Você está na página 1de 430

Analytical Perspectives

Budget of the U.S. Government

Fiscal Year 2010

Office of Management and Budget


www.budget.gov
THE BUDGET DOCUMENTS

A New Era of Responsibility: Renewing America’s Appendix, Budget of the United States Govern-
Promise contains the Budget Message of the President, ment, Fiscal Year 2010 contains detailed information
information on the President’s priorities, and budget over- on the various appropriations and funds that constitute
views organized by agency. This document was published the budget and is designed primarily for the use of the
on February 26, 2009. Appropriations Committees. The Appendix contains more
detailed financial information on individual programs
Since publication of this initial volume, the Adminis- and appropriation accounts than any of the other budget
tration has produced updated budget estimates based documents. It includes for each agency: the proposed text
on new technical and other information. The following of appropriations language; budget schedules for each ac-
volumes are based on those new estimates, and updated count; legislative proposals; explanations of the work to
summary tables were published in the following volume. be performed and the funds needed; and proposed general
provisions applicable to the appropriations of entire agen-
Updated Summary Tables, May, 2009, Budget of cies or group of agencies. Information is also provided on
the United States Government, Fiscal Year 2010 con- certain activities whose transactions are not part of the
tains a set of summary tables updated and expanded from budget totals.
the February FY 2010 President’s Budget overview.
AUTOMATED SOURCES OF BUDGET
INFORMATION
Analytical Perspectives, Budget of the United
States Government, Fiscal Year 2010 contains The information contained in these documents is avail-
analyses that are designed to highlight specified subject able in electronic format from the following sources:
areas or provide other significant presentations of budget
data that place the budget in perspective. This volume Internet. All budget documents, including documents
includes economic and accounting analyses; information that are released at a future date, spreadsheets of many
on Federal receipts and collections; analyses of Federal of the budget tables, and a public use budget database are
spending; information on Federal borrowing and debt; available for downloading in several formats from the In-
baseline or current services estimates; and other techni- ternet at www.budget.gov/budget. Links to documents and
cal presentations. The Analytical Perspectives volume also materials from budgets of prior years are also provided.
contains supplemental material with several detailed
tables, including tables showing the budget by agency Budget CD-ROM. The CD-ROM contains all of the
and account and by function, subfunction, and program, budget documents in fully indexed PDF format along with
that is available on the Internet and as a CD-ROM in the the software required for viewing the documents. The CD-
printed document. ROM has many of the budget tables in spreadsheet for-
mat and also contains the materials that are included on
Historical Tables, Budget of the United States the separate Analytical Perspectives CD-ROM.
Government, Fiscal Year 2010 provides data on budget
receipts, outlays, surpluses or deficits, Federal debt, and For more information on access to electronic versions
Federal employment over an extended time period, gener- of the budget documents (except CD-ROMs), call (202)
ally from 1940 or earlier to 2010 or 2014. 512-1530 in the D.C. area or toll-free (888) 293-6498. To
purchase the budget CD-ROM or printed documents call
To the extent feasible, the data have been adjusted to (202) 512-1800.
provide consistency with the 2010 Budget and to provide
comparability over time.

GENERAL NOTES
1. All years referred to are fiscal years, unless otherwise noted.
2. Detail in this document may not add to the totals due to rounding.

U.S. GOVERNMENT PRINTING OFFICE


WASHINGTON 2009

For sale by the Superintendent of Documents, U.S. Government Printing Office


Internet: bookstore.gpo.gov Phone: (202) 512-1800 Toll-Free 1-866-512-1800 Fax: (202) 512-2104
Mail: Stop IDCC, Washington, DC 20402-0001
ISBN 978-0-16-082762-4
TABLE OF CONTENTS
Page
List of Charts and Tables ..................................................................................................................... iii

Introduction

1. Introduction ..................................................................................................................................3
Building a High-Performing Government

2. Building a High-Performing Government ..................................................................................9


Crosscutting Programs

3. Homeland Security Funding Analysis ......................................................................................15


4. Strengthening Federal Statistics ..............................................................................................23
5. Research and Development .......................................................................................................27
6. Federal Investment ....................................................................................................................33
7. Credit and Insurance .................................................................................................................43
8. Aid to State and Local Governments ........................................................................................89
9. Leveraging the Power of Technology to Transform the Federal Government ......................155
10. Federal Drug Control Funding ................................................................................................161
11. California-Federal Bay-Delta Program Budget Crosscut (CALFED) ...................................163
Economic Assumptions and Analyses

12. Economic Assumptions ............................................................................................................167


13. Stewardship ..............................................................................................................................183
14. National Income and Product Accounts ..................................................................................207
Budget Reform Proposals

15. Budget Reform Proposals ........................................................................................................215


Federal Borrowing and Debt

16. Federal Borrowing and Debt ...................................................................................................223


Federal Receipts and Collections

17. Federal Receipts .......................................................................................................................241


18. User Charges and Other Collections.......................................................................................281
19. Tax Expenditures .....................................................................................................................297
Dimensions of the Budget

20. Comparison of Actual to Estimated Totals .............................................................................333

i
21. Trust Funds and Federal Funds..............................................................................................341
22. Off-Budget Federal Entities and Non-Budgetary Activities ..................................................357
23. Federal Employment and Compensation................................................................................363
Current Services Estimates

24. Current Services Estimates.....................................................................................................373


The Budget System and Concepts

25. The Budget System and Concepts ...........................................................................................395

ii
LIST OF CHARTS AND TABLES

iii
LIST OF CHARTS AND TABLES

LIST OF CHARTS
Page
7–1. Face Value of Federal Credit Outstanding..........................................................................71
9–1. Maturity of Segment Architectures—Major Agencies......................................................159
12–1. Percentage Decline in Payroll Employment Business Cycle Downturns Since 1955 .....167
12–2. Relative House Prices Have Fallen Substantially............................................................168
12–3. One-Month LIBOR Spread Over One-Month Treasury Yield .........................................169
12–4. The Personal Saving Rate ..................................................................................................170
12–5. Economic Growth Following a Recession: Five-Year Averages ........................................173
12–6. Alternative Projections of Real GDP Growth ...................................................................176
12–7. Alternative Scenarios for Read GDP.................................................................................181
13–1. The Financial Condition of the Federal Government and the Nation ............................185
13–2. Ned Federal Liabilities ......................................................................................................187
13–3. Sources of Projected Growth in Medicare, Medicaid, and Social Security ......................191
13–4. Health Care Cost Alternatives ..........................................................................................193
13–5. Alternative Discretionary Projections ...............................................................................194
13–6. Alternative Revenue Projections .......................................................................................194
13–7. Alternative Productivity Assumption ...............................................................................195
13–8. Alternative Fertility Assumptions.....................................................................................195
13–9. Alternative Immigration Assumptions .............................................................................196
13–10. Alternative Mortality Assumptions...................................................................................196
13–11. Sources of the Gross Tax Gap ............................................................................................198
20–1. Illustrative Range of Budget Outcomes ............................................................................339
23–1. 2010 Budget Executive Branch Civilian FTE ..................................................................365
25–1. Relationship of Budget Authority to Outlays for 2010 ....................................................406

v
LIST OF TABLES

Crosscutting Programs
Page
Homeland Security Funding Analysis:
3–1. Homeland Security Funding by Agency .............................................................................15
3–2. Prevent and Disrupt Terrorist Attacks ...............................................................................16
3–3. Protect the American People, Our Critical Infrastructure, and Key Resources ...............17
3–4. Respond To and Recover From Incidents............................................................................18
3–5. Discretionary Fee-funded Homeland Security Activities By Agency ................................20
3–6. Mandatory Homeland Security Funding by Agency ..........................................................21
3–7. Baseline Estimates -- Total Homeland Security Funding by Agency ...............................21
3–8. Homeland Security Funding by Budget Function .............................................................22
3–9. Baseline Estimates—Homeland Security Funding by Budget Function..........................22
Appendix—Homeland Security Mission Funding by Agency and Budget Account..... CD-ROM
Strengthening Federal Statistics:
4–1. 2008-2010 Budget Authority For Principal Statistical Agencies.......................................26
Research and Development:
5–1. Federal Research and Development Spending ...................................................................30
5–2. Agency Detail of Selected Interagency R&D Efforts ..........................................................31
Federal Investment:
6–1. Composition of Federal Investment Outlays ......................................................................34
6–2. Federal Investment Budget Authority and Outlays: Grant and Direct
Federal Programs .................................................................................................................36
6–3. Net Stock of Federally Financed Physical Capital .............................................................39
6–4. Net Stock of Federally Financed Research and Development ...........................................40
6–5. Net Stock of Federally Financed Education Capital ..........................................................41
Credit and Insurance:
7–1. Largest 10 Claims Against the PBGC’s Single-Employer
Insurance Program 1975-2007............................................................................................56
7–2. Budgetary Costs of Troubled Asset Relief Program Actions (excluding debt service) .....66
7–3. Troubled Asset Relief Program Current Value as Reflected in the Budget .....................66
7–4. Troubled Asset Relief Program Effects on the Deficit and Debt as
Reflected in the Budget .......................................................................................................67
7–5. Troubled Asset Relief Program Effects on the Deficit and Debt Calculated
on a Cash Basis .....................................................................................................................68
7–6. Comparison of OMB’s Cost Estimates with CBO’s for Transactions
Included in the CBO January TARP Report ......................................................................70
7–7. Estimated Future Cost of Outstanding Federal Direct Loans and Loan Guarantees .....71
7–8. Reestimates of Credit Subsidies on Loans Disbursed Between 1992-2008 ......................73
7–9. Direct Loan Subsidy Rates, Budget Authority, and Loan Levels, 2008-2010 ...................76
7–10. Loan Guarantee Subsidy Rates, Budget Authority, and Loan Levels, 2008-2010 ............78
7–11. Summary of Federal Direct Loans and Loan Guarantees .................................................80
7–12. Direct Loan Write-Offs and Guaranteed Loan Terminations for Defaults .......................81
7–13. Appropriations Acts Limitations on Credit Loan Levels ...................................................84
7–14. Face Value of Government-Sponsored Lending ..................................................................86
7–15. Lending and Borrowing by Government-Sponsored Enterprises (GSEs) .........................87

vi
Page
7-16. Direct Loan Transactions of the Federal Government ......................................... CD-ROM
7-17. Guaranteed Loan Transactions of the Federal Government ................................ CD-ROM
Aid to State and Local Governments:
8–1. Federal Grant Outlays by Agency .....................................................................................89
8–2. Trends in Federal Grants to State and Local Governments .............................................94
8–3. Federal Grants to State and Local Governments—Budget Authority and Outlays ........95
8–4. Summary of Programs by Agency, Bureau, and Program................................................107
8–5. Summary of Programs by State ........................................................................................108
8–6. Summary of Recovery Act Grants by Agency, Bureau, and Program..............................109
8–7. Summary of Recovery Act Grants by State ......................................................................110
8–8. School Breakfast Program (10.553) ..................................................................................111
8–9. National School Lunch Program (10.555).........................................................................112
8–10. Special Supplemental Nutrition Program for Women, Infants,
and Children (WIC) (10.557).............................................................................................113
8–11. Child and Adult Care Food Program (10.558) ..................................................................114
8–12. State Administrative Matching Grants for the Supplemental
Nutrition Assistance Program (Food Stamps) (10.561) ...................................................115
8–13. Title I Grants to Locational Agencies (84.010) .................................................................116
8–14. Improving Teacher Quality State Grants (84.367)...........................................................117
8–15. Education State Grants, State Fiscal Stabilization Fund (84.394) .................................118
8–16. Government Services, State Fiscal Stabilization Fund (84.397) ....................................119
8–17. Vocational Rehabilitation State Grants (84.126) .............................................................120
8–18. IDEA Part B: Grants to States & Grants to States Recovery Act (84.323) .....................121
8–19. State Energy Program (81.041).........................................................................................122
8–20. Weatherization Assistance for Low-Income Persons (81.042) .........................................123
8–21. Energy Efficiency and Conservation Block Grant (81.043) .............................................124
8–22. Children’s Health Insurance Program (93.767) ...............................................................125
8–23. Grants to States for Medicaid (93.778) .............................................................................126
8–24. Temporary Assistance for Needy Families (TANF) - Family Assistance
Grants (93.558) ..................................................................................................................127
8–25. Child Support Enforcement - Federal Share of State and Local
Administrative Costs and Incentives (93.563) .................................................................128
8–26. Low Income Home Energy Assistance Program (93.568) ................................................129
8–27. Child Care and Development Block Grant (93.575).........................................................130
8–28. Child Care and Development Fund - Mandatory (93.596a) ............................................131
8–29. Child Care and Development Fund - Matching (93.596b) ...............................................132
8–30. Head Start (93.600)............................................................................................................133
8–31. Foster Care - Title IV–E (93.658) ......................................................................................134
8–32. Adoption Assistance (93.659).............................................................................................135
8–33. Social Services Block Grant (93.667) ................................................................................136
8–34. Ryan White HIV/AIDS Treatment Modernization Act Part B HIV
Care Grants (93.917) .........................................................................................................137
8–35. Public Housing Operating Fund (14.850) .........................................................................138
8–36. Section 8 Housing Choice Vouchers (14.871) ....................................................................139
8–37. Public Housing Capital Fund (14.872) .............................................................................140
8–38. Community Development Block Grants and Neighborhood Stabilization
Program (14.218) ...............................................................................................................141

vii
Page
8–39. Emergency Shelter Grant, Homelessness Prevention and Rapid-Re-housing
Program (14.231) ...............................................................................................................142
8–40. HOME Investment Partnership Program (14.258) ..........................................................143
8–41. Tax Credit Assistance Program (14.258) ..........................................................................144
8–42. Edward Byrne Memorial Justice Assistance Grant Program (16.738) ...........................145
8–43. Unemployment Insurance (17.225) ...................................................................................146
8–44. WIA Youth Activities (17.259) ...........................................................................................147
8–45. WIA Dislocated Workers (17.260) .....................................................................................148
8–46. Airport Improvement Program (20.106) ...........................................................................149
8–47. Highway Planning and Construction (20.205) .................................................................150
8–48. Federal Transit Formula Grants Programs (20.507) .......................................................151
8–49. Capitalization Grant for Clean Water State Revolving Funds (66.458) .........................152
8–50. Capitalization Grant for Drinking Water Stafe Revolving Funds (66.468) ....................153

Leveraging the Power of Technology to Transform the Federal Government:


9–1. The Federal IT Workforce ..................................................................................................156
9–2. Federal IT Spending, Budgets of 2008-2010, Including Major Federal
IT Investments ..................................................................................................................159
Federal Drug Control Funding:
10–1. Federal Drug Control Funding, FY 2008–2010 ................................................................161
California-Federal Bay-Delta Program Budget Crosscut (CALFED):
CALFED-Related Federal Funding Budget Crosscut .....................................................163
CALFED FY 1998-2009 Budget Crosscut Methodology ....................................... CD-ROM
CALFED Federal Agency Funding – Summary by Category and Agency Breakout .. CD-ROM
CALFED Project Descriptions ............................................................................... CD-ROM
CALFED Fiscal Years 2006-2008 Federal Funding .............................................. CD-ROM
CALFED Fiscal Years 2009-2010 Funding Under New and Old Authority ........ CD-ROM
Economic Assumptions and Analyses

Economic Assumptions:
12–1. Economic Assumptions ......................................................................................................172
12–2. Comparison of Economic Assumptions .............................................................................175
12–3. Comparison of Economic Assumptions in the 2009 and 2010 Budgets ..........................178
12–4. Sensitivity to the Budget to Economic Assumptions .......................................................180
12–5. Budget Effects of Alternative Scenarios ...........................................................................181
12–6. Adjusted Structural Balance .............................................................................................182
Stewardship:
13–1. Government Assets and Liabilities ...................................................................................188
13–2. Long-run Budget Projections ............................................................................................192
13–3. Intermediate Actuarial Projections for HI and OASDI ...................................................197
13–4. Sources of the Tax Gap From Income Underreporting ....................................................198
13–5. National Wealth .................................................................................................................199
13–6. Economic and Social Indicators ........................................................................................202
National Income and Product Accounts:
14–1. Federal Transactions in the National Income and Product Accounts, 1999–2010 .........210
14–2. Relationship of the Budget to the Federal Sector, NIPAs ................................................211

viii
Page
Budget Reform Proposals

Budget Reform Proposals:


15–1. Proposed Budget Authority and Outlays for Pell Grants ................................................217
Federal Borrowing and Debt

Federal Borrowing and Debt:


16–1. Trends in Federal Debt Held by the Public ......................................................................223
16–2. Federal Government Financing and Debt ........................................................................226
16–3. Debt Held by the Public Net of Financial Assets .............................................................229
16–4. Agency Debt........................................................................................................................230
16–5. Debt Held by Government Accounts .................................................................................231
16–6. Federal Funds Financing and Change in Debt Subject to Statutory Limit ...................234
16–7. Foreign Holdings of Federal Debt .....................................................................................236
Federal Receipts and Collections

Federal Receipts:
17–1. Receipts by Source—Summary .........................................................................................241
17–2. Adjustments to the Budget Enforcement Act (BEA) Baseline Estimates of
Receipts to Reflect Current Policy ....................................................................................265
17–3. Effect of Proposals..............................................................................................................274
17–4. Receipts by Source .............................................................................................................277
User Charges and Other Collections:
18–1. Total User Charges ............................................................................................................281
18–2. Gross Outlays, User Charges, Other Offsetting Collections, and Offsetting
Receipts From the Public, and Net Outlays ...................................................................282
18–3. Total User Charge Collections ...........................................................................................283
18–4. User Charge Proposals in the FY 2010 Budget................................................................286
18–5. Offsetting Collections and Offsetting Receipts From the Public.....................................290
18–6. Offsetting Receipts by Type ...............................................................................................291
Tax Expenditures:
19–1. Estimates of Total Income Tax Expenditures for Fiscal Years 2008-2014 ......................299
19–2. Estimates of Tax Expenditures for the Corporate and Individual Income
Taxes for Fiscal Years 2008-2014......................................................................................303
19–3. Income Tax Expenditures Ranked by Total Fiscal Year 2010–2014
Projected Revenue Effect ................................................................................................308
19–4. Alternative Estimates for Capital Gains and Dividends, Pre-2005 Methodology ..........311
19–5. Present Value of Selected Tax Expenditures for Activity in Calendar Year 2008 ..........311
Dimensions of the Budget

Comparison of Actual to Estimated Totals:


20–1. Comparison of Actual 2008 Receipts with the Initial Current Services
Estimates .........................................................................................................................333
20–2. Comparison of Actual 2008 Outlays with the Initial Current Services
Estimates ...........................................................................................................................334
20–3. Comparison of the Actual 2008 Deficit with the Initial Current
Services Estimate ............................................................................................................335
20–4. Comparison of Actual and Estimated Outlays for Mandatory and
Related Programs Under Current Law ..........................................................................336

ix
Page
20–5. Reconciliation of Final Amounts for 2008...................................................................337
20–6. Comparison of Estimated and Actual Surpluses or Deficits Since 1982...................338
20–7. Differences Between Estimated and Actual Surpluses or Deficits for
Five-year Budget Estimates Since 1982 .................................................................339
Trust Funds and Federal Funds:
21–1. Receipts, Outlays, and Surplus or Deficit by Fund Group .......................................342
21–2. Income, Outgo, and Balances of Trust Funds Group ................................................343
21–3. Comparison of Total Federal Fund and Trust Fund Receipts to
Unified Budget Receipts, Fiscal Year 2008 .............................................................344
21–4. Income, Outgo, and Balances of Major Trust Funds ...............................................346
21–5. Income, Outgo, and Balances of Selected Federal Funds ........................................353
Off-Budget Federal Entities and Non-Budgetary Activities:
22–1. Comparison of Total, On-Budget, and Off-Budget Transactions .............................358
Federal Employment and Compensation:
23–1. Federal Civilian Employment in the Executive Branch .........................................367
23–2. Total Federal Employment ........................................................................................368
23–3. Personnel Compensation and Benefits .....................................................................369
Current Services Estimates:
24–1. Category Totals for the Baseline Projection of Current Policy ................................373
24–2. Impact of Budget Policy .............................................................................................374
24–3. Alternate Baseline Assumptions ...............................................................................376
24–4. Summary of Economic Assumptions .........................................................................377
24–5. Baseline Beneficiary Projections for Major Benefit Programs ................................378
24–6. Impact of Regulations, Expiring Authorizations, and Other
Assumptions in the Baseline ...................................................................................379
24–7. Receipts by Source in the Baseline Projection of Current Policy ............................387
24–8. Effect on Receipts of Changes in the Social Security Taxable Earnings Base .......388
24–9. Change in Outlay Estimates by Category in the Baseline Projection
of Current Policy .......................................................................................................388
24–10. Outlays by Function in the Baseline Projection of Current Policy .........................389
24–11. Outlays by Agency in the Baseline Projection of Current Policy ............................390
24–12. Budget Authority by Function in the Baseline Projections of Current Policy ........391
24–13. Budget Authority by Agency in the Baseline Projection of Current Policy ............392
24–14. Current Services Budget Authority and Outlays by Function,
Category, and Program .................................................................................. CD-ROM
The Budget System and Concepts

The Budget System and Concepts:


25–1. Totals for the Budget and the Federal Government ................................................399
Detailed Functional Tables:
26–1. Budget Authority and Outlays by Function, Category, and Program .......... CD-ROM
Federal Programs by Agency and Account:
27–1. Federal Programs by Agency and Account .................................................... CD-ROM

x
INTRODUCTION
1. INTRODUCTION

PURPOSE OF THIS VOLUME


The Analytical Perspectives volume presents analyses Crosscutting Programs
that highlight specific subject areas or provide other
significant data that place the budget in context. This 3. Homeland Security Funding Analysis. This chapter
volume presents crosscutting analyses of Government discusses homeland security funding and provides infor-
programs and activities from several perspectives. mation on homeland security program requirements, per-
Presidential budgets have included separate analyti- formance, and priorities. Additional detailed information
cal presentations of this kind for many years. The 1947 is available at the Internet address cited above for the
Budget and subsequent budgets included a separate sec- electronic version of this volume and on the Analytical
tion entitled “Special Analyses and Tables” that covered Perspectives CD-ROM enclosed with the printed version
four and sometimes more topics. For the 1952 Budget, of this volume.
the section was expanded to 10 analyses, including many
subjects still covered today, such as receipts, investment, 4. Strengthening Federal Statistics. This chapter
credit programs, and aid to State and local governments. discusses 2010 Budget proposals for the Government’s
With the 1967 Budget this material became a separate principal statistical programs.
volume entitled “Special Analyses,” and included 13 chap-
ters. The material has remained a separate volume since 5. Research and Development. This chapter presents a
then, with the exception of the Budgets for 1991–1994, crosscutting review of research and development funding
when all of the budget material was included in one large in the Budget, including discussions about priorities,
volume. Beginning with the 1995 Budget, the volume has performance, and coordination across agencies.
been named Analytical Perspectives.
Again this year, several large tables are included at 6. Federal Investment. This chapter discusses federally
http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2010/spec. financed spending that yields long-term benefits. It pres-
html and on the Analytical Perspectives CD-ROM en- ents information on annual spending on physical capital,
closed with the printed version of this volume. A list of research and development, and education and training,
these items is in the Table of Contents. and on the cumulative capital stocks resulting from that
spending.
Overview of the Chapters
7. Credit and Insurance. This chapter provides crosscut-
Introduction ting analyses of the roles, risks, and performance of Federal
credit and insurance programs and Government-sponsored
1. Introduction. This chapter briefly discusses each of enterprises (GSEs). This year, the chapter also includes a
the subsequent chapters. section focusing on efforts to stabilize the economy and
promote financial recovery, including the Troubled Asset
Performance and Management Assessments Relief Program (TARP). The general portion of the chapter
covers the categories of Federal credit (housing, education,
2. Building a High-Performing Government. This chapter business including farm operations, and international) and
discusses development of a new management and insurance programs (deposit insurance, pension guaran-
performance agenda based around the following themes: tees, disaster insurance, and insurance against terrorism-
• Putting Performance First: Replacing PART with related risks). Additionally, two detailed tables, “Table 7-10.
a New Performance Improvement and Analysis Direct Loan Transactions of the Federal Government” and
Framework; “Table 7-11. Guaranteed Loan Transactions of the Federal
Government,” are available at the Internet address cited
• Ensuring Responsible Spending of Recovery Act above for the electronic version of this volume and on the
Funds; Analytical Perspectives CD-ROM enclosed with the print-
• Transforming the Federal Workforce; ed version of this volume.

• Managing Across Sectors; 8. Aid to State and Local Governments. This chapter
• Reforming Federal Contracting and Acquisition; and presents crosscutting information on Federal grants to
State and local governments, including highlights of
• Enhancing Transparency, Technology and Participa- Administration proposals. An Appendix to this chapter in-
tory Democracy. cludes State-by-State spending estimates of major grant

3
4 ANALYTICAL PERSPECTIVES

programs, including estimates for grant funding from Budget Reform Proposals
the American Recovery and Reinvestment Act of 2009
(ARRA). 15. Budget Reform Proposals. This chapter includes
a brief description of the Administration’s proposals
9. Leveraging the Power of Technology to Transform the to make the budget process more responsible and to
Federal Government. This chapter presents a crosscut- make budgets more transparent, accurate, and com-
ting look at Federal activities, policy, and spending re- prehensive.
lated to information technology (IT). It describes the
Administration’s information technology agenda, aligned Federal Borrowing and Debt
with the broad goals of transparency, participation, and
collaboration, and promoting innovation for efficient and 16. Federal Borrowing and Debt. This chapter analyzes
effective delivery of value to citizens. Federal borrowing and debt and explains the budget es-
timates. It includes sections on special topics such as the
10. Federal Drug Control Funding. This chapter displays trends in debt, agency debt, investment by Government
enacted and proposed drug control funding for Federal accounts, and the statutory debt limit.
departments and agencies.
Federal Receipts and Collections
11.California-Federal Bay-Delta Program Budget Crosscut
(CALFED). This chapter presents information on Federal 17. Federal Receipts. This chapter presents information
and State funding for the CALFED program, in fulfillment on receipts estimates, enacted tax legislation, and the
of the reporting requirements for this program. Additional receipts proposals in the Budget.
detailed tables on CALFED funding and project descrip-
tions are available at the Internet address cited above for 18. User Charges and Other Collections. This chapter
the electronic version of this volume and on the Analytical presents information on collections from market-oriented
Perspectives CD-ROM enclosed with the printed version activities, such as the sale of stamps by the Postal Service
of this volume. (which are recorded as offsets to outlays rather than as
Federal receipts), and on receipts from regulatory fees.
Economic Assumptions and Analyses This chapter also presents information on all other collec-
tions that offset outlays, which result from both intragov-
12. Economic Assumptions. This chapter re- ernmental transactions and transactions with the public.
views recent economic developments; presents the
Administration’s assessment of the economic situa- 19. Tax Expenditures. This chapter describes and pres-
tion and outlook, including the effects of macroeco- ents estimates of tax expenditures, which are defined as
nomic policies; compares the economic assumptions on revenue losses from special exemptions, credits, or other
which the Budget is based with the assumptions for preferences in the tax code.
last year’s Budget and those of other forecasters; and
illustrates the budget impact of alternatives to the Dimensions of the Budget
Budget’s economic forecast. This chapter also covers
topics related to the effects on the budget of changes 20. Comparison of Actual to Estimated Totals. This chap-
in economic conditions and assumptions. ter compares the actual receipts, outlays, and deficit for
2008 with the estimates for that year published two years
13. Stewardship. This chapter assesses the ago in the 2008 Budget. It also includes a historical com-
Government’s financial condition and sustainability in parison of the differences between receipts, outlays, and
an integrated framework that includes Federal assets the deficit as originally proposed with final outcomes.
and liabilities; 75-year projections of the Federal bud-
get under alternative assumptions; actuarial estimates 21. Trust Funds and Federal Funds. This chapter pro-
for the future spending and dedicated income for Social vides summary information on Federal funds and trust
Security and Medicare; a discussion of tax compliance; funds, which comprise the entire budget. For trust funds
a national balance sheet that shows the Federal contri- the information includes income, outgo, and balances.
bution to national wealth; and a table of economic and
social indicators. 22. Off-Budget Federal Entities and Non-Budgetary
Activities. This chapter discusses off-budget Federal enti-
14. National Income and Product Accounts. This chapter ties (Social Security and Postal Service) and non-budget-
discusses how Federal receipts and outlays fit into the ary activities, such as deposit funds, regulation, and the
framework of the National Income and Product Accounts cash flows for credit programs.
(NIPAs) prepared by the Department of Commerce.
The NIPA measures are the basis for reporting Federal 23. Federal Employment and Compensation. This chap-
transactions in the gross domestic product (GDP) and ter provides summary data on the level and recent trends
for analyzing the effect of the budget on aggregate eco- in civilian and military employment, personnel compen-
nomic activity. sation and benefits, and the cost of overseas staffing.
1. INTRODUCTION 5

Current Services Estimates laws, and terminology, and includes a glossary of budget
terms.
24.Current Services Estimates. This chapter presents esti-
mates of what receipts, outlays, and the deficit would be if Detailed Displays of Program Costs
current policies remained in force. It discusses the concep-
tual framework for these estimates and describes differ- The following materials are available at the Internet ad-
ences with the baseline under the Budget Enforcement Act dress cited above for the electronic version of this volume
(BEA) rules. Two detailed tables, “Table 25–13. Current and on the Analytical Perspectives CD-ROM enclosed
Services Budget Authority by Function, Category, and with the printed version of this volume.
Program” and “Table 25–14. Current Services Outlays by
Function, Category, and Program,” are available at the • 26. Detailed Functional Tables. Table 26–1. “Bud-
Internet address cited above for the electronic version of get Authority and Outlays by Function, Category,
this volume and on the Analytical Perspectives CD-ROM and Program."
enclosed with the printed version of this volume.
• 27. Federal Programs by Agency and Account. Table
27–1. “Federal Programs by Agency and Account.”
The Budget System and Concepts
25. The Budget System and Concepts. This chapter in-
cludes a basic reference to the budget process, concepts,
BUILDING A HIGH-PERFORMING GOVERNMENT

7
2. BUILDING A HIGH-PERFORMING GOVERNMENT

Just as important as changing what Washington does PART as improving performance. 1 Others have been con-
is changing how it does it. We cannot begin to tackle the cerned about the lack of transparency of the PART rat-
challenges we face without restoring responsibility and ings process and have argued that it has focused too much
accountability to government. The Administration is cur- on rating programs and not enough on explaining perfor-
rently working to develop a new management and perfor- mance trends and improving performance.
mance agenda based around the following themes: The Obama Administration will work with the PIC to
fundamentally reconfigure how the Federal Government
I. Putting Performance First: Replacing PART assesses program performance. A reformed performance
with a New Performance Improvement and improvement and analysis framework will switch the
focus from grading programs as successful or unsuc-
Analysis Framework
cessful to requiring agency leaders to set priority goals,
Several Administrations have made efforts to mea- demonstrate progress in achieving goals, and explain
sure and improve government performance. Both performance trends. In order to break down silos, cross-
Congressional and Administration efforts have produced program and cross-agency goals would receive as much
some meaningful progress, though there is much more we or more focus as program-specific ones. In developing
can do to drive improved program results. this new approach, the Administration will engage the
The Government Performance and Results Act (GPRA) public, Congress, and outside experts to develop a better
of 1993 requires agencies to submit to the Office of and more open performance measurement process that
Management and Budget (OMB) and Congress five-year improves results and outcomes for Federal Government
Strategic Plans (updated every three years) as well as programs while reducing waste and inefficiency.
Annual Performance Plans and Reports. These require- As a first step in this process, OMB, during the next few
ments were fully implemented in 1999. The law requires months, will ask each major agency to identify a limited set
Federal agencies to identify both annual and long-term of high priority goals, supported by meaningful measures
goals and to collect and report performance data. Under and quantitative targets, that will serve as the basis for the
GPRA, agencies were required for the first time to iden- President’s meetings with cabinet officers to review their
tify measures and targets for judging their performance progress toward meeting performance improvement targets.
in achieving their strategic goals and managing their pro- The Administration will also identify on-going opportunities
grams. Agencies collect information on an annual basis in to engage the public, stakeholders, and Congress in this effort.
order to determine whether they are meeting those goals. A reformed performance improvement and analysis
The aim is not simply to measure performance, but also to framework also would emphasize program evaluation. Just
use GPRA plans and reports to instill a culture of active as the Administration is proposing historic investments in
performance management within agencies. comparative effectiveness research so that our health care
The November 13, 2007 Executive Order (EO) on services will produce better results, the Administration
Improving Government Program Performance requires will conduct quality research evaluating the effectiveness
the head of each agency to designate a Performance of government spending in order to produce better results.
Improvement Officer (PIO) to coordinate agency per- In the coming months, the Administration will work
formance management activities. PIOs are respon- with agency leaders and the PIC to develop options for:
sible for helping the head of the agency define clear
goals, measure progress, and hold people account- • Establishing a comprehensive program and perfor-
able for achieving results. The EO also establishes a mance measurement system that shows how Fed-
Performance Improvement Council (PIC) to facilitate eral programs link to agency and Government-wide
collaboration between PIOs on performance manage- goals;
ment efforts.
• Reforming program assessment and performance
The Program Assessment Rating Tool (PART), used
measurement processes to emphasize the reporting
during the past six years, has helped the Federal
of performance trends, explanations for the trends,
Government establish performance measures across
mitigation of implementation risks, and plans for
Federal programs. But it has been less successful in en-
improvement with accountable leads;
couraging the actual use of performance measurement
as a performance improvement tool. A recent GAO study • Streamlining reporting requirements under GPRA
found that among Federal managers familiar with PART, and PART to reduce the burden on agencies and
only 26 percent said that PART results are used in man- OMB;
agement decision making, and only 14 percent viewed
1 Government Performance Lessons Learned for the Next Administration on Using Perfor-

mance Information to Improve Results, GAO-08-1026T, July 24, 2008, page 9.

9
10 ANALYTICAL PERSPECTIVES

• Improving the communication of performance re- memory. If the Government fails to recruit and retain new
sults to Congress, the public, and other stakeholders talent to critical management and mission-critical posi-
through better data display in agency reports and tions then it will be difficult for it to achieve key public
the ExpectMore.gov website; and objectives. However, the retirement wave also presents an
opportunity to reform and reenergize the Federal work-
• Launching a comprehensive research program to
force by re-evaluating what the workforce does and how
study the comparative effectiveness of different pro-
it does it. It will provide an opportunity to transform the
gram strategies to ensure that programs achieve
Government’s workforce capacity to address 21st Century
their ultimate desired outcomes.
challenges by implementing 21st Century systems and
processes to acquire, develop, engage, compensate, recog-
II. Ensuring Responsible Spending of Recovery nize, and effectively retain talented employees.
Act Funds The Federal Government will hire several hundred
thousand new civilian employees during the next four
Passing the Recovery Act was an important step to- years. In filling these positions, it is essential to restore
ward immediate economic recovery and the restoration of the prestige of public service and reform the recruitment
long-term fiscal stability. But for the Recovery Act to be process to improve targeting and outreach to talented
effective, funds need to be spent quickly and wisely. The Americans eager to serve.
Administration is committed to investing Recovery Act The Federal hiring process also needs to be reformed.
dollars with an unprecedented level of transparency and The current Federal hiring process is lengthy and en-
accountability so Americans know where their tax dollars cumbered by burdensome requirements and outdated
are going and how they are being spent. technology systems. For example, the Department of
The Administration has moved swiftly to implement Education’s Office of Federal Student Aid (FSA), using
processes necessary to oversee this massive effort. OMB information gathered through interviews with staff mem-
guidance contains critical action steps that Federal agen- bers, developed the detailed process map that reflected
cies must take immediately to meet these objectives and every activity, requirement and hand-off associated with
to implement the Act effectively. The guidance calls on FSA’s hiring process. The map consisted of 114 discrete
agencies to go beyond standard operating procedures steps, and more than 45 hand-offs between managers,
and recognize the unusual nature of Recovery funds. For administrative officers, and human resources specialists.
example, agencies are required to ensure that Recovery The Department has worked to streamline its process.
money is distinguished from other funding in their finan- Agencies need to develop strategic workforce plans, post
cial systems, grant and contract writing systems, and re- brief, clear job announcements in plain language, provide
porting systems. This allows for more efficient tracking timely notification to applicants on the status of their ap-
of Recovery funds and a better evaluation of their impact. plications, and measure the average length of the hiring
Recovery Act planning and implementation require- process along with the effectiveness of hiring efforts and
ments are intended to meet crucial accountability reforms. The Office of Personnel Management will lead
objectives to ensure: the retooling of the Federal hiring process.
Additionally, the Federal Government needs to make
• Funds are awarded and distributed in a prompt, fair, greater investments in its existing workforce, help-
and reasonable manner; ing workers build skills and gain expertise to meet new
challenges. Agencies need to increase and improve their
• The recipients and uses of all funds are transparent
training efforts, and implement plans to measure the ef-
to the public, and the public benefits of these funds
fectiveness of their training investments. They should
are reported clearly, accurately, and in a timely
make greater use of management rotations both within
manner;
and between agencies – following the lead of many pri-
• Funds are used for authorized purposes and instanc- vate sector organizations which move top talent around
es of fraud, waste, error, and abuse are mitigated; early in their careers so that individuals have a wide
range of experiences and skills before they reach top
• Projects funded under this Act avoid unnecessary
management roles. Agencies should also put a healthy
delays and cost overruns; and
leadership pipeline in place, identifying possible succes-
• Program goals are achieved, including specific pro- sors for mission critical positions several years before
gram outcomes and improved results on broader potential retirees leave Federal service. General Services
economic indicators. Administration and Office of Personnel Management will
work with other agencies to improve work-life issues for
the Federal workforce.
III. Transforming the Federal Workforce Finally, agencies need to improve methods for evalu-
Government performance depends heavily on the qual- ating employee performance, implementing mechanisms
ity of its workforce. Almost half of the Federal workforce is for rewarding both success and smart risk-taking for
projected to retire during the coming decade. This retire- individuals as well as teams, and creating incentives to
ment wave presents a challenge because the Government retain talented workers.
will be losing a lot of top talent, expertise, and institutional
2. BUILDING A HIGH-PERFORMING GOVERNMENT 11

Transforming the Federal workforce is a critical compo- contractors may be performing inherently governmental
nent of enhanced public service for the Nation. Without functions or other critical functions that are more prop-
a strong civil service, it will be impossible to achieve erly performed by Government. Agencies and depart-
the high level of performance that the American people ments must operate under clear rules prescribing when
deserve. outsourcing is and is not appropriate.
On March 4, 2009, the President issued a memoran-
IV. Managing Across Sectors dum on Government contracting that stated: “It is the
policy of the Federal Government that executive agencies
Governing effectively in the 21st Century involves shall not engage in noncompetitive contracts except in
managing public sector resources, acquiring needed re- those circumstances where their use can be fully justified
sources from the private and nonprofit sectors, and col- and where appropriate safeguards have been put in place
laborating across levels of government. The goal through to protect the taxpayer. In addition, there shall be a pref-
all of these activities is to provide the highest level of gov- erence for fixed-price type contracts. Cost-reimbursement
ernment performance with the least cost to taxpayers. In contracts shall be used only when circumstances do not
the new management agenda, the focus will be on deter- allow the agency to define its requirements sufficiently
mining and then implementing government services in a to allow for a fixed-price type contract. Moreover, the
manner that provides the best value for taxpayers. Federal Government shall ensure that taxpayer dollars
are not spent on contracts that are wasteful, inefficient,
V. Reforming Federal Contracting and Acquisition subject to misuse, or otherwise not well designed to serve
the Federal Government’s needs and to manage the risk
Since 2001, spending on Federal contracts has more associated with the goods and services being procured.
than doubled, reaching more than $500 billion in 2008. The Federal Government must have sufficient capacity to
During this same period, there has been a significant in- manage and oversee the contracting process from start to
crease in the dollars awarded without full and open com- finish, so as to ensure that taxpayer funds are spent wisely
petition and an increase in the dollars obligated through and are not subject to excessive risk. Finally, the Federal
cost-reimbursement contracts. Between fiscal years 2000 Government must ensure that those functions that are
and 2008, for example, dollars obligated under cost-re- inherently governmental in nature are performed by ex-
imbursement contracts nearly doubled, from $71 billion ecutive agencies and are not outsourced.”
in 2000 to $135 billion in 2008. Reversing these trends The memorandum instructs the Director of the OMB
away from full and open competition and toward cost-re- to work with other Administration officials to issue new
imbursement contracts could result in savings of billions guidance on: 1) reviewing contracts; 2) maximizing use of
of dollars each year for the American taxpayer. competitive procurement processes; 3) appropriate use of
When awarding contracts, the Federal Government all contracts types; 4) assessing the capacity and ability of
must strive for an open and competitive process. However, the Federal acquisition workforce to develop, manage, and
executive agencies must have the flexibility to tailor con- oversee acquisitions appropriately; and 5) clarifying when
tracts to carry out their missions and achieve the policy outsourcing is and is not appropriate.
goals of the Government. In certain exigent circumstanc-
es, agencies may need to consider whether a competitive VI. Transparency, Technology, and Participatory
process will not accomplish the agency’s mission. In such Democracy
cases, the agency must make sure that the risks associ-
ated with noncompetitive contracts are minimized. Transparency promotes accountability and provides in-
Moreover, it is essential that the Federal Government formation for citizens about what their Government is do-
have the capacity to carry out robust and thorough man- ing. Information maintained by the Federal Government
agement and oversight of its contracts in order to achieve is a national asset. The Administration will take appro-
programmatic goals, avoid significant overcharges, and priate action, consistent with law and policy, to disclose
curb wasteful spending. information rapidly in forms that the public can read-
Outsourcing for services raises special concerns. For ily find and use. Executive departments and agencies
decades, the Federal Government has relied on the pri- should harness new technologies to publish online infor-
vate sector for core services used by the Government, mation about their operations and decisions in ways that
such as transportation, food, and maintenance. OMB are readily available to the public. Executive departments
Circular A-76, first issued in 1966, was based on the rea- and agencies also should solicit public feedback to iden-
sonable premise that while inherently governmental ac- tify information of greatest use to the public.
tivities should be performed by Government employees, Technology increasingly allows the Federal Government
taxpayers may receive more value for their dollars if non- to provide citizens with improved access to information
inherently governmental activities that can be provided about the use of their tax dollars and with the opportu-
commercially are subject to the forces of competition. nity to give feedback. The Administration will continue to
However, the line between inherently governmental ac- innovate in providing better levels of transparency and
tivities that should not be outsourced and commercial ac- openness, and in devising new tools to let citizens have
tivities that may be subject to private-sector competition their voices heard by those who serve them.
has been blurred and inadequately defined. As a result,
12 ANALYTICAL PERSPECTIVES

With citizens increasingly interacting with Government delivery of services efficiently while reducing redun-
agencies through the Internet and agencies more reliant dancy and risk from outdated or overextended computer
than ever on technology to drive their operations, it is crit- systems. It also means addressing complications such as
ical that the Government manage its information technol- privacy concerns that arise with new technologies.
ogy program effectively and securely. This includes the
CROSSCUTTING PROGRAMS

13
3. HOMELAND SECURITy FUNDING ANALySIS

Section 889 of the Homeland Security Act of 2002 re- sponse to natural disasters and Coast Guard search and
quires a homeland security funding analysis be incorpo- rescue activities), DHS estimates in this section do not
rated in the President’s Budget. This analysis addresses encompass the entire DHS budget.
that legislative requirement, and covers the homeland In the coming months, future homeland security bud-
security funding and activities of all Federal agencies, getary priorities will be informed by the comprehensive
not only those carried out by Department of Homeland National Security Strategy of the Obama Administration,
Security (DHS), as well as State, local, and private sector the Quadrennial Homeland Security Review and other
expenditures. Since not all activities carried out by DHS related efforts. One principle that will remain constant
constitute traditional homeland security funding (e.g. re-

Table 3–1. Homeland SecuriTy Funding by agency


(budget authority in millions of dollars)
2008 2009
2008 2009 2010
Agency Supplemental/ Supplemental/
Enacted Enacted Request
Emergency Emergency

Department of Agriculture ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 574�6 ������ 507�1 ������ 574�7


Department of Commerce ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 206�9 ������ 258�1 12�9 267�5
Department of Defense ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 17,374�4 657�7 19,413�5 365�0 19,303�3
Department of Education ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 27�1 ������ 31�8 ������ 30�6
Department of Energy ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,827�3 ������ 1,938�8 ������ 2,007�5
Department of Health and Human Services ������������������������������������������������������������������������������������������ 4,300�6 ������ 4,626�8 50�0 4,839�8
Department of Homeland Security �������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29,755�8 2,730�0 34,350�9 2,509�1 34,731�5
Department of Housing and Urban Development ���������������������������������������������������������������������������������� 1�9 ������ 4�8 ������ 4�9
Department of the Interior ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 50�2 ������ 52�7 ������ 54�2
Department of Justice ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,277�5 250�0 3,641�3 46�7 3,973�9
Department of Labor ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 47�8 ������ 48�5 ������ 52�7
Department of State ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,719�1 ������ 1,809�2 ������ 1,767�8
Department of Transportation ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 205�3 ������ 220�9 ������ 247�9
Department of the Treasury ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 120�0 ������ 133�7 ������ 129�8
Department of Veterans Affairs �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 308�9 ������ 304�6 ������ 369�1
Corps of Engineers �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 42�0 ������ 42�0 ������ 43�0
Environmental Protection Agency ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 138�1 ������ 157�0 ������ 160�1
Executive Office of the President ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21�0 ������ 19�1 ������ 17�0
General Services Administration ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 143�0 233�0 159�4 369�0 192�0
National Aeronautics and Space Administration ����������������������������������������������������������������������������������� 205�2 ������ 221�8 ������ 220�4
National Science Foundation ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 365�1 1�0 377�2 29�4 385�5
Office of Personnel Management ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2�3 ������ 1�9 ������ 2�2
Social Security Administration ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 184�2 ������ 214�6 ������ 228�8
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3�4 ������ 39�0 ������ 15�0
Federal Communications Commission �������������������������������������������������������������������������������������������������� 2�3 ������ 2�3 ������ 3�0
Intelligence Community Management Account ������������������������������������������������������������������������������������� 122�0 ������ 32�8 ������ 15�5
National Archives and Records Administration �������������������������������������������������������������������������������������� 17�7 ������ 20�7 ������ 20�6
Nuclear Regulatory Commission ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 72�1 ������ 72�8 ������ 64�6
Securities and Exchange Commission �������������������������������������������������������������������������������������������������� 13�4 ������ 14�0 ������ 15�0
Smithsonian Institution �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 91�0 ������ 92�3 ������ 98�1
United States Holocaust Memorial Museum ����������������������������������������������������������������������������������������� 8�0 ������ 9�0 ������ 9�0

Total, Homeland Security budget authority ..................................................................................... 61,227.8 3,871.6 68,818.5 3,382.1 69,845.0

Less Department of Defense ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� –17,374�4 –657�7 –19,413�5 –365�0 –19,303�3

non-defense Homeland Security ba, excluding bioShield ............................................................ 43,853.4 3,213.9 49,405.0 3,017.1 50,541.6

Less Fee-Funded Homeland Security Programs ������������������������������������������������������������������������������ –4,743�8 ������ –5,478�6 ������ –5,414�5
Less Mandatory Homeland Security Programs �������������������������������������������������������������������������������� –2,887�0 ������ –2,604�3 –7�9 –2,622�7

net non-defense discretionary Homeland Security ba, excluding bioShield .............................. 36,222.6 3,213.9 41,322.0 3,009.2 42,504.4

Plus BioShield ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 1,264�0

net non-defense discretionary Homeland Security ba , including bioShield .............................. 36,222.6 3,213.9 41,322.0 3,009.2 43,768.4

15
16 ANALYTICAL PERSPECTIVES

is that the President’s highest priority is to keep the or mission area estimates over time based on additional
American people safe. analysis or changes in the way specific activities are char-
acterized, aggregated, or disaggregated.
Data Collection Methodology and Adjustments
Federal Expenditures
The Federal spending estimates in this analysis uti-
lize funding and programmatic information collected Total funding for homeland security has grown signifi-
on the Executive Branch’s homeland security efforts. cantly since the attacks of September 11, 2001. For 2010,
Throughout the budget formulation process, the Office of the President’s Budget includes $69.8 billion of gross bud-
Management and Budget (OMB) collects three-year fund- get authority for homeland security activities, a $1.0 bil-
ing estimates and associated programmatic information lion (1.5 percent) increase above the 2009 enacted level.2
from all Federal agencies with homeland security respon- Excluding mandatory spending, fees, and the Department
sibilities. These estimates do not include the efforts of the of Defense’s (DOD) homeland security budget, the 2010
Legislative or Judicial branches. Information in this chap- Budget proposes a net, non-Defense, discretionary bud-
ter is augmented by a detailed appendix of account-level get authority level of $42.5 billion, which is an increase
funding estimates, which is available on the Analytical of $1.2 billion (3 percent) above the 2009 level (see Table
Perspectives CD-ROM. 3–1).
To compile this data, agencies report information us- A total of 31 agency budgets include Federal home-
ing standardized definitions for homeland security.1 The land security funding in 2010. Five agencies—the
data provided by the agencies are developed at the “ac- Departments of Homeland Security, Defense, Health
tivity level,’’ which incorporates a set of like programs or and Human Services (HHS), Justice (DOJ) and Energy
projects, at a level of detail sufficient to consolidate the (DOE)—account for approximately $64.9 billion (93 per-
information to determine total Governmental spending cent) of total Government-wide gross discretionary home-
on homeland security. land security funding in 2010.
To the extent possible, this analysis maintains pro- As required by the Homeland Security Act, this analy-
grammatic and funding consistency with previous esti- sis presents homeland security risk and spending in three
mates. Some discrepancies from data reported in earlier broad categories: Prevent and Disrupt Terrorist Attacks,
years arise due to agencies’ improved ability to extract Protect the American People, Our Critical Infrastructure,
homeland security-related activities from host programs and Key Resources, and Respond to and Recover From
and refine their characterizations. As in the Budget, where Incidents.
appropriate, the data is also updated to reflect agency ac-
tivities, Congressional action, and technical re-estimates. Prevent and Disrupt Terrorist Attacks
In addition, the Administration may refine definitions
Activities of both intelligence-and-warning and do-
1 Federal homeland security activities are currently defined by OMB in Circular A–11 as, mestic counterterrorism aim to disrupt the ability of
“activities that focus on combating and protecting against terrorism, and that occur within the terrorists to operate within our borders and prevent the
United States and its territories (this includes Critical Infrastructure Protection (CIP) and Con- emergence of violent radicalization. Intelligence-and-
tinuity of Operations (COOP) data), or outside of the United States and its territories if they
support domestically-based systems or activities (e.g., visa processing or pre-screening high-risk warning funding covers activities designed to detect ter-
cargo at overseas ports). Such activities include efforts to detect, deter, protect against, and, if
needed, respond to terrorist attacks.’’ 2 The 2010 gross homeland security funding request level excludes $1.3 billion for BioShield.

Table 3–2. PrevenT and diSruPT TerroriST aTTackS


(budget authority in millions of dollars)
2008 2009
2008 2009 2010
Agency Supplemental/ Supplemental/
Enacted Enacted Request
Emergency Emergency
Department of Agriculture ������������������������������������������������������������������������������������ 265�1 ������ 182�2 ������ 206�8
Department of Commerce ������������������������������������������������������������������������������������ 3�6 ������ ������ ������ ������
Department of Energy ������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 51�2 ������ 50�7
Department of Homeland Security ����������������������������������������������������������������������� 22,254�7 2,670�0 25,575�6 1,799�1 27,550�0
Department of the Interior ������������������������������������������������������������������������������������ 0�2 ������ 0�2 ������ 0�2
Department of Justice ������������������������������������������������������������������������������������������ 2,809�1 231�7 2,965�7 43�8 3,271�0
Department of Labor �������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 0�4 ������ 0�4
Department of State ��������������������������������������������������������������������������������������������� 1,659�3 ������ 1,738�2 ������ 1,686�3
Department of Transportation ������������������������������������������������������������������������������� 38�3 ������ 40�3 ������ 58�5
Department of the Treasury ���������������������������������������������������������������������������������� 66�6 ������ 76�2 ������ 73�5
General Services Administration �������������������������������������������������������������������������� 115�0 225�0 110�0 300�0 151�0
Social Security Administration� ����������������������������������������������������������������������������� 0�2 ������ ������ ������ ������
Intelligence Community Management Account ���������������������������������������������������� 76�4 ������ ������ ������ ������
Total, Prevent and disrupt Terrorist attacks .................................................... 27,288.5 3,126.7 30,739.8 2,142.9 33,048.4
3. HOMELAND SECURITY FUNDING ANALYSIS 17

rorist activity before it manifests itself in an attack so funding for border and transportation security activities
that proper preemptive, preventive, and protective action by 8 percent over the 2009 level.
can be taken. Specifically, it is made up of efforts to iden- Funding for domestic counterterrorism contains
tify, collect, analyze, and distribute source intelligence Federal and Federally-supported efforts to identify,
information or the resultant warnings from intelligence thwart, and prosecute terrorists in the United States. It
analysis. It also includes information sharing activities also includes pursuit not only of the individuals directly
among Federal, State, and local governments, relevant involved in terrorist activity, but also their sources of sup-
private sector entities, and the public at large; but it does port: the people and organizations that knowingly fund
not include most foreign intelligence collection—although the terrorists and those that provide them with logistical
the resulting intelligence may inform homeland security assistance. In today’s world, preventing and interdicting
activities. In 2010, funding for intelligence-and-warning terrorist activity within the United States is a priority for
is distributed between DHS (53 percent), primarily in the law enforcement at all levels of government. The largest
Office of Intelligence and Analysis; and DOJ (43 percent), contributors to the domestic counterterrorism goal are
primarily in the Federal Bureau of Investigation (FBI). law enforcement organizations: DOJ (largely for the FBI)
The 2010 funding for intelligence and warning activities and DHS (largely for ICE), account for 52 and 46 percent
is 12 percent above the 2009 level. of funding for 2010, respectively.
Activities to deny terrorists and terrorist-related
weapons and materials entry into our country and across Protect the American People, Our Critical
all international borders include measures to protect bor- Infrastructure, and Key Resources
der and transportation systems, such as screening air-
port passengers, detecting dangerous materials at ports Critical infrastructure includes the assets, systems,
overseas and at U.S. ports-of-entry, and patrolling our and networks, whether physical or virtual, so vital to the
coasts and the land between ports-of-entry. Securing our United States that their incapacitation or destruction
borders and transportation systems is a complex task. would have a debilitating effect on security, national eco-
Security enhancements in one area may make another nomic security, public health or safety, or any combination
avenue more attractive to terrorists. Therefore, our bor- thereof. Key resources are publicly or privately controlled
der and transportation security strategy aims to make resources essential to the minimal operations of the econ-
the U.S. borders “smarter’’—targeting layered resources omy and government whose disruption or destruction
toward the highest risks and sharing information so could have significant consequences across multiple di-
that frontline personnel can stay ahead of potential ad- mensions, including national monuments and icons.
versaries—while facilitating the flow of legitimate visi- Efforts to protect the American people include de-
tors and commerce. The majority of funding for border fending against catastrophic threats through research,
and transportation security ($24.6 billion, or 92 percent, development, and deployment of technologies, systems,
in 2010) is in DHS, largely for the U.S. Customs and and medical measures to detect and counter the threat
Border Protection (CBP), the Transportation Security of chemical, biological, radiological, and nuclear (CBRN)
Administration (TSA), and the U.S Coast Guard. Other weapons. Funding encompasses activities to protect
DHS bureaus and other Federal Departments, such as against, detect, deter, or mitigate the possible terrorist
the Departments of State and Justice, also play a signifi- use of CBRN weapons through detection systems and
cant role. The President’s 2010 request would increase procedures, improving decontamination techniques, and

Table 3–3. ProTecT THe american PeoPle, our criTical


inFraSTrucTure, and key reSourceS
(budget authority in millions of dollars)
2008 2009
2008 2009 2010
Agency Supplemental/ Supplemental/
Enacted Enacted Request
Emergency Emergency
Department of Agriculture� �������������������������������������������������������������� 255�3 ������ 269�7 ������ 310�5
Department of Commerce �������������������������������������������������������������� 157�2 ������ 203�0 11�0 210�4
Department of Defense ������������������������������������������������������������������ 16,881�1 657�7 18,852�7 365�0 18,759�7
Department of Energy �������������������������������������������������������������������� 1,666�5 ������ 1,721�5 ������ 1,786�2
Department of Health and Human Services ����������������������������������� 2,200�7 ������ 2,510�6 50�0 3,861�1
Department of Homeland Security ������������������������������������������������� 4,892�5 ������ 5,360�9 500�0 3,970�5
Department of Justice �������������������������������������������������������������������� 458�6 18�3 666�0 2�9 630�0
Department of Veterans Affairs ������������������������������������������������������� 236�1 ������ 228�2 ������ 270�9
National Aeronautics and Space Administration ���������������������������� 205�2 ������ 221�8 ������ 220�4
National Science Foundation ���������������������������������������������������������� 365�1 1�0 377�2 29�4 385�5
Social Security Administration �������������������������������������������������������� 173�0 ������ 213�4 ������ 228�2
Other Agencies ������������������������������������������������������������������������������� 681�3 8�0 734�8 69�0 746�9

Total, Protect the american People, our critical infrastructure,


and key resources ................................................................. 28,172.6 684.9 31,359.8 1,027.3 31,380.2
18 ANALYTICAL PERSPECTIVES

the development of medical countermeasures, such as ing and executing infrastructure protection activities at
vaccines, drugs and diagnostics to protect the public from the national level and accounts for $4.5 billion (20 per-
the threat of a CBRN attack or other public health emer- cent) of 2010 funding. Another 25 agencies also report
gency. The agencies with the most significant resources funding to protect their own assets and work with States,
to help develop and field technologies to counter CBRN localities, and the private sector to reduce vulnerabilities
threats are: DOD ($5.0 billion, or 56 percent, of the 2010 in their areas of expertise.
total); HHS, largely for research at the National Institutes The President’s 2010 request increases funding for ac-
of Health (NIH) and for advanced development of medi- tivities to protect the Nation’s people, critical infrastruc-
cal countermeasures ($2.3 billion, or 26 percent, of the ture and key assets by $20.3 million. Funding in fiscal
2010 total); and DHS ($1.5 billion, or 12 percent, of the year 2009 included a number of one-time non-recurring
2010 total). The President’s 2010 request maintains fund- funding increases. When compared to 2008, the 2010 re-
ing for activities to defend against catastrophic threats. quest represents a $3.2 billion (11 percent) increase over
In addition to the 2010 request, DHS will have access to the two-year period.
2009 resources for the deployment of new radiation portal
monitor equipment at ports of entry once successful test- Respond To and Recover From Incidents
ing and evaluation is completed.
Protecting the Nation’s critical infrastructure and key The ability to respond to and recover from incidents re-
resources (CI/KR) is a complex challenge for two reasons: quires efforts to bolster capabilities nationwide to prevent
(1) the diversity of infrastructure and (2) the high level and protect against terrorist attacks, and also minimize
of private ownership (85 percent) of the Nation’s criti- the damage from attacks through effective response and
cal infrastructure and key assets. Efforts to protect CI/ recovery. This includes programs that help to plan, equip,
KR include unifying disparate efforts to protect critical train, and practice the response capabilities of many dif-
infrastructure across the Federal Government, and with ferent response units (including first responders, such as
State, local, and private stakeholders; accurately assess- police officers, firefighters, emergency medical providers,
ing CI/KR and prioritizing protective action based on risk; public works personnel, and emergency management of-
and reducing threats and vulnerabilities in cyberspace. ficials) that are instrumental in the preparedness to mo-
DOD continues to report the largest share of funding in bilize without warning for an emergency. Building this
this category for 2010 ($13.7 billion, or 60 percent), which capability encompasses a broad range of agency incident
includes programs focusing on physical security and im- management activities, as well as grants and other assis-
proving the military’s ability to prevent or mitigate the tance to States and localities for first responder prepared-
consequences of attacks against departmental personnel ness capabilities. Response to natural disasters and other
and facilities. DHS has overall responsibility for prioritiz- major incidents, including catastrophic natural events

Table 3–4. reSPond To and recover From incidenTS Funding


(budget authority in millions of dollars)
2008 2009
Agency 2008 Supplemental/ 2009 Supplemental/ 2010
Enacted Emergency Enacted Emergency Request
Department of Agriculture �������������������������������������������������������������� 54�2 ������ 55�2 ������ 57�4
Department of Commerce �������������������������������������������������������������� 46�1 ������ 51�3 ������ 53�1
Department of Defense ������������������������������������������������������������������ 493�3 ������ 560�7 ������ 543�6
Department of Education ���������������������������������������������������������������� 0�6 ������ 0�4 ������ 0�4
Department of Energy �������������������������������������������������������������������� 160�8 ������ 166�2 ������ 170�6
Department of Health and Human Services ����������������������������������� 2,099�9 ������ 2,116�3 ������ 2,242�7
Department of Homeland Security ������������������������������������������������� 2,425�4 60�0 3,210�0 210�0 2,980�6
Department of Housing and Urban Development ��������������������������� 1�9 ������ 4�8 ������ 4�9
Department of the Interior �������������������������������������������������������������� 2�9 ������ 3�7 ������ 3�9
Department of Justice �������������������������������������������������������������������� 9�8 ������ 9�7 ������ 8�8
Department of Labor ���������������������������������������������������������������������� 6�9 ������ 14�8 ������ 17�6
Department of State ����������������������������������������������������������������������� 12�3 ������ 17�0 ������ 24�3
Department of Transportation ��������������������������������������������������������� 17�7 ������ 18�8 ������ 19�3
Department of the Treasury ������������������������������������������������������������ 38�3 ������ 40�1 ������ 36�2
Department of Veterans Affairs ������������������������������������������������������� 72�8 ������ 76�4 ������ 98�2
Environmental Protection Agency �������������������������������������������������� 58�2 ������ 70�2 ������ 70�6
Executive Office of the President ���������������������������������������������������� 9�5 ������ 8�4 ������ 5�2
General Services Administration ���������������������������������������������������� 3�0 ������ 3�0 ������ 3�0
Office of Personnel Management ��������������������������������������������������� 1�7 ������ 0�7 ������ 0�8
Social Security Administration �������������������������������������������������������� 11�0 ������ 1�2 ������ 0�6
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������ 3�4 ������ 39�0 ������ 15�0
Federal Communications Commission ������������������������������������������� 2�3 ������ 2�3 ������ 3�0
Intelligence Community Management Account ������������������������������ 45�6 ������ 32�8 ������ 15�5
National Archives and Records Administration ������������������������������� 1�1 ������ 2�6 ������ 1�7
Securities and Exchange Commission ������������������������������������������� 2�1 ������ 2�0 ������ 2�0

Total, respond To and recover From incidents ........................ 5,580.8 60.0 6,507.6 210.0 6,378.9
3. HOMELAND SECURITY FUNDING ANALYSIS 19

such as Hurricane Katrina and chemical or oil spills, security personnel. In many cases, own-source spending
do not directly fall within the definition of a homeland has supplemented the resources provided by the Federal
security activity for funding purposes, as defined by sec- Government.
tion 889 of the Homeland Security Act of 2002. However, Many governments and businesses, though not all,
preparing for terrorism-related threats includes many place a high priority on, and provide additional resourc-
activities that also support preparedness for catastrophic es, for security. A 2004 survey conducted by the National
natural and man-made disasters. Additionally, lessons Association of Counties found, that as a result of the
learned from the response to Hurricane Katrina have homeland security process of intergovernmental planning
been used to revise and strengthen catastrophic re- and funding, three out of four counties believed they were
sponse planning. The agencies with the most significant better prepared to respond to terrorist threats. Moreover,
participation in this effort are: HHS ($2.2 billion, or 35 almost 40 percent of the surveyed counties had appropri-
percent, of the 2010 total); and DHS ($3.0 billion, or 47 ated their own funds to assist with homeland security.
percent, of the 2010 total). Twenty-three other agencies Own-source resources supplemented funds provided by
include emergency preparedness and response funding. States and the Federal Government. However, the same
The President’s 2010 request would decrease funding by survey revealed that 54 percent of counties had not used
$128.7 million (2 percent) below the 2009 level, largely any of their own funds.4 The survey’s findings were based
due to reductions in state and local grant programs that on the responses from 471 counties (15 percent) nation-
were not awarded based on a risk methodology and were wide, out of 3,140 counties or equivalents.5
subject to earmarking for non-risk based projects. A recent study conducted by the Heritage Foundation,
one of the few organizations to compile homeland security
spending estimates from states and localities, provides
Continue to Strengthen the Homeland data on state and local spending in support of home-
Security Foundation land security activities.6 The report surveyed 43 juris-
dictions that are eligible for DHS’ Urban Areas Security
Preventing and disrupting terrorist attacks; protecting Initiative (UASI) grant funds due to the risk of a terrorist
the American people, critical infrastructure, and key re- attack.7 These jurisdictions are home to approximately
sources; and responding to and recovering from incidents 145 million people or 47 percent of the total United States
that do occur are enduring homeland security responsi- population. According to the report, the 2007 homeland
bilities. For the long-term fulfillment of these responsibil- security budgets for the jurisdictions examined (which in-
ities it is necessary to continue to strengthen the princi- clude 26 states and the District of Columbia, 50 primary
ples, systems, structures, and institutions that cut across cities, and 35 primary counties) totaled $37 billion, while
the homeland security enterprise and support our activi- the same entities received slightly more than $2 billion
ties to secure the Nation. Long-term success across sev- in federal homeland security grants.8 The report further
eral cross-cutting areas is essential to protect the United states that from 2000 - 2007, these states and localities
States. While these areas are not quantifiable in terms of spent $220 billion on homeland security activities, which
budget figures, they are important elements in the man- includes increases of three to six percent a year for law
agement and budgeting processes. As the Administration enforcement and fire services budgets, and received over
sets priorities and determines funding for new and exist- $10 billion in federal grants. California, the most popu-
ing homeland security programs, consideration must be lous state, is also the largest recipient of federal home-
given to areas such as the assessment and management of land security funds, having received almost $1.5 billion
risk, which underlie the full spectrum of homeland secu- from 2000 - 2007, while spending over $45 billion in State
rity activities. This would include decisions about when, and local funding. Over the same time period, the top ten
where, and how to invest resources in capabilities or as- most populous states (including California) spent $148
sets that eliminate, control, or mitigate risks. Likewise, billion on state and local homeland security related ac-
research and development initiatives promote the ap- tivities.
plication of science and technology to homeland security
activities, and can drive improvements in processes and
efficiencies to reduce the vulnerability of the nation. 4 Source: National Association of Counties, “Homeland Security Funding—2003 State

Homeland Security Grants Programs I and II.’’

Non-Federal Expenditures3 5 The National Association of Counties conducted a survey through its various state as-

sociations (48), responses were received from 471 counties in 26 states.


State and local governments and private-sector firms 6 Source: Matt A. Mayer, “An Analysis of Federal, State, and Local Homeland Security Bud-

also have devoted resources of their own to the task of gets,” A Report of the Heritage Center for Data Analysis, CDA09-01, March 9, 2009, at http://
www.heritage.org/Research/HomelandSecurity/upload/CDA_09_01.pdf. Figures cited in this re-
defending against terrorist threats. Some of the addi- port have not been independently verified by the Office of Management and Budget.
tional spending has been of a one-time nature, such as in- 7 The Heritage Foundation report’s methodology in selecting the states, cities, and counties

vestment in new security equipment and infrastructure; to include in the report is as follows: the state had to possess a designated UASI jurisdiction and
some additional spending has been ongoing, such as hir- the city and county had to belong to a designated UASI jurisdiction that had received at least
$15 million from 2003 to 2007 from the DHS.
ing more personnel, and increasing overtime for existing
8 The Heritage Foundation report’s budget data for homeland security included primary

law enforcement agencies, fire departments, homeland security offices, and emergency manage-
3 OMB does not collect detailed homeland security expenditure data from State, local, or ment agencies. In some cases, state and local emergency management agency budget data was
private entities directly. embedded in the fire department budget data and was not separately noted in its own category.
20 ANALYTICAL PERSPECTIVES

There is also a diversity of responses in the businesses Additional Tables


community. A 2003 survey of 199 corporate security di-
rectors conducted by the Conference Board showed that The tables in the Federal expenditures section above
just over half of the companies reported that they had present data based on the President’s policy for the 2010
permanently increased security spending post-September Budget. The tables below present additional policy and
11, 2001.9 About 15 percent of the companies surveyed baseline data, as directed by the Homeland Security Act
had increased their security spending by 20 percent or of 2002.
more.10 Large increases in spending were especially evi- An appendix of account-level funding estimates is
dent in critical industries, such as transportation, energy, available on the Analytical Perspectives CD ROM.
financial services, media and telecommunications, infor-
mation technology, and healthcare. However, about one-
third of the surveyed companies reported that they had
not increased their security spending after September
11th.11 Given the difficulty of obtaining survey results
that are representative of the universe of States, locali-
ties, and businesses, it is likely that there will be a wide
range of estimates of non-Federal security spending for
critical infrastructure protection.

9 Source: Thomas E. Cavanagh and Meredith Whiting, “2003 Corporate Security Man-

agement: Organization and Spending Since 9/11,” The Conference Board. R-1333-03-RR. July
2003. This report references sample size of 199 corporate security directors, of which 96 were in
“critical industries”, while the remaining 103 were in “non-critical industries.” In the report, the
Conference Board states that it followed the DHS usage of critical industries, “defined as the fol-
lowing: transportation; energy and utilities; financial services; media and telecommunications;
information technology; and healthcare.”
10 The Conference Board survey cites the sample size for this statistic was 192 corporate

security directors.
11 The Conference Board survey cites the sample size for this statistic was 199 corporate

security directors.

Table 3–5. diScreTionary Fee-Funded Homeland SecuriTy acTiviTieS by agency


(budget authority in millions of dollars)
2008 2009
2008 2009 2010
Agency Supplemental/ Supplemental/
Enacted Enacted Request
Emergency Emergency

Department of Energy� ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 15�7 ������ 15�7 ������ 15�7


Department of Homeland Security� ���������������������������������������������������������������������������������� 2,532�0 ������ 3,411�0 ������ 3,315�0
Department of State� ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,636�5 ������ 1,670�0 ������ 1,653�0
General Services Administration� ������������������������������������������������������������������������������������ 360�0 ������ 151�0 ������ 184�0
Social Security Administration� ���������������������������������������������������������������������������������������� 184�0 ������ 214�6 ������ 228�8
Federal Communications Commission� ��������������������������������������������������������������������������� 2�3 ������ 2�3 ������ 3�0
Securities and Exchange Commission� ��������������������������������������������������������������������������� 13�4 ������ 14�0 ������ 15�0

Total, discretionary Homeland Security Fee-Funded activities ................................ 4,743.8 ������ 5,478.6 ������ 5,414.5
3. HOMELAND SECURITY FUNDING ANALYSIS 21

Table 3–6. mandaTory Homeland SecuriTy Funding by agency


(budget authority in millions of dollars)
2008 2009
Agency 2008 Supplemental/ 2009 Supplemental/ 2010
Enacted Emergency Enacted Emergency Request
Department of Agriculture� ���������������������������������������������������������������� 220�1 ������ 137�1 ������ 162�6
Department of Commerce� ��������������������������������������������������������������� 19�4 ������ 16�7 7�9 16�7
Department of Energy� ���������������������������������������������������������������������� 13�0 ������ 13�0 ������ 13�0
Department of Health and Human Services� ������������������������������������ 14�3 ������ 14�4 ������ 24�4
Department of Homeland Security� ��������������������������������������������������� 2,612�2 ������ 2,415�1 ������ 2,397�9
Department of Labor� ������������������������������������������������������������������������ 8�0 ������ 8�1 ������ 8�1

Total, Homeland Security mandatory Programs .......................... 2,887.0 ������ 2,604.3 7.9 2,622.7

Table 3–7. baSeline eSTimaTeS -- ToTal Homeland SecuriTy Funding by agency


(budget authority in millions of dollars)
Baseline
2009
Agency Enacted 2010 2011 2012 2013 2014

Department of Agriculture �������������������������������������������������������������������������������������������� 507 538 557 575 598 619


Department of Commerce �������������������������������������������������������������������������������������������� 259 263 268 272 278 286
Department of Defense ������������������������������������������������������������������������������������������������ 19,779 19,976 20,254 20,594 20,968 21,340
Department of Education ���������������������������������������������������������������������������������������������� 32 32 33 33 34 35
Department of Energy �������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,939 1,960 1,988 2,024 2,063 2,102
Department of Health and Human Services ����������������������������������������������������������������� 4,627 4,696 4,769 4,863 4,964 5,063
Department of Homeland Security ������������������������������������������������������������������������������� 36,643 35,535 36,595 37,582 38,610 39,687
Department of Housing and Urban Development ��������������������������������������������������������� 5 5 5 5 5 5
Department of the Interior �������������������������������������������������������������������������������������������� 52 53 54 57 59 61
Department of Justice �������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,688 3,738 3,842 3,957 4,075 4,198
Department of Labor ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 48 48 49 50 51 51
Department of State ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,809 1,827 1,852 1,883 1,918 1,953
Department of Transportation ��������������������������������������������������������������������������������������� 222 229 238 247 254 265
Department of the Treasury ������������������������������������������������������������������������������������������ 134 137 140 145 149 153
Department of Veterans Affairs ������������������������������������������������������������������������������������� 305 309 316 321 330 338
Corps of Engineers ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 42 42 43 44 45 45
Environmental Protection Agency �������������������������������������������������������������������������������� 158 161 163 168 170 175
Executive Office of the President ���������������������������������������������������������������������������������� 19 19 19 20 21 21
General Services Administration ���������������������������������������������������������������������������������� 159 160 163 165 168 171
National Aeronautics and Space Administration ���������������������������������������������������������� 221 223 226 230 234 237
National Science Foundation ���������������������������������������������������������������������������������������� 406 410 415 423 430 438
Office of Personnel Management ��������������������������������������������������������������������������������� 2 2 2 2 2 2
Social Security Administration �������������������������������������������������������������������������������������� 215 229 231 234 236 238
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������ 39 39 40 41 41 42
Federal Communications Commission ������������������������������������������������������������������������� 2 2 2 2 2 2
Intelligence Community Management Account ������������������������������������������������������������ 33 33 34 34 35 36
National Archives and Records Administration ������������������������������������������������������������� 21 21 22 22 22 23
Nuclear Regulatory Commission ���������������������������������������������������������������������������������� 73 74 77 78 80 83
Securities and Exchange Commission ������������������������������������������������������������������������� 14 14 14 15 15 15
Smithsonian Institution ������������������������������������������������������������������������������������������������� 93 96 100 105 108 112
United States Holocaust Memorial Museum ���������������������������������������������������������������� 9 9 9 9 9 10

Total, Homeland Security budget authority ............................................................ 71,555 70,880 72,520 74,200 75,974 77,806
Less Department of ������������������������������������������������������������������������������������������������� –19,779 –19,976 –20,254 –20,594 –20,968 –21,340

non-defense Homeland Security ba, excluding bioShield .................................... 51,776 50,904 52,266 53,606 55,006 56,466
Less Fee-Funded Homeland Security ��������������������������������������������������������������������� –5,508 –5,542 –5,617 –5,713 –5,813 –5,916
Less Mandatory Homeland Security ����������������������������������������������������������������������� –2,604 –2,623 –2,883 –2,987 –3,094 –3,208

net non-defense, discretionary Homeland Security ba, excluding bioShield .... 43,664 42,739 43,766 44,906 46,099 47,342
Plus BioShield �������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 1,264 ������ ������ ������ ������

net non-defense, discretionary Homeland Security ba, including bioShield ..... 43,664 44,003 43,766 44,906 46,099 47,342

obligations limitations ..............................................................................................

Department of Transportation Obligations Limitation ����������������������������������������������� 126 127 129 131 133 137
22 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 3–8. Homeland SecuriTy Funding by budgeT FuncTion


(budget authority in millions of dollars)
2008 2009 2010
Budget Function Actual Enacted Request
National Defense� ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 22,111 24,387 24,340
International Affairs ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,720 1,809 1,768
General Science Space and Technology �������������������������������������������������������������������������������������� 1,323 1,508 1,513
Energy ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 125 137 127
Natural Resources and the Environment �������������������������������������������������������������������������������������� 279 332 323
Agriculture ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 543 475 542
Commerce and Housing Credit ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 159 178 203
Transportation�� ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,695 10,168 11,263
Community and Regional Development ��������������������������������������������������������������������������������������� 3,506 4,231 3,657
Education, Training, Employment and Social Services ����������������������������������������������������������������� 164 171 174
Health ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,320 6,399 4,550
Medicare ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14 25 27
Income Security ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11 14 14
Social Security� ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 184 215 229
Veterans Benefits and Services ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 307 305 369
Administration of Justice ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,540 19,786 20,562
General Government �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,215 1,450 1,455

Total, Homeland Security budget authority ............................................................................ 65,216 71,590 71,116


Less National Defense, DoD ��������������������������������������������������������������������������������������������������� –18,032 –19,779 –19,303

non-defense Homeland Security ba. ....................................................................................... 47,184 51,811 51,813


Less Fee-Funded Homeland Security Programs��� ������������������������������������������������������������������ –4,729 –5,448 –5,383
Less Mandatory Homeland Security Programs��� �������������������������������������������������������������������� –2,960 –2,604 –2,623

net non-defense, discretionary Homeland Security ba. ....................................................... 39,495 43,759 43,807

Table 3–9. baSeline eSTimaTeS—Homeland SecuriTy Funding by budgeT FuncTion


(budget authority in millions of dollars)

2009 Baseline
Budget Function Enacted 2010 2011 2012 2013 2014
National Defense ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24,387 24,616 24,987 25,434 25,922 26,408
International Affairs ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,809 1,827 1,852 1,883 1,918 1,953
General Science Space and Technology ��������������������������������������������������������������������������������������� 1,508 1,523 1,544 1,570 1,598 1,626
Energy ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 137 138 141 143 146 150
Natural Resources and the Environment ��������������������������������������������������������������������������������������� 332 337 342 352 358 368
Agriculture ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 475 506 524 541 563 584
Commerce and Housing Credit ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 178 181 184 188 192 196
Transportation �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,168 10,409 10,693 10,985 11,288 11,599
Community and Regional Development ���������������������������������������������������������������������������������������� 4,231 4,274 4,340 4,416 4,494 4,578
Education, Training, Employment and Social Services ������������������������������������������������������������������ 171 174 179 185 190 196
Health �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,399 4,705 4,778 4,873 4,974 5,073
Medicare ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 25 25 26 26 27 27
Income Security ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14 14 15 15 15 15
Social Security ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 215 229 231 234 236 238
Veterans Benefits and Services ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 305 309 316 321 330 338
Administration of Justice ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,751 20,161 20,892 21,534 22,198 22,906
General Government ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,450 1,452 1,476 1,500 1,525 1,551

Total, Homeland Security budget authority ............................................................................. 71,555 70,880 72,520 74,200 75,974 77,806
Less National Defense, DoD ���������������������������������������������������������������������������������������������������� –19,779 –19,976 –20,254 –20,594 –20,968 –21,340

non-defense, discretionary Homeland Security ba, excluding bioshield ............................ 51,776 50,904 52,266 53,606 55,006 56,466
Less Fee-Funded Homeland Security Programs����������������������������������������������������������������������� –5,508 –5,542 –5,617 –5,713 –5,813 –5,916
Less Mandatory Homeland Security Programs ������������������������������������������������������������������������� –2,604 –2,623 –2,883 –2,987 –3,094 –3,208
net non-defense, discretionary Homeland Security ba, excluding bioshield ..................... 43,664 42,739 43,766 44,906 46,099 47,342
Plus BioShield �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 1,264 ������ ������ ������ ������

net non-defense, discretionary Homeland Security ba, including bioShield ...................... 43,664 44,003 43,766 44,906 46,099 47,342
obligations limitations
Department of Transportation Obligations Limitation� ��������������������������������������������������������������� 126 127 129 131 133 137
4. STRENGTHENING FEDERAL STATISTICS

Federal statistical programs produce key information interagency Standard Occupational Classification Policy
to inform public and private decision makers about a Committee, chaired by the Bureau of Labor Statistics).
range of topics of interest, including the economy, the pop- For Federal statistical programs to effectively ben-
ulation, agriculture, crime, education, energy, the envi- efit their wide range of users, the underlying data sys-
ronment, health, science, and transportation. The ability tems must be credible. In order to foster this credibility,
of governments, businesses, and citizens to make appro- Federal statistical programs seek to adhere to high qual-
priate decisions about budgets, employment, investments, ity standards and to maintain integrity and efficiency in
taxes, and a host of other important matters depends crit- the production of data. As the collectors and providers of
ically on the ready availability of relevant, accurate, and these basic statistics, the responsible agencies act as data
timely Federal statistics. stewards—balancing public and private decision makers’
The Federal statistical community remains on alert for needs for information with legal and ethical obligations to
opportunities to improve these measures of our Nation’s minimize reporting burden, respect respondents’ privacy,
performance. For example, during 2008, Federal statisti- and protect the confidentiality of the data provided to the
cal agencies: (1) continued development of a health care Government. This chapter presents highlights of princi-
satellite account that will provide a means to better mea- pal statistical agencies’ 2010 budget proposals.
sure the costs of various health treatments and the sourc-
es of changes in health care costs (Bureau of Economic Highlights of 2010 Program Budget Proposals
Analysis); (2) released the first multiyear estimates from
the 2005–2007 American Community Survey giving com- The programs that provide essential statistical infor-
munities with populations between 20,000 and 65,000 mation for use by governments, businesses, researchers,
their first statistical “portrait” since the 2000 census on and the public are carried out by more than 80 agencies
a wide range of key socioeconomic and housing topics spread across every department and several independent
(Census Bureau); (3) published the first-ever estimates agencies. Excluding cyclical funding for the Decennial
of both workplace injury and illness rates by occupation, Census, nearly 40 percent of the total budget for these
gender, and age category and labor force estimates for programs provides resources for 13 agencies or units that
persons with disabilities (Bureau of Labor Statistics); (4) have statistical activities as their principal mission. (See
developed a new Business R&D and Innovation Survey Table 4–1.) The remaining funding supports work in more
that provides the first nationally representative U.S. busi- than 70 agencies or units that carry out statistical activi-
ness data on innovation activities (Division of Science ties in conjunction with other missions such as providing
Resources Statistics/National Science Foundation); (5) services, conducting research, or implementing regula-
fully deployed new electronic reporting software with tions. More comprehensive budget and program informa-
improved functionality, usability, and performance that tion about the Federal statistical system will be avail-
helped increase the percentage of establishments report- able in OMB’s annual report, Statistical Programs of the
ing electronically to 28.6 for the 2007 Census, compared United States Government, Fiscal Year 2010, when it is
to 10.1 in 2002 (Census Bureau); (6) provided estimates of published later this year. The following highlights elabo-
the macroeconomic impact of increasing food assistance rate on the Administration’s proposals to support the pro-
program benefits to the Secretary of Agriculture and the grams of the principal Federal statistical agencies.
Congress during the development of the recent economic
stimulus legislation (Economic Research Service); (7) com- Bureau of Economic Analysis (BEA): Funding is
pleted a business process analysis of statistical publica- requested to continue BEA’s core programs, and to: (1)
tions in preparation for tabulating and disseminating data expand BEA’s internal research capacity to allow quick
from the Social Security Administration’s (SSA’s) major response and adaptation to current and future changes
administrative data files (Office of Research, Evaluation, in the rapidly evolving service sector (which includes fi-
and Statistics, SSA); (8) released the 2007 Census of nance, insurance, and real estate), where once tolerable
Agriculture providing a comprehensive summary of the gaps in data now pose significant risks to the Nation’s
number of farms by size and type, inventory and val- economic indicators; (2) invest in the personnel, data, and
ues for crops and livestock, and operator characteristics information technology required to produce new and ex-
(National Agricultural Statistics Service); (9) published panded GDP-related statistics that uniquely measure the
2008 preliminary estimates of electronic medical record role of innovation, retirement income developments, and
use by office-based physicians (National Center for Health energy price pressures on U.S. economic growth as part
Statistics); and (10) completed the revised structure of of an ongoing plan to produce a comprehensive set of real
the Standard Occupational Classification for 2010 (the time statistics that are relevant to the most pressing is-
sues facing policy makers today; and (3) reexamine and

23
24 ANALYTICAL PERSPECTIVES

redesign surveys of multi-national corporations to maxi- ners; (5) production of a core set of transportation perfor-
mize their efficiency and improve their usefulness in ad- mance indicators including the Transportation Services
dressing current needs while restoring the coverage and Index; and (6) collection, analysis, and dissemination of
detail of multi-national corporation data that BEA had airline performance data.
collected until 2008 budget constraints required program-
matic cuts. Census Bureau: Funding is requested for the Census
Bureau’s ongoing economic and demographic programs
Bureau of Justice Statistics (BJS): Funding is and for a re-engineered 2010 Census. For the 2010 Census
requested for the improvement of BJS’ criminal vic- program, funding is requested to conduct the enumera-
timization statistics derived from the National Crime tion of the population. Specifically, in 2010 the Census
Victimization Survey (NCVS), and maintenance of BJS’ Bureau will carry out the major 2010 Census operations,
other core statistical programs, including: (1) cybercrime including mail out, receipt, and processing of returned
data on the incidence, magnitude, and consequences to census forms, and visit households that do not return a
households and businesses of electronic and computer census form to collect the necessary information. Other
crime; (2) law enforcement data from more than 3,000 lo- major operations include Group Quarters Enumeration,
cal agencies on the organization and administration of po- Update/Leave Final Address Review, Update/Enumerate
lice and sheriffs’ departments; (3) nationally representa- (in which enumerators both update their address regis-
tive prosecution data on resources, policies, and practices ters and census maps and enumerate the housing unit
of local prosecutors; (4) court and sentencing statistics, in a single visit), Military Enumeration, conducting cen-
including Federal and State case processing data; and sus operations in Puerto Rico and the Island Areas, and
(5) data on correctional populations and facilities from numerous other operations. The Census Bureau will
Federal, State, and local governments, including informa- also conduct coverage follow-up operations and coverage
tion about prisoner re-entry and recidivism. Within funds measurement field operations. The Census Bureau will
sought for the NCVS, BJS will also seek to improve the continue to support these operations through a network
usefulness of the survey by addressing recommendations of 494 local census offices, 12 regional census centers, a
of the 2008 National Research Council report, Surveying Puerto Rico Area Office, as well as at headquarters. In
Victims: Options for Conducting the National Crime addition, the Census Bureau will continue data collection
Victimization Survey. for the American Community Survey, and reinstate the
Community Address Updating System. For the Census
Bureau of Labor Statistics (BLS): Funding is re- Bureau’s other economic and demographic programs,
quested to support ongoing BLS programs to measure the funding is requested to: (1) continue to release data for
economy, and to: (1) continue the process, begun in 2009, the 2007 Economic Census and conduct more than 100
of updating continuously the housing and geographic annual, quarterly, and monthly surveys that provide key
area samples in the Consumer Price Index (CPI), which national economic statistics; (2) begin planning for the
will improve the accuracy and timeliness of the CPI; (2) 2012 Census of Governments; (3) operate the Survey of
complete the modernization of the computing systems Income and Program Participation at the traditional sam-
for monthly processing of the Producer Price Index and ple size and incorporate improvements; and (4) expand
U.S. Import and Export Price Indexes, which will stabilize the Local Employment Dynamics program, which devel-
the operating environment; (3) publish the first national ops new information about local labor market conditions
Survey of Occupational Injuries and Illnesses’ estimates at low cost, with no added respondent burden.
of workplace injuries and illnesses incurred by State and
local government workers; and (4) begin development of Economic Research Service (ERS): Funding is
a new data series on “green-collar” jobs that will measure requested to continue ERS’ core programs, and to support
employment and wages for businesses whose primary ac- research to develop analytical tools and assessments of
tivities can be defined as “green,” and produce informa- the economic implications of how environmental services
tion on the occupations involved, in whole or in part, in markets are designed. Given that agriculture plays
green economic activities. a major role in domestic cap-and-trade proposals for
addressing climate change, the research will emphasize
Bureau of Transportation Statistics (BTS): design elements of carbon offset markets that will per-
Funding is requested to support the development and mit capture of key policy variables critical to providing
improvement of transportation system performance mea- appropriate guidance for policy makers.
sures and for the maintenance of BTS’ core statistical pro-
grams, including: (1) production of the improved final data Energy Information Administration (EIA):
products from the Commodity Flow Survey; (2) improve- Funding is requested to: (1) maintain critical energy
ment of the National Census of Ferry Operators used to data coverage, analysis, and forecasting operations; (2)
allocate resources for ferry operations and infrastructure; improve energy end use and efficiency data by increas-
(3) production of transportation data for enhancing liv- ing the sample size and scope of data collected for the
able communities; (4) release of monthly statistics on the Residential Buildings Energy Consumption Survey and
commodities and modes of transportation used in interna- the Commercial Buildings Energy Consumption Survey;
tional trade with the United States’ major trading part- (3) address energy data scope and quality issues including
4. STRENGTHENING FEDERAL STATISTICS 25

collecting export data for products such as diesel; improv- tives in prevention, cancer control, out-of-wedlock births,
ing the quality, timeliness, and access to integrated State and teenage pregnancy; (4) continue providing NHANES
Energy Data products; improving the accuracy/timeliness data on diet and nutrition, blood pressure, chronic dis-
of data on U.S. oil production; providing analyses of re- eases, and other health indicators; and (5) provide infor-
fineries; and improving electricity data by restoring the mation annually on the health status of the U.S. civilian
Annual Electric Industry Financial Report (EIA-412); (4) non-institutionalized population through confidential
address the role and impact of financial markets on short- household interviews conducted by the National Health
term energy prices and price volatility; (5) incorporate Interview Survey.
ethanol and other biofuels into EIA’s monthly and weekly
liquid fuel balances; and (6) continue development and Office of Research, Evaluation, and Statistics
testing of the next generation National Energy Model, (ORES), SSA: Funding is requested to continue ORES’
which will improve EIA’s ability to assess and forecast core programs, and to: (1) further modernize ORES’ pro-
supply, demand, and technology trends affecting U.S. and cesses for developing and disseminating data from SSA’s
world energy markets. major administrative data files for statistical purposes;
(2) support outside surveys and linkage of SSA admin-
National Agricultural Statistics Service (NASS): istrative data to surveys; (3) create a new public use file
Funding is requested to continue NASS’ core programs, of administrative data on earnings histories and benefits
and to: (1) complete reinstatement of the NASS Chemical for a sample of Social Security Numbers; (4) strengthen
Use Program (Fruit Chemical Use was reinstated in microsimulation models that estimate the distributional
2009); and (2) provide a data series on bio-energy pro- effects of alternative Social Security programs; (5) be-
duction and utilization. Within the currently available gin development of a topical module for the redesign of
Census of Agriculture funding, NASS will be able to con- the Survey of Income and Program Participation (SIPP)
duct the Census of Horticulture Specialties follow-on to address Social Security’s data needs for microsimula-
study that will provide more in-depth information on the tion models, program evaluation, and analysis; and (6)
horticulture industry than is available from the quin- evaluate data from the 1990–1993 and 1996 SIPP panels
quennial Census of Agriculture. matched to SSA and IRS administrative data.

National Center for Education Statistics (NCES): Science Resources Statistics Division (SRS), NSF:
Funding is requested to continue NCES’ core pro- Funding is requested to implement ongoing programs on
grams, and to: (1) conduct the National Assessment of the science and engineering enterprise, and to: (1) con-
Educational Progress, including 2010 national U.S. histo- tinue redesign and improvement activities for a broad
ry, civics, and geography assessments at grades 4, 8, and range of surveys, particularly the 2010 sample frame
12; analysis of a 2009 high school transcript study; and redesign for the National Survey of College Graduates
preparation for 2011 Trial Urban District Assessments in and the suite of research and development surveys; (2)
17 districts; (2) continue a new teacher longitudinal study support the Science of Science and Innovation Policy pro-
to follow teachers who were in the 2007–2008 Schools and gram’s efforts to develop the data, tools, and knowledge
Staffing Survey as first-year teachers; (3) provide techni- needed for a new science of science policy by enhancing
cal assistance to State education agencies to improve the the comparability, scope, and availability of international
use of State longitudinal data systems; (4) prepare for the data; (3) develop a pilot data collection on postdocs based
Programme for the International Assessment of Adult on feasibility activities in 2006–2009; (4) develop an in-
Competencies, an international assessment scheduled novation module for the Higher Education Research and
for 2011; (5) support future data collections examining Development survey; and (5) continue development work
participation of preschool children in nonparental educa- on the Microbusiness R&D and Innovation survey.
tion and care arrangements, and (6) provide State-level
data for a small number of States for the Early Childhood Statistics of Income Division (SOI), IRS: Funding
Longitudinal Study, Kindergarten Class of 2010–2011. is requested to continue SOI’s core programs, and to: (1)
continue to modernize tax data collection systems, par-
National Center for Health Statistics (NCHS): ticularly to more efficiently assimilate into SOI systems
Funding is requested to continue data collection, analysis, data captured from the electronic filing of tax and infor-
and dissemination activities for key national health data mation returns; (2) examine means to better mask indi-
systems, including the National Vital Statistics System, vidual records to minimize the risk of reidentification in
National Health Interview Survey, National Health and the Individual Public Use cross-section file; (3) undertake
Nutrition Examination Survey (NHANES), and National a feasibility study to develop an Individual Public Use
Health Care Surveys, and to: (1) continue providing time- panel data file; (4) develop statistical techniques to iden-
ly, accurate estimates of high-priority health measures; tify outliers and edit data in IRS administrative popula-
(2) enhance the quality and usability of data access tools tion files; and (5) develop a process for providing relevant
through improved tutorials; (3) use birth and death data statistics needed for the tax-related provisions of the
collected by the States for tracking priority health initia- American Recovery and Reinvestment Act of 2009.
26 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 4–1. 2008–2010 budgeT auTHoriTy For PrinciPal STaTiSTical agencieS1


(in millions of dollars)
Estimate
2008
Actual 2009 2010

Bureau of Economic Analysis ������������������������������������������������������������������������������ 78 87 99


Bureau of Justice Statistics2 �������������������������������������������������������������������������������� 41 52 67
Bureau of Labor Statistics ����������������������������������������������������������������������������������� 544 597 611
Bureau of Transportation Statistics ���������������������������������������������������������������������� 27 27 28
Census Bureau3 �������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,467 4,169 7,405
Salaries and Expenses3 ��������������������������������������������������������������������������������� 233 264 289
Periodic Censuses and Programs ������������������������������������������������������������������ 1,234 3,905 7,116
Economic Research Service ������������������������������������������������������������������������������� 77 80 82
Energy Information Administration ���������������������������������������������������������������������� 95 111 133
National Agricultural Statistics Service4 �������������������������������������������������������������� 162 152 162
National Center for Education Statistics5 ������������������������������������������������������������� 208 254 265
Statistics5 �������������������������������������������������������������������������������������������������������� 104 115 126
Assessment ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 98 130 130
National Assessment Governing Board ���������������������������������������������������������� 6 9 9
National Center for Health Statistics6 ������������������������������������������������������������������ 114 125 138
Office of Research, Evaluation, and Statistics, SSA �������������������������������������������� 26 29 26
Science Resources Statistics Division, NSF ������������������������������������������������������� 36 45 41
Statistics of Income Division, IRS ������������������������������������������������������������������������ 36 42 43
1 Reflects any cancellations�
2 Includes funds for management and administrative costs of $6, $7, and $7 million in 2008, 2009, 2010, respectively that were previously
displayed separately�
3 Salaries and Expenses funds include discretionary and mandatory funds� For the Periodic Censuses and Programs account, the 2008

actual includes $207 million in supplemental funds and 2009 includes $1 billion in American Recovery and Reinvestment Act funding�
4 Includes funds for the periodic Census of Agriculture of $52, $37, and $37 million in 2008, 2009, and 2010 respectively� 2008 was the

peak year of funding for the 2007 Census of Agriculture data collection and processing� 2009 funding was used to summarize and publish the
2007 Census of Agriculture, as well as conduct a follow-on study on Farm and Ranch Irrigation� 2010 funding will be used to continue planned
follow-on studies and preparations for the 2012 Census of Agriculture�
5 Includes funds for salaries and expenses of $16, $16, and $17 million in 2008, 2009, and 2010, respectively, that are reflected in the

Institute of Education Sciences (IES) budget� In addition, NCES manages the IES grant program for the State Longitudinal Data Systems
which is funded at $48, $65 plus $250, and $65 million in 2008, 2009, and 2010, respectively�
6 All funds from the Public Health Service Evaluation Fund� Administrative costs for NCHS that previously were displayed as part of the

NCHS budget line are now reflected in two consolidated CDC-wide budget lines for management and administrative costs�
5. RESEARCH AND DEVELOPMENT

In the past, Federal funding for scientific research has (P.L. 111-5). Both boosted the budgets of key science agen-
yielded innovations that have improved the landscape of cies not only for their potential contributions to economic
American life—technologies like the Internet, digital pho- recovery, but also because science and technology can help
tography, bar codes, Global Positioning System technol- reorient the U.S. economy through strategic investments
ogy, laser surgery, and chemotherapy. Today, the United in clean energy, broadband communications, health care
States faces a new set of challenges, and science and tech- information technology, and education. These laws are
nology can be a powerful ally in addressing them. critical down payments in doubling Federal investments
The President’s 2010 Budget proposes $148 billion for in key science agencies, meeting a commitment to invest
Federal research and development (R&D). This invest- $150 billion during the next 10 years in a clean energy fu-
ment reinforces the Administration’s commitment to sci- ture, and restoring America’s capabilities for understand-
ence, technology, and innovation that will help the coun- ing the dimensions of climate change. The 2010 Budget
try make progress toward national goals of a prosperous builds on these early accomplishments with continued
economy, a clean energy future, a healthy American peo- investments in R&D.
ple, and a safe and secure Nation. In general, the Budget’s priorities align with the con-
Already in this Administration, the President has clusions in the report from the National Science and
signed into law the 2009 Omnibus Appropriations Act (P.L. Technology Summit held in August 2008.
111-8) and the American Recovery and Reinvestment Act

I. PRIORITIES FOR FEDERAL RESEARCH AND DEVELOPMENT

The Budget provides support for promising, but ex- 11-percent increase from the 2008 enacted level of $10.7
ploratory and high-risk, research proposals that could billion. The Recovery Act provided an additional $5.2 bil-
fundamentally improve our understanding of nature, lion for these agencies. These increases in research fund-
revolutionize fields of science, and lead to radically new ing will help the United States to remain prosperous.
technologies. To increase the impacts of these investments, the
2010 Budget also emphasizes support for researchers at
Investing in the Sciences for a Prosperous the beginning of their careers to sustain and expand the
America Nations’s scientific and technical workforce, including a
plan to triple the number of NSF’s Graduate Research
Federally supported basic research, aimed at under- Fellowships by 2013.
standing many features of nature—from the size of the
universe to the nature of subatomic particles, from the A Clean Energy Future
chemical reactions that support a living cell to interac-
tions that sustain ecosystems—has been an essential fea- The Administration envisions a United States that
ture of American life and helped to drive our economic can lead the world in the research, development, dem-
success for over 50 years. While the outcomes of specific onstration and deployment of clean energy technology.
projects are never predictable, basic research has been a Investments in clean energy R&D will drive a new energy
reliable source of new knowledge that has fueled impor- economy that reduces dependence on oil, creates green
tant developments in fields ranging from telecommunica- jobs, and reduces the impact of climate change.
tions to medicine, yielding positive rates of economic re- The 2010 Budget builds upon substantial clean energy
turn and creating entirely new industries with high-tech, R&D investments in the Recovery Act to forge a compre-
high-wage jobs. hensive approach to transforming our energy supply and
The President plans to double Federal investment slowing global climate change through cutting-edge sci-
for basic research in key agencies, the National Science ence and technology. R&D funding will support renew-
Foundation (NSF), the Department of Energy’s (DOE’s) able energy and energy efficiency technologies such as
Office of Science, and the laboratories of the Department advanced batteries, solid-state lighting, solar, biomass,
of Commerce’s (DOC’s) National Institute of Standards geothermal, and wind power. The 2010 Budget also sup-
and Technology, building on down payments in the ports the development and testing of carbon capture and
Recovery Act. storage technologies that could reduce carbon emissions
The Budget proposes $12.6 billion in 2010 for these from the use of fossil fuels and basic research to support
three agencies. This level is an increase of 6-percent above transformational discoveries and accelerate solutions in
the 2009 enacted level of $11.9 billion, which itself was an the development of clean energy.

27
28 ANALYTICAL PERSPECTIVES

R&D Funding in the American Recovery and Reinvestment Act of 2009


The American Recovery and Reinvestment Act of 2009 (P.L. 111-5) provided Federal R&D funding to spur new discoveries
in energy, medicine, climate and technologies for the future.
Within the Department of Health and Human Services, the National Institutes of Health (NIH) received more than $10
billion for basic biomedical research and laboratory renovation and construction. In addition, $1 billion was included for
comparative effectiveness research at NIH and the Agency for Healthcare Research and Quality.
The Recovery Act included a $5.2 billion investment in key science agencies, including: $3 billion at NSF for basic research,
education and human resources, research facilities construction, and research instrumentation; $1.6 billion at DOE’s Office
of Science for energy frontier research collaborations, and infrastructure improvements at the national laboratories; and
$580 million at DOC’s National Institute of Standards and Technology (NIST) for standards research, advanced measure-
ment equipment, and construction of NIST research facilities. This investment by itself is an almost 50-percent increase
for these programs over the 2008 enacted level and represents a significant down payment toward the President’s plan to
double the funding for basic research in these agencies.
The National Aeronautics and Space Administration received $1 billion for activities such as acceleration of earth science
climate research missions, and development of the next generation air transportation system. The National Oceanic and
Atmospheric Administration received $170 million for climate modeling, and $660 million that includes support for main-
tenance and construction of research vessels and facilities. The U.S. Geological Survey received $140 million for facility
renovation and construction and for seismic and volcanic monitoring systems.

Healthy Lives for All Americans


The 2010 Budget sustains the Department of Defense’s
Federal R&D investments in health result in knowl- (DOD’s) critical role in supporting technological advanc-
edge and technologies that promote longer, healthier lives es with $3.2 billion for the Defense Advanced Research
for all Americans. The Administration is committed to Projects Agency for its support of longer-term break-
funding biomedical and health research and to policies to through research. The Budget also proposes $1.8 billion
increase the impact of these investments on health out- for DOD basic research, within a total DOD R&D invest-
comes. The 2010 Budget will emphasize research to pro- ment of $79.7 billion. The Budget maintains scientific and
mote healthy living and disease prevention. technological preeminence for our Armed Forces.
The 2010 Budget proposes $30.8 billion for NIH, an The Budget accelerates the development of new medi-
increase of $443 million above the 2009 enacted level of cines, vaccines, and production capabilities for biode-
nearly $30.4 billion. This level includes more than $6 bil- fense by investing in countermeasures development. The
lion to support cancer research, which is central to the Budget also invests in the technological capabilities nec-
President’s multi-year plan to double this area of research. essary to monitor nuclear nonproliferation compliance
and to prevent weapons of mass destruction from enter-
A Safe and Secure America ing the country.
The Budget also invests in the science and technology
New developments in science and technology offer hope needed to combat natural and manmade threats to our
of predicting and preventing destabilizing or paralyzing Nation’s food supply, including $132 million in the U.S.
natural and manmade threats, as well as minimizing their Department of Agriculture for research associated with
impacts and recovering from them as quickly as possible. the safety of the U.S. food supply.

II. FEDERAL R&D DATA


R&D is the collection of efforts directed towards gaining tal aspects of phenomena and of observable facts with-
greater knowledge or understanding and applying knowl- out specific applications towards processes or products
edge toward the production of useful materials, devices, in mind. Basic research, however, may include activities
and methods. R&D investments can be characterized with broad applications in mind.
as basic research, applied research, development, R&D Applied research is systematic study to gain knowl-
equipment, or R&D facilities. The Office of Management edge or understanding necessary to determine the means
and Budget has used those or similar categories in its col- by which a recognized and specific need may be met.
lection of R&D data since 1949. Development is systematic application of knowledge
or understanding, directed toward the production of use-
Federal R&D Funding ful materials, devices, and systems or methods, including
design, development, and improvement of prototypes and
Basic research is systematic study directed toward new processes to meet specific requirements.
a fuller knowledge or understanding of the fundamen-
5. RESEARCH AND DEVELOPMENT 29

Research and development equipment includes ac- and regardless of where title to the property may rest.
quisition or design and production of movable equipment, This category includes such fixed facilities as reactors,
such as spectrometers, research satellites, detectors, and wind tunnels, and particle accelerators.
other instruments. At a minimum, this category should There are more than 20 Federal agencies that fund
include programs devoted to the purchase or construction R&D in the United States. The nature of the R&D that
of R&D equipment. these agencies fund depends on the mission of each
Research and development facilities include the agency and on the role of R&D in accomplishing it. Table
acquisition, design, and construction of, or major repairs 5-1 shows agency-by-agency spending on basic and ap-
or alterations to, all physical facilities for use in R&D ac- plied research, development, and R&D equipment and
tivities. Facilities include land, buildings, and fixed capi- facilities.
tal equipment, regardless of whether the facilities are to
be used by the Government or by a private organization,

III. MULTI-AGENCy R&D ACTIVITIES

A number of research investments are being addressed or near the nanoscale, environmental monitoring and pro-
through multi-agency research activities coordinated tection, energy conversion and storage, and more power-
through the National Science and Technology Council ful electronic devices, among many others.
(NSTC) and other interagency forums. Many of the chal- Guided by the NNI Strategic Plan, participating agen-
lenges simply cannot be addressed by a single agency. cies will continue to support nanoscience and nanotech-
Moreover, innovation often arises from combining the nology development through investigator-led research;
tools, techniques, and insights from multiple agencies. multidisciplinary centers of excellence; education and
Table 5-2 shows details of three such interagency efforts: training; and infrastructure and standards development,
networking and information technology R&D, nanotech- including user facilities and networks that are broadly
nology R&D, and climate change R&D. available to support research and innovation. In addition,
Networking and Information Technology R&D: consistent with the NNI Strategy for Nanotechnology-
The Budget provides $3.9 billion for the multi-agency Related Environmental Health, and Safety Research,
Networking and Information Technology Research and agencies continue to maintain a focus on the responsible
Development (NITRD) Program, which plans and coor- development of nanotechnology, with attention to the hu-
dinates agency research efforts in cyber security, high- man and environmental health impacts, as well as ethi-
end computing systems, advanced networking, software cal, legal, and other societal issues. Reports and general
development, high-confidence systems, information man- information about the NNI are available at www.nano.
agement, and other information technologies. In 2008, gov/.
the NITRD agencies addressed the recommendations con- Climate Change R&D: The U.S. Climate Change
tained in the President’s Council of Advisors on Science Science Program (CCSP) coordinates climate research
and Technology NITRD Program Review by establishing among the 13 departments and agencies that participate
a robust strategic planning activity scheduled to conclude in the CCSP. The 2010 Budget supports research activi-
in 2009. The NITRD Subcommittee also published the ties including the development of an integrated earth sys-
Federal Plan for Advanced Networking R&D in 2008, tem analysis capability; a focus toward creating a high-
and has continued to address cyber security research un- quality record of the state of the atmosphere and ocean
der the R&D-related components of the Comprehensive since 1979; development of an end-to-end hydrologic
National Cyber Security Initiative. projection and application capability; enhanced carbon
The 2010 Budget retains the important focus on invest- cycle research on high latitude systems; quantification of
ment in high-end computing research for both national climate forcing and feedbacks by aerosols, non-carbon di-
security and large-scale scientific applications, particu- oxide greenhouse gases, water vapor, and clouds; assess-
larly in advanced scalable simulations. The 2010 Budget ment of abrupt change in a warming climate; examination
also emphasizes foundations for assured computing and of the feasibility of development of an abrupt change early
secure hardware, software and network design and engi- warning system; understanding climate change impacts
neering to address the goal of making Internet communi- on ecosystem functions; and refining ecological forecast-
cations more secure and reliable. Reports and general in- ing. Reports and general information about the CCSP are
formation about NITRD are available at www.nitrd.gov/. available on the program’s website: www.climatescience.
Nanotechnology R&D: The Budget provides $1.6 gov/.
billion for the multi-agency National Nanotechnology The Climate Change Technology Program (CCTP) pro-
Initiative (NNI). The NNI focuses on R&D that creates vides strategic direction, planning, and analysis to help
materials, devices, and systems that exploit the funda- coordinate and prioritize activities within the portfolio of
mentally distinct properties of matter as it is manipulat- federally funded climate change technology R&D. Reports
ed at the nanoscale (roughly 1 to 100 nanometers). The and general information about the CCTP are available on
results of NNI-supported R&D can enable breakthroughs the program’s website: www.climatetechnology.gov/.
in biomedical detection and treatment, manufacturing at
30 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 5–1. Federal reSearcH and develoPmenT SPending


(Budget authority, dollar amounts in millions)
2008 Actual 2009 Estimate 1 2010 Proposed

by agency
Defense ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 80,278 81,916 79,687
Health and Human Services ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 29,265 41,518 30,936
NASA ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,182 11,326 11,439
Energy ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,807 13,067 10,740
National Science Foundation ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,580 7,757 5,312
Agriculture ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,336 2,597 2,272
Commerce ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,160 1,703 1,330
Veterans Affairs ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 960 1,020 1,160
Homeland Security ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 995 1,096 1,125
Transportation �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 875 913 939
Interior ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 683 766 730
Environmental Protection Agency �������������������������������������������������������������������������������������������� 551 580 619
Other ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,074 1,141 1,331
ToTal ..................................................................................................................................... 143,746 165,400 147,620

basic research
Defense ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,599 1,825 1,796
Health and Human Services ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,739 25,035 16,739
NASA ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,182 1,844 1,891
Energy ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,461 4,425 3,813
National Science Foundation ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,704 6,045 4,477
Agriculture ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 879 888 903
Commerce ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 98 147 125
Veterans Affairs ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 384 408 464
Homeland Security ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 247 268 222
Transportation �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 0 0 0
Interior ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 43 47 51
Environmental Protection Agency �������������������������������������������������������������������������������������������� 95 125 164
Other ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 182 189 239
SubToTal ..................................................................................................................... 28,613 41,246 30,884
applied research
Defense ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,855 5,174 4,236
Health and Human Services ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,349 14,813 14,027
NASA ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 561 1,044 937
Energy ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,180 3,810 3,093
National Science Foundation ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 420 400 423
Agriculture ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,146 1,221 1,130
Commerce ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 835 986 895
Veterans Affairs ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 520 552 628
Homeland Security ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 382 413 476
Transportation �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 667 672 694
Interior ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 554 644 607
Environmental Protection Agency �������������������������������������������������������������������������������������������� 377 370 370
Other ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 567 587 623
SubToTal ..................................................................................................................... 27,413 30,686 28,139

development
Defense ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 73,615 74,714 73,603
Health and Human Services ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 20 20 20
NASA ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,090 6,244 6,246
Energy ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,281 2,945 2,614
National Science Foundation ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 0 0 0
Agriculture ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 158 165 189
Commerce ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 70 83 97
Veterans Affairs ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 56 60 68
Homeland Security ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 366 415 427
Transportation �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 189 220 223
Interior ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 62 67 70
Environmental Protection Agency �������������������������������������������������������������������������������������������� 79 85 85
Other ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 268 277 412
SubToTal ..................................................................................................................... 83,254 85,295 84,054
5. RESEARCH AND DEVELOPMENT 31

Table 5–1. Federal reSearcH and develoPmenT SPending —continued


(Budget authority, dollar amounts in millions)
2008 Actual 2009 Estimate 1 2010 Proposed

Facilities and equipment


Defense ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 209 203 52
Health and Human Services ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 157 1,650 150
NASA ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,349 2,194 2,365
Energy ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 885 1,887 1,220
National Science Foundation ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 456 1,312 412
Agriculture ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 153 323 50
Commerce ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 157 487 213
Veterans Affairs ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 0 0 0
Homeland Security ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 0 0 0
Transportation �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19 21 22
Interior ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24 8 2
Environmental Protection Agency �������������������������������������������������������������������������������������������� 0 0 0
Other ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 57 88 57
SubToTal .....................................................................................................................
4,466 8,173 4,543
1Amounts for 2009 include funding from P�L� 111–5, the American Recovery and Reinvestment Act of 2009�

Table 5–2. agency deTail oF SelecTed inTeragency r&d eFForTS


(Budget authority, dollar amounts in millions)
2008 Actual 2009 Estimate 1 2010 Proposed

networking and information Technology r&d


Defense ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,096 1,281 1,141
National Science Foundation �������������������������������������������������������������������������������������� 947 1,344 1,111
Health and Human Services 2 ������������������������������������������������������������������������������������ 956 981 995
Energy ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 409 595 485
Commerce ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 84 291 111
National Aeronautics and Space Administration �������������������������������������������������������� 69 87 73
Environmental Protection Agency ������������������������������������������������������������������������������� 6 6 6
National Archives and Records Administration ����������������������������������������������������������� 5 5 5
ToTal ................................................................................................................. 3,572 4,590 3,927
national nanotechnology initiative
National Science Foundation �������������������������������������������������������������������������������������� 409 505 423
Defense ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 460 464 379
Energy ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 240 357 347
Health and Human Services 3 ������������������������������������������������������������������������������������ 311 319 338
Commerce (NIST) ������������������������������������������������������������������������������������������������������ 86 96 92
Environmental Protection Agency ������������������������������������������������������������������������������� 12 16 18
National Aeronautics and Space Administration �������������������������������������������������������� 17 17 17
Homeland Security ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 3 8 12
Agriculture ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 10 9 8
Transportation ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1 3 3
ToTal ................................................................................................................. 1,549 1,794 1,637
climate change Science Program
National Aeronautics and Space Administration �������������������������������������������������������� 1,084 1,323 1,071
National Science Foundation �������������������������������������������������������������������������������������� 207 315 300
Commerce ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 272 422 297
Energy ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 128 233 165
Interior (USGS) ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 34 45 63
Agriculture ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 65 56 59
U�S� Agency for International Development ���������������������������������������������������������������� 14 17 36
Environmental Protection Agency ������������������������������������������������������������������������������� 17 18 21
Smithsonian Institution ����������������������������������������������������������������������������������������������� 6 6 7
National Institutes of Health ���������������������������������������������������������������������������������������� 4 4 4
Transportation ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1 2 3
ToTal .................................................................................................................
1,832 2,441 2,026
1 Amounts for 2009 include funding from P�L� 111–5, the American Recovery and Reinvestment Act of 2009�
2 Includes funds from offsetting collections for the Agency for Healthcare Research and Quality�
3 Includes funds from both NIH and the National Institute of Occupational Safety and Health�
6. FEDERAL INVESTMENT

Investment spending is spending that yields long- Most presentations in the Federal budget combine in-
term benefits. Its purpose may be to improve the ef- vestment spending with spending for current use. This
ficiency of internal Federal agency operations or to in- chapter focuses solely on Federal and federally financed
crease the Nation’s overall stock of capital for economic investment.
growth. The spending can take the form of direct Federal In this chapter, investment is discussed in the follow-
spending or of grants to State and local governments. ing sections:
It can be for physical capital, which yields a stream of
services over a period of years, or for research and devel- • a description of the size and composition of Federal
opment or education and training, which are intangible investment spending; and
but also increase income in the future or provide other
• a presentation of trends in the stock of federally fi-
long-term benefits.
nanced physical capital, research and development,
and education.

PART I: DESCRIPTION OF FEDERAL INVESTMENT

For almost sixty years, the Federal budget has included • Concern with the efficiency of Federal operations
a chapter on Federal investment—defined as those out- would confine the coverage to investments that re-
lays that yield long-term benefits—separately from out- duce costs or improve the effectiveness of internal
lays for current use. In recent years the discussion of Federal agency operations, such as computer sys-
the composition of investment has displayed estimates of tems.
budget authority as well as outlays. • A “social investment’’ perspective might broaden the
The classification of spending between investment and coverage of investment beyond what is included in
current outlays is a matter of judgment. The budget has this chapter to include programs such as childhood
historically employed a relatively broad classification, immunization, maternal health, certain nutrition
encompassing physical investment, research, develop- programs, and substance abuse treatment, which
ment, education, and training. The budget further clas- are designed in part to prevent more costly health
sifies investments into those that are grants to State and problems in future years.
local governments, such as grants for highways or edu-
cation, and all other investments, called “direct Federal The relatively broad definition of investment used in
programs’’ in this analysis. This “direct Federal’’ category this section provides consistency over time—historical
consists primarily of spending for assets owned by the figures on investment outlays back to 1940 can be found
Federal Government, such as defense weapons systems in the separate Historical Tables volume. Table 6–2 at
and general purpose office buildings, but also includes the end of this section allows disaggregation of the data
grants to private organizations and individuals for invest- to focus on those investment outlays that best suit a par-
ment, such as capital grants to Amtrak or higher educa- ticular purpose.
tion loans directly to individuals. In addition to this basic issue of definition, there are
Presentations for particular purposes could adopt dif- two technical problems in the classification of investment
ferent definitions of investment: data involving the treatment of grants to State and local
governments and the classification of spending that could
• To suit the purposes of a traditional balance sheet, be shown in more than one category.
investment might include only those physical assets First, for some grants to State and local governments it
owned by the Federal Government, excluding capital is the recipient jurisdiction, not the Federal Government,
financed through grants and intangible assets such that ultimately determines whether the money is used
as research and education. to finance investment or current purposes. This analy-
sis classifies all of the outlays in the category where the
• Focusing on the role of investment in improving na-
recipient jurisdictions are expected to spend most of the
tional productivity and enhancing economic growth
money. Hence, the community development block grants
would exclude items such as national defense assets,
are classified as physical investment, although some may
the direct benefits of which enhance national secu-
be spent for current purposes. General purpose fiscal as-
rity rather than economic growth.
sistance is classified as current spending, although some
may be spent by recipient jurisdictions on investment.

33
34 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Second, some spending could be classified in more than Composition of Federal Investment Outlays
one category of investment. For example, outlays for con-
struction of research facilities finance the acquisition of Major Federal Investment
physical assets, but they also contribute to research and
development. To avoid double counting, the outlays are The composition of major Federal investment outlays is
classified in the category that is most commonly recog- summarized in Table 6–1. They include major public physi-
nized as investment. Consequently, outlays for the con- cal investment, the conduct of research and development,
duct of research and development do not include outlays and the conduct of education and training. Defense and
for research facilities, because these outlays are included nondefense investment outlays were $459.7 billion in 2008.
in the category for physical investment. Similarly, spend- They are estimated to increase to $522.5 billion in 2009
ing for physical investment and research and develop- and $596.3 billion in 2010. Roughly 15 percent of invest-
ment related to education and training is included in the ment outlays in 2010 are due to P.L. 111-5, the American
categories of physical assets and the conduct of research Recovery and Reinvestment Act of 2009 (Recovery Act).
and development. Major Federal investment outlays will comprise an
When direct loans and loan guarantees are used to estimated 16.6 percent of total Federal outlays in 2010
fund investment, the subsidy value is included as in- and 4.0 percent of the Nation’s gross domestic product.
vestment. The subsidies are classified according to their Greater detail on Federal investment is available in Table
program purpose, such as construction or education and 6–2 at the end of this section. That table includes both
training. For more information about the treatment of budget authority and outlays.
Federal credit programs, refer to Chapter 7, “Credit and Physical investment. Outlays for major public physi-
Insurance,’’ in this volume. cal capital investment (hereafter referred to as physical
This section presents spending for gross investment, investment outlays) are estimated to be $307.7 billion
without adjusting for depreciation. in 2010. Physical investment outlays are for construc-

Table 6–1. comPoSiTion oF Federal inveSTmenT ouTlayS


(In billions of dollars)
Actual Estimate
Federal Investment
2008 2009 2010

Major public physical capital investment:


Direct Federal:
National defense ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 126�3 155�7 156�6
Nondefense ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 34�8 53�9 50�6
Subtotal, direct major public physical capital investment ��������������������������������������������������������������������������� 161�1 209�5 207�2

Grants to State and local governments ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 72�7 88�3 100�5


Subtotal, major public physical capital investment ������������������������������������������������������������������������������������������� 233�8 297�8 307�7

Conduct of research and development:


National defense �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 79�6 82�3 83�5
Nondefense ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 55�3 62�2 65�7
Subtotal, conduct of research and development ���������������������������������������������������������������������������������������������� 134�9 144�5 149�3

Conduct of education and training:


Grants to State and local governments ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 54�6 65�3 98�6
Direct Federal ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 36�4 14�9 40�7
Subtotal, conduct of education and training ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 91�0 80�2 139�3
Total, major Federal investment outlays .................................................................................... 459.7 522.5 596.3

memorandum
Major Federal investment outlays:
National defense �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 205�9 237�9 240�2
Nondefense ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 253�8 284�5 356�2
Total, major Federal investment outlays ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 459�7 522�5 596�3
Miscellaneous physical investment:
Commodity inventories ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� -0�1 0�2 –*
Other physical investment (direct) ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3�0 7�2 4�8
Total, miscellaneous physical investment ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2�9 7�4 4�7
Total, Federal investment outlays, including miscellaneous physical investment ����������������������������������������������������������� 462�6 529�8 601�1
* $50 million or less�
6. FEDERAL INVESTMENT 35

tion and rehabilitation, the purchase of major equip- $83.5 billion, are for national defense. Physical invest-
ment, and the purchase or sale of land and structures. ment for research and development facilities and equip-
Approximately two-thirds of these outlays are for direct ment is included in the physical investment category.
physical investment by the Federal Government, with the Nondefense outlays for the conduct of research and
remainder being grants to State and local governments development are estimated to be $65.7 billion in 2010.
for physical investment. These are largely for the National Aeronautics and
Direct physical investment outlays by the Federal Space Administration, the National Science Foundation,
Government are primarily for national defense. Defense the National Institutes of Health, and the Department
outlays for physical investment are estimated to be $156.6 of Energy.
billion in 2010. Almost all of these outlays, or an estimated A more complete and detailed discussion of research
$140.7 billion, are for the procurement of weapons and oth- and development funding can be found in Chapter 5,
er defense equipment, and the remainder is primarily for “Research and Development,’’ in this volume.
construction on military bases, family housing for military Conduct of education and training. Outlays for the con-
personnel, and Department of Energy defense facilities. duct of education and training are estimated to be $139.3
Outlays for direct physical investment for nondefense billion in 2010. These outlays add to the stock of human
purposes are estimated to be $50.6 billion in 2010. These capital by developing a more skilled and productive labor
outlays include $29.7 billion for construction and reha- force. Grants to State and local governments for this cate-
bilitation. This amount includes funds for water, power, gory are estimated to be $98.6 billion in 2010, nearly three-
and natural resources projects of the Corps of Engineers, quarters of the total. They include education programs for
the Bureau of Reclamation within the Department of the the disadvantaged and individuals with disabilities, train-
Interior, and the Tennessee Valley Authority; construc- ing programs in the Department of Labor, Head Start, the
tion and rehabilitation of veterans hospitals and Indian new State Fiscal Stabilization Fund, and other education
Health Service hospitals and clinics; facilities for space programs. Direct Federal education and training outlays
and science programs; Postal Service facilities; the pro- are estimated to be $40.7 billion in 2010. Programs in
posed National Infrastructure Bank; energy conserva- this category primarily consist of aid for higher education
tion projects in the Department of Energy; construction through student financial assistance, loan subsidies, the
for the administration of justice programs (largely in veterans GI bill, and health training programs. Significant
Customs and Border Protection within the Department downward reestimates of student loan subsidies to be re-
of Homeland Security); construction of office buildings by corded in the current fiscal year reduce net outlays for
the General Services Administration; and construction direct Federal education and training to $14.9 billion in
for embassy security. Outlays for the acquisition of ma- 2009, leading to a large increase in this category in 2010.
jor equipment are estimated to be $20.4 billion in 2010. Roughly one-third of the outlays for the conduct of edu-
The largest amounts are for the air traffic control system; cation and training in 2010 are due to the Recovery Act,
weather and climate monitoring in the National Oceanic mostly for the State Fiscal Stabilization Fund.
and Atmospheric Administration; law enforcement activi- This category does not include outlays for education
ties, largely in the Department of Homeland Security and and training of Federal civilian and military employees.
the Federal Bureau of Investigation; and information sys- Outlays for education and training that are for physical
tems in the Department of Veterans Affairs. investment and for research and development are in the
Grants to State and local governments for physical categories for physical investment and the conduct of re-
investment are estimated to be $100.5 billion in 2010. search and development.
Nearly three-quarters of these outlays, or $72.4 billion,
are to assist States and localities with transportation in- Miscellaneous Physical Investment
frastructure, primarily highways. Other major grants for
physical investment fund sewage treatment plants, com- In addition to the categories of major Federal investment,
munity and regional development, and public housing. several miscellaneous categories of investment outlays
Roughly one-fifth of the outlays for physical investment are shown at the bottom of Table 6–1. These items, all for
grants in 2010 are due to the Recovery Act, mostly for physical investment, are generally unrelated to improving
ground transportation. Government operations or enhancing economic activity.
Conduct of research and development. Outlays for Outlays for commodity inventories are for the pur-
the conduct of research and development are estimated chase or sale of agricultural products pursuant to farm
to be $149.3 billion in 2010. These outlays are devoted price support programs and other commodities. Sales are
to increasing basic scientific knowledge and promoting estimated to exceed purchases by $43 million in 2010.
research and development. They increase the Nation’s Outlays for other miscellaneous physical investment
security, improve the productivity of capital and labor for are estimated to be $4.8 billion in 2010. This category
both public and private purposes, and enhance the qual- consists entirely of direct Federal outlays and includes
ity of life. More than half of these outlays, an estimated primarily conservation programs.
36 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Detailed Table on Investment Spending according to grants to State and local governments and
direct Federal spending. Miscellaneous investment is not
The following table provides data on budget authority included because it is generally unrelated to improving
as well as outlays for major Federal investment divided Government operations or enhancing economic activity.

Table 6–2. Federal inveSTmenT budgeT auTHoriTy and ouTlayS: granT and direcT Federal ProgramS
(In millions of dollars)

Budget Authority Outlays


Description
2008 2009 2010 2008 2009 2010
Actual Estimate Estimate Actual Estimate Estimate

granTS To STaTe and local governmenTS

Major public physical investments:


Construction and rehabilitation:
Transportation:
Highways ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38,438 58,338 41,193 36,747 44,622 52,935
Mass transportation ������������������������������������������������������������������������������������������������ 10,316 18,468 10,170 9,846 13,155 14,020
Rail transportation ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 70 8,115 1,000 ������ 209 1,261
Air transportation ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,404 4,920 3,515 3,808 3,608 4,156
Subtotal, transportation ������������������������������������������������������������������������������������ 52,228 89,841 55,878 50,401 61,594 72,372
Other construction and rehabilitation:
Pollution control and abatement ����������������������������������������������������������������������������� 1,962 8,361 4,293 2,484 2,605 3,776
Community and regional development ������������������������������������������������������������������� 18,968 10,030 5,542 10,221 10,893 12,312
Housing assistance ������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,187 16,066 6,299 7,629 10,937 9,706
Other construction �������������������������������������������������������������������������������������������������� 483 933 578 418 548 735
Subtotal, other construction and rehabilitation ������������������������������������������������� 27,600 35,390 16,712 20,752 24,983 26,529
Subtotal, construction and rehabilitation ����������������������������������������������������������������� 79,828 125,231 72,590 71,153 86,577 98,901
Other physical assets ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,539 1,854 1,705 1,565 1,678 1,627
Subtotal, major public physical capital ��������������������������������������������������������������������������� 81,367 127,085 74,295 72,718 88,255 100,528
Conduct of research and development:
Agriculture ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 308 347 346 320 317 332
Other �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 255 309 396 279 369 379
Subtotal, conduct of research and development ����������������������������������������������������������� 563 656 742 599 686 711
Conduct of education and training:
Elementary, secondary, and vocational education ����������������������������������������������������������������� 35,740 113,525 39,681 37,453 43,957 76,391
Higher education ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 438 452 452 519 523 486
Research and general education aids ����������������������������������������������������������������������������������� 789 1,100 841 757 797 920
Training and employment ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,496 6,405 3,656 3,293 4,389 5,061
Social services ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,433 15,946 10,836 10,354 12,671 13,156
Agriculture ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 458 498 512 424 458 547
Other �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,805 2,511 2,107 1,766 2,486 2,088
Subtotal, conduct of education and training ������������������������������������������������������������������ 53,159 140,437 58,085 54,566 65,281 98,649
Subtotal, grants for investment .......................................................................................... 135,089 268,178 133,122 127,883 154,222 199,888
direcT Federal ProgramS

Major public physical investment:


Construction and rehabilitation:
National defense:
Military construction and family housing ����������������������������������������������������������������� 13,955 18,505 14,606 8,175 12,361 15,750
Atomic energy defense activities and other ������������������������������������������������������������ 351 257 208 381 241 219
Subtotal, national defense �������������������������������������������������������������������������������� 14,306 18,762 14,814 8,556 12,602 15,969
Nondefense:
International affairs ������������������������������������������������������������������������������������������������� 863 1,857 1,057 601 1,296 1,918
General science, space, and technology ���������������������������������������������������������������� 2,855 2,557 2,465 3,189 2,605 2,125
Water resources projects ���������������������������������������������������������������������������������������� 6,211 10,184 2,995 2,937 6,955 5,628
Other natural resources and environment �������������������������������������������������������������� 877 1,703 792 901 915 1,156
Energy �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,487 10,254 3,047 2,164 4,899 5,691
Federal Housing Administration ������������������������������������������������������������������������������ 391 6,845 9 376 6,851 47
Postal Service ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,425 663 1,028 1,057 946 250
Transportation ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 393 368 189 118 180 378
National Infrastructure Bank ����������������������������������������������������������������������������������� 0 0 5000 0 0 960
6. FEDERAL INVESTMENT 37

Table 6–2. Federal inveSTmenT budgeT auTHoriTy and ouTlayS: granT and direcT Federal ProgramS—continued
(in millions of dollars)
Budget Authority Outlays
Description 2008 2009 2010 2008 2009 2010
Actual Estimate Estimate Actual Estimate Estimate
Veterans hospitals and other health facilities ���������������������������������������������������������� 4,401 8,042 2,026 3,178 3,942 3,606
Administration of justice ������������������������������������������������������������������������������������������ 2,262 2,537 1,885 1,566 2,199 2,892
GSA real property activities ������������������������������������������������������������������������������������ 1,445 6,747 1,154 1,533 2,383 3,199
Other construction �������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,145 3,214 2,357 1,246 1,653 1,848
Subtotal, nondefense ��������������������������������������������������������������������������������������� 24,755 54,971 24,004 18,866 34,824 29,698
Subtotal, construction and rehabilitation ����������������������������������������������������������������� 39,061 73,733 38,818 27,422 47,426 45,667
Acquisition of major equipment:
National defense:
Department of Defense ������������������������������������������������������������������������������������������� 165,097 132,822 131,304 117,480 142,747 140,145
Atomic energy defense activities ���������������������������������������������������������������������������� 406 479 573 327 326 515
Subtotal, national defense �������������������������������������������������������������������������������� 165,503 133,301 131,877 117,807 143,073 140,660
Nondefense:
General science and basic research ���������������������������������������������������������������������� 668 1,557 812 622 798 1,176
Space flight, research, and supporting activities ���������������������������������������������������� 90 193 180 110 148 139
Postal Service ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 832 1,049 1,496 923 1,132 525
Air transportation ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,535 4,667 3,748 3,398 3,963 4,052
Water transportation (Coast Guard) ����������������������������������������������������������������������� 927 1,396 1,229 1,034 1,318 1,484
Other transportation (railroads) ������������������������������������������������������������������������������� 1,325 2,790 1,502 1,309 1,860 2,282
Hospital and medical care for veterans ������������������������������������������������������������������� 1,480 1,430 1,969 1,273 1,428 1,505
Veterans Information Technology ���������������������������������������������������������������������������� 2,358 2,798 3,307 1,989 2,568 3,141
Law enforcement activities �������������������������������������������������������������������������������������� 2,070 2,179 1,963 1,890 1,795 2,093
Department of the Treasury (fiscal operations) ������������������������������������������������������� 311 279 287 312 243 274
Department of Commerce (NOAA) ������������������������������������������������������������������������� 978 1,842 1,391 1,074 1,039 1,487
GSA general services funds ����������������������������������������������������������������������������������� 823 1,024 1,044 823 1,024 1,044
Other ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 755 1,503 1,069 816 1,351 1,212
Subtotal, nondefense ��������������������������������������������������������������������������������������� 16,152 22,707 19,997 15,573 18,667 20,414
Subtotal, acquisition of major equipment ���������������������������������������������������������������� 181,655 156,008 151,874 133,380 161,740 161,074
Purchase or sale of land and structures:
National defense ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 25 -14 -27 -52 -18 -18
Natural resources and environment ������������������������������������������������������������������������������ 194 201 244 166 183 226
General government ������������������������������������������������������������������������������������������������������ 142 150 141 141 151 141
Other ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20 141 156 30 31 112
Subtotal, purchase or sale of land and structures �������������������������������������������������� 381 478 514 285 347 461
Subtotal, major public physical investment �������������������������������������������������������������������� 221,097 230,219 191,206 161,087 209,513 207,202
Conduct of research and development:
National defense:
Defense military ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 80,069 81,713 79,635 75,782 78,782 79,816
Atomic energy and other ����������������������������������������������������������������������������������������������� 3,761 3,544 3,798 3,818 3,487 3,728
Subtotal, national defense �������������������������������������������������������������������������������������� 83,830 85,257 83,433 79,600 82,269 83,544
Nondefense:
International affairs �������������������������������������������������������������������������������������������������������� 255 255 255 269 258 233
General science, space, and technology:
NASA ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,532 8,827 8,567 10,245 10,126 8,652
National Science Foundation ���������������������������������������������������������������������������������� 4,124 6,945 4,900 3,781 4,451 5,729
Department of Energy �������������������������������������������������������������������������������������������� 3,405 4,395 3,788 3,001 3,966 3,968
Other general science, space, and technology ������������������������������������������������������� 694 802 826 834 809 826
Subtotal, general science, space, and technology ������������������������������������������� 18,010 21,224 18,336 18,130 19,610 19,408
Energy ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,854 3,355 2,073 1,215 1,863 2,977
Transportation:
Department of Transportation ��������������������������������������������������������������������������������� 782 811 832 544 660 649
NASA ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 633 650 507 637 785 557
Other ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 25 18 20 13 17 15
Subtotal, transportation ������������������������������������������������������������������������������������ 3,294 4,834 3,432 2,409 3,325 4,198
Health:
National Institutes of Health ������������������������������������������������������������������������������������ 28,412 38,515 30,051 28,185 31,936 34,386
All other health �������������������������������������������������������������������������������������������������������� 505 1,128 483 431 458 704
Subtotal, health ������������������������������������������������������������������������������������������������ 28,917 39,643 30,534 28,616 32,394 35,090
Agriculture ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,558 1,579 1,489 1,533 1,554 1,510
Natural resources and environment ������������������������������������������������������������������������������ 2,069 2,245 2,218 1,866 1,917 2,070
38 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 6–2. Federal inveSTmenT budgeT auTHoriTy and ouTlayS: granT and direcT Federal ProgramS—continued
(in millions of dollars)
Budget Authority Outlays
Description 2008 2009 2010 2008 2009 2010
Actual Estimate Estimate Actual Estimate Estimate
National Institute of Standards and Technology ������������������������������������������������������������ 393 537 494 418 516 560
Hospital and medical care for veterans ������������������������������������������������������������������������� 960 1,020 1,160 874 986 1,102
All other research and development ������������������������������������������������������������������������������ 1,018 1,077 1,239 902 1,230 1,098
Subtotal, nondefense ���������������������������������������������������������������������������������������������� 56,219 72,159 58,902 54,748 61,532 65,036
Subtotal, conduct of research and development ����������������������������������������������������������� 140,049 157,416 142,335 134,348 143,801 148,580
Conduct of education and training:
Elementary, secondary, and vocational education ����������������������������������������������������������������� 1,434 1,529 1,505 1,429 1,511 1,502
Higher education ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24,616 15,163 15,870 23,758 -79 20,606
Research and general education aids ����������������������������������������������������������������������������������� 2,035 2,212 2,296 1,997 2,141 2,229
Training and employment ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,913 3,664 2,673 1,990 2,163 2,821
Health ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,463 1,669 1,649 1,461 1,438 1,615
Veterans education, training, and rehabilitation ��������������������������������������������������������������������� 3,728 4,814 9,219 3,634 5,151 9,170
General science and basic research ������������������������������������������������������������������������������������� 958 1,105 1,066 970 1,055 1,087
International affairs ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 545 569 664 530 543 615
Other �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 696 1,000 1,062 629 1,006 1,029
Subtotal, conduct of education and training ������������������������������������������������������������������ 37,388 31,725 36,004 36,398 14,929 40,674
Subtotal, direct Federal investment ................................................................................... 398,534 419,360 369,545 331,833 368,243 396,456
Total, Federal investment .......................................................................................................... 533,623 687,538 502,667 459,716 522,465 596,344

PART II: FEDERALLy FINANCED CAPITAL STOCKS

Federal investment spending creates a “stock’’ of capi- For this analysis, physical and R&D capital stocks are
tal that is available for future productive use. Each year, estimated using the perpetual inventory method. Each
Federal investment outlays add to this stock of capital. At year’s Federal outlays are treated as gross investment,
the same time, however, wear and tear and obsolescence adding to the capital stock; depreciation reduces the cap-
reduce it. This section presents very rough measures over ital stock. Gross investment less depreciation is net in-
time of three different kinds of capital stocks financed by vestment. The estimates of the capital stock are equal to
the Federal Government: public physical capital, research the sum of net investment in the current and prior years.
and development (R&D), and education. Conversely, the year-to-year change in the capital stock
Federal spending for physical assets adds to the estimates is annual net investment. A limitation of the
Nation’s capital stock of tangible assets, such as roads, perpetual inventory method is that the original invest-
buildings, and aircraft carriers. These assets deliver a ment spending may not accurately measure the current
flow of services over their lifetime. The capital depreciates value of the asset created, even after adjusting for infla-
as the asset ages, wears out, is accidentally damaged, or tion, because the value of existing capital changes over
becomes obsolete. time due to changing market conditions. However, alter-
Federal spending for the conduct of R&D adds to an “in- native methods for measuring asset value, such as direct
tangible’’ asset, the Nation’s stock of knowledge. Spending surveys of current market worth or indirect estimation
for education adds to the stock of human capital by pro- based on an expected rate of return, are especially diffi-
viding skills that help make people more productive. cult to apply to assets that do not have a private market,
Although financed by the Federal Government, the R&D such as highways or weapons systems.
or education can be carried out by Federal or State gov- In contrast to physical and R&D stocks, the estimate
ernment laboratories, universities and other nonprofit or- of the education stock is based on the replacement cost
ganizations, local governments, or private industry. R&D method. Data on the total years of education of the U.S.
covers a wide range of activities, from the investigation population are combined with data on the current cost
of subatomic particles to the exploration of outer space; of education and the Federal share of education spend-
it can be “basic’’ research without particular applications ing to yield the cost of replacing the Federal share of the
in mind, or it can have a highly specific practical use. Nation’s stock of education.
Similarly, education includes a wide variety of programs, It should be stressed that these estimates are rough
assisting people of all ages beginning with pre-school edu- approximations, and provide a basis only for making
cation and extending through graduate studies and adult broad generalizations. Errors may arise from uncertainty
education. Like physical assets, the capital stocks of R&D about the useful lives and depreciation rates of different
and education provide services over a number of years types of assets, incomplete data for historical outlays, and
and depreciate as they become outdated. imprecision in the deflators used to express costs in con-
6. FEDERAL INVESTMENT 39

stant dollars. The methods used to estimate capital stocks cent. In the 1980s, however, the growth rate slowed to 2.9
are discussed further in the technical note at the end of percent annually, with growth continuing at about that
Chapter 13, “Stewardship,’’ in this volume. Additional rate since then.
detail about these methods appeared in a methodologi- Real national defense stocks began in 1970 at a rela-
cal note in Chapter 7, “Federal Investment Spending and tively high level, and declined steadily throughout the
Capital Budgeting,’’ in the Analytical Perspectives vol- decade as depreciation from investment in the Vietnam
ume of the 2004 Budget. era exceeded new investment in military construction
and weapons procurement. Starting in the early 1980s,
The Stock of Physical Capital a large defense buildup began to increase the stock of
defense capital. By 1987, the defense stock exceeded its
This section presents data on stocks of physical capital earlier Vietnam-era peak. In the early 1990s, however,
assets and estimates of the depreciation of these assets. depreciation on the increased stocks and a slower pace of
Trends. Table 6–3 shows the value of the net federally defense physical capital investment began to reduce the
financed physical capital stock since 1960, in constant fis- stock from its previous levels. The increased defense in-
cal year 2000 dollars. The total stock grew at a 2.2 percent vestment in the last few years has reversed this decline,
average annual rate from 1960 to 2008, with periods of increasing the stock from a low of $631 billion in 2001 to
faster growth during the late 1960s and the 1980s. The $800 billion in 2010.
stock amounted to $2,398 billion in 2008 and is estimated Another trend in the Federal physical capital stocks is
to increase to $2,527 billion by 2010. In 2008, the national the shift from direct Federal assets to grant-financed as-
defense capital stock accounted for $742 billion, or 31 per- sets. In 1960, 39 percent of federally financed nondefense
cent of the total, and nondefense stocks for $1,657 billion, capital was owned by the Federal Government, and 61
or 69 percent of the total. percent was owned by State and local governments but
Real stocks of defense and nondefense capital show financed by Federal grants. Expansion in Federal grants
very different trends. Nondefense stocks have grown con- for highways and other State and local capital, coupled
sistently since 1970, increasing from $470 billion in 1970 with slower growth in direct Federal investment for wa-
to $1,657 billion in 2008. With the investments proposed ter resources, for example, shifted the composition of the
in the budget, nondefense stocks are estimated to grow to stock substantially. In 2008, 26 percent of the nondefense
$1,727 billion in 2010. During the 1970s, the nondefense stock was owned by the Federal Government and 74 per-
capital stock grew at an average annual rate of 5.0 per- cent by State and local governments.
Table 6–3. neT STock oF Federally Financed PHySical caPiTal
(In billions of 2000 dollars)

Direct Federal Capital Capital Financed by Federal Grants


Fiscal Year National Total Water Community Natural
Total Defense Nondefense Total and Power Other Total Transportation and Regional Resources Other
Five year intervals:
1960 �������������������������������������������������� 849 608 242 95 59 36 146 89 27 21 10
1965 �������������������������������������������������� 937 589 348 123 74 49 225 158 32 22 13
1970 �������������������������������������������������� 1,101 630 470 146 88 58 324 230 47 26 21
1975 �������������������������������������������������� 1,137 545 592 166 102 64 426 282 76 42 25
1980 �������������������������������������������������� 1,258 494 763 195 123 72 568 342 121 79 27
1985 �������������������������������������������������� 1,462 572 890 222 136 86 668 397 146 100 26
1990 �������������������������������������������������� 1,740 722 1,018 256 147 109 762 462 158 113 28
1995 �������������������������������������������������� 1,882 714 1,168 297 157 141 871 534 168 123 46

Annual data:
2000 �������������������������������������������������� 1,979 635 1,345 337 160 178 1,007 618 183 131 75
2001 �������������������������������������������������� 2,023 631 1,391 351 163 188 1,040 640 186 132 81
2002 �������������������������������������������������� 2,078 636 1,442 366 165 201 1,076 666 189 134 87
2003 �������������������������������������������������� 2,138 646 1,492 380 166 213 1,112 690 193 135 94
2004 �������������������������������������������������� 2,198 662 1,536 390 168 223 1,146 714 196 136 100
2005 �������������������������������������������������� 2,256 680 1,575 400 168 232 1,176 736 198 137 105
2006 �������������������������������������������������� 2,316 701 1,614 410 169 240 1,205 758 199 138 109
2007 �������������������������������������������������� 2,327 709 1,618 411 170 242 1,206 756 203 138 109
2008 �������������������������������������������������� 2,398 742 1,657 424 171 253 1,233 778 203 139 113
2009 est� ������������������������������������������ 2,449 765 1,683 440 177 263 1,243 785 204 139 115
2010 est� ������������������������������������������ 2,527 800 1,727 450 178 271 1,277 811 208 141 118
40 ANALYTICAL PERSPECTIVES

The growth in the stock of physical capital financed by nondefense R&D stock is actually the larger of the two,
grants has come in several areas. The growth in the stock because of the different emphasis on basic research and
for transportation is largely grants for highways, includ- applied research and development. Defense R&D spend-
ing the Interstate Highway System. The growth in com- ing is heavily concentrated in applied research and devel-
munity and regional development stocks occurred largely opment, which depreciates much more quickly than basic
following the enactment of the community development research. The stock of applied research and development
block grant in the early 1970s. The value of this capital is assumed to depreciate at a ten percent geometric rate,
stock has grown only slowly in the past few years. The while basic research is assumed not to depreciate at all.
growth in the natural resources area occurred primar- The defense R&D stock rose slowly during the 1970s, as
ily because of construction grants for sewage treatment gross outlays for R&D trended down in constant dollars
facilities. The value of this federally financed stock has and the stock created in the 1960s depreciated. Increased
increased about 40 percent since the mid-1980s. defense R&D spending from 1980 through 1990 led to a
more rapid growth of the R&D stock. Subsequently, real
The Stock of Research and Development Capital defense R&D outlays tapered off, depreciation grew, and,
as a result, the real net defense R&D stock stabilized at
This section presents data on the stock of research and around $420 billion. Renewed spending for defense R&D
development (R&D) capital, taking into account adjust- in recent years has begun to increase the stock, and it is
ments for its depreciation. projected to increase to $487 billion in 2010.
Trends. As shown in Table 6–4, the R&D capital stock The growth of the nondefense R&D stock slowed from
financed by Federal outlays is estimated to be $1,199 bil- the 1970s to the 1980s, from an annual rate of 3.8 percent
lion in 2008 in constant 2000 dollars. Roughly half is the in the 1970s to a rate of 2.1 percent in the 1980s. Gross
stock of basic research knowledge; the remainder is the investment in real terms fell during much of the 1980s,
stock of applied research and development. and about three-fourths of new outlays went to replacing
The nondefense stock accounted for about three- depreciated R&D. Since 1988, however, nondefense R&D
fifths of the total federally financed R&D stock in 2008. outlays have been on an upward trend while depreciation
Although investment in defense R&D has exceeded that has edged down. As a result, the net nondefense R&D
of nondefense R&D in nearly every year since 1981, the capital stock has grown more rapidly.

Table 6-4. neT STock oF Federally Financed reSearcH and develoPmenT 1


(In billions of 2000 dollars)
National Defense Nondefense Total Federal
Fiscal Year Applied Applied Applied
Basic Basic Basic
Total Research and Total Research and Total Research and
Research Research Research
Development Development Development

Five year intervals:


1970 ���������������������������������������������������� 261 16 245 215 67 148 475 82 393
1975 ���������������������������������������������������� 276 21 255 262 97 165 538 118 421
1980 ���������������������������������������������������� 279 25 255 311 131 179 590 156 434
1985 ���������������������������������������������������� 321 30 291 339 174 165 659 204 455
1990 ���������������������������������������������������� 403 36 366 383 228 154 785 264 521
1995 ���������������������������������������������������� 423 43 380 461 293 168 883 336 548

Annual data:
2000 ���������������������������������������������������� 423 48 375 542 367 175 965 416 550
2001 ���������������������������������������������������� 421 50 370 563 386 177 984 436 548
2002 ���������������������������������������������������� 419 52 368 587 406 181 1,006 458 549
2003 ���������������������������������������������������� 423 53 370 613 427 186 1,036 480 556
2004 ���������������������������������������������������� 428 54 374 639 449 190 1,067 503 564
2005 ���������������������������������������������������� 442 56 387 660 469 191 1,102 525 578
2006 ���������������������������������������������������� 452 57 395 684 490 194 1,136 547 589
2007 ���������������������������������������������������� 462 58 404 706 510 196 1,168 568 600
2008� �������������������������������������������������� 470 59 411 729 531 197 1,199 590 608
2009 est� �������������������������������������������� 479 60 418 756 557 199 1,235 617 617
2010 est� �������������������������������������������� 487 61 425 785 584 201 1,272 645 626
1 Excludes stock of physical capital for research and development, which is included in Table 6-3�
6. FEDERAL INVESTMENT 41

The Stock of Education Capital


the Nation’s total education stock. 1 Nearly three-quar-
This section presents estimates of the stock of educa- ters is for elementary and secondary education, while the
tion capital financed by the Federal Government. remainder is for higher education.
As shown in Table 6–5, the federally financed educa-
tion stock is estimated at $1,591 billion in 2008 in constant The federally financed education stock has grown
2000 dollars. The vast majority of the Nation’s education steadily in the last few decades, with an average annual
stock is financed by State and local governments, and by growth rate of 5.1 percent from 1970 to 2008. The expan-
students and their families themselves. This federally fi- sion of the education stock is projected to continue under
nanced portion of the stock represents about 3 percent of this budget, with the stock rising to $1,749 billion in 2010.

1 For estimates of the total education stock, see table 13–5 in Chapter 13, “Stewardship.’’

Table 6–5. neT STock oF Federally Financed educaTion caPiTal


(In billions of 2000 dollars)

Total Elementary
Fiscal Year Education and Secondary Higher
Stock Education Education

Five year intervals:


1960 ���������������������������������������������������� 71 51 20
1965 ���������������������������������������������������� 102 74 28
1970 ���������������������������������������������������� 234 184 50
1975 ���������������������������������������������������� 349 282 67
1980 ���������������������������������������������������� 482 379 103
1985 ���������������������������������������������������� 577 434 143
1990 ���������������������������������������������������� 733 546 188
1995 ���������������������������������������������������� 878 641 237

Annual data:
2000 ���������������������������������������������������� 1,135 827 308
2001 ���������������������������������������������������� 1,188 863 325
2002 ���������������������������������������������������� 1,235 898 337
2003 ���������������������������������������������������� 1,277 930 347
2004 ���������������������������������������������������� 1,325 958 367
2005 ���������������������������������������������������� 1,356 990 367
2006 ���������������������������������������������������� 1,432 1,027 405
2007 ���������������������������������������������������� 1,511 1,081 430
2008 ���������������������������������������������������� 1,591 1,142 449
2009 est� �������������������������������������������� 1,629 1,183 446
2010 est� �������������������������������������������� 1,749 1,281 467
7. CREDIT AND INSURANCE

The Federal Government offers direct loans and loan This chapter discusses the roles of these diverse pro-
guarantees to support a wide range of activities includ- grams:
ing housing, education, business and community develop- • The first section emphasizes the roles of Federal
ment, and exports. The Federal Government also permits credit and insurance programs in addressing
certain privately owned companies, called Government- market imperfections that may prevent the pri-
Sponsored Enterprises (GSEs), to operate under Federal vate market from efficiently providing credit
charters for the purpose of enhancing credit availability and insurance.
for targeted sectors. Through its insurance programs, the • The second section discusses individual credit
Federal Government insures deposits at depository insti- programs and the GSEs intended to support
tutions, guarantees private defined-benefit pensions, and four sectors: housing, education, business and
insures against some other risks such as flood and ter- community development, and exports.
rorism. Recently, with private credit markets barely func- • The third section reviews Federal deposit insur-
tioning, GSEs have been playing more active roles in the ance, pension guarantees, disaster insurance,
secondary market, Federal credit programs have been en- and insurance against terrorism and other secu-
deavoring to accommodate more borrowers, and govern- rity-related risks.
ment guarantees and insurance have been expanded to • The fourth section discusses the Federal re-
new areas of the economy. sponse to the recent financial market crisis.

I. THE FEDERAL ROLE

Credit and insurance markets often suffer from market take more risk to earn a higher return. In these cases, the
imperfections and can require regulation or other govern- Government’s legal and regulatory powers can provide an
ment involvement to function well. Relevant market im- advantage in comparison with a private insurer.
perfections include information failures, limited ability to Limited Ability to Secure Resources. The ability
secure resources, insufficient competition, externalities, of private entities to absorb losses is more limited than
and economic disequilibrium. Federal credit and insur- that of the Federal Government, which has general tax-
ance programs may improve economic efficiency if they ing and borrowing authority and can therefore spread
effectively fill the gaps created by market imperfections. risk more widely. For some events potentially involving a
But the presence of a market imperfection does not mean very large loss concentrated in a short time period, there-
that Government intervention will always be effective. To fore, Government insurance can be more reliable. Such
be effective, a credit or insurance program should be care- events include large bank failures and some natural and
fully designed to reduce inefficiencies in the targeted area man-made disasters that can threaten the solvency of pri-
while minimizing inefficiencies elsewhere. vate insurers. In addition, some lenders may have limited
Information Failures. Financial intermediaries may funding sources. Small local banks, for example, may have
fail to allocate credit to credit-worthy borrowers if there to rely largely on local deposits.
is an asymmetry in the information available to different Insufficient Competition. Competition can be insuf-
agents in the market place. For example, some groups of ficient in some markets because of barriers to entry or
borrowers, such as students and start-up businesses, have economies of scale. Insufficient competition may result in
limited incomes and credit histories, which can make it unduly high prices of credit and insurance in those mar-
difficult for financial institutions to distinguish between kets.
borrowers who represent good and bad risks. In this cir- Externalities. Decisions at the individual level are
cumstance, “adverse selection” can cause the pool of bor- not socially optimal when individuals do not capture the
rowers to disproportionately contain bad risks, thereby full benefit (positive externalities) or bear the full cost
causing creditworthy borrowers belonging to these groups (negative externalities) of their activities. Education, for
to fail to obtain credit or to be forced to pay excessive- example, generates positive externalities because the
ly high interest rates. Government credit programs can general public benefits from the high productivity and
sometimes expand the pool of borrowers in such a way good citizenship of a well-educated person. Pollution,
that pricing becomes attractive to a wider set of potential in contrast, is a negative externality, from which other
borrowers. Another example is caused by “moral hazard” people suffer. Without Government intervention, people
problems, where the borrower or insured could behave so will engage less than is socially optimal in activities that
as to take advantage of the lender or insurer. This is the generate positive externalities and more in activities that
case for pension guarantees, where sponsors might under- generate negative externalities.
fund plans, and for deposit insurance, where banks might

43
44 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Economic Disequilibrium. Another rationale for surance prevents a contagious rush to withdraw deposits
Federal intervention is economic disequilibrium. This is that could harm the entire economy.
one rationale for deposit insurance and the recent exten- Reducing Inequality and Increasing Access. In
sion of guarantees to money market funds. If many banks addition to correcting market failures, Federal credit
and other financial institutions are hurt simultaneously programs are often used to provide subsidies that reduce
by an economic shock, such as the one the Nation is cur- inequalities or extend opportunities to disadvantaged re-
rently experiencing, and depositors have a hard time gions or segments of the population.
knowing which ones may become insolvent, deposit in-

II. CREDIT IN FOUR SECTORS

Housing Credit Programs and GSEs FHA’s presence has supported the purchase market
and enabled existing homeowners to re-finance at today’s
Through housing credit programs, the Federal lower rates. If not for such re-financing options, many ho-
Government promotes homeownership and housing meowners would face higher risk of foreclosure due to the
among various target groups, including low-income peo- less favorable terms of their current mortgages.
ple, veterans, and rural residents. The primary function FHA’s reverse mortgage program—its Home Equity
of housing GSEs is to increase liquidity in the mortgage Conversion Mortgage program, or HECM—has grown
market. steadily throughout the decade. This program allows el-
derly homeowners to tap their home equity to help meet
Federal Housing Administration their retirement needs. FHA has successfully pioneered
The Federal Housing Administration (FHA) guaran- an innovative product that has served many borrowers.
tees mortgage loans to provide access to homeownership From a small pilot started in 1990, the program grew into
for people who may have difficulty obtaining a conven- a $24 billion program annually by 2008. This program
tional mortgage. FHA has been a primary facilitator growth is attributable to a combination of factors: the
of mortgage credit for first-time and minority buyers, sharp growth in home equity attributable to strong hous-
pioneered products such as the 30-year self-amortizing ing price appreciation through most of the decade, the
mortgage, and enhanced the credit of many moderate and growing population of eligible elderly homeowners, and
low-income households. It continues to have an impor- increased marketing efforts by lenders offering the prod-
tant place in the mortgage market, but its role—and its uct.
risks—evolve. While the provision of FHA insurance is serving a
valuable role in addressing the needs of the present, the
FHA and the Mortgage Market potential return of conventional finance to the mortgage
Shortly into the new millennium, FHA’s market pres- market --with appropriate safeguards for consumers and
ence diminished greatly as lower interest rates increased investors including proper assessment and disclosure of
the affordability of mortgage finance and as more borrow- risk-- would broaden both the options available to bor-
ers used emerging non-prime products, including sub- rowers and the sources of capital to fund those options.
prime and Alt-A mortgages. Many of these products had Nevertheless, FHA will continue to play an important
exotic and risky features such as low “teaser rates” offered role in the mortgage market going forward.
for periods as short as the first two years of the mortgage,
high loan-to-value ratios (with some mortgages exceeding FHA’s Budget Costs
the value of the house), and interest-only loans requiring Throughout the recent period of stress in the mortgage
full payoff at a set future date. The Alt-A mortgage made market and into the Budget’s projections for 2010, FHA,
credit easily available by not requiring documentation of like all other mortgage market participants, has faced sig-
income or assets. This competition eroded FHA’s market nificant financial risk and incurred large costs associated
share, reducing it from 10 percent in 2000 to 2 percent in with defaults. FHA made several improvements to its
2005. forecasting abilities and used its analysis to identify par-
Starting at the end of 2007 and continuing through ticularly high-cost mortgages. The estimates for FHA’s
the present day, the availability of FHA and Government budgetary effects have been improved and in doing so ad-
National Mortgage Association credit guarantees have ditional costs have been identified and reported. Since
been important counter-cyclical responses to the tighten- 1992, the net cost of FHA Mutual Mortgage single-family
ing of the private credit markets. With few conventional insurance has been re-estimated and increased by a total
options, borrowers and lenders have flocked to FHA mort- of $29 billion excluding interest.
gages which have the advantages of being widely under- FHA improved its projections of default claims, cor-
stood in the mortgage market, and offering ready access recting a structural under-estimation and producing fine-
to the secondary markets through “full faith and credit” grained data on the relationship between underwriting
securitization by the Government National Mortgage variables and subsequent loan performance. These re-
Association. FHA’s market share soared to 22 percent at views also shed light on the high costs of Seller-Financed
the end of 2008. Downpayment Assistance Loans that, having both ex-
7. CREDIT AND INSURANCE 45

tremely high claim rates (over 30 percent in some co- provisions of the Federal Credit Reform Act, these costs
horts) and poor recoveries on claims, contributed greatly are recorded as mandatory outlays in the year the re-es-
to the re-estimates. (These loans are distinct from down- timates are performed and will increase the 2009 deficit.
payment assistance provided by government agencies.) These re-estimate costs are analogous to private lenders
The upward cost re-estimates occurred even as the hous- increasing their reserves to cover expected losses on their
ing market in general was prospering through the middle loan portfolio. According to its annual actuarial analysis,
part of this decade and strong house price growth in- despite these estimates, FHA has still maintained ade-
creased the proceeds FHA took in from foreclosure sales. quate capital ratios (a measure of the economic value of
As more borrowers opted for non-prime private products, the fund relative to mortgage insurance in force), which
FHA’s market share dwindled and its proportion of bor- fell from over 6 percent in 2007 to just over 3 percent in
rowers with Seller-Financed Downpayment Assistance 2008. In these turbulent times it is important to careful-
grew sharply. ly monitor capital adequacy measures, even while recog-
One of the major benefits of an FHA-insured mortgage nizing that unlike private lenders, the guarantee on FHA
is that it provides an option for borrowers who only make and other federal loans is backed by the full faith and
a modest downpayment, but show that they are credit- credit of the Federal Government, and is not dependent
worthy and have sufficient income to afford the house on capital reserves.
they want to buy. The disadvantage to these low down- Continued short-term weakness in house prices and
payment mortgages (most FHA loans have less than five a long-term expectation that price appreciation will re-
percent down) is that they have little in the way of an bound to a modest rate of growth also increases risks on
equity cushion should house prices decline. When normal new FHA loan guarantees endorsed in 2010. The cost
income changes from job loss or divorce occur, the limited effects identified in the re-estimates of the existing FHA
equity cushion associated with low downpayments make portfolio also inform the credit subsidy estimates for new
mortgage defaults more likely. activity in both forward mortgages and HECMs.
FHA has safeguards (such as documenting income)
to protect it from the worst credit-risk exposure, such Recent Program Changes
as that experienced in the subprime and Alt-A markets. FHA’s authorities and the terms of its loans were sig-
All parties that have credit-risk, however, have been sig- nificantly amended in 2008 by the Housing and Economic
nificantly hurt by the recent house price depreciation Recovery Act (HERA). The most significant in the near-
and the prospect of continued weakness in the near- term is a substantial increase in the overall maximum
term. FHA’s exposure is more limited, however, due to dollar amount of an individual mortgage from $362,790
a relatively lower number of mortgages in higher cost to $625,000 in higher priced metropolitan areas. (A tem-
markets and historically low levels of originations until porary limit of $729,750, enacted in response to the finan-
2008. Moreover, even with growing proportions of Seller- cial crisis, is in effect during calendar year 2009.) This in-
Financed Downpayment Assistance Loans in its portfolio, crease will enable FHA to continue to offer its insurance
FHA’s portfolio performance has experienced lower levels to lower and middle-market purchasers in high-priced ar-
of defaults than the subprime sector, and less significant eas where FHA was previously not a practical option due
declines in performance than Alt-A loans. Accordingly, to the lack of homes priced under the national FHA limit.
the Budget’s re-estimates of FHA costs incorporate pru- HERA also explicitly authorizes FHA to offer risk-
dent projections of risk. based premia that vary with the risk of default, as in-
The FHA reverse mortgage product, HECMs, has expe- dicated by the borrower’s downpayment percentage and
rienced significant cost increases. This product displays credit history. Though Congress enacted a delay in the
unique risks—its borrowers generally make no payments implementation of this measure, risk-based pricing holds
until their home is sold, and its costs are particularly the potential to create more opportunities for potential
sensitive to long-term house price appreciation. As the homeowners who may face limited mortgage options. For
average term of a HECM is longer than a forward mort- example, first-time buyers with a strong credit record but
gage, trends in house prices may compound, creating a little savings could finance a higher percent of the pur-
proportionally larger effect on costs than for the forward chase than FHA currently allows. Alternatively, a bor-
program. The decline in house prices has adversely af- rower with a poor credit history but who has accumulated
fected the projected credit performance of HECMs. As a savings for a larger downpayment could qualify for more
result, in 2010 the program has a positive subsidy rate favorable terms with FHA than are available in the con-
for the first time and the Budget proposes an indefinite ventional market.
appropriation of credit subsidy to ensure demand for this Such a flexible premium structure is a way to more
program is met by FHA. fairly price the FHA guarantee to individual borrowers. It
Combining all these factors, FHA recorded a re-esti- creates incentives (lower premium payments) for borrow-
mate excluding interest of $9 billion in 2009 in the ex- ers to take steps to improve their credit or save more for a
pected costs of its outstanding portfolio of insurance on downpayment. At the same time it eliminates the current
forward mortgage activity. In addition, the FHA General incentive for higher-risk borrowers to use FHA because
and Special Risk Insurance Fund was re-estimated for they are undercharged relative to the risk they pose.
an additional $6 billion, excluding interest, the bulk of HERA also terminated Seller-Financed Downpayment
which was caused by projected HECM losses. Under the Assistance mortgages. HUD had found in its actuarial
46 ANALYTICAL PERSPECTIVES

review that these loans defaulted at a rate exceeding 30 RHS for homeownership loans and loan guarantees; $6.2
percent. A GAO report also found that such loans were billion in guarantees went to more than 67,000 households.
circular financing arrangements that circumvented FHA Historically, RHS has offered both direct and guar-
downpayment requirements by inflating the cost to pro- anteed homeownership loans. However, the direction
vide the funds for this “assistance.” Termination of this of Rural Development’s single-family housing mortgage
type of downpayment assistance is beneficial to the credit assistance over the last two decades has been towards
subsidy effects of FHA, saving over $1 billion in estimated guaranteed loans. The single-family housing guaranteed
annual subsidy costs. loan program was newly authorized in 1990 at $100 mil-
In addition, HERA simplified downpayment require- lion and has grown into a $6 billion plus guaranteed loan
ments and created a homeowner minimum cash invest- program annually. This program allows low- to moderate-
ment of 3.5 percent. This retention of a downpayment income rural residents to buy or refinance a home. The
helps protect FHA from defaults. While this is a mini- 2010 Budget maintains the approximate 2009 loan level
mal requirement, the notion of borrowers having “skin of $6.2 billion. This level of funding is expected to support
in the game” is important. As both the Seller-Financed about 56,000 homeownership opportunities in 2010.
Downpayment Assistance loans and the recent explosion The 2010 single-family direct loan program will also
in loans containing “negative equity” illustrate, the lack of be maintained at the approximate 2009 loan level of $1.1
such investment is harmful to loan performance. billion. This level of funding is expected to support about
Finally, HERA created the Hope for Homeowners pro- 10,000 homeownership opportunities in 2010. There are
gram, designed to offer a new FHA product to borrowers no Federal single-family direct loan home ownership pro-
paying a very high share of their income on their mort- grams for urban areas. The 502 direct loan program is
gage and therefore at risk of default. FHA and its partner the only federal program that can provide lower income
entities on the program’s board have made strong efforts rural residents with loans at interest rates down to as low
to implement this program but participation thus far as 1 percent. The program has been successful at helping
has been minimal. The Administration supports modifi- the “on the cusp” borrower obtain a mortgage, yet encour-
cations to the program to make it more attractive while ages graduation to private credit as the borrower’s income
retaining important safeguards against excessive risk. and equity in their home increase over time.
These amendments include more underwriting flexibility The American Recovery and Reinvestment Act pro-
and lower premia and appreciation sharing assessments. vided funding for the single-family housing program suf-
ficient to support approximately $1 billion in direct loans
VA Housing Program and $10 billion in guaranteed loans. This level of funding
The Department of Veterans Affairs (VA) assists vet- is expected to support about 100,000 homeownership op-
erans, members of the Selected Reserve, and active duty portunities, beginning in 2009.
personnel in purchasing homes as recognition of their The 2010 Budget also supports multifamily housing
service to the Nation. The housing program substitutes construction loans, multifamily housing direct loans,
the Federal guarantee for the borrower’s down payment, farm labor housing direct loans, and multifamily housing
making the lending terms more favorable than loans with- loan guarantees. In addition, over $1 billion is provided in
out a VA guarantee. VA provided 102,306 zero down pay- rental assistance grants, which supports the direct loans
ment loans in 2008. Both loan volume and the number of by ensuring that the rental assistance contracts with the
borrowers increased significantly in 2008, as the recent property owners are renewed. This will ensure that rental
tightening of the credit markets made the VA-guaranteed subsidies continue for the eligible tenants of the USDA
loan program more attractive to eligible homebuyers. VA financed properties.
provided $36 billion in guarantees to assist 178,945 bor-
rowers in 2008, compared with $24 billion and 129,216 Government-Sponsored Enterprises in the
borrowers in 2007. Housing Market
To help veterans retain their homes and avoid the ex- Homeownership has long been recognized as an im-
pense and damage to their credit resulting from foreclo- portant part of the American economy and part of the
sure, VA intervenes aggressively to reduce the likelihood American dream. However, it has not always been with-
of foreclosures when loans are referred to VA after miss- in reach for the average American. During the Great
ing three payments. VA’s actions resulted in 54 percent of Depression, housing markets were in turmoil. A typical
such delinquent loans avoiding foreclosure in 2008. mortgage required a down payment of around 50 percent
and a balloon payment of principal within a few years.
Rural Housing Service Limitations in financial and communication technology
The U.S. Department of Agriculture’s Rural Housing and restrictions on financial institutions made it diffi-
Service (RHS) offers direct and guaranteed loans and cult for surplus funds in one part of the country to be
grants to help very low- to moderate-income rural resi- shifted to other parts of the country to finance residen-
dents buy and maintain adequate, affordable housing. The tial housing. Starting in 1932, the Congress responded
single-family guaranteed loan program guarantees up to by creating a series of entities and programs that to-
90 percent of a private loan for low- to moderate-income gether promoted the development of long-term, amortiz-
(115 percent of median income or less) rural residents. In ing mortgages and facilitated the movement of capital to
2008, nearly $7.3 billion in assistance was provided by support housing finance.
7. CREDIT AND INSURANCE 47

A key element of this response was the creation of the rangements with mortgage originators. Over time
Federal Housing Administration (FHA) in 1934. Another these MBS held by the public have averaged about
element was the establishment of several entities de- one-quarter of the U.S. mortgage market, and as of
signed to develop secondary mortgage markets and to December 31, 2008 they totaled $3.7 trillion (almost
facilitate the movement of capital into housing finance. one-third of the mortgage market).
These entities were chartered by the Congress with pub-
lic missions and endowed with certain benefits that give 2. Mortgage Investment Business—Fannie Mae and
them competitive advantages when compared with fully Freddie Mac manage retained mortgage portfolios
private companies. composed of their own MBS, MBS issued by others,
The Federal Home Loan Bank System, created in 1932, and individual mortgages. The GSEs finance the
is comprised of twelve individual banks with shared li- purchase of assets held in their portfolios through
abilities. Together they lend money to financial institu- debt issued to the credit markets. As of December
tions—mainly banks and thrifts—that are involved in 31, 2008, these retained mortgages, financed largely
mortgage financing to varying degrees, and they also fi- by GSE debt, totaled $1.6 trillion.
nance some mortgages on their own balance sheets. The
Federal National Mortgage Association, or Fannie Mae, The mission of the Federal Home Loan Bank System
created in 1938, and the Federal Home Loan Mortgage is broadly defined as promoting housing finance, and the
Corporation, or Freddie Mac, created in 1970, were estab- System also has specific requirements to support afford-
lished to support the stability and liquidity of a secondary able housing. Its principal business remains lending (se-
market for residential mortgage loans. Fannie Mae’s and cured by mortgages) to regulated depository institutions
Freddie Mac’s public missions were later broadened to and insurance companies engaged in residential mort-
promote affordable housing. Together these three GSEs gage finance to varying degrees.
currently are involved, in one form or another, with near- The Housing and Economic Recovery Act of 2008
ly one half of the $11-plus trillion residential mortgages (HERA) expanded direct federal support for affordable
outstanding in the U.S. today. Their share of outstanding housing by authorizing a 4.2 basis point assessment on
residential mortgage debt peaked at 54 percent in 2003. Fannie Mae and Freddie Mac originations in order to fund
Subsequently, originations of subprime and non-tradi- a newly authorized Housing Trust Fund and a Capital
tional mortgages led to a surge of private-label Mortgage- Magnet Fund, as well as to offset the costs of FHA’s Hope
Backed Securities (MBS), reducing Fannie Mae’s and for Homeowners program. However, given the current
Freddie Mac’s market share. Recent disruptions in the fi- financial situation of the GSEs these assessments have
nancial market, however, have led to a resurgence of their been indefinitely suspended. The Budget proposes fund-
market share. ing for both of the new programs that would have been
The growing stress in the mortgage markets over the funded through these assessments, as well as legislative
last two years also reduced the GSEs’ capital, and re- expansion of the Hope for Homeowners program.
sponsive legislation enacted last summer strengthened
GSE regulation and provided the Treasury Department Regulatory Reform
with authorities to bolster the GSEs’ financial condi- The Office of Federal Housing Enterprise Oversight
tion. In September 2008 their regulator put Fannie Mae (OFHEO) was established in 1992 as an independent
and Freddie Mac under Federal conservatorship, and agency within the Department of Housing and Urban
Treasury began to exercise its GSE assistance authori- Development (HUD) to oversee the safety and sound-
ties. The Budget continues to reflect the GSEs as non- ness of Fannie Mae and Freddie Mac, while HUD was
budgetary entities, though their status will continue to responsible for mission oversight and the development
be reviewed. All of the current federal assistance being of GSE affordable housing goals. The Federal Housing
provided to Fannie Mae and Freddie Mac, including the Finance Board (FHFB), established in 1989, oversaw the
Senior Preferred Stock Purchase Agreements and the Federal Home Loan Bank System. The 2008 Housing and
GSE MBS purchase program, are shown on-budget, and Economic Recovery Act (HERA) reformed and strength-
discussed below. ened the GSEs’ safety and soundness regulator by creat-
ing the Federal Housing Finance Agency (FHFA), a new
Mission independent regulator for Fannie Mae, Freddie Mac, and
The mission of the housing GSEs is to support certain the Federal Home Loan Banks. The FHFA authorities
aspects of the U.S. mortgage market. Fannie Mae and consolidate and expand upon the regulatory and super-
Freddie Mac’s mission is to promote affordable housing, visory roles of the previous three distinct bodies. FHFA
and provide liquidity and stability to the secondary mort- has been given substantial authority and discretion to
gage market. Currently, they engage in two major lines influence the size and composition of Fannie Mae and
of business. Freddie Mac investment portfolios through the estab-
1. Credit Guarantee Business—Fannie Mae and lishment and compliance monitoring of housing goals
Freddie Mac guarantee the timely payment of prin- and capital requirements. FHFA is now required to issue
cipal and interest on mortgage-backed securities housing goals for each of the regulated enterprises with
(MBS). They create MBS by either buying and pool- respect to single-family and multi-family mortgages and
ing whole mortgages or by entering into swap ar- has the authority to require a corrective “housing plan”
48 ANALYTICAL PERSPECTIVES

if an enterprise does not meet its goals and statutory re- between mortgage rates and Treasuries. The Budget
porting requirements, and in some instances impose civil estimates that Treasury will purchase $314 billion in
money penalties. As of March 31, 2009 FHFA had not yet MBS before the authority for this program expires on
promulgated new housing goals for the enterprises. The December 31, 2009. There is no prescribed volume lim-
expanded authorities of FHFA also include the ability to itation for this program.
place any of the regulated enterprises into conservator-
ship or receivership based on a finding of under-capital- 3. GSE Lending Facility
ization or a number of other factors. HERA also provided Treasury promulgated the terms of a temporary se-
temporary authority for the U.S. Department of Treasury cured lending credit facility available to Fannie Mae,
to purchase securities or other obligations of Fannie Mae, Freddie Mac, and the Federal Home Loan Banks. The
Freddie Mac, and the Federal Home Loan Banks through facility is intended to serve as an ultimate liquidity
December 31, 2009, upon a finding that such action is re- backstop to the GSEs if necessary. While there is no
quired to preserve the stability of the financial market, prescribed volume limitation for this program, the
prevent disruption to the availability of mortgage finance, Budget does not estimate that any loans will be issued
and protect taxpayers. through this facility. The authority for Treasury to is-
sue loans expires on December 31, 2009.
Conservatorship
On September 6, 2008, FHFA placed Fannie Mae and Federal Reserve Agency Mortgage-Backed
Freddie Mac into conservatorship. This action was taken Securities and Direct GSE Obligation Purchase
in response to the GSEs’ declining capital adequacy and Programs
to preserve the safety and soundness of the GSEs and On November 25, 2008, the Federal Reserve Board an-
their role in the secondary mortgage market. HERA pro- nounced new programs to purchase up to $500 billion in
vides that as conservator FHFA may take any action that agency MBS, including Fannie Mae, Freddie Mac, and
is necessary to return Fannie Mae and Freddie Mac to a Ginnie Mae issuances, and up to $100 billion in direct ob-
sound and solvent condition and to preserve and conserve ligations of the GSEs. On March 18, 2009 the Federal
the assets of each firm. FHFA has assumed the powers of Reserve Board announced that the purchase targets for
the Board and shareholders at Fannie Mae and Freddie these program will be increased to up to $1.25 trillion
Mac and appointed new chief executive officers at the two and $200 billion respectively. As of March 19, 2009 the
firms. Federal Reserve Bank of New York reported $201.5 bil-
lion in net purchases of MBS guaranteed by Fannie Mae
Department of Treasury GSE Programs under HERA or Freddie Mac and $46.8 billion in GSE debt, including
On September 7, 2008, the U.S. Treasury launched $11.1 billion from the Federal Home Loan Banks. The
three new programs to provide temporary financial sup- goal of these programs is to provide support to mortgage
port to the GSEs under the temporary authority provided and housing markets and to foster improved conditions in
in HERA. financial markets more generally.
1. Senior Preferred Stock Purchase Agreements Recent GSE Role in Administration Initiatives to
with Fannie Mae and Freddie Mac Relieve the Foreclosure Crisis
Treasury entered into agreements with Fannie Mae While under conservatorship, Fannie Mae and Freddie
and Freddie Mac to make investments of up to $100 Mac have continued to play a leading role in govern-
billion in senior preferred stock in each GSE in order ment and market initiatives to prevent homeowners who
to ensure that each company maintains a positive net can no longer afford to make their mortgage payments
worth. In exchange for the substantial funding com- from losing their homes. On November 11, 2008 the U.S.
mitment the Treasury received $1 billion in preferred Department of Treasury, FHFA, Fannie Mae, Freddie Mac,
stock for each GSE and warrants to purchase up to a and the mortgage industry’s HOPE NOW Alliance jointly
79.9 percent share of common stock at a nominal price. announced the Streamlined Modification Program (SMP).
On February 18, 2009 Treasury announced that the The SMP established industry standards for voluntary
funding commitments for these agreements would be mortgage modifications to assist distressed borrowers by
increased to $200 billion each. In total, as of March 31, reducing their monthly mortgage payments to no more
2009, $59.8 billion has been paid to the GSEs, and the than 38 percent of a borrower’s gross monthly income.
redemption face value of Treasury’s preferred stock However, only a small number of modifications have been
has increased accordingly. initiated under the SMP program. The limited success of
the SMP program is due in part to restrictions in securi-
2. GSE MBS Purchase Programs tization agreements on mortgage servicers regarding per-
Treasury initiated a temporary program to pur- missible modifications. These restrictions include requir-
chase MBS issued by Fannie Mae and Freddie Mac, ing a finding of imminent default or a demonstration that
which carry the GSEs’ standard guarantee against de- the net present value to the investor would be maximized
fault. The purpose of the program is to promote liquid- before a loan can be modified.
ity in the mortgage market and, thereby, affordable ho- In March, the Administration announced its Making
meownership by stabilizing the interest rate spreads Home Affordable (MHA) program, which includes the
7. CREDIT AND INSURANCE 49

Home Affordable Modification Program (HMP) and the of the GSEs was due in large part to the funding advan-
Home Affordable Refinance Program (HRP). Fannie tages arising from a public perception of a Federal guar-
Mae and Freddie Mac are participating in the HMP antee of their obligations.
both for their own mortgage books and as the Treasury
Department’s agents. (See Section IV for more informa- Future of the GSEs
tion). The future of Fannie Mae and Freddie Mac is uncer-
Fannie Mae and Freddie Mac are also integral to the tain. There are a number of options for their reform,
HRP. Under the program borrowers with a mortgage ranging from returning to their previous status as GSEs
that is owned by Fannie Mae or Freddie Mac and with a with the paired interests of maximizing returns for pri-
current loan-to-value (LTV) ratio up to 105 percent may vate share holders while pursuing public policy home
be eligible to refinance their mortgage to take advantage ownership goals, to a gradual wind-down of their opera-
of the current low interest rate environment. The previ- tions and liquidation of their assets. Other options for
ous LTV limit was 80 percent without a credit enhance- reform include outright nationalization by incorporating
ment such as private mortgage insurance. Declining the GSEs’ functions into a federal agency; a public utility
house prices and capital constraints among the private model where the government regulates the GSEs’ profit
mortgage insurers have made it difficult for borrowers to margin, sets guarantee fees and provides explicit backing
obtain such insurance. Under this program, borrowers for GSE commitments; a conversion to providing insur-
whose mortgages are already owned or guaranteed by ance for covered bonds, debt instruments that are back
Fannie Mae or Freddie Mac may be eligible to refinance by expected cash flows similar to MBS, but recorded on
their mortgage without obtaining new or additional mort- the issuer’s balance sheet; and the dissolution of Fannie
gage insurance even if their current loan-to-value ratio Mae and Freddie Mac into many smaller companies.
is between 80 and 105 percent. The Budget estimates The Administration looks forward to working with the
that the Home Affordable Refinance Program will facili- Congress, the regulatory community, and the mortgage
tate refinancing at current market interest rates for up industry to determine the best possible long-term role for
to 4 to 5 million borrowers with LTV ratios above 80 per- Fannie Mae and Freddie Mac.
cent whose first mortgages are owned or guaranteed by
Fannie Mae or Freddie Mac. Education Credit Programs
Risks that GSEs Face The Department of Education (ED) helps finance stu-
Like other financial institutions, the GSEs face a full dent loans through two major programs: the Federal
range of risks, including market risk, credit risk, and op- Family Education Loan (FFEL) program and the William
erational risk. The housing market downturn in the last D. Ford Federal Direct Student Loan (Direct Loan) pro-
two years has significantly increased the credit risk for gram. Eligible institutions of higher education may par-
mortgage delinquencies and defaults faced by Fannie ticipate in one or both programs. Loans are available
Mae and Freddie Mac. Systemic risk is the risk that li- to students regardless of income. However, borrowers
quidity or solvency problems at a financial institution or with low family incomes are eligible for loans where the
group of institutions could lead to problems more widely Federal Government subsidizes loan interest costs while
in the financial system or economy—the risk that a small borrowers are in school, during a six-month grace period
problem could multiply to a point where it could jeopar- after graduation, and during certain deferment periods.
dize the country’s economic well-being. Before conserva- Historically, the FFEL program provides loans through
torship, Fannie Mae and Freddie Mac posed a significant an administrative structure involving over 3,600 lenders,
systemic risk because of their size, high leverage and 35 State and private guaranty agencies, and over 5,000
the critical role of mortgage financing in the economy. participating schools. In the FFEL program, banks and
However, this risk has been substantially reduced as other eligible lenders loan private capital to students
a result of the additional risk capital provided to them and parents, guaranty agencies insure the loans, and the
through the Senior Preferred Stock Purchase Agreements Federal Government reinsures the loans against borrow-
with the U.S. Department of Treasury. er default. Lenders bear some of the default risk on all
The GSEs borrow huge amounts from various types new loans, and the Federal Government is responsible for
of investors, and the health of the housing market criti- the remainder. ED also makes administrative payments
cally affects the overall economic activity. Thus, financial to guaranty agencies and, in specific circumstances, pays
trouble at one or more of the GSEs could unsettle not only interest subsidies on behalf of borrowers to lenders.
the mortgage finance markets but also other vital parts The William D. Ford Direct Student Loan program
of the financial system and economy. As of December 31, was authorized by the Student Loan Reform Act of 1993.
2008 their combined debt and guaranteed MBS totaled Under the Direct Loan program, the Federal Government
$5.5 trillion, about as large as the total publicly held debt provides loan capital directly to nearly 1,100 schools,
of the United States. Historically, investors in GSE debt which then disburse loan funds to students. The program
have included thousands of banks, institutional inves- offers a variety of flexible repayment plans including in-
tors such as insurance companies, pension funds, foreign come-contingent repayment, under which annual repay-
governments and millions of individuals through mutual ment amounts vary based on the income of the borrower
funds and 401k investments. The investor-fueled growth
50 ANALYTICAL PERSPECTIVES

and payments can be made over 25 years with any re- without risk of disruption due to turmoil in the financial
sidual balances forgiven. markets. ED is already making preparations for this
Due to significant disruptions in the credit markets, in transition by acquiring greater loan servicing capacity
early 2008 FFEL lenders expressed concerns that there that will be in place by the summer of 2009. The 2010
would be insufficient capital to make FFEL loans to all request includes additional administrative funds to pay
eligible students in the 2008-2009 academic year. In re- for these increased servicing costs.
sponse, Congress enacted the Ensuring Continued Access
to Student Loans Act (ECASLA) which provided ED with Business and Rural Development Credit Programs
the authority to purchase student loans. ED used this and GSEs
authority to establish several temporary programs in-
tended to ensure the availability of student loans. For the The Federal Government guarantees small business
2008-2009 academic year, the Department created a Loan loans to promote entrepreneurship. The Government
Participation Interest program, where it purchased a 100 also offers direct loans and loan guarantees to farmers
percent interest in any eligible FFEL loan originated dur- who may have difficulty obtaining credit elsewhere and
ing the academic year. Once the loan is fully disbursed, to rural communities that need to develop and maintain
or before this program expires at the end of the academic infrastructure. Two GSEs, the Farm Credit System and
year, the lender can either redeem ED’s interest in a loan the Federal Agricultural Mortgage Corporation, increase
plus a yield of Commercial Paper plus 50 basis points or liquidity in the agricultural lending market.
pledge the entire loan to ED in return for compensation of
incurred expenses (such as origination and servicing) less Small Business Administration
ED’s yield. Between this program and the Direct Loan The Small Business Administration (SBA) helps en-
program, over 75 percent of federal student loan volume trepreneurs start, sustain, and grow small businesses.
in the 2008-2009 academic year will be financed by the As a “gap lender” SBA works to supplement market lend-
Department of Education. The Department established a ing and provide access to credit where private lenders
Purchase Commitment program through which it would are reluctant to do so without a Government guarantee.
commit to purchase any eligible loans originated by a Additionally, SBA helps home and business-owners, as
FFEL lender during the 2008-2009 academic year for face well as renters, cover the uninsured costs of recovery from
value plus any incurred expenses. The Department also disasters through its direct loan program.
established a short-term version of this program to pur- The 2009 Budget requests $779 million, including ad-
chase up to $6 billion in loans originated in the 2007-2008 ministrative funds, for SBA to leverage more than $29 bil-
academic year. lion in financing for small businesses and disaster victims.
Given the continued concerns about liquidity in the The 7(a) General Business Loan program will support
financial market, Congress extended ECASLA through $17.5 billion in guaranteed loans while the 504 Certified
the 2009-2010 academic year. Using this authority, the Development Company program will support $7.5 billion
Department replicated the Loan Participation Interest in guaranteed loans for fixed-asset financing. SBA will
program and the Loan Purchase Commitment program for supplement the capital of Small Business Investment
the 2009-2010 academic year. In addition, the Department Companies (SBICs) with $3 billion in long-term, guaran-
announced that it would use the ECASLA authority to teed loans for venture capital investments in small busi-
support an Asset-Backed Commercial Paper Conduit. nesses. At the end of 2008, SBA’s outstanding balance of
This conduit will facilitate financial transactions similar direct and guaranteed loans totaled $88 billion.
to those involved in a typical securitization: investors pur- Consistent with the overall credit markets, SBA’s
chase commercial paper (backed by student loan assets) guaranteed lending has declined in 2009 as the economy
while the conduit uses these proceeds to pay interest to worsened and lending became constricted. The American
other Investors once the commercial paper matures and Recovery and Reinvestment Act provided significant sup-
to purchase additional student loans. Though the hope is port for small business credit programs, to help spur lend-
that this Conduit will provide liquidity to FFEL lenders ing to small businesses. This authority included credit
without federal intervention, the Department, using its subsidy budget authority (BA) to temporarily raise guar-
ECASLA authority, will serve as a buyer-of-last-resort in antee percentages on some 7(a) loans, and reduce fees in
cases where the Conduit is unable to refinance maturing the 7(a) and 504 programs. SBA estimates the Recovery
commercial paper. The Department of Education will be Act funding will support approximately $8.7 billion in
conducting a full review of the Conduit, with a full report 7(a) loans and $3.6 billion in 504 loans.
to be completed by June 30, 2009. The Administration has also dedicated significant re-
For all subsequent federal student loan originations sources from the Troubled Asset Relief Program (TARP)
beginning with the 2010-2011 academic year, the 2010 to ensure a functioning secondary market for small busi-
President’s Budget proposes to end subsidies currently ness loans. The Treasury Department plans to make up
paid to FFEL lenders. Enacting this proposal would save to $15 billion in direct purchases to unlock the secondary
taxpayers an estimated $24 billion over five years and market for the guaranteed portions of 7(a) loans and the
$48 billion over 10 years. Originating all loans through private, first mortgage loan portion of 504 projects. These
the Federal Direct Loan program will ensure that student purchases will provide lenders additional liquidity to ex-
loans will continue to be available to all eligible students tend new credit to small businesses.
7. CREDIT AND INSURANCE 51

The Budget builds on these efforts by providing $80 and Intermediary Relending program. These loans are
million in credit subsidy BA to continue to execute the structured to save/create jobs in rural economies. The
7(a) program in Fiscal Year 2010 at the fully authorized American Recovery and Reinvestment Act provided fund-
level. The Budget also requests $3 million in subsidy BA ing for an estimated $2.99 billion in B&I loan guarantees
and $10 million in technical assistance grant funds for and $20 million in Rural Business Enterprise grants, be-
the Microloan program. The Microloan program provides ginning in 2009.
funds to non-profit intermediaries who in turn provide The 2008 Farm Bill created or modified five rural
loans of up to $35,000 to new entrepreneurs. While this renewable energy and small business programs. The
program provides borrowers critical start-up financing, Budget includes $122 million to support over $430 mil-
the program as structured in the past was expensive to lion in loans and grants for the following programs:
taxpayers. The Administration is committed to imple- the Rural Microentrepreneur Assistance Program, the
menting reforms to make the program more performance- Value-Added Agricultural Market Development Grant
oriented and ensure borrowers receive the capital they Program, the Biorefinery Assistance Program, the Rural
need. Energy for America Program, and the Bioenergy Program
The Budget also proposes to implement a pilot program for Advanced Biofuels. These programs are targeted to
to test the guaranteed disaster loan program recently promote energy efficiencies, renewable energy, and small
authorized in the Food, Conservation, and Energy Act of business development in rural communities. The discre-
2008 (P.L. 110-234). Conducting a small pilot will allow tionary funding in the Budget is in addition to the $364
SBA to test procedures and develop systems for future million to support $1.02 billion in loans and grants in
use and partnerships with private lenders in the case of a mandatory funds provided by the Farm Bill in 2010.
catastrophic disaster.
Finally, the Budget provides significant resources for Electric and Telecommunications Loans
core agency operations to accelerate transactions and USDA’s Rural Utilities Service (RUS) programs pro-
safeguard taxpayers’ exposure. These include continued vide loans for rural electrification, telecommunications,
procurement of a modern loan management and account- distance learning, telemedicine, and broadband, and also
ing system and additional funds to continue to stream- provide grants for distance learning and telemedicine
line and automate information technology systems. The (DLT).
Budget also requests funds for additional staffing in loan The Recovery Act provided USDA $2.5 billion to sup-
servicing centers, to handle increased origination, servic- port broadband loans and grants for fiscal years 2009
ing, guarantee purchase, and liquidation activities. and 2010. This funding is expected to provide new and
improved access to broadband services throughout rural
USDA Rural Infrastructure and Business America, based on the most appropriate technology for
Development Programs specific areas.
USDA provides grants, loans, and loan guarantees to The Budget includes $6.6 billion in direct electric loans
communities for constructing facilities such as health- for distribution, transmission, and improvements to ex-
care clinics, day-care centers, and water systems. Direct isting generation facilities, $688 million in direct tele-
loans are available at lower interest rates for the poor- communications loans, $532 million in broadband loans,
est communities. These programs have very low default $13 million in broadband grants, and $30 million in DLT
rates. The cost associated with them is due primarily to grants.
subsidized interest rates that are below the prevailing
Treasury rates. Loans to Farmers
The program level for the Water and Wastewater The Farm Service Agency (FSA) assists low-income
treatment facility loan and grant program in the 2010 family farmers in starting and maintaining viable farm-
President’s Budget is $1.6 billion. These funds are avail- ing operations. Emphasis is placed on aiding beginning
able to communities of 10,000 or fewer residents. The and socially disadvantaged farmers. FSA offers operating
Community Facility Program is targeted to rural com- loans and ownership loans, both of which may be either
munities with fewer than 20,000 residents. It will have direct or guaranteed loans. Operating loans provide cred-
a program level of $546 million in 2010. These program it to farmers and ranchers for annual production expens-
levels are maintained at the approximately 2009 levels. es and purchases of livestock, machinery, and equipment
In addition, the Recovery Act provided funding for about while farm ownership loans assist producers in acquiring
$3.7 billion in Water and Wastewater and an estimated and developing their farming or ranching operations. As
$1.2 billion in the Community Facility program. a condition of eligibility for direct loans, borrowers must
USDA also provides grants, direct loans, and loan guar- be unable to obtain private credit at reasonable rates and
antees to assist rural businesses, cooperatives, nonprofits, terms. As FSA is the “lender of last resort,” default rates
and farmers in creating new community infrastructures, on FSA direct loans are generally higher than those on
and to diversify the rural economy and employment op- private-sector loans. FSA-guaranteed farm loans are
portunities. In 2010, USDA proposes to provide over $1 made to more creditworthy borrowers who have access to
billion in loan guarantees and direct loans to entities private credit markets. Because the private loan origina-
that serve communities of 50,000 or less through the tors must retain 10 percent of the risk, they exercise care
Business and Industry (B&I) guaranteed loan program in examining the repayment ability of borrowers. The
52 ANALYTICAL PERSPECTIVES

subsidy rates for the direct programs have been fluctuat- ranchers, aquatic producers, their cooperatives, related
ing over the past several years. These fluctuations are businesses, and rural homeowners, while Farmer Mac
mainly due to the interest component of the subsidy rate. provides a secondary market for agricultural real estate
The number of loans provided by these programs has and rural housing mortgages. Because Farmer Mac is
varied over the past several years. In 2008, FSA provided governed by laws and regulations that are different from
loans and loan guarantees to approximately 26,000 fam- those governing the banks, associations, and service enti-
ily farmers totaling $3.4 billion. The average size for farm ties that comprise the rest of the System, Farmer Mac is
ownership loans continues to increase, with new customers discussed separately below.
receiving the bulk of the benefits furnished, while the ma-
jority of assistance provided in the operating loan program The Farm Credit System (Banks and Associations)
is to existing FSA farm borrowers. The demand for FSA The financial condition of the System’s banks and as-
direct and guaranteed loans continues to be high. More sociations remains sound. The ratio of capital to assets
conservative credit standards and reduced profit margins decreased to 13.4 percent as of September 30, 2008, from
are moving additional applicants from commercial credit 14.8 percent as of September 30, 2007, as asset growth
to FSA direct programs. Also, the increase in market vola- outpaced capital growth. Capital consisted of $2.8 bil-
tility and uncertainty is driving lenders to request guar- lion in restricted capital held by the Farm Credit System
antees in situations that they may not have in the past. Insurance Corporation (FCSIC) and $25 billion of un-
In 2010, FSA proposes to make $4.1 billion in direct and restricted capital—in terms of amount, a record level.
guaranteed loans through discretionary programs. For the first nine months of calendar 2008, net income
Lending to beginning farmers was above target during equaled $2.37 billion compared with $2.02 billion for the
2008, especially in the direct farm ownership program, same period of the previous year, primarily due to growth
which demonstrated a six-percent increase compared to in the loan portfolio and higher average earnings on as-
2007. In addition, commercial lending to beginning farm- sets. Between September 30, 2007 and September 30,
ers in the guaranteed ownership program also increased 2008, non-performing loans as a percentage of total loans
dramatically by 20 percent over 2007. Overall, lending to outstanding increased from 0.43 percent to 0.65 percent,
beginning farmers was 12 percent above the 2007 level. primarily due to deterioration in the credit quality of
Lending to minority and women farmers was a signifi- certain loans and a more volatile agricultural economic
cant portion of overall assistance, totaling $379 million environment. Assets have grown at a 12.5 percent an-
in loans and loan guarantees. Outreach efforts by FSA nual rate over the past five years, while the number of
field offices to promote and inform beginning and minor- FCS institutions has decreased due to consolidation. As
ity farmers of available FSA funding have resulted in in- of September 30, 2008, the System consisted of five banks
creased lending to these groups. and 93 associations compared with seven banks and 104
In 2009, FSA received funding through the American associations in September 2002. Of the 98 FCS banks
Recovery and Reinvestment Act to provide a total of $173 and associations, 93 had one of the top two examination
million in direct farm operating loans. These loans are used ratings (1 or 2 in a 1-5 scale), while 5 FCS institutions had
to purchase items such as farm equipment, feed, seed, fuel a rating of 3.
and other operating expenses and will stimulate rural econ- The FCSIC ensures the timely payment of principal
omies by providing American farmers funds to operate. and interest on FCS obligations on which the System
FSA continues to evaluate the farm loan programs in banks are jointly and severally liable. FCSIC manages the
order to improve their effectiveness. As part of this effort, Insurance Fund, which supplements the System’s capital
FSA has undertaken an initiative to identify and develop and the joint and several liability of the System banks.
outcome metrics for the direct and guaranteed loan pro- On September 30, 2008, the assets in the Insurance Fund
grams. FSA is also developing a nationwide continuing totaled $2.84 billion. Of that amount $40 million was
education program for its loan officers to ensure they re- allocated to the Allocated Insurance Reserve Accounts
main experts in agricultural lending. FSA will also be (AIRAs). As of September 30, 2008, the Insurance Fund as
transitioning all information technology applications for a percentage of adjusted insured debt was 1.74 percent in
direct loan servicing into a single, web-based application. the unallocated Insurance Fund and 1.77 percent includ-
In addition to moving direct loan servicing to a modern ing the AIRAs. This was below the statutory Secure Base
platform, the system will expand on existing capabilities amount of 2 percent. During 2008 growth in System debt
to include all special servicing options, and its implemen- has outpaced the capitalization of the Insurance Fund
tation will allow FSA to better service its delinquent and that occurs through investment earnings and premiums.
financially distressed borrowers. Over the 12-month period ending September 30, 2008,
the System’s loans outstanding grew by $23.0 billion, or
The Farm Credit System and Farmer Mac 17.0 percent, while over the past five years they grew by
The Farm Credit System (FCS or System), including $66.7 billion, or 73.1 percent. As required by law, borrow-
the Federal Agricultural Mortgage Corporation (Farmer ers are also stockholders of System banks and associa-
Mac), is a Government-Sponsored Enterprise (GSE) tions. As of September 30, 2008, the System had 472,066
that enhances credit availability for the agricultural stockholders. Loans to young, beginning, and small farm-
sector. The FCS banks and associations provide produc- ers and ranchers represented 11.6 percent, 19.7 percent,
tion, equipment, and mortgage lending to farmers and and 26.6 percent, respectively, of the total dollar volume
7. CREDIT AND INSURANCE 53

of farm loans outstanding at the end of calendar 2007. ruptcy. Current losses are not the result of negative de-
The percentage of loans made to beginning farmers in velopments in Farmer Mac’s program loan portfolio. Also
calendar 2007 increased slightly, compared with calendar contributing to the net loss were fluctuations in the mar-
2006, while percentages of loans made to young and small ket value of financial derivatives and trading assets that
farmers were slightly lower. Young, beginning, and small are now recognized in the income statement. The latter
farmers are not mutually exclusive groups and, thus, can- losses are due to a change in accounting policy that was
not be added across categories. Maintaining special poli- instituted in November 2006, when Farmer Mac opted to
cies and programs for the extension of credit to young, be- remove the impact of accounting for derivatives used as
ginning, and small farmers and ranchers is a legislative hedges against interest rate movements.
mandate for the System.
The System, while continuing to record strong earn- International Credit Programs
ings and capital growth, remains exposed to a variety of
risks associated with its portfolio concentration in agri- Seven Federal agencies -- the Department of Agriculture
culture and rural America. While the agricultural sec- (USDA), the Department of Defense, the Department of
tor is currently healthy, it has become more risky with State, the Department of the Treasury, the Agency for
the recent instability in the global financial markets, the International Development (USAID), the Export-Import
fluctuations in the value of the dollar, a recession, the Bank, and the Overseas Private Investment Corporation
decline in commodity prices (including ethanol), and the (OPIC) -- provide direct loans, loan guarantees, and in-
rapid rise in input costs. This sector is also subject to surance to a variety of foreign private and sovereign bor-
possible new risks such as a reversal in the rapid rise rowers. These programs are intended to level the play-
in farmland values, weather-related catastrophes, envi- ing field for U.S. exporters, deliver robust support for U.S.
ronmental risks related to global warming, and costly manufactured goods, stabilize international financial
regulations. markets, and promote sustainable development.
Farmer Mac Leveling the Playing Field
Farmer Mac was established in 1988 as a federally Federal export credit programs counter subsidies that
chartered institution belonging in the FCS to facilitate a foreign governments, largely in Europe and Japan, pro-
secondary market for farm real estate and rural housing vide their exporters, usually through export credit agen-
loans. The Farm Credit System Reform Act of 1996 ex- cies (ECAs). The U.S. Government has worked since the
panded Farmer Mac’s role from a guarantor of securities 1970’s to constrain official credit support through a mul-
backed by loan pools to a direct purchaser of mortgages, tilateral agreement in the Organization for Economic
enabling it to form pools to securitize. In May 2008, the Cooperation and Development (OECD). This agreement
Food, Conservation and Energy Act of 2008 (2008 Farm has significantly constrained direct interest rate subsi-
Bill) expanded Farmer Mac’s program authorities by al- dies and tied-aid grants. Further negotiations resulted
lowing it to purchase and guarantee securities backed by in a multilateral agreement that standardized the fees
rural utility loans made by cooperatives. for sovereign lending across all ECAs beginning in April
Farmer Mac continues to meet core capital and regu- 1999. Fees for non-sovereign lending, however, continue
latory risk-based capital requirements. As of September to vary widely across ECAs and markets, thereby provid-
30, 2008, Farmer Mac’s total program activity (loans ing implicit subsidies.
purchased and guaranteed, AgVantage bond assets, and The Export-Import Bank attempts to “level the play-
real estate owned) amounted to $9.8 billion, which repre- ing field” strategically and to fill gaps in the availability
sents an increase of 17 percent from the level a year ago. of private export credit. The Export-Import Bank pro-
Of total program activity, $2.8 billion were on-balance vides export credits, in the form of direct loans or loan
sheet loans and agricultural mortgage-backed securi- guarantees, to U.S. exporters who meet basic eligibility
ties, and $7 billion were off-balance sheet obligations. criteria and who request the Bank’s assistance. USDA’s
Total assets were $4.7 billion, with nonprogram invest- Export Credit Guarantee Programs (also known as GSM
ments accounting for $1.5 billion of those assets. Farmer programs) similarly help to level the playing field. Like
Mac’s net loss for first three quarters of calendar 2008 programs of other agricultural exporting nations, GSM
was $93 million, a significant decline from the same pe- programs guarantee payment from countries and entities
riod in 2007 during which the reported net income was that want to import U.S. agricultural products but cannot
$13.7 million. easily obtain credit.
The reported year-to-date loss amount is primarily
due to $102 million in other-than-temporary impairment Stabilizing International Financial Markets
charges on securities held in Farmer Mac’s nonprogram In today’s global economy, the health and prosper-
investment portfolio. These writedowns included an oth- ity of the American economy depend importantly on the
er-than-temporary impairment of $50 million on a Fannie stability of the global financial system and the economic
Mae floating rate preferred stock investment after it was health of our major trading partners. The United States
placed in conservatorship and an other-than-temporary contributes to orderly exchange arrangements and a sta-
impairment of $52.4 million in a senior debt security from ble system of exchange rates through the International
Lehman Brothers Holdings Inc. after it declared bank-
54 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Monetary Fund and through financial support provided developing countries. OPIC pursues these goals through
by the Exchange Stabilization Fund (ESF). political risk insurance, direct loans, and guarantee prod-
The ESF provides “bridge loans” to other countries ucts, which provide finance, as well as associated skills
in times of short-term liquidity problems and financial and technology transfers. These programs are intended
crises. A loan or credit may not be made for more than to create more efficient financial markets, eventually en-
six months in any 12-month period unless the President couraging the private sector to supplant OPIC finance in
gives the Congress a written statement that unique or developing countries. OPIC has also created a number of
emergency circumstances require the loan or credit be for investment funds that provide equity to local companies
more than six months. with strong development potential.
In September 2008, Treasury opened a temporary
money market mutual fund guarantee program, which Ongoing Coordination
guarantees the share price of any publicly offered eligible International credit programs are coordinated through
money market mutual fund—both retail and institution- two groups to ensure consistency in policy design and cred-
al—that applies for and pays a fee to participate in the it implementation. The Trade Promotion Coordinating
program. President George W. Bush approved the use of Committee (TPCC) works within the Administration to
existing authorities by Secretary Henry M. Paulson, Jr. develop a National Export Strategy to make the delivery
to make available as necessary the assets of the ESF to of trade promotion support more effective and convenient
guarantee the payment. (See Section IV for additional in- for U.S. exporters.
formation.) The Interagency Country Risk Assessment System
(ICRAS) standardizes the way in which most agencies
Using Credit to Promote Sustainable Development budget for the cost associated with the risk of interna-
Credit is an important tool in U.S. bilateral assistance to tional lending. The cost of lending by these agencies is
promote sustainable development. USAID’s Development governed by proprietary U.S. Government ratings, which
Credit Authority (DCA) allows USAID to use a variety of correspond to a set of default estimates over a given ma-
credit tools to support its development activities abroad. turity. The methodology establishes assumptions about
DCA provides non-sovereign loan guarantees in targeted default risks in international lending using averages of
cases where credit serves more effectively than tradition- international sovereign bond market data. The strength
al grant mechanisms to achieve sustainable development. of this method is its link to the market and an annual up-
DCA is intended to mobilize host country private capital date that adjusts the default estimates to reflect the most
to finance sustainable development in line with USAID’s recent risks observed in the market.
strategic objectives. Through the use of partial loan guar-
antees and risk sharing with the private sector, DCA Promoting Economic Growth and Poverty
stimulates private-sector lending for financially viable Reduction through Debt Sustainability
development projects, thereby leveraging host-country The Enhanced Heavily Indebted Poorest Countries
capital and strengthening sub-national capital markets (HIPC) Initiative reduces the debt of some of the poor-
in the developing world. While there is clear demand for est countries with unsustainable debt burdens that are
DCA’s facilities in some emerging economies, the utiliza- committed to economic reform and poverty reduction.
tion rate for these facilities is still very low. The 2010 Budget continues to support debt reduction for
OPIC also supports a mix of development, employment, countries that qualify under the HIPC Initiative.
and export goals by promoting U.S. direct investment in

III. INSURANCE PROGRAMS

Deposit Insurance Administration (NCUA) insures deposits (shares) in most


credit unions (certain credit unions are privately insured)
Federal deposit insurance promotes stability in the using the resources available in the National Credit
U.S. financial system. Prior to the establishment of Union Share Insurance Fund (NCUSIF). As of December
Federal deposit insurance, depository institution failures 31, 2008, the FDIC insured $4.76 trillion of deposits at
often caused depositors to lose confidence in the bank- 8,315 commercial banks and thrifts, and the NCUA in-
ing system and rush to withdraw deposits. Such sudden sured $610 billion of shares at 7,967 credit unions.
withdrawals caused serious disruption to the economy. The NCUA also administers the Central Liquidity
In 1933, in the midst of the Great Depression, a system Facility (CLF), which serves as a back-up lender for credit
of Federal deposit insurance was established to protect unions when market sources of liquidity are unavailable.
small depositors and to prevent bank failures from caus- By statute, the CLF is authorized to borrow up to 12 times
ing widespread disruption in financial markets. its subscribed capital stock and surplus (approximately
Today, the Federal Deposit Insurance Corporation $41 billion as of 2008). Historically, however, Congress
(FDIC) insures deposits in banks and savings associa- has set the CLF borrowing limit for loans to credit unions
tions (thrifts) using the resources available in its Deposit ($1.5 billion) through annual appropriations acts.
Insurance Fund (DIF). The National Credit Union
7. CREDIT AND INSURANCE 55

Since its creation, the system has undergone a series the Federal fund for credit unions that is analogous to
of reforms. More recently, the Deposit Insurance Reform the DIF for banks and thrifts, ended September 2008
Act of 2005 allows the FDIC to better manage the DIF. with assets of $7.2 billion and an equity ratio of 1.28
For example, the Act authorizes the FDIC to charge pre- percent, below the NCUA-set target ratio of 1.30 per-
miums for deposit insurance on a risk-adjusted basis, and cent. Recent market volatility has seen an increase in
ensures that all financial institutions pay premiums for observed losses in the credit union industry. The num-
Federal insurance on their insured deposits regardless of ber of problem institutions reported by the NCUA has
the level of the DIF. The Act allows the FDIC additional steadily risen since 2007, and the SIF has set aside more
authority to set a reserve ratio (ratio of the deposit in- than $6 billion to cover potential insurance losses, sig-
surance fund to total insured deposits) within a range of nificantly more than the $290 million in loss expenses
1.15 percent and 1.5 percent. Should the reserve ratio fall incurred in calendar year 2008.
below 1.15 percent, the FDIC is allowed additional time
to restore the DIF, and when it rises to 1.35 percent the Restoration Plans
FDIC is required to rebate half of the premiums it collects. On September 30, 2008, the FDIC reported that the
Last year, the Emergency Economic Stabilization Act DIF reserve ratio had fallen below the minimum level
of 2008 temporarily increased the insured deposit level of 1.15 percent. Pursuant to 12 U.S.C. 1817(b), the FDIC
from $100,000 per account to $250,000, until December proposed a plan to restore the DIF to 1.15 percent with-
31, 2009. Additionally, the 2009 Omnibus Appropriations in 5 years (i.e., prior to October 5, 2013) by increasing
Act removed the $1.5 billion appropriations limit on the annual insurance premiums to an effective rate of 13.5
use of NCUA’s Central Liquidity Facility (CLF), effective- basis points. Citing the significant strains on banks, on
ly raising the CLF’s lending limit to $41 billion under the February 27, 2009, the FDIC extended the restoration
statutory formula. plan horizon to seven years (October 5, 2015) for restor-
ing the DIF. The FDIC also announced both an increase
Emergency Programs to the regular assessment from 13.5 basis points to an
Responding to the stress among financial institutions, average assessment of 15 basis points, and a one-time
the FDIC and the NCUA have committed resources to- special assessment on the banking industry of 20 basis
wards new programs that are intended to increase access points in order to increase the resources available to the
to credit, strengthen financial institutions, and restore DIF for resolving bank failures.
confidence in the housing sector (see Section IV for ad- The Budget proposes to increase the FDIC’s borrowing
ditional programmatic detail). These programs include: authority from $30 billion to $100 billion. By enhancing
the FDIC’s ability to finance expenses for resolving failed
FDIC: institutions, it would allow the FDIC to grant a deposit
• 3-year guarantee of qualifying bank and bank hold- insurance premium reprieve in the near term when bank
ing company senior unsecured debt issued prior to capital is already strained. This temporary reprieve
October 31, 2009; would be followed by steady increases in insurance pre-
mium assessments as the economy and bank health
• Removal of the insurance limit on participating
recover. The Budget projects the DIF reserve ratio will
banks’ non-interest bearing transaction account de-
return to 1.15 percent in 2015 and 1.25 percent in 2016.
posits thru December 31, 2009;
On September 30, 2008, the NCUA reported that the
NCUA: Share Insurance Fund (SIF) reserve ratio had fallen be-
• Guarantee of certain unsecured debt of participat- low the NCUA-set target ratio of 1.30 percent. Pursuant
ing corporate credit unions issued from October 16, to section 202(c)(2) of the Federal Credit Union Act, the
2008 thru June 30, 2009; NCUA is required to assess a premium charge on mem-
ber institutions if the equity ratio in the SIF falls below
• Corporate credit union stabilization programs, in-
1.2 percent, which it is projected to do in 2009.
cluding lending programs designed to increase li-
The Budget reflects a proposal to both increase the
quidity at corporate credit unions.
borrowing authority of the NCUA and permit a 7-year
restoration period to return the SIF equity ratio to 1.2
Recent Performance of the Federal Deposit percent. The Budget proposal projects the NCUA levying
Insurance Funds lower premiums in the near term and steadily increas-
There has been significant deterioration of condi- ing premiums through 2015. Under the proposal, the SIF
tions in the banking industry since summer 2007. As of equity ratio would return to 1.2 percent in 2015 and 1.3
December 31, 2008, the FDIC classified 252 institutions percent in 2016.
with $159 billion in aggregate assets as “problem institu-
tions” (institutions with the highest risk ratings), a level Pension Guarantees
of problem assets almost four times higher than that in
December 2007. As of December 31, 2008, the DIF reserve The Pension Benefit Guaranty Corporation (PBGC)
ratio stood at 0.40 percent, or $40.6 billion below the level insures pension benefits of workers and retirees in cov-
that would meet the target reserve ratio of 1.25 percent. ered defined-benefit pension plans sponsored by private-
The National Credit Union Share Insurance Fund (SIF), sector employers. PBGC pays benefits, up to a guaran-
56 ANALYTICAL PERSPECTIVES

teed level, when a company with an underfunded pension fluctuation from year to year, depending on the severity
plan meets the legal criteria to transfer its obligations to of losses from plan terminations, changes in the interest
the pension insurance program. PBGC’s claims exposure factors used to discount future benefit payments, invest-
is the amount by which qualified benefits exceed assets ment performance, general economic conditions and other
in insured plans. In the near term, the risk of loss stems factors such as changes in law. While the improvement
from financially distressed firms with underfunded plans. may give the impression that PBGC’s financial condi-
In the longer term, loss exposure results from the possibil- tion has improved, in fact its long-term loss exposure and
ity that healthy firms become distressed and well-funded flawed funding system continue to threaten its financial
plans become underfunded due to inadequate contribu- sustainability.1
tions, poor investment results, or increased liabilities. PBGC estimates its loss exposure to reasonably pos-
PBGC monitors companies with underfunded plans sible terminations (e.g., underfunded plans sponsored by
and acts to protect the interests of the pension insur- companies with credit ratings below investment grade)
ance program’s stakeholders where possible. Under its at approximately $47 billion on September 30, 2008. For
Early Warning Program, PBGC works with companies to FY 2008, this exposure was concentrated in the following
strengthen plan funding or otherwise protect the insur- sectors: manufacturing (primarily automobile/auto parts,
ance program from avoidable losses. However, PBGC’s au- and primary and fabricated metals), transportation (pri-
thority to prevent undue risks to the insurance program marily airlines), and wholesale and retail trade.
is limited.
As a result of a flawed pension funding system and Disaster Insurance
exposure to losses from financially troubled plan spon-
sors, PBGC’s single-employer program incurred substan- Flood Insurance
tial losses from underfunded plan terminations in 2001
through 2006. The table below shows the ten largest plan The Federal Government provides flood insurance
termination losses in PBGC’s history. Nine of the ten have through the National Flood Insurance Program (NFIP),
come since 2001. which is administered by the Federal Emergency
The program currently has a $10.7 billion deficit in as- Management Agency of the Department of Homeland
sets necessary to satisfy all claims made through 2008. Security (DHS). Flood insurance is available to homeown-
(Claims are the net cost of terminating a pension plan— ers and businesses in communities that have adopted and
the gap between its assets and liabilities.) This is com- enforced appropriate flood plain management measures.
pared to a $9.7 billion surplus at 2000 year-end. The cur-
rent shortfall is actually a $2.4 billion improvement from 1 In addition, the airline relief provisions in the Pension Protection Act of 2006, which
2007, due largely to an increase in discount rates that re- resulted in large plans previously classified as probable terminations being changed to the rea-
duced the present value of PBGC’s benefit liabilities and sonably possible classification in FY 2006, likely postponed rather than eliminated losses, as it is
likely that the airlines will eventually relapse and present a claim to the PBGC. If PBGC’s deficit
the absence of major new terminations of underfunded were calculated without regard to PPA airline provisions, PBGC estimates that its net deficit
plans. PBGC’s operating results are subject to significant shown in this report would be approximately $8 billion higher (assuming 2006 underfunding
levels for the specific airline plans remained constant).

Table 7–1. largeST 10 claimS againST THe Pbgc’S Single-emPloyer


inSurance Program 1975-2007
Fiscal Years Percent of Total
Claims
Top 10 Firms of Plan Claims
(by firm)
Terminations (1975-2007)
1 United Airlines ���������������������������������������������������������������� 2005 $7,503,711,171 21�50%
2 Bethlehem Steel ������������������������������������������������������������� 2003 3,654,380,116 10�50%
3 US Airways �������������������������������������������������������������������� 2003, 2005 2,684,542,754 7�70%
4 LTV Steel* ����������������������������������������������������������������������� 2002, 2003, 2004 2,134,985,884 6�10%
5 Delta Airlines ������������������������������������������������������������������� 2006 1,740,482,711 5�00%
6 National Steel ����������������������������������������������������������������� 2003 1,275,628,286 3�70%
7 Pan American Air ������������������������������������������������������������ 1991, 1992 841,082,434 2�40%
8 Trans World Airlines �������������������������������������������������������� 2001 668,377,106 1�90%
9 Weirton Steel ������������������������������������������������������������������ 2004 640,480,970 1�80%
10 Kaiser Aluminum ������������������������������������������������������������ 2004, 2007 602,132,764 1�70%
Top 10 Total �������������������������������������������������������������������� 21,745,804,196 62�20%
All Other Total ����������������������������������������������������������������� 13,193,241,357 37�80%
ToTal ............................................................................ $32,626,780,271 100�00%
Sources: PBGC Fiscal Year Closing File (9/30/07), PBGC Case Administration System, and PBGC Participant System (PRISM).
Due to rounding, percentages may not add up to 100 percent.
Data in this table have been calculated on a firm basis and include all plans of each firm.
Values and distributions are subject to change as PBGC completes its reviews and establishes termination dates.
* Does not include 1986 termination of a Republic Steel plan sponsored by LTV�
7. CREDIT AND INSURANCE 57

Coverage is limited to buildings and their contents. By is working to ensure that all of the flood mitigation grant
the end of 2008, the program had over 5.6 million policies programs are closely integrated, resulting in better coor-
in more than 20,200 communities with over $1 trillion of dination and communication with State and local govern-
insurance in force. ments. Further, through the Community Rating System,
Prior to the creation of the program in 1968, many fac- DHS adjusts premium rates to encourage community and
tors made it cost prohibitive for private insurance compa- State mitigation activities beyond those required by the
nies alone to make affordable flood insurance available. NFIP. These efforts, in addition to the minimum NFIP
In response, the NFIP was established to make affordable requirements for floodplain management, save over $1
insurance coverage widely available. The NFIP requires billion annually in avoided flood damages.
building standards and other mitigation efforts to reduce The program’s reserve account, which is a cash fund,
losses, and operates a flood hazard mapping program to has sometimes had expenses greater than its revenue,
quantify the geographic risk of flooding. These efforts forcing the NFIP to borrow funds from the Treasury in
have made substantial progress. However, structures order to meet claims obligations. While funds borrowed
built prior to flood mapping and NFIP floodplain man- during the 1970’s were repaid by appropriations in the
agement requirements, which make up 26 percent of the early 1980’s, from 1986 until 2005, the program was able
total policies in force, pay less than fully actuarial rates. to repay all borrowed funds with interest from premium
A major DHS goal is to have property owners be com- dollars. However, Hurricanes Katrina, Rita, and Wilma
pensated for flood losses through flood insurance, rath- generated more flood insurance claims than the cumu-
er than through taxpayer-funded disaster assistance. lative number of claims from 1968 to 2004. These three
The marketing strategy aims to increase the number of storms resulted in over 234,000 claims with total claims
Americans insured against flood losses and improve re- payments expected to be approximately $20 billion. As
tention of policies among existing customers. The strat- a result, the Administration and the Congress have in-
egy includes: creased the borrowing authority to $20.8 billion to date in
order to make certain that all claims could be paid.
1. Provide financial incentives to expand the flood-in- The catastrophic nature of the 2005 hurricane season
surance business to the private insurers that sell and has also triggered an examination of the program, and the
service flood policies for the Federal Government. Administration is working with the Congress to improve
the program, based on the following principles: protecting
2. Conduct the national marketing and advertising the NFIP’s integrity by covering existing commitments;
campaign, FloodSmart, which uses TV, radio, print phasing out subsidized premiums in order to charge fair
and online advertising, direct mailings, and public and actuarially sound premiums; increasing program
relations activities to help overcome denial and re- participation incentives and improving enforcement of
sistance and increase demand. mandatory participation in the program; increasing risk
awareness by educating property owners; and reducing
3. Foster lender compliance with flood insurance re- future risks by implementing and enhancing mitigation
quirements through training, guidance materials, measures. The Administration looks forward to working
regular communication with lending regulators and with the Congress to enact program reforms that further
the lending community. mitigate the impact of flood damages and losses.

4. Conduct NFIP training for insurance agents via in- Crop Insurance
structor-led seminars, online training modules, and Subsidized Federal crop insurance administered by
other vehicles. USDA’s Risk Management Agency (RMA) assists farm-
ers in managing yield and revenue shortfalls due to bad
5. Seek opportunities to simplify NFIP processes to weather or other natural disasters. The program is a co-
make it easier for agents to sell and consumers to operative effort between the Federal Government and the
buy. private insurance industry. Private insurance companies
sell and service crop insurance policies. These companies
While these strategies have resulted in steady policy rely on reinsurance provided by the Federal Government
growth over recent years, the growth slowed somewhat in and also by the commercial reinsurance market to manage
2008 due to the severe downturn in the economy. their individual risk portfolio. The Federal Government
DHS also has a multi-pronged strategy for reducing reimburses private companies for a portion of the admin-
future flood damage. The NFIP offers flood mitigation as- istrative expenses associated with providing crop insur-
sistance grants to assist flood victims to rebuild to cur- ance and reinsures the private companies for excess in-
rent building codes, including base flood elevations, there- surance losses on all policies. The Federal Government
by reducing future flood damage costs. In addition, two also subsidizes premiums for farmers.
grant programs targeted toward repetitive and severe The Administration’s 2010 Budget reflects specific leg-
repetitive loss properties not only help owners of high- islative proposals that would reduce the Federal subsidy
risk property, but also reduce the disproportionate drain to both farmers and the insurance companies in the fol-
on the National Flood Insurance Fund these properties lowing three ways:
cause through acquisition, relocation, or elevation. DHS
58 ANALYTICAL PERSPECTIVES

• Reduce premium subsidies on buy-up coverage by 5 (against a loss of revenue caused by low prices, low yields
percentage points. or a combination of both) or yield protection (for produc-
tion losses only), all within the same policy. RMA also
• Increase the government’s share on underwriting
continues to pursue a number of avenues to increase pro-
gains to 20 percent from 5 percent.
gram participation among underserved States and com-
• Reduce the face value premium on Catastrophic modities by working on declining yield issues and looking
Crop Insurance (CAT) by 25 percent and charge an at discount programs for good producers who pose less
administrative fee on CAT equal to the greater of risk.
$300 or 25 percent of the (restated) CAT premium,
subject to a maximum fee of $5,000. Insurance against Security-Related Risks
In addition to these changes, the Farm Bill authorized Terrorism Risk Insurance
the Federal Crop Insurance Corporation (FCIC) to have
the option of renegotiating the financial terms and condi- The Terrorism Risk Insurance Program (TRIP), autho-
tions of the Standard Reinsurance Agreement with the rized under P.L. 107-297, helped stabilize the insurance
crop insurance companies during FY 2010. If the FCIC industry during a time of significant transition follow-
exercises this authority, it could result in more efficiency ing the terrorist attacks of September 11, 2001. Initially,
for risk sharing between the government and the crop in- TRIP was a three-year Federal program that provided
surance companies. a system of shared public and private compensation for
There are various types of insurance programs. The insured commercial property and casualty losses arising
most basic type of coverage is CAT, which compensates from certified acts of foreign terrorism. In 2005, Congress
the farmer for losses in excess of 50 percent of the indi- passed a two-year extension (P.L.109-144), that narrowed
vidual’s average yield at 55 percent of the expected mar- the Government’s role by increasing the private sector’s
ket price. The CAT premium is entirely subsidized, and share of losses, reducing lines of insurance covered by the
farmers pay only an administrative fee. Higher levels of program, and adding an event trigger amount for Federal
coverage, called buy-up coverage, are also available. A payments.
premium is charged for buy-up coverage. The premium In December 2007, Congress passed a seven-year ex-
is determined by the level of coverage selected and varies tension (P.L.110-318) that broadened the program to in-
from crop to crop and county to county. For the ten prin- clude losses from domestic as well as foreign acts of ter-
cipal crops, which accounted for about 80 percent of total rorism. For all seven extension years, it maintains an
liability in 2008, the most recent data show that over 79 insurer deductible of 20 percent of the prior year’s direct
percent of eligible acres participated in the crop insur- earned premiums, an insurer co-payment of 15 percent of
ance program. insured losses above the deductible, and a $100 million
RMA offers both yield and revenue-based insurance event trigger amount for Federal payments. It changed
products. Revenue insurance programs protect against mandatory recoupment provisions, requiring Treasury to
loss of revenue stemming from low prices, poor yields, or collect 133 percent of the Federal payments made under
a combination of both. These programs extend traditional the program, and accelerated time horizons for recoup-
multi-peril or yield crop insurance by adding price vari- ment of any Federal payments made before September
ability to production history. 30, 2017.
RMA is continuously trying to develop new products The Budget baseline includes the estimated Federal
or expand existing products in order to cover more types cost of providing terrorism risk insurance, reflecting the
of crops. One of the innovative products being refined for 2007 extension of the TRIP. Using market driven data,
2009 is the Biotech Endorsement (BE) for non-irrigated the Budget projects annual outlays and recoupment for
corn intended to be harvested for grain, including an ex- TRIP. These estimates represent the weighted average
tension of the endorsement to irrigated corn. This prod- of TRIP payments over a full range of scenarios, most of
uct allows producers that plant with qualifying biotech which include no terrorist attacks (and therefore no TRIP
seed corn to receive discounts on their crop insurance pre- payments), and some of which include terrorist attacks of
miums. The BE was originally tested in the 2008 crop varying magnitudes. On this basis, the Budget projects
year in four states and is being expanded to eleven states net spending of $2.160 billion over the 2010-2014 period
for the 2009 crop year. The premium rate reduction was and $3.069 billion over the 2010-2019 period.
determined to be actuarially sound based on data dem- The Administration proposes to lessen Federal inter-
onstrating that non-irrigated corn with specific bioengi- vention in this insurance market and reduce the subsidy
neered traits having a significantly lower risk of yield loss to private insurers (i.e., increase the private sector’s share
in comparison to non-traited corn. During 2009 RMA in- of losses). Beginning in 2011, when the economy is expect-
tends to publish a final regulation, effective for the 2011 ed to have stabilized, and then again in 2013, the proposal
crop year, implementing the “Combo” policy. The Combo would increase the insurer deductible and co-payment,
policy combines 5 existing policies into a single plan of in- and the event trigger amount for Federal payments. The
surance that would streamline the insurance process for proposal would also remove coverage for domestic ter-
RMA, the approved insurance providers, and producers. rorism. Prior to the 2007 reauthorization, coverage of
It would offer producers a choice of revenue protection domestic terrorism was widely available even in the ab-
7. CREDIT AND INSURANCE 59

sence of Government support. The proposal would sunset loss liability to passengers or crew, the limit being the
TRIP in 2014 consistent with current law. By reducing same as that of the air carrier’s commercial coverage be-
an insurance market subsidy, the proposal would encour- fore September 11, 2001; and (iii) third party liability, the
age the private sector to mitigate terrorism risk through limit generally being twice that of such coverage. The
other means, such as developing alternative reinsur- Secretary is also authorized to limit an air carrier’s third
ance options prior to the 2014 program termination date party liability to $100 million, when the Secretary certi-
and by building safer buildings. Beginning in 2010, the fies that the loss is from an act of terrorism.
Budget proposal amends TRIP to allow insurers addition- This program provides airlines with financial protec-
al time to remit policyholder surcharges to Treasury and tion from war risk occurrences, and thus allows airlines
to require commercial property and casualty insurance to meet the basic requirement for adequate hull loss and
policyholders to collectively pay back only 100 percent liability coverage found in most aircraft mortgage cove-
rather than 133 percent of the Federal payments made nants, leases, and government regulation. Without such
under the program. In so doing, the proposal would al- coverage, many airlines might be grounded. Currently,
low Treasury to assess a surcharge (recoup Federal pay- aviation war risk insurance coverage is generally avail-
ments) only after the economy begins to recover following able from private insurers, but premiums are significant-
a terrorist attack. ly higher in the private market. Also, private insurance
The Budget projects savings from this proposal of $263 coverage for occurrences involving weapons of mass de-
million over the 2010-2014 period and $644 million over struction is more limited.
the 2010-2019 period. Currently 62 air carriers are insured by Department of
Transportation. Coverage for individual carriers ranges
Airline War Risk Insurance from $80 million to $4 billion per carrier, with the me-
After the September 11, 2001 attacks, private insur- dian insurance coverage at approximately $1.8 billion per
ers cancelled third-party liability war risk coverage for occurrence. Premiums collected by the Government for
airlines and dramatically increased the cost of other war these policies are deposited into the Aviation Insurance
risk insurance. In addition to a number of short term re- Revolving Fund. In 2008, the Fund earned approximately
sponses, the Congress also passed the Homeland Security $166 million in premiums for insurance provided by DOT.
Act of 2002 (P.L. 107-296). Among other provisions, this At the end of 2008, the balance in the Aviation Insurance
Act required the Secretary to provide additional war risk Revolving Fund available for payment of future claims
insurance coverage for hull losses and passenger liability was $1,146 million. Although no claims have been paid
to air carriers insured for third-party war risk liability by the Fund since 2001, the balance in the Fund would be
as of June 19, 2002. The Federal Aviation Administration inadequate to meet either the coverage limits of the larg-
Extension Act of 2009 (P.L. 111-12) further extended est policies in force ($4 billion) or to meet a series of large
the requirement to provide insurance coverage through claims in succession. The Federal Government would pay
September 30, 2009. Acting on behalf of the Secretary, any claims by the airlines that exceed the balance in the
the FAA has made available insurance coverage for (i) Aviation Insurance Revolving Fund.
hull losses at agreed value; (ii) death, injury, or property

IV. FINANCIAL CRISIS AND GOVERNMENT RESPONSE

Technological advances and the removal of regulato- than their incomes could absorb. Financial institutions
ry barriers over the last few decades have transformed had underwritten a meaningful portion of these mortgag-
the financial markets. By facilitating the gathering and es through a combination of lax standards and subprime
processing of information and lowering transaction costs, or “Alt-A” products. These mortgages were then pooled
technological advances have spurred competition and into securities, sliced into tranches, and then sold and
enabled markets to reach previously underserved popu- re-sold into the marketplace with little understanding or
lations. However, the crisis of the past 18 months has disclosure of the underlying risks. Credit ratings of these
exposed critical gaps and weaknesses in the Nation’s fi- securities were proven to be overly optimistic or at worst,
nancial system. unfounded. In 2007, the housing bubble burst, and in a
Though the origins of the financial crisis are complex, declining home price environment, many of these assets
there is general agreement that suboptimal mortgage-un- were proven to have much less value than anticipated,
derwriting standards, complex mortgage securitization, which drove significant losses on investor and bank bal-
poor disclosure, poor risk assessment, antiquated regu- ance sheets. Both banks and investors, in their need to re-
lation, and the combination of low interest rates and an duce the risk of further losses, began selling these assets
abundance of liquidity have all contributed to the current with significant price reductions. At the same time, the
financial crisis. economy was left exposed by financial regulations that
Attractive interest rates combined with less than ade- were out of date and regulators that were not equipped to
quate underwriting standards in the late 1990s and early properly oversee the financial institutions and the mar-
2000s led many Americans to take on larger mortgages ketplace as a whole.
60 ANALYTICAL PERSPECTIVES

As the marketplace, financial institutions, and regula- Money Market Mutual Fund Loan Facility, the Money
tors came to terms with the systemic risk underlying the Market Investor Funding Facility, and the Commercial
financial system, investors began to lose confidence, the Paper Funding Facility. Each of these programs increases
credit markets froze, and companies were unable to iden- sources of liquidity for different participants in the money
tify and secure sources of financing, which intensified the markets, which has had the effect of stabilizing broader
severity of liquidity problems. financial markets. The Fed has committed up to $540 bil-
lion through these three facilities and extended credit
Government Response
equal to $244 billion as of April 1, 2009.
The U.S. Government has taken unprecedented action Addressing the frozen consumer and business credit
to stem the negative effects of the financial crisis, assum- markets, the Fed announced on November 25, 2008 that
ing both the risk and return associated with being the in conjunction with the Treasury Department it would
lender and investor of last resort. The Department of lend up to $200 billion to holders of newly issued “tri-
the Treasury, the Federal Reserve (The Fed), the Federal ple A” asset-backed securities through the Term Asset
Deposit Insurance Corporation (FDIC), the National Backed Security Loan Facility (TALF). Qualifying assets
Credit Union Administration (NCUA), the Securities include student loans, auto loans, credit cards, and Small
and Exchange Commission (SEC), and the Commodity Business Administration guaranteed loans. As part of the
Futures Trading Commission (CFTC) have acted inde- program, the Treasury provides protection to the Fed by
pendently and in concert to scale up existing programs covering the first $20 billion in losses. As of April 1, 2009,
and make them more effective, and to launch new pro- subscriptions of qualified securities total $4.7 billion. The
grams that are designed to: Fed and Treasury subsequently announced that this pro-
• expand access to credit; gram may be extended to up to $1 trillion and include a
broader array of eligible assets.
• strengthen financial institutions; and To prevent system-wide failures posed by specific insti-
• restore confidence in the financial market and stabi- tutions, the Fed has taken several important actions. First,
lize the housing sector. the Fed agreed in March 2008 to purchase $29 billion of
Below is a summary of key government programs fol- illiquid assets from the Bear Stearns Company, which al-
lowed by an analysis of the budgetary effects of Treasury’s lowed JP Morgan Chase & Co. to acquire remaining Bear
Troubled Asset Relief Program (TARP), as required by Stearns assets and liabilities. The Fed established a lim-
Section 203 of the Emergency Economic Stabilization Act ited liability corporation (“Maiden Lane”) to hold the as-
of 2008. sets, which were valued at $26 billion as of April 1, 2009.
In another action designed to prevent systemic failure,
Federal Reserve Programs the Fed provided up to approximately $60 billion in loans
The Federal Reserve has responded to the crisis by ex- to the American International Group (AIG) at a rate of
tending its existing credit programs, creating new credit 300 basis points above LIBOR, collateralized by the as-
programs, directly purchasing assets for its System Open sets of AIG. The Fed received warrants allowing it to buy
Market Account (SOMA) portfolio, and providing direct 77.9 percent of AIG shares, which the Fed transferred to
financial support to systemically significant financial in- an independent trust for the benefit of the US Treasury.
stitutions. Beginning in early August of 2007, the Federal The Fed also provided $50 billion in additional loans to fi-
Reserve began pumping liquidity into the system to off- nance both a portfolio of collateralized default swaps, and
set the precipitous decline in interbank lending. However, a portfolio of residential mortgage backed securities. The
interbank liquidity concerns continued to persist, which Fed has also provided financing to other financial institu-
led to the creation of the Term Auction Facility (TAF) tions (e.g., Citigroup) as a backstop on a pool of mortgage-
in December 2007. This facility allowed banks to access backed securities and other financial instruments held by
Federal Reserve funds through an auction process. As the institutions (see section titled “Troubled Asset Relief
of April 1, 2009, banks have borrowed $60 billion. Soon Program” for more information). By taking each of these
thereafter, the Federal Reserve provided numerous swap steps, the Fed has sought to prevent a system wide failure
agreements with foreign central banks, allowing the that may have occurred as a result of the complex and
Federal Reserve to address liquidity problems related to interconnected relationships these institutions have with
a shortage of U.S. dollars around the world. the broader financial industry.
Throughout 2008, the Fed continued to create new pro- To support mortgage lending and housing markets, the
grams designed to improve funding market conditions. Fed began purchasing up to $200 billion of Government
The Term Securities Lending Facility (TSLF), introduced Sponsored Entity (GSE) debt and up to $1.25 trillion of
in March 2008, allowed institutions to pledge an array of GSE mortgage-backed securities (MBS) beginning in
collateral (all investment grade debt and securities) in re- December 2008. As of April 1, 2009 the Fed has purchased
turn for risk-free Treasury collateral. Second, in the wake $51 billion in GSE debt and $236 billion in GSE MBS.
of the Bear Stearns failure in 2008, the Fed opened the Purchasing GSE debt and MBS is intended to provide li-
discount window for broker-dealers, giving these institu- quidity to the mortgage industry and facilitate the issu-
tions a critical source of short-term liquidity; in the past, ance of new mortgage loans to homebuyers at affordable
only depository institutions had access to the discount interest rates. More recently, the Fed has begun purchas-
window. The Fed also created the Asset-Backed Securities ing up to $300 billion in longer-term Treasury securities
7. CREDIT AND INSURANCE 61

to improve interest rate conditions in mortgage and other cash instruments at Bank of America.
private credit markets. In addition to the liquidity programs, the Emergency
To help manage its growing balance sheet, the Fed has Economic Stabilization Act of 2008 temporarily in-
pursued several different options. First, pursuant to the creased the deposit and share insurance level from
Emergency Economic Stabilization Act of 2008 (P.L. 110- $100,000 per account to $250,000 through December
343), the Federal Reserve can pay interest on the required 31, 2009. This increase applies to insured accounts
and excess reserve balances depository institutions hold of both the FDIC and the National Credit Union
at the Fed and in their vaults. Paying interest on these re- Administration (NCUA). A more detailed analysis
serves increases a depository institution’s (bank’s) incen- of these programs is provided in the section titled,
tives to keep the funds in the Federal Reserve System. As “Deposit Insurance” and below in the subsection,
of April 1, 2009, banks had $270 billion in reserve depos- “Troubled Asset Relief Program.”
its at the Fed. Treasury has also helped the Fed manage
National Credit Union Administration Programs
its balance sheet through the Supplementary Financing
Program (SFP). Through this program, the Treasury sells On October 16, 2008, the NCUA announced a Temporary
Government securities to the public to deposit the pro- Corporate Credit Union Liquidity Guarantee Program.
ceeds at the Federal Reserve. Down from its peak level of Under this program, the NCUA Share Insurance Fund
$559 billion in November 2008, Treasury’s SFP deposits will guarantee certain unsecured debt of participating
at the Fed were $200 billion as of April 1, 2009. corporate credit unions issued from October 16, 2008
through June 30, 2009. Similar to the FDIC, for the first
Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC)
time ever, if a corporate credit union fails, NCUA will cov-
Programs er any losses of unsecured debt holders. On December 9,
On October 14, 2008, using its existing authority, 2008, the NCUA also announced two new programs: the
the FDIC created the Temporary Liquidity Guarantee Credit Union Homeowners Affordability Relief Program
Program (TLGP), aimed at restoring confidence in banks (HARP) and the System Investment Program (SIP). Both
and preventing large scale deposit flight. For the first programs are designed to increase liquidity at corporate
time ever, the FDIC guaranteed bank and bank holding credit unions, which currently act as a banker’s bank for
company debt. Under the guarantee, if there is default regular credit unions that do not have access to NCUA’s
on the debt, the FDIC will make required principal and credit advances.
interest payments to unsecured senior debt holders. The Under HARP, NCUA’s Central Liquidity Facility (CLF)
FDIC charges additional premiums for any banks that will make two-year secured advances of credit up to $2
voluntarily opt into this program. The program has been billion invested through a special corporate credit union
designed to promote liquidity by allowing banks to roll- note. Credit unions that reduce mortgage rates within
over new debt. The guarantee was originally limited to program guidelines qualify for a bonus payment from the
unsecured debt issued on or before June 30, 2009, expiring corporate credit union, which shares mortgage loan modi-
June 30, 2012. As of March 31, 2009, the program guaran- fication costs. The NCUA will guarantee the special cor-
teed nearly $300 billion of debt. On March 17, 2009, the porate credit union debt, including the bonus payment. To
FDIC extended the eligible period to issue debt through date, advances of $164 million have been made.
October 31, 2009, and levied a surcharge on debt issued Under SIP, NCUA’s CLF will extend 1-year credit ad-
between April 1, 2009 and October 31, 2009, which will be vances to credit unions, who will in turn invest those
transferred to Deposit Insurance Fund. The Budget proj- funds in corporate credit unions, providing a low cost
ects that the program will guarantee approximately $600 source of liquidity for corporate credit unions. To date, ac-
billion in bank loans over the life of the program. tual advances have been close to $5 billion. The Budget
As another component of the TLGP, the FDIC covers projects advances of $12 billion for 2009.
without limit any losses that uninsured depositors incur The NCUA has also announced two actions to further
within non-interest bearing deposits. This program was stabilize corporate credit unions. On January 28, 2009,
intended to promote funding stability and would have the the NCUA deposited a note of $1 billion at U.S. Central
effect of protecting small business payrolls held at banks. Federal Credit Union, a corporate credit union headquar-
FDIC charges additional premiums for any banks that tered in Kansas. The Budget projects the full loss of this
voluntarily opt into this program. This guarantee was de- note. On March 19, 2009, NCUA announced that it was
signed to protect small business payrolls held at small placing two corporate credit unions, U.S. Central and
and medium sized banks. This new guarantee expires Western Corporate, into conservatorship. As a result of
December 31, 2009. this action the NCUA’s increased its overall loss reserve
The FDIC has also collaborated with the Treasury level related to expected losses for corporate guarantees
Department and the Federal Reserve to provide assis- to $6 billion.
tance to systemically significant failing institutions such
Securities and Exchange Commission (SEC) and
as Citigroup and Bank of America. For its part, the FDIC
has guaranteed up to $10 billion of a $301 billion portfo- Commodity Futures Trading Commission (CFTC)
lio of residential and commercial MBS at Citigroup. The Programs
FDIC has also announced that it would guarantee up to During the financial crisis, the SEC and CFTC have
$2.5 billion on a $108 billion portfolio of derivatives and continued identifying, investigating, and prosecut-
62 ANALYTICAL PERSPECTIVES

ing fraud in securities, futures, and options markets. ment investigations and its creation of a new Energy and
Enforcement cases have targeted illegal activity ranging Environmental Markets Advisory Committee.
from the manipulation of markets to multi-billion dol- In December 2008, the CFTC accepted the Chicago
lar Ponzi schemes. Starting in 2007 through February Mercantile Exchange’s certification of plans to provide
2009, and on an ongoing basis, the SEC has issued rules clearing services for certain credit default swap contracts
to increase the transparency of the credit rating meth- through its clearinghouse, which is registered with the
odologies, strengthen the disclosures of ratings per- CFTC as a derivatives clearing organization. The advent
formance, prohibit ratings agencies from engaging in of clearing solutions for the credit default swap market
certain practices that create conflicts of interest, and en- will enhance transparency, reduce counterparty credit
hance the recordkeeping and reporting obligations that risk, and improve the quantity and quality of information
assist the SEC in performing its regulatory and over- provided to federal regulators regarding these over-the-
sight functions. Under the rules credit rating agencies counter derivative instruments.
are also required to differentiate the ratings they issue
on structured products (such as mortgage-backed securi- Housing Market Programs
ties) from those they issue on bonds, in order to increase To preserve the safety and soundness of the hous-
investors’ understanding of the different risks of the two ing market and particularly the Government Sponsored
securities. The SEC has several other pending propos- Enterprises (GSE), the Federal Housing Finance
als to further promote accountability, transparency, and Authority (FHFA) placed Fannie Mae and Freddie Mac
competition in the rating industry. On a temporary basis, into conservatorship on September 6, 2008. On the same
in July 2008, the SEC restricted “naked” short selling in day, the U.S. Treasury launched three new programs to
the stocks of 19 financial companies, and in September provide temporary financial support to the GSEs and to
2008, halted short-selling altogether in the stocks of ap- stabilize the housing market under the broad authority
proximately 1,000 financial companies, with the goal of provided in Housing and Economic Recovery Act of 2008
mitigating exceptionally volatile trading that posed a (P.L. 110-289). First, Treasury announced Preferred Stock
threat to fair and orderly markets. The SEC also took Purchase Agreements to ensure that GSEs maintain posi-
steps to strengthen prohibitions on manipulative “na- tive net position (i.e. assets are greater than or equal to
ked” short selling (the illegal practice of selling shares liabilities). As of April 1, 2009, Treasury has announced a
that the seller does not own or has not arranged to bor- funding commitment of up to $200 billion to each of the
row and intentionally fails to deliver in time for settle- GSEs under these agreements. The 2010 Budget proj-
ment) including issuing new rules, and is looking into ects Treasury’s purchases under this program will total
other measures surrounding short sales that will pro- $171 billion. Second, Treasury established a line of credit
mote market stability and restore investor confidence. for the GSEs to ensure they have adequate funding on
Last, the SEC has worked with the Financial Accounting a short-term, as-needed basis. As of April 1, 2009, this
Standards Board to issue industry guidance on imple- line of credit has not been used. Last, Treasury initiated
menting fair value accounting standards. purchases of GSE guaranteed mortgage-backed securi-
The CFTC has implemented new regulations to over- ties (MBS) in the open market (separate from the Fed’s
see exempt commercial markets for the first time, spe- MBS purchase program above), with the goal of increas-
cifically for contracts that serve a significant price discov- ing liquidity in the mortgage market. The Budget projects
ery function (SPDCs). The CFTC Reauthorization Act of Treasury will purchase $314 billion of GSE MBS. A more
2008 authorized the CFTC to adopt position limits and detailed analysis of these programs is provided in the sec-
accountability level provisions for SPDCs traded on ex- tion titled, “Government Sponsored Enterprises in the
empt commercial markets. The bill also established core Housing Market.”
principles governing exempt commercial markets with In addition, significant assistance has been provided
SPDCs, particularly with respect to position limits and to the mortgage market through the Federal Housing
accountability level provisions. The goal of the CFTC’s Administration (see discussion above), and through the
new rules is to provide consistent transparency and ac- Department of the Treasury, as described below.
countability between markets that serve significant price
discovery functions. The regulations will cover contracts Treasury Programs
that have grown in volume and activity and now have a The Emergency Economic Stabilization Act of 2008
significant effect on futures markets that are subject to (P.L. 110-343) authorized Treasury to purchase or guar-
CFTC oversight. These rules are consistent with other antee troubled assets and other financial instruments,
initiatives that the CFTC protect consumers and ensure with a total outstanding not to exceed $700 billion at
the integrity of the core risk management and price dis- any one time. Treasury implemented the Troubled Asset
covery functions of the energy and agricultural futures Relief Program (TARP) under this authority to provide
markets. These initiatives have expanded international capital to and restore confidence in the strength of U.S.
surveillance information for crude oil trading, reporting financial institutions, restart markets critical to financing
and classifications of index traders and swap dealers, and American households and businesses, and address hous-
risk management choices for farmers and agri-businesses. ing market problems and the foreclosure crisis. TARP au-
These initiatives are in addition to the CFTC’s publicly- thority expires December 31, 2009, although the Treasury
disclosed nationwide crude oil and cotton market enforce- Secretary can certify to Congress that an extension is
7. CREDIT AND INSURANCE 63

necessary, in which case authority expires no later than iii. Targeted Investment Program
October 2010. TARP agreements in place upon the au- Treasury created the Targeted Investment Program
thority’s expiration will continue until they are dissolved. (TIP) to stabilize the financial system by making invest-
A more detailed analysis of specific TARP programs is ments in institutions that are critical to the functioning
provided below. of the financial system. This program focuses on the com-
In addition, in 2008 the President approved Treasury’s plex relationships and reliance of institutions within the
request to use the Exchange Stabilization Fund to guar- financial system. Investments made through the TIP seek
antee money market mutual funds. Treasury’s Temporary to avoid significant market disruptions resulting from
Guarantee Program for Money Market Funds guarantees the deterioration of one financial institution that could
that individual investors will receive the stable share threaten other financial institutions and impair broader
price for each share held in a participating money market financial markets, and thereby pose a threat to the over-
fund (typically $1 per share) in the event that the fund all economy.
“breaks the buck,” i.e. liquidates investor holdings at less As of April 1, 2009, Treasury has purchased $20 billion
than $1 per share. As of April 1, 2009, there have been no in preferred stock from Citigroup, and $20 billion in pre-
claims on this guarantee program. Although not a claim ferred stock from Bank of America. Both preferred stock
under the program, in early 2009, due to unique and ex- agreements pay a dividend of 8 percent per annum.
traordinary circumstances, Treasury purchased $3.6 bil-
lion in assets (GSE debt) to assist with the liquidation of iv. Asset Guarantee Program
a money market mutual fund. Under the Asset Guarantee Program (AGP), Treasury
guarantees the value of certain assets held by the qual-
The Troubled Asset Relief Program and Financial ifying financial institution. The set of insured assets is
Stability Plan selected by the Treasury and its agents in consultation
i. Capital Purchase Program with the financial institution receiving the guarantee.
In accordance with EESA’s section 102(a), assets to be
Treasury created the Capital Purchase Program (CPP) guaranteed must have been originated before March 14,
in October 2008 to stabilize the financial system by pro- 2008. Treasury determines the eligibility of participants
viding capital to viable financial institutions of all sizes and the allocation of resources on a case-by-case basis.
throughout the Nation. With a strengthened capital The program is meant for systemically significant in-
base, financial institutions have an increased capacity stitutions, and could be used in coordination with other
to lend to U.S. businesses and consumers and to support programs. Treasury may, on a case-by-case basis, use this
the U.S. economy. Under the Capital Purchase Program program in coordination with a broader guarantee involv-
(CPP), Treasury purchases senior preferred stock in U.S. ing other agencies of the United States Government.
financial institutions that meet established criteria and As of April 1, 2009, Treasury has announced two guar-
are recommended by their regulator. As of April 1, 2009, antees under the AGP: Citigroup and Bank of America.
Treasury has purchased $198.8 billion in preferred stock Treasury has committed up to $5 billion towards any
from 532 institutions. The Budget projects Treasury will potential losses incurred on a $301 billion portfolio of
make $218 billion in purchases through 2009. loans, mortgage-backed securities, and other assets held
On February 27, 2009 Treasury announced its intent to by Citigroup. Treasury absorbs 90 percent of losses af-
convert $25 billion in Citigroup preferred stock purchased ter Citigroup absorbs the first $39.5 billion in losses.
through the CPP into common stock in Citigroup equiva- (Citigroup continues to share 10 percent of losses after
lent to a 36 percent stake. The conversion is intended to the $39.5 billion deductible.) The FDIC absorbs the next
increase the tangible common equity at Citigroup and $10 billion in losses (again, via a 90/10 loss share with
will be completed later this year. Citigroup), and the Fed has agreed to finance the remain-
ing portfolio on a non-recourse basis. Treasury receives
ii. Systemically Significant Failing Institutions $4.034 billion in preferred stock with an 8 percent divi-
Program dend from Citigroup as a fee, and the FDIC receives $3
The goal of the Systemically Significant Failing billion of identical preferred stock. Treasury also receives
Institutions Program (SSFI) is to provide stability to fi- warrants to purchase 66,531,728 shares of Citigroup com-
nancial institutions whose financial difficulties could mon stock at a strike price of $10.61. The Fed receives an
cause disruption to financial markets, in order to limit interest rate of the Overnight Indexed Swap (OIS) rate
the impact on the economy as a whole, and to protect plus 300 basis points. The guarantee was signed and ex-
American jobs, savings and retirement. Treasury pro- ecuted January 16th, 2009.
vides capital on a case-by-case basis to systemically sig- Treasury also may guarantee up to $7.5 billion on a
nificant financial institutions that are at substantial risk $118 billion portfolio of derivatives, collateralized debt
of failure. To date, the Treasury has purchased $40 bil- obligations, mortgage-backed securities, and commercial
lion in preferred shares from the American International and corporate loans owned by Bank of America. Treasury
Group (AIG). It has also created an equity capital facility, and the FDIC would absorb losses after Bank of America
which will allow AIG to draw up to $29.8 billion as needed absorbs the first $10 billion in losses. Treasury would re-
in exchange for preferred stock. ceive $3 billion in preferred stock with an 8 percent divi-
dend from Bank of America as a fee, as well as warrants
64 ANALYTICAL PERSPECTIVES

to purchase common shares. The guarantee has not been Securities Loan Facility (TALF), a joint initiative with
signed or executed as of April 1, 2009. the Federal Reserve that provides financing to private
investors to help unfreeze markets for various types of
v. Automotive Industry Financing Program credit, including auto, student, small business, and credit
The goal of the Automotive Industry Financing card loans. Recently, Treasury and the Federal Reserve
Program (AIFP) is to prevent a significant disruption expanded TALF to include newly or recently issued AAA-
of the domestic automotive industry. The Treasury pro- rated ABS backed by four additional types of consumer
vides both loans and equity to participating domestic au- and business loans—mortgage servicing advances, loans
tomotive manufacturers, finance companies, and suppli- or leases relating to business equipment, leases of vehicle
ers. Through April 1, 2009, Treasury had financed a total fleets, and floor plan loans. Immediately, Treasury will
of $24.8 billion under the AIFP. Specifically, Treasury use $20 billion to provide credit protection for $200 bil-
has purchased $5 billion in GMAC Equity, lent $0.9 bil- lion of lending from the Federal Reserve, with a signifi-
lion to GM for rights to GMAC, $13.4 billion to General cant further expansion of resources provided under the
Motors (GM), $4 billion to Chrysler, and $1.5 billion to Financial Stability Plan.
Chrysler’s finance subsidiary. Treasury had also com-
mitted another $5 billion to domestic automotive sup- viii. A Program to Unlock Lending for Small
pliers. Under the terms of the assistance, both GM and Businesses
Chrysler are required to submit restructuring plans to In March, Treasury announced a program to unlock
the U.S. Government. On March 30, 2009, the President credit for small businesses as part of the Consumer and
indicated that working capital loans would be provided Business Lending Initiative. In recent years, securitiza-
to both GM and Chrysler as they worked under a 60-day tion has supported over 40 percent of lending guaranteed
and a 30-day deadline, respectively, toward long-term vi- by the Small Business Administration. As a result of the
ability plans. At the same time, the President announced severe dislocations in the credit markets that began in
the Warrantee Commitment program, which covers all October 2008, however, both lenders that originate loans
warranties on new vehicles purchased from automotive under SBA programs and the “pool assemblers” that pack-
manufacturers during the period in which those manu- age such loans for securitization have experienced signifi-
facturers are restructuring. cant difficulty in selling those loans or securities in the
secondary market. This, in turn, has significantly reduced
vi. Home Affordable Modification Program the ability of lenders and pool assemblers to make new
In early March 2009, Treasury committed up to $50 bil- small business loans. As a result, while the SBA guaran-
lion to the Home Affordable Modification Program (HMP). teed about $18 billion in 2008 (excluding secondary mar-
The HMP, which is part of the larger “Making Home ket guarantees), new lending was trending below $10 bil-
Affordable” program, is intended to bring relief to up to lion earlier this year.
3 million to 4 million “at-risk” homeowners struggling to As part of this program, Treasury will make up to $15
make their mortgage payments, while preventing neigh- billion available for direct purchases to unlock the second-
borhoods and communities from suffering the negative ary market for the government-guaranteed portion of SBA
spillover effects of foreclosures. 7(a) loans as well as first-lien mortgages made through
This program, implemented in collaboration with the 504 program. These purchases, combined with higher
Fannie Mae and Freddie Mac, will reduce the payment loan guarantees and reduced fees implemented under the
on mortgages to an affordable level for qualifying borrow- American Recovery and Reinvestment Act of 2009, will
ers, as well as provide incentive payments for lenders and help provide lenders with the confidence that they need
servicers to complete sustainably affordable modifica- to extend credit, knowing that if they make an SBA loan,
tions. The program encourages meaningful modifications they will be able to sell it and access the liquidity neces-
by providing success payments to both the borrower and sary to do further lending.
the servicer. Because loan modifications are more likely
to succeed if they are made before a borrower misses a ix. Public Private Investment Program
payment, the program also includes an incentive payment Treasury introduced the Public Private Investment
of $1,500 to mortgage holders and $500 to servicers for Program to address the vicious market cycle affecting
modifications made while borrowers are still current on troubled “legacy” assets clogging the balance sheets of fi-
their payments. The HMP will be complemented by a sec- nancial institutions. Using $75 billion to $100 billion in
ond lien program, which will improve loan performance capital from EESA and capital from private investors—
and help prevent foreclosures by lowering total debt bur- as well as funding enabled by the Federal Reserve and
den and providing homeowners with additional equity in FDIC—PPIP will generate up to $500 billion in purchas-
their homes ing power to buy legacy securities and legacy loans, with
the potential to expand to $1 trillion over time.
vii. Consumer and Business Lending Initiative PPIP ensures that private sector participants invest
The Consumer and Business Lending Initiative (CBLI) alongside the taxpayer, with the private sector investors
is an effort to jumpstart the credit markets that support standing to lose their entire investment in a downside
lending to families and small businesses. The CBLI broad- scenario and the taxpayer sharing in profitable returns.
ens and expands the resources of the Term Asset-Backed To reduce the likelihood that the government will overpay
7. CREDIT AND INSURANCE 65

for these assets, private sector investors competing with on the part of financial institutions or borrowers to repay
one another will establish the price of the loans and secu- principal and interest on the loans.
rities purchased under the program. In addition, the Secretary has guaranteed assets un-
der the Asset Guarantee program. Loan guarantee
x. Capital Assistance Program transactions may represent an asset or a liability to the
Treasury launched the Capital Assistance Program Government based on whether the expected value of
(CAP) as the next phase of its effort to ensure that insti- loan guarantee fees and other cash inflows exceed claim
tutions have enough capital to lend, even under a more payouts and other cash outflows. Where default claims
severe recession. The CAP was announced in conjunction exceed anticipated inflows to the Government on a net
with the commencement of a supervisory capital assess- present value basis, the guarantee results in a positive
ment process, commonly referred to as the “stress test.” subsidy cost. Likewise, if expected premiums are great-
At the time of this writing, bank supervisors are conduct- er than the estimated claim payouts on a present value
ing reviews of major banks to determine whether these basis, the loan guarantee has value to the Government.
institutions would require an additional capital buffer in Section 102 of the EESA requires that premiums for any
a severe economic scenario. Many banks will not need TARP guarantee transactions be set at a minimum to
additional capital, but in cases where an additional buffer cover default claims and protect the taxpayer. Below is
is needed, Treasury intends to make government capital a table summarizing the current and anticipated activity
available as a bridge to private capital through CAP. under TARP, and the budgetary costs through 2019.3
Equity purchases, direct loans, and loan guarantees
TARP Program Costs are accounted for on a credit basis per the Federal Credit
Reform Act of 1990, as amended (FCRA), and Section 123
This section provides the special analysis required by of EESA. The budgetary cost of these transactions is re-
Section 203 of the Emergency Economic Stabilization Act flected as the net present value of estimated cash flows
of 2008 (EESA), including estimates of the cost to taxpay- to and from the Government, excluding administrative
ers and the current value and budgetary effects of TARP costs.4 Consistent with Section 123 of the EESA, the net
transactions as reflected in the Budget2, consistent with present value is calculated using the discount rate under
the requirements of Section 123 of the EESA. It also in- FCRA, adjusted for market risk.
cludes analysis of the budgetary effects had all transac- Because equity purchases, direct loans, and loan guar-
tions been reflected on a cash basis. While Section 203 antee transactions follow the FCRA budgetary accounting
requires explanation of the effects due to reestimates and structure, the value of future cash flows related to these
prior year impacts, because the law was enacted in fis- transactions can be measured by the balances in non-
cal year 2009, there are no prior-year budgetary impacts budgetary credit financing accounts. A direct loan financ-
to report in the 2010 Budget. Reestimates on the TARP ing account, for example, receives the subsidy cost from
portfolio will be calculated and incorporated into the 2011 the program account (reflecting the net present value cost
Budget. The information below reflects the estimates of of the loan), and borrows the difference between the face
actual and anticipated use of TARP authority as of April value of the loan and the subsidy cost from Treasury to
1, 2009. disburse a loan to a borrower. Inflows from the public—
such as payments of principal and interest—are used to
Current Value of Assets repay borrowing, and reduce the balance in the financing
Under TARP, the Secretary of the Treasury has pur- account as the value is realized. Therefore, the non-subsi-
chased equity capital under a number of programs, in- dy balance that the account owes to Treasury represents
cluding the Capital Purchase Program, the Systemically the present value of future anticipated cash flows to and
Significant Failing Institutions Program, the Targeted from the public related to outstanding loans. The larger
Investment Program, and the Automotive Industry the subsidy cost for a given loan disbursed or equity pur-
Financing Program. The Secretary has also made di- chased, the lower the estimated value of the cash flows
rect loans through the Automotive Industry Financing from the public and asset value to the Government.5
Program, and further direct loans and asset-backed se- Table 7-3 shows the projected balances of TARP financ-
curity purchases are anticipated under the Term Asset- ing accounts as of the end of 2009, and for the end of each
Backed Securities Loan Facility in partnership with year in the 10-year budget window for the 2010 Budget.
the Federal Reserve, and the Consumer and Business Estimates reflect actual and anticipated transactions.
Lending Initiative. Purchases of asset-backed securities,
like securities backed by Small Business Administration 3 Anticipated activity under TARP is included under Direct loan transactions, though fu-
7(a) loans, are considered direct loans, because the ture activity could take the form of equity purchases, direct loans, asset guarantees, or other
financial instrument purchases.
Government is purchasing or participating in a loan made 4 Section 123 of the EESA provides the Administration the authority to record TARP equity
by another lender. The equity purchases and direct loans purchases pursuant to the FCRA, with adjustments to the discount rate for market risks. The
under these programs result in the Government acquir- Home Affordable Modification Program involves the purchase of financial instruments which
have no provision for repayment or other return on investment, and therefore these purchases
ing assets, because the transactions result in obligations are recorded on a cash basis. Administrative expenses are recorded for all of TARP under the
Office of Financial Stability on a cash basis, consistent with other Federal administrative costs.
5 As an extreme example, a loan program with 100 percent subsidy cost would require
budget authority for the full amount of the loan. The financing account would receive the entire
2 The analysis does not assume the effects of a recoupment proposal under Section 134 of amount of a loan disbursement from the budgetary program account, and would not have to
the EESA. borrow from Treasury. In this case, the loan would be estimated to have a zero asset value.
66 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 7–2. budgeTary coSTS oF Troubled aSSeT relieF


Program acTionS (excluding debT Service)
(In billions of dollars)

Estimated Cost(+)/
TARP Action Face Value Savings(–)

Equity purchases ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 333�0 141�6


Direct loan transactions ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 329�5 114�7
Guarantees under the Troubled Asset Insurance Fund (non-add) ............................................................ 419.0
Guaranteed portion ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12�5 –0�8
Home Affordable Modification Program 1 �������������������������������������������������������������������������������������������������� 50�0 50�0

TARP administrative expenses 1 ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� N/A 2�0

Special Inspector General for TARP 1 ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� N/A *


Total 2 ........................................................................................................................................... 725.0 307.5
* $50 million or less�
1 Estimated costs through 2019, on a cash basis�
2 Total reflects $700 billion limitation, plus additional $25 billion of redeemed equity expected to be available for reuse in the program�

TARP financing accounts are estimated to have balances Section 123 of EESA. The deficit estimates include the
of $366 billion as of the end of 2009, indicating that—as of budgetary costs for each program under TARP, adminis-
the end of 2009—the Government is holding assets with trative expenses, certain indirect interest effects of credit
a net expected value of $366 billion in future cash flows. programs, and debt service costs on Treasury borrowing
The balance of the financing accounts is estimated to fall to finance the program. The deficit due to TARP is $242
in 2010 and to continue to fall in the subsequent years, as billion in 2009, counting both direct program costs and
the assets and loans acquired under the TARP program other effects. On net, TARP is estimated to reduce the
are repaid or sold, and asset guarantees wind down. deficit by $19 billion in 2010 and to have only small ef-
The figures in Table 7-3 are consistent with the esti- fects in later years.
mating assumptions in the 2010 Budget. They do not re- The estimates of debt due to TARP include borrowing
flect any future changes in estimates for the cash flows of to finance both the deficit impact of TARP activity and
these assets subsequent to the point of the Government’s the financing requirements of non-budgetary financing
obligation of the assistance provided for each transaction accounts. These estimates are shown in Table 7-4. Debt
under TARP.6 The subsidy costs of equity purchases, di- due to TARP is $608 billion as of the end of 2009 and de-
rect loan, and loan guarantee activity under TARP will clines in later years as TARP loans are repaid and TARP
be reestimated on an annual basis. Actual cash flows and equity purchases are sold or redeemed.
changes in future activity could result in increases or de- Debt held by the public net of financial assets means
creases to the estimated value of TARP assets. the cumulative amount of money the Federal Government
has borrowed from the public and not repaid, minus the
Estimate of the deficit, debt held by the public, current value of financial assets such as loan assets, pri-
and gross Federal debt, based on the FCRA/EESA vate-sector securities, or equities held by the Government.
methodology The specific effects of TARP on these estimates are dis-
The estimates of the deficit and debt in the 2010 Budget played below in Table 7-4. Accounting for the financial
reflect the impact of TARP as estimated under FCRA and assets acquired through TARP, the impact of the program
on net debt is $242 billion as of the end of 2009. This
6 These transactions include modification costs, or the estimated cost of Government ac- amount falls to $223 billion as of the end of 2010 but re-
tions subsequent to origination that changed the expected value of future cash flows. Please see
the Treasury section of the Budget Appendix for additional information.

Table 7–3. Troubled aSSeT relieF Program currenT value aS reFlecTed in THe budgeT 1
(In billions of dollars)
Estimate
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Financing account balances:


Troubled Asset Relief Program Equity Purchase Financing Account ���������������� 166�4 156�8 146�5 132�8 118�4 94�1 79�5 69�1 60�0 50�9 45�1
Troubled Asset Relief Program Direct Loan Financing Account ������������������������ 198�6 187�1 177�0 159�2 147�2 135�3 122�5 108�6 93�2 76�3 57�8
Troubled Assets Insurance Financing Fund Guaranteed Loan Financing Account �� 0�5 0�4 1�0 –0�1 –0�4 0�3 0�6 0�2 –0�2 –0�5 –0�7
Total Financing account balances ........................................................ 365.5 344.3 324.5 291.9 265.2 229.7 202.6 177.8 153.1 126.8 102.1
1 Table does not include financial instrument purchases under the Home Affordable Modification Program� These assets have no future value, and outlays are reflected on a cash basis�
7. CREDIT AND INSURANCE 67

mains roughly stable for the remainder of the 10-year value cost to the Government, discounted at the rate re-
budget window. quired under the FCRA, and adjusted for market risks as
required under Section 123 of EESA. Therefore, the net
Estimate of the current value on a cash basis present value cost of the assets is reflected on the budget-
Section 203 of EESA requires the Budget to report an ary side, and the value of the assets is reflected in the
estimate of the current value of all assets purchased, sold, financing accounts for equity purchases, direct loans and
and guaranteed under EESA as calculated on a cash ba- loan guarantees.7 If these purchases were instead pre-
sis. However, the value of the assets does not depend on sented in the budget on a cash basis, the value of assets
whether the costs of acquiring or purchasing the assets purchased would not be reflected in the budget. Rather,
are recorded in the budget on a cash or a credit basis. As the budget would reflect outlays for each disbursement
noted above, the budget records the cost of equity pur-
chases, direct loans, and guarantees as the net present 7 For the Home Affordable Modification Program, while Treasury does purchase financial
instruments, these financial instruments do not result in the acquisition of an asset with po-
tential for future returns.

Table 7–4. Troubled aSSeT relieF Program eFFecTS on THe deFiciT and debT aS reFlecTed in THe budgeT 1
(Dollar amounts in billions)
Estimate
Actual
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

deficit effect of TarP Program:


Programmatic and administrative expenses:
Programmatic expenses:
Equity purchases ��������������������������������������������������������������� ������ 141�6 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Direct loan transactions ����������������������������������������������������� ������ 114�7 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Guarantees of troubled assets ������������������������������������������� ������ –0�8 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Home Affordable Modification Program ����������������������������� ������ 4�1 8�1 9�9 10�3 8�0 6�0 2�6 1�0 0�1 ������ ������
Subtotal, programmatic expenses ������������������������������� ������ 259�6 8�1 9�9 10�3 8�0 6�0 2�6 1�0 0�1 ������ ������
Administrative expenses ����������������������������������������������������������� ������ 0�2 0�3 0�3 0�3 0�3 0�3 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1
Special Inspector General for TARP ����������������������������������������� ������ * * ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, programmatic & administrative expenses ����������� ������ 259�8 8�4 10�1 10�6 8�2 6�2 2�7 1�1 0�2 0�1 0�1
Interest effects:
Interest transactions with credit financing accounts 2 ��������������� ������ –18�8 –33�0 –31�2 –29�1 –26�5 –24�2 –21�1 –18�6 –16�4 –14�1 –11�7
Debt service 3 ���������������������������������������������������������������������������� ������ 1�2 5�5 16�5 21�1 21�2 20�0 18�7 17�7 16�6 15�6 14�6
Subtotal, interest effects ���������������������������������������������������� ������ –17�5 –27�5 –14�7 –7�9 –5�3 –4�2 –2�3 –0�9 0�2 1�5 2�9
Total deficit impact due to TARP ����������������������������������������������� ������ 242�3 –19�1 –4�6 2�6 2�9 2�1 0�4 0�2 0�4 1�6 3�0
other TarP transactions affecting borrowing from the public—net
disbursements of credit financing accounts:
Troubled Asset Relief Program Equity Purchase Financing Account ������ 166�4 –9�5 –10�3 –13�7 –14�4 –24�3 –14�6 –10�4 –9�1 –9�1 –5�8
Troubled Asset Relief Program Direct Loan Financing Account ������� ������ 198�6 –11�5 –10�1 –17�8 –12�0 –11�9 –12�8 –14�0 –15�3 –16�9 –18�6
Troubled Assets Insurance Financing Fund Guaranteed Loan
Financing Account ����������������������������������������������������������������������� ������ 0�5 –0�1 0�6 –1�0 –0�3 0�7 0�3 –0�4 –0�4 –0�3 –0�3
Total, other transactions affecting borrowing from the public ���� ������ 365�5 –21�2 –19�8 –32�6 –26�7 –35�6 –27�1 –24�8 –24�8 –26�3 –24�6

change in debt held by the public due to TarP ............................... ������ 607�8 –40�3 –24�4 –30�0 –23�8 –33�5 –26�7 –24�5 –24�3 –24�7 –21�6

debt held by the public due to TarP ................................................. ������ 607�8 567�5 543�1 513�1 489�4 455�8 429�1 404�6 380�3 355�6 333�9
As a percent of GDP ������������������������������������������������������������������������� ������ 4�3% 3�8% 3�4% 3�1% 2�8% 2�5% 2�2% 2�0% 1�8% 1�6% 1�5%

debt Held by the Public net of Financial assets:


Debt held by the public due to TARP ������������������������������������������������ ������ 607�8 567�5 543�1 513�1 489�4 455�8 429�1 404�6 380�3 355�6 333�9
Less financial assets net of liabilities -- credit financing account
balances:
Troubled Asset Relief Program Equity Purchase Financing
Account ������������������������������������������������������������������������������ ������ 166�4 156�8 146�5 132�8 118�4 94�1 79�5 69�1 60�0 50�9 45�1
Troubled Asset Relief Program Direct Loan Financing Account �������� ������ 198�6 187�1 177�0 159�2 147�2 135�3 122�5 108�6 93�2 76�3 57�8
Troubled Assets Insurance Financing Fund Guaranteed Loan
Financing Account ���������������������������������������������������������������������� ������ 0�5 0�4 1�0 –0�1 –0�4 0�3 0�6 0�2 –0�2 –0�5 –0�7
Total, financial assets net of liabilities �������������������������������� ������ 365�5 344�3 324�5 291�9 265�2 229�7 202�6 177�8 153�1 126�8 102�1
Debt held by the public due to TARP net of TARP financial
assets ���������������������������������������������������������������������������������� ������ 242�3 223�2 218�6 221�2 224�1 226�2 226�5 226�8 227�2 228�8 231�8
As a percent of GDP ���������������������������������������������������������� ������ 1�7% 1�5% 1�4% 1�3% 1�3% 1�2% 1�2% 1�1% 1�1% 1�0% 1�0%
* $50 million or less�
1 Table reflects deficit effect of budgetary costs�
2 Treasury interest transactions with credit financing accounts are based on the market-risk adjusted rates�
3 Includes debt service effects of all TARP transactions affecting borrowing from the public�
68 ANALYTICAL PERSPECTIVES

(whether a purchase, a loan disbursement, or a default If TARP transactions were reported on a cash basis, the
claim payment), and offsetting collections as cash is re- deficit would include the full amount of government dis-
ceived from the public, with no obvious indication of bursements for activities such as equity purchases and di-
whether the outflows and inflows leave the government rect loans, offset by cash inflows from dividend payments,
in a better or worse financial position. Even with this redemptions, and loan repayments occurring in each year.
change in budgetary treatment, the assets held or guar- For loan guarantees, the deficit would show no impact un-
anteed by the Government, and their value, would be the til there were fees, claim payouts, or other cash transac-
same as under a credit basis. tions associated with the guarantee.
Table 7-5 shows that if TARP transactions were re-
Revised estimate of the deficit, debt held by the ported on a cash basis, the increase in the deficit for
public, and gross Federal debt based on the cash- 2009 due to TARP would be an estimated $608 bil-
basis valuation lion, or $366 billion higher than reported in the 2010
Section 203 of EESA requires that this analysis report Budget. The reason for the increase is that $366 billion
estimates of the deficit and debt attributable to TARP of outlays would be reported for transactions that are
with TARP transactions calculated on a cash basis, for now included in non-budgetary financing accounts for
comparison to those estimates reported above in which TARP.
TARP transactions are calculated consistent with FCRA Estimates of debt held by the public would be identi-
and Section 123 of EESA. cal if TARP transactions were reported on a cash basis.
This is because the cash flows from the Government, and

Table 7–5. Troubled aSSeT relieF Program eFFecTS on THe deFiciT and debT calculaTed on a caSH baSiS 1
(Dollar amounts in billions)

Actual Estimate
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

deficit effect of TarP Program:


Programmatic and administrative expenses:
Programmatic expenses:
Equity purchases ����������������������������������������������������������������� ������ 300�1 –22�9 –23�0 –25�6 –25�1 –33�8 –22�1 –16�7 –14�6 –13�9 –9�8
Direct loan transactions ������������������������������������������������������� ������ 302�4 –31�1 –28�6 –35�0 –27�8 –26�6 –26�3 –26�2 –26�2 –26�2 –26�2
Guarantees of troubled assets ��������������������������������������������� ������ –0�3 –0�1 0�6 –1�0 –0�3 0�7 0�3 –0�4 –0�4 –0�3 –0�3
Home Affordable Modification Program ������������������������������� ������ 4�1 8�1 9�9 10�3 8�0 6�0 2�6 1�0 0�1 ������ ������
Subtotal, programmatic expenses ��������������������������������� ������ 606�3 –46�0 –41�1 –51�4 –45�2 –53�8 –45�6 –42�3 –41�0 –40�4 –36�3
Administrative expenses ������������������������������������������������������������� ������ 0�2 0�3 0�3 0�3 0�3 0�3 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1
Special Inspector General for TARP ������������������������������������������� --- * * ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, programmatic & administrative expenses ������������� ������ 606�5 –45�8 –40�9 –51�1 –45�0 –53�5 –45�4 –42�2 –40�9 –40�3 –36�2
Debt service 2 ��������������������������������������������������������������������������������������� ������ 1�2 5�5 16�5 21�1 21�2 20�0 18�7 17�7 16�6 15�6 14�6
Total deficit impact due to TARP ������������������������������������������������� ...... 607�8 –40�3 –24�4 –30�0 –23�8 –33�5 –26�7 –24�5 –24�3 –24�7 –21�6

change in debt held by the public due to TarP .................................. ...... 607�8 –40�3 –24�4 –30�0 –23�8 –33�5 –26�7 –24�5 –24�3 –24�7 –21�6

debt held by the public due to TarP .................................................... ������ 607�8 567�5 543�1 513�1 489�4 455�8 429�1 404�6 380�3 355�6 333�9
As a percent of GDP ���������������������������������������������������������������������������� ������ 4�3% 3�8% 3�4% 3�1% 2�8% 2�5% 2�2% 2�0% 1�8% 1�6% 1�5%

debt Held by the Public net of Financial assets:


Debt held by the public due to TARP ��������������������������������������������������� ������ 607�8 567�5 543�1 513�1 489�4 455�8 429�1 404�6 380�3 355�6 333�9
Less financial assets net of liabilities -- credit financing account
balances:
Troubled Asset Relief Program Equity Purchase Financing Account ������ ������ 166�4 156�8 146�5 132�8 118�4 94�1 79�5 69�1 60�0 50�9 45�1
Troubled Asset Relief Program Direct Loan Financing Account ������� ������ 198�6 187�1 177�0 159�2 147�2 135�3 122�5 108�6 93�2 76�3 57�8
Troubled Assets Insurance Financing Fund Guaranteed Loan
Financing Account ����������������������������������������������������������������� ������ 0�5 0�4 1�0 –0�1 –0�4 0�3 0�6 0�2 –0�2 –0�5 –0�7
Total, financial assets net of liabilities ���������������������������������� ������ 365�5 344�3 324�5 291�9 265�2 229�7 202�6 177�8 153�1 126�8 102�1
Debt held by the public due to TARP net of TARP financial
assets ������������������������������������������������������������������������������������ ������ 242�3 223�2 218�6 221�2 224�1 226�2 226�5 226�8 227�2 228�8 231�8
As a percent of GDP ������������������������������������������������������������ ������ 1�7% 1�5% 1�4% 1�3% 1�3% 1�2% 1�2% 1�1% 1�1% 1�0% 1�0%
* $50 million or less�
1 Table reflects deficit effect of budgetary costs, substituting estimates calculated on a cash basis for estimates calculated under FCRA and Sec� 123 of EESA�
2 Includes debt service on all TARP transactions affecting borrowing from the public�
7. CREDIT AND INSURANCE 69

therefore the debt needed to finance them, would be the TARP equity purchases and direct loans.
same regardless of how TARP costs are reported in the
• The full impact of TARP on the deficit includes the
deficit. Likewise, estimates of debt net of financial assets
cost of Treasury borrowing from the public—debt
would be unchanged because the value of TARP assets
service—for the higher outlays listed above. Debt
would be the same regardless of how the budget reported
service reaches $21 billion in 2012, and then falls to
the costs of acquiring them.
$20 billion in 2014 and $15 billion in 2019.
Portion of the deficit attributable to any action The figures shown in Table 7-4 do not incorporate any re-
taken by the Secretary, and the extent to which estimates of subsidy costs for TARP programs implemented
the deficit impact is due to a reestimate to date. The costs of credit programs are reestimated annu-
Table 7-4 above shows the portion of the deficit attrib- ally by updating cash flows for actual experience and new
utable to actions taken by the Treasury Secretary under assumptions, and adjusting for any change in estimates by
the authorities of TARP. The largest effects are for TARP either recording additional subsidy costs (an upward reesti-
equity purchases and direct loans. The specific effects are mate) or by reducing subsidy costs (a downward reestimate).
as follows: Reestimates will be calculated over the coming months, and
incorporated into the 2011 Budget.
• Equity purchases under the Capital Purchase Pro-
gram and other TARP authorities are estimated to Comparison with Congressional Budget Office
result in $142 billion in outlays in 2009. TARP equi- Estimates
ty purchases are not expected after 2009 and there- While CBO’s March analysis of the President’s
fore no outlays are estimated in these years. Budget provides its most recent estimate of the total
• Direct loans under TARP, including loans to the auto cost of the TARP program, its January report on the
industry, the Term Asset-Backed Securities Loan Fa- cost of the TARP program provides more extensive
cility, purchases of asset-backed securities, and fu- transaction-by-transaction detail and describes the
ture actions, are estimated to result in $115 billion methods that CBO uses. To clarify the differences be-
in outlays in 2009. No direct loans are expected to tween the OMB and the CBO estimation approach, this
be disbursed after 2009 and therefore no outlays are analysis uses the older estimate (and its backup data)
estimated in these years. as a point of comparison.
The cost estimates in the President’s Budget are
• Loan guarantees under TARP are estimated to re- higher than estimates made by the Congressional
duce outlays on net by $1 billion in 2009, because Budget Office (CBO) in its January report because
the Asset Guarantee program is estimated to result they were made after a significant drop in the prices
in greater receipts from fees than estimated default of publicly-traded securities of banks participating in
claims on a net present value basis. No loan guar- the Treasury program in January 2009. Like the CBO
antee commitments are expected to be entered into model, OMB’s models derive estimated costs of the
after 2009. TARP transactions from market prices, particularly
• Outlays for the Home Affordable Modification Pro- through the market adjustment to the discount rate
gram are estimated at $4 billion in 2009. Outlays required by EESA.
for this program are estimated to rise in 2010 and Table 7-6 below shows OMB’s estimates of the cost
following years to a peak of $10 billion in 2012 and of the transactions alongside CBO’s. To facilitate the
then fall to zero by 2018. comparison, the table presents OMB’s estimates of
the cost of the transactions before some of the terms
• Administrative expenses for the TARP program are of purchases were modified. Since those modifications
estimated at $0.3 billion in 2009, remaining at that were made after CBO’s report, CBO’s estimates do not
level through 2014. reflect them. The comparison is also limited to only
• Interest transactions with credit financing accounts those transactions that are included in the CBO report.
include interest paid to Treasury on borrowing by OMB’s estimated 39 percent subsidy rate for those
the financing accounts, offset by interest paid by transactions is substantially higher than the 26 per-
Treasury on the financing accounts’ uninvested bal- cent rate estimated by CBO.
ances. Although the financing account transactions The difference is due almost wholly to the date of valu-
are non-budgetary, Treasury payment and receipt ation. CBO valued the transactions using market data as
of interest are budgetary transactions and there- of December 31, 2008, while OMB used market data from
fore affect net outlays and the deficit. For TARP fi- the end of January, 2009. When OMB values the transac-
nancing accounts, interest transactions are based tions using market data as of the December 31 valuation
on the market-risk adjusted rates used to discount date that CBO used for its report, the result is an almost
the cashflows. The net financing account interest identical total subsidy rate to CBO for the transactions,
paid to Treasury is expected to be $19 billion in 2009 and the subsidy rates for individual transactions are very
and to reach $33 billion in 2010, and then to decline similar as well.
over time as the financing accounts repay borrowing This comparison suggests that CBO’s March es-
from Treasury through proceeds and repayments on timates were higher than those in their January re-
70 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 7–6. comPariSon oF omb’S coST eSTimaTeS wiTH cbo’S For TranSacTionS included in
THe cbo January TarP rePorT
(Dollar amounts in billions)
Estimated Estimated Estimated
# of Institutions Disbursement Subsidy CBO Subsidy OMB Subsidy OMB
(12/31/08) (12/31/08) (1/31/09)
equity Purchases:
Capital Purchase Program �������������������������������������� 214 178 32 32 54
American International Group ��������������������������������� 1 40 21 23 28
Citigroup ������������������������������������������������������������������ 1 20 5 4 9
GMAC ���������������������������������������������������������������������� 1 5 3 3 3

Total Equity Purchases �������������������������������������������� 217 243 61 62 94


Loans to Automobile Companies ����������������������������� 1 4 3 3 3

Total ������������������������������������������������������������������������� 218 247 64 65 97


Subsidy Rate ������������������������������������������������������������ 26% 26% 39%

port and OMB’s estimates in the President’s Budget, ulatory regime. It is not enough to address the potential
partly because they reflect market prices at the end insolvency of individual institutions—regulators must
of February, and thus an even further decline in bank also ensure the stability of the system itself.
stock prices. CBO’s March analysis also might make Protecting Consumers and Investors. It is crucial
different assumptions about transactions that have yet that when households make choices to invest their sav-
to be completed. ings they benefit from clear rules of the road that prevent
manipulation and abuse. While outright fraud like that
Future Government Actions perpetrated by Bernie Madoff is already illegal, these cas-
es highlight the need to strengthen enforcement and im-
The Administration will continue to develop new pro- prove transparency for all investors. Lax regulation also
grams to mitigate the effects of the financial crisis, while left too many households exposed to deception and abuse
it will also take steps to prevent future financial crises. when taking out home mortgage loans.
The Budget provides increased resources for financial Eliminating Gaps in Our Regulatory Structure.
regulators to ensure that institutions are complying with The Nation’s regulatory structure must assign clear au-
existing laws and regulations, and thereby prevent mis- thority, resources, and accountability for each of its key
conduct and fraud. functions. Turf wars or concerns about the shape of orga-
The President’s comprehensive regulatory reform is nizational charts must not prevent the establishment of a
aimed at reforming and modernizing our financial regula- substantive system of regulation that meets the needs of
tory system for the 21st century, providing stronger tools the American people.
to prevent and manage future crises, and rebuilding con- Fostering International Coordination. To keep
fidence in the basic integrity of our financial system—for pace with increasingly global markets, regulators must
sophisticated investors and working families alike. The ensure that international rules for financial regulation are
reform has four components: consistent with the high standards we will be implement-
ing in the United States. Additionally, the Administration
Addressing Systemic Risk. This crisis—and the cases will launch a new, three-pronged initiative to address pru-
of firms like Lehman Brothers and AIG—has made clear dential supervision, tax havens, and money laundering is-
that certain large, interconnected firms and markets need sues in weakly-regulated jurisdictions.
to be under a more consistent and more conservative reg-
7. CREDIT AND INSURANCE 71

Chart 7-1. Face Value of Federal


Dollars in trillions
Credit Outstanding
2.6
2.4
2.2
2.0
1.8
1.6
1.4
1.2
1.0 Loan Guarantees
0.8
0.6
Direct Loans
0.4
0.2
0.0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Table 7–7. eSTimaTed FuTure coST oF ouTSTanding Federal direcT loanS and loan guaranTeeS
(In billions of dollars)
Estimated Estimated
Outstanding Outstanding
Program Future Costs of Future Costs of
2007 2008
2007 Outstanding 1 2008 Outstanding 1

direct loans: 2
Federal Student Loans ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 124 15 148 22
Farm Service Agency (excl� CCC), Rural Development, Rural Housing ���������������������������� 44 10 45 9
Rural Utilities Service and Rural Telephone Bank ������������������������������������������������������������� 40 1 42 2
Housing and Urban Development �������������������������������������������������������������������������������������� 10 3 9 3
Export-Import Bank ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6 2 5 2
Public Law 480 ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 8 4 7 3
Agency for International Development ������������������������������������������������������������������������������� 6 2 6 2
Commodity Credit Corporation ������������������������������������������������������������������������������������������ 1 ……� 1 ……�
Disaster Assistance ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10 2 10 3
GSE Mortgage-Backed Securities Purchase Program ������������������������������������������������������ ……� ……� 3 *
VA Mortgage ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1 (1) 1 (1)
Other Direct Loan Programs ���������������������������������������������������������������������������������������������� 10 6 9 4

Total Direct Loans �������������������������������������������������������������������������������������������������������� 260 44 286 49

guaranteed loans: 2
FHA-Mutual Mortgage Insurance Fund ������������������������������������������������������������������������������� 322 7 448 17
VA Mortgage ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 232 4 232 4
Federal Student Loans �������������������������������������������������������������������������������������������������������� 363 51 415 43
FHA-General and Special Risk Insurance Fund ������������������������������������������������������������������ 108 ……� 128 2
Small Business 3 ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 72 2 75 2
72 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 7—7. eSTimaTed FuTure coST oF ouTSTanding Federal direcT loanS and loan guaranTeeS—continued
(In billions of dollars)
Estimated Estimated
Outstanding Outstanding
Program Future Costs of Future Costs of
2007 2008
2007 Outstanding 1 2008 Outstanding 1
Export-Import Bank ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 39 1 40 1
International Assistance ������������������������������������������������������������������������������������������������������ 22 2 22 2
Farm Service Agency (excl� CCC), Rural Development, Rural Housing ������������������������������ 32 ……� 37 1
Commodity Credit Corporation �������������������������������������������������������������������������������������������� 3 ……� 4 ……�
Maritime Administration ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3 ……� 2 ……�
Government National Mortgage Association (GNMA) 3 ������������������������������������������������������� ……� * ……� *
Other Guaranteed Loan Programs �������������������������������������������������������������������������������������� 6 2 4 2

Total Guaranteed Loans ���������������������������������������������������������������������������������������������� 1,202 69 1,407 74

Total Federal credit ................................................................................................................ 1,462 113 1,693 123


* $500 million or less�
1 Direct loan future costs are the financing account allowance for subsidy cost and the liquidating account allowance for estimated uncollectible principal and interest� Loan guarantee

future costs are estimated liabilities for loan guarantees�


2 Excludes loans and guarantees by deposit insurance agencies and programs not included under credit reform, such as CCC commodity price supports� Defaulted guaranteed loans

which become loans receivable are accounted for as direct loans�


3 Certain SBA data are excluded from the totals because they are secondary guarantees on SBA’s own guaranteed loans� GNMA data are excluded from the totals because they are

secondary guarantees on loans guaranteed by FHA, VA and RHS�


7. CREDIT AND INSURANCE 73

Table 7–8. reeSTimaTeS oF crediT SubSidieS on loanS diSburSed beTween 1992-2008 1


(Budget authority and outlays, in millions of dollars)
Program 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

direcT loanS:

agriculture:
Agriculture Credit Insurance Fund ���������������������������������������������� 23 ������ 331 –656 921 10 –701 –147 –2 –14 –251 –478
Farm Storage Facility Loans ������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ –1 –7 –8 7 –1 ������ 50 –47
Apple Loans �������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ –2 1 ������ * * * * –1
Emergency Boll Weevil Loans ���������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ 1 * * 3 ������ * *
Distance Learning, Telemedicine and Broadband Loans ����������� ������ ������ ������ ������ 1 –1 –1 1 7 1 3 –3
Rural Electrification and Telecommunications Loans ����������������� ������ –39 ������ –17 –42 101 265 143 –197 –108 –149 329
Rural Telephone Bank ���������������������������������������������������������������� ������ –9 ������ –1 ������ –3 –7 –6 –17 –48 –22 36
Rural Housing Insurance Fund ��������������������������������������������������� ������ 71 ������ 19 –29 –435 –64 –200 109 ������ –13 –405
Rural Economic Development Loans ����������������������������������������� ������ –1 * ������ –1 –1 ������ –2 * –3 3 –1
Rural Development Loan Program ��������������������������������������������� ������ –6 ������ ������ –1 –3 ������ –3 –2 –7 * –4
Rural Community Advancement Program 2 �������������������������������� ������ 5 ������ 37 3 –1 –84 –34 –73 –77 –31 144
P�L� 480 ��������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ –23 65 –348 33 –43 –239 –26 44 –163
P�L� 480 Title I Food for Progress Credits ������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ –112 –44 ������ ������ ������ ������ ������

commerce:
Fisheries Finance ����������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ –19 –1 –3 ������ 1 –15 –12 11 –16

defense:
Military Housing Improvement Fund ������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ * –4 –1 –8 –2

education:
Federal Direct Student Loan Program: 3 �������������������������������������
Volume reestimate ������������������������������������������������������������� ������ 22 ������ –6 ������ 43 ������ ������ ������ ������ ������ ������
Other technical reestimate ������������������������������������������������ 172 –383 –2,158 560 ������ 3,678 1,999 855 2,827 2,674 408 –45
Temporary Student Loan Purchase Authority: 3 ��������������������������
Volume reestimate ������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ 418
Other technical reestimate ������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ 444
College Housing and Academic Facilities Loans ������������������������ ������ ������ ������ –1 ������ ������ ������ ������ ������ * * *
Historically Black Colleges and Universities ������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ 11 –16 –24

Homeland Security:
Disaster Assistance �������������������������������������������������������������������� ������ ������ 47 36 –7 –6 * 4 * * * –20

interior:
Bureau of Reclamation Loans ���������������������������������������������������� ������ ������ 3 3 –9 –14 ������ 17 1 1 5 –3
Bureau of Indian Affairs Direct Loans ����������������������������������������� ������ 1 5 –1 –1 2 * * * 1 –1 1
Assistance to American Samoa �������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ * * ������ 2 ������ –2

Transportation:
High Priority Corridor Loans ������������������������������������������������������� –3 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Alameda Corridor Loan �������������������������������������������������������������� ������ ������ –58 ������ ������ ������ –12 ������ ������ ������ ������ ������
Transportation Infrastructure Finance and Innovation ���������������� ������ ������ ������ 18 ������ ������ ������ 3 –11 7 11 –163
Railroad Rehabilitation and Improvement Program �������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ –5 –14 –11 –1 15 –8

Treasury:
GSE Mortgage-Backed Securities Purchase Program ��������������� 25
Community Development Financial Institutions Fund ����������������� ������ ������ 1 ������ ������ * –1 * –1 1 * ������

veterans affairs:
Veterans Housing Benefit Program Fund ���������������������������������� 465 –111 –52 –107 –697 17 –178 987 –44 –76 –402 20
Native American Veteran Housing ���������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ –3 * * * 1 1 *
Vocational Rehabilitation Loans �������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ * * * –1 1 –1 1

environmental Protection agency:


Abatement, Control and Compliance ������������������������������������������ ������ ������ ������ 3 –1 * –3 * * * * *

international assistance Programs:


Foreign Military Financing ���������������������������������������������������������� 4 1 152 –166 119 –397 –64 –41 –7 –6 7 78
U�S� Agency for International Development:
Micro and Small Enterprise Development ������������������������� ������ ������ ������ ������ * ������ * ������ ������ ������ ������ ������
74 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 7–8. reeSTimaTeS oF crediT SubSidieS on loanS diSburSed beTween 1992-2008 1—continued
(Budget authority and outlays, in millions of dollars)
Program 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Overseas Private Investment Corporation:
OPIC Direct Loans ������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ –4 –21 3 –7 72 31 –15
Debt Reduction ��������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 36 –4 ������ * –47 –104 54 –3 ������ ������

Small business administration:


Business Loans �������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 1 –2 1 25 ������ –16 –4 4 6
Disaster Loans ���������������������������������������������������������������������������� –193 246 –398 –282 –14 266 589 196 61 258 –109 134

other independent agencies:


Export-Import Bank Direct Loans ����������������������������������������������� ������ ������ –177 157 117 –640 –305 111 –257 –227 –120 8
Federal Communications Commission �������������������������������������� 4,592 980 –1,501 –804 92 346 380 732 –24 11 ������ 10

loan guaranTeeS:
agriculture:
Agriculture Credit Insurance Fund ���������������������������������������������� 96 ������ –31 205 40 –36 –33 –22 –162 20 –36 –47
Agriculture Resource Conservation Demonstration ������������������� ������ ������ ������ 2 ������ 1 –1 * * ������ ������ ������
Commodity Credit Corporation Export Guarantees �������������������� ������ ������ ������ –1,410 ������ –13 –230 –205 –366 –232 –225 –38
Rural Electrification and Telecommunications Loans ����������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ * * *
Rural Housing Insurance Fund ��������������������������������������������������� ������ 109 ������ 152 –56 32 50 66 44 ������ –19 –24
Rural Community Advancement Program 2 �������������������������������� ������ 41 ������ 63 17 91 15 29 –64 –16 –10 2
Renewable Energy ��������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ * *

commerce:
Fisheries Finance ����������������������������������������������������������������������� –2 ������ ������ –3 –1 3 * 1 * 1 * *
Emergency Steel Guaranteed Loans ����������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ 50 * 3 –75 –13 1 –53
Emergency Oil and Gas Guaranteed Loans ������������������������������� ������ ������ ������ * * * * * –1 * * ������

defense:
Military Housing Improvement Fund ������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ –3 –1 –3 –5 –1 –2
Defense Export Loan Guarantee ������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ –5 ������ ������ ������ ������
Arms Initiative Guaranteed Loan Program ��������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ 20 2

education:
Federal Family Education Loan Program: 3 ��������������������������������
Volume reestimate ���������������������������������������������������������������������� ������ –13 –60 –42 ������ 277 ������ ������ ������ ������ ������ ������
Other technical reestimate ���������������������������������������������������������� ������ –140 667 –3,484 ������ –2,483 –3,278 1,348 6,837 –3,399 –189 –13,463

Health and Human Services:


Heath Center Loan Guarantees ������������������������������������������������� ������ ������ 3 ������ * * ������ 1 * * –1 –2
Health Education Assistance Loans ������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ –5 –37 –33 –18 –20 * –15

Housing and urban development:


Indian Housing Loan Guarantee ������������������������������������������������� ������ ������ ������ –6 * –1 * –3 –1 * –5 –7
Title VI Indian Guarantees ���������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ –1 1 4 * –4 –3 –1
Community Development Loan Guarantees ������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ 19 –10 –2 4 1 –2
FHA-Mutual Mortgage Insurance ����������������������������������������������� ������ 3,789 ������ 2,413 –1,308 1,100 5,947 1,979 2,842 636 3,923 9,331
FHA-General and Special Risk ��������������������������������������������������� 743 79 ������ –217 –403 77 352 507 238 –1,254 –362 6,086

interior:
Bureau of Indian Affairs Guaranteed Loans ������������������������������� ������ ������ ������ –14 –1 –2 –2 * 15 5 –30 –3

Transportation:
Maritime Guaranteed Loans (Title XI) ���������������������������������������� ������ –71 30 –15 187 27 –16 4 –76 –11 –51 23
Minority Business Resource Center ������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 1 ������ * * ������ * * ������

Treasury:
Air Transportation Stabilization Program ������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ 113 –199 292 –109 –95 ������ ������

veterans affairs:
Veterans Housing Benefit Fund Program ����������������������������������� 38 492 229 –770 –163 –184 –1,515 –462 –842 –525 182 –71
7. CREDIT AND INSURANCE 75

Table 7–8. reeSTimaTeS oF crediT SubSidieS on loanS diSburSed beTween 1992-2008 1—continued
(Budget authority and outlays, in millions of dollars)
Program 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

international assistance Programs:


U�S� Agency for International Development:
Development Credit Authority �������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ –1 ������ 1 –3 –2 2 11 5
Micro and Small Enterprise Development ������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ 2 –2 ������ –3 * ������
Urban and Environmental Credit ��������������������������������������� –14 ������ ������ ������ –4 –15 48 –2 –5 –11 –22 7
Assistance to the New Independent States of the Former
Soviet Union ������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ –34 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Loan Guarantees to Israel ������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ –76 –111 188 34 –16 –46
Loan Guarantees to Egypt ������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ 7 14 –12 12
Overseas Private Investment Corporation:
OPIC Guaranteed Loans ��������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 5 77 60 –212 –21 –149 –268 –26

Small business administration:


Business Loans �������������������������������������������������������������������������� –279 –545 –235 –528 –226 304 1,750 1,034 –390 –268 –140 931

other independent agencies:


Export-Import Bank Guarantees ������������������������������������������������� ������ ������ –191 –1,520 –417 –2,042 –1,133 –655 –1,164 –579 –174 23

Total ................................................................................................
5,642 4,518 –3,357 –6,427 –1,854 –142 3,468 6,008 9,003 –3,441 2,044 2,876
* $500,000 or less�
1 Excludes interest on reestimates� Additional information on credit reform subsidy reestimates is contained in the Federal Credit Supplement�
2 Includes Rural Water and Waste Disposal, Rural Community Facilities, and Rural Business and Industry programs�
3 Volume reestimates in mandatory programs represent a change in volume of loans disbursed in the prior years�
76 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 7–9. direcT loan SubSidy raTeS, budgeT auTHoriTy, and loan levelS, 2008-2010
(Dollar amounts in millions)
2008 Actual 2009 Enacted 2010 Proposed
Agency and Program Subsidy Subsidy Subsidy
Subsidy budget Loan Subsidy budget Loan Subsidy budget Loan
rate 1 authority levels rate 1 authority levels rate 1 authority levels
Agriculture:
Agricultural Credit Insurance Fund Program Account ������������ 8�77 102 1,162 9�77 107 1,103 3�99 51 1,290
Farm Storage Facility Loans Program Account ���������������������� 1�01 1 148 6�11 9 153 –0�98 –2 153
Rural Electrification and Telecommunications Loans Program
Account ������������������������������������������������������������������������������ –0�60 –46 7,774 –2�13 –155 7,290 –1�21 –89 7,290
Distance Learning, Telemedicine, and Broadband Program �� 2�15 10 452 3�88 56 1,428 7�24 485 6,692
Rural Water and Waste Disposal Program Account ��������������� 10�42 132 1,271 14�62 538 3,678 7�54 77 1,022
Rural Community Facilities Program Account ������������������������ 5�55 21 386 5�72 94 1,639 1�31 4 295
Farm Labor Program Account ������������������������������������������������ 43�26 13 31 42�14 14 32 36�14 8 22
Multifamily Housing Revitalization Program Account �������������� 65�11 20 31 60�35 25 41 27�89 2 6
Rural Housing Insurance Fund Program Account ������������������ 11�66 144 1,240 7�95 221 2,792 5�03 63 1,246
Rural Microenterprise Investment Program Account �������������� ������ ������ ������ 34�03 3 9 21�35 14 66
Rural Development Loan Fund Program Account ������������������ 42�89 14 34 41�85 14 34 25�24 8 34
Rural Economic Development Loans Program Account ��������� 22�59 7 32 20�88 7 35 13�05 4 33
Commerce:
Fisheries Finance Program Account �������������������������������������� –5�88 –2 38 –7�19 –5 67 –8�91 –6 67
Defense—Military:
Defense Family Housing Improvement Fund �������������������������� 20�64 28 137 31�31 54 171 8�14 38 471
Education:
College Housing and Academic Facilities Loans Program
Account ������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ 16�31 10 61 11�35 20 178
TEACH Grant Program Account ��������������������������������������������� 13�03 2 13 –3�63 –2 42 –3�67 –2 67
Federal Perkins Loan Program Account ��������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ –14�32 –498 3,476
Federal Family Education Loan Program Account 2 ���������������� –2�21 –498 22,528 –8�23 –4,760 57,841 –13�70 –3,350 24,442
Federal Direct Student Loan Program Account ��������������������� –1�97 –652 33,175 –16�30 –6,713 41,175 –16�99 –13,847 81,491
Energy:
Title 17 Innovative Technology Program �������������������������������� ������ ������ ������ 6�75 945 14,000 7�72 3,437 44,500
Advanced Technology Vehicles Manufacturing Loan Program
Account ����������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 21�74 2,196 10,100 17�43 2,598 14,900
Homeland Security:
Disaster Assistance Direct Loan Program Account ��������������� ������ ������ ������ 1�04 ������ 25 –0�36 ������ 25
Housing and Urban Development:
FHA-Mutual Mortgage Insurance Program Account �������������� ������ ������ ������ ������ ������ 50 ������ ������ 50
Green Retrofit Program for Multifamily Housing, Recovery
Act ������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ 89�82 83 92 82�30 83 101
State:
Repatriation Loans Program Account ������������������������������������ 60�22 1 1 59�77 1 1 58�05 1 1
Transportation:
Federal-Aid Highways ������������������������������������������������������������ 15�10 154 1,019 10�44 186 1,781 12�03 100 831
Railroad Rehabilitation and Improvement Program ��������������� ������ ������ ������ 0�00 ������ 600 0�00 ������ 600
Treasury:
GSE Mortgage-Backed Securities Purchase Program
Account ����������������������������������������������������������������������������� –1�62 –81 5,000 –2�36 –5,876 249,000 –3�73 –2,238 60,000
Financial Stabilization Reserve 3 �������������������������������������������� ������ ������ ������ 33�33 250,000 750,000 ������ ������ ������
Troubled Asset Relief Program Account 4 ������������������������������ ������ ������ ������ 34�81 114,686 329,500 ������ ������ ������
Troubled Asset Relief Program Equity Purchase Program 4 �� ������ ������ ������ 41�91 139,556 333,000 ������ ������ ������
Community Development Financial Institutions Fund
Program Account �������������������������������������������������������������� 37�52 1 4 ������ ������ ������ ������ ������ ������
Veterans Affairs:
Housing Program Account ����������������������������������������������������� 2�66 3 130 –2�81 –31 1,077 –4�86 –54 1,110
Native American Veteran Housing Loan Program Account ��� –14�48 –1 6 –10�07 –2 15 –32�78 –4 11
7. CREDIT AND INSURANCE 77

Table 7–9. direcT loan SubSidy raTeS, budgeT auTHoriTy, and loan levelS, 2008-2010—continued
(Dollar amounts in millions)

2008 Actual 2009 Enacted 2010 Proposed

Agency and Program


Subsidy Subsidy Subsidy
Subsidy budget Loan Subsidy budget Loan Subsidy budget Loan
rate 1 authority levels rate 1 authority levels rate 1 authority levels
General Operating Expenses ������������������������������������������������ 2�16 ������ 2 1�93 ������ 3 1�27 ������ 2
International Assistance Programs:
Overseas Private Investment Corporation Program Account ������ 3�87 5 124 2�34 7 300 2�57 13 500
Small Business Administration:
Disaster Loans Program Account ������������������������������������������ 16�27 124 763 14�92 158 1,061 10�73 117 1,100
Business Loans Program Account ���������������������������������������� 10�12 2 20 0�34 6 1,717 0�15 6 4,050
Export-Import Bank of the United States:
Export-Import Bank Loans Program Account ������������������������ –10�06 –6 56 6�11 17 270 33�13 17 50
National Infrastructure Bank:
National Infrastructure Bank Program Account ��������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ 50�72 863 1,701
Total ...................................................................................... n/a –502 75,577 n/a 491,449 1,810,183 n/a –12,081 257,873
N/A = Not applicable�
1 Additional information on credit subsidy rates is contained in the Federal Credit Supplement�
2 Includes Temporary Student Loan Purchase programs authorized by the Ensuring Continued Access to Student Loans Act� Consolidated loans are not eligible for purchase�
3 Table includes $750 billion in potential activity associated with a $250 billion Financial Stability Reserve� Funding has not been requested, but serves as a reserve should additional

amounts be necessary for financial stabilization efforts�


4 As authorized by the Emergency Economic Stabilization Act (EESA), table includes equity purchases under the Troubled Asset Relief Program� Subsidy costs for equity purchases

and direct loan transactions under the Troubled Asset Relief Program are calculated using the discount rate required by the Federal Credit Reform Act adjusted for market risks, as
authorized by the EESA�
78 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 7–10. loan guaranTee SubSidy raTeS, budgeT auTHoriTy, and loan levelS, 2008-2010
(Dollar amounts in millions)

2008 Actual 2009 Enacted 2010 Proposed


Agency and Program Subsidy Subsidy Subsidy
Subsidy budget Loan Subsidy budget Loan Subsidy budget Loan
rate 1 authority levels rate 1 authority levels rate 1 authority levels

Agriculture:
Agricultural Credit Insurance Fund Program Account �� 2�02 46 2,252 2�61 67 2,587 1�85 53 2,869
Commodity Credit Corporation Export Loans Program
Account �������������������������������������������������������������������� 3�05 87 2,854 0�91 50 5,475 –0�99 –54 5,500
Rural Water and Waste Disposal Program Account ����� –0�82 ������ 18 –0�82 –1 75 –0�82 –1 75
Rural Community Facilities Program Account �������������� 3�68 9 245 3�08 12 400 3�21 7 210
Rural Housing Insurance Fund Program Account �������� 1�35 96 7,111 1�31 248 18,919 1�44 91 6,333
Rural Business Program Account ��������������������������������� 4�33 60 1,391 4�35 194 4,483 5�33 53 993
Renewable Energy Program Account ��������������������������� 9�69 2 16 9�69 30 312 13�64 64 466
Biorefinery Assistance Program Account ��������������������� ������ ������ ������ 33�34 75 225 35�47 262 740
Education:
Federal Family Education Loan Program Account ������� –0�01 –4 73,097 –1�59 –1,219 76,845 1�34 620 46,347
Health and Human Services:
Health Resources and Services ����������������������������������� 3�41 ������ 8 4�50 ������ 12 4�97 ������ 12
Housing and Urban Development:
Indian Housing Loan Guarantee Fund Program
Account �������������������������������������������������������������������� 2�42 7 307 2�52 11 420 0�68 6 919
Native Hawaiian Housing Loan Guarantee Fund
Program Account ����������������������������������������������������� 2�42 1 41 2�52 1 42 2�52 1 42
Native American Housing Block Grant ������������������������� 12�12 2 13 12�34 2 17 11�18 2 18
Community Development Loan Guarantees Program
Account �������������������������������������������������������������������� 2�25 4 160 2�26 7 307 0�00 ������ 275
FHA-Mutual Mortgage Insurance Program Account ����� –0�25 –435 171,875 –0�17 –525 315,000 –0�28 –912 330,000
FHA-General and Special Risk Program Account �������� –1�58 –603 38,072 –2�08 –145 6,980 –2�54 –184 7,287
Home Ownership Preservation Equity Fund Program
Account �������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 23�27 209 900 22�72 1,250 5,500
Interior:
Indian Guaranteed Loan Program Account ������������������ 6�53 5 84 7�73 11 146 7�13 11 155
Transportation:
Minority Business Resource Center Program �������������� 2�03 ������ 3 1�86 ������ 18 1�86 ������ 18
Federal-Aid Highways ��������������������������������������������������� ������ ������ ������ 10�00 20 200 10�00 20 200
Railroad Rehabilitation and Improvement Program ������ ������ ������ ������ 0�00 ������ 100 0�00 ������ 100
Maritime Guaranteed Loan (Title XI) Program Account ������ ������ ������ 6�26 60 958 ������ ������ ������
Treasury:
Troubled Asset Relief Program Account 2 ��������������������� ������ ������ ������ –0�18 –752 419,000 ������ ������ ������
Veterans Affairs:
Housing Program Account �������������������������������������������� –0�36 –129 36,231 –0�60 –277 46,339 –0�12 –55 47,233
International Assistance Programs:
Loan Guarantees to Israel Program Account ��������������� ������ ������ ������ 0�00 ������ 900 0�00 ������ 900
Development Credit Authority Program Account ���������� 6�00 14 244 3�17 19 590 4�27 16 364
Overseas Private Investment Corporation Program
Account �������������������������������������������������������������������� –0�68 –8 1,248 –0�84 –11 1,400 –0�75 –13 1,850
Small Business Administration:
Disaster Loans Program Account ��������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ 2�26 1 71
Business Loans Program Account ������������������������������� 0�00 ������ 18,115 1�17 392 21,710 0�72 303 30,145
Export-Import Bank of the United States:
Export-Import Bank Loans Program Account ��������������� –0�68 –98 14,343 –2�04 –359 17,534 –1�27 –205 16,092
Total ............................................................................. N/A –944 367,728 N/A –1,881 941,894 N/A 1,336 504,714
7. CREDIT AND INSURANCE 79

Table 7–10. loan guaranTee SubSidy raTeS, budgeT auTHoriTy, and loan levelS, 2008-2010—continued
(Dollar amounts in millions)
2008 Actual 2009 Enacted 2010 Proposed
Agency and Program Subsidy Subsidy Subsidy
Subsidy budget Loan Subsidy budget Loan Subsidy budget Loan
rate 1 authority levels rate 1 authority levels rate 1 authority levels

addendum: Secondary guaranTeed loan


commiTmenT limiTaTionS

GNMA:
Guarantees of Mortgage-backed Securities Loan
Guarantee Program Account ����������������������������������� –0�21 –463 220,605 –0�21 –632 300,900 –0�24 –733 305,500
SBA:
Secondary Market Guarantee Program ������������������������ ������ ������ 4,138 ������ ������ 12,000 ������ ������ 12,000
Total, secondary guaranteed loan commitments..... N/A –463 224,743 N/A –632 312,900 N/A –733 317,500
N/A=Not applicable
1 Additional information on credit subsidy rates is contained in the Federal Credit Supplement�
2 The subsidy costs for Troubled Asset Relief Program asset guarantees are calculated using the discount rate under the Federal Credit Reform Act adjusted for

market risks, as authorized by the Emergency Economic Stabilization Act�


80 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 7–11. Summary oF Federal direcT loanS and loan guaranTeeS


(In billions of dollars)
Actual Estimate1
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Direct Loans:
Obligations �������������������������������������������� 39�1 43�7 45�4 42�0 56�3 57�8 42�5 75�6 1,810�2 257�9
Disbursements �������������������������������������� 37�1 39�6 39�7 38�7 50�6 46�6 41�7 41�1 1,788�9 200�7
New subsidy budget authority 2 ������������� 0�3 * 0�7 0�4 2�1 4�7 1�4 3�7 493�5 –12�1
Reestimated subsidy budget authority 3 –1�8 0�5 2�9 2�6 3�8 3�1 3�4 –0�8 * ������
Total subsidy budget authority �������������� –1�5 0�5 3�5 3�0 6�0 7�8 4�8 –1�3 493�5 –12�1

Loan guarantees:
Commitments 4 ������������������������������������� 256�4 303�7 345�9 300�6 248�5 280�7 270�2 367�7 941�9 504�7
Lender disbursements 4 ������������������������ 212�9 271�4 331�3 279�9 221�6 256�0 251�2 354�6 926�3 496�8
New subsidy budget authority 2 ������������� 2�3 2�9 3�8 7�3 10�1 17�2 5�7 –1�4 –5�0 –2�0
Reestimated subsidy budget authority 3 –7�1 –2�4 –3�5 2�0 3�5 7�0 –6�8 3�6 0�5 ������
Total subsidy budget authority �������������� –4�8 0�5 0�3 9�3 13�6 24�2 –1�1 2�2 –4�5 –2�0
* $50 million or less�
1 Table includes Troubled Asset Relief Program equity purchases under the authority of the Emergency Economic Stabilization Act, and $750 billion in potential activity associated with

the $250 billion Financial Stability Reserve� Funding for the latter has not been requested, but serves as a reserve should additional amounts be necessary for financial stabilization
efforts�
2 Troubled Asset Relief Program credit subsidy costs calculated using the discount rate required under the Federal Credit Reform Act adjusted for market risks, as authorized by the

Emergency Economic Stabilization Act�


3 Includes interest on reestimate�
4 To avoid double-counting, totals exclude GNMA secondary guarantees of loans that are guaranteed by FHA, VA, and RHS, and SBA’s guarantee of 7(a) loans sold in the secondary

market�
7. CREDIT AND INSURANCE 81

Table 7–12. direcT loan wriTe-oFFS and guaranTeed loan TerminaTionS For deFaulTS
In millions of dollars As a percentage of outstanding loans 1
Agency and Program 2008 2009 2010 2008 2009 2010
actual estimate estimate actual estimate estimate

direcT loan wriTe-oFFS

Agriculture:
Agricultural Credit Insurance Fund �������������������������������������������������������������������������������������������� 63 72 67 1�00 1�15 1�06
Rural Community Facility ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 13 ������ ������ 0�56 ������ ������
Rural Business and Industry Program ���������������������������������������������������������������������������������������� 14 3 3 27�45 8�57 10�34
Rural Electrification and Telecommunications Loans ����������������������������������������������������������������� 5 ������ ������ 0�01 ������ ������
Rural Development Loan Fund �������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 1 1 ������ 0�06 0�07
Rural Housing Insurance Fund �������������������������������������������������������������������������������������������������� 55 72 76 0�22 0�29 0�29

Defense—Military:
Family Housing Improvement Fund ������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 1 ������ ������ 0�19

Education:
Student Financial Assistance ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 7 7 7 2�23 2�25 2�26

Housing and Urban Development:


Revolving Fund (Liquidating Programs) �������������������������������������������������������������������������������������� ������ 1 1 ������ 16�66 25�00
Guarantees of Mortgage-backed Securities ������������������������������������������������������������������������������ 2 ������ ������ 28�57 ������ ������

Interior:
Revolving Fund for Loans ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 1 ������ ������ 10�00 ������

Treasury:
Troubled Asset Relief Program Direct Loans ������������������������������������������������������������������������������ ������ 6,750 2,020 ������ 2�03 0�65
Troubled Assets Relief Program Equity Purchases �������������������������������������������������������������������� ������ 64,502 26,432 ������ 8�60 10�84

Veterans Affairs:
Miscellaneous Veterans Housing Loans ������������������������������������������������������������������������������������ ������ 4 1 ������ 80�00 100�00
Veterans Housing Benefit Program ������������������������������������������������������������������������������������������� 32 96 64 3�69 13�55 9�69

International Assistance Programs:


Debt Restructuring ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29 ������ ������ 10�17 ������ ������
Overseas Private Investment Corporation ��������������������������������������������������������������������������������� 14 15 15 1�76 1�96 2�01

Small Business Administration:


Disaster loans ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 329 309 157 3�58 3�56 1�89
Business loans �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 4 4 ������ 2�72 2�98

Other Independent Agencies:


Debt Reduction (Export-Import Bank) ��������������������������������������������������������������������������������������� 1 27 582 0�33 9�24 68�87
Export-Import Bank ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6 10 10 0�11 0�22 0�25
Spectrum Auction Program �������������������������������������������������������������������������������������������������������� 163 111 47 43�23 52�85 47�47
Tennessee Valley Authority Fund ����������������������������������������������������������������������������������������������� 8 1 ������ 15�09 2�12 ������
Total, direct loan write-offs .................................................................................................... 741 71,986 29,488 0�32 28�59 1�57

guaranTeed loan TerminaTionS For deFaulT

Agriculture:
Agricultural Credit Insurance Fund �������������������������������������������������������������������������������������������� 58 57 58 0�57 0�56 0�56
Commodity Credit Corporation Export Loans ���������������������������������������������������������������������������� 41 22 27 1�21 0�60 0�40
Rural Community Facility ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 22 24 24 3�36 79�24 81�35
Rural Business and Industry Program ���������������������������������������������������������������������������������������� 59 28 32 1�61 0�75 0�60
Rural Housing Insurance Fund �������������������������������������������������������������������������������������������������� 131 140 227 0�75 0�64 0�64
82 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 7–12. direcT loan wriTe-oFFS and guaranTeed loan TerminaTionS For deFaulTS—continued
In millions of dollars As a percentage of outstanding loans 1
Agency and Program 2008 2009 2010 2008 2009 2010
actual estimate estimate actual estimate estimate
Defense—Military:
Family Housing Improvement Fund ������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 7 7 ������ 1�42 1�45

Education:
Federal Family Education Loans ������������������������������������������������������������������������������������������������ 9,948 10,598 8,942 2�73 2�55 1�97

Health and Human Services:


Health Education Assistance Loans ������������������������������������������������������������������������������������������ 12 16 15 1�06 1�63 1�62
Health Center Loan Guarantees ������������������������������������������������������������������������������������������������ 1 1 1 1�58 1�44 1�33

Housing and Urban Development:


Indian Housing Loan Guarantee ������������������������������������������������������������������������������������������������ 4 6 7 0�68 0�73 0�58
Native Hawaiian Housing Loan Guarantees ������������������������������������������������������������������������������ ������ 1 1 ������ 1�25 0�86
Native American Housing Block Grant �������������������������������������������������������������������������������������� ������ 2 2 ������ 2�02 1�86
Community Development Loan Guarantees ������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ –2 ������ ������ –0�09
FHA Mutual Mortgage Insurance ����������������������������������������������������������������������������������������������� 6,717 13,625 17,394 2�08 3�04 2�74
FHA General and Special Risk Insurance ���������������������������������������������������������������������������������� 1,035 1,958 2,198 0�96 1�53 2�07
Home Ownership Preservation Entity Fund ������������������������������������������������������������������������������ ������ 1 40 ������ ������ 4�48

Interior:
Indian Guaranteed Loans ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 2 2 ������ 0�55 0�47

Transportation:
Maritime Guaranteed Loan (Title XI) ����������������������������������������������������������������������������������������� ������ 192 73 ������ 7�93 2�93

Treasury:
Troubled Assets Insurance Financing Fund Guaranteed Loans ������������������������������������������������� ������ ������ 1,096 ������ ������ 0�27

Veterans Affairs:
Veterans Housing Benefit Program ������������������������������������������������������������������������������������������� 1,136 1,744 1,841 0�48 0�75 0�68

International Assistance Programs:


Urban and Environmental Credit Program ��������������������������������������������������������������������������������� 17 22 23 1�22 1�76 2�07
Development Credit Authority ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 2 2 2 0�78 0�75 0�68
Overseas Private Investment Corporation ��������������������������������������������������������������������������������� 51 150 150 1�12 2�87 2�58

Small Business Administration:


Business loans �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,268 2,663 1,620 3�17 3�54 2�00

Other Independent Agencies:


Export-Import Bank ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 203 202 202 0�52 0�50 0�45
Total, guaranteed loan terminations for default .................................................................... 21,705 31,463 33,982 1�33 1�58 1�22
Total, direct loan write-offs and guaranteed loan terminations .......................................... 22,446 103,449 63,470 1�20 4�62 1�36

addendum: wriTe-oFFS oF deFaulTed guaranTeed


loanS THaT reSulT in loanS receivable

Agriculture:
Agricultural Credit Insurance Fund �������������������������������������������������������������������������������������������� 6 6 6 8�57 8�95 9�37

Education:
Federal Family Education Loans ������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,444 1,652 1,606 4�80 4�81 4�70

Housing and Urban Development:


FHA Mutual Mortgage Insurance ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 4 4 ������ 0�76 0�64
FHA General and Special Risk Insurance ���������������������������������������������������������������������������������� 186 22 19 4�36 0�43 0�30
7. CREDIT AND INSURANCE 83

Table 7–12. direcT loan wriTe-oFFS and guaranTeed loan TerminaTionS For deFaulTS—continued
In millions of dollars As a percentage of outstanding loans 1
Agency and Program 2008 2009 2010 2008 2009 2010
actual estimate estimate actual estimate estimate

Interior:
Indian Guaranteed Loans ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 2 ������ ������ 25�00 ������

Veterans Affairs:
Veterans Housing Benefit Program ������������������������������������������������������������������������������������������� 25 16 9 8�92 3�97 2�30

International Assistance Programs:


Overseas Private Investment Corporation ��������������������������������������������������������������������������������� 51 81 70 38�05 36�65 29�16

Small Business Administration:


Business loans �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,416 279 277 23�15 5�11 4�96
Total, write-offs of loans receivable ...................................................................................... 3,128 2,062 1,991 7�15 4�29 4�04
1 Average of loans outstanding for the year�
84 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 7–13. aPProPriaTionS acTS limiTaTionS on crediT loan levelS 1


(In millions of dollars)
2008 2009 2010
Agency and Program Actual Actual Estimate

direcT loan obligaTionS

Agriculture:
Agricultural Credit Insurance Fund Direct Loan Financing Account ������ 1,199 1,053 1,340
Rural Economic Development Direct Loan Financing Account ������������� 32 35 33

Commerce:
Fisheries Finance Direct Loan Financing Account �������������������������������� 38 67 67

Education:
Historically Black College and University Capital Financing Direct Loan
Financing Account ����������������������������������������������������������������������������� ������ 61 178

Energy:
Title 17 Innovative Technology Direct Loan Financing Account ������������� ������ 47,000 ������

Homeland Security:
Disaster Assistance Direct Loan Financing Account ����������������������������� ������ 25 25

Housing and Urban Development:


FHA-General and Special Risk Direct Loan Financing Account ������������ 50 50 20
FHA-Mutual Mortgage Insurance Direct Loan Financing Account �������� 50 50 50

State:
Repatriation Loans Financing Account �������������������������������������������������� 1 1 1

Transportation:
Transportation Infrastructure Finance and Innovation Program Line of
Credit Financing Account ����������������������������������������������������������������� ������ 200 200
Railroad Rehabilitation and Improvement Direct Loan Financing
Account ��������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 600

Treasury:
Community Development Financial Institutions Fund Direct Loan
Financing Account ���������������������������������������������������������������������������� 10 16 ������

Veterans Affairs:
Vocational Rehabilitation Direct Loan Financing Account ��������������������� 2 3 2

Total, limitations on direct loan obligations ...................................... 1,382 48,561 2,516

loan guaranTee commiTmenTS

Agriculture:
Agricultural Credit Insurance Fund Guaranteed Loan Financing
Account ��������������������������������������������������������������������������������������������� 2,277 2,481 2,869

Health and Human Services:


Health Center Guaranteed Loan Financing Account ����������������������������� 8 12 12

Housing and Urban Development:


Indian Housing Loan Guarantee Fund Financing Account �������������������� 367 420 919
Title VI Indian Federal Guarantees Financing Account ������������������������� 17 17 18
Native Hawaiian Housing Loan Guarantee Fund Financing Account ���� 41 42 42
Community Development Loan Guarantees Financing Account ����������� 200 265 275
FHA-general and Special Risk Guaranteed Loan Financing Account ��� 45,000 45,000 15,000
FHA-mutual Mortgage Insurance Guaranteed Loan Financing Account 185,000 315,000 400,000
7. CREDIT AND INSURANCE 85

Table 7–13. aPProPriaTionS acTS limiTaTionS on crediT loan levelS 1—continued


(In millions of dollars)

Agency and Program 2008 2009 2010


Actual Actual Estimate
Interior:
Indian Guaranteed Loan Financing Account ����������������������������������������� 84 146 155

Transportation:
Minority Business Resource Center Guaranteed Loan Financing
Account ��������������������������������������������������������������������������������������������� 18 18 18
RRIF Guaranteed Loan Financing Account ������������������������������������������� ������ ������ 100

International Assistance Programs:


Development Credit Authority Guaranteed Loan Financing Account ���� 700 700 700

Small Business Administration:


Business Guaranteed Loan Financing Account ������������������������������������ 18,115 29,210 30,145
Disaster Loans Guaranteed Loan Financing Account ��������������������������� ������ ������ 71
Total, limitations on loan guarantee commitments .......................... 251,827 393,311 450,324

addendum: Secondary guaranTeed


loan commiTmenT limiTaTionS

Housing and Urban Development:


Guarantees of Mortgage-Backed Securities Financing Account ����������� 200,000 300,000 500,000
Small Business Administration:
Secondary Market Guarantees ��������������������������������������������������������������� 4,138 12,000 12,000

Total, limitations on secondary guaranteed loan commitments ..... 204,138 312,000 512,000

1 Data represents loan level limitations enacted or proposed to be enacted in appropriation acts� For information

on actual and estimated loan levels supportable by new subsidy budget authority requested, see “Direct Loan
Subsidy Rates, Budget Authority, and Loan Levels 2008-2010” and “Loan Guarantee Subsidy Rates, Budget
Authority, and Loan Levels 2008-2010” �
86 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 7–14. Face value oF governmenT-SPonSored lending 1


(In billions of dollars)

Outstanding
2007 2008

government Sponsored enterprises:

Fannie Mae 2 ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,658 2,955


Freddie Mac 3 ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,969 2,135
Federal Home Loan Banks ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 824 1,012
Farm Credit System �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 132 156
Total .............................................................................................................................. 5,583 6,258
1 New originations including issuance of securities and investment portfolio purchases, net of purchases of federally

guaranteed loans�
2 Data for Fannie Mae is net of purchases of federally guaranteed loans and Freddie Mac issuances, as reported by the

Federal Housing Finance Agency (FHFA)�


3 Data for Freddie Mac is net of purchases of federally guaranteed loans and Fannie Mae issuances, as reported by the

Federal Housing Finance Agency (FHFA)�


7. CREDIT AND INSURANCE 87

Table 7–15. lending and borrowing by governmenT-SPonSored enTerPriSeS (gSes) 1


(In millions of dollars)
Enterprise 2008

lending

Federal National Mortgage Association:


Portfolio programs:
Net change ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38,588
Outstandings ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 767,166
Mortgage-backed securities:
Net change ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 274,788
Outstandings ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,278,170
Federal Home Loan Mortgage Corporation:
Portfolio programs:
Net change ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23,712
Outstandings ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 736,876
Mortgage-backed securities:
Net change ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 150,611
Outstandings ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,459,462
Farm Credit System:
Agricultural credit bank:
Net change ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,771
Outstandings ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 43,110
Farm credit banks:
Net change ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,987
Outstandings ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 103,382
Federal Agricultural Mortgage Corporation:
Net change ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,448
Outstandings ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,810
Federal Home Loan Banks:
Net change ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 182,661
Outstandings ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,099,624
Less federally guaranteed loans purchased by:
Federal National Mortgage Association:
Net change ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,283
Outstandings ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 56,805
Federal Home Loan Mortgage Corporation:
Net change ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� (382)
Outstandings ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,117
Federal Home Loan Banks:
Net change ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� (852)
Outstandings ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,690
Other:
Net change ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� N/A
Outstandings ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� N/A

Less purchase of mortgage securities issued by other GSEs: 2


Net change ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 58,248
Outstandings ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 185,096

borrowing

Federal National Mortgage Association:

Portfolio programs:
Net change ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 69,545
Outstandings ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 831,310
88 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 7–15. lending and borrowing by governmenT-


SPonSored enTerPriSeS (gSes)1—continued
(In millions of dollars)

Enterprise 2008

Mortgage-backed securities:
Net change ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 274,788
Outstandings ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,278,170

Federal Home Loan Mortgage Corporation:

Portfolio programs:
Net change ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 57,039
Outstandings ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 783,950

Mortgage-backed securities:
Net change ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 150,691
Outstandings ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,459,462

Farm Credit System:

Agricultural credit bank:


Net change ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,963
Outstandings ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 53,412

Farm credit banks:


Net change ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 16,692
Outstandings ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 122,653

Federal Agricultural Mortgage Corporation:


Net change ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 737
Outstandings ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,307

Federal Home Loan Banks: 3


Net change ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 186,757
Outstandings ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,323,417

deducTionS 4

Less borrowing from other GSEs:


Net change ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� N/A
Outstandings ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� N/A
Less purchase of Federal debt securities:
Net change ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� N/A
Outstandings ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� N/A
Less borrowing to purchase federally guaranteed loans and securities:
Net change ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,049
Outstandings ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 70,612
Less borrowing to purchase mortgage securities issued by other GSEs: 2
Net change ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 58,248
Outstandings ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 185,096
N/A = Not available�
1 Data does not reflect an official view of future GSE activity, nor is the data reviewed by the President� The data for all years include

programs of mortgage-backed securities� In cases where a GSE owns securities issued by the same GSE, including mortgage-backed
securities, the borrowing and lending data for that GSE are adjusted to remove double-counting� Data for Fannie Mae, Freddie Mac,
and the Federal Home Loan Banks as reported by the Federal Housing Finance Agency (FHFA)�
2 Includes Fannie Mae securities purchased by Freddie Mac and the Federal Home Loan Banks, and Freddie Mac securities

purchased by Fannie Mae and the Federal Home Loan Banks�


3 The net change in borrowings is derived from the difference in borrowings between 2008 and the Federal Home Loan Banks’ audited

financial statements of 2007�


4 Where totals and subtotals have not been calculated, a portion of the total is unavailable�
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS

State and local governments have a vital role in provid- Grant outlays include the value of subsidies for loans
ing government services. They play the major part in pro- to State and local governments, such as Rural Business
viding domestic public services, such as public education, and Community Facilities loans.
law enforcement, roads, water supply, and sewage treat- Some tax expenditures also constitute Federal aid to
ment. The Federal Government contributes to that role State and local governments. Tax expenditures stem from
by promoting a healthy economy. It also provides grants, special exclusions, exemptions, deductions, credits, defer-
loans, and tax subsidies to State and local governments. rals, or tax rates in the Federal tax laws. The deductibil-
Federal grants help State and local governments fi- ity of State and local personal income and property taxes
nance programs covering most areas of domestic public from gross income for Federal income tax purposes and
spending, including income support, infrastructure, edu- the exclusion of interest on State and local bonds from
cation, and social services. Federal grant outlays were Federal taxation comprise the two largest categories of
$461.3 billion in 2008 and are estimated to be $567.8 bil- tax expenditures benefiting State and local governments.
lion in 2009 and $652.2 billion in 2010. These amounts in- In 2010, these provisions are estimated to be worth $80.3
clude grant funding provided by P.L. 111–5, the American billion. Chapter 19 of this volume, “Tax Expenditures,’’
Recovery and Reinvestment Act of 2009 (Recovery Act). provides a detailed discussion of the measurement and
The $106.5 billion increase in grant outlays estimated for definition of tax expenditures and a complete list of the
2009, and the further $84.4 billion increase in 2010, stem estimated costs of specific tax expenditures. Tax expendi-
largely from funding provided in the Recovery Act, along tures that especially aid State and local governments are
with increases in Medicaid spending apart from the in- displayed separately at the end of Tables 19–1 and 19–2.
creased funding provided in the Recovery Act. An Appendix to this chapter includes State-by-State
Grant outlays to State and local governments for pay- estimates of major grant programs, including major pro-
ments for individuals, such as Medicaid payments, are es- grams funded by the Recovery Act.
timated to be 62 percent of total grants in 2010; grant out- Table 8–1 shows the distribution of grants by agency.
lays for physical capital investment, 15 percent; and grant Grant outlays by the Department of Health and Human
outlays for all other purposes, largely education, training, Services are estimated to be $367.5 billion in 2010, 56 per-
and social services, 23 percent. Roughly one-fifth of fed- cent of total grant outlays. Most of the remaining grant
eral grant outlays in 2010 are due to the Recovery Act. spending is in the Departments of Agriculture, Education,

Table 8–1. Federal granT ouTlayS by agency


(In billions of dollars)
2008 2009 2010
Agency
Actual Estimate Proposed
Department of Agriculture ����������������������������������������������������������������������������������� 28�4 32�0 35�3
Department of Commerce ����������������������������������������������������������������������������������� 0�4 1�3 1�0
Department of Education������������������������������������������������������������������������������������� 40�8 47�8 80�3
Department of Energy ����������������������������������������������������������������������������������������� * 0�8 8�2
Department of Health and Human Services �������������������������������������������������������� 267�2 337�9 367�5
Department of Homeland Security ���������������������������������������������������������������������� 8�9 11�0 7�8
Department of Housing and Urban Development������������������������������������������������ 38�4 39�6 45�3
Department of the Interior ����������������������������������������������������������������������������������� 4�9 5�0 5�0
Department of Justice ����������������������������������������������������������������������������������������� 3�8 5�9 4�8
Department of Labor ������������������������������������������������������������������������������������������� 7�2 10�2 11�7
Department of Transportation ������������������������������������������������������������������������������ 51�2 62�7 73�5
Department of the Treasury ��������������������������������������������������������������������������������� 1�9 3�9 0�8
Department of Veterans Affairs���������������������������������������������������������������������������� 0�7 0�8 0�9
Environmental Protection Agency ����������������������������������������������������������������������� 3�9 3�9 5�4
Other agencies ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 3�8 5�0 4�6
Total ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 461�3 567�8 652�2
* $50 million or less�

89
90 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Housing and Urban Development, and Transportation, estimated increases in the Departments of Energy and
which account for another 36 percent of grant outlays. Education are largely due to the Recovery Act, while the
The Departments of Energy, Commerce, and Education estimated increase in the Department of Commerce is
are estimated to have the largest annual percentage in- largely due to the Digital Television Transition and Public
creases in grant outlays between 2008 and 2010. The Safety Fund.

HIGHLIGHTS OF THE FEDERAL AID PROGRAM

Several proposals in the 2010 Budget affect Federal aid Federal land management agencies, States, and Tribes
to State and local governments and the important rela- all need to update land management and species recovery
tionships between the levels of government. Highlights plans to reflect the impacts of climate change on wildlife.
of these proposals are presented below. They also need to monitor how wildlife is adapting and ac-
celerate projects, such as protecting migration corridors,
Natural Resources and Environment to help wildlife adjust. The Budget includes $40 million
in funding for States for wildlife adaptation efforts.
Grant outlays for natural resources and environment The Administration seeks to create a broad coalition
programs are estimated to be $7.8 billion in 2010. to address great conservation challenges, recognizing the
The Budget includes $3.9 billion for the Clean Water and important part played by America’s hunters and anglers.
Drinking Water State Revolving Funds (SRFs). With this To help preserve the national traditions of hunting and
historic increase, the program will fund over 1,000 Clean fishing shared by families across the country, the Budget
Water and nearly 700 Drinking Water projects annually in provides $30 million for grants and technical assistance
the Nation’s States, Tribes, and territories, based on average to help States establish creative programs and strategies
project costs. The SRF programs provide grants to States to to encourage young people and minority populations to
capitalize their own revolving funds, which finance waste- responsibly hunt and fish.
water and drinking water treatment systems. The SRFs use The Budget also includes an increase of approximately
the Federal capitalization, State matches (20 percent), State $25 million to States and territories for actions to con-
leveraging, interest, and loan repayments to make low-in- serve threatened and endangered species living on non-
terest loans to communities. Because repayments and inter- Federal lands. Activities include habitat acquisition,
est are recycled back into the program, SRFs generate fund- conservation planning, habitat restoration, population
ing for loans (revolve) even without Federal capitalization. surveys, research, and education.
The Environmental Protection Agency (EPA) estimates that The Budget proposes funding in 2010 for a western
for every Federal dollar invested, at least two dollars in fi- water conservation initiative to support the development,
nancing is provided to municipalities. In conjunction with management and restoration of water and related natural
the dramatic increase in Federal funding for local water in- resources in 17 Western States and tribal lands while bal-
frastructure needs, the Administration will pursue program ancing competing uses of water. The goal of this effort is
reforms that will put resources for these ongoing needs on a to improve the availability of water in local communities
firmer foundation. EPA will work with State and local part- by encouraging voluntary water banks, wastewater treat-
ners to develop a sustainability policy including manage- ment, and other market-based conservation measures.
ment and pricing for future infrastructure funded through The Bureau of Reclamation’s water reuse and recycling
SRFs to encourage conservation and to provide adequate (Title XVI) program is included in this proposal.
long-term funding for future capital needs.
The Budget also proposes a new $475 million inter- Transportation
agency initiative to address regional issues that affect the
Great Lakes, such as invasive species, non-point source Federal grants support State and local highway, tran-
pollution, and contaminated sediment. A significant por- sit, and airport construction programs. For 2010, grant
tion of this initiative will be carried out through State outlays are estimated to be $73.4 billion for transporta-
and local governments. This initiative will use outcome- tion programs.
oriented performance goals and measures to target the To provide Americans a 21st Century transportation
most significant problems and track progress in address- system, the Budget proposes a five-year $5 billion high-
ing them. EPA and its Federal partners will coordinate speed rail State grant program. Building on the $8 billion
State, tribal, local, and industry actions to protect, main- down-payment in the Recovery Act, this proposal marks
tain, and restore the chemical, biological, and physical in- a new Federal commitment to give the traveling public
tegrity of the Great Lakes. a practical and environmentally sustainable alternative
Climate change poses a threat to America’s fish and to flying or driving. Directed by the States, this invest-
wildlife, as natural habitats change more rapidly than ment will lead to the creation of several high-speed rail
plants and animals can adjust. Scientific analyses are corridors across the country linking regional population
needed to understand the breadth of these changes. centers.
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 91

Community and Regional Development Education, Training, Employment, and Social


Services
Grant outlays for community and regional develop-
ment programs are estimated to be $20.3 billion in 2010. Grant outlays for education, training, employment, and
The Budget provides $4.5 billion for 2010 for the social service programs are estimated to be $103.3 billion
Community Development Block Grant (CDBG) to fulfill the in 2010.
President’s promise to fully fund the program. This fund- Students must attain high levels of achievement to be
ing will ensure that communities continue to invest in and successful in the global economy. Assessments must accu-
expand economic opportunities for low-income families. In rately measure students’ knowledge and skills, including
addition to the significant funding increase, the Budget will critical thinking skills. Building on the Recovery Act, the
modernize the program through statutory reforms. Through Administration will help States increase their standards
a more effective formula, appropriate incentives and ac- so they better prepare students for success in college and
countability measures, and a new Sustainable Communities a career. The Budget provides $411 million to improve
Initiative, the Administration will revamp the CDBG pro- the quality of assessments, including assessments for
gram to better target funds to distressed communities and students with disabilities and English language learners.
promote sustainable and economically viable communities. Such reforms will lay the groundwork for reauthorizing
The Budget proposes to eliminate funding for the Section the Elementary and Secondary Education Act.
108 Community Development Loan Guarantees Program The Budget builds on the investments funded under
(Section 108) and Brownfields Economic Development the Recovery Act designed to significantly upgrade the
Initiative (BEDI). The Administration has proposed a skills and effectiveness of the education workforce. The
fee schedule to offset the subsidy cost of the loan guar- Administration will invest in efforts to strengthen and in-
antees for the Section 108 program. BEDI is proposed to crease transparency of results for teacher and principal
be eliminated because it is duplicative of larger programs preparation programs, including programs in schools of
that achieve similar results, such as the Community education, alternative certification programs, and teacher
Development Block Grant. By eliminating separate fund- and principal residency programs. The Budget supports
ing for these programs, the Department of Housing and an additional $420 million, for a total of $517 million, for
Urban Development will streamline its resources and fo- investments in State and local efforts, developed in con-
cus its efforts on programs that are more successful. sultation with teachers and other stakeholders, to imple-
Making the Federal Government a better partner to ment systems that reward strong teacher performance
States and localities on key homeland security initiatives and help less effective teachers improve or, if they do not
is an Administration priority. For 2010, the Administration improve, exit the classroom. The additional resources also
has targeted additional funds to those programs which in- include funding to develop better systems and strategies
corporate a sound risk-based methodology for grant awards for recruiting, evaluating, and supporting teachers and
while reducing or eliminating ineffectiveness or heavily other educators to provide a better supply and distribu-
earmarked programs. Additional funding of $53 million is tion of a well-prepared and effective education workforce.
provided to improve coordination among all levels of gov- The Budget also builds on the Recovery Act’s focus on
ernment and create more effective emergency response strategic investments in scaling up educational practices
plans. The request also includes $42 million in risk-based that show results and cultivating promising new prac-
exercise assistance to help State, local, and tribal partners tices. The Budget commits $1.5 billion, in addition to the
offset costs of critical homeland security activities and $3 billion provided in the Recovery Act, to turn around
establishes a new $40 million program to expand medi- high-need, low-performing schools with strong supports,
cal surge capacity by providing necessary assistance with not just sanctions. The Administration’s new strategy
planning, coordination, and commodity storage. Funding of will support State efforts to diagnose and address the
$260 million within the existing Homeland Security Grant root causes of schools’ low performance. In addition, the
program can be used to fortify the Nation’s intelligence sys- Budget increases funding by $52 million, for a total of
tem by improving information sharing and analysis and $268 million, for the Charter School program to support
by potentially adding thousands more State and local-level the expansion of successful charter school models, while
intelligence analysts. increasing State oversight to monitor and shut down low-
The Recovery Act provided $7.2 billion for extending performing charter schools.
broadband service to help build the communications in- The Recovery Act made a down payment on the
frastructure needed for long-term economic competi- President’s comprehensive Zero to Five plan, providing
tiveness. Competitive grants and loans will be issued $1.1 billion to double the number of children served by
by the Department of Commerce and the Department Early Head Start over two years, an additional $1 billion
of Agriculture, with at least one grant being awarded in to expand and improve Head Start, and an additional $2
each State. States and territories may be consulted in billion in funding for the Child Care and Development
identifying unserved or underserved areas, and the allo- Block Grant. The Budget sustains critical support for
cation of grant funds within each State. young children and their families by building on these
investments and providing funding to States to support
evidence-based home visitation programs that help give
92 ANALYTICAL PERSPECTIVES

children a healthy start in life, as explained in the next has provided $178 million for teen pregnancy prevention
section. and related efforts. A new $110 million initiative provides
Decades of rigorous research demonstrates that high- funds for grants to community-based and faith-based or-
quality early childhood education programs help children ganizations to implement evidence-based and promising
succeed in school and throughout their lives. Building on models to prevent teen pregnancy. Funds will also sup-
strong investments in the Recovery Act, the Budget also port rigorous scientific evaluation to identify effective
includes $800 million for new initiatives aimed at ensur- program models.
ing that early childhood programs yield strong results for
children. These funds will be used to encourage State and Income Security
local investment in early childhood education; support co-
ordination among local, State, and Federal partners to Grant outlays for income security programs are esti-
provide a seamless delivery of services; and provide better mated to be $113.8 billion in 2010.
information to parents about program options and qual- The HOME Investment Partnerships Program contin-
ity. ues to be the largest Federal block grant to State and lo-
The Administration supports the principle of tribal cal governments designed exclusively to create affordable
self-determination and will work to improve tribal educa- housing. Annually, it receives an appropriation of almost
tion. The Budget increases funding for tribal colleges and $2 billion that is distributed by formula to communities
scholarships by $10 million and provides a one-time $50 that often partner with local nonprofit groups to fund a
million increase earlier in the fiscal year to give the col- wide range of activities that build, buy, and/or rehabili-
leges greater financial security to plan for the upcoming tate affordable housing for rent or homeownership or pro-
academic year. vide direct rental assistance to low-income people.
The Budget requests $1 billion in funding for the Housing
Health Trust Fund, also known as the Affordable Housing Trust
Fund. The Housing Trust Fund was originally authorized
Grant outlays for health related programs are estimat- in the Housing and Economic Recovery Act of 2008, with
ed to be $310.7 billion in 2010. a dedicated funding stream from assessments on Fannie
Medicaid is a means-tested health care entitlement Mae and Freddie Mac. However, given the financial dif-
program financed jointly by States and the Federal ficulties of the two government-sponsored enterprises, the
Government. On average, the Federal Government pays Federal Housing Finance Agency has indefinitely suspend-
57 percent of Medicaid costs. The Recovery Act protects ed these assessments. The Budget’s $1 billion request re-
health care coverage for millions of Americans during stores funding for the Housing Trust Fund to finance the
the recession by temporarily increasing Federal Medicaid development, rehabilitation, and preservation of affordable
funding to help States facing budget shortfalls maintain housing for very low income residents.
their current programs. In addition, the Children’s Health A robust Housing Choice Voucher program will provide
Insurance Program Reauthorization Act of 2009, signed by $17.8 billion to help more than two million extremely low-
the President on February 4, 2009, extends the program to low-income families with rental assistance to live in de-
through 2013 and provides an additional $44 billion in al- cent housing in neighborhoods of their choice. To further
lotments, for a total of $69 billion in funding over the five- improve the program, the Administration will propose
year period 2009–2013. This funding will provide access to legislative reforms to help fully utilize available fund-
approximately four million more children by 2013. ing, alleviate the administrative burdens on the Public
The Budget includes funding of $124 million in 2010 Housing Authorities, and establish a funding mechanism
and $2.2 billion over five years for a new home visitation that is transparent and predictable in order to serve more
program that provides funds to States for evidence-based needy families.
home visitation programs for low-income families. The The Budget strongly supports the Public Housing pro-
program will provide States with funding primarily to gram, which provides housing for approximately 1.1 mil-
support home visitation models that have been rigorously lion low-income households. The Budget includes $4.6
evaluated and shown to have positive effects on critical billion to fund 100 percent of Public Housing Authorities’
outcomes for children and families. A smaller portion of estimated eligibility for operating subsidies under the
funds will be available for other promising models that Public Housing Operating Fund formula. This funding
will be rigorously tested to assess their impact. Research will allow Public Housing Authorities to effectively oper-
including several randomized control studies showed ate and manage their public housing portfolios. Funding
one particular model of nurse home visitation resulted of $2.2 billion is also provided for the Public Housing
in Medicaid savings from reductions in preterm births, Capital Fund to support capital and management im-
emergency room use, and subsequent births. Expanding provement activities.
proven effective home visitation programs is estimated to Funding of $8.1 billion for the Project-Based Rental
save Medicaid $664 million over ten years, including $189 Assistance program will preserve approximately 1.3 mil-
million in 2019 after full implementation. lion affordable rental units through increased funding for
Teen pregnancy rates have increased for two con- contracts with owners of multifamily properties. This criti-
secutive years, after falling for the previous decade. The cal investment will assist low- and very low-income house-
Administration is committed to addressing this issue and
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 93

holds in obtaining decent, safe, and sanitary housing in pri- posal would, among other things, collect benefit overpay-
vate accommodations. ments through garnishment of Federal income tax refunds
The Budget also supports a strong reauthorization and boost States’ resources to recover benefit overpayments
package for the Child Nutrition program and the Special and UI tax evasion by allowing them to use a portion of re-
Supplemental Nutrition Program for Women, Infants, and covered funds on fraud and error reduction.
Children (WIC) that will ensure that low-income children
receive the nutrition assistance they need and help fulfill Administration of Justice
the President’s pledge to end childhood hunger by 2015.
The Budget provides an increase of $1 billion annually for Grant outlays for administration of justice programs
program reforms aimed at improving program access, en- are estimated to be $5.3 billion in 2010.
hancing the nutritional quality of school meals, expand- The Budget provides $298 million to begin hiring
ing nutrition research and evaluation, and improving 50,000 additional police officers by expanding Community
program oversight. Funding is also provided to support Oriented Policing Services Hiring Grants. Supporting the
over 9.8 million participants in the WIC program, which hiring of police nationwide will help States and communi-
is critical to the health of pregnant women, new mothers, ties minimize the growth of crime during the economic
and their infants. downturn.
Despite the efforts of States to reduce improper benefit The Administration also supports the principle of trib-
payments, over $3.9 billion in Unemployment Insurance (UI) al self-determination and will work to improve tribal law
benefits were erroneously paid in 2008. The Administration enforcement. The Budget provides an increase of approx-
will tackle this problem by increasing funding for program imately $30 million that will strengthen tribal courts,
integrity and proposing legislative changes that would re- detention centers, and police programs to help Native
duce UI improper payments by $3.9 billion and employer Americans protect their communities.
tax evasion by almost $300 million over 10 years. The pro-

HISTORICAL PERSPECTIVES

In recent decades, Federal aid to State and local gov- development (community development block grants), and
ernments has become a major factor in the financing of general government (general revenue sharing).
certain government functions. The rudiments of the pres- Since the late 1970s changes in the relative amounts
ent system date back to the Civil War. The Morrill Act, among functions reflect steady growth of grants for
passed in 1862, established the land grant colleges and health (Medicaid) and income security. The functions with
instituted certain federally required standards for States the largest amount of grants are health; income security;
that received the grants, as is characteristic of the pres- education, training, employment, and social services; and
ent grant programs. Federal aid was later initiated for transportation, with combined estimated grant outlays of
agriculture, highways, vocational education and reha- $601.2 billion, or more than 92 percent of total grant out-
bilitation, forestry, and public health. In the depression lays in 2008.
years, Federal aid was extended to meet income security The increase in total outlays for grants overall since
and other social welfare needs. However, Federal grants 1990 has been driven by increases in grants for health,
did not become a significant factor in Federal Government which have increased nearly five-fold, from $43.9 billion
expenditures until after World War II. in 1990 to $218.0 billion in 2008. The income security;
Table 8–2 displays trends in Federal grants to State education, training, employment, and social services; and
and local governments since 1960. Section A shows transportation functions also increased substantially, but
Federal grants by function. Functions with a substan- at a slower rate than for health.
tial amount of grants are shown separately. Grants for Section B of the table distributes grants between man-
the national defense, energy, social security, and veterans datory and discretionary spending.
benefits and services functions are combined in the “other Funding for grant programs classified as mandatory
functions’’ line in the table. is determined in authorizing legislation. Funding levels
Federal grants for transportation increased to $3.0 bil- for mandatory programs can only be changed by changing
lion, or 43 percent of all Federal grants, in 1960 after ini- eligibility criteria or benefit formulas established in law
tiation of aid to States to build the Interstate Highway and are usually not limited by the annual appropriations
System in the late 1950s. process. Outlays for mandatory grant programs were
By 1970 there had been significant increases in the rel- $274.5 billion in 2008. The three largest mandatory grant
ative amounts for education, training, employment, social programs are Medicaid, with outlays of $201.4 billion in
services, and health (largely Medicaid). 2008; Temporary Assistance for Needy Families, $17.5 bil-
In the early and mid-1970s, major new grants were lion; and child nutrition programs, $13.8 billion.
created for natural resources and environment (construc- The funding level for discretionary grant programs is
tion of sewage treatment plants), community and regional determined annually through appropriations acts. Outlays
for discretionary grant programs were $186.9 billion in
94 ANALYTICAL PERSPECTIVES

2008. The largest four discretionary programs in 2008 were in which the Federal Government and the States share
Federal-aid Highways, $35.4 billion; Tenant Based Rental the costs, have grown significantly as a percent of total
Assistance, $15.7 billion; Education for the Disadvantaged, grants. They increased from about a third of the total
$14.8 billion; and Special Education, $12.1 billion. in 1960 to slightly less than two-thirds in the mid-1990s,
Table 8–3 at the end of this chapter identifies discre- and have remained about that proportion since then.
tionary and mandatory grant programs separately. For These grants are distributed through State or local
more information on these categories, see Chapter 25, governments to provide cash or in-kind benefits that
“The Budget System and Concepts’’ in this volume. constitute income transfers to individuals or fami-
Section C of Table 8–2 divides grants among three ma- lies. The major grant in this category is Medicaid.
jor categories: payments for individuals, grants for physi- Temporary Assistance for Needy Families, child
cal capital, and other grants. Grant outlays for payments nutrition programs, and housing assistance are also
for individuals, which are mainly entitlement programs large grants in this category.
Table 8–2. TrendS in Federal granTS To STaTe and local governmenTS
(Outlays; in billions of dollars)
Actual Estimate
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2008 2009 2010

A� Distribution of grants by function:


Natural resources and environment ������������������������ 0�1 0�2 0�4 2�4 5�4 4�1 3�7 4�0 4�6 5�9 5�9 6�2 7�8
Agriculture �������������������������������������������������������������� 0�2 0�5 0�6 0�4 0�6 2�4 1�3 0�8 0�7 0�9 0�9 1�0 1�0
Transportation ��������������������������������������������������������� 3�0 4�1 4�6 5�9 13�0 17�0 19�2 25�8 32�2 43�4 51�2 62�7 73�5
Community and regional development ������������������� 0�1 0�6 1�8 2�8 6�5 5�2 5�0 7�2 8�7 20�2 19�2 21�8 20�3
Education, training, employment, and social
services ������������������������������������������������������������� 0�5 1�1 6�4 12�1 21�9 17�1 21�8 30�9 36�7 57�2 58�9 69�6 103�3
Health ��������������������������������������������������������������������� 0�2 0�6 3�8 8�8 15�8 24�5 43�9 93�6 124�8 197�8 218�0 281�2 310�7
Income security ������������������������������������������������������ 2�6 3�5 5�8 9�4 18�5 27�9 36�8 58�4 68�7 90�9 96�1 108�9 113�8
Administration of Justice ����������������������������������������� �������� �������� * 0�7 0�5 0�1 0�6 1�2 5�3 4�8 4�2 6�4 5�3
General government ����������������������������������������������� 0�2 0�2 0�5 7�1 8�6 6�8 2�3 2�3 2�1 4�4 4�1 4�7 4�7
Other ����������������������������������������������������������������������� * 0�1 0�1 0�2 0�7 0�8 0�8 0�8 2�1 2�6 2�7 5�1 12�0
Total ���������������������������������������������������������������� 7�0 10�9 24�1 49�8 91�4 105�9 135�3 225�0 285�9 428�0 461�3 567�8 652�2
B� Distribution of grants by BEA category:
Discretionary ����������������������������������������������������������� N/A 2�9 10�2 21�0 53�3 55�5 63�3 94�0 116�7 181�7 186�9 219�1 273�2
Mandatory ��������������������������������������������������������������� N/A 8�0 13�9 28�8 38�1 50�4 72�0 131�0 169�2 246�3 274�5 348�7 379�0
Total ���������������������������������������������������������������� 7�0 10�9 24�1 49�8 91�4 105�9 135�3 225�0 285�9 428�0 461�3 567�8 652�2
C� Composition:
Current dollars:
Payments for individuals 1 ��������������������������������� 2�5 3�7 8�7 16�8 32�6 50�1 77�3 144�4 182�6 273�9 300�8 371�7 404�5
Physical capital 1 ����������������������������������������������� 3�3 5�0 7�1 10�9 22�6 24�9 27�2 39�6 48�7 60�8 72�7 88�3 100�5
Other grants ��������������������������������������������������� 1�2 2�2 8�3 22�2 36�2 30�9 30�9 41�0 54�6 93�3 87�8 107�9 147�1
Total ��������������������������������������������������������� 7�0 10�9 24�1 49�8 91�4 105�9 135�3 225�0 285�9 428�0 461�3 567�8 652�2
Percentage of total grants:
Payments for individuals 1 ��������������������������������� 35�3% 34�1% 36�2% 33�6% 35�7% 47�3% 57�1% 64�2% 63�9% 64�0% 65�2% 65�5% 62�0%
Physical capital 1 ���������������������������������������������� 47�3% 45�7% 29�3% 21�9% 24�7% 23�5% 20�1% 17�6% 17�0% 14�2% 15�8% 15�5% 15�4%
Other grants ��������������������������������������������������� 17�4% 20�2% 34�5% 44�5% 39�6% 29�2% 22�8% 18�2% 19�1% 21�8% 19�0% 19�0% 22�6%
Total ��������������������������������������������������������� 100�0% 100�0% 100�0% 100�0% 100�0% 100�0% 100�0% 100�0% 100�0% 100�0% 100�0% 100�0% 100�0%
Constant (FY 2000) dollars:
Payments for individuals 1 ��������������������������������� 12�0 16�9 33�5 48�0 63�9 75�0 96�6 157�6 182�6 245�8 244�3 304�5 326�8
Physical capital 1 ����������������������������������������������� 17�0 24�2 27�2 26�0 38�9 34�2 32�6 43�3 48�7 51�9 51�6 61�6 68�0
Other grants ��������������������������������������������������� 10�0 15�6 44�6 83�8 89�9 53�9 42�9 47�0 54�6 75�8 61�5 74�3 98�2
Total ��������������������������������������������������������� 39�0 56�7 105�3 157�7 192�6 163�1 172�1 247�9 285�9 373�6 357�3 440�4 493�0
D� Total grants as a percent of:
Federal outlays:
Total ���������������������������������������������������������������� 7�6% 9�2% 12�3% 15�0% 15�5% 11�2% 10�8% 14�8% 16�0% 17�3% 15�5% 14�2% 18�2%
Domestic programs 2 ���������������������������������������� 18�0% 18�3% 23�2% 21�7% 22�2% 18�2% 17�1% 21�6% 22�0% 23�5% 21�2% 17�6% 23�5%
State and local expenditures ���������������������������������� 14�8% 15�5% 20�1% 24�0% 27�4% 22�0% 18�9% 22�8% 22�2% 24�7% 22�0% N/A N/A
Gross domestic product ������������������������������������������ 1�4% 1�6% 2�4% 3�2% 3�4% 2�6% 2�4% 3�1% 2�9% 3�5% 3�2% 4�0% 4�4%
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 95

Table 8–2. TrendS in Federal granTS To STaTe and local governmenTS—continued


(Outlays; in billions of dollars)
Actual Estimate
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2008 2009 2010
E� As a share of total State and local gross
investments:
Federal capital grants ��������������������������������������������� 24�6% 25�5% 25�4% 26�0% 35�4% 30�2% 21�9% 26�0% 21�9% 21�5% 20�6% N/A N/A
State and local own-source financing ��������������������� 75�4% 74�5% 74�6% 74�0% 64�6% 69�8% 78�1% 74�0% 78�1% 78�5% 79�4% N/A N/A
Total ���������������������������������������������������������������� 100�0% 100�0% 100�0% 100�0% 100�0% 100�0% 100�0% 100�0% 100�0% 100�0% 100�0% N/A N/A
N/A: Not available�
* $50 million or less�
1 Grants that are both payments for individuals and capital investment are shown under capital investment�
2 Excludes national defense, international affairs, net interest, and undistributed offsetting receipts

Grants for physical capital assist States and localities Section D of this table shows grants as a percent-
with construction and other physical capital activities. age of Federal outlays, State and local expenditures,
The major capital grants are for highways, but there are and gross domestic product. Grants have increased as
also grants for airports, mass transit, sewage treatment a percentage of total Federal outlays from 11 percent
plant construction, community development, and other in 1990 to 15 percent in 2008. Grants as a percentage
facilities. Grants for physical capital were almost half of of domestic programs were 21 percent in 2008. As a
total grants in 1960, shortly after grants began for con- percentage of total State and local expenditures, grants
struction of the Interstate Highway System. The relative have increased from 19 percent in 1990 to 22 percent
share of these outlays has declined, as payments for indi- in 2008.
viduals have grown. In 2008, grants for physical capital Section E shows the relative contribution of physical
were $72.7 billion, 16 percent of total grants. capital grants in assisting States and localities with gross
The other grants are primarily for education, training, investment. Federal capital grants are estimated to be 21
employment, and social services. These grants were 19 percent of State and local gross investment in 2008.
percent of total grants in 2008.

DETAILED FEDERAL AID TABLE

Table 8–3, “Federal Grants to State and Local cluding proposed legislation. This table displays discre-
Governments-Budget Authority and Outlays,’’ provides tionary and mandatory grant programs separately.
detailed budget authority and outlay data for grants, in-

Table 8–3. Federal granTS To STaTe and local governmenTS—budgeT auTHoriTy and ouTlayS
(in millions of dollars)
Budget Authority Outlays
Function, Category, Agency and Program 2008 2009 2010 2008 2009 2010
Actual Estimate Estimate Actual Estimate Estimate

national defense

discretionary:
Department of Defense—Military:
Research, Development, Test, and Evaluation:
Research, Development, Test, and Evaluation, Air Force ����������������������������������������������������� ������ ������ ������ 1 ������ ������

energy

discretionary:
Department of Energy:
Energy Programs:
Energy Efficiency and Renewable Energy ���������������������������������������������������������������������������� 44 11,800 295 34 828 8,210
Department of Housing and Urban Development:
Housing Programs:
Energy Innovation Fund �������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 100 ������ ������ ������
96 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 8–3. Federal granTS To STaTe and local governmenTS—budgeT auTHoriTy and ouTlayS—continued
(in millions of dollars)
Budget Authority Outlays
Function, Category, Agency and Program 2008 2009 2010 2008 2009 2010
Actual Estimate Estimate Actual Estimate Estimate
Total, discretionary ............................................................................................................................ 44 11,800 395 34 828 8,210
mandatory:
Tennessee Valley Authority Fund ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 490 627 669 490 627 669
Total, energy ...................................................................................................................................... 534 12,427 1,064 524 1,455 8,879

natural resources and environment

discretionary:
Department of Agriculture:
Farm Service Agency:
Grassroots Source Water Protection Program ���������������������������������������������������������������������� 4 5 5 4 5 5
Natural Resources Conservation Service:
Watershed Rehabilitation Program ��������������������������������������������������������������������������������������� 11 23 53 7 7 39
Watershed and Flood Prevention Operations ����������������������������������������������������������������������� 83 181 ������ 83 81 112
Forest Service:
State and Private Forestry ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 259 257 280 292 330 266
Management of National Forest Lands for Subsistence Uses ���������������������������������������������� 5 5 3 5 7 3
Department of Commerce:
National Oceanic and Atmospheric Administration:
Operations, Research, and Facilities ������������������������������������������������������������������������������������ 11 286 168 9 182 108
Pacific Coastal Salmon Recovery ����������������������������������������������������������������������������������������� 67 80 ������ 69 76 61
Procurement, Acquisition and Construction �������������������������������������������������������������������������� 1 1 1 1 1 1
Department of the Interior:
Office of Surface Mining Reclamation and Enforcement:
Regulation and Technology ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 64 66 69 63 63 66
Abandoned Mine Reclamation Fund ������������������������������������������������������������������������������������ 25 27 12 145 137 44
United States Geological Survey:
Surveys, Investigations, and Research ��������������������������������������������������������������������������������� 6 6 6 6 6 7
United States Fish and Wildlife Service:
State and Tribal Wildlife Grants ��������������������������������������������������������������������������������������������� 74 75 115 74 76 89
Cooperative Endangered Species Conservation Fund ��������������������������������������������������������� 74 75 100 79 76 81
Landowner Incentive Program ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 20 20 20
National Park Service:
Urban Park and Recreation Fund ����������������������������������������������������������������������������������������� ������ -1 ������ 5 -1 ������
National Recreation and Preservation ���������������������������������������������������������������������������������� 67 60 54 59 61 57
Land Acquisition and State Assistance ��������������������������������������������������������������������������������� 23 19 30 69 44 27
Historic Preservation Fund ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 71 84 78 83 92 80
Environmental Protection Agency:
State and Tribal Assistance Grants ��������������������������������������������������������������������������������������� 2,924 9,295 5,181 3,761 3,720 5,223
Hazardous Substance Superfund ����������������������������������������������������������������������������������������� 25 40 40 25 23 53
Leaking Underground Storage Tank Trust Fund ������������������������������������������������������������������� 54 295 94 68 115 167
Total, discretionary ............................................................................................................................ 3,848 10,879 6,289 4,927 5,121 6,509
mandatory:
Department of the Interior:
Bureau of Land Management:
Miscellaneous Permanent Payment Accounts ���������������������������������������������������������������������� 19 112 101 133 108 102
Minerals Management Service:
National Forests Fund, Payment to States ��������������������������������������������������������������������������� 14 9 7 14 9 8
Leases of Lands Acquired for Flood Control, Navigation, and Allied Purposes �������������������� 7 3 3 7 3 3
States Share from Certain Gulf of Mexico Leases ���������������������������������������������������������������� ������ 26 30 ������ 26 30
Coastal Impact Assistance ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 250 250 250 12 64 212
Office of Surface Mining Reclamation and Enforcement:
Payments to States in Lieu of Coal Fee Receipts ����������������������������������������������������������������� ������ 21 ������ ������ 21 ������
Abandoned Mine Reclamation Fund ������������������������������������������������������������������������������������ 94 91 152 23 42 78
Bureau of Reclamation:
Bureau of Reclamation Loan Program Account ������������������������������������������������������������������� 19 6 ������ 19 6 ������
United States Fish and Wildlife Service:
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 97

Table 8–3. Federal granTS To STaTe and local governmenTS—budgeT auTHoriTy and ouTlayS—continued
(in millions of dollars)
Budget Authority Outlays
Function, Category, Agency and Program 2008 2009 2010 2008 2009 2010
Actual Estimate Estimate Actual Estimate Estimate
Federal Aid in Wildlife Restoration ���������������������������������������������������������������������������������������� 340 368 394 290 318 347
Cooperative Endangered Species Conservation Fund ��������������������������������������������������������� 52 55 55 52 55 55
Sport Fish Restoration ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 491 497 484 420 462 483
National Park Service:
Land Acquisition and State Assistance ��������������������������������������������������������������������������������� ������ 8 10 ������ ������ 1
Department of the Treasury:
Financial Management Service:
Payment to Terrestrial Wildlife Habitat Restoration Trust Fund ��������������������������������������������� 5 5 5 5 5 5
Total, mandatory ................................................................................................................................ 1,291 1,451 1,491 975 1,119 1,324
Total, natural resources and environment ..................................................................................... 5,139 12,330 7,780 5,902 6,240 7,833

agriculture

discretionary:
Department of Agriculture:
National Institute of Food and Agriculture:
Extension Activities ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 458 498 512 424 458 547
Outreach for Socially Disadvantaged Farmers ��������������������������������������������������������������������� 7 15 20 7 4 12
Research and Education Activities ��������������������������������������������������������������������������������������� 267 282 283 294 274 285
Integrated Activities �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38 63 62 23 40 45
Agricultural Marketing Service:
Payments to States and Possessions ����������������������������������������������������������������������������������� 22 2 1 11 15 5
Farm Service Agency:
State Mediation Grants ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4 4 4 4 4 5
Total, discretionary ............................................................................................................................ 796 864 882 763 795 899
mandatory:
Department of Agriculture:
Agricultural Marketing Service:
Payments to States and Possessions ����������������������������������������������������������������������������������� ������ 49 55 ������ ������ 16
Farm Service Agency:
Aquaculture Assistance �������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 50 ������ ������ 50 ������
Commodity Credit Corporation Fund ������������������������������������������������������������������������������������ 99 171 83 99 171 83
Total, mandatory ................................................................................................................................ 99 270 138 99 221 99
Total, agriculture ............................................................................................................................... 895 1,134 1,020 862 1,016 998

commerce and Housing credit

mandatory:
Department of Commerce:
National Oceanic and Atmospheric Administration:
Promote and Develop Fishery Products and Research Pertaining to American Fisheries ��� 8 29 9 6 23 16
National Telecommunications and Information Administration:
Digital Television Transition and Public Safety Fund ������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 1 590 348
Federal Communications Commission:
Universal Service Fund ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,489 2,222 1,810 1,489 2,222 1,810
Total, commerce and Housing credit .............................................................................................. 1,497 2,251 1,819 1,496 2,835 2,174

Transportation

discretionary:
Department of Transportation:
Federal Aviation Administration:
Grants-in-aid for Airports ������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ 1,100 ������ 3,808 3,608 4,156
Grants-in-aid for Airports (non-add obligation limitations) 1 ................................................... 3,515 3,515 3,515 ..... ..... .....
Federal Highway Administration:
Emergency Relief Program ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,045 ������ ������ 1,092 1,048 954
98 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 8–3. Federal granTS To STaTe and local governmenTS—budgeT auTHoriTy and ouTlayS—continued
(in millions of dollars)
Budget Authority Outlays
Function, Category, Agency and Program 2008 2009 2010 2008 2009 2010
Actual Estimate Estimate Actual Estimate Estimate
Highway Infrastructure Investment ���������������������������������������������������������������������������������������� ������ 27,500 ������ ������ 5,500 11,825
Federal-Aid-Highways, General Fund Share ������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 36,107 ������ ������ 9,749
State Infrastructure Banks ���������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 1 ������
Appalachian Development Highway System ������������������������������������������������������������������������ 16 10 ������ 61 55 38
Federal-aid Highways ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 35,429 37,887 30,246
Federal-aid Highways (non-add obligation limitations) 1 ........................................................ 40,208 40,700 5,000 ...... ...... ......
Miscellaneous Appropriations ����������������������������������������������������������������������������������������������� 10 167 ������ 89 108 111
Miscellaneous Highway Trust Funds ������������������������������������������������������������������������������������� -1 ������ ������ 142 84 73
Federal Motor Carrier Safety Administration:
Motor Carrier Safety Grants �������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 256 400 308
Motor Carier Safety Grants (non-add obligation limitations) 1................................................. 300 307 310 ...... ...... ......
National Highway Traffic Safety Administration:
Highway Traffic Safety Grants ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 467 642 669
Highway Traffic Safety Grants (non-add obligation limitations) 1 ............................................ 599 620 626 ...... ...... ......
Federal Railroad Administration:
Emergency Railroad Rehabilitation and Repair �������������������������������������������������������������������� 20 ������ ������ ������ 20 ������
Intercity Passenger Rail Grant Program ������������������������������������������������������������������������������� 30 90 ������ ������ 6 18
Rail Line Relocation and Improvement Program ������������������������������������������������������������������ 20 25 ������ ������ 23 23
Capital Assistance for High Speed Rail Corridors and Intercity Passenger Rail Service ����� ������ 8,000 1,000 ������ 160 1,220
Alaska Railroad Rehabilitation ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 1 1 ������
Federal Transit Administration:
Transit Capital Assistance ����������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 6,900 ������ ������ 1,518 2,070
Fixed Guideway Infrastructure Investment ���������������������������������������������������������������������������� ������ 750 ������ ������ 165 225
Job Access and Reverse Commute Grants �������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 54 41 18
Interstate Transfer Grants-transit ������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ 1 1
Formula Grants ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 1,330 1,008 581
Formula and Bus Grants, General Fund Share �������������������������������������������������������������������� ������ ������ 3,343 ������ ������ 735
Capital Investment Grants ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,569 2,557 1,827 2,473 2,744 2,505
Discretionary Grants (Highway Trust Fund, Mass Transit Account) �������������������������������������� ������ ������ ������ 21 20 20
Formula and Bus Grants ������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 5,969 7,659 7,865
Formula and Bus Grants (non-add obligation limitations) 1 ................................................... 8,776 8,261 5,000 ...... ...... ......
Pipeline and Hazardous Materials Safety Administration:
Pipeline Safety ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23 35 39 23 35 40
Total, discretionary ............................................................................................................................ 2,732 47,134 42,316 51,215 62,734 73,450
Total, obligation limitations (non-add) 1 ................................................................................................. 53,398 53,403 14,451 ...... ...... ......
mandatory:
Department of Transportation:
Federal Aviation Administration:
Grants-in-aid for Airports (Airport and Airway Trust Fund) 1 ������������������������������������������������� 3,404 3,820 3,515 ������ ������ ������
Federal Highway Administration:
Federal-aid Highways 1 ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 37,446 30,747 5,179 ������ ������ ������
Miscellaneous Appropriations ����������������������������������������������������������������������������������������������� 1 1 ������ 1 1 ������
Federal Motor Carrier Safety Administration:
Motor Carrier Safety Grants 1 ����������������������������������������������������������������������������������������������� 289 300 310 ������ ������ ������
National Highway Traffic Safety Administration:
Highway Traffic Safety Grants 1 ��������������������������������������������������������������������������������������������� 570 542 608 ������ ������ ������
Federal Transit Administration:
Formula and Bus Grants 1 ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,747 8,261 5,000 ������ ������ ������
Total, mandatory ................................................................................................................................ 50,457 43,671 14,612 1 1 ������
Total, Transportation .......................................................................................................................... 53,189 90,805 56,928 51,216 62,735 73,450

community and regional development

discretionary:
Department of Agriculture:
Rural Development:
Rural Community Advancement Program ���������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 5 ������ ������
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 99

Table 8–3. Federal granTS To STaTe and local governmenTS—budgeT auTHoriTy and ouTlayS—continued
(in millions of dollars)
Budget Authority Outlays
Function, Category, Agency and Program 2008 2009 2010 2008 2009 2010
Actual Estimate Estimate Actual Estimate Estimate
Rural Utilities Service:
Distance Learning, Telemedicine, and Broadband Program ������������������������������������������������� 57 331 43 44 54 83
Rural Water and Waste Disposal Program Account �������������������������������������������������������������� 659 1,920 546 585 863 990
Rural Housing Service:
Rural Community Facilities Program Account ����������������������������������������������������������������������� 78 298 48 96 230 111
Rural Business—Cooperative Service:
Rural Business Program Account ����������������������������������������������������������������������������������������� 97 256 87 105 151 140
Department of Commerce:
Economic Development Administration:
Economic Development Assistance Programs ��������������������������������������������������������������������� 743 375 246 238 366 458
Department of Homeland Security:
Federal Emergency Management Agency:
State and Local Programs ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,255 4,756 3,867 2,870 3,331 5,554
United States Fire Administration and Training ��������������������������������������������������������������������� 4 4 4 3 3 5
Mitigation Grants ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� -2 ������ ������ 33 ������ ������
Disaster Relief ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,059 956 1,505 5,724 7,263 2,075
Department of Housing and Urban Development:
Community Planning and Development:
Community Development Fund �������������������������������������������������������������������������������������������� 17,207 6,897 4,450 8,935 8,010 8,307
Urban Development Action Grants ��������������������������������������������������������������������������������������� -1 ������ ������ 3 ������ ������
Community Development Loan Guarantees Program Account �������������������������������������������� 5 6 ������ 5 7 ������
Brownfields Redevelopment ������������������������������������������������������������������������������������������������� -1 10 ������ 19 27 32
Empowerment Zones/enterprise Communities/renewal Communities ��������������������������������� ������ ������ ������ 17 17 17
Office of Lead Hazard Control and Healthy Homes:
Lead Hazard Reduction �������������������������������������������������������������������������������������������������������� 142 240 140 149 171 194
Department of the Interior:
Bureau of Indian Affairs and Bureau of Indian Education:
Operation of Indian Programs ����������������������������������������������������������������������������������������������� 258 157 157 250 188 163
Indian Guaranteed Loan Program Account �������������������������������������������������������������������������� 15 19 8 13 18 16
Appalachian Regional Commission ������������������������������������������������������������������������������������������������������ 65 66 67 69 64 65
Delta Regional Authority ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12 13 13 8 13 13
Denali Commission ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 22 12 12 46 42 78
Total, discretionary ............................................................................................................................ 33,674 16,316 11,193 19,217 20,818 18,301
mandatory:
Department of Housing and Urban Development:
Community Planning and Development:
Community Development Loan Guarantees Program Account �������������������������������������������� 4 3 ������ 4 3 ������
Neighborhood Stabilization Program ������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ 980 1,960
Community Development Loan Guarantees Liquidating Account ����������������������������������������� 1 ������ ������ ������ ������ ������
Total, mandatory ................................................................................................................................ 5 3 ������ 4 983 1,960
Total, community and regional development ................................................................................ 33,679 16,319 11,193 19,221 21,801 20,261

education, Training, employment, and Social Services

discretionary:
Department of Commerce:
National Telecommunications and Information Administration:
Public Telecommunications Facilities, Planning and Construction ���������������������������������������� 19 19 ������ 24 29 23
Information Infrastructure Grants ������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ 2 2 2
Department of Education:
Office of Elementary and Secondary Education:
Indian Education ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 116 118 118 113 112 116
Impact Aid ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,236 1,361 1,261 1,243 1,558 1,180
Education for the Disadvantaged ������������������������������������������������������������������������������������������ 14,892 25,807 16,382 14,799 15,720 21,845
School Improvement Programs �������������������������������������������������������������������������������������������� 5,173 5,703 5,051 5,208 5,087 5,593
State Fiscal Stabilization Fund ��������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 53,542 100 ������ 5,354 26,781
Office of Innovation and Improvement:
100 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 8–3. Federal granTS To STaTe and local governmenTS—budgeT auTHoriTy and ouTlayS—continued
(in millions of dollars)
Budget Authority Outlays
Function, Category, Agency and Program 2008 2009 2010 2008 2009 2010
Actual Estimate Estimate Actual Estimate Estimate
Innovation and Improvement ������������������������������������������������������������������������������������������������ 639 833 1,096 577 813 774
Office of Safe and Drug-Free Schools:
Safe Schools and Citizenship Education ������������������������������������������������������������������������������ 614 639 388 682 663 625
Office of English Language Acquisition:
English Language Acquisition ����������������������������������������������������������������������������������������������� 658 686 686 557 833 700
Office of Special Education and Rehabilitative Services:
Special Education ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,348 22,831 12,366 12,078 11,452 16,633
Rehabilitation Services and Disability Research ������������������������������������������������������������������ 141 739 146 142 372 458
American Printing House for the Blind ���������������������������������������������������������������������������������� 22 23 23 20 27 23
Office of Vocational and Adult Education:
Career, Technical and Adult Education ��������������������������������������������������������������������������������� 1,920 1,923 1,996 1,871 2,064 1,935
Office of Postsecondary Education:
Higher Education ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 341 353 353 418 424 387
Office of Federal Student Aid:
Student Financial Assistance ������������������������������������������������������������������������������������������������ 64 64 64 68 64 64
Institute of Education Sciences ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 43 310 59 28 52 118
Hurricane Education Recovery ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 177 181 ������
Department of Health and Human Services:
Administration for Children and Families:
Promoting Safe and Stable Families ������������������������������������������������������������������������������������� 62 62 62 62 62 62
Children and Families Services Programs ���������������������������������������������������������������������������� 8,650 13,507 9,090 8,633 10,563 11,163
Administration on Aging:
Aging Services Programs ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,393 1,569 1,470 1,383 1,487 1,500
Department of the Interior:
Bureau of Indian Affairs and Bureau of Indian Education:
Operation of Indian Programs ����������������������������������������������������������������������������������������������� 99 103 158 96 102 138
Department of Labor:
Employment and Training Administration:
Training and Employment Services �������������������������������������������������������������������������������������� 3,236 5,889 2,970 3,052 4,072 4,593
Community Service Employment for Older Americans ��������������������������������������������������������� 109 419 299 84 161 272
State Unemployment Insurance and Employment Service Operations �������������������������������� 89 92 75 148 103 95
Unemployment Trust Fund ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 951 1,364 970 996 1,411 971
Corporation for National and Community Service:
Domestic Volunteer Service Programs, Operating Expenses ����������������������������������������������� ������ ������ ������ 85 11 ������
National and Community Service Programs, Operating Expenses �������������������������������������� ������ ������ ������ 140 89 ������
VISTA Advance Payments Revolving Fund �������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ 3
Operating Expenses ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 360 464 493 141 315 320
Corporation for Public Broadcasting ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 448 461 481 448 461 481
District of Columbia:
District of Columbia General and Special Payments:
Federal Payment for Resident Tuition Support ���������������������������������������������������������������������� 33 35 35 33 35 35
Federal Payment to Jump Start Public School Reform ��������������������������������������������������������� ������ 20 ������ ������ 20 ������
Federal Payment for School Improvement ���������������������������������������������������������������������������� 41 54 74 41 54 74
National Endowment for the Arts:
National Endowment for the Arts: Grants and Administration ����������������������������������������������� 48 71 53 43 48 66
Institute of Museum and Library Services:
Office of Museum and Library Services: Grants and Administration ������������������������������������ 250 258 248 238 236 255
Total, discretionary ............................................................................................................................ 51,995 139,319 56,567 53,630 64,037 97,285
mandatory:
Department of Education:
Office of Special Education and Rehabilitative Services:
Rehabilitation Services and Disability Research ������������������������������������������������������������������ 2,874 2,975 3,085 2,841 3,007 3,053
Department of Health and Human Services:
Administration for Children and Families:
Promoting Safe and Stable Families ������������������������������������������������������������������������������������� 358 372 372 349 357 371
Payments to States for Home Visitation �������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 124 ������ ������ 87
Social Services Block Grant ������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,300 1,700 1,700 1,843 1,909 2,009
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 101

Table 8–3. Federal granTS To STaTe and local governmenTS—budgeT auTHoriTy and ouTlayS—continued
(in millions of dollars)
Budget Authority Outlays
Function, Category, Agency and Program 2008 2009 2010 2008 2009 2010
Actual Estimate Estimate Actual Estimate Estimate
Department of Labor:
Employment and Training Administration:
Federal Unemployment Benefits and Allowances ����������������������������������������������������������������� 260 516 686 241 317 468
Total, mandatory ................................................................................................................................ 5,792 5,563 5,967 5,274 5,590 5,988
Total, education, Training, employment, and Social Services ....................................................... 57,787 144,882 62,534 58,904 69,627 103,273

Health

discretionary:
Department of Agriculture:
Food Safety and Inspection Service:
Salaries and Expenses ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 49 50 51 49 50 51
Department of Health and Human Services:
Health Resources and Services Administration �������������������������������������������������������������������������� 2,847 2,847 2,847 3,110 3,060 2,987
Centers for Disease Control and Prevention:
Disease Control, Research, and Training ����������������������������������������������������������������������������� 2,374 2,358 2,358 2,344 2,331 2,335
Substance Abuse and Mental Health Services Administration ��������������������������������������������� 2,832 2,902 2,958 2,847 2,877 2,919
Departmental Management:
Public Health and Social Services Emergency Fund ������������������������������������������������������������ 398 863 2,223 654 569 1,017
Prevention and Wellness Fund ��������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 700 ������ ������ 154 420
General Departmental Management ������������������������������������������������������������������������������������ 124 146 147 160 239 255
Department of Labor:
Occupational Safety and Health Administration:
Salaries and Expenses ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 99 106 116 99 103 116
Mine Safety and Health Administration:
Salaries and Expenses ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9 9 9 9 9 9
Total, discretionary ............................................................................................................................ 8,732 9,981 10,709 9,272 9,392 10,109
mandatory:
Department of Health and Human Services:
Centers for Medicare and Medicaid Services:
Grants to States for Medicaid ����������������������������������������������������������������������������������������������� 206,886 257,148 292,563 201,426 262,389 289,664
Children’s Health Insurance Fund ����������������������������������������������������������������������������������������� 6,640 13,832 12,565 6,900 8,466 9,895
State Grants and Demonstrations ���������������������������������������������������������������������������������������� 764 633 657 427 897 816
Child Enrollment Contingency Fund ������������������������������������������������������������������������������������� ������ 2,164 68 ������ 100 200
Total, mandatory ................................................................................................................................ 214,290 273,777 305,853 208,753 271,852 300,575
Total, Health ....................................................................................................................................... 223,022 283,758 316,562 218,025 281,244 310,684

income Security

discretionary:
Department of Agriculture:
Food and Nutrition Service:
Commodity Assistance Program ������������������������������������������������������������������������������������������� 214 384 234 221 345 298
Special Supplemental Nutrition Program for Women, Infants, and Children (WIC) �������������� 6,170 7,360 7,777 6,160 6,972 7,506
Department of Health and Human Services:
Administration for Children and Families:
Low Income Home Energy Assistance ��������������������������������������������������������������������������������� 2,570 5,100 3,200 2,663 4,334 3,403
Refugee and Entrant Assistance ������������������������������������������������������������������������������������������ 408 450 541 471 501 569
Payments to States for the Child Care and Development Block Grant ��������������������������������� 2,056 4,120 2,120 2,067 2,883 3,287
Department of Homeland Security:
Federal Emergency Management Agency:
Emergency Food and Shelter ����������������������������������������������������������������������������������������������� 153 300 100 154 300 100
Department of Housing and Urban Development:
Public and Indian Housing Programs:
102 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 8–3. Federal granTS To STaTe and local governmenTS—budgeT auTHoriTy and ouTlayS—continued
(in millions of dollars)
Budget Authority Outlays
Function, Category, Agency and Program 2008 2009 2010 2008 2009 2010
Actual Estimate Estimate Actual Estimate Estimate
Public Housing Operating Fund �������������������������������������������������������������������������������������������� 4,200 4,455 4,600 4,113 4,391 4,559
Revitalization of Severely Distressed Public Housing (HOPE VI) ����������������������������������������� 99 120 ������ 526 428 278
Native Hawaiian Housing Block Grant ���������������������������������������������������������������������������������� 9 10 10 7 7 7
Tenant Based Rental Assistance ������������������������������������������������������������������������������������������ 15,555 16,217 17,836 15,741 16,152 17,764
Project-based Rental Assistance ������������������������������������������������������������������������������������������ 239 222 232 261 269 277
Public Housing Capital Fund ������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,423 6,435 2,244 2,895 3,039 4,251
Native American Housing Block Grant ���������������������������������������������������������������������������������� 624 1,155 645 572 678 785
Choice Neighborhoods ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 250 ������ ������ 7
Community Planning and Development:
Homeless Assistance Grants ������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,539 3,174 1,794 1,440 1,551 2,422
Home Investment Partnership Program �������������������������������������������������������������������������������� 1,696 4,071 1,825 1,969 2,244 2,927
Housing Opportunities for Persons with AIDS ���������������������������������������������������������������������� 299 308 310 314 289 300
Rural Housing and Economic Development ������������������������������������������������������������������������� 13 26 ������ 17 24 26
Permanent Supportive Housing �������������������������������������������������������������������������������������������� 73 ������ ������ ������ 33 10
Housing Programs:
Homeownership and Opportunity for People Everywhere Grants (HOPE Grants) ��������������� -1 ������ ������ ������ ������ ������
Housing for Persons with Disabilities ������������������������������������������������������������������������������������ 231 248 114 321 292 225
Housing for the Elderly ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 721 763 522 1,008 973 746
Housing for Persons with Disabilities Contract Renewals and Amendments ����������������������� ������ ������ 136 ������ ������ 50
Housing for the Elderly Contract Renewals and Amendments ��������������������������������������������� ������ ������ 243 ������ ������ 94
Department of Labor:
Employment and Training Administration:
Unemployment Trust Fund ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,386 3,324 3,257 2,551 3,288 3,194
Total, discretionary ............................................................................................................................ 41,677 58,242 47,990 43,471 48,993 53,085
mandatory:
Department of Agriculture:
Agricultural Marketing Service:
Funds for Strengthening Markets, Income, and Supply (section 32) ������������������������������������ 491 631 1,346 690 631 1,346
Food and Nutrition Service:
Food Stamp Program ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 4,891 5,256 5,469 4,935 5,238 5,454
Commodity Assistance Program ������������������������������������������������������������������������������������������� 21 21 21 9 9 9
Child Nutrition Programs ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,757 15,002 17,735 13,761 15,381 17,414
Department of Health and Human Services:
Administration for Children and Families:
Payments to States for Child Support Enforcement and Family Support Programs ������������� 4,273 4,317 4,575 4,283 4,472 4,591
Low Income Home Energy Assistance ��������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 450 ������ ������ 329
TANF Contingency Fund ������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 5,000 ������ 348 1,660 1,400
Payments to States for Foster Care and Adoption Assistance ��������������������������������������������� 6,877 7,188 7,335 6,750 7,079 7,198
Child Care Entitlement to States ������������������������������������������������������������������������������������������� 2,917 2,917 2,917 2,910 2,927 2,938
Temporary Assistance for Needy Families ���������������������������������������������������������������������������� 17,059 17,059 17,059 17,532 18,623 18,047
Department of Labor:
Employment and Training Administration:
Unemployment Trust Fund ���������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 723 1,947 ������ 723 1,947
Department of the Treasury:
Departmental Offices:
Grants to States for Low-Income Housing Projects in Lieu of Low-Income Housing Credit
Allocations ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 2,930 ������ ������ 2,930 ������
Internal Revenue Service:
Payments to Territories in Lieu of Recovery Rebates ����������������������������������������������������������� 1,413 276 ������ 1,413 276 ������
Total, mandatory ................................................................................................................................ 51,699 61,320 58,854 52,631 59,949 60,673
Total, income Security ....................................................................................................................... 93,376 119,562 106,844 96,102 108,942 113,758

Social Security

mandatory:
Social Security Administration:
Federal Disability Insurance Trust Fund �������������������������������������������������������������������������������� 39 34 29 23 21 32
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 103

Table 8–3. Federal granTS To STaTe and local governmenTS—budgeT auTHoriTy and ouTlayS—continued
(in millions of dollars)
Budget Authority Outlays
Function, Category, Agency and Program 2008 2009 2010 2008 2009 2010
Actual Estimate Estimate Actual Estimate Estimate

veterans benefits and Services

discretionary:
Department of Veterans Affairs:
Veterans Health Administration:
Medical Services ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 548 679 739 548 679 739
Departmental Administration:
Grants for Construction of State Extended Care Facilities ���������������������������������������������������� 165 325 85 116 99 148
Grants for the Construction of State Veterans Cemeteries ��������������������������������������������������� 40 42 42 31 29 30
Total, veterans benefits and Services ............................................................................................. 753 1,046 866 695 807 917

administration of Justice

discretionary:
Department of Housing and Urban Development:
Fair Housing and Equal Opportunity:
Fair Housing Activities ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 50 54 72 54 47 52
Department of Justice:
Legal Activities and U�S� Marshals:
Assets Forfeiture Fund ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21 21 21 21 21 21
Office of Justice Programs:
Justice Assistance ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 131 153 171 250 225 185
State and Local Law Enforcement Assistance ���������������������������������������������������������������������� 1,111 4,291 686 1,497 3,356 1,664
Juvenile Justice Programs ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 313 333 287 323 341 333
Community Oriented Policing Services �������������������������������������������������������������������������������� 246 1,178 721 310 393 945
Violence against Women Prevention and Prosecution Programs ����������������������������������������� 351 583 394 337 378 498
Equal Employment Opportunity Commission:
Salaries and Expenses ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 28 26 26 28 26 26
Federal Drug Control Programs:
High-intensity Drug Trafficking Areas Program ��������������������������������������������������������������������� 208 234 220 209 227 193
State Justice Institute:
State Justice Institute: Salaries and Expenses ��������������������������������������������������������������������� 4 4 5 4 4 5
Total, discretionary ............................................................................................................................ 2,463 6,877 2,603 3,033 5,018 3,922
mandatory:
Department of Justice:
Legal Activities and U�S� Marshals:
Assets Forfeiture Fund ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 555 580 567 453 535 520
Office of Justice Programs:
Crime Victims Fund ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 739 599 664 611 638 680
Department of the Treasury:
Departmental Offices:
Treasury Forfeiture Fund ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 130 208 67 104 187 164
Total, mandatory ................................................................................................................................ 1,424 1,387 1,298 1,168 1,360 1,364
Total, administration of Justice ....................................................................................................... 3,887 8,264 3,901 4,201 6,378 5,286

general government

discretionary:
Department of Health and Human Services:
Administration for Children and Families:
Disabled Voter Services �������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 2 1 ������
Department of the Interior:
United States Fish and Wildlife Service:
National Wildlife Refuge Fund ���������������������������������������������������������������������������������������������� 14 14 14 14 14 14
Insular Affairs:
104 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 8–3. Federal granTS To STaTe and local governmenTS—budgeT auTHoriTy and ouTlayS—continued
(in millions of dollars)
Budget Authority Outlays
Function, Category, Agency and Program 2008 2009 2010 2008 2009 2010
Actual Estimate Estimate Actual Estimate Estimate
Assistance to Territories �������������������������������������������������������������������������������������������������������� 48 50 52 54 50 52
Trust Territory of the Pacific Islands �������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 1 1
Department-Wide Programs:
Payments in Lieu of Taxes ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 229 ������ ������ 229 ������ ������
District of Columbia:
District of Columbia Courts:
Federal Payment to the District of Columbia Courts ������������������������������������������������������������� 224 248 249 216 246 249
Defender Services in District of Columbia Courts ���������������������������������������������������������������� 48 52 52 41 52 52
District of Columbia General and Special Payments:
Federal Support for Economic Development and Management Reforms in the District ������� 37 54 63 37 54 63
Election Assistance Commission:
Election Reform Programs ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 115 106 52 2 107 105
Election Data Collections Grants ������������������������������������������������������������������������������������������ 10 ������ ������ 2 6 4
Total, discretionary ............................................................................................................................ 725 524 482 597 531 540
mandatory:
Department of Agriculture:
Forest Service:
Forest Service Permanent Appropriations ���������������������������������������������������������������������������� 78 550 495 437 617 495
Department of Energy:
Energy Programs:
Payments to States under Federal Power Act ���������������������������������������������������������������������� 3 8 8 3 8 8
Department of Homeland Security:
Customs and Border Protection:
Refunds, Transfers, and Expenses of Operation, Puerto Rico ���������������������������������������������� 90 92 92 84 92 92
Department of the Interior:
Minerals Management Service:
Mineral Leasing and Associated Payments �������������������������������������������������������������������������� 2,460 2,048 2,187 2,460 2,048 2,187
National Petroleum Reserve, Alaska ������������������������������������������������������������������������������������ 5 8 14 5 8 14
Geothermal Lease Revenues, Payment to Counties ������������������������������������������������������������ 9 10 ������ 9 10 ������
Office of Surface Mining Reclamation and Enforcement:
Payments to States in Lieu of Coal Fee Receipts ����������������������������������������������������������������� 187 187 85 16 162 82
United States Fish and Wildlife Service:
National Wildlife Refuge Fund ���������������������������������������������������������������������������������������������� 11 12 12 12 12 12
Insular Affairs:
Assistance to Territories �������������������������������������������������������������������������������������������������������� 28 28 28 16 24 25
Payments to the United States Territories, Fiscal Assistance ����������������������������������������������� 129 148 129 129 148 129
Department-Wide Programs:
Payments in Lieu of Taxes ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 139 378 390 ������ 517 390
Department of the Treasury:
Alcohol and Tobacco Tax and Trade Bureau:
Internal Revenue Collections for Puerto Rico ����������������������������������������������������������������������� 373 491 486 373 491 486
Internal Revenue Service:
Build American Bond Payments ������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 50 192 ������ 50 192
Corps of Engineers-Civil Works:
Permanent Appropriations ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 4 4 4 4 4 4
Total, mandatory ................................................................................................................................ 3,516 4,014 4,122 3,548 4,191 4,116
Total, general government ............................................................................................................... 4,241 4,538 4,604 4,145 4,722 4,656
Total, grants ....................................................................................................................................... 478,038 697,350 575,144 461,317 567,823 652,201
discretionary ........................................................................................................... 147,439 302,982 180,292 186,855 219,074 273,227
Transportation obligation limitations (non-add) 1........................................................ 53,398 54,403 14,451 ...... ...... ......
mandatory ...............................................................................................................
330,599 394,368 394,852 274,462 348,749 378,974
1Mandatory contract authority provides budget authority for these programs, but program levels are set by discretionary obligation limitations in appropriations bills and outlays are
recorded as discretionary� This table shows the obligation limitations as non-additive items to avoid double counting� For all surface transportation programs subject to reauthorization, the
Budget includes placeholder funding levels for FY 2010 that do not represent Administration policy�
8. Aid to StAte And LocAL GovernmentS 105

OTHER INFORMATION ON FEDERAL AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS

• The Consolidated Federal Funds Report is an annu-


Additional information regarding aid to State and local al document that shows the distribution of Federal
governments can be found elsewhere in this Budget and spending by State and county areas and by local gov-
in other documents. ernmental jurisdictions.
major public physical capital investment programs
providing Federal grants to State and local governments • the Federal Assistance Awards data System
are identified in chapter 6, “Federal investment.’’ (FAAdS) provides computerized information about
data for summary and detailed grants to State and current grant funding. data on all direct assistance
local governments can be found in many sections of a awards are provided quarterly to the States and to
separate volume of the Budget entitled Historical Tables. the congress.
Section 12 of that document is devoted exclusively to • the Federal Audit clearinghouse maintains an on-
grants to State and local governments. Additional infor- line database (harvester.census.gov/sac) that pro-
mation on grants can be found in Section 6 (composition vides access to summary information about audits
of Federal Government outlays); Section 9 (Federal conducted under omB circular A–133, “Audits to
Government outlays for investment: major Physical States, Local Governments, and non-Profit organi-
capital, research and development, and education and zations.’’ information is available for each audited
training); Section 11 (Federal Government Payments for entity, including the amount of Federal money ex-
individuals); and Section 15 (total (Federal and State and pended by program and whether there were audit
Local) Government Finances). findings.
in addition to these sources, a number of other sources
of information are available that use slightly different the Bureau of economic Analysis, also in the
concepts of grants, provide State-by-State information, department of commerce, publishes the monthly Survey
provide information on how to apply for Federal aid, or of Current Business, which provides data on the national
display information about audits. income and product accounts (niPA), a broad statisti-
current and updated grant receipt information by State cal concept encompassing the entire economy. these ac-
and local governments can be found on USAspending.gov. counts include data on Federal grants to State and local
this public website also contains contract and loan infor- governments. data using the niPA concepts appear in
mation and is updated monthly. Additional current and this volume in chapter 14, “national income and Product
updated information about grants provided specifically by Accounts.’’
the recovery Act can be found on Recovery.gov. the Catalog of Federal Domestic Assistance is a pri-
the Bureau of the census in the department of mary reference source for communities wishing to apply
commerce provides data on public finances, includ- for grants and other domestic assistance. the Catalog is
ing Federal aid to State and local governments. the prepared by the General Services Administration and
Bureau’s major reports and databases on grant-making contains a detailed listing of grant and other assistance
include: programs; discussions of eligibility criteria, application
procedures, and estimated obligations; and related infor-
• Federal Aid to States, a report on Federal grant mation. the Catalog is available on the internet at www.
spending by State for the most recently completed cfda.gov.
fiscal year.

APPENDIX: SELECTED GRANT DATA BY STATE

this Appendix displays State-by-State spending for the third summary table, “Summary of recovery Act
the selected grant programs to State and local govern- Grants by Agency, Bureau, and Program” shows obligations
ments shown in the following table, “Summary of Grant made from funding provided by the recovery Act for the grant
Programs by Agency, Bureau, and Program.’’ the pro- programs from the first summary table. For those grant pro-
grams selected here cover more than 80 percent of total grams created by the recovery Act, such as the State Fiscal
grant spending. Stabilization Fund, the amounts in this table are the same
the first summary table shows the obligations for each as in the first table. the fourth summary table, “Summary
program. the second summary table, “Summary of Grant of recovery Act Grants by State” shows the amounts for each
Programs by State,’’ shows the obligations for each State State from funding provided by the recovery Act.
for these programs. Both of these tables combine fund- the individual program tables display obligations for
ing provided in the recovery Act with funding provided each program on a State-by-State basis, consistent with
through other authority. the estimates in this Budget. these tables combine fund-
ing provided by the recovery Act with funding provided
106 ANALYTICAL PERSPECTIVES

through other authority. Each table reports the following by formula, or programs for which State-by-State
information: data are not available.
• The Federal agency that administers the program.
• Estimates of 2009 obligations by State from previous
• The program title and number as contained in the budget authority and from new budget authority, in-
Catalog of Federal Domestic Assistance. cluding new authority provided by the Recovery Act.
• The budget account number from which the pro- • Estimates of 2010 obligations by State, which are
gram is funded. based on the 2010 Budget request, unless otherwise
noted.
• Actual 2008 obligations by State, Federal territory,
and Indian tribes in thousands of dollars. Undistrib- • The percentage share of 2010 estimated program
uted obligations shown at the bottom of each page funds distributed to each State.
are generally project funds that are not distributed
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 107

Table 8–4. Summary oF ProgramS by agency, bureau, and Program


(obligations in millions of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
Agency, Bureau, and Program FY 2008 Previous FY 2010
(actual) authority New authority Total (estimated)

department of agriculture, Food and nutrition Service:


School Breakfast Program (10�553) �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,393 ������ 2,633 2,633 2,867
National School Lunch Program (10�555) ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 8,365 255 8,817 9,072 9,821
Special Supplemental Nutrition Program for Women, Infants, and Children (WIC) (10�557) ������������������������������� 6,371 13 7,258 7,272 7,793
Child and Adult Care Food Program (10�558) ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,245 ������ 2,514 2,514 2,687
State Administrative Matching Grants for the Supplemental Nutrition Assistance Program (Food Stamps)
(10�561) ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,620 ������ 2,894 2,894 2,986
department of education, office of elementary and Secondary education:
Title I Grants to Locational Agencies (84�010) ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,899 ������ 24,492 24,492 12,992
Improving Teacher Quality State Grants (84�367) ������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,935 ������ 2,948 2,948 2,948
Education State Grants, State Fiscal Stabilization Fund (84�394) ����������������������������������������������������������������������� ������ ������ 39,743 39,743 ������
Government Services, State Fiscal Stabilization Fund (84�397) ������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 8,843 8,843 ������
department of education, office of Special education and rehabilitative Services:
Vocational Rehabilitation State Grants (84�126) �������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,874 ������ 3,515 3,515 3,085
IDEA Part B: Grants to States & Grants to States Recovery Act (84�323) ���������������������������������������������������������� 10,948 ������ 22,805 22,805 11,505
department of energy, energy Programs:
State Energy Program (81�041) ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 44 ������ 1,600 1,600 1,625
Weatherization Assistance for Low-Income Persons (81�042) ���������������������������������������������������������������������������� 227 ������ 2,950 2,950 2,720
Energy Efficiency and Conservation Block Grant (81�043) ���������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 1,600 1,600 1,600
department of Health and Human Services, centers for medicare and medicaid Services:
Children’s Health Insurance Program (93�767) ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,047 ������ 10,562 10,562 12,520
Grants to States for Medicaid (93�778) ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 214,015 ������ 266,611 266,611 293,225
department of Health and Human Services, administration for children and Families:
Temporary Assistance for Needy Families (TANF) - Family Assistance Grants (93�558) ������������������������������������ 17,041 ������ 17,059 17,059 17,059
Child Support Enforcement - Federal Share of State and Local Administrative Costs and Incentives (93�563) � 4,542 ������ 4,482 4,482 4,638
Low Income Home Energy Assistance Program (93�568) ����������������������������������������������������������������������������������� 1,980 ������ 4,510 4,510 2,410
Child Care and Development Block Grant (93�575) ��������������������������������������������������������������������������������������������� 2,062 ������ 4,127 4,127 2,127
Child Care and Development Fund - Mandatory (93�596a) ��������������������������������������������������������������������������������� 1,240 ������ 1,240 1,240 1,240
Child Care and Development Fund - Matching (93�596b) ����������������������������������������������������������������������������������� 1,677 ������ 1,677 1,677 1,677
Head Start (93�600) ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,877 ������ 9,113 9,113 7,235
Foster Care - Title IV–E (93�658) ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,525 ������ 4,660 4,660 4,681
Adoption Assistance (93�659) ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,038 ������ 2,371 2,371 2,462
Social Services Block Grant (93�667) ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,700 ������ 1,700 1,700 1,700
department of Health and Human Services, Hiv/aidS bureau:
Ryan White HIV/AIDS Treatment Modernization Act Part B HIV Care Grants (93�917) ������������������������������������� 1,150 ������ 1,115 1,115 1,209
department of Housing and urban development, Public and indian Housing Programs:
Public Housing Operating Fund (14�850) ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 4,200 ������ 4,455 4,455 4,600
Section 8 Housing Choice Vouchers (14�871) ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,552 356 16,217 16,573 17,836
Public Housing Capital Fund (14�872) ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,497 94 6,434 6,528 2,244
department of Housing and urban development, community Planning and development:
Community Development Block Grants and Neighborhood Stabilization Program (14�218) ������������������������������� 4,855 8,341 4,909 13,250 6,404
Emergency Shelter Grant, Homelessness Prevention and Rapid-Re-housing Program (14�231) ���������������������� 160 ������ 1,652 1,652 150
HOME Investment Partnership Program (14�258) ����������������������������������������������������������������������������������������������� 1,704 ������ 1,825 1,825 1,825
Tax Credit Assistance Program (14�258) ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 2,250 2,250 ������
department of Justice, office of Justice Programs:
Edward Byrne Memorial Justice Assistance Grant Program (16�738) ����������������������������������������������������������������� 168 ������ 2,512 2,512 519
department of labor, employment and Training administration:
Unemployment Insurance (17�225) ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,564 65 2,822 2,887 ������
WIA Youth Activities (17�259) ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 875 ������ 2,112 2,112 924
WIA Dislocated Workers (17�260) ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,005 ������ 2,429 2,429 1,188
department of Transportation, Federal aviation administration:
Airport Improvement Program (20�106) ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,557 ������ 4,493 4,493 3,384
department of Transportation, Federal Highway administration:
Highway Planning and Construction (20�205) ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 37,362 ������ 54,105 54,105 54,512
department of Transportation, Federal Transit administration:
Federal Transit Formula Grants Programs (20�507) �������������������������������������������������������������������������������������������� 8,217 1,207 11,793 13,000 10,139
environmental Protection agency, office of water:
Capitalization Grant for Clean Water State Revolving Funds (66�458) ���������������������������������������������������������������� 542 147 4,658 4,806 2,373
Capitalization Grant for Drinking Water Stafe Revolving Funds (66�468) ������������������������������������������������������������ 756 138 2,504 2,642 939
Total ................................................................................................................................................................... 401,828 10,616 587,009 597,627 525,046
108 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 8–5. Summary oF ProgramS by STaTe


(obligations in millions of dollars)
Programs distributed in all years
Estimated FY 2009 obligations from:
State or Territory All programs FY 2010
FY 2008 FY 2008 Previous FY 2010 Percentage of
(actual) (actual) authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ��������������������������������������������������������������������������������������������� 5,644 5,644 28 7,687 7,715 6,389 1�61


Alaska ������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,783 1,783 6 2,272 2,278 1,974 0�31
Arizona ����������������������������������������������������������������������������������������������� 8,266 8,266 58 11,736 11,795 10,455 1�81
Arkansas ��������������������������������������������������������������������������������������������� 4,263 4,263 31 5,948 5,980 5,256 1�06
California �������������������������������������������������������������������������������������������� 48,691 48,691 231 67,416 67,647 57,626 10�99
Colorado ��������������������������������������������������������������������������������������������� 4,028 4,028 21 6,182 6,202 4,862 1�20
Connecticut ����������������������������������������������������������������������������������������� 4,562 4,562 111 6,907 7,018 5,802 0�95
Delaware �������������������������������������������������������������������������������������������� 1,096 1,096 16 1,678 1,694 1,563 0�31
District of Columbia ���������������������������������������������������������������������������� 2,217 2,217 4 2,676 2,680 2,408 0�28
Florida ������������������������������������������������������������������������������������������������� 16,864 16,864 86 25,559 25,645 20,353 4�97
Georgia ����������������������������������������������������������������������������������������������� 10,647 10,647 59 15,243 15,302 12,551 3�11
Hawaii ������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,572 1,572 15 2,244 2,260 1,823 0�34
Idaho ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,728 1,728 4 2,491 2,494 2,143 0�41
Illinois �������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,767 13,767 103 20,057 20,160 16,159 4�30
Indiana ������������������������������������������������������������������������������������������������ 7,347 7,347 194 10,253 10,448 8,791 1�96
Iowa ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,431 3,431 224 4,870 5,094 4,172 0�78
Kansas ������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,922 2,922 13 4,153 4,166 3,334 0�81
Kentucky ��������������������������������������������������������������������������������������������� 6,119 6,119 17 8,348 8,364 7,198 1�49
Louisiana �������������������������������������������������������������������������������������������� 8,589 8,589 2,474 10,153 12,626 9,053 1�94
Maine �������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,323 2,323 4 3,122 3,126 2,669 0�43
Maryland ��������������������������������������������������������������������������������������������� 6,097 6,097 53 9,193 9,246 7,751 1�50
Massachusetts ������������������������������������������������������������������������������������ 10,581 10,581 53 14,889 14,941 12,358 2�02
Michigan ��������������������������������������������������������������������������������������������� 11,878 11,878 26 17,436 17,463 14,287 3�68
Minnesota ������������������������������������������������������������������������������������������� 6,798 6,798 40 9,376 9,416 8,232 1�29
Mississippi ������������������������������������������������������������������������������������������ 5,212 5,212 23 6,793 6,816 6,070 1�25
Missouri ���������������������������������������������������������������������������������������������� 8,116 8,116 83 11,118 11,202 9,870 1�77
Montana ���������������������������������������������������������������������������������������������� 1,402 1,402 4 1,905 1,909 1,610 0�34
Nebraska �������������������������������������������������������������������������������������������� 1,990 1,990 22 2,908 2,930 2,433 0�54
Nevada ����������������������������������������������������������������������������������������������� 1,976 1,976 20 3,007 3,027 2,356 0�61
New Hampshire ���������������������������������������������������������������������������������� 1,335 1,335 22 1,969 1,990 1,626 0�35
New Jersey ����������������������������������������������������������������������������������������� 9,990 9,990 23 14,721 14,744 12,381 2�47
New Mexico ���������������������������������������������������������������������������������������� 3,714 3,714 13 5,030 5,043 4,567 0�81
New York ��������������������������������������������������������������������������������������������� 40,347 40,347 152 55,938 56,090 49,943 7�77
North Carolina ������������������������������������������������������������������������������������ 11,355 11,355 84 15,930 16,014 13,822 2�66
North Dakota �������������������������������������������������������������������������������������� 995 995 6 1,383 1,389 1,177 0�27
Ohio ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,932 14,932 115 21,379 21,495 18,388 3�78
Oklahoma ������������������������������������������������������������������������������������������� 4,702 4,702 19 6,625 6,645 5,568 1�19
Oregon ������������������������������������������������������������������������������������������������ 4,248 4,248 8 6,126 6,134 5,127 1�02
Pennsylvania �������������������������������������������������������������������������������������� 16,974 16,974 52 23,935 23,987 20,501 3�87
Rhode Island �������������������������������������������������������������������������������������� 1,790 1,790 14 2,557 2,571 2,187 0�38
South Carolina ������������������������������������������������������������������������������������ 5,331 5,331 23 7,476 7,500 6,133 1�47
South Dakota �������������������������������������������������������������������������������������� 1,097 1,097 4 1,541 1,545 1,274 0�31
Tennessee ������������������������������������������������������������������������������������������ 8,237 8,237 45 10,959 11,004 9,514 1�96
Texas �������������������������������������������������������������������������������������������������� 28,124 28,124 1,458 39,261 40,719 32,520 8�93
Utah ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,362 2,362 8 3,565 3,573 2,873 0�69
Vermont ���������������������������������������������������������������������������������������������� 1,196 1,196 13 1,632 1,645 1,435 0�26
Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������ 6,295 6,295 65 9,347 9,413 7,520 2�01
Washington ����������������������������������������������������������������������������������������� 7,320 7,320 34 10,721 10,756 9,168 1�63
West Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������� 3,118 3,118 10 4,067 4,078 3,590 0�67
Wisconsin ������������������������������������������������������������������������������������������� 6,212 6,212 65 9,041 9,106 7,549 1�62
822 822 1������ 1,104 1,105 938 0�26
Wyoming ���������������������������������������������������������������������������������������������
American Samoa �������������������������������������������������������������������������������� 57 57 * 101 101 89 0�07
Guam �������������������������������������������������������������������������������������������������� 191 191 * 250 250 224 0�11
48 48 1������ 83 84 73 0�03
Northern Mariana Islands �������������������������������������������������������������������
Puerto Rico ����������������������������������������������������������������������������������������� 2,928 2,928 91 5,026 5,117 3,334 2�53
Freely Associated States �������������������������������������������������������������������� 46 46 ������ 61 61 45 0�03
158 158 1������ 216 217 182 0�08
Virgin Islands ��������������������������������������������������������������������������������������
Indian Tribes ��������������������������������������������������������������������������������������� 874 874 * 1,271 1,271 1,060 0�71
Total, programs distributed by State in all years ............................ 394,710 394,710 6,350 556,941 563,292 472,355 100�00
memorandum:
Not distributed by State in all years 1 ��������������������������������������������� 7,118 7,118 4,267 30,067 34,335 52,691 N/A
Total, including undistributed �������������������������������������������������������� 401,828 401,828 10,616 587,009 597,627 525,046 N/A
* $500,000 or less or 0�005 percent or less�
1 The sum of programs not distributed by State in all years�
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 109

Table 8–6. Summary of recovery acT GranTS by aGency, bureau, and ProGram
(obligations in millions of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
Agency, Bureau, and Program
Previous FY 2010
FY 2008 (actual) authority New authority Total (estimated)

department of agriculture, Food and nutrition Service:


State Administrative Matching Grants for Supplemental Nutrition Assistance Program (Food
Stamps) (10�561) �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 144 144 146
department of education, office of elementary and Secondary education:
Title I Grants to Locational Agencies (84�01) ������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 10,000 10,000 ������
Education State Grants, State Fiscal Stabilization Fund (84�394) ����������������������������������������������� ������ ������ 39,743 39,743 ������
Government Services, State Fiscal Stabilization Fund (84�397) ������������������������������������������������� ������ ������ 8,843 8,843 ������
department of education, office of Special education and rehabilitative Services:
Vocational Rehabilitation State Grants, Recovery Act (84�126) �������������������������������������������������� ������ ������ 540 540 ������
IDEA Part B: Grants to States - Recovery Act (84�391) �������������������������������������������������������������� ������ ������ 11,300 11,300 ������
department of energy, energy Programs:
State Energy Program (81�041) ��������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 1,550 1,550 1,550
Weatherization Assistance for Low-Income Persons (81�042) ���������������������������������������������������� ������ ������ 2,364 2,364 2,364
Energy Efficiency and Conservation Block Grants (81�043) �������������������������������������������������������� ������ ������ 1,600 1,600 1,600
department of Health and Human Services, centers for medicare and medicaid Services:
Grants to States for Medicaid (93�778) ���������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 36,715 36,715 43,122
department of Health and Human Services, administration for children and Families:
Temporary Assistance for Needy Families (TANF) - Family Assistance Grants (93�558) ������������ ������ ������ 5,000 5,000 319
Child Care and Development Block Grant (93�575) ��������������������������������������������������������������������� ������ ������ 2,000 2,000 ������
Head Start (93�600) ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 2,100 2,100 ������
department of Housing and urban development, Public and indian Housing Programs:
Public Housing Capital Fund (14�885) ����������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 3,984 3,984 5
department of Housing and urban development, community Planning and development:
Community Development Block Grant and Neighborhood Stabilization Program (14�256) ��������� ������ ������ 1,045 1,045 1,955
Homelessness Prevention and Rapid Re-Housing Program (14�257) ����������������������������������������� ������ ������ 1,500 1,500 ������
Tax Credit Assistance Program (14�258) ������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 2,250 2,250 ������
department of Justice, office of Justice Programs:
Edward Byrne Memorial Justice Assistance Grant Program (16�803) ����������������������������������������� ������ ������ 2,000 2,000 ������
department of labor, employment and Training administration:
WIA Youth Activities (17�259) ������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 1,188 1,188 ������
WIA Dislocated Workers (17�260) ������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 1,241 1,241 ������
department of Transportation, Federal aviation administration:
Airport Improvement Program (20�106) ��������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 1,098 1,098 ������
department of Transportation, Federal Highway administration:
Highway Planning and Construction (20�205) ����������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 13,405 13,405 13,405
department of Transportation, Federal Transit administration:
Transit Capital Assistance and Fixed Guideway Infrastructure Investment (20�507) ������������������� ������ ������ 5,624 5,624 1,883
environmental Protection agency, office of water:
Capitalization Grant for Clean Water State Revolving Funds (66�458) ���������������������������������������� ������ ������ 3,969 3,969 ������
Capitalization Grant for Drinking Water Stafe Revolving Funds (66�468) ������������������������������������ ������ ������ 1,980 1,980 8
Total .......................................................................................................................................... ������ ������ 161,183 161,183 66,357
110 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 8–7. Summary oF recovery acT granTS by STaTe


(obligations in millions of dollars)
Programs distributed in all years
Estimated FY 2009 obligations from:
State or Territory All programs FY 2010
FY 2008 FY 2008 Previous FY 2010 Percentage of
(actual) (actual) authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ��������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 2,145 2,145 712 1�30


Alaska ������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 571 571 223 0�41
Arizona ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 2,894 2,894 1,212 2�22
Arkansas ��������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 1,380 1,380 493 0�90
California �������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 17,582 17,582 6,794 12�45
Colorado ��������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 1,972 1,972 633 1�16
Connecticut ����������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 1,854 1,854 749 1�37
Delaware �������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 514 514 232 0�42
District of Columbia ���������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 555 555 232 0�43
Florida ������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 7,899 7,899 2,864 5�25
Georgia ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 4,271 4,271 1,377 2�52
Hawaii ������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 647 647 236 0�43
Idaho ��������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 692 692 258 0�47
Illinois �������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 6,373 6,373 2,108 3�86
Indiana ������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ 2,936 2,936 1,025 1�88
Iowa ���������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 1,317 1,317 457 0�84
Kansas ������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ 1,214 1,214 382 0�70
Kentucky ��������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 2,046 2,046 694 1�27
Louisiana �������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 2,280 2,280 870 1�60
Maine �������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 715 715 286 0�52
Maryland ��������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 2,588 2,588 945 1�73
Massachusetts ������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ 3,689 3,689 1,465 2�69
Michigan ��������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 4,874 4,874 1,589 2�91
Minnesota ������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 2,648 2,648 1,196 2�19
Mississippi ������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ 1,550 1,550 587 1�08
Missouri ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 2,852 2,852 1,070 1�96
Montana ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 526 526 214 0�39
Nebraska �������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 815 815 277 0�51
Nevada ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 1,077 1,077 368 0�68
New Hampshire ���������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 572 572 169 0�31
New Jersey ����������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 4,079 4,079 1,388 2�54
New Mexico ���������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 1,019 1,019 397 0�73
New York ��������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 12,804 12,804 5,715 10�47
North Carolina ������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ 4,079 4,079 1,527 2�80
North Dakota �������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 395 395 161 0�30
Ohio ���������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 5,465 5,465 1,864 3�42
Oklahoma ������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 1,776 1,776 670 1�23
Oregon ������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ 1,651 1,651 577 1�06
Pennsylvania �������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 6,148 6,148 2,321 4�25
Rhode Island �������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 692 692 307 0�56
South Carolina ������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ 2,011 2,011 654 1�20
South Dakota �������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 446 446 168 0�31
Tennessee ������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ 2,892 2,892 1,088 1�99
Texas �������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 11,216 11,216 3,790 6�95
Utah ���������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 1,098 1,098 303 0�56
Vermont ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 401 401 184 0�34
Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ 3,082 3,082 1,046 1�92
Washington ����������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 2,933 2,933 1,099 2�01
West Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 912 912 319 0�58
Wisconsin ������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 2,410 2,410 769 1�41
Wyoming ��������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 347 347 140 0�26
American Samoa �������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 42 42 19 0�03
Guam �������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 70 70 32 0�06
Northern Mariana Islands ������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 34 34 19 0�03
Puerto Rico ����������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 1,960 1,960 224 0�41
Freely Associated States �������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 16 16 0 *
Virgin Islands �������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 65 65 26 0�05
Indian Tribes ��������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 310 310 32 0�06
Other ��������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������
Total, programs distributed by State in all years ............................ ������ ������ ������ 149,398 149,398 54,559 100�00
memorandum:
Not distributed by State in all years 1 ��������������������������������������������� ������ ������ ������ 11,785 11,785 11,798 N/A
Total, including undistributed ��������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 161,183 161,183 66,357 N/A
* $500,000 or less or 0�005 percent or less�
1 The sum of programs not distributed by State in all years�
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 111

department of agriculture, Food and nutrition Service 12–3539–0–1–605

Table 8–8. ScHool breakFaST Program (10.553)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
State or Territory FY 2010
Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 47,136 ������ 52,629 52,629 57,299 2�00


Alaska ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,361 ������ 5,986 5,986 6,517 0�23
Arizona ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 49,386 ������ 55,141 55,141 60,034 2�09
Arkansas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 34,165 ������ 38,146 38,146 41,531 1�45
California ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 290,359 ������ 324,195 324,195 352,962 12�31
Colorado ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20,507 ������ 22,897 22,897 24,928 0�87
Connecticut ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,871 ������ 16,604 16,604 18,077 0�63
Delaware ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,992 ������ 6,690 6,690 7,284 0�25
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������ 4,453 ������ 4,972 4,972 5,413 0�19
Florida ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 131,484 ������ 146,807 146,807 159,832 5�58
Georgia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 121,569 ������ 135,737 135,737 147,780 5�16
Hawaii ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,006 ������ 8,939 8,939 9,732 0�34
Idaho ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,004 ������ 14,519 14,519 15,808 0�55
Illinois ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 65,942 ������ 73,626 73,626 80,159 2�80
Indiana �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 43,812 ������ 48,917 48,917 53,258 1�86
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 15,076 ������ 16,833 16,833 18,326 0�64
Kansas �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,471 ������ 20,623 20,623 22,453 0�78
Kentucky ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 48,580 ������ 54,241 54,241 59,054 2�06
Louisiana ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 50,608 ������ 56,505 56,505 61,519 2�15
Maine ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,015 ������ 7,832 7,832 8,527 0�30
Maryland ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 27,966 ������ 31,225 31,225 33,996 1�19
Massachusetts �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 31,210 ������ 34,847 34,847 37,939 1�32
Michigan ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 54,326 ������ 60,657 60,657 66,039 2�30
Minnesota ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 25,852 ������ 28,865 28,865 31,426 1�10
Mississippi �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 46,605 ������ 52,036 52,036 56,653 1�98
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 46,315 ������ 51,712 51,712 56,301 1�96
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 5,135 ������ 5,733 5,733 6,242 0�22
Nebraska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,215 ������ 11,405 11,405 12,417 0�43
Nevada ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,897 ������ 15,516 15,516 16,893 0�59
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 3,455 ������ 3,858 3,858 4,200 0�15
New Jersey ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38,051 ������ 42,485 42,485 46,255 1�61
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 27,180 ������ 30,347 30,347 33,040 1�15
New York ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 130,241 ������ 145,419 145,419 158,321 5�52
North Carolina �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 82,066 ������ 91,629 91,629 99,760 3�48
North Dakota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,307 ������ 3,692 3,692 4,020 0�14
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 68,748 ������ 76,759 76,759 83,570 2�92
Oklahoma ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 41,904 ������ 46,787 46,787 50,939 1�78
Oregon �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 27,115 ������ 30,275 30,275 32,961 1�15
Pennsylvania ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 58,824 ������ 65,679 65,679 71,507 2�49
Rhode Island ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,917 ������ 6,607 6,607 7,193 0�25
South Carolina �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 54,020 ������ 60,315 60,315 65,667 2�29
South Dakota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,419 ������ 6,050 6,050 6,587 0�23
Tennessee �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 58,605 ������ 65,434 65,434 71,240 2�49
Texas ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 320,010 ������ 357,301 357,301 389,005 13�57
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 12,747 ������ 14,232 14,232 15,495 0�54
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 3,498 ������ 3,906 3,906 4,252 0�15
Virginia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 44,400 ������ 49,574 49,574 53,973 1�88
Washington ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 35,639 ������ 39,792 39,792 43,323 1�51
West Virginia ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,054 ������ 20,158 20,158 21,946 0�77
Wisconsin ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 25,095 ������ 28,019 28,019 30,506 1�06
Wyoming ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,531 ������ 2,826 2,826 3,077 0�11
American Samoa ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Guam ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,780 ������ 1,987 1,987 2,164 0�08
Northern Mariana Islands ��������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Puerto Rico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 31,325 ������ 34,975 34,975 38,079 1�33
Freely Associated States ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 975 ������ 1,089 1,089 1,185 0�04
Indian Tribes ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Undistributed ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 34,788 ������ ������ ������ ������ ������
DoD/USAF/USMC/USN ������������������������������������������������������������������������������������������������ 16 ������ 18 18 19 *

Total ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,393,028 ...... 2,633,048 2,633,048 2,866,683 1 100.00


* $500 or less or 0�005 percent or less�
1 Excludes undistributed obligations�
112 ANALYTICAL PERSPECTIVES

department of agriculture, Food and nutrition Service 12–3539–0–1–605

Table 8–9. naTional ScHool luncH Program (10.555)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
State or Territory FY 2010
Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 157,397 4,869 168,415 173,284 187,602 1�91


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24,249 750 25,947 26,697 28,902 0�29
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 188,331 5,826 201,514 207,340 224,472 2�29
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 100,499 3,109 107,534 110,643 119,785 1�22
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,110,177 34,344 1,187,889 1,222,233 1,323,220 13�47
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 88,360 2,733 94,546 97,279 105,316 1�07
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 65,898 2,039 70,510 72,549 78,544 0�80
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,460 602 20,822 21,424 23,194 0�24
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,045 465 16,099 16,564 17,932 0�18
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 465,736 14,408 498,338 512,746 555,111 5�65
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 351,313 10,868 375,905 386,773 418,730 4�26
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29,415 910 31,474 32,384 35,060 0�36
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 37,680 1,166 40,317 41,483 44,911 0�46
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 311,769 9,645 333,592 343,237 371,598 3�78
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 168,598 5,216 180,399 185,615 200,952 2�05
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 69,837 2,160 74,726 76,886 83,239 0�85
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 71,162 2,201 76,144 78,345 84,818 0�86
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 137,594 4,257 147,225 151,482 163,998 1�67
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 154,480 4,779 165,293 170,072 184,125 1�87
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 25,088 776 26,844 27,620 29,902 0�30
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 101,421 3,137 108,521 111,658 120,884 1�23
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 116,329 3,599 124,472 128,071 138,653 1�41
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 210,897 6,524 225,660 232,184 251,368 2�56
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 107,414 3,323 114,933 118,256 128,027 1�30
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 130,222 4,028 139,338 143,366 155,212 1�58
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 145,513 4,501 155,699 160,200 173,437 1�77
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,290 597 20,640 21,237 22,992 0�23
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 46,122 1,427 49,350 50,777 54,973 0�56
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 57,534 1,780 61,561 63,341 68,575 0�70
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 17,099 529 18,296 18,825 20,380 0�21
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 161,703 5,002 173,022 178,024 192,734 1�96
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 69,789 2,159 74,674 76,833 83,182 0�85
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 509,874 15,773 545,565 561,338 607,719 6�19
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 264,467 8,181 282,980 291,161 315,218 3�21
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,361 413 14,297 14,710 15,925 0�16
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 244,628 7,568 261,751 269,319 291,572 2�97
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 117,028 3,620 125,220 128,840 139,486 1�42
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 79,125 2,448 84,663 87,111 94,309 0�96
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 247,912 7,669 265,266 272,935 295,486 3�01
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23,175 717 24,797 25,514 27,622 0�28
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 143,838 4,450 153,906 158,356 171,441 1�75
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20,837 645 22,295 22,940 24,836 0�25
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 182,110 5,634 194,857 200,491 217,057 2�21
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 943,657 29,192 1,009,714 1,038,906 1,124,744 11�45
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 64,062 1,982 68,546 70,528 76,356 0�78
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,518 325 11,255 11,580 12,536 0�13
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 153,524 4,749 164,271 169,020 182,985 1�86
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 131,501 4,068 140,706 144,774 156,736 1�60
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 49,755 1,539 53,238 54,777 59,303 0�60
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 112,152 3,469 120,003 123,472 133,674 1�36
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 10,293 318 11,014 11,332 12,268 0�12
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,502 170 5,887 6,057 6,558 0�07
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 124,360 3,847 133,065 136,912 148,225 1�51
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,688 145 5,016 5,161 5,588 0�06
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 125,042 ������ ������ ������ ������ ������
DoD/USAF/USMC/USN ������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,285 256 8,865 9,121 9,875 0�10

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,365,115 254,907 8,816,876 9,071,783 9,821,347 1 100.00


1 Excludes undistributed obligations�
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 113

department of agriculture, Food and nutrition Service 12–3510–0–1–605

Table 8–10. SPecial SuPPlemenTal nuTriTion Program For women, inFanTS, and cHildren (wic) (10.557)
(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
State or Territory FY 2010
Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 112,737 237 124,550 124,787 137,910 1�77


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24,133 51 26,661 26,712 29,522 0�38
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 120,977 254 133,653 133,907 147,990 1�90
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 69,895 147 77,219 77,366 85,502 1�10
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,040,884 2,183 1,149,954 1,152,137 1,273,300 16�34
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 67,242 141 74,288 74,429 82,256 1�06
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 45,327 95 50,077 50,172 55,448 0�71
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,586 33 17,219 17,252 19,066 0�24
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,374 28 14,775 14,803 16,360 0�21
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 348,243 731 384,734 385,465 426,001 5�47
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 230,255 483 254,382 254,865 281,668 3�61
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 34,547 73 38,166 38,239 42,261 0�54
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 27,821 58 30,737 30,795 34,033 0�44
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 214,219 450 236,666 237,116 262,051 3�36
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 105,726 222 116,804 117,026 129,333 1�66
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 51,499 108 56,895 57,003 62,998 0�81
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 47,054 99 51,984 52,083 57,561 0�74
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 103,388 217 114,221 114,438 126,473 1�62
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 112,414 236 124,193 124,429 137,515 1�76
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,583 39 20,530 20,569 22,732 0�29
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 92,218 194 101,880 102,074 112,809 1�45
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 88,203 185 97,445 97,630 107,898 1�38
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 175,690 369 194,099 194,468 214,919 2�76
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 99,245 208 109,645 109,853 121,405 1�56
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 86,937 182 96,047 96,229 106,349 1�36
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 95,227 200 105,205 105,405 116,490 1�50
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,261 32 16,860 16,892 18,669 0�24
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29,824 63 32,949 33,012 36,483 0�47
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 37,924 80 41,897 41,977 46,392 0�60
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,621 29 15,048 15,077 16,662 0�21
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 117,868 247 130,219 130,466 144,186 1�85
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 44,373 93 49,023 49,116 54,281 0�70
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 401,170 842 443,207 444,049 490,746 6�30
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 183,149 384 202,340 202,724 224,044 2�88
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,582 22 11,691 11,713 12,945 0�17
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 198,101 416 218,858 219,274 242,335 3�11
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 67,890 142 75,004 75,146 83,049 1�07
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 71,959 151 79,499 79,650 88,027 1�13
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 171,411 360 189,372 189,732 209,685 2�69
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,621 41 21,677 21,718 24,002 0�31
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 91,885 193 101,513 101,706 112,402 1�44
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,371 30 15,877 15,907 17,580 0�23
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 127,945 269 141,351 141,620 156,514 2�01
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 588,662 1,235 650,345 651,580 720,102 9�24
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 41,290 87 45,616 45,703 50,510 0�65
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,646 29 15,076 15,105 16,693 0�21
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 100,291 210 110,800 111,010 122,685 1�57
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 132,670 278 146,572 146,850 162,294 2�08
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 37,428 79 41,349 41,428 45,785 0�59
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 80,598 169 89,043 89,212 98,595 1�27
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 8,298 17 9,168 9,185 10,151 0�13
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,245 15 8,004 8,019 8,863 0�11
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,281 17 9,149 9,166 10,130 0�13
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� 4,304 9 4,755 4,764 5,265 0�07
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 221,061 464 244,224 244,688 270,421 3�47
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,940 15 7,667 7,682 8,490 0�11
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 60,581 127 66,929 67,056 74,108 0�95
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,118 2 221,235 221,237 1,368 ������

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,370,792 13,370 7,258,346 7,271,716 7,793,312 1 100.00


1 Excludes undistributed obligations�
114 ANALYTICAL PERSPECTIVES

department of agriculture, Food and nutrition Service 12–3539–0–1–605

Table 8–11. cHild and adulT care Food Program (10.558)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 36,306 ������ 39,427 39,427 42,135 1�57


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,517 ������ 8,163 8,163 8,724 0�32
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 44,752 ������ 48,599 48,599 51,937 1�93
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 32,856 ������ 35,680 35,680 38,131 1�42
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 258,057 ������ 280,242 280,242 299,491 11�15
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 20,336 ������ 22,084 22,084 23,601 0�88
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12,205 ������ 13,254 13,254 14,165 0�53
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,181 ������ 12,142 12,142 12,976 0�48
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,718 ������ 4,038 4,038 4,315 0�16
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 130,453 ������ 141,667 141,667 151,398 5�64
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 91,238 ������ 99,081 99,081 105,887 3�94
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,354 ������ 5,814 5,814 6,214 0�23
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 6,103 ������ 6,628 6,628 7,083 0�26
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 106,203 ������ 115,333 115,333 123,255 4�59
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 37,802 ������ 41,052 41,052 43,871 1�63
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23,779 ������ 25,823 25,823 27,597 1�03
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 31,447 ������ 34,150 34,150 36,496 1�36
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 27,561 ������ 29,930 29,930 31,986 1�19
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 60,362 ������ 65,551 65,551 70,053 2�61
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,710 ������ 10,545 10,545 11,269 0�42
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 35,253 ������ 38,283 38,283 40,913 1�52
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 48,188 ������ 52,330 52,330 55,925 2�08
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 56,897 ������ 61,788 61,788 66,032 2�46
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 57,913 ������ 62,891 62,891 67,211 2�50
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 30,373 ������ 32,984 32,984 35,250 1�31
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 42,489 ������ 46,141 46,141 49,311 1�84
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,304 ������ 10,104 10,104 10,798 0�40
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 25,741 ������ 27,954 27,954 29,874 1�11
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,896 ������ 4,231 4,231 4,522 0�17
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,425 ������ 3,719 3,719 3,975 0�15
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 57,687 ������ 62,646 62,646 66,949 2�49
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 33,901 ������ 36,815 36,815 39,344 1�46
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 167,943 ������ 182,380 182,380 194,907 7�26
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 76,052 ������ 82,590 82,590 88,263 3�29
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,873 ������ 10,722 10,722 11,458 0�43
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 74,098 ������ 80,468 80,468 85,995 3�20
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 52,119 ������ 56,599 56,599 60,487 2�25
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 25,470 ������ 27,659 27,659 29,559 1�10
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 70,502 ������ 76,563 76,563 81,822 3�05
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,842 ������ 7,430 7,430 7,941 0�30
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24,282 ������ 26,369 26,369 28,181 1�05
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,514 ������ 8,160 8,160 8,720 0�32
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 43,796 ������ 47,561 47,561 50,828 1�89
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 216,611 ������ 235,232 235,232 251,389 9�36
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,827 ������ 20,445 20,445 21,850 0�81
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,088 ������ 4,439 4,439 4,744 0�18
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 31,484 ������ 34,190 34,190 36,539 1�36
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 40,853 ������ 44,365 44,365 47,412 1�76
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 14,006 ������ 15,210 15,210 16,255 0�61
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38,372 ������ 41,671 41,671 44,533 1�66
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 4,706 ������ 5,111 5,111 5,462 0�20
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 290 ������ 315 315 337 0�01
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24,431 ������ 26,531 26,531 28,354 1�06
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 692 ������ 751 751 803 0�03
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� -69,663 ������ ������ ������ ������ ������

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,245,195 ...... 2,513,852 2,513,852 2,686,523 1 100.00


1 Excludes undistributed obligations�
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 115

department of agriculture, Food and nutrition Service 12–3505–0–1–605

Table 8–12. STaTe adminiSTraTive maTcHing granTS For THe SuPPlemenTal nuTriTion aSSiSTance Program (Food STamPS) (10.561)
(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 33,251 ������ 34,708 34,708 35,786 1�20


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,715 ������ 10,597 10,597 10,938 0�37
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 42,740 ������ 44,708 44,708 46,096 1�54
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 25,852 ������ 26,419 26,419 27,252 0�91
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 448,917 ������ 445,060 445,060 459,383 15�38
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 34,108 ������ 34,212 34,212 35,304 1�18
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 27,227 ������ 27,597 27,597 28,472 0�95
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,461 ������ 9,531 9,531 9,835 0�33
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,401 ������ 14,457 14,457 14,918 0�50
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 83,684 ������ 91,088 91,088 93,844 3�14
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 68,459 ������ 71,385 71,385 73,605 2�46
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,270 ������ 13,386 13,386 13,811 0�46
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 10,918 ������ 11,093 11,093 11,444 0�38
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 107,214 ������ 109,748 109,748 113,205 3�79
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 39,528 ������ 41,287 41,287 42,570 1�43
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21,112 ������ 21,751 21,751 22,433 0�75
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 16,989 ������ 17,285 17,285 17,832 0�60
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 37,837 ������ 39,456 39,456 40,684 1�36
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 66,561 ������ 67,055 67,055 69,191 2�32
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,541 ������ 12,078 12,078 12,453 0�42
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 38,587 ������ 39,395 39,395 40,638 1�36
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 44,864 ������ 46,727 46,727 48,182 1�61
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 114,001 ������ 116,467 116,467 120,140 4�02
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 51,694 ������ 51,393 51,393 53,044 1�78
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 27,590 ������ 28,578 28,578 29,471 0�99
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 45,705 ������ 47,454 47,454 48,934 1�64
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,098 ������ 8,167 8,167 8,427 0�28
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,663 ������ 13,662 13,662 14,099 0�47
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,764 ������ 14,183 14,183 14,628 0�49
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,384 ������ 6,527 6,527 6,733 0�23
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 92,424 ������ 91,642 91,642 94,592 3�17
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 26,436 ������ 26,683 26,683 27,532 0�92
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 326,196 ������ 327,687 327,687 338,141 11�32
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 74,889 ������ 77,060 77,060 79,479 2�66
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,154 ������ 7,125 7,125 7,354 0�25
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 113,491 ������ 115,305 115,305 118,955 3�98
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38,006 ������ 38,414 38,414 39,634 1�33
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 48,698 ������ 49,908 49,908 51,479 1�72
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 147,521 ������ 148,352 148,352 153,080 5�13
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,545 ������ 7,770 7,770 8,014 0�27
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 17,798 ������ 20,075 20,075 20,668 0�69
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,117 ������ 8,113 8,113 8,372 0�28
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 48,425 ������ 51,308 51,308 52,888 1�77
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 166,916 ������ 175,310 175,310 180,739 6�05
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23,267 ������ 23,193 23,193 23,937 0�80
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,431 ������ 8,460 8,460 8,730 0�29
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 84,068 ������ 83,941 83,941 86,630 2�90
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 51,390 ������ 53,136 53,136 54,799 1�84
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 15,966 ������ 16,668 16,668 17,186 0�58
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 37,965 ������ 39,039 39,039 40,265 1�35
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 4,216 ������ 4,167 4,167 4,302 0�14
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,899 ������ 1,924 1,924 1,984 0�07
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,839 ������ 3,766 3,766 3,888 0�13
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� -223,088 ������ ������ ������ ������ ������

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,619,701 ...... 2,894,500 2,894,500 2,986,000 1 100.00


1 Excludes undistributed obligations�
116 ANALYTICAL PERSPECTIVES

department of education, office of elementary and Secondary education 91–0900–0–1–501

Table 8–13. TiTle i granTS To locaTional agencieS (84.010)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 215,192 ������ 401,581 401,581 215,426 1�66


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38,846 ������ 67,768 67,768 34,085 0�26
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 274,777 ������ 485,405 485,405 260,544 2�01
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 144,268 ������ 275,329 275,329 148,454 1�14
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,698,808 ������ 2,761,201 2,761,201 1,457,618 11�23
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 135,392 ������ 271,300 271,300 142,308 1�10
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 115,562 ������ 184,007 184,007 99,142 0�76
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38,380 ������ 73,523 73,523 36,442 0�28
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 47,295 ������ 86,607 86,607 44,785 0�34
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 656,255 ������ 1,165,435 1,165,435 604,252 4�65
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 446,271 ������ 847,717 847,717 447,974 3�45
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 44,337 ������ 76,524 76,524 38,746 0�30
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 46,663 ������ 85,165 85,165 44,381 0�34
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 593,980 ������ 1,055,489 1,055,489 561,056 4�32
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 247,109 ������ 430,003 430,003 230,529 1�78
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 72,717 ������ 129,950 129,950 68,742 0�53
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 95,359 ������ 175,231 175,231 92,851 0�72
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 208,551 ������ 381,286 381,286 204,204 1�57
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 294,843 ������ 487,177 487,177 278,096 2�14
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 51,525 ������ 90,510 90,510 47,384 0�36
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 192,239 ������ 327,324 327,324 170,076 1�31
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 233,354 ������ 408,316 408,316 217,097 1�67
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 527,255 ������ 946,855 946,855 501,442 3�86
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 126,936 ������ 235,648 235,648 123,700 0�95
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 187,346 ������ 331,574 331,574 179,893 1�39
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 225,205 ������ 382,636 382,636 207,406 1�60
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 43,555 ������ 80,400 80,400 41,302 0�32
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 60,246 ������ 115,636 115,636 60,075 0�46
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 80,755 ������ 162,968 162,968 83,050 0�64
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38,198 ������ 70,812 70,812 35,154 0�27
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 286,765 ������ 469,835 469,835 252,000 1�94
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 113,156 ������ 198,928 198,928 106,927 0�82
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,226,786 ������ 2,151,450 2,151,450 1,133,339 8�73
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 358,570 ������ 629,235 629,235 334,043 2�57
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 33,742 ������ 63,034 63,034 31,737 0�24
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 511,797 ������ 921,056 921,056 490,833 3�78
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 148,406 ������ 271,710 271,710 145,923 1�12
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 139,987 ������ 232,875 232,875 123,494 0�95
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 565,518 ������ 979,518 979,518 519,729 4�00
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 52,978 ������ 88,145 88,145 46,752 0�36
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 205,597 ������ 353,421 353,421 188,737 1�45
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 41,539 ������ 78,397 78,397 39,681 0�31
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 239,072 ������ 470,397 470,397 250,289 1�93
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,299,356 ������ 2,317,240 2,317,240 1,232,115 9�49
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 60,019 ������ 118,665 118,665 60,737 0�47
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 32,862 ������ 59,359 59,359 29,984 0�23
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 226,096 ������ 413,645 413,645 219,873 1�69
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 191,853 ������ 334,778 334,778 176,300 1�36
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 99,607 ������ 154,850 154,850 83,789 0�65
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 199,030 ������ 362,781 362,781 190,573 1�47
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 31,516 ������ 60,020 60,020 30,073 0�23
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,525 ������ 16,864 16,864 8,816 0�07
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,478 ������ 20,795 20,795 10,299 0�08
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� 3,460 ������ 6,126 6,126 3,202 0�02
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 510,525 ������ 920,798 920,798 495,377 3�82
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12,799 ������ 22,660 22,660 11,846 0�09
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 96,688 ������ 173,440 173,440 90,722 0�70
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,930 ������ 9,000 9,000 9,000 ������

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,898,875 ...... 24,492,401 24,492,401 12,992,401 1 100.00


1 Excludes undistributed obligations�
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 117

department of education, office of elementary and Secondary education 91–1000–0–1–501

Table 8–14. imProving TeacHer QualiTy STaTe granTS (84.367)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 47,018 ������ 47,445 47,445 47,663 1�63


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,987 ������ 13,986 13,986 14,049 0�48
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 48,635 ������ 49,231 49,231 49,508 1�69
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 28,693 ������ 29,160 29,160 29,299 1�00
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 332,855 ������ 327,274 327,274 328,739 11�21
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 32,975 ������ 33,871 33,871 34,039 1�16
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 26,680 ������ 26,587 26,587 26,686 0�91
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,987 ������ 13,986 13,986 14,049 0�48
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,987 ������ 13,986 13,986 14,049 0�48
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 133,957 ������ 132,654 132,654 133,267 4�54
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 79,402 ������ 80,698 80,698 81,119 2�77
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,987 ������ 13,986 13,986 14,049 0�48
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 13,987 ������ 13,986 13,986 14,049 0�48
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 117,680 ������ 118,637 118,637 119,125 4�06
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 50,369 ������ 50,655 50,655 50,892 1�74
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 22,318 ������ 22,468 22,468 22,560 0�77
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 22,706 ������ 22,859 22,859 22,952 0�78
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 45,108 ������ 45,504 45,504 45,692 1�56
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 65,226 ������ 63,944 63,944 64,174 2�19
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,987 ������ 13,986 13,986 14,049 0�48
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 41,357 ������ 41,195 41,195 41,354 1�41
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 51,794 ������ 51,863 51,863 52,058 1�77
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 112,110 ������ 112,630 112,630 113,045 3�85
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38,483 ������ 38,915 38,915 39,067 1�33
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 42,782 ������ 42,815 42,815 42,986 1�47
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 50,978 ������ 50,725 50,725 50,947 1�74
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,987 ������ 13,986 13,986 14,049 0�48
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,264 ������ 14,263 14,263 14,326 0�49
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,524 ������ 15,809 15,809 15,901 0�54
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,987 ������ 13,986 13,986 14,049 0�48
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 65,311 ������ 64,978 64,978 65,232 2�22
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23,044 ������ 22,956 22,956 23,053 0�79
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 227,484 ������ 227,464 227,464 228,224 7�78
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 68,094 ������ 67,862 67,862 68,228 2�33
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,987 ������ 13,986 13,986 14,049 0�48
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 107,784 ������ 108,359 108,359 108,802 3�71
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 33,970 ������ 34,232 34,232 34,390 1�17
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 28,900 ������ 28,644 28,644 28,774 0�98
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 115,223 ������ 115,070 115,070 115,490 3�94
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,987 ������ 13,986 13,986 14,049 0�48
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 37,979 ������ 37,791 37,791 37,977 1�29
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,987 ������ 13,986 13,986 14,049 0�48
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 51,217 ������ 52,219 52,219 52,484 1�79
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 247,416 ������ 247,764 247,764 248,974 8�49
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,075 ������ 19,403 19,403 19,496 0�66
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,987 ������ 13,986 13,986 14,049 0�48
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 52,503 ������ 52,711 52,711 52,948 1�81
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 48,000 ������ 48,045 48,045 48,258 1�65
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 23,713 ������ 23,382 23,382 23,454 0�80
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 46,372 ������ 46,890 46,890 47,072 1�60
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 13,987 ������ 13,986 13,986 14,049 0�48
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,481 ������ 3,498 3,498 3,498 0�12
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,135 ������ 5,155 5,155 5,155 0�18
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� 1,639 ������ 1,646 1,646 1,646 0�06
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 92,534 ������ 92,389 92,389 92,793 3�16
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,348 ������ 4,365 4,365 4,365 0�15
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 14,603 ������ 14,665 14,665 14,665 0�50
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,676 ������ 27,239 27,239 14,739 ������

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,935,248 ������ 2,947,749 2,947,749 2,947,749 1 100.00


1 Excludes undistributed obligations�
118 ANALYTICAL PERSPECTIVES

department of education, office of elementary and Secondary education 91–1909–0–1–501

Table 8–15. educaTion STaTe granTS, STaTe FiScal STabilizaTion Fund (84.394)
(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from: FY 2010
Percentage
State or Territory FY 2008 Previous FY 2010 of distributed
Actual authority New authority Total (estimated) total

Alabama ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 596,356 596,356 ������ ������


Alaska �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 93,043 93,043 ������ ������
Arizona ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 831,869 831,869 ������ ������
Arkansas ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 363,053 363,053 ������ ������
California ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 4,875,499 4,875,499 ������ ������
Colorado ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 621,878 621,878 ������ ������
Connecticut ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 443,252 443,252 ������ ������
Delaware ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 110,320 110,320 ������ ������
District of Columbia ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 73,110 73,110 ������ ������
Florida �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 2,208,839 2,208,839 ������ ������
Georgia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 1,260,799 1,260,799 ������ ������
Hawaii �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 157,202 157,202 ������ ������
Idaho ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 201,700 201,700 ������ ������
Illinois ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 1,681,131 1,681,131 ������ ������
Indiana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 823,661 823,661 ������ ������
Iowa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 386,374 386,374 ������ ������
Kansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 367,423 367,423 ������ ������
Kentucky ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 532,798 532,798 ������ ������
Louisiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 579,592 579,592 ������ ������
Maine ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 158,250 158,250 ������ ������
Maryland ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 719,677 719,677 ������ ������
Massachusetts ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 813,303 813,303 ������ ������
Michigan ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 1,302,369 1,302,369 ������ ������
Minnesota �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 667,888 667,888 ������ ������
Mississippi ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 392,068 392,068 ������ ������
Missouri ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 753,172 753,172 ������ ������
Montana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 121,628 121,628 ������ ������
Nebraska ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 233,956 233,956 ������ ������
Nevada ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 324,405 324,405 ������ ������
New Hampshire ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 164,244 164,244 ������ ������
New Jersey ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 1,088,336 1,088,336 ������ ������
New Mexico ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 260,436 260,436 ������ ������
New York ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 2,468,558 2,468,558 ������ ������
North Carolina ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 1,161,932 1,161,932 ������ ������
North Dakota ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 85,644 85,644 ������ ������
Ohio ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 1,463,710 1,463,710 ������ ������
Oklahoma �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 472,821 472,821 ������ ������
Oregon ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 466,462 466,462 ������ ������
Pennsylvania ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 1,558,798 1,558,798 ������ ������
Rhode Island ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 134,912 134,912 ������ ������
South Carolina ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 567,741 567,741 ������ ������
South Dakota ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 104,293 104,293 ������ ������
Tennessee ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 775,135 775,135 ������ ������
Texas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 3,250,272 3,250,272 ������ ������
Utah ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 392,582 392,582 ������ ������
Vermont ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 77,150 77,150 ������ ������
Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 983,866 983,866 ������ ������
Washington ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 819,947 819,947 ������ ������
West Virginia ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 217,971 217,971 ������ ������
Wisconsin �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 717,337 717,337 ������ ������
Wyoming ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 67,620 67,620 ������ ������
������ ������ 1������ ������ ������ ������
American Samoa ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
������ ������ 1������ ������ ������ ������
Guam ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
������ ������ 1������ ������ ������ ������
Northern Mariana Islands ��������������������������������������������������������������������������������������������������������
Puerto Rico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 529,742 529,742 ������ ������
Freely Associated States ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
������ ������ 1������ ������ ������ ������
Virgin Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
Indian Tribes ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
������ ������ 1 219,224 219,224 ������ ������
Undistributed ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������

Total ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ...... ...... 39,743,348 39,743,348 ...... ......


1 A maximum of $219,224,000 is available for distribution among the Outlying Areas�
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 119

department of education, office of elementary and Secondary education 91–1909–0–1–501

Table 8–16. governmenT ServiceS, STaTe FiScal STabilizaTion Fund (84.397)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 132,686 132,686 ������ ������


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 20,702 20,702 ������ ������
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 185,086 185,086 ������ ������
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 80,777 80,777 ������ ������
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 1,084,769 1,084,769 ������ ������
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 138,364 138,364 ������ ������
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 98,621 98,621 ������ ������
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 24,546 24,546 ������ ������
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 16,267 16,267 ������ ������
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 491,453 491,453 ������ ������
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 280,520 280,520 ������ ������
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 34,976 34,976 ������ ������
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 44,877 44,877 ������ ������
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 374,041 374,041 ������ ������
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 183,260 183,260 ������ ������
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 85,966 85,966 ������ ������
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 81,749 81,749 ������ ������
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 118,544 118,544 ������ ������
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 128,956 128,956 ������ ������
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 35,210 35,210 ������ ������
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 160,124 160,124 ������ ������
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 180,955 180,955 ������ ������
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 289,769 289,769 ������ ������
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 148,601 148,601 ������ ������
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 87,233 87,233 ������ ������
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 167,576 167,576 ������ ������
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 27,062 27,062 ������ ������
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 52,054 52,054 ������ ������
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 72,178 72,178 ������ ������
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 36,543 36,543 ������ ������
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 242,148 242,148 ������ ������
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 57,946 57,946 ������ ������
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 549,239 549,239 ������ ������
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 258,523 258,523 ������ ������
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 19,055 19,055 ������ ������
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 325,667 325,667 ������ ������
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 105,200 105,200 ������ ������
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 103,785 103,785 ������ ������
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 346,823 346,823 ������ ������
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 30,017 30,017 ������ ������
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 126,319 126,319 ������ ������
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 23,204 23,204 ������ ������
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 172,463 172,463 ������ ������
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 723,166 723,166 ������ ������
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 87,347 87,347 ������ ������
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 17,165 17,165 ������ ������
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 218,904 218,904 ������ ������
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 182,433 182,433 ������ ������
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 48,497 48,497 ������ ������
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 159,603 159,603 ������ ������
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 15,045 15,045 ������ ������
������ ������ 1������ ������ ������ ������
American Samoa �����������������������������������������������������������������������������������������������������������
������ ������ 1������ ������ ������ ������
Guam �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
������ ������ 1������ ������ ������ ������
Northern Mariana Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 117,864 117,864 ������ ������
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
������ ������ 1������ ������ ������ ������
Virgin Islands �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
������ ������ 1 48,776 48,776 ������ ������
Undistributed �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ...... ...... 8,842,652 8,842,652 ...... ......


1 A maximum of $48,776,000 is available for distribution among the Outlying Areas�
120 ANALYTICAL PERSPECTIVES

department of education, office of Special education and rehabilitative Services 91–0301–0–1–506

Table 8–17. vocaTional reHabiliTaTion STaTe granTS (84.126)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 57,286 ������ 67,341 67,341 59,738 1�94


Alaska ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,475 ������ 11,595 11,595 10,157 0�33
Arizona ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 57,950 ������ 74,420 74,420 64,455 2�09
Arkansas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 36,246 ������ 43,622 43,622 38,232 1�24
California ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 276,152 ������ 341,271 341,271 290,100 9�40
Colorado ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 36,084 ������ 45,070 45,070 39,946 1�29
Connecticut ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20,156 ������ 23,783 23,783 20,994 0�68
Delaware ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,477 ������ 11,595 11,595 10,157 0�33
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������ 12,641 ������ 14,869 14,869 13,344 0�43
Florida ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 156,443 ������ 191,023 191,023 160,629 5�21
Georgia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 91,919 ������ 115,176 115,176 103,495 3�36
Hawaii ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,053 ������ 13,631 13,631 11,438 0�37
Idaho ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,904 ������ 19,953 19,953 17,306 0�56
Illinois ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 105,462 ������ 128,528 128,528 112,928 3�66
Indiana �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 66,660 ������ 81,121 81,121 74,034 2�40
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 32,052 ������ 37,789 37,789 33,868 1�10
Kansas �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 26,929 ������ 32,904 32,904 29,184 0�95
Kentucky ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 51,743 ������ 62,788 62,788 56,093 1�82
Louisiana ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 43,078 ������ 67,839 67,839 57,193 1�85
Maine ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,107 ������ 17,980 17,980 16,128 0�52
Maryland ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 39,640 ������ 46,058 46,058 40,346 1�31
Massachusetts �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 45,813 ������ 53,734 53,734 48,070 1�56
Michigan ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 97,537 ������ 118,078 118,078 109,180 3�54
Minnesota ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 43,124 ������ 52,222 52,222 47,213 1�53
Mississippi �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 41,647 ������ 49,684 49,684 43,509 1�41
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 62,159 ������ 75,420 75,420 67,930 2�20
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 11,071 ������ 13,246 13,246 11,445 0�37
Nebraska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 17,801 ������ 21,077 21,077 19,065 0�62
Nevada ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 16,280 ������ 23,240 23,240 19,235 0�62
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 10,755 ������ 12,959 12,959 11,649 0�38
New Jersey ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 55,267 ������ 65,923 65,923 57,884 1�88
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 22,734 ������ 27,921 27,921 24,461 0�79
New York ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 148,275 ������ 176,933 176,933 149,176 4�84
North Carolina �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 92,813 ������ 115,179 115,179 102,902 3�34
North Dakota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,464 ������ 11,595 11,595 10,157 0�33
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 118,728 ������ 145,210 145,210 131,448 4�26
Oklahoma ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 41,092 ������ 49,682 49,682 42,125 1�37
Oregon �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 35,383 ������ 43,661 43,661 39,066 1�27
Pennsylvania ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 123,532 ������ 145,176 145,176 128,870 4�18
Rhode Island ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,428 ������ 11,989 11,989 10,506 0�34
South Carolina �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 50,841 ������ 62,640 62,640 55,600 1�80
South Dakota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,479 ������ 11,595 11,595 10,157 0�33
Tennessee �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 65,576 ������ 80,521 80,521 72,499 2�35
Texas ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 218,217 ������ 272,299 272,299 232,470 7�54
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 28,030 ������ 35,795 35,795 31,668 1�03
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 9,476 ������ 11,595 11,595 10,157 0�33
Virginia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 63,382 ������ 75,864 75,864 66,138 2�14
Washington ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 51,125 ������ 63,615 63,615 54,426 1�76
West Virginia ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 25,313 ������ 30,225 30,225 26,576 0�86
Wisconsin ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 55,648 ������ 67,090 67,090 60,799 1�97
Wyoming ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,058 ������ 11,595 11,595 10,157 0�33
American Samoa ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 929 ������ 1,242 1,242 1,082 0�04
Guam ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,052 ������ 3,547 3,547 3,117 0�10
Northern Mariana Islands ��������������������������������������������������������������������������������������������� 1,160 ������ 1,497 1,497 1,299 0�04
Puerto Rico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 71,531 ������ 85,723 85,723 75,345 2�44
Freely Associated States ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,974 ������ 2,394 2,394 2,101 0�07
Indian Tribes ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 34,892 ������ 36,113 36,113 37,449 1�21
Undistributed ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������

Total ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,874,043 ...... 3,514,635 3,514,635 3,084,696 1 100.00


1 Excludes undistributed obligations�
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 121

department of education, office of Special education and rehabilitative Services 91–0300–0–1–501

Table 8–18. idea ParT b: granTS To STaTeS & granTS To STaTeS recovery acT (84.323)
(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 172,827 ������ 362,616 362,616 180,751 1�57


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 34,370 ������ 69,185 69,185 36,229 0�32
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 172,909 ������ 362,787 362,787 184,311 1�60
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 106,603 ������ 223,669 223,669 111,491 0�97
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,165,973 ������ 2,446,375 2,446,375 1,219,431 10�61
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 144,091 ������ 302,323 302,323 153,593 1�34
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 126,364 ������ 265,129 265,129 132,157 1�15
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 31,680 ������ 66,470 66,470 33,770 0�29
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,929 ������ 33,421 33,421 16,979 0�15
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 598,437 ������ 1,255,606 1,255,606 628,343 5�47
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 303,971 ������ 637,774 637,774 324,016 2�82
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 37,941 ������ 79,606 79,606 39,681 0�35
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 51,586 ������ 108,236 108,236 54,988 0�48
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 481,311 ������ 1,009,858 1,009,858 503,378 4�38
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 243,042 ������ 509,937 509,937 256,402 2�23
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 116,028 ������ 243,443 243,443 121,347 1�06
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 101,561 ������ 213,089 213,089 106,217 0�92
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 150,013 ������ 314,747 314,747 157,178 1�37
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 179,912 ������ 376,910 376,910 188,160 1�64
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 52,005 ������ 107,553 107,553 54,389 0�47
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 190,291 ������ 399,257 399,257 199,016 1�73
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 269,787 ������ 562,708 562,708 282,156 2�46
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 380,700 ������ 798,763 798,763 398,155 3�47
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 180,405 ������ 378,516 378,516 188,677 1�64
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 113,101 ������ 237,301 237,301 119,465 1�04
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 215,886 ������ 452,959 452,959 225,784 1�97
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 35,120 ������ 73,687 73,687 36,979 0�32
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 70,966 ������ 148,897 148,897 74,220 0�65
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 65,026 ������ 136,433 136,433 69,314 0�60
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 45,103 ������ 94,632 94,632 47,171 0�41
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 343,528 ������ 719,970 719,970 359,278 3�13
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 86,618 ������ 181,737 181,737 90,589 0�79
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 721,466 ������ 1,513,738 1,513,738 754,544 6�57
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 304,602 ������ 639,099 639,099 324,689 2�83
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 25,724 ������ 53,973 53,973 27,421 0�24
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 415,983 ������ 872,792 872,792 435,056 3�79
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 140,574 ������ 294,944 294,944 147,019 1�28
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 122,570 ������ 257,169 257,169 128,190 1�12
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 405,950 ������ 851,741 851,741 424,562 3�69
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 41,561 ������ 87,201 87,201 43,466 0�38
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 166,466 ������ 349,270 349,270 176,030 1�53
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 30,644 ������ 64,296 64,296 32,665 0�28
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 221,642 ������ 465,036 465,036 235,422 2�05
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 916,138 ������ 1,922,188 1,922,188 976,551 8�50
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 102,249 ������ 214,532 214,532 108,991 0�95
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24,803 ������ 52,040 52,040 26,439 0�23
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 267,684 ������ 561,639 561,639 280,224 2�44
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 210,357 ������ 441,359 441,359 220,002 1�91
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 72,178 ������ 151,439 151,439 75,487 0�66
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 197,854 ������ 415,125 415,125 206,925 1�80
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 26,021 ������ 53,523 53,523 27,737 0�24
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,297 ������ 6,527 6,527 6,297 0�05
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,962 ������ 14,473 14,473 13,962 0�12
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� 4,785 ������ 4,960 4,960 4,785 0�04
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 105,695 ������ 221,764 221,764 112,665 0�98
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� 8,874 ������ 9,199 9,199 8,874 0�08
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,579 ������ 6,579 6,579 6,579 0�06
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 88,767 ������ 92,012 92,012 92,012 0�80
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,000 ������ 15,000 15,000 15,000 ������

Total 1 ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,947,512 ...... 22,805,211 22,805,211 11,505,211 2 100.00


1 In addition to CFDA 84�323, this table also reflects funds in CFDA 84�396�
2 Excludes undistributed obligations�
122 ANALYTICAL PERSPECTIVES

department of energy, energy Programs 89–0321–0–1–272

Table 8–19. STaTe energy Program (81.041)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 531 ������ 28,158 28,158 28,464 1�75


Alaska ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 258 ������ 14,292 14,292 14,461 0�89
Arizona ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 489 ������ 28,060 28,060 28,400 1�75
Arkansas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 416 ������ 20,009 20,009 20,190 1�24
California ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,223 ������ 114,616 114,616 115,810 7�13
Colorado ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 530 ������ 25,002 25,002 25,212 1�55
Connecticut ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 506 ������ 19,660 19,660 19,742 1�21
Delaware ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 231 ������ 12,276 12,276 12,412 0�76
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������ 219 ������ 11,166 11,166 11,280 0�69
Florida ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,168 ������ 63,860 63,860 64,586 3�97
Georgia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 753 ������ 41,770 41,770 42,256 2�60
Hawaii ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 241 ������ 13,132 13,132 13,282 0�82
Idaho ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 269 ������ 14,472 14,472 14,635 0�90
Illinois ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,435 ������ 51,788 51,788 51,898 3�19
Indiana �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 823 ������ 34,930 34,930 35,148 2�16
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 485 ������ 20,639 20,639 20,768 1�28
Kansas �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 434 ������ 19,463 19,463 19,610 1�21
Kentucky ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 556 ������ 26,670 26,670 26,908 1�66
Louisiana ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 642 ������ 36,284 36,284 36,723 2�26
Maine ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 308 ������ 13,878 13,878 13,986 0�86
Maryland ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 631 ������ 26,362 26,362 26,519 1�63
Massachusetts �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 774 ������ 28,060 28,060 28,126 1�73
Michigan ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,211 ������ 41,972 41,972 42,020 2�59
Minnesota ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 734 ������ 27,659 27,659 27,748 1�71
Mississippi �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 391 ������ 20,483 20,483 20,703 1�27
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 676 ������ 29,204 29,204 29,398 1�81
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 252 ������ 13,106 13,106 13,244 0�81
Nebraska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 332 ������ 15,696 15,696 15,833 0�97
Nevada ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 287 ������ 17,549 17,549 17,781 1�09
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 288 ������ 13,126 13,126 13,230 0�81
New Jersey ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 989 ������ 37,590 37,590 37,722 2�32
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 308 ������ 16,126 16,126 16,300 1�00
New York ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,987 ������ 63,156 63,156 63,059 3�88
North Carolina �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 772 ������ 38,548 38,548 38,922 2�40
North Dakota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 241 ������ 12,462 12,462 12,592 0�77
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,349 ������ 49,094 49,094 49,216 3�03
Oklahoma ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 481 ������ 23,697 23,697 23,923 1�47
Oregon �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 441 ������ 21,410 21,410 21,606 1�33
Pennsylvania ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,373 ������ 50,911 50,911 51,060 3�14
Rhode Island ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 267 ������ 12,175 12,175 12,273 0�76
South Carolina �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 476 ������ 25,608 25,608 25,893 1�59
South Dakota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 233 ������ 12,020 12,020 12,144 0�75
Tennessee �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 647 ������ 31,708 31,708 32,004 1�97
Texas ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,938 ������ 110,687 110,687 112,064 6�90
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 337 ������ 17,918 17,918 18,113 1�11
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 233 ������ 11,168 11,168 11,268 0�69
Virginia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 760 ������ 35,560 35,560 35,856 2�21
Washington ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 607 ������ 30,901 30,901 31,217 1�92
West Virginia ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 376 ������ 16,653 16,653 16,773 1�03
Wisconsin ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 761 ������ 28,336 28,336 28,422 1�75
Wyoming ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 223 ������ 12,622 12,622 12,776 0�79
American Samoa ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 9,388 9,388 9,502 0�58
Guam ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 173 ������ 9,667 9,667 9,782 0�60
Northern Mariana Islands ��������������������������������������������������������������������������������������������� 166 ������ 9,438 9,438 9,554 0�59
Puerto Rico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 424 ������ 18,859 18,859 18,996 1�17
Freely Associated States ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 179 ������ 10,459 10,459 10,592 0�65
Indian Tribes ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Undistributed ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Washington HQ ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 10,261 ������ 35,500 35,500 47,000 2�89
NREL ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 2,500 2,500 3,000 0�18
ORNL ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 2,500 2,500 3,000 0�18

Total ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1 44,095 ������ 2 1,600,000 2 1,600,000 2 1,625,000 3 100.00


1 Actual obligations for FY 2008 and estimated obligations from previous authority for FY 2009 were not available - values for both are estimated�
2 The timeline for obligations are illustrative estimates - the timeline for actual obligations will depend on state compliance with program milestones and requirements
3 Excludes undistributed obligations.
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 123

department of energy, energy Programs 89–0321–0–1–272

Table 8–20. weaTHerizaTion aSSiSTance For low-income PerSonS (81.042)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,396 ������ 41,359 41,359 38,206 1�40


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,673 ������ 11,625 11,625 10,694 0�39
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,353 ������ 32,591 32,591 29,805 1�10
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,061 ������ 28,089 28,089 26,042 0�96
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,266 ������ 107,067 107,067 98,943 3�64
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 5,454 ������ 48,888 48,888 45,051 1�66
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,495 ������ 37,470 37,470 34,568 1�27
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 572 ������ 8,050 8,050 7,422 0�27
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 646 ������ 5,044 5,044 4,672 0�17
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,948 ������ 97,877 97,877 89,823 3�30
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,915 ������ 70,673 70,673 65,177 2�40
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 204 ������ 2,415 2,415 2,218 0�08
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,964 ������ 18,537 18,537 17,075 0�63
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,785 ������ 145,333 145,333 134,585 4�95
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,521 ������ 78,266 78,266 72,230 2�66
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,966 ������ 48,996 48,996 45,224 1�66
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,519 ������ 33,223 33,223 30,655 1�13
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 4,499 ������ 43,098 43,098 39,809 1�46
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,723 ������ 28,952 28,952 26,972 0�99
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,054 ������ 25,893 25,893 23,927 0�88
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,640 ������ 36,001 36,001 33,272 1�22
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,518 ������ 72,834 72,834 67,343 2�48
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 15,119 ������ 147,649 147,649 136,332 5�01
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,809 ������ 81,942 81,942 75,474 2�77
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,641 ������ 28,455 28,455 26,289 0�97
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,975 ������ 75,640 75,640 69,847 2�57
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,508 ������ 17,032 17,032 15,704 0�58
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,483 ������ 25,194 25,194 23,226 0�85
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 832 ������ 21,189 21,189 19,445 0�71
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,502 ������ 14,143 14,143 13,064 0�48
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,079 ������ 69,536 69,536 64,316 2�36
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,901 ������ 16,652 16,652 15,269 0�56
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 20,076 ������ 233,997 233,997 216,739 7�97
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,139 ������ 75,744 75,744 69,963 2�57
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,485 ������ 16,312 16,312 15,043 0�55
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,677 ������ 158,565 158,565 146,611 5�39
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,580 ������ 35,602 35,602 32,938 1�21
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,808 ������ 23,819 23,819 21,977 0�81
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,638 ������ 151,798 151,798 140,549 5�17
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,151 ������ 12,060 12,060 11,152 0�41
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,767 ������ 33,688 33,688 31,144 1�15
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,908 ������ 15,264 15,264 14,093 0�52
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,162 ������ 58,127 58,127 53,577 1�97
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,549 ������ 183,282 183,282 168,776 6�20
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,068 ������ 22,767 22,767 20,952 0�77
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,272 ������ 10,442 10,442 9,654 0�35
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,998 ������ 55,093 55,093 50,927 1�87
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,519 ������ 37,017 37,017 34,152 1�26
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 3,197 ������ 23,610 23,610 21,887 0�80
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,529 ������ 85,717 85,717 79,010 2�90
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,169 ������ 6,816 6,816 6,255 0�23
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 557 557 539 0�02
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 759 759 744 0�03
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 595 595 578 0�02
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 24,886 24,886 25,233 0�93
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 908 908 896 0�03
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 5,012 5,012 5,012 0�18
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
HQ Other Grants ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 9,000 9,000 ������ ������
Washington HQ T&TA ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,509 ������ 144,855 144,855 138,145 5�08
NREL T&TA ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 1,000 1,000 280 0�01
ORNL T&TA ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 3,000 3,000 500 0�02

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1 227,222 1 …… 2 2,950,000 2 2,950,000 2 2,720,000 3 100.00


1 Actual obligations for FY 2008 and estimated obligations from previous authority for FY 2009 were not available - values for both are estimated�
2 The timeline for obligations are illustrative estimates - the timeline for actual obligations will depend on state compliance with program milestones and requirements
3 Excludes undistributed obligations�
124 ANALYTICAL PERSPECTIVES

department of energy, energy Programs 89–0321–0–1–272

Table 8–21. energy eFFiciency and conServaTion block granT (81.043)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 15,789 15,789 15,789 0�99


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 6,985 6,985 6,985 0�44
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 31,909 31,909 31,909 1�99
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 10,059 10,059 10,059 0�63
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 175,829 175,829 175,829 10�99
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 21,309 21,309 21,309 1�33
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 12,261 12,261 12,261 0�77
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 7,959 7,959 7,959 0�50
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 4,797 4,797 4,797 0�30
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 84,322 84,322 84,322 5�27
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 33,594 33,594 33,594 2�10
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 7,534 7,534 7,534 0�47
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 8,478 8,478 8,478 0�53
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 56,088 56,088 56,088 3�51
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 21,190 21,190 21,190 1�32
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 10,552 10,552 10,552 0�66
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 11,823 11,823 11,823 0�74
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 12,691 12,691 12,691 0�79
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 16,812 16,812 16,812 1�05
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 5,641 5,641 5,641 0�35
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 26,148 26,148 26,148 1�63
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 21,115 21,115 21,115 1�32
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 38,301 38,301 38,301 2�39
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 18,680 18,680 18,680 1�17
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 8,487 8,487 8,487 0�53
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 21,890 21,890 21,890 1�37
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 6,986 6,986 6,986 0�44
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 9,405 9,405 9,405 0�59
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 15,992 15,992 15,992 1�00
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 6,261 6,261 6,261 0�39
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 37,734 37,734 37,734 2�36
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 10,304 10,304 10,304 0�64
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 87,561 87,561 87,561 5�47
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 29,025 29,025 29,025 1�81
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 6,405 6,405 6,405 0�40
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 42,092 42,092 42,092 2�63
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 13,586 13,586 13,586 0�85
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 16,751 16,751 16,751 1�05
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 51,254 51,254 51,254 3�20
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 7,261 7,261 7,261 0�45
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 15,725 15,725 15,725 0�98
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 6,584 6,584 6,584 0�41
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 21,122 21,122 21,122 1�32
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 104,380 104,380 104,380 6�52
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 13,889 13,889 13,889 0�87
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 5,162 5,162 5,162 0�32
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 30,360 30,360 30,360 1�90
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 28,050 28,050 28,050 1�75
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 7,002 7,002 7,002 0�44
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 18,579 18,579 18,579 1�16
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 6,010 6,010 6,010 0�38
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 4,797 4,797 4,797 0�30
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 4,797 4,797 4,797 0�30
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 4,797 4,797 4,797 0�30
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 16,988 16,988 16,988 1�06
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 4,797 4,797 4,797 0�30
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 27,418 27,418 27,418 1�71
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 248,687 248,687 248,687 15�54

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ...... ...... 1 1,600,000 1 1,600,000 1 1,600,000 2 100.00


1 The timeline for obligations are illustrative estimates - the timeline for actual obligations will depend on state and local compliance with program milestones and requirements
2 Excludes undistributed obligations�
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 125

department of Health and Human Services, centers for medicare and medicaid Services 75–0515–0–1–551

Table 8–22. cHildren’S HealTH inSurance Program (93.767)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 72,328 ������ 140,301 140,301 140,301 1�48


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,187 ������ 24,565 24,565 24,565 0�26
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 142,957 ������ 171,080 171,080 171,080 1�80
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 47,544 ������ 133,750 133,750 133,750 1�41
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 789,164 ������ 1,552,910 1,552,910 1,552,910 16�36
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 71,545 ������ 100,696 100,696 100,696 1�06
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38,810 ������ 45,645 45,645 45,645 0�48
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12,760 ������ 15,096 15,096 15,096 0�16
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12,057 ������ 14,180 14,180 14,180 0�15
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 301,724 ������ 356,091 356,091 356,091 3�75
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 167,924 ������ 302,054 302,054 302,054 3�18
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,243 ������ 20,887 20,887 20,887 0�22
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 23,803 ������ 44,515 44,515 44,515 0�47
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 208,344 ������ 344,562 344,562 344,562 3�63
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 97,385 ������ 137,585 137,585 137,585 1�45
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 33,177 ������ 65,255 65,255 65,255 0�69
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 36,635 ������ 57,164 57,164 57,164 0�60
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 68,237 ������ 126,014 126,014 126,014 1�33
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 84,083 ������ 207,403 207,403 207,403 2�18
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,450 ������ 39,272 39,272 39,272 0�41
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 72,403 ������ 194,774 194,774 194,774 2�05
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 73,335 ������ 321,659 321,659 321,659 3�39
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 147,082 ������ 221,124 221,124 221,124 2�33
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 48,613 ������ 83,960 83,960 83,960 0�88
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 60,989 ������ 192,939 192,939 192,939 2�03
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 77,618 ������ 158,829 158,829 158,829 1�67
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,922 ������ 32,989 32,989 32,989 0�35
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21,377 ������ 41,955 41,955 41,955 0�44
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 51,072 ������ 61,368 61,368 61,368 0�65
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,657 ������ 14,844 14,844 14,844 0�16
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 105,519 ������ 505,395 505,395 505,395 5�32
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 52,045 ������ 280,720 280,720 280,720 2�96
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 328,680 ������ 433,473 433,473 433,473 4�57
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 136,117 ������ 241,660 241,660 241,660 2�55
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,889 ������ 15,822 15,822 15,822 0�17
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 157,858 ������ 285,275 285,275 285,275 3�00
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 70,828 ������ 151,400 151,400 151,400 1�59
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 60,116 ������ 100,198 100,198 100,198 1�06
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 168,758 ������ 310,309 310,309 310,309 3�27
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,958 ������ 69,525 69,525 69,525 0�73
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 71,017 ������ 106,863 106,863 106,863 1�13
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,504 ������ 20,656 20,656 20,656 0�22
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 99,842 ������ 156,629 156,629 156,629 1�65
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 556,191 ������ 867,350 867,350 867,350 9�14
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 41,292 ������ 65,264 65,264 65,264 0�69
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,637 ������ 9,490 9,490 9,490 0�10
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 90,339 ������ 175,860 175,860 175,860 1�85
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 79,883 ������ 94,284 94,284 94,284 0�99
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 25,666 ������ 43,263 43,263 43,263 0�46
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 69,563 ������ 204,276 204,276 204,276 2�15
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 6,373 ������ 11,327 11,327 11,327 0�12
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 630 ������ 1,886 1,886 1,886 0�02
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,838 ������ 3,777 3,777 3,777 0�04
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� 578 ������ 1,789 1,789 1,789 0�02
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 48,090 ������ 112,003 112,003 112,003 1�18
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,365 ������ 2,289 2,289 2,289 0�02
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,007,052 ������ 1,067,754 1,067,754 3,025,754 ������

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,047,052 ...... 10,562,000 10,562,000 1 12,520,000 2 100.00


1 Estimates will be increased according to growth factors in the Children’s Health Insurance Program Reauthorization Act of 2009 (P�L� 111–3)
2 Excludes undistributed obligations�
126 ANALYTICAL PERSPECTIVES

department of Health and Human Services, centers for medicare and medicaid Services 75–0512–0–1–551

Table 8–23. granTS To STaTeS For medicaid (93.778)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,933,298 ������ 3,012,424 3,012,424 3,170,548 1�08


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 693,060 ������ 798,022 798,022 848,087 0�29
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,241,442 ������ 6,409,014 6,409,014 6,878,380 2�35
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,608,079 ������ 2,990,829 2,990,829 3,199,082 1�09
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 22,901,995 ������ 28,390,714 28,390,714 29,368,072 10�02
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,714,405 ������ 2,215,648 2,215,648 2,241,806 0�76
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,333,440 ������ 3,293,162 3,293,162 3,239,545 1�10
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 597,728 ������ 748,323 748,323 929,881 0�32
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,099,879 ������ 1,298,150 1,298,150 1,316,685 0�45
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,458,589 ������ 10,837,964 10,837,964 10,564,602 3�60
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,235,411 ������ 5,975,139 5,975,139 6,162,106 2�10
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 722,263 ������ 913,753 913,753 867,644 0�30
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 885,347 ������ 1,077,845 1,077,845 1,175,495 0�40
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,214,988 ������ 6,990,705 6,990,705 7,368,001 2�51
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,092,440 ������ 4,468,291 4,468,291 4,884,752 1�67
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,771,595 ������ 2,121,295 2,121,295 2,282,465 0�78
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,464,864 ������ 1,637,856 1,637,856 1,631,522 0�56
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 3,581,586 ������ 3,997,622 3,997,622 4,148,728 1�41
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,574,560 ������ 5,179,171 5,179,171 5,562,554 1�90
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,518,266 ������ 1,782,635 1,782,635 1,751,560 0�60
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 3,081,523 ������ 3,943,487 3,943,487 4,144,026 1�41
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,313,281 ������ 7,736,916 7,736,916 7,275,508 2�48
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 6,088,555 ������ 7,535,642 7,535,642 7,728,651 2�64
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,763,920 ������ 4,674,179 4,674,179 5,040,801 1�72
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,161,235 ������ 3,385,595 3,385,595 3,660,881 1�25
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,809,741 ������ 5,509,576 5,509,576 6,057,919 2�07
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 618,669 ������ 663,198 663,198 675,511 0�23
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,012,736 ������ 1,165,013 1,165,013 1,232,644 0�42
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 745,911 ������ 936,238 936,238 1,007,799 0�34
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 690,611 ������ 794,644 794,644 849,990 0�29
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,057,379 ������ 5,882,319 5,882,319 6,210,589 2�12
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,319,457 ������ 2,578,072 2,578,072 2,741,928 0�94
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 24,442,430 ������ 31,166,299 31,166,299 32,190,544 10�98
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,758,759 ������ 7,946,996 7,946,996 8,450,197 2�88
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 401,451 ������ 433,946 433,946 458,823 0�16
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,280,589 ������ 9,973,509 9,973,509 10,582,491 3�61
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,543,972 ������ 2,962,718 2,962,718 2,987,294 1�02
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,141,336 ������ 2,710,755 2,710,755 2,783,514 0�95
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,393,774 ������ 11,402,051 11,402,051 11,875,203 4�05
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 996,847 ������ 1,209,306 1,209,306 1,237,689 0�42
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,078,094 ������ 3,441,966 3,441,966 3,443,670 1�17
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 457,444 ������ 506,011 506,011 505,998 0�17
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,984,871 ������ 5,319,105 5,319,105 5,690,759 1�94
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,979,886 ������ 16,267,411 16,267,411 16,940,954 5�78
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,125,224 ������ 1,317,364 1,317,364 1,430,564 0�49
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 660,848 ������ 787,399 787,399 806,697 0�28
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,889,595 ������ 3,105,271 3,105,271 3,340,665 1�14
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,688,210 ������ 4,976,351 4,976,351 5,299,604 1�81
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,785,678 ������ 2,020,068 2,020,068 2,117,311 0�72
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,288,507 ������ 3,905,755 3,905,755 4,088,361 1�39
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 274,064 ������ 305,629 305,629 341,498 0�12
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,620 ������ 12,017 12,017 12,017 *
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12,748 ������ 18,503 18,503 18,503 0�01
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� 4,779 ������ 6,600 6,600 6,600 *
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 280,612 ������ 406,464 406,464 406,464 0�14
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,006 ������ 18,901 18,901 18,901 0�01
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Survey & Certification ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 207,370 ������ 226,791 226,791 230,646 0�08
Fraud Control Units �������������������������������������������������������������������������������������������������������� 186,000 ������ 195,300 195,300 205,065 0�07
Vaccines for Children ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,719,702 ������ 3,377,911 3,377,911 3,323,770 1�13
Medicare Part B Transfer ����������������������������������������������������������������������������������������������� 396,612 ������ 475,000 475,000 562,500 0�19
Incurred but not Reported �������������������������������������������������������������������������������������������� 2,405,387 ������ 3,747,000 3,747,000 2,899,000 0�99
VFC Collection ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 105 ������ ������ ������ ������ ������
Adjustments ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� -700,036 ������ 9,425,225 9,425,225 26,751,939 9�12
Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 214,014,737 ...... 266,611,063 266,611,063 293,225,003 1 100.00
* $500 or less or 0�005 percent or less�
1 Excludes undistributed obligations�
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 127

department of Health and Human Services, administration for children and Families 75–1552–0–1–609

Table 8–24. TemPorary aSSiSTance For needy FamilieS (TanF) - Family aSSiSTance granTS (93.558)
(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 104,408 ������ 104,408 104,408 104,408 0�61


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 53,620 ������ 53,309 53,309 53,309 0�31
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 225,308 ������ 224,158 224,158 224,158 1�31
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 62,951 ������ 62,951 62,951 62,951 0�37
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,663,130 ������ 3,659,873 3,659,873 3,659,873 21�45
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 149,626 ������ 149,626 149,626 149,626 0�88
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 266,788 ������ 266,788 266,788 266,788 1�56
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 30,824 ������ 32,291 32,291 32,291 0�19
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 92,595 ������ 92,610 92,610 92,610 0�54
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 622,746 ������ 622,746 622,746 622,746 3�65
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 368,025 ������ 368,025 368,025 368,025 2�16
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 98,905 ������ 98,905 98,905 98,905 0�58
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 33,911 ������ 33,911 33,911 33,911 0�20
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 585,057 ������ 585,057 585,057 585,057 3�43
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 206,799 ������ 206,799 206,799 206,799 1�21
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 130,994 ������ 131,030 131,030 131,030 0�77
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 101,931 ������ 101,931 101,931 101,931 0�60
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 181,270 ������ 181,288 181,288 181,288 1�06
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 180,999 ������ 180,999 180,999 180,999 1�06
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 78,121 ������ 78,121 78,121 78,121 0�46
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 229,098 ������ 229,098 229,098 229,098 1�34
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 459,371 ������ 459,371 459,371 459,371 2�69
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 775,353 ������ 775,353 775,353 775,353 4�55
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 263,434 ������ 263,434 263,434 263,434 1�54
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 95,803 ������ 95,803 95,803 95,803 0�56
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 217,052 ������ 217,052 217,052 217,052 1�27
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 39,172 ������ 39,172 39,172 39,172 0�23
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 57,026 ������ 57,514 57,514 57,514 0�34
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 47,641 ������ 47,641 47,641 47,641 0�28
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38,521 ������ 38,521 38,521 38,521 0�23
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 404,035 ������ 404,035 404,035 404,035 2�37
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 117,131 ������ 117,131 117,131 117,131 0�69
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,442,931 ������ 2,442,931 2,442,931 2,442,931 14�32
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 338,350 ������ 338,350 338,350 338,350 1�98
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 26,400 ������ 26,400 26,400 26,400 0�15
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 727,968 ������ 727,968 727,968 727,968 4�27
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 145,860 ������ 145,281 145,281 145,281 0�85
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 166,799 ������ 166,799 166,799 166,799 0�98
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 719,499 ������ 719,499 719,499 719,499 4�22
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 95,022 ������ 95,022 95,022 95,022 0�56
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 99,968 ������ 99,968 99,968 99,968 0�59
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21,280 ������ 21,280 21,280 21,280 0�12
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 213,089 ������ 213,089 213,089 213,089 1�25
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 538,965 ������ 538,965 538,965 538,965 3�16
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 84,314 ������ 84,314 84,314 84,314 0�49
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 47,353 ������ 47,353 47,353 47,353 0�28
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 158,285 ������ 158,285 158,285 158,285 0�93
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 380,954 ������ 380,740 380,740 380,740 2�23
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 110,176 ������ 110,176 110,176 110,176 0�65
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 314,499 ������ 314,499 314,499 314,499 1�84
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 18,501 ������ 18,501 18,501 18,501 0�11
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,599 ������ 3,465 3,465 3,465 0�02
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 71,562 ������ 71,563 71,563 71,563 0�42
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,847 ������ 2,847 2,847 2,847 0�02
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 174,273 ������ 179,746 179,746 179,746 1�05
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Tribal New Program ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,558 ������ 7,633 7,633 7,633 0�04
Healthy Marriage & Responsible Fatherhood ���������������������������������������������������������������� 149,949 ������ 150,000 150,000 150,000 0�88
Contingency Fund ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
ARRA Supplemental Grants ������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
ARRA Emergency Contingency Fund for State TANF programs ����������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Matching Grants to territories ���������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 15,000 15,000 15,000 0�09
Total ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 17,040,646 ...... 17,058,625 17,058,625 17,058,625 1 100.00
1 Excludes undistributed obligations�
128 ANALYTICAL PERSPECTIVES

department of Health and Human Services, administration for children and Families 75–1501–0–1–609

Table 8–25. cHild SuPPorT enForcemenT - Federal SHare oF STaTe and local adminiSTraTive coSTS and incenTiveS (93.563)
(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 49,141 ������ 48,345 48,345 50,049 1�08


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 17,811 ������ 17,522 17,522 18,140 0�39
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 65,681 ������ 64,616 64,616 66,895 1�44
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 38,196 ������ 37,577 37,577 38,902 0�84
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,038,146 ������ 1,021,318 1,021,318 1,057,333 22�80
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 59,841 ������ 58,872 58,872 60,948 1�31
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 57,561 ������ 56,628 56,628 58,625 1�26
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,191 ������ 18,880 18,880 19,546 0�42
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 17,171 ������ 16,893 16,893 17,489 0�38
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 205,118 ������ 201,794 201,794 208,910 4�50
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 87,358 ������ 85,942 85,942 88,972 1�92
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,701 ������ 11,511 11,511 11,917 0�26
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 34,881 ������ 34,316 34,316 35,526 0�77
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 129,407 ������ 127,310 127,310 131,799 2�84
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 59,302 ������ 58,341 58,341 60,398 1�30
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 39,637 ������ 38,995 38,995 40,370 0�87
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 60,395 ������ 59,416 59,416 61,511 1�33
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 40,671 ������ 40,012 40,012 41,423 0�89
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 66,663 ������ 65,582 65,582 67,895 1�46
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,368 ������ 10,200 10,200 10,560 0�23
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 96,140 ������ 94,582 94,582 97,917 2�11
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 100,590 ������ 98,959 98,959 102,449 2�21
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 145,731 ������ 143,369 143,369 148,425 3�20
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 102,146 ������ 100,490 100,490 104,034 2�24
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 46,345 ������ 45,594 45,594 47,201 1�02
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 42,333 ������ 41,647 41,647 43,116 0�93
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,793 ������ 11,602 11,602 12,011 0�26
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 31,785 ������ 31,270 31,270 32,373 0�70
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 34,784 ������ 34,220 34,220 35,427 0�76
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29,537 ������ 29,058 29,058 30,083 0�65
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 152,869 ������ 150,392 150,392 155,695 3�36
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 74,914 ������ 73,699 73,699 76,298 1�65
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 270,719 ������ 266,331 266,331 275,723 5�95
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 78,388 ������ 77,118 77,118 79,837 1�72
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 35,508 ������ 34,933 34,933 36,164 0�78
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 184,648 ������ 181,656 181,656 188,061 4�06
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 45,955 ������ 45,211 45,211 46,805 1�01
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 74,656 ������ 73,446 73,446 76,036 1�64
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 135,746 ������ 133,546 133,546 138,255 2�98
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,195 ������ 5,111 5,111 5,291 0�11
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 50,903 ������ 50,078 50,078 51,844 1�12
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 45,754 ������ 45,012 45,012 46,599 1�00
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 60,096 ������ 59,122 59,122 61,207 1�32
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 167,964 ������ 165,241 165,241 171,068 3�69
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 46,509 ������ 45,755 45,755 47,368 1�02
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 48,085 ������ 47,306 47,306 48,974 1�06
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 57,383 ������ 56,453 56,453 58,444 1�26
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 78,109 ������ 76,843 76,843 79,552 1�72
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 21,618 ������ 21,268 21,268 22,018 0�47
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 65,280 ������ 64,222 64,222 66,487 1�43
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 8,759 ������ 8,617 8,617 8,921 0�19
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,170 ������ 8,038 8,038 8,321 0�18
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 40,899 ������ 40,236 40,236 41,655 0�90
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12,609 ������ 12,404 12,404 12,842 0�28
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 21,612 ������ 35,000 35,000 34,000 0�73
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,541,772 ...... 4,481,899 4,481,899 4,637,709 1 100.00


1 Excludes undistributed obligations�
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 129

department of Health and Human Services, administration for children and Families 75–1502–0–1–609

Table 8–26. low income Home energy aSSiSTance Program (93.568)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 16,994 ������ 59,716 59,716 31,340 1�30


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,504 ������ 16,333 16,333 8,463 0�35
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,648 ������ 26,844 26,844 14,088 0�58
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 13,057 ������ 36,497 36,497 21,644 0�90
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 91,022 ������ 223,979 223,979 125,107 5�19
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 31,729 ������ 63,474 63,474 31,729 1�32
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 41,754 ������ 95,783 95,783 51,495 2�14
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,542 ������ 17,384 17,384 10,209 0�42
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,484 ������ 14,653 14,653 7,809 0�32
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 27,068 ������ 95,013 95,013 49,864 2�07
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21,407 ������ 75,141 75,141 39,435 1�64
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,137 ������ 4,652 4,652 2,410 0�10
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 11,776 ������ 25,632 25,632 13,281 0�55
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 114,565 ������ 237,236 237,236 118,935 4�94
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 51,865 ������ 103,602 103,602 51,865 2�15
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 36,762 ������ 67,803 67,803 36,762 1�53
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 16,989 ������ 45,270 45,270 26,242 1�09
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 27,230 ������ 68,353 68,353 38,567 1�60
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 17,494 ������ 57,196 57,196 32,226 1�34
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 25,835 ������ 47,649 47,649 25,835 1�07
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 31,971 ������ 101,296 101,296 58,895 2�44
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 82,764 ������ 162,916 162,916 82,764 3�43
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 107,943 ������ 221,244 221,244 109,697 4�55
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 78,363 ������ 144,528 144,528 78,363 3�25
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,643 ������ 38,937 38,937 22,585 0�94
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 45,762 ������ 103,541 103,541 54,939 2�28
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,979 ������ 26,075 26,075 13,510 0�56
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,165 ������ 39,558 39,558 20,489 0�85
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,887 ������ 13,643 13,643 7,160 0�30
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,672 ������ 34,112 34,112 17,675 0�73
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 76,865 ������ 166,690 166,690 86,165 3�58
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,535 ������ 22,919 22,919 12,645 0�52
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 250,569 ������ 475,382 475,382 250,541 10�40
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 37,059 ������ 121,051 121,051 68,269 2�83
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12,542 ������ 27,299 27,299 14,144 0�59
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 101,350 ������ 220,588 220,588 114,288 4�74
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,286 ������ 44,572 44,572 26,342 1�09
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24,022 ������ 44,640 44,640 24,022 1�00
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 134,810 ������ 274,925 274,925 136,369 5�66
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,590 ������ 30,123 30,123 15,786 0�66
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,590 ������ 47,702 47,702 25,035 1�04
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,531 ������ 22,921 22,921 11,876 0�49
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 27,584 ������ 73,723 73,723 42,862 1�78
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 45,044 ������ 158,110 158,110 82,979 3�44
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,452 ������ 31,596 31,596 16,269 0�68
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,747 ������ 25,568 25,568 13,248 0�55
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38,944 ������ 118,084 118,084 71,741 2�98
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38,800 ������ 71,568 71,568 38,800 1�61
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 17,935 ������ 40,584 40,584 21,586 0�90
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 70,538 ������ 130,096 130,096 70,538 2�93
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 5,693 ������ 12,640 12,640 6,448 0�27
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 44 ������ 100 100 53 *
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 97 ������ 220 220 117 *
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� 34 ������ 76 76 41 *
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,414 ������ 5,465 5,465 2,905 0�12
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 92 ������ 208 208 111 *
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 21,530 ������ 47,462 47,462 26,137 1�08
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Discretionary Funds ������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 27,000 27,000 27,000 1�12
Technical Assistance ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 292 ������ 300 300 300 0�01

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,980,000 ...... 4,509,672 4,509,672 2,410,000 1 100.00


* $500 or less or 0�005 percent or less�
1 Excludes undistributed obligations�
130 ANALYTICAL PERSPECTIVES

department of Health and Human Services, administration for children and Families 75–1515–0–1–609

Table 8–27. cHild care and develoPmenT block granT (93.575)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 39,938 ������ 79,171 79,171 40,700 1�91


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,064 ������ 8,306 8,306 4,270 0�20
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 51,631 ������ 104,701 104,701 53,824 2�53
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 25,551 ������ 51,724 51,724 26,590 1�25
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 229,338 ������ 453,308 453,308 233,035 10�96
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 23,919 ������ 50,033 50,033 25,721 1�21
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,742 ������ 28,164 28,164 14,478 0�68
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,554 ������ 9,355 9,355 4,809 0�23
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,885 ������ 5,527 5,527 2,841 0�13
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 112,313 ������ 216,764 216,764 111,433 5�24
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 80,270 ������ 170,493 170,493 87,646 4�12
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,269 ������ 13,271 13,271 6,822 0�32
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 12,026 ������ 24,585 24,585 12,639 0�59
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 75,188 ������ 151,819 151,819 78,046 3�67
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 42,047 ������ 88,006 88,006 45,242 2�13
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,275 ������ 37,292 37,292 19,171 0�90
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,834 ������ 37,897 37,897 19,482 0�92
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 35,714 ������ 71,819 71,819 36,920 1�74
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 42,649 ������ 82,346 82,346 42,332 1�99
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,834 ������ 13,907 13,907 7,149 0�34
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 24,755 ������ 49,473 49,473 25,433 1�20
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 25,113 ������ 49,322 49,322 25,355 1�19
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 57,162 ������ 120,762 120,762 62,081 2�92
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 26,031 ������ 53,706 53,706 27,609 1�30
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 32,362 ������ 63,761 63,761 32,778 1�54
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38,962 ������ 79,605 79,605 40,923 1�92
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,943 ������ 11,827 11,827 6,080 0�29
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,733 ������ 24,282 24,282 12,483 0�59
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,789 ������ 29,460 29,460 15,145 0�71
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,723 ������ 9,747 9,747 5,011 0�24
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 35,243 ������ 70,188 70,188 36,082 1�70
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,456 ������ 36,666 36,666 18,849 0�89
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 103,991 ������ 199,179 199,179 102,393 4�81
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 67,494 ������ 138,999 138,999 71,456 3�36
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,784 ������ 7,499 7,499 3,855 0�18
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 67,654 ������ 140,229 140,229 72,088 3�39
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 31,683 ������ 62,065 62,065 31,906 1�50
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 22,582 ������ 46,324 46,324 23,814 1�12
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 62,022 ������ 123,778 123,778 63,631 2�99
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,383 ������ 10,751 10,751 5,527 0�26
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 36,809 ������ 74,736 74,736 38,420 1�81
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,514 ������ 11,236 11,236 5,776 0�27
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 45,692 ������ 86,295 86,295 44,362 2�09
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 221,872 ������ 442,150 442,150 227,298 10�69
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 22,898 ������ 46,027 46,027 23,661 1�11
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,936 ������ 5,810 5,810 2,987 0�14
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38,813 ������ 77,979 77,979 40,087 1�88
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 33,657 ������ 68,634 68,634 35,283 1�66
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 13,562 ������ 26,850 26,850 13,803 0�65
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 30,024 ������ 62,753 62,753 32,260 1�52
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,765 ������ 5,323 5,323 2,736 0�13
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,536 ������ 5,495 5,495 2,832 0�13
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,023 ������ 7,720 7,720 3,979 0�19
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� 1,887 ������ 3,762 3,762 1,939 0�09
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 33,311 ������ 68,771 68,771 35,353 1�66
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,865 ������ 3,659 3,659 1,886 0�09
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 41,255 ������ 82,542 82,542 42,542 2�00
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Other ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 15,762 ������ 21,228 21,228 16,228 0�77

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,062,087 ...... 4,127,081 4,127,081 2,127,081 1 100.00


1 Excludes undistributed obligations�
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 131

department of Health and Human Services, administration for children and Families 75–1550–0–1–609

Table 8–28. cHild care and develoPmenT Fund - mandaTory (93.596a)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 16,442 ������ 16,442 16,442 16,442 1�33


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,545 ������ 3,545 3,545 3,545 0�29
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,827 ������ 19,827 19,827 19,827 1�60
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 5,300 ������ 5,300 5,300 5,300 0�43
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 85,590 ������ 85,590 85,590 85,590 6�90
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 10,174 ������ 10,174 10,174 10,174 0�82
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,738 ������ 18,738 18,738 18,738 1�51
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,179 ������ 5,179 5,179 5,179 0�42
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,567 ������ 4,567 4,567 4,567 0�37
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 43,027 ������ 43,027 43,027 43,027 3�47
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 36,548 ������ 36,548 36,548 36,548 2�95
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,972 ������ 4,972 4,972 4,972 0�40
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,868 ������ 2,868 2,868 2,868 0�23
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 56,874 ������ 56,874 56,874 56,874 4�59
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 26,182 ������ 26,182 26,182 26,182 2�11
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,508 ������ 8,508 8,508 8,508 0�69
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,812 ������ 9,812 9,812 9,812 0�79
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 16,702 ������ 16,702 16,702 16,702 1�35
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,865 ������ 13,865 13,865 13,865 1�12
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,019 ������ 3,019 3,019 3,019 0�24
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 23,301 ������ 23,301 23,301 23,301 1�88
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 44,973 ������ 44,973 44,973 44,973 3�63
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 32,082 ������ 32,082 32,082 32,082 2�59
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23,368 ������ 23,368 23,368 23,368 1�89
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,293 ������ 6,293 6,293 6,293 0�51
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24,669 ������ 24,669 24,669 24,669 1�99
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,191 ������ 3,191 3,191 3,191 0�26
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,595 ������ 10,595 10,595 10,595 0�85
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,580 ������ 2,580 2,580 2,580 0�21
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,582 ������ 4,582 4,582 4,582 0�37
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 26,374 ������ 26,374 26,374 26,374 2�13
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,308 ������ 8,308 8,308 8,308 0�67
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 101,984 ������ 101,984 101,984 101,984 8�23
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 69,639 ������ 69,639 69,639 69,639 5�62
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,506 ������ 2,506 2,506 2,506 0�20
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 70,125 ������ 70,125 70,125 70,125 5�66
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24,910 ������ 24,910 24,910 24,910 2�01
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,409 ������ 19,409 19,409 19,409 1�57
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 55,337 ������ 55,337 55,337 55,337 4�46
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,634 ������ 6,634 6,634 6,634 0�54
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,867 ������ 9,867 9,867 9,867 0�80
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,711 ������ 1,711 1,711 1,711 0�14
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 37,702 ������ 37,702 37,702 37,702 3�04
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 59,844 ������ 59,844 59,844 59,844 4�83
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12,592 ������ 12,592 12,592 12,592 1�02
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,945 ������ 3,945 3,945 3,945 0�32
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21,329 ������ 21,329 21,329 21,329 1�72
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 41,883 ������ 41,883 41,883 41,883 3�38
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 8,727 ������ 8,727 8,727 8,727 0�70
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24,511 ������ 24,511 24,511 24,511 1�98
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,815 ������ 2,815 2,815 2,815 0�23
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 58,340 ������ 58,340 58,340 58,340 4�71
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Technical Assistance ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,780 ������ 3,792 3,792 3,792 0�31

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,239,645 ...... 1,239,657 1,239,657 1,239,657 1 100.00


1 Excludes undistributed obligations�
132 ANALYTICAL PERSPECTIVES

department of Health and Human Services, administration for children and Families 75–1550–0–1–609

Table 8–29. cHild care and develoPmenT Fund - maTcHing (93.596b)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 25,166 ������ 25,166 25,166 25,166 1�50


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,048 ������ 4,048 4,048 4,048 0�24
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 37,889 ������ 37,884 37,884 37,884 2�26
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 15,747 ������ 15,747 15,747 15,747 0�94
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 217,403 ������ 217,404 217,404 217,404 12�96
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 26,995 ������ 26,991 26,991 26,991 1�61
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,143 ������ 18,140 18,140 18,140 1�08
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,616 ������ 4,616 4,616 4,616 0�28
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,647 ������ 2,647 2,647 2,647 0�16
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 90,967 ������ 90,955 90,955 90,955 5�42
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 56,397 ������ 56,397 56,397 56,397 3�36
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,822 ������ 6,821 6,821 6,821 0�41
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 9,026 ������ 9,025 9,025 9,025 0�54
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 73,397 ������ 73,387 73,387 73,387 4�38
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 35,858 ������ 35,853 35,853 35,853 2�14
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,959 ������ 15,957 15,957 15,957 0�95
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,861 ������ 15,861 15,861 15,861 0�95
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 22,728 ������ 22,725 22,725 22,725 1�35
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24,731 ������ 24,727 24,727 24,727 1�47
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,084 ������ 6,084 6,084 6,084 0�36
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 30,504 ������ 32,568 32,568 32,568 1�94
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 32,568 ������ 30,500 30,500 30,500 1�82
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 55,142 ������ 55,142 55,142 55,142 3�29
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 28,338 ������ 28,338 28,338 28,338 1�69
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 17,219 ������ 17,216 17,216 17,216 1�03
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 31,910 ������ 31,905 31,905 31,905 1�90
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,819 ������ 4,818 4,818 4,818 0�29
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,153 ������ 10,152 10,152 10,152 0�61
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,719 ������ 14,717 14,717 14,717 0�88
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,488 ������ 6,488 6,488 6,488 0�39
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 47,173 ������ 47,167 47,167 47,167 2�81
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,547 ������ 11,547 11,547 11,547 0�69
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 101,483 ������ 101,483 101,483 101,483 6�05
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 49,409 ������ 49,402 49,402 49,402 2�95
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,244 ������ 3,243 3,243 3,243 0�19
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 62,226 ������ 62,217 62,217 62,217 3�71
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20,465 ������ 20,462 20,462 20,462 1�22
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,334 ������ 19,334 19,334 19,334 1�15
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 61,891 ������ 61,883 61,883 61,883 3�69
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,278 ������ 5,278 5,278 5,278 0�31
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23,374 ������ 23,374 23,374 23,374 1�39
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,399 ������ 4,398 4,398 4,398 0�26
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 32,765 ������ 32,765 32,765 32,765 1�95
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 151,191 ������ 151,191 151,191 151,191 9�01
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,835 ������ 18,835 18,835 18,835 1�12
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,875 ������ 2,875 2,875 2,875 0�17
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 41,129 ������ 41,123 41,123 41,123 2�45
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 34,303 ������ 34,303 34,303 34,303 2�05
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 8,717 ������ 8,715 8,715 8,715 0�52
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29,249 ������ 29,245 29,245 29,245 1�74
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,724 ������ 2,723 2,723 2,723 0�16
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Technical Assistance ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,501 ������ 3,501 3,501 3,501 0�21

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1 1,677,456 ...... 1,677,343 1,677,343 1,677,343 2 100.00


1 FY 2008 includes reappropriated Matching funds from prior years (2006)�
2 Excludes undistributed obligations�
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 133

department of Health and Human Services, administration for children and Families 75–1536–0–1–506

Table 8–30. Head STarT (93.600)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 106,911 ������ 142,473 142,473 112,148 1�55


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12,506 ������ 15,955 15,955 13,118 0�18
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 103,774 ������ 145,274 145,274 108,858 1�50
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 64,697 ������ 87,790 87,790 67,866 0�94
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 833,854 ������ 1,054,256 1,054,256 874,724 12�09
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 68,519 ������ 93,267 93,267 71,876 0�99
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 52,035 ������ 64,555 64,555 54,584 0�75
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,271 ������ 17,615 17,615 13,921 0�19
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 25,174 ������ 30,202 30,202 26,407 0�36
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 263,829 ������ 355,430 355,430 276,754 3�83
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 168,952 ������ 234,337 234,337 177,229 2�45
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 22,946 ������ 27,682 27,682 24,071 0�33
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 22,874 ������ 31,516 31,516 23,995 0�33
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 271,477 ������ 348,175 348,175 284,776 3�94
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 96,454 ������ 132,712 132,712 101,179 1�40
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 51,685 ������ 67,043 67,043 54,217 0�75
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 51,061 ������ 67,772 67,772 53,562 0�74
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 108,130 ������ 141,263 141,263 113,427 1�57
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 146,287 ������ 187,309 187,309 153,453 2�12
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 27,684 ������ 34,841 34,841 29,040 0�40
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 78,240 ������ 97,856 97,856 82,073 1�13
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 108,636 ������ 134,135 134,135 113,958 1�58
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 235,168 ������ 297,068 297,068 246,689 3�41
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 72,193 ������ 93,717 93,717 75,730 1�05
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 162,116 ������ 198,819 198,819 170,058 2�35
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 119,305 ������ 156,284 156,284 125,150 1�73
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21,004 ������ 26,456 26,456 22,033 0�30
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 36,154 ������ 47,004 47,004 37,925 0�52
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24,344 ������ 35,350 35,350 25,536 0�35
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,421 ������ 17,294 17,294 14,079 0�19
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 129,353 ������ 162,480 162,480 135,690 1�88
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 52,437 ������ 69,146 69,146 55,006 0�76
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 434,333 ������ 546,086 546,086 455,611 6�30
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 141,647 ������ 196,945 196,945 148,586 2�05
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 17,220 ������ 20,824 20,824 18,064 0�25
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 247,547 ������ 321,511 321,511 259,674 3�59
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 81,263 ������ 110,743 110,743 85,244 1�18
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 59,626 ������ 80,166 80,166 62,547 0�86
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 228,773 ������ 292,245 292,245 239,981 3�32
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 22,073 ������ 27,677 27,677 23,154 0�32
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 82,719 ������ 113,445 113,445 86,772 1�20
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,875 ������ 24,082 24,082 19,800 0�27
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 119,654 ������ 162,483 162,483 125,516 1�73
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 479,971 ������ 681,099 681,099 503,485 6�96
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 37,864 ������ 51,353 51,353 39,719 0�55
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,595 ������ 16,389 16,389 14,261 0�20
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 99,359 ������ 130,783 130,783 104,226 1�44
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 100,627 ������ 131,091 131,091 105,556 1�46
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 50,776 ������ 64,552 64,552 53,264 0�74
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 91,117 ������ 117,728 117,728 95,581 1�32
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 12,404 ������ 15,106 15,106 13,012 0�18
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,156 ������ 2,854 2,854 2,261 0�03
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,169 ������ 2,469 2,469 2,276 0�03
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� 1,669 ������ 1,929 1,929 1,750 0�02
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 249,974 ������ 312,194 312,194 262,220 3�62
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,018 ������ 11,490 11,490 8,411 0�12
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 183,471 ������ 246,745 246,745 203,133 2�81
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Migrant Program ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 291,133 ������ 381,302 381,302 315,325 4�36
Palau ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,337 ������ 1,599 1,599 1,402 0�02
Unallocated �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 20,000 20,000 2,000 0�03
Technical Assistance ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 174,928 ������ 315,820 315,820 180,820 2�50
Research/Evaluation ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,752 ������ 20,000 20,000 20,000 0�28
Program Support ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38,590 ������ 75,000 75,000 42,000 0�58
Centers of Excellence ���������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 2,000 2,000 ������ ������

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,877,131 ...... 9,112,786 9,112,786 7,234,783 1 100.00


1 Excludes undistributed obligations�
134 ANALYTICAL PERSPECTIVES

department of Health and Human Services, administration for children and Families 75–1545–0–1–506

Table 8–31. FoSTer care - TiTle iv–e (93.658)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 38,130 ������ 39,239 39,239 39,188 0�84


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,445 ������ 13,836 13,836 13,818 0�30
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 81,803 ������ 84,181 84,181 84,072 1�80
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 40,596 ������ 41,776 41,776 41,722 0�89
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,318,927 ������ 1,357,277 1,357,277 1,355,520 28�96
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 63,538 ������ 65,385 65,385 65,303 1�40
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 67,296 ������ 69,253 69,253 69,163 1�48
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,980 ������ 4,096 4,096 4,091 0�09
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,477 ������ 15,927 15,927 15,906 0�34
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 161,979 ������ 166,689 166,689 166,473 3�56
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 87,130 ������ 89,664 89,664 89,548 1�91
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21,661 ������ 22,291 22,291 22,262 0�48
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 9,364 ������ 9,636 9,636 9,624 0�21
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 182,838 ������ 188,154 188,154 187,911 4�01
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 51,840 ������ 53,347 53,347 53,278 1�14
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 25,848 ������ 26,600 26,600 26,565 0�57
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,146 ������ 19,703 19,703 19,677 0�42
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 56,455 ������ 58,097 58,097 58,022 1�24
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 55,959 ������ 57,586 57,586 57,512 1�23
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,179 ������ 14,592 14,592 14,573 0�31
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 119,508 ������ 122,983 122,983 122,824 2�62
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 66,166 ������ 68,090 68,090 68,002 1�45
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 77,484 ������ 79,737 79,737 79,634 1�70
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 45,903 ������ 47,237 47,237 47,176 1�01
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,012 ������ 9,274 9,274 9,262 0�20
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 60,914 ������ 62,685 62,685 62,604 1�34
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,297 ������ 13,683 13,683 13,666 0�29
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20,853 ������ 21,460 21,460 21,432 0�46
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 25,655 ������ 26,401 26,401 26,367 0�56
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,795 ������ 16,254 16,254 16,233 0�35
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 53,474 ������ 55,029 55,029 54,958 1�17
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 25,633 ������ 26,378 26,378 26,344 0�56
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 394,122 ������ 405,582 405,582 405,058 8�65
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 77,755 ������ 80,016 80,016 79,913 1�71
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,288 ������ 10,588 10,588 10,574 0�23
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 174,094 ������ 179,156 179,156 178,924 3�82
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 44,225 ������ 45,511 45,511 45,452 0�97
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 47,935 ������ 49,329 49,329 49,265 1�05
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 304,012 ������ 312,852 312,852 312,447 6�67
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,333 ������ 13,721 13,721 13,703 0�29
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 26,271 ������ 27,035 27,035 27,000 0�58
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,745 ������ 4,883 4,883 4,877 0�10
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 44,636 ������ 45,934 45,934 45,874 0�98
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 214,447 ������ 220,683 220,683 220,398 4�71
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,987 ������ 19,539 19,539 19,514 0�42
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,085 ������ 11,408 11,408 11,393 0�24
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 80,644 ������ 82,989 82,989 82,882 1�77
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 90,909 ������ 93,552 93,552 93,431 2�00
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 25,007 ������ 25,735 25,735 25,701 0�55
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 61,507 ������ 63,296 63,296 63,214 1�35
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,229 ������ 1,264 1,264 1,263 0�03
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ 27,000 0�58
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Technical Assistance ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 16,927 ������ 20,387 20,387 20,387 0�44

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,525,443 ...... 4,660,000 4,660,000 4,681,000 1 100.00


1 Excludes undistributed obligations�
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 135

department of Health and Human Services, administration for children and Families 75–1545–0–1–506

Table 8–32. adoPTion aSSiSTance (93.659)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 9,120 ������ 10,612 10,612 11,019 0�45


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,349 ������ 9,714 9,714 10,087 0�41
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 56,422 ������ 65,651 65,651 68,171 2�77
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 11,788 ������ 13,716 13,716 14,243 0�58
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 372,213 ������ 433,093 433,093 449,715 18�27
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 20,855 ������ 24,266 24,266 25,198 1�02
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 27,631 ������ 32,150 32,150 33,384 1�36
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,806 ������ 2,101 2,101 2,182 0�09
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12,793 ������ 14,885 14,885 15,457 0�63
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 73,167 ������ 85,135 85,135 88,402 3�59
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 41,888 ������ 48,740 48,740 50,611 2�06
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,171 ������ 16,489 16,489 17,121 0�70
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 4,429 ������ 5,154 5,154 5,351 0�22
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 88,567 ������ 103,054 103,054 107,009 4�35
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 35,585 ������ 41,405 41,405 42,995 1�75
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 33,261 ������ 38,702 38,702 40,187 1�63
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,741 ������ 17,152 17,152 17,810 0�72
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 35,965 ������ 41,848 41,848 43,454 1�76
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,986 ������ 18,600 18,600 19,314 0�78
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,249 ������ 17,743 17,743 18,424 0�75
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 21,963 ������ 25,555 25,555 26,536 1�08
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 31,644 ������ 36,820 36,820 38,233 1�55
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 111,507 ������ 129,746 129,746 134,726 5�47
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23,041 ������ 26,810 26,810 27,839 1�13
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,937 ������ 5,745 5,745 5,965 0�24
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 33,732 ������ 39,249 39,249 40,756 1�66
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,441 ������ 8,659 8,659 8,991 0�37
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,063 ������ 10,546 10,546 10,950 0�44
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,772 ������ 12,534 12,534 13,015 0�53
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,139 ������ 4,816 4,816 5,001 0�20
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 37,695 ������ 43,860 43,860 45,544 1�85
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,475 ������ 13,352 13,352 13,864 0�56
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 226,926 ������ 264,045 264,045 274,179 11�14
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 35,583 ������ 41,404 41,404 42,993 1�75
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,806 ������ 4,429 4,429 4,599 0�19
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 161,408 ������ 187,809 187,809 195,017 7�92
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23,522 ������ 27,369 27,369 28,420 1�15
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 32,643 ������ 37,982 37,982 39,440 1�60
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 89,286 ������ 103,891 103,891 107,878 4�38
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,895 ������ 9,187 9,187 9,539 0�39
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,332 ������ 17,840 17,840 18,525 0�75
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,934 ������ 3,414 3,414 3,545 0�14
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 37,578 ������ 43,725 43,725 45,403 1�84
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 64,838 ������ 75,443 75,443 78,339 3�18
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,778 ������ 9,050 9,050 9,398 0�38
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,531 ������ 8,763 8,763 9,099 0�37
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 17,641 ������ 20,527 20,527 21,314 0�87
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 39,632 ������ 46,115 46,115 47,885 1�94
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 15,447 ������ 17,974 17,974 18,664 0�76
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 45,771 ������ 53,258 53,258 55,302 2�25
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 750 ������ 873 873 907 0�04
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,037,696 ...... 2,371,000 2,371,000 2,462,000 1 100.00


1 Excludes undistributed obligations�
136 ANALYTICAL PERSPECTIVES

department of Health and Human Services, administration for children and Families 75–1534–0–1–506

Table 8–33. Social ServiceS block granT (93.667)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 25,968 ������ 25,938 25,938 25,938 1�53


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,783 ������ 3,831 3,831 3,831 0�23
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 34,817 ������ 35,527 35,527 35,527 2�09
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 15,871 ������ 15,888 15,888 15,888 0�93
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 205,854 ������ 204,874 204,874 204,874 12�05
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 26,839 ������ 27,248 27,248 27,248 1�60
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,789 ������ 19,630 19,630 19,630 1�15
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,819 ������ 4,847 4,847 4,847 0�29
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,284 ������ 3,297 3,297 3,297 0�19
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 102,142 ������ 102,294 102,294 102,294 6�02
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 52,872 ������ 53,496 53,496 53,496 3�15
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,258 ������ 7,193 7,193 7,193 0�42
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 8,280 ������ 8,404 8,404 8,404 0�49
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 72,454 ������ 72,035 72,035 72,035 4�24
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 35,648 ������ 35,564 35,564 35,564 2�09
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 16,838 ������ 16,747 16,747 16,747 0�99
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,607 ������ 15,559 15,559 15,559 0�92
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 23,749 ������ 23,772 23,772 23,772 1�40
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24,210 ������ 24,062 24,062 24,062 1�42
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,462 ������ 7,383 7,383 7,383 0�43
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 31,708 ������ 31,489 31,489 31,489 1�85
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 36,347 ������ 36,149 36,149 36,149 2�13
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 57,004 ������ 56,450 56,450 56,450 3�32
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29,175 ������ 29,131 29,131 29,131 1�71
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 16,434 ������ 16,359 16,359 16,359 0�96
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 32,990 ������ 32,947 32,947 32,947 1�94
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,334 ������ 5,369 5,369 5,369 0�32
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,985 ������ 9,946 9,946 9,946 0�59
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,091 ������ 14,378 14,378 14,378 0�85
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,424 ������ 7,375 7,375 7,375 0�43
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 49,262 ������ 48,682 48,682 48,682 2�86
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,036 ������ 11,041 11,041 11,041 0�65
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 109,010 ������ 108,159 108,159 108,159 6�36
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 50,007 ������ 50,785 50,785 50,785 2�99
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,590 ������ 3,585 3,585 3,585 0�21
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 64,809 ������ 64,269 64,269 64,269 3�78
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20,210 ������ 20,274 20,274 20,274 1�19
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20,896 ������ 21,004 21,004 21,004 1�24
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 70,244 ������ 69,683 69,683 69,683 4�10
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,028 ������ 5,929 5,929 5,929 0�35
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24,399 ������ 24,704 24,704 24,704 1�45
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,415 ������ 4,463 4,463 4,463 0�26
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 34,097 ������ 34,507 34,507 34,507 2�03
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 132,734 ������ 133,978 133,978 133,978 7�88
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,399 ������ 14,826 14,826 14,826 0�87
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,523 ������ 3,482 3,482 3,482 0�20
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 43,155 ������ 43,224 43,224 43,224 2�54
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 36,113 ������ 36,254 36,254 36,254 2�13
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 10,268 ������ 10,156 10,156 10,156 0�60
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 31,374 ������ 31,396 31,396 31,396 1�85
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,908 ������ 2,930 2,930 2,930 0�17
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 49 ������ 49 49 49 *
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 293 ������ 293 293 293 0�02
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� 59 ������ 59 59 59 *
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,793 ������ 8,793 8,793 8,793 0�52
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 293 ������ 293 293 293 0�02
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,700,000 ...... 1,700,000 1,700,000 1,700,000 1 100.00


* $500 or less or 0�005 percent or less�
1 Excludes undistributed obligations�
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 137

department of Health and Human Services, Hiv/aidS bureau 75–0350–0–1–551

Table 8–34. ryan wHiTe Hiv/aidS TreaTmenT modernizaTion acT ParT b Hiv care granTS (93.917)
(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 19,771 ������ 17,617 17,617 ������ ������


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,133 ������ 1,077 1,077 ������ ������
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,543 ������ 13,340 13,340 ������ ������
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 7,901 ������ 7,419 7,419 ������ ������
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 122,935 ������ 128,263 128,263 ������ ������
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 13,393 ������ 12,712 12,712 ������ ������
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,968 ������ 14,961 14,961 ������ ������
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,231 ������ 5,272 5,272 ������ ������
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,815 ������ 18,841 18,841 ������ ������
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 117,255 ������ 116,269 116,269 ������ ������
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 40,849 ������ 37,857 37,857 ������ ������
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,237 ������ 3,296 3,296 ������ ������
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,254 ������ 1,115 1,115 ������ ������
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 36,398 ������ 38,136 38,136 ������ ������
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12,994 ������ 11,356 11,356 ������ ������
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,881 ������ 2,685 2,685 ������ ������
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,435 ������ 3,647 3,647 ������ ������
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 7,600 ������ 8,075 8,075 ������ ������
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 25,158 ������ 21,402 21,402 ������ ������
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,399 ������ 1,621 1,621 ������ ������
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 35,073 ������ 36,483 36,483 ������ ������
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,567 ������ 19,889 19,889 ������ ������
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 16,953 ������ 17,346 17,346 ������ ������
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,090 ������ 7,363 7,363 ������ ������
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,997 ������ 14,305 14,305 ������ ������
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,787 ������ 14,030 14,030 ������ ������
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 865 ������ 804 804 ������ ������
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,382 ������ 2,251 2,251 ������ ������
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,010 ������ 8,483 8,483 ������ ������
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,501 ������ 1,503 1,503 ������ ������
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 45,926 ������ 45,581 45,581 ������ ������
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,061 ������ 4,066 4,066 ������ ������
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 168,963 ������ 167,972 167,972 ������ ������
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29,521 ������ 31,201 31,201 ������ ������
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 344 ������ 350 350 ������ ������
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23,339 ������ 21,023 21,023 ������ ������
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,083 ������ 8,308 8,308 ������ ������
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,830 ������ 6,056 6,056 ������ ������
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38,671 ������ 28,561 28,561 ������ ������
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,357 ������ 3,480 3,480 ������ ������
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 28,880 ������ 25,597 25,597 ������ ������
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 806 ������ 830 830 ������ ������
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,359 ������ 18,592 18,592 ������ ������
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 89,739 ������ 78,534 78,534 ������ ������
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,285 ������ 3,822 3,822 ������ ������
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 902 ������ 913 913 ������ ������
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29,021 ������ 25,352 25,352 ������ ������
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,760 ������ 13,214 13,214 ������ ������
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,456 ������ 2,457 2,457 ������ ������
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,476 ������ 8,469 8,469 ������ ������
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 680 ������ 693 693 ������ ������
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 52 ������ 30 30 ������ ������
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 291 ������ 238 238 ������ ������
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� 54 ������ 45 45 ������ ������
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 32,320 ������ 30,878 30,878 ������ ������
Freely Associated States 1 ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 55 ������ 39 39 ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,141 ������ 1,145 1,145 ������ ������
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 1,209,487 ������
Marshall Islands ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 53 ������ 27 27 ������ ������
Republic of Palau ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 50 ������ 44 44 ������ ������

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,149,851 ...... 1,114,936 2 1,114,936 3 1,209,487 ......


1 Micronesia
2 Total includes AIDS Drug Assistance Program (ADAP) and Base Formula awards, and Competitive ADAP Supplemental and Minority AIDS Initiative (MAI) award amounts�
3 FY 2010 data will be available in March 2010�
138 ANALYTICAL PERSPECTIVES

department of Housing and urban development, Public and indian Housing Programs 86–0163–0–1–604

Table 8–35. Public HouSing oPeraTing Fund (14.850)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 129,829 ������ 137,730 137,730 142,219 3�09


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,101 ������ 9,655 9,655 9,970 0�22
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 35,294 ������ 37,442 37,442 38,662 0�84
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 19,715 ������ 20,915 20,915 21,597 0�47
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 127,400 ������ 135,154 135,154 139,559 3�03
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 25,186 ������ 26,719 26,719 27,590 0�60
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 66,520 ������ 70,568 70,568 72,868 1�58
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,740 ������ 11,394 11,394 11,765 0�26
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 46,771 ������ 49,617 49,617 51,234 1�11
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 127,867 ������ 135,649 135,649 140,070 3�04
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 146,891 ������ 155,831 155,831 160,910 3�50
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,619 ������ 19,752 19,752 20,396 0�44
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,478 ������ 1,568 1,568 1,619 0�04
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 249,413 ������ 264,592 264,592 273,215 5�94
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 47,518 ������ 50,410 50,410 52,053 1�13
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,229 ������ 7,669 7,669 7,919 0�17
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,944 ������ 20,097 20,097 20,752 0�45
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 56,794 ������ 60,250 60,250 62,214 1�35
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 66,027 ������ 70,045 70,045 72,328 1�57
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,274 ������ 15,143 15,143 15,637 0�34
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 93,270 ������ 98,946 98,946 102,171 2�22
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 145,703 ������ 154,571 154,571 159,609 3�47
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 58,176 ������ 61,717 61,717 63,728 1�39
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 49,914 ������ 52,952 52,952 54,678 1�19
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38,228 ������ 40,555 40,555 41,877 0�91
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 40,521 ������ 42,987 42,987 44,388 0�96
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,152 ������ 5,466 5,466 5,644 0�12
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,756 ������ 14,593 14,593 15,069 0�33
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 16,189 ������ 17,174 17,174 17,734 0�39
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12,090 ������ 12,826 12,826 13,244 0�29
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 167,571 ������ 177,769 177,769 183,563 3�99
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,906 ������ 11,570 11,570 11,947 0�26
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 930,337 ������ 986,957 986,957 1,019,120 22�15
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 122,755 ������ 130,226 130,226 134,470 2�92
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,604 ������ 3,823 3,823 3,948 0�09
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 185,609 ������ 196,905 196,905 203,322 4�42
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 33,709 ������ 35,761 35,761 36,926 0�80
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 17,328 ������ 18,383 18,383 18,982 0�41
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 273,528 ������ 290,175 290,175 299,632 6�51
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 34,591 ������ 36,696 36,696 37,892 0�82
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 45,496 ������ 48,265 48,265 49,838 1�08
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,916 ������ 3,093 3,093 3,194 0�07
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 104,158 ������ 110,497 110,497 114,098 2�48
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 174,685 ������ 185,316 185,316 191,356 4�16
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,783 ������ 5,074 5,074 5,239 0�11
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,639 ������ 4,921 4,921 5,081 0�11
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 71,459 ������ 75,808 75,808 78,279 1�70
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 40,463 ������ 42,926 42,926 44,325 0�96
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 18,645 ������ 19,780 19,780 20,425 0�44
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 22,656 ������ 24,035 24,035 24,818 0�54
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,608 ������ 1,706 1,706 1,762 0�04
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,932 ������ 4,171 4,171 4,307 0�09
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 201,439 ������ 213,699 213,699 220,664 4�80
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,397 ������ 19,517 19,517 20,153 0�44
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Asset Management Transition ��������������������������������������������������������������������������������������� 5,940 ������ 5,940 5,940 5,940 0�13

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,199,763 ...... 4,455,000 4,455,000 4,600,000 1 100.00


1 Excludes undistributed obligations�
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 139

department of Housing and urban development, Public and indian Housing Programs 86–0302–0–1–604

Table 8–36. SecTion 8 HouSinG cHoice voucHerS (14.871)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 139,360 631 142,411 143,042 158,908 0�89


Alaska .......................................................................................................................... 30,483 138 31,150 31,288 34,759 0�19
Arizona ........................................................................................................................ 139,780 633 142,840 143,473 159,387 0�89
Arkansas ...................................................................................................................... 93,719 424 95,770 96,195 106,864 0�60
California ..................................................................................................................... 2,856,359 12,931 2,918,889 2,931,820 3,257,011 18�26
Colorado ...................................................................................................................... 207,462 939 212,003 212,942 236,562 1�33
Connecticut .................................................................................................................. 308,771 1,398 315,531 316,929 352,082 1�97
Delaware ..................................................................................................................... 34,467 156 35,222 35,378 39,302 0�22
District of Columbia ..................................................................................................... 151,476 686 154,792 155,478 172,723 0�97
Florida .......................................................................................................................... 733,103 3,319 749,152 752,470 835,933 4�69
Georgia ........................................................................................................................ 396,948 1,797 405,637 407,434 452,626 2�54
Hawaii .......................................................................................................................... 98,420 446 100,574 101,020 112,225 0�63
Idaho ............................................................................................................................ 34,749 157 35,510 35,667 39,624 0�22
Illinois ........................................................................................................................... 770,942 3,490 787,819 791,309 879,079 4�93
Indiana ......................................................................................................................... 181,371 821 185,342 186,163 206,812 1�16
Iowa ............................................................................................................................. 88,311 400 90,244 90,644 100,698 0�56
Kansas ......................................................................................................................... 56,290 255 57,522 57,777 64,185 0�36
Kentucky ...................................................................................................................... 164,748 746 168,355 169,101 187,857 1�05
Louisiana ..................................................................................................................... 193,200 875 197,430 198,304 220,300 1�24
Maine ........................................................................................................................... 74,334 337 75,961 76,298 84,761 0�48
Maryland ...................................................................................................................... 383,800 1,737 392,202 393,939 437,634 2�45
Massachusetts ............................................................................................................. 766,926 3,472 783,715 787,187 874,501 4�90
Michigan ...................................................................................................................... 307,758 1,393 314,496 315,889 350,927 1�97
Minnesota .................................................................................................................... 199,067 901 203,424 204,326 226,989 1�27
Mississippi ................................................................................................................... 99,311 450 101,485 101,935 113,241 0�63
Missouri ....................................................................................................................... 214,124 969 218,812 219,781 244,159 1�37
Montana ....................................................................................................................... 26,043 118 26,613 26,731 29,696 0�17
Nebraska ..................................................................................................................... 55,477 251 56,692 56,943 63,259 0�35
Nevada ........................................................................................................................ 96,832 438 98,952 99,390 110,414 0�62
New Hampshire ........................................................................................................... 71,955 326 73,531 73,856 82,048 0�46
New Jersey .................................................................................................................. 599,001 2,712 612,114 614,826 683,021 3�83
New Mexico ................................................................................................................. 71,641 324 73,209 73,533 81,689 0�46
New York ..................................................................................................................... 1,802,420 8,160 1,841,877 1,850,037 2,055,239 11�52
North Carolina ............................................................................................................. 314,547 1,424 321,433 322,857 358,668 2�01
North Dakota ............................................................................................................... 28,603 129 29,229 29,359 32,615 0�18
Ohio ............................................................................................................................. 500,939 2,268 511,905 514,173 571,204 3�20
Oklahoma .................................................................................................................... 125,176 567 127,917 128,483 142,734 0�80
Oregon ......................................................................................................................... 189,786 859 193,941 194,800 216,407 1�21
Pennsylvania ............................................................................................................... 519,000 2,350 530,362 532,711 591,799 3�32
Rhode Island ............................................................................................................... 64,942 294 66,364 66,658 74,051 0�42
South Carolina ............................................................................................................. 124,925 566 127,660 128,225 142,448 0�80
South Dakota ............................................................................................................... 23,896 108 24,419 24,527 27,247 0�15
Tennessee ................................................................................................................... 169,249 766 172,954 173,721 192,989 1�08
Texas ........................................................................................................................... 874,765 3,960 893,915 897,875 997,465 5�59
Utah ............................................................................................................................. 63,769 289 65,165 65,453 72,713 0�41
Vermont ....................................................................................................................... 37,924 172 38,754 38,925 43,243 0�24
Virginia ......................................................................................................................... 310,433 1,405 317,228 318,634 353,976 1�98
Washington .................................................................................................................. 350,964 1,589 358,647 360,236 400,193 2�24
West Virginia ............................................................................................................... 60,441 274 61,764 62,038 68,919 0�39
Wisconsin .................................................................................................................... 132,553 600 135,455 136,055 151,146 0�85
Wyoming ...................................................................................................................... 10,998 50 11,239 11,289 12,541 0�07
American Samoa ......................................................................................................... ������ ������ ������ ������ ������ ������
Guam ........................................................................................................................... 31,483 143 32,172 32,315 35,899 0�20
Northern Mariana Islands ............................................................................................ 3,259 15 3,331 3,345 3,717 0�02
Puerto Rico .................................................................................................................. 155,711 705 159,119 159,824 177,552 1�00
Freely Associated States ............................................................................................. ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ............................................................................................................... 9,612 44 9,822 9,866 10,960 0�06
Indian Tribes ................................................................................................................ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Undistributed ............................................................................................................... ������ ������ ������ ������ ������ ������
Disaster Assistance ..................................................................................................... ������ 85,000 ������ 85,000 ������ ������
Competitive .................................................................................................................. ������ 200,977 325,000 525,977 103,000 0�58

Total ........................................................................................................................... 15,551,625 356,380 16,217,071 16,573,451 17,836,000 1 100.00


1 Excludes undistributed obligations�
140 ANALYTICAL PERSPECTIVES

department of Housing and urban development, Public and indian Housing Programs 86–0304–0–1–604

Table 8–37. Public HouSing caPiTal Fund (14.872)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
State or Territory FY 2010
Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 75,600 2,854 166,006 168,860 67,937 3�03


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,604 136 6,843 6,979 3,239 0�14
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,983 415 22,844 23,259 9,870 0�44
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 22,933 866 51,518 52,384 20,609 0�92
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 98,715 3,727 214,772 218,499 88,710 3�95
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 16,884 637 34,169 34,806 15,173 0�68
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29,597 1,117 64,783 65,900 26,597 1�19
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,584 211 12,547 12,758 5,018 0�22
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23,889 902 50,459 51,361 21,468 0�96
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 70,757 2,671 154,929 157,600 63,585 2�83
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 91,567 3,457 202,516 205,973 82,286 3�67
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,275 501 29,270 29,771 11,930 0�53
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,467 55 2,929 2,984 1,318 0�06
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 177,878 6,716 396,023 402,739 158,850 7�08
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 31,899 1,204 68,174 69,378 28,665 1�28
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,311 238 13,807 14,045 5,671 0�25
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,423 507 29,699 30,206 12,063 0�54
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 45,399 1,714 96,586 98,300 40,798 1�82
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 73,900 2,790 145,400 148,190 66,410 2�96
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,000 302 16,181 16,483 7,189 0�32
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 48,757 1,841 96,040 97,881 43,816 1�95
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 71,717 2,708 152,252 154,960 64,449 2�87
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 43,639 1,648 96,283 97,931 39,216 1�75
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 37,427 1,413 83,966 85,379 33,633 1�50
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 26,302 993 58,202 59,195 23,636 1�05
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38,917 1,469 85,868 87,337 34,972 1�56
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,817 144 8,174 8,318 3,430 0�15
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,854 410 23,715 24,125 9,754 0�43
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,210 310 18,190 18,500 7,378 0�33
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,210 272 14,800 15,072 6,479 0�29
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 86,305 3,258 188,843 192,101 77,557 3�46
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,626 288 16,796 17,084 6,853 0�31
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 404,256 15,265 898,973 914,238 362,284 16�14
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 74,396 2,809 156,420 159,229 66,856 2�98
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,312 125 6,684 6,809 2,977 0�13
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 103,976 3,926 230,341 234,267 93,438 4�16
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20,409 771 45,149 45,920 18,341 0�82
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,972 452 26,112 26,564 10,758 0�48
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 171,854 6,488 380,768 387,256 153,436 6�84
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,773 595 34,333 34,928 14,174 0�63
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29,280 1,105 64,607 65,712 26,312 1�17
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,419 91 5,118 5,209 2,173 0�10
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 65,620 2,477 144,687 147,164 58,969 2�63
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 110,037 4,154 227,752 231,906 97,884 4�36
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,312 125 7,373 7,498 2,977 0�13
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,816 106 6,139 6,245 2,530 0�11
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 50,685 1,914 100,683 102,597 45,548 2�03
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 34,205 1,291 73,811 75,102 30,738 1�37
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 10,776 407 23,779 24,186 9,684 0�43
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21,299 804 46,902 47,706 19,140 0�85
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,070 40 2,405 2,445 961 0�04
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,568 59 3,522 3,581 1,409 0�06
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 138,170 5,217 310,143 315,360 123,166 5�49
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,439 281 16,715 16,996 6,685 0�30
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
������ ������ 1 995,000 1 995,000 ������ ������
Undistributed �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������
Other Expenses ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 3,636 3,636 5,455 0�24

Total 2 ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,497,090 94,276 6,433,636 6,527,912 2,244,454 3 100.00


1 Public Housing Capital Fund, Recovery Act Funded (Competitive)—14�884; To be distributed by September 30, 2009, in accordance with the American Recovery and Reinvestment

Act (ARRA), 2009�


2 Other CFDA program numbers are: 14�884 - Public Housing Capital Fund, Recovery Act Funded (Competitive) and 14�885 - Public Housing Capital Fund, Recovery Act Funded

(Formula)�
3 Excludes undistributed obligations.
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 141

department of Housing and urban development, community Planning and development 86–0162–0–1–451

Table 8–38. communiTy develoPmenT block granTS and neigHborHood STabilizaTion Program (14.218)
(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 48,334 ������ 62,106 62,106 55,707 1�25


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,624 ������ 5,942 5,942 5,330 0�12
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 53,174 ������ 68,333 68,333 61,286 1�38
26,999 1 25,043 34,691 59,734 31,117 0�70
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 455,284 ������ 584,772 584,772 524,733 11�79
37,300 1 590 47,930 48,520 42,990 0�97
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 40,837 ������ 52,472 52,472 47,067 1�06
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,034 ������ 9,039 9,039 8,107 0�18
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,033 ������ 23,173 23,173 20,784 0�47
157,225 1 17,457 202,047 219,504 181,208 4�07
Florida ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
80,962 1 4,571 104,034 108,605 93,312 2�10
Georgia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,887 ������ 19,130 19,130 17,157 0�39
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 11,972 ������ 15,383 15,383 13,798 0�31
170,630 1 59,325 219,261 278,586 196,657 4�42
Illinois �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
68,342 1 162,056 87,814 249,870 78,767 1�77
Indiana ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
2 125,288 1 196,988 51,765 248,753 46,433 1�04
Iowa �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 27,329 ������ 35,116 35,116 31,498 0�71
44,683 1 3,218 57,415 60,633 51,499 1�16
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
2 1,063,990 1 2,438,223 82,227 2,520,450 73,751 1�66
Louisiana �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
19,400 1 2,187 24,927 27,114 22,360 0�50
Maine �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 53,953 ������ 69,333 69,333 62,183 1�40
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 107,289 ������ 137,860 137,860 123,655 2�78
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 127,951 ������ 164,355 164,355 147,469 3�31
56,695 1 926 72,851 73,777 65,343 1�47
Minnesota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
34,623 1 8,564 44,487 53,051 39,905 0�90
Mississippi ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
65,645 1 25,012 84,353 109,365 75,658 1�70
Missouri �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
8,984 1 667 11,544 12,211 10,355 0�23
Montana �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
18,954 1 5,558 24,354 29,912 21,846 0�49
Nebraska �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,864 ������ 25,527 25,527 22,894 0�51
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12,951 ������ 16,640 16,640 14,926 0�34
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 98,526 ������ 126,603 126,603 113,555 2�55
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20,673 ������ 26,564 26,564 23,827 0�54
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 340,515 ������ 437,546 437,546 392,456 8�82
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 70,015 ������ 89,965 89,965 80,696 1�81
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,218 ������ 7,989 7,989 7,166 0�16
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 158,082 ������ 203,131 203,131 182,195 4�09
29,611 1 1,794 38,049 39,843 34,128 0�77
Oklahoma ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 35,894 ������ 46,123 46,123 41,369 0�93
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 216,663 ������ 278,408 278,408 249,712 5�61
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 16,801 ������ 21,588 21,588 19,363 0�44
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38,016 ������ 48,848 48,848 43,814 0�98
7,835 1 1,987 10,067 12,054 9,030 0�20
South Dakota �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������
48,866 1 20,636 62,790 83,426 56,320 1�27
Tennessee ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
250,335 1 1,314,990 321,520 1,636,510 288,521 6�48
Texas �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20,246 ������ 26,016 26,016 23,334 0�52
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,184 ������ 10,515 10,515 9,433 0�21
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 59,736 ������ 76,733 76,733 68,848 1�55
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 60,072 ������ 77,192 77,192 69,235 1�56
24,556 1 3,128 31,552 34,680 28,301 0�64
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
64,856 1 49,097 83,335 132,432 74,749 1�68
Wisconsin ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 4,137 ������ 5,315 5,315 4,768 0�11
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 964 ������ 1,928 1,928 964 0�02
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,850 ������ 5,700 5,700 2,850 0�06
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� 1,375 ������ 2,750 2,750 1,375 0�03
108,357 1 17,983 139,237 157,220 124,885 2�81
Puerto Rico ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,811 ������ 3,622 3,622 1,811 0�04
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 56,000 ������ 66,000 66,000 65,000 1�46
������ 3,980,575 3 55,000 3 4,035,575 3 1,955,000 ������
Undistributed �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������
Set-asides 4 ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 121,000 ������ 166,000 166,000 244,000 5�48

Total 5 ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,855,430 8,340,575 6 4,908,967 13,249,542 6,404,500 7 100.00


1 Disaster funds allocated to these states (both obligated and projections)
2 The FY08 obligation includes disaster funding to these States
3 Neighborhood Stabilization Program - Competitive Grants (PL 110–5); also includes $30m in administrive transfers for CDBG and NSP
4 Set-asides include Congressional earmarks and technical assistance; 2010 estimates also include competitive grant funds
5 In addition to CFDA 14�218, this table also reflects funds in CFDA 14�225, 14�227, 14�228 and 14�256�
6 Estimated obligations from Omnibus Appropriations Act of 2009 (PL 110–8) and Recovery Act (PL 110–5)
7 Excludes undistributed obligations�
142 ANALYTICAL PERSPECTIVES

department of Housing and urban development, community Planning and development 86–0192–0–1–604

Table 8–39. emergency SHelTer granT, HomeleSSneSS PrevenTion and raPid-re-HouSing Program (14.231)
(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,147 ������ 22,221 22,221 2,013 1�34


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 205 ������ 2,125 2,125 192 0�13
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,353 ������ 24,437 24,437 2,206 1�47
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,197 ������ 12,410 12,410 1,122 0�75
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20,336 ������ 209,423 209,423 19,065 12�71
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,662 ������ 17,153 17,153 1,558 1�04
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,816 ������ 18,776 18,776 1,703 1�14
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 314 ������ 3,235 3,235 294 0�20
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 809 ������ 8,298 8,298 758 0�51
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,008 ������ 72,306 72,306 6,570 4�38
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,581 ������ 37,206 37,206 3,357 2�24
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 662 ������ 6,845 6,845 621 0�41
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 529 ������ 5,501 5,501 496 0�33
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,630 ������ 78,495 78,495 7,153 4�77
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,056 ������ 31,439 31,439 2,865 1�91
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,792 ������ 18,524 18,524 1,680 1�12
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,215 ������ 12,565 12,565 1,139 0�76
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,984 ������ 20,541 20,541 1,860 1�24
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,705 ������ 29,281 29,281 2,536 1�69
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 861 ������ 8,918 8,918 807 0�54
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,417 ������ 24,825 24,825 2,266 1�51
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,775 ������ 49,334 49,334 4,477 2�98
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 5,736 ������ 58,876 58,876 5,378 3�59
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,527 ������ 26,073 26,073 2,369 1�58
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,531 ������ 15,911 15,911 1,435 0�96
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,935 ������ 30,198 30,198 2,752 1�83
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 400 ������ 4,131 4,131 375 0�25
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 844 ������ 8,716 8,716 791 0�53
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 881 ������ 9,131 9,131 826 0�55
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 575 ������ 5,954 5,954 539 0�36
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,394 ������ 45,314 45,314 4,119 2�75
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 916 ������ 9,502 9,502 859 0�57
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 15,208 ������ 156,629 156,629 14,258 9�51
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,099 ������ 32,177 32,177 2,905 1�94
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 277 ������ 2,860 2,860 260 0�17
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,055 ������ 72,709 72,709 6,614 4�41
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,317 ������ 13,615 13,615 1,235 0�82
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,595 ������ 16,502 16,502 1,495 1�00
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,665 ������ 99,649 99,649 9,061 6�04
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 746 ������ 7,724 7,724 699 0�47
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,691 ������ 17,480 17,480 1,585 1�06
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 348 ������ 3,602 3,602 326 0�22
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,179 ������ 22,474 22,474 2,043 1�36
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,105 ������ 115,073 115,073 10,411 6�94
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 894 ������ 9,302 9,302 838 0�56
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 363 ������ 6,066 6,066 340 0�23
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,667 ������ 25,172 25,172 2,500 1�67
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,675 ������ 27,624 27,624 2,508 1�67
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,093 ������ 11,292 11,292 1,025 0�68
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,908 ������ 29,844 29,844 2,726 1�82
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 183 ������ 1,901 1,901 172 0�11
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 44 ������ 457 457 41 0�03
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 130 ������ 1,352 1,352 122 0�08
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� 63 ������ 652 652 59 0�04
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,819 ������ 49,821 49,821 4,518 3�01
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 83 ������ 859 859 78 0�05
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������

Total 1 ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 160,000 ...... 1,652,500 1,652,500 150,000 2 100.00


1 In addition to CFDA 14�231, this table also reflects funds in CFDA 14�257�
2 Excludes undistributed obligations�
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 143

department of Housing and urban development, community Planning and development 86–0205–0–1–604

Table 8–40. Home inveSTmenT ParTnerSHiP Program (14.258)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 23,218 ������ 25,635 25,635 25,865 1�42


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,987 ������ 4,405 4,405 4,445 0�24
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23,495 ������ 25,920 25,920 26,153 1�43
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 14,868 ������ 16,417 16,417 16,565 0�91
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 236,616 ������ 261,448 261,448 263,793 14�45
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 19,906 ������ 21,942 21,942 22,139 1�21
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,024 ������ 20,997 20,997 21,185 1�16
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,796 ������ 5,302 5,302 5,349 0�29
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,453 ������ 9,342 9,342 9,426 0�52
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 73,529 ������ 81,139 81,139 81,867 4�49
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 39,616 ������ 43,710 43,710 44,102 2�42
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,170 ������ 7,912 7,912 7,982 0�44
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 6,359 ������ 7,023 7,023 7,086 0�39
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 68,808 ������ 75,958 75,958 76,640 4�20
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 27,674 ������ 30,526 30,526 30,800 1�69
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,798 ������ 15,226 15,226 15,363 0�84
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12,455 ������ 13,736 13,736 13,860 0�76
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 22,971 ������ 25,365 25,365 25,593 1�40
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 28,594 ������ 31,597 31,597 31,880 1�75
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,764 ������ 8,577 8,577 8,654 0�47
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 23,070 ������ 25,434 25,434 25,662 1�41
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 43,306 ������ 47,821 47,821 48,250 2�64
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 46,496 ������ 51,326 51,326 51,787 2�84
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20,683 ������ 22,812 22,812 23,017 1�26
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,886 ������ 17,556 17,556 17,713 0�97
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 28,131 ������ 31,038 31,038 31,317 1�72
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,679 ������ 6,273 6,273 6,329 0�35
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,284 ������ 9,131 9,131 9,212 0�50
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,040 ������ 12,183 12,183 12,291 0�67
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,012 ������ 6,635 6,635 6,695 0�37
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 44,502 ������ 49,135 49,135 49,576 2�72
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,077 ������ 11,133 11,133 11,233 0�62
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 183,342 ������ 202,706 202,706 204,526 11�21
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 37,929 ������ 41,842 41,842 42,217 2�31
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,536 ������ 3,900 3,900 3,935 0�22
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 60,696 ������ 66,979 66,979 67,580 3�70
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,698 ������ 20,638 20,638 20,823 1�14
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,879 ������ 21,938 21,938 22,135 1�21
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 69,040 ������ 76,258 76,258 76,943 4�22
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,671 ������ 9,574 9,574 9,660 0�53
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,452 ������ 20,366 20,366 20,549 1�13
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,931 ������ 4,336 4,336 4,376 0�24
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 28,379 ������ 31,315 31,315 31,596 1�73
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 107,858 ������ 119,023 119,023 120,092 6�58
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,464 ������ 9,338 9,338 9,421 0�52
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,932 ������ 4,346 4,346 4,385 0�24
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 32,176 ������ 35,499 35,499 35,818 1�96
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 31,285 ������ 34,507 34,507 34,816 1�91
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 12,001 ������ 13,271 13,271 13,390 0�73
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 25,899 ������ 28,557 28,557 28,813 1�58
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 3,517 ������ 3,889 3,889 3,924 0�22
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 307 ������ 341 341 340 0�02
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,267 ������ 1,406 1,406 1,406 0�08
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� 583 ������ 647 647 648 0�04
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 30,795 ������ 34,214 34,214 34,522 1�89
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,131 ������ 1,256 1,256 1,256 0�07
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
1 65,965 ������ 1 16,200 1 16,200 ������ ������
Other activities ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������

Total 2 ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,704,000 ...... 1,825,000 1,825,000 1,825,000 3 100.00


1 FY 2008 and FY 2009 include set-asides for technical assistance and transfer to Working Capital Fund� FY 2008 includes a set-aside for the Housing Counseling program�
2 While the TCAP program and HOME program both appear under CFDA 14�258, they are two distinct programs and reflected as such, with the TCAP representing funds obligated
through the American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) and the HOME program representing the non-ARRA portion of this account�
3 Excludes undistributed obligations�
144 ANALYTICAL PERSPECTIVES

department of Housing and urban development, community Planning and development 86–0205–0–1–604

Table 8–41. Tax crediT aSSiSTance Program (14.258)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 31,952 31,952 ������ ������


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 5,491 5,491 ������ ������
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 20,463 20,463 ������ ������
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 32,308 32,308 ������ ������
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 325,876 325,876 ������ ������
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 27,350 27,350 ������ ������
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 26,171 26,171 ������ ������
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 11,644 11,644 ������ ������
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 6,609 6,609 ������ ������
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 101,134 101,134 ������ ������
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 54,482 54,482 ������ ������
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 9,862 9,862 ������ ������
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 8,754 8,754 ������ ������
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 94,676 94,676 ������ ������
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 38,048 38,048 ������ ������
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 18,979 18,979 ������ ������
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 17,121 17,121 ������ ������
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 31,616 31,616 ������ ������
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 39,383 39,383 ������ ������
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 10,691 10,691 ������ ������
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 31,702 31,702 ������ ������
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 59,606 59,606 ������ ������
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 63,975 63,975 ������ ������
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 28,434 28,434 ������ ������
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 21,882 21,882 ������ ������
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 38,687 38,687 ������ ������
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 7,818 7,818 ������ ������
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 11,381 11,381 ������ ������
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 15,185 15,185 ������ ������
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 8,270 8,270 ������ ������
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 61,244 61,244 ������ ������
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 13,877 13,877 ������ ������
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 252,659 252,659 ������ ������
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 52,153 52,153 ������ ������
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 4,861 4,861 ������ ������
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 83,485 83,485 ������ ������
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 25,724 25,724 ������ ������
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 27,344 27,344 ������ ������
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 95,049 95,049 ������ ������
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 11,933 11,933 ������ ������
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 25,385 25,385 ������ ������
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 5,405 5,405 ������ ������
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 39,033 39,033 ������ ������
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 148,354 148,354 ������ ������
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 11,639 11,639 ������ ������
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 5,417 5,417 ������ ������
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 44,248 44,248 ������ ������
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 43,010 43,010 ������ ������
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 16,542 16,542 ������ ������
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 35,595 35,595 ������ ������
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ 4,847 4,847 ������ ������
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 42,646 42,646 ������ ������
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������

Total 1 ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ...... ...... 2,250,000 2,250,000 ...... ......


1 While the TCAP program and HOME program both appear under CFDA 14�258, they are two distinct programs and reflected as such, with the TCAP only representing funds obligated
through the American Recovery and Reinvestment Act of 2009 (ARRA) and the HOME program representing the non-ARRA portion of this account�
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 145

department of Justice, office of Justice Programs 15–0404–0–1–754

Table 8–42. edward byrne memorial JuSTice aSSiSTance granT Program (16.738)
(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,377 ������ 38,080 38,080 ������ ������


Alaska ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 764 ������ 12,085 12,085 ������ ������
Arizona ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,234 ������ 52,769 52,769 ������ ������
Arkansas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,760 ������ 27,905 27,905 ������ ������
California ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,384 ������ 283,365 283,365 ������ ������
Colorado ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,374 ������ 37,544 37,544 ������ ������
Connecticut ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,683 ������ 25,894 25,894 ������ ������
Delaware ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 853 ������ 13,713 13,713 ������ ������
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,165 ������ 14,764 14,764 ������ ������
Florida ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12,124 ������ 169,901 169,901 ������ ������
Georgia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,557 ������ 74,245 74,245 ������ ������
Hawaii ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 857 ������ 13,463 13,463 ������ ������
Idaho ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 909 ������ 14,430 14,430 ������ ������
Illinois ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,676 ������ 105,199 105,199 ������ ������
Indiana �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,832 ������ 44,506 44,506 ������ ������
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,491 ������ 23,517 23,517 ������ ������
Kansas �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,529 ������ 25,119 25,119 ������ ������
Kentucky ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,890 ������ 30,240 30,240 ������ ������
Louisiana ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,781 ������ 44,379 44,379 ������ ������
Maine ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 772 ������ 12,081 12,081 ������ ������
Maryland ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,589 ������ 55,201 55,201 ������ ������
Massachusetts �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,302 ������ 51,295 51,295 ������ ������
Michigan ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,863 ������ 84,254 84,254 ������ ������
Minnesota ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,318 ������ 36,663 36,663 ������ ������
Mississippi �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,462 ������ 23,129 23,129 ������ ������
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 3,218 ������ 50,695 50,695 ������ ������
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 398 ������ 6,253 6,253 ������ ������
Nebraska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,055 ������ 16,503 16,503 ������ ������
Nevada ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,748 ������ 28,848 28,848 ������ ������
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 793 ������ 12,291 12,291 ������ ������
New Jersey ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,908 ������ 60,040 60,040 ������ ������
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,675 ������ 23,012 23,012 ������ ������
New York ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,983 ������ 139,060 139,060 ������ ������
North Carolina �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,405 ������ 70,849 70,849 ������ ������
North Dakota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 398 ������ 6,253 6,253 ������ ������
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 4,982 ������ 77,513 77,513 ������ ������
Oklahoma ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,093 ������ 32,923 32,923 ������ ������
Oregon �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,746 ������ 27,746 27,746 ������ ������
Pennsylvania ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,837 ������ 91,003 91,003 ������ ������
Rhode Island ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 770 ������ 11,901 11,901 ������ ������
South Carolina �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,998 ������ 47,762 47,762 ������ ������
South Dakota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 379 ������ 6,253 6,253 ������ ������
Tennessee �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,938 ������ 63,350 63,350 ������ ������
Texas ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,704 ������ 185,508 185,508 ������ ������
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,259 ������ 20,427 20,427 ������ ������
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 398 ������ 6,253 6,253 ������ ������
Virginia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,186 ������ 50,065 50,065 ������ ������
Washington ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,887 ������ 46,156 46,156 ������ ������
West Virginia ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,059 ������ 16,521 16,521 ������ ������
Wisconsin ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,885 ������ 37,794 37,794 ������ ������
Wyoming ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 381 ������ 6,253 6,253 ������ ������
American Samoa ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 398 ������ 4,190 4,190 ������ ������
Guam ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 398 ������ 6,253 6,253 ������ ������
Northern Mariana Islands ��������������������������������������������������������������������������������������������� 373 ������ 2,063 2,063 ������ ������
Puerto Rico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,764 ������ 27,269 27,269 ������ ������
Freely Associated States ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 398 ������ 6,253 6,253 ������ ������
Indian Tribes ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
������ ������ 10,996 1 10,996 519,000 ������
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������

Total ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 167,960 ...... 2,512,000 2,512,000 519,000 ......


1 Undistributed includes $10M for National Institute of Justice and $1M for Bureau of Justice Statistics�
146 ANALYTICAL PERSPECTIVES

department of labor, employment and Training administration 16–0179–0–1–504

Table 8–43. unemPloymenT inSurance (17.225)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 30,059 1,269 34,566 35,835 ������ ������


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21,734 9 24,934 24,942 ������ ������
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29,080 1,299 31,539 32,838 ������ ������
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 22,365 232 23,849 24,080 ������ ������
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 379,024 17,931 417,871 435,803 ������ ������
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 34,223 456 37,488 37,945 ������ ������
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 51,625 1,575 55,561 57,136 ������ ������
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,532 188 11,163 11,351 ������ ������
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,328 259 10,919 11,178 ������ ������
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 87,828 7,004 89,503 96,507 ������ ������
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 58,505 2,387 64,836 67,223 ������ ������
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,804 645 15,824 16,469 ������ ������
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 16,922 201 17,475 17,676 ������ ������
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 130,396 1,299 147,130 148,429 ������ ������
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 41,528 1,512 41,732 43,244 ������ ������
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24,633 175 29,014 29,189 ������ ������
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 17,970 380 19,766 20,146 ������ ������
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 27,983 989 28,641 29,630 ������ ������
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23,778 839 29,012 29,851 ������ ������
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,446 1 15,195 15,196 ������ ������
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 52,749 1,674 61,760 63,435 ������ ������
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 63,463 105 72,851 72,955 ������ ������
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 129,323 2,132 144,665 146,797 ������ ������
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 44,773 386 47,272 47,659 ������ ������
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21,654 329 24,332 24,662 ������ ������
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 37,968 774 44,838 45,612 ������ ������
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,356 2 10,449 10,451 ������ ������
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,562 1 15,068 15,069 ������ ������
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 27,803 1,579 28,611 30,190 ������ ������
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,893 392 12,476 12,868 ������ ������
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 101,810 1,149 108,338 109,487 ������ ������
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12,736 407 14,638 15,045 ������ ������
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 176,962 1,732 193,652 195,385 ������ ������
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 53,650 2,072 61,026 63,097 ������ ������
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,775 8 7,490 7,498 ������ ������
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 98,531 3,285 103,630 106,914 ������ ������
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,450 154 22,053 22,207 ������ ������
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 47,727 1,228 52,997 54,225 ������ ������
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 132,793 816 140,831 141,647 ������ ������
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,283 474 15,408 15,881 ������ ������
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 31,799 1,135 32,703 33,838 ������ ������
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,099 41 5,710 5,752 ������ ������
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 33,678 848 37,173 38,022 ������ ������
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 114,010 3,086 132,627 135,713 ������ ������
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24,778 726 25,254 25,979 ������ ������
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,388 25 8,310 8,334 ������ ������
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 39,726 577 46,902 47,479 ������ ������
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 80,561 88 88,365 88,453 ������ ������
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 13,216 4 14,353 14,357 ������ ������
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 61,448 239 70,744 70,983 ������ ������
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 6,907 29 7,423 7,452 ������ ������
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,897 562 20,108 20,670 ������ ������
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,716 56 2,031 2,087 ������ ������
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 3,195,645 ������
Health and Human Services ������������������������������������������������������������������������������������������ 1,887 ������ 2,040 2,040 ������ ������

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,564,134 64,765 2,822,145 2,886,910 3,195,645 ������


8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 147

department of labor, employment and Training administration 16–0174–0–1–504

Table 8–44. wia youTH acTiviTieS (17.259)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 9,534 ������ 20,707 20,707 9,060 0�98


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,277 ������ 6,998 6,998 3,062 0�33
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,712 ������ 31,700 31,700 13,869 1�50
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 10,057 ������ 21,451 21,451 9,385 1�02
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 128,095 ������ 331,782 331,782 145,161 15�71
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 8,155 ������ 21,112 21,112 9,237 1�00
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,291 ������ 19,618 19,618 8,583 0�93
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,211 ������ 5,188 5,188 2,270 0�25
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,693 ������ 7,058 7,058 3,088 0�33
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24,126 ������ 76,221 76,221 33,348 3�61
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,549 ������ 55,756 55,756 24,394 2�64
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,307 ������ 5,188 5,188 2,270 0�25
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,225 ������ 5,188 5,188 2,270 0�25
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 39,903 ������ 110,587 110,587 48,384 5�24
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,164 ������ 42,095 42,095 18,417 1�99
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,806 ������ 9,195 9,195 4,023 0�44
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,825 ������ 12,662 12,662 5,540 0�60
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 13,968 ������ 31,485 31,485 13,775 1�49
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 16,560 ������ 35,578 35,578 15,566 1�68
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,281 ������ 7,634 7,634 3,340 0�36
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 9,696 ������ 20,598 20,598 9,012 0�98
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21,105 ������ 44,158 44,158 19,320 2�09
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 57,152 ������ 131,470 131,470 57,521 6�22
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,910 ������ 31,626 31,626 13,837 1�50
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,032 ������ 33,222 33,222 14,535 1�57
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,196 ������ 45,157 45,157 19,757 2�14
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,206 ������ 5,188 5,188 2,270 0�25
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,328 ������ 5,235 5,235 2,290 0�25
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,457 ������ 13,458 13,458 5,888 0�64
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,212 ������ 5,188 5,188 2,270 0�25
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,553 ������ 37,040 37,040 16,206 1�75
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,777 ������ 11,086 11,086 4,850 0�52
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 52,348 ������ 127,162 127,162 55,636 6�02
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,487 ������ 44,572 44,572 19,501 2�11
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,166 ������ 5,188 5,188 2,270 0�25
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 46,312 ������ 99,841 99,841 43,682 4�73
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,350 ������ 15,481 15,481 6,773 0�73
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12,504 ������ 26,788 26,788 11,720 1�27
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 31,482 ������ 72,265 72,265 31,617 3�42
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,261 ������ 9,976 9,976 4,365 0�47
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20,712 ������ 43,934 43,934 19,222 2�08
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,966 ������ 5,188 5,188 2,270 0�25
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 16,548 ������ 44,622 44,622 19,523 2�11
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 68,588 ������ 145,784 145,784 63,783 6�90
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,957 ������ 9,008 9,008 3,941 0�43
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,226 ������ 5,188 5,188 2,270 0�25
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,183 ������ 23,081 23,081 10,098 1�09
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,907 ������ 41,682 41,682 18,237 1�97
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 4,506 ������ 9,499 9,499 4,156 0�45
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,832 ������ 24,550 24,550 10,741 1�16
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,158 ������ 5,188 5,188 2,270 0�25
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 132 ������ 302 302 132 0�01
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,073 ������ 2,457 2,457 1,073 0�12
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� 390 ������ 909 909 397 0�04
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 35,944 ������ 75,482 75,482 33,025 3�57
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� 75 ������ 162 162 75 0�01
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 633 ������ 1,450 1,450 633 0�07
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 9,382 ������ 31,681 31,681 13,861 1�50
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 875,485 ...... 2,112,069 2,112,069 924,069 1 100.00


1 Excludes undistributed obligations�
148 ANALYTICAL PERSPECTIVES

department of labor, employment and Training administration 16–0174–0–1–504

Table 8–45. wia diSlocaTed workerS (17.260)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 7,352 ������ 25,816 25,816 12,622 1�06


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,890 ������ 6,939 6,939 3,393 0�29
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,318 ������ 34,051 34,051 16,648 1�40
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 8,172 ������ 14,710 14,710 7,192 0�61
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 136,429 ������ 434,198 434,198 212,289 17�88
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 7,951 ������ 28,303 28,303 13,838 1�17
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,818 ������ 29,123 29,123 14,239 1�20
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,533 ������ 3,990 3,990 1,951 0�16
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,841 ������ 7,421 7,421 3,628 0�31
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23,520 ������ 157,611 157,611 77,059 6�49
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 22,986 ������ 85,705 85,705 41,903 3�53
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,674 ������ 4,228 4,228 2,067 0�17
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,079 ������ 5,543 5,543 2,710 0�23
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 46,440 ������ 134,096 134,096 65,562 5�52
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21,556 ������ 51,290 51,290 25,077 2�11
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,915 ������ 10,225 10,225 4,999 0�42
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,462 ������ 10,182 10,182 4,978 0�42
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 25,868 ������ 36,615 36,615 17,902 1�51
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,841 ������ 18,116 18,116 8,857 0�75
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,564 ������ 8,946 8,946 4,374 0�37
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 11,213 ������ 22,022 22,022 10,767 0�91
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24,368 ������ 41,526 41,526 20,303 1�71
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 97,806 ������ 153,502 153,502 75,050 6�32
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,106 ������ 41,017 41,017 20,054 1�69
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29,085 ������ 27,804 27,804 13,594 1�14
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21,510 ������ 50,542 50,542 24,711 2�08
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,707 ������ 3,436 3,436 1,680 0�14
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,115 ������ 5,070 5,070 2,479 0�21
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,604 ������ 28,003 28,003 13,691 1�15
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,363 ������ 4,895 4,895 2,393 0�20
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 27,199 ������ 63,994 63,994 31,288 2�63
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,896 ������ 5,794 5,794 2,833 0�24
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 29,431 ������ 129,858 129,858 63,490 5�35
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 26,986 ������ 86,912 86,912 42,493 3�58
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 973 ������ 1,793 1,793 877 0�07
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 51,591 ������ 114,485 114,485 55,974 4�71
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,138 ������ 11,785 11,785 5,762 0�49
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 16,696 ������ 33,580 33,580 16,418 1�38
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 33,472 ������ 83,122 83,122 40,640 3�42
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,762 ������ 15,547 15,547 7,601 0�64
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 32,910 ������ 48,339 48,339 23,634 1�99
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 972 ������ 1,866 1,866 912 0�08
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,645 ������ 55,514 55,514 27,142 2�29
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 77,506 ������ 105,205 105,205 51,437 4�33
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,438 ������ 6,920 6,920 3,383 0�28
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,190 ������ 3,422 3,422 1,673 0�14
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,776 ������ 27,618 27,618 13,503 1�14
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23,327 ������ 43,324 43,324 21,182 1�78
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 4,780 ������ 7,004 7,004 3,424 0�29
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,934 ������ 31,423 31,423 15,363 1�29
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 730 ������ 1,142 1,142 558 0�05
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 201 ������ 440 440 222 0�02
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,634 ������ 3,253 3,253 1,644 0�14
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� 525 ������ 1,203 1,203 608 0�05
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 50,966 ������ 57,768 57,768 28,244 2�38
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� 133 ������ 440 440 222 0�02
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,016 ������ 1,920 1,920 970 0�08
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,004,913 ...... 2,428,596 2,428,596 1,187,507 1 100.00


1 Excludes undistributed obligations�
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 149

department of Transportation, Federal aviation administration 69–8106–0–7–402

Table 8–46. airPorT imProvemenT Program (20.106)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 62,022 ������ 79,370 79,370 59,007 1�74


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 218,953 ������ 293,740 293,740 208,310 6�16
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 74,795 ������ 93,835 93,835 71,159 2�10
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 36,915 ������ 47,168 47,168 35,121 1�04
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 295,684 ������ 366,991 366,991 281,312 8�31
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 90,226 ������ 125,837 125,837 85,840 2�54
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 16,557 ������ 22,024 22,024 15,752 0�47
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,945 ������ 11,675 11,675 8,510 0�25
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 155 ������ 8,273 8,273 148 *
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 163,137 ������ 208,282 208,282 155,207 4�59
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 97,062 ������ 127,139 127,139 92,344 2�73
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38,798 ������ 40,091 40,091 36,912 1�09
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 28,490 ������ 34,433 34,433 27,105 0�80
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 140,891 ������ 183,412 183,412 134,043 3�96
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 63,026 ������ 83,616 83,616 59,963 1�77
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 42,657 ������ 51,849 51,849 40,584 1�20
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 34,073 ������ 40,585 40,585 32,416 0�96
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 81,567 ������ 103,491 103,491 77,602 2�29
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 68,595 ������ 89,787 89,787 65,261 1�93
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21,086 ������ 26,272 26,272 20,061 0�59
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 40,993 ������ 52,042 52,042 39,000 1�15
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 52,220 ������ 68,622 68,622 49,682 1�47
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 111,128 ������ 137,276 137,276 105,727 3�12
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 67,091 ������ 86,239 86,239 63,830 1�89
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 59,558 ������ 76,429 76,429 56,663 1�67
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 85,532 ������ 120,247 120,247 81,375 2�40
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 35,205 ������ 42,295 42,295 33,494 0�99
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 25,971 ������ 30,765 30,765 24,709 0�73
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 58,216 ������ 72,624 72,624 55,386 1�64
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29,263 ������ 40,371 40,371 27,841 0�82
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 46,028 ������ 53,400 53,400 43,791 1�29
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23,418 ������ 25,257 25,257 22,279 0�66
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 136,736 ������ 165,027 165,027 130,090 3�84
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 80,644 ������ 92,503 92,503 76,724 2�27
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21,989 ������ 26,006 26,006 20,920 0�62
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 91,036 ������ 121,656 121,656 86,611 2�56
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 43,073 ������ 52,869 52,869 40,979 1�21
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 39,151 ������ 47,568 47,568 37,248 1�10
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 114,038 ������ 138,239 138,239 108,495 3�21
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,055 ������ 26,572 26,572 18,129 0�54
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 35,709 ������ 39,723 39,723 33,974 1�00
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 26,926 ������ 32,414 32,414 25,617 0�76
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 66,698 ������ 74,411 74,411 63,456 1�88
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 252,463 ������ 308,299 308,299 240,193 7�10
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38,880 ������ 53,230 53,230 36,990 1�09
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,086 ������ 7,707 7,707 6,742 0�20
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 71,946 ������ 79,834 79,834 68,448 2�02
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 96,679 ������ 141,129 141,129 91,980 2�72
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 31,457 ������ 39,325 39,325 29,928 0�88
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 57,170 ������ 64,399 64,399 54,391 1�61
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 22,947 ������ 29,736 29,736 21,832 0�65
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,424 ������ 9,902 9,902 7,063 0�21
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,505 ������ 19,971 19,971 14,751 0�44
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� 8,972 ������ 10,655 10,655 8,536 0�25
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12,155 ������ 13,308 13,308 11,564 0�34
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� 37,244 ������ 51,398 51,398 35,433 1�05
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,760 ������ 3,589 3,589 3,578 0�11
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,557,000 ...... 4,492,907 4,492,907 3,384,106 1 100.00


* $500 or less or 0�005 percent or less�
1 Excludes undistributed obligations�
150 ANALYTICAL PERSPECTIVES

department of Transportation, Federal Highway administration 69–8083–0–7–401

Table 8–47. HigHway Planning and conSTrucTion (20.205)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from: FY 2010
State or Territory Percentage of
FY 2008 Actual Previous authority New authority Total FY 2010 (estimated) distributed total

Alabama ���������������������������������������������������������������������� 734,095 ������ 921,028 921,028 944,160 1�99


Alaska �������������������������������������������������������������������������� 396,929 ������ 378,448 378,448 394,223 0�83
Arizona ������������������������������������������������������������������������ 691,464 ������ 933,354 933,354 955,533 2�01
Arkansas ���������������������������������������������������������������������� 412,971 ������ 586,619 586,619 601,956 1�27
California ��������������������������������������������������������������������� 3,854,261 ������ 4,287,562 4,287,562 4,390,839 9�26
Colorado ���������������������������������������������������������������������� 604,493 ������ 653,027 653,027 669,326 1�41
Connecticut ������������������������������������������������������������������ 491,850 ������ 573,856 573,856 590,292 1�24
Delaware ��������������������������������������������������������������������� 125,504 ������ 190,812 190,812 196,079 0�41
District of Columbia ����������������������������������������������������� 131,924 ������ 188,526 188,526 193,065 0�41
Florida �������������������������������������������������������������������������� 1,698,100 ������ 2,363,476 2,363,476 2,422,144 5�11
Georgia ������������������������������������������������������������������������ 1,253,200 ������ 1,609,636 1,609,636 1,649,113 3�48
Hawaii �������������������������������������������������������������������������� 181,653 ������ 198,884 198,884 204,809 0�43
Idaho ���������������������������������������������������������������������������� 308,836 ������ 335,807 335,807 344,892 0�73
Illinois ��������������������������������������������������������������������������� 1,222,871 ������ 1,589,509 1,589,509 1,630,370 3�44
Indiana ������������������������������������������������������������������������� 888,357 ������ 1,181,483 1,181,483 1,210,819 2�55
Iowa ����������������������������������������������������������������������������� 454,068 ������ 563,514 563,514 577,836 1�22
Kansas ������������������������������������������������������������������������� 426,389 ������ 501,488 501,488 514,317 1�08
Kentucky ���������������������������������������������������������������������� 545,081 ������ 778,643 778,643 799,094 1�68
Louisiana ��������������������������������������������������������������������� 653,437 ������ 770,505 770,505 790,333 1�67
Maine ��������������������������������������������������������������������������� 185,794 ������ 207,198 207,198 206,453 0�44
Maryland ���������������������������������������������������������������������� 516,488 ������ 734,061 734,061 752,720 1�59
Massachusetts ������������������������������������������������������������� 591,283 ������ 750,827 750,827 771,204 1�63
Michigan ���������������������������������������������������������������������� 1,070,258 ������ 1,350,580 1,350,580 1,385,369 2�92
Minnesota �������������������������������������������������������������������� 929,458 ������ 774,591 774,591 794,044 1�67
Mississippi ������������������������������������������������������������������� 492,047 ������ 566,495 566,495 581,001 1�22
Missouri ����������������������������������������������������������������������� 975,558 ������ 1,080,585 1,080,585 1,107,835 2�34
Montana ����������������������������������������������������������������������� 360,911 ������ 421,715 421,715 433,341 0�91
Nebraska ��������������������������������������������������������������������� 261,995 ������ 362,370 362,370 371,452 0�78
Nevada ������������������������������������������������������������������������ 309,683 ������ 356,774 356,774 366,985 0�77
New Hampshire ����������������������������������������������������������� 156,214 ������ 210,872 210,872 216,522 0�46
New Jersey ������������������������������������������������������������������ 786,650 ������ 1,185,629 1,185,629 1,215,737 2�56
New Mexico ����������������������������������������������������������������� 339,493 ������ 436,507 436,507 447,637 0�94
New York ���������������������������������������������������������������������� 1,551,799 ������ 2,010,498 2,010,498 2,066,953 4�36
North Carolina ������������������������������������������������������������� 1,018,654 ������ 1,298,386 1,298,386 1,330,316 2�80
North Dakota ��������������������������������������������������������������� 246,116 ������ 292,411 292,411 300,043 0�63
Ohio ����������������������������������������������������������������������������� 1,233,538 ������ 1,615,200 1,615,200 1,655,303 3�49
Oklahoma �������������������������������������������������������������������� 610,827 ������ 737,115 737,115 754,756 1�59
Oregon ������������������������������������������������������������������������� 459,484 ������ 539,514 539,514 554,002 1�17
Pennsylvania ��������������������������������������������������������������� 1,609,937 ������ 1,957,137 1,957,137 2,011,586 4�24
Rhode Island ��������������������������������������������������������������� 192,487 ������ 232,358 232,358 227,272 0�48
South Carolina ������������������������������������������������������������� 546,505 ������ 780,510 780,510 799,795 1�69
South Dakota ��������������������������������������������������������������� 257,026 ������ 308,888 308,888 317,457 0�67
Tennessee ������������������������������������������������������������������� 792,320 ������ 990,559 990,559 1,015,868 2�14
Texas ��������������������������������������������������������������������������� 2,985,532 ������ 3,993,616 3,993,616 4,090,292 8�62
Utah ����������������������������������������������������������������������������� 307,411 ������ 366,200 366,200 376,434 0�79
Vermont ����������������������������������������������������������������������� 160,801 ������ 197,012 197,012 202,455 0�43
Virginia ������������������������������������������������������������������������� 863,535 ������ 1,206,762 1,206,762 1,236,057 2�61
Washington ������������������������������������������������������������������ 777,282 ������ 802,574 802,574 822,169 1�73
West Virginia ���������������������������������������������������������������� 443,862 ������ 455,493 455,493 468,585 0�99
Wisconsin �������������������������������������������������������������������� 762,835 ������ 907,210 907,210 930,254 1�96
Wyoming ���������������������������������������������������������������������� 294,760 ������ 294,303 294,303 301,885 0�64
American Samoa ��������������������������������������������������������� 5,640 ������ 4,874 4,874 4,990 0�01
Guam ��������������������������������������������������������������������������� 45,690 ������ 39,485 39,485 40,425 0�09
Northern Mariana Islands �������������������������������������������� 7,983 ������ 6,899 6,899 7,063 0�01
Puerto Rico ������������������������������������������������������������������ 116,109 ������ 164,933 164,933 167,248 0�35
Freely Associated States ��������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ��������������������������������������������������������������� 20,878 ������ 18,043 18,043 18,472 0�04
Indian Tribes ���������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Undistributed ��������������������������������������������������������������� ������ ������ 7,840,639 7,840,639 7,082,817 ������

Total 1 ������������������������������������������������������������������������� 37,362,325 ...... 54,105,000 54,105,000 2 54,512,000 3 100.00


1 This table also includes Budget account number 69–0504–0–1–401
2 For all surface transportation programs subject to reauthorization, the Budget includes placeholder funding levels for FY 2010 that do not represent Administration policy�
3 Excludes undistributed obligations�
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 151

department of Transportation, Federal Transit administration 69–8350–0–7–1

Table 8–48. Federal TranSiT Formula granTS ProgramS (20.507)


(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 28,980 17,831 68,311 86,142 59,390 0�59


Alaska ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 61,876 4,539 74,634 79,173 67,693 0�67
Arizona ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 84,573 49,741 148,546 198,287 123,963 1�23
Arkansas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 39,322 1,671 41,386 43,057 35,659 0�35
California ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,466,564 160,062 1,706,324 1,866,386 1,469,646 14�59
Colorado ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 85,956 15,091 156,195 171,286 132,340 1�31
Connecticut ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 66,057 96,858 217,181 314,039 183,423 1�82
Delaware ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,666 15,094 25,461 40,555 22,281 0�22
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������ 344,343 1,982 243,011 244,993 222,066 2�20
Florida ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 351,002 40,571 485,957 526,528 413,414 4�10
Georgia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 164,132 35,761 235,439 271,200 207,961 2�06
Hawaii ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 33,431 7,242 64,279 71,522 54,549 0�54
Idaho ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15,066 2,196 26,463 28,659 22,466 0�22
Illinois ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 438,696 21,648 753,668 775,316 646,707 6�42
Indiana �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 81,055 23,432 129,734 153,166 112,078 1�11
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 37,940 4,306 53,073 57,379 44,030 0�44
Kansas �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29,382 9,714 44,115 53,830 37,723 0�37
Kentucky ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 40,422 5,402 72,770 78,172 60,575 0�60
Louisiana ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 66,093 6,899 98,539 105,439 85,654 0�85
Maine ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,294 453 19,797 20,250 16,597 0�16
Maryland ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 195,549 43,971 278,595 322,565 239,346 2�38
Massachusetts �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 311,161 42,650 502,076 544,726 421,749 4�19
Michigan ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 124,412 14,243 198,500 212,743 168,232 1�67
Minnesota ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 97,059 32,695 144,624 177,319 124,197 1�23
Mississippi �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,810 8,459 37,037 45,495 33,820 0�34
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 82,203 15,488 130,233 145,721 111,745 1�11
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 13,749 2,588 21,848 24,436 18,609 0�18
Nebraska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,346 6,341 33,158 39,499 28,734 0�29
Nevada ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 101,152 7,869 70,694 78,563 58,848 0�58
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 18,420 5,046 19,486 24,532 17,415 0�17
New Jersey ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 517,308 10,438 803,120 813,558 671,029 6�66
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 35,146 6,192 39,883 46,075 33,952 0�34
New York ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,345,271 109,974 1,978,015 2,087,989 1,693,887 16�82
North Carolina �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 113,476 41,309 149,534 190,843 134,930 1�34
North Dakota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12,952 1,435 15,986 17,421 14,119 0�14
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 173,581 34,862 271,061 305,923 233,173 2�32
Oklahoma ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 28,924 6,579 56,757 63,336 48,166 0�48
Oregon �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 108,209 2,470 117,270 119,740 98,981 0�98
Pennsylvania ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 345,447 34,274 549,801 584,075 473,770 4�70
Rhode Island ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 26,790 7,341 42,950 50,291 35,699 0�35
South Carolina �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 30,860 15,798 60,976 76,774 52,921 0�53
South Dakota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,897 1,364 16,057 17,421 14,146 0�14
Tennessee �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 68,660 14,082 105,915 119,997 91,064 0�90
Texas ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 332,132 69,502 564,938 634,440 485,185 4�82
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 48,817 4,966 85,917 90,883 71,877 0�71
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 14,022 874 8,800 9,674 8,150 0�08
Virginia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 122,575 56,641 188,564 245,205 164,600 1�63
Washington ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 202,342 27,099 291,163 318,262 253,548 2�52
West Virginia ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 17,522 4,957 29,243 34,200 26,954 0�27
Wisconsin ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 71,369 10,335 119,622 129,957 102,859 1�02
Wyoming ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,284 529 13,080 13,609 11,045 0�11
American Samoa ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 382 578 960 667 0�01
Guam ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 888 ������ 1,416 1,416 1,201 0�01
Northern Mariana Islands ��������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 519 1,745 2,264 1,562 0�02
Puerto Rico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 94,446 44,994 109,318 154,312 105,221 1�04
Freely Associated States ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,026 595 2,003 2,598 1,787 0�02
Indian Tribes ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
1 48,391 ������ 2 68,019 68,019 3 67,301 ������
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������

Total 4 �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,217,044 1,207,352 11,792,867 13,000,219 5 10,138,704 6 100.00


1 FY 2008 Includes section 5327 Oversight takedown $48,391
2 FY 2009 Includes section 5327 Oversight takedown $68,019
3 FY 2010 Includes Estimated Section 5327 oversight takedown $67,301
4 In addition to CFDA 20�507 and budget account 69–8350–0–7–1, this table also reflects funds in CFDA 20�509, 20�500, 20�516, 20�513, 20�521 and 20�505 and in budget accounts

69–1129–0–1–1, 69–1134–0–1–1, 69–1134–0–1–1, 69–1125–0–1–1, 69–1137–0–1–1, 69–0910–1101–0–1, 69–0910–1102–0–1 and 69–1130–0–1�


5 For all surface transportation programs subject to reauthorization, the Budget includes placeholder funding levels for FY 2010 that do not represent Administration policy�
6 Excludes undistributed obligations�
152 ANALYTICAL PERSPECTIVES

environmental Protection agency, office of water 68–0103–0–1–304

Table 8–49. caPiTalizaTion granT For clean waTer STaTe revolving FundS (66.458)
(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 7,686 ������ 51,950 51,950 26,306 1�11


Alaska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,114 ������ 27,806 27,806 14,080 0�59
Arizona �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,643 ������ 31,380 31,380 15,890 0�67
Arkansas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 4,496 ������ 30,392 30,392 15,389 0�65
California ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 49,159 ������ 332,276 332,276 168,254 7�09
Colorado ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 5,499 ������ 37,163 37,163 18,818 0�79
Connecticut �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,421 ������ 56,916 56,916 28,820 1�21
Delaware ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,374 ������ 22,808 22,808 11,549 0�49
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,374 ������ 22,808 22,808 11,549 0�49
Florida ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23,202 ������ 156,825 156,825 79,411 3�35
Georgia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,622 ������ 78,552 78,552 39,776 1�68
Hawaii ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 5,324 35,982 41,306 18,220 0�77
Idaho ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 3,374 ������ 22,808 22,808 11,549 0�49
Illinois ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 31,087 ������ 210,120 210,120 109,398 4�61
Indiana ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 16,565 ������ 111,967 111,967 56,696 2�39
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 9,303 62,879 72,182 31,840 1�34
Kansas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,204 ������ 41,936 41,936 21,235 0�89
Kentucky ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 8,748 ������ 59,130 59,130 29,942 1�26
Louisiana ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 7,556 51,073 58,629 25,862 1�09
Maine ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,321 ������ 35,964 35,964 18,211 0�77
Maryland ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 16,624 ������ 112,366 112,366 56,899 2�40
Massachusetts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23,337 ������ 157,738 157,738 79,874 3�37
Michigan ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 29,555 ������ 199,766 199,766 101,155 4�26
Minnesota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12,634 ������ 85,392 85,392 43,240 1�82
Mississippi ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,193 ������ 41,858 41,858 21,195 0�89
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 19,056 128,794 147,850 65,217 2�75
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,374 ������ 22,808 22,808 11,549 0�49
Nebraska ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,516 ������ 23,763 23,763 12,033 0�51
Nevada �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,374 ������ 22,808 22,808 11,549 0�49
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 6,869 46,429 53,298 23,510 0�99
New Jersey �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 28,088 ������ 189,853 189,853 96,135 4�05
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 3,374 22,808 26,182 11,549 0�49
New York ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 75,867 ������ 512,801 512,801 259,668 10�94
North Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12,405 ������ 83,849 83,849 42,458 1�79
North Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 3,374 22,808 26,182 11,549 0�49
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 38,695 261,547 300,242 132,439 5�58
Oklahoma ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 5,553 37,535 43,088 19,007 0�80
Oregon ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,765 ������ 52,483 52,483 26,576 1�12
Pennsylvania ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 27,226 ������ 184,033 184,033 93,188 3�93
Rhode Island ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 4,615 31,196 35,811 15,797 0�67
South Carolina ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,042 ������ 47,595 47,595 24,101 1�02
South Dakota ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,374 ������ 22,808 22,808 11,549 0�49
Tennessee ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,985 ������ 67,491 67,491 34,175 1�44
Texas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 31,417 212,348 243,765 107,526 4�53
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,622 ������ 24,480 24,480 12,396 0�52
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 3,374 22,808 26,182 11,549 0�49
Virginia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,067 ������ 95,080 95,080 48,146 2�03
Washington �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,953 ������ 80,794 80,794 10,911 0�46
West Virginia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 10,715 ������ 72,424 72,424 36,673 1�55
Wisconsin ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,582 ������ 125,601 125,601 63,600 2�68
Wyoming ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 3,374 ������ 22,808 22,808 11,549 0�49
American Samoa ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 617 ������ 4,171 4,171 12,554 0�53
Guam ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 447 ������ 3,018 3,018 9,084 0�38
Northern Mariana Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������� 287 ������ 1,939 1,939 5,835 0�25
Puerto Rico �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 8,965 60,595 69,560 30,684 1�29
Freely Associated States ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 358 ������ 2,421 2,421 7,286 0�31
Indian Tribes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 10,335 ������ 70,336 70,336 48,000 2�02
Undistributed ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������

Total ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 541,605 147,475 4,658,087 4,805,562 2,373,000 1 100.00


1 Excludes undistributed obligations�
8. AID TO STATE AND LOCAL GOVERNMENTS 153

environmental Protection agency, office of water 68–0103–0–1–304

Table 8–50. caPiTalizaTion granT For drinking waTer STaFe revolving FundS (66.468)
(obligations in thousands of dollars)
Estimated FY 2009 obligations from:
FY 2010
State or Territory Previous FY 2010 Percentage of
FY 2008 Actual authority New authority Total (estimated) distributed total

Alabama ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,203 ������ 24,632 24,632 11,463 1�22


Alaska ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,765 ������ 24,632 24,632 9,248 0�98
Arizona ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,387 ������ 69,904 69,904 18,574 1�98
Arkansas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,738 ������ 30,929 30,929 13,995 1�49
California ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 67,105 ������ 200,855 200,855 86,510 9�21
Colorado ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,114 ������ 43,392 43,392 16,404 1�75
Connecticut ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,983 8,146 24,632 32,778 9,248 0�98
Delaware ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,235 ������ 24,632 24,632 9,248 0�98
District of Columbia ������������������������������������������������������������������������������������������������������ 13,889 ������ 24,632 24,632 9,248 0�98
Florida ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23,799 ������ 111,253 111,253 30,197 3�21
Georgia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 22,644 ������ 69,191 69,191 21,853 2�33
Hawaii ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,229 ������ 24,632 24,632 9,248 0�98
Idaho ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,146 ������ 24,632 24,632 9,248 0�98
Illinois ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 33,226 ������ 100,470 100,470 34,909 3�72
Indiana �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� * ������ 34,373 34,373 15,426 1�64
Iowa ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,869 10,148 30,686 40,834 15,788 1�68
Kansas �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,528 ������ 24,632 24,632 11,315 1�20
Kentucky ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,946 ������ 25,832 25,832 13,350 1�42
Louisiana ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11,290 11,540 34,896 46,436 17,477 1�86
Maine ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,146 ������ 24,632 24,632 9,248 0�98
Maryland ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,260 ������ 33,894 33,894 14,350 1�53
Massachusetts �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20,342 ������ 65,958 65,958 17,241 1�84
Michigan ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,226 ������ 85,206 85,206 28,092 2�99
Minnesota ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,289 ������ 44,350 44,350 15,520 1�65
Mississippi �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,357 ������ 24,632 24,632 9,625 1�02
Missouri ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 15,524 15,816 47,826 63,642 17,876 1�90
Montana ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,430 ������ 24,632 24,632 9,248 0�98
Nebraska ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,139 8,146 24,632 32,778 9,248 0�98
Nevada ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,146 8,146 24,632 32,778 9,248 0�98
New Hampshire ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 5,919 8,146 24,632 32,778 9,248 0�98
New Jersey ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 17,176 ������ 54,511 54,511 19,757 2�10
New Mexico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 8,229 ������ 24,632 24,632 9,248 0�98
New York ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 35,899 ������ 109,658 109,658 60,936 6�49
North Carolina �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24,206 27,414 82,896 110,310 24,253 2�58
North Dakota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1 ������ 24,632 24,632 9,248 0�98
Ohio ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 24,421 24,421 73,845 98,266 29,716 3�16
Oklahoma ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,698 ������ 39,766 39,766 11,491 1�22
Oregon �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 36,020 36,020 9,248 0�98
Pennsylvania ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 28,462 ������ 82,966 82,966 27,097 2�88
Rhode Island ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,229 ������ 24,632 24,632 9,248 0�98
South Carolina �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,031 ������ 24,632 24,632 9,248 0�98
South Dakota ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,146 ������ 24,632 24,632 9,248 0�98
Tennessee �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,745 ������ 25,564 25,564 10,278 1�09
Texas ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 126,097 ������ 202,937 202,937 58,775 6�26
Utah ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 8,085 ������ 24,632 24,632 9,248 0�98
Vermont ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,868 8,146 24,632 32,778 9,248 0�98
Virginia �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,005 ������ 26,225 26,225 15,678 1�67
Washington ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 32,313 ������ 52,808 52,808 23,611 2�51
West Virginia ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,174 ������ 24,632 24,632 9,248 0�98
Wisconsin ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,623 ������ 47,685 47,685 15,944 1�70
Wyoming ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,146 ������ 24,632 24,632 9,248 0�98
American Samoa ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� * ������ 610 610 ������ ������
Guam ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,180 ������ 2,683 2,683 ������ ������
Northern Mariana Islands ��������������������������������������������������������������������������������������������� * ������ 2,310 2,310 ������ ������
Puerto Rico ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,472 8,146 24,632 32,778 9,248 0�98
Freely Associated States ���������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virgin Islands ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,548 ������ 2,525 2,525 ������ ������
Indian Tribes ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,536 ������ 37,834 37,834 20,400 2�17
Undistributed ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������
Administrative Set Aside ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 3,000 3,000 8,000 0�85

Total ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 756,164 138,215 2,504,028 2,642,243 939,367 1 100.00


* $500 or less or 0�005 percent or less�
1 Excludes undistributed obligations�
9. LEVERAGING THE POWER OF TECHNOLOGy TO
TRANSFORM THE FEDERAL GOVERNMENT
Greater transparency, accountability, and public par- • Securing Federal systems and national informa-
ticipation are central to the President’s open Government tion infrastructure against natural and malicious
agenda. These principles will allow the American people threats;
to have a stronger role in how their Government address-
es the challenges we confront as a Nation. New technol- • Saving taxpayer dollars by improving the IT invest-
ogy has the potential to drive innovation in Government ment planning process through leveraging invest-
by making it possible to connect Government employees ments for wider use across Federal agencies, elimi-
to one another and to the American people, thereby en- nating duplicative and poorly managed projects, and
abling the sharing of information and expertise, and the streamlining IT procurement.
solving of problems in new and more effective ways.
The 2010 Budget reflects the growing responsibilities
The President’s Budget invests resources to support for Federal IT management. Leadership for IT manage-
these goals, coordinated with policies that emphasize ment is assigned to the Federal Chief Information Officer
sound investments of taxpayer dollars, assure informa- (CIO) in the Office of Management and Budget (OMB).
tion security, and protect individual privacy. As such, The history of this position goes back to the Information
Federal information policies will focus on: Technology Management Reform Act of 1996 (Clinger-
Cohen Act), which created Federal department and agen-
• Fulfilling the President’s pledge for a more trans- cy chief information officers to plan and manage agency
parent, participatory, and collaborative Government information resources and better achieve program mis-
through the adoption of innovative web 2.0 technolo- sions. The Paperwork Reduction Act of 1980, Federal
gies; Information Security Management Act of 2002 (FISMA),
E-Government Act of 2002, and the Federal Funding
• Modernizing and improving the effectiveness of Gov- Accountability and Transparency Act of 2006 (FFATA) all
ernment services through the adoption of modern in- contribute to the requirements for managing Federal IT.
formation technology (IT) systems;

GOVERNMENT 2.0

Transparency—The Administration is dedicated to recipients of funding accountable for performance, and


making more Federal data available to the public in more use the resulting information to create value for them-
usable forms. To further this priority, USASpending.gov selves and others.
is being reoriented, and the Data.gov initiative will be Data.gov. The Federal CIO Council is creating Data.
launched. gov, an online repository for access to Government data
USASpending.gov. On his first full day in office, the (not otherwise subject to valid privacy, security, or privi-
President issued a memorandum to the heads of Federal lege restrictions, consistent with Federal law). Through
agencies emphasizing that greater openness and transpar- information presented in downloadable formats on top-
ency is critical to strengthening our democracy and pro- ics such as the environment, energy, health care, and the
moting efficiency and effectiveness in Government. Full operations of Government, Data.gov has the potential to
implementation of the Federal Funding Accountability drive innovation in the public and private sector. Just as
and Transparency Act of 2006 (“Transparency Act”) is a Internet mapping industries developed from the release
cornerstone of these efforts, and the Administration is of public geographic locational information, data trans-
committed to achieving the Act’s goals. parency can spur economic, scientific, and educational
At USASpending.gov, citizens will be able to see how, innovation.
when, with whom, and on what the Government is spend- Recovery.gov. The American Recovery and Reinvestment
ing taxpayer funds, and whether or not that money is de- Act (Recovery Act) is an extraordinary effort to jumpstart
livering results. Visitors to the site will be able to down- our economy, create and save millions of jobs, and put a
load data and related information from USASpending.gov down payment on addressing long-neglected challenges
to combine into different data sets, conduct analysis and so the country can thrive. To give the public a thorough
research, or power new information-based products and understanding of how and where Recovery Act funds are
businesses. In sum, citizens will be able to track spending invested, the Act itself provides for unprecedented levels
and results, participate in holding the Government and of transparency and accountability so that citizens will

155
156 ANALYTICAL PERSPECTIVES

be able to know how, when, and where their tax dollars tion, the Federal IT agenda is focused on helping agen-
are being spent. Recovery.gov is the main vehicle for cies use developing technologies to inform the work of
that transparency, giving people the tools to monitor the Government.
progress of the Recovery Act, track contracts and Federal Web 2.0 in Government. Agencies will be called upon
grants to an unprecedented degree, and provide feed- to take creative action in developing new approaches to
back on the status and results of those investments at citizen involvement, including the utilization of social
the community level. At the continually evolving website, and visual technologies, such as Web 2.0 tools. Existing
citizens have the opportunity to download program data Government websites need to be revitalized with com-
and related information, conduct analysis and research, munity-driven features and functionality. Opportunities
or power new information-based products and businesses. for engagement can be developed through context-driven
Participation and Collaboration—The Administration tools that push opportunities for participation to people
believes that public engagement enhances the on the websites and in other daily contexts. This will en-
Government’s effectiveness and improves the quality of able interactions and applications that were never before
its decisions. Knowledge is widely dispersed throughout possible. Through social media, individuals will be able
society, and the Nation benefits when all levels of gov- to increase collaboration on web content to create, orga-
ernment have access to that dispersed knowledge. To of- nize, edit or comment, combine, and share information us-
fer Americans increased opportunities to participate in ing Web 2.0 technologies and forms, including syndicated
policymaking and to provide their Government with the web feeds, video-sharing, podcasts, social networking and
benefits of the public’s collective expertise and informa- bookmarking, widgets, virtual worlds, and micro-blogs.1

INFORMATION TECHNOLOGy POLICy

Government IT Workforce—With rapid advances in and expertise to bear on how Federal IT systems are de-
IT, improved program performance depends heavily on signed and managed
those who manage the IT projects. Qualified project man- Securing Government Systems—As the Federal
agers and an IT workforce with the necessary competen- Information Security Management Act of 2002 enters its
cies are needed for agency investments to be well planned seventh year, it is clear that agencies and departments
and managed. In 2009, an IT Workforce Assessment are not yet secure. The Government Accountability Office
Survey will be developed from which a gap analysis will (GAO) continues to find security weaknesses at agen-
evolve, and agencies can adjust plans to improve their cies.2 The Nation cannot continue to ignore this threat.
workforce staffing and skills. The table below provides a In response, the President initiated a 60-day review of the
summary of the latest available data on agency progress plans, programs, and activities underway throughout the
toward hiring goals. Government that address our communications and infor-
Policies in agencies seeking to increase the assignment mation infrastructure. The purpose of the review is to de-
of qualified project managers to major IT investments con- velop a strategic framework to integrate, resource, and co-
tinue to be in effect. In the 2009 Budget, as reported on ordinate initiatives in this area both within the Executive
agencies’ Exhibit 53 IT spending summaries, 88 percent Branch and with Congress and the private sector.
of major IT investments have qualified project managers, OMB will work with agencies, IGs, CIOs, Senior Agency
an increase from approximately 83 percent in the prior Officials for Privacy, GAO, and the Congress to strength-
year. Going forward, agency performance in addressing en the Federal Government’s IT security and privacy
skill gaps will continue to be important contributors to the programs. As part of those activities, OMB will:
success of Federal IT investments, meaning that recruit-
ment and training will need to be enhanced, through en- Review Agency Business Cases. Part 7 (Exhibit 300)
hancements in IT systems and programs of recruitment, of OMB Circular A-11 requires agencies to submit
innovative and flexible training arrangements, and other a Capital Asset Plan and Business Case Justifica-
programs addressing the need to bring the best IT ideas tion for major information technology investments.
In their justification, agencies must answer a series
of security questions and describe how the invest-
Table 9–1. THe Federal iT workForce ment meets the requirements of the FISMA, OMB
Positions Filled policy, and NIST guidelines. The justifications are
30-Jun-08 Current
then evaluated against specific criteria to determine
whether the system’s cyber-security, planned or in
Enterprise Architecture ���������������������������������������������� 1,670 1,673 place, is appropriate.
Solutions Architecture ������������������������������������������������ 1,472 1,457

IT Security ����������������������������������������������������������������� 8,449 8,407


1 See Godwin, Bev, “Matrix of Web 2.0 Technology and Government,” USA.gov
IT Project Management ��������������������������������������������� 6,061 6,248 and Web Best Practices, GSA Office of Citizen Services, http://www.usa.gov/webcon-
tent/documents/Web_Technology_Matrix.pdf.
Total ..................................................................... 17,652 17,785 2 GAO, High Risk Update, GAO-08-271.
9. LEVERAGING THE POWER OF TECHNOLOGY TO TRANSFORM THE FEDERAL GOVERNMENT 157

Evaluate Reported Security Metrics. OMB will re- (PKI), the E-Authentication program, and HSPD-12 imple-
view the security metrics provided by agencies in mentation into a single program activity, while reducing or
their quarterly and annual reports for FISMA com- eliminating duplicative efforts related to identity vetting
pliance. Modifications in metrics may be necessary and credentialing. One of the major outcomes of this effort
to improve security. One goal for new metrics would is to allow agencies to create and maintain information sys-
be to move beyond periodic compliance reporting to tems that deliver more convenience, appropriate security,
more continuous approach. and privacy protection, with less effort and at a lower cost.
Review Current Cyber-Security Activities. The Presi- The ICAM segment architecture will serve as an im-
dent has requested a 60-day review of all cyber-secu- portant tool for providing awareness to external mission
rity activities within the Federal Government. partners and drive the development and implementation
Homeland Security Presidential Directive 12 (HSPD- of interoperable solutions. ICAM solutions will leverage
12)—This directive, issued August 27, 2004, and entitled the existing investments in the Federal Government
“Policy for a Common Identification Standard for Federal while promoting efficient use of tax dollars when design-
Employees and Contractors,” addressed the recommendation ing, deploying, and operating ICAM systems.
of the September 11th Commission to improve the security Securing the National Information Infrastructure—
of Federal facilities and information systems. In accordance The Government’s security concerns extend beyond Federal
with HSPD-12, agencies are required to follow specific tech- systems. The Federal Government has the responsibility to
nical standards and business processes for the issuance of protect and defend the country and ensure the well-being
Federal credentials including a standardized background of the citizens. However, approximately 85 percent of criti-
investigation to verify employees’ and contractors’ identities. cal information infrastructure in the United States is owned
The directive applies to individuals with long-term access to by interests other than the Federal Government. Therefore,
Federal facilities and information systems. industry and Government share the responsibility for the
HSPD-12 credentials provide for digital signature, en- security and reliability of the Nation’s information infra-
cryption, archiving of documents, multi-factor authentica- structure. The Government Accountability Office has raised
tion, and reduced sign-on to improve security and facilitate concerns about the implementation of protection of the na-
information sharing. They also provide for a very high level tional critical information infrastructure. 3 The Federal
of trust in identity credentials during disaster response, di- Government must review the current structure of public-pri-
saster recovery, and reconstitution of Government scenarios. vate partnerships and determine what is working and why.
As of March 1, 2009, more than 2.7 million credentials As part of the 60-day cyber review ordered by the President,
(48 percent) have been issued to the Federal workforce the characteristics of successful public-private partnerships
and 3.3 million background investigations (58 percent) are being evaluated.
have been completed. Additionally, 20 credential issu- Protecting Privacy—Federal agencies are tasked to
ance infrastructures are in operation nationwide to is- implement breach notification plans, eliminate unnec-
sue credentials, and 37 providers and 416 products are essary collection and use of Social Security numbers in
on the Approved Products and Services list maintained agency programs, reduce unnecessary holdings of person-
by GSA. The current focus of agencies is on completing ally identifiable information, and develop policies outlin-
the issuance of credentials to their remaining employees ing rules of behavior and identifying consequences and
and contractors, and implementing plans to leverage the corrective actions to address non-compliance. 4 Agencies
electronic capabilities of the credentials. are expected to demonstrate progress in all aspects of
To support this effort, the Federal Identity, Credential, privacy protection.
and Access Management (ICAM) segment architecture The Federal Government must continue to improve in-
provides Federal agencies with a consistent approach formation security for Federal systems and the informa-
for managing the vetting and credentialing of individu- tion sector overall. This focus, along with a commitment
als requiring access to Federal information systems and to ensuring privacy as investments are made in the wide-
facilities. By using enterprise architecture techniques spread implementation of electronic health records, must
this alignment will provide clarity and interoperability to be leveraged to set a high bar for the goal of protecting
eliminate redundancies across agency ICAM initiatives. the personal information of all Americans.
Current efforts are underway to develop the ICAM seg-
ment architecture to unify Federal Public Key Infrastructure

IMPROVING INNOVATION, EFFICIENCy AND EFFECTIVENESS IN FEDERAL IT

Businesses facing market pressures from which the ogy environment requires a fundamental reexamina-
Government is more insulated are forced to innovate, tion of investments in technology infrastructure. The
adopting emerging technologies with agility, to achieve Infrastructure Modernization Program will be taking on
maximum efficiency. Where appropriate, the Government 3 GAO, National Cybersecurity Strategy: Key Improvements are Needed to
needs to adopt innovations with the same agility. Strengthen the Nation’s Posture, GAO-09-432T.
Optimizing Common Services and Solutions/ 4 OMB Memorandum M-07–16, Safeguarding Against and Responding to the Breach
of Personally Identifiable Information.
Cloud-Computing Platform—The Federal technol-
158 ANALYTICAL PERSPECTIVES

new challenges and responsibilities. Pilot projects will be — Content, information, and records management—
implemented to offer an opportunity to utilize more fully delivery of services to citizens and workforce
and broadly departmental and agency architectures to productivity.
identify enterprise-wide common services and solutions,
with a new emphasis on cloud-computing. The pilots will — Workflow and case management—delivery of servic-
test a variety of services and delivery modes, provision- es to citizens and workforce productivity.
ing approaches, options, and opportunities that cloud-
computing brings to Federal Government. Additionally, — Data analytics, visualization, and reporting—
the multiple approaches will focus on measuring service, transparency and management.
cost, and performance; refining and scaling pilots to full
capabilities; and providing financial support to accelerate — Enterprise Software-as-a-Service—for example, in
migration. These projects should lead to significant sav- financial management.
ings, achieved through basic changes in future Federal
information infrastructure investment strategies and Cloud-computing will help to optimize the Federal
elimination of duplicative operations at the agency level. data facility environment and create a platform to pro-
Cloud-computing is a convenient, on-demand model for vide services to a broader audience of customers. Another
network access to a shared pool of configurable computing new program, the “work-at-a-distance” initiative, will
resources (e.g., networks, servers, storage, applications, leverage modern technologies to allow Federal employ-
services) that can be rapidly provisioned and released with ees to work in real time from remote locations, reducing
minimal management effort or service provider interac- travel costs and energy consumption, and improving the
tion. The cloud element of cloud-computing derives from Government’s emergency preparedness capabilities.
a metaphor used for the Internet, from the way it is often Cloud-computing and “work-at-a-distance” repre-
depicted in computer network diagrams. Conceptually sent major new Government-wide initiatives, supported
it refers to a model of scalable, real-time, internet-based by the CIO Council under the auspices of the Federal
information technology services and resources, satisfying CIO (OMB’s E-Government Administrator), and funded
the computing needs of users, without the users incurring through the General Services Administration (GSA) as
the costs of maintaining the underlying infrastructure. the service-provider.
Examples in the private sector involve providing common Of the investments that will involve up-front costs
business applications online, which are accessed from a to be recouped in outyear savings, cloud-computing is a
web browser, with software and data stored on the “cloud” prime case in point. The Federal Government will trans-
provider’s servers. form its Information Technology Infrastructure by vir-
Implementing a cloud-computing platform incurs dif- tualizing data centers, consolidating data centers and
ferent risks than dedicated agency data centers. Risks operations, and ultimately adopting a cloud-computing
associated with the implementation of a new technology business model. Initial pilots conducted in collaboration
service delivery model include policy changes, implemen- with Federal agencies will serve as test beds to demon-
tation of dynamic applications, and securing the dynamic strate capabilities, including appropriate security and
environment. The mitigation plan for these risks depends privacy protection at or exceeding current best practices,
on establishing a proactive program management office to developing standards, gathering data, and benchmarking
implement industry best practices and government poli- costs and performance. The pilots will evolve into migra-
cies in the management of any program. In addition, the tions of major agency capabilities from agency comput-
Federal community will need to actively put in place new ing platforms to base agency IT processes and data in the
security measures which will allow dynamic application cloud. Expected savings in the outyears, as more agencies
use and information-sharing to be implemented in a secure reduce their costs of hosting systems in their own data
fashion. In order to achieve these goals, pilot programs will centers, should be many times the original investment in
provide a model for scaling across the Government. this area.
Pilots supporting the implementation of a cloud-com- Similarly, investments to extend the use of collaborative
puting environment include: computing technologies across the Federal Government,
including online meeting capabilities and an increased
— End-user communications and computing—se- capacity for telework, will contribute to more efficient, ef-
cure provisioning, support (help desk), and opera- fective service for the American people. Inter-agency col-
tion of end-user applications across a spectrum of laboration will be enhanced as will the President’s goal
devices;addressing telework and a mobile workforce. of opening governmental business to the public. Energy
savings and environmental benefits will be important
— Secure virtualized data centers, with Government- byproducts of reduced travel, and the Government will
to-Government, Government-to-Contractor, and be better able to function smoothly in emergencies, as
Contractor-to-Contractor modes of service delivery. remote work capabilities are made more robust.
The Federal Government also is leveraging its buying
— Portals, collaboration and messaging—secure data power through the SmartBUY program, achieving cost
dissemination, citizen and other stakeholder engage- savings through blanket agreements with commercial
ment, and workforce productivity.
9. LEVERAGING THE POWER OF TECHNOLOGY TO TRANSFORM THE FEDERAL GOVERNMENT 159

Chart 9-1. Maturity of Segment


Architectures -- Major Agencies (*)

Completed
11.0%

Notional In-Progress
48.0% 23.0%

Planned
18.0%

(*) 86% of segments reported from major agencies.

software providers. The GSA manages the agreements demonstrates significant progress for standardized, reus-
and investigates new programs. able information exchanges across Federal agencies.
Federal Enterprise Architecture (FEA). Working coop-
eratively with agency CIOs, the FEA program helps agen- OVERVIEW OF FEDERAL IT SPENDING
cies to improve their enterprise architectures. These ar-
chitectures describe the agency mission and the resources The Fiscal Year 2010 estimate of total Federal IT
needed to achieve satisfactory program performance and/ spending represents a more complete accounting of IT
or cost savings. The Federal architecture needs to mature investments than presented in previous Budgets. The
through the definition, development, and implementation most current 2010 estimate represents a seven percent
of segment architectures. In February 2009, major agen- increase from the 2009 Budget. Forthcoming agency
cies identified a total of 566 discrete segments in varying summaries of IT spending will provide more complete in-
levels of maturity ranging from Completed, In-progress, formation.
Planned, or Notional.
A “segment” is a discreet portion of an overall enter- Table 9–2. Federal iT SPending, budgeTS oF 2008-2010
prise, whether mission critical (e.g., law enforcement), including maJor Federal iT inveSTmenTS
business services (e.g., financial management) or an (investment counts, spending in millions of dollars)
infrastructure-related segment. By focusing on priority 2008 2009 2010
segments, agencies should produce actionable architec-
Number of Major IT Investments �������������� 830 801 785
tures that improve performance, reduce redundancies
All IT Investments �������������������������������������� 6,267 6,566 7,165
and costs, improve information sharing, and streamline
business processes. Major IT Investment Spending ������������������� 35,510 36,746 40,587
The National Information Exchange Model (NIEM).
All IT Investment Spending ������������������������ 66,405 70,716 75,829
NIEM is designed to develop, disseminate, and support
enterprise-wide information sharing standards and pro-
cesses across the justice, public safety, emergency and New directions for Federal information technology
disaster management, intelligence, and homeland se- in 2009, as well as final determinations on investments
curity enterprise at all levels and across all branches of funded in the American Recovery and Reinvestment Act,
Government. Currently, 42 States have adopted NIEM, mean that estimates for spending on IT systems over
mostly in law enforcement and justice-orientated ap- 2009–2010 will likely change as firm plans are made
plications. It is anticipated that all 50 States will par- to address the Administration’s goals of greater open-
ticipate in NIEM in less than 18 months. Due to the ness in Government, wider participation by citizens in
success of NIEM with state and local justifications, the Government, and a more collaborative, cost-effective
program has been adopted by the Program Manager for Federal IT enterprise.
the Information Sharing Environment (PM-ISE) as the As final plans on new IT initiatives and investments
basis for its work to promote law enforcement, homeland funded by the Recovery Act are implemented, new over-
security, and counter-terrorism information sharing. The sight approaches will be introduced to see that Federal
collaboration and extension of the NIEM environment IT dollars are spent effectively. The need for more effec-
160 ANALYTICAL PERSPECTIVES

tive high-level engagement in early strategic planning IT investment planning and project execution and pro-
processes across agencies, and early articulation of fun- vide accountability for spending on information technol-
damental architecture and design considerations as part ogy. The President’s 60-day review of all cyber-security
of planning decisions, will be expressed in new policies on activities within the Federal Government and a planned
the management of agency IT spending. These changes directive on Open Government are part of how the new
will be complemented by continued agency reporting on Administration will seek to transform the management
major project justifications and implementation, and im- of Federal data and information systems.
provements to the process for the Federal CIO to inter- The path forward for Federal IT will make the pro-
cede where projects are not meeting initial objectives, in cess of Government more transparent and accountable.
order to quickly implement remedial actions which are At the same time, Americans will know that information
timely and appropriate. technology investments by their Government are being
leveraged to produce maximum value, and that the se-
CONCLUSION curity of information systems nationally, and the privacy
of Americans, are being protected. Strategic investments
The Administration will continue to work with agencies, in IT are at the heart of the efforts to make Government
Inspectors General, Chief Information Officers, the GAO, services more effective, accessible, and transparent.
and the Congress to strengthen the Federal Government’s
10. FEDERAL DRUG CONTROL FUNDING
Table 10–1. Federal drug conTrol Funding, 2008–2010 1
(budget authority, in millions of dollars)

Enacted
Department/Agency 2010
2008 2009 Request

department of defense: 2 ........................................................................................................ 1,242�7 1,425�9 1,383�6


department of education: ....................................................................................................... 429�8 431�7 238�6
department of Health and Human Services:
Centers for Medicare and Medicaid Services 3 ��������������������������������������������������������������������� 170�0 220�0 240�0
Indian Health Service ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 87�5 93�6 98�8
National Institute on Drug Abuse ������������������������������������������������������������������������������������������ 1,006�0 1,032�8 1,045�4
Substance Abuse and Mental Health Services Administration 4 ������������������������������������������ 2,445�8 2,494�1 2,538�9
Total HHS .................................................................................................................... 3,709�3 3,840�5 3,923�1
department of Homeland Security:
Counternarcotics Enforcement ��������������������������������������������������������������������������������������������� 2�7 3�7 3�9
Customs and Border Protection ������������������������������������������������������������������������������������������� 1,544�7 2,101�0 2,103�5
Immigration and Customs Enforcement ������������������������������������������������������������������������������� 397�9 427�7 455�6
U�S� Coast Guard ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 989�5 1,202�4 1,253�5
Total dHS .................................................................................................................... 2,934�8 3,734�8 3,816�5
department of the interior:
Bureau of Indian Affairs �������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6�3 6�3 8�3
department of Justice:
Bureau of Prisons ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 67�2 79�2 80�8
Drug Enforcement Administration ����������������������������������������������������������������������������������������� 2,126�7 2,183�5 2,266�5
Interagency Crime and Drug Enforcement ��������������������������������������������������������������������������� 497�9 515�0 537�5
Office of Justice Programs ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 229�3 235�5 278�0
Total doJ ..................................................................................................................... 2,921�1 3,013�2 3,162�8
office of national drug control Policy:
Operations ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 26�4 27�2 27�6
Counterdrug Technology Assessment Center ���������������������������������������������������������������������� 1�0 3�0 1�0
High Intensity Drug Trafficking Area Program ����������������������������������������������������������������������� 230�0 234�0 220�0
Other Federal Drug Control Programs ���������������������������������������������������������������������������������� 164�3 174�7 174�0
Total ondcP ............................................................................................................... 421�7 438�9 422�6
department of State/international affairs: 5
Bureau of International Narcotics and Law Enforcement Affairs ������������������������������������������ 791�5 1,095�5 1,190�5
Economic Support and Development Assistance ����������������������������������������������������������������� 334�2 357�5 365�1
Total department of State/international affairs ........................................................ 1,125�7 1,453�0 1,555�6
department of the Treasury:
Internal Revenue Service ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 57�3 59�2 60�3
department of veterans affairs:
Veterans Health Administration �������������������������������������������������������������������������������������������� 423�3 437�5 450�0
other Priorities: 6 ..................................................................................................................... 3�7 3�7 3�7
Total Federal drug budget ...................................................................................................... 13,275.8 14,844.7 15,025.1
1 Detail may not add due to rounding�
2 DOD amounts include supplemental funding� The 2009 enacted includes the pending 2009 war supplemental request� The 2010 request includes the war funding amount�
3 Baseline outlays estimated by HHS actuaries based on projected State Medicaid program participation�
4 Includes budget authority and funding through evaluation set-aside authorized by Section 241 of the Public Health Service (PHS) Act� PHS Evaluation Fund levels are as follows: $101�3 million in

2008, $110�5 million in 2009, and $110�5 million in 2010�


5 State/International Affairs amounts include supplemental funding� The 2009 enacted includes the pending 2009 war supplemental request�
6 Includes (1) the Small Business Administration’s Drug-Free Workplace grants, and (2) the Department of Transportation National Highway Traffic Safety Administration’s Drug Impaired Driving

Program�

161
11. CALIFORNIA-FEDERAL BAy-DELTA PROGRAM
BUDGET CROSSCUT (CALFED)
The California-Federal Bay-Delta program (also known In 2004, the Calfed Bay-Delta Authorization Act (P.L.
as CALFED) is a cooperative effort among the Federal 108-361) was signed into law. This Act authorizes activi-
Government, the State of California, local Governments, ties for the CALFED program through 2010, provides new
and water users, to proactively address the water manage- programmatic authority for participating agencies, au-
ment and aquatic ecosystem needs of California’s Central thorizes funding to be appropriated for the Federal share
Valley. This valley, one of the most productive agricultural of CALFED activities, and specifies criteria for program
regions of the world, is drained by the Sacramento River cost-shares and achieving balanced implementation of
in the north and the San Joaquin River in the south. The CALFED program components. Federal agencies contrib-
two rivers meet southwest of Sacramento, forming the uting to CALFED goals include: the Department of the
Sacramento-San Joaquin Delta, and drain west into San Interior’s Bureau of Reclamation, U.S. Fish and Wildlife
Francisco Bay. Service, and U.S. Geological Survey; the Department of
The extensive development of the area’s water re- Agriculture’s Natural Resources Conservation Service;
sources has significantly boosted agricultural production, the U.S. Army Corps of Engineers; the Department
but has also adversely affected the region’s ecosystems. of Commerce’s National Oceanic and Atmospheric
CALFED participants recognized the need to provide Administration (NOAA); and the Environmental
a safe, clean, reliable source of water for multiple uses, Protection Agency.
while at the same time restoring or maintaining the eco- The Budget includes a crosscut of estimated Federal
systems of the area and protecting against floods. This funding by each of the CALFED agencies, fulfilling the
recognition resulted in the 1994 Bay-Delta Accord, which reporting requirements of P.L. 108-361. Detailed tables
laid the foundation for the CALFED program. CALFED’s can be found in the CD-ROM included with the Analytical
adaptive management approach to water resources de- Perspectives, as well as an explanation of budget crosscut
velopment and management seeks to balance achieve- methodology.
ment among the program’s four objectives: Water Supply In addition to the funds shown in the table, some
Reliability, Levee System Integrity, Water Quality, and agencies will be allocating funding from the American
Ecosystem Restoration. The program integrates science Recovery and Reinvestment Act of 2009 toward CALFED
and monitoring into program management to track prog- activities, which will augment funding provided in 2009
ress toward achieving those goals. The partners signed and 2010. Agencies’ final allocations of Recovery Act funds
a Record of Decision in 2000, spelling out the different to CALFED activities were not available at the time of
program components and goals. Budget production.

calFed-relaTed Federal Funding budgeT croSScuT


(In millions of dollars)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 1
Bureau of Reclamation �������������������������������������������������� 153�37 114�67 138�51 79�75 103�32 74�21 75�74 81�10 99�83 101�34 66�05 111�04 69�96
Corps of Engineers �������������������������������������������������������� 100�67 103�34 93�79 54�19 58�22 57�83 72�64 52�31 91�29 87�44 51�20 46�54 79�98
Natural Resources Conservation Service ��������������������� 0�00 14�54 12�85 16�95 39�08 38�40 48�75 36�39 34�64 26�86 40�90 26�00 21�50
NOAA Fisheries ������������������������������������������������������������ 0�30 0�38 0�45 0�55 0�58 0�78 0�78 0�78 0�78 0�50 0�53 0�53 0�53
Geological Survey ��������������������������������������������������������� 3�16 3�16 4�32 5�37 5�09 4�91 4�89 5�42 5�18 4�08 3�73 3�73 3�73
Fish and Wildlife Service ����������������������������������������������� 0�94 1�14 3�65 18�23 5�61 11�19 13�68 8�91 10�74 7�53 22�03 2�02 2�02
Environmental Protection Agency ��������������������������������� 3�20 3�05 57�26 53�38 54�26 20�69 62�78 97�65 36�56 36�13 68�34 0�63 0�63
Total: 261�64 240�28 310�83 228�42 266�16 208�01 279�26 282�56 279�02 263�88 252�78 190�49 178�35
1 Reflects proposed 2010 Budget�

163
ECONOMIC ASSUMPTIONS AND ANALYSES

165
12. ECONOMIC ASSUMPTIONS

In April, the U.S. economy was in the sixteenth month several key measures in the Recovery Act. Meanwhile,
of a deep recession. In its early stages, the recession was monetary policy has effectively lowered short-term inter-
relatively mild, but in the last quarter of 2008, real gross est rates to zero and the Federal Reserve has expanded
domestic product (GDP) fell at an annualized rate of 6.3 its balance sheet in novel ways so as to support contin-
percent.1 Unemployment has also risen sharply in recent ued lending in the private sector. The Administration is
months. The latest data suggest another large decline in also taking steps to buttress the financial system and the
output occurred in the first quarter of 2009, which could housing sector.
make for the deepest drop in economic activity since These policies are expected to stabilize the economy
World War II. and stimulate a recovery by the end of 2009. The recovery
The recession is not limited to the United States. Other is projected to gain momentum in 2010 and to strengthen
industrial countries are experiencing similar declines in further in 2011-2012. By the end of 2013, the unemploy-
output and employment, and world trade is contracting. ment rate is projected to fall to 5 percent, which is a sus-
Meanwhile, financial institutions around the world have tainable level, and real GDP is projected to be growing at
been seized by paralyzing uncertainty about the underly- its potential, around 2.6 percent per year.
ing value of the assets they hold, crippling lending and
contributing to further declines in asset prices. Falling as- Recent Economic Performance
set prices have hammered household wealth and caused
consumers to reduce spending. According to the business cycle’s unofficial scorekeeper,
The Federal Government has adopted fiscal and mon- the National Bureau of Economic Research (NBER), the
etary policies to counter the downward drag from private most recent economic expansion ended more than a year
reductions in spending and investment. In February, ago in December 2007. The economy has been in reces-
the Congress and the President enacted the American sion since then. In May, it will be the longest recession
Recovery and Reinvestment Act, an economic stimulus since before World War II. The contraction has also been
measure, which will replace demand withdrawn by the unusually deep as measured by the decline in payroll em-
private sector. This Budget extends and strengthens ployment (see Chart 12-1). Other measures such as the
rise in the unemployment rate also imply that this is one
1 In the Budget, economic performance is discussed in terms of calendar years. Budget fig- of the most severe recessions since the Great Depression.
ures are discussed in terms of fiscal years.

Chart 12-1. Percentage Decline in Payroll Employment


Business Cycle Downturns since 1955
1

-1

-2

-3

-4
1957-58 1960-61 1969-70 1973-75 1981-82 1990-91 2001-02 2007-09

167
168 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Housing Markets: The downturn had its origin in the worldwide demand came up against limited worldwide
housing market. In hindsight, it is clear that by the early production capacity. Over the next 18 months, oil prices
years of this decade, housing prices had become caught up shot up to over $140/barrel and gasoline prices briefly
in a speculative bubble that finally burst. Housing prices topped $4/gallon. This price increase had a depressing
have fallen sharply since 2006, and investment in hous- effect on sales of motor vehicles, especially popular but
ing has plummeted, reducing the annual average rate of less fuel-efficient sport utility vehicles (SUVs) and light
real GDP growth by an average of 1 percentage point per trucks. In July 2008, at the peak of the oil price spike, to-
quarter since mid-2006. Initially, it appeared as if the de- tal vehicle sales were down 19 percent from the previous
cline in housing might be contained within that industry year. Higher fuel costs also shook consumer confidence
and throughout 2006-2007 the broader economy contin- and hurt retail sales of other products. Since the 1970s,
ued to expand despite the drag from declining residential oil price spikes have often contributed to the swings in the
investment. U.S. business cycle, and that appears to have happened
In August 2007, however, the accumulating problems again last year as the fall-off in motor vehicle demand cut
in the housing market led to a worldwide crisis of confi- sharply into consumer spending.
dence in the banks and credit markets, and through that As the world economy has weakened, energy prices
channel the housing crisis initiated a widespread econom- have reversed direction and returned to lower levels. In
ic contraction. Although much of the needed adjustment early April 2009, light crude oil was selling for around $50
in relative housing prices appears to have occurred (see per barrel and regular gasoline was selling for around $2
chart below), further price declines may yet occur in re- per gallon. The unwinding of the energy shock should
sponse to the continuing economic downturn. Monthly contribute to the expected recovery this year. With lower
housing starts were running at less than a 600,000 annu- fuel prices, motor vehicle sales are expected to begin to
al rate in early 2009. This is the lowest level ever recorded recover.
for this series, which dates from 1959. In normal times, at The Financial Crisis: In August 2007, the United States
least 1-1/2 million starts a year are needed to accommo- subprime mortgage market became the focal point for a
date the needs of an expanding population and to replace worldwide financial crisis. Subprime mortgages are clas-
older units as they wear out. The Administration expects sified as mortgages going to borrowers who do not meet
housing starts to reach bottom this year and to begin a the standard criteria for borrowing at the lowest prevail-
robust recovery as relative housing prices stabilize. Even ing interest rate, either because of low income, a poor
so, it will take time to work off the accumulated inventory credit history, lack of a down payment, or other reasons.
of unsold homes and for existing homeowners to see the In the spring of 2007, there were over $1 trillion in such
equity value of their property begin to rise again. mortgages, and with house prices falling many of these
The Rise and Fall of World Oil Prices: In the winter of 2006- mortgages were on the brink of default.
2007, world oil prices were around $60/barrel for light As banks and other investors suddenly lost confidence
crude, and regular gasoline was selling for around $2.25/ in the value of these high-risk mortgages and the securi-
gallon. Then oil prices began to spike upward as surging ties based on them, banks became much less willing to

Chart 12-2. Relative House Prices Have


Fallen Substantially
Case-Shiller National Home Price Index Divided by the CPI Rent Component, 1987=100

180

160

140

120

100

80

60

40

20

0
1987 1989 1992 1995 1998 2000 2003 2006 2009
12. ECONOMIC ASSUMPTIONS 169

Chart 12-3. One-Month LIBOR Spread over


One-Month Treasury Yield
Percentage Points
7

0
Jan 6 2006 Aug 18 2006 Mar 30 2007 Nov 9 2007 Jun 20 2008 Jan 30 2009

lend to each another. Money market participants outside fects of the recession for several months. However, in
the banks became unwilling to lend to one another as September 2008, the long-established investment bank-
well. Financial market participants of all kinds were un- ing firm of Lehman Brothers failed and that failure re-
certain of the degree to which other participants’ balance ignited the credit crunch, pushing yield spreads to new
sheets had been contaminated. The heightened uncer- and dizzying heights. Two days following the failure of
tainty was reflected in unprecedented spreads between Lehman Brothers, the Federal Government stepped in
interest rates on Treasury securities, which are regarded to prevent the failure of the insurance giant American
as free of default risk, and various types of financial mar- International Group (AIG), seeking to avoid an even wid-
ket debt. One especially telling differential is the spread er spread financial panic. The value of other asset-backed
between the yield on short-term U.S. Treasury securities, securities came into question, and even money market
and the London interbank lending rate (LIBOR) which mutual funds experienced large withdrawals. Since then
banks charge to one another for short-term lending in finance ministries and central banks around the world
dollars. Historically, this differential has amounted to have tried with some success to contain the damage from
only 30 or 40 basis points. In August 2007, it shot up to the spreading crisis, and risk spreads are narrower today
over 2 percent, and it has remained elevated since then than they were six months ago. Nevertheless, uncertain-
(see chart above). ty remains high, and the repercussions from the financial
The credit crunch that began in August 2007 quickly crisis have deepened the recession in the broader world
extended throughout the world’s financial markets. At economy, which in turn has fed back to weaken financial
the time the threat appeared severe but limited. The institutions further.
problem was perceived to be with the relatively new and Negative Wealth Effects and Consumption: Between the
unusually risky mortgages that had spread throughout third quarter of 2007 and the fourth quarter of 2008, the
the financial system through the use of mortgage-backed net worth of American households declined by $13 tril-
securities, and other sophisticated financial products lion, or 20 percent. The decline in the stock market and
based on them. Conventional home mortgages along with falling house prices were the main reasons for the drop in
other forms of consumer and business credit were not household wealth. Americans reacted to this massive loss
seen as being at special risk. Even so, by December 2007, of wealth by trying to save more. The household saving
the six-year old economic expansion had run its course. rate, which had been declining since the 1980s and had
The combination of negative shocks in housing, energy fallen to just 0.6 percent in 2007, shot up to over 4 percent
markets, banking and finance brought it to a close. As in January and February, to reach its highest level in over
2008 began, payroll employment started to decline, and a decade. In the long-run, increased saving is desirable
the unemployment rate, which had already reached bot- because it raises future living standards. However, a sud-
tom in March 2007, continued to rise. den increase in the desire to save implies a corresponding
Throughout 2008, employment was falling but un- reduction in consumer demand and that fall-off in con-
til mid-year real GDP continued to expand. A stimulus sumption has had a devastating effect on the economy.
package of income tax rebates and business tax cuts In last year’s third quarter, real consumer spending fell
passed early in the year helped postpone the worst ef- for the first time since 1991, and it fell even more in the
170 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Chart 12-4. The Personal Saving Rate


Percent of Disposable Personal Income
14

12

10

-2
1980 1984 1989 1994 1999 2003 2008

fourth quarter. As of January 2009, the monthly level of gate demand in several ways while laying the foundation
real consumer spending was exactly where it had been for a sustained recovery. It increases spending on goods
two years earlier at the beginning of 2007. These sharp and services at the Federal level; it provides assistance to
declines helped to push down overall real GDP growth to State Governments; it includes large tax reductions for
-6.3 percent at an annual rate in the fourth quarter, while middle-class families; and it extends unemployment and
raising the personal saving rate to heights not seen since other benefits which will allow people to maintain spend-
the 1990s. ing levels.

Policy Background Key provisions of the Act include:

The Administration and the Federal Reserve have tak- • The Making Work Pay tax credit, which extends tax
en a series of actions to reverse the decline in demand relief to 95 percent of workers and their families.
that caused the recession. On the fiscal side, the most im-
• A total of $308 billion in tax relief.
portant step was the passage in February of the American
Recovery and Reinvestment Act. This bill will dispense • A $111 billion investment in infrastructure and sci-
$825 billion in tax reductions and new spending, most of ence.
it within the next eighteen months, and it is expected to
• A doubling of renewable energy production capacity
have a major effect on employment and economic growth.
over the three years through 2011.
The 2010 Budget will extend these actions through tax
reduction for middle-class families and through invest- • Subsidized health insurance coverage for unem-
ments in health care, energy, education, and our armed ployed workers, which acts like a tax reduction by
forces. These measures will provide for a sustained re- allowing families to continue paying their other bills
covery with enhanced security and improved productiv- while avoiding reductions in consumption.
ity. Meanwhile, the Federal Reserve has lowered interest
• The largest Federal investment in education in his-
rates and made credit widely available to stimulate the
tory.
economy.
Fiscal Policy: The Federal budget affects the econo- • A total of about $180 billion in State and local fiscal
my through many diverse channels. For an economy in relief.
a deep recession, the most important of these is the bud-
• An increase of $81 billion in funding for unemploy-
get’s effect on aggregate demand. In a slumping economy,
ment insurance and other programs to protect the
the level of aggregate demand is the main determinant
most vulnerable.
of how much is produced and how many workers will be
employed. Federal spending on goods and services can The Recovery Act was designed to go into effect quickly,
substitute for missing private spending while changes in so that the money will be spent when it can do the most
taxes and transfers can contribute to demand by enabling good in stimulating real economic growth and reducing
people to spend more than they otherwise would. The unemployment as the economy begins to recover from the
American Recovery and Reinvestment Act bolsters aggre- recession.
12. ECONOMIC ASSUMPTIONS 171

The 2010 Budget necessarily increases the deficit in the ity to nonbank financial markets such as the commercial
near term to deal with the recession and get the economy paper market. To address these problems, the Federal
growing again, but in the medium term as the economy Reserve has created facilities to provide credit to the com-
recovers, the Budget provides a path to lower deficits and mercial paper market directly and to provide backup li-
a more stable ratio of Federal debt to GDP. The increase quidity for money market mutual funds, in a way taking
in the deficit is an extraordinary but necessary response the place of private banks which have been crippled by
to an inherited crisis. It is also temporary. If the 2010 the financial crisis. The Federal Reserve together with
Budget is adopted, the deficit will be cut in half by 2012. Treasury has expanded another facility to lend against
In the long run, the most important macroeconomic ef- AAA-rated asset-backed securities collateralized by stu-
fects of the Federal budget are on the allocation of saving dent loans, auto loans, credit card loans, and business
and the level of private investment. Large budget deficits loans guaranteed by the Small Business Administration
become harmful in a long-run context because they entail (SBA). The Federal Reserve has also decided to buy lon-
some combination of reduced funds available to finance ger-term securities for its portfolio. Traditionally, the
domestic investment or increased borrowing from abroad Federal Reserve has limited its open market operations
to finance that domestic investment. Either way, budget to short-term Government securities, but it will now be-
deficits reduce future national income—either because gin to acquire long-term debt including the debt of the
the nation does not have as much productivity-enhancing government-sponsored enterprises (GSEs) and mortgage-
capital in the future or because we owe larger liabilities backed securities guaranteed by Federal agencies. In this
to foreign creditors. In the extreme, sustained deficits way, the Federal Reserve is acting to bring downward
could seriously harm the economy. Large deficits would pressure on long-term interest rates which have not fall-
also limit the Government’s maneuvering room to handle en as much as the short-term rates traditionally targeted
crises in the future. by monetary policy.
Health Reform Is Needed for Long-Run Fiscal Stability: The The Federal Reserve’s actions have helped ease the
health reforms proposed in this budget are the key to credit crisis as evidenced by a decline in the interest
achieving long-run fiscal stability. Without significant rate spread between U.S. Treasuries and other securi-
health reform it will be impossible to rein in Federal ties. Although the LIBOR spread remains elevated, it
spending as required for fiscal stabilization, since in the has declined from around 4 percent late last year to un-
absence of reform the Government’s major health pro- der 1 percent in early April. The expanded credit facili-
grams – Medicare and Medicaid – are projected to be the ties have caused a huge increase in the Federal Reserve’s
most rapidly growing programs in the budget by a large balance sheet. Federal Reserve assets have increased
margin. A successful health reform that slows the growth from around $1 trillion to over $2 trillion. This large in-
of per capita health care costs is also the essential in- crease holds the potential for an explosive increase in the
gredient for expanding health insurance coverage with- Nation’s money supply. So far that has not occurred, be-
out permanently adding to the projected level of long-run cause much of the increase in Federal Reserve liabilities
spending. has gone into idle reserves of the banks. Because of this
Monetary Policy: The Federal Reserve is responsible and because the weaknesses in the economy are expected
for monetary policy. Traditionally, it has acted cautiously, to dampen future price increases, current inflation risks
but in the current crisis the Fed has boldly proceeded to are low. The Federal Reserve is prepared to reduce the
create new institutions and open new channels for mon- assets on its balance sheet promptly as the economy re-
etary policy. The reason for departing from past practice covers from the current recession and the crisis in the
is that the traditional tool of monetary policy – adjust- financial sector eases, as a result, future inflation risks
ing short-term interest rates – has proved insufficient should be manageable.
in stimulating growth and preventing unemployment in Financial Stabilization Policies: In the past 100
the current recession. Short-term interest rates in the days, the administration has moved aggressively to
United States have been reduced from 5-1/4 percent in remedy the problems plaguing financial markets. The
July 2007 to near zero in December 2008, and it is not Administration is implementing a Financial Stability
possible for them to go any lower. Plan which is designed to clean up and strengthen the
In light of the floor on short-term interest rates, the nation’s banking system by bringing in private capital to
Federal Reserve has sought to increase credit availability restart lending, and get credit flowing again to consumers
in several novel ways. First, it has taken action to make and businesses. This plan began with a forward-looking
sure that financial institutions have access to short-term capital assessment exercise for the 19 U.S. banking insti-
credit. The financial crisis has been marked by a reluc- tutions with assets in excess of $100 billion. The exercise
tance of financial institutions to lend to one another. The was designed to ensure that these institutions have suffi-
Federal Reserve has tried to counter that reluctance by cient capital to withstand more stressful economic condi-
making credit directly available to institutions that need tions, should such conditions arise.
liquidity. The second component of the Financial Stability Plan
The Federal Reserve has been willing to lend generous- is aimed at starting a market for the troubled real-estate
ly to banks, but that lending by itself does not necessar- related assets that are at the center of the current crisis.
ily induce the banks to lend to their customers, and the The plan includes provisions for the Federal Government
Federal Reserve’s bank lending does not provide liquid- to join private investors in buying mortgage-backed
172 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 12–1. economic aSSumPTionS 1


(Calendar years; dollar amounts in billions)
Projections
2007
Actual 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

gross domestic Product (gdP):


Levels, dollar amounts in billions:
Current dollars ����������������������������������������������� 13,808 14,281 14,291 14,902 15,728 16,731 17,739 18,588 19,415 20,279 21,181 22,124 23,108
Real, chained (2000) dollars ������������������������� 11,524 11,671 11,527 11,893 12,372 12,937 13,474 13,870 14,231 14,601 14,981 15,371 15,771
Chained price index (2000 = 100), annual
average ����������������������������������������������������� 119�8 122�4 124�0 125�3 127�1 129�3 131�6 134�0 136�41 138�87 141�37 143�91 146�51
Percent change, fourth quarter over fourth quarter:
Current dollars ����������������������������������������������� 4�9 1�7 1�4 4�8 6�0 6�5 5�6 4�5 4�5 4�4 4�4 4�5 4�4
Real, chained (2000) dollars ������������������������� 2�3 -0�2 0�3 3�5 4�4 4�6 3�8 2�6 2�6 2�6 2�6 2�6 2�6
Chained price index (2000 = 100) ����������������� 2�6 1�9 1�0 1�2 1�5 1�8 1�8 1�8 1�8 1�8 1�8 1�8 1�8
Percent change, year over year:
Current dollars ����������������������������������������������� 4�8 3�4 0�1 4�3 5�5 6�4 6�0 4�8 4�5 4�4 4�4 4�4 4�4
Real, chained (2000) dollars ������������������������� 2�0 1�3 -1�2 3�2 4�0 4�6 4�2 2�9 2�6 2�6 2�6 2�6 2�6
Chained price index (2000 = 100) ����������������� 2�7 2�2 1�2 1�1 1�5 1�7 1�8 1�8 1�8 1�8 1�8 1�8 1�8

incomes, billions of current dollars:


Corporate profits before tax ��������������������������� 1,886 1,609 1,588 1,708 1,821 1,945 2,081 2,157 2,224 2,308 2,427 2,574 2,716
Employee compensation ������������������������������� 7,812 8,048 8,102 8,441 8,931 9,493 10,049 10,549 11,040 11,554 12,086 12,623 13,199
Wages and salaries ��������������������������������������� 6,362 6,543 6,575 6,838 7,236 7,692 8,142 8,548 8,941 9,347 9,778 10,207 10,671
Other taxable income 2 ���������������������������������� 3,096 3,177 3,194 3,423 3,669 3,872 4,021 4,168 4,323 4,484 4,658 4,857 5,070

consumer Price index (all urban): 3


Level (1982-84 = 100), annual average ��������� 207�3 215�2 214�0 217�5 221�3 225�8 230�5 235�3 240�3 245�3 250�5 255�7 261�1
Percent change, fourth quarter over fourth
quarter ������������������������������������������������������ 4�0 1�5 0�8 1�6 1�8 2�1 2�1 2�1 2�1 2�1 2�1 2�1 2�1
Percent change, year over year ��������������������� 2�9 3�8 -0�6 1�6 1�8 2�0 2�1 2�1 2�1 2�1 2�1 2�1 2�1

unemployment rate, civilian, percent:


Fourth quarter level ��������������������������������������� 4�8 6�9 8�1 7�7 6�8 5�6 5�0 5�0 5�0 5�0 5�0 5�0 5�0
Annual average ��������������������������������������������� 4�6 5�8 8�1 7�9 7�1 6�0 5�2 5�0 5�0 5�0 5�0 5�0 5�0

Federal pay raises, January, percent:


Military 4 ��������������������������������������������������������� 2�7 3�5 3�4 2�9 NA NA NA NA NA NA NA NA NA
Civilian 5 ��������������������������������������������������������� 2�2 3�5 2�9 2�0 NA NA NA NA NA NA NA NA NA

interest rates, percent:


91-day Treasury bills 6 ������������������������������������ 4�4 1�4 0�2 1�6 3�4 3�9 4�0 4�0 4�0 4�0 4�0 4�0 4�0
10-year Treasury notes ���������������������������������� 4�6 3�7 2�8 4�0 4�8 5�1 5�2 5�2 5�2 5�2 5�2 5�2 5�2
NA = Not Available
1 Based on information available as of end of January 2009�
2 Rent, interest, dividend, and proprietors’ income components of personal income�
3 Seasonally adjusted CPI for all urban consumers�
4 Percentages apply to basic pay only; percentages to be proposed for years after 2010 have not yet been determined�
5 Overall average increase, including locality pay adjustments� Percentages to be proposed for years after 2010 have not yet been determined�
6 Average rate, secondary market (bank discount basis)�

securities. Removing these assets from the banks’ bal- rules but who are at high risk of foreclosure if prices fall
ance sheets is a key step to restoring the financial sys- further. Many of these borrowers live in communities
tem to normal functioning. The final component of the where home values have fallen 20 percent or more and
Financial Stability Plan aims to unfreeze secondary who find themselves unable to refinance at today’s low in-
markets for loans to consumers and businesses using terest rates because their loan-to-value ratio is above 80
public resources to leverage private investors through percent. For the 4 to 5 million such homeowners with con-
the Term Asset-Backed Securities Loan Facility of the forming loans either owned or guaranteed by Freddie Mac
Federal Reserve.The Administration has also undertaken and Fannie Mae, this initiative will allow these borrowers
a Homeowner Affordability and Stability Plan to help mil- to refinance at today’s low rates, reducing the chance that
lions of Americans refinance their mortgages at lower in- they will default if prices fall further.
terest rates. This initiative aims to reach borrowers who A second part of this plan would reach out to an ad-
are current on their mortgages and have played by the ditional 3 to 4 million American families who, because
12. ECONOMIC ASSUMPTIONS 173

they have high mortgage-debt to income ratios or because increased from 7.9 percent in December 2006 to 15.6 per-
their mortgage exceeds their home value, are at high risk cent in March.
of default. This component of the plan will provide incen- The Administration projects an economic recovery
tive payments to owners, servicers, and lenders to make will begin in the second half of the year sparked by the
loan modifications to bring down interest rates so that American Recovery and Reinvestment Act. By the end
the borrower’s monthly mortgage payment is no greater of the year, real growth is expected to have reached 3-1/2
than 31 percent of his or her income. A final part of the percent at an annual rate, a pace that is maintained
Homeowner Affordability and Stability Plan increases through 2010. In 2011-2013, the rate of growth in real
the Government’s funding commitment to support Fannie GDP is projected to accelerate to around 4-1/2 percent an-
Mae and Freddie Mac as they work to keep mortgage nually for several quarters. This rapid growth is expected
rates down and increase the size of their loan portfolios. to push down the unemployment rate, which is projected
to return to 5.0 percent by the end of 2013.
Economic Projections As shown in the chart below, the Administration’s
projections for real GDP growth over the next five years
The Administration’s economic projections under- imply a recovery that is a bit below average. It is true
lying the Budget estimates are summarized in Table that recent recoveries have been somewhat weaker, but
12–1. The assumptions are based on information avail- the last two expansions were preceded by very mild re-
able as of late January 2009. This section discusses the cessions, which left less pent-up demand when conditions
Administration’s projections and the next section com- improved. Some analysts believe the recovery from the
pares these projections with those of the Congressional current recession will be weak, because it will be crip-
Budget Office (CBO) and the Blue Chip Consensus. pled by continuing problems in the financial sector. The
Real GDP and the Unemployment Rate: Real GDP Administration takes the view that the steps it has al-
is now estimated to have fallen 0.8 percent from the fourth ready taken along with future actions will resolve those
quarter of 2007 through the end of 2008. This was the first financial problems in a timely manner. Although the eco-
four-quarter decline in real GDP since 1991. The year nomic downturn so far in 2009 has been more severe than
ended on an especially weak note with real GDP drop- the Administration expected when the forecast was final-
ping at a 6.3 percent annual rate in the fourth quarter, ized, if the financial system begins to function more nor-
the largest decline in a single quarter since 1982. Payroll mally, there is every reason to expect a somewhat stron-
employment has declined every month since December ger recovery given the depth of the current recession.
2007, and the unemployment rate has risen substantially.
In March, the national unemployment rate reached 8.5 Estimate of Jobs Saved or Created: The President’s Council
percent, the highest it has been since 1983. Broader mea- of Economic Advisers has estimated that the Recovery
sures of labor underutilization record a similar increase. Act will create or save 3-1/2 million jobs by the end of
The broadest measure of unemployment and underem- 2010. This estimate is based on “multipliers” from stan-
ployment reported by the Bureau of Labor Statistics has dard macroeconomic models which suggest that extra

Chart 12-5. Economic Growth Following a


Recession: Five-Year Averages
Percent
8

7 6.7

6 5.8

Budget
5 4.8 Forecast
4.5 4.5 CBO
4.2 (Mar)
Blue
4 3.7 3.8 3.7 Chip
3.4 (Apr)
3.2
3 2.9
2.7 2.7

0
1933 1949 1954 1958 1961 1970 1975 1982 1991 2001 Average 2009 2009 2009
Trough Year
174 ANALYTICAL PERSPECTIVES

government spending on goods and services leads to a to- The decline in unemployment projected for 2010-2013 is
tal increment in aggregate demand equal to 1.6 times the consistent with the Okun’s Law relationship mentioned
increase in Federal spending, while a tax reduction has a above and the Administration’s assumption for potential
multiplier of 1.0 for a permanent reduction (one-time tax growth in real GDP. As the official unemployment rate
rebates have a much smaller multiplier). declines, so should the broader measures of labor under-
Longer Term Growth: The Administration forecast does utilization.
not attempt to project cyclical developments beyond the Inflation: Inflation was volatile in 2008, in large part
next few years. The long-run projection for real economic because of fluctuations in energy prices. Over the 12
growth and unemployment assumes that they will main- months of the year, the CPI fell by 0.1 percent, but during
tain trend values in the years following the return to full the course of the year, the monthly inflation rate varied
employment. In the nonfarm business sector, productiv- between 0.9 percent and -1.7 percent (not annualized).
ity growth is assumed to hold to its recent trend of around The price declines at the end of the year were the steepest
2.3 percent per year, while nonfarm labor supply grows at in the post World War II period. The inflation rate is ex-
a rate of around 0.7 percent per year, so nonfarm business pected to remain subdued over the next few years, mainly
output grows approximately 3.0 percent per year. Real because of economic weakness which has depressed the
GDP growth, reflecting the slower measured growth in labor market and suppressed producers’ pricing power.
activity outside the nonfarm business sector, proceeds at With the recovery path assumed in the Administration
a rate of 2.6 percent. That is markedly slower than the av- forecast, the risk of outright deflation appears minimal.
erage growth rate of real GDP since 1947 – 3.3 percent per In the long-run, the Administration assumes that the rate
year. In the 21st century, economic growth in the United of change in the CPI will average 2.1 percent and that
States is likely to be permanently slower than it was in the GDP price index will increase at a 1.8 percent annual
earlier eras because of the slowdown in labor force growth rate. These values are within the Federal Reserve’s com-
that is expected to occur beginning with the retirement of fort zone for inflation.
the post-World War II “baby boom” generation. Interest Rates: Interest rates on Treasury securities
Is Real GDP a Random Walk? Not Exactly: The fell sharply in late 2008, which brought both short-term
Administration forecast reflects traditional business cycle and long-term rates to their lowest levels in decades. So
analysis in which a period of weak or negative growth is far in 2009, short-term Treasury rates have remained
followed by a recovery and expansion during which real near zero, and the ten-year yield remains near 3 per-
GDP grows above trend for a time. This is consistent with cent. Investors have sought the security of Treasury debt
the natural rate hypothesis and Okun’s Law. Okun’s Law during the heightened financial uncertainty of the last
holds that faster than normal growth is needed to reduce several months. In the projection period, interest rates
unemployment from an elevated level to its long-run val- are expected to rise as financial concerns are alleviated
ue. Alternatively, some economists believe that real GDP and the economy recovers from recession. The 91-day
behaves more like a random walk (with drift) in which Treasury bill rate is projected to reach 4.0 percent and
the best possible projection of future growth is simply the the 10-year rate 5.2 percent by 2013, at which point un-
long-run average growth rate observed in the past. On employment will have reached its long-run value and the
this view, there would be no reason to project above-nor- annual growth rate of real GDP will have stabilized at 2.6
mal growth at any time. percent. These forecast rates are historically low, reflect-
It has proven difficult to resolve this issue empirically. ing lower inflation in the forecast than for most of the
Official statistics for real GDP extend back to 1947 on a post World War II period. After adjusting for inflation, the
quarterly basis, but that is not long enough to settle the projected real interest rates are close to their historical
issue definitively. Furthermore, the right answer could averages.
well be a blend of the two views, in which real GDP grows Income Shares: The share of labor compensation in
at an above-normal rate following a recession but does GDP was low by historical standards in 2008 and is ex-
not return to the previous trend level, but to a somewhat pected to rise over the forecast period. As a share of GDP
lower level. There also appear to be breaks in the data employee compensation was 56.4 percent in 2008 and it is
where the long-run average growth rate shifts up or down, expected to rise to around 57.1 percent toward the end of
which complicates the statistical testing for randomness. the 10-year forecast horizon. In the expansion that end-
Indeed, the Administration forecast includes such a break ed in 2007, labor compensation tended to lag behind the
in the growth trend because of the expected slowdown in growth in productivity. Output per hour in nonfarm busi-
labor force growth. ness grew at an average annual rate of 2.3 percent, while
Unemployment: In the forecast, the unemployment real hourly compensation adjusted for the increase in
rate converges on 5.0 percent, which the Administration product prices was increasing at a rate of only 1.6 percent.
believes is a rate consistent with stable price inflation. In 2008 the differential narrowed from 0.6 percent to 0.2
When the forecast was finalized in early February, the un- percent, and in the forecast, the Administration assumes
employment rate was expected to peak at an annual aver- that compensation will keep pace with productivity.
age over 8 percent, but economic developments since the While the overall share of labor compensation is ex-
forecast was made suggest that unemployment may peak pected to increase, the wage share is expected to remain
at an even higher rate, even on an annual average basis. roughly flat. The share of employee fringe benefits which
12. ECONOMIC ASSUMPTIONS 175

supplement taxable wages and salaries takes up most of Comparison with CBO and Private-Sector
the increase in compensation. Rising health insurance Forecasts
costs will put upward pressure on the share of fringe
benefits. Table 12–2 compares the economic assumptions for
The share of corporate profits was 12.9 percent of the 2010 Budget with projections by the Congressional
GDP in the third quarter of 2006 prior to the recession, Budget Office (CBO) and by the Blue Chip Consensus,
which was near an all-time high. Since then profits have an average of about 50 private-sector economic forecasts.
dropped sharply. They are forecast to be only 9.5 percent These other economic projections differ in some respects
of GDP in 2009. As the economy recovers, the profit share from the Administration’s projections, but the forecast
is expected to rebound. In the forecast, the ratio of prof- differences are relatively small compared with the mar-
its to GDP reaches 10-1/2 percent in 2011 and remains gin of error in all economic forecasts, and in broad outline,
roughly stable at that level. the three forecasts are similar. All three agree that the
recession is likely to end in 2009 and that the economy
will begin to recover showing positive growth in 2010

Table 12–2. comPariSon oF economic aSSumPTionS


(Calendar years)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

nominal gdP:
2010 Budget �������������������������������������������������������������������������������� 14,281 14,291 14,902 15,728 16,731 17,739 18,588 19,415 20,279 21,181 22,124 23,108
Congressional Budget Office (March 2009) ��������������������������������� 14,257 14,047 14,576 15,233 15,950 16,684 17,421 18,138 18,873 19,624 20,381 21,164
April Blue Chip Consensus1 ��������������������������������������������������������� 14,263 14,080 14,524 15,304 16,172 17,024 17,903 18,779 19,672 20,607 21,587 22,613

real gdP (year-over-year):


2010 Budget �������������������������������������������������������������������������������� 1�3 –1�2 3�2 4�0 4�6 4�2 2�9 2�6 2�6 2�6 2�6 2�6
Congressional Budget Office (March 2009) ��������������������������������� 1�1 –3�0 2�9 4�0 4�1 4�0 3�5 2�7 2�5 2�4 2�3 2�2
April Blue Chip Consensus1 ��������������������������������������������������������� 1�1 –2�6 1�8 3�4 3�4 3�0 2�9 2�7 2�6 2�6 2�6 2�6

real gdP (fourth-quarter-over-fourth-quarter):


2010 Budget �������������������������������������������������������������������������������� –0�2 0�3 3�5 4�4 4�6 3�8 2�6 2�6 2�6 2�6 2�6 2�6
Congressional Budget Office (March 2009) ��������������������������������� –0�9 –1�5 4�1 4�1 4�1 3�9 3�2 2�6 2�4 2�3 2�2 2�2
April Blue Chip Consensus1 ��������������������������������������������������������� –0�8 –1�3 2�7 3�6 3�3 2�9 2�9 2�6 2�6 2�6 2�6 2�6

gdP Price index:2


2010 Budget �������������������������������������������������������������������������������� 2�2 1�2 1�1 1�5 1�7 1�8 1�8 1�8 1�8 1�8 1�8 1�8
Congressional Budget Office (March 2009) ��������������������������������� 2�2 1�5 0�8 0�5 0�6 0�6 0�9 1�4 1�5 1�6 1�6 1�6
April Blue Chip Consensus1 ��������������������������������������������������������� 2�2 1�4 1�3 1�7 1�9 2�2 2�2 2�3 2�3 2�3 2�3 2�3

consumer Price index (cPi-u):2


2010 Budget �������������������������������������������������������������������������������� 3�8 –0�6 1�6 1�8 2�0 2�1 2�1 2�1 2�1 2�1 2�1 2�1
Congressional Budget Office (March 2009) ��������������������������������� 3�8 –0�7 1�4 1�2 1�0 1�0 1�2 1�6 1�9 1�9 1�9 1�9
April Blue Chip Consensus1 ��������������������������������������������������������� 3�8 –0�8 1�7 2�1 2�3 2�4 2�5 2�5 2�5 2�5 2�5 2�5

unemployment rate:3
2010 Budget �������������������������������������������������������������������������������� 5�8 8�1 7�9 7�1 6�0 5�2 5�0 5�0 5�0 5�0 5�0 5�0
Congressional Budget Office (March 2009) ��������������������������������� 5�8 8�8 9�0 7�7 6�6 5�6 5�1 4�9 4�8 4�8 4�8 4�8
April Blue Chip Consensus1 ��������������������������������������������������������� 5�8 8�9 9�5 8�1 7�1 6�4 5�9 5�7 5�6 5�5 5�5 5�5

interest rates:3

91-day Treasury bills (discount basis):


2010 Budget ��������������������������������������������������������������������������� 1�4 0�2 1�6 3�4 3�9 4�0 4�0 4�0 4�0 4�0 4�0 4�0
Congressional Budget Office (March 2009)����������������������������� 1�4 0�3 0�9 1�8 3�0 3�9 4�4 4�7 4�7 4�8 4�8 4�8
April Blue Chip Consensus1 ���������������������������������������������������� 1�4 0�3 0�9 2�8 3�6 4�0 4�2 4�3 4�2 4�2 4�2 4�2

10-year Treasury notes:


2010 Budget ��������������������������������������������������������������������������� 3�7 2�8 4�0 4�8 5�1 5�2 5�2 5�2 5�2 5�2 5�2 5�2
Congressional Budget Office (March 2009) ���������������������������� 3�7 2�9 3�4 4�0 4�6 5�0 5�3 5�4 5�5 5�6 5�6 5�6
April Blue Chip Consensus1 ���������������������������������������������������� 3�7 2�9 3�5 4�5 4�9 5�2 5�4 5�4 5�4 5�4 5�4 5�4
Sources:Administration; CBO, A Preliminary Analysis of the President’s Budget and an Update of CBO’s Budget and Economic Outlook, March 2009; April 2009 Blue Chip Economic
Indicators, Aspen Publishers, Inc�
1 The Blue Chip forecast was extended to 2011-2019 using the March long-run Blue Chip projections, quarterly growth rates for 2011-2019 were interpolated�
2 Year-over-year percent change�
3 Annual averages, percent�
176 ANALYTICAL PERSPECTIVES

and beyond. They are agreed that inflation will be at a both points, but the second is much more important for
low rate in 2009-2010, but outright deflation is avoided. the budget outlook than the first.
They agree that after peaking at a relatively high rate, Between the end of World War II and 2008, there were
unemployment gradually declines and interest rates also ten recessions in the United States. The average decline,
return to more normal levels. from the peak quarter for real GDP to the trough, was 2.0
The three sets of economic assumptions are based on percent during those ten recessions. The Administration
different underlying assumptions concerning economic assumes that the current recession will be somewhat
policies. The Administration forecast assumes that the worse than this average experience. Meanwhile, CBO
President’s Budget proposals will be enacted and that the and the Blue Chip consensus both expect the recession
Financial Stability Plan and Homeowner Affordability to be much deeper than average. Nevertheless all three
and Stability Plan will be fully implemented. In contrast, forecasts expect the recession to end in 2009. None antici-
the CBO baseline projection assumes that current law as pates a repeat of the four-year decline from 1929 to 1933,
of the time the estimates were made in March remains un- so the difference is mainly a question of when in 2009 the
changed. The 50 or so private forecasters in the Blue Chip recession will end and how low real GDP will sink before
Consensus make differing policy assumptions, but none reaching that point.
would necessarily assume that the Budget and financial Naturally, there is great concern about these questions
rescue plans are adopted in full. Sometimes these poli- since they bear on how long the current period of mount-
cy differences have relatively little effect on the forecast ing job losses will continue, but even were the recession
outcomes, but that is not so in the current environment. to turn out deeper than the Administration originally
The fiscal changes proposed in the budget and the related forecast, it would not necessarily have a large permanent
plans for financial stabilization are large enough to have effect on the budget projections—provided the recov-
a major effect on the macroeconomic outlook. ery from the recession adjusts in an offsetting way. The
The forecasts also differ because they were made on Administration’s forecast assumption is that the depth
different dates. Usually a several week difference in fore- of the recession does not affect the long-run level of real
cast dates has little impact on economic forecasts, but in GDP, which is instead tied to potential output and is not
the weeks since the Administration forecast was made, affected by the business cycle. Unless a deeper reces-
economic data have appeared showing that the economy sion affects the projection of the underlying trend for real
was much weaker at the end of 2008 and beginning of GDP, it would have only a modest effect on the medium-
2009 than was apparent earlier. Because the CBO and term budget.
Blue Chip Consensus forecasts were made several weeks Differences in the potential rate of real GDP growth
later, they reflect the more recent data and consequently do have a profound effect on the budget projections, and
offer a somewhat more pessimistic economic outlook. these are the most important differences separating the
Real GDP Growth: In analyzing forecast differences with Administration’s forecast from those of CBO and the Blue
respect to real GDP growth, it is useful to consider two Chip. As shown in the chart below, the Administration as-
questions separately: how deep will the current reces- sumes that real GDP will grow rapidly in the years ahead
sion be and what type of recovery is likely once the reces- as it recovers from the 2008-2009 recession. CBO and the
sion ends? The Administration’s real GDP projections are Blue Chip are more pessimistic about the long-run out-
more optimistic than CBO and the private consensus on look. CBO has relatively rapid growth beginning in 2011,

Chart 12-6. Alternative Projections of Real GDP


Percent change
Growth
6

0
Trend Actual

CBO Administration
-2
Blue Chip

-4
2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019
12. ECONOMIC ASSUMPTIONS 177

but not rapid enough to offset the loss expected from the interest rates will rise between 2009 and 2012 converging
recession, and in the final years of the projection period, on stable higher levels in 2013 and beyond. CBO projects
CBO has real growth sinking to 2.2 percent. Since 1947, that the long-run yield on 10-year Treasury notes will
U.S. real GDP has grown at an average rate of 3.3 per- be 5.6 percent and Blue Chip projects 5.4 percent. The
cent, although the average growth rate over the last 35 Administration projects a long-run value of 5.2 percent.
years has averaged only 2.8 percent. The Blue Chip con- Short-term rates are expected to be near zero in 2009,
sensus is somewhat more optimistic than CBO about the but then to increase reaching a long-run rate of 4.0 per-
final years of the forecast as its long-run growth rate is cent in the Administration projections, 4.2 percent in the
2.6 percent, the same as the Administration assumes, but Blue Chip Consensus, and 4.8 percent in the CBO pro-
the Blue Chip has the smallest expected recovery from jections. The principal difference between CBO and the
the current recession in 2010-2013. Administration projections is that the Administration
A deep recession does not necessarily imply a slow re- anticipates a gradual restoration of a yield curve spread
covery; if anything, it implies the opposite. The historical between long-term and short-term interest rates that is
record points in the other direction with deeper recessions closer to the historical average.
being followed by stronger recoveries. The strongest re-
covery since 1929 was during the five years following the Changes in Economic Assumptions
Great Contraction of 1929-1933. Two important factors
could contribute to a weaker than normal expansion: (1) The economic assumptions underlying this Budget
a protracted credit crunch in which the problems in the have changed compared with those used by the previ-
financial markets are not resolved in 2009 and (2) a deep- ous Administration for the 2009 Budget, although more
er world-wide slump that holds down U.S. exports and in the short run than in the long run, as shown in Table
offsets the effects of fiscal stimulus on domestic demand. 12–3. The previous Administration’s final Budget did
Both are possible, but the Administration believes that not anticipate the 2008-2009 recession. Consequently,
the credit market problems will be resolved in a timely the projected growth rates for 2008-2009 turned out to
fashion, and that the United States will once again lead be far above those in the current Budget. For the same
the world out of recession as it has in the past. reason, the strong economic recovery projected for 2010-
It is worth remembering that all economic forecasts are 2013 was not anticipated in the previous Budget and real
subject to error, and the forecast errors are usually much growth rates for those years are lower than in the current
larger than the forecast differences discussed above. Past Budget. Finally, the long-run growth trend was pegged at
forecast errors among the Administration, CBO, and the 2.7 percent per year in the previous Budget and that has
Blue Chip have been roughly similar. been revised down slightly to 2.6 percent per year in the
Unemployment: The near-term differences in the un- current Budget.
employment rate forecasts track the differences in ex- The long-run unemployment rate projection is raised
pected real GDP growth. Unemployment rises higher from 4.8 percent in the previous Budget to 5.0 percent in
in the CBO and Blue Chip forecasts, because they both the current Budget, while near-term unemployment has
expect a deeper and somewhat longer recession than the been increased substantially as a result of the recession.
Administration does. Unemployment peaks at 9.1 per- Inflation was projected to be quite stable in the 2009
cent in 2010 according to the Consensus forecast, while Budget at 2.0 percent for the GDP price index and 2.3
it reaches 9.0 percent in the CBO forecast. In the long percent in most years for the CPI. In the current Budget,
run, CBO expects unemployment to return to 4.8 percent, inflation is more subdued in 2009, but it rises subse-
while the Blue Chip only sees it returning to 5.5 percent. quently reaching its long-run levels in 2013. These long-
The Administration’s long-run projection for the unem- run stable values for inflation have been marked down
ployment rate is 5.0 percent. by 0.2 percentage point for both the GDP price index and
Inflation: The three inflation forecasts are much closer. the CPI. Interest rates were much lower in 2008 than
All three forecasts anticipate a slowdown in inflation in expected in the previous Budget and the current forecast
2009–2010 followed by a gradual return of inflation to the has rates for several years that are below those projected
range of 1.6 to 2.3 percent as measured by the GDP price in the 2009 Budget. The long-term values, however, for
index and between 1.9 and 2.5 percent as measured by the 3-month Treasury bill rate and the 10-year Treasury
the CPI. CBO has the lowest inflation forecast while the note are close to those in the previous Budget.
Consensus is the highest with the Administration in the
middle. None of the forecasters expects the slowdown in Sensitivity of the Budget to Economic
inflation to turn into deflation although that risk would Assumptions
appear to be greater in the two forecasts with the slower
real growth projections. The Blue Chip projection is some- Both receipts and outlays are affected by changes in
what puzzling in that its very weak recovery might have economic conditions. This sensitivity complicates budget
been expected to produce a larger permanent change in planning because errors in economic assumptions lead
the inflation rate. CBO, by contrast, has five consecutive to errors in the budget projections. It is therefore useful
years of less than 1-percent inflation. to examine the implications of possible changes in eco-
Interest Rates: The three forecasts are also similar in nomic assumptions. Many of the budgetary effects of such
their projections for interest rates. They anticipate that changes are fairly predictable, and a set of rules of thumb
178 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 12–3. comPariSon oF economic aSSumPTionS in THe 2009 and 2010 budgeTS
(Calendar years; dollar amounts in billions)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

nominal gdP:
2009 Budget Assumptions 1 ��������������������������������������������� 14,456 15,190 15,961 16,754 17,574 18,432 19,320 20,241 21,206 22,220 23,288
2010 Budget Assumptions ����������������������������������������������� 14,281 14,291 14,902 15,728 16,731 17,739 18,588 19,415 20,279 21,181 22,124

real gdP (2000 dollars):


2009 Budget Assumptions 1 ��������������������������������������������� 11,846 12,203 12,572 12,938 13,305 13,681 14,059 14,440 14,831 15,236 15,653
2010 Budget Assumptions ����������������������������������������������� 11,671 11,527 11,893 12,372 12,937 13,474 13,870 14,231 14,601 14,981 15,371

real gdP (percent change): 2


2009 Budget Assumptions ����������������������������������������������� 2�7 3�0 3�0 2�9 2�8 2�8 2�8 2�7 2�7 2�7 2�7
2010 Budget Assumptions ����������������������������������������������� 1�3 -1�2 3�2 4�0 4�6 4�2 2�9 2�6 2�6 2�6 2�6

gdP Price index (percent change): 2


2009 Budget Assumptions ����������������������������������������������� 1�9 2�0 2�0 2�0 2�0 2�0 2�0 2�0 2�0 2�0 2�0
2010 Budget Assumptions ����������������������������������������������� 2�2 1�2 1�1 1�5 1�7 1�8 1�8 1�8 1�8 1�8 1�8

consumer Price index (all-urban; percent change): 2


2009 Budget Assumptions ����������������������������������������������� 2�1 2�2 2�3 2�3 2�3 2�3 2�3 2�3 2�3 2�3 2�3
2010 Budget Assumptions ����������������������������������������������� 1�5 0�8 1�6 1�8 2�1 2�1 2�1 2�1 2�1 2�1 2�1

civilian unemployment rate (percent): 3


2009 Budget Assumptions ����������������������������������������������� 4�9 4�9 4�8 4�8 4�8 4�8 4�8 4�8 4�8 4�8 4�8
2010 Budget Assumptions ����������������������������������������������� 5�8 8�1 7�9 7�1 6�0 5�2 5�0 5�0 5�0 5�0 5�0

91-day Treasury bill rate (percent): 3


2009 Budget Assumptions ����������������������������������������������� 3�7 3�8 4�0 4�1 4�1 4�1 4�1 4�1 4�1 4�1 4�1
2010 Budget Assumptions ����������������������������������������������� 1�4 0�2 1�6 3�4 3�9 4�0 4�0 4�0 4�0 4�0 4�0

10-year Treasury note rate (percent): 3


2009 Budget Assumptions ����������������������������������������������� 4�6 4�9 5�1 5�2 5�3 5�3 5�3 5�3 5�3 5�3 5�3
2010 Budget Assumptions ����������������������������������������������� 3�7 2�8 4�0 4�8 5�1 5�2 5�2 5�2 5�2 5�2 5�2
1 Adjusted for July 2008 NIPA revisions�
2 Year-over-year�
3 Calendar year average�

embodying these relationships can aid in estimating how how Treasury’s receipts estimates would shift with cer-
changes in the economic assumptions would alter outlays, tain economic changes, but they do not capture associated
receipts, and the surplus or deficit. These rules of thumb “technical” changes that often accompany a shift in the
should be understood as suggesting orders of magnitude; economic outlook. There is, for example, no rule of thumb
they ignore a long list of secondary effects that are not for the receipts effect of large changes in capital gains tax
captured in the estimates. realizations that often occur when the economic outlook
The rules of thumb show how the changes in econom- changes.
ic variables affect Administration estimates for receipts Economic variables that affect the budget do not usu-
and outlays; they are not a forecast of how receipts or ally change independently of one another. Output and em-
outlays would actually change if there were a change in ployment tend to move together in the short run: a high
economic conditions. The rules of thumb are based on a rate of real GDP growth is generally associated with a
fixed budget policy that is not always a good predictor of declining rate of unemployment, while slow or negative
what might actually happen to the budget should the eco- growth is usually accompanied by rising unemployment.
nomic outlook change. This is especially true for infla- This is the Okun’s Law relationship discussed above. In
tion. Spending for indexed programs, like Social Security, the long run, however, changes in the average rate of
does respond to changes in inflation, but only with a growth of real GDP are mainly due to changes in the rates
lag. Annually appropriated (“discretionary”) spending is of growth of productivity and the labor force, and are not
specified in nominal dollars, and therefore does not vary necessarily associated with changes in the average rate
when there is a change in the projected rate of inflation. of unemployment. Inflation and interest rates are also
Congress would have to act to maintain unchanged pur- closely interrelated: a higher expected rate of inflation
chasing power in discretionary appropriations. Also, the increases interest rates, while lower expected inflation
rules of thumb for receipts changes reported here reflect reduces interest rates.
12. ECONOMIC ASSUMPTIONS 179

Changes in real GDP growth or inflation have a much estimates, inflation cannot be relied upon to lower
greater cumulative effect on the budget if they are sus- the budget deficit, mainly because Congress is not
tained for several years than if they last for only one year. likely to allow inflation to erode the real value of
However, even one-time changes can have permanent ef- spending permanently.
fects if they permanently raise the level of the tax base
• In the fifth block, the rate of inflation and the level
or the level of Government spending. Highlights of the
of interest rates are higher by one percentage point
budgetary effects of these rules of thumb are shown in
in all years. As a result, the price level and nomi-
Table 12–4.
nal GDP rise by a cumulatively growing percentage
above their base levels. In this case, again the effect
For real growth and employment:
on receipts is about double the effect on outlays.
• The first block shows the effect of a temporary re- • The effects of a one percentage point increase in in-
duction in real GDP growth by one percentage point terest rates alone are shown in the sixth block. The
sustained for one year, followed by a recovery of GDP outlay effect mainly reflects higher interest costs
to the base-case level (the Budget assumptions) over for Federal debt. The receipts portion of this rule-
the ensuing two years. In this case, the unemploy- of-thumb is due to the Federal Reserve’s deposit of
ment rate is assumed to rise by one-half percentage earnings on its securities portfolio and the effect of
point relative to the Budget assumptions by the end interest rate changes on both individuals’ income
of the first year, then return to the base case rate (and taxes) and financial corporations’ profits (and
over the ensuing two years. After real GDP and the taxes).
unemployment rate have returned to their base case
• The seventh block shows that a sustained one per-
levels, most budget effects vanish except for persis-
centage point increase in the GDP price index and
tent out-year interest costs associated with larger
in CPI inflation decreases cumulative deficits sub-
near-term deficits.
stantially. The separate effects of higher inflation
• The second block shows the effect of a temporary and higher interest rates do not sum to the effects
reduction in real GDP growth by one percentage for simultaneous changes in both. The gains in bud-
point sustained for one year along with a perma- get receipts due to higher inflation result in higher
nent increase in the unemployment rate of one-half debt service savings when interest rates are also as-
percentage point relative to Budget assumptions. In sumed to be higher (the combined case) than when
this scenario, the level of GDP and taxable incomes interest rates are assumed to be unchanged (the
are permanently lowered by the reduced growth separate case).
rate in the first year. For that reason and because
• The last entry in the table shows rules of thumb for
unemployment is permanently higher, the budget
the added interest cost associated with changes in
effects (including growing interest costs associated
the budget deficit, holding interest rates and other
with larger deficits) continue to grow slightly in
economic assumptions constant.
each successive year.
• The budgetary effects are much larger if the growth The effects of changes in economic assumptions in the
rate of real GDP is permanently reduced by one per- opposite direction are approximately symmetric to those
centage point even leaving the unemployment rate shown in the table. The impact of a one percentage point
unchanged as might result from a shock to produc- lower rate of inflation or higher real growth would have
tivity growth. These effects are shown in the third about the same magnitude as the effects shown in the
block. In this example, the cumulative increase in table, but with the opposite sign.
the budget deficit is many times larger than the ef-
fects in the first and second blocks. Alternative Scenarios
For inflation and interest rates: The economic outlook is always uncertain, but it is
especially uncertain at present. The rules-of-thumb de-
• The fourth block shows the effect of a one percent- scribed above can be used in combination to show the
age point higher rate of inflation and one percentage effect on the budget of alternative economic projections.
point higher interest rates maintained for the first Alternative scenarios can be used to gauge some of the
year only. In subsequent years, the price level and risks to the current budget projections. For example,
nominal GDP would both be one percentage point since the budget assumptions were formulated in late
higher than in the base case, but interest rates and January, there has been further deterioration in economic
future inflation rates are assumed to return to their conditions making a deeper recession a likely possibility.
base levels. Receipts increase by about twice as That possibility is explored in the two alternative scenar-
much as outlays. This is partly due to the fact that ios presented in this section. Both alternatives allow for
outlays for annually appropriated spending are as- the same pattern of growth over the course of 2009-2010
sumed to remain constant when projected inflation as in the latest Blue Chip forecast (April). The only dif-
changes. Despite the apparent implication of these ference in these scenarios is how strong the recovery is.
180 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 12–4. SenSiTiviTy oF THe budgeT To economic aSSumPTionS


(In billions of dollars)
Total of
Budget effect Effects,
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2009–2019

real growth and employment

budgetary effects of 1 percent lower real gdP growth:


(1) For calendar year 2009 only, with real GDP recovery in 2010–11:1
Receipts ���������������������������������������������������������������������������������� –14�1 –21�9 –10�3 –1�2 0�2 0�2 0�2 0�2 0�2 0�2 0�2 –45�8
Outlays ���������������������������������������������������������������������������������� 2�7 6�3 5�0 2�8 2�6 2�6 2�7 2�8 2�8 3�0 3�1 36�4

Increase in deficit (+) �������������������������������������������������������� 16�7 28�2 15�3 4�0 2�4 2�4 2�5 2�5 2�6 2�7 2�8 82�2

(2) For calendar year 2009 only, with no subsequent recovery:1 �����
Receipts ���������������������������������������������������������������������������������� –14�1 –29�3 –34�7 –37�8 –40�0 –41�9 –44�2 –46�5 –48�7 –51�0 –53�5 –441�6
Outlays ���������������������������������������������������������������������������������� 2�7 7�6 10�1 13�2 16�4 19�0 21�6 24�5 27�6 31�0 34�5 208�3

Increase in deficit (+) �������������������������������������������������������� 16�8 36�9 44�8 50�9 56�4 60�9 65�8 71�0 76�3 82�0 88�0 649�9
(3) Sustained during 2009 - 2019, with no change in
unemployment:
Receipts ���������������������������������������������������������������������������������� –14�2 –44�8 –84�8 –130�7 –180�4 –233�8 –291�9 –353�7 –418�4 –488�0 –562�6 –2,803�3
Outlays ���������������������������������������������������������������������������������� –0�4 –0�8 1�9 6�5 12�8 20�6 30�4 42�5 57�0 74�3 94�4 339�2

Increase in deficit (+) �������������������������������������������������������� 13�8 44�0 86�7 137�2 193�2 254�4 322�4 396�1 475�4 562�3 657�1 3,142�5

inflation and interest rates

budgetary effects of 1 percentage point higher rate of:


(4) Inflation and interest rates during calendar year 2009 only:
Receipts �������������������������������������������������������������������������������� 17�6 37�6 38�0 37�0 39�7 42�1 44�5 47�0 49�3 51�7 54�1 458�4
Outlays ���������������������������������������������������������������������������������� 13�1 26�7 16�0 19�8 20�2 20�4 18�5 18�2 16�2 15�6 15�2 199�8

Decrease in deficit (–) ����������������������������������������������������� –4�5 –10�9 –22�0 –17�2 –19�4 –21�7 –26�1 –28�8 –33�1 –36�1 –38�9 –258�6

(5) Inflation and interest rates, sustained during 2009 - 2019:


Receipts �������������������������������������������������������������������������������� 17�6 58�9 107�2 164�0 212�1 261�9 322�9 388�5 457�9 533�7 615�8 3,140�6
Outlays ���������������������������������������������������������������������������������� 13�5 54�1 78�4 111�1 137�3 162�0 185�0 210�0 232�9 254�9 283�1 1,722�2

Decrease in deficit (–) ����������������������������������������������������� –4�0 –4�9 –28�8 –53�0 –74�8 –99�9 –137�9 –178�4 –225�1 –278�8 –332�7 –1,418�3

(6) Interest rates only, sustained during 2009 - 2019:


Receipts �������������������������������������������������������������������������������� 3�9 15�3 24�7 37�1 36�3 33�1 35�6 37�9 40�2 42�4 44�6 351�2
Outlays ���������������������������������������������������������������������������������� 8�8 42�6 63�1 77�6 87�9 98�8 108�8 119�1 129�7 140�5 152�5 1,029�4

Increase in deficit (+) ������������������������������������������������������ 4�9 27�4 38�3 40�5 51�5 65�7 73�2 81�1 89�5 98�0 107�9 678�2

(7) Inflation only, sustained during 2009 - 2019:


Receipts �������������������������������������������������������������������������������� 13�6 43�6 82�4 126�8 175�6 228�5 287�0 350�1 417�2 490�6 570�4 2,785�7
Outlays ���������������������������������������������������������������������������������� 4�7 11�7 16�3 35�3 52�6 67�9 83�2 100�7 116�3 131�8 152�9 773�4
Decrease in deficit (–) ����������������������������������������������������� –8�9 –31�9 –66�1 –91�5 –123�0 –160�6 –203�8 –249�4 –300�9 –358�8 –417�4 –2,012�3

interest cost of Higher Federal borrowing

(8) Outlay effect of $100 billion increase in borrowing in 2009 ������ 0�2 1�0 3�1 4�3 4�7 4�9 5�1 5�3 5�6 5�8 6�0 45�9
* $50 million or less�
1 The unemployment rate is assumed to be 0�5 percentage point higher per 1�0 percent shortfall in the level of real GDP�

In the first scenario, growth in 2011-2014 is the same recession, but there is a substantial loss compared with
as in the current Administration forecast. In this case, the Budget as shown in Chart 12-7.
there is a permanent loss of output from the recession The second alternative scenario makes a different as-
that is never made up in the subsequent recovery. The sumption about the recovery period. It assumes that
loss is less than in the latest Blue Chip projections, which over the five years from 2009 through 2014, growth is
only show a modest and very partial recovery from the equal to the average growth rate achieved in the ex-
12. ECONOMIC ASSUMPTIONS 181

Chart 12-7. Alternative Scenarios for Real GDP


Billions of CY 2000 Dollars
17,000
Actual Administration Alternative One Alternative Two
16,000

15,000

14,000

13,000

12,000

11,000

10,000
2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019

pansions that followed most of the recessions since the exceeds the level consistent with price stability, receipts
Great Depression as reflected in Chart 12-7. The aver- are lower, outlays for programs such as unemployment
age real growth rate following the trough of these reces- compensation are higher, and the deficit is larger (or the
sions has been 4.2 percent. With that type of recovery, surplus smaller) than it would be otherwise.
the level of real GDP would be higher in 2014 than in The portion of the deficit (or surplus) traceable to the
the Administration projections and budget deficits after automatic effects of the business cycle is called the cyclical
2014 would be lower than under the Administration’s component. The remaining portion of the deficit is called
projections as shown in Table 12-5. the structural deficit (or structural surplus). Further ad-
Many other scenarios are possible of course, but the justments are made to remove the effects of transitory
point is that the most important influence on the bud- financial transactions, such as outlays for bank closings
get projections beyond the next year or two is the rate under deposit insurance and the outlays made through
of growth achieved once the recession has ended and the the Troubled Asset Relief Program (TARP). Other finan-
expansion has begun. cial stabilization outlays have also been removed from
this adjusted structural deficit including GSE equity pur-
Structural and Cyclical Deficits chase programs. The adjusted structural deficit is a bet-
ter gauge of the underlying stance of fiscal policy than
An alternative measure of the budget deficit is called the unadjusted unified deficit because it removes most of
the adjusted structural deficit. It provides a useful per- the effects of the business cycle and temporary financial
spective on the stance of fiscal policy compared with the transactions.
unadjusted unified budget deficit. The unadjusted deficit Estimates of the structural deficit are based on the
is affected by the business cycle. When the economy is historical relationship between changes in the unemploy-
operating below its potential and the unemployment rate ment rate and real GDP growth, known as “Okun’s Law,”

Table 12–5. budgeT eFFecTS oF alTernaTive ScenarioS


(In billions of dollars)
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Alternative Budget Deficit Projections:
Administration Economic Assumptions ����������������������������� 1,841 1,258 929 557 512 536 528 645 675 688 779
Percent of GDP ��������������������������������������������������������������� 12�9 8�9 6�5 3�7 3�2 3�1 2�9 3�5 3�5 3�4 3�7
Alternative Scenario 1 ������������������������������������������������������� 1,879 1,346 1,014 670 640 673 678 810 852 879 985
Percent of GDP ��������������������������������������������������������������� 13�2 9�6 7�1 4�4 4�0 3�9 3�8 4�3 4�4 4�3 4�6
Alternative Scenario 2 ������������������������������������������������������� 1,879 1,346 1,006 651 593 542 470 574 597 605 689
Percent of GDP ��������������������������������������������������������������� 13�2 9�6 7�0 4�3 3�7 3�1 2�5 2�9 2�9 2�8 3�1
182 ANALYTICAL PERSPECTIVES

which has been discussed above, as well as relationships tially to the cyclical component of the deficit, but for the
of unemployment and real GDP growth with receipts and reasons stated here, the cyclical component is probably
outlays. These estimated relationships take account of the understated. As the economy recovers, the cyclical deficit
major cyclical changes in the economy and their effects on is projected to decline and when unemployment reaches 5
the budget, but they do not reflect all the possible cyclical percent, the level assumed to be consistent with stable in-
effects on the budget, because economists have not been flation, the cyclical component vanishes leaving only the
able to identify the cyclical factor in some of these other ef- structural deficit, although some cyclical effects would ar-
fects. For example, the recent decline in the stock market guably still be present.
will pull down capital gains-related receipts and increase Despite these limitations, the distinction between cy-
the deficit. Some of this decline is cyclical in nature, but clical and structural deficits is helpful in understanding
economists have not pinned down the cyclical component the path of fiscal policy. The large increase in the deficit
of the stock market exactly, and for that reason, all of the in 2009 and 2010 is due to combination of all three com-
stock market’s contribution to receipts is counted in the ponents of the deficit. There is a large increase in the
structural deficit. cyclical component because of the rise in unemployment.
Another factor that can affect the deficit and is related That is what would be expected considering the severity
to the business cycle is labor force participation. Since of the current recession, but that is not the only reason
the official unemployment rate does not include workers for the increase in the deficit. There is also a large in-
who have left the labor force, the conventional measures crease in the temporary financial component because of
of potential GDP, incomes, and Government receipts un- the financial stabilization measures undertaken by the
derstate the extent to which potential work hours are Federal Government. Finally, there is a large increase
under-utilized because of a decline in labor force partici- in the adjusted structural deficit because of the policy
pation. The key unresolved question here is to what ex- measures taken to combat the recession. This reflects the
tent changes in labor force participation are cyclical and Government’s decision to make an active use of fiscal poli-
to what extent they are structural. By convention, in esti- cy to hasten economic recovery. In 2011-2014, the cyclical
mating the structural budget deficit, all changes in labor component declines sharply as the economy recovers. The
force participation are treated as structural. temporary financial measures lead to an expected inflow
There are also lags in the collection of tax revenue that of funds and the adjusted structural deficit shrinks as the
can delay the impact of cyclical effects beyond the year in temporary spending and tax measures in the Recovery
which they occur. The result is that even after the unem- Act end.
ployment rate has fallen, receipts may remain cyclically
depressed for some time until these lagged effects have
dissipated. The current recession has added substan-

Table 12–6. adJuSTed STrucTural balance


2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
In billions of dollars:
Unadjusted deficit �������������������������������������������������������� 377�6 412�7 318�3 248�2 162�0 458�6 1,841�2 1,258�4 929�4 557�4 512�3 535�9
Less cyclical component �������������������������������������� 106�4 61�8 14�7 –23�5 –10�5 49�2 297�8 350�9 300�8 185�5 57�9 1�7

Structural deficit ����������������������������������������������������������� 271�2 350�9 303�7 271�7 172�5 409�4 1,543�4 907�6 628�6 372�0 454�4 534�2
Less financial stabilization and deposit insurance –1�4 –2�0 –1�4 –1�1 –1�5 18�7 727�0 68�9 9�6 –42�5 –53�1 –58�5

Adjusted structural deficit� ��������������������������������������������� 272�6 352�9 305�0 272�8 174�0 390�7 816�4 838�7 619�0 414�4 507�6 592�7

As a percent of GDP:
Unadjusted deficit ����������������������������������������������������������� 3�5 3�6 2�6 1�9 1�2 3�2 12�9 8�5 6�0 3�4 2�9 2�9
Less cyclical component �������������������������������������� 1�0 0�5 0�1 –0�2 –0�1 0�3 2�1 2�4 1�9 1�1 0�3 0�0

Structural deficit ������������������������������������������������������������� 2�5 3�1 2�5 2�1 1�3 2�9 10�8 6�2 4�1 2�3 2�6 2�9
Less financial stabilization and deposit insurance –0�0 –0�0 –0�0 –0�0 –0�0 0�1 5�1 0�5 0�1 –0�3 –0�3 –0�3

Adjusted structural deficit ����������������������������������������������� 2�5 3�1 2�5 2�1 1�3 2�7 5�7 5�7 4�0 2�5 2�9 3�2
NOTE: The NAIRU is assumed to be 5�0%�
13. STEWARDSHIP
Introduction
ture is uncertain, this chapter’s findings and conclusions
The budget is an essential tool for allocating resources should be interpreted as tentative and subject to revision.
within the Federal Government and between the public The chapter consists of four parts:
and private sectors, but current outlays, receipts, and the
deficit give only a partial picture of the Government’s fi- • Part I explains how the separate pieces of analysis
nancial condition. For example, the temporary shift from link together. Chart 13–1 is a schematic diagram
annual deficits to surpluses in the late 1990s did little to showing the linkages.
slow the long-term growth rate of the Government’s major
• Part II presents estimates of the Government’s as-
health programs, which is a major reason for the long-run
sets and liabilities, which are shown in Table 13–1.
shortfall in Federal finances. As important as the cur-
This table is similar to a business balance sheet, but
rent budget surplus or deficit is, other indicators are also
for that reason it cannot reveal some of the Govern-
needed to judge the Government’s fiscal condition.
ment’s unique financial features and is necessarily
For the Federal Government, there is no single number
supplemented by the information in Parts III and IV.
that corresponds to the bottom line in a business balance
sheet. The Government is judged by how its actions affect • Part III shows a number of long-run paths for the
the country’s well-being over time, and that cannot easily Federal budget. These projections depend on alter-
be summed up with a single statistic. Furthermore, the native assumptions. The projections are summa-
Government is not expected to earn a profit, so its finan- rized in Table 13–2 and in a related set of charts.
cial performance cannot be directly compared to that of a Table 13–3 presents the financial outlook for Medi-
business. care and Social Security. All these data provide in-
One measure of the Government’s financial perfor- formation concerning the scope of the Government’s
mance is the extent to which it collects the taxes that future responsibilities and the resources it will have
are owed to it, and another is whether it delivers value available to discharge them.
in spending the taxes that it collects. Both of those ques-
• Part IV presents a summary of national wealth and
tions are addressed below. In general, the Government’s
a small sample of statistical indicators of economic
financial status is best evaluated using a broad range of
and social conditions. These various measures re-
data and several complementary perspectives. This chap-
flect the outcomes of Government policies, among
ter presents a framework for such analysis. Because there
other factors. It also analyzes tax compliance.
are serious limitations on the available data and the fu-

PART I—A FRAMEWORK TO EVALUATE FEDERAL FINANCES

No single framework can encompass all of the fac- pensions and medical benefits owed to retired Federal
tors that affect the financial condition of the Federal employees and veterans are sometimes considered bind-
Government, but the framework presented here is com- ing liabilities as well. These employee obligations can
prehensive. It includes information about Government be thought of as a form of deferred compensation; they
assets and liabilities as well as long-run projections of have counterparts in the business world and would ap-
the entire budget showing where future fiscal strains are pear as liabilities on a business balance sheet. 1 These
most likely to appear. The framework includes an analy- Government liabilities are discussed in Part II along with
sis of the Government’s potential revenue derivable from the Government’s financial and physical assets. These
today’s tax structure and what can be done realistically, liabilities are only a subset of the Government’s overall
through better education and more rigorous enforcement financial responsibilities. Indeed, the full extent of the
of the tax law, to reach that potential. Measures of nation- Government’s fiscal exposure through programmatic
al wealth, which support future income and tax receipts, commitments dwarfs the outstanding total of Federal li-
are presented along with an array of economic and social abilities. The present value of commitments to Medicare,
indicators.
The Government’s binding obligations—its liabili-
ties—include Treasury debt. Accrued obligations for 1 The benefits promised to federal retirees and veterans are a step removed from legally en-

Government insurance policies and the estimated pres- forceable liabilities such as debt and also a step removed from private-sector retiree and health
commitments, which are frequently contractual and so legally enforceable. In contrast, the
ent value of failed loan guarantees and deposit insur- promises to federal retirees and veterans can be, and occasionally have been, reduced by statute.
ance claims also have analogues in the private sector. The Thus, the analogy to debt, insurance contracts, loan guarantee contracts, and private-sector
deferred compensation contracts is not exact.

183
184 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Medicaid, and Social Security, for example, amount to Government is collecting the full amount of taxes owed,
many times the value of Federal debt held by the public. whether the public is receiving value for its taxes paid,
The Government offers a broad range of programs that and whether Federal resources are being used effectively.
dispense cash and other benefits to individual recipients. Information on those points requires performance mea-
In addition to Medicare, Medicaid, and Social Security sures for Government programs supplemented by appro-
there are supplemental nutrition assistance program priate information about the condition of the economy
benefits (formerly food stamps), veterans’ benefits, unem- and society. This Stewardship chapter complements the
ployment insurance, and Head Start among many others. detailed exploration of Government performance dis-
The Government also provides a wide range of public ser- cussed in Chapter 2 with general measures of economic
vices that must be financed through the tax system. These and social well-being as shown in Table 13–6.
programs may be modified or even ended at any time by
the Congress and the President, and changes in the laws Relationship with FASAB Objectives
governing these programs are a regular part of the leg-
islative cycle. For this reason, these programmatic com- The framework presented here meets the stewardship
mitments do not constitute “liabilities.” They are Federal objective for Federal financial reporting recommended
responsibilities, however, and will have a claim on budget- by the Federal Accounting Standards Advisory Board
ary resources for the foreseeable future unless the law is (FASAB) and adopted for use by the Federal Government
changed. Moreover, federal responsibilities that are not in September 1993. 2
cash or in-kind benefits to individuals – such as the need Federal financial reporting should assist report us-
for a Department of Justice, Defense, or State – will sure- ers in assessing the impact on the country of the gov-
ly have a claim on budgetary resources for the foreseeable ernment’s operations and investments for the period and
future. All of the Government’s existing programs are re- how, as a result, the government’s and the Nation’s fi-
flected in the long-run budget projections in Part III. nancial conditions have changed and may change in the
The Federal Government has many assets that would future. Federal financial reporting should provide infor-
also appear on a business balance sheet. These include mation that helps the reader to determine:
financial assets, such as loans and mortgages which have
been acquired through various credit programs. In re- 3a. Whether the government’s financial position im-
cent months, the Government has acquired a wide vari- proved or deteriorated over the period.
ety of new financial assets as a result of the programs
created to address the current financial crisis. Most of 3b. Whether future budgetary resources will likely be suf-
these assets were acquired in 2009, so they do not show ficient to sustain public services and to meet obliga-
up on the table of net assets, which ends in 2008. Other tions as they come due.
Federal assets include the plant and equipment used to
produce Government services. The Government also owns 3c. Whether government operations have contributed to
a substantial amount of land. All these assets would be the nation’s current and future well-being.
expected to appear on a conventional balance sheet. The
Government has other resources in addition to these. The presentation in this chapter shows one way to
These additional resources include most importantly the meet this objective at the Government-wide level. It is
Government’s sovereign power to tax, which would not intended for economists and others interested in evaluat-
normally appear on a balance sheet but may be of greater ing trends over time. The annual Financial Report of the
value than all the balance-sheet items combined. United States Government presents related information
Because of its unique responsibilities and resources, from an accounting perspective. The Financial Report in-
the most revealing way to analyze the future strains on cludes a balance sheet for the Federal Government. The
the Government’s fiscal position is to make a long-run assets and liabilities on that balance sheet are all based
projection of the entire Federal budget. Part III of this on transactions and other events that have already oc-
chapter presents a set of such projections under differ- curred. (For example, the cost of future retiree and health
ent assumptions. Over long periods of time, the spend- benefits for federal employees is based on employment
ing of the Government must be financed by the taxes that has already occurred.) In some cases, the assets and
and other receipts it collects. Although the Government liabilities in the Financial Report are evaluated different-
can borrow for temporary periods, it must pay interest ly than those reported in this chapter. This chapter’s es-
on any such borrowing, which adds to future spending. timates rely more on the replacement cost value of assets
In the long run, a solvent Government must pay for its instead of historical cost. The Financial Report also in-
programmatic spending out of its receipts. This is not a cludes a statement of social insurance that reviews infor-
normative statement but rather a simple economic fact. mation on the condition and sustainability of some of the
The projections in Part III show that under current poli- Government’s largest benefit programs. This year, for the
cies, long-run balance in this sense is not achieved, mostly second time, the Financial Report includes a brief discus-
or entirely because projected spending for Medicare and sion of the long-run budget outlook for the Government as
Medicaid grows faster than the Federal tax base.
The table of assets and liabilities and the long-run bud- 2 Statement of Federal Financial Accounting Concepts, Number 1, Objectives of Federal Fi-

get projections are silent on the questions of whether the nancial Reporting, September 2, 1993. Other objectives are budgetary integrity, operating per-
formance, and systems and controls.
13. STEWARDSHIP 185

a whole, which is similar to the long-run budget projec- and national wealth, including the trained skills of
tions discussed in this chapter. the national work force, that provide the base for
Connecting the Dots: The presentation that follows is Government revenues.
constructed around a series of tables and charts. The sche-
• The right-hand side reveals the full range of Federal
matic diagram, Chart 13–1, shows how the different pieces
obligations and responsibilities, beginning with the
fit together. The tables and charts should be viewed as an en-
Government’s acknowledged liabilities arising from
semble, the main elements of which are grouped in two broad
past actions, but also including projected budget out-
categories—assets/resources and liabilities/responsibilities.
lays needed to maintain present policies and trends.
• The left-hand side of Chart 13–1 shows the full
This column ends with a set of indicators highlight-
range of Federal resources, including assets the
ing areas where Government activity affects society
Government owns, tax receipts it can expect to col-
or the economy.
lect based on current and proposed laws, the tax gap,

Chart 13-1. The Financial Condition of the Federal


Government and the Nation
Assets/Resources Liabilities/Responsibilities

Federal Assets Federal Liabilities


Financial Assets Financial Liabilities
Monetary Assets Debt Held by the Public
Mortgages and Other Loans Guarantees and Insurance
Federal Governmental Deposit Insurance
Other Financial Assets
Assets and Liabilities Pension Benefit Guarantees
Less Expected Loan Losses
Loan Guarantees
Physical Assets (Table 13-1)
Other Insurance
Fixed Reproducible Capital
Defense Federal Retiree Pension
Nondefense and Health Insurance Liabilities
Inventories Miscellaneous
Net Balance
Non-reproducible Capital
Land
Mineral Rights
Long-Run Federal
Resources/Receipts Budget Projections Responsibilities/Outlays
Projected Receipts (Table 13-2)
Projected Outlays
Surplus/Deficit
Actuarial Deficiencies in
Social Security and Medicare Actuarial Deficiencies in
Social Security and Medicare
(Table 13-3)

Sources of the Tax Gap


The Federal Tax Gap Table 13.4
National Needs/Conditions
Indicators of economic, social,
National Assets/Resources
educational, and environmental
Federally Owned Physical Assets National Wealth
conditions
State & Local Govt. Physical Assets (Table 13-5)
Federal Contribution
Privately Owned Physical
Assets Social Indicators
Education Capital (Table 13-6)
R&D Capital

QUESTIONS AND ANSWERS ABOUT THE GOVERNMENT’S STEWARDSHIP

_____________________________________________________________________

1. According to Table 13–1, the Government's liabilities exceed its assets. No business could operate
in such a fashion. Why does the Government not manage its finances more like a business?
The Federal Government has different objectives from a business firm. For the vast bulk of the Federal Government’s opera-
tions, it would be difficult or impossible to charge prices that would cover expenses. The Government undertakes these activi-
ties not to improve its balance sheet, but to benefit the Nation.
For example, the Government invests in education and research, but it earns no direct return from these investments. People
are enriched by these investments, but the returns do not show up as an increase in Government assets but rather as an
increase in the general state of knowledge and in the capacity of the country’s citizens to earn a living and lead a fuller life.
Business investment motives are quite different; business invests to earn a profit for itself, not others, and if its investments
are successful, their value will be reflected in its balance sheet. Because the Federal Government’s objectives are different, its
balance sheet behaves differently, and should be interpreted differently.
The test of the Government’s solvency is not the bottom line of a table like Table 13-1, but whether it can meet its ongoing
responsibilities and deal with future emergencies or other needs that might arise.
186 ANALYTICAL PERSPECTIVES

2. Table 13–1 seems to imply that the Government is insolvent. Is it?


No. Just as the Federal Government’s responsibilities are different from those of private business, so are its resources. Govern-
ment solvency must be evaluated in different terms.
What Table 13–1 shows is that those Federal obligations that are most comparable to the liabilities of a business corporation
exceed the estimated value of the assets actually owned by the Federal Government. The Government, however, has access
to other resources through its sovereign powers. These powers, which include taxation, will allow the Government to meet its
present obligations and those that are anticipated from future operations even though the Government’s current assets are
less than its current liabilities.
Private financial markets clearly recognize this reality. Lenders are willing to lend considerable amounts of money to the Gov-
ernment at interest rates substantially below those charged to private borrowers. In effect, government bonds are extremely
highly rated; they are often referred to as “risk free.” This would not be true if the Government were really insolvent or likely
to become so in the future. Where governments totter on the brink of insolvency, lenders are either unwilling to lend them
money, or do so only in return for a substantial interest premium.
Market participants seem to expect that the Federal Government will eventually address the long-run fiscal problems ad-
dressed in this chapter and preserve its high credit rating.

3. Why are Medicare, Medicaid, and Social Security not shown as Government liabilities in Table
13–1?
Future Medicare, Medicaid, and Social Security benefits may be considered as obligations of the Federal Government, but
these benefits are not a liability in a legal or accounting sense. The Government has unilaterally decreased as well as increased
these benefits in the past, and future reforms could alter them again. These benefits are reflected in this presentation of the
Government’s finances in two ways: as part of the overall budget projections in Table 13–2, and, for the two programs with
dedicated income streams, in the actuarial estimates in Table 13–3.
The government has many other long-term fiscal responsibilities – for example to continue to spend sufficient resources on na-
tional security. Few have suggested counting future defense spending as Federal liabilities; yet there is no logical justification
for a different accounting treatment for them. There is no bright line dividing Medicare, Medicaid, and Social Security from
other programs that promise benefits to people, and all the Government programs that do so should be accounted for similarly.
Another reason for not counting future Medicare and Social Security benefits as liabilities is that doing so would imply that
payroll tax receipts earmarked to finance those benefits ought to be treated as assets. This treatment would be essential to
gauge the size of the future claim. Tax receipts, however, are not generally considered to be Government assets, and for good
reason: the Government does not own the wealth on which future taxes depend. Including taxes on the balance sheet would
be wrong for this reason, but excluding taxes from the balance sheet would overstate the drain on net assets from Medicare
and Social Security benefits. Treating taxes for Medicare and Social Security differently from other taxes would be highly
questionable.
Finally, under Generally Accepted Accounting Principles (GAAP), Social Security is not considered to be a liability, so not
counting it as such in this chapter is consistent with accounting standards.
4. Why doesn’t the Federal Government follow normal business practice in its bookkeeping?
The Government is not a business, and accounting standards designed to illuminate how much a business earns and how much
equity it has could provide misleading information if applied naively to the Government. The Government does not have a
“bottom line’’ comparable to that of a business corporation, but the Federal Accounting Standards Advisory Board (FASAB) has
developed, and the Government has adopted, a conceptual accounting framework that reflects the Government’s distinct func-
tions and answers many of the questions for which Government should be accountable. This framework addresses budgetary
integrity, operating performance, stewardship, and systems and controls. FASAB has also developed, and the Government has
adopted, a full set of accounting standards. Federal agencies now issue audited financial reports that follow these standards,
and an audited Government-wide financial report is issued as well. In short, the Federal Government does follow generally ac-
cepted accounting principles (GAAP) just as businesses and State and local governments do, although the relevant principles
differ depending on the circumstances. This chapter is intended to address the “stewardship objective’’—assessing the inter-
related condition of the Federal Government and the Nation.
13. STEWARDSHIP 187

PART II—THE FEDERAL GOVERNMENT’S ASSETS AND LIABILITIES

Table 13-1 provides a retrospective summary of the in veterans’ disability compensation. The relatively slow
Government’s assets and liabilities, showing what it owes growth in most Federal asset values has also reduced the
as a result of past operations and what it owns as of the Government’s net asset position.
end of 2008. The table provides perspective by showing The net excess of liabilities over assets reached 58.3
those figures for a number of years going back to 1960. To percent of GDP last year, an all-time high that reversed a
assure comparability across time, the assets and liabili- small decline from 2005. The average since 1960 has been
ties are measured in terms of constant 2008 dollars and 45 percent (see Table 13–1).
the balance of net liabilities is shown as a percentage of
GDP. Government liabilities have exceeded the value of Assets
assets over this entire period, but there was a substantial
increase in net liabilities in the 1980s and early 1990s Table 13–1 offers a comprehensive list of the financial
as a result of the large budget deficits in those years (see and physical resources owned by the Federal Government.
chart 13-2). In the late 1990s, there was a marked de- Financial Assets: The Federal Government’s holdings
cline in the ratio of net liabilities to GDP as the budget of financial assets as reported in the Federal Reserve’s
temporarily went into surplus and debt held by the public Flow-of-Funds Accounts amounted to over $1 trillion at
was reduced. Since 2001, the ratio has increased again, the end of 2008. There was a large jump in Treasury’s
and in 2008 it reached a new high surpassing slightly the operating cash balance last year that added over $300
previous peak level reached in 1993. The ratio will in- billion to this total. The increase was mainly due to the
crease further over the next few years because of the deep Supplementary Financing Program, which was created to
recession the nation is currently experiencing, the cor- assist the Federal Reserve in its efforts to stabilize finan-
responding need to increase aggregate demand through cial markets (for more about this program and its effect
the Recovery Act, and the costs associated with financial on Federal finances see Chapter 16, “Federal Borrowing
stabilization. Partially offsetting the direct costs of the and Debt”). Government holdings of loans and mortgages
Recovery Act and financial stabilization will be the rela- have been relatively stable (measured in constant dol-
tive improvement in GDP they help cause. lars) since the mid-1990s following the end of the Savings
Currently, the total real value of Federal assets is and Loan crisis. The face value of Government loans over-
estimated to be 83 percent greater than it was in 1960. states their economic worth. OMB estimates that the dis-
Meanwhile, Federal liabilities have increased by 292 per- counted present value of future losses and interest subsi-
cent in real terms. The decline in the Federal net asset dies on these loans was around $49 billion as of year-end
position has been partly due to persistent Federal bud- 2008. These estimated losses are subtracted from the face
get deficits that have boosted debt held by the public value of outstanding loans to obtain a better estimate of
in most years since 1960. Other factors have also been their economic worth. The net value of loans and mon-
important, such as large increases in the cost of health etary assets was $957 billion.
benefits promised for Federal retirees and the sharp rise

Chart 13-2. Net Federal Liabilities


Percent of GDP
60

55

50

45

40

35

30
1960 1966 1972 1978 1984 1990 1996 2002 2008
188 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 13–1. governmenT aSSeTS and liabiliTieS*


(As of the end of the fiscal year, in billions of 2008 dollars)
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008
aSSeTS
Financial Assets:
Cash and Checking Deposits ������������������������������������������������ 51 73 46 37 57 37 50 52 68 38 54 79 372
Other Monetary Assets� ��������������������������������������������������������� 2 1 1 2 2 2 2 1 8 2 5 1 3
Mortgages� ����������������������������������������������������������������������������� 33 31 47 49 91 93 119 82 94 83 85 85 85
Other Loans ��������������������������������������������������������������������������� 121 166 208 210 270 351 249 201 230 216 211 211 211
less Expected Loan Losses ������������������������������������������ –1 –3 –5 –11 –21 –20 –23 –29 –45 –44 –49 –45 –49
Other Treasury Financial Assets� ������������������������������������������� 73 91 80 72 102 150 239 288 307 327 318 319 336
Subtotal� ���������������������������������������������������������������������� 278 361 377 359 501 612 635 594 662 622 623 651 957
Nonfinancial Assets:
Fixed Reproducible Capital ���������������������������������������������������� 1,218 1,208 1,257 1,219 1,069 1,242 1,292 1,350 1,185 1,139 1,156 1,179 1,173
Defense ������������������������������������������������������������������������ 1,050 986 997 910 768 901 930 958 789 717 729 747 747
Nondefense ������������������������������������������������������������������ 168 222 260 309 300 341 362 392 396 422 427 433 426
Inventories ����������������������������������������������������������������������������� 318 276 257 230 284 325 288 222 227 295 296 284 290
Nonreproducible Capital �������������������������������������������������������� 157 208 248 404 588 686 583 439 736 1,356 1,386 1,382 1,188
Land� ����������������������������������������������������������������������������� 112 155 195 309 395 410 422 315 518 998 1,025 1,025 767
Mineral Rights �������������������������������������������������������������� 45 53 53 95 193 275 160 124 219 358 361 357 421
Subtotal ����������������������������������������������������������������������� 1,693 1,692 1,762 1,853 1,941 2,253 2,162 2,011 2,148 2,790 2,838 2,846 2,650

Total assets .............................................................................. 1,971 2,052 2,138 2,212 2,442 2,865 2,798 2,604 2,810 3,412 3,461 3,497 3,607

liabiliTieS

Debt held by the Public� �������������������������������������������������������������� 1,389 1,428 1,271 1,292 1,606 2,656 3,619 4,809 4,189 4,983 5,077 5,167 5,803
Insurance and Guarantee Liabilities:
Deposit Insurance ������������������������������������������������������������������ 0 0 0 0 2 11 87 24 1 1 1 2 34
Pension Benefit Guarantee ���������������������������������������������������� 0 0 0 52 38 53 53 25 50 89 78 85 74
Loan Guarantees ������������������������������������������������������������������� 0 1 3 8 15 13 19 36 45 52 50 71 74
Other Insurance� �������������������������������������������������������������������� 38 34 27 24 33 20 24 21 20 44 21 17 25
Subtotal� ���������������������������������������������������������������������� 38 35 29 84 88 97 183 106 116 186 150 175 207
Pension and Post-Employment Health Liabilities:
Civilian and Military Pensions� ����������������������������������������������� 1,049 1,319 1,577 1,787 2,197 2,179 2,130 2,066 2,165 2,354 2,435 2,479 2,609
Retiree Health Insurance Benefits ����������������������������������������� 215 270 323 366 450 446 436 432 480 1,220 1,191 1,178 1,162
Veterans Disability Compensation ����������������������������������������� 231 290 347 384 394 325 293 356 679 1,218 1,213 1,157 1,467
Subtotal ����������������������������������������������������������������������� 1,494 1,879 2,246 2,536 3,041 2,951 2,860 2,853 3,323 4,792 4,839 4,813 5,238

Environmental and Disposal Liabilities ��������������������������������������� 82 101 122 138 166 197 232 303 370 282 321 351 343
Other Liabilities:
Trade Payables and Miscellaneous ������������������������������������� 33 41 52 64 99 131 179 148 128 245 253 267 277
Benefits Due and Payable ������������������������������������������������� 25 30 40 42 54 60 72 83 96 127 136 137 144
Subtotal ����������������������������������������������������������������������� 58 70 92 106 153 190 251 232 224 372 389 405 421
Total liabilities .......................................................................... 3,062 3,514 3,760 4,156 5,055 6,091 7,144 8,304 8,222 10,614 10,776 10,911 12,012

net liabilities (liabilities minus assets) ................................ 1,091 1,461 1,622 1,944 2,613 3,226 4,347 5,700 5,412 7,202 7,315 7,414 8,404

Addenda:
Net Liabilities Per Capita (in 2008 dollars) ���������������������������������� 6,048 7,533 7,922 9,016 11,455 13,508 17,346 21,347 19,137 24,302 24,452 24,543 27,567

Ratio to GDP (in percent) ����������������������������������������������������������� 35�3 37�7 35�0 37�0 41�6 43�0 49�5 57�5 44�7 52�9 52�5 51�8 58�3

Reproducible Capital: The Federal Government is a fense capital goods. Currently, 64 percent of the capital is
major investor in physical capital and computer software. defense equipment or structures. In 1960, defense capital
Government-owned stocks of such capital have remained was 86 percent of the total. In the 1970s, there was a sub-
fairly stable measured in constant (year 2008) dollars for stantial decline in the real value of U.S. defense capital
most of the last 45 years (OMB estimate) at around $1.2 and there was another large decline in the 1990s after
trillion. This capital consists of defense equipment and the end of the Cold War. Meanwhile, nondefense Federal
structures, including weapons systems, as well as nonde- capital has increased at an average annual rate of around
13. STEWARDSHIP 189

2.0 percent. The Government also holds inventories of to provide a sense of these broader responsibilities and
defense goods and other items that in 2008 amounted their claim on future budgets.
to about 25 percent of the value of its fixed reproducible Debt Held by the Public: The Federal Government’s
capital. largest single financial liability is the debt owed to the
Nonreproducible Capital: The Government owns sig- public. It amounted to about $5.8 trillion at the end of
nificant amounts of land and mineral deposits. There are 2008. Publicly held debt declined for several years in the
no official estimates of the market value of these holdings late 1990s to a recent low of $3.3 trillion because of the
(and of course, in a realistic sense, many of these resourc- unified budget surpluses at that time, but as deficits re-
es would never be sold). After rising rapidly for several turned, publicly held debt began to increase again, and it
years, private land values fell 23 percent in 2008. It is increased very substantially in 2008 as Government bor-
assumed here that Federal land shared in the previous rowed to obtain the financial resources needed to address
increase and the recent decline. Oil prices have been on a the worldwide financial crisis.
roller coaster since the mid-1990s. They declined sharply Insurance and Guarantee Liabilities: The Federal
in 1997–1998, rebounded in 1999–2000, fell again in 2001, Government has contingent liabilities arising from the
rose substantially from 2002 through mid-year 2008, and loan guarantees it has made and from its insurance pro-
then they tumbled. These fluctuations have caused the grams. When the Government guarantees a loan or offers
estimated market value of Federally owned proved re- insurance, cash disbursements are often small initially,
serves of oil and natural gas to fluctuate as well. In 2009, and if a fee is charged the Government may even collect
as estimated here, the combined real value of Federal money; but the risk of future cash payments associated
land and mineral rights was $1.2 trillion compared with with such commitments can be large. The figures report-
$1.5 trillion in Federal fixed capital and inventories. ed in Table 13–1 are estimates of the current discounted
These estimates omit some valuable assets owned by value of prospective future losses on outstanding guar-
the Federal Government—such as works of art and his- antees and insurance contracts. The single largest insur-
torical artifacts—partly because there is no comprehen- ance obligation is for veterans’ life insurance. Flood and
sive inventory or realistic basis for valuing them. crop insurance are also included as is Federal terrorism
Total Assets: The total value of Government assets insurance. The present value of all such insurance li-
measured in constant dollars has risen substantially in abilities taken together is about $200 billion. As is true
the past ten years, and reached an all-time high in 2008. elsewhere in this chapter, this estimate does not incorpo-
The Government’s asset holdings are vast. As of the end rate the market value of the risk associated with these
of 2008, Government assets were estimated to be worth contingent liabilities; it merely reflects the present value
about $3.6 trillion or 25 percent of GDP. of expected losses. Although individually many of these
programs are large and potential losses are a serious con-
Liabilities cern, these insurance and guarantee liabilities are fairly
small relative to total Federal liabilities or even the total
Table 13–1 includes all Federal liabilities that would debt held by the public. They were less than 2 percent of
normally be listed on a balance sheet. All the various total liabilities in 2008.
forms of publicly held Federal debt are counted. So are Pension and Post-Employment Health Liabilities: The
Federal pension and health insurance obligations to civil- Federal Government owes pension benefits as a form of
ian and military retirees including the disability compen- deferred compensation to retired workers and to current
sation that is owed the Nation’s veterans, although these employees who will eventually retire. It also provides ci-
are not strictly binding in a contractual sense. These vilian retirees with subsidized health insurance through
pension and health insurance liabilities can be thought the Federal Employees Health Benefits program and mil-
of as a form of deferred compensation. The estimated li- itary retirees receive similar benefits. Veterans are owed
abilities stemming from Federal insurance programs and compensation for their service-related disabilities. While
loan guarantees are shown. The benefits that are due and the Government’s employee pension obligations have ris-
payable under various Federal programs are also includ- en slowly, there has been a sharp increase in the liabil-
ed, but these liabilities reflect only binding short-term ity for future health benefits and veterans compensation.
obligations, not the Government’s full commitment under The discounted present value of all these benefits was es-
these programs. The Government also has a responsibil- timated to be around $5.2 trillion at the end of 2008, up
ity to repair environmental damage that resulted primar- from $3.3 trillion in 2000 (a large expansion in Federal
ily from nuclear weapons production, and that cost has military retiree health benefits was legislated in 2001).
been included in the Table as well. Environmental and Disposal Liabilities: During World
Future benefit payments that are promised through War II and the Cold War, the Federal Government con-
Social Security and other Federal income transfer pro- structed a vast industrial complex to study, produce, and
grams are not Federal liabilities in a legal or accounting test nuclear weapons. Environmental contamination oc-
sense. They are Federal responsibilities, and it is impor- curred at these sites. The estimated liability shown here
tant to gauge their size, but they are not binding in the is based on the cleanup costs required by Federal, State,
same way as a legally enforceable claim would be. The and local laws and regulations reported in the 2008
budget projections and other data in Part III are designed Financial Report of the United States Government. The
Department of Energy is responsible for managing this
190 ANALYTICAL PERSPECTIVES

cleanup. The Department of Defense is also charged with years. Despite historically low interest rates, there are
cleaning up contamination from its waste disposal prac- limits to how much debt the Government can assume
tices, leaks, spills, and other risky activities. Together the without putting its finances in jeopardy. Over an extend-
cleanup costs are estimated to amount to around $340 bil- ed time horizon, the Federal Government must take in
lion in present value. enough revenue to cover all of its noninterest spending
and also cover enough of its interest expenses to keep the
The Balance of Net Liabilities deficit and debt from growing faster than the economy.
The Government’s ability to service its debt in the long
The Government need not maintain a positive balance run cannot be gauged from a balance sheet alone. It is
of net assets to assure its fiscal solvency, and the buildup necessary to project the budget and the size of the econ-
in net liabilities since 1960 has not significantly affected omy into the future to judge the prospects for long-run
Federal creditworthiness. Long-term Government inter- solvency. That is the subject of the next section.
est rates in late 2008 reached their lowest levels in 50

PART III—THE LONG-RUN BUDGET OUTLOOK

A balance sheet, with its focus on obligations arising from • Medicaid provides medical assistance, including
past transactions, can show only so much information. acute and long-term care to low-income persons in-
For the Government, it is also important to anticipate cluding families with dependent children, as well as
what future budgetary requirements might flow from cur- the aged, the blind, and persons with disabilities. It
rent laws and policies. Despite the uncertainty surround- has grown more rapidly than the economy for sev-
ing the assumptions needed for such estimates, very long- eral decades, and if that growth were to continue
run budget projections can be useful in drawing attention indefinitely it would put unsustainable pressure on
to potential problems. Federal responsibilities extend well future budget deficits for State Governments as well
beyond the next five or ten years, and problems that may as the Federal Government.
be small in that time frame can become much larger if al- • Social Security provides retirement benefits, dis-
lowed to grow. To assess the overall financial condition of ability benefits, and survivors’ insurance for the Na-
the Government, it is necessary to examine the future tion’s workers. Social Security benefits will outpace
prospects for all Government programs and for the reve- the growth of its dedicated revenue stream over the
nue sources that support Government spending. next quarter century, putting some pressure on the
The long-run budget projections in this section extend budget.
the particular policies proposed in the 2010 Budget, but
do not reflect the long-term impacts from slowing health Each of these programs is expected to continue indefi-
care cost growth. Although the Budget offers major ini- nitely. Long-range projections for Medicare and Social
tiatives in many areas that are needed to put the economy Security have been prepared for decades, and Medicaid
on a sounder long-run footing, the Administration recog- is planning to produce such projections in the near fu-
nizes that not all of the needed policy initiatives have been ture. Budget projections for individual programs, how-
formulated. In particular, the Administration’s plans for ever, even important ones such as Medicare and Social
health reform are still under development in consultation Security, cannot reveal the Government’s overall budget-
with Congress. The budget projections in this chapter re- ary position, which is why the projections in this chapter
flect the fact that simply extending current laws and poli- are a useful complement to the long-run projections of
cies would leave the budget in an unsustainable position. the individual programs.
Reforms are also needed to make sure that programs like Future budget outcomes depend on a host of un-
Social Security, which are expected to be financed from knowns—changing economic conditions, unforeseen
dedicated revenue sources, remain self-sustaining. The international developments, unexpected demographic
Administration intends to work with Congress to develop shifts, the unpredictable forces of technological ad-
policies that will prevent the outcomes shown in many of vance, and evolving political preferences to name a few.
the charts below. These uncertainties make even short-run budget fore-
The key drivers of the long-range deficit are the casting quite difficult, and the uncertainties increase
Government’s major health and retirement programs: the further into the future projections are extended.
Medicare, Medicaid, and Social Security. While uncertainty makes forecast accuracy difficult
• Medicare finances health insurance for most of the to achieve, it does not detract from the importance of
Nation’s seniors and many individuals with dis- long-run budget projections, because future problems
abilities. Medicare’s growth has exceeded that of are often best addressed in the present. A full treat-
other Federal spending for decades, tracking the ment of all the relevant risks is beyond the scope of
rapid growth in overall health care costs. If any- this chapter, but the chapter does show how long-run
thing like this growth trend were to continue for budget projections respond to changes in some of key
several more decades, the budgetary strain would economic and demographic assumptions.
be insupportable.
13. STEWARDSHIP 191

Chart 13-3. Sources of Projected Growth in


Medicare, Medicaid, and Social Security
Percent of Gross Domestic Product
20

18

16
Effect of Excess Growth
14 in Health Care Costs

12
Demographic Effect of
10 an Aging Population

4
1979 1989 1999 2009 2019 2029 2039 2049 2059 2069 2079

An Unsustainable Path
population, budgetary pressures will continue to grow
Increasing health costs and the aging of the population without reforms to the programs
will place the budget on an unsustainable course without The chart above shows how these assumptions affect
changes in policy to address these challenges. Medicare the growth of the three major entitlement programs:
and Medicaid have grown faster than the economy for de- Medicare, Medicaid, and Social Security. Over the next
cades, and if they continue to do so will exert tremendous two decades both increasing numbers of beneficiaries and
pressures on the budget. Additionally, the first members rapid health cost growth contribute to the increase in the
of the huge generation born after World War II, the so- share of GDP devoted to these programs. 3 In the very
called baby boomers, reached age 62 in 2008 and became long run, without successful health care cost reform, the
eligible for early retirement under Social Security. In continued rise in health care costs would be the main con-
2011, they turn 65 and become eligible for Medicare. In tributor to the continued rise in the share of GDP devoted
the years that follow, the elderly population will steadily to these programs.
increase, putting serious strains on the budget. Long-Run Budget Projections: In 2008, the three ma-
Sources of Increased Spending for Medicare, jor entitlement programs—Social Security, Medicare,
Medicaid, and Social Security: The most important and Medicaid—accounted for 44 percent of non-interest
factor driving the long-run budget outlook is the ex- Federal spending, up from 30 percent in 1980. By 2030,
cess growth of health care costs. Health care spending when the surviving baby boomers will all be 65 or old-
in the United States has been outpacing the growth in er, these three programs could account for more than 60
total output since the 1950s (detailed national health percent of non-interest Federal spending unless there is
expenditure data extend back to 1960). In the long-run a break in the trend of health care costs or other major
projections in this chapter, the growth rate of health changes to the programs. At the end of the projection
care costs slows, but it still exceeds the rate of growth period, in 2080, the figure could rise to 70 percent of non-
in GDP, so that spending on the Federal health pro- interest spending, again assuming current trends were
grams continues to rise as a share of GDP. These pro- to continue. In other words, without reforms, most of the
jections follow the Medicare trustees’ projections for fu- budget, aside from interest, would go to these three pro-
ture obligations under the Medicare program, adjusted grams alone. That would severely reduce the flexibility
for the Administration’s different projected path for of the budget and the Government’s ability to respond to
general price inflation and GDP. new challenges.
Population aging also poses a long-run budgetary chal- The overall budget cannot sustain the projected in-
lenge. The Social Security actuaries project that the ratio crease in these major programs without policy changes.
of workers to Social Security beneficiaries will fall from The budget projections shown in Table 13–2 illustrate
around 3.3 currently to a little over 2 by the time most of that point. The budget deficit is expected to stabilize at
the baby boomers have retired. From that point forward, around 3 percent of GDP in 2013 and to remain close
because of lower fertility and improved longevity, the ra- to that ratio through 2019, but without changes in the
tio is expected to continue to decline slowly. With fewer health programs and Social Security, the deficit is pro-
workers to pay the taxes needed to support the retired
3 In this chart, the interactive effect of higher health care costs on an increased population
is shown as a health care effect.
192 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 13–2. long-run budgeT ProJecTionS


(Receipts, Outlays, Surplus or Deficit, and Debt as a Percent of GDP)
1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2060 2080
Receipts ������������������������������������������������������������������������������������������ 19�0 18�0 20�9 15�8 19�4 19�9 20�3 21�5 22�6
Outlays:
Discretionary ������������������������������������������������������������������������� 10�1 8�7 6�3 9�6 6�2 6�2 6�2 6�2 6�2
Mandatory:
Social Security ���������������������������������������������������������������� 4�3 4�3 4�2 4�7 5�1 5�8 5�8 5�7 6�0
Medicare ������������������������������������������������������������������������� 1�1 1�7 2�0 3�1 4�0 5�6 6�8 8�3 9�6
Medicaid� ������������������������������������������������������������������������� 0�5 0�7 1�2 2�0 2�1 2�4 2�8 3�1 3�3
Other ������������������������������������������������������������������������������� 3�7 3�2 2�4 4�1 2�7 2�4 2�2 2�0 2�0
Subtotal, mandatory ������������������������������������������������� 9�6 9�9 9�8 13�9 13�8 16�2 17�6 19�1 20�8
Net Interest ���������������������������������������������������������������������������� 1�9 3�2 2�3 0�9 2�9 3�5 4�8 7�7 11�2
Total outlays ������������������������������������������������������������� 21�7 21�8 18�4 24�4 22�9 25�9 28�5 33�0 38�2
Surplus or Deficit (+) ����������������������������������������������������������������������� 2�7 3�9 -2�4 8�5 3�5 6�0 8�2 11�5 15�5
Primary Surplus or Deficit (+)� �������������������������������������������������������� 0�8 0�6 -4�7 7�6 0�6 2�5 3�5 3�8 4�4
Federal Debt Held by the Public� ���������������������������������������������������� 26�1 42�0 35�1 67�1 70�7 87�5 118�7 191�0 275�0
Note: The figures shown in this table for 2020 and beyond are the product of a long-range forecasting model maintained by the Office of Management and
Budget�The model extends the Budget policy beyond the normal 10-year budget horizon�This model is separate from models and capabilities used to produce
detailed programmatic estimates in the Budget� The model is based on additional assumptions regarding growth of the population and economy, the long-range
evolution of specific programs and the demographic and economic forces affecting those programs� The model, its assumptions, and sensitivity testing of those
assumptions are presented in this chapter�The projections in this table do not reflect the likely effects of health reform on future program costs for Medicare,
Medicaid and other programs�The health assumptions are derived from the 2008 Medicare trustees’ report assumptions�

jected to resume a steady increase. These rising deficits ary spending unchanged in real terms is the “current
would drive publicly held Federal debt as a ratio to GDP services” assumption used for baseline budget projec-
to levels well above the previous peak level reached at tions when there is no legislative guidance on future
the end of World War II and beyond. Before the debt spending levels. Extending this assumption over many
reaches the levels shown in the table, there would likely decades, however, is not realistic. When the population
be a financial crisis that would force budgetary changes, and economy grow, as assumed in these projections,
although the timing of such a crisis and its resolution the demand for public services is very likely to expand
are impossible to predict. Timely reforms, especially as well. The current base projection assumes that dis-
those that lowered the trend of health care costs, could cretionary spending keeps pace with the growth in
go far to avoid such a crisis. GDP in the long run, so that spending increases in
Projected revenues in these long-run budget pro- inflation-adjusted terms whenever there is real eco-
jections start with the estimated receipts under the nomic growth. Under this assumption, discretionary
Administration’s proposals in the 2010 Budget. In the spending grows faster than if it only kept pace with
absence of further policy changes, the ratio of taxes inflation and a growing population.
to GDP is assumed to increase somewhat over time. The long-run budget outlook is highly uncertain. With
There is a tendency for individual income taxes to pessimistic assumptions, the fiscal picture deteriorates
rise because the assumed rate of real income growth even sooner than in the base projection. More optimistic
implies some “real bracket creep.” The tax code is in- assumptions imply a longer period before the pressures
dexed for inflation, but not for increases in real income. of rising health care spending overwhelm the budget. But
Eventually, a larger percentage of taxpayers will be in despite the uncertainty, these projections show that under
higher tax brackets and this will raise the ratio of taxes a wide range of forecasting assumptions, overall budget-
to income. The projections assume that the Alternative ary resources will not be sufficient to support all future
Minimum Tax (AMT) is indexed, so the AMT is not a projected needs. These projections highlight the need for
reason for the rise in the ratio of receipts to GDP. Some future policy action to address the main drivers of future
Federal taxes tend to decline in real terms in the ab- budgetary costs, especially health reform. (For a further
sence of policy changes. Many excise taxes are set in discussion of the forecasting assumptions used to make
nominal terms, so collections decline as a share of GDP these budget projections, see the technical note at the end
when there is inflation. Overall, Federal receipts are of this chapter.)
projected to rise by about 3 percentage point of GDP in
the very long run. Alternative Policy, Economic, and Technical
There is no simple natural assumption for project- Assumptions
ing discretionary spending, because discretionary
spending is determined annually through the legisla- The quantitative results discussed above are sensitive
tive process, and no simple formula can anticipate the to changes in underlying policy, economic, and technical
direction of future legislation. Different assumptions assumptions. Some of the most important of these as-
have been used in past budgets. Holding discretion- sumptions and their effects on the budget outlook are dis-
13. STEWARDSHIP 193

Chart 13-4. Health Care Cost Alternatives


Surplus(-)/Deficit(+) as a percent of GDP
40

30 Higher Average Growth

20 2010 Budget
Policy Extended*

10

Lower Average Growth


0

-10
2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080
*These projections do not reflect the long-run impact of health reform.

cussed below. Mounting deficits result for most plausible other goods, reflecting the strong demand for health im-
projections of the budget. provements.
1. Health Spending: The projections for Medicare over 2. Discretionary Spending: Discretionary spending is
the next 75 years are based on an extension of the Budget’s determined annually through the legislative process, and
estimates for Medicare and Medicaid. For Medicare, the no formula can dictate future spending in the absence of
extension relies on the actuarial projections in the 2008 legislation. While discretionary spending is sure to con-
Medicare trustees’ report. After a transition period, the tinue, its magnitude is free to vary. Alternative assump-
Medicare trustees assume that growth in spending per tions have been made for discretionary spending in past
beneficiary begins to slow in the early 2030s, but that it budgets. Holding discretionary spending unchanged in
will continue to grow faster than GDP per capita. The real terms is the “current services” assumption used for
year-by-year growth assumptions are determined such baseline budget projections when there is no legislative
that the 75-year actuarial balance for the HI trust fund is guidance on future spending levels. Extending this as-
consistent with that generated by a “GDP plus 1 percent” sumption over many decades is not realistic. When the
assumption. Medicaid growth also holds to the GDP plus population and economy are expected to grow, as assumed
1 percent assumption. Although rising faster than GDP, in these projections, the demand for public services will
under these assumptions, Medicare and Medicaid grow expand. The current base projection assumes that after
less rapidly than they have historically, so that even with- 2019, discretionary spending keeps pace with the growth
out explicit reforms the programs’ growth is assumed to in GDP. An alternative assumption would be to allow
be reduced. An alternative approach would be to assume discretionary spending to increase only for inflation and
that these programs grow at a rate more similar to their population growth. In this case, discretionary spending
historic growth rates. would remain constant in inflation adjusted per capita
Eventually, the rising trend in health care costs will terms. Yet another possible assumption is to allow non-
have to end, but it is hard to know when and how that defense discretionary spending to grow with population
will happen. Improved health and increased longevity are and inflation, but to increase defense spending only for
highly valued, and society has shown that as its income inflation. Defense needs are not necessarily proportional
rises, it is willing to spend a larger share of income on to population in the same way that many other public
them than it did in the past. The alternatives highlight services are.
the effect of raising or lowering the projected growth rate 3. Alternative Revenue Shares: In the base projection,
in per capita health care costs. The higher alternative tax receipts rise relative to GDP, reflecting “real bracket
would show excess cost growth of 2 percent per year in creep.” The chart below shows alternative receipts as-
the outyears, which is closer to the historical average of sumptions. Allowing receipts to rise over time by 1 per-
2.4 percent for Medicare. The low alternative shows the centage point of GDP more than in the base case would
effects of even more effective cost control than assumed in lower the long-run budget deficit, while reducing taxes by
the base projections, holding the excess cost growth to 0.5 1 percentage point of GDP would have the opposite effect.
percent per year on average. The low alternative would 4. Productivity: The rate of future productivity growth
still allow for some increase in health costs relative to has a major effect on the long-run budget outlook. It is
also highly uncertain. Over the next few decades, an
194 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Chart 13-5. Alternative Discretionary Projections


Surplus(-)/Deficit(+) as a percent of GDP
20

15
2010 Budget
Policy Extended*
Growth with
10 Population
and Inflation

0
Non-Defense Discretionary (NDD) with
Population and Inflation, Defense with
-5 Inflation Only

-10
2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080
*These projections do not reflect the long-run impact of health reform.

increase in productivity growth would reduce projected age annual rate of 2.0 percent per year. This is higher
budget deficits appreciably. Higher productivity growth than in the 1970s and 1980s, but not as high as in the
adds directly to the growth of the major tax bases, while 1950s and 1960s. The alternatives highlight the effect
it has a smaller immediate effect on outlay growth even of raising and lowering the projected productivity growth
assuming that discretionary spending rises with GDP. In rate by 1/2 percentage point.
the latter half of the 1990s, after two decades of much 5. Population: The key assumptions for projecting long-
slower growth, the rate of productivity growth increased run demographic developments are fertility, immigration,
markedly. How permanent that increase in productivity and mortality.
growth will be remains uncertain, but these projections • The demographic projections assume that fertility
assume that real GDP per hour worked grows at an aver- will average about 2.0 total lifetime births per wom-

Chart 13-6. Alternative Revenue Projections


Surplus(-)/Deficit(+) as a percent of GDP
20
Lower Share
15 2010 Budget
Policy Extended*

10
Higher Share

-5

-10
2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080
*These projections do not reflect the long-run impact of health reform.
13. STEWARDSHIP 195

Chart 13-7. Alternative Productivity Assumptions


Surplus(-)/Deficit(+) as a percent of GDP
30
Lower
Productivity Growth

20
2010 Budget
Policy Extended*

10

Higher
Productivity Growth
0

-10
2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080
*These projections do not reflect the long-run impact of health reform.

an in the future, just slightly below the replacement throughout the projection period, although at a
rate needed to maintain a constant population in the much slower rate than has prevailed historically.
absence of immigration—2.1 births per woman. The The alternatives are taken from the Social Security
alternatives are those in the latest Social Security trustees’ Report (0.8 million and 1.375 million im-
trustees’ report (1.7 and 2.3 births per woman). migrants per year).
• The rate of immigration is assumed to average • Mortality is projected to decline as people live longer
around 1 million immigrants per year in these pro- in the future. The average female lifespan is projected
jections. Higher immigration relieves some of the to rise from 79.9 years in 2007 to 85.6 years in 2080,
downward pressure on population growth from and the average male lifespan is expected to increase
low fertility and allows total population to expand from 75.2 years in 2007 to 82.4 years in 2080. A tech-

Chart 13-8. Alternative Fertility Assumptions


Surplus(-)/Deficit(+) as a percent of GDP
25
Lower
20 Fertility

2010 Budget
15 Policy Extended*

10
Higher
Fertility
5

-5

-10
2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080
*These projections do not reflect the long-run impact of health reform.
196 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Chart 13-9. Alternative Immigration Assumptions


Surplus(-)/Deficit(+) as a percent of GDP
25

20 Lower
Net Immigration

15 2010 Budget
Policy Extended*

10
Higher
Net Immigration
5

-5

-10
2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080
*These projections do not reflect the long-run impact of health reform.

nical panel advising the Social Security trustees has Actuarial Projections for Medicare
reported that the improvement in longevity might and Social Security
even be greater than assumed here. The variations
show the high and low alternatives from the latest
The Trustees for the Hospital Insurance and Social
trustees’ report (average female and male life expec-
Security trust funds issue annual reports that include
tancy reaching 82.3 and 78.7 in the low cost alterna-
projections of income and outgo for these funds over a
tive and 89.0 and 86.3 in the high cost alternative).
75-year period. These projections are based on different

Chart 13-10. Alternative Mortality Assumptions


Surplus(-)/Deficit(+) as a percent of GDP
25
Longer
20 Life Expectancy

15 2010 Budget
Policy Extended*

10
Shorter
Life Expectancy
5

-5

-10
2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080
*These projections do not reflect the long-run impact of health reform.
13. STEWARDSHIP 197

methods and assumptions than the long-run budget pro- percent of Social Security covered payroll today to 14.1
jections presented above. Even with these differences, percent of payroll in 2020, 16.5 percent of payroll in 2050,
the message is similar: the retirement of the baby-boom and 17.6 percent of payroll in 2085. Revenues are pro-
generation coupled with expected high rates of growth in jected to rise only slightly, from 12.8 percent of payroll
per capita health care costs will exhaust the trust funds today to 13.3 percent in 2085. Thus the annual balance
unless further remedial action is taken. is projected to switch from surplus to deficit in 2017, with
The trustees’ reports feature the actuarial balance of the deficit rising to 1.1 percent of payroll in 2020, 3.2 per-
the trust funds as a summary measure of their financial cent of payroll in 2040, and 4.3 percent of payroll in 2085.
status. For each trust fund, the balance is calculated as On a 75-year basis, the actuarial deficit is projected to be
the change in receipts or program benefits (expressed as 1.7 percent of payroll.
a percentage of taxable payroll) that would be needed to Medicare Funding Warning: Under the Medicare
preserve a small positive balance in the trust fund at the Modernization Act (MMA) of 2003, the Medicare Trustees
end of a specified time period. The estimates cover periods must issue a “warning” when, in two consecutive Trustees
ranging in length from 10 to 75 years. It is important to reports, they project that the share of Medicare funded
interpret these actuarial estimates carefully. They show by general revenues will exceed 45 percent in the cur-
what it would take to achieve a positive trust fund balance rent year or any of the subsequent six years. General rev-
at the end of a specified period of time, but not necessarily enue funding is defined as total Medicare outlays minus
what it would take to maintain a positive balance indefi- Medicare payroll taxes, taxes on Social Security benefits,
nitely. To maintain a positive balance forever requires a beneficiary premiums, and state transfers under the pre-
larger adjustment than is needed to maintain a positive scription drug program. In 2008, the Trustees projected
balance over 75 years or any shorter interval when the an- that the general revenue share of Medicare funding will
nual balance in the program is negative at the end of the exceed 45 percent in 2014 and issued a funding warning.
time period, as it is expected to be for Medicare and Social When a warning is issued, the MMA requires that the
Security without future programmatic reforms. President submit legislation, within 15 days of submitting
Table 13–3 shows the projected income rate, cost rate, the Budget, which will reduce general revenue funding
and annual balance for the Medicare and OASDI Trust to 45 percent of overall Medicare outlays or lower in the
Funds at selected dates under the Trustees’ intermediate immediate seven-fiscal-year window. In accordance with
assumptions. Costs as a percentage of Medicare covered the Recommendations Clause of the Constitution, the
payroll are projected to rise from 3.3 percent today to 5.8 President considers this requirement to be advisory and
percent of projected payroll in 2030 and 11.6 percent of not binding. Nevertheless, the President has put forth
payroll in 2085. Income rises only slightly, from 3.1 per- Budget proposals that would save Medicare $92.3 billion
cent of payroll today to 3.4 percent of payroll in 2080. Thus over five years and $287.5 billion over ten years. They
the annual balance moves from a small 0.2 percent of pay- would also save about $49.9 billion in 2014 and bring the
roll deficit today to 2.5 percent in 2030 and 8.2 percent in share of Medicare funded by general revenues below 45
2085. On a 75-year basis, the HI actuarial deficit is 3.5 percent. These savings would be set aside in a reserve
percent of payroll, more than twice that of Social Security. fund that will finance fundamental health care reform;
Social Security is currently running a surplus, with the proposals would also encourage high-quality and ef-
income exceeding costs. Over time, as the ratio of work- ficient care and reduce excessive payments in Medicare.
ers to retirees falls, costs are projected to rise from 11.4

Table 13–3. inTermediaTe acTuarial ProJecTionS For Hi and oaSdi


2010 2020 2030 2050 2085
Percent of Payroll

medicare Hospital insurance (Hi):


Income Rate� ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 3�1 3�3 3�3 3�3 3�4
Cost Rate ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 3�3 4�2 5�8 8�4 11�6
Annual Balance� �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� –0�2 –1�0 –2�5 –5�0 –8�2
Projection Interval: 25 years 50 years 75 years
Actuarial Balance ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� –1�2 –2�5 –3�5
Percent of Payroll
old age Survivors and disability insurance (oaSdi):
Income Rate� ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 12�8 13�0 13�2 13�2 13�3
Cost Rate ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 11�4 14�1 16�4 16�5 17�6
Annual Balance� �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1�5 –1�1 –3�2 –3�3 –4�3

Projection Interval: 25 years 50 years 75 years

Actuarial Balance ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 0�4 –1�1 –1�7


198 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Chart 13-11. Sources of the Gross Tax Gap


Dollars in billions

Nonfiling $27
Underpayment $33 8% of Total
10% of Total

Underreporting of Liability $285


83% of Total

The President believes that enactment of these submitted ticular funding sources. A more significant measure than
measures would address the warning conditions. the share of funding sources would be the overall finan-
There are a number of limitations to the measure of cial burden of the program on the U.S. economy. Likewise,
Medicare’s budgetary effects stipulated under the MMA. more meaningful metrics may be the number of workers
First, the Medicare funding warning uses a metric for for each Medicare beneficiary or Medicare spending as a
Medicare that misleadingly frames the program’s prob- percentage of GDP, as used in this chapter.
lems in terms of the share of Medicare funded by par-

PART IV—TAX COMPLIANCE, NATIONAL WEALTH, AND SOCIAL INDICATORS

To obtain a full picture of the Government’s finan- Nation obtains in exchange for the resources it provides
cial condition, it is necessary to examine a broad range the Government.
of additional information beyond the narrow list of The first piece of additional information is analysis of
Government-owned assets and liabilities. It is even nec- compliance with the nation’s tax laws, the so-called “tax
essary to consider more information than is contained in gap.’’ The Government does not collect in a timely man-
the long-term projections of the budget. This final section ner all of the taxes it is legally owed, as explained in de-
presents a sample of such additional information. It is in- tail below (along with some proposals to narrow the gap).
tended to provide insight into the full range of resources That discussion is followed by an investigation of nation-
the Government can draw upon to meet its long-term ob- al wealth and the contributions the Federal Government
ligations and also to indicate in a summary way what the has made to the wealth of private persons and other lev-

Table 13–4. SourceS oF THe Tax gaP From income underrePorTing

Contribution Percent Share


to the Tax Gap of the Overall
in billions of dollars Tax Gap

Business income underreported by individuals ����������������������������������������������������������������������������� 148 43


Non-business income underreporting and improper deductions and credits� �������������������������������� 88 26
Corporate income underreporting� ������������������������������������������������������������������������������������������������� 30 9
Other underreporting� �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19 6

Total underreporting ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 285 83


13. STEWARDSHIP 199

els of government. The final section discusses a range of timates of the tax gap for the years after 2001, though
economic and social indicators. current efforts are underway to provide a new estimate
and subsequently update it annually.
Improving Tax Fairness and Federal Finances Due to changes in methodologies, comparisons between
through Better Tax Compliance the 2001 estimates and those from earlier studies should
be made cautiously. However, it does appear that the vol-
The Internal Revenue Service (IRS) collects over 95 untary compliance rate has not changed much since the
percent of total Federal receipts, including $2.5 trillion in 1980s. The IRS previously reported voluntary compliance
2008. However, not every dollar of tax legally owed is ac- rates of 87 percent in 1988, 86 percent in 1985, and 84
tually paid. The great majority of taxpayers comply with percent in 1983. While the overall compliance rate seems
the law by filing returns and paying their taxes on time, to have moved relatively little over time, each one per-
but some do not comply, either because they do not under- centage point change significantly impacts revenue. A one
stand their obligations due to the complexity of the tax percentage point improvement would increase revenue
law or because they seek to avoid those obligations. by nearly $30 billion per year, based on recent revenue
Tax Compliance: In 2006, the IRS released updated numbers.
results of its first large study in two decades of the dif- The IRS compliance estimates, primarily based on ran-
ference between taxes owed and taxes actually paid—the dom audits of individuals and businesses, are not precise,
“tax gap.” The IRS estimated that taxpayers initially un- but give a good general sense of the size of the tax gap and
derpaid by $345 billion in 2001. This equates to a volun- patterns in compliance. This sort of information is criti-
tary compliance rate of 84 percent. Late payments and cal for effectively targeting IRS enforcement programs
IRS enforcement action reduced this to a net tax gap of to yield the greatest improvement with the smallest cost
$290 billion, raising the net compliance rate to 86 per- and burden on taxpayers. The IRS’ estimates are most
cent. The Department of the Treasury does not have es- accurate for underpayments of known taxes as recorded
Table 13–5. naTional wealTH
(As of the end of the fiscal year, in trillions of 2008 dollars)
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008

aSSeTS
Publicly Owned Physical Assets:
Structures and Equipment ���������������������������������������� 2�4 2�7 3�4 4�1 4�3 4�6 5�0 5�6 6�4 7�7 8�2 8�7 8�7
Federally Owned or Financed ������������������������� 1�4 1�5 1�6 1�8 1�7 2�1 2�2 2�3 2�4 2�5 2�6 2�7 2�8
Federally Owned ��������������������������������������� 1�2 1�2 1�3 1�2 1�1 1�2 1�3 1�4 1�2 1�1 1�2 1�2 1�2
Grants to State & Local Govt’s� ����������������� 0�2 0�3 0�4 0�6 0�6 0�8 0�9 1�0 1�2 1�4 1�4 1�5 1�6
Funded by State & Local Govt’s ���������������������� 1�0 1�3 1�7 2�3 2�6 2�5 2�8 3�2 4�0 5�2 5�6 6�0 5�9
Other Federal Assets� ����������������������������������������������� 0�5 0�5 0�5 0�6 0�9 1�0 0�9 0�7 1�0 1�7 1�7 1�7 1�5
Subtotal� ��������������������������������������� 2�9 3�2 3�9 4�8 5�2 5�6 5�9 6�2 7�3 9�4 9�9 10�4 10�2
Privately Owned Physical Assets:
Reproducible Assets� ������������������������������������������������ 8�1 9�3 11�4 14�7 19�1 20�3 23�1 25�6 31�1 38�0 39�6 40�2 40�2
Residential Structures� ������������������������������������ 3�2 3�7 4�4 5�6 7�7 7�9 9�1 10�3 12�9 17�4 18�2 18�3 17�6
Nonresidential Plant & Equipment ������������������� 3�2 3�6 4�6 6�1 7�8 8�6 9�6 10�5 12�7 14�6 15�3 15�7 16�1
Inventories ������������������������������������������������������� 0�8 0�9 1�0 1�3 1�6 1�5 1�6 1�7 1�9 2�0 2�0 2�1 2�2
Consumer Durables ����������������������������������������� 1�0 1�1 1�4 1�7 2�0 2�2 2�8 3�1 3�6 4�0 4�1 4�1 4�1
Land �������������������������������������������������������������������������� 2�4 2�9 3�3 4�3 6�6 7�5 7�8 5�8 9�5 18�3 18�8 18�8 14�1
Subtotal ��������������������������������������� 10�6 12�2 14�8 19�0 25�7 27�8 30�9 31�4 40�6 56�3 58�4 59�0 54�2
Education Capital:
Federally Financed� �������������������������������������������������� 0�1 0�1 0�3 0�4 0�6 0�7 0�9 1�1 1�4 1�7 1�8 1�9 1�9
Financed from Other Sources� ���������������������������������� 6�7 9�1 12�2 15�5 19�8 23�1 28�5 33�6 43�0 48�6 50�5 52�9 55�2
Subtotal ��������������������������������������� 6�8 9�2 12�5 15�9 20�3 23�8 29�4 34�7 44�4 50�3 52�2 54�8 57�2
Research and Development Capital:
Federally Financed R&D� ������������������������������������������ 0�2 0�4 0�6 0�7 0�7 0�8 1�0 1�1 1�2 1�3 1�4 1�4 1�5
R&D Financed from Other Sources �������������������������� 0�2 0�2 0�3 0�5 0�6 0�8 1�0 1�3 1�8 2�2 2�3 2�4 2�5
Subtotal ��������������������������������������� 0�4 0�6 0�9 1�1 1�3 1�6 2�0 2�4 2�9 3�5 3�7 3�8 3�9
Total Assets ������������������������������������������������������������������� 20�6 25�3 32�0 40�8 52�6 58�8 68�2 74�7 95�3 119�5 124�3 128�0 125�5

Net Claims of Foreigners on U�S� (+) ����������������������������� -0�1 -0�2 -0�2 -0�1 -0�4 0�0 0�9 1�7 3�4 6�1 6�4 8�2 7�2

Net Wealth ��������������������������������������������������������������������� 20�7 25�5 32�2 40�9 53�0 58�7 67�3 73�0 91�9 113�4 117�8 119�8 118�3
addenda:
Per Capita Wealth (thousands of 2008 dollars) �������� 114�9 131�3 157�4 189�7 232�3 246�0 268�4 273�3 324�9 382�6 393�9 396�5 388�1
Ratio of Wealth to GDP (in percent) ������������������������� 671�3 656�6 694�8 778�5 842�6 782�2 766�2 735�8 758�5 833�6 845�8 836�7 821�0
Total Federally Funded Capital (trillions of 2008
dollars) ������������������������������������������������������������������ 2�1 2�5 3�0 3�5 3�9 4�6 4�9 5�2 5�9 7�1 7�4 7�7 7�7
Percent of National Wealth ����������������� 10�3 9�7 9�3 8�6 7�3 7�8 7�3 7�1 6�4 6�3 6�3 6�4 6�5
200 ANALYTICAL PERSPECTIVES

in IRS financial systems, and for individual income tax edented growth in international entities, transactions,
compliance studied through the recent National Research and complexity over the past two decades and IRS will
Program (NRP) random study. Non-filing estimates come now be able to catch up to the challenges it faces. Over
from studies of census data and are somewhat less pre- $128 million of the initiative total will specifically address
cise. The weakest portions of the IRS’ estimates are in international issues, and will generate an estimated $740
areas where no recent studies have been completed and million in additional revenues in 2012, when the newly
the IRS is relying on older data (e.g., for partnerships and hired staff reaches its full capacity.
corporations). Collectively these efforts will reduce the tax gap and
Of the total tax gap, 83 percent comes from underre- improve the fiscal situation of the Government. Equally
porting of tax liability (see chart). A significant portion important, better compliance will improve the fairness of
of the gap also comes from underpayment of known tax the tax system by ensuring all taxpayers pay their fair
debts and people who fail to file returns. Individual in- share. Implementation depends on effective IRS leader-
come taxes, the largest source of Federal receipts, account ship to improve factors such as technology investments
for 71 percent of the tax gap. and reengineering processes, as well as on the active sup-
The highest compliance rates come in areas where port of the Congress to implement tax law changes and
the IRS has good information about income because it is provide needed funding for these improvements.
reported by third parties (e.g., Form W-2, which reports
wage income from employers, and Form 1099, which re- National Wealth
ports various third-party payments, including interest
from banks). The IRS estimates that 95 percent of income The Government relies on private wealth to support its
with third-party reporting but no tax withholding (e.g., activities. It also contributes to that wealth. Unlike a pri-
interest income, dividends) is declared on taxpayer re- vate corporation, the Federal Government routinely in-
turns. Where there is tax withholding, as in the case of vests in ways that do not add directly to its assets. For ex-
most wages, nearly 99 percent of the amounts reported by ample, Federal grants are frequently used to fund capital
payers is declared on taxpayer returns. projects by State or local governments for highways and
Conversely, the rate of underpaid taxes is high for in- other purposes. Such investments are valuable, but they
come with little or no third-party reporting. For example, are not owned by the Federal Government and would not
an estimated 43 percent of the tax gap comes from busi- show up on a balance sheet for the Federal Government.
ness income that should be reported on individual returns It is true, of course, that to the extent these investments
(Forms 1040) but goes unreported to the IRS (see Table encourage economic growth, they augment future tax re-
13–4). ceipts. The return on investment that comes back to the
Improving Tax Compliance: While the tax gap can Government in the form of higher taxes, however, is far
likely never be entirely eliminated, reducing the gap by less than what a private investor would require before
improving compliance is important because non-compli- undertaking a similar investment.
ant taxpayers impose unacceptable burdens on other tax- The Federal Government also supports education and
payers and on Federal finances, as well as undermine the research and development (R&D). These investments
integrity of the tax system. contribute to future productivity and are analogous to
The Administration proposes to reduce U.S. tax eva- investments in physical capital. Indeed, economists have
sion and avoidance through a series of legislative reforms computed stocks of human and knowledge capital to re-
and enforcement actions. In addition to the legislative flect the accumulation of such investments. Nonetheless,
reforms described in Chapter 17, the 2010 Budget pro- such hypothetical capital stocks are obviously not owned
vides $332 million for a robust set of IRS initiatives to by the Federal Government, nor would they appear on a
implement more vigorously this key compliance strategy, balance sheet.
particularly in the international tax area. These targeted To show the importance of these kinds of issues, Table
investments will help IRS enforce the law to ensure ev- 13–5 presents a national balance sheet. It includes esti-
eryone meets the obligation to pay taxes, as well as re- mates of national wealth classified into three categories:
duce the tax gap. With these resources, IRS will pursue physical assets, education capital, and R&D capital. The
four key initiatives: 1) Reduce the tax gap attributable Federal Government has made contributions to each of
to international activities; 2) Improve reporting compli- these types of capital, and these contributions are shown
ance of small business and high income taxpayers; 3) separately in the table. At the same time, the private
Expand document matching for business taxpayers; and wealth shown in Table 13–5 generates future income and
4) Address nonfiling/underpayment and collection cover- tax receipts, which finance future public activities. The
age. Together, these compliance initiatives will bring in Nation’s wealth sets the ultimate limit on the resources
over $2 billion in additional revenues once the resourc- available to the Government.
es reach full potential in 2012. The legislative reforms The table shows that Federal investments are respon-
would bring in much more. sible for about 6 percent of total national wealth, includ-
Though there have been targeted compliance invest- ing education and research and development. This may
ments in past Budgets, the 2010 Budget goes further seem like a small fraction, but it represents a large vol-
than before to address the wide array of international ume of capital: $7.7 trillion. The Federal contribution is
tax compliance challenges. We have witnessed unprec- down from 10 percent in 1960. Much of this decline re-
13. STEWARDSHIP 201

flects the relative shrinkage in the stock of defense capi- physical capital, assuming that human capital earns a
tal, which has fallen from around 35 percent of GDP in similar rate of return. Thus, the estimates offered here
1960 to about 5 percent in 2008. are in a sense conservative, because they reflect only the
Physical Assets: The physical assets in the table in- costs of acquiring formal education and training, which
clude private stocks of plant and equipment, office build- is why they are referred to as education capital rather
ings, residential structures, land, and the Government’s than human capital. They constitute that part of total hu-
physical assets such as military hardware and highways. man capital that can be attributed to formal education
Automobiles and consumer appliances are also included and training.
in this category. The total amount of such capital is vast, Research and Development Capital: Research and
$64 trillion in 2008, consisting of $54 trillion in private development can also be thought of as an investment,
physical capital and $10 trillion in public physical capi- because R&D represents a current expenditure that is
tal (including capital funded by State and local govern- made in the expectation of earning a future return. After
ments); by comparison, GDP was around $14 trillion in adjusting for depreciation, the flow of R&D investment
2008. There was a drop in the value of physical capital in can be added up to provide an estimate of the current
2008 because of a decline in estimated land values. This R&D stock. 4 That stock is estimated to have totaled
is further fallout from the bursting of the housing bubble. $3.9 trillion in 2008. Although this represents a large
In the table, land is valued at market prices. amount of research, it is a relatively small portion of total
The Federal Government’s contribution to this stock National wealth. Of this stock, 37 percent was funded by
of capital includes its own investment in structures and the Federal Government.
equipment of $1.2 trillion plus $1.6 trillion in accumu- Liabilities: When considering how much the United
lated grants to State and local governments for capital States owes as a Nation, the debts that Americans owe to
projects. The Federal Government has financed over 20 one another cancel out. Table 13–5 only shows net totals
percent of all the physical capital held by other levels of for the Nation. Gross debt is important even though it
government. The Federal Government is also estimated does not appear in Table 13–5. The amount of debt owed
to own $1.5 trillion worth of inventories, mineral rights, by Americans to other Americans can exert both positive
and land. and negative effects on the economy. Americans’ willing-
Education Capital: Economists have developed the ness and ability to borrow have made possible consump-
concept of human capital to reflect the notion that indi- tion and housing purchases that would not have been
viduals and society invest in people as well as in physical possible without access to credit. The unsound lending
assets. Investment in education is a good example of how practices of recent years and the decline in housing pric-
human capital is accumulated. Table 13–5 includes an es- es, however, have combined to produce a worldwide credit
timate of the stock of capital represented by the Nation’s crisis in which many traditional sources of credit have
investment in formal education and training. The esti- dried up for American consumers and investors. The
mate is based on the cost of replacing the years of school- Government and the Federal Reserve System have tak-
ing embodied in the U.S. population aged 15 and over; in en aggressive action to restore liquidity to the Nation’s
other words, the goal is to measure how much it would credit markets, and these measures have helped stabilize
cost to reeducate the U.S. workforce at today’s prices financial markets (for more detail about the financial cri-
(rather than at the original cost). This is more meaningful sis and the economic outlook, see Chapter 12, “Economic
economically than the historical cost of schooling, and is Assumptions.”)
comparable to the methods used to estimate the physical Because internal debts net out, the only debts that
capital stocks presented earlier. show up in Table 13–5 are the debts Americans owe to
Although this is a relatively crude measure, it does foreigners as a result of investments that foreigners have
provide a rough order of magnitude for the current value made in the United States. America’s net foreign debt has
of the investment in education. According to this mea- been increasing rapidly in recent years because of the
sure, the stock of education capital amounted to $55 tril- imbalance in the U.S. current account. The current ac-
lion in 2008, of which about 3 percent was financed by the count deficit, however, has declined from a maximum of
Federal Government. The total stock of education capi- 6.6 percent in the fourth quarter of 2005 to 3.7 percent
tal was slightly larger in value than the Nation’s private in the fourth quarter of 2008. It remains high relative
stock of physical capital. The main investors in education to historical experience, but it ended the year lower than
capital have been State and local governments, parents, at any time since 2001. The size of the net foreign debt
and students themselves. remains relatively small compared with the total stock of
Even broader concepts of human capital have been U.S. assets. In 2008, it amounted to 6 percent of total as-
proposed. Not all useful training occurs in a schoolroom sets including education and R&D capital.
or in formal training programs at work. Much informal Federal debt does not appear explicitly in Table 13–5
learning occurs within families or on the job, but measur- because much of it consists of claims held by Americans;
ing its value is very difficult. Labor compensation, howev- only that portion of the Federal debt held by foreign-
er, amounts to about two-thirds of national income, with 4 R&D depreciates in the sense that the economic value of applied research and develop-
the other third attributed to capital. Viewing total labor ment tends to decline with the passage of time, as still newer ideas move the technological
income as the product of human capital suggests that the frontier.
total value of human capital would be twice the value of
202 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 13–6. economic and Social indicaTorS


Calendar Years 1960 1970 1980 1990 1995 2000 2006 2007 2008
Economic:
Living Standards:
Real GDP per person (2000 dollars) ����������������������������������������������������������� 13,840 18,392 22,666 28,429 30,128 34,761 37,798 38,192 38,265
average annual percent change (5-year trend) ���������������������������������� 0�6 2�3 2�6 2�3 1�2 2�9 1�7 1�8 1�6
Real Disposable Income Per Capita Average (2000 dollars) ����������������������� 9,735 13,563 16,940 21,281 22,153 25,473 28,134 28,648 28,754
average annual percent change (5-year trend) ���������������������������������� 1�2 3�2 2�1 1�8 0�8 2�8 1�8 1�8 1�6
Median Income: All Households (2007 dollars) ������������������������������������������� NA 41,620 42,429 46,049 46,034 50,557 49,568 50,233 NA
average annual percent change (5-year trend) ���������������������������������� NA NA 0�5 1�2 –0�0 1�9 0�0 0�5 NA
Poverty Rate (%) (a) ������������������������������������������������������������������������������������ 22�2 12�6 13�0 13�5 13�8 11�3 12�3 12�5 NA

Income Inequality:
Income Share of top 1% of All Taxpayers ���������������������������������������������������� 8�4 7�8 8�2 13�0 13�5 16�5 18�0 NA NA
Income Share of Lower 60% of All Households ������������������������������������������ 31�8 32�3 31�2 29�3 28�0 27�3 26�5 26�9 NA
Economic Security:
Civilian Unemployment (%) ������������������������������������������������������������������������ 5�5 4�9 7�1 5�5 5�6 4�0 4�6 4�6 5�8
CPI-U (% Change) ��������������������������������������������������������������������������������������� 1�7 5�9 13�5 5�4 2�8 3�4 3�2 2�9 3�8
Payroll Employment Increase (millions) ������������������������������������������������������� –0�4 –0�4 0�3 0�3 2�2 2�0 2�1 1�2 –3�1
Managerial or Professional Jobs (% of civilian employment) ���������������������� NA NA NA 29�2 32�0 33�8 34�9 35�5 36�3
Wealth Creation:
Net National Saving Rate (% of GDP) (b) ���������������������������������������������������� 10�6 8�3 7�4 4�4 4�1 5�9 3�1 1�7 –0�9
Innovation:
Patents Issued to U�S� Residents (thousands) �������������������������������������������� 42�3 50�6 40�8 52�8 64�4 96�9 102�2 93�7 NA
Multifactor Productivity (average 5 year percent change) ���������������������������� 1�0 0�8 0�8 0�6 0�5 1�1 1�7 1�5 NA
Nonfarm Output per Hour (average 5 year percent change) ����������������������� 1�8 2�1 1�1 1�6 1�5 2�5 2�6 2�1 1�9
Environment:
Air Quality:
Nitrogen Oxide Emissions (millions of tons) ��������������������������������������� 18�2 26�9 27�1 25�5 25�0 22�6 17�7 17�0 NA
Sulfur Dioxide Emissions (millions of tons) ����������������������������������������� 22�3 31�2 25�9 23�1 18�6 16�3 13�5 12�9 NA
Carbon Monoxide (millions of tons) ���������������������������������������������������� NA 204�0 185�4 154�2 126�8 114�5 92�1 88�3 NA
Lead Emissions (thousands of tons) �������������������������������������������������� NA 220�9 74�2 5�0 3�9 2�8 1�0 1�0 NA
Greenhouse Gas Emissions (tetragrams CO2 equivalent) �������������������������� NA NA NA 5,202�2 5,625�4 6,227�2 5,963�0 6,047�6 NA
Water Quality:
Population Served by Secondary Treatment or Better (mils) (c) ��������� 57�2 85�7 117�9 146�5 161�1 189�1 NA NA NA
Social:
Families:
Children Living with Mother Only (% of all children) ��������������������������� 9�2 11�6 18�6 21�6 24�0 22�3 24�0 24�1 NA
Safe Communities:
Violent Crime Rate (per 100,000 population) (d) �������������������������������� 160�0 364�0 597�0 729�6 684�5 506�5 473�6 466�9 NA
Murder Rate (per 100,000 population) (d) ������������������������������������������ 5�1 7�8 10�2 9�4 8�2 5�5 5�7 5�6 NA
Murders (per 100,000 Persons Age 14 to 17) (d) ������������������������������� NA NA 5�9 9�8 11�0 4�8 NA NA NA
Health:
Infant Mortality (per 1000 Live Births) ������������������������������������������������ 26�0 20�0 12�6 9�2 7�6 6�9 6�6 6�6 NA
Low Birthweight [<2,500 gms] Babies (%) ����������������������������������������� 7�7 7�9 6�8 7�0 7�3 7�6 8�3 8�2 NA
Life Expectancy at birth (years) ���������������������������������������������������������� 69�7 70�8 73�7 75�4 75�8 77�0 78�1 NA NA
Cigarette Smokers (% population 18 and older) (e) ��������������������������� NA 39�2 33�0 25�3 24�6 23�2 20�8 19�7 20�8
Overweight (% population with Body-Mass Index>25�0) �������������������� NA NA NA NA 52�1 56�9 61�8 63�0 NA
Learning:
High School Graduates (% of population 25 and older) ��������������������� 44�6 55�2 68�6 77�6 81�7 84�1 85�5 85�7 NA
College Graduates (% of population 25 and older) ���������������������������� 8�4 11�0 17�0 21�3 23�0 25�6 28�0 28�7 NA
National Assessment of Educational Progress (c) �����������������������������
Reading 17-year olds ������������������������������������������������������������ NA NA 285�0 290�0 288�0 287�4 NA NA NA
Mathematics 17-year olds ����������������������������������������������������� NA NA 299�0 305�0 306�5 307�8 NA NA NA
Participation:
Individual Charitable Giving per Capita (2007 dollars) ���������������������� 294�7 421�4 449�9 514�1 486�7 744�0 767�3 759�0 NA

(by election year) ���������������������������������������������������������������������������������������������� (1960) (1972) (1980) (1988) (1992) (1996) (2000) (2004) (2008)
Voting for President (% eligible population) (f) ���������������������������������� 63�8 56�2 54�2 52�8 58�1 51�7 54�2 60�1 61�7
(a) The poverty rate does not reflect noncash government transfers�
(b) 2008 through Q3 only�
(c) Data interpolated in some years�
(d ) Not all crimes are reported, and the fraction that go unreported may have varied over time, preliminary data for 2006�
(e) Data for 2008 covers only January-June�
(f) As computed by Professor Michael McDonald, George Mason University, after adjusting the population for those not eligible to vote in Presidential elections�
13. STEWARDSHIP 203

ers is included, along with the other debts to foreigners. lack of progress toward some of the ultimate goals that
Comparing the Federal Government’s net liabilities with Government policy is intended to promote.
total national wealth, however, does provide another indi- Such a table can serve two functions. First, it highlights
cation of the relative magnitude of the imbalance in the areas where the Federal Government might need to modi-
Government’s accounts. Federal net liabilities, as reported fy its current practices or consider new approaches. Where
in Table 13–1, amounted to 7 percent of net U.S. wealth, there are clear signs of deteriorating conditions, correc-
as shown in Table 13–5. Prospectively, however, Federal tive action might be appropriate. Second, the table pro-
liabilities are a much larger share of national wealth, as vides a context for evaluating other data on Government
indicated by the long-run projections in Part III. activities. For example, Government actions that weaken
its own financial position may be appropriate when they
Social Indicators promote a broader social objective. The Government can-
not avoid making such trade-offs because of its size and
There are certain broad responsibilities that are the broad-ranging effects of its actions. Monitoring these
unique to the Federal Government. Especially impor- effects and incorporating them in the Government’s poli-
tant are preserving national security, fostering healthy cy making is a major challenge.
economic conditions including sound economic growth, Despite a general pattern of progress in economic and
promoting health and social welfare, and protecting the social conditions since the 1960s, not all of the indicators
environment. Table 13–6 offers a rough cut of informa- in the table show improvement. The poverty rate fell
tion that can be useful in assessing how well the Federal sharply from 1960 to 1970 but since then the poverty rate
Government has been doing in promoting the domestic has shown no further sustained improvement. Income
portion of these general objectives. inequality, which was unchanging in the 1960s, began
The indicators shown in Table 13–6 are only a subset to rise in the 1970s and by the early years of this cen-
drawn from the vast array of available data on conditions in tury had reached levels not seen since before the Great
the United States. In choosing indicators for this table, prior- Depression. Some of the trends in these indicators turned
ity is given to measures that are consistently available over around in the 1990s. Perhaps most notable has been the
an extended period. Such indicators make it easier to draw turnaround in the crime rate. After reaching a peak in the
comparisons and establish trends. In some cases, however, early 1990s, violent crime fell by a third. The turnaround
this means choosing indicators with significant limitations. was especially dramatic in the murder rate, which has
The individual measures in this table are influenced been lower since 1998 than at any time since the 1960s,
to varying degrees by many Government policies and although the last three years have seen an uptick. The
programs, as well as by external factors beyond the current recession has had a negative effect on some of
Government’s control. They do not measure the out- these indicators: the unemployment rate has increased,
comes of Government policies, because they generally do and real GDP has declined. Further deterioration is ex-
not show the direct results of Government activities, but pected in 2009, but the Government has acted decisively
they do provide a quantitative measure of the progress or to address the economic and financial crisis.

TECHNICAL NOTE: SOURCES OF DATA AND METHODS OF ESTIMATING

is built up from the labor force assumptions and an as-


Long-Range Budget Projections sumed rate of productivity growth. Productivity growth
is assumed to equal the average rate of growth in the
The long-range budget projections are based on demo- Budget’s economic assumptions. Over the long term—
graphic and economic assumptions. A simplified model of
the Federal budget, developed at OMB, is used to compute • CPI inflation holds stable at 2.1 percent per year; the
the budgetary implications of these assumptions. unemployment rate is constant at 5.0 percent; and the
Demographic and Economic Assumptions: For the yield on 10-year Treasury notes is steady at 5.2 percent.
years 2009–2019, the assumptions are drawn from the
• Real GDP per hour, a measure of productivity, grows
Administration’s economic projections used for the 2010
at the same average rate as in the Administration’s
Budget. These budget assumptions reflect the President’s
medium-term projections—2.0 percent per year.
policy proposals. The economic assumptions are extended
beyond this interval by holding inflation, interest rates, • Consistent with the demographic assumptions in
and the unemployment rate constant at the levels as- the trustees’ reports, U.S. population growth slows
sumed in the final year of the budget forecast. Population from around 1 percent per year to about two-thirds
growth and labor force growth are extended using the that rate by 2030, and slower rates of growth beyond
intermediate assumptions from the 2008 Social Security that point. By the end of the projection period it is
trustees’ report. The projected rate of growth for real GDP as low as 0.4 percent per year.
204 ANALYTICAL PERSPECTIVES

• Real GDP growth declines because of the slowdown Lipsey and Helen Stone Tice (The University of Chicago
in population growth and the increase in the popula- Press, 1989). Estimates were updated using changes in
tion over age 65, who supply less work effort than the value of private land from the Flow-of-Funds Balance
younger people do. Historically, real GDP has grown Sheets and from the Agriculture Department for farm
at an average yearly rate of 3.3 percent. In these land. The value of Federal proven reserves of oil and natu-
projections, average real GDP growth declines to ral gas deposits were based on data from the Department
around 2.4 percent per year. of Energy and valued at contemporary market prices for
oil and gas.
The economic and demographic projections described Inventories: Recent years’ data are from the Financial
above are set by assumption and do not automatically change Report of the United States Government. For the period
in response to changes in the budget outlook. This is unrealis- prior to 1995, data are from the Bureau of Economic
tic, but it simplifies comparisons of alternative policies. Analysis.
Budget Projections: For the period through 2019, re- Debt Held by the Public: Treasury data.
ceipts follow the budget’s policy projections. After 2019, Insurance and Guarantee Liabilities: Sources of data
tax receipts rise relative to GDP, reflecting “real bracket are the OMB Pension Guarantee Model and OMB esti-
creap.” Discretionary spending follows the policies in the mates based on program data. Historical data on liabili-
Budget over the next ten years and grows at the rate of ties for deposit insurance were also drawn from CBO’s
growth in nominal GDP afterwards. Other spending also study, The Economic Effects of the Savings and Loan
aligns with the Budget through the budget horizon. Long- Crisis, issued January 1992.
run Social Security spending is projected by the Social Pension and Post-Employment Health Liabilities:
Security actuaries using this Chapter’s long-range as- The accrued liabilities for Federal retiree pensions and
sumptions. Medicare benefits are projected based on the retiree health insurance along with the liability for
estimates in the 2008 Medicare trustees’ report, adjust- Veterans disability compensation were derived from the
ed for differences in the assumed inflation rate and the Financial Report of the United States Government (and
growth rate in real GDP per capita, and further adjusted the Consolidated Financial Statement for some earlier
for the estimated long-run effects of the Administration’s years). Prior to 1976, the values were extrapolated.
policy proposals. Federal pensions are drawn from the Other Liabilities: The source of data for trade payables
2008 Financial Report of the United States Government and miscellaneous liabilities is the Federal Reserve’s
and previous reports. Medicaid outlays are based on Flow-of-Funds Accounts. The Financial Report of the
the economic and demographic projections in the model. United States Government was the source for benefits due
Other entitlement programs are projected based on rules and payable.
of thumb linking program spending to elements of the Environmental Liabilities: The source of data for en-
economic and demographic projections such as the pov- vironmental liabilities was the Financial Report of the
erty rate. United States Government. Prior to 1994, the estimates
were extrapolated assuming a constant ratio to GDP.
Federally Owned Assets and Liabilities
National Balance Sheet
Financial Assets: The principal source of data is the
Federal Reserve Board’s Flow-of-Funds Accounts. Publicly Owned Physical Assets: Basic sources of data
Fixed Reproducible Capital: Estimates were developed for the federally owned or financed stocks of capital are the
from the OMB historical data base for physical capital Federal investment flows described in Chapter 6. Federal
outlays and software purchases. The data base extends grants for State and local government capital are added,
back to 1940 and was supplemented by data from other together with adjustments for inflation and depreciation
selected sources for 1915–1939. The source data are in in the same way as described above for direct Federal in-
current dollars. To estimate investment flows in constant vestment. Data for total State and local government capi-
dollars, it was necessary to deflate the nominal invest- tal come from the revised capital stock data prepared by
ment series. This was done using chained price indexes the Bureau of Economic Analysis extrapolated for 2008.
for Federal investment from the National Income and Privately Owned Physical Assets: Data are from the
Product Accounts. The resulting capital stocks were ag- Flow-of-Funds national balance sheets and from the pri-
gregated into nine categories and depreciated using geo- vate net capital stock estimates prepared by the Bureau
metric rates roughly following those used by the Bureau of Economic Analysis extrapolated for 2008 using in-
of Economic Analysis in its estimates of physical capital vestment data from the National Income and Product
stocks. Accounts.
Fixed Nonreproducible Capital: Historical estimates Education Capital: The stock of education capital is
for the value of Federal land holdings in the period 1960– computed by valuing the cost of replacing the total years
1985 were drawn from estimates in Michael J. Boskin, of education embodied in the U.S. population 15 years of
Marc S. Robinson, and Alan M. Huber, “Government age and older at the current cost of providing schooling.
Saving, Capital Formation and Wealth in the United The estimated cost includes both direct expenditures in
States, 1947–1985,” published in The Measurement of the private and public sectors and an estimate of stu-
Saving, Investment, and Wealth, edited by Robert E. dents’ forgone earnings, i.e., it reflects the opportunity
13. STEWARDSHIP 205

cost of education. Estimates of students’ forgone earnings annual investment flows are cumulated to arrive at a
are based on the minimum wage for high-school students capital stock. This stock was adjusted for depreciation by
and year-round, full-time earnings of 18–24 year olds for assuming an annual rate of depreciation of 10 percent on
college students. These year-round earnings are reduced the estimated stock of applied research and development.
by 25 percent because students are usually out of school Basic research is assumed not to depreciate. These are
three months of the year. Yearly earnings by age and edu- the same assumptions used in a study published by the
cational attainment are from the Bureau of the Census. Bureau of Labor Statistics estimating the R&D stocks
For this presentation, Federal investment in education financed by private industry (U.S. Department of Labor,
capital is a portion of the Federal outlays included in the Bureau of Labor Statistics, “The Impact of Research and
conduct of education and training. This portion includes Development on Productivity Growth,’’ Bulletin 2331,
direct Federal outlays and grants for elementary, second- September 1989). Chapter 6 of this volume contains ad-
ary, and vocational education and for higher education. ditional details on the estimates of the total federally fi-
The data exclude Federal outlays for physical capital at nanced R&D stock, as well as its national defense and
educational institutions because these outlays are clas- nondefense components.
sified elsewhere as investment in physical capital. The A similar method was used to estimate the stock of
data also exclude outlays under the GI Bill; outlays for R&D capital financed from sources other than the Federal
graduate and post-graduate education spending in HHS, Government. The component financed by universities,
Defense and Agriculture; and most outlays for vocational colleges, and other nonprofit organizations is estimated
training. The Federal share of the total education stock based on data from the National Science Foundation,
in each year is estimated by averaging the prior years’ Surveys of Science Resources. The industry-financed R&D
shares of Federal education outlays in total education stock component is estimated from that source and from
costs. the U.S. Department of Labor, “The Impact of Research
Data on investment in education financed from other and Development on Productivity Growth,’’ Bulletin 2331,
sources come from educational institution reports on the September 1989.
sources of their funds, published in U.S. Department of Experimental estimates of R&D capital stocks have
Education, Digest of Education Statistics. Nominal ex- been prepared by BEA. The results are described in “A
penditures were deflated by the implicit price deflator for Satellite Account for Research and Development,” Survey
GDP to convert them to constant dollar values. Education of Current Business, November 1994. These BEA esti-
capital is assumed not to depreciate, but to be retired mates are lower than those presented here primarily be-
when a person dies. An education capital stock comput- cause BEA assumes that the stock of basic research de-
ed using this method with different source data can be preciates, while the estimates in Table 13–5 assume that
found in Walter McMahon, “Relative Returns to Human basic research does not depreciate. BEA also assumed a
and Physical Capital in the U.S. and Efficient Investment slightly higher rate of depreciation for applied research
Strategies,’’ Economics of Education Review, Vol. 10, and development, 11 percent, compared with the 10 per-
No. 4, 1991. The method is described in detail in Walter cent rate used here.
McMahon, Investment in Higher Education, Lexington
Books, 1974. Sources of Data and Assumptions for Estimating
Research and Development Capital: The stock of R&D Social Indicators
capital financed by the Federal Government was devel-
oped from a data base that measures the conduct of R&D. The main sources for the data in this table are the
The data exclude Federal outlays for physical capital used Government statistical agencies. The data are all pub-
in R&D because such outlays are classified elsewhere licly available, and can be found in such general sources
as investment in federally financed physical capital. as the annual Economic Report of the President and the
Nominal outlays were deflated using the GDP deflator to Statistical Abstract of the United States or from the re-
convert them to constant dollar values. spective agencies’ web sites.
Federally funded capital stock estimates were pre-
pared using the perpetual inventory method, in which
14. NATIONAL INCOME AND PRODUCT ACCOUNTS

The National Income and Product Accounts (NIPAs) are amounts. 2 Differences in timing and coverage also cause
an integrated set of statistics prepared by the Department the NIPA measure of net Federal Government saving to
of Commerce that measure aggregate U.S. economic activ- differ from the budget surplus or deficit. Unlike timing
ity. Because the NIPAs include Federal transactions and and coverage differences, netting and grossing differences
are widely used in economic analysis, it is important to have equal effects on receipts and expenditures and thus
understand the differences between the NIPAs’ distinc- have no effect on net Government saving. The NIPAs also
tive presentation of Federal transactions and that of the combine transactions into different categories from those
budget. used in the budget.
The main purpose of the NIPAs is to measure the Netting and grossing differences arise because the
Nation’s total production of goods and services, known as budget records certain transactions as offsets to outlays
gross domestic product (GDP), and the incomes generated that are recorded as current receipts in the NIPAs (or
in its production. GDP excludes intermediate product to vice versa). The budget treats as governmental receipts
avoid double counting. Government consumption expen- all income that comes to the Government due to its sov-
ditures along with government gross investment—State ereign powers—mainly, but not exclusively, taxes. The
and local as well as Federal—are included in GDP as part budget offsets against outlays any income that arises
of final output, together with personal consumption ex- from voluntary business-type transactions with the pub-
penditures, gross private domestic investment, and net lic. The NIPAs generally follow this concept as well, and
exports of goods and services (exports minus imports). income to Government revolving accounts (such as the
Not all government expenditures are counted in GDP. Government Printing Office) is offset against their ex-
Benefit payments to individuals, grants to State and local penditures. However, the NIPAs have a narrower defini-
governments, subsidies, and interest payments are not tion of “business-type transactions’’ than does the budget.
purchases of final output and are therefore not included Rents and royalties, and some regulatory or inspection
in GDP. However, these transactions are recorded in the fees, which are classified as offsets to outlays in the bud-
NIPA government account that records current receipts get, are recorded in the NIPAs as Government receipts
and expenditures (including depreciation on government (income receipts on assets and current transfer receipts,
gross investment) because all of these affect the govern- respectively). The NIPAs include Medicare premiums as
ment’s claim on economic resources. Government receipts, while the budget classifies them as
Federal transactions are included in the NIPAs as part business-type transactions (offsetting receipts). In addi-
of the government sector. 1 The Federal subsector is de- tion, the NIPAs treat the net surplus of Government en-
signed to measure certain important economic effects of terprises, such as the Postal Service, as a component of
Federal transactions in a way that is consistent with the current receipts.
conceptual framework of the entire set of integrated ac- In the budget, any intragovernmental income paid
counts. The NIPA Federal subsector is not itself a budget, from one account to another is offset against outlays rath-
because it is not a financial plan for proposing, determin- er than being recorded as a receipt so that total outlays
ing, and controlling the fiscal activities of the Government. and receipts measure only transactions with the public.
For example, it omits from its current receipts and cur- For example, Government contributions for Federal em-
rent expenditures certain “capital transfers’’ (such as es- ployee social insurance (such as Social Security) are offset
tate and gift tax receipts) that are recorded in the budget. against outlays. In contrast, the NIPAs treat the Federal
NIPA concepts also differ in many other ways from budget Government like any other employer and show contribu-
concepts, and therefore the NIPA presentation of Federal tions for Federal employee social insurance as expendi-
finances is significantly different from that of the budget. tures by the employing agencies and as current receipts,
rather than offsets against outlays. The NIPAs also dis-
Differences between the NIPAs and the Budget play certain transactions that are not recorded explicitly
in the budget. For example, unemployment benefits for
Federal transactions in the NIPAs are measured ac- Federal employees are financed by direct appropriations
cording to NIPA accounting concepts and as a result they rather than social insurance contributions. The NIPAs
differ from the budget in netting and grossing, timing, impute the social insurance contributions to the expendi-
and coverage. These differences cause current receipts tures of employing agencies—again, treating the Federal
and expenditures in the NIPAs to differ from total re- Government like any other employer.
ceipts and outlays in the budget, albeit by relatively small Timing differences for receipts occur because the
NIPAs generally record business taxes when they accrue,
1 The NIPA government sector consists of the Federal subsector and a State and local subsec-

tor that is a single set of transactions for all U.S. State and local units of government, treated 2 Over the period 1994–2008, NIPA current expenditures averaged 3.6 percent higher than

as a consolidated entity. budget outlays, while NIPA current receipts averaged 2.6 percent higher than budget receipts.

207
208 ANALYTICAL PERSPECTIVES

while the budget generally records receipts when they gains. Also unlike the budget, the NIPAs currently ex-
are received. Thus the NIPAs attribute corporations’ fi- clude transactions with U.S. territories. 3
nal settlement payments back to the quarter(s) in which The treatment of Government pension plan income
the profits that gave rise to the tax liability occurred. The and outgo creates a coverage difference. Whereas the
delay between accrual of liability and Treasury receipt budget treats employee payments to these pension plans
of payment can result in significant timing differences as governmental receipts, and employer contributions by
between NIPA and budget measures of receipts for any agencies as offsets to outlays because they are intragov-
given accounting period. ernmental, the NIPAs treat employer contributions as
Timing differences also occur for expenditures. When personal income and employee payments as a transfer
the first day of a month falls on a weekend or holiday, of income within the household sector, in the same way
monthly benefit checks normally deposited on the first day as it treats contributions to pension plans in the pri-
of the month may be deposited a day or two earlier; the vate (household) sector. Likewise, the budget records a
budget then reflects two payments in one month and none Government check to a retired Government employee as
the next. As a result, the budget totals occasionally reflect an outlay, but under NIPA concepts, no Government ex-
13 monthly payments in one year and only 11 the next. penditure occurs at that time; the payment is treated (like
NIPA expenditure figures always reflect 12 benefit pay- private pension payments) as a transfer of income within
ments per year, giving rise to a timing difference compared the household sector.
to the budget. Financial transactions such as loan disbursements,
Coverage differences arise on the expenditure side be- loan repayments, loan asset sales, and loan guarantees
cause of the NIPA treatment of Government investment. are excluded from the NIPA current accounts on the
The budget includes outlays for Federal investments as grounds that such transactions simply involve an ex-
they are paid, while the NIPA Federal current account change of assets rather than current production, income,
excludes current investments but includes a depreciation or consumption. In contrast, under the Federal Credit
charge on past investments (“consumption of general gov- Reform Act of 1990, the budget records the estimated sub-
ernment fixed capital’’) as part of “current expenditures.’’ sidy cost of the direct loan or loan guarantee as an outlay
The inclusion of depreciation on fixed capital (structures, at the time when the loan is disbursed. The cash flows
equipment and software) in current expenditures can be with the public are recorded in nonbudgetary accounts as
thought of as a proxy for the services that capital renders; a means of financing the budget rather than as budgetary
i.e., for its contribution to Government output of public transactions. This treatment recognizes that a Federal di-
services. The depreciation charge is not a full reflection of rect loan is an exchange of assets with equal value after
capital services, however, since it does not include the net allowing for the subsidy to the borrower implied by the
return to capital that in a private corporation would ap- terms of the loan. It also recognizes the subsidy element
pear as interest income or profit. The NIPAs would need in loan guarantees. In the NIPAs, these subsidies are not
to include an imputed interest charge for government recognized. Exclusion from the NIPA current accounts
capital to assure a fully parallel treatment. of asset purchases, direct loans, and loan guarantees un-
Certain items in the budget are excluded from the der the Troubled Asset Relief Program (TARP) and other
NIPA Federal current account because they are relat- financial stabilization measures gives rise to the largest
ed to the acquisition or sale of assets, and not linked difference between budget and NIPA expenditures totals
to current consumption or income. Examples include in 2009.
Federal grants to State and local governments for capi- The NIPAs, like the budget, include all interest transac-
tal investment, investment subsidies to business, lump tions with the public, including interest received by and
sum payments to amortize the unfunded liability of the paid to the loan financing accounts; and both the NIPAs
Uniformed Services Retiree Health Care Fund and the and the budget include administrative costs of credit
Postal Service Retiree Health Benefits Fund, and for- program operations.
giveness of debt owed by foreign governments. Likewise, Similarly to loan transactions, deposit insurance out-
estate and gift taxes, included in budget receipts, are lays for resolving failed banks and thrift institutions are
excluded from NIPA current receipts as being capital excluded from the NIPAs on the grounds that there are no
transfers. The NIPAs also exclude the proceeds from the offsetting current income flows from these transactions.
sales of nonproduced assets such as land. Bonuses paid This exclusion creates a particularly large difference in
on Outer Continental Shelf oil leases and proceeds from 2009, because of anticipated large outlays to liquidate
broadcast spectrum auctions are shown as offsetting re- failed bank deposits. In a similar episode in 1991, this
ceipts in the budget and are deducted from budget out- exclusion was the largest difference between the NIPAs
lays. In the NIPAs these transactions are excluded from and the budget and made NIPA net Government saving
the Federal current account as an exchange of assets a significantly smaller negative number than the budget
with no current production involved. The NIPAs are not deficit that year. In subsequent years, as assets acquired
strictly consistent in this interpretation, however, since from failed financial institutions were sold, these collec-
they do include in total revenues the taxation of capital tions tended to make the budget deficit a smaller negative
figure than NIPA net Federal Government saving.

3 Beginning with the NIPA comprehensive revisions scheduled for July 2009, government

transactions with U.S. territories will be included in transactions with the rest of the world.
14. NATIONAL INCOME AND PRODUCT ACCOUNTS 209

TREATMENT OF FINANCIAL STABILIzATION PROGRAMS


U.S. financial stabilization efforts include programs administered by Executive Branch agencies (principally Treasury, the
Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), and the National Credit Union Administration (NCUA)) and by the Federal
Reserve. The Troubled Assets Relief Program (TARP), administered by Treasury, has injected capital into banks and other
financial institutions by purchasing preferred stock, guaranteed assets of financial institutions, and provided loans and
other support to the auto industry. Treasury has also provided support for the major Government Sponsored Enterprises
(GSEs) in the housing area, the Federal National Mortgage Association (Fannie Mae) and the Federal Home Loan Mortgage
Corporation (Freddie Mac), which have been placed under conservatorship by the Federal Housing Finance Administra-
tion, including purchasing GSE preferred stock and purchasing mortgage-backed securities issued by GSEs. The FDIC and
NCUA have taken steps to provide liquidity to the banking industry.
The Executive Branch actions in support of financial stabilization give rise to a number of differences between the budget
and the NIPAs. As mentioned in the main text, all deposit insurance transactions of the FDIC and NCUA are recorded on
a cash basis in the budget, but only premiums are included in the NIPAs. Likewise, purchase of GSE preferred stock is
recorded in the budget on a cash basis, but is excluded from the NIPA current accounts; GSE preferred stock purchases,
however, are scored as capital transfers.
Many of the Treasury’s financial stabilization programs, including TARP equity purchases, are recorded in the budget on a
credit basis, in which the budget recognizes the estimated subsidy value of direct loans, loan guarantees, and equity purchas-
es at the time the loan or purchase is made. Under the Emergency Economic Stabilization Act of 2008, this credit treatment
was extended to equity purchases under the TARP, as well as loans. As mentioned in the text, the NIPAs normally exclude
the principal disbursements and repayments of credit transactions as exchanges of assets with no current production in-
volved; the interest and dividend receipts, however, are included in NIPA current receipts as receipts on assets. For certain
transactions, the NIPAs recognize the subsidy conveyed by these transactions by recording capital transfers, calculated as
the difference between the actual price paid for the financial asset and an estimate of its market value. This capital transfer
treatment applies to preferred stock purchases and purchases of warrants for common stock.
Both the budget and the NIPAs treat the Federal Reserve System as if it were a non-Federal entity; thus, those financial
stabilization efforts undertaken by the Federal Reserve (assistance to AIG and Bear Stearns, for example) are not scored in
either the budget or NIPA current expenditures. Both the budget and the NIPAs treat GSEs in a similar way to their treat-
ment of the Fed, and they continue to treat the two GSEs in conservatorship in the same manner.

Federal Sector Current Receipts


miums for Parts B and D of Medicare as governmental re-
Table 14–1 shows the NIPA classification of Federal ceipts, while the budget nets them against outlays; (3) the
current receipts in five major categories and four of the NIPAs treat Government employee contributions to their
subcategories used to measure taxes, which are similar pension plans as a transfer of personal income within the
to the budget categories but with some significant differ- household sector (as if the pension system were private),
ences. while the budget includes them in governmental receipts;
Current tax receipts is the largest category of current and (4) the NIPAs impute employer contributions for
receipts, and its personal current taxes subcategory— Federal employees’ unemployment insurance and work-
composed primarily of the individual income tax—is the ers’ compensation.
largest single subcategory. The NIPAs’ taxes on corporate The income receipts on assets category consists main-
income subcategory differs in classification from the cor- ly of interest payments received on Government direct
responding budget category primarily because the NIPAs loans (such as student loans) and rents and royalties on
include the deposit of earnings of the Federal Reserve Outer Continental Shelf oil leases. The current transfer
System as corporate income taxes, while the budget receipts category consists primarily of deposit insurance
treats these collections as miscellaneous receipts. (The premiums, fees, fines and other receipts from both indi-
timing difference between the NIPAs and the budget is viduals and businesses, less insurance settlements from
especially large for corporate receipts.) The taxes on pro- the National Flood Insurance Program—virtually all of
duction and imports subcategory is composed of excise which are netted against outlays in the budget. The cur-
taxes and customs duties. rent surplus (or deficit) of Government enterprises cat-
Contributions for Government social insurance is the egory is the profit or loss of “Government enterprises,’’
second largest category of current receipts. It differs from such as the Postal Service, which are business-type op-
the corresponding budget category primarily because: erations of Government that usually appear in the budget
(1) the NIPAs include Federal employer contributions as public enterprise revolving funds. Depreciation (con-
for social insurance as a governmental receipt, while the sumption of enterprise fixed capital) is netted in calculat-
budget offsets these contributions against outlays as un- ing the current surplus of Government enterprises.
distributed offsetting receipts; (2) the NIPAs include pre-
210 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 14–1. Federal TranSacTionS in THe naTional income and ProducT accounTS, 1999-2010
(In billions of dollars)
Estimate
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
2009 2010

currenT receiPTS

Current tax receipts �������������������������������������������������������������� 1165�2 1305�6 1266�9 1089�7 1065�9 1113�8 1344�5 1530�8 1634�5 1553�0 1244�4 1425�8
Personal current taxes ����������������������������������������������������� 868�5 987�4 993�8 851�1 781�7 778�7 914�8 1033�6 1142�1 1110�0 924�8 1067�5
Taxes on production and imports ������������������������������������� 82�5 87�8 86�4 86�4 89�1 93�2 98�9 98�3 97�6 100�8 103�8 108�9
Taxes on corporate income ��������������������������������������������� 207�9 223�5 179�5 144�7 186�8 232�7 318�8 387�2 380�2 327�5 199�2 232�9
Taxes from the rest of the world ��������������������������������������� 6�2 6�8 7�1 7�4 8�3 9�3 12�0 11�6 14�5 14�8 16�5 16�5
Contributions for Government social insurance �������������������� 642�2 687�8 713�8 729�6 749�9 795�1 842�1 889�8 934�1 970�4 989�2 1025�8
Income receipts on assets ���������������������������������������������������� 20�9 24�3 26�4 21�3 21�4 23�7 24�5 24�9 27�9 32�1 130�6 169�8
Current transfer receipts ������������������������������������������������������� 21�8 24�9 26�5 25�5 24�7 27�7 14�3 35�1 36�8 42�5 73�1 73�0
Current surplus of Government enterprises ������������������������� 0�3 –1�3 –6�5 –1�1 2�5 0�2 –5�5 –4�1 –2�6 –3�1 –7�0 –11�0
Total current receipts ..................................... 1850�3 2041�2 2027�1 1865�0 1864�4 1960�6 2220�0 2476�6 2630�8 2594�8 2430�4 2683�4

currenT exPendiTureS

Consumption expenditures ��������������������������������������������������� 469�5 496�0 519�7 575�5 648�0 706�6 758�4 798�5 837�3 915�0 1025�0 1087�5
Defense ��������������������������������������������������������������������������� 307�2 321�2 335�7 368�4 424�5 470�4 508�9 532�1 566�9 624�1 684�7 712�5
Nondefense ��������������������������������������������������������������������� 162�3 174�8 184�0 207�1 223�5 236�2 249�5 266�4 270�5 290�9 340�3 375�0
Current transfer payments ���������������������������������������������������� 976�3 1023�2 1108�0 1216�6 1308�9 1377�5 1459�1 1545�1 1643�4 1783�4 2063�8 2226�2
Government social benefits ��������������������������������������������� 733�0 762�7 823�6 900�9 956�3 1005�1 1068�1 1151�7 1240�8 1359�6 1545�8 1622�2
Grants-in-aid to State and local governments ����������������� 227�7 244�1 268�2 296�7 329�3 347�6 359�4 360�3 370�4 388�2 481�1 558�1
Other transfers to the rest of the world ���������������������������� 15�7 16�4 16�3 19�0 23�2 24�7 31�7 33�1 32�2 35�6 36�9 45�9
Interest payments ����������������������������������������������������������������� 285�9 283�3 267�9 234�9 214�6 216�8 242�8 284�5 305�2 314�2 357�6 407�0
Subsidies ����������������������������������������������������������������������������� 36�1 49�6 53�7 37�9 46�1 43�5 55�4 53�3 45�6 51�2 56�3 68�6
Wage disbursements less accruals �������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Total current expenditures ............................. 1767�8 1852�0 1949�3 2064�9 2217�6 2344�4 2515�8 2681�4 2831�5 3063�8 3502�7 3789�3
net Federal government saving .................... 82�4 189�2 77�8 –199�9 –353�2 –383�8 –295�8 –204�8 –200�7 –469�0 –1072�3 –1105�9

addendum: ToTal receiPTS and exPendiTureS

Current receipts �������������������������������������������������������������������� 1850�3 2041�2 2027�1 1865�0 1864�4 1960�6 2220�0 2476�6 2630�8 2594�8 2430�4 2683�4
Capital transfer receipts �������������������������������������������������������� 27�6 28�8 28�2 26�4 21�7 24�7 24�6 27�7 25�8 28�6 26�1 19�6
Total receipts ................................................... 1877�9 2070�1 2055�3 1891�3 1886�1 1985�3 2244�5 2504�3 2656�6 2623�5 2456�5 2703�0

Current expenditures ������������������������������������������������������������ 1767�9 1852�0 1949�3 2064�9 2217�6 2344�4 2515�8 2681�4 2831�5 3063�8 3502�7 3789�3
Net investment: ���������������������������������������������������������������������
Gross government investment:
Defense ������������������������������������������������������������������� 46�5 48�5 49�9 54�5 59�0 65�1 72�2 77�1 81�8 91�2 104�8 107�6
Nondefense ������������������������������������������������������������� 31�9 32�2 30�3 32�6 33�3 33�6 35�2 40�6 40�5 43�8 46�3 49�0
Less: Consumption of fixed capital:
Defense ������������������������������������������������������������������� 59�7 60�2 60�3 60�4 61�4 63�4 67�0 71�2 75�5 80�0 84�3 87�7
Nondefense ������������������������������������������������������������� 24�5 26�5 27�7 28�2 28�7 29�3 30�8 32�8 34�8 37�2 40�1 40�8
Capital transfer payments ����������������������������������������������������� 31�3 39�3 39�8 44�3 62�0 62�9 66�0 69�7 76�8 90�4 341�6 157�0
Net purchases of nonproduced assets ��������������������������������� –1�7 –0�2 –0�9 0�3 * 0�1 –0�7 –0�3 –13�9 –10�2 –17�3 –0�9
Total expenditures .......................................... 1791�8 1885�1 1980�3 2108�0 2281�9 2413�5 2590�6 2764�5 2906�5 3161�9 3853�7 3973�4
net lending or net borrowing (–) ................... 86�1 185�0 75�0 –216�7 –395�8 –428�1 –346�1 –260�2 –249�9 –538�4 –1397�3 –1270�5
* $50 million or less�

Federal Sector Current Expenditures items in Table 14–1) is thus excluded from current expen-
ditures and does not figure in computing net Government
Table 14–1 shows the five major NIPA categories for saving on a NIPA basis, whereas depreciation—charges
current expenditures and five subcategories, which differ on federally-owned fixed capital (“consumption of general
greatly from the corresponding budget categories. government fixed capital’’)—is included. The NIPAs treat
Government consumption expenditures consist of goods State and local investment and capital consumption in the
and services purchased by the Federal Government, includ- same way—regardless of the extent to which it is financed
ing compensation of employees and depreciation on fixed with Federal aid (capital transfer payments) or from State
capital. Gross investment (shown among the addendum and local own-source receipts.
14. NATIONAL INCOME AND PRODUCT ACCOUNTS 211

Although gross investment is not included in estimated as budget outlays under credit reform. Rather,
Government current expenditures, Government gross in- as explained previously loans and guarantees are exclud-
vestment is included in total GDP along with current con- ed from the NIPAs except for associated interest and fees.
sumption expenditures (including depreciation), which Wage disbursements less accruals is an adjustment
makes the treatment of the government sector in the that is necessary to the extent that the wages paid in a
NIPAs similar to that of the private sector. Investment period differ from the amount earned in the period.
includes structures, equipment, and computer software.
The largest expenditure category consists mainly of cur- Differences in the Estimates
rent transfer payments for Government income security
and health benefits, such as Social Security and Medicare. Since the introduction of the unified budget in January
Payment of pension benefits to former Government em- 1968, NIPA current receipts have been greater than
ployees is not included, as explained previously. Grants- budget receipts in most years. This is due principally
in-aid to State and local governments help finance a range to grossing differences and the fact that estate and gift
of programs, including income security, Medicaid, and taxes, which the NIPAs exclude as capital transfers, have
education (but capital transfer payments for construction been roughly matched by Medicare premiums, which the
of highways, airports, waste-water treatment plants, and NIPAs include as a governmental receipt, but the bud-
mass transit are excluded). “Current transfer payments get treats as an offsetting receipt that is netted against
to the rest of the world (net)’’ consists mainly of grants to the outlay total. Since 1986, NIPA current expenditures
foreign governments. have usually been higher than budget outlays (from
Interest payments consist of the interest paid by the which the Medicare premiums and employer retirement
Government on its debt (excluding debt held by trust contributions are netted out as offsetting receipts), de-
funds, other than Federal employee pension plans; and spite the omission from NIPA expenditures of capital
other Government accounts). Where the budget nets in- transfer grants and pension benefit payments to former
terest received on loans against outlays, the NIPAs treat Government employees.
it as current receipts. Two components of budget outlays, however, are some-
Subsidies consist of subsidy payments for resident times sufficiently large in combination to exceed the usu-
businesses (excluding subsidies for investment). NIPA al netting and grossing adjustments. These are financial
subsidies do not include the imputed credit subsidies transactions and net investment (the difference between

Table 14–2. relaTionSHiP oF THe budgeT To THe Federal SecTor, niPas


Estimate
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
2009 2010

receiPTS
Budget receipts ����������������������������������������������������� 1827�6 2025�5 1991�4 1853�4 1782�5 1880�3 2153�9 2407�3 2568�2 2524�3 2156�7 2332�6
Contributions to Government employee
retirement plans ������������������������������������������ –4�5 –4�8 –4�7 –4�6 –4�6 –4�6 –4�5 –4�4 –4�3 –4�2 –4�5 –4�3
Capital transfers received �������������������������������� –27�6 –28�8 –28�2 –26�3 –21�7 –24�7 –24�6 –27�7 –25�8 –28�6 –26�1 –19�6
Other coverage differences ������������������������������ –7�0 –8�0 –7�9 –8�9 –9�0 –10�4 –11�2 –11�8 –11�9 –13�1 –13�3 –13�6
Netting and grossing differences ���������������������� 65�7 70�6 69�9 77�0 85�1 89�7 77�4 108�5 116�5 128�9 259�0 298�2
Timing differences ������������������������������������������� –3�9 –13�2 6�7 –25�6 32�1 30�3 28�9 4�7 –12�0 –12�6 58�5 90�0
niPa current receipts ............................ 1850�3 2041�2 2027�1 1865�0 1864�4 1960�6 2220�0 2476�6 2630�8 2594�8 2430�4 2683�4

exPendiTureS
Budget outlays ������������������������������������������������������ 1702�0 1789�2 1863�2 2011�2 2160�1 2293�0 2472�2 2655�4 2728�9 2982�9 3997�8 3591�1
Government employee retirement plan
transactions ������������������������������������������������ 32�1 31�7 31�5 33�7 33�1 33�5 39�8 42�1 40�5 53�0 43�6 69�1
Deposit insurance and other financial
transactions ������������������������������������������������ –6�1 –9�0 –6�2 –6�7 2�1 0�4 0�9 –9�1 –12�2 –56�9 –1400�6 –74�8
Capital transfer payments �������������������������������� –31�3 –35�1 –39�8 –44�1 –45�4 –46�4 –47�8 –51�3 –52�8 –55�8 –307�8 –119�9
Net purchases of nonproduced assets �������������� 1�7 0�3 0�9 –0�3 –* –0�1 0�7 0�3 13�9 10�2 17�3 0�9
Net investment ��������������������������������������������������� 5�7 6�0 7�9 1�4 –2�3 –6�1 –9�6 –13�7 –12�1 –17�9 –26�8 –28�1
Other coverage differences �������������������������������� 2�7 4�0 7�9 –0�6 –13�5 –21�3 –26�5 –38�3 –6�4 5�4 916�3 46�7
Netting and grossing differences ����������������������� 65�7 70�6 69�9 77�0 85�1 89�7 77�4 108�5 116�5 128�9 259�0 298�2
Timing differences ��������������������������������������������� –4�7 –5�6 14�3 –6�7 –1�6 1�6 8�6 –12�5 15�1 14�1 3�9 6�2
niPa current expenditures ................... 1767�8 1852�0 1949�3 2064�9 2217�6 2344�4 2515�8 2681�4 2831�5 3063�8 3502�7 3789�3

addendum

Budget surplus or deficit (-) ����������������������������� 125�6 236�2 128�2 –157�8 –377�6 –412�7 –318�3 –248�2 –160�7 –458�6 –1841�2 –1258�4
NIPA net Federal Government saving �������������� 82�4 189�2 77�8 –199�9 –353�2 –383�8 –295�8 –204�8 –200�7 –469�0 –1072�3 –1105�9
* $50 million or less�
212 ANALYTICAL PERSPECTIVES

gross investment and depreciation). Large outlays asso- budget was in surplus. This also was the case in 2007 and
ciated with resolving the failed savings and loan asso- 2008 due to unusual swings in timing differences and
ciations and banks in 1990 and 1991 caused those year’s financial transactions those years, and sales of nonpro-
budget outlays to exceed NIPA current expenditures. duced assets. For 2003–2006, and for 2009–2010, howev-
With the change in budgetary treatment of direct loans er, the NIPA net Federal Government saving is once again
in 1992 under credit reform, the cost of direct loans to smaller than the budget deficit, largely due to timing dif-
the public recorded in the budget has been reduced bring- ferences and financial transactions. For 2009, the differ-
ing it closer to the NIPA treatment. Disbursement and ence is expected to be historically high, over three-fourths
repayment of loans made since that time are recorded of a trillion dollars, due primarily to differing treatment
outside the budget; only credit subsidies are recorded as of the TARP and other financial stabilization measures
budget outlays, unlike the NIPAs which do not include (see text box); and it is expected to remains high in 2010.
this element of government expenditure. Table 14–1 displays Federal transactions using NIPA
Every year during the period 1976–1992, the budget concepts with actual data for 1999–2008 and estimates
deficit showed a larger imbalance than the amount of (neg- for 2009 and 2010 consistent with the Administration’s
ative) net Federal Government saving as measured in the Budget proposals. Table 14–2 summarizes the reasons
NIPAs. The largest difference, $78.8 billion, occurred in for differences between the NIPA and budget measures.
1991 as a result of resolving failed financial institutions Annual NIPA data for 1948–2010 are published in Section
as discussed above; the budget deficit was then $269.2 bil- 14 of a separate budget volume, Historical Tables, Budget
lion, while the NIPA net Government saving was $190.5 of the U.S. Government, Fiscal Year 2010.
billion. Beginning in 1993, deposit insurance and other Detailed estimates of NIPA current receipts and ex-
financial transactions caused the relationship to change, penditures consistent with the Budget and including
and in 1993–2002, the budget deficit or surplus showed a quarterly estimates will be published in a forthcoming is-
more positive fiscal picture than the NIPA measure, with sue of the Department of Commerce publication, Survey
NIPA (negative) net Federal Government saving exceed- of Current Business and on the Bureau of Economic
ing in magnitude the budget deficit when the budget was Analysis website at www.bea.gov.
in deficit and (positive) net Federal Government saving
falling short of the budget surplus during the years the
BUDGET REFORM PROPOSALS

213
15. BUDGET REFORM PROPOSALS

We are emerging from an era of fiscal irresponsibil- PAYGO rule, to complement and reinforce the point-of-
ity, in which the process by which budget decisions were order constraints agreed to by the House and the Senate
made and the ways in which they were presented helped in 2007.
expand deficits by trillions of dollars. The President’s The PAYGO principle requires that legislation increas-
Budget represents a break from these process and pre- ing mandatory spending must be fully offset, or “paid for,”
sentational choices. For instance, where the prior by legislation reducing mandatory spending or increasing
Administration turned its back on certain budget enforce- revenues. Likewise, legislation reducing revenues must
ment principles that had fostered surpluses during the be fully offset by legislation raising revenues or reduc-
1990s, this Administration will reinstate and improve ing mandatory spending. In short, the net of all tax and
upon those rules. And where the prior Administration mandatory spending legislation must be budget neutral.
presented budgets and budget baselines that failed to re- Drawing closely on the PAYGO law enacted in 1990,
flect the true year-to-year costs of, for example, overseas the Administration suggests that the requirement of bud-
military operations or responding to natural disasters, get neutrality be enforced by an automatic reduction or
this Administration employs a baseline and presents a “sequestration” of selected mandatory programs if legis-
Budget that more accurately reflects the costs of current lation is enacted that violates the PAYGO rule. If trig-
or proposed policy going into the future. gered, such a penalty would restore budget neutrality.
The President’s budget reform proposals can be grouped But the real purpose of such a penalty is to discourage
into three categories: First, we will adopt certain changes the enactment, or even the consideration, of legislation
in the budget process, such as a statutory Pay-As-You-Go that would violate the PAYGO rule. During the 1990s,
rule and a proposal for an optional, fast-track procedure the rule was adhered to without a sequestration having
for Congress to consider certain rescission requests, that to be employed.
will together help to impose greater discipline on reve- The Administration’s PAYGO proposal differs in a few
nue and spending policies. Second, we have made several ways from the House and Senate PAYGO rules. First, the
changes in the display of the budget, such as emphasizing Administration believes that compliance with PAYGO is
the metric of “debt net of financial assets” and reflecting better measured relative to a baseline that makes budget
the true up-front cost to the Government in its Troubled projections based on current policies—policies in effect in
Asset Relief Program (TARP) transactions through net 2009—rather than on policies scheduled (but unlikely)
present value accounting, that will offer a clearer window to be in effect in later years (see the discussion of base-
into the liabilities and costs that the Government has and lines in this section). Second, the Administration would
will incur. Finally, we have presented a revised baseline, enforce the statute year by year rather than bill by bill
which includes full-year rather than partial-year costs for (thereby allowing costs in one bill to be offset by savings
overseas military operations as well as a statistical es- in another). Third, the Administration would require the
timate of annual Federal costs for natural disasters, to total cost of PAYGO legislation to be budget neutral in
better capture the likely costs of operating the Federal each year 2010-2013, rather than over a period of years.
Government under current policy going forward. In contrast, the House and Senate rules each require bud-
Taken together, these reforms generate a Budget that get neutrality only over a six-year and an 11-year period.
is more transparent, comprehensive, and accurate, and is Administrative PAYGO.—The Administration will
thus a better guidepost for citizens and their Government continue to review potential administrative actions by
representatives in making decisions about the key fiscal Executive Branch agencies affecting entitlement pro-
policy issues we confront as a Nation. grams, as stated in a memorandum issued on May 23,
2005, by the Director of the Office of Management and
Changes in the Budget Process Budget. This effectively establishes a PAYGO require-
ment for administrative actions involving mandatory
The Administration supports four proposals that would spending programs. Exceptions to this requirement are
update the budget process laid out in the Congressional only provided in extraordinary or compelling circum-
Budget Act of 1974: a renewed statutory Pay-As-You-Go stances.
rule, limits on the use of advance appropriations for dis- Program integrity funding.—As explained on
cretionary programs, allocation adjustments that support pages 40-41 of the Budget document, A New Era
the cost-efficient administration of mandatory programs of Responsibility: Renewing America’s Promise, the
and tax collection, and an option for the expedited consid- Administration requests discretionary budget au-
eration of certain rescission proposals. thority of $1,911 million for program integrity pur-
Statutory Pay-As-You-Go.—The Administration sup- poses—funds that increase agencies’ ability to ensure
ports a statutory approach to the Pay-As-You-Go or that entitlement benefits go to the proper benefi-

215
216 ANALYTICAL PERSPECTIVES

ciaries in the proper amounts, and that taxes are Changes in Budget Display
collected on the same basis. These initiatives have
been demonstrated to save more than they cost, and The Budget and supporting material include a more
the savings are reflected in the Budget totals. The insightful display of publicly held debt and the TARP, the
Administration requests that these amounts be allo- International Monetary Fund, Pell Grants, and transpor-
cated to the Appropriations Committees in a separate tation programs related to aviation and the highway trust
category, available only for the specified purposes. fund.
Limit on advance appropriations.—An advance ap- Debt Held by the Public Net of Financial Assets.—In
propriation first becomes available one or more fiscal the Updated Summary Tables volume, Summary Tables
years beyond the year for which the appropriations act S-1 and S-14 display both debt held by the public and debt
was passed. Budget authority is recorded in the year held by the public net of financial assets. Borrowing from
the funds become available for obligation, not in the year the public is normally a good approximation of the Federal
the appropriation is enacted. There are legitimate policy demand on credit markets. However, it provides an incom-
reasons to use advance appropriations to fund programs. plete picture of the financial condition of the Government.
For example, education grants are sometimes funded as Some transactions that increase the Federal debt also in-
advance appropriations to provide certainty of funding crease the financial assets held by the Government. For
for an entire school year, since school years straddle example, when the Government loans money to a private
Federal fiscal years. However, advance appropriations firm or individual, the Government acquires a financial
can also be used in situations that lack a programmatic asset that provides a stream of future payments of prin-
justification, simply to make room for expanded spend- cipal and interest. At the time the loan is made, debt
ing within the spending allocations set under the con- held by the public reflects only Treasury’s borrowing to
gressional budget resolution. This frees up room in the finance the loan, failing to reflect the value of the loan
budget year but exerts pressure for increased spending asset acquired by the Government. In contrast, debt held
in later years. To curtail these impacts, congressional by the public net of financial assets provides a more ac-
budget resolutions since the 2001 Resolution have set curate measure of the Government’s net financial position
limits on the amount of advance appropriations. The by including the value of loans and other financial assets
Administration proposes a limit on advance appropria- held by the Government. This measure is especially use-
tions of $28,857 million for 2011 and freezes them at this ful during times, like the present, when the Government
level in subsequent years. is borrowing large sums of money to address difficulties
In addition, the Administration would allow advance ap- faced by the economy and financial markets. As shown in
propriations for the Corporation for Public Broadcasting, Summary Table S-14, a large share of the Government’s
which is typically enacted two years in advance, and for current and recent borrowing has financed the purchase
Veterans Medical Care. The Administration will work of financial assets, so that the increase in debt held by the
with the Congress to develop a specific advance appro- public net of financial assets is noticeably smaller than
priations proposal for the Department of Veterans Affairs the overall increase in debt held by the public.
Medical Care program. TARP transactions.—The President’s Budget reflects
Expedited process for considering rescission re- costs for the TARP on a net present value basis, with
quests.—The President and Congress can and do use adjustments to the discount rate for market risk, pursu-
the normal legislative process to consider requests for ant to the authority in the 2008 Emergency Economic
the rescission or cancellation of funds that were previ- Stabilization Act (EESA). Net present value budgeting
ously appropriated but have, for example, proven to be for TARP equity purchases captures the lifetime expected
in excess of amounts actually needed or of lower-than- net cost of the program up front, rather than reflecting
expected value. However, there would be a benefit the cash impact in each year. (Programmatic and in-
to establishing the option of an additional procedure terest costs of a transaction sum to the same total over
in those cases where the President finds a need for a time whether they are shown on a present value basis or
rapid, up-or-down vote on a package of rescission pro- a cash basis; under neither approach do any costs to the
posals. Government disappear from the budget. The advantage
Under this new proposal, the President can choose to of net present value scorekeeping in TARP and similar
send a limited number of packages of rescission requests cases where financial assets are acquired is that the net
to Congress for fast-track procedure. If he chooses to send costs to the Government appear at the time the transac-
a package under this special procedure, then the rescis- tion actually occurs.)
sion proposals can only reduce or eliminate funding for Full cash flows to and from the Government are still
budget accounts, programs, projects, or activities; the reported as a means of financing in the Budget and the
President could not redirect funds or change their allow- Monthly Treasury Statement. The Budget would have
able uses. The House would be required to vote on that shown a much higher cost in 2009 and large offsetting
package as transmitted, without amendment, within 15 receipts in subsequent years—producing a steeper trajec-
days. If the package passes the House, the Senate would tory of falling deficits—if TARP had been shown on a cash
consider the same package, again without amendment, basis. Such a cash portrayal would therefore have made it
within 8 days. appear that the Administration was even more successful
at bringing down deficits from year to year. But cash scor-
15. BUDGET REFORM PROPOSALS 217

ing for equity purchases, though perhaps advantageous differently from other financial asset exchanges, such as
for cosmetic reasons in this case, does not do as good a job deposits of cash in Treasury’s accounts at the Federal
as present value scoring in reflecting the expected costs Reserve Bank or purchases of gold, which are not record-
of these transactions. Chapter 7, “Credit and Insurance,” ed as either budget authority or outlays.
includes the analysis required under EESA, including the Pell Grants.—The Administration requests that Pell
cost of TARP activities substituting cash-based estimates Grants be converted to a mandatory program for 2010
for transactions reflected on a credit basis in the budget. and that benefits be substantially increased. Therefore,
IMF quota subscription and increase in the New the 2010 request of $1,263 billion in discretionary budget
Arrangements to Borrow.—The Administration supports authority includes no funding for Pell Grants. For year-to-
a set of reforms being undertaken at the International year comparability, Summary Tables S-3, S-4, and S-7 in
Monetary Fund (IMF), including a realignment of coun- the Updated Summary Tables volume also treat existing
try voting weights, which requires the United States to Pell Grant funding and expenditures for 2008 and 2009
increase its quota subscription in order to maintain its as mandatory. Classifying Pell spending consistently in
current voting share of 16.7 percent. In addition, the all years in the baseline and the policy estimates makes
G-20 has called for a very substantial increase in the it easier to understand the budget impact of the policy
New Arrangements to Borrow (NAB). Because these proposal. If these tables had instead shown Pell Grants
are exchanges of financial assets, the Administration as discretionary through 2009 and as mandatory in sub-
does not score them as budget authority or outlays, and sequent years, it would have been harder to understand
they are not included in the total funding requested by the proposal for Pell Grants and harder to interpret the
the Administration. The treatment of such increases as total level of year-by-year funding for other nondefense
budget authority is analytically incorrect. Budget au- discretionary programs. Had the Budget not requested
thority is the authority to enter into obligations that are the conversion of Pell Grants to a mandatory program,
liquidated by outlays. These transactions do not result it would have requested an additional $17.223 billion in
in outlays, undercutting any rationale for scoring the discretionary budget authority for 2010.
transaction as budget authority. The Administration’s Aviation user charges.—Beginning with 2011, the
position follows the recommendation made by the Budget assumes that certain aviation excise taxes will be
1967 President’s Commission on Budget Concepts that replaced with user charges that would offset discretion-
“Subscriptions, drawings, and other transactions reflect- ary budget authority and outlays. The Administration
ing net changes in the U.S. position with the International believes that the Federal Aviation Administration’s (FAA)
Monetary Fund should be excluded from budget receipts financing system should move toward a model where
and expenditures.”1 There is little or no conceptual basis charges are based on their costs, system users pay their
for treating IMF quota subscriptions or NAB increases “fair share,” and FAA utilizes the funds directly to pay
for the services that the users need and want. While
1 Report of the President’s Commission on Budget Concepts, Washington, D.C., October these effects are largely offsetting, they appear in two
1967, p.31.

Table 15–1. ProPoSed budgeT auTHoriTy and ouTlayS For Pell granTS
(In millions of dollars)
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2010-19
Baseline:
Budget Authority ��������������������������������������������������������������������������� 21,322 20,795 23,056 18,435 22,965 23,396 23,938 24,586 24,941 25,301 228,735
Outlays ������������������������������������������������������������������������������������������ 26,190 26,638 21,487 21,786 19,705 23,037 23,539 24,109 24,676 25,035 236,202

Policy:
Budget Authority ��������������������������������������������������������������������������� 21,131 30,857 32,328 33,569 35,418 37,234 39,157 41,182 43,255 45,598 359,729
Outlays ������������������������������������������������������������������������������������������ 26,104 29,216 31,234 32,649 34,056 35,890 37,734 39,684 41,722 43,867 352,156

Change:
Budget Authority ��������������������������������������������������������������������������� –191 10,062 9,272 15,134 12,453 13,838 15,219 16,596 18,314 20,297 130,994
Outlays ������������������������������������������������������������������������������������������ –86 2,578 9,747 10,863 14,351 12,853 14,195 15,575 17,046 18,832 115,954

memorandum: effect of Proposed reclassification


Discretionary:
Remove Pell Grants from appropriated category 1 ����������������������� –23,304 –22,998 –17,860 –18,091 –18,417 –18,748 –19,086 –19,430 –19,779 –20,135 –197,848

Mandatory:
Add Pell Grants to mandatory category ���������������������������������������� 23,304 22,998 17,860 18,091 18,417 18,748 19,086 19,430 19,779 20,135 197,848
College Cost Reducation and Access Act ������������������������������������ 2,886 3,640 3,627 3,695 1,288 4,289 4,453 4,679 4,897 4,900 38,354
Make Pell Grant funding mandatory and increase and index
maximum awards ��������������������������������������������������������������������� –86 2,578 9,747 10,863 14,351 12,853 14,195 15,575 17,046 18,832 115,954

Total Pell Outlays �������������������������������������������������������������������������� 26,104 29,216 31,234 32,649 34,056 35,890 37,734 39,684 41,722 43,867 352,156
1 Includes outlays from unobligated balances of budget authority provided in the American Recovery and Reinvestment Act�
218 ANALYTICAL PERSPECTIVES

ACQUISITION OF FINANCIAL ASSETS


There are a number of circumstances in which the Treasury disburses cash and receives financial
assets in return. In some cases, these transactions are recognized as an exchange of financial assets and so
are not considered budgetary transactions at all; rather they are considered non-budgetary financing trans-
actions. Purchasing gold, depositing Treasury operating cash in “tax and loan” accounts, or depositing cash
with the Federal Reserve are examples of such transactions. In each case, borrowing from the public is higher
than it would be if the transaction did not occur, but the extra borrowing does not represent extra spending
or a higher deficit because the financial asset acquired by the Treasury fully offsets the liability of extra debt
incurred by the Treasury.
Direct loans are a similar example; in those cases, the Treasury disburses cash (makes a direct loan)
to a borrower (e.g., students, farmers, small businesses, etc.) and receives in return a loan asset or IOU from
the borrower. In most cases the risk of default (and perhaps an interest-rate differential) makes the loan as-
set worth less than the cash disbursed by the Treasury. The difference in value represents the loss, or cost,
the Government is expected to incur on such transactions. Put differently, the difference in value represents
a subsidy to the borrower. The Government measures the costs or subsidy by discounting to the present the
estimated present and future cash flows related to the loan contract and records the amount of subsidy as an
outlay. Present value scorekeeping is used precisely because it is a method of comparing the value of future
cash flows with an equivalent amount of up-front cash. Chapter 25, “The Budget System and Concepts,” dis-
cusses this subject in more detail and Chapter 7, “Credit and Insurance,” provides more information on credit
programs.
Two other, similar examples are the TARP and the National Railroad Retirement Investment Trust.
In each of these cases, the programs can acquire private-sector equities or equivalent financial instruments,
and in each case, Congress legislated scorekeeping methods that do not show the purchase prices as an outlay.
Budget scorekeeping rules have not, however, fully incorporated the broad principle that the value of
an acquired financial asset should be recorded as an offset against the cost of its acquisition. As a result, the
cash paid to acquire stock in Fannie Mae and Freddie Mac has been recorded as a pure outlay (and increase
in the deficit) with no recognition at the point of purchase that the stock has some positive, offsetting value.
Dividends projected to be paid by the two entities will appear as cash inflows and reduce the deficit in later
years. Likewise, if and when that stock is later sold to the public, the cash received in return will look like a
reduction in the deficit. Over time – and accounting for interest on the cash flows – present value or subsidy
scorekeeping produces the same total effect on the deficit as cash scorekeeping. The former may be prefer-
able, however, because it means that the Government records the full expected cost of a transaction up front,
when it occurs. The same reasoning suggests that the use of the budget to allocate public resources would
benefit from up-front or present value scorekeeping.
For this reason, the Administration plans a comprehensive review of these types of transactions,
with the goal of making the scorekeeping more consistent across the Government. Doing so may necessitate
imposing controls or limits that may not now exist, so that the purchase of assets will occur only for the policy
reasons and in the magnitude that the Government believes is appropriate, and so that future cash flows are
estimated using sound methods that appropriately account for risk.

places in budget figures for technical reasons; as a rev- Highway Trust Fund.—The Administration is working
enue reduction shown in Summary Table S-11, and as a to develop a comprehensive approach for surface transpor-
decrease between 2010 and 2011 in discretionary budget tation reauthorization. Consequently, the Budget contains
authority for the Transportation Department shown in no policy recommendations in this area, but rather dis-
Summary Table S-12. Had estimates associated with new plays baseline funding and current law revenues for sur-
user charges not been included, the amount of discretion- face transportation programs—most of which are funded
ary budget authority in Summary Table S-12 would have through the Highway Trust Fund (HTF). To reflect the
been higher by the following amounts (in millions of dol- growing imbalance between projected HTF revenues and
lars): baseline spending in the most transparent manner, the
Budget shows only the level of HTF funding that can be
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
supported while maintaining positive annual cash balanc-
9,634 10,131 10,639 11,013 11,411 11,824 12,254 12,701 13,165 es in the trust fund. The additional funding for HTF pro-
grams is shown as discretionary budget authority from the
15. BUDGET REFORM PROPOSALS 219

General Fund. Specifically, for 2010 the Budget includes Adjustments to reflect current policies.—In recent
$5 billion in contract authority and obligation limitation years, Congress has repeatedly extended provisions of
and $36 billion in discretionary Budget Authority for the law that have a large deficit impact or signaled its inten-
Federal-Aid Highways program. This approach is used for tion that a provision be extended when it enacted it for a
both highway and transit programs over the 10-year bud- limited number of years. The Administration’s baseline
get horizon. Again, this presentation does not represent assumes extension of these policies to represent the poli-
the ultimate funding levels or budgeting approach that the cies previously in place: continuing the 2001 and 2003
Administration and Congress necessarily should or will tax cuts, extending and indexing for inflation the 2009
adopt for the upcoming reauthorization. Rather, its pur- parameters of the Alternative Minimum Tax, accounting
pose is to accurately depict the condition of the HTF and for additional expected Medicare physician payments,
recognize that, under current law, maintaining baseline continuing the Transitional Medical Assistance and
spending would require support from the General Fund. Qualified Individuals programs, and continuing manda-
tory diabetes funding in the National Institutes of Health
Improved Definition of Baseline and the Indian Health Service.
Overseas, Disaster, and Other “Emergency” Costs.—
The Administration also suggests improving a few of Because the BEA baseline extends all appropriations al-
the concepts used in formulating baseline projections to ready enacted for the year in progress, it can be subject
make the resulting product of more use to the public and to huge swings as a result of funding enacted as an emer-
to policymakers. Because the baseline sometimes plays gency or supplemental requirement. At times, the BEA
a part in budget enforcement (as when PAYGO legisla- baseline extends large one-time emergency appropria-
tion is measured relative to a baseline), these suggestions tions out for the next 10 years; at other times it extends
would both improve the display of budget material and very little. The current-policy baseline includes adjust-
improve the budget process. ments to account for these swings.
For years the baseline used by Congress has followed • Overseas Contingency Operations. Enacted 2009
the definition contained in section 257 of the Balanced supplementals are extended and inflated in the BEA
Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985, often baseline. However, since the enacted supplementals
referred to as the Budget Enforcement Act (BEA) base- fund only a fraction of the 2009 costs for overseas
line. However, the BEA baseline does not accurately re- contingency operations in Iraq and Afghanistan and
flect a continuation of current policy. The Administration other recurring international activities, the BEA
built its budget proposals starting from a baseline that baseline significantly understates those costs. To
adjusts the BEA baseline to better represent current provide a better approximation of current services
policy, and recommends that Congress, the Congressional for these costs, the current policy baseline removes
Budget Office, and the public use such a baseline in their the enacted 2009 funding and inserts the 2008 full-
own analyses as well. The deficit impacts of the adjust- year amounts, adjusted for inflation.
ments to the BEA baseline are summarized in Summary
Table S-6 of the Updated Summary Tables volume of the • Non-recurring emergency costs. The current policy
Budget. The adjustments are described below. Further baseline removes from 2010 and beyond those items
detail about the adjusted baseline is provided in Chapter designated as “emergency” requirements that are
24, “Current Services Estimates,” of this document. clearly one-time in nature. These appropriations in-
Shift Pell grants from discretionary to mandatory.— clude $7.5 billion for the Advanced Technology Vehi-
The baseline used by the Administration reflects the re- cles Loan Manufacturing Loan Program, $5.8 billion
classification of projected Pell Grants from discretionary for rebuilding levees in New Orleans, and $0.2 billion
to mandatory. Beginning in 2010, the baseline includes for the Filipino Veterans Equity Compensation Fund.
mandatory budget authority for Pell Grants equal to There is no obvious reason that those particular one-
the amounts that would be shown as discretionary us- time costs should be continued in a current-policy
ing the BEA rules for projecting the cost of discretion- baseline. The Administration recognizes, however,
ary programs. The resulting outlays are also classified as that the baseline could be understated by including
mandatory. These amounts are in addition to the manda- no one-time expenditures, which is why a final adjust-
tory funding provided by the College Cost Reduction and ment for disaster costs (described below) is included.
Access Act, which provides increases in the maximum • Disaster costs. The Administration’s baseline projec-
award above the appropriated level. The policy estimates tion of current policies includes an allowance for “di-
reflect the baseline costs plus the expansion in benefits saster costs.” This entry represents the statistical
that is proposed by the Administration. probability that there will be major natural or man-
By itself, the reclassification does not increase total made disasters during the remainder of 2009 and in
spending. The increase in mandatory outlays is matched subsequent years—major earthquakes, hurricanes,
by an equal reduction in the baseline level of discretion- catastrophic floods, infrastructure collapses, and so
ary spending. The reclassification simply makes it easier on. The estimates are not a five- or 10-year histori-
to understand the budgetary impact of the policy of in- cal average, but rather a representation of the small
creasing the maximum award and the costs associated probability of very large costs. The figure is not a
with that increase. “reserve fund,” nor is it a request for discretionary
220 ANALYTICAL PERSPECTIVES

budget authority or congressional legislation of any unrealistically pretending that there will be no future di-
kind. 2 Instead, it is a placeholder for potential fu- sasters.
ture emergency needs. Consequently, these major Pay raises and certain administrative expenses.—The
disaster costs are not included in the request for baseline projection of current policy modifies the BEA
$1,263 billion in discretionary budget authority. 3 baseline growth rates to remove an erroneous overstate-
ment of the cost of the annual pay raise for Federal em-
Including a placeholder for potential major disas- ployees and to remove the special adjustment for caseload
ters makes the budget totals more honest and realistic. growth for certain social insurance programs. The BEA
Baselines likewise would be more meaningful if they did baseline rules presume that Federal pay raises take effect
not project forward whatever disaster costs happen to have on October 1, at the start of each fiscal year, when in fact,
occurred in the current year. Rather, baselines should re- the effective date for pay raises is now permanently set
place the projection of actual current-year costs—which by law as the first pay period in January. This causes the
might be unusually low or unusually high—with probabi- BEA baseline to overstate the cost of providing a constant
listic estimates of future costs. A budget plan that omits level of services.
these costs is not “calling for less spending,” rather, it is The BEA baseline also adjusts the administrative
expenses for certain social insurance programs by the
2 If a major disaster occurs, Federal assistance is likely to be granted in the form of discre-
change in the beneficiary population. There is no reason
tionary appropriations, automatic and legislated increases in mandatory programs, and in some
cases tax relief. The summary tables show the probabilistic estimate of disaster costs within the to make adjustments for a small subgroup of discretion-
outlay totals for convenience. ary administrative costs when other discretionary admin-
3 The request for discretionary appropriations includes amounts that can reasonably be

budgeted to cover the ongoing and inevitable costs of wildfires, FEMA preparedness and re-
istrative costs—and other discretionary programs provid-
sponse, etc. ing benefits and services, as well—are not so adjusted.
FEDERAL BORROWING AND DEBT

221
16. FEDERAL BORROWING AND DEBT

Debt is the largest legally binding obligation of the stitutions who had loaned it the money to fund past defi-
Federal Government. At the end of 2008, the Government cits. During that year, the Government paid the public
owed $5,803 billion of principal to the individuals and in- approximately $260 billion of interest on this debt.

Table 16–1. TrendS in Federal debT Held by THe Public


(Dollar amounts in billions)
Debt held by the public as a Interest on the debt held
Debt held by the public: percent of: by the public as a percent of: 3
Fiscal Year
Current Credit market
dollars 2008 dollars 1 GDP debt 2 Total outlays GDP
1946 ����������������������������������������������������������������������������������������� 241�9 2,232�2 108�6 N/A 7�4 1�8
1950 ����������������������������������������������������������������������������������������� 219�0 1,642�1 80�2 53�3 11�4 1�8
1955 ����������������������������������������������������������������������������������������� 226�6 1,491�8 57�2 43�2 7�6 1�3
1960 ����������������������������������������������������������������������������������������� 236�8 1,382�5 45�6 33�7 8�5 1�5

1965 ����������������������������������������������������������������������������������������� 260�8 1,423�4 37�9 26�9 8�1 1�4


1970 ����������������������������������������������������������������������������������������� 283�2 1,284�2 28�0 20�8 7�9 1�5
1975 ����������������������������������������������������������������������������������������� 394�7 1,317�1 25�3 18�4 7�5 1�6
1980 ����������������������������������������������������������������������������������������� 711�9 1,643�1 26�1 18�5 10�6 2�3

1985 ����������������������������������������������������������������������������������������� 1,507�3 2,652�9 36�3 22�3 16�2 3�7


1990 ����������������������������������������������������������������������������������������� 2,411�6 3,637�6 42�0 22�6 16�1 3�5

1995 ����������������������������������������������������������������������������������������� 3,604�4 4,792�2 49�2 26�7 15�8 3�3


1996 ����������������������������������������������������������������������������������������� 3,734�1 4,871�2 48�5 26�3 15�8 3�2
1997 ����������������������������������������������������������������������������������������� 3,772�3 4,836�6 46�1 25�3 15�7 3�1
1998 ����������������������������������������������������������������������������������������� 3,721�1 4,713�7 43�1 23�4 15�1 2�9
1999 ����������������������������������������������������������������������������������������� 3,632�4 4,541�9 39�8 21�4 13�8 2�6

2000 ����������������������������������������������������������������������������������������� 3,409�8 4,179�0 35�1 19�0 13�0 2�4


2001 … ������������������������������������������������������������������������������������ 3,319�6 3,974�7 33�0 17�5 11�6 2�1
2002 ���������������������������������������������������������������������������������������� 3,540�4 4,159�5 34�1 17�5 8�9 1�7
2003 ����������������������������������������������������������������������������������������� 3,913�4 4,506�6 36�2 17�8 7�5 1�5
2004 ����������������������������������������������������������������������������������������� 4,295�5 4,821�1 37�3 18�0 7�3 1�5

2005 ����������������������������������������������������������������������������������������� 4,592�2 4,994�0 37�5 17�6 7�7 1�6


2006 ����������������������������������������������������������������������������������������� 4,829�0 5,079�3 37�1 16�9 8�9 1�8
2007 ����������������������������������������������������������������������������������������� 5,035�1 5,154�9 36�9 16�2 9�2 1�8
2008 ����������������������������������������������������������������������������������������� 5,802�7 5,802�7 40�8 17�6 8�7 1�8
2009 estimate �������������������������������������������������������������������������� 8,531�4 8,408�3 59�9 N/A 5�2 1�5

2010 estimate �������������������������������������������������������������������������� 9,881�9 9,643�0 67�1 N/A 7�2 1�7


2011 estimate �������������������������������������������������������������������������� 10,873�1 10,465�8 70�1 N/A 10�5 2�4
2012 estimate �������������������������������������������������������������������������� 11,468�4 10,858�3 69�6 N/A 13�1 2�9
2013 estimate �������������������������������������������������������������������������� 12,027�1 11,185�9 68�7 N/A 14�1 3�1
2014 estimate �������������������������������������������������������������������������� 12,594�8 11,506�8 68�5 N/A 14�6 3�2
N/A = Not available�
1 Debt in current dollars deflated by the GDP chain-type price index with fiscal year 2008 equal to 100�
2 Total credit market debt owed by domestic nonfinancial sectors, modified in some years to be consistent with budget concepts for the measurement of

Federal debt� Financial sectors are omitted to avoid double counting, since financial intermediaries borrow in the credit market primarily in order to finance
lending in the credit market� Source: Federal Reserve Board flow of funds accounts� Projections are not available�
3 Interest on debt held by the public is estimated as the interest on Treasury debt securities less the “interest received by trust funds” (subfunction 901

less subfunctions 902 and 903)� The estimate of interest on debt held by the public does not include the comparatively small amount of interest paid on
agency debt or the offsets for interest on Treasury debt received by other Government accounts (revolving funds and special funds)�

The deficit was $459 billion in 2008. This $459 billion Product (GDP) at the end of 2007 to 40.8 percent of GDP
deficit and other financing transactions totaling $309 bil- at the end of 2008. Largely as a result of the Government’s
lion required the Government to increase its borrowing actions to stabilize the financial markets and restore
from the public by $768 billion last year. Debt held by economic growth, the deficit is estimated to increase to
the public increased from 36.9 percent of Gross Domestic $1,841 billion in 2009 and then begin to fall. Debt as a

223
224 ANALYTICAL PERSPECTIVES

percentage of GDP is estimated to increase in 2009–2011, and longer-lasting effect, as did the growing costs of the
reaching 70.1 percent of GDP, and is projected to remain wars in Iraq and Afghanistan. Deficits ensued and debt
relatively stable in subsequent years. began to rise, both in nominal terms and as a percent-
age of GDP. However, economic growth led to a revival
Trends in Debt Since World War II of receipt growth and deficits and Federal debt as a
share of GDP fell in 2006 and 2007.
Table 16–1 depicts trends in Federal debt held by the As a result of the massive financial and economic chal-
public from World War II to the present and estimates lenges now facing the Nation, the deficit began increasing
from the present through 2014. (It is supplemented for rapidly in 2008. The deficit will increase more substan-
earlier years by Tables 7.1–7.3 in Historical Tables, which tially in 2009 as the Government takes aggressive steps
is published as a separate volume of the Budget.) Federal to restore the health of the Nation’s economy and finan-
debt peaked at 108.6 percent of GDP in 1946, just after cial markets. Deficits are projected to begin to decrease
the end of the war. From then until the 1970s, because of in 2010, roughly stabilizing as a percent of GDP in the
relatively small deficits, an expanding economy, and in- outyears. Although debt in nominal dollars is estimated
flation, Federal debt as a percentage of GDP decreased to continue to increase through 2019, debt as a percent of
almost every year. With households borrowing large GDP is anticipated to increase noticeably in 2009 through
amounts to buy homes and consumer durables, and with 2011 and then to remain fairly level from 2012 through
businesses borrowing large amounts to buy plant and 2019.
equipment, Federal debt also decreased almost every year
as a percentage of total credit market debt outstanding. Debt Held by the Public and Gross Federal Debt
The cumulative effect was impressive. From 1950 to 1975,
debt held by the public declined from 80.2 percent of GDP The Federal Government issues debt securities for
to 25.3 percent, and from 53.3 percent of credit market two principal purposes. First, it borrows from the pub-
debt to 18.4 percent. Despite rising interest rates, interest lic to finance the Federal deficit. 1 Second, it issues debt
outlays became a smaller share of the budget and were to Federal Government accounts, primarily trust funds,
roughly stable as a percentage of GDP. that accumulate surpluses. By law, trust fund surpluses
Since the 1970s, Federal debt relative to GDP has been must generally be invested in Federal securities. The
a function of the Nation’s fiscal policy as well as overall gross Federal debt is defined to consist of both the debt
economic conditions. During the 1970s, large budget defi- held by the public and the debt held by Government ac-
cits emerged as spending grew and as the economy was counts. Nearly all the Federal debt has been issued by
disrupted by oil shocks and rising inflation. The nominal the Treasury and is sometimes called “public debt,’’ but a
amount of Federal debt more than doubled, and Federal small portion has been issued by other Government agen-
debt relative to GDP and credit market debt stopped cies and is called “agency debt.’’ 2
declining after the middle of the decade. The growth of Borrowing from the public, whether by the Treasury
Federal debt accelerated at the beginning of the 1980s, due or by some other Federal agency, is important because
in large part to a deep recession, and the ratio of Federal it represents the Federal demand on credit markets.
debt to GDP grew sharply. It continued to grow through- Regardless of whether the proceeds are used for tangible
out the 1980s as large tax cuts, enacted in 1981, and sub- or intangible investment or to finance current consump-
stantial increases in defense spending were only partially tion, the Federal demand on credit markets has to be fi-
offset by substantial reductions in domestic spending. The nanced out of the saving of households and businesses,
resulting deficits were large enough to drive the debt to the State and local sector, or the rest of the world. Federal
almost 50 percent of GDP by 1993. The ratio of Federal borrowing thereby competes with the borrowing of other
debt to credit market debt also rose, though to a lesser ex- credit market sectors for financial resources in the credit
tent. Interest outlays on debt held by the public, calculat- market. Borrowing from the public thus affects the size
ed as a percentage of either total Federal outlays or GDP, and composition of assets held by the private sector and
increased as well. The growth of Federal debt held by the the amount of saving imported from abroad. It also in-
public was decelerating by the mid-1990s, however, as two creases the amount of future resources required to pay
major budget agreements enacting spending cuts and tax interest to the public on Federal debt. Borrowing from
increases reduced deficits to sustainable levels, and the the public is therefore an important concern of Federal
debt declined markedly relative to both GDP and total fiscal policy. 3 However, borrowing from the public is an
credit market debt. The decline accelerated as surpluses
emerged from 1997 to 2001. Debt fell steadily from 49.4 1 For the purposes of the Budget, “debt held by the public” is defined as debt held by inves-

percent of GDP in 1993 to 33.0 percent in 2001. Interest tors outside of the Federal Government, both domestic and foreign, including U.S. State and
local governments and foreign governments. It also includes debt held by the Federal Reserve.
as a share of outlays peaked at 16.5 percent in 1989 and 2 The term “agency debt’’ is defined more narrowly in the budget than customarily in the

then fell to 8.9 percent by 2002; interest as a percentage securities market, where it includes not only the debt of the Federal agencies listed in Table
of GDP fell in a similar proportion. 16–4, but also the debt of the Government-sponsored enterprises listed in Table 7–9 at the end
of Chapter 7 of this volume and certain Government-guaranteed securities.
An upward trend in debt relative to GDP began in 3 The Federal subsector of the national income and product accounts provides a measure

2002. The decline in the stock market, the recession, of “net government saving’’ (based on current expenditures and current receipts) that can be
used to analyze the effect of Federal fiscal policy on national saving within the framework of
and the initially slow recovery all reduced tax receipts. an integrated set of measures of aggregate U.S. economic activity. The Federal subsector and its
The tax cuts of 2001 and 2003 had a similarly large differences from the budget are discussed in Chapter 14 of this volume, “National Income and
Product Accounts.’’
16. FEDERAL BORROWING AND DEBT 225

incomplete measure of Federal impact on credit markets. can be done through information published in the actuari-
Different types of Federal activities can affect the credit al and financial reports for these programs. 4
markets in different ways. With the Federal Government’s This Budget uses a variety of information sources to
recent extraordinary efforts to stabilize credit markets, analyze the condition of Social Security and Medicare,
borrowing from the public is not a good measure of the the Government’s two largest social insurance programs.
Government’s net effect on the credit markets, because Chapter 13 of this volume, “Stewardship,’’ projects Social
the Government is using the borrowed funds to acquire Security and Medicare outlays to the year 2080 relative to
financial assets that would otherwise require financing GDP. It also discusses the actuarial projections prepared
in the credit markets directly. (For more information on for the Social Security and Medicare trustees’ reports,
other ways in which Federal activities impact the credit which evaluate the long-run outlook for these programs.
market, see the discussion at the end of this chapter.) The excess of future Social Security and Medicare ben-
Issuing debt securities to Government accounts per- efits relative to their dedicated income is very different
forms an essential function in accounting for the opera- in concept and much larger in size than the amount of
tion of these funds. The balances of debt represent the Treasury debt that these programs hold.
cumulative surpluses of these funds due to the excess For all these reasons, debt held by the public is a bet-
of their tax receipts, interest receipts, and other collec- ter gauge of the effect of the budget on the credit markets
tions compared to their spending. The interest on the debt than gross Federal debt.
that is credited to these funds accounts for the fact that
some earmarked taxes and user charges will be spent at Government Deficits or Surpluses
a later time than when the funds receive the monies. The and the Change in Debt
debt securities are a liability of the general fund to the
fund that holds the securities and are a mechanism for Table 16–2 summarizes Federal borrowing and debt
crediting interest to that fund on its recorded balances. from 2008 through 2019. In 2008 the Government bor-
These accounting balances generally provide the fund rowed $768 billion, increasing the debt held by the public
with authority to draw upon the U.S. Treasury in later from $5,035 billion at the end of 2007 to $5,803 billion at
years to make future payments on its behalf to the pub- the end of 2008. The debt held by Government accounts
lic. Public policy may result in the Government’s running increased $267 billion, and gross Federal debt increased
surpluses and accumulating debt in trust funds and other by $1,035 billion to $9,986 billion.
Government accounts in anticipation of future spending.
However, issuing debt to Government accounts does Debt Held by the Public.—The Federal Government
not have any of the credit market effects of borrow- primarily finances deficits by borrowing from the public,
ing from the public. It is an internal transaction of the and it primarily uses surpluses to repay debt held by the
Government, made between two accounts that are both public. 5 Table 16–2 shows the relationship between the
within the Government itself. It is not a current transac- Federal deficit or surplus and the change in debt held by
tion of the Government with the public; it is not financed the public. The borrowing or debt repayment depends on
by private saving and does not compete with the private the Federal Government’s expenditure programs and tax
sector for available funds in the credit market; it does laws, on the economic conditions that influence tax re-
not provide the account with resources other than a legal ceipts and outlays, and on debt management policy. The
claim on the U.S. Treasury, which itself obtains real re- sensitivity of the budget to economic conditions is analyzed
sources by taxation and borrowing; and its current inter- in Chapter 12 of this volume, “Economic Assumptions.’’
est does not have to be financed by other resources. The total or unified budget surplus consists of two
Furthermore, the debt held by Government accounts parts: the on-budget surplus or deficit; and the surplus of
does not represent the estimated amount of the account’s the off-budget Federal entities, which have been excluded
obligations or responsibilities to make future payments to from the budget by law. Under present law, the off-budget
the public. For example, if the account records the transac- Federal entities are the Social Security trust funds (Old-
tions of a social insurance program, the debt that it holds Age and Survivors Insurance and Disability Insurance)
does not represent the actuarial present value of estimated and the Postal Service fund. 6 The on-budget and off-bud-
future benefits (or future benefits less taxes) for the cur- get surpluses or deficits are added together to determine
rent participants in the program; nor does it represent the the Government’s financing needs.
actuarial present value of estimated future benefits (or fu-
ture benefits less taxes) for the current participants plus 4 Extensive actuarial analyses of the Social Security and Medicare programs are published

the estimated future participants over some stated time in the annual reports of the boards of trustees of these funds. The actuarial estimates for So-
period. The future transactions of Federal social insurance cial Security, Medicare, and the major Federal employee retirement programs are summarized
in the Financial Report of the United States Government, prepared annually by the Treasury
and employee retirement programs, which own 92 percent Department.
of the debt held by Government accounts, are important in 5 Treasury debt held by the public is measured as the sales price plus the amortized dis-

their own right and need to be analyzed separately. This count (or less the amortized premium). At the time of sale, the book value equals the sales price.
Subsequently, it equals the sales price plus the amount of the discount that has been amortized
up to that time. In equivalent terms, the book value of the debt equals the principal amount due
at maturity (par or face value) less the unamortized discount. (For a security sold at a premium,
the definition is symmetrical.) For inflation-indexed notes and bonds, the book value includes a
periodic adjustment for inflation. Agency debt is generally recorded at par.
6 For further explanation of the off-budget Federal entities, see Chapter 22 of this volume,

“Off-Budget Federal Entities and Non-Budgetary Activities.’’


226 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 16-2. Federal governmenT Financing and debT


(In billions of dollars)
Actual Estimate
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Financing:
Unified budget deficit �������������������������������������������������� 458�6 1,841�2 1,258�4 929�4 557�4 512�3 535�9 527�7 645�4 674�5 687�7 778�7
Other transactions affecting borrowing from the
public:
Changes in financial assets and liabilities: 1 ������
Change in Treasury operating cash balance ���� 296�4 –301�6 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Net disbursements of credit financing
accounts:
Direct loan accounts ����������������������������� 27�2 567�4 128�3 91�1 69�9 82�2 80�4 78�1 73�4 70�4 68�6 65�2
Guaranteed loan accounts ������������������� 5�6 4�4 –5�5 4�6 7�1 6�5 6�5 6�3 5�3 5�3 3�1 1�1
Troubled Asset Relief Program (TARP)
equity purchase accounts ���������������� ������ 166�4 –9�5 –10�3 –13�7 –14�4 –24�3 –14�6 –10�4 –9�1 –9�1 –5�8
Financing accounts for potential
additional financial stabilization
efforts ���������������������������������������������� ������ 459�9 –19�8 –21�7 –23�9 –26�3 –28�9 –31�8 –35�0 –38�5 –42�3 –51�2
Subtotal, net disbursements ���������� 32�9 1,198�0 93�6 63�6 39�4 48�1 33�7 38�0 33�3 28�1 20�2 9�2
Net purchases of non-Federal securities
by the National Railroad Retirement
Investment Trust (NRRIT) ���������������������� –7�1 –8�4 –0�9 –1�3 –0�9 –1�0 –1�1 –1�3 –1�6 –1�4 –1�5 –1�4
Net change in other financial assets and
liabilities 2 ����������������������������������������������� –12�4 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, changes in financial assets
and liabilities ������������������������������������ 309�8 888�0 92�7 62�3 38�5 47�1 32�6 36�7 31�7 26�6 18�7 7�8
Seigniorage on coins ����������������������������������������� –0�7 –0�6 –0�6 –0�6 –0�6 –0�7 –0�7 –0�7 –0�7 –0�7 –0�7 –0�7
Total, other transactions affecting
borrowing from the public ���������������� 309�0 887�5 92�1 61�7 37�9 46�4 31�9 36�0 31�0 25�9 18�0 7�1
Total, requirement to borrow from
the public (equals change in
debt held by the public) ������������� 767�6 2,728�6 1,350�5 991�2 595�3 558�7 567�8 563�7 676�4 700�5 705�8 785�8

changes in debt Subject to Statutory limitation:


Change in debt held by the public ������������������������������ 767�6 2,728�6 1,350�5 991�2 595�3 558�7 567�8 563�7 676�4 700�5 705�8 785�8
Change in debt held by Government accounts ����������� 267�4 153�1 238�3 226�4 296�5 315�8 342�1 361�8 303�5 292�1 293�9 256�8
Less: change in debt not subject to limit and other
adjustments ����������������������������������������������������������� 3�5 1�8 0�7 1�6 1�6 2�1 1�3 1�8 1�7 2�4 2�2 1�2
Total, change in debt subject to statutory
limitation ������������������������������������������������������� 1,038�5 2,883�5 1,589�5 1,219�1 893�5 876�5 911�2 927�3 981�6 995�0 1,001�8 1,043�9

debt Subject to Statutory limitation, end of year:


Debt issued by Treasury ��������������������������������������������� 9,960�6 12,842�5 14,431�6 15,649�7 16,541�8 17,417�0 18,326�8 19,253�2 20,233�6 21,227�9 22,229�2 23,272�4
Less: Treasury debt not subject to limitation (–) 3 �������� –14�5 –12�9 –12�5 –11�4 –10�1 –8�8 –7�4 –6�4 –5�2 –4�5 –4�0 –3�4
Agency debt subject to limitation �������������������������������� 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1
Adjustment for discount and premium 4 ���������������������� 13�7 13�7 13�7 13�7 13�7 13�7 13�7 13�7 13�7 13�7 13�7 13�7
Total, debt subject to statutory limitation 5 ��������� 9,959�8 12,843�3 14,432�9 15,652�0 16,545�5 17,422�0 18,333�2 19,260�5 20,242�1 21,237�1 22,238�9 23,282�8

debt outstanding, end of year:


Gross Federal debt: 6 ��������������������������������������������������
Debt issued by Treasury ������������������������������������ 9,960�6 12,842�5 14,431�6 15,649�7 16,541�8 17,417�0 18,326�8 19,253�2 20,233�6 21,227�9 22,229�2 23,272�4
Debt issued by other agencies �������������������������� 25�2 25�0 24�7 24�2 23�9 23�1 23�2 22�3 21�8 20�1 18�5 17�9
Total, gross Federal debt ���������������������������� 9,985�8 12,867�5 14,456�3 15,673�9 16,565�7 17,440�2 18,350�0 19,275�5 20,255�4 21,248�0 22,247�7 23,290�3
Held by:
Debt held by Government accounts ������������������ 4,183�0 4,336�1 4,574�4 4,800�8 5,097�3 5,413�1 5,755�2 6,116�9 6,420�4 6,712�6 7,006�5 7,263�3
Debt held by the public 7 ������������������������������������ 5,802�7 8,531�4 9,881�9 10,873�1 11,468�4 12,027�1 12,594�8 13,158�6 13,835�0 14,535�4 15,241�2 16,027�0
1 A decrease in the Treasury operating cash balance (which is an asset) is a means of financing a deficit and therefore has a negative sign� An increase in checks outstanding (which is

a liability) is also a means of financing a deficit and therefore also has a negative sign�
2 Besides checks outstanding, includes accrued interest payable on Treasury debt, uninvested deposit fund balances, allocations of special drawing rights, and other liability accounts;

and, as an offset, cash and monetary assets (other than the Treasury operating cash balance), other asset accounts, and profit on sale of gold� Also includes the impact of changes to the
U�S� quota and U�S� participation in the New Arrangements to Borrow at the International Monetary Fund�
3 Consists primarily of debt issued by or held by the Federal Financing Bank�
4Consists mainly of unamortized discount (less premium) on public issues of Treasury notes and bonds (other than zero-coupon bonds) and unrealized discount on Government

account series securities�


5 The statutory debt limit is $12,104 billion, enacted on February 17, 2009�
6 Treasury securities held by the public and zero-coupon bonds held by Government accounts are almost all measured at sales price plus amortized discount or less amortized

premium� Agency debt securities are almost all measured at face value� Treasury securities in the Government account series are otherwise measured at face value less unrealized
discount (if any)�
7 At the end of 2008, the Federal Reserve Banks held $491�1 billion of Federal securities and the rest of the public held $5,311�6 billion� Debt held by the Federal Reserve Banks is not

estimated for future years�


16. FEDERAL BORROWING AND DEBT 227

Over the long run, it is a good approximation to say el. Changes in the operating cash balance, while occasion-
that “the deficit is financed by borrowing from the public’’ ally large, are inherently limited over time. Decreases in
or “the surplus is used to repay debt held by the public.’’ cash—a means of financing the Government—are limited
However, the Government’s need to borrow in any given by the amount of past accumulations, which themselves
year has always depended on several other factors be- required financing when they were built up. Increases
sides the unified budget surplus or deficit, such as the are limited because it is generally more efficient to repay
change in the Treasury operating cash balance. These debt.
other factors —“other transactions affecting borrowing Net financing disbursements of the direct loan and
from the public’’—can either increase or decrease the guaranteed loan financing accounts.—Under the Federal
Government’s need to borrow and can vary considerably Credit Reform Act of 1990 (FCRA), budget outlays for di-
in size from year to year. As a result of the Government’s rect loans and loan guarantees consist of the estimated
recent extraordinary efforts to stabilize the Nation’s subsidy cost of the loans or guarantees at the time when
credit markets, these other factors are currently result- the direct loans are disbursed or the guaranteed loans
ing in dramatic increases in borrowing from the public. are made. The cash flows to and from the public resulting
The other transactions affecting borrowing from the pub- from these loans and guarantees—the disbursement and
lic are presented in Table 16–2 (an increase in the need to repayment of loans, the default payments on loan guaran-
borrow is represented by a positive sign, like the deficit). tees, the collections of interest and fees, and so forth—are
In 2008 the deficit was $459 billion while these other not costs (or offsets to costs) to the Government except for
factors — primarily an increase in the Government’s cash those costs already included in budget outlays. Therefore,
balances — increased the need to borrow by $309 billion. they are non-budgetary in nature and are recorded as
As a result, the Government borrowed $768 billion from transactions of the non-budgetary financing account for
the public. The large impact of the other factors in 2008 each credit program. 7
was primarily due to the record $296 billion increase in The financing accounts also include several types of
the cash balance, which was nearly entirely the result intragovernmental transactions. In particular, they re-
of Treasury’s creation of the Supplementary Financing ceive payment from the credit program accounts for the
Program (SFP). Under this temporary program, Treasury costs of new direct loans and loan guarantees; they also
issues short-term debt and deposits the cash proceeds receive payment for any upward reestimate of the costs
with the Federal Reserve for use by the Federal Reserve of direct loans and loan guarantees outstanding. These
in its actions to stabilize the financial markets. collections are offset against the gross disbursements
Largely as a result of the Government’s continued ef- of the financing accounts in determining the accounts’
forts to restore the health of the Nation’s financial mar- total net cash flows. The gross disbursements include
kets and economy—including the Troubled Asset Relief outflows to the public—such as of loan funds or default
Program (TARP), purchases of mortgage-backed securi- payments—as well as the payment of any downward
ties issued or guaranteed by the Government-sponsored reestimate of costs to budgetary receipt accounts. The
enterprises (GSEs) Fannie Mae and Freddie Mac, and total net cash flows of the financing accounts, consist-
other financial stabilization activities—the other fac- ing of transactions with both the public and the bud-
tors are estimated to increase borrowing by $887 billion getary accounts, are called “net financing disburse-
in 2009. In 2010–2019, these other factors are expected ments.’’ They occur in the same way as the “outlays’’ of
to increase borrowing by annual amounts ranging from a budgetary account and therefore affect the require-
$7 billion to $92 billion. ment for borrowing from the public in the same way as
Prior to 2008, the effect of these other transactions the deficit.
had been much smaller. In the 20 years between 1988 The intragovernmental transactions of the financing
and 2007, the cumulative deficit was $2,956 billion, the accounts do not affect Federal borrowing from the pub-
increase in debt held by the public was $3,145 billion, and lic. Although the deficit changes because of the budget’s
other factors added a total of $190 billion of borrowing, 6 outlay to, or receipt from, a financing account, the net fi-
percent of total borrowing over this period. By contrast, nancing disbursement changes in an equal amount with
the other factors resulted in over 40 percent of the total the opposite sign, so the effects are cancelled out. On the
increase in borrowing from the public for 2008 and are other hand, financing account disbursements to the pub-
projected to result in 33 percent of the increase for 2009. lic increase the requirement for borrowing from the pub-
Three specific factors presented in Table 16–2 are es- lic in the same way as an increase in budget outlays that
pecially important. are disbursed to the public in cash. Likewise, financing
Change in Treasury operating cash balance.—The cash account receipts from the public can be used to finance
balance increased by a record $296 billion in 2008. As not- the payment of the Government’s obligations, and there-
ed above, this increase was more than accounted for by fore they reduce the requirement for Federal borrowing
Treasury’s creation of the SFP. In the preceding 10 years,
changes in the cash balance had been much smaller, rang-
ing from a decrease of $26 billion in 2003 to an increase 7 The Federal Credit Reform Act of 1990 (sec. 505(b)) requires that the financing accounts

of $23 billion in 2007. The operating cash balance is esti- be non-budgetary. As explained in Chapter 22 of this volume, “Off-Budget Federal Entities and
Non-Budgetary Activities,’’ they are non-budgetary in concept because they do not measure cost.
mated to decrease by $302 billion by the end of 2009, as For additional discussion of credit reform, see Chapter 7 of this volume, “Credit and Insurance,”
the SFP winds down, and then to remain essentially lev- Chapter 25, “The Budget System and Concepts,’’ and the other references cited in Chapter 22
of this volume.
228 ANALYTICAL PERSPECTIVES

from the public in the same way as an increase in budget rities. Investment may differ somewhat from the surplus
receipts. due to changes in the amount of cash assets not currently
In some years, large net upward or downward reesti- invested. The remainder of debt issued to Government ac-
mates in the cost of outstanding direct and guaranteed counts is owned by a number of special funds and revolv-
loans may cause large swings in the net financing dis- ing funds. The debt held in major accounts and the annual
bursements. In 2008 and 2009, the downward reestimates investments are shown in Table 16–5.
in some accounts largely cancelled out the upward rees-
timates in other accounts, for a net upward reestimate of
Debt Held by the Public Net of
$2.8 billion in 2008 and $0.5 billion in 2009.
The financing accounts are estimated to increase the Financial Assets and Liabilities
need for borrowing by a record $1,198 billion in 2009, far
exceeding the largest previous increase of $33 billion in While debt held by the public is a key measure for ex-
2008. Borrowing related to the financing accounts in 2009 amining the role and impact of the Federal Government
is largely driven by credit market stabilization efforts, in- in the U.S. and international credit markets and for oth-
cluding a net $365 billion for the various components of er purposes, it provides incomplete information on the
the Troubled Asset Relief Program, $251 billion for pur- Government’s financial condition. The U.S. Government
chases of mortgage-backed securities issued or guaran- holds significant financial assets, which must be offset
teed by the GSEs, and $460 billion for additional potential against debt held by the public and other financial lia-
financial stabilization activities. 8 After 2009, the credit fi- bilities to achieve a more balanced understanding of the
nancing accounts are expected to increase borrowing by Government’s financial condition.
much smaller amounts ranging from $9 billion to $94 bil- One transaction that can increase both borrowing and
lion over the next 10 years. assets is an increase to the Treasury operating cash bal-
Net purchases of non-Federal securities by the National ance. For example, in 2008, under the Supplementary
Railroad Retirement Investment Trust (NRRIT).—This Financing Program, the Government borrowed nearly
trust fund was established by the Railroad Retirement $300 billion to increase the Treasury operating cash bal-
and Survivors’ Improvement Act of 2001. In 2003, most of ance held with the Federal Reserve, to assist the Fed in its
the assets in the Railroad Retirement Board trust funds actions to stabilize the financial markets; the cash balance
were transferred to the new trust fund, which invests its created by the program represents an asset that is avail-
assets primarily in private stocks and bonds. The Act re- able to the Federal Government. Looking at both sides of
quired special treatment of the purchase or sale of non- this transaction—the borrowing to obtain the cash and
Federal assets by this trust fund, treating such purchases the asset of the cash holdings—provides much more infor-
as a means of financing rather than an outlay. Therefore, mation about the Government’s financial condition than
the increased need to borrow from the public to finance looking at only the borrowing from the public. Another ex-
the purchase of non-Federal assets is part of the “other ample of a transaction that simultaneously increases bor-
transactions affecting borrowing from the public’’ rather rowing from the public and Federal assets is Government
than included as an increase in the deficit. While net pur- borrowing to issue direct loans to the public. When the
chases and redemptions affect borrowing from the public, direct loan is made, the Government is also acquiring
gains and losses on NRRIT’s portfolio are included in both an asset in the form of future payments of principal and
the other factors and, with the opposite sign, in NRRIT’s interest, net of the Government’s expected losses on the
net outlays in the deficit, for no net impact on borrow- loans. Similarly, when the National Railroad Retirement
ing from the public. The increased borrowing associated Investment Trust increases its holdings of non-Federal
with the initial transfer expanded publicly held debt by securities, the borrowing to purchase those securities is
$20 billion in 2003. Net transactions in subsequent years offset by the value of the asset holdings.
have been much smaller. In 2008, net reductions in the The magnitude and the significance of the Government’s
value of NRRIT’s portfolio were $7 billion, due primarily financial assets has begun to increase greatly since the
to losses rather than redemptions, for little net impact on later part of 2008, as the Government takes actions, such
borrowing from the public. The net reductions are expect- as implementing the Troubled Asset Relief Program,
ed to be $8 billion in 2009 and then to be smaller amounts to address the challenges facing the Nation’s financial
in future years. 9 markets and economy. 10
Table 16–3 presents debt held by the public net of the
Debt held by Government accounts.—The amount Government’s financial assets and liabilities, or “net debt.”
of Federal debt issued to Government accounts depends At the end of 2008, debt held by the public was $5,803 bil-
largely on the surpluses of the trust funds, both on-bud- lion, or 40.8 percent of GDP. The Government held $505
get and off-budget, which owned 93 percent of the total billion in net financial assets, including a cash balance of
Federal debt held by Government accounts at the end of $372 billion, net credit financing account balances of $153
2008. In 2008, the total trust fund surplus was $266 bil- billion, 11 and other assets and liabilities that aggregated
lion, and trust funds invested $258 billion in Federal secu-
10 For more information on the specific actions that the Government is taking, see Chapter
8 For further discussion of these programs, see Chapter 7 of this volume, “Credit and Insur- 7 of this volume, “Credit and Insurance.”
ance.” 11 Consistent with the presentation in the Monthly Treasury Statement of Receipts and Out-
9 The budget treatment of this fund is further discussed in Chapter 25 of this volume, “The lays of the United States Government (Monthly Treasury Statement), Table 16-3 presents the net
Budget System and Concepts.’’ financial assets associated with direct and guaranteed loans in the financing accounts created
16. FEDERAL BORROWING AND DEBT 229

Table 16-3. debT Held by THe Public neT oF Financial aSSeTS and liabiliTieS
(Dollar amounts in billions)
Estimate
Actual
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
debt Held by the Public:
Debt held by the public ������������������������������������������� 5,802�7 8,531�4 9,881�9 10,873�1 11,468�4 12,027�1 12,594�8 13,158�6 13,835�0 14,535�4 15,241�2 16,027�0
As a percent of GDP �������������������������������������� 40�8% 59�9% 67�1% 70�1% 69�6% 68�7% 68�5% 68�5% 69�0% 69�4% 69�6% 70�1%
Financial assets net of liabilities:
Treasury operating cash balance ���������������������������� 371�6 70�0 70�0 70�0 70�0 70�0 70�0 70�0 70�0 70�0 70�0 70�0
Credit financing account balances:
Direct loan accounts ��������������������������������������� 195�8 763�2 891�5 982�6 1,052�5 1,134�7 1,215�2 1,293�2 1,366�6 1,437�0 1,505�6 1,570�9
Guaranteed loan accounts ����������������������������� –42�4 –38�0 –43�4 –38�8 –31�8 –25�2 –18�7 –12�4 –7�1 –1�8 1�2 2�3
TARP equity purchase accounts �������������������� ������ 166�4 156�8 146�5 132�8 118�4 94�1 79�5 69�1 60�0 50�9 45�1
Financing accounts for potential ��������������������
additional financial stabilization efforts ���� ������ 459�9 440�1 418�4 394�5 368�2 339�3 307�5 272�5 234�0 191�6 140�4
Subtotal, credit financing account
balances ��������������������������������������� 153�4 1,351�4 1,445�0 1,508�6 1,548�0 1,596�1 1,629�8 1,667�8 1,701�1 1,729�2 1,749�4 1,758�7
Government-sponsored enterprise preferred stock 2�0 107�9 149�2 172�9 172�9 172�9 172�9 172�9 172�9 172�9 172�9 172�9
Non-Federal securities held by NRRIT ������������������� 24�8 16�4 15�5 14�2 13�4 12�4 11�3 10�0 8�4 6�9 5�4 4�0
Other assets net of liabilities ����������������������������������� –46�4 –46�4 –46�4 –46�4 –46�4 –46�4 –46�4 –46�4 –46�4 –46�4 –46�4 –46�4
Total, financial assets net of liabilities ������������� 505�4 1,499�4 1,633�3 1,719�4 1,758�0 1,805�0 1,837�6 1,874�3 1,906�0 1,932�7 1,951�4 1,959�3
debt Held by the Public net of Financial assets
and liabilities:
Debt held by the public net of financial assets �������� 5,297�3 7,032�0 8,248�5 9,153�6 9,710�4 10,222�0 10,757�2 11,284�3 11,928�9 12,602�7 13,289�8 14,067�8
As a percent of GDP �������������������������������������� 37�2% 49�4% 56�0% 59�1% 59�0% 58�4% 58�5% 58�8% 59�5% 60�1% 60�7% 61�5%

to a net liability of $20 billion. Therefore, net debt was different types of assets and liabilities are reported annu-
$5,297 billion, or 37.2 percent of GDP. As shown in Table ally in the financial statements of Federal agencies and
16–3, the value of the Government’s net financial assets in the Financial Report of the United States Government,
is projected to nearly triple in 2009, from $505 billion to prepared by the Treasury Department.
$1,499 billion, due nearly entirely to the Government’s
credit market stabilization efforts. As a result of increas- Agency Debt
ing Federal financial assets, while debt held by the public
is expected to increase by more than 19 percent of GDP, Some Federal agencies, shown in Table 16–4, sell or
from 40.8 percent to 59.9 percent, net debt is expected to have sold debt securities to the public and, at times, to
increase by only 12 percent of GDP, from 37.2 percent to other Government accounts. At one time, several other
49.4 percent. agencies issued debt securities, but this activity has de-
Debt securities and other financial assets and liabili- clined significantly over time. Currently, new debt is is-
ties do not encompass all the assets and liabilities of the sued only by the Tennessee Valley Authority (TVA) and
Federal Government. For example, accounts payable oc- the Federal Housing Administration (FHA); the remain-
cur in the normal course of buying goods and services; ing agencies are repaying existing borrowing. At the end
Social Security benefits are due and payable as of the end of 2008, total agency debt remained nearly unchanged at
of the month but, according to statute, are paid during the end-of–2007 level of $25.2 billion. Agency debt is less
the next month; and liabilities for future pension and re- than one-half of one percent of Federal debt held by the
tiree health payments are incurred as part of the current public. Agencies are estimated to repay small amounts of
compensation for the services performed by Federal ci- debt in 2009 and 2010.
vilian and military employees in producing Government The predominant agency borrower is the TVA, which
outputs. Like debt securities sold in the credit market, had borrowed $24.7 billion from the public as of the end
these liabilities have their own distinctive effects on the of 2008, or 98 percent of the total debt of all agencies. TVA
economy. The Federal Government also has significant sells debt primarily to finance capital expenditures.
holdings of non-financial assets, such as land, mineral de- The TVA has traditionally financed its capital construc-
posits, buildings, and equipment. A unique and important tion by selling bonds and notes to the public. Since 2000,
asset is the Government’s sovereign power to tax. Federal it has also employed two types of alternative financing
assets and liabilities are analyzed within the broader methods, lease/leaseback obligations and prepayment ob-
conceptual framework of Federal resources and responsi- ligations. Under the lease/leaseback obligations method,
bilities in the “Stewardship’’ chapter of this volume. The TVA signs contracts to lease some facilities and equip-
ment to private investors and simultaneously leases them
under the Federal Credit Reform Act of 1990. Therefore, the figures differ by relatively small
amounts from the figures in the “Stewardship” Chapter of this volume, which reflect all loans
back. It receives a lump sum for leasing out its assets, and
made or guaranteed by the Federal Government, including loans originated prior to implemen- then leases them back at fixed annual payments for a set
tation of the FCRA.
230 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 16–4. agency debT


(In millions of dollars)

Borrowing or repayment (-) of debt


Debt end of
2008 2009 2010 2010
actual estimate estimate estimate

borrowing from the public:


Housing and Urban Development:
Federal Housing Administration ������������������������������������������������������������������������������������� –16 -* ������ 69
Architect of the Capitol ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� –2 –6 –5 139
National Archives ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ –11 –11 –13 180
Tennessee Valley Authority:
Bonds and notes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 173 –13 –107 22,554
Lease/leaseback obligations ������������������������������������������������������������������������������������������� –41 –41 –48 941
Prepayment obligations ��������������������������������������������������������������������������������������������������� –106 –105 –105 823
Total, borrowing from the public ..................................................................................... –2 –177 –278 24,706
borrowing from other funds:
Tennessee Valley Authority ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� -* ������ ������ 6
Total, borrowing from other funds ................................................................................... -* ������ ������ 6
Total, agency borrowing ........................................................................................... –2 –177 –278 24,712
* $500,000 or less�

number of years. TVA retains substantially all of the eco- for lease/leasebacks and $1.0 billion for prepayments.
nomic benefits and risks related to ownership of the as- Obligations for these two types of alternative financing
sets. 12 Under the prepayment obligations method, TVA’s are estimated to continue to decline as TVA fulfills the
power distributors may prepay a portion of the price of terms of the contracts.
the power they plan to purchase in the future. In return, The FHA has for many years issued both checks and
they obtain a discount on a specific quantity of the future debentures as means of paying claims to the public that
power they buy from TVA. The quantity varies, depending arise from defaults on FHA-insured mortgages. Issuing
on TVA’s estimated cost of borrowing. debentures to pay the Government’s bills is equivalent to
The Office of Management and Budget (OMB) deter- selling securities to the public and then paying the bills
mined that each of these alternative financing methods is by disbursing the cash borrowed, so the transaction is re-
a means of financing the acquisition of assets owned and corded as being simultaneously an outlay and borrowing.
used by the Government, or of refinancing debt previously The debentures are therefore classified as agency debt.
incurred to finance such assets. They are equivalent in A number of years ago, the Federal Government guar-
concept to other forms of borrowing from the public, al- anteed the debt used to finance the construction of build-
though under different terms and conditions. The budget ings for the National Archives and the Architect of the
therefore records the upfront cash proceeds from these Capitol, and subsequently exercised full control over
methods as borrowing from the public, not offsetting col- the design, construction, and operation of the buildings.
lections. 13 The obligations under these methods are re- These arrangements are equivalent to direct Federal con-
ported as liabilities on TVA’s balance sheet under gener- struction financed by Federal borrowing. The construc-
ally accepted accounting principles. Table 16–4 presents tion expenditures and interest were therefore classified
these alternative financing methods separately from TVA as Federal outlays, and the borrowing was classified as
bonds and notes to distinguish between the types of bor- Federal agency borrowing from the public.
rowing. At the end of 2008, obligations were $1.0 billion The amount of agency securities sold to the public has
12 This arrangement is at least as governmental as a “lease-purchase without substantial
been reduced over time by borrowing from the Federal
private risk.’’ For further detail on the current budgetary treatment of lease-purchase without Financing Bank (FFB). The FFB is an entity within the
substantial private risk, see OMB Circular No. A–11, Appendix B. Treasury Department, one of whose purposes is to sub-
13 This budgetary treatment differs from the treatment in the Monthly Treasury State-

ment Table 6 Schedule C, and the Combined Statement of Receipts, Outlays, and Balances of the
stitute Treasury borrowing for agency borrowing from
United States Government Schedule 3, both published by the Department of the Treasury. These the public. It has the authority to purchase agency debt
two schedules, which present debt issued by agencies other than Treasury, exclude the TVA and finance these purchases by borrowing from the
alternative financing arrangements. This difference in treatment is one factor causing minor dif-
ferences between debt figures reported in the Budget and debt figures reported by Treasury. The
Treasury. Agency borrowing from the FFB is not included
other factor is adjustments for the timing of the reporting of Federal debt held by the National in gross Federal debt. It would be double counting to add
Railroad Retirement Investment Trust.
16. FEDERAL BORROWING AND DEBT 231

Table 16–5. debT Held by governmenT accounTS1


(In millions of dollars)
Investment or Disinvestment (-)
Holdings end
Description 2008 2009 2010 of 2010
actual estimate estimate estimate

investment in Treasury debt:


Legislative Branch: Payments to copyright owners ����������������������������������������������������� 64 * ������ 1,192
Energy:
Nuclear waste disposal fund 1 ������������������������������������������������������������������������ 560 1,252 2,341 24,200
Uranium enrichment decontamination fund ���������������������������������������������������� 87 148 325 5,183
Health and Human Services:
Federal hospital insurance trust fund ������������������������������������������������������������� –636 –11,322 –14,883 292,536
Federal supplementary medical insurance trust fund ������������������������������������� 19,842 5,416 –1,717 62,789
Vaccine injury compensation fund ������������������������������������������������������������������ 42 130 134 2,932
Homeland Security:
Aquatic resources trust fund ��������������������������������������������������������������������������� 100 33 70 2,050
Oil spill liability trust fund �������������������������������������������������������������������������������� 204 156 110 1,390
Housing and Urban Development:
Federal Housing Administration mutual mortgage fund ��������������������������������� –3,320 –9,752 1,710 11,043
Guarantees of mortgage-backed securities ��������������������������������������������������� 512 267 381 9,919
Interior:
Abandoned mine reclamation fund ����������������������������������������������������������������� 66 –63 26 2,393
Bureau of Land Management permanent operating funds ����������������������������� –248 –120 –130 1,692
Environmental improvement and restoration fund ������������������������������������������ 31 6 19 1,145
Justice: Assets forfeiture fund ������������������������������������������������������������������������������������� 278 217 175 2,000
Labor:
Unemployment trust fund ������������������������������������������������������������������������������� –2,491 –44,432 –6,000 22,000
Pension Benefit Guaranty Corporation 1 ��������������������������������������������������������� –1,375 1,323 –75 14,398
State: Foreign service retirement and disability trust fund ����������������������������������������� 478 448 129 15,432
Transportation:
Airport and airway trust fund �������������������������������������������������������������������������� –257 –154 –601 6,919
Highway trust fund ������������������������������������������������������������������������������������������ 607 –8,731 –1,835 2,245
Aviation insurance revolving fund ������������������������������������������������������������������� 189 224 188 1,490
Treasury:
Exchange stabilization fund ���������������������������������������������������������������������������� 411 –827 1,080 17,100
Federal Financing Bank ���������������������������������������������������������������������������������� 30 463 1,259 1,752
Veterans Affairs:
National service life insurance trust fund �������������������������������������������������������� –480 –582 –627 8,063
Veterans special life insurance fund ��������������������������������������������������������������� 13 1 –9 1,991
Corps of Engineers: Harbor maintenance trust fund �������������������������������������������������� 782 401 442 5,340
Other Defense-Civil:
Military retirement trust fund ��������������������������������������������������������������������������� 25,717 54,951 52,193 323,093
Medicare-eligible retiree health care fund ������������������������������������������������������� 20,534 18,644 19,965 151,335
Education benefits fund ���������������������������������������������������������������������������������� 309 106 87 1,908
Environmental Protection Agency:
Leaking underground storage tank trust fund ������������������������������������������������� 228 227 199 3,591
Hazardous substance trust fund ��������������������������������������������������������������������� 141 141 135 3,160
International Assistance Programs:
Overseas Private Investment Corporation ������������������������������������������������������ 214 164 121 4,976
Office of Personnel Management:
Civil service retirement and disability trust fund ��������������������������������������������� 27,186 34,219 33,904 796,973
Postal Service retiree health benefits fund ����������������������������������������������������� 6,802 6,926 7,180 46,400
Employees life insurance fund ������������������������������������������������������������������������ 1,432 1,265 1,189 36,851
Employees health benefits fund ��������������������������������������������������������������������� –327 –377 82 15,270
Social Security Administration:
Federal old-age and survivors insurance trust fund 2 ������������������������������������� 182,389 148,061 150,218 2,448,930
Federal disability insurance trust fund 2 ���������������������������������������������������������� 2,657 –8,294 –12,089 196,104
District of Columbia: Federal pension fund ����������������������������������������������������������������� –7 168 135 3,942
Farm Credit System Insurance Corporation:
Farm Credit System Insurance fund ��������������������������������������������������������������� 249 388 458 3,458
Federal Communications Commission:
Universal service fund ������������������������������������������������������������������������������������ 710 –* ������ 5,741
232 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 16–5. debT Held by governmenT accounTS1—continued


(In millions of dollars)
Investment or Disinvestment (–) Holdings end
Description 2008 2009 2010 of 2010
actual estimate estimate estimate

Federal Deposit Insurance Corporation:


Federal deposit insurance fund ���������������������������������������������������������������������� –17,578 –29,937 ������ ������
FSLIC resolution fund ������������������������������������������������������������������������������������� 137 34 48 3,402
National Credit Union Administration:
Share insurance fund ������������������������������������������������������������������������������������� 107 –6,512 1,636 2,369
Postal Service fund 2
��������������������������������������������������������������������������������������������������� 626 –1,605 ������ ������
Railroad Retirement Board trust funds ����������������������������������������������������������������������� –166 177 79 2,086
United States Enrichment Corporation fund ��������������������������������������������������������������� 40 69 73 1,684
Other Federal funds ���������������������������������������������������������������������������������������������������� 203 –326 135 3,679
Other trust funds ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� –5 63 60 4,086
Unrealized discount 1 �������������������������������������������������������������������������������������������������� 328 ������ ������ –1,830
Total, investment in Treasury debt 1 ................................................................. 267,417 153,056 238,320 4,574,402
investment in agency debt:
Railroad Retirement Board:
National Railroad Retirement Investment Trust ���������������������������������������������� –* ������ ������ 6
Total, investment in agency debt 1 ................................................................... –* ������ ������ 6
Total, investment in Federal debt 1 .............................................................. 267,416 153,056 238,320 4,574,408
memorandum
Investment by Federal funds (on-budget) ���������������������������������������������������������������������������� 8,696 –17,241 37,050 320,493
Investment by Federal funds (off-budget) ��������������������������������������������������������������������������� 626 –1,605 ������ ������
Investment by trust funds (on-budget) ��������������������������������������������������������������������������������� 72,719 32,135 63,141 1,610,711
Investment by trust funds (off-budget) ��������������������������������������������������������������������������������� 185,047 139,767 138,129 2,645,034
Unrealized discount 1 ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 328 ������ ������ –1,830
* $500 thousand or less�
1 Debt held by Government accounts is measured at face value except for the Treasury zero-coupon bonds held by the Nuclear waste disposal fund and the

Pension Benefit Guaranty Corporation (PBGC), which are recorded at market or redemption price; and the unrealized discount on Government account series,
which is not distributed by account� Changes are not estimated in the unrealized discount� If recorded at face value, at the end of 2008 the debt figures would be
$22�0 billion higher for the Nuclear waste disposal fund and $3�6 billion higher for PBGC than recorded in this table�
2 Off-budget Federal entity�

together (a) the agency borrowing from the FFB and (b) The large investment by Government accounts is
the Treasury borrowing from the public that is needed to concentrated among a few funds: the Social Security
provide the FFB with the funds to lend to the agencies. Old-Age and Survivors Insurance (OASI) and Disability
Insurance trust funds; the Medicare Hospital Insurance
Debt Held by Government Accounts and Supplementary Medical Insurance trust funds; and
four Federal employee retirement funds. These Federal
Trust funds, and some special funds and public enter- employee retirement funds include the military retire-
prise revolving funds, accumulate cash in excess of cur- ment trust fund, the special fund for uniformed services
rent needs in order to meet future obligations. These cash Medicare-eligible retiree health care, the Civil Service
surpluses are generally invested in Treasury debt. Retirement and Disability Fund (CSRDF), and a separate
After increasing for several consecutive years, invest- special fund for Postal Service retiree health benefits.
ment by trust funds and other Government accounts fell At the end of 2010, these Social Security, Medicare, and
from $293 billion in 2007 to $267 billion in 2008, due Federal employee retirement funds are estimated to own
in part to the effects of worsening economic and finan- 94 percent of the total debt held by Government accounts.
cial conditions on the collections and expenditures of During 2008–2010, the Social Security OASI fund has a
Government accounts that invest in Treasury securities. large surplus and is estimated to invest a total of $481
Investment by Government accounts is estimated to be billion, 73 percent of total net investment by Government
$153 billion in 2009 and $238 billion in 2010, as shown accounts. Over this period, the military retirement
in Table 16–5. The holdings of Federal securities by trust fund is projected to invest $133 billion, another 20
Government accounts are estimated to grow to $4,574 bil- percent of the total. As a result of the economic and fi-
lion by the end of 2010, or 32 percent of the gross Federal nancial challenges facing the Nation and other factors,
debt. The percentage is estimated to remain relatively some Government accounts reduce their investments in
stable over the next 10 years. Federal securities during 2008–2010. During these years,
the Unemployment Trust Fund’s investments are ex-
16. FEDERAL BORROWING AND DEBT 233

pected to fall by $53 billion—about two thirds—and the The Housing and Economic Recovery Act of 2008 cre-
Federal Deposit Insurance Fund is expected to entirely ated a new type of debt not subject to limit. This debt,
disinvest its holdings of Federal securities. termed “Hope Bonds,” is issued by Treasury to the Federal
Technical note on measurement.—The Treasury securi- Financing Bank for the HOPE for homeowners program.
ties held by Government accounts consist almost entirely Treasury issued $30 million in Hope Bonds in 2008.
of the Government account series. Most were issued at Outstanding Hope Bonds are projected be $0.5 billion at
par value (face value), and the securities issued at a dis- the end of 2009, $1.8 billion at the end of 2010, and $2.5
count or premium were traditionally recorded at par in billion at the end of 2011, and then to increase by small
the OMB and Treasury reports on Federal debt. However, amounts in subsequent years.
there are two kinds of exceptions. The other Treasury debt not subject to the general lim-
First, Treasury issues zero-coupon bonds to a very few it consists almost entirely of silver certificates and other
Government accounts. Because the purchase price is a currencies no longer being issued. It was $494 million at
small fraction of par value and the amounts are large, the the end of 2008 and is projected to gradually decline over
holdings are recorded in Table 16–5 at par value less un- time.
amortized discount. The only two Government accounts The sole agency debt currently subject to the general
that held zero-coupon bonds during the period of this table limit, $51 million at the end of 2008, is certain debentures
are the Nuclear Waste Disposal Fund in the Department issued by the Federal Housing Administration. 14
of Energy and the Pension Benefit Guaranty Corporation Some of the other agency debt, however, is subject to
(PBGC). The total unamortized discount on zero-coupon its own statutory limit. For example, the Tennessee Valley
bonds was $25.6 billion at the end of 2008. Authority is limited to $30 billion of bonds and notes out-
Second, Treasury subtracts the unrealized discount on standing.
other Government account series securities in calculating The comparison between Treasury debt and debt sub-
“net Federal securities held as investments of Government ject to limit also includes an adjustment for measurement
accounts.’’ Unlike the discount recorded for zero-coupon differences in the treatment of discounts and premiums.
bonds and debt held by the public, the unrealized discount As explained earlier in this chapter, debt securities may
is the discount at the time of issue and is not amortized be sold at a discount or premium, and the measurement of
over the term of the security. In Table 16–5 it is shown as debt may take this into account rather than recording the
a separate item at the end of the table and not distributed face value of the securities. However, the measurement
by account. The amount was $1.8 billion at the end of 2008. differs between gross Federal debt (and its components)
and the statutory definition of debt subject to limit. An
Limitations on Federal Debt adjustment is needed to derive debt subject to limit (as
defined by law) from Treasury debt. The amount is rela-
Definition of debt subject to limit.—Statutory limi- tively small: $13.7 billion at the end of 2008 compared to
tations have usually been placed on Federal debt. Until the total unamortized discount (less premium) of $64.1
World War I, the Congress ordinarily authorized a specific billion on all Treasury securities.
amount of debt for each separate issue. Beginning with
the Second Liberty Bond Act of 1917, however, the nature Changes in the debt limit.—The statutory debt limit
of the limitation was modified in several steps until it de- has been changed many times. Since 1960, Congress has
veloped into a ceiling on the total amount of most Federal passed 76 separate acts to raise the limit, extend the du-
debt outstanding. This last type of limitation has been in ration of a temporary increase, or revise the definition. 15
effect since 1941. The limit currently applies to most debt During the 1990s, the debt limit was increased three
issued by the Treasury since September 1917, whether times by amounts large enough to last for two years or
held by the public or by Government accounts; and other more. All three of these increases were enacted as part of
debt issued by Federal agencies that, according to explicit a deficit reduction package or a plan to balance the bud-
statute, is guaranteed as to principal and interest by the get and were intended to last a relatively long time: the
United States Government. Omnibus Budget Reconciliation Act of 1990; the Omnibus
The third part of Table 16–2 compares total Treasury Budget Reconciliation Act of 1993; and the Balanced
debt with the amount of Federal debt that is subject to the Budget Act of 1997. The 1997 increase lasted until 2002.
limit. Nearly all Treasury debt is subject to the debt limit. Since 2002, the debt limit has been raised eight times.
A large portion of the Treasury debt not subject to In five instances of increases to the debt limit since
the general statutory limit was issued by the Federal 2002, the debt reached or neared the ceiling prior to the
Financing Bank. The FFB is authorized to have outstand- increase, and the ceiling was raised by an amount suf-
ing up to $15 billion of publicly issued debt. It issued $14 ficient to last less than two years. The debt limit was in-
billion of securities to the Civil Service Retirement and creased to $6,400 billion on June 28, 2002, to $7,384 bil-
Disability Fund on November 15, 2004, in exchange for lion on May 27, 2003, to $8,184 billion on November 19,
an equal amount of regular Treasury securities. The FFB 2004, to $8,965 billion on March 20, 2006, and to $9,815
securities have the same interest rates and maturities as billion on September 29, 2007.
the regular Treasury securities for which they were ex-
changed. The securities mature on dates from June 30, 14 At the end of 2008, $18 million of FHA debentures was not subject to limit.
2009, through June 30, 2019. 15 The Acts and the statutory limits since 1940 are listed in Historical Tables, Budget of the
United States Government, Fiscal Year 2010, Table 7.3.
234 ANALYTICAL PERSPECTIVES

At many times in the past several decades, including In addition to these steps, Treasury has previously re-
2002, 2003, 2004, and 2006, the Government has reached placed regular Treasury securities with borrowing by the
the statutory debt limit before an increase has been en- FFB, which, as explained above, is not subject to the debt
acted. When this has occurred, it has been necessary for limit. This measure was most recently taken in November
the Treasury Department to take administrative actions 2004, and the outstanding FFB securities will begin to
to meet the Government’s obligation to pay its bills and mature in June 2009.
invest its trust funds while remaining below the statu- Because the September 29, 2007, increase was enacted be-
tory limit. One such measure is the partial or full dis- fore the limit was reached, it was not necessary to take any of
investment of the Government Securities Investment these actions. However, prior to the enactment, on September
Fund (G-fund). This fund is one component of the Thrift 21, as the anticipated reaching of the limit approached,
Savings Plan (TSP), a defined contribution pension plan Treasury announced that it would discontinue the accep-
for Federal employees. The Secretary has statutory au- tance of subscriptions to the State and local government se-
thority to suspend investment of the G-fund in Treasury ries of securities, beginning on September 27. On September
securities as needed to prevent the debt from exceeding 28, following Congressional passage of the debt limit increase,
the debt limit. Treasury determines each day the amount Treasury reinstated acceptance of these subscriptions.
of investments that would allow the fund to be invested Since July 2008, the debt limit has been increased
as fully as possible without exceeding the debt limit. The three times, in each case before the Government ap-
Treasury Secretary is also authorized to declare a debt proached the limit. In these three instances, the increase
issuance suspension period, which allows him or her to was included in a larger piece of legislation aimed at
redeem a limited amount of securities held by the Civil stabilizing the financial markets and restoring economic
Service Retirement and Disability Fund and stop invest- growth. The increases provided room under the statutory
ing its receipts. The law requires that when any such debt ceiling for the activities authorized by each piece
actions are taken with the TSP G-fund or the CSRDF, of legislation. On July 30, 2008, the debt limit was in-
the Secretary is required to make the fund whole after creased by $800 billion, to $10,615 billion, as part of the
the debt limit has been raised by restoring the forgone Housing and Economic Recovery Act of 2008. On October
interest and investing the fund fully. Another measure 3, 2008, the Emergency Economic Stabilization Act of
for staying below the debt limit is disinvestment of the 2008 increased the debt limit by $700 billion, to $11,315
Exchange Stabilization Fund. billion. On February 17, 2009, the American Recovery and
Reinvestment Act of 2009 increased the statutory limit by

Table 16–6. Federal FundS Financing and cHange in debT SubJecT To STaTuTory limiT
(In billions of dollars)
Estimate
Description Actual
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

change in gross Federal debt:


Federal funds deficit (+) ��������������������������������������� 724�6 1,977�8 1,437�1 1,130�1 818�9 795�5 805�7 805�7 897�1 920�8 933�8 986�5
Other transactions affecting borrowing from the
public -- Federal funds 1 �������������������������������������� 316�1 895�8 93�0 63�0 38�8 47�4 33�0 37�3 32�6 27�4 19�5 8�5
Increase (+) or decrease (–) in Federal debt held
by Federal funds ������������������������������������������������� 9�3 –18�8 37�0 25�8 35�1 32�6 72�3 83�8 51�8 45�8 47�8 49�0
Adjustments for trust fund surplus not invested in
Federal securities 2 ��������������������������������������������� –15�4 26�9 21�7 –1�3 –0�9 –1�0 –1�1 –1�3 –1�6 –1�4 –1�5 –1�4
Change in unrealized discount on Federal debt
held by Government accounts ���������������������������� 0�3 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Total financing requirements ....................... 1,035�0 2,881�7 1,588�8 1,217�6 891�8 874�4 909�9 925�5 979�9 992�6 999�7 1,042�7
change in debt Subject to limit:
Change in gross Federal debt ����������������������������� 1,035�0 2,881�7 1,588�8 1,217�6 891�8 874�4 909�9 925�5 979�9 992�6 999�7 1,042�7
Less: increase (+) or decrease (–) in Federal
debt not subject to limit ��������������������������������������� * –1�8 –0�7 –1�6 –1�6 –2�1 –1�3 –1�8 –1�7 –2�4 –2�2 –1�2
Less: change in adjustment for discount and
premium 3 ����������������������������������������������������������� –3�5 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Total, change in debt subject to limit .......... 1,038�5 2,883�5 1,589�5 1,219�1 893�5 876�5 911�2 927�3 981�6 995�0 1,001�8 1,043�9

addendum
Debt subject to statutory limit 4 ������������������������������������� 9,959�8 12,843�3 14,432�9 15,652�0 16,545�5 17,422�0 18,333�2 19,260�5 20,242�1 21,237�1 22,238�9 23,282�8
* $50 million or less�
1 Includes Federal fund transactions that correspond to those presented in Table 16-2, but that are for Federal funds alone with respect to the public and trust funds�
2 Includes trust fund holdings in other cash assets and changes in the investments of the National Railroad Retirement Investment Trust in non-Federal securities�
3 Consists of unamortized discount (less premium) on public issues of Treasury notes and bonds (other than zero-coupon bonds)�
4 The statutory debt limit is $12,104 billion�
16. FEDERAL BORROWING AND DEBT 235

$789 billion, to $12,104 billion. At the dates of enactment, the Federal funds deficit, which is equal to the difference
the debt subject to limit was at least a few hundred billion between the total Government deficit or surplus and the
dollars below the previous ceiling. Therefore, it was not trust fund surplus. Trust fund surpluses are almost entire-
necessary for Treasury to take any administrative actions ly invested in securities subject to the debt limit, and trust
to stay below the ceiling. funds hold most of the debt held by Government accounts.
The trust fund surplus reduces the total budget deficit or
Methods of changing the debt limit.—The statutory increases the total budget surplus, decreasing the need to
limit is usually changed by normal legislative procedures. borrow from the public or increasing the ability to repay
Under the rules adopted by the House of Representatives, borrowing from the public. When the trust fund surplus is
it can also be changed as a consequence of the annual invested in Federal securities, the debt held by Government
Congressional budget resolution, which is not itself a law. accounts increases, offsetting the decrease in debt held by
The budget resolution includes a provision specifying the the public by an equal amount. Thus, there is no net effect
appropriate level of the debt subject to limit at the end on gross Federal debt.
of each fiscal year. The rule provides that, when the bud- Table 16–6 derives the change in debt subject to limit. In
get resolution is adopted by both Houses of the Congress, 2008 the Federal funds deficit was $725 billion, and other
the vote in the House of Representatives is deemed to factors increased financing requirements by $316 billion.
have been a vote in favor of a Joint Resolution setting the The rise in the Treasury operating cash balance increased
statutory limit at the level specified in the budget resolu- financing requirements by $296 billion and the net financ-
tion. The Joint Resolution is transmitted to the Senate for ing disbursements of credit financing accounts increased
further action, where it may be amended to change the financing requirements by $33 billion. These increases
debt limit provision or in any other way. If it passes both were partly offset by other factors, which reduced financing
Houses of the Congress, it is sent to the President for sig- requirements by $13 billion. In addition, special funds and
nature. The House of Representatives first adopted this revolving funds, which are part of the Federal funds group,
rule for 1980, although it was not included in the rules for invested a net of $9 billion in Treasury securities. An ad-
several years before 2003. The rule was last used for the justment is also made for the difference between the trust
2007 debt limit increase. fund surplus and the trust funds’ investment in Federal
securities (including the changes in the National Railroad
Federal funds financing and the change in debt Retirement Investment Trust’s investments in non-Feder-
subject to limit.—The change in debt held by the public, al securities). As a net result of all these factors, $1,035
as shown in Table 16–2, is determined primarily by the total billion in financing was required, increasing gross Federal
Government deficit or surplus. The debt subject to limit, how- debt by that amount. Since Federal debt not subject to limit
ever, includes not only debt held by the public but also debt increased by $37 million and the adjustment for discount
held by Government accounts. The change in debt subject to and premium changed by $3.5 billion, the debt subject to
limit is therefore determined both by the factors that deter- limit increased by $1,039 billion, while debt held by the
mine the total Government deficit or surplus and by the fac- public increased by $768 billion.
tors that determine the change in debt held by Government The debt subject to limit is estimated to increase to
accounts. The effect of debt held by Government accounts on $12,843 billion by the end of 2009, above the current limit
the total debt subject to limit can be seen in the second part of $12,104 billion. The estimated increases in the debt
of Table 16–2. The change in debt held by Government ac- subject to limit are caused by the continued Federal funds
counts results in 23 percent of the estimated total increase deficit, supplemented by the other factors shown in Table
in debt subject to limit from 2009 through 2019. 16–6. While debt held by the public increases by $6,792
The budget is composed of two groups of funds, Federal billion from the end of 2008 through 2014, debt subject to
funds and trust funds. The Federal funds, in the main, are limit increases by $8,373 billion.
derived from tax receipts and borrowing and are used for
the general purposes of the Government. The trust funds, Debt Held by Foreign Residents
on the other hand, are financed by taxes or other receipts
earmarked by law for specified purposes, such as paying During most of American history, the Federal debt was
Social Security benefits or making grants to State govern- held almost entirely by individuals and institutions with-
ments for highway construction. 16 in the United States. In the late 1960s, foreign holdings
A Federal funds deficit must generally be financed by were just over $10 billion, less than 5 percent of the total
borrowing, which can be done either by selling securities to Federal debt held by the public. Foreign holdings began
the public or by issuing securities to Government accounts to grow significantly starting in 1970. This increase has
that are not within the Federal funds group. Federal funds been almost entirely due to decisions by foreign central
borrowing consists almost entirely of Treasury securities banks, corporations, and individuals, rather than the di-
that are subject to the statutory debt limit. Very little debt rect marketing of these securities to foreign residents.
subject to statutory limit has been issued for reasons ex- Foreign holdings of Federal debt are presented in Table
cept to finance the Federal funds deficit. The change in 16–7. At the end of 2008, foreign holdings of Treasury debt
debt subject to limit is therefore determined primarily by were $2,802 billion, which was 48 percent of the total debt
held by the public.17 Foreign central banks owned 67 per-
16 For further discussion of the trust funds and Federal funds groups, see Chapter 22 of this

volume, “Trust Funds and Federal Funds.’’ 17 The debt calculated by the Bureau of Economic Analysis, Department of Commerce, is different,
236 ANALYTICAL PERSPECTIVES

cent of the Federal debt held by foreign residents; private from 34 percent at the end of 2002 to 42 percent at the end
investors owned nearly all the rest. The percentage held of 2004. Foreign holdings increased to 44 percent in 2007
by foreign central banks is down from 69 percent at the and 48 percent in 2008. The increase in foreign holdings
end of 2007. All the Federal debt held by foreign residents was about 74 percent of total Federal borrowing from the
is denominated in dollars. public in 2008 and about 71 percent over the last five years.
Although the amount of Federal debt held by foreign Foreign holdings of Federal debt are around 15–20
residents has grown greatly over this period, the propor- percent of the foreign-owned assets in the United States,
tion that foreign residents own, after increasing abruptly depending on the method of measuring total assets. The
in the very early 1970s, remained about 15–20 percent un- foreign purchases of Federal debt securities do not mea-
til the mid-1990s. During 1995–97, however, growth in for- sure the full impact of the capital inflow from abroad on
eign holdings accelerated and foreign holdings increased the market for Federal debt securities. The capital inflow
from 19 percent at the end of 1994 to 33 percent at the end supplies additional funds to the credit market generally,
of 1997. Federal debt held by foreign residents resumed and thus affects the market for Federal debt. For example,
growth in the early part of the current decade, increasing the capital inflow includes deposits in U.S. financial inter-
mediaries that themselves buy Federal debt.
though similar in size, because of a different method of valuing securities.

Table 16–7. Foreign HoldingS oF Federal debT


(Dollar amounts in billions)

Debt held by the public Change in debt held by the public


Fiscal Year
Percentage
Total Foreign 1 foreign Total 2 Foreign 1
1965 ���������������������������������������������������� 260�8 12�3 4�7 3�9 0�3

1970 ���������������������������������������������������� 283�2 14�0 5�0 5�1 3�8


1975 ���������������������������������������������������� 394�7 66�0 16�7 51�0 9�2

1980 ���������������������������������������������������� 711�9 121�7 17�1 71�6 1�4


1985 ���������������������������������������������������� 1,507�3 222�9 14�8 200�3 47�3

1990 ���������������������������������������������������� 2,411�6 463�8 19�2 220�8 72�0


1991 ���������������������������������������������������� 2,689�0 506�3 18�8 277�4 42�5
1992 ���������������������������������������������������� 2,999�7 562�8 18�8 310�7 56�5
1993 ���������������������������������������������������� 3,248�4 619�1 19�1 248�7 56�3
1994 ���������������������������������������������������� 3,433�1 682�0 19�9 184�7 62�9

1995 ���������������������������������������������������� 3,604�4 820�4 22�8 171�3 138�4


1996 ���������������������������������������������������� 3,734�1 993�4 26�6 129�7 173�0
1997 ���������������������������������������������������� 3,772�3 1,230�5 32�6 38�3 237�1
1998 ���������������������������������������������������� 3,721�1 1,224�2 32�9 –51�2 –6�3
1999 ���������������������������������������������������� 3,632�4 1,281�4 35�3 –88�7 57�2

2000 ���������������������������������������������������� 3,409�8 1,057�9 31�0 –222�6 –223�5


2001 ��������������������������������������������������� 3,319�6 1,005�5 30�3 –90�2 –52�3
2002 �������������������������������������������������� 3,540�4 1,200�8 33�9 220�8 195�3
2003 �������������������������������������������������� 3,913�4 1,454�2 37�2 373�0 253�4
2004 ��������������������������������������������������� 4,295�5 1,798�7 41�9 382�1 344�5

2005 ��������������������������������������������������� 4,592�2 1,930�6 42�0 296�7 131�9


2006 ��������������������������������������������������� 4,829�0 2,027�3 42�0 236�8 96�7
2007 ��������������������������������������������������� 5,035�1 2,237�2 44�4 206�2 209�9
2008 ��������������������������������������������������� 5,802�7 2,801�9 48�3 767�6 564�7
1 Estimated by Treasury Department� These estimates exclude agency debt, the holdings of which are believed to be small� The

data on foreign holdings are recorded by methods that are not fully comparable with the data on debt held by the public� Projections of
foreign holdings are not available� The estimates include the effects of benchmark revisions in 1984, 1989, 1994, and March 2000, and
annual June benchmark revisions for 2002-2008�
2 Change in debt held by the public is defined as equal to the change in debt held by the public from the beginning of the year to the

end of the year�


16. FEDERAL BORROWING AND DEBT 237

Federal, Federally Guaranteed, and


the interest on most State and local government debt from
Other Federally Assisted Borrowing
income tax; it permits mortgage interest to be deducted
The effect of the Government on borrowing in the in calculating taxable income; and it insures the deposits
credit market arises not only from its own borrowing to of banks and thrift institutions, which themselves make
finance Federal operations but also from its assistance loans.
to certain borrowing by the public. The Government Federal credit programs and other forms of assistance,
guarantees various types of borrowing by individuals, including the substantial Government efforts to support
businesses, and other non-Federal entities, thereby pro- the credit markets during the recent financial turmoil,
viding assistance to private credit markets. In addition, are discussed in Chapter 7 of this volume, “Credit and
the Government has established private corporations— Insurance.’’ Detailed data are presented in tables at the
Government-sponsored enterprises—to provide financial end of that chapter.
intermediation for specified public purposes; it exempts
FEDERAL RECEIPTS AND COLLECTIONS

239
17. FEDERAL RECEIPTS

After years of large tax reductions that have dis- The tax proposals in this Budget would build on what
proportionately benefited high-income Americans, the was accomplished in ARRA. The Budget proposes to
country has been left with a tax code that is unbal- make permanent making work pay and other provi-
anced and insufficient to meet national needs. The sions in ARRA that would provide tax relief to working
Administration’s agenda represents a change in course, families and increase educational opportunity. It also
providing tax relief to 95 percent of working Americans seeks to rebalance the tax code by returning top ordi-
while asking corporations and high-income families nary income tax rates to what they were during most of
making more than $250,000 to pay more after the re- the 1990s for families making more than $250,000 and
cession ends. eliminating subsidies and loopholes that benefit only
Within one month of taking office, the Administration narrow and often well-funded interest groups, such as
took action to jumpstart the economy and provide im- oil companies. The Budget further proposes to reform
mediate tax relief to 95 percent of working Americans by the international tax code by reducing incentives for
enacting the making work pay tax credit in the American U.S.-based multinational corporations to invest abroad
Recovery and Reinvestment Act (ARRA). This is a re- rather than in the United States and also proposes en-
fundable tax credit that, for the next two years, provides forcement measures that will cut into the gap between
annual tax relief of up to $400 for working individuals what is owed under the tax law and what is paid.
and $800 for working families. ARRA also includes a In addition, the President has asked the President’s
number of other tax measures that will, for instance, in- Economic Recovery Advisory Board, led by Paul Volcker,
crease educational opportunity by helping students pay to identify further options for simplifying the tax system,
for higher education expenses, provide support to fami- increasing tax compliance, and closing tax loopholes and
lies with children most in need, and give relief to small has requested that the Board report back with such op-
businesses that are hurting in these hard economic tions by December 4, 2009.
times.

ESTIMATES OF FEDERAL RECEIPTS

Receipts (budget and off-budget) are taxes and other these activities, which are subtracted from gross outlays,
collections from the public that result from the exercise rather than added to taxes and other governmental re-
of the Federal Government’s sovereign or governmental ceipts, are discussed in the next Chapter.
powers. The difference between receipts and outlays is the Total receipts in 2009 are estimated to be $2,156.7 bil-
surplus or deficit. lion, a reduction of $367.7 billion or 14.6 percent from
The Federal Government also collects income from the 2008. The estimated decline in receipts in 2009 is in large
public from market-oriented activities. Collections from part attributable to the effects of the current recession on

Table 17–1. receiPTS by Source—Summary


(in billions of dollars)
Estimate
2008
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Individual income taxes ������������������������������� 1,145�7 953�0 1,051�4 1,211�4 1,381�2 1,500�9 1,612�7 1,710�8 1,809�3 1,916�1 2,028�9 2,146�6
Corporation income taxes ���������������������������� 304�3 146�8 178�9 305�8 377�8 417�1 420�2 450�3 467�9 487�1 511�1 536�2
Social insurance and retirement receipts ���� 900�2 899�2 940�4 994�8 1,052�0 1,114�6 1,166�6 1,212�6 1,267�5 1,314�7 1,367�5 1,429�0
(On-budget) �������������������������������������������� (242�1) (244�3) (257�1) (275�7) (294�4) (310�6) (322�8) (332�6) (340�4) (350�4) (361�4) (379�2)
(Off-budget) �������������������������������������������� (658�0) (654�9) (683�2) (719�1) (757�6) (804�0) (843�8) (880�0) (927�1) (964�2) (1,006�2) (1,049�7)
Excise taxes ������������������������������������������������ 67�3 66�3 74�7 73�4 76�6 77�8 79�0 80�1 81�2 81�9 82�7 83�2
Estate and gift taxes ������������������������������������ 28�8 26�3 19�8 21�2 22�5 24�2 25�0 26�7 28�5 30�5 32�7 35�0
Customs duties �������������������������������������������� 27�6 23�9 23�9 28�5 33�6 37�4 40�3 43�2 45�8 47�7 49�0 50�5
Miscellaneous receipts �������������������������������� 50�3 41�1 43�4 50�3 54�9 56�2 59�0 61�0 62�7 64�6 66�6 68�6
Climate revenues ����������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 76�7 76�9 77�2 77�7 78�3 78�6 79�1 79�5
Total receipts ......................................... 2,524�3 2,156�7 2,332�6 2,685�4 3,075�3 3,305�1 3,480�1 3,662�3 3,841�3 4,021�1 4,217�7 4,428�5
(On-budget) �������������������������������������� (1,866�3) (1,501�8) (1,649�4) (1,966�3) (2,317�7) (2,501�2) (2,636�3) (2,782�3) (2,914�2) (3,056�9) (3,211�5) (3,378�8)
(Off-budget) �������������������������������������� (658�0) (654�9) (683�2) (719�1) (757�6) (804�0) (843�8) (880�0) (927�1) (964�2) (1,006�2) (1,049�7)

Total receipts as a percentage of GDP ������ 17�7 15�1 15�8 17�3 18�7 18�9 18�9 19�1 19�1 19�2 19�3 19�4

241
242 ANALYTICAL PERSPECTIVES

personal income and corporate profits, which reduce pay- of 10.5 percent between 2010 and 2014, rising to $3,480.1
roll taxes and individual and corporation income taxes, billion. Receipts are projected to rise to $4,428.5 billion
the three largest sources of receipts. Tax relief enacted in in 2019, growing at an average annual rate of 4.9 percent
ARRA and additional relief proposed in the Budget also between 2014 and 2019. This growth in receipts is largely
contribute to this decline. These provisions will counter- due to assumed increases in incomes resulting from both
act the negative effects of the current economic downturn real economic growth and inflation. The Administration’s
by boosting household income and business cash flow, proposals to restore balance to the tax code, to close loop-
but they also have the effect of reducing Federal receipts. holes, and to eliminate subsidies to special interests con-
Overall, receipts in 2009 are estimated to be 15.1 percent tribute to the growth in receipts, beginning in 2011.
of Gross Domestic Product (GDP), the lowest share since As a share of GDP, receipts are projected to increase
1950, when receipts were 14.4 percent of GDP. from 15.1 percent in 2009 to 15.8 percent in 2010, and to
As the economy begins to recover from the recession, re- rise to 19.4 percent in 2019. However, as a share of GDP, re-
ceipts are estimated to rise to $2,332.6 billion in 2010, an ceipts would still be lower than during the latter half of the
increase of $176.0 billion or 8.2 percent relative to 2009. 1990s when the receipts share of GDP reached 20 percent.
Receipts are projected to grow at an average annual rate

LEGISLATION ENACTED IN 2009 THAT AFFECTS GOVERNMENTAL RECEIPTS

In one of his first official acts, President Obama signed papers and tubes), reduced by a $500 tax credit. These
into law the reauthorization of the Children’s Health changes in tobacco excise taxes were effective for articles
Insurance Program (CHIP) on February 4, 2009. This Act removed from the factory or released from customs cus-
provides the support, options and incentives for States to tody after March 31, 2009.
provide coverage for an additional four million children
on average in CHIP and Medicaid who were previously Strengthen regulatory and enforcement author-
uninsured. Shortly thereafter, on February 17, 2009, ity.—This Act also strengthened regulatory and enforce-
President Obama signed into law the American Recovery ment authority over the production and importation of
and Reinvestment Act of 2009, the most ambitious effort tobacco by: (1) subjecting manufacturers and importers
to stimulate the economy in the Nation’s history. The of “processed tobacco” to current law permit, inventory, re-
provisions of this Act provide a direct fiscal boost to help porting, and recordkeeping requirements; (2) broadening
lift our Nation from the most significant economic crisis the authority of the Department of the Treasury to deny,
since the Great Depression and lay the foundation for fur- suspend, and revoke tobacco permits for holders that fail
ther growth. President Obama also signed into law the to comply with the tax code and related regulations; (3)
Federal Aviation Administration Extension Act of 2009, clarifying that the three-year statute of limitations for as-
which extended the authority to collect taxes that fund sessment of taxes applies to taxes on imported alcohol, to-
the Airport and Airway Trust Fund. bacco products, and cigarette papers and tubes; (4) impos-
The major provisions of these three Acts that affect ing a tax on the unlawful manufacture of tobacco products
governmental receipts are described below. 1 and cigarette papers and tubes; and (5) making certain
tax return information related to civil actions against to-
CHILDREN’S HEALTH INSURANCE PROGRAM bacco companies available to the Department of Justice.
REAUTHORIzATION ACT OF 2009 These changes generally were effective on February 4,
2009.
Increase excise tax rates on tobacco products and
make administrative improvements.—Tobacco prod- Modify the timing of estimated tax payments by
ucts (cigars, cigarettes, cigarette papers and tubes, snuff, corporations.—Corporations generally are required to
chewing tobacco, pipe tobacco and roll-your-own tobacco) pay their income tax liability in quarterly estimated pay-
manufactured in the United States or imported into the ments. For corporations that keep their accounts on a
United States are subject to Federal excise taxes. This calendar year basis, these payments are due on or before
Act increased the Federal excise tax on cigarettes, which April 15, June 15, September 15 and December 15. If
was 39 cents per pack under prior law, to $1.01 per pack; these dates fall on a holiday or weekend, payment is due
excise taxes on other tobacco products were increased in on the next business day. This Act increased the estimat-
a generally proportionate manner. The definition of “roll- ed tax payments due in July through September of 2013
your-own tobacco” was expanded to include any tobacco by corporations with assets of at least $1 billion to 120.5
used for making cigars, or for use as wrappers for making percent of the amount otherwise due. For corporations
cigars. In addition, a tax was imposed on floor stocks of affected by this provision, the next required estimated tax
tobacco products (other than certain cigars and cigarette payment is reduced accordingly.

1 In the discussions of enacted legislation, years referred to are calendar years, unless
otherwise noted.
17. FEDERAL RECEIPTS 243

AMERICAN RECOVERy AND REINVESTMENT Increase the EITC.—The EITC generally equals a
ACT OF 2009 specified percentage of earned income, up to a maximum
dollar amount, that is reduced by the product of a speci-
Tax Relief for Individuals and Families fied phase-out rate and the amount of earned income or
AGI, if greater, in excess of a specified income thresh-
Increase and extend the alternative minimum old. Three separate credit schedules apply, depending on
tax (AMT) exemption amounts.—A temporary provi- whether the eligible taxpayer has no, one, or more than
sion of prior law increased the AMT exemption amounts one qualifying child. Under prior law, for taxable year
to $46,200 for single taxpayers, $69,950 for married tax- 2009, taxpayers with more than one qualifying child were
payers filing a joint return and surviving spouses, and provided a credit of 40 percent on up to $12,570 in earn-
$34,975 for married taxpayers filing a separate return ings, for a maximum credit of $5,028. The credit was re-
and for estates and trusts. These temporary increases duced at the rate of 21.06 percent of earnings in excess
were effective for taxable years beginning after December of $16,420 for single taxpayers ($19,540 for married tax-
31, 2007 and before January 1, 2009. This Act increased payers filing a joint return). Effective for taxable years
the AMT exemption amounts, effective for taxable years 2009 and 2010, this Act increased the credit percentage
beginning after December 31, 2008 and before January 1, for families with three or more qualifying children to 45
2010, to $46,700 for single taxpayers, $70,950 for married percent, thereby creating a fourth credit schedule with
taxpayers filing a joint return and surviving spouses, and a maximum credit of $5,656.50. This Act also provided
$35,475 for married taxpayers filing a separate return marriage penalty relief to married couples filing a joint
and for estates and trusts. return (regardless of the number of qualifying children)
by increasing the income thresholds for the phaseout of
Extend AMT relief for nonrefundable personal the EITC to $5,000 above the income thresholds for the
credits.—Under a temporary provision of prior law, tax- phaseout for other taxpayers for 2009, and indexed this
payers were permitted to offset both the regular tax and amount for 2010.
the AMT with nonrefundable personal tax credits, effec-
tive for taxable years beginning before January 1, 2009. Increase refundable portion of the child tax cred-
This Act extended minimum tax relief for nonrefundable it.—Taxpayers are provided a nonrefundable tax credit of
personal tax credits for one year, to apply to taxable years up to $1,000 for each qualifying child under the age of 17.
beginning before January 1, 2010. The extension does The credit is reduced by $50 for each $1,000 (or fraction
not apply to the child credit, the new saver’s credit, the thereof) of modified AGI over $75,000 for single taxpayers
earned income tax credit (EITC), or the adoption credit, ($110,000 for married taxpayers filing a joint return). If
which were provided AMT relief through December 31, the credit exceeds the taxpayer’s individual income tax
2010 under the 2001 tax cut. The refundable portion of liability, the taxpayer is eligible for a refundable credit
the child credit and the earned income tax credit are also (the additional child credit) equal to the lesser of: (1) 15
allowed against the AMT through December 31, 2010. In percent of earned income in excess of a threshold dollar
addition, the extension does not apply to the residential amount ($12,550 for 2009), indexed annually for inflation;
energy efficient property credit or the new qualified plug- or (2) any child credit unclaimed due to insufficient tax li-
in electric drive motor vehicle credit, both of which are ability. Taxpayers with three or more qualifying children
allowed against the AMT under prior law. may determine the additional child credit using an alter-
native formula. Under this Act, effective for taxable years
Provide making work pay tax credit.—A refund- 2009 and 2010, the refundable tax credit was increased
able tax credit equal to 6.2 percent of earned income, up by reducing the threshold dollar amount to $3,000.
to a maximum of $400 for working single taxpayers and
$800 for working married taxpayers filing a joint return, Provide American opportunity tax credit.—
was provided under this Act for taxable years 2009 and Taxpayers are provided a nonrefundable tax credit of
2010. The credit is phased out at a rate of two percent for up to $1,800 (for 2009) per eligible student per year for
taxpayers with modified adjusted gross income (AGI) in qualified tuition and related expenses paid for the first
excess of $75,000 ($150,000 for married taxpayers filing a two years of the student’s post-secondary education in a
joint return). Payments will be made to each possession degree or certificate program. Students must attend at
of the United States with a mirror tax system (U.S. Virgin least half time to be eligible for the credit. This credit,
Islands, Guam, and the Commonwealth of the Northern called the Hope Scholarship Credit, is equal to 100 per-
Mariana Islands) in an amount equal to the loss in re- cent of the first $1,200 in qualified tuition and related
ceipts to that possession attributable to the credit pro- expenses and 50 percent of the next $1,200 of qualified
vided in this Act. Payments will be made to each pos- tuition and related expenses for 2009; these amounts are
session that does not have a mirror tax system (Puerto indexed annually for inflation and rounded down to the
Rico and American Samoa) in an amount estimated by next lowest multiple of $100. The credit is phased out
the Secretary of the Treasury as being equal to the aggre- ratably for single taxpayers with modified AGI between
gate credits that would have been allowed to residents of $50,000 and $60,000 ($100,000 and $120,000 for mar-
that possession if a mirror tax system had been in effect. ried taxpayers filing a joint return) for 2009. The income
thresholds for these phase-out ranges are indexed annu-
244 ANALYTICAL PERSPECTIVES

ally for inflation, with the amount rounded down to the er may substantiate the sales taxes paid with receipts or
next lowest multiple of $1,000. may deduct an amount determined from Internal Revenue
ARRA created the American opportunity tax credit to Service (IRS) tables plus the amount of general State and
replace the Hope Scholarship Credit for taxable years local sales taxes paid on the purchase of a motor vehi-
2009 and 2010. The new tax credit is partially refund- cle, boat or certain other items. Taxpayers who claim the
able, has a higher maximum credit amount, is available standard deduction or who itemize deductions and deduct
for the first four years of postsecondary education, and State and local income taxes are not allowed to deduct
has higher phase-out limits. Under the American oppor- State and local taxes paid on the purchase of a motor ve-
tunity tax credit, taxpayers are provided a credit of up to hicle. Under this Act, taxpayers who claim the standard
$2,500 per eligible student per year for qualified tuition deduction or itemize deductions but elect to deduct State
and related expenses (expanded to include course materi- and local income taxes, instead of general sales taxes, are
als) paid for each of the first four years of the student’s also allowed to deduct State and local sales or excise taxes
post-secondary education in a degree or certification pro- paid or accrued on the purchase of a qualified motor ve-
gram. The credit is equal to 100 percent of the first $2,000 hicle after February 16, 2009 and before January 1, 2010.
in qualified tuition and related expenses, and 25 percent A qualified motor vehicle is a passenger automobile, light
of the next $2,000 of qualified tuition and related ex- truck or motorcycle that has a gross vehicle weight rating
penses. In addition, generally 40 percent of the otherwise of not more than 8,500 pounds, or a motor home acquired
allowable credit is refundable. The credit is phased out for use by the taxpayer, the original use of which com-
ratably for single taxpayers with modified AGI between mences with the taxpayer. The deduction is limited to the
$80,000 and $90,000 ($160,000 and $180,000 for married tax on up to $49,500 of the purchase price and is phased
taxpayers filing a joint return). out for single taxpayers with modified AGI over $125,000
($250,000 for married taxpayers filing a joint return).
Extend and modify the refundable tax credit
for first-time homebuyers.—A temporary provision of Tax Incentives for Business
prior law provided a refundable tax credit to first-time
homebuyers who purchased a home on or after April 9, Extend temporary bonus depreciation for certain
2008 and before July 1, 2009, without regard to whether property.—Taxpayers are allowed to recover the cost of
or not there was a binding contract to purchase prior to certain property used in a trade or business or for the
April 9, 2008. A first-time homebuyer is an individual production of income through annual depreciation de-
who had no ownership interest in a principal residence ductions. The amount of the allowable depreciation de-
in the United States during the three-year period prior duction for a taxable year is generally determined under
to the purchase of the home to which the credit applies. the modified accelerated cost recovery system (MACRS),
The credit, which is equal to 10 percent of the purchase which assigns applicable recovery periods and deprecia-
price of the home, up to a maximum credit of $7,500, is tion methods to different types of property. Under a tem-
phased out for taxpayers with modified AGI between porary provision of prior law, an additional first-year de-
$75,000 and $95,000 ($150,000 and $170,000 for mar- preciation deduction equal to 50 percent of the adjusted
ried taxpayers filing a joint return). Taxpayers receiv- basis of the property was provided for qualifying property
ing the credit must repay the amount received in equal acquired and placed in service before January 1, 2009.
installments over a 15-year period beginning two years Qualifying property included tangible property that had
after the purchase of the home. This Act extended the a recovery period not exceeding 20 years, purchased com-
credit to apply to qualifying home purchases before puter software, water utility property and qualified lease-
December 1, 2009, waived the recapture of the credit hold improvement property. A one-year extension of the
for qualifying home purchases after December 31, 2008 placed-in-service date, through calendar year 2009, was
and before December 1, 2009, and increased the maxi- provided for certain longer-lived property and certain
mum credit to $8,000. transportation property. Corporations otherwise eligible
for additional first-year depreciation were allowed to elect
Exclude a portion of unemployment compensation to claim additional research or AMT tax credits in lieu of
from taxation.—Unemployment compensation received the additional first-year depreciation deduction for quali-
under the laws of the United States or a State, is sub- fied property placed in service after March 31, 2008 and
ject to individual income tax under current law. Under before January 1, 2009. This Act extended the additional
this Act, for taxable year 2009, a taxpayer may exclude first-year depreciation deduction for one year, to apply
up to $2,400 of such compensation from gross income for to qualifying property acquired and placed in service in
Federal individual income tax purposes. calendar year 2009 (through 2010 for certain longer-lived
and transportation property). The election to claim addi-
Provide an additional deduction for taxes on the tional research or AMT tax credits in lieu of the addition-
purchase of certain motor vehicles.—Taxpayers who al first-year depreciation was also extended for one year.
itemize deductions are allowed to elect to deduct State
and local general sales taxes in lieu of State and local in- Extend temporary increase in expensing for small
come taxes. If a taxpayer itemizes deductions and elects business.—Business taxpayers are allowed to expense up
to deduct State and local general sales taxes, the taxpay- to $125,000 in annual investment expenditures for quali-
17. FEDERAL RECEIPTS 245

fying property (including off-the-shelf computer software) debt instrument in exchange for cash; (2) the issuance of
placed in service in taxable years beginning after 2006 a debt instrument by the debtor in satisfaction of its in-
and before 2011. The maximum amount that can be ex- debtedness, including a modification of indebtedness that
pensed is reduced by the amount by which the taxpayer’s is treated as an exchange (a debt-for-debt exchange); (3)
cost of qualifying property exceeds $500,000. Both the de- the transfer by a debtor corporation of stock, or a debtor
duction and annual investment limit are indexed annual- partnership of a capital or profits interest in such part-
ly for inflation, effective for taxable years beginning after nership, in satisfaction of its indebtedness (an equity-
2007 and before 2011. A temporary provision of prior law for-debt exchange); and (4) the acquisition by a debtor
increased the expensing and annual investment limits to corporation of its indebtedness from a shareholder as a
$250,000 and $800,000, respectively, effective for taxable contribution to capital. This Act allowed a taxpayer to
years beginning in 2008. This Act extended the $250,000 elect to defer the recognition of income from the cancella-
expensing and $800,000 annual investment limits for one tion of indebtedness associated with the “reacquisition” of
year, through taxable years beginning in 2009. “an applicable debt instrument” after December 31, 2008
and before January 1, 2011. Income deferred pursuant
Allow five-year carryback of net operating losses to the election must be included in the gross income of
(NOLs).—In general, an NOL may be carried back two the taxpayer ratably in the five taxable years beginning
years and carried forward 20 years to offset taxable in- with: (1) the fifth taxable year following the taxable year
come in such years. However, different rules apply with in which the repurchase occurs, for repurchases in 2009;
respect to NOLs arising in certain circumstances. This and (2) the fourth taxable year following the taxable year
Act provided eligible small businesses (a business meet- in which the repurchase occurs, for repurchases in 2010.
ing a $15 million gross receipts test) the election to in-
crease the carryback period for applicable NOLs from Reduce capital gains taxation on small business-
two years to any whole number of years elected by the es.—Current law provides a 50-percent exclusion from
taxpayer that is more than two and less than six. An ap- tax for capital gains realized on the sale of certain small
plicable NOL is the taxpayer’s NOL for any taxable year business stock held for more than five years. The amount
ending in 2008, or, if elected by the taxpayer, the NOL for of gain eligible for the exclusion is limited to the greater of
any taxable year beginning in 2008. However, any elec- $10 million or 10 times the taxpayer’s basis in the stock.
tion may be made only with respect to one taxable year. The exclusion is limited to individual investments and
not the investments of a corporation. This Act increased
Clarify and modify regulations related to limita- the exclusion to 75 percent, effective for stock issued after
tions on certain built-in losses following an owner- February 17, 2009 and before January 1, 2011.
ship change.—The extent to which a “loss corporation”
may offset taxable income in taxable years after an “own- Modify other provisions regarding the taxation
ership change” by net operating losses, certain built- of businesses.—Other provisions in this Act affecting
in losses, and deductions attributable to taxable years businesses: (1) modified the amount of estimated tax
prior to the ownership change is limited under current payments by small businesses for any taxable year be-
law. This Act repealed prospectively a notice issued by ginning in 2009; (2) temporarily expanded the targeted
the Department of the Treasury in 2008, which liberal- groups eligible for the work opportunity tax credit to in-
ized these rules with respect to an ownership change by clude unemployed veterans and disconnected youth who
a bank. This Act also provided an exception from the begin work in taxable years 2009 and 2010; (3) provided a
application of the limitation in the case of an ownership temporary exemption from tax on built-in gains of S cor-
change that occurs after February 17, 2009, pursuant to porations recognized during taxable years 2009 and 2010
a restructuring plan required under a loan agreement if the seventh taxable year of the recognition period pre-
or commitment for a line of credit entered into with ceded such taxable year; and (4) temporarily liberalized
the Department of the Treasury under the Emergency the eligibility requirements for tax-exempt small issue
Economic Stabilization Act of 2008. bonds for manufacturing facilities issued after February
17, 2009 and before January 1, 2011 to include certain
Allow deferral of certain income from the dis- high-technology facilities and certain functionally related
charge of indebtedness.—Gross income generally in- and subordinate facilities.
cludes income realized by a debtor from the discharge
of indebtedness, subject to certain exceptions. In cases Relief for State and Local Governments
involving discharges of indebtedness that are excluded
from gross income under the exceptions to the general Modify tax-exempt interest expense allocation
rule, taxpayers generally are required to reduce certain rules for financial institutions.—Under current law,
tax attributes by the amount of the discharge of indebt- a deduction generally is not allowed for interest expenses
edness. The amount of discharge of indebtedness gener- incurred by a financial institution to purchase obligations
ally equals the excess of the adjusted issue price of the the interest on which is exempt from tax. The amount
indebtedness being satisfied over the amount paid (or of interest disallowed is an amount that bears the same
deemed paid) to satisfy such indebtedness. This rule gen- ratio to such interest expense as the taxpayer’s average
erally applies to: (1) the acquisition by the debtor of its adjusted bases of tax-exempt obligations acquired after
246 ANALYTICAL PERSPECTIVES

August 7, 1986 bears to the average adjusted bases for all and repairs at a qualified zone academy. This Act pro-
assets of the taxpayer. This rule does not apply to “quali- vided that an additional $1.4 billion in qualified zone
fied tax-exempt obligations;” instead, only 20 percent of academy bonds could be issued in each of calendar year
the interest expense allocable to “qualified tax-exempt 2009 and 2010.
obligations” is disallowed. A “qualified tax-exempt obli-
gation” is a tax-exempt obligation that: (1) is issued af- Authorize the issuance of build America bonds.—
ter August 7, 1986 by a qualified small issuer (one that This Act allowed State and local governments to issue two
reasonably anticipates that the amount of tax-exempt types of taxable tax credit bonds in 2009 and 2010, called
obligations that it will issue during the year will be $10 build America bonds, with Federal subsidies for a portion
million or less); (2) is not a private activity bond; and (3) of the borrowing costs. One type of build America bond
is designated by the issuer as qualifying for the exception provides a Federal tax credit to investors equal to 35 per-
from the general rule. However, the amount allowable cent of the interest payable by the issuer of the bond (net
as a deduction with respect to any financial institution of the tax credit), which represents a Federal subsidy of
preference item is reduced by 20 percent. Financial insti- approximately 25 percent of the total borrowing cost. This
tution preference items include interest on debt to carry type of build America bond may be issued for any purpose
tax-exempt obligations acquired after December 31, 1982 for which governmental tax-exempt bonds (excluding
and before August 8, 1986; because qualified tax-exempt private activity bonds) can be issued under current law.
obligations are treated as if they were acquired on August The credit, which is included in gross income, is allowed
7, 1986 under current law, the amount allowable as a de- against the regular tax and the AMT. Unused credits may
duction by a financial institution with respect to inter- be carried forward to succeeding taxable years. A second
est incurred to carry a qualified tax-exempt obligation is type of build America bond provides a refundable credit or
reduced by 20 percent. Effective for tax-exempt obliga- direct payment from the Department of the Treasury to
tions issued after December 31, 2008 and before January eligible State or local government issuers equal to 35 per-
1, 2011, and held by a financial institution, this Act pro- cent of the total interest payable to investors on eligible
vided that: (1) such obligations held in an amount not to taxable bonds. This second type of build America bond
exceed two percent of the adjusted basis of the financial may be used to finance only capital expenditures.
institution’s assets would not be taken into account for
purposes of determining the portion of the financial insti- Authorize the issuance of recovery zone econom-
tution’s interest expenses subject to the pro rata interest ic development bonds and recovery zone facility
disallowance rule; (2) such obligations would be treated bonds.—This Act allowed State and local governments to
as preference items, thereby reducing the amount allow- issue recovery zone economic development bonds and re-
able as a deduction with respect to interest incurred to covery zone facility bonds, which are two new types of tax-
carry such obligations by 20 percent; and (3) the annual preferred bonds. Recovery zone economic development
limit for qualified small issuers would be increased from bonds are a modified type of taxable build America bond
$10 million to $30 million. that are eligible for a deeper Federal subsidy in the form
of a refundable credit or direct payment to State and local
Authorize the issuance of qualified school con- government issuers in an amount equal to 45 percent of
struction bonds.—This Act created a new category of the interest payable on the bond. Recovery zone facility
taxable tax credit bonds, called qualified school construc- bonds are a modified type of tax-exempt private activity
tion bonds, which provide a Federal subsidy through tax bond. Nationwide, up to $10 billion of recovery zone eco-
credits to investors in an amount equal to 100 percent of nomic development bonds and up to $15 billion of recov-
the interest on eligible bonds. All of the proceeds from ery zone facility bonds may be issued in 2009 and 2010.
the issuance of such bonds must be used for the construc- This total authorization is allocated among States and
tion, rehabilitation, or repair of a public school facility or localities based on relative declines in employment. The
for the acquisition of land on which such a bond-financed proceeds of recovery zone economic development bonds
facility is to be constructed. Up to $11 billion in quali- must be used for purposes of promoting development or
fied school construction bonds may be issued in each year, other economic activity in a recovery zone, including capi-
2009 and 2010. tal expenditures paid or incurred with respect to property
located in such zones and expenditures for public infra-
Extend and expand the issuance of qualified structure and construction of public facilities located in
zone academy bonds.—Under prior law, State and lo- such zones. At least 95 percent of the proceeds of recov-
cal governments were allowed to issue taxable tax credit ery zone facility bonds must be used for specific types of
bonds, called qualified zone academy bonds, which pro- recovery zone property. Areas designated by the issuer
vided a Federal subsidy through tax credits to investors as recovery zones must have significant poverty, unem-
in an amount equal to 100 percent of the interest on the ployment, general distress, or home foreclosures; be any
bonds. This authorization was for $400 million in each area for which a designation as an empowerment zone
calendar year, 1998 through 2009. At least 95 percent or renewal community is in effect; or be economically dis-
of the proceeds of such bonds were required to be used tressed by reason of the closure or realignment of a mili-
for teacher and other personnel training, purchases of tary installation pursuant to the Defense Base Closure
equipment, curriculum development, or renovations and Realignment Act of 1990.
17. FEDERAL RECEIPTS 247

Modify the new markets tax credit.—The new mar- er system property. Depending on the type of property
kets tax credit is provided for qualified equity invest- placed in service, the credit rate may be 10 or 30 percent
ments made to acquire stock in a corporation or a capital of the property’s basis, and the credit may be limited by
interest in a partnership that is a qualified community an annual cap. This Act repealed a prior law rule that re-
development entity. A credit of five percent is provided to duced the basis of property for purposes of the credit com-
the investor for the first three years of investment. The putation when the property was financed by subsidized
credit increases to six percent for the next four years. energy financing or with proceeds from private activity
Under prior law, the maximum amount of annual quali- bonds. This Act also eliminated the prior law rule limit-
fying equity investment is capped at $2.0 billion for cal- ing the credit with respect to small wind energy property
endar years 2004 and 2005, and $3.5 billion for calendar to $4,000 per year.
years 2006 through 2009. This Act increased the cap on This Act also allowed taxpayers to elect to treat certain
annual qualifying investment to $5 billion for 2008 and qualified facilities as qualifying energy property eligible
2009. for a credit equal to 30 percent of the property’s basis.
The facilities eligible for this treatment are facilities that
Provide other relief for State and local govern- would otherwise qualify for the tax credit for electricity
ments.—This Act also: (1) provided that tax-exempt in- produced from wind, closed-loop biomass, open-loop bio-
terest on certain private activity bonds issued in 2009 mass, geothermal energy, small irrigation power, munici-
and 2010 is not an item of tax preference for purposes pal solid waste, qualified hydropower, and marine and
of the AMT; (2) modified the speed requirement for high- hydrokinetic renewable energy. A taxpayer making the
speed intercity rail facility bonds; (3) allowed Indian election with respect to a facility may not claim the renew-
tribal governments to issue $2 billion in tribal economic able electricity production credit for electricity produced
development bonds; (4) provided procedures for the pass- at the facility. This Act also allowed taxpayers to elect to
through of credits on tax credit bonds held by regulated receive a grant from the Department of the Treasury in
investment companies; and (5) delayed for one year the lieu of the energy credit or the renewable electricity pro-
withholding of tax on certain payments to government duction credit for these facilities and for other qualifying
contractors. energy property. The election and grants are available for
renewable power facilities placed in service in 2009 and
Energy Incentives
2010 and are also available if construction began during
Extend the tax credit for energy produced from 2009 and 2010 for wind facilities placed in service before
certain renewable sources.—Taxpayers are allowed a 2013 and other renewable power facilities placed in ser-
tax credit for electricity produced from wind, closed-loop vice before 2014. Grants are available for qualifying en-
biomass, open-loop biomass, geothermal energy, solar en- ergy property other than renewable power facilities if the
ergy, small irrigation power, municipal solid waste, quali- property is placed in service during 2009 or 2010, or if
fied hydropower, and marine and hydrokinetic renewable construction began during 2009 or 2010 and the property
energy at qualified facilities (the renewable electricity is placed in service before 2017.
production credit). The credit rate is 1.5 cents per kilo-
watt hour for electricity produced from wind, closed-loop Extend and modify the credit for nonbusiness
biomass, geothermal, and solar power, and 0.75 cents per energy property.—Under prior law, a nonrefundable
kilowatt hour for electricity produced from open-loop bio- 10-percent credit was provided for the purchase of quali-
mass, small irrigation power, municipal solid waste, and fied energy efficiency improvements (insulation, exterior
qualified hydropower (both rates are adjusted for inflation windows and doors, roofs) to existing homes located in
since 1992). To qualify for the credit, electricity generally the United States and owned and used by the taxpayer
must be produced at qualified facilities placed in service as the taxpayer’s principal residence. Specified credits
by a specific date and must be sold by the taxpayer to an also were provided: (1) $50 for each qualified advanced
unrelated person. This Act extended the placed-in-ser- main air circulating fan; (2) $150 for each qualified natu-
vice date for: (1) qualified facilities producing electricity ral gas, propane, or oil furnace or hot water boiler; and
from closed-loop biomass, open-loop biomass, geothermal (3) $300 for each item of qualified energy efficient prop-
energy, municipal solid waste, and qualified hydropower erty (any of the following meeting specified standards: an
for three years through December 31, 2013; (2) qualified electric heat pump; an electric heat pump water heater;
wind facilities for three years through December 31, 2012; a central air conditioner; a natural gas, propane, or oil
and (3) qualified marine and hydrokinetic renewable en- water heater; and biomass fuel property). These credits,
ergy facilities for two years through December 31, 2013. which applied to expenditures after December 31, 2008,
for property placed in service after December 31, 2008
Modify business energy credit.—A nonrefundable and before January 1, 2010, were subject to an aggregate
tax credit is allowed for certain qualifying energy prop- lifetime cap of $500 for each taxpayer with respect to a
erty placed in service by a taxpayer (the energy credit). specific dwelling; no more than $200 of the credits could
Qualifying energy property includes solar energy proper- be attributable to expenditures on windows. This Act: (1)
ty, fuel cell power plants, microturbines, geothermal pow- increased the credit rate to 30 percent and extended it
er production property, geothermal heat pump property, to apply to the energy property otherwise eligible for the
small wind energy property and combined heat and pow- $50, $150 and $300 credits of prior law; (2) extended the
248 ANALYTICAL PERSPECTIVES

credits for one year, to apply to property purchased and torcycles, and three-wheeled vehicles purchased after
placed in service prior to January 1, 2011; (3) replaced February 17, 2009 and before January 1, 2012; and (2)
the $500 lifetime cap ($200 for windows) with an aggre- a new 10-percent credit capped at $4,000 per vehicle for
gate cap of $1,500 for property placed in service during the cost of converting any motor vehicle into a qualified
the period 2009 through 2010; (4) modified the efficiency plug-in electric drive motor vehicle that is placed in ser-
standards for qualifying property; and (5) eliminated the vice after February 17, 2009 and before January 1, 2012.
rule that reduced the credit for property purchased with
subsidized energy financing. Provide a credit for investment in qualified prop-
erty used in a qualified advanced energy manufac-
Modify credits for alternative fuel and plug-in turing project.—This Act provided a 30-percent credit
electric drive motor vehicles.—A tax credit (the al- for investment in qualified property used in a qualified
ternative motor vehicle credit) is provided for each new advanced energy manufacturing project. A qualified ad-
qualified fuel cell, hybrid, advanced lean burn technology vanced energy manufacturing project re-equips, expands,
and alternative fuel vehicle placed in service by the tax- or establishes a manufacturing facility for the production
payer. The credit varies depending on the weight class of of: (1) property designed to be used to produce energy
the vehicle, the type of technology used, the amount by from the sun, wind, geothermal deposits, or other renew-
which the vehicle exceeds fuel economy standards, and, in able resources; (2) fuel cells, microturbines, or an energy
some cases, the estimated lifetime fuel savings of the ve- storage system for use with electric or hybrid-electric mo-
hicle. The credit is available for vehicles purchased after tor vehicles; (3) electric grids to support the transmission
2005 and, under prior law, was scheduled to expire after of intermittent sources of renewable energy, including the
2009, 2010 or 2014, depending on the type of vehicle. In storage of such energy; (4) property designed to capture
addition, the credit for hybrid and advanced lean burn and sequester carbon dioxide; (5) property designed to re-
technology vehicles phases out with respect to a manufac- fine or blend renewable fuels (excluding fossil fuels) or
turer’s vehicles after the manufacturer has sold at least to produce energy conservation technologies; or (6) other
60,000 of those vehicles. advanced energy property designed to reduce greenhouse
A credit also is available for each qualified plug-in elec- gas emissions as may be determined by the Secretary of
tric drive motor vehicle (a vehicle that has at least four the Treasury. Qualified property must be depreciable (or
wheels, is manufactured for use on public roads, meets amortizable) property used in a qualified advanced en-
certain emissions standards, draws propulsion using a ergy project and does not include property designed to
traction battery with at least four kilowatt-hours of ca- manufacture equipment for use in the refining or blend-
pacity, and is capable of being recharged from an external ing of any transportation fuel other than renewable fu-
source of electricity) placed in service. Under prior law, els. The credit is available only for projects certified by
the base amount of the credit for plug-in electric drive mo- the Secretary of the Treasury (in consultation with the
tor vehicles was $2,500, plus $417 for each kilowatt-hour Secretary of Energy). The total amount of credits cer-
of battery capacity in excess of four kilowatt-hours. The tified by the Secretary of the Treasury may not exceed
maximum credit varied by weight of the vehicle, rang- $2.3 billion. The Secretary of the Treasury is required to
ing from $7,500 for a vehicle weighing less than 10,000 establish a certification program no later than 180 days
pounds to $15,000 for a vehicle weighing more than after February 17, 2009.
26,000 pounds. Under prior law, the credit was scheduled
to phase out over the four calendar quarters beginning in Provide other incentives for energy.—This Act also:
the second quarter following the quarter in which a total (1) removed the prior law caps on the credit for the pur-
of 250,000 credit-eligible vehicles were sold for use in the chase of residential solar hot water, geothermal, and wind
United States; in addition, the credit was not available for property and eliminated the reduction in credits for prop-
purchases after December 31, 2014. erty using subsidized energy financing; (2) temporarily
This Act modified the alternative motor vehicle credit increased the rate for the credit for alternative fuel vehi-
by making it a personal credit allowed against the AMT, cle refueling property to 50 percent (except for hydrogen
effective for taxable years beginning after December 31, refueling property) and increased the maximum credit
2008. This Act also made the following modifications to per taxable year per location to $50,000 for qualified busi-
the plug-in electric drive motor vehicle credit, effective ness property ($200,000 for qualified hydrogen refueling
for vehicles acquired after December 31, 2009: (1) the property) and to $2,000 for nonbusiness property; and (3)
credit was capped at $7,500 per vehicle, regardless of the equalized tax-free transit and parking benefits through
weight of the vehicle; (2) the credit was eliminated for 2010, setting both at $230 in 2009.
low-speed vehicles and vehicles weighting 14,000 pounds This Act also authorized the issuance of: (1) an addi-
or more; and (3) the prior law phaseout after the sale of tional $1.6 billion of taxable tax credit bonds, called new
250,000 credit-eligible vehicles was replaced with sepa- clean renewable energy bonds, which are used to finance
rate phaseouts for each manufacturer; with the phaseout qualified renewable energy facilities; and (2) an addition-
for each manufacturer’s vehicles beginning after the sale al $2.4 billion of taxable tax credit bonds, called quali-
of 200,000 of the manufacturer’s credit-eligible vehicles. fied energy conservation bonds, which are used to finance
In addition, this Act provided: (1) a new 10-percent credit qualified energy conservation purposes and, as clarified
capped at $2,500 per vehicle for low-speed vehicles, mo- by this Act, may be used to make loans and grants for
17. FEDERAL RECEIPTS 249

capital expenditures to implement green community pro- of $145,000 ($290,000 for married taxpayers filing a joint
grams. Both types of bonds provide a Federal subsidy return) do not qualify for the subsidy. A special 60-day
through tax credits to investors equal to 70 percent of the election period is provided to individuals who did not have
interest on the bond. a COBRA election in effect as of February 17, 2008, but
would otherwise be eligible for the premium subsidy. The
Other Provisions entity to which premiums are payable is reimbursed by
the amount of the premium for COBRA continuation cov-
Provide assistance for COBRA continuation cov- erage that is not paid on account of the premium subsidy.
erage.—Under current law, certain group health plans are These entities will treat the reimbursement as a credit
required to offer qualified beneficiaries the opportunity to against the employee income tax withholding and the em-
continue to participate in the group heath plan for a spec- ployee and employer social security tax liability otherwise
ified period of time after the occurrence of certain events deposited in the Treasury. To the extent that the amount
that otherwise would have terminated such participation. of the reimbursement exceeds the amount of the entity’s
Qualified beneficiaries may be required to pay a premium liability for these taxes, the entity will be reimbursed di-
for continuation coverage. The continuation coverage rectly by the Treasury. Transfers of social security tax
rules, which were enacted in the Consolidated Omnibus liability to the social security trust funds will not be af-
Budget Reconciliation Act of 1985, are often referred to as fected by the credits.
“COBRA.” Under this Act, qualified beneficiaries electing
COBRA continuation coverage as a result of an involun- FEDERAL AVIATION ADMINISTRATION
tary termination occurring on or after September 1, 2008 EXTENSION ACT OF 2009
and before January 1, 2010 are provided a premium sub-
sidy for up to 9 months of COBRA continuation coverage. This Act, which was signed into law by President
The subsidy is 65 percent of the premium for a period of Obama on March 30, 2009, extended the authority to col-
coverage; the qualified beneficiary electing COBRA con- lect taxes that fund the Airport and Airway Trust Fund
tinuation coverage is responsible for the remaining 35 through September 30, 2009. These taxes had been
percent. Single taxpayers with modified AGI in excess scheduled to expire after March 31, 2009 under prior law.

LEGISLATION ENACTED IN 2008 THAT AFFECTS GOVERNMENTAL RECEIPTS

A number of laws were enacted in 2008 that affect anyone other than a nonresident alien, a dependent or
governmental receipts, beginning with the Economic an estate or trust. The credit, which was refundable, was
Stimulus Act of 2008, which was signed on February 13, computed based on tax returns filed for taxable year 2007
2008, and ending with the Worker, Retiree, and Employer and was provided to individuals in the form of a check
Recovery Act of 2008, which was signed on December 23, issued by the Department of the Treasury between April
2008. The major legislative changes enacted in 2008 that and December 2008. Payments also were made to each
affect governmental receipts are described below. possession of the United States with a mirror tax system
(U.S. Virgin Islands, Guam, and the Commonwealth of the
ECONOMIC STIMULUS ACT OF 2008 Northern Mariana Islands) in an amount equal to the loss
in receipts to that possession attributable to the recovery
Provide recovery payments for individuals.— payments provided in this Act. Payments were made to
Eligible individuals were provided a basic credit equal to each possession that does not have a mirror tax system
the greater of: (1) net individual income tax liability, up (Puerto Rico and American Samoa) in an amount esti-
to a maximum of $600 for single taxpayers and $1,200 mated by the Department of the Treasury as being equal
for married couples filing a joint return; or (2) $300 for to the aggregate recovery payments that would have been
a single individual and $600 for a married couple. To be allowed to residents of that possession if a mirror tax code
eligible for the basic credit, an individual was required to system had been in effect.
have: (1) net income tax liability of at least $1 and AGI
greater than the sum of the basic standard deduction Provide temporary increase in expensing for
plus the exemption amount (twice the exemption amount small business.—Business taxpayers are allowed to ex-
in the case of a joint return); or (2) qualifying income of pense up to $125,000 in annual investment expenditures
at least $3,000, defined as the sum of earned income, so- for qualifying property (including off-the-shelf computer
cial security benefits, and veterans’ disability and death software) placed in service in taxable years beginning af-
benefits. Eligible individuals were allowed an additional ter 2006 and before 2011. The maximum amount that
$300 credit for each qualifying child under the age of 17. can be expensed is reduced by the amount by which the
The amount of the credit received by a taxpayer (the basic taxpayer’s cost of qualifying property exceeds $500,000.
credit plus the child credit) was reduced by five percent Both the deduction and annual investment limit are in-
of the amount of the taxpayer’s AGI in excess of $75,000 dexed annually for inflation, effective for taxable years
($150,000 for joint returns). An eligible individual was beginning after 2007 and before 2011. This Act temporar-
250 ANALYTICAL PERSPECTIVES

ily increased the expensing and annual investment limits veterans who served in the active military. This Act per-
to $250,000 and $800,000, respectively, effective for tax- manently extended the exception to the first-time home-
able years beginning in 2008. buyer requirement for MRBs for veterans.

Provide temporary bonus depreciation for certain Modify veterans’ mortgage bond volume limita-
property.—Taxpayers are allowed to recover the cost of tion and eligibility rules for certain States.—Tax-
certain property used in a trade or business or for the exempt qualified veterans’ mortgage bonds provide low
production of income through annual depreciation deduc- interest rate mortgage loan financing to certain veterans
tions. The amount of the allowable depreciation deduction in five States. The five States eligible to issue such bonds
for a taxable year is generally determined under MACRS, are Alaska, Oregon, Wisconsin, Texas and California.
which assigns applicable recovery periods and deprecia- Under prior law, mortgage bonds issued by Texas and
tion methods to different types of property. Effective for California were restricted to loans made to veterans who
qualifying property acquired and placed in service in had served on active duty before 1977 and who had ap-
calendar year 2008, this Act allowed an additional first- plied for the financing before the date 30 years after their
year depreciation deduction equal to 50 percent of the ad- last day of active service. In addition, the annual vol-
justed basis of the property. Qualifying property included ume of qualified veterans’ mortgage bonds that could be
tangible property that had a recovery period not exceed- issued in California or Texas was based on the average
ing 20 years, purchased computer software, water utility amount of bonds issued in the respective State between
property and qualified leasehold improvement property. 1979 and 1984. Such bonds issued by Oregon, Alaska and
Wisconsin under prior law were restricted to loans to vet-
AIRPORT AND AIRWAy EXTENSION ACT OF 2008 erans who applied for financing before the date 25 years
after their last day of active service. In addition, after
This Act extended the authority to collect taxes that 2009, these three States were each subject to a $25 mil-
fund the Airport and Airway Trust Fund through June lion annual volume limit on the issuance of such bonds.
30, 2008. These taxes had been scheduled to expire after This Act increased the annual limit on qualified veterans’
February 29, 2008 under prior law. mortgage bonds that can be issued in Alaska, Oregon and
Wisconsin after 2009 to $100 million. In addition, with
ANDEAN TRADE PREFERENCE regard to Texas and California, this Act repealed the pre-
EXTENSION ACT OF 2008 1977 service requirement and reduced the eligibility pe-
riod to 25 years after the last day of active service.
The Andean Trade Preference Act (ATPA), which was
scheduled to expire after February 29, 2008, was designed Provide other benefits.—Other provisions of this
to provide economic alternatives for Bolivia, Columbia, Act: (1) clarified the rules for members of the active
Ecuador, and Peru in their fight against narcotics produc- military regarding valid identification numbers for
tion and trafficking. This Act extended the provisions of purposes of eligibility for the recovery payments pro-
the ATPA for ten months, through December 31, 2008. vided in the Economic Stimulus Act of 2008; (2) made
This Act also increased the estimated tax payments due permanent the election to treat combat pay as earned
in July through September of 2013 by corporations with income for purposes of the earned income tax credit;
assets of at least $1 billion to 101 percent of the amount (3) treated differential wages paid by an employer to
otherwise due. For corporations affected by this provi- an employee called up to active military duty as wages
sion, the next required estimated tax payment is reduced for withholding, permitted benefits for individuals on
accordingly. active military duty under certain retirement plans to
be based on differential wages, and permitted certain
HEROES EARNINGS ASSISTANCE retirement plans to make distributions to individu-
AND RELIEF TAX ACT OF 2008 als on active duty and receiving differential pay; (4)
made permanent the rules applicable to distributions
Tax Benefits for the Military, Veterans and Others from a qualified retirement plan to reservists ordered
or called to active duty for at least 180 days; (5) al-
Permanently extend the qualified mortgage rev- lowed recipients of military death benefits to rollover
enue bond (MRB) first-time homebuyer exception (within certain time limits) the amounts received, tax
for veterans.—State and local governments may issue free, to a Roth IRA or an education savings account; (6)
tax-exempt MRBs to provide low-interest rate financing required certain retirement plans to provide survivors
to qualified individuals for the purchase, improvement, of deceased individuals serving in the military with
or rehabilitation of owner-occupied residences. Several death benefits (not including benefit accruals) as if the
restrictions, including purchase price limitations, mort- individuals had returned to pre-military service before
gagor income, and the first-time homebuyer requirement death: (7) permitted certain retirement plans to provide
apply to the financing of mortgages with MRBs. Under benefit accruals on behalf of disabled or deceased indi-
prior law, effective for bonds issued after December 20, viduals serving in the military as if the individuals had
2006 and before January 1, 2008, the first-time homebuy- returned to pre-military service before death; (8) cre-
er requirement was waived with respect to financing for ated an election to suspend the application of the five-
17. FEDERAL RECEIPTS 251

year requirement for the exclusion of gain on the sale FOOD, CONSERVATION, AND ENERGy
of a principal residence by a Peace Corps volunteer; (9) ACT OF 2008
provided a tax credit for small employers with respect
to differential wage payments to employees who are on Conservation Provisions
active military duty; (10) clarified the exclusion from
gross income of State payments to service members; Modify treatment of certain conservation reserve
(11) made permanent the special provision relating to program payments for payroll tax purposes.—Net
exclusion of gain from the sale of a principal residence earnings from self-employment generally are subject
by certain employees of the intelligence community; to social security and Medicare payroll taxes under the
(12) permitted members of the reserves called to ac- Self-Employment Contributions Act (SECA). This Act
tive duty to withdraw amounts held in a health flexible excluded conservation reserve program payments to in-
spending arrangement without penalty; (13) modified dividuals receiving social security retirement or disabil-
the rules regarding contributions of military death gra- ity benefits from self-employment income for purposes of
tuities to tax-favored accounts; and (14) clarified that SECA payroll taxes, effective for such payments received
certain property tax rebates and other benefits made after December 31, 2007.
with respect to volunteer firefighters and excluded from
gross income are not subject to unemployment taxes or Extend increased limits on contributions of par-
social security and Medicare payroll taxes. tial interests in real property for conservation pur-
poses.—In general, a deduction is permitted for chari-
Offsets table contributions, subject to certain limitations that
depend on the type of taxpayer, the property contributed,
Modify the taxation of U.S. citizens and perma- and the donee organization. Exceptions to these general
nent residents who relinquish their citizenship or rules are provided for certain types of contributions, in-
residency.—Under this Act, individuals who meet an in- cluding qualified conservation contributions. The special
come tax liability or net worth test and who lose U.S. citi- rules for qualified conservation contributions were en-
zenship or terminate long-term residency on or after June hanced under the Pension Protection Act of 2006, applica-
17, 2008, generally would be treated as if they sold all of ble for qualified conservation contributions made in tax-
their property for its fair market value on the day before able years beginning after December 31, 2005 and before
the loss of citizenship or termination of residency. Any January 1, 2008. These special rules: (1) increased the cap
loss from the deemed sale generally would be taken into on deductions for qualified conservation contributions
account to the extent otherwise provided in the Internal from 30 percent to 50 percent of the excess of the donor’s
Revenue Code and any net gain on the deemed sale would contribution base over the amount of all other allowable
be recognized to the extent it exceeded $600,000, indexed charitable contributions; (2) increased the cap on deduc-
annually after 2008. This mark-to-market tax treatment tions for qualified conservation contributions applicable
would apply to most types of property interest held by the to qualified ranchers and farmers to 100 percent of the
individual, with certain exceptions. This Act also imposed excess of the donor’s contribution base over the amount
a transfer tax on certain transfers to U.S. persons from of all other allowable charitable contributions in the case
certain U.S. citizens who relinquished their U.S. citizen- of individuals and to 100 percent of the excess of taxable
ship and certain long-term U.S. residents who terminated income over the amount of all other allowable charitable
their U.S. residency, or from their estates. contributions in the case of corporations; and (3) increased
the number of years qualified conservation contributions
Require some U.S.-based contractors to pay em- in excess of the 50- and 100-percent caps may be carried
ployment taxes on certain employees of their foreign forward from five to 15 years. This Act extended these
subsidiaries.—Effective for services performed in calen- special rules, applicable for qualified conservation contri-
dar months beginning more than 30 days after June 17, butions made in taxable years beginning before January
2008, foreign subsidiaries of parent U.S. corporations per- 1, 2010.
forming services under a contract with the U.S. govern-
ment (or any instrumentality thereof) would be treated as Provide deduction for endangered species recov-
American employers for employment tax purposes. The ery expenditures.—A taxpayer engaged in the business
parent U.S. corporation would be jointly liable for the em- of farming may deduct expenses for soil or water con-
ployment taxes imposed on the foreign subsidiary, as well servation or for the prevention of erosion of land used
as any penalties with respect to failure to pay the tax or in farming. For any given taxable year, such deductions
to file any return or statement with respect to such tax. may not exceed 25 percent of the gross income derived
from farming; any excess above such percentage is de-
Increase the penalty for failure to file an income ductible in succeeding taxable years. This Act expanded
tax return.—Effective for returns required to be filed af- the deduction to apply to the costs incurred to implement
ter December 31, 2008, this Act increased the minimum site-specific management measures included in species
penalty for failure to file a tax return within 60 days of recovery plans approved pursuant to the Endangered
the due date to the lesser of $135 or 100 percent of the Species Act of 1973, effective for such costs incurred after
amount of tax required to be shown on the return. December 31, 2008.
252 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Modify taxation of qualified timber gains.—A tax- Modify the calculation of the volume of alcohol
payer may elect to treat gains on the sale or exchange for purposes of the alcohol fuels credits.—Under pri-
of cut standing timber as capital gains. The fair market or law, for purposes of determining the number of gallons
value of the timber on the first day of the taxable year of alcohol eligible for alcohol fuel credits, the volume of
in which the timber is cut is used to determine the gain alcohol included any denaturant, including gasoline, but
attributable to such cutting. This Act provided an alter- denaturants were not permitted to exceed five percent of
native maximum tax rate of 15 percent for gain on the the volume of the alcohol (including denaturants). This
sale or exchange of timber held for at least 15 years. This Act reduced the amount of allowable denaturant to two
alternative rate, which applies to both the regular tax percent of the volume of alcohol, effective for fuel sold or
and the alternative minimum tax, is effective for taxable used after December 31, 2008.
years ending after June 18, 2008 and beginning on or be-
fore June 18, 2009. This Act also modified and clarified Extend the tariff on imported ethyl alcohol.—This
the rules regarding the taxation of timber property sales Act extended the 14.27-cents-per-liter (approximately
by timber real estate investment trusts (timber REITs). 54-cents-per-gallon) tariff on imports of ethyl alcohol, and
any mixture containing ethyl alcohol, if used as a fuel or
Establish qualified forestry conservation bonds.— in producing a mixture to be used as a fuel, to apply to
This Act provided for the issuance of up to $500 million such imports entering the United States before January
in new taxable tax credit bonds, called qualified forestry 1, 2011. Under prior law the tariff had been scheduled to
conservation bonds, with Federal subsidies through spe- expire with respect to such imports entering the United
cial refundable tax credits to finance qualified forestry States after December 31, 2009.
conservation projects.
Agriculture Provisions
Energy Provisions
Modify depreciation of certain race horses.—
Provide a tax credit for the production of cellu- Under prior law, race horses that were two years old or
losic biofuels.—This Act created a nonrefundable in- younger at the time they were placed in service were de-
come tax credit for qualified cellulosic biofuel produced preciated over a seven-year recovery period; race horses
after December 31, 2008. Cellulosic biofuel is any liquid that were more than two years old at the time they were
fuel that is produced in the United States and used as placed in service were depreciated over a three-year re-
fuel in the United States, is derived from any lignocel- covery period. This Act reduced the recovery period for
lulosic or hemicellulosic matter that is available on a race horses two years old or younger at the time they
renewable or recurring basis, and meets the registration were placed in service to three years, effective for such
requirements for fuels and fuel additives established horses placed in service after December 31, 2008 and be-
by the Environmental Protection Agency. The credit is fore January 1, 2014.
$1.01 per gallon, reduced as follows: (1) in the case of
cellulosic biofuel that is alcohol, by the credit amount Limit farming losses of certain taxpayers.—
applicable for such alcohol under the alcohol mixture Taxpayers who materially participate in a farming
credit in effect at the time cellulosic biofuel is produced; activity may report net farming losses in full as a re-
and (2) in the case of cellulosic biofuel that is ethanol duction to income from both passive and nonpassive
produced by a small producer, by the credit amount for sources. Taxpayers who do not materially participate
small ethanol producers in effect at the time the cellu- in a farming activity are limited in their ability to use
losic biofuel is produced. such losses to reduce income from nonpassive sourc-
es. This Act limited the farming losses of a taxpayer
Modify incentives related to the production of al- (other than a C corporation) receiving any direct or
cohol fuels.—Under prior law, taxpayers were provided counter-cyclical payments under Title I of the Food,
an income tax credit of 51 cents per gallon of ethanol (60 Conservation, and Energy Act of 2008 (or any payment
cents in the case of alcohol other than ethanol) used in elected in lieu of any such payment), or any Commodity
the production of a qualified mixture of alcohol and gaso- Credit Corporation (CCC) loan. Specifically, for any tax-
line (or of alcohol and a special fuel) that was either sold able year beginning after December 31, 2009, in which
by the taxpayer as fuel or used by the taxpayer producing any applicable subsides are received, the loss will be
the mixture. This Act reduced the credit for ethanol to limited to the greater of $300,000 or the taxpayer’s to-
45 cents per gallon beginning in calendar year 2009, un- tal net farm income from the prior five taxable years.
less it is determined that the amount of ethanol (includ- Net farm income is the aggregation of all income and
ing cellulosic ethanol) produced in or imported into the loss from farming businesses for the prior five taxable
United States in 2008 was less than 7.5 billion gallons. If years. Losses that are limited in a particular year may
that production level is not reached in 2008, the reduction be carried forward to subsequent years. In addition,
in the credit would be delayed until the calendar year fol- losses resulting from disease or drought, or from a fire,
lowing the calendar year in which production reaches 7.5 storm, or other casualty, are disregarded for purposes
billion gallons. of calculating the limitation.
17. FEDERAL RECEIPTS 253

Trade Provisions FEDERAL AVIATION ADMINISTRATION


EXTENSION ACT OF 2008
Extend Caribbean Basin Initiative (CBI).—The
trade programs known collectively as the CBI, which are This Act extended the authority to collect taxes
intended to facilitate the economic development and ex- that fund the Airport and Airway Trust Fund through
port diversification of the Caribbean Basin economies, September 30, 2008. These taxes had been scheduled to
provide 19 beneficiary countries with duty-free access to expire after June 30, 2008, under prior law.
the U.S. market for most goods. This Act extended the
CBI, which had been scheduled to expire on September RENEWAL OF IMPORT RESTRICTIONS
30, 2008, through September 30, 2010. ON BURMA

Other Provisions This Act extended for one year, through July 28, 2009,
the ban on all imports from Burma. This Act also in-
Provide temporary tax relief for Kiowa County, creased the estimated tax payments due in July through
Kansas and the surrounding area (the Kansas September by corporations with assets of at least $1 bil-
Disaster Zone).—This Act provided temporary tax relief lion to 101.25 percent of the amount otherwise due in
to taxpayers who incurred casualty losses attributable to 2013. For corporations affected by this provision, the next
storms and tornados in Kiowa County, Kansas and the required estimated tax payment is reduced accordingly.
surrounding area by: (1) suspending certain limitations
on personal casualty losses; (2) extending the replacement TOM LANTOS BLOCK BURMESE JADE (JUNTA’S
period for nonrecognition of gain; (3) providing a retention ANTI-DEMOCRATIC EFFORTS) ACT OF 2008
credit to employers; (4) providing an additional first-year
depreciation deduction for qualified recovery assistance This Act expanded existing financial and diplomatic
property; (5) increasing expensing for small businesses; restrictions against government officials from Burma and
(6) allowing expensing of certain demolition and clean-up placed import sanctions on gemstones mined or extracted
costs; (7) modifying the treatment of public utility prop- from Burma and on jewelry containing such gemstones.
erty disaster losses; (8) modifying the treatment of net op-
erating losses attributable to storm losses; (9) modifying HOUSING AND ECONOMIC RECOVERy
requirements with regard to income representations of ACT OF 2008
prospective tenants for purposes of determining eligibil-
ity for qualified residential rental projects; and (10) pro- Housing-Related Provisions
viding exceptions to certain rules regarding distributions
from retirement plans. Provide a refundable tax credit to first-time
homebuyers.—A refundable tax credit was provided to
Modify methods for determining net income from first-time homebuyers who purchased a home on or after
self-employment.—Net earnings from self-employment are April 9, 2008 and before July 1, 2009, without regard to
subject to social security and Medicare payroll taxes. A self- whether or not there was a binding contract to purchase
employed individual may elect to use the generally appli- prior to April 9, 2008. The credit, which is equal to 10
cable rule to determine net earnings from self-employment percent of the purchase price of the home, up to a maxi-
or one of two optional methods: the farm optional method or mum credit of $7,500, is phased out for taxpayers with
the nonfarm optional method. Effective for taxable years be- modified AGI between $75,000 and $95,000 ($150,000
ginning after December 31, 2007, this Act modified the farm and $170,000 for married taxpayers filing a joint return).
optional method and the nonfarm optional method so that Taxpayers receiving the credit must repay the amount re-
electing taxpayers would be eligible for four credits of social ceived in equal installments over a 15-year period begin-
security benefit coverage each taxable year. ning two years after the purchase of the home.

Modify the timing of estimated tax payments by Provide an above-the-line deduction for State
corporations.—Corporations generally are required to and local real property taxes.—A taxpayer’s taxable
pay their income tax liability in quarterly estimated pay- income is computed by reducing AGI either by a stan-
ments. For corporations that keep their accounts on a dard deduction or, if the taxpayer elects, by the taxpay-
calendar year basis, these payments are due on or before er’s itemized deductions. An above-the-line deduction of
April 15, June 15, September 15, and December 15. If up to $500 ($1,000 for married taxpayers filing a joint re-
these dates fall on a holiday or weekend, payment is due turn) for State and local real property taxes was provid-
on the next business day. This Act increased the estimat- ed to homeowners who do not itemize their Federal tax
ed tax payments due in July through September of 2012 deductions. The deduction is effective for taxable years
by corporations with assets of at least $1 billion to 125 beginning after December 31, 2007 and before January
percent of the amount otherwise due. For corporations 1, 2009.
affected by this provision, the next required estimated tax
payment is reduced accordingly. Modify the low-income housing credit.—A low-
income housing credit is provided to owners of qualified
254 ANALYTICAL PERSPECTIVES

low-income rental units under current law. The credit Modify AMT treatment of interest on certain
may be claimed over a 10-year period for a portion of bonds, the low-income housing credit, and the re-
the cost of rental housing occupied by tenants having habilitation credit.—Under prior law the low-income
incomes below specified levels. The credit percentage for housing credit and the rehabilitation credit could not be
newly constructed or substantially rehabilitated hous- used to offset AMT liability. In addition, interest on tax-
ing that is not federally subsidized is adjusted monthly exempt housing bonds (qualified mortgage bonds, quali-
by the IRS so that the 10 annual credit amounts have a fied veterans’ mortgage bonds and bonds for qualified resi-
present value of 70 percent of the qualified basis of the dential rental projects) was an item of tax preference for
structure. The credit percentage for newly constructed AMT purposes. This Act allowed taxpayers to offset their
or substantially rehabilitated housing that is federally AMT liability with the low-income housing credit and the
subsidized is calculated to have a present value of 30 per- rehabilitation credit, effective with respect to buildings
cent of the qualified basis of the structure. A low-income placed in service and qualified rehabilitation expenditures
housing credit is allowable only if the owner of a quali- incurred, respectively, after December 31, 2007. This Act
fied building receives a housing credit allocation from also excluded interest on tax-exempt housing bonds from
the State or local housing credit agency; such allocations the AMT, effective with respect to such interest earned af-
are limited by the aggregate credit authority provided ter July 30, 2008.
to each State. Generally, under prior law, the aggregate
credit authority provided to each State for calendar year Other housing-related provisions.—Other hous-
2008 was $2.00 per resident, with a minimum annual ing-related provisions provided in this Act: (1) reformed
cap of $2,325,000 for certain small population states; certain rules related to real estate investment trusts
these amounts were indexed annually for inflation. This (REITs); (2) relaxed mortgage revenue bond limitations
Act temporarily increased the aggregate credit author- in Presidentially-declared disaster areas; (3) modified re-
ity provided to each State for calendar years 2008 and funding treatment for certain multifamily housing bonds;
2009 to $2.20 per resident, with a minimum annual cap (4) expanded certain Gulf Opportunity Zone incentives;
of $2,557,500. This Act also established a temporary (5) modified the rehabilitation credit tax-exempt use
minimum credit percentage for newly constructed non- safe harbor; (6) allowed bonds guaranteed by the Federal
federally subsidized buildings placed in service after the home loan banks to be treated as tax-exempt bonds; and
date of enactment and before December 31, 2013, of nine (7) allowed taxpayers to elect to claim additional AMT or
percent. Other changes to the low-income housing cred- research credits in lieu of bonus depreciation.
it included modifications to the definition of a federally
subsidized building, modifications to the definition of Offsets
eligible basis, coordination of certain rules applicable to
the credit with those applicable to qualified residential Modify the timing of estimated tax payments
rental project exempt facility bonds, and several other by corporations.—Corporations generally are re-
simplifications and reforms. quired to pay their income tax liability in quarterly
estimated payments. For corporations that keep their
Temporarily increase the dollar value of tax- accounts on a calendar year basis, these payments
exempt qualified private activity bonds issued by are due on or before April 15, June 15, September 15,
State housing authorities.—Interest on bonds issued and December 15. If these dates fall on a holiday or
by State and local governments to finance activities car- weekend, payment is due on the next business day. For
ried out and paid for by private persons (private activity corporations with assets of at least $1 billion, prior
bonds) generally is taxable except in the case of certain legislation increased the estimated tax payments due
qualified private activity bonds for specified purposes. in July through September of 2012 to 125 percent of
Tax-exempt qualified private activity bonds generally are the amount otherwise due and increased the estimat-
subject to an annual State bond volume cap based on pop- ed tax payments due in July through September of
ulation. The definition of qualified private activity bonds 2013 to 101.25 percent of the amount otherwise due,
includes, but is not limited to, qualified mortgage bonds, with the next required payment adjusted accordingly.
qualified veterans’ mortgage bonds, and bonds for quali- This Act reduced the estimated tax payments due in
fied residential rental projects. Qualified mortgage bonds July through September of 2012 to 100 percent of the
and bonds for qualified residential rental projects are sub- amount otherwise due and increased the estimated tax
ject to annual State volume limitations. Under prior law, payments due in July through September of 2013 to
the State volume cap for 2008 was $85 per resident of the 118 percent of the amount otherwise due.
State or $262,090,000, if greater. This Act authorized the
issuance of an additional $11 billion of qualified mortgage Delay implementation of the world-wide in-
bonds and bonds for qualified residential rental projects terest allocation rules.—Subject to various limita-
in 2008. Qualified mortgage bonds issued with respect to tions, U.S. taxpayers may credit foreign taxes paid
the additional volume cap could be used to finance new or accrued against U.S. tax on foreign-source income.
mortgages or to refinance qualified subprime loans. The American Jobs Creation Act of 2004 made sev-
eral changes to the foreign tax credit rules, including
a modification to the interest expense allocation rules.
17. FEDERAL RECEIPTS 255

One provision of that Act permitted taxpayers a one- This Act extended the authority to collect taxes that
time election to use an alternative method for allocat- fund the Airport and Airway Trust Fund through March
ing their interest expenses between U.S.-source and 31, 2009. These taxes had been scheduled to expire after
foreign-source income (“worldwide affiliated group September 30, 2008, under prior law
election”), effective for taxable years beginning after
December 31, 2008. This Act delayed the effective date FOSTERING CONNECTIONS TO SUCCESS
of the election for two years, so that it would apply to AND INCREASING ADOPTIONS ACT OF 2008
taxable years beginning after December 31, 2010, and
provided a special phasein of the rule for the first year This Act reauthorized the Adoption Incentives Program
the election is in effect. for five years and increased incentives for special needs
and older child adoptions. The major provision of this Act
Modify the exclusion of gain on the sale of a prin- that affected governmental receipts clarified the uniform
cipal residence in certain circumstances.—Taxpayers definition of a qualifying child for Federal income tax pur-
generally are allowed to exclude from tax up to $250,000 poses.
($500,000 for married taxpayers filing a joint return) of
gain realized on the sale or exchange of a principal resi- ANDEAN TRADE PREFERENCE ACT EXTENSION
dence. To be eligible for the exclusion, the taxpayer gener-
ally must have owned and used the residence as a princi- This Act extended both the Andean Trade Preference
pal residence for at least two of the five years ending on Act and the Generalized System of Preferences through
the sale or exchange. A taxpayer who fails to meet these December 31, 2009, and made other changes to existing
requirements by reason of a change of place of employ- trade law. This Act also increased the estimated tax pay-
ment, health, or, to the extent provided under regulations, ments due in July through September of 2013 by corpora-
unforeseen circumstances, is able to exclude an amount tions with assets of at least $1 billion to 120 percent of
equal to the fraction of the $250,000 ($500,000 for married the amount otherwise due. For corporations affected by
taxpayers filing a joint return) that is equal to the frac- this provision, the next required estimated tax payment
tion of the two years that the ownership and use require- is reduced accordingly.
ments are met. Special elections related to sales by mem-
bers of the uniformed services, the Foreign Service, and EMERGENCy ECONOMIC STABILIzATION
certain employees of the intelligence community are also ACT OF 2008, ENERGy IMPROVEMENT AND
provided. Under this Act, effective for sales or exchanges
EXTENSION ACT OF 2008, AND TAX EXTENDERS
after December 31, 2008, gain from the sale or exchange of
a principal residence allocated to periods of nonqualified AND ALTERNATIVE MINIMUM TAX RELIEF ACT
use (use as a second home or rental property) cannot be OF 2008
excluded from gross income. A period of nonqualified use
would be any period after December 31, 2008, during which AMT Relief
the property was not used by the taxpayer or the taxpayer’s
spouse or former spouse as a principal residence. Increase and extend AMT exemption amounts.—A
temporary provision of prior law increased the AMT ex-
Require information reporting of payments made emption amounts to $44,350 for single taxpayers, $66,250
in settlement of payment card and third-party net- for married taxpayers filing a joint return and surviving
work transactions.—A variety of information reporting spouses, and $33,125 for married taxpayers filing a sepa-
requirements are imposed on participants in certain trans- rate return and estates and trusts. These temporary in-
actions. These requirements are intended to assist tax- creases were effective for taxable years beginning after
payers in preparing their income tax returns and to help December 31, 2006 and before January 1, 2008. This Act
the IRS determine whether such returns are correct and increased the AMT exemption amounts, effective for tax-
complete. Under this Act, merchant acquiring banks, third able years beginning after December 31, 2007 and before
party settlement organizations, and other entities that January 1, 2009, to $46,200 for single taxpayers, $69,950
handle credit, debit, and similar payments are required to for married taxpayers filing a joint return and surviving
report to the IRS and to each payee the gross amount of spouses, and $34,975 for married taxpayers filing a sepa-
such payments made to each payee for each calendar year rate return and for estates and trusts.
in settlement of payment card transactions and third party
settlement transactions occurring in that calendar year. Extend AMT relief for nonrefundable personal
These information reporting requirements generally are credits.—Under a temporary provision of prior law, tax-
effective for reportable payments made in calendar years payers were permitted to offset both the regular tax and
beginning after December 31, 2010. The reportable pay- the AMT with nonrefundable personal tax credits, effec-
ment transactions are also subject to backup withholding, tive for taxable years beginning before January 1, 2008.
effective for amounts paid after December 31, 2011. This Act extended minimum tax relief for nonrefundable
personal tax credits for one year, to apply to taxable years
FEDERAL AVIATION ADMINISTRATION beginning before January 1, 2009. The extension does not
EXTENSION ACT OF 2008, PART II apply to the child credit, the new saver’s credit, the EITC,
256 ANALYTICAL PERSPECTIVES

or the adoption credit, which were provided AMT relief (16) an increase in the standard mileage rate for charita-
through December 31, 2010, under the 2001 tax cut. The ble use of a vehicle; (17) an exclusion from taxable income
refundable portion of the child credit and the earned in- of mileage reimbursements received by charitable volun-
come tax credit are also allowed against the AMT through teers; (18) an exclusion from taxable income of certain can-
December 31, 2010. In addition, the extension does not cellations of indebtedness; (19) an extended replacement
apply to the residential energy efficient property credit period for non-recognition of gain on principal residences
or the new qualified plug-in electric drive motor vehicle and business property; and (20) special look-back rules for
credit, both of which are allowed against the AMT. determining eligibility for the refundable earned income
credit and the refundable child credit.
Increase refundable AMT credit amount for cer-
tain individuals with long-term unused credits Extend certain tax relief to victims of Hurricane
for prior year minimum tax liability.—Under prior Katrina.—This Act extended the work opportunity tax
law, an individual was allowed a refundable AMT credit credit provided for wages paid to eligible individuals in the
amount that was the greater of: (1) the lesser of $5,000 Hurricane Katrina core disaster area to apply to individu-
or the unused AMT credit amount, or (2) 20 percent of als hired after August 27, 2007 and before August 29, 2009.
the unused AMT credit amount. The AMT credit amount This Act also extended the increased rehabilitation credits
was reduced for those with AGI above $100,000 ($150,000 for qualified rehabilitation expenditures for structures in the
for married taxpayers filing a joint return), and was re- Gulf Opportunity Zone to apply to expenditures paid or in-
funded in equal installments over five years. This Act al- curred after December 31, 2008 and before January 1, 2010.
lowed 50 percent of long-term unused AMT tax credits to
be refunded over each of two years instead of 20 percent Provide temporary tax relief to victims of
over each of five years, eliminated the income phaseout, Hurricane Ike.—This Act provided temporary expanded
and, effective October 3, 2008, abated any underpayment tax-exempt private activity bond financing authority sub-
of tax outstanding related to incentive stock options and ject to a volume cap and an increase in the otherwise ap-
the AMT, including interest. plicable low-income housing tax credit authority for areas
in Texas and Louisiana damaged by Hurricane Ike.
Disaster Relief
Provide temporary tax relief to victims of all
Provide temporary tax relief to victims of Federally-declared disasters.—This Act provided the
Midwestern severe storms, tornados, and flooding following tax relief to victims of all Federally-declared
in 2008.—This Act provided tax relief for victims of the disasters occurring after December 31, 2007 and before
severe storms, tornados, and floods that took place in the January 1, 2010: (1) reform of the rules regarding the
Midwestern disaster area. The Midwestern disaster area deductibility of casualty losses; (2) expensing of qualified
is that area with respect to which: (1) a major disaster was disaster expenses; (3) five-year carryback of net operating
declared by the President on or after May 20, 2008 and losses; (4) tax-exempt bond financing; (5) bonus deprecia-
before August 1, 2008, by reason of severe storms, torna- tion for qualified disaster property; and (6) increased ex-
dos, or flooding occurring in any of the States of Arkansas, pensing for qualified disaster property.
Illinois, Indiana, Iowa, Kansas, Michigan, Minnesota,
Missouri, Nebraska and Wisconsin; and (2) determined Other Tax Relief
by the President to warrant individual or individual and
public assistance with respect to damages attributable to Temporarily modify the income threshold used
such severe storms, tornados, or flooding. The major tax to calculate the refundable portion of the child tax
relief provided included the following: (1) expanded tax- credit.—The child tax credit is refundable to the extent
exempt private activity bond financing authority subject of the lesser of: (1) 15 percent of the taxpayer’s earned in-
to a volume cap; (2) an increase in the otherwise applicable come in excess of an earned income threshold of $10,000,
aggregate low-income housing credit authority; (3) partial indexed annually for inflation beginning in 2002; or (2)
expensing for certain demolition and clean-up costs; (4) ex- any child credit unclaimed due to insufficient tax liability.
pensing of certain environmental remediation costs; (5) an This Act temporarily reduced the earned income thresh-
increase in the rehabilitation tax credit; (6) the five-year old, which was $12,050 for taxable years beginning in
carryback of certain net operating losses; (7) the issuance 2008, to $8,500 for taxable years beginning in 2008.
of Midwestern tax credit bonds; (8) expansion of the Hope
Scholarship Credit and Lifetime Learning Credit; (9) a Provide other tax relief.—Other tax relief provided
temporary income exclusion for employer-provided lodging; in this Act: (1) modified the domestic production activi-
(10) special rules for penalty-free distributions from quali- ties deduction for film and television productions; (2) ex-
fied retirement funds; (11) an employee retention credit; empted certain wooden arrows designed for use by chil-
(12) temporary suspension of the limitations on qualified dren from the current law excise tax on the first sale by
charitable contributions; (13) suspension of limitations on the manufacturer, producer, or imported of any shaft of a
personal casualty losses; (14) adjustments regarding tax- type used to produce certain types of arrows; (3) allowed
payer and dependency status; (15) an additional personal income averaging for amounts received in connection
exemption for providing housing to displaced individuals; with the Exxon Valdez litigation; (4) reduced the recovery
17. FEDERAL RECEIPTS 257

period for certain farming business machinery or equip- in the case of solar facilities). This Act extended the placed
ment from seven to five years; and (5) modified the penalty in service date for qualified facilities producing electricity
levied on the understatement of a taxpayer’s liability by a from closed-loop biomass, open-loop biomass, geothermal
tax return preparer. energy, small irrigation power, municipal solid waste, and
qualified hydropower for two years through December 31,
Mental Health Parity 2010; the placed-in-service date for qualified wind facili-
ties and refined coal facilities was extended for one year
Establish new mental health parity require- through December 31, 2009. This Act also expanded the
ments.—This Act contained the Paul Wellstone and Pete credit to apply to marine and hydrokinetic renewable en-
Domenici Mental Health Parity and Addiction Equity Act ergy produced at qualified facilities placed in service after
of 2008, which established new mental health parity re- October 2, 2008 and before January 1, 2012.
quirements applicable to group health plans and health
insurance coverage offered in connection with such plans. Extend and modify business energy credit.—Prior
Group health plans that provide both medical and surgi- law provided a 10-percent business energy tax credit for
cal benefits and mental health and substance use disor- the cost of new property that either: (1) uses solar energy
der benefits would be required to ensure that the financial to generate electricity, to heat or cool a structure, or to
requirements, treatment limitations, and out-of-network provide solar process heat; or (2) is used to produce, dis-
coverage limitations applicable to mental health benefits tribute, or use energy derived from a geothermal deposit,
and substance use disorder benefits were no more restric- but only, in the case of electricity generated by geother-
tive than those applicable to substantially all medical and mal power, up to the electric transmission stage. Property
surgical benefits covered by the plan (or under health in- used to generate energy for the purpose of heating a
surance coverage offered in connection with the plan). As swimming pool and public utility property generally were
under prior law, group health plans would not be required not eligible for the credit. For equipment purchased after
to provide mental health or substance use disorder ben- December 31, 2005 and before January 1, 2009, prior law
efits, and group health plans would be allowed to define also provided: (1) an increase in the credit rate for solar
what mental health or substance use disorder benefits energy property to 30 percent; (2) a 30-percent credit for
would be offered. Group health plans would be allowed to equipment using fiber-optic distributed sunlight to illu-
file for a one-year exemption to the parity requirements if, minate the inside of a structure; (3) a 30-percent credit for
after six months of implementation, the actual total costs qualified fuel cell power plants (limited to $500 for each
of coverage increased by more than one percent (two per- 0.5 kilowatt of capacity); and (4) a credit for qualified sta-
cent for the initial year). These requirements generally tionary microturbine power plants equal to the lesser of
were effective for plan years beginning after October 16, 10 percent of the basis of the property or $200 for each
2009. Additionally, this Act removed the annual sunset kilowatt of capacity. This Act: (1) extended the otherwise
on the prohibition of annual and lifetime limits on men- expiring credits and credit rates for eight years, through
tal health benefits that are more restrictive than medical December 31, 2016; (2) provided, through December 31,
and surgical benefits. 2016, a new 30-percent credit for small wind energy prop-
erty (limited to $4,000 per year) and new 10-percent cred-
Energy Tax Incentives its for combined heat and power (CHP) property and geo-
thermal heat pump systems; and (3) increased the credit
Extend and modify the tax credit for energy pro- limitation for fuel cell property to $1,500 for each 0.5 kilo-
duced from certain renewable sources.—Taxpayers watt of capacity. This Act also allowed the credit against
are allowed a tax credit for electricity produced from the AMT and repealed the prior law restriction on public
wind, closed-loop biomass, open-loop biomass, geothermal utility property.
energy, solar energy, small irrigation power, municipal
solid waste, and qualified hydropower. The credit rate is Extend and modify credit for residential energy
1.5 cents per kilowatt hour for electricity produced from efficient property.—A personal tax credit, equal to 30
wind, closed-loop biomass, geothermal, and solar power, percent of qualified expenditures, is provided for the pur-
and 0.75 cent per kilowatt hour for electricity produced chase of qualified solar electric property and qualified so-
from open-loop biomass, small irrigation power, munici- lar water heating property used for purposes other than
pal solid waste, and qualified hydropower (both rates are heating swimming pools and hot tubs. The maximum
adjusted for inflation since 1992). A credit is also pro- credit for each of these systems of property is $2,000. A
vided for the production of refined coal and Indian coal 30-percent credit (not to exceed $500 for each 0.5 kilowatt
at qualified facilities. The credit for refined coal is $4.375 of capacity) is also provided for the purchase of quali-
per ton (adjusted for inflation since 1992) and the credit fied fuel cell power plants. This Act: (1) extended these
for Indian coal is $1.50 per ton for coal produced after credits, which had been scheduled to expire with respect
December 31, 2005 and before January 1, 2010, and $2.00 to property placed in service after December 31, 2008,
per ton for coal produced after December 31, 2009 and be- to apply to property placed in service before January 1,
fore January 1, 2013. To qualify for the credit under prior 2017; (2) removed the $2,000 cap for solar electric prop-
law, electricity generally had to be produced at a facility erty placed in service after October 3, 2008; (3) provided
placed in service before January 1, 2009 (January 1, 2006, a 30-percent credit (limited to $500 per half kilowatt of
258 ANALYTICAL PERSPECTIVES

capacity and $4,000 per year) for qualified small wind en- beginning in 2010 and apply to carbon dioxide captured
ergy property placed in service after December 31, 2007 after October 3, 2008, and before the end of the calendar
and before January 1, 2017; and (4) provided a 30-percent year in which the Secretary of the Treasury certifies that
credit (not to exceed $2,000) for qualified geothermal heat 75 million metric tons of qualified carbon dioxide have
pump property placed in service after December 31, 2007 been captured and disposed of or used as a tertiary in-
and before January 1, 2017. jectant.

Modify the advanced coal project investment Provide a credit for plug-in electric drive vehi-
credit.—Under prior law, a 20-percent credit was avail- cles.—This Act provided a tax credit for each qualified
able for investment in power generation projects that plug-in electric drive motor vehicle (a vehicle that has at
use integrated gasification combined cycle (IGCC) tech- least four wheels, is manufactured for use on public roads,
nologies and a 15-percent credit was available for invest- meets certain emissions standards, draws propulsion us-
ment in other advanced coal-based electricity generation ing a traction battery with at least four kilowatt-hours of
technologies. The credits were available only for projects capacity, and is capable of being recharged from an exter-
certified by the Secretary of the Treasury. The Secretary nal source of electricity) placed in service by a taxpayer.
of the Treasury was allowed to allocate $800 million of The base amount of the credit is $2,500, plus $417 for
credits to projects using IGCC technologies and $500 mil- each kilowatt-hour of battery capacity in excess of four
lion to projects using other advanced coal-based electric- kilowatt-hours. The maximum credit varies by weight of
ity generation technologies. Applications for credits were the vehicle, ranging from $7,500 for a vehicle weighing
required to be submitted during the three-year period less than 10,000 pounds to $15,000 for a vehicle weigh-
ending on March 12, 2009. This Act: (1) increased the ing more than 26,000 pounds. The credit is scheduled to
credit rate for advanced coal-based electricity generation phase out over the four calendar quarters beginning in
projects to 30 percent; (2) allowed the Secretary of the the second quarter following the quarter in which a total
Treasury to allocate an additional $1.25 billion of credits of 250,000 credit-eligible vehicles are sold for use in the
for advanced coal-based electricity generation projects; United States; the credit is not available for purchases
(3) modified the definition of qualifying projects to re- after December 31, 2014.
quire that projects include equipment that separates and
sequesters at least 65 percent of the project’s total car- Authorize the issuance of a new category of clean
bon dioxide emissions (70 percent if the credits are later renewable energy bonds.—This Act authorized the is-
reallocated); and (4) required that the highest priority suance of $800 million of taxable tax credit bonds, called
be given to projects with the greatest separation and se- new clean renewable energy bonds, which provide a
questration percentage of total carbon dioxide emissions. Federal subsidy through tax credits to investors equal
Applications for the additional credit are required to be to 70 percent of the interest on the bonds. Such bonds
submitted during a three-year period beginning no later are used to finance capital expenditures incurred by gov-
than March 13, 2009. ernmental bodies, public power providers, or cooperative
electric companies for qualified renewable energy facili-
Modify the coal gasification investment credit.— ties. The Secretary of the Treasury is required to allocate
This Act increased from 20 percent to 30 percent the in- 1/3 of the national bond authorization to eligible projects
vestment tax credit available for investment in certain for each of the following types of beneficiaries: public
qualifying coal gasification projects. This Act also al- power providers, governmental bodies, and cooperative
lowed the Secretary of the Treasury to allocate an addi- electric companies.
tional $250 million in credits (the credit is available only
for projects certified by the Secretary of the Treasury and, Extend and modify credits for renewable diesel
under prior law, the Secretary was allowed to allocate and biodiesel fuels.—An excise tax credit of 50 cents is
$350 million in credits). This Act required that the addi- provided for each gallon of biodiesel ($1.00 for each gal-
tional credits be allocated to projects that include equip- lon of agri-biodiesel) used by a taxpayer in producing a
ment that separates and sequesters at least 75 percent of biodiesel mixture for sale or use in a trade or business.
total carbon dioxide emissions and that the highest prior- An income tax credit for biodiesel fuels (the biodiesel fu-
ity be given to projects with the greatest separation and els credit) is also provided. The biodiesel fuels credit is
sequestration percentage of total carbon dioxide emis- the sum of three credits: (1) the biodiesel mixture credit,
sions. which is 50 cents for each gallon of biodiesel ($1.00 for
each gallon of agri-diesel) used by the taxpayer in the
Provide tax credits for carbon capture and se- production of a qualified biodiesel mixture; (2) the biodie-
questration.—This Act provided tax credits of $20 per sel credit, which is 50 cents per gallon for each gallon of
metric ton of qualified carbon dioxide captured at a quali- biodiesel ($1.00 for each gallon of agri-diesel) that is not
fied facility and disposed of in secure geological storage in a mixture with diesel when used as a fuel or sold at
and $10 per metric ton of qualified carbon dioxide cap- retail; and (3) the small agri-biodiesel producer credit,
tured at a qualified facility and used as a tertiary injec- which is a 10-cents-per-gallon credit for up to 15 million
tant in a qualified enhanced oil or natural gas recovery gallons of agri-biodiesel produced by small producers.
project. The credits are indexed annually for inflation Renewable diesel is eligible for both the excise tax credit
17. FEDERAL RECEIPTS 259

and the income tax credit provided to biodiesel fuels at a residence or to the financial condition of the taxpayer;
rate of $1.00 per gallon. This Act extended for one year, in addition, the basis in the principal residence must be
through December 31, 2009, the income and excise tax reduced by the amount of discharge of indebtedness ex-
credits provided to biodiesel (including agri-biodiesel) and cluded from gross income. This Act extended the exclu-
renewable diesel, and increased the credit rate for biodie- sion to apply to qualified principal residence indebtedness
sel to $1.00 per gallon. discharged before January 1, 2013.

Provide other incentives for energy production Extend optional deduction for State and local
and conservation.—This Act also: (1) authorized the general sales taxes.—Under prior law, effective for tax-
issuance of $800 million of qualified energy conserva- able years beginning after December 31, 2003 and before
tion bonds to finance one or more qualified conservation January 1, 2008, a taxpayer was allowed to elect to take
purposes; (2) reduced the recovery period for the depre- an itemized deduction for State and local general sales
ciation of smart electric meters and smart electric grid taxes in lieu of the itemized deduction for State and lo-
equipment from 20 years to 10 years; (3) modified and cal income taxes. This Act extended this deduction for
reinstated for 2009 the credit for energy efficiency im- two years, effective for taxable years beginning before
provements to existing homes; (4) extended the deduction January 1, 2010.
for energy-efficient commercial buildings for five years
through December 31, 2013; (5) extended the credit for Extend deduction for qualified tuition and re-
energy-efficient new homes through December 31, 2009; lated expenses.—An above-the-line deduction of up to
(6) modified and extended through December 31, 2010, $4,000 is provided for qualified higher education expenses
the credit for the production of energy-efficient appli- paid by a qualified taxpayer during the taxable year. For a
ances; (7) extended the authority to issue qualified green given taxable year, the deduction may not be claimed if an
building and sustainable design project bonds through education tax credit is claimed for the same student. In
December 31, 2012; (8) allowed taxpayers to claim an ad- addition, the deduction may not be claimed for amounts
ditional first-year depreciation allowance equal to 50 per- taken into account in determining the amount excludable
cent of the cost of certain reuse and recycling property; (9) from income due to a distribution from a Coverdell educa-
reinstated the suspension of 100-percent-of-net-income tion savings account or the amount of interest excludable
limitation on percentage depletion for oil and natural gas from income with respect to education savings bonds. A
from marginal properties for 2009; and (10) modified and taxpayer may not claim a deduction for the amount of a
extended through December 31, 2013, the election to ex- distribution from a qualified tuition plan that is exclud-
pense refineries. able from income; however, the deduction may be claimed
for the amount not attributable to earnings. This Act
Expiring Provisions extended the deduction, which had expired with respect
to expenses incurred in taxable years beginning after
Extend the ability to exclude discharges of in- December 31, 2007, to apply to expenses incurred in tax-
debtedness on principal residences from gross in- able years beginning before January 1, 2010.
come.—Gross income generally includes income realized
by a debtor from the discharge of indebtedness, subject Extend the above-the-line deduction for quali-
to certain exceptions (debtors in Title 11 bankruptcy cas- fied out-of-pocket classroom expenses.—Taxpayers
es, insolvent debtors, certain student loans, certain farm who itemize deductions (do not use the standard deduc-
indebtedness, and certain real property business indebt- tion) and incur unreimbursed, job-related expenses may
edness). In cases involving discharges of indebtedness deduct those expenses to the extent that when combined
excluded from gross income under the exceptions to the with other miscellaneous itemized deductions they exceed
general rule, taxpayers generally must reduce certain tax two percent of AGI. Under prior law, certain teachers
attributes, including basis in the property, by the amount and other elementary and secondary school professionals
of the discharge of indebtedness. However, the amount of could deduct up to $250 in annual qualified out-of-pock-
discharge of indebtedness excluded from gross income by et classroom expenses above-the-line in 2005, 2006, and
an insolvent debtor not in a Title 11 bankruptcy case can- 2007. Expenses claimed as an above-the-line deduction
not exceed the amount by which the debtor is insolvent. could not be claimed as an itemized deduction. This Act
The amount of discharge of indebtedness generally is extended this above-the-line deduction to apply to ex-
equal to the difference between the amount of debt being penses incurred before January 1, 2010.
cancelled and the amount used to satisfy the debt. Prior
law expanded the types of discharges of indebtedness ex- Extend the above-the-line deduction for State and
cluded from gross income to include up to $2 million (or local real property taxes.—An individual taxpayer’s
up to $1 million per spouse, if a married couple files sepa- taxable income is computed by reducing AGI either by a
rately) of qualified principal residence indebtedness dis- standard deduction or, if the taxpayer elects, by the tax-
charged on or after January 1, 2007 and before January payer’s itemized deductions. An above-the-line deduction
1, 2010. The exclusion does not apply to discharges on of up to $500 ($1,000 for married taxpayers filing a joint
account of services performed for the lender or any other return) for State and local real property taxes was pro-
factor not directly related to a decline in the value of the vided to homeowners who do not itemized their Federal
260 ANALYTICAL PERSPECTIVES

tax deductions under prior law. This Act extended the de- and foreign currency; and income from notional principal
duction, which was effective for taxable years beginning contracts and securities lending activities. Under prior
after December 31, 2007 and before January 1, 2009, to law, for taxable years beginning before January 1, 2009,
apply to taxable years beginning before January 1, 2010. exceptions from Subpart F were provided for: (1) certain
income derived in the active conduct of a banking, financ-
Extend tax-free distributions from Individual ing, insurance, or similar business (active financing), and
Retirement Accounts (IRAs) for charitable contri- (2) dividends, interest, rents and royalties received by
butions.—An exclusion from gross income is provided one CFC from a related CFC to the extent attributable
for otherwise taxable distributions from a traditional or a or properly allocable to income of the related CFC that
Roth IRA made directly to a qualified charitable organiza- is neither Subpart F income nor income treated as effec-
tion. The exclusion may not exceed $100,000 per taxpay- tively connected with the conduct of a trade or business in
er per taxable year and is applicable only to distributions the United States (look-through). This Act extended both
made on or after the date the IRA owner attains age 70½. the Subpart F active financing and look-through excep-
This Act extended this exclusion, which had been effec- tions to apply to taxable years beginning before January
tive with respect to distributions made in taxable years 1, 2010.
beginning after December 31, 2005 and before January
1, 2008, to apply to distributions made in taxable years Extend modified recovery period for qualified
beginning before January 1, 2010. The exclusion applies leasehold improvements and qualified restaurant
only if a charitable contribution deduction for the entire property.—A taxpayer generally must capitalize the
distribution would otherwise be allowable under current cost of property used in a trade or business and recover
law, determined without regard to the percentage-of-AGI such cost over time through annual deductions for de-
limitation. No charitable deduction is allowed with re- preciation or amortization. Tangible property generally
spect to any amount excludable from income under this is depreciated under MACRS. Under this system, de-
provision. preciation is determined by applying specified recovery
periods, placed-in-service conventions, and depreciation
Extend the research and experimentation (R&E) methods to the cost of various types of depreciable prop-
tax credit.—This Act extended the 20-percent tax credit erty. Depreciation allowances for improvements made
for qualified research and experimentation expenditures on leased property are determined under MACRS, even
above a base amount, which had expired with respect to if the recovery period assigned to the property is longer
expenditures incurred in taxable years beginning after than the term of the lease. Under prior law, the recovery
December 31, 2007, for two years to apply to expendi- period for qualified leasehold improvement property and
tures incurred in taxable years beginning before January qualified restaurant property was temporarily reduced
1, 2010. This Act also increased the alternative simplified from 39 years to 15 years, effective for such property
credit from 12 percent to 14 percent for taxable years end- placed in service before January 1, 2008. This Act ex-
ing after 2008 and repealed the alternative incremental tended the 15-year recovery period applicable to qualified
research credit for taxable years beginning after 2008. leasehold improvement property and qualified restaurant
property, effective for such property placed in service be-
Extend the new markets tax credit.—The new mar- fore January 1, 2010. This Act also modified the defini-
kets tax credit is provided for qualified equity invest- tion of qualified restaurant property and removed quali-
ments made to acquire stock in a corporation or a capital fied restaurant property from eligibility for an additional
interest in a partnership that is a qualified community first-year depreciation allowance.
development entity. A credit of five percent is provided to
the investor for the first three years of investment. The Allow temporary 15-year recovery period for qual-
credit increases to six percent for the next four years. The ified retail improvement property.—A taxpayer gener-
maximum amount of annual qualifying equity invest- ally must capitalize the cost of property used in a trade or
ment is capped at $2.0 billion for calendar years 2004 and business and recover such cost over time through annual
2005, and $3.5 billion for calendar years 2006 through deductions for depreciation or amortization. Tangible
2008. This Act extended the credit to apply to 2009. property generally is depreciated under MACRS. Under
this system, depreciation is determined by applying spec-
Extend Subpart F “active financing” and “look- ified recovery periods, placed-in-service conventions, and
through” exceptions.—Under Subpart F, U.S. share- depreciation methods to the cost of various types of de-
holders of a controlled foreign corporation (CFC) are preciable property. This Act allowed a 15-year recovery
subject to U.S. tax currently on certain income earned period and the straight-line method to be used for quali-
by the CFC, whether or not such income is distributed. fied retail improvement property placed in service after
The income subject to current inclusion under Subpart F December 31, 2008 and before January 1, 2010. Such
includes, among other things, “foreign personal holding property includes certain improvements made to an in-
company income” and insurance income. Foreign person- terior portion of a building, provided such portion is used
al holding company income generally includes dividends; in the retail trade or business of selling tangible personal
interest; royalties; rents; annuities; net gains from the property to the general public. Such property is not quali-
sale of certain property, including securities, commodities
17. FEDERAL RECEIPTS 261

fied property for purposes of the additional first-year de- taxpayer, the date construction or assembly is substan-
preciation allowance. tially completed. This Act extended this provision, which
had expired with respect to donations made in taxable
Extend authority to issue qualified zone academy years beginning after December 31, 2007, to apply to do-
bonds.—State and local governments are allowed to is- nations made in taxable years beginning after December
sue taxable tax credit bonds, called qualified zone acad- 31, 2007 and before January 1, 2010.
emy bonds, which provide a Federal subsidy through tax
credits to investors equal to 100 percent of the interest Extend tax incentives for the District of Columbia
on the bonds. The proceeds of the bonds must be used for (DC).—The DC Enterprise Zone includes the DC
teacher and other personnel training, purchases of equip- Enterprise Community and DC census tracts with a pov-
ment, curriculum development, or renovation and repairs erty rate of at least 20 percent. Businesses in the zone
at certain public school facilities. A nationwide total of are eligible for: (1) a wage credit equal to 20 percent of the
$400 million of qualified zone academy bonds were autho- first $15,000 in annual wages paid to qualified employees
rized to be issued in each of calendar years 1998 through who reside within DC; (2) $35,000 in increased expens-
2007 under prior law. In addition, unused authority aris- ing for small businesses; and (3) in certain circumstances,
ing in 1998 and 1999 could be carried forward for up to tax-exempt bond financing. In addition, a capital gains
three years and unused authority arising in 2000 to 2007 exclusion is allowed for certain investments held more
could be carried forward for up to two years. This Act than five years and made within the DC Enterprise Zone,
provided an addition $400 million for qualified zone acad- or within a DC census tract with a poverty rate of at least
emy bonds to be issued in each of calendar years 2008 and 10 percent. This Act extended the DC Enterprise Zone
2009. Unused authority arising in 2008 and 2009 can be incentives for two years, through December 31, 2009.
carried forward for up to two years. A one-time nonrefundable $5,000 credit is available
to purchasers of a principal residence in the District of
Extend tax incentives for employment and invest- Columbia who have not owned a residence in the District
ment on Indian reservations.—This Act extended, for during the year preceding the purchase. The credit phas-
two years, through December 31, 2009, the employment es out for taxpayers with modified AGI between $70,000
tax credit for qualified workers employed on an Indian and $90,000 ($110,000 and $130,000 for joint returns).
reservation and the accelerated depreciation rules for This Act extended the credit for two years, to apply to
qualified property used in the active conduct of a trade purchases after December 31, 2007 and before January
or business within an Indian reservation. The employ- 1, 2010.
ment tax credit is not available for employees involved in
certain gaming activities or who work in a building that Permanently extend provisions permitting dis-
houses certain gaming activities. Similarly, property used closure of tax return information relating to terror-
to conduct or house certain gaming activities is not eli- ist activity.—The disclosure of tax return information
gible for the accelerated depreciation rules. relating to terrorism is permitted in two situations. The
first is when an executive of a Federal law enforcement
Extend expensing of brownfields remediation or intelligence agency has reason to believe that the re-
costs.—Taxpayers may elect to treat certain environ- turn information is relevant to a terrorist incident, threat
mental remediation expenditures that would otherwise or activity and submits a written request. The second is
be chargeable to a capital account as deductible in the when the IRS wishes to apprise a Federal law enforce-
year paid or incurred. This Act extended this provision, ment agency of a terrorist incident, threat or activity.
which applied to expenses incurred before January 1, This Act permanently extended this disclosure authority,
2008, under prior law, to apply to expenses incurred be- which had expired on December 31, 2007.
fore January 1, 2010.
Permanently extend IRS authority to fund under-
Extend the deduction for corporate donations of cover operations.—The IRS is permitted to fund certain
computer equipment for educational purposes.—The necessary and reasonable expenses of undercover opera-
charitable contribution deduction that may be claimed by tions, placing it on equal footing with other Federal law
corporations for donations of inventory property general- enforcement agencies. These undercover operations in-
ly is limited to the lesser of fair market value or the corpo- clude international and domestic money laundering and
ration’s basis in the property. However, corporations are narcotics operations. This Act permanently extended this
provided an enhanced deduction, not subject to the gen- funding authority, which had expired on December 31,
eral limitation, for contributions of computer technology 2007.
and equipment for educational purposes. The enhanced
deduction is equal to the lesser of: (1) basis plus one-half Extend unemployment insurance surtax.—Under
of the item’s fair market value in excess of basis; or (2) two prior law the Federal unemployment tax on employers was
times basis. To qualify for the enhanced deduction, equip- scheduled to drop from 0.8 percent to 0.6 percent with respect
ment contributed must be donated no later than three to wages paid after December 31, 2008. This Act extended
years after the date the taxpayer acquired the property the 0.8 percent rate for one year, through December 31, 2009.
or, in the case of property constructed or assembled by the
262 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Extend and increase excise taxes deposited in the ties deduction for activities in Puerto Rico; (8) the credit
Oil Spill Liability Trust Fund.—A five-cent-per-barrel for certain expenditures for maintaining railroad tracks;
tax is imposed on: (1) crude oil received at a U.S. refinery; (9) the seven-year recovery period for property used for
(2) imported petroleum products received for consump- land improvement and support facilities at motorsports
tion, use or warehousing; and (3) any domestically pro- entertainment complexes; (10) the enhanced deduction
duced crude oil that is used (other than on the premises for contributions of books to public schools; and (11) the
where produced for extracting oil or natural gas) in or ex- enhanced deduction for contributions of food inventory.
ported from the United States if, before such use or expor- This Act also extended, through December 31, 2009,
tation, no taxes were imposed on the crude oil. The tax is the following provisions that were scheduled to expire
deposited in the Oil Spill Liability Trust Fund. Amounts on December 31, 2008, under prior law: (1) the credit for
in the trust fund are used for several purposes, including training mine rescue teams; (2) the election to expense
the payment of costs associated with responding to and advanced mine safety equipment; and (3) special expens-
removing oil spills. The tax is suspended for a calendar ing rules for certain film and television production costs.
quarter if, at the close of the preceding quarter, the un- This Act extended for five years, through December 31,
obligated balance in the fund exceeds $2.7 billion. This 2014, reduced import duties on a limited quantity of imported
Act extended these taxes, which were scheduled to expire wool fabrics and the deposit of duties otherwise collected on
after September 30, 2014, through December 31, 2017. the import of certain wool production in the Wool Trust Fund.
This Act also increased the tax imposed on crude oil and
imported petroleum products to eight cents per barrel, ef- Other Tax Provisions
fective for amounts received in the U.S. after December
31, 2008 and before January 1, 2017, and to nine cents Modify treatment of gain or loss from the sale
per barrel, effective for amounts received in the U.S. af- or exchange of certain preferred stock by appli-
ter December 31, 2016. The provision suspending collec- cable financial institutions.—Under prior law, a fi-
tions when trust fund balances exceed $2.7 billion was nancial institution that held preferred stock issued by
repealed. the Federal National Mortgage Corporation (Fannie
Mae) or the Federal Home Loan Mortgage Corporation
Extend excise tax on coal at current rates.—Excise (Freddie Mac) as a capital asset generally recognized
taxes levied on coal mined and sold for use in the United capital gain or loss on the sale or taxable exchange of
States are deposited in the Black Lung Disability Trust that stock. A financial institution generally included: (1)
Fund. Amounts deposited in the trust fund are used to any bank, mutual savings bank, cooperative bank, do-
cover the cost of program administration and to pay com- mestic building and loan association, and other savings
pensation, medical, and survivor benefits to eligible min- institution chartered and supervised as a savings and
ers and their survivors when mine employment terminat- loan or similar association under Federal or State law;
ed prior to 1970 or when no mine operator can be assigned (2) any small business investment company operating
liability. Tax rates on coal sold by a producer are $1.10 per under the Small Business Investment Act of 1958; and
ton of coal from underground mines and $0.55 per ton (3) any business development corporation created by or
of coal from surface mines; however, these rates may not pursuant to an act of a State legislature for purposes
exceed 4.4 percent of the price at which the coal is sold. of promoting, maintaining, and assisting the economy
Under prior law, effective for coal sold after December 31, and industry within such State, on a regional or state-
2013, the tax rates on coal from underground mines and wide basis, by making loans to be used in trades and
surface mines were scheduled to decline to $0.50 per ton businesses that would generally not be made by banks
and $0.25 per ton, respectively, and were to be capped at within such region or State in the ordinary course of
2 percent of the price at which the coal is sold. This Act their business, and which is operated primarily for such
postponed the reduction in these tax rates until January purposes. Under this Act, gain or loss recognized by a
1, 2019. financial institution or a depository institution holding
company from the sale or exchange of preferred stock
Extend other expiring provisions.—This Act also issued by Fannie Mae or Freddie Mac that was held by
extended, through December 31, 2009, the following pro- the financial institution on September 6, 2008, or was
visions that had expired on December 31, 2007, under pri- sold or exchanged by the financial institution on or after
or law: (1) the ability of regulated investment companies January 1, 2008 and before September 7, 2008, is treat-
(RICs) to designate all or a portion of a dividend as an “in- ed as ordinary gain or loss for tax purposes.
terest-related dividend;” (2) the estate tax look-through
rule for certain RIC stock; (3) the treatment of RICs as Accelerate the payment of interest on the balanc-
“qualified investment entities;” (4) the exclusion from un- es of depository institutions by the Federal Reserve
related business income of certain payments to control- System.—Under prior law, the Federal Reserve System
ling exempt organizations; (5) the ability of shareholders was authorized to pay interest on the balances main-
to adjust their basis in the stock of S corporations mak- tained at a Federal Reserve Bank by or on behalf of a de-
ing charitable contributions; (6) the economic develop- pository institution beginning October 1, 2011. This Act
ment credit provided to domestic corporations operating accelerated the effective date of the payment of interest
in American Samoa; (7) the domestic production activi- on such balances to October 1, 2008.
17. FEDERAL RECEIPTS 263

Offsets Limit the deduction for domestic manufactur-


ing.—The American Jobs Creation Act of 2004 provided
Provide special rule for the taxation of execu- a deduction equal to a portion of a taxpayer’s qualified
tive compensation of employers participating in production activities income, phased in over six years.
the Troubled Asset Relief Program (TARP).—An em- When fully effective for taxable years beginning after
ployer generally may deduct reasonable compensation for 2009, the deduction is nine percent (three percent for
personal services as an ordinary and necessary business taxable years 2005 and 2006 and six percent for taxable
expense. However, the otherwise allowable deduction for years 2007, 2008, and 2009) of the lesser of: (1) quali-
compensation paid or accrued with respect to a covered fied production activities income for the taxable year;
employee of a publicly held corporation is limited to no or (2) taxable income (determined without regard to the
more than $1 million per year. A covered employee is deduction ) for the year. However, the deduction for a
defined as the chief executive officer of the corporation taxable year generally is limited to an amount equal to
(or someone acting in that capacity) as of the close of the 50 percent of W-2 wages of the employer for the taxable
taxable year and the four other most highly compensated year. In general, qualified production activities income
officers for the taxable year. Unless specifically excluded, equals domestic production gross receipts in excess of:
the deduction limitation applies to all remuneration for (1) the cost of goods sold that are allocable to such re-
services, including cash and the cash value of all non-cash ceipts; (2) other deductions, expenses, or losses directly
remuneration (including benefits). The $1 million cap is allocable to such receipts; and (3) a proper share of other
reduced by excess parachute payments that are not de- deductions, expenses, and losses that are not directly
ductible by the corporation. Certain types of compensa- allocable to such receipts or another class of income.
tion, including remuneration payable on a commission Domestic production gross receipts generally are gross
basis, remuneration payable solely on account of the at- receipts derived from: (1) any sale, lease, rental, license,
tainment of one or more performance goals, and payments exchange, or other disposition of (a) qualifying produc-
to a tax-qualified retirement plan, are not subject to the tion property (generally any tangible personal property,
deduction limit and are not taken into account in deter- computer software or sound recordings) manufactured,
mining whether other compensation exceeds $1 million. produced, grown, or extracted by the taxpayer in whole
This Act reduced the compensation limit to $500,000 in or in significant part within the Unites States; (b) any
the case of otherwise deductible compensation of a cov- qualified film produced by the taxpayer (generally any
ered executive for any applicable taxable year of an ap- motion picture film or videotape for which 50 percent or
plicable employer. An applicable employer generally is more of the total compensation relating to the produc-
any employer from which one or more troubled assets are tion of such film is for specified services performed in the
acquired under TARP if the aggregate amount of the as- United States); and (c) electricity, natural gas, or potable
sets so acquired for all taxable years exceeds $300 million. water produced by the taxpayer in the United States; (2)
An applicable taxable year with respect to an applicable construction activities performed in the United States;
employer means the first taxable year that includes any or (3) engineering or architectural services performed in
portion of the period during which the authorities for the the United States for construction projects in the United
TARP established under the Act are in effect (the “author- States. In general, domestic production gross receipts do
ities period”) if the aggregate amount of troubled assets not include any receipts derived from: (1) the sale of food
acquired from the employer under that authority during or beverages prepared at a retail establishment; (2) the
the taxable year (when added to the aggregate amount transmission or distribution of electricity, natural gas,
so acquired for all preceding taxable years) exceeds $300 or potable water; or (3) the leasing, licensing, or rental of
million and includes any subsequent taxable year that in- property used by a related person. This Act reduced the
cludes any portion of the authorities period. deduction for taxpayers with oil related qualified produc-
tion activities income for taxable years beginning after
Modify taxation of deferred compensation paid by 2009 to six percent of the lesser of: (1) oil related quali-
certain tax indifferent parties.—Executives and other fied production activities income for the taxable year;
employees generally are allowed to defer paying tax on (2) qualified production activities income for the taxable
compensation until the compensation is paid. This defer- year; or (3) taxable income (determined without regard
ral is made possible by rules that require the corporation to the deduction) for the year. Oil related qualified pro-
paying the deferred compensation to defer the deduction duction activities income means qualified production ac-
that relates to the compensation until the compensation tivities income for any taxable year that is attributable
is paid. In the case of a taxpayer receiving deferred com- to the production, refining, processing, transportation, or
pensation from a tax indifferent party (such as a company distribution of oil, gas or any primary product thereof.
incorporated in a low- or no-tax foreign jurisdiction), there
is little or no offsetting deduction that can be deferred. Apply special foreign tax credit limitation rules
This Act eliminated this benefit by taxing deferred com- with regard to certain foreign oil and gas income.—
pensation from a tax indifferent party as current income, U.S. taxpayers may credit foreign taxes paid or accrued
effective with respect to deferred compensation for ser- against U.S. tax on foreign-source income, subject to
vices performed after December 31, 2008. various limitations. The foreign tax credit generally is
limited to the U.S. tax liability on a taxpayer’s foreign-
264 ANALYTICAL PERSPECTIVES

source income, and is calculated separately for various er’s tax return is accurate and complete. Under current
categories of income. In addition to these general limi- law, brokers are required to report annually to the IRS
tations, a special limitation is placed on foreign income and to customers the gross proceeds realized by custom-
taxes on foreign oil and gas extraction income (FOGEI). ers from various sale transactions. Under this Act, bro-
Specifically, amounts claimed as taxes paid on FOGEI kers required to report gross proceeds from the sale of a
qualify as creditable taxes only to the extent they do not covered security must also report the customer’s adjusted
exceed the product of the highest marginal U.S. tax rate basis in the security and whether any gain or loss with
on corporations (currently 35 percent) multiplied by such respect to the security is long-term or short-term. This
extraction income. Foreign taxes paid in excess of that change begins to take effect for securities transactions
amount are, in general, neither creditable nor deduct- after December 31, 2010; however, this Act also extended
ible; however, taxes paid in excess of the FOGEI limita- the deadline from January 31 to February 15 for furnish-
tion may be carried back to the immediately preceding ing certain information statements to customers, effective
taxable year and carried forward 10 taxable years and for statements required to be furnished after December
credited to the extent that the taxpayer otherwise has ex- 31, 2008.
cess FOGEI limitation for those years. A limitation also
applies to foreign taxes paid on foreign oil related income WORKER, RETIREE, AND EMPLOyER
(FORI) in certain cases where the foreign law imposing RECOVERy ACT OF 2008
such amount of tax is structured, or in fact operates, so
that the amount of tax imposed with respect to foreign The provision of this Act that had the greatest effect
oil related income will generally be “materially greater” on governmental receipts temporarily waived required
over a reasonable period of time than the amount gener- minimum distribution rules for certain retirement plans
ally imposed on income that is neither FORI nor FOGEI. and accounts with respect to distributions required for
Effective for taxable years beginning after December 31, calendar year 2009. Other provisions that affected gov-
2008, this Act expanded the scope of FOGEI rules to ap- ernmental receipts: (1) increased the penalty for failure
ply to all foreign income from the production and other to file a partnership or S Corporation return; (2) modified
activities related to the sale of oil and gas products (that the maximum benefit limitation for certain small pen-
is, the sum of FOGEI and FORI as classified under prior sion plans; (3) modified the method for determining the
law). fair market value of plan assets for pension plan funding
purposes; (4) provided transition relief for the minimum
Require broker reporting of a customer’s basis funding requirements for single employer defined benefit
in securities transactions.—Information reporting re- plans; (5) provided for an optional delay in improvement
quirements are imposed on participants in certain trans- in funded status for multiemployer plans; and (6) allowed
actions under current law. These requirements are in- amounts received in an airline bankruptcy to be contrib-
tended to assist taxpayers in preparing their tax returns uted to a Roth IRA.
and to assist the IRS in determining whether the taxpay-
ADJUSTMENTS TO THE BUDGET ENFORCEMENT ACT (BEA)
BASELINE TO REFLECT CURRENT POLICy
The first step in addressing the nation’s fiscal problems der current policy and to better measure the effects of the
is to be upfront about them – and to establish an honest Administration’s proposed policy changes.
baseline that measures where we are before new policies
are enacted. This Budget does so by adjusting the BEA Index to inflation the 2009 parameters of the AMT as
baseline to reflect the true cost of the current policy path. enacted in the American Recovery and Reinvestment
The BEA baseline, which is commonly used in budgeting Act of 2009.—The Administration’s baseline projection of
and is defined in a now expired statute, with some excep- current policy reflects annual indexation of the AMT ex-
tions reflects the projected receipts level under current law. emption amounts in effect for taxable year 2009 ($46,700
But, under current law, relief from the AMT would expire for single taxpayers, $70,950 for married taxpayers fil-
at the end of this year, causing millions of Americans to be- ing a joint return and surviving spouses, and $35,475 for
gin paying this additional tax, and, furthermore, the 2001 married taxpayers filing a separate return and for estates
and 2003 tax cuts would expire entirely at the end of 2010. and trusts); the income thresholds for the 28-percent rate
These expirations were not written into law for policy rea- ($87,500 for married taxpayers filing a separate return and
sons; instead, they reflect decisions made to artificially re- $175,000 for all other taxpayers); and the income thresh-
duce the cost estimates of AMT relief and the 2001 and olds for the phaseout of the exemption amounts ($150,000
2003 tax cuts to fit these policies within certain budget pro- for married taxpayers filing a joint return and surviving
cess rules. Because of this, the BEA’s “current law” base- spouses, $112,500 for single taxpayers, and $75,000 for
line is not an accurate reflection of what it would mean to married taxpayers filing a separate return). The baseline
continue forward with current policies. This Budget uses projection of current policy also extends AMT relief for
an adjusted baseline that continues AMT relief and the nonrefundable personal credits.
2001 and 2003 tax cuts, so as to project future receipts un-
17. FEDERAL RECEIPTS 265

Table 17–2. adJuSTmenTS To THe budgeT enForcemenT acT (bea) baSeline eSTimaTeS oF receiPTS To reFlecT currenT Policy 1
(in billions of dollars)
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2010–14 2010–19

bea baseline receipts ...................................... 2,184�8 2,392�4 2,893�5 3,215�0 3,471�0 3,674�3 3,887�2 4,088�8 4,290�3 4,510�3 4,743�4 15,646�1 37,166�0
adjustments to reflect current policy:
Index to inflation the 2009 parameters of
the AMT as enacted in the American
Recovery and Reinvestment Act �������������� ������ –14�1 –69�1 –33�9 –39�4 –46�4 –54�6 –63�5 –73�3 –84�7 –97�2 –202�8 –576�1
Continue the 2001 and 2003 tax cuts:
Dividends tax rate structure ��������������������� 0�3 –5�5 –27�8 –6�6 –18�3 –30�9 –38�1 –39�6 –41�1 –42�7 –44�4 –89�0 –295�0
Capital gains tax rate structure ���������������� ������ –2�0 –8�9 –3�0 –5�8 –9�1 –11�1 –12�1 –13�3 –14�2 –14�7 –28�7 –94�1
Expensing for small businesses �������������� ������ ������ –2�5 –5�4 –4�3 –3�5 –3�0 –2�6 –2�2 –1�8 –1�7 –15�7 –27�1
Marginal individual income tax rate
reductions ������������������������������������������� ������ ������ –90�9 –143�3 –155�5 –165�1 –175�1 –185�4 –195�9 –207�0 –218�4 –554�7 –1,536�6
Child tax credit 1 �������������������������������������� ������ ������ –3�3 –13�1 –13�3 –13�5 –13�6 –13�6 –13�7 –13�7 –13�7 –43�2 –111�5
Marriage penalty relief 1 ��������������������������� ������ ������ –16�5 –26�2 –27�9 –29�4 –30�5 –31�8 –33�1 –34�4 –35�9 –99�9 –265�7
Education incentives �������������������������������� ������ * –0�7 –1�3 –1�4 –1�5 –1�6 –1�6 –1�7 –1�8 –1�9 –5�0 –13�6
Other incentives for families and children ������ * –0�5 –1�0 –1�1 –1�1 –1�1 –1�1 –1�2 –1�2 –1�2 –3�7 –9�5
Estate, generation-skipping transfer taxes,
and gift taxes at 2009 parameters ������ –0�5 3�1 1�1 –13�5 –16�9 –19�9 –21�7 –23�4 –24�9 –26�5 –28�3 –46�3 –171�1
Subtotal, continue the 2001 and
2003 tax cuts ���������������������������� –0�2 –4�3 –149�9 –213�5 –244�5 –274�0 –295�8 –311�3 –327�1 –343�3 –360�4 –886�2 –2,524�1
Total, adjustments to reflect
current policy ������������������������ –0�2 –18�4 –218�9 –247�4 –283�8 –320�4 –350�4 –374�8 –400�4 –428�0 –457�5 –1,089�0 –3,100�2
baseline projection of current policy
receipts ......................................................... 2,184�7 2,374�0 2,674�5 2,967�5 3,187�1 3,353�9 3,536�8 3,713�9 3,889�9 4,082�3 4,285�9 14,557�1 34,065�9
*$50 million or less�
1 This provision affects both receipts and outlays� Only the receipt effect is shown here� The outlay effects are listed below:

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2010–14 2010–19
Child tax credit ������������������������������������ ������ ������ * 14�5 14�4 14�4 14�4 14�6 14�7 14�8 15�0 43�4 116�9
Marriage penalty relief ������������������������ ������ ������ –0�6 2�0 1�9 1�8 1�8 1�8 1�8 1�8 1�8 5�1 14�2
Total, outlay effects of adjustments
to reflect current policy �������������� ������ ������ –0�5 16�5 16�3 16�2 16�2 16�4 16�5 16�6 16�8 48�5 131�1

Continue the 2001 and 2003 tax cuts.—Most of transfer taxes. Estate and gift taxes are assumed to be
the tax reductions enacted in 2001 and 2003 expire on extended at parameters in effect for calendar year 2009
December 31, 2010. The Administration’s baseline projec- (a top rate of 45 percent and an exemption amount of $3.5
tion of current policy continues all of these expiring provi- million).
sions except for repeal of estate and generation-skipping

PROPOSALS

The Administration proposes to restore balance to for married taxpayers filing a joint return). Payments
the tax code by returning to the pre-2001 ordinary in- will be made to each possession of the United States with
come tax rates for families making more than a quarter a mirror tax system (U.S. Virgin Islands, Guam, and the
of a million dollars a year, giving 95 percent of working Commonwealth of the Northern Mariana Islands) in an
families a tax cut, closing loopholes, and eliminating amount equal to the loss in receipts to that possession
subsidies to special interests. These proposals are de- attributable to the credit provided in this Act. Payments
scribed below. will be made to each possession that does not have a mir-
ror tax system (Puerto Rico and American Samoa) in an
Tax Cuts for Families and Individuals amount estimated by the Department of the Treasury as
being equal to the aggregate credits that would have been
Provide making work pay tax credit.—A refundable allowed to residents of that possession if a mirror tax sys-
tax credit equal to 6.2 percent of earned income, up to a tem had been in effect. Effective for taxable years be-
maximum of $400 for working single taxpayers and $800 ginning after December 31, 2010, the Administration pro-
for working married taxpayers filing a joint return, was poses to make the credit permanent. The Administration
provided for taxable years 2009 and 2010 under ARRA. would also decrease the rate at which the credit phases
The credit is phased out at a rate of two percent for tax- out from two percent to 1.6 percent as of taxable year
payers with modified AGI in excess of $75,000 ($150,000 2011. The income thresholds for the phaseout of the cred-
266 ANALYTICAL PERSPECTIVES

it, but not the value of the credit, would be indexed annu- 18 or older who are not dependents or full-time students
ally for inflation beginning in taxable year 2011. may receive a nonrefundable credit (the saver’s credit) on
up to $2,000 of their compensation contributed to employ-
Expand EITC.—The EITC generally equals a speci- er-sponsored qualified retirement plans and IRAs. The
fied percentage of earned income, up to a maximum dol- credit ranges between 10 and 50 percent of the amount
lar amount, that is reduced by the product of a speci- contributed, depending on the taxpayer’s filing status and
fied phase-out rate and the amount of earned income or AGI (adjusted for inflation). In determining the credit,
AGI, if greater, in excess of a specified income threshold. qualified contributions are reduced by distributions from
Three separate credit schedules apply, depending on qualified plans and IRAs during the current tax year, the
whether the eligible taxpayer has no, one, or more than two preceding tax years, and the following year, up to the
one qualifying child. Under prior law, for taxable year due date of the return, including extensions. Effective
2009, taxpayers with more than one qualifying child were for taxable years beginning after December 31, 2010, the
provided a credit of 40 percent on up to $12,570 in earn- Administration proposes to modify the existing credit by:
ings, for a maximum credit of $5,028. The credit was re- (1) making it refundable; and (2) converting it to a 50-per-
duced at the rate of 21.06 percent of earnings in excess cent match on up to $500 in qualified retirement savings
of $16,420 for single taxpayers ($19,540 for married tax- per individual per year (indexed annually for inflation be-
payers filing a joint return). Effective for taxable years ginning with taxable year 2011). The amount of savings
2009 and 2010, ARRA increased the credit percentage that could be matched would phase out at a rate of five
for families with three or more qualifying children to 45 percent for AGI in excess of $32,500 for single taxpayers
percent, thereby creating a fourth credit schedule with ($65,000 for married taxpayers filing a joint return); the
a maximum credit of $5,656.50. This Act also provided AGI thresholds would be indexed annually for inflation
marriage penalty relief to married couples filing a joint beginning with taxable year 2011. The Administration
return (regardless of the number of qualifying children) also proposes to require employers who do not current-
by increasing the income thresholds for the phaseout of ly offer a retirement plan to offer automatic enrollment
the EITC to $5,000 above the income thresholds for the in an IRA to all of their employees, effective for taxable
phaseout for other taxpayers for 2009, and indexed this years beginning after December 31, 2011. Small employ-
amount for 2010. Effective for taxable years beginning ers (those with less than 10 employees) would be exempt.
after December 31, 2010, the Administration proposes to An employee not providing a written participation elec-
permanently extend: (1) the 45-percent credit percentage tion would be enrolled in an IRA at a default rate of three
for families with three or more qualifying children; and percent of the employee’s compensation. Employees
(2) the increase in the income thresholds for the phaseout would always have the option of opting out. Employers
of the EITC for married taxpayers filing a joint return that offer an automatic IRA would be entitled to a tempo-
(regardless of the number of children) above the income rary business tax credit.
thresholds for the phaseout of the EITC for other taxpay-
ers. The increase would be indexed annually for inflation Provide American opportunity tax credit.—
from its $5,000 value in 2009. Taxpayers are provided a nonrefundable tax credit of
up to $1,800 (for 2009) per eligible student per year for
Expand refundability of the child tax credit.— qualified tuition and related expenses paid for the first
Taxpayers are provided a nonrefundable tax credit of up two years of the student’s post-secondary education in a
to $1,000 for each qualifying child under the age of 17. degree or certificate program. To be eligible for the credit,
The credit is reduced by $50 for each $1,000 (or fraction the student must be enrolled at least half-time in a de-
thereof) of modified AGI over $75,000 for single taxpayers gree or certificate program. This credit, called the Hope
($110,000 for married taxpayers filing a joint return). If Scholarship Credit, is equal to 100 percent of the first
the credit exceeds the taxpayer’s individual income tax $1,200 of qualified tuition and related expenses and 50
liability, the taxpayer is eligible for a refundable credit percent of the next $1,200 of qualified tuition and related
(the additional child credit) equal to 15 percent of earned expenses; these amounts are indexed annually for infla-
income in excess of a threshold dollar amount ($12,550 tion and rounded down to the next lowest multiple of $100.
for 2009) for any child credit unclaimed due to insuffi- The credit is phased out ratably for single taxpayers with
cient income tax liability. The income threshold is in- modified AGI between $50,000 and $60,000 ($100,000
dexed annually for inflation. Families with three or more and $120,000 for married taxpayers filing a joint return)
children may use an alternative formula for calculating for 2009. The income thresholds for the phaseout of the
this benefit. Under ARRA, effective for taxable years credit are indexed annually for inflation, with the amount
2009 and 2010, the refundable tax credit was increased rounded down to the next lowest multiple of $1,000.
to 15 percent of earned income in excess of $3,000. The ARRA created the American opportunity tax credit to
Administration proposes to make the $3,000 threshold replace the Hope Scholarship Credit for taxable years
permanent, effective for taxable years beginning after 2009 and 2010. The new tax credit is partially refund-
December 31, 2010. able, has a higher maximum credit amount, is available
for the first four years of postsecondary education, and
Expand saver’s credit and provide automatic en- has higher phase-out limits. Under the American oppor-
rollment in IRAs.—Under current law, taxpayers age tunity tax credit, taxpayers are provided a credit of up to
17. FEDERAL RECEIPTS 267

$2,500 per eligible student per year for qualified tuition Modify Federal Aviation Administration (FAA)
and related expenses (expanded to include course materi- Financing
als) paid for each of the first four years of the student’s
post-secondary education in a degree or certification pro- Starting in 2011, the Budget assumes the air traffic
gram. The student must be enrolled at least half-time to control system would be paid for by direct charges lev-
receive the credit. The credit is equal to 100 percent of ied on users of the system. The FAA’s current excise tax
the first $2,000 in qualified tuition and related expenses, system is largely based on the price of airline tickets, and
and 25 percent of the next $2,000 of qualified tuition and does not have a direct relationship between the taxes paid
related expenses. In addition, generally 40 percent of the by users and the air traffic control services provided by the
otherwise allowable credit is refundable. The credit is FAA. The Administration believes that the financing sys-
phased out ratably for single taxpayers with modified AGI tem should move toward a model where FAA’s charges are
between $80,000 and $90,000 ($160,000 and $180,000 for based on their costs, system users pay their “fair share,”
married taxpayers filing a joint return). and the FAA utilizes the funds directly to pay for the ser-
The Administration proposes to permanently extend vices that the users need and want. The Administration
the American opportunity tax credit and index the ex- recognizes that there are alternative ways to achieve
pense amounts and phase-out limits, effective for taxable these objectives. Accordingly, the Administration will
years beginning after December 31, 2010. work with stakeholders and Congress to enact legislation
that moves toward such a system. Under the potential
Tax Cuts for Businesses scenario displayed in the budget, FAA would reduce avia-
tion excise taxes and collect discretionary user charges for
Eliminate capital gains taxation on small busi- air traffic services. Note that, because of scoring conven-
nesses.—Current law provides a 50-percent exclusion tions, the reduction in excise taxes reduces receipts, while
from tax for capital gains realized on the sale of certain the discretionary user charge offsets discretionary spend-
small business stock held for more than five years. The ing and is not counted toward receipts.
amount of gain eligible for the exclusion is limited to the
greater of $10 million or 10 times the taxpayer’s basis in Continue Certain Expiring Provisions Through
the stock. The exclusion is limited to individual invest- Calendar year 2010
ments and not the investments of a corporation. Effective
for stock issued after February 17, 2009 and before A number of temporary tax provisions that have
January 1, 2011, ARRA increased the exclusion to 75 per- been routinely extended are scheduled to expire before
cent. The Administration proposes to increase the exclu- December 31, 2010. The Administration proposes to ex-
sion to 100 percent, effective for qualified small business tend these provisions through December 31, 2010. These
stock issued after February 17, 2009; reporting require- provisions include the optional deduction for State and
ments would be tightened to improve compliance. local general sales taxes, Subpart F “active financing” and
“look-through” exceptions, the exclusion from unrelated
Make research and experimentation (R&E) tax business income of certain payments to controlling ex-
credit permanent.—A tax credit of 20 percent is provided empt organizations, the new markets tax credit, the modi-
for qualified research and experimentation expenditures fied recovery period for qualified leasehold improvements
above a base amount. An alternative simplified credit of and qualified restaurant property, incentives for empow-
14 percent is also provided. These tax credits, which are erment and community renewal zones, credits for biodie-
scheduled to expire with respect to expenditures paid or sel and renewable diesel fuels, and several trade agree-
incurred in taxable years beginning after December 31, ments, including the Generalized System of Preferences
2009, are proposed to be permanently extended. and the Caribbean Basin Initiative.

Expand net operating loss (NOL) carryback.—In Other Revenue Changes and Loophole Closers
general, an NOL may be carried back two years and car-
ried forward 20 years to offset taxable income in such Reinstate Superfund taxes.—The Administration
years. However, different rules apply with respect to proposes to reinstate the taxes that were deposited in the
NOLs arising in certain circumstances. ARRA expanded Hazardous Substance Superfund prior to their expira-
NOL carrybacks for eligible small businesses (a business tion on December 31, 1995. These taxes, which financed
meeting a $15 million gross receipts test), allowing these the cleanup of the nation’s worst hazardous waste sites,
businesses to carry back applicable NOLs to any whole are proposed to be reinstated effective January 1, 2011,
number of years greater than two and less than six. An and include the following: (1) a 9.7-cents-per-barrel excise
applicable NOL is the taxpayer’s NOL for any taxable year tax on domestic and imported crude oil and petroleum
ending in 2008, or, if elected by the taxpayer, the NOL for products; (2) excise taxes on listed hazardous chemicals
any taxable year beginning in 2008. The Administration at rates that vary from 22 cents to $4.87 per ton; (3) ex-
looks forward to working with the Congress to make the cise taxes on imported substances that use as materials
expanded NOL carryback period available to more tax- in their manufacture one or more of the listed hazardous
payers. chemicals; and (4) the corporate environmental income
tax imposed at a rate of 0.12 percent on the amount by
268 ANALYTICAL PERSPECTIVES

which the modified AMT income of a corporation exceeds Repeal last-in, first-out (LIFO) method of account-
$2 million. ing for inventories.—Under the LIFO method of ac-
counting for inventories, it is assumed that the cost of the
Tax carried interest as ordinary income.—A part- items of inventory that are sold is equal to the cost of the
nership does not pay income tax; instead, the income or items of inventory that were most recently purchased or
loss flows through to the partners who must include such produced. The Administration proposes to repeal the use
items on their individual income tax return. Certain of the LIFO accounting method for Federal tax purposes,
partners receive a partnership interest, typically an in- effective for taxable years beginning after December 31,
terest in future profits, in exchange for services (common- 2011. Assuming inventory costs rise over time, taxpay-
ly referred to as a “carried interest”). Current law taxes ers required to change from the LIFO method under the
the recipient of a carried interest on the value at the time proposal generally would experience a permanent reduc-
granted, which may be based on the value the partner tion in their deductions for cost of goods sold and a cor-
would receive if the partnership were liquidated immedi- responding increase in their annual taxable income as
ately (for example, if the interest is only in future profits, older, cheaper inventory is taken into account in comput-
as if its value were zero). Because the partners, includ- ing taxable income. Upon enactment, taxpayers required
ing partners who provide services, reflect their share of to change from the LIFO method also would be required
partnership items on their tax return in accordance with to report their existing inventory at its first-in, first-out
the character of the income at the partnership level, long- (FIFO) value in the year of change, causing a one-time
term capital gains and qualifying dividends attributable increase in taxable income that would be recognized rat-
to carried interest may be taxed at a maximum 15-per- ably over eight years.
cent rate (the maximum tax rate on capital gains) rather
than at ordinary income tax rates. The Administration Reform U.S international tax system.—The
proposes to designate any carried interest as a “services Administration proposes to reduce U.S. tax evasion and
partnership interest” (SPI) and to tax a partner’s share of avoidance through a series of legislative reforms and en-
an SPI that is not attributable to invested capital as or- forcement measures, as described below:
dinary income, regardless of the character of the income Reform business entity classification rules.—
at the partnership level. In addition, the partner would The business entity classification rules as applied to
be required to pay self-employment taxes on such income, foreign entities may be used to avoid U.S. tax, particu-
and the gain recognized on the sale of an SPI that is not larly in the case of a foreign entity that is disregarded
attributable to invested capital would generally be taxed for U.S. tax purposes as a result of those rules. Under
as ordinary income, not as capital gain. However, any the proposal, a disregarded entity election for a for-
allocation of income or gain attributable to invested capi- eign entity would be available only if that entity has
tal on the part of the partner would be taxed as ordinary an owner that is not disregarded for U.S. tax purposes
income or capital gain based on its character to the part- and that is organized under the laws of the same for-
nership and any gain realized on a sale of the interest eign country under the laws of which the foreign entity
attributable to such partner’s invested capital would be is created or organized.
treated as capital gain or ordinary income as provided Defer deduction of expenses, except R&E ex-
under current law. penses, related to deferred income.—Under current
law, a U.S. person that incurs expenses properly allo-
Codify “economic substance” doctrine.—The eco- cable and apportioned to foreign-source income may
nomic substance doctrine is a judicial rather than stat- be able to deduct those expenses even if some or all of
utory tax doctrine that has been used by the IRS and the foreign-source income is not subject to current U.S.
applied by the courts for many years to disallow tax ben- taxation. To provide greater matching of the timing
efits from transactions that do not meaningfully change of deductions and recognition of income, the proposal
a taxpayer’s economic position, even if the transactions would defer foreign-source deductions, other than re-
technically comply with the Internal Revenue Code. The search and experimentation expenditures, of a U.S.
Administration proposes to create a new provision in the person to the extent the U.S. taxation of foreign-source
tax code clarifying that a transaction must have both ob- income associated with those deductions is deferred.
jective economic substance and a business purpose to sat- Reform foreign tax credit.—Under the proposal,
isfy the judicial economic substance doctrine. The new a taxpayer would be required to determine foreign
provision would address what constitutes objective eco- tax credits and earnings and profits on a consolidated
nomic effects and a substantial nontax business purpose. basis for all controlled foreign corporations (CFCs).
A 30-percent penalty would be imposed on any under- Taxpayers would be subject to a limitation on foreign
statement of tax resulting from a transaction lacking eco- tax credits based on an average foreign tax rate im-
nomic substance, even when the taxpayer has reasonable posed on the sum of the foreign-source income of the
cause for the understatement. The penalty would be re- taxpayer and the unrepatriated income earned by the
duced to 20 percent for transactions that are adequately taxpayer’s CFCs. In addition, separation of foreign tax
disclosed on the tax return or a statement attached to and income would be prevented through the adoption
the return. These proposed changes would be effective of a matching rule.
for transactions entered into after the date of enactment.
17. FEDERAL RECEIPTS 269

Limit shifting of income through intangible Require information reporting for rental prop-
property transfers.—The definition of intangible erty expense payments.—The Administration proposes
property for purposes of the special rules relating to to subject recipients of rental income from real estate to
transfers of intangibles by a U.S. person to a foreign the same information reporting requirements applicable
corporation (section 367(d)) and the allocation of in- to taxpayers engaged in a trade or business. Under the
come and deductions among taxpayers (section 482) proposal, recipients of rental income making payments
would be clarified to prevent inappropriate shifting of of $600 or more to a service provider such as a plumber,
income outside the United States. painter or accountant in the course of earning rental in-
Limit earnings stripping by expatriated enti- come would be required to send an information return to
ties.—Under the proposal, the rules that limit the de- the IRS and to the service provider. Exceptions to the
ductibility of interest paid to related persons subject to reporting requirement would be made for particularly
low or no U.S. tax on that interest would be amended to burdensome situations, such as for taxpayers (including
prevent inverted companies from using foreign-relat- members of the military) who rent their principal resi-
ed-party debt to reduce inappropriately the U.S. tax on dence on a temporary basis, or for those who receive only
income earned from their U.S. operations. small amounts of rental income per year.
Prevent repatriation of earnings in certain
cross-border reorganizations.—A limitation on rec- Eliminate oil and gas company preferences.—
ognition of gain for certain qualified corporate reorgani- Beginning in 2011, the Administration proposes to levy
zations (section 356(a)(1)) can permit U.S. shareholders a tax on offshore oil and gas production and to repeal a
to repatriate previously-untaxed earnings and profits number of existing tax preferences for domestic oil and
of foreign subsidiaries with minimal U.S. tax conse- gas producers, as described below:
quences. The proposal would repeal this limitation in Levy tax on certain offshore oil and gas pro-
reorganization transactions in which the acquiring cor- duction.—According to the Government Accountability
poration is foreign and the shareholder’s exchange has Office, the return to the taxpayer from Outer Continental
the effect of the distribution of a dividend (within the Shelf production is among the lowest in the world, de-
meaning of section 356(a)(2)). spite other factors that make the U.S. a comparatively
Repeal 80/20 company rules.—Under current good place to invest in oil and gas development. In the
law, if a U.S. corporation derives at least 80 percent interest of advancing important policy objectives, such
of its gross income from an active foreign business as providing a more level playing field among produc-
(commonly referred to as an “80/20 company”), then ers, raising the return to the taxpayer, and encourag-
all or a portion of the interest and dividends paid ing sustainable domestic oil and gas production, the
by the 80/20 company are treated as foreign-source Administration is developing a proposal to impose an
and therefore are not subject to U.S. withholding tax. excise tax on certain oil and gas produced offshore in
Because the rules that apply to 80/20 companies are the future. The Administration looks forward to work-
subject to manipulation, they are proposed to be re- ing with Congress to develop this proposal’s details and
pealed. enact it into law.
Prevent the use of equity swaps to avoid divi- Repeal existing oil and gas preferences.—Current
dend withholding taxes.—Income earned by foreign law provides a number of credits and deductions that
persons with respect to equity swaps that reference U.S. are targeted towards certain oil and gas activities. The
equities would be treated as arising from U.S. sources Administration proposes to repeal the following tax pref-
to the extent that the income is attributable to (or cal- erences available for oil and gas activities: (1) the en-
culated by reference to) dividends paid by a domestic hanced oil recovery credit for eligible costs attributable
corporation. This proposal would provide clarity and to a qualified enhanced oil recovery project; (2) the credit
would ensure that economically equivalent transac- for oil and gas produced from marginal wells; (3) the ex-
tions are subject to the same tax treatment. pensing of intangible drilling costs; (4) the deduction for
Modify tax rules for dual capacity taxpayers.— costs paid or incurred for any tertiary injectant used as
The foreign tax credit rules that apply to taxpayers that part of a tertiary recovery method; (5) the exception to
are subject to a foreign levy and that also receive (directly passive loss limitations provided to working interests in
or indirectly) a specific economic benefit from the levy- oil and natural gas properties; (6) the use of percentage
ing country (so-called “dual capacity” taxpayers) would be depletion with respect to oil and gas wells; (7) the ability
tightened. to claim the domestic manufacturing deduction against
Combat under-reporting of income through income derived from the production of oil and gas; and
use of accounts and entities in offshore jurisdic- (8) two-year amortization of independent producer’s geo-
tions.—The Administration is concerned about the use logical and geophysical expenditures, instead allowing
of offshore accounts and entities by U.S. and foreign amortization over the same seven-year period as for in-
persons to evade U.S. tax. To reduce such evasion, tegrated oil and gas producers.
the Administration proposes a series of measures to
strengthen the information reporting and withholding Eliminate advanced EITC.—Under current law, tax-
systems that support U.S. taxation of income earned or payers eligible for the refundable EITC who have one or
held through offshore accounts or entities. more qualifying children may elect to receive advanced
270 ANALYTICAL PERSPECTIVES

payment of the credit through their employer. Since over $250,000 (married filing a joint return) and
advance payments have been unpopular among eligible $200,000 (single).—Under the Jobs and Growth Tax
taxpayers and since recent research shows evidence of Relief Reconciliation Act of 2003 (JGTRRA), the maxi-
extensive non-compliance by employers and workers, the mum tax rate on long-term capital gains was reduced
Administration proposes that effective for taxable years from 20 percent to 15 percent for taxpayers in individual
beginning after December 31, 2009, taxpayers would no income tax rate brackets exceeding 15 percent, and from
longer be able to receive an advance against their expect- 10 percent to 5 percent (zero beginning in 2008) for lower-
ed EITC through their employer. Taxpayers with positive income taxpayers. JGTRRA also reduced the maximum
tax liability could, however, continue to receive any non- tax rate on qualified dividends received by an individual
refundable portion of the EITC during the year by adjust- shareholder to 15 percent for taxpayers in individual in-
ing their withholding. come tax rate brackets above 15 percent and to 5 per-
cent (zero beginning in 2008) for lower-income taxpayers.
Upper-Income Tax Provisions Dividends had been taxed as ordinary income under prior
Dedicated to Deficit Reduction law. The Administration proposes to increase the tax rate
on qualified dividends and long-term capital gains to 20
Reinstate the 36-percent and 39.6-percent rates percent for single taxpayers with income over $200,000
for those taxpayers with income over $250,000 (mar- and for married taxpayers filing a joint return with in-
ried filing a joint return) and $200,000 (single).—The come over $250,000 (at 2009 levels). The proposal would
Economic Growth and Tax Relief Reconciliation Act of 2001 be effective for taxable years beginning after December
(EGTRRA) split the 15-percent statutory individual in- 31, 2010. Lower-income taxpayers would be taxed at the
come tax rate bracket of prior law into two tax rate brack- rates in effect in 2009.
ets of 10 and 15 percent, and replaced the four remaining
statutory individual income tax rate brackets of 28, 31, 36 Climate Revenues
and 39.6 percent with statutory tax rate brackets of 25,
28, 33 and 35 percent. When the tax rate brackets pro- Climate revenues dedicated to climate policy
vided under EGTRRA expire on December 31, 2010, the (clean energy technologies) and to making work
Administration proposes to extend the tax rate brackets of pay.—The Administration is developing a comprehensive
10, 15, 25 and 28 percent; to eliminate the tax rate brack- energy and climate change plan to invest in clean energy,
ets of 33 and 35 percent; and to reinstate the prior law tax end the nation’s addiction to oil, address the global cli-
rate brackets of 36 and 39.6 percent. These rate increases mate crisis, and create new American jobs that cannot be
would apply to single taxpayers with income over $200,000 outsourced. This program will be implemented through
and to married taxpayers filing a joint return with income a cap-and-trade system, a policy approach that was used
over $250,000 (at 2009 levels). The 28-percent tax rate successfully to implement the acid rain program at much
bracket would be expanded so that taxpayers earning less lower cost than the traditional government regulations
than these amounts would not see their taxes rise as a re- and mandates of the past. Through a 100-percent auction
sult of the increased tax rate brackets. to ensure that the biggest polluters do not enjoy wind-
fall profits, this program will fund vital investments in
Reinstate the personal exemption phaseout and clean energy research and development, adaptation and
limitation on itemized deductions for those taxpay- climate science of $15 billion per year beginning in 2012.
ers with income over $250,000 (married filing a joint Auction revenues also will be dedicated to covering the
return) and $200,000 (single).—Prior to the enactment cost of permanently extending the making work pay tax
of EGTRRA, the deduction for personal exemptions for credit, which provides tax relief to about 95 percent of
the taxpayer and his or her dependents was phased out all American workers and their families. Any additional
for taxpayers with AGI in excess of certain thresholds. revenues generated from an emission allowance auction
In addition, the amount of otherwise allowable itemized will be used to compensate vulnerable households, com-
deductions (other than medical expenses, investment munities and businesses for increased energy costs.
interest, theft and casualty losses, and wagering losses)
were reduced by three percent of AGI in excess of certain User Fees
thresholds, but not by more than 80 percent. EGTRRA
phased in the repeal of the phaseout of personal exemp- Preserve cost-sharing of inland waterways capi-
tions and the limitation on itemized deductions over a tal costs.—In 1986, the Congress provided that commer-
five-year period, 2006 through 2010. The Administration cial traffic on the inland waterways would be responsible
proposes to reinstate the limitations on personal exemp- for 50 percent of the capital costs of the locks and dams
tions and itemized deductions for single taxpayers with and other features that make barge transportation possi-
income over $200,000 and married taxpayers filing joint ble on the inland waterways. The current excise tax of 20
returns with income over $250,000 (at 2009 levels), effec- cents per gallon on fuel used in inland waterway trans-
tive for taxable years beginning after December 31, 2010. portation is not generating enough revenue to cover the
required 50 percent of these costs. The Administration
Impose a 20-percent tax rate on capital gains proposes to phase out this excise tax in stages and replace
and dividends for those taxpayers with income it with a lock usage fee. This fee is designed to improve
17. FEDERAL RECEIPTS 271

economic efficiency and preserve the landmark cost-shar- set up a mechanism for the Federal government to recoup
ing reform established by the Congress in 1986, while 133 percent of Federal payments under the program, up to
supporting investments in inland waterways construc- a maximum of $27.5 billion, through a surcharge imposed
tion, replacement, expansion, and rehabilitation. on insurance premiums. The Administration proposes to
lessen Federal intervention in this insurance market and
Trade Initiatives reduce the subsidy to private insurers (that is, increase
the private sector share of losses). Beginning in 2011, af-
Promote trade.—The Administration is currently ter the economy is expected to stabilize, and then again
developing a plan of action to address the pending free in 2013, the proposal would increase the private insurer’s
trade agreements (FTAs), in consultation with Congress deductible and co-payment, and the minimum qualifying
and our trading partners. Depending on progress, one or size of a terrorist attack. The proposal removes cover-
more of the pending FTAs could be implemented in 2010. age for acts of domestic terrorism and requires insurers
Additionally, the President has announced his intention to pay back only 100 percent rather than 133 percent of
to establish Reconstruction Opportunity Zones (ROZs) in the Federal payments made under the program. Under
Afghanistan and the border regions of Pakistan. ROZs the proposal TRIP expires December 31, 2014, consistent
are a critical part of the Administration’s broader coun- with current law.
terterrorism strategy in these areas, designed to connect
isolated regions to the global economy, create vital em- Levy payments to Federal contractors with delin-
ployment opportunities in territories prone to extremism quent tax debt.—The Budget proposes two changes to
and strengthen the rule of law. The creation of ROZs will the Department of the Treasury’s debt collection proce-
encourage investment and economic development in these dures that will increase the amount of delinquent taxes
areas by granting duty-free entry to the United States collected from Federal contractors. While the IRS can
for certain goods produced in designated territories un- initiate enforcement proceedings against delinquent
der a framework that creates maximum opportunity and tax filers in order to collect taxes owed, Treasury can
strengthens the rule of law. The Administration will work also reduce a Government payment owed to a contrac-
closely with Congress and private sector stakeholders to tor to collect unpaid taxes. However, Treasury generally
implement these important trade initiatives. must wait until all debt collection administrative proce-
dures are complete before reducing a Government pay-
Other Initiatives ment. Typically, by the time this lengthy process is fin-
ished, Treasury has already paid the Federal contractor,
Implement unemployment insurance integrity leg- thus resulting in a lost opportunity to collect taxes owed.
islation.—The Administration has a multi-part proposal Under the first proposal, Treasury will be allowed to re-
to strengthen the financial integrity of the unemployment duce payments before all debt collection administrative
insurance (UI) system and to encourage the early reem- procedures are complete, and will therefore collect more
ployment of UI beneficiaries. The Administration’s pro- unpaid taxes. Further, pursuant to the American Jobs
posal will boost States’ ability to recover benefit overpay- Creation Act of 2004, Treasury is authorized to levy 100
ments and deter tax evasion schemes by permitting them percent of Federal contractor payments in order to col-
to use a portion of recovered funds to expand enforcement lect delinquent debt. However, the language contains a
efforts in these areas, including identification of misclas- technical imperfection that has the unintended effect of
sified employees. In addition, the proposal would require limiting the levy to 15 percent of a payment. The second
States to impose a monetary penalty on UI benefit fraud, proposal will allow Treasury to levy up to 100 percent of a
which would be used to reduce overpayments; require Federal contractor payment.
States to charge employers found to be at fault when their
actions lead to overpayments; expand collection of delin- Implement program integrity allocation adjust-
quent UI overpayments and employer taxes through gar- ments – IRS.—The Administration proposes a program
nishment of Federal tax refunds; and improve the accura- integrity allocation adjustment of $890 million for the
cy of hiring data in the National Directory of New Hires, IRS. Allocation adjustments have been used by past ad-
which would reduce benefit overpayments. These efforts ministrations and Congresses to help protect increases
to strengthen the financial integrity of the UI system and above a base level for certain activities that generate
encourage early reemployment of UI beneficiaries will benefits beyond programmatic costs. The adjustment
keep State UI taxes down and improve the solvency of the permits specified program increases above the ceiling, or
State trust funds. allocation limit, provided in the annual congressional ap-
propriations process, but these increases are granted only
Revise terrorism risk insurance program.—The if appropriations bills increase funding for the specified
terrorism risk insurance program (TRIP), which was integrity purposes.
established under the Terrorism Risk Insurance Act of In previous years, the allocation adjustment applied
2002, was expanded and extended through December to the total enforcement activity level, which includ-
31, 2014 under the Terrorism Risk Insurance Program ed the entirety of the Enforcement account and over
Reauthorization Act of 2007. The reauthorization ex- half of the Operations Support account. For 2010, the
panded coverage to include acts of domestic terrorism and Administration proposes to apply the allocation adjust-
272 ANALYTICAL PERSPECTIVES

ment separately to the Enforcement account base ($600 porations, and to payments from Government enti-
million of the allocation adjustment) and the proportion ties. Additional proposals would require a certified
of the Operations Support appropriation that directly Taxpayer Identification Number (TIN) from contrac-
supports Enforcement account activities ($290 million tors and would increase penalties with respect to infor-
of the allocation adjustment). The Administration pro- mation returns.
poses this adjusted structure because it mitigates bud- Proposals to improve compliance by businesses
get execution problems that may arise independent of the would require electronic filing by certain large organi-
Administration’s request. Further, the structure applies zations and implement standards clarifying when em-
the allocation adjustment to the enforcement resources ployee leasing companies can be held liable for their
most directly involved in generating return-on-invest- clients’ Federal employment taxes.
ment in the form of additional receipts. Tax administration proposals would: (1) expand
Within the enforcement activity funding, IRS will con- IRS access to information in the National Directory of
tinue initiatives implemented with 2009 appropriations New Hires for tax administration purposes; (2) make
and establish new initiatives that will bring in at least repeated willful failure to file a tax return a felony;
an additional $2 billion in receipts for each year of work, (3) facilitate tax compliance with local jurisdictions;
once new hires reach full productivity in 2012. Not only (4) extend statutes of limitations where State tax ad-
will these resources help the IRS continue to increase the justments affect Federal tax liability; (5) improve the
roughly $55 billion in enforcement receipts each year, but investigative disclosure statute; (6) expand electronic
they will also help close the tax gap, defined as the dif- filing requirements for tax return preparers; (7) repeal
ference between taxes owed and those paid on time. The the requirement of a partial payment with an applica-
2010 allocation adjustment will be used to target interna- tion for an offer-in-compromise; and (8) allow assess-
tional tax compliance and help the IRS reduce that spe- ment of criminal restitution as tax.
cific portion of the tax gap. Proposals to expand penalties would impose a pen-
alty on failure to comply with electronic filing require-
Health Reform Reserve Fund ments and clarify that the bad check penalty applies to
electronic checks and other forms of payment.
The Administration proposes to set aside a reserve Make reforms to close tax loopholes.—The
fund of more than $630 billion over 10 years dedicated Administration also proposes to make certain reforms
to financing reforms to the American health care system. in domestic tax laws to close loopholes in the following
The Administration recognizes that this is not sufficient areas: (1) financial institutions and products; (2) insur-
to fully fund comprehensive reform, but it is a crucial first ance companies and products; (3) tax accounting meth-
step in the effort. The proposed reserve fund would be ods; and (4) estate and gift taxation. The first category
financed by a combination of specific health care savings of proposals would require accrual of income on forward
and a rebalancing of the tax code as described below: sale of corporate stock, require ordinary treatment of
income from day-to-day dealer activities, and modify
Limit the tax rate at which itemized deductions re- the definition of “control” for purposes of the limit on
duce tax liability to 28 percent.—The Administration deductions related to a repurchase of debt. The second
proposes to limit the tax rate at which high-income tax- category would modify rules that apply to sales of life
payers can take itemized deductions to a maximum of 28 insurance contracts, modify the dividends-received de-
percent, affecting only single taxpayers with income over duction for life insurance company separate accounts,
$200,000 and married taxpayers filing a joint return with and expand the pro rata interest expense disallowance.
income over $250,000 (at 2009 levels). The proposed limi- Proposals in the third category would repeal the lower
tation would be effective for taxable years beginning after of cost or market inventory accounting method and
December 31, 2010. deny the deduction for punitive damages. The fourth
category of proposals would require consistent valua-
Reduce the tax gap/improve compliance and make tion for transfer and income tax purposes, modify rules
reforms to close tax loopholes.—The Administration on valuation discounts, and require a minimum term
has a number of legislative proposals intended to reduce for grantor retained annuity trusts.
the tax gap/improve compliance and make certain re-
forms in domestic tax laws to close tax loopholes, as de- Modify alternative fuel mixture credit.—Current
scribed below: law provides a credit for alternative fuels sold for use or
Reduce the tax gap/improve compliance.—The used as fuel in a motor vehicle or motorboat and for alter-
tax gap generally is the difference between the amount native fuel mixtures (a mixture of alternative fuel and a
owed under the tax law and the amount actually paid taxable fuel such as diesel fuel) sold for use or used as a
on time. The Administration proposes to help reduce fuel (whether or not in a motor vehicle or motorboat). A
the tax gap through proposals that would expand infor- person with insufficient tax liability may file a claim for
mation reporting, improve compliance by businesses, a payment equal to the credit. Alternative fuels include
strengthen tax administration, and expand penalties. liquid byproducts derived from the processing of paper
Information reporting proposals would apply to or pulp (known as “black liquor” when derived from the
certain life insurance contracts, to payments to cor- kraft process), which paper companies burn to produce
17. FEDERAL RECEIPTS 273

energy in their mills. Certain paper companies, to take a windfall to the paper industry. The Administration pro-
advantage of the alternative fuel mixture credit, have re- poses to limit the credit for mixtures containing alterna-
cently begun mixing diesel with black liquor, burning the tive fuel derived from the processing of paper or pulp to
mixture, and claiming the alternative fuel mixture credit mixtures that are sold for use or used as fuel in a motor
(this being a mix of an alternative fuel, black liquor, and vehicle or motorboat, which would exclude black liquor
diesel, a taxable fuel). If this is allowed to continue, it burned in the paper mills from eligibility. The change
would result in substantial revenue losses and represent would be effective on the date of enactment.
274 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 17–3. eFFecT oF ProPoSalS


(in millions of dollars)
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2010-14 2010-19

Tax cuts for Families and individuals:


Provide making work pay tax credit 1 �������������������� ������ ������ –31,080 –61,668 –61,949 –62,233 –62,658 –63,256 –63,626 –64,052 –64,488 –216,930 –535,010
Expand earned income tax credit 1 ����������������������� ������ ������ –17 –2,666 –2,601 –2,575 –2,610 –2,659 –2,708 –2,762 –2,821 –7,859 –21,419
Expand refundability of the child tax credit 1 ��������� ������ ������ ������ –8,822 –8,707 –8,674 –8,766 –8,859 –8,944 –9,039 –9,142 –26,203 –70,953
Expand saver’s credit and provide automatic
enrollment in IRAs 1 ����������������������������������������� ������ ������ –232 –3,153 –5,054 –6,366 –7,451 –8,363 –9,083 –9,689 –10,226 –14,805 –59,617
Provide American opportunity tax credit 1 ������������ ������ ������ –594 –4,350 –4,931 –5,526 –5,879 –6,316 –6,689 –6,985 –7,246 –15,401 –48,516
Total, tax cuts for families and individuals ������� ������ ������ –31,923 –80,659 –83,242 –85,374 –87,364 –89,453 –91,050 –92,527 –93,923 –281,198 –735,515
Tax cuts for businesses:
Eliminate capital gains taxation on small
businesses ������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ –134 –344 –700 –1,187 –1,562 –1,908 –134 –5,835
Make research and experimentation tax credit
permanent ������������������������������������������������������� ������ –3,111 –5,486 –6,142 –6,785 –7,384 –7,960 –8,530 –9,103 –9,680 –10,281 –28,908 –74,462
Expand net operating loss carryback ������������������� –27,800 –35,700 10,700 10,200 7,900 5,600 3,900 2,700 1,800 1,300 900 –1,300 9,300
Total, tax cuts for businesses �������������������������� –27,800 –38,811 5,214 4,058 1,115 –1,918 –4,404 –6,530 –8,490 –9,942 –11,289 –30,342 –70,997
modify Federal aviation administration
Financing 2, 3 ..................................................... ������ ������ –7,225 –7,599 –7,980 –8,260 –8,559 –8,869 –9,190 –9,527 –9,873 –31,064 –77,082
continue certain expiring Provisions Through
calendar year 2010 1, 3 ........................................ –28 –6,402 –5,449 –668 –593 –617 –782 –860 –588 –595 –689 –13,729 –17,243
other revenue changes and loophole closers:
Reinstate Superfund taxes 3 ��������������������������������� ������ ������ 1,197 1,632 1,755 1,834 1,905 1,979 2,056 2,149 2,250 6,418 16,757
Tax carried interest as ordinary income ���������������� ������ ������ 2,585 3,811 3,860 3,463 2,899 2,345 1,869 1,479 1,167 13,719 23,478
Codify “economic substance” doctrine ������������������ 5 58 112 202 308 426 546 642 724 809 901 1,106 4,728
Repeal LIFO method of accounting for inventories ������ ������ ������ ������ 2,992 6,748 8,082 8,431 8,590 8,545 8,630 9,036 17,822 61,054
Reform U�S� international tax system:
Reform business entity classification rules ����� ������ ������ 4,932 8,556 9,147 9,597 9,917 10,267 10,741 11,352 12,000 32,232 86,509
Defer deduction of expenses, except R&E
expenses, related to deferred income �������� ������ ������ 3,754 6,321 6,434 6,545 6,731 6,992 7,311 7,732 8,230 23,054 60,050
Reform foreign tax credit: Determine the
foreign tax credit on a pooling basis ���������� ������ ������ 1,531 2,578 2,624 2,669 2,745 2,852 2,982 3,154 3,357 9,402 24,492
Reform foreign tax credit: Prevent splitting of
foreign income and foreign taxes ��������������� ������ ������ 999 1,792 1,968 2,095 2,194 2,277 2,348 2,408 2,461 6,854 18,542
Limit shifting of income through intangible
property transfers ��������������������������������������� ������ ������ 37 102 169 240 314 391 471 556 644 548 2,924
Limit earnings stripping by expatriated entities ��� ������ ������ 70 120 126 132 139 146 153 161 169 448 1,216
Prevent repatriation of earnings in certain
cross-border reorganizations ��������������������� ������ ������ 19 31 32 33 34 35 36 38 39 115 297
Repeal 80/20 company rules �������������������������� ������ ������ 86 121 129 135 139 144 151 160 169 471 1,234
Prevent the use of equity swaps to avoid
dividend withholding taxes ������������������������� ������ ������ 373 281 126 99 100 101 104 109 114 879 1,407
Modify tax rules for dual capacity taxpayers ��� ������ ������ 260 449 471 492 515 538 562 588 615 1,672 4,490
Combat under-reporting of income through
use of accounts and entities in offshore
jurisdictions ������������������������������������������������ ������ 2,482 1,617 –53 –115 449 769 843 876 914 953 4,380 8,735
Subtotal, reform U�S� international tax
system ��������������������������������������������� ������ 2,482 13,678 20,298 21,111 22,486 23,597 24,586 25,735 27,172 28,751 80,055 209,896
Require information reporting for rental property
expense payments ������������������������������������������� ������ 175 265 280 290 305 315 330 340 360 375 1,315 3,035
Eliminate oil and gas company preferences:
Levy tax on certain offshore oil and gas
production �������������������������������������������������� ������ ������ 500 500 500 600 600 600 600 700 700 2,100 5,300
Repeal enhanced oil recovery credit 4 ������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Repeal credit for oil and gas produced from
marginal wells 4 ������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Repeal expensing of intangible drilling costs �������� ������ ������ 347 595 526 395 269 226 237 266 488 1,863 3,349
Repeal deduction for tertiary injectants ���������� ������ ������ 5 9 9 8 7 6 6 6 6 31 62
Repeal exception to passive loss limitations
for working interests in oil and natural gas
properties ��������������������������������������������������� ������ ������ 2 5 6 6 6 6 6 6 6 19 49
Repeal percentage depletion for oil and
natural gas wells ���������������������������������������� ������ ������ 316 752 925 960 996 1,033 1,065 1,091 1,113 2,953 8,251
Repeal domestic manufacturing deduction for
oil and natural gas companies ������������������� ������ ������ 757 1,310 1,392 1,464 1,531 1,600 1,670 1,745 1,823 4,923 13,292
Increase geological and geophysical
amortization period for independent
producers to seven years ��������������������������� ������ ������ 41 154 240 233 187 140 91 56 47 668 1,189
Subtotal, eliminate oil and gas company
preferences �������������������������������������� ������ ������ 1,968 3,325 3,598 3,666 3,596 3,611 3,675 3,870 4,183 12,557 31,492
17. FEDERAL RECEIPTS 275

Table 17–3. eFFecT oF ProPoSalS—continued


(in millions of dollars)
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2010-14 2010-19
Eliminate advanced earned income tax credit ��� 1 ������ 125 76 77 78 81 83 85 87 89 91 437 872
Total, other revenue changes and loophole
closers ������������������������������������������������������� 5 2,840 19,881 32,617 37,748 40,343 41,372 42,168 43,031 44,558 46,754 133,429 351,312
upper-income Tax Provisions dedicated to deficit
reduction:
Reinstate the 36-percent and 39�6-percent rates
for those taxpayers with income over $250,000
(married) and $200,000 (single) ������������������������� ������ ������ 14,584 27,625 30,798 33,769 36,489 39,312 42,366 45,502 49,115 106,776 319,560
Reinstate the personal exemption phaseout and
limitation on itemized deductions for those
taxpayers with income over $250,000 (married)
and $200,000 (single) �������������������������������������������� ������ ������ 6,958 15,241 17,428 19,101 20,682 22,264 23,850 25,432 27,071 58,728 178,027
Impose a 20-percent tax rate on capital gains and
dividends for those taxpayers with income over
$250,000 (married) and $200,000 (single) ����������� –182 600 6,641 3,672 7,412 12,060 14,832 15,970 17,495 18,873 20,235 30,385 117,790
Total, upper-income tax provisions
dedicated to deficit reduction ���������������� –182 600 28,183 46,538 55,638 64,930 72,003 77,546 83,711 89,807 96,421 195,889 615,377
climate revenues:
Dedicated to climate policy (clean energy
technologies) ��������������������������������������������������� ������ ������ ������ 15,000 15,000 15,000 15,000 15,000 15,000 15,000 15,000 45,000 120,000
Dedicated to making work pay tax credit �������������� ������ ������ ������ 61,668 61,949 62,233 62,658 63,256 63,626 64,052 64,488 185,850 503,930
Total, climate revenues 5 ��������������������������������� ������ ������ ������ 76,668 76,949 77,233 77,658 78,256 78,626 79,052 79,488 230,850 623,930
user Fees:
Preserve cost-sharing of inland waterways capital
costs 3 �������������������������������������������������������������� ������ 75 100 68 79 89 156 155 183 182 180 411 1,267
Trade initiatives:
Promote trade 3 ����������������������������������������������������� ������ ������ –2 –5 –9 –13 –18 –25 –30 –35 –37 –29 –174
other initiatives:
Implement unemployment insurance integrity
legislation 3 6 ���������������������������������������������������� ������ ������ 34 29 –20 –4 –166 –168 –174 –1,023 –413 39 –1,905
Revise terrorism risk insurance program 6 ������������ ������ ������ –39 –493 –150 –317 –511 –576 –522 –416 –285 –999 –3,309
Levy payments to Federal contractors with
delinquent tax debt:
Improve debt collection administrative
procedures ������������������������������������������������� ������ 77 115 119 124 109 113 118 122 127 132 544 1,156
Increase levy authority to 100 percent for
vendor payments ���������������������������������������� ������ 61 87 86 90 78 82 85 88 92 96 402 845
Subtotal, levy payments to Federal
contractors with delinquent tax debt� 6 ���� ������ 138 202 205 214 187 195 203 210 219 228 946 2,001
Implement program integrity allocation
adjustments - IRS 6 ������������������������������������������ ������ 290 1,119 2,348 3,864 5,729 1,460 617 462 371 380 13,350 16,640
Total, other initiatives ��������������������������������� ������ 428 1,316 2,089 3,908 5,595 978 76 –24 –849 –90 13,336 13,427
Total, effect of proposals .................................. –28,005 –41,270 10,095 73,107 83,613 92,008 91,040 92,464 96,179 100,124 106,942 217,553 704,302
HealTH reForm reServe Fund
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2010-14 2010-19
Limit the tax rate at which itemized deductions
reduce tax liability to 28 percent �������������������������� ������ ������ 9,241 24,945 27,687 29,647 31,386 33,091 34,911 36,873 38,878 91,520 266,659
Reduce the tax gap/improve compliance and make
reforms to close tax loopholes:
Reduce the tax gap/improve compliance:
Expand information reporting ������������������������� ������ 139 758 948 1,054 1,108 1,173 1,222 1,282 1,347 1,414 4,007 10,445
Improve compliance by businesses ���������������� ������ 3 5 5 5 6 6 6 7 7 7 24 57
Strengthen tax administration ������������������������� ������ 8 13 15 17 17 19 20 22 22 22 70 175
Expand penalties �������������������������������������������� ������ 1 2 2 2 4 4 4 5 6 6 11 36
Make reforms to close tax loopholes:
Financial institutions and products ������������������ 59 254 383 341 367 395 425 455 483 512 542 1,740 4,157
Insurance companies and products ���������������� ������ 318 758 1,156 1,302 1,370 1,422 1,492 1,566 1,638 1,707 4,904 12,729
Tax accounting methods ��������������������������������� ������ ������ 27 984 1,914 1,196 1,207 268 279 292 304 4,121 6,471
Modify estate and gift tax valuation discounts
and other reforms �������������������������������������� ������ 736 1,615 1,837 2,065 2,303 2,556 2,822 3,103 3,403 3,718 8,556 24,158
Subtotal, reduce the tax gap/improve
compliance and make reforms to
close tax loopholes �������������������������� 59 1,459 3,561 5,288 6,726 6,399 6,812 6,289 6,747 7,227 7,720 23,433 58,228
Modify alternative fuel mixture credit 3 ����������������������� 533 702 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ 702 702
Total, health reform reserve fund �������������������������� 592 2,161 12,802 30,233 34,413 36,046 38,198 39,380 41,658 44,100 46,598 115,655 325,589
276 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 17–3. eFFecT oF ProPoSalS—continued


(in millions of dollars)
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2010-14 2010-19
1 This proposal affects both receipts and outlays� Both effects are shown here� The outlay effects included in these estimates are listed below:
Provide making work pay tax credit ����������� ������ ������ 703 20,749 20,448 20,214 20,194 20,267 20,204 20,239 20,295 62,114 163,313
Expand earned income tax credit �������������� ������ ������ ������ 2,599 2,536 2,510 2,547 2,596 2,644 2,697 2,755 7,645 20,884
Expand refundability of the child tax credit ������ ������ ������ 8,822 8,707 8,674 8,766 8,859 8,944 9,039 9,142 26,203 70,953
Expand saver’s credit and automatic
enrollment in IRAs �������������������������������� ������ ������ 89 748 835 837 859 890 913 932 956 2,509 7,059
Provide American opportunity tax credit ���� ������ ������ ������ 1,860 1,939 2,018 2,162 2,335 2,434 2,489 2,673 5,817 17,910
Continue certain expiring provisions
through calendar year 2010 ������������������ ������ 62 21 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ 83 83
Eliminate advanced earned income tax
credit ����������������������������������������������������� ������ –125 –76 –77 –78 –81 –83 –85 –87 –89 –91 –437 –872
Total, outlay effects of receipt proposals ������ –63 737 34,701 34,387 34,172 34,445 34,862 35,052 35,307 35,730 103,934 279,330
2 The Budget assumes that some aviation excise taxes are modified and replaced with direct user charges� The estimated cost of reducing the excise taxes is reflected here� The user

charges would be considered discretionary and offset the discretionary budget authority and outlays�
3 Net of income offsets�
4 This provision is estimated to have zero receipt effect under the Administration’s current projections for energy prices�
5 Shown here are those proceeds from auctioning emission allowances that are reserved for clean energy technology initiatives and to compensate families through the making work

pay tax credit� These proceeds are classified as receipts, though they could alternatively be considered offsets to outlays� Any additional revenue will be used to compensate vulnerable
households, communities and businesses for increased energy costs�
6 The receipt effect of a spending initiative�
17. FEDERAL RECEIPTS 277

Table 17–4. receiPTS by Source


(In millions of dollars)
Estimate
Source 2008
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

individual income taxes:


Federal funds ������������������������������������������ 1,145,747 953,075 1,050,455 1,210,363 1,372,339 1,483,646 1,586,447 1,684,023 1,780,366 1,883,374 1,992,023 2,104,583
Legislative proposal, not subject to
PAYGO ������������������������������������������ ������ ������ 290 1,119 2,348 3,864 5,729 1,460 617 462 371 380
Legislative proposal, subject to
PAYGO ������������������������������������������ ������ –69 686 –81 6,507 13,370 20,496 25,313 28,346 32,271 36,542 41,665
Total, individual income taxes ................... 1,145,747 953,006 1,051,431 1,211,401 1,381,194 1,500,880 1,612,672 1,710,796 1,809,329 1,916,107 2,028,936 2,146,628
corporation income taxes:
Federal funds:
Federal funds ������������������������������������� 304,346 174,687 220,547 288,363 347,295 384,914 388,772 419,872 438,018 457,123 480,507 504,327
Legislative proposal, subject to
PAYGO ������������������������������������� ������ –27,929 –41,614 16,654 29,499 31,061 30,270 29,190 28,611 28,610 29,208 30,415
Total, Federal funds �������������������������������� 304,346 146,758 178,933 305,017 376,794 415,975 419,042 449,062 466,629 485,733 509,715 534,742
Trust funds:
Legislative proposal, subject to
PAYGO ������������������������������������� ������ ������ ������ 754 1,024 1,130 1,196 1,247 1,297 1,352 1,419 1,490
Total, corporation income taxes ............... 304,346 146,758 178,933 305,771 377,818 417,105 420,238 450,309 467,926 487,085 511,134 536,232
Social insurance and retirement receipts
(trust funds):
Employment and general retirement:
Old-age survivors insurance (off-
budget) ������������������������������������� 562,519 559,822 584,103 614,077 646,954 686,543 720,596 751,425 791,658 823,410 859,102 896,401
Legislative proposal, subject to
PAYGO �������������������������������� ������ ������ –46 625 686 727 754 805 831 863 1,005 956
Disability insurance (off-budget) ��� 95,527 95,048 99,174 104,277 109,860 116,583 122,365 127,601 134,432 139,824 145,886 152,219
Legislative proposal, subject to
PAYGO �������������������������������� ������ ������ –8 106 116 123 128 136 141 146 171 162
Hospital insurance ������������������������ 193,980 191,535 196,163 209,902 222,265 235,436 247,275 257,893 271,710 282,687 295,076 307,986
Legislative proposal, subject to
PAYGO �������������������������������� ������ ������ –13 173 188 200 207 220 229 236 275 262
Railroad retirement:
Social security equivalent
account ������������������������������� 2,029 1,962 1,958 1,996 2,050 2,093 2,134 2,171 2,211 2,251 2,293 2,339
Rail pension & supplemental
annuity �������������������������������� 2,404 2,359 2,338 2,357 2,566 2,790 2,878 2,933 2,982 3,037 3,231 3,471
Total, Employment and general
retirement �������������������������������������� 856,459 850,726 883,669 933,513 984,685 1,044,495 1,096,337 1,143,184 1,204,194 1,252,454 1,307,039 1,363,796
On-budget �������������������������������� 198,413 195,856 200,446 214,428 227,069 240,519 252,494 263,217 277,132 288,211 300,875 314,058
Off-budget �������������������������������� 658,046 654,870 683,223 719,085 757,616 803,976 843,843 879,967 927,062 964,243 1,006,164 1,049,738
Unemployment insurance:
Deposits by States 1 ��������������������� 32,217 36,721 44,897 50,584 55,570 56,775 55,878 54,833 51,147 50,247 50,820 53,911
Legislative proposal, not
subject to PAYGO ��������������� ������ ������ ������ 2 –7 –53 –118 –234 –234 –194 –357 –141
Legislative proposal, subject to
PAYGO �������������������������������� ������ ������ ������ 40 43 28 27 26 24 23 23 24
Federal unemployment receipts 1 ����� 7,216 7,217 6,068 5,876 7,604 9,419 10,660 11,159 8,834 8,712 7,560 8,445
Legislative proposal, not
subject to PAYGO ��������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ 87 ������ ������ –46 –944 –399
Legislative proposal, subject to
PAYGO �������������������������������� ������ ������ 1,296 530 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Railroad unemployment receipts 1 94 92 103 130 153 138 89 75 111 143 133 106
Total, Unemployment insurance �������� 39,527 44,030 52,364 57,162 63,363 66,307 66,623 65,859 59,882 58,885 57,235 61,946
Other retirement:
Federal employees retirement-
employee share ����������������������� 4,125 4,435 4,311 4,132 3,940 3,771 3,630 3,489 3,391 3,311 3,255 3,213
Non-Federal employees retirement 2 ��� 44 26 26 23 20 19 19 19 19 19 19 19
Total, Other retirement ����������������������� 4,169 4,461 4,337 4,155 3,960 3,790 3,649 3,508 3,410 3,330 3,274 3,232
Total, Social insurance and retirement
receipts ................................................... 900,155 899,217 940,370 994,830 1,052,008 1,114,592 1,166,609 1,212,551 1,267,486 1,314,669 1,367,548 1,428,974
On-budget ������������������������������������������ 242,109 244,347 257,147 275,745 294,392 310,616 322,766 332,584 340,424 350,426 361,384 379,236
Off-budget ������������������������������������������ 658,046 654,870 683,223 719,085 757,616 803,976 843,843 879,967 927,062 964,243 1,006,164 1,049,738
278 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 17–4. receiPTS by Source—conTinued


(In millions of dollars)
Estimate
Source 2008
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

excise taxes:
Federal funds:
Alcohol taxes ������������������������������������� 9,283 9,091 9,699 9,808 9,815 9,764 9,794 9,837 9,878 9,913 10,030 10,121
Legislative proposal, subject to
PAYGO ������������������������������������� ������ ������ –62 –21 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Tobacco taxes ������������������������������������ 7,639 12,709 18,613 18,381 18,173 17,972 17,812 17,632 17,467 17,301 17,132 16,928
Transportation fuels tax ��������������������� –5,127 –5,981 –5,647 –1,580 213 224 228 227 230 230 231 231
Legislative proposal, subject to
PAYGO ������������������������������������� ������ ������ –1,094 –234 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Telephone and teleype services �������� 1,048 1,020 705 439 273 153 116 109 104 102 101 101
Other Federal fund excise taxes �������� 2,883 –703 242 1,376 1,437 1,509 1,577 1,644 1,715 1,780 1,847 1,913
Legislative proposal, subject to
PAYGO ������������������������������������� ������ ������ –89 471 500 500 600 600 600 600 700 700
Total, Federal funds �������������������������������� 15,726 16,136 22,367 28,640 30,411 30,122 30,127 30,049 29,994 29,926 30,041 29,994
Trust funds:
Highway ��������������������������������������������� 36,385 35,998 37,535 38,236 38,954 39,880 40,620 41,431 42,153 42,519 42,843 43,256
Airport and airway ������������������������������ 11,992 11,282 11,697 12,414 13,424 14,490 15,345 16,062 16,775 17,511 18,261 18,986
Legislative proposal, subject to
PAYGO ������������������������������������� ������ ������ ������ –9,634 –10,131 –10,639 –11,013 –11,411 –11,824 –12,254 –12,701 –13,165
Sport fish restoration and boating
safety �������������������������������������������� 595 574 587 602 618 633 648 664 681 701 718 736
Tobacco assessments ����������������������� 1,140 960 960 960 960 960 960 960 960 960 960 960
Black lung disability insurance ����������� 653 371 670 678 687 691 695 701 711 714 722 461
Inland waterway ��������������������������������� 88 84 86 87 88 90 90 91 92 92 94 96
Legislative proposal, subject to
PAYGO ������������������������������������� ������ ������ ������ ������ –44 –45 –90 –91 –92 –92 –94 –96
Hazardous substance superfund
(Legislative proposal, subject to
PAYGO) ����������������������������������������� ������ ������ ������ 591 810 834 852 877 910 939 972 1,014
Oil spill liability ����������������������������������� 333 463 412 373 352 339 332 335 346 388 415 439
Vaccine injury compensation ������������� 251 228 238 243 248 250 253 256 259 261 264 266
Leaking under ground storage tank ��� 171 184 193 194 197 200 202 204 206 209 211 210
Total, Trust funds ������������������������������������� 51,608 50,144 52,378 44,744 46,163 47,683 48,894 50,079 51,177 51,948 52,665 53,163
Total, excise taxes ...................................... 67,334 66,280 74,745 73,384 76,574 77,805 79,021 80,128 81,171 81,874 82,706 83,157
estate and gift taxes:
Federal funds ������������������������������������������ 28,844 26,341 19,809 21,189 22,488 24,221 25,045 26,671 28,549 30,537 32,688 35,002
Legislative proposal, subject to
PAYGO ������������������������������������������ ������ ������ –1 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Total, estate and gift taxes ........................ 28,844 26,341 19,808 21,189 22,488 24,221 25,045 26,671 28,549 30,537 32,688 35,002
customs duties:
Federal funds:
Federal funds ������������������������������������� 26,029 22,802 23,515 27,493 32,118 35,733 38,530 41,239 43,761 45,535 46,849 48,206
Legislative proposal, subject to
PAYGO ������������������������������������� ������ –7 –753 –324 –6 –11 –17 –24 –34 –41 –47 –50
Total, Federal funds �������������������������������� 26,029 22,795 22,762 27,169 32,112 35,722 38,513 41,215 43,727 45,494 46,802 48,156
Trust funds:
Trust funds ����������������������������������������� 1,539 1,147 1,149 1,341 1,537 1,683 1,812 1,945 2,065 2,156 2,244 2,349
Total, customs duties ................................ 27,568 23,942 23,911 28,510 33,649 37,405 40,325 43,160 45,792 47,650 49,046 50,505
miscellaneous receipts:
Federal funds:
Miscellaneous taxes �������������������������� 559 563 567 572 577 582 587 592 598 604 611 616
Deposit of earnings, Federal Reserve
System ������������������������������������������ 33,598 24,894 27,533 33,961 38,209 39,148 41,713 43,570 45,214 46,938 48,890 50,735
Fees for permits and regulatory and
judicial services ���������������������������� 10,864 10,933 11,330 11,687 12,512 12,441 12,790 13,081 13,233 13,235 13,206 13,193
Legislative proposal, subject to
PAYGO ������������������������������������� ������ ������ ������ –39 –493 –150 –317 –511 –576 –522 –416 –285
Fines, penalities, and forfeitures �������� 4,201 3,953 3,248 3,356 3,356 3,356 3,356 3,356 3,356 3,356 3,356 3,356
Gifts and contributions ����������������������� 13 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3
Refunds and recoveries ��������������������� –47 –42 –75 –106 –80 –51 –33 –32 –32 –32 –32 –32
Total, Federal funds �������������������������������� 49,188 40,304 42,606 49,434 54,084 55,329 58,099 60,059 61,796 63,582 65,618 67,586
17. FEDERAL RECEIPTS 279

Table 17–4. receiPTS by Source—conTinued


(In millions of dollars)
Estimate
Source 2008
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Trust funds:
United Mine Workers of America,
combined benefit fund ������������������ 76 69 47 28 26 23 21 19 17 15 13 12
Defense cooperation �������������������������� 4 35 35 35 35 35 35 35 35 35 35 35
Inland waterway (Legislative
proposal, subject to PAYGO) �������� ������ ������ 75 100 100 112 156 224 224 252 252 252
Fines, penalities, and forfeitures �������� 742 456 455 457 460 461 459 461 461 462 462 462
Gifts and contributions ����������������������� 314 240 223 213 218 218 205 206 206 207 208 209
Refunds and recoveries ��������������������� 8 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6
Total, Trust funds ������������������������������������� 1,144 806 841 839 845 855 882 951 949 977 976 976
Total, miscellaneous receipts .................... 50,332 41,110 43,447 50,273 54,929 56,184 58,981 61,010 62,745 64,559 66,594 68,562
climate revenues (legislative proposal,
subject to Paygo) 3 .............................. ������ ������ ������ ������ 76,668 76,949 77,233 77,658 78,256 78,626 79,052 79,488
Total, budget receipts ................................. 2,524,326 2,156,654 2,332,645 2,685,358 3,075,328 3,305,141 3,480,124 3,662,283 3,841,254 4,021,107 4,217,704 4,428,548
On-budget ����������������������������������������������� 1,866,280 1,501,784 1,649,422 1,966,273 2,317,712 2,501,165 2,636,281 2,782,316 2,914,192 3,056,864 3,211,540 3,378,810
Off-budget ����������������������������������������������� 658,046 654,870 683,223 719,085 757,616 803,976 843,843 879,967 927,062 964,243 1,006,164 1,049,738
1 Deposits by States cover the benefit part of the program� Federal unemployment receipts cover administrative costs at both the Federal and State levels� Railroad unemployment

receipts cover both the benefits and adminstrative costs of the program for the railroads�
2 Represents employer and employee contributions to the civil service retirement and disability fund for covered employees of Government-sponsored, privately owned enterprises and

the District of Columbia municipal government�


3 Shown here are those proceeds from auctioning emission allowances that are reserved for clean energy technology initiatives and to compensate families through the making work

pay tax credit� These proceeds are classified as receipts, though they could alternatively be considered offsets to outlays� Any additional revenue will be used to compensate vulnerable
households, communities and businesses for increased energy costs�
18. USER CHARGES AND OTHER COLLECTIONS

In addition to collecting taxes and other receipts by ex- 18–1, some user charges are classified as governmental
ercising its sovereign power, as discussed in Chapter 17 of receipts and are on the receipts side of the budget.
this volume, “Federal Receipts,’’ the Federal Government Offsetting collections are credited to expenditure ac-
collects income from the public from market-oriented ac- counts and offsetting receipts are credited to receipt ac-
tivities and regulatory activities. These collections are counts. Offsetting collections are usually authorized to
classified as user charges or user fees1, and include the be spent for the purposes of the account without further
sale of postage stamps and electricity, charges for admis- action by the Congress. Offsetting receipts may or may
sion to national parks, premiums for deposit insurance, not be designated for a specific purpose, depending on the
and proceeds from the sale of assets, such as the right to legislation that authorizes them. When designated for a
extract oil from the Outer Continental Shelf. particular purpose, the authorizing legislation may either
Laws that authorize user charges, in combination with authorize the offsetting receipts to be spent without fur-
budget concepts, determine whether a user charge is clas- ther action by the Congress or require the offsetting re-
sified as an offsetting collection, an offsetting receipt or a ceipts to be appropriated in annual appropriations acts
governmental receipt. Almost all user charges are clas- before being spent. When not designated for a particular
sified as “offsetting collections’’ or “offsetting receipts,’’ as purpose, offsetting receipts are credited to the general
shown in Table 18–1. The budget refers to these amounts fund and cannot be spent without further action by the
as “offsetting’’ because they are subtracted from gross Congress.
outlays rather than added to taxes on the receipts side of Offsetting collections and offsetting receipts include
the budget. The purpose of this treatment is to produce most user charges as well as some amounts that are not
budget totals for receipts, outlays, and budget author- user charges, such as interest income. As shown in Tables
ity that reflect the amount of resources allocated by the 18–1 and 18–2, total offsetting collections and offsetting
Government directly, through collective political choice, receipts from the public are estimated to be $608.9 billion
rather than through the market.2 As also shown in Table in 2010, and total user charges are estimated to be $366.4
1 The term “user charge” is used in OMB Circular No. A–11, “Preparation, Submission, and
billion.
Execution of the Budget;” OMB Circular No. A–25, “User Charges;” and Chapter 25 of the vol- The first section of this chapter discusses user charges
ume, “The Budget System and Concepts.” In common usage, the terms “user charge” and “user and the Administration’s user charge proposals. The sec-
fee” are often used interchangeably and in A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Pro-
cess, GAO provides the same definition for both terms. The term “user charge” is generally used
ond section displays more information on offsetting collec-
throughout this chapter and has the same meaning as the term “user fee.” tions and offsetting receipts.
2 Showing collections from business-type transactions as offsets on the spending side of the

budget follows the concept recommended by the Report of the President’s Commission on Bud-
get Concepts in 1967 and is discussed in Chapter 26 of this volume: “The Budget System and
Concepts.’’

Table 18–1. ToTal uSer cHargeS


(in billions)
Estimate
Actual
2008 2009 2010
Total user charges:
Offsetting collections and offsetting receipts from the public ������������������������������������� 243�6 344�5 362�9
Governmental receipts ���������������������������������������������������������������������������������������������� 3�6 3�1 3�4

Total, User charges ������������������������������������������������������������������������������������������� 247�3 347�6 366�4

281
282 ANALYTICAL PERSPECTIVES

USER CHARGES

User charges do not include all offsetting collections


I. Introduction and Background and offsetting receipts from the public, such as repay-
ments received from credit programs, interest or divi-
The Federal Government often assesses user charges dends, payments from one part of the Federal Government
on those who benefit directly from a particular activity to another or cost-sharing contributions. In addition, user
or those subject to regulation. Based on the definition charges do not include dedicated taxes (such as taxes paid
used in this chapter, Table 18–3 shows that user charges to social insurance programs or excise taxes on gasoline),
were $247.3 billion in 2008, and are estimated to increase or customs duties, fines, penalties, or forfeitures.
to $347.6 billion in 2009 and $366.4 billion in 2010, and Alternative definitions. The definition used in this
average $381.0 billion per year from 2011–19, including chapter is useful because it is similar to the definition
the user charge proposals that are shown in Table 18–4. used in OMB Circular No. A–25, “User Charges,’’ which
Table 18–4 shows that the Administration’s user charge provides policy guidance to Executive Branch agencies
proposals would decrease user charges by an estimated on setting prices for user charges. Alternative definitions
$14.7 billion in 2010 (because of deposit and credit union may be used for other purposes. Much of the discussion
share insurance proposals, discussed below) and increase of user charges below—their purpose, when they should
user charges by an average of $18.2 billion per year from be levied, and how the amount should be set—applies to
2011–19. these alternative definitions as well.
Definition. User charges are fees, charges, and as- The definition of user charges could be narrower than
sessments levied on individuals or organizations directly the one used in this chapter by being limited to proceeds
benefiting from or subject to regulation by a Government from the sale of goods and services, excluding the proceeds
program or activity. In addition, the payers of the charge from the sale of assets, and by being limited to proceeds
must be limited to those benefiting from or subject to reg- that are dedicated to financing the goods and services be-
ulation by the program or activity, and may not include ing provided. This definition is similar to one the House of
the general public. Generally, user charges do not apply Representatives uses as a guide for purposes of commit-
to a broad segment of the public such as those who pay tee jurisdiction. (See the Congressional Record, January
income taxes or customs duties. 3, 1991, p. H31, item 8.) The definition of user charges
Examples of business-type or market-oriented user could be even narrower by excluding regulatory fees and
charges include charges for the sale of postal services focusing solely on business-type transactions. The user
(e.g., stamps) and electricity sold by the Tennessee Valley charge definition could be broader than the one used in
Authority, proceeds from the sale of goods by defense com- this chapter by including beneficiary- or liability-based
missaries, payments for Medicare voluntary supplemen- excise taxes, such as gasoline taxes.3
tal medical insurance, life insurance premiums for veter- What is the purpose of user charges? User charg-
ans, recreation fees for parks, and proceeds from the sale es are intended to improve the efficiency and equity of
of assets (e.g., property, plant, and equipment) and natu- certain Government activities. User charges reduce the
ral resources (e.g., timber, oil, and minerals).
Examples of regulatory and licensing user charges in- 3 Beneficiary- and liability-based taxes are terms taken from the Congressional Budget
clude charges for regulating the nuclear energy industry, Office, The Growth of Federal User Charges, August 1993, and updated in October 1995. In addi-
bankruptcy filing fees, immigration fees, food inspection tion to gasoline taxes, examples of beneficiary-based taxes include taxes on airline tickets, which
finance air traffic control activities and airports. An example of a liability-based tax is the excise
fees, passport fees, and patent and trademark fees. tax that formerly helped fund the hazardous substance superfund in the Environmental Protec-
tion Agency. This tax was paid by industry groups to finance environmental cleanup activities
related to the industry activity but not necessarily caused by the payer of the fee.

Table 18–2. groSS ouTlayS, uSer cHargeS, oTHer oFFSeTTing collecTionS, and oFFSeTTing receiPTS
From THe Public, and neT ouTlayS
(in billions)

Actual Estimate
2008 2009 2010
Gross outlays ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 3,316�3 4,608�3 4,200�0
Offsetting collections and offsetting receipts from the public:
User charges ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 243�6 344�5 362�9
Other �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 89�8 265�9 246�0
Subtotal, offsetting collections and offsetting receipts from the public ��������������������������������������������� 333�4 610�5 608�9

Net outlays ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,982�9 3,997�8 3,591�1


18. USER CHARGES AND OTHER COLLECTIONS 283

Table 18–3. ToTal uSer cHarge collecTionS


(in millions of dollars)
Estimates
Actual
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

receipts
Judicial Branch: Filing fees, U� S� courts �������������������������������������������������������������������������������������� 224 232 276 285 301 306 316 314 330 330 330 341
Department of Agriculture: Agricultural quarantine inspection fees ��������������������������������������������� 541 484 488 516 546 578 611 647 684 724 766 810
Department of the Interior: Abandoned Mine Reclamation Fund ������������������������������������������������ 286 274 276 283 286 253 255 255 257 258 261 261
Department of State: Immigration, passport, and consular fees ������������������������������������������������� 738 655 830 870 910 932 955 977 1,000 1,022 1,045 1,067
Department of the Treasury: Premiums for Terrorism Insurance Program ���������������������������������� ������ ������ 74 270 867 637 823 965 942 782 588 397
Corps of Engineers: Harbor maintenance fees ���������������������������������������������������������������������������� 1,467 1,089 1,092 1,281 1,473 1,616 1,742 1,873 1,990 2,078 2,165 2,269
Other ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 349 330 413 404 –88 274 112 –10 –69 21 132 270
Subtotal, receipts ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,605 3,064 3,449 3,909 4,295 4,596 4,814 5,021 5,134 5,215 5,287 5,415

offsetting collections and offsetting receipts from the Public


discretionary:
Department of Agriculture: Food safety inspection and other charges ���������������������������������������� 344 319 322 325 328 331 336 343 351 360 367 377
Department of Commerce: Patent and trademark, weather services, and other charges ����������� 1,998 2,039 2,071 2,167 2,290 2,408 2,522 2,670 2,825 2,990 3,163 3,350
Department of Defense: Commissary and other charges ����������������������������������������������������������� 10,797 10,517 11,490 10,401 10,415 10,443 10,477 10,513 10,551 10,591 10,630 10,670
Department of Energy: Federal Energy Regulation Commission, power marketing, and other
charges ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,223 1,624 1,841 1,866 1,882 1,899 1,917 1,968 2,016 2,069 2,124 2,181
Department of Health and Human Services: Food and Drug Administration, Centers for
Medicare and Medicaid Services, and other charges ������������������������������������������������������������� 1,743 1,247 1,451 1,465 1,479 1,494 1,509 1,545 1,580 1,618 1,655 1,696
Department of Homeland Security: Border and transportation security, and other charges ������� 2,202 2,482 2,411 2,436 3,299 4,197 5,130 5,241 5,357 5,475 5,595 5,719
Department of the Interior: Minerals Management Service and other charges ��������������������������� 873 842 740 806 820 809 830 853 852 886 909 909
Department of Justice: Charges for bankruptcy oversight and other charges ����������������������������� 394 354 269 227 231 235 239 244 248 253 257 262
Department of State: Passport and other charges ���������������������������������������������������������������������� 1,807 2,446 1,845 1,864 1,882 1,901 1,920 1,966 2,012 2,060 2,111 2,161
Department of Transportation: Pipeline safety, aviation and other charges ��������������������������������� 180 211 223 9,859 10,359 10,869 11,246 11,648 12,066 12,503 12,955 13,427
Department of the Treasury: Sale of commemorative coins and other charges �������������������������� 2,588 2,736 2,753 2,798 2,826 2,854 2,882 2,950 3,019 3,089 3,161 3,237
Department of Veterans Affairs: Medical care and other charges ����������������������������������������������� 2,598 2,686 3,036 3,070 3,134 3,187 3,370 3,480 3,594 3,711 3,833 3,959
General Services Administration: Federal Buildings Fund and other charges ���������������������������� 124 37 31 31 32 32 32 33 34 35 35 36
Social Security Administration: State supplemental fees for Supplemental Security Income ������� 139 145 165 187 167 192 201 211 241 233 224 255
Federal Communications Commission: Regulatory fees ������������������������������������������������������������� 410 426 420 424 429 433 436 448 458 469 480 493
Federal Trade Commission: Regulatory fees ������������������������������������������������������������������������������ 135 189 129 130 132 133 134 137 141 144 148 151
Nuclear Regulatory Commission: Regulatory fees ���������������������������������������������������������������������� 764 871 887 895 905 914 923 944 967 990 1,014 1,040
Securities and Exchange Commission: Regulatory fees ������������������������������������������������������������� 984 1,332 1,520 1,755 1,757 1,759 1,760 1,762 1,764 1,766 1,775 1,777
All other agencies, discretionary user charges ����������������������������������������������������������������������������� 287 74 66 66 67 63 60 58 60 61 63 64
Subtotal, discretionary user charges ����������������������������������������������������������������������������� 29,590 30,577 31,670 40,772 42,434 44,153 45,924 47,014 48,136 49,303 50,499 51,764

mandatory:
Department of Agriculture: Crop insurance and other charges ��������������������������������������������������� 2,869 3,808 3,685 3,538 7,455 3,630 3,740 3,796 3,837 3,897 3,951 4,004
Department of Defense: Commissary surcharge and other charges ������������������������������������������ 2,327 1,898 1,898 1,858 1,831 1,831 1,769 1,732 1,717 1,717 1,704 1,704
Department of Energy: Proceeds from the sale of energy, nuclear waste disposal, and other
charges ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 4,303 4,853 5,181 5,636 5,466 5,683 5,740 5,792 5,843 5,898 5,952 6,005
Department of Health and Human Services: Medicare Part B and Part D insurance premiums
and other charges �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 59,435 62,333 64,868 69,359 75,789 83,430 91,145 95,521 101,451 109,110 117,687 126,945
Department of Homeland Security: Customs, immigration, and other charges ��������������������������� 8,609 6,931 9,082 7,885 7,983 8,016 8,040 8,057 7,928 7,883 5,521 4,403
Department of the Interior: Recreation and other charges ���������������������������������������������������������� 6,187 5,191 5,613 6,221 6,604 6,885 7,214 7,956 7,708 8,014 8,196 8,672
Department of Justice: Federal Prison Commissary fees and other charges ������������������������������ 536 554 564 606 620 635 650 665 681 697 714 731
Department of Labor: Insurance premiums to guaranty private pensions and other charges ����� 3,753 4,616 5,492 7,946 9,945 10,523 10,683 10,954 11,270 11,671 12,083 12,991
Department of the Treasury: Bank regulation and other charges ������������������������������������������������ 1,170 1,173 1,164 1,289 1,334 1,382 1,433 1,486 1,547 1,603 1,666 1,732
Department of Veterans Affairs: Veterans life insurance and other charges �������������������������������� 2,358 2,241 1,850 1,691 1,670 1,693 1,677 1,652 1,631 1,606 1,588 1,572
Office of Personnel Management: Federal employee health and life insurance fees ������������������ 12,110 13,061 14,101 15,153 16,075 17,173 18,348 19,575 20,934 22,318 23,839 25,470
Federal Deposit Insurance Corporation: Deposit insurance fees and recoveries ������������������������ 2,922 95,242 119,489 108,011 99,872 85,789 76,796 74,817 33,872 22,496 19,626 17,869
National Credit Union Administration: Credit union share insurance and other fees ������������������� 551 1,062 1,991 2,439 2,884 3,235 3,540 3,844 2,336 1,475 1,427 1,411
Postal Service: Fees for postal services ������������������������������������������������������������������������������������� 75,129 73,073 73,275 74,515 77,706 80,338 82,025 83,747 85,506 87,301 89,135 91,007
Tennessee Valley Authority: Proceeds from the sale of energy ��������������������������������������������������� 10,307 13,442 13,754 12,933 12,949 12,892 13,519 13,971 14,260 14,759 14,936 15,344
Undistributed Offsetting Receipts �������������������������������������������������������������������������������������������������
Department of Commerce: Digital Television Transition and Public Safety Fund ������������������� 1,779 17,091 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Federal Communications Commission: Spectrum auction receipts ��������������������������������������� ������ 100 850 175 225 200 200 200 200 200 200 200
Outer Continental Shelf receipts and other collections ����������������������������������������������������������� 18,285 6,309 7,331 9,127 10,793 10,810 10,527 10,427 10,536 10,311 10,196 10,085
All other agencies, mandatory user charges �������������������������������������������������������������������������������� 1,427 965 1,087 1,104 1,111 1,157 1,195 1,231 1,288 1,315 1,346 1,405
Subtotal, mandatory user charges �������������������������������������������������������������������������������� 214,057 313,943 331,275 329,486 340,312 335,302 338,241 345,423 312,545 312,271 319,767 331,550
Subtotal, user charges that are offsetting collections and offsetting receipts from the public ������ 243,647 344,520 362,945 370,258 382,746 379,455 384,165 392,437 360,681 361,574 370,266 383,314

Total, user charges ...................................................................................................................... 247,252 347,584 366,394 374,167 387,041 384,051 388,979 397,458 365,815 366,789 375,553 388,729
284 ANALYTICAL PERSPECTIVES

burden on taxpayers by financing activities that benefit ing the fee. 4 If the Government is engaged in a purely
a relatively limited number of people and by financing business-type transaction and economic resources are
regulatory activities. allocated efficiently, then this market price should be
User charges that are set to cover the costs of produc- equal to or greater than the Government’s full cost of
tion of goods and services can provide efficiency in the production.
allocation of resources within the economy. Such charg- Classification of user charges in the budget. As
es allocate goods and services to those who value them shown in Table 18–1, most user charges are classified
the most and signal to the Government how much of the as offsets to outlays on the spending side of the budget,
goods or services it should provide. Prices in private, com- but a few are classified on the receipts side of the bud-
petitive markets serve the same purposes.User charges get. An estimated $3.4 billion in 2010 of user charges
for goods and services that do not have special social or are classified on the receipts side and are included in
distributional benefits may also improve equity or fair- the totals described in Chapter 17, “Federal Receipts.’’
ness by requiring those who benefit from an activity to They are classified as receipts because they are regula-
pay for it and by allowing those who do not benefit from tory charges collected by the Federal Government by
an activity to not pay for it. the exercise of its sovereign powers. Examples include
When should the Government impose a charge? filing fees in the United States courts, agricultural
Discussions of whether to finance spending with a tax or quarantine inspection fees, and passport fees. These
a fee often focus on whether the benefits of the activity regulatory charges are unlike those user charges that
accrue to the public in general or to a limited group of are classified as offsets to outlays, which are normally
people. In general, if the benefits accrue broadly to the for identifiable goods or services that benefit primarily
public or have special social or distributional benefits, the party paying the charge and for which alternatives
then the program should be financed by taxes paid by may exist in the private sector or State and local gov-
the public. In contrast, if the benefits accrue to a limited ernment sectors.
number of private individuals or organizations and do The remaining user charges, an estimated $362.9 bil-
not have special social or distributional benefits, then the lion in 2010, are classified as offsetting collections and off-
program should be financed by charges paid by the pri- setting receipts on the spending side of the budget. Some
vate beneficiaries. For Federal programs where the ben- of these are collected by the Federal Government by the
efits are entirely public or entirely private, applying this exercise of its sovereign powers and conceptually would
principle can be relatively easy. For example, according to appear on the receipts side of the budget, but are required
this principle, the benefits from national defense accrue by law to be classified on the spending side as offsetting
to the public in general, and should be and are financed collections or offsetting receipts. Examples of these charg-
by taxes. In contrast, the benefits of electricity sold by the es include immigration examination fees, U. S. customs
Tennessee Valley Authority accrue exclusively to those processing fees, and nuclear regulatory fees.
using the electricity, and should be and are financed by As shown in Table 18–5, an estimated $271.2 billion of
user charges. user charges for 2010 will be credited directly to expendi-
In many cases, however, an activity has benefits that ture accounts and will generally be available for expen-
accrue to both public and private groups, and it may diture when they are collected, without further action by
be difficult to identify how much of the benefits accrue the Congress. An estimated $91.7 billion of user charges
to each. Because of this, it can be difficult to know how for 2010 will be deposited in offsetting receipt accounts
much of the program should be financed by taxes and and will be available to be spent only according to the
how much by fees. For example, the benefits from rec- legislation that established the charges.
reation areas are mixed. Fees for visitors to these areas As a further classification, the accompanying Tables
are appropriate because the visitors benefit directly 18–3 and 18–4 identify the user charges as discretionary
from their visit, but the public in general also benefits or mandatory. These classifications are terms from the
because these areas protect the Nation’s natural and Budget Enforcement Act of 1990 as amended and are used
historic heritage now and for posterity. Where a fee frequently in the analysis of the budget. “Discretionary’’
may be appropriate to finance all or part of an activity, refers to user charges generally controlled through an-
some consideration must be given to the ease of admin- nual appropriations acts and under the jurisdiction of the
istering the fee. appropriations committees in the Congress. “Mandatory’’
What amount should be charged? When the refers to user charges controlled by permanent laws and
Government is acting in its capacity as sovereign under the jurisdiction of the authorizing committees.
and where user charges are appropriate, current poli- These and other classifications are discussed further
cies support setting fees equal to the full cost to the in this volume in Chapter 25, “The Budget System and
Government, including both direct and indirect costs. Concepts.’’
When the Government is not acting in its capacity as
sovereign and engages in a purely business-type trans-
action (i.e., leasing or selling goods, services, or resourc-
es), market price is generally the basis for establish-

4 Policies for setting user charges are promulgated in OMB Circular No. A–25: “User Charg-

es’’ (July 8, 1993).


18. USER CHARGES AND OTHER COLLECTIONS 285

II. TOTAL USER CHARGES

As shown in Table 18–3, total user charge collections Corporation (FDIC) are expected to increase significantly
(including those proposed in this Budget) are estimated from 2008 to 2009 as a result of bank failures, and the
to be $366.4 billion in 2010 and average $381.0 billion subsequent takeover and sale of the banks’ assets by the
from 2011–19. Collections by the Postal Service and for FDIC. Under the Administration’s policies, collections by
Medicare premiums are the largest user charge collec- the FDIC for deposit insurance premiums are projected to
tions, accounting for more than half of total user charge increase beginning in 2011, as the insurance fund is re-
collections in 2008 and more than 40 percent over the com- plenished after the expected end of the current economic
ing decade. Collections by the Federal Deposit Insurance downturn.

III. USER CHARGE PROPOSALS

As shown in Table 18–4, the Administration is proposing Manufacturing Practice requirements. The Budget in-
new, increased and, in the case of deposit and credit union cludes a proposal to enable FDA to assess fees for follow-
share insurance, modified user charges that would, in the up re-inspections that are required when violations of
aggregate, decrease collections by an estimated $14.7 bil- Good Manufacturing Practices are found during initial
lion in 2010 and increase collections by an average of inspections. In addition, FDA collects user charges for the
$ 18.2 billion per year from 2011–19. These amounts are issuance of export certifications for human drugs, animal
offsetting collections, offsetting receipts and governmen- drugs, and medical devices. The Budget includes a pro-
tal receipts only; they do not include related spending. posal to expand FDA’s authority to collect fees for issuing
export certifications for food and animal feed.
A. Discretionary User Charge Proposals Food inspection and food facility registration fees. The
Budget includes two new user charges designed to im-
1. Offsetting collections
prove and support additional inspections and enforce-
ment activities, and to establish and maintain a food fa-
Department of Health and Human Services: Food cility registration system.
and Drug Administration (FDA)
Department of Homeland Security
The Budget includes a number of FDA proposals, which Aviation passenger security fee: Since its establishment
are discussed below, and reflects an exact estimate for in- in 2001, under the Aviation and Transportation Security
creased collections for these proposals for 2010 only. The Act, the aviation passenger security fee has been limited
precise amount of collections for the various proposals for to $2.50 per passenger enplanement with a maximum fee
each subsequent year will be negotiated with Congress of $5.00 per one-way trip. However, the cost of provid-
and other interested parties during FDA’s authorization ing security has increased substantially since 2001. The
process. Administration proposes to increase by $1.00 per year the
Generic drug review activities fees. Generic drugs play aviation passenger security fee beginning in fiscal year
an important role in reducing the cost of and increasing 2012 to a maximum of $5.50 per enplanement and $11.00
access to pharmaceuticals. The Budget includes a propos- per one-way trip in 2014 and thereafter. This adjust-
al for a new user charge to generate additional resources ment will fulfill the original intent of the Aviation and
in support of FDA’s generic drug review activities. Similar Transportation Security Act by more closely allocating
to the purpose served by FDA’s current prescription drug the cost of aviation security services to those individuals
user charges, the proposed generic drug user charge who directly benefit from the service. With the proposed
would be used to improve review times and reduce the adjustments to the aviation passenger security fee, total
current backlog of applications. aviation security fees (which include an air carrier fee)
Generic biologics user charges. The Administration pro- would generate revenue sufficient to fund 86 percent of
poses to establish a new regulatory pathway for FDA to the discretionary costs of the Transportation Security
approve follow-on biologics, which are generic versions of Administration’s Aviation Security Program in fiscal year
therapies that contain proteins derived from living cells. 2014, compared to approximately 40 percent currently.
The Administration proposal would accelerate the pro-
duction of affordable generic biologic drugs, protect pa- Department of the Interior
tient safety, promote innovation, and include a financing Bureau of Land Management (BLM): Onshore oil and
structure to cover the costs of this activity. gas permit fees. The 2005 Energy Policy Act prohibits BLM
Reinspection and export certification fees. FDA con- from implementing new user charges for oil and gas per-
ducts post-market inspections of manufacturers of food, mit processing, and requires that existing rental receipts,
human drugs, biologics, animal drugs, animal feed, and which are classified as mandatory, make up for the lost
medical drugs to assess their compliance with Good program funding. The Administration proposes to perma-
286 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 18–4. uSer cHarge ProPoSalS in THe Fy 2010 budgeT 1


(estimated collections in millions of dollars)
2010– 2010–
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2014 2019
oFFSeTTing collecTionS and oFFSeTTing receiPTS
diScreTionary:
1� Offsetting collections
department of Health and Human Services:
Food and Drug Administration:
Generic drug review activities fees ���������������������������������������������������������������� --- 36 ** ** ** ** ** ** ** ** ** ** **
Generic biologics user charges ��������������������������������������������������������������������� --- ** ** ** ** ** ** ** ** ** ** ** **
Reinspection and export certification fees ����������������������������������������������������� --- 30 ** ** ** ** ** ** ** ** ** ** **
Food inspection and food facility registration fees ����������������������������������������� --- 75 ** ** ** ** ** ** ** ** ** ** **

department of Homeland Security:


Aviation passenger security fee ����������������������������������������������������������������������������������� --- --- --- 840 1,713 2,621 2,673 2,727 2,781 2,837 2,894 5,174 19,086

department of the interior:


Bureau of Land Management: Onshore oil and gas permit fees ��������������������������������� --- 46 46 46 46 46 46 46 46 46 46 228 455
Minerals Management Service: Outer Continental Shelf inspection fees �������������������� --- 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 50 100
Department-wide: Working Capital Fund fee ��������������������������������������������������������������� --- * * * * * * * * * * * 1

department of Transportation:
Federal Aviation Administration: Air traffic user charge ����������������������������������������������� --- --- 9,634 10,131 10,639 11,013 11,410 11,824 12,254 12,700 13,165 41,417 102,770

department of the Treasury:


Alcohol and Tobacco Tax and Trade Bureau regulatory fee ����������������������������������������� --- 80 98 99 100 101 102 103 103 104 105 478 995

2� Offsetting receipts �������������������������������������������������������������������������������������������������������������


department of energy:
Environmental cleanup fee ������������������������������������������������������������������������������������������� --- 200 203 207 212 216 221 225 230 235 240 1,038 2,189
Subtotal, discretionary user charge proposals ����������������������������������� --- 476 9,991 11,333 12,720 14,007 14,462 14,935 15,424 15,932 16,460 48,385 125,596

mandaTory:
1� Offsetting collections
department of Health and Human Services:
Centers for Medicare and Medicaid Services: Survey and certification user charges � --- 9 46 72 101 106 108 111 114 117 121 335 906

Federal deposit insurance corporation:


Deposit insurance premium reprieve proposal ������������������������������������������������������������� -7,500 -10,763 -6,833 -2,392 2,731 8,504 14,330 -7 15 -5 2 -8,753 5,582

national credit union administration:


Share insurance premium reprieve proposal ��������������������������������������������������������������� --- -5,166 170 461 901 1,481 2,064 770 35 37 39 -2,153 793

2� Offsetting receipts
department of agriculture:
Food Safety and Inspection Service user charges ������������������������������������������������������ --- 4 4 4 4 4 4 5 5 5 5 20 44
Grain, Inspection, Packers, and Stockyards Administration user charges ������������������� --- 27 30 30 31 31 31 32 32 32 33 149 309
Animal and Plant Health Inspection Service user charges ������������������������������������������ --- 20 27 27 28 29 30 31 32 33 34 131 291
Crop insurance subsidies ��������������������������������������������������������������������������������������������� --- --- 429 427 595 599 610 620 627 634 642 2,050 5,184

department of Homeland Security:


Customs and Border Patrol inspection fees ����������������������������������������������������������������� --- 124 124 124 124 124 124 124 124 71 --- 620 1,063

department of the interior:


Fee on nonproducing Gulf of Mexico oil and gas leases ��������������������������������������������� --- 122 121 115 107 109 112 114 116 119 121 574 1,156

environmental Protection agency:


Pesticide user charges ������������������������������������������������������������������������������������������������� --- 48 48 47 59 61 61 63 63 65 65 263 580
Pre-manufacture notice user charges �������������������������������������������������������������������������� --- 4 8 8 8 8 8 8 8 8 8 36 76

Federal communications commission:


Spectrum license fee authority ������������������������������������������������������������������������������������� 50 200 300 425 550 550 550 550 550 550 550 2,025 4,775
Extend spectrum auction authority ������������������������������������������������������������������������������ --- --- --- --- 200 200 200 200 200 200 200 400 1,400
Domestic satellite spectrum auctions �������������������������������������������������������������������������� --- 100 75 25 --- --- --- --- --- --- --- 200 200
Subtotal, mandatory user charge proposals �������������������������������������������������� -7,450 -15,270 -5,451 -627 5,439 11,806 18,232 2,621 1,921 1,867 1,820 -4,103 22,359
Subtotal, user charge proposals that are offsetting collections and offsetting
receipts ������������������������������������������������������������������������������������������������������ -7,450 -14,794 4,539 10,706 18,158 25,813 32,694 17,555 17,345 17,799 18,280 44,281 148,094

governmenTal receiPTS
corps of engineers - civil works:
Preserving cost-sharing of inland waterways capital costs ������������������������������������������ --- 75 100 68 79 89 156 155 183 182 180 411 1,267
Subtotal, governmental receipts user charge proposals ������������������������������� --- 75 100 68 79 89 156 155 183 182 180 411 1,267

Total, user charge proposals ..............................................................................................


-7,450 -14,719 4,639 10,774 18,237 25,902 32,850 17,710 17,528 17,981 18,460 44,692 149,361
* $500 thousand or less
** The estimates reflect collections for 2010 only, but precise collection levels for each year will be negotiated during the authorization process� Since the Generic Biologics fee is a completely new activity for the Food and Drug Administration,
precise collection levels will be negotiated for each year, including 2010�
1 A negative sign indicates a decrease in collections�
18. USER CHARGES AND OTHER COLLECTIONS 287

nently repeal these changes and substitute user charges these objectives. Accordingly, the Administration will
for the mandatory funding provided by the Act. The pro- work with stakeholders and the Congress to enact legis-
posed fees are expected to generate $46 million per year, lation that moves toward such a system. The Budget re-
thereby reducing the cost to taxpayers of operating a pro- flects such a reform being in place starting in 2011, with
gram that benefits specific users. Notwithstanding the fee a user charge collecting $9.6 billion in that year and with
prohibition, a comparable oil and gas permitting fee was aviation excise taxes being commensurately reduced.
enacted as part of both the 2008 and 2009 Interior appro-
priations laws, but this fee is in place only through fiscal Department of the Treasury
year 2009. The Administration is proposing to increase Alcohol and Tobacco Tax and Trade Bureau (TTB)
this permitting fee in the 2010 Interior appropriations regulatory fees. The TTB ensures that alcohol products
language, while seeking a more permanent solution for are labeled, advertised, and marketed in accordance with
2011 and beyond through a repeal of the Energy Policy Federal law. TTB has the authority to inspect places
Act fee prohibition. Once the fee prohibition is removed, of business associated with alcohol production and dis-
BLM will use its normal cost recovery authority to put in tribution, and to assess fines for unlawful activity. The
place comparable fees through regulation. Administration proposes to charge businesses a fee to
Minerals Management Service (MMS): Outer cover the costs of TTB’s regulatory activities.
Continental Shelf (OCS) Inspection Fees. The Budget in-
cludes appropriations language to begin charging OCS 2. Offsetting receipts
inspection fees to oil and gas facilities that are subject
to inspection by MMS. The fees would be based on the Department of Energy
number of oil and gas wells per facility, providing for costs
to be shared equitably across the industry. According to Environmental cleanup fee. The Budget includes a
agency data, MMS currently spends more than $44 mil- proposal to reauthorize the special assessment on do-
lion on compliance inspections. Inspection costs include, mestic utilities for deposit into the Uranium Enrichment
among other things, the cost of approximately 60 inspec- Decontamination and Decommissioning Fund.
tors and nearly $20 million in helicopter costs. Inspection Established in 1992, the Fund pays, subject to appropria-
costs rise as energy development companies extend ex- tions, the decontamination and decommissioning costs
ploration and production efforts into deeper waters; ad- of the Department of Energy’s gaseous diffusion plants
ditional miles must be flown, aircraft requirements in- in Tennessee, Ohio, and Kentucky. Additional resources,
crease, and the time for travel and inspection increases as from the proposed cleanup fee, are required due to higher-
facilities become increasingly complex. The proposed fee than-expected cleanup costs.
will generate approximately $10 million in 2010, thereby
requiring OCS energy developers to fund roughly 25 per- B. Mandatory User Charge Proposals
cent of compliance inspection costs.
Working Capital Fund fee: The Budget includes a
proposal to allow the National Indian Program Training 1. Offsetting collections
Center to extend services to State and local govern-
ments and Native American Tribes. The services include Department of Health and Human Services:
both training courses and use of the Center’s facilities. Centers for Medicare and Medicaid Services
Currently, the Center is only authorized to collect fees for (CMS)
services on a reimbursable basis from Federal agencies,
leaving State and local governments, and Tribes unable Survey and certification user charges. The Budget pro-
to use the Center’s services. Estimates of the new collec- poses two user charges for the survey and certification
tions resulting from this proposal are less than $500,000 program within CMS. CMS would charge facilities par-
per year. ticipating in Medicare and Medicaid a fee for follow-up
surveys, which are required to determine whether facili-
Department of Transportation: Federal Aviation ties have taken corrective action to comply with specific
Administration (FAA) Federal health, safety, and quality standards. The agency
Air traffic user charges. Starting in 2011, the Budget would also charge a fee to health care facilities to recover
assumes that the air traffic control system will be funded part of the cost of all recertification surveys required for
with direct charges levied on users of the system. The participation in the Medicare program.
FAA’s current excise tax system, which generated $12.4
billion in 2008, is largely based on taxes that depend on the Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC)
price of customers’ airline tickets, not FAA’s cost for mov- Premium reprieve proposal. The FDIC is required to
ing flights through the system. The Administration be- maintain a reserve equal to 1.15 percent to 1.5 percent
lieves that the FAA should move toward a model whereby of insured deposits, but the reserve ratio has been below
FAA’s funding is related to its costs, the financing burden 1.15 percent since June 30, 2008. By law, the FDIC is re-
is distributed more equitably, and funds are used to pay quired to raise deposit insurance premiums significantly
directly for services the users need. The Administration to restore the reserve ratio within five years (or within
recognizes that there are alternative ways to achieve a longer period of time if “extraordinary circumstances”
288 ANALYTICAL PERSPECTIVES

exist). To prevent premiums from increasing in 2009 and share of underwriting gains from five percent to 20 per-
2010, when banks’ earnings may be strained, the Budget cent, reduce the premium on Catastrophic Crop Insurance
includes a proposal to increase the FDIC’s borrowing au- (CAT) by 25 percent and charge a sliding scale fee for CAT
thority from $30 billion to $100 billion. In addition, under coverage from $300 up to $5,000 depending on the crop
the proposal, premiums would increase steadily begin- value.
ning in 2011. The reserve ratio is projected to be restored
to 1.15 percent in 2015 and to reach 1.25 percent in 2016. Department of Homeland Security
The effect of this proposal will be to shift some collections Customs and Border Protection (CBP) inspection user
from 2009 through 2012 into subsequent years. charges. The Budget includes a proposal to consolidate
two existing fee accounts into a new CBP inspection user
National Credit Union Administration (NCUA) charge account. The two existing fee accounts support
Premium proposal. The Federal Credit Union Act re- CBP’s passenger and property inspections at U.S. ports of
quires the NCUA to increase premiums charged to mem- entry. The new single fee will continue to support these
ber institutions if the equity ratio in the Share Insurance activities and will streamline both collection and admin-
Fund (SIF) falls below 1.2 percent, as it is projected to do istrative activities.
in 2009. The Budget includes a proposal to restore the
SIF equity ratio over a seven-year period by allowing the Department of the Interior: Minerals Management
NCUA to increase premiums gradually, rather than im- Service
mediately as required by current law. Under the proposal, Fee on non-producing Gulf of Mexico oil and gas leases.
the SIF equity ratio is projected to return to 1.2 percent The Budget includes a proposal that is part of a broader
in 2015 and to reach the NCUA-set target ratio of 1.3 per- Administration initiative to encourage energy develop-
cent in 2016. The effect of this proposal will be to shift ment on lands already leased for development. A new $4
some collections from 2010 into subsequent years. per acre fee on non-producing Outer Continental Shelf
(OCS) leases in the Gulf of Mexico would provide a fi-
2. Offsetting receipts nancial incentive for oil and gas companies to either get
their leases into production or relinquish them so that
Department of Agriculture the tracts can be re-leased to and developed by new par-
ties. The proposed $4 per acre fee would be indexed an-
Food Safety and Inspection Service (FSIS) user charges. nually. In October 2008, the Government Accountability
Through a variety of activities, including slaughter and Office (GAO) issued a report critical of past efforts by
processing plant inspections, FSIS ensures that meat, the Department of the Interior to ensure that compa-
poultry and egg products are safe, wholesome, and cor- nies diligently develop their Federal leases. Although
rectly labeled and packaged. This Budget includes a pro- the GAO report focused on administrative actions that
posal for a new performance user charge. The fee would the Department could undertake, this proposal requires
be charged to those facilities that have product recalls, legislative action. This proposal is similar to other non-
are linked to an outbreak of foodborne illness, or require producing fee proposals considered by the Congress in the
resampling and retesting because of positive samples. last several years.
The fee would be charged each time one of these incidents
occurs. Environmental Protection Agency (EPA)
Grain Inspection, Packers, and Stockyards Pesticide user charges. All pesticides marketed in the
Administration (GIPSA) user charges. The Administration United States must be registered with EPA. Presently,
proposes to establish a fee to cover the cost associated EPA collects fees from entities seeking to register their
with GIPSA’s standardization activities and a licensing pesticides and from entities seeking to maintain their reg-
fee to cover the cost associated with administering meat istrations. The Administration proposes to better cover the
packers and stockyards activities. costs of EPA’s pesticide registration services by increas-
Animal and Plant Health Inspection Service (APHIS) ing the amount charged for currently authorized pesticide
user charges. The Administration proposes to establish user charges. Amendments to the Federal Insecticide,
user charges for: (1) animal welfare inspections for ani- Fungicide, and Rodenticide Act require EPA to review all
mal research facilities, carriers, and in-transit handlers registered pesticides on a 15-year cycle to ensure that reg-
of animals, (2) licenses for individuals or companies who istrations reflect current science. The Administration’s
seek to market a veterinary biologic, and (3) reviews and proposed increases to registration and maintenance fees
inspections that may allow APHIS to issue permits that are intended to cover the increased costs posed by these
acknowledge that regulated entities are providing suffi- reviews and a greater portion of overall program costs. In
cient safeguards in the testing of biotechnologically de- addition, although the Federal Food, Drug, and Cosmetic
rived products. Act requires EPA to collect fees for the establishment
Federal Crop Insurance fees: The Budget includes a and reassessment of pesticide tolerances, the collection of
proposal to lower the Federal crop insurance subsidy pro- these fees has been blocked through 2012 by statute. The
vided to both farmers and insurance companies. The pro- Administration proposes to eliminate this prohibition and
posal would reduce premium subsidies by five percentage collect the tolerance fee beginning in 2010.
points for all coverage levels, increase the Government’s
18. USER CHARGES AND OTHER COLLECTIONS 289

Premanufacture notice user charges. EPA presently The Administration proposes to phase out this excise tax
collects fees from chemical manufacturers seeking to in stages and replace it with a lock usage fee. The lock
market new chemicals. These fees are authorized by the usage fee is designed to improve economic efficiency and
Toxic Substances Control Act and are subject to a statuto- preserve the landmark cost-sharing reform established in
ry cap. The Administration proposes to lift the cap so that 1986, while also supporting investments in inland water-
EPA can recover a greater portion of the program cost. ways construction, replacement, expansion, and rehabili-
tation work.
Federal Communications Commission (FCC)
Spectrum license fee authority. To promote efficient use OTHER OFFSETTING COLLECTIONS AND
of the electromagnetic spectrum, the Administration pro- RECEIPTS
poses to provide the FCC with new authority to use other
economic mechanisms, such as fees, as a spectrum man- Table 18–5 shows the distribution of user charges and
agement tool. The Commission would be authorized to set other collections from the public according to whether
user charges on unauctioned spectrum licenses based on they are offsetting collections credited to expenditure ac-
spectrum-management principles. Fees would be phased counts or offsetting receipts credited to receipt account.
in over time as part of an ongoing rulemaking process to The table shows that total offsetting collections and off-
determine the appropriate application and level for fees. setting receipts from the public are estimated to be $610.5
Extend spectrum auction authority. The Administration billion in 2009. Of these, an estimated $292.4 billion are
proposes to extend indefinitely the authority of the FCC offsetting collections and an estimated $318.1 billion are
to auction spectrum licenses, which expires on September offsetting receipts.
30, 2012. Information on the user charges presented in Table
D o m e s t i c s a t e l l i t e s p e c t r u m a u c t i o n s. T h e 18–5 is available in Tables 18–3 and 18–4 and the dis-
Administration proposes to ensure that spectrum li- cussion that accompanies those tables. Major offsetting
censes for predominantly domestic satellite services are collections deposited in expenditure accounts that are not
assigned efficiently and effectively through competitive user charges include collections by the Commodity Credit
bidding. Services such as Direct Broadcast Satellite and Corporation fund in the Department of Agriculture, which
Satellite Digital Audio Radio Services were assigned by are related to loans, collections from States to supplement
auction prior to a 2005 court decision. The Administration payments in the Supplemental Security Income program,
proposes to authorize through legislation auctions of li- and pre-credit reform loan repayments. Major offsetting
censes for these and similar domestic satellite services. receipts that are not user charges include military assis-
tance program sales and interest income.
C. User Charge Proposals that are Governmental Table 18–6 includes all offsetting receipts deposited in
Receipts receipt accounts. These include offsetting receipts from
Corps of Engineers—Civil Works the public (as summarized in Table 18–5) and also pay-
ments from one part of the Government to another, called
Preserving cost-sharing of inland waterways capital intragovernmental transactions. These receipts are offset
costs. In 1986, the Congress mandated that commercial or deducted from outlays in the Federal budget. In total,
traffic on the inland waterways would be responsible for offsetting receipts are estimated to be $958.7 billion in
50 percent of the capital costs of the locks, dams, and 2010: $672.6 billion are intragovernmental transactions
other features that make barge transportation possible and $286.0 billion are from the public. The $286.0 billion
on the inland waterways. The current excise tax of 20 in offsetting receipts from the public consist of proprie-
cents per gallon on diesel fuel is not generating enough tary receipts from the public ($278.4 billion) and offset-
revenue to cover the required 50 percent of these costs. ting governmental receipts ($7.6 billion).
290 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 18–5. oFFSeTTing collecTionS and oFFSeTTing receiPTS From THe Public
(in billions of dollars)
Estimate
Actual
2008 2009 2010

offsetting collections (credited to expenditure accounts):


User charges:
Postal service stamps and other USPS fees (off-budget) ������������������������������������������������������������������������������ 75�1 73�1 73�3
Defense Commissary Agency ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 5�9 5�8 5�8
Employee contributions for employees and retired employees health benefits funds ����������������������������������� 9�8 10�7 11�6
Sale of energy:
Tennessee Valley Authority ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 10�3 13�4 13�8
Bonneville Power Administration ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3�0 3�5 3�9
Federal Deposit Insurance Corporation: Deposit insurance fees and recoveries ������������������������������������������ 2�9 95�2 119�5
All other user charges ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 38�4 39�3 43�3
Subtotal, user charges ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 145�4 241�0 271�2
Other collections credited to expenditure accounts:
Commodity Credit Corporation fund ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9�9 10�7 10�7
Supplemental Security Income (collections from the States) ������������������������������������������������������������������������� 4�4 4�5 4�6
Other collections ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15�1 36�2 36�5
Subtotal, other collections �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29�4 51�4 51�7
Subtotal, offsetting collections ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 174�7 292�4 322�9

offsetting receipts (deposited in receipt accounts):


User charges:
Medicare premiums ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 54�3 57�3 59�6
Outer Continental Shelf rents, bonuses, and royalties ����������������������������������������������������������������������������������� 18�3 6�3 7�1
Digital Television Transition and Public Safety Fund ��������������������������������������������������������������������������������������� 1�8 17�1 0�0
All other user charges ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 23�9 22�9 25�0
Subtotal, user charges deposited in receipt accounts ������������������������������������������������������������������������������ 98�3 103�5 91�7
Other collections deposited in receipt accounts:
Military assistance program sales ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 21�8 24�0 21�6
Interest received from credit financing accounts �������������������������������������������������������������������������������������������� 11�1 129�3 126�4
Other Interest income ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� –5�0 –0�4 8�3
All other collections deposited in receipt accounts ����������������������������������������������������������������������������������������� 32�5 61�7 38�0
Subtotal, other collections deposited in receipt accounts �������������������������������������������������������������������������� 60�4 214�6 194�6
Subtotal, offsetting receipts ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 158�7 318�1 286�0

Total, offsetting collections and offsetting receipts from the public ....................................................................... 333�4 610�5 608�9
Total, offsetting collections and offsetting receipts excluding off-budget ............................................................. 258.2 537.3 535.6

addendum:
User charges that are offsetting collections and offsetting receipts 1 ������������������������������������������������������������������� 243�6 344�5 362�9
Other offsetting collections and offsetting receipts from the public ����������������������������������������������������������������������� 89�8 265�9 246�0
Total, offsetting collections and offsetting receipts from the public ............................................................... 333.4 610.5 608.9
1 Excludes user charges that are classified on the receipts side of the budget� For total user charges, see Table 18-1�
18. USER CHARGES AND OTHER COLLECTIONS 291

Table 18–6. oFFSeTTing receiPTS by TyPe


(In Millions of Dollars)

Estimate
Source 2008
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014

intragovernmental receipts
on budget
interfund receipts
Federal Fund Payments to Trust Funds
distributed by agency

contributions to insurance programs


Military retirement fund ��������������������������������������������������������������������������������� 46,187 51,125 58,605 60,823 63,104 65,471 67,926
Proposed Legislation (Non-PAYGO) ����������������������������������������������������������� ������ ������ 402 417 433 449 609
Supplementary medical insurance ��������������������������������������������������������������� 180,435 195,406 206,725 222,907 237,771 269,675 295,425
Hospital insurance ���������������������������������������������������������������������������������������� 12,553 14,353 15,978 18,062 19,157 20,828 22,938
Railroad social security equivalent benefit fund �������������������������������������������� 126 121 157 171 181 198 209
Civilian supplementary retirement contributions ������������������������������������������� 31,252 31,805 32,380 32,899 33,702 34,704 35,506
Unemployment insurance ����������������������������������������������������������������������������� 722 13,731 14,154 1,228 953 895 872
Other contributions ��������������������������������������������������������������������������������������� 1,154 817 846 853 806 788 780
Rail industry pension fund ���������������������������������������������������������������������������� 233 200 314 322 331 342 352
Subtotal, Contributions to insurance programs ��������������������������������������������� 272,662 307,558 329,561 337,682 356,438 393,350 424,617
other miscellaneous transactions
Miscellaneous payments ������������������������������������������������������������������������������ 9,257 8,780 1,694 1,698 1,708 1,720 1,732
Subtotal, Distributed by Agency �������������������������������������������������������������������������� 281,919 316,338 331,255 339,380 358,146 395,070 426,349
undistributed by agency
employer share, employee retirement (on-budget)
Civil service retirement and disablity insurance �������������������������������������������� 15,678 15,748 16,569 17,253 17,816 18,475 19,218
Hospital insurance (contribution as employer) ���������������������������������������������� 2,922 3,106 3,219 3,314 3,380 3,532 3,664
Military retirement fund ��������������������������������������������������������������������������������� 19,034 19,880 25,007 24,762 25,657 26,582 27,472
Proposed Legislation (Non-PAYGO) ������������������������������������������������������������� ������ ������ 370 381 394 407 421
Other federal employees retirements ������������������������������������������������������������ 223 229 238 246 255 265 274
Postal Service contributions to FHI ��������������������������������������������������������������� 788 814 825 853 889 928 968
CSRDI from Postal Service �������������������������������������������������������������������������� 2,892 3,591 3,886 4,166 4,425 4,707 5,007
Subtotal, Employer share, employee retirement (on-budget) ����������������������� 41,537 43,368 50,114 50,975 52,816 54,896 57,024
other miscellaneous transactions
Interest received by on-budget trust funds ��������������������������������������������������� 77,821 67,960 80,515 82,541 84,755 86,735 89,090
Proposed Legislation (Non-PAYGO) ������������������������������������������������������������ ������ ������ 12 65 168 350 399
Subtotal, Federal Fund Payments to Trust Funds �������������������������������������������������� 401,277 427,666 461,896 472,961 495,885 537,051 572,862
Trust fund Payments to Federal Funds
distributed by agency
other miscellaneous transactions
Other ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,961 1,288 1,250 1,337 1,418 1,473 1,524
Repayment of loans or advances to trust funds ������������������������������������������� ������ 2,496 ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, Trust fund Payments to Federal Funds ��������������������������������������������������� 1,961 3,784 1,250 1,337 1,418 1,473 1,524
Subtotal, interfund receipts ������������������������������������������������������������������������������������������� 403,238 431,450 463,146 474,298 497,303 538,524 574,386
Federal intrafund receipts
distributed by agency
general fund payments to retirement and health benefits funds
DOD retiree health care fund ������������������������������������������������������������������������������ 20,775 19,790 21,532 23,390 25,393 27,730 30,077
Employees health benefits fund �������������������������������������������������������������������������� 5,600 5,400 5,500 5,500 5,600 5,600 5,700
Miscellaneous Federal retirement funds ������������������������������������������������������������� 340 402 500 463 467 450 450
Subtotal, General fund payments to retirement and health benefits funds ��������� 26,715 25,592 27,532 29,353 31,460 33,780 36,227
interest
Interest on Government capital in enterprises ���������������������������������������������������� 1,331 1,269 957 1,159 1,232 1,292 1,387
Interest from the Federal Financing Bank ����������������������������������������������������������� 775 904 2,103 3,697 4,878 5,584 5,864
292 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 18–6. oFFSeTTing receiPTS by TyPe—continued


(In Millions of Dollars)

Estimate
Source 2008
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Proposed Legislation (Non-PAYGO) ������������������������������������������������������������������� ������ ������ 5 25 44 123 109
Interest received by retirement and health benefits funds ����������������������������������� 142 165 177 191 207 217 237
Subtotal, Interest ������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,248 2,338 3,242 5,072 6,361 7,216 7,597
other miscellaneous transactions:
Other ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,607 4,538 4,909 5,456 5,989 6,527 7,487
Subtotal, Distributed by Agency ��������������������������������������������������������������������������������� 31,570 32,468 35,683 39,881 43,810 47,523 51,311
undistributed by agency
employing agency contributions
DOD retiree health care fund ������������������������������������������������������������������������������ 11,496 10,645 11,056 11,729 12,482 13,251 14,072

Subtotal, Undistributed by Agency ����������������������������������������������������������������������������� 11,496 10,645 11,056 11,729 12,482 13,251 14,072
Subtotal, Federal intrafund receipts ����������������������������������������������������������������������������� 43,066 43,113 46,739 51,610 56,292 60,774 65,383
Trust intrafund receipts
distributed by agency
Personnel benefits
Payment to railroad retirement (from off-budget) ������������������������������������������������ 5,348 5,662 6,188 6,479 6,063 6,163 6,324
other miscellaneous transactions
Other ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1 6 10 10 10 10 10
Subtotal, Trust intrafund receipts ��������������������������������������������������������������������������������� 5,349 5,668 6,198 6,489 6,073 6,173 6,334
Subtotal, on budget ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 451,653 480,231 516,083 532,397 559,668 605,471 646,103
off budget
interfund receipts
Federal Fund Payments to Trust Funds
distributed by agency
Personnel benefits
Old-age, survivors and disablitity, insurance ������������������������������������������������� 17,813 20,845 24,551 27,155 28,954 31,888 34,549
undistributed by agency
Personnel benefits
Employer share, employee retirement (off-budget) ��������������������������������������� 13,145 14,168 14,905 15,533 16,081 17,115 17,976
other miscellaneous transactions
Interest received by off-budget trust funds ��������������������������������������������������� 113,718 117,844 117,100 121,058 128,277 137,246 147,654
Subtotal, Undistributed by Agency ���������������������������������������������������������������������� 126,863 132,012 132,005 136,591 144,358 154,361 165,630
Subtotal, Federal Fund Payments to Trust Funds �������������������������������������������������� 113,718 117,844 117,100 121,058 128,277 137,246 147,654
Subtotal, interfund receipts ������������������������������������������������������������������������������������������� 144,676 152,857 156,556 163,746 173,312 186,249 200,179
Subtotal, off budget ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 144,676 152,857 156,556 163,746 173,312 186,249 200,179
Subtotal, intragovernmental receipts ���������������������������������������������������������������������������������������� 596,329 633,088 672,639 696,143 732,980 791,720 846,282
Receipts from the Public
on budget Source
Proprietary receipts
Federal Fund receipts
distributed by agency
Fees and other charges for services and special benefits
Nuclear waste displosal revenues ���������������������������������������������������������������� 763 769 766 762 764 767 769
Other ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,152 4,021 4,381 4,439 4,463 4,565 4,753
Proposed Legislation (Non-PAYGO) ������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ 46 46 46 46
Proposed Legislation (PAYGO) �������������������������������������������������������������������� ������ ������ 1,217 1,271 1,311 1,347 1,394
Subtotal, Fees and other charges for services and special benefits ������������ 4,915 4,790 6,364 6,518 6,584 6,725 6,962
18. USER CHARGES AND OTHER COLLECTIONS 293

Table 18–6. oFFSeTTing receiPTS by TyPe—continued


(In Millions of Dollars)

Estimate
Source 2008
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014
interest
Interest on foreign loans and deferred foreign collections ���������������������������� 59 130 130 130 130 130 130
Interest on deposits and loan accounts �������������������������������������������������������� 604 632 632 632 632 632 632
Other interest ������������������������������������������������������������������������������������������������ 11,399 129,542 126,678 123,512 120,543 117,136 114,137
Dividends and other earnings ����������������������������������������������������������������������� ������ 4,421 6,680 6,680 6,680 6,680 6,680
Subtotal, Interest ������������������������������������������������������������������������������������������ 12,062 134,725 134,120 130,954 127,985 124,578 121,579
realization upon loans and investments
Negative and downward reestimates ������������������������������������������������������������ 13,462 41,566 13,480 4,777 1,866 1,340 1,250
Proposed Legislation (PAYGO) �������������������������������������������������������������������� ������ 2 4,130 4,558 3,089 1,611 1,496
Repayment of loans to foreign nations ��������������������������������������������������������� 1 ������ ������ ������ ������ ������ ������
Other ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 49 62 62 62 62 62 62
Subtotal, Realization upon loans and investments ��������������������������������������� 13,512 41,630 17,672 9,397 5,017 3,013 2,808
Sale of government property
Sale of land and other real property ������������������������������������������������������������� 166 172 176 167 203 212 223
Other sales of government property ������������������������������������������������������������� 219 200 196 150 115 115 71
Subtotal, Sale of Government property �������������������������������������������������������� 385 372 372 317 318 327 294
Sale of products
Sale of timber and other natural land products ��������������������������������������������� 233 236 241 249 262 336 367
Sale of minerals and mineral products ��������������������������������������������������������� 58 18 17 17 17 15 15
Sale of power and other utilities �������������������������������������������������������������������� 634 699 517 605 548 617 628
Other ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 150 122 98 112 118 100 115
Subtotal, Sale of products ���������������������������������������������������������������������������� 1,075 1,075 873 983 945 1,068 1,125
other miscellaneous transactions
Royalties and rents ��������������������������������������������������������������������������������������� 5,433 4,365 4,620 5,245 5,582 5,827 6,114
Proposed Legislation (PAYGO) �������������������������������������������������������������������� ������ ������ –51 –50 –49 –49 –49
Recoveries and refunds �������������������������������������������������������������������������������� 4,935 5,334 5,148 4,921 5,043 5,179 5,302
Proposed Legislation (PAYGO) �������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 3 4 4 4
Miscellaneous receipt accounts �������������������������������������������������������������������� 1,444 1,795 1,734 1,738 1,719 1,731 1,746
Proposed Legislation (PAYGO) �������������������������������������������������������������������� ������ ������ 23 23 23 23 23
Subtotal, Other miscellaneous transactions ������������������������������������������������� 11,812 11,494 11,474 11,880 12,322 12,715 13,140
Subtotal, Distributed by Agency �������������������������������������������������������������������������� 43,761 194,086 170,875 160,049 153,171 148,426 145,908
undistributed by agency
outer continental Shelf
Outer Continental Shelf escrow account ������������������������������������������������������ 10 ������ ������ ������ ������ ������ ������
Outer Continental Shelf rents and bonuses �������������������������������������������������� 9,850 1,520 877 555 522 384 196
Proposed Legislation (PAYGO) ������������������������������������������������������������������ ������ ������ 122 121 115 107 109
Outer Continental Shelf royalties ������������������������������������������������������������������ 8,435 4,739 6,082 8,101 9,358 9,719 9,622
Proposed Legislation (PAYGO) ������������������������������������������������������������������ ������ ������ 50 50 50 50 50
Subtotal, Outer Continental Shelf ����������������������������������������������������������������� 18,295 6,259 7,131 8,827 10,045 10,260 9,977
other miscellaneous transactions
Sale of major assets ������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 323 ������ ������
Subtotal, Undistributed by Agency ���������������������������������������������������������������������� 18,295 6,259 7,131 8,827 10,368 10,260 9,977
Subtotal, Federal Fund receipts ����������������������������������������������������������������������������� 62,056 200,345 178,006 168,876 163,539 158,686 155,885
Trust Fund receipts
distributed by agency
Fees and other charges for services and special benefits
Medicare premiums and other charges �������������������������������������������������������� 54,266 57,269 59,645 63,948 70,202 77,714 85,324
Veterans life insurance (trust funds) ������������������������������������������������������������� 135 123 110 98 86 74 65
Other ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,045 8,489 9,118 9,645 10,233 10,897 11,609
Subtotal, Fees and other charges for services and special benefits ������������ 62,446 65,881 68,873 73,691 80,521 88,685 96,998
interest
Other interest ������������������������������������������������������������������������������������������������ 604 603 79 1,098 1,337 1,016 717
Dividends and other earnings ����������������������������������������������������������������������� –6,606 –6,492 506 613 607 583 535
Subtotal, Interest ������������������������������������������������������������������������������������������ –6,002 –5,889 585 1,711 1,944 1,599 1,252
294 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 18–6. oFFSeTTing receiPTS by TyPe—continued


(In Millions of Dollars)

Estimate
Source 2008
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014
realization upon loans and investments
Negative and downward reestimates ������������������������������������������������������������ ������ 164 ������ ������ ������ ������ ������
Other ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1 1 1 1 1 1 1
Subtotal, Realization upon loans and investments ��������������������������������������� 1 165 1 1 1 1 1
Sale of government property
Military assistance program sales (trust funds) �������������������������������������������� 21,831 24,014 21,613 19,300 18,700 17,350 16,120
Subtotal, Sale of Government property �������������������������������������������������������� 21,831 24,014 21,613 19,300 18,700 17,350 16,120
other miscellaneous transactions
Recoveries and refunds �������������������������������������������������������������������������������� 8,954 8,854 9,154 9,454 9,754 9,954 10,154
Proposed Legislation (Non-PAYGO) ���������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 70 134 133 134
Proposed Legislation (PAYGO) ������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ 415 410 271 263
Miscellaneous receipt accounts �������������������������������������������������������������������� 51 54 56 59 63 10 70
Subtotal, Other miscellaneous transactions ������������������������������������������������� 9,005 8,908 9,210 9,998 10,361 10,368 10,621
Subtotal, Distributed by Agency �������������������������������������������������������������������������� 87,281 93,079 100,282 104,701 111,527 118,003 124,992
Subtotal, Trust Fund receipts ��������������������������������������������������������������������������������� 87,281 93,079 100,282 104,701 111,527 118,003 124,992
Subtotal, Proprietary receipts ��������������������������������������������������������������������������������������� 149,337 293,424 278,288 273,577 275,066 276,689 280,877
offsetting governmental receipts
Federal Fund receipts
distributed by agency
other miscellaneous transactions
Regulatory Fees ������������������������������������������������������������������������������������������� 7,280 7,180 7,434 7,631 7,784 7,932 8,084
Proposed Legislation (PAYGO) ������������������������������������������������������������������ ������ ������ –1,013 –1,053 –1,096 –1,140 –1,186
Other ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 165 163 163 164 165 167 168
Subtotal, Other miscellaneous transactions ������������������������������������������������� 7,445 7,343 6,584 6,742 6,853 6,959 7,066
Subtotal, Distributed by Agency �������������������������������������������������������������������������� 7,445 7,343 6,584 6,742 6,853 6,959 7,066
undistributed by agency
other miscellaneous transactions
Spectrum auction proceeds �������������������������������������������������������������������������� 1,779 17,191 750 100 200 ������ ������
Proposed Legislation (PAYGO) ������������������������������������������������������������������ ������ 50 300 375 450 750 750
Subtotal, Other miscellaneous transactions ������������������������������������������������� 1,779 17,241 1,050 475 650 750 750
Subtotal, Undistributed by Agency ���������������������������������������������������������������������� 1,779 17,241 1,050 475 650 750 750
Subtotal, Federal Fund receipts ����������������������������������������������������������������������������� 9,224 24,584 7,634 7,217 7,503 7,709 7,816
Trust Fund receipts
distributed by agency
other miscellaneous transactions
Regulatory Fees ������������������������������������������������������������������������������������������ 6 11 7 7 7 7 7
Subtotal, Trust Fund receipts ��������������������������������������������������������������������������������� 6 11 7 7 7 7 7
Subtotal, offsetting governmental receipts ���������������������������������������������������������������� 9,230 24,595 7,641 7,224 7,510 7,716 7,823
Subtotal, on budget ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 158,567 318,019 285,929 280,801 282,576 284,405 288,700
off budget
Proprietary receipts
Trust Fund receipts
distributed by agency
Fees and other charges for services and special benefits
Other ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21 23 25 26 27 26 27
18. USER CHARGES AND OTHER COLLECTIONS 295

Table 18–6. oFFSeTTing receiPTS by TyPe—continued


(In Millions of Dollars)

Estimate
Source 2008
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014
other miscellaneous transactions
Recoveries and refunds �������������������������������������������������������������������������������� 82 57 57 57 57 57 57
Subtotal, off budget ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 103 80 82 83 84 83 84
Subtotal, receipts from the Public ��������������������������������������������������������������������������������������������� 158,670 318,099 286,011 280,884 282,660 284,488 288,784
grand Total offsetting receipts �������������������������������������������������������������������������������������������������� 754,999 951,187 958,650 977,027 1,015,640 1,076,208 1,135,066
19. TAX EXPENDITURES

The Congressional Budget Act of 1974 (Public Law 93- Tax Code remain unchanged. The estimates would be dif-
344) requires that a list of “tax expenditures’’ be included ferent if tax expenditures were changed simultaneously
in the budget. Tax expenditures are defined in the law as because of potential interactions among provisions. For
“revenue losses attributable to provisions of the Federal that reason, this chapter does not present a grand total
tax laws which allow a special exclusion, exemption, or for the estimated tax expenditures.
deduction from gross income or which provide a special Tax expenditures relating to the individual and corpo-
credit, a preferential rate of tax, or a deferral of liabil- rate income taxes are estimated for fiscal years 2008–2014
ity.’’ These exceptions may be viewed as alternatives to using two methods of accounting: current revenue effects
other policy instruments, such as spending or regulatory and present value effects. The present value approach
programs. provides estimates of the revenue effects for tax expen-
Identification and measurement of tax expenditures ditures that generally involve deferrals of tax payments
depends importantly on the baseline tax system against into the future.
which the actual tax system is compared. The tax expen- A discussion of performance measures and economic
diture estimates presented in this chapter are patterned effects related to the assessment of the effect of tax ex-
on a comprehensive income tax, which defines income as penditures on the achievement of program performance
the sum of consumption and the change in net wealth in goals is presented in Appendix A. This section is a comple-
a given period of time. ment to the Government-wide performance plan required
An important assumption underlying each tax expen- by the Government Performance and Results Act of 1993.
diture estimate reported below is that other parts of the

TAX EXPENDITURES IN THE INCOME TAX

Tax Expenditure Estimates mates under the individual and corporate headings does
not imply that these categories of filers benefit from the
All tax expenditure estimates presented here are based special tax provisions in proportion to the respective tax
upon current tax law enacted as of December 31, 2008. expenditure amounts shown. Rather, these breakdowns
Expired or repealed provisions are not listed if their rev- show the specific tax accounts through which the various
enue effects result only from taxpayer activity occurring provisions are cleared. The ultimate beneficiaries of cor-
before fiscal year 2008. The estimates reflect preliminary porate tax expenditures could be shareholders, employ-
2010 Budget economic assumptions. Legislation enacted ees, customers, or other providers of capital, depending
in 2009 is not reflected in the current exercise. on economic forces.
The total revenue effects for tax expenditures for fiscal Table 19–3 ranks the major tax expenditures by the
years 2008–2014 are displayed according to the Budget’s size of their 2010–2014 revenue effect. The first column
functional categories in Table 19–1. Descriptions of the provides the number of the provision in order to cross
specific tax expenditure provisions follow the tables of es- reference this table to Tables 19–1 and 19–2, as well as
timates and the discussion of general features of the tax to the descriptions below. Outlay Equivalent Estimates
expenditure concept. of Income Tax Expenditures, which were included in the
Two baseline concepts—the normal tax baseline and 2007 and prior volumes of Analytical Perspectives, are no
the reference tax law baseline—are used to identify and longer included in this chapter.
estimate tax expenditures.1 For the most part, the two In the 2005 Analytical Perspectives, the treatment of
concepts coincide. However, items treated as tax expen- capital gains was changed to exclude the portion of capi-
ditures under the normal tax baseline, but not the refer- tal gains derived from corporate equity from the estimate
ence tax law baseline, are indicated by the designation of the tax expenditure for preferential tax rates on capi-
“normal tax method’’ in the tables. The revenue effects tal gains under the normal tax baseline. In addition, the
for these items are zero using the reference tax rules. preferential rates on qualified dividend income that were
The alternative baseline concepts are discussed in detail enacted in the Jobs and Growth Tax Relief Reconciliation
following the tables. Act of 2003 were not identified as a tax expenditure. The
Table 19–2 reports the respective portions of the total estimate of other tax expenditures related to saving and
revenue effects that arise under the individual and cor- retirement plans were also affected by this change in
porate income taxes separately. The location of the esti- methodology. The Administration plans a review of tax
expenditures for future Analytical Perspectives volumes.
1 These baseline concepts are thoroughly discussed in Special Analysis G of the 1985 Bud- In anticipation of that review, this chapter shows supple-
get, where the former is referred to as the pre-1983 method and the latter the post-1982 method.

297
298 ANALYTICAL PERSPECTIVES

mental estimates in Table 19-4 of the full tax expenditure because the newly deferred taxes will ultimately be re-
for capital gains and dividends under the pre-2005 meth- ceived. Present-value estimates, which are a useful com-
odology. plement to the cash-basis estimates for provisions involv-
ing deferrals, are discussed below.
Interpreting Tax Expenditure Estimates Discounted present-value estimates of revenue effects
are presented in Table 19–5 for certain provisions that
The estimates shown for individual tax expenditures in involve tax deferrals or other long-term revenue effects.
Tables 19–1, 19–2, and 19–3 do not necessarily equal the These estimates complement the cash-based tax expendi-
increase in Federal revenues (or the change in the budget ture estimates presented in the other tables.
balance) that would result from repealing these special The present-value estimates represent the revenue ef-
provisions, for the following reasons. fects, net of future tax payments that follow from activi-
First, eliminating a tax expenditure may have incen- ties undertaken during calendar year 2008 which cause
tive effects that alter economic behavior. These incentives the deferrals or other long-term revenue effects. For in-
can affect the resulting magnitudes of the activity or of stance, a pension contribution in 2008 would cause a de-
other tax provisions or Government programs. For exam- ferral of tax payments on wages in 2008 and on pension
ple, if capital gains were taxed at ordinary rates, capital fund earnings on this contribution (e.g., interest) in later
gain realizations would be expected to decline, result- years. In some future year, however, the 2008 pension con-
ing in lower tax receipts. Such behavioral effects are not tribution and accrued earnings will be paid out and taxes
reflected in the estimates. will be due; these receipts are included in the present-
Second, tax expenditures are interdependent even value estimate. In general, this conceptual approach is
without incentive effects. Repeal of a tax expenditure pro- similar to the one used for reporting the budgetary effects
vision can increase or decrease the tax revenues associ- of credit programs, where direct loans and guarantees in
ated with other provisions. For example, even if behavior a given year affect future cash flows.
does not change, repeal of an itemized deduction could
increase the revenue costs from other deductions because Tax Expenditure Baselines
some taxpayers would be moved into higher tax brackets.
Alternatively, repeal of an itemized deduction could lower A tax expenditure is an exception to baseline provisions
the revenue cost from other deductions if taxpayers are of the tax structure that usually results in a reduction in
led to claim the standard deduction instead of itemizing. the amount of tax owed. The 1974 Congressional Budget
Similarly, if two provisions were repealed simultaneously, Act, which mandated the tax expenditure budget, did not
the increase in tax liability could be greater or less than specify the baseline provisions of the tax law. As noted
the sum of the two separate tax expenditures, because previously, deciding whether provisions are exceptions,
each is estimated assuming that the other remains in therefore, is a matter of judgment. As in prior years, most
force. In addition, the estimates reported in Table 19–1 of this year’s tax expenditure estimates are presented us-
are the totals of individual and corporate income tax ing two baselines: the normal tax baseline and the refer-
revenue effects reported in Table 19–2 and do not reflect ence tax law baseline. An exception is provided for the
any possible interactions between individual and corpo- lower tax rate on dividends and capital gains on corporate
rate income tax receipts. For this reason, the estimates in shares as discussed below. Tax expenditures may take
Table 19–1 should be regarded as approximations. the form of credits, deductions, special exceptions and al-
lowances, and reduce tax liability below the level implied
Present-Value Estimates by the baseline tax system.
The normal tax baseline is patterned on a practical
The annual value of tax expenditures for tax deferrals variant of a comprehensive income tax, which defines in-
is reported on a cash basis in all tables except Table 19–5. come as the sum of consumption and the change in net
Cash-based estimates reflect the difference between taxes wealth in a given period of time. The normal tax baseline
deferred in the current year and incoming revenues that allows personal exemptions, a standard deduction, and
are received due to deferrals of taxes from prior years. deduction of expenses incurred in earning income. It is
Although such estimates are useful as a measure of cash not limited to a particular structure of tax rates, or by a
flows into the Government, they do not accurately reflect specific definition of the taxpaying unit.
the true economic cost of these provisions. For example, The reference tax law baseline is also patterned on
for a provision where activity levels have changed, so that a comprehensive income tax, but it is closer to existing
incoming tax receipts from past deferrals are greater than law. Reference law tax expenditures are limited to spe-
deferred receipts from new activity, the cash-basis tax ex- cial exceptions in the Tax Code that serve programmatic
penditure estimate can be negative, despite the fact that functions. Provisions under the reference law baseline are
in present-value terms current deferrals have a real cost generally tax expenditures under the normal tax base-
to the Government. Alternatively, in the case of a newly line, but the reverse is not always true.
enacted deferral provision, a cash-based estimate can Both the normal and reference tax baselines allow sev-
overstate the real effect on receipts to the Government eral major departures from a pure comprehensive income
19. TAX EXPENDITURES 299

Table 19–1. eSTimaTeS oF ToTal income Tax exPendiTureS For FiScal yearS 2008-2014
(In millions of dollars)
Total from corporations and individuals
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2010–14

national defense
1 Exclusion of benefits and allowances to armed forces personnel ������������������������������������������� 11,190 11,710 10,210 10,550 10,900 11,270 11,660 54,590

international affairs:
2 Exclusion of income earned abroad by U�S� citizens ��������������������������������������������������������������� 5,070 5,320 5,590 5,870 6,160 6,470 6,790 30,880
3 Exclusion of certain allowances for Federal employees abroad ���������������������������������������������� 880 920 970 1,020 1,070 1,120 1,180 5,360
4 Inventory property sales source rules exception ��������������������������������������������������������������������� 2,200 2,440 2,640 2,860 3,100 3,360 3,640 15,600
5 Deferral of income from controlled foreign corporations (normal tax method) ������������������������ 31,580 30,960 32,720 33,870 34,490 33,930 34,130 169,140
6 Deferred taxes for financial firms on certain income earned overseas ������������������������������������ 5,570 5,460 5,770 5,980 6,090 5,990 6,020 29,850

general science, space, and technology:


7 Expensing of research and experimentation expenditures (normal tax method) �������������������� 5,180 3,820 3,500 4,560 5,720 6,690 6,930 27,400
8 Credit for increasing research activities ����������������������������������������������������������������������������������� 7,440 8,010 5,880 3,850 3,080 2,460 1,960 17,230

energy:
9 Expensing of exploration and development costs, fuels ���������������������������������������������������������� 1,650 2,480 2,390 1,850 1,580 1,260 940 8,020
10 Excess of percentage over cost depletion, fuels ��������������������������������������������������������������������� 920 1,360 1,350 1,370 1,380 1,390 1,400 6,890
11 Alternative fuel production credit ��������������������������������������������������������������������������������������������� 590 70 80 10 10 0 0 100
12 Exception from passive loss limitation for working interests in oil and gas properties ������������ 10 10 10 10 10 10 10 50
13 Capital gains treatment of royalties on coal ����������������������������������������������������������������������������� 110 110 140 110 110 130 140 630
14 Exclusion of interest on energy facility bonds �������������������������������������������������������������������������� 10 20 20 30 30 30 30 140
15 New technology credit ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 920 1,130 1,180 1,180 1,150 1,140 1,120 5,770
16 Energy investment credit ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 50 50 50 50 50 50 50 250
17 Alcohol fuel credits 1 ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 50 60 90 190 390 230 0 900
18 Bio-Diesel and small agri-biodiesel producer tax credits 2 ������������������������������������������������������� 40 30 20 0 0 0 0 20
19 Tax credit and deduction for clean-fuel burning vehicles ��������������������������������������������������������� 170 90 80 40 10 60 100 290
20 Exclusion of utility conservation subsidies ������������������������������������������������������������������������������� 120 120 110 110 110 110 110 550
21 Credit for holding clean renewable energy bonds ������������������������������������������������������������������� 40 70 70 70 70 70 70 350
22 Deferral of gain from dispositions of transmission property to implement FERC restructuring
policy ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� –30 –50 –120 –320 –400 –480 –490 –1,810
23 Credit for investment in clean coal facilities ����������������������������������������������������������������������������� 30 200 290 260 240 230 210 1,230
24 Temporary 50% expensing for equipment used in the refining of liquid fuels �������������������������� 350 750 890 900 800 700 630 3,920
25 Natural gas distribution pipelines treated as 15-year property ������������������������������������������������ 80 90 110 120 110 100 90 530
26 Amortize all geological and geophysical expenditures over 2 years ���������������������������������������� 20 90 130 120 90 60 40 440
27 Allowance of deduction for certain energy efficient commercial building property ������������������ 170 200 210 190 200 20 60 680
28 Credit for construction of new energy efficient homes ������������������������������������������������������������� 30 20 10 0 0 0 0 10
29 Credit for energy efficiency improvements to existing homes �������������������������������������������������� 230 380 150 0 0 0 0 150
30 Credit for energy efficient appliances �������������������������������������������������������������������������������������� 120 130 130 50 0 0 0 180
31 Credit for residential purchases/installations of solar and fuel cells ���������������������������������������� 20 30 20 0 0 0 0 20
32 Partial expensing for advanced mine safety equipment ���������������������������������������������������������� 20 0 0 0 0 0 0 0
33 Qualified energy conservation bonds �������������������������������������������������������������������������������������� 0 0 10 30 40 40 40 160

natural resources and environment:


34 Expensing of exploration and development costs, nonfuel minerals ��������������������������������������� 210 220 230 230 240 250 250 1,200
35 Excess of percentage over cost depletion, nonfuel minerals ��������������������������������������������������� 720 740 770 790 810 850 860 4,080
36 Exclusion of interest on bonds for water, sewage, and hazardous waste facilities ������������������ 170 370 390 410 450 460 470 2,180
37 Capital gains treatment of certain timber income �������������������������������������������������������������������� 110 110 140 110 110 130 140 630
38 Expensing of multiperiod timber growing costs ����������������������������������������������������������������������� 290 290 310 310 320 340 340 1,620
39 Tax incentives for preservation of historic structures ��������������������������������������������������������������� 480 500 520 550 580 610 640 2,900
40 Expensing of capital costs with respect to complying with EPA sulfur regulations ������������������ 30 50 30 –10 0 0 0 20
41 Exclusion of gain or loss on sale or exchange of certain brownfield sites ������������������������������� 30 40 40 40 30 30 30 170
42 Industrial CO2 capture and sequestration tax credit ���������������������������������������������������������������� 0 0 0 40 130 240 290 700
43 Deduction for endangered species recovery expenditures ������������������������������������������������������ 0 10 20 20 30 30 30 130

agriculture:
44 Expensing of certain capital outlays ���������������������������������������������������������������������������������������� 110 110 110 120 120 120 120 590
45 Expensing of certain multiperiod production costs ������������������������������������������������������������������ 80 80 80 80 90 90 90 430
46 Treatment of loans forgiven for solvent farmers ����������������������������������������������������������������������� 10 10 10 20 20 20 20 90
47 Capital gains treatment of certain income ������������������������������������������������������������������������������� 1,160 1,130 1,390 1,190 1,140 1,300 1,460 6,480
48 Income averaging for farmers �������������������������������������������������������������������������������������������������� 80 80 80 80 80 80 80 400
49 Deferral of gain on sale of farm refiners ���������������������������������������������������������������������������������� 20 20 20 20 20 20 20 100
300 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 19–1. eSTimaTeS oF ToTal income Tax exPendiTureS For FiScal yearS 2008-2014—continued
(In millions of dollars)
Total from corporations and individuals
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2010–14

commerce and housing:


Financial institutions and insurance:
50 Exemption of credit union income ��������������������������������������������������������������������������������������� 1140 1190 1230 1280 1330 1380 1430 6,650
51 Exclusion of interest on life insurance savings ������������������������������������������������������������������� 21,190 22,790 24,450 26,770 29,830 32,580 34,860 148,490
52 Special alternative tax on small property and casualty insurance companies �������������������� 40 40 40 40 50 50 60 240
53 Tax exemption of certain insurance companies owned by tax-exempt organizations ��������� 190 190 200 200 210 210 220 1,040
54 Small life insurance company deduction ���������������������������������������������������������������������������� 50 50 50 50 50 50 50 250
55 Exclusion of interest spread of financial institutions ����������������������������������������������������������� 270 220 240 280 290 310 320 1,930
Housing:
56 Exclusion of interest on owner-occupied mortgage subsidy bonds ������������������������������������ 460 990 1,030 1,110 1,180 1,220 1,270 5,810
57 Exclusion of interest on rental housing bonds �������������������������������������������������������������������� 410 890 930 1,000 1,060 1,090 1,120 5,200
58 Deductibility of mortgage interest on owner-occupied homes �������������������������������������������� 88,500 97,280 107,980 119,750 131,230 139,990 147,130 646,080
59 Deductibility of State and local property tax on owner-occupied homes ���������������������������� 29,130 20,850 14,980 24,550 30,630 31,870 32,540 134,570
60 Deferral of income from installment sales ��������������������������������������������������������������������������� 1,230 1,250 1,370 1,500 1,650 1,810 1,950 8,280
61 Capital gains exclusion on home sales ������������������������������������������������������������������������������� 30,090 27,980 30,460 39,530 49,550 54,720 60,440 234,700
62 Exclusion of net imputed rental income ������������������������������������������������������������������������������ –1,720 –5,850 –2,200 2,230 3,680 4,390 5,720 13,820
63 Exception from passive loss rules for $25,000 of rental loss ���������������������������������������������� 8,430 8,840 9,160 9,580 10,090 10,240 10,620 49,690
64 Credit for low-income housing investments ������������������������������������������������������������������������ 3,210 3,750 4,340 4,920 5,520 6,130 6,730 27,640
65 Accelerated depreciation on rental housing (normal tax method) �������������������������������������� 9,690 10,150 10,770 13,620 14,610 15,770 17,090 71,860
66 Discharge of mortgage indebtedness ��������������������������������������������������������������������������������� 310 330 260 190 140 80 0 670
67 Credit for first-time homebuyer ������������������������������������������������������������������������������������������� 9,530 1,230 –1,350 –1,400 –1,400 –1,060 –910 –6,120
Commerce:
68 Cancellation of indebtedness ��������������������������������������������������������������������������������������������� 60 30 20 40 50 40 30 180
69 Exceptions from imputed interest rules ������������������������������������������������������������������������������ 50 50 50 50 50 50 50 250
70 Capital gains (except agriculture, timber, and coal) 3 ���������������������������������������������������������� 24,240 23,640 28,920 24,840 23,890 27,270 30,480 135,400
71 Capital gains exclusion of small corporation stock ������������������������������������������������������������� 60 60 60 200 340 350 370 1,320
72 Step-up basis of capital gains at death ������������������������������������������������������������������������������� 21,590 19,530 20,830 25,210 31,720 34,100 36,650 148,510
73 Carryover basis of capital gains on gifts ����������������������������������������������������������������������������� 670 730 710 2,370 1,030 1,370 1,470 6,950
74 Ordinary income treatment of loss from small business corporation stock sale ����������������� 50 50 60 60 60 60 60 300
75 Accelerated depreciation of buildings other than rental housing (normal tax method) ������� –6,640 –6,640 –6,560 –7,370 –7,360 –7,360 –7,340 –35,990
76 Accelerated depreciation of machinery and equipment (normal tax method) �������������������� 55,890 –11,140 –3,820 –1,190 6,010 10,940 15,130 27,070
77 Expensing of certain small investments (normal tax method) �������������������������������������������� 930 90 910 –3,400 –1,680 –850 –260 –5,280
78 Graduated corporation income tax rate (normal tax method) ��������������������������������������������� 2,460 2,460 2,880 3,090 3,120 3,300 3,310 15,700
79 Exclusion of interest on small issue bonds ������������������������������������������������������������������������� 140 320 330 350 380 390 400 1,850
80 Deduction for U�S� production activities ������������������������������������������������������������������������������ 10,660 10,820 14,140 16,890 17,910 19,010 20,010 87,960
81 Special rules for certain film and TV production ����������������������������������������������������������������� 70 60 –50 –100 –80 –50 –40 –320

Transportation:
82 Deferral of tax on shipping companies ������������������������������������������������������������������������������������ 20 20 20 20 20 20 20 100
83 Exclusion of reimbursed employee parking expenses ������������������������������������������������������������� 2,920 3,000 3,120 3,270 3,400 3,520 3,630 16,940
84 Exclusion for employer-provided transit passes ���������������������������������������������������������������������� 480 500 530 570 600 630 660 2,990
85 Tax credit for certain expenditures for maintaining railroad tracks ������������������������������������������� 180 180 70 20 10 10 0 110
86 Exclusion of interest on bonds for Financing of Highway Projects and rail-truck transfer
facilities ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 80 90 100 100 90 60 60 410

community and regional development:


87 Investment credit for rehabilitation of structures (other than historic) �������������������������������������� 40 40 40 40 40 50 50 220
88 Exclusion of interest for airport, dock, and similar bonds �������������������������������������������������������� 380 820 850 920 990 1,020 1,050 4,830
89 Exemption of certain mutuals’ and cooperatives’ income �������������������������������������������������������� 70 70 70 70 70 80 80 370
90 Empowerment zones and renewal communities ��������������������������������������������������������������������� –1,650 –1,960 –1,150 –420 –680 –830 –940 –4,020
91 New markets tax credit ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 990 1,110 1,050 920 810 580 300 3,660
92 Expensing of environmental remediation costs ����������������������������������������������������������������������� 590 290 20 –140 –140 –140 –130 –530
93 Credit to holders of Gulf Tax Credit Bonds ������������������������������������������������������������������������������ 10 30 80 80 70 50 50 330

education, training, employment, and social services:


Education:
94 Exclusion of scholarship and fellowship income (normal tax method) �������������������������������� 2,000 2,080 2,160 2,250 2,340 2,440 2,540 11,730
95 HOPE tax credit ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 3,770 3,800 3,890 4,650 5,100 5,340 5,580 24,560
96 Lifetime Learning tax credit ������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,470 2,460 2,510 2,980 3,260 3,410 3,570 15,730
97 Education Individual Retirement Accounts ������������������������������������������������������������������������� 30 40 60 70 80 80 90 380
98 Deductibility of student-loan interest ����������������������������������������������������������������������������������� 1,250 1,260 1,270 1,220 970 980 990 5,430
19. TAX EXPENDITURES 301

Table 19–1. eSTimaTeS oF ToTal income Tax exPendiTureS For FiScal yearS 2008-2014—continued
(In millions of dollars)
Total from corporations and individuals
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2010–14
99 Deduction for higher education expenses �������������������������������������������������������������������������� 1,550 1,680 1,430 0 0 0 0 1,430
100 State prepaid tuition plans �������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,030 1,250 1,480 1,700 1,900 2,030 2,140 9,250
101 Exclusion of interest on student-loan bonds ����������������������������������������������������������������������� 210 470 490 530 560 590 600 2,770
102 Exclusion of interest on bonds for private nonprofit educational facilities ��������������������������� 860 1,870 1,960 2,110 2,260 2,320 2,390 11,040
103 Credit for holders of zone academy bonds ������������������������������������������������������������������������� 160 170 170 170 160 140 130 770
104 Exclusion of interest on savings bonds redeemed to finance educational expenses ��������� 20 20 20 20 20 20 20 100
105 Parental personal exemption for students age 19 or over �������������������������������������������������� 4,690 2,670 1,660 2,680 3,060 2,860 2,640 12,900
106 Deductibility of charitable contributions (education) ����������������������������������������������������������� 4,330 4,880 5,270 5,670 6,110 6,600 7,010 30,660
107 Exclusion of employer-provided educational assistance ���������������������������������������������������� 650 680 710 40 0 0 0 750
108 Special deduction for teacher expenses ����������������������������������������������������������������������������� 180 180 160 0 0 0 0 160
109 Discharge of student loan indebtedness ���������������������������������������������������������������������������� 20 20 20 20 20 20 20 100
Training, employment, and social services:
110 Work opportunity tax credit ������������������������������������������������������������������������������������������������� 490 740 790 700 520 260 110 2,380
111 Welfare-to-work tax credit ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 80 50 20 10 10 0 0 40
112 Employer provided child care exclusion ������������������������������������������������������������������������������ 940 1,240 1,480 1,490 1,550 1,620 1,700 7,840
113 Employer-provided child care credit ����������������������������������������������������������������������������������� 20 20 30 10 0 0 0 40
114 Assistance for adopted foster children �������������������������������������������������������������������������������� 430 450 480 510 550 580 620 2,740
115 Adoption credit and exclusion ��������������������������������������������������������������������������������������������� 470 480 500 470 90 100 100 1,260
116 Exclusion of employee meals and lodging (other than military) ������������������������������������������ 970 1,010 1,060 1,110 1,170 1,230 1,300 5,870
117 Child credit 4 ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 28,420 27,250 27,032 20,250 10,072 9,580 9,120 76,054
118 Credit for child and dependent care expenses ������������������������������������������������������������������� 3,020 3,670 2,070 1,920 1,710 1,600 1,520 8,820
119 Credit for disabled access expenditures ����������������������������������������������������������������������������� 30 30 30 30 30 30 30 150
120 Deductibility of charitable contributions, other than education and health �������������������������� 38,200 43,370 46,980 50,550 54,600 59,070 62,790 273,990
121 Exclusion of certain foster care payments �������������������������������������������������������������������������� 480 480 480 480 480 480 480 2,400
122 Exclusion of parsonage allowances ������������������������������������������������������������������������������������ 550 580 620 660 700 740 790 3,510
123 Employee retention credit for employers in certain Federal disaster areas ������������������������ 30 140 40 0 0 0 0 40
124 Exclusion for benefits provided to volunteer EMS and firefighters ������������������������������������� 20 80 80 60 0 0 0 140
125 Temporary income exclusion for employer provided lodging in Midwestern disaster area �

Health:
126 Exclusion of employer contributions for medical insurance premiums and medical care 5 ������ 131,080 142,010 155,050 169,190 184,860 199,900 214,740 923,740
127 Self-employed medical insurance premiums ��������������������������������������������������������������������������� 5,080 5,470 6,020 6,680 7,490 8,250 9,100 37,540
128 Medical Savings Accounts / Health Savings Accounts ������������������������������������������������������������ 1,830 1,930 2,030 2,130 2,240 2,350 2,470 11,220
129 Deductibility of medical expenses ������������������������������������������������������������������������������������������� 9,320 9,660 10,760 12,540 14,750 16,850 19,260 74,160
130 Exclusion of interest on hospital construction bonds ��������������������������������������������������������������� 1,350 2,940 3,070 3,310 3,530 3,640 3,750 17,300
131 Deductibility of charitable contributions (health) ���������������������������������������������������������������������� 4,310 4,890 5,300 5,700 6,160 6,660 7,080 30,900
132 Tax credit for orphan drug research ����������������������������������������������������������������������������������������� 290 320 360 410 460 510 570 2,310
133 Special Blue Cross/Blue Shield deduction ������������������������������������������������������������������������������ 620 600 650 660 670 680 690 3,350
134 Tax credit for health insurance purchased by certain displaced and retired individuals 6 �������� 0 10 10 10 10 10 10 50
135 Distributions from retirement plans for premiums for health and long-term care insurance ���� 240 280 310 340 380 420 460 1,910

income security:
136 Exclusion of railroad retirement system benefits ��������������������������������������������������������������������� 390 390 370 370 370 360 350 1,820
137 Exclusion of workers’ compensation benefits �������������������������������������������������������������������������� 5,830 5,920 6,010 6,110 6,200 6,300 6,400 31,020
138 Exclusion of public assistance benefits (normal tax method) �������������������������������������������������� 560 590 620 650 690 740 780 3,480
139 Exclusion of special benefits for disabled coal miners ������������������������������������������������������������� 40 40 40 40 40 40 40 200
140 Exclusion of military disability pensions ���������������������������������������������������������������������������������� 110 130 150 180 220 260 320 1,130
Net exclusion of pension contributions and earnings:
141 Employer plans ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 46,120 45,670 44,370 42,420 42,230 41,620 43,600 214,240
142 401(k) plans ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 47,000 50,000 53,000 66,000 72,000 75,000 77,000 343,000
143 Individual Retirement Accounts ������������������������������������������������������������������������������������������ 11,700 12,700 13,500 14,800 16,500 17,000 17,200 79,000
144 Low and moderate income savers credit ���������������������������������������������������������������������������� 890 980 1,050 1,050 1,010 940 920 4,970
145 Keogh plans ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 12,000 13,000 14,000 15,000 17,000 20,000 21,000 87,000
Exclusion of other employee benefits:
146 Premiums on group term life insurance ������������������������������������������������������������������������������ 2,230 2,250 2,320 2,460 2,480 2,490 2,510 12,260
147 Premiums on accident and disability insurance ������������������������������������������������������������������ 310 320 330 340 350 360 360 1,740
148 Income of trusts to finance supplementary unemployment benefits ���������������������������������������� 30 30 40 40 50 50 50 230
149 Special ESOP rules ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,600 1,700 1,800 1,900 1,900 2,000 2,100 10,600
150 Additional deduction for the blind ��������������������������������������������������������������������������������������������� 40 30 30 40 50 50 50 220
151 Additional deduction for the elderly ����������������������������������������������������������������������������������������� 2,250 1,940 1,940 2,730 3,290 3,470 3,570 15,000
152 Tax credit for the elderly and disabled ������������������������������������������������������������������������������������� 10 10 10 10 10 10 10 50
302 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 19–1. eSTimaTeS oF ToTal income Tax exPendiTureS For FiScal yearS 2008-2014—continued
(In millions of dollars)
Total from corporations and individuals
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2010–14
153 Deductibility of casualty losses ������������������������������������������������������������������������������������������������ 540 580 620 690 740 780 810 3,640
154 Earned income tax credit 7 ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,380 5,740 6,130 6,390 8,530 8,790 9,140 38,980
155 Additional exemption for housing Hurricane Katrina displaced individuals ������������������������������ 20 10 0 0 0 0 0 0

Social Security:
Exclusion of social security benefits:
156 Social Security benefits for retired workers ������������������������������������������������������������������������ 19,700 20,610 19,330 20,420 23,130 25,350 25,750 113,980
157 Social Security benefits for disabled ����������������������������������������������������������������������������������� 5,420 5,770 5,840 6,230 6,750 7,090 7,140 33,050
158 Social Security benefits for dependents and survivors ������������������������������������������������������� 3,570 3,610 3,280 3,350 3,670 3,880 3,800 17,980

veterans benefits and services:


159 Exclusion of veterans death benefits and disability compensation ������������������������������������������ 3,870 3,950 4,140 4,480 4,850 5,260 5,690 24,420
160 Exclusion of veterans pensions ����������������������������������������������������������������������������������������������� 180 180 180 190 220 220 220 1,030
161 Exclusion of GI bill benefits ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 280 280 290 300 330 330 340 1,590
162 Exclusion of interest on veterans housing bonds �������������������������������������������������������������������� 10 20 30 30 30 30 30 150

general purpose fiscal assistance:


163 Exclusion of interest on public purpose State and local bonds ����������������������������������������������� 11,110 24,610 25,730 27,820 29,810 30,700 31,620 145,680
164 Deductibility of nonbusiness State and local taxes other than on owner-occupied homes ����� 49,140 36,270 30,290 48,750 60,350 63,330 65,390 268,110

interest:
165 Deferral of interest on U�S� savings bonds ������������������������������������������������������������������������������� 1,310 1,320 1,330 1,380 1,470 1,490 1,500 7,170

addendum: aid to State and local governments:


Deductibility of:
Property taxes on owner-occupied homes ������������������������������������������������������������������������� 29,130 20,850 14,980 24,550 30,630 31,870 32,540 134,570
Nonbusiness State and local taxes other than on owner-occupied homes ������������������������ 49,140 36,270 30,290 48,750 60,350 63,330 65,390 268,110
Exclusion of interest on State and local bonds for:
Public purposes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 11,110 24,610 25,730 27,820 29,810 30,700 31,620 145,680
Energy facilities ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10 20 20 30 30 30 30 140
Water, sewage, and hazardous waste disposal facilities ���������������������������������������������������� 170 370 390 410 450 460 470 2,180
Small-issues ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 140 320 330 350 380 390 400 1,850
Owner-occupied mortgage subsidies ��������������������������������������������������������������������������������� 460 990 1,030 1,110 1,180 1,220 1,270 5,810
Rental housing �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 410 890 930 1,000 1,060 1,090 1,120 5,200
Airports, docks, and similar facilities ����������������������������������������������������������������������������������� 380 820 850 920 990 1,020 1,050 4,830
Student loans ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 210 470 490 530 560 590 600 2,770
Private nonprofit educational facilities �������������������������������������������������������������������������������� 860 1,870 1,960 2,110 2,260 2,320 2,390 11,040
Hospital construction ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,350 2,940 3,070 3,310 3,530 3,640 3,750 17,300
Veterans’ housing ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10 20 30 30 30 30 30 150
GO Zone and GO Zone mortgage �������������������������������������������������������������������������������������� 0 10 10 10 10 10 20 60
Credit for holders of zone academy bonds ������������������������������������������������������������������������������ 160 170 170 170 160 140 130 770
Note: Provisions with estimates denoted normal tax method have no revenue loss under the reference tax law method�
All estimates have been rounded to the nearest $10 million� Provisions with estimates that rounded to zero in each year are not included in the table�
1 In addition, the alcohol fuel credit results in a reduction in excise tax receipts (in millions of dollars) as follows: 2008 $4,410; 2009 $4,730; 2010 $5,230; 2011 $1,630; 2012 $0; 2013

$0; 2014 $0�


2 In addition, the bio-diesel producer tax credit results in a reduction in excise tax receipts (in millions of dollars) as follows: 2008 $940; 2009 $780; 2010 $70; 2011 $60; 2012 $40;

2013 $40; 2014 $10�


3 An alternative calculation for this tax expenditure based on pre-2005 methodology is shown in Table 19-4�
4 The figures in the table indicate the effect of the child tax credit on receipts� The effect of the credit on outlays (in millions of dollars) is as follows: 2008 $34,020 2009 $26,940; 2010

$17,230; 2011 $16,740; 2012 $1,510; 2013 $1,490; and 2014 $1,480�
5 The figures in the table indicate the effect on income taxes of the employer contributions for health� In addition, the effect on payroll tax receipts (in millions of dollars) is as follows:

2008 $83,150; 2009 $86,490; 2010 $91,460; 2011 $97,820; 2012 $104,660; 2013 $111,000; and 2014 $117,560�
6 The figures in the table indicate the effect of the health insurance tax credit on receipts� The effect of the credit on outlays (in millions of dollars) is as follows: 2007 $100; 2008 $110;

2009 $120; 2010 $130; 2011 $140; 2012 $150; and 2013 $160�
7 The figures in the table indicate the effect of the earned income tax credit on receipts� The effect of the credit on outlays (in millions of dollars) is as follows: 2008 $45,282; 2009

$42,271; 2010 $49,733; 2011 $50,954; 2012 $45,837; 2013 $46,667; and 2014 $47,974�
19. TAX EXPENDITURES 303

Table 19–2. eSTimaTeS oF Tax exPendiTureS For THe corPoraTe and individual income TaxeS
For FiScal yearS 2008-2014
(In millions of dollars)
Corporations Individuals
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2010–14 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2010–14

national defense
1 Exclusion of benefits and allowances to Armed Forces
personnel ������������������������������������������������������������������������� 11,190 11,710 10,210 10,550 10,900 11,270 11,660 54,590

international affairs:
2 Exclusion of income earned abroad by U�S� citizens �������������� 5,070 5,320 5,590 5,870 6,160 6,470 6,790 30,880
3 Exclusion of certain allowances for Federal employees
abroad ������������������������������������������������������������������������������� 880 920 970 1020 1070 1120 1180 5,360
4 Inventory property sales source rules exception ��������������������� 2,200 2,440 2,640 2,860 3,100 3,360 3,640 15,600
5 Deferral of income from controlled foreign corporations
(normal tax method) ��������������������������������������������������������� 31,580 30,960 32,720 33,870 34,490 33,930 34,130 169,140
6 Deferred taxes for financial firms on certain income earned
overseas���������������������������������������������������������������������������� 5,570 5,460 5,770 5,980 6,090 5,990 6,020 29,850

general science, space, and technology:


7 Expensing of research and experimentation expenditures
(normal tax method) ��������������������������������������������������������� 4,930 3,560 3,220 4,250 5,390 6,330 6,550 25,740 250 260 280 310 330 360 380 1,660
8 Credit for increasing research activities ���������������������������������� 7,080 7,620 5,760 3,850 3,080 2,460 1,960 17,110 360 390 120 0 0 0 0 120

energy:
9 Expensing of exploration and development costs, fuels ��������� 1,380 2,070 1,990 1,540 1,320 1,050 780 6,680 270 410 400 310 260 210 160 1,340
10 Excess of percentage over cost depletion, fuels �������������������� 830 1,230 1,220 1,240 1,250 1,260 1,270 6,240 90 130 130 130 130 130 130 650
11 Alternative fuel production credit �������������������������������������������� 570 70 80 10 10 0 0 100 20 0 0 0 0 0 0 0
12 Exception from passive loss limitation for working interests in
oil and gas properties ������������������������������������������������������ 10 10 10 10 10 10 10 50
13 Capital gains treatment of royalties on coal ���������������������������� 110 110 140 110 110 130 140 630
14 Exclusion of interest on energy facility bonds ������������������������� 0 10 10 10 10 10 10 50 10 10 10 20 20 20 20 90
15 Energy production credit���������������������������������������������������������� 840 1,030 1,070 1,070 1,050 1,040 1,020 5,250 80 100 110 110 100 100 100 520
16 Energy investment credit ��������������������������������������������������������� 30 30 30 30 30 30 30 150 20 20 20 20 20 20 20 100
17 Alcohol fuel credits 1 ���������������������������������������������������������������� 40 50 70 160 320 160 0 710 10 10 20 30 70 70 0 190
18 Bio-Diesel and small agri-biodiesel producer tax credits 2 ������� 30 20 20 0 0 0 0 20 10 10 0 0 0 0 0 0
19 Tax credit and deduction for clean-fuel burning vehicles ��������� 60 30 50 10 –20 10 40 90 110 60 30 30 30 50 60 200
20 Exclusion of utility conservation subsidies������������������������������� 0 0 0 0 0 0 0 0 120 120 110 110 110 110 110 550
21 Credit for holding clean renewable energy bonds ������������������� 10 20 20 20 20 20 20 100 30 50 50 50 50 50 50 250
22 Deferral of gain from dispositions of transmission property to
implement FERC restructuring policy ������������������������������� –30 –50 –120 –320 –400 –480 –490 –1,810
23 Credit for investment in clean coal facilities ����������������������������� 30 200 290 260 240 230 210 1,230
24 Temporary 50% expensing for equipment used in the refining
of liquid fuels ��������������������������������������������������������������������� 350 750 890 900 800 700 630 3,920
25 Natural gas distribution pipelines treated as 15-year property 80 90 110 120 110 100 90 530
26 Amortize all geological and geophysical expenditures over 2
years ��������������������������������������������������������������������������������� 20 70 100 100 70 50 30 350 0 20 30 20 20 10 10 90
27 Allowance of deduction for certain energy efficient
commercial building property �������������������������������������������� 130 150 160 130 130 10 40 470 40 50 50 60 70 10 20 210
28 Credit for construction of new energy efficient homes ������������� 20 20 10 0 0 0 0 10 10 0 0 0 0 0 0 0
29 Credit for energy efficiency improvements to existing homes�� 230 380 150 0 0 0 0 150
30 Credit for energy efficient appliances �������������������������������������� 120 130 130 50 0 0 0 180 0
31 Credit for residential energy efficient property ������������������������ 20 30 20 0 0 0 0 20
32 Partial expensing for advanced mine safety equipment ��������� 20 0 0 0 0 0 0 0
33 Qualified energy conservation bonds �������������������������������������� 0 0 0 10 10 10 10 40 0 0 10 20 30 30 30 120

natural resources and environment:


34 Expensing of exploration and development costs, nonfuel
minerals ��������������������������������������������������������������������������� 210 220 230 230 240 250 250 1,200 0
35 Excess of percentage over cost depletion, nonfuel minerals �� 700 720 750 770 790 820 830 3,960 20 20 20 20 20 30 30 120
36 Exclusion of interest on bonds for water, sewage, and
hazardous waste facilities ������������������������������������������������� 70 120 130 130 140 140 140 680 100 250 260 280 310 320 330 1,500
37 Capital gains treatment of certain timber income ������������������� 110 110 140 110 110 130 140 630
38 Expensing of multiperiod timber growing costs ���������������������� 180 180 190 190 200 210 210 1,000 110 110 120 120 120 130 130 620
39 Tax incentives for preservation of historic structures �������������� 380 390 410 430 460 480 500 2,280 100 110 110 120 120 130 140 620
40 Expensing of capital costs with respect to complying with
EPA sulfur regulations ������������������������������������������������������� 30 50 30 –10 0 0 0 20 0 0 0 0 0 0 0 0
41 Exclusion of gain or loss on sale or exchange of certain
brownfield sites ����������������������������������������������������������������� 20 30 30 30 20 20 20 120 10 10 10 10 10 10 10 50
42 Industrial CO2 capture and sequestration tax credit ���������������� 0 0 0 40 130 240 290 700
43 Deduction for endangered species recovery expenditures������ 0 10 20 20 30 30 30 130

agriculture:
44 Expensing of certain capital outlays ��������������������������������������� 10 10 10 10 10 10 10 50 100 100 100 110 110 110 110 540
45 Expensing of certain multiperiod production costs ����������������� 10 10 10 10 10 10 10 50 70 70 70 70 80 80 80 380
46 Treatment of loans forgiven for solvent farmers ����������������������� 10 10 10 20 20 20 20 90
47 Capital gains treatment of certain income ������������������������������ 1,160 1,130 1,390 1,190 1,140 1,300 1,460 6,480
48 Income averaging for farmers �������������������������������������������������� 80 80 80 80 80 80 80 400
49 Deferral of gain on sale of farm refiners ���������������������������������� 20 20 20 20 20 20 20 100
304 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 19–2. eSTimaTeS oF Tax exPendiTureS For THe corPoraTe and individual income TaxeS
For FiScal yearS 2008-2014—continued
(In millions of dollars)
Corporations Individuals
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2010–14 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2010–14

commerce and housing:


Financial institutions and insurance: ���������������������������������������
50 Exemption of credit union income ���������������������������������� 1140 1190 1230 1280 1330 1380 1430 6,650
51 Exclusion of interest on life insurance savings ��������������� 2660 2830 3010 3160 3380 3630 3880 17,060 18530 19960 21440 23610 26450 28950 30980 131,430
52 Special alternative tax on small property and casualty
insurance companies ���������������������������������������������� 40 40 40 40 50 50 60 240
53 Tax exemption of certain insurance companies owned by
tax-exempt organizations ����������������������������������������� 190 190 200 200 210 210 220 1,040
54 Small life insurance company deduction ������������������������ 50 50 50 50 50 50 50 250
55 Exclusion of interest spread of financial institutions �������� 270 220 240 280 290 310 320 1,930
Housing: ����������������������������������������������������������������������������������
56 Exclusion of interest on owner-occupied mortgage
subsidy bonds ��������������������������������������������������������� 200 330 340 350 360 370 390 1,810 260 660 690 760 820 850 880 4,000
57 Exclusion of interest on rental housing bonds ���������������� 180 300 310 320 320 330 340 1,620 230 590 620 680 740 760 780 3,580
58 Deductibility of mortgage interest on owner-occupied
homes ���������������������������������������������������������������������� 88,500 97,280 107,980 119,750 131,230 139,990 147,130 646,080
59 Deductibility of State and local property tax on owner-
occupied homes ������������������������������������������������������ 29,130 20,850 14,980 24,550 30,630 31,870 32,540 134,570
60 Deferral of income from installment sales ���������������������� 310 320 320 320 330 330 330 1,630 920 930 1,050 1,180 1,320 1,480 1,620 6,650
61 Capital gains exclusion on home sales ��������������������������� 30,090 27,980 30,460 39,530 49,550 54,720 60,440 234,700
62 Exclusion of net imputed rental income �������������������������� –1,720 –5,850 –2,200 2,230 3,680 4,390 5,720 13,820
63 Exception from passive loss rules for $25,000 of rental
loss �������������������������������������������������������������������������� 8,430 8,840 9,160 9,580 10,090 10,240 10,620 49,690
64 Credit for low-income housing investments �������������������� 2,960 3,480 4,050 4,620 5,210 5,800 6,390 26,070 250 270 290 300 310 330 340 1,570
65 Accelerated depreciation on rental housing (normal tax
method) ������������������������������������������������������������������� 600 620 640 730 770 820 880 3,840 9,090 9,530 10,130 12,890 13,840 14,950 16,210 68,020
66 Discharge of mortgage indebtedness ����������������������������� 310 330 260 190 140 80 0 670
67 Credit for first-time homebuyer ���������������������������������������� 9,530 1,230 –1,350 –1,400 –1,400 –1,060 –910 –6,120
Commerce: �����������������������������������������������������������������������������
68 Cancellation of indebtedness ����������������������������������������� 60 30 20 40 50 40 30 180
69 Exceptions from imputed interest rules �������������������������� 50 50 50 50 50 50 50 250
70 Capital gains (except agriculture, timber, and coal) 3 ������ 24,240 23,640 28,920 24,840 23,890 27,270 30,480 135,400
71 Capital gains exclusion of small corporation stock ���������� 60 60 60 200 340 350 370 1,320
72 Step-up basis of capital gains at death �������������������������� 21,590 19,530 20,830 25,210 31,720 34,100 36,650 148,510
73 Carryover basis of capital gains on gifts ������������������������ 670 730 710 2,370 1,030 1,370 1,470 6,950
74 Ordinary income treatment of loss from small business
corporation stock sale ��������������������������������������������� 50 50 60 60 60 60 60 300
75 Accelerated depreciation of buildings other than rental
housing (normal tax method) ����������������������������������� –2,390 –2,380 –2,330 –2,430 –2,430 –2,440 –2,440 –12,070 –4,250 –4,260 –4,230 –4,940 –4,930 –4,920 –4,900 –23,920
76 Accelerated depreciation of machinery and equipment
(normal tax method) ������������������������������������������������ 39,090 –14,300 –8,170 –3,610 610 3,970 6,930 –270 16,800 3,160 4,350 2,420 5,400 6,970 8,200 27,340
77 Expensing of certain small investments (normal tax
method) ������������������������������������������������������������������� 200 60 180 –800 –440 –250 –120 –1,430 730 30 730 –2600 –1240 –600 –140 –3,850
78 Graduated corporation income tax rate (normal tax
method) ������������������������������������������������������������������� 2,460 2,460 2,880 3,090 3,120 3,300 3,310 15,700
79 Exclusion of interest on small issue bonds �������������������� 60 110 110 110 120 120 120 580 80 210 220 240 260 270 280 1,270
80 Deduction for U�S� production activities ��������������������������� 8,630 8,760 11,380 13,560 14,380 15,260 16,070 70,650 2,030 2,060 2,760 3,330 3,530 3,750 3,940 17,310
81 Special rules for certain film and TV production �������������� 60 50 –40 –80 –60 –40 –30 –250 10 10 –10 –20 –20 –10 –10 –70

Transportation:
82 Deferral of tax on shipping companies ����������������������������������� 20 20 20 20 20 20 20 100
83 Exclusion of reimbursed employee parking expenses ������������ 2,920 3,000 3,120 3,270 3,400 3,520 3,630 16,940
84 Exclusion for employer-provided transit passes ��������������������� 480 500 530 570 600 630 660 2,990
85 Tax credit for certain expenditures for maintaining railroad
tracks �������������������������������������������������������������������������������� 160 160 60 20 10 10 0 100 20 20 10 0 0 0 0 10
86 Exclusion of interest on bonds for Financing of Highway
Projects and rail-truck transfer facilities����������������������������� 20 20 30 30 20 10 10 100 60 70 70 70 70 50 50 310

community and regional development:


87 Investment credit for rehabilitation of structures (other than
historic) ���������������������������������������������������������������������������� 20 20 20 20 20 20 20 100 20 20 20 20 20 30 30 120
88 Exclusion of interest for airport, dock, and similar bonds �������� 160 280 280 290 300 310 320 1,500 220 540 570 630 690 710 730 3,330
89 Exemption of certain mutuals’ and cooperatives’ income ������� 70 70 70 70 70 80 80 370
90 Empowerment zones and renewal communities ��������������������� –400 –470 –200 –50 –120 –150 –180 –700 –1,250 –1,490 –950 –370 –560 –680 –760 –3,320
91 New markets tax credit ������������������������������������������������������������ 250 280 260 230 200 140 70 900 740 830 790 690 610 440 230 2,760
92 Expensing of environmental remediation costs ����������������������� 490 240 20 –120 –120 –120 –110 –450 100 50 0 –20 –20 –20 –20 –80
93 Credit to holders of Gulf Tax Credit Bonds������������������������������� 0 0 20 20 20 10 10 80 10 30 60 60 50 40 40 250

education, training, employment, and social services:


Education: �������������������������������������������������������������������������������
94 Exclusion of scholarship and fellowship income (normal
tax method) ������������������������������������������������������������� 2,000 2,080 2,160 2,250 2,340 2,440 2,540 11,730
95 HOPE tax credit �������������������������������������������������������������� 3,770 3,800 3,890 4,650 5,100 5,340 5,580 24,560
96 Lifetime Learning tax credit ��������������������������������������������� 2,470 2,460 2,510 2,980 3,260 3,410 3,570 15,730
97 Education Individual Retirement Accounts ��������������������� 30 40 60 70 80 80 90 380
19. TAX EXPENDITURES 305

Table 19–2. eSTimaTeS oF Tax exPendiTureS For THe corPoraTe and individual income TaxeS
For FiScal yearS 2008-2014—continued
(In millions of dollars)
Corporations Individuals
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2010–14 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2010–14
98 Deductibility of student-loan interest ������������������������������� 1,250 1,260 1,270 1,220 970 980 990 5,430
99 Deduction for higher education expenses ����������������������� 1,550 1,680 1,430 0 0 0 0 1,430
100 State prepaid tuition plans ���������������������������������������������� 1,030 1,250 1,480 1,700 1,900 2,030 2,140 9,250
101 Exclusion of interest on student-loan bonds ������������������ 90 160 160 170 170 180 180 860 120 310 330 360 390 410 420 1,910
102 Exclusion of interest on bonds for private nonprofit
educational facilities ������������������������������������������������ 370 630 650 670 690 710 730 3,450 490 1240 1310 1440 1570 1610 1660 7,590
103 Credit for holders of zone academy bonds ��������������������� 160 170 170 170 160 140 130 770
104 Exclusion of interest on savings bonds redeemed to
finance educational expenses ���������������������������������� 20 20 20 20 20 20 20 100
105 Parental personal exemption for students age 19 or over ���� 4,690 2,670 1,660 2,680 3,060 2,860 2,640 12,900
106 Deductibility of charitable contributions (education) �������� 600 630 670 710 750 790 830 3,750 3,730 4,250 4,600 4,960 5,360 5,810 6,180 26,910
107 Exclusion of employer-provided educational assistance 650 680 710 40 0 0 0 750
108 Special deduction for teacher expenses ������������������������� 180 180 160 0 0 0 0 160
109 Discharge of student loan indebtedness ������������������������� 20 20 20 20 20 20 20 100
Training, employment, and social services: ����������������������������
110 Work opportunity tax credit ��������������������������������������������� 440 610 620 570 420 220 100 1,930 50 130 170 130 100 40 10 450
111 Welfare-to-work tax credit ����������������������������������������������� 60 40 20 10 10 40 20 10 0
112 Employer provided child care exclusion �������������������������� 940 1240 1480 1490 1550 1620 1700 7,840
113 Employer-provided child care credit �������������������������������� 20 20 30 10 0 0 0 40 0
114 Assistance for adopted foster children ���������������������������� 430 450 480 510 550 580 620 2,740
115 Adoption credit and exclusion ����������������������������������������� 470 480 500 470 90 100 100 1,260
116 Exclusion of employee meals and lodging (other than
military) �������������������������������������������������������������������� 970 1,010 1,060 1,110 1,170 1,230 1,300 5,870
117 Child credit 4 �������������������������������������������������������������������� 28,420 27,250 27,032 20,250 10,072 9,580 9,120 76,054
118 Credit for child and dependent care expenses ��������������� 3,020 3,670 2,070 1,920 1,710 1,600 1,520 8,820
119 Credit for disabled access expenditures ������������������������ 10 10 10 10 10 10 10 50 20 20 20 20 20 20 20 100
120 Deductibility of charitable contributions, other than
education and health ������������������������������������������������ 1,370 1,440 1,510 1,580 1,650 1,720 1790 8,250 36,830 41,930 45,470 48,970 52,950 57,350 61,000 265,740
121 Exclusion of certain foster care payments ��������������������� 480 480 480 480 480 480 480 2,400
122 Exclusion of parsonage allowances ������������������������������� 550 580 620 660 700 740 790 3,510
123 Employee retention credit for employers in certain
Federal disaster areas ���������������������������������������������� 10 70 20 0 0 0 0 20 20 70 20 0 0 0 0 20
124 Exclusion for benefits provided to volunteer EMS and
firefighters ����������������������������������������������������������������� 20 80 80 60 0 0 0 140
125 Temporary income exclusion for employer provided
lodging in Midwestern disaster area ������������������������� 0 20 0 0 0 0 0 0

Health:
126 Exclusion of employer contributions for medical insurance
premiums and medical care 5 �������������������������������������������� 131,080 142,010 155,050 169,190 184,860 199,900 214,740 923,740
127 Self-employed medical insurance premiums ��������������������������� 5,080 5,470 6,020 6,680 7,490 8,250 9,100 37,540
128 Medical Savings Accounts / Health Savings Accounts ������������ 1,830 1,930 2,030 2,130 2,240 2,350 2,470 11,220
129 Deductibility of medical expenses ������������������������������������������� 9,320 9,660 10,760 12,540 14,750 16,850 19,260 74,160
130 Exclusion of interest on hospital construction bonds ��������������� 580 990 1,020 1,050 1,080 1,110 1,150 5,410 770 1,950 2,050 2,260 2,450 2,530 2,600 11,890
131 Deductibility of charitable contributions (health) ���������������������� 180 190 200 210 220 230 240 1,100 4,130 4,700 5,100 5,490 5,940 6,430 6,840 29,800
132 Tax credit for orphan drug research ���������������������������������������� 290 320 360 410 460 510 570 2,310
133 Special Blue Cross/Blue Shield deduction ����������������������������� 620 600 650 660 670 680 690 3,350
134 Tax credit for health insurance purchased by certain
displaced and retired individuals 6 ������������������������������������ 0 10 10 10 10 10 10 50
135 Distributions from retirement plans for premiums for health
and long-term care insurance ������������������������������������������� 240 280 310 340 380 420 460 1,910

income security:
136 Exclusion of railroad retirement system benefits �������������������� 390 390 370 370 370 360 350 1,820
137 Exclusion of workers’ compensation benefits �������������������������� 5,830 5,920 6,010 6,110 6,200 6,300 6,400 31,020
138 Exclusion of public assistance benefits (normal tax method) � 560 590 620 650 690 740 780 3,480
139 Exclusion of special benefits for disabled coal miners ������������ 40 40 40 40 40 40 40 200
140 Exclusion of military disability pensions ��������������������������������� 110 130 150 180 220 260 320 1,130
Net exclusion of pension contributions and earnings: ������������
141 Employer plans �������������������������������������������������������������� 46,120 45,670 44,370 42,420 42,230 41,620 43,600 214,240
142 401(k) plans �������������������������������������������������������������������� 47,000 50,000 53,000 66,000 72,000 75,000 77,000 343,000
143 Individual Retirement Accounts ������������������������������������� 11,700 12,700 13,500 14,800 16,500 17,000 17,200 79,000
144 Low and moderate income savers credit ������������������������ 890 980 1,050 1,050 1,010 940 920 4,970
145 Keogh plans ������������������������������������������������������������������� 12,000 13,000 14,000 15,000 17,000 20,000 21,000 87,000
Exclusion of other employee benefits: ������������������������������������
146 Premiums on group term life insurance ������������������������� 2,230 2,250 2,320 2,460 2,480 2,490 2,510 12,260
147 Premiums on accident and disability insurance ������������� 310 320 330 340 350 360 360 1,740
148 Income of trusts to finance supplementary unemployment
benefits ���������������������������������������������������������������������������� 30 30 40 40 50 50 50 230
149 Special ESOP rules ����������������������������������������������������������������� 1,200 1,200 1,300 1,400 1,400 1,400 1,500 7,000 400 500 500 500 500 600 600 3,600
150 Additional deduction for the blind �������������������������������������������� 40 30 30 40 50 50 50 220
151 Additional deduction for the elderly ���������������������������������������� 2,250 1,940 1,940 2,730 3,290 3,470 3,570 15,000
152 Tax credit for the elderly and disabled ������������������������������������ 10 10 10 10 10 10 10 50
306 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 19–2. eSTimaTeS oF Tax exPendiTureS For THe corPoraTe and individual income TaxeS
For FiScal yearS 2008-2014—continued
(In millions of dollars)
Corporations Individuals
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2010–14 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2010–14
153 Deductibility of casualty losses ����������������������������������������������� 540 580 620 690 740 780 810 3,640
154 Earned income tax credit 7 ������������������������������������������������������ 5,380 5,740 6,130 6,390 8,530 8,790 9,140 38,980
155 Additional exemption for housing disaster related displaced
individuals ������������������������������������������������������������������������� 20 10 0 0 0 0 0 0

Social Security:
Exclusion of social security benefits: ��������������������������������������
156 Social Security benefits for retired workers �������������������� 19,700 20,610 19,330 20,420 23,130 25,350 25,750 113,980
157 Social Security benefits for disabled ������������������������������� 5,420 5,770 5,840 6,230 6,750 7,090 7,140 33,050
158 Social Security benefits for dependents and survivors ��� 3,570 3,610 3,280 3,350 3,670 3,880 3,800 17,980

veterans benefits and services:


159 Exclusion of veterans death benefits and disability
compensation ������������������������������������������������������������������� 3,870 3,950 4,140 4,480 4,850 5,260 5,690 24,420
160 Exclusion of veterans pensions ���������������������������������������������� 180 180 180 190 220 220 220 1,030
161 Exclusion of GI bill benefits ���������������������������������������������������� 280 280 290 300 330 330 340 1,590
162 Exclusion of interest on veterans housing bonds �������������������� 0 10 10 10 10 10 10 50 10 10 20 20 20 20 20 100

general purpose fiscal assistance:


163 Exclusion of interest on public purpose State and local bonds ���� 4,190 7,100 7,320 7,540 7,760 7,990 8,230 38,840 6,920 17,510 18,410 20,280 22,050 22,710 23,390 106,840
164 Deductibility of nonbusiness State and local taxes other than
on owner-occupied homes ����������������������������������������������� 49,140 36,270 30,290 48,750 60,350 63,330 65,390 268,110

interest:
165 Deferral of interest on U�S� savings bonds ������������������������������ 1,310 1,320 1,330 1,380 1,470 1,490 1,500 7,170

addendum: aid to State and local governments:


Deductibility of: �����������������������������������������������������������������������
Property taxes on owner-occupied homes ��������������������� 29,130 20,850 14,980 24,550 30,630 31,870 32,540 134,570
Nonbusiness State and local taxes other than on owner-
occupied homes ������������������������������������������������������ 49,140 36,270 30,290 48,750 60,350 63,330 65,390 268,110
Exclusion of interest on State and local bonds for: �����������������
Public purposes �������������������������������������������������������������� 4,190 7,100 7,320 7,540 7,760 7,990 8,230 38,840 6,920 17,510 18,410 20,280 22,050 22,710 23,390 106,840
Energy facilities ��������������������������������������������������������������� 0 10 10 10 10 10 10 50 10 10 10 20 20 20 20 90
Water, sewage, and hazardous waste disposal facilities ������ 70 120 130 130 140 140 140 680 100 250 260 280 310 320 330 1,500
Small-issues �������������������������������������������������������������������� 60 110 110 110 120 120 120 580 80 210 220 240 260 270 280 1,270
Owner-occupied mortgage subsidies ����������������������������� 200 330 340 350 360 370 390 1,810 260 660 690 760 820 850 880 4,000
Rental housing ��������������������������������������������������������������� 180 300 310 320 320 330 340 1,620 230 590 620 680 740 760 780 3,580
Airports, docks, and similar facilities ������������������������������ 160 280 280 290 300 310 320 1,500 220 540 570 630 690 710 730 3,330
Student loans ����������������������������������������������������������������� 90 160 160 170 170 180 180 860 120 310 330 360 390 410 420 1,910
Private nonprofit educational facilities ���������������������������� 370 630 650 670 690 710 730 3,450 490 1,240 1,310 1,440 1,570 1,610 1,660 7,590
Hospital construction ������������������������������������������������������� 580 990 1020 1050 1080 1110 1150 5,410 770 1,950 2,050 2,260 2,450 2,530 2,600 11,890
Veterans’ housing ����������������������������������������������������������� 0 10 10 10 10 10 10 50 10 10 20 20 20 20 20 100
GO Zone and GO Zone mortgage ���������������������������������� 0 0 0 0 0 0 10 10 0 10 10 10 10 10 10 50
Credit for holders of zone academy bonds ������������������������������ 160 170 170 170 160 140 130 770
Note: Provisions with estimates denoted normal tax method have no revenue loss under the reference tax law method�
All estimates have been rounded to the nearest $10 million� Provisions with estimates that rounded to zero in each year are not included in the table�
1In addition, the alcohol fuel credit results in a reduction in excise tax receipts (in millions of dollars) as follows: 2008 $4,410; 2009 $4,730; 2010

$5,230; 2011 $1,630; 2012 $0; 2013 $0; 2014 $0�


2In addition, the bio-diesel producer tax credit results in a reduction in excise tax receipts (in millions of dollars) as follows: 2008 $940; 2009 $780; 2010

$70; 2011 $60; 2012 $40; 2013 $40; 2014 $10�


3An alternative calculation for this tax expenditure based on pre-2005 methodology is shown in Table 19-4�
4The figures in the table indicate the effect of the child tax credit on receipts� The effect of the credit on outlays (in millions of dollars) is as follows:

2008 $34,020 2009 $26,940; 2010 $17,230; 2011 $16,740; 2012 $1,510; 2013 $1,490; and 2014 $1,480�
5The figures in the table indicate the effect on income taxes of the employer contributions for health� In addition, the effect on payroll tax receipts (in millions of dollars) is as follows:

2008 $83,150; 2009 $86,490; 2010 $91,460; 2011 $97,820; 2012 $104,660; 2013 $111,000; and 2014 $117,560�
6The figures in the table indicate the effect of the health insurance tax credit on receipts� The effect of the credit on outlays (in millions of dollars) is as follows:

2008 $100; 2009 $100; 2010 $110; 2011 $110; 2012 $120; 2013 $140; and 2014 $150�
7The figures in the table indicate the effect of the earned income tax credit on receipts� The effect of the credit on outlays (in millions of dollars) is as follows:

2008 $45,280; 2009 $42,270; 2010 $49,730; 2011 $50,950; 2012 $45,840; 2013 $46,670; and 2014 $47,970�
19. TAX EXPENDITURES 307

tax. For example, under the normal and reference tax able income under both the reference and normal tax
baselines: baselines.3
• Income is taxable only when it is realized in ex- Capital recovery. Under the reference tax law baseline
change. Thus, the deferral of tax on unrealized no tax expenditures arise from accelerated depreciation.
capital gains is not regarded as a tax expenditure. Under the normal tax baseline, the depreciation allow-
Accrued income would be taxed under a comprehen- ance for property is computed using estimates of eco-
sive income tax. nomic depreciation. The latter represents a change in the
calculation of the tax expenditure under normal law first
• There is a separate corporate income tax. Under a
made in the 2004 Budget.
comprehensive income tax, corporate income would
Treatment of foreign income. Both the normal and ref-
be taxed only once – at the shareholder level, wheth-
erence tax baselines allow a tax credit for foreign income
er or not distributed in the form of dividends.
taxes paid (up to the amount of U.S. income taxes that
• Noncorporate tax rates vary by level of income. would otherwise be due), which prevents double taxation
of income earned abroad. Under the normal tax method,
• Individual tax rates, including brackets, standard
however, controlled foreign corporations (CFCs) are not
deduction, and personal exemptions, are allowed to
regarded as entities separate from their controlling U.S.
vary with marital status.
shareholders. Thus, the deferral of tax on income re-
• Values of assets and debt are not generally adjust- ceived by CFCs is regarded as a tax expenditure under
ed for inflation. A comprehensive income tax would this method. In contrast, except for tax haven activities,
adjust the cost basis of capital assets and debt for the reference law baseline follows current law in treat-
changes in the general price level. Thus, under a ing CFCs as separate taxable entities whose income is
comprehensive income tax baseline, the failure to not subject to U.S. tax until distributed to U.S. taxpayers.
take account of inflation in measuring depreciation, Under this baseline, deferral of tax on CFC income is not
capital gains, and interest income would be regard- a tax expenditure because U.S. taxpayers generally are
ed as a negative tax expenditure (i.e., a tax penalty), not taxed on accrued, but unrealized, income.
and failure to take account of inflation in measuring
interest costs would be regarded as a positive tax Descriptions of Income Tax Provisions
expenditure (i.e., a tax subsidy).
Descriptions of the individual and corporate income
Although the reference law and normal tax baselines tax expenditures reported on in this chapter follow.
are generally similar, areas of difference include: These descriptions relate to current law as of December
31, 2008, and do not reflect proposals made elsewhere
Tax rates. The separate schedules applying to the in the Budget. Legislation enacted in 2008, such as the
various taxpaying units are included in the reference law Energy Improvement and Extension Act of 2008, the
baseline. Thus, corporate tax rates below the maximum Tax Extenders and Alternative Minimum Tax Relief
statutory rate do not give rise to a tax expenditure. The Act of 2008, the Emergency Economic Stabilization Act
normal tax baseline is similar, except that, by convention, of 2008, the Emergency Economic Stabilization Act of
it specifies the current maximum rate as the baseline for 2008, the Economic Stimulus Act of 2008, the Heroes
the corporate income tax. The lower tax rates applied to Earnings Assistance and Relief Tax Act of 2008, the Food,
the first $10 million of corporate income are thus regard- Conservation, and Energy Act of 2008, and the Housing
ed as a tax expenditure under the normal tax. By conven- and Economic Recovery Act of 2008 introduced many
tion, the Alternative Minimum Tax is treated as part of changes which for the most part expanded the scope of a
the baseline rate structure under both the reference and number of existing provisions in the Tax Code.
normal tax methods.
Income subject to the tax. Income subject to tax is de- National Defense
fined as gross income less the costs of earning that in-
come. Under the reference tax rules, gross income does 1. Benefits and allowances to Armed Forces
not include gifts defined as receipts of money or prop- personnel.—Under the baseline tax system, all compen-
erty that are not consideration in an exchange nor does sation, including dedicated payments and in-kind ben-
gross income include most transfer payments from the efits, should be included in taxable income because they
Government.2 The normal tax baseline also excludes gifts represent accretions to wealth that do not materially dif-
between individuals from gross income. Under the nor- fer from cash wages. As an example, a rental voucher of
mal tax baseline, however, all cash transfer payments $100 is (approximately) equal in value to $100 of cash
from the Government to private individuals are counted income. In contrast to this treatment, certain housing
in gross income, and exemptions of such transfers from
tax are identified as tax expenditures. The costs of earn- 3 In the case of individuals who hold “passive’’ equity interests in businesses, the pro-rata

shares of sales and expense deductions reportable in a year are limited. A passive business
ing income are generally deductible in determining tax- activity is defined generally to be one in which the holder of the interest, usually a partnership
interest, does not actively perform managerial or other participatory functions. The taxpayer
may generally report no larger deductions for a year than will reduce taxable income from such
activities to zero. Deductions in excess of the limitation may be taken in subsequent years, or
2 Gross income does, however, include transfer payments associated with past employment, when the interest is liquidated. In addition, costs of earning income may be limited under the
such as Social Security benefits. Alternative Minimum Tax.
308 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 19–3. income Tax exPendiTureS ranked by ToTal FiScal year 2010–2014 ProJecTed revenue eFFecT
(In millions of dollars)
Provision 2010 2010–14
126 Exclusion of employer contributions for medical insurance premiums and medical care ��������������������������������������������������������������������������������������������� 155,050 923,740
58 Deductibility of mortgage interest on owner-occupied homes ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 107,980 646,080
142 401(k) plans ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 53,000 343,000
120 Deductibility of charitable contributions, other than education and health �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 46,980 273,990
164 Deductibility of nonbusiness State and local taxes other than on owner-occupied homes ����������������������������������������������������������������������������������������� 30,290 268,110
61 Capital gains exclusion on home sales ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 30,460 234,700
141 Employer plans ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 44,370 214,240
5 Deferral of income from controlled foreign corporations (normal tax method) ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 32,720 169,140
72 Step-up basis of capital gains at death ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 20,830 148,510
51 Exclusion of interest on life insurance savings ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 24,450 148,490
163 Exclusion of interest on public purpose State and local bonds ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 25,730 145,680
70 Capital gains (except agriculture, timber, and coal) ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 28,920 135,400
59 Deductibility of State and local property tax on owner-occupied homes ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,980 134,570
156 Social Security benefits for retired workers ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,330 113,980
80 Deduction for U�S� production activities ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 14,140 87,960
145 Keogh plans ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14,000 87,000
143 Individual Retirement Accounts ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13,500 79,000
117 Child credit �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 27,032 76,054
129 Deductibility of medical expenses ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,760 74,160
65 Accelerated depreciation on rental housing (normal tax method) ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,770 71,860
1 Exclusion of benefits and allowances to Armed Forces personnel ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10,210 54,590
63 Exception from passive loss rules for $25,000 of rental loss ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,160 49,690
154 Earned income tax credit ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,130 38,980
127 Self-employed medical insurance premiums ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,020 37,540
157 Social Security benefits for disabled ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,840 33,050
137 Exclusion of workers’ compensation benefits ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6,010 31,020
131 Deductibility of charitable contributions (health) ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,300 30,900
2 Exclusion of income earned abroad by U�S� citizens ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,590 30,880
106 Deductibility of charitable contributions (education) ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,270 30,660
6 Deferred taxes for financial firms on certain income earned overseas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,770 29,850
64 Credit for low-income housing investments ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,340 27,640
7 Expensing of research and experimentation expenditures (normal tax method) �������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,500 27,400
76 Accelerated depreciation of machinery and equipment (normal tax method) ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� –3,820 27,070
95 HOPE tax credit ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 3,890 24,560
159 Exclusion of veterans death benefits and disability compensation ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 4,140 24,420
158 Social Security benefits for dependents and survivors ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,280 17,980
130 Exclusion of interest on hospital construction bonds ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,070 17,300
8 Credit for increasing research activities ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,880 17,230
83 Exclusion of reimbursed employee parking expenses ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,120 16,940
96 Lifetime Learning tax credit ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,510 15,730
78 Graduated corporation income tax rate (normal tax method) �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,880 15,700
4 Inventory property sales source rules exception ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,640 15,600
151 Additional deduction for the elderly ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,940 15,000
62 Exclusion of net imputed rental income ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ –2,200 13,820
105 Parental personal exemption for students age 19 or over ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,660 12,900
146 Premiums on group term life insurance ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,320 12,260
94 Exclusion of scholarship and fellowship income (normal tax method) ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,160 11,730
128 Medical Savings Accounts / Health Savings Accounts ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,030 11,220
102 Exclusion of interest on bonds for private nonprofit educational facilities �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,960 11,040
149 Special ESOP rules ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,800 10,600
100 State prepaid tuition plans �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,480 9,250
118 Credit for child and dependent care expenses ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,070 8,820
60 Deferral of income from installment sales �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,370 8,280
9 Expensing of exploration and development costs, fuels ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,390 8,020
112 Employer provided child care exclusion ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 1,480 7,840
165 Deferral of interest on U�S� savings bonds ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,330 7,170
73 Carryover basis of capital gains on gifts ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 710 6,950
10 Excess of percentage over cost depletion, fuels ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,350 6,890
50 Exemption of credit union income ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,230 6,650
47 Capital gains treatment of certain income ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,390 6,480
116 Exclusion of employee meals and lodging (other than military) ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,060 5,870
56 Exclusion of interest on owner-occupied mortgage subsidy bonds ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,030 5,810
15 New technology credit ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,180 5,770
98 Deductibility of student-loan interest ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,270 5,430
19. TAX EXPENDITURES 309

Table 19–3. income Tax exPendiTureS ranked by ToTal FiScal year 2010–2014 ProJecTed revenue eFFecT—continued
(In millions of dollars)
Provision 2010 2010–14
3 Exclusion of certain allowances for Federal employees abroad ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 970 5,360
57 Exclusion of interest on rental housing bonds �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 930 5,200
144 Low and moderate income savers credit ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,050 4,970
88 Exclusion of interest for airport, dock, and similar bonds ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 850 4,830
35 Excess of percentage over cost depletion, nonfuel minerals ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 770 4,080
24 Temporary 50% expensing for equipment used in the refining of liquid fuels ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 890 3,920
91 New markets tax credit ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,050 3,660
153 Deductibility of casualty losses ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 620 3,640
122 Exclusion of parsonage allowances ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 620 3,510
138 Exclusion of public assistance benefits (normal tax method) �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 620 3,480
133 Special Blue Cross/Blue Shield deduction ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 650 3,350
84 Exclusion for employer-provided transit passes ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 530 2,990
39 Tax incentives for preservation of historic structures ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 520 2,900
101 Exclusion of interest on student-loan bonds ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 490 2,770
114 Assistance for adopted foster children �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 480 2,740
121 Exclusion of certain foster care payments ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 480 2,400
110 Work opportunity tax credit ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 790 2,380
132 Tax credit for orphan drug research ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 360 2,310
36 Exclusion of interest on bonds for water, sewage, and hazardous waste facilities ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 390 2,180
55 Exclusion of interest spread of financial institutions ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 240 1,930
135 Distributions from retirement plans for premiums for health and long-term care insurance ����������������������������������������������������������������������������������������� 310 1,910
79 Exclusion of interest on small issue bonds ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 330 1,850
136 Exclusion of railroad retirement system benefits ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 370 1,820
147 Premiums on accident and disability insurance ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 330 1,740
38 Expensing of multiperiod timber growing costs ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 310 1,620
161 Exclusion of GI bill benefits ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 290 1,590
99 Deduction for higher education expenses �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,430 1,430
71 Capital gains exclusion of small corporation stock ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 60 1,320
115 Adoption credit and exclusion ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 500 1,260
23 Credit for investment in clean coal facilities ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 290 1,230
34 Expensing of exploration and development costs, nonfuel minerals ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 230 1,200
140 Exclusion of military disability pensions ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 150 1,130
53 Tax exemption of certain insurance companies owned by tax-exempt organizations �������������������������������������������������������������������������������������������������� 200 1,040
160 Exclusion of veterans pensions ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 180 1,030
17 Alcohol fuel credits ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 90 900
103 Credit for holders of zone academy bonds ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 170 770
107 Exclusion of employer-provided educational assistance ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 710 750
42 Industrial CO2 capture and sequestration tax credit ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 0 700
27 Allowance of deduction for certain energy efficient commercial building property ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 210 680
66 Discharge of mortgage indebtedness ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 260 670
13 Capital gains treatment of royalties on coal ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 140 630
37 Capital gains treatment of certain timber income �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 140 630
44 Expensing of certain capital outlays ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 110 590
20 Exclusion of utility conservation subsidies �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 110 550
25 Natural gas distribution pipelines treated as 15-year property ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 110 530
26 Amortize all geological and geophysical expenditures over 2 years ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 130 440
45 Expensing of certain multiperiod production costs ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 80 430
86 Exclusion of interest on bonds for Financing of Highway Projects and rail-truck transfer facilities ������������������������������������������������������������������������������� 100 410
48 Income averaging for farmers ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 80 400
97 Education Individual Retirement Accounts ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 60 380
89 Exemption of certain mutuals’ and cooperatives’ income ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 70 370
21 Credit for holding clean renewable energy bonds �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 70 350
93 Credit to holders of Gulf Tax Credit Bonds ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 80 330
74 Ordinary income treatment of loss from small business corporation stock sale ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 60 300
19 Tax credit and deduction for clean-fuel burning vehicles ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 80 290
16 Energy investment credit ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 50 250
54 Small life insurance company deduction ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 50 250
69 Exceptions from imputed interest rules ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 50 250
52 Special alternative tax on small property and casualty insurance companies ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 40 240
148 Income of trusts to finance supplementary unemployment benefits ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 40 230
87 Investment credit for rehabilitation of structures (other than historic) �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 40 220
150 Additional deduction for the blind ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 30 220
139 Exclusion of special benefits for disabled coal miners ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 40 200
30 Credit for energy efficient appliances ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 130 180
310 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 19–3. income Tax exPendiTureS ranked by ToTal FiScal year 2010–2014 ProJecTed revenue eFFecT—continued
(In millions of dollars)
Provision 2010 2010–14
68 Cancellation of indebtedness �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20 180
41 Exclusion of gain or loss on sale or exchange of certain brownfield sites �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 40 170
33 Qualified energy conservation bonds ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10 160
108 Special deduction for teacher expenses ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 160 160
29 Credit for energy efficiency improvements to existing homes ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 150 150
119 Credit for disabled access expenditures ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 30 150
162 Exclusion of interest on veterans housing bonds ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 30 150
14 Exclusion of interest on energy facility bonds �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20 140
124 Exclusion for benefits provided to volunteer EMS and firefighters ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 80 140
43 Deduction for endangered species recovery expenditures ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20 130
85 Tax credit for certain expenditures for maintaining railroad tracks �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 70 110
11 Alternative fuel production credit ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 80 100
49 Deferral of gain on sale of farm refiners ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20 100
82 Deferral of tax on shipping companies ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 20 100
104 Exclusion of interest on savings bonds redeemed to finance educational expenses ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 20 100
109 Discharge of student loan indebtedness ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20 100
46 Treatment of loans forgiven for solvent farmers ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 10 90
12 Exception from passive loss limitation for working interests in oil and gas properties ������������������������������������������������������������������������������������������������ 10 50
134 Tax credit for health insurance purchased by certain displaced and retired individuals ����������������������������������������������������������������������������������������������� 10 50
152 Tax credit for the elderly and disabled ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10 50
111 Welfare-to-work tax credit ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20 40
113 Employer-provided child care credit ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 30 40
123 Employee retention credit for employers affected by Hurricane Katrina, Rita, and Wilma �������������������������������������������������������������������������������������������� 40 40
18 Bio-Diesel and small agri-biodiesel producer tax credits ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20 20
31 30% credit for residential purchases/installations of solar and fuel cells ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20 20
40 Expensing of capital costs with respect to complying with EPA sulfur regulations ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 30 20
28 Credit for construction of new energy efficient homes �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10 10
32 Partial expensing for advanced mine safety equipment ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 0 0
125 Temporary income exclusion for employer provided lodging in Midwestern disaster area ������������������������������������������������������������������������������������������� 0 0
155 Additional exemption for housing Hurricane Katrina displaced individuals ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 0 0
81 Special rules for certain film and TV production ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� –50 –320
92 Expensing of environmental remediation costs ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 20 –530
22 Deferral of gain from dispositions of transmission property to implement FERC restructuring policy �������������������������������������������������������������������������� –120 –1,810
90 Empowerment zones, Enterprise communities, and Renewal communities ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� –1,150 –4,020
77 Expensing of certain small investments (normal tax method) ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 910 –5,280
67 Credit for first-time homebuyer ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� –1,350 –6,120
75 Accelerated depreciation of buildings other than rental housing (normal tax method) ������������������������������������������������������������������������������������������������� –6,560 –35,990
19. TAX EXPENDITURES 311

Table 19–4. alTernaTive eSTimaTeS For caPiTal


gainS and dividendS, Pre-2005 meTHodology
(In millions of dollars)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2010-14


Capital Gains *���������������������������������������� 59,230 57,760 70,640 60,690 58,380 66,600 74,450 330,760
Qualified Dividends��������������������������������� 21,400 23,110 45,390 18,750 ������ ������ ������ 64,140

* This is an alternative estimate for tax expenditure provision number 70� It does not include tax expenditures for capital gains from agriculture, timber, and coal� These are listed
separately in tables 19–1 and 19–2�

Table 19-5. PreSenT value oF SelecTed Tax exPendiTureS


For acTiviTy in calendar year 2008
(In millions of dollars)
2008
Provision Present Value
of Revenue Loss
5 Deferral of income from controlled foreign corporations (normal tax method) ������������������������������������������������������������������������ 19,100
6 Deferred taxes for financial firms on income earned overseas ������������������������������������������������������������������������������������������������ 3,370
7 Expensing of research and experimentation expenditures (normal tax method) �������������������������������������������������������������������� 2,750
21 Credit for holding clean renewable energy bonds ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 360
9 Expensing of exploration and development costs - fuels ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 510
34 Expensing of exploration and development costs - nonfuels ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 40
38 Expensing of multiperiod timber growing costs ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 190
45 Expensing of certain multiperiod production costs - agriculture ���������������������������������������������������������������������������������������������� 150
44 Expensing of certain capital outlays - agriculture �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 200
51 Deferral of income on life insurance and annuity contracts ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 19,310
65 Accelerated depreciation on rental housing ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7,290
75 Accelerated depreciation of buildings other than rental ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� -3,720
76 Accelerated depreciation of machinery and equipment ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18,600
77 Expensing of certain small investments (normal tax method) ������������������������������������������������������������������������������������������������� 504
82 Deferral of tax on shipping companies ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 20
103 Credit for holders of zone academy bonds ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 160
64 Credit for low-income housing investments ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5,020
100 Deferral for State prepaid tuition plans ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 7,400
141 Exclusion of pension contributions - employer plans ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 71,270
142 Exclusion of 401(k) contributions ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 132,000
143 Exclusion of IRA contributions and earnings ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4,900
143 Exclusion of Roth earnings and distributions �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 500
143 Exclusion of non-deductible IRA earnings ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9,200
145 Exclusion of contributions and earnings for Keogh plans �������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,290
163 Exclusion of interest on public-purpose bonds ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 24,920
Exclusion of interest on non-public purpose bonds ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8,930
165 Deferral of interest on U�S� savings bonds ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 330
312 ANALYTICAL PERSPECTIVES

and meals, in addition to other benefits provided mili- the normal tax method considers the amount of controlled
tary personnel, either in cash or in kind, as well as certain foreign corporation income not yet distributed to a U.S.
amounts of pay related to combat service, are excluded shareholder as tax-deferred income.
from income subject to tax. 6. Exceptions under subpart F for active financ-
ing income.—The United States generally taxes the
worldwide income of U.S. persons and business entities.
International Affairs It would not allow the deferral of tax or other relief tar-
geted at particular industries or activities. In contrast,
2. Income earned abroad.—Under the baseline tax under current law, financial firms may defer taxes on in-
system, all compensation received by U.S. citizens is prop- come earned overseas in an active business.
erly included in their taxable income. It makes no dif-
ference whether the compensation is a result of working General Science, Space, and Technology
abroad or whether it is labeled as a housing allowance.
In contrast to this treatment, U.S. tax law allows U.S. 7. Expensing R&E expenditures.—Research and
citizens who live abroad, work in the private sector, and experimentation (R&E) projects can be viewed as invest-
satisfy a foreign residency requirement to exclude up to ments because, if successful, their benefits accrue for sev-
$80,000 in foreign earned income from U.S. taxes. In ad- eral years. It is often difficult, however, to identify wheth-
dition, if these taxpayers receive a specific allowance for er a specific R&E project is successful and, if successful,
foreign housing from their employers, then they may also what its expected life will be. Because of this ambiguity,
exclude the value of that allowance. If they do not receive the reference law baseline tax system would allow of ex-
a specific allowance for housing expenses, they may de- pensing of R&E expenditures. In contrast, under the nor-
duct against their U.S. taxes that portion of such expens- mal tax method, the expensing of R&E expenditures is
es that exceeds one-sixth the salary of a civil servant at viewed as a tax expenditure. The baseline assumed for
grade GS–14, step 1 ($81,093 in 2008). the normal tax method is that all R&E expenditures are
3. Exclusion of certain allowances for Federal em- successful and have an expected life of five years.
ployees abroad.—In general, all compensation received 8. R&E credit.—The baseline tax system would uni-
by U.S. citizens is properly included in their taxable in- formly tax all returns to investments and not allow cred-
come. It makes no difference whether the compensation its for particular activities, investments, or industries. In
is a result of working abroad or whether it is labeled as an contrast, the Tax Code allows an R&E credit of 20 per-
allowance for the high cost of living abroad. In contrast to cent of qualified research expenditures in excess of a base
this treatment, U.S. Federal civilian employees and Peace amount.
Corps members who work outside the continental United The base amount is generally determined by multiply-
States are allowed to exclude from U.S. taxable income ing a “fixed-base percentage” by the average amount of
certain special allowances they receive to compensate the company’s gross receipts for the prior four years. The
them for the relatively high costs associated with living taxpayer’s fixed base percentage generally is the ratio of
overseas. The allowances supplement wage income and its research expenses to gross receipts for 1984 through
cover expenses such as rent, education, and the cost of 1988. Taxpayers can elect the alternative simplified cred-
travel to and from the United States. it regime, which is equal to 14 percent (12 percent prior
4. Sales source rule exceptions.—The United States to 2009) of qualified research expenses that exceed 50
generally taxes the worldwide income of U.S. persons, with percent of the average qualified research expenses for the
taxpayers receiving a credit for foreign taxes paid, limited three preceding taxable years. Prior to January 1, 2009,
to the pre-credit U.S. tax on the foreign source income. taxpayers could also elect an alternative incremental
In contrast, the sales source rules for inventory property credit regime. Under the alternative incremental credit
allow U.S. exporters to use more foreign tax credits by al- regime the taxpayer was assigned a three-tiered fixed
lowing the exporters to attribute a larger portion of their base percentage that is lower than the fixed-base percent-
earnings abroad than would be the case if the allocation of age that would otherwise apply, and the credit rate was
earnings was based on actual economic activity. reduced. The rates for the alternative incremental credit
5. Income of U.S.-controlled foreign corporations. — ranged from 3 percent to 5 percent. The research credit
The United States generally taxes the worldwide income expires on December 31, 2009.
of U.S. persons and business entities. In contrast, cer-
tain active income of foreign corporations controlled by Energy
U.S. shareholders is not subject to U.S. taxation when it is
earned. The income becomes taxable only when the con- 9. Exploration and development costs.—Under the
trolling U.S. shareholders receive dividends or other dis- baseline tax system, the costs of exploring and developing
tributions from their foreign stockholding. The reference oil and gas wells would be capitalized and then amortized
law tax baseline reflects this tax treatment where only (or depreciated) over an estimate of the economic life of
realized income is taxed. Under the normal tax method, the well. This insures that the net income from the well
however, the currently attributable foreign source pre-tax is measured appropriately each year.
income from such a controlling interest is considered to be In contrast to this treatment, current law allows intan-
subject to U.S. taxation, whether or not distributed. Thus, gible drilling costs for successful investments in domestic
19. TAX EXPENDITURES 313

oil and gas wells (such as wages, the cost of using machin- fully deduct passive losses against nonpassive income,
ery for grading and drilling, and the cost of unsalvage- in contradiction to the general prohibition against such
able materials used in constructing wells) to be deducted deductions.
immediately, i.e., expensed. Because it allows recovery of 13. Capital gains treatment of royalties on coal.—
costs sooner, expensing is more generous for the taxpayer For individuals in 2008, tax rates on regular income vary
than would be amortization. Integrated oil companies from 10 percent to 35 percent, depending on the taxpay-
may deduct only 70 percent of such costs and must amor- er’s income. The baseline tax system generally would tax
tize the remaining 30 percent over five years. The same all income under the regular tax rate schedule. It would
rule applies to the exploration and development costs of not allow preferentially low tax rates to apply to certain
surface stripping and the construction of shafts and tun- types or sources of income. In contrast, current law al-
nels for other fuel minerals. lows capital gains to be taxed at a preferentially low rate
10. Percentage depletion.—The baseline tax system that is no higher than 15 percent. Certain sales of coal
would allow recovery of the costs of developing certain under royalty contracts qualify for taxation as capital
oil and mineral properties using cost depletion. Cost de- gains rather than ordinary income, and so benefit from
pletion is similar in concept to depreciation, in that the the preferentially low 15 percent maximum tax rate on
costs of developing or acquiring the asset are capitalized capital gains.
and then gradually reduced over an estimate of the as- 14. Energy facility bonds.—The baseline tax system
set’s productive life, as is appropriate for measuring net generally would tax all income under the regular tax rate
income. schedule. It would not allow preferentially low (or zero)
In contrast, the Tax Code generally allows independent tax rates to apply to certain types or sources of income.
fuel and mineral producers and royalty owners to take In contrast, the Tax Code allows interest earned on State
percentage depletion deductions rather than cost deple- and local bonds used to finance construction of certain
tion on limited quantities of output. Under percentage energy facilities to be exempt from tax. These bonds
depletion, taxpayers deduct a percentage of gross income are generally subject to the State private-activity-bond
from mineral production. In certain cases the deduction annual volume cap.
is limited to a fraction of the asset’s net income. Over 15. Energy production credit.—The baseline tax
the life of an investment, percentage depletion deductions system would not allow credits for particular activities,
can exceed the cost of the investment. Consequently, per- investments, or industries. Instead, it generally would
centage depletion offers more generous tax treatment seek to tax uniformly all returns from investment-like
than would cost depletion, which would limit deductions activities. In contrast, the Tax Code provides a credit for
to an investment’s cost. certain electricity produced from wind energy, biomass,
11. Alternative fuel production credit.—The base- geothermal energy, solar energy, small irrigation pow-
line tax system would not allow credits for particular ac- er, municipal solid waste, or qualified hydropower and
tivities, investments, or industries. Instead, it generally sold to an unrelated party. In addition to the electric-
would seek to tax uniformly all returns from investment- ity production credit, an income tax credit is allowed for
like activities. In contrast, the Tax Code provides a credit the production of refined coal and Indian coal at qualified
of $3 per oil-equivalent barrel of production (in 2004 dol- facilities.
lars) for coke or coke gas during a four-year period for 16. Energy investment credit.—The baseline tax sys-
qualified facilities placed in service before January 1, tem would not allow credits for particular activities, in-
2010. vestments, or industries. Instead, it generally would seek
12. Oil and gas exception to passive loss limita- to tax uniformly all returns from investment-like activi-
tion.—The baseline tax system accepts current law’s ties. However, the Tax Code provides credits for invest-
general rule limiting taxpayers’ ability to deduct losses ments in solar and geothermal energy property, qualified
from passive activities against nonpassive income (e.g., fuel cell power plants, stationary microturbine power
wages, interest, and dividends). Passive activities gener- plants, geothermal heat pumps, small wind property and
ally are defined as those in which the taxpayer does not combined heat and power property.
materially participate and there are numerous additional 17. Alcohol fuel credits.—The baseline tax system
considerations brought to bear on the determination of would not allow credits for particular activities, invest-
which activities are passive for a given taxpayer. Losses ments, or industries. Instead, it generally would seek to
are limited in an attempt to limit tax sheltering activities. tax uniformly all returns from investment-like activities.
Passive losses that are unused may be carried forward In contrast, the Tax Code provides an income tax credit
and applied against future passive income. for ethanol derived from renewable sources and used as
In contrast to the general restrictions on passive loss- fuel. In lieu of the alcohol mixture credit, the taxpayer
es, the Tax Code exempts owners of working interests in may claim a refundable excise tax credit. In addition,
oil and gas properties from “passive income’’ limitations, small ethanol producers are eligible for a separate in-
such that the working interest-holder who manages the come tax credit for ethanol production and a separate in-
development of wells and incurs all operating costs on come tax credit is available for qualified cellulosic biofuel
behalf of himself and all other owners may aggregate production.
negative taxable income (i.e., losses) from such interests 18. Bio-Diesel tax credit.—The baseline tax system
with his other income. Thus, these taxpayers are able to would not allow credits for particular activities, invest-
314 ANALYTICAL PERSPECTIVES

ments, or industries. Instead, it generally would seek to expensing of the cost, thereby giving such investments a
tax uniformly all returns from investment-like activities. tax advantage.
However, the Tax Code allows an income tax credit for bio- 25. Natural gas distribution pipelines treated
diesel used or sold and for bio-diesel derived from virgin as 15-year property.—The baseline tax system allows
sources. In lieu of the bio-diesel credit, the taxpayer may taxpayers to deduct the decline in the economic value of
claim a refundable excise tax credit. In addition, small an investment over time. However, the Tax Code allows
agri-biodiesel producers are eligible for a separate income depreciation of natural gas distribution pipelines (placed
tax credit for ethanol production and a separate credit is in service between 2005 and 2011) over a 15 year period.
available for qualified renewable diesel fuel mixtures. These deductions are accelerated relative to deductions
19. Credit and deduction for clean-fuel vehicles based on economic depreciation.
and property and alternative motor vehicle cred- 26. Amortize all geological and geophysical ex-
its.—The baseline tax system would not allow credits or penditures over two years.—The baseline tax system
deductions for particular activities, investments, or indus- allows taxpayers to deduct the decline in the economic
tries. Instead, it generally would seek to tax uniformly all value of an investment over time. However, the Tax Code
returns from investment-like activities. In contrast, the allows geological and geophysical expenditures incurred
Tax Code allows a number of credits and deductions for in connection with oil and gas exploration in the United
certain types of vehicles. These are available for the pur- States to be amortized over two years for non-integrated
chase of hybrid vehicles, fuel cell vehicles, alternative fuel oil companies.
vehicles and advanced lean burn vehicles and the install- 27. Allowance of deduction for certain energy ef-
ing of refueling property. ficient commercial building property. —The baseline
20. Exclusion of utility conservation subsidies.— tax system would not allow deductions in addition to nor-
The baseline tax system generally takes a comprehen- mal depreciation allowances for particular investments in
sive view of taxable income that includes a wide variety particular industries. Instead, it generally would seek to
of (measurable) accretions to wealth. In certain circum- tax uniformly all returns from investment-like activities.
stances, public utilities offer rate subsidies to non-busi- In contrast, the Tax Code allows a deduction, per square
ness customers who invest in energy conservation mea- foot, for certain energy efficient commercial buildings.
sures. These rate subsidies are equivalent to payments 28. Credit for construction of new energy efficient
from the utility to its customer, and so represent accre- homes.—The baseline tax system would not allow cred-
tions to wealth, income, that would be taxable to the cus- its for particular activities, investments, or industries.
tomer under the baseline tax system. In contrast, the Instead, it generally would seek to tax uniformly all re-
Tax Code exempts these subsidies from the non-business turns from investment-like activities. However, the Tax
customer’s gross income. Code allows contractors a tax credit of $2,000 for the con-
21. Credit to holders of clean renewable energy struction of a qualified new energy-efficient home that has
bonds.—The baseline tax system would uniformly tax all an annual level of heating and cooling energy consump-
returns to investments and not allow credits for particu- tion at least 50 percent below the annual consumption
lar activities, investments, or industries. In contrast, the of a comparable dwelling unit. The credit equals $1,000
Tax Code provides for the issuance of Clean Renewable in the case of a new manufactured home that meets a 30
Energy Bonds which entitles the bond holder to a Federal percent standard.
income tax credit in lieu of interest. 29. Credit for energy efficiency improvements to
22. Deferral of gain from dispositions of transmis- existing homes.—The baseline tax system would not
sion property to implement FERC restructuring pol- allow credits for particular activities, investments, or in-
icy.—The baseline tax system generally would tax gains dustries. However, the Tax Code provides an investment
from sale when realized. However, the Tax Code allows tax credit for expenditures made on insulation, exterior
utilities to defer gains from the sale of their transmission windows, and doors that improve the energy efficiency of
assets to a FERC-approved independent transmission homes and meet certain standards. The Tax Code also pro-
company. vides a credit for purchases of advanced main air circulat-
23. Credit for investment in clean coal facilities.— ing fans, natural gas, propane, or oil furnaces or hot water
The baseline tax system would uniformly tax all returns boilers, and other qualified energy efficient property.
to investments and not allow credits for particular activi- 30. Credit for energy efficient appliances.—The
ties, investments, or industries. Instead, it generally would baseline tax system would not allow credits for particular
seek to tax uniformly all returns from investment-like ac- activities, investments, or industries. Instead, it gener-
tivities. In contrast, the Tax Code provides investment tax ally would seek to tax uniformly all returns from invest-
credits for clean coal facilities producing electricity and ment-like activities. In contrast, the Tax Code provides
for industrial gasification combined cycle projects. tax credits for the manufacture of efficient dishwashers,
24. Temporary 50 percent expensing for equipment clothes washers, and refrigerators. The size of the credit
used in the refining of liquid fuels.—The baseline tax depends on the efficiency of the appliance.
system allows the taxpayer to deduct the decline in the 31. Credit for residential energy efficient property.—
economic value of an investment over time. However, the The baseline tax system would uniformly tax all returns
Tax Code provides for an accelerated recovery of the cost to investments and not allow credits for particular activi-
of certain investments in refineries by allowing partial ties, investments, or industries. However, the Tax Code
19. TAX EXPENDITURES 315

provides a credit for the purchase of a qualified photo- regular income vary from 10 percent to 35 percent, de-
voltaic property and solar water heating property, as well pending on the taxpayer’s income. In contrast, current
as for fuel cell power plants, geothermal heat pumps and law allows capital gains to be taxed at a preferentially
small wind property. low rate that is no higher than 15 percent.
32. Expensing for advanced mine safety equip- 38. Expensing multi-period timber growing
ment.—The baseline tax system generally allows depre- costs.—The baseline tax system allows the taxpayer to
ciation deductions based on estimates of the decline in deduct the decline in the economic value of an investment
the value of an asset as it ages. It would not allow faster over time. However, most of the production costs of grow-
write-offs for a particular class of assets or industries. In ing timber may be expensed under current law rather
contrast, the Tax Code allows qualified mine safety equip- than capitalized and deducted when the timber is sold,
ment placed in service before 2009 to be expensed (de- thereby accelerating cost recovery.
ducted immediately) rather than depreciated over time. 39. Historic preservation.—The baseline tax system
33. Credit for qualified energy conservation would not allow credits for particular activities, invest-
bonds.—The baseline tax system would uniformly tax all ments, or industries. However, expenditures to preserve
returns to investments and not allow credits for partic- and restore certified historic structures qualify for an in-
ular activities, investments, or industries. However, the vestment tax credit of 20 percent under current law for
Tax Code provides for the issuance of energy conservation certified rehabilitation activities.
bonds which entitle the bond holder to a Federal income 40. Expensing of capital costs with respect to com-
tax credit in lieu of interest. plying with EPA sulfur regulations.—The baseline
tax system allows the taxpayer to deduct the decline in
Natural Resources and Environment the economic value of an investment over time. However,
the Tax Code allows small refiners to deduct 75 percent
34. Exploration and development costs.—The base- of qualified capital costs incurred during the taxable year,
line tax system allows the taxpayer to deduct the depre- thereby accelerating cost recovery relative to economic
ciation of an asset according to the decline in its economic depreciation.
value over time. However, certain capital outlays associ- 41. Exclusion of gain or loss on sale or exchange
ated with exploration and development of nonfuel miner- of certain brownfield sites.—In general, a tax-exempt
als may be expensed rather than depreciated over the life organization must pay taxes on income from activities
of the asset. unrelated to its nonprofit status. The Tax Code, however,
35. Percentage depletion.—The baseline tax system provides a special exclusion from unrelated business tax-
allows the taxpayer to deduct the decline in the economic able income of the gain or loss from the sale or exchange
value of an investment over time. Under current law, how- of certain qualifying brownfield properties.
ever, most nonfuel mineral extractors may use percentage 42. Industrial CO2 capture and sequestration tax
depletion (whereby the deduction is fixed as a percentage credit.—The baseline tax system would uniformly tax all
of revenue and can exceed total costs) rather than cost de- returns to investments and not allow credits for particu-
pletion, with percentage depletion rates ranging from 22 lar activities, investments, or industries. In contrast, the
percent for sulfur to 5 percent for sand and gravel. Over Tax Code allows a credit of $20 per metric ton for quali-
the life of an investment, percentage depletion deductions fied carbon dioxide captured at a qualified facility and
can exceed the cost of the investment. Consequently, per- disposed of in secure geological storage. In addition, the
centage depletion offers more generous tax treatment provision allows a credit of $10 per metric ton of qualified
than would cost depletion, which would limit deductions carbon dioxide that is captured at a qualified facility and
to an investment’s cost. as a tertiary injectant in a qualified enhanced oil or natu-
36. Sewage, water, solid and hazardous waste fa- ral gas recovery project.
cility bonds.—The baseline tax system generally would 43. Deduction for endangered species recovery ex-
tax all income under the regular tax rate schedule. It penditures.—The baseline tax system generally would
would not allow preferentially low (or zero) tax rates to tax all income under the regular tax rate schedule. It
apply to certain types or sources of income. In contrast, would not allow preferentially low tax rates to apply to
the Tax Code allows interest earned on State and local certain types or sources of income. In contrast, under
bonds used to finance construction of sewage, water, or current law farmers can deduct up to 25 percent of their
hazardous waste facilities to be exempt from tax. These gross income for expenses incurred as a result of site and
bonds are generally subject to the State private-activity- habitat improvement activities that will benefit endan-
bond annual volume cap. gered species on their farm land, in accordance with site
37. Capital gains treatment of certain timber.— specific management actions included in species recovery
The baseline tax system generally would tax all income plans approved pursuant to the Endangered Species Act
under the regular tax rate schedule. It would not allow of 1973.
preferentially low tax rates to apply to certain types or
sources of income. However, under current law certain Agriculture
timber sales can be treated as a capital gain rather than
ordinary income and therefore subject to the lower capi- 44. Expensing certain capital outlays.—The base-
tal-gains tax rate. For individuals in 2008, tax rates on line tax system allows the taxpayer to deduct the de-
316 ANALYTICAL PERSPECTIVES

cline in the economic value of an investment over time. sources of income. However, in the Tax Code the earnings
However, farmers may expense certain expenditures for of credit unions not distributed to members as interest or
feed and fertilizer as well as for soil and water conser- dividends are exempt from the income tax.
vation measures as well as other capital improvements 51. Deferral of income on life insurance and an-
under current law. nuity contracts.—Under the baseline tax system, indi-
45. Expensing multi-period livestock and crop viduals and corporations pay taxes on their income when
production costs.—The baseline tax system allows the it is (actually or constructively) received or accrued, de-
taxpayer to deduct the decline in the economic value of pending on their method of accounting. Nevertheless,
an investment over time. However, the production of live- the Tax Code provides favorable tax treatment for invest-
stock and crops with a production period greater than two ment income earned within qualified life insurance and
years (e.g., establishing orchards or constructing barns) is annuity contracts. In general, investment income earned
exempt from the uniform cost capitalization rules, there- on qualified life insurance contracts held until death is
by accelerating cost recovery. permanently exempt from income tax. Investment income
46. Loans forgiven solvent farmers.—The baseline distributed prior to the death of the insured is generally
tax system requires debtors to include the amount of loan tax-deferred. Investment income earned on annuities
forgiveness as income or else reduce their recoverable benefits from tax deferral.
basis in the property related to the loan. If the amount 52. Small property and casualty insurance compa-
of forgiveness exceeds the basis, the excess forgiveness nies.—Under the baseline tax system, corporations pay
is taxable. However, for bankrupt debtors, the amount of taxes on their profits under the regular tax rate schedule.
loan forgiveness reduces carryover losses, unused credits, It would not allow preferentially low (or zero) tax rates to
and then basis, with the remainder of the forgiven debt apply to certain types or sources of income. Under current
excluded from taxation. law, however, stock non-life insurance companies are gen-
47. Capital gains treatment of certain income.— erally exempt from tax if their gross receipts for the tax-
For individuals in 2008, tax rates on regular income vary able year do not exceed $600,000 and more than 50 per-
from 10 percent to 35 percent, depending on the taxpay- cent of such gross receipts consists of premiums. Mutual
er’s income. The baseline tax system generally would tax non-life insurance companies are generally tax-exempt if
all income under the regular tax rate schedule. It would their annual gross receipts do not exceed $150,000 and
not allow preferentially low tax rates to apply to certain more than 35 percent of gross receipts consist of premi-
types or sources of income. In contrast, current law al- ums. Also, non-life insurance companies with no more
lows capital gains to be taxed at a preferentially low rate than $1.2 million of annual net premiums may elect to
that is no higher than 15 percent. Certain agricultural pay tax only on their taxable investment income.
income, such as unharvested crops, qualify for taxation as 53. Insurance companies owned by exempt orga-
capital gains rather than ordinary income, and so benefit nizations.—Under the baseline tax system, corpora-
from the preferentially low 15 percent maximum tax rate tions pay taxes on their profits under the regular tax rate
on capital gains. schedule. It would not allow preferentially low (or zero)
48. Income averaging for farmers.—The baseline tax rates to apply to certain types or sources of income.
tax system generally taxes all earned income each year at Generally the income generated by life and property and
the rate determined by the income tax. However, taxpay- casualty insurance companies is subject to tax, albeit by
ers may average their taxable income from farming and special rules. Insurance operations conducted by such
fishing over the previous three years. exempt organizations as fraternal societies, voluntary
49. Deferral of gain on sales of farm refiners.— employee benefit associations, and others, however, are
The baseline tax system generally subjects capital gains exempt from tax.
to taxes the year that they are realized. However, the Tax 54. Small life insurance company deduction.—
Code allows a taxpayer who sells stock in a farm refiner Under the baseline tax system, corporations pay taxes on
to a farmers’ cooperative to defer recognition of the gain their profits under the regular tax rate schedule. It would
if the proceeds are re-invested in a qualified replacement not allow preferentially low (or zero) tax rates to apply to
property. certain types or sources of income. However, under cur-
rent law small life insurance companies (with gross as-
Commerce and Housing sets of less than $500 million) can deduct 60 percent of
the first $3 million of otherwise taxable income. The de-
This category includes a number of tax expenditure duction phases out for otherwise taxable income between
provisions that also affect economic activity in other $3 million and $15 million.
functional categories. For example, provisions related to 55. Exclusion of interest spread of financial insti-
investment, such as accelerated depreciation, could be tutions.—The baseline tax system generally would tax
classified under the energy, natural resources and envi- all income under the regular tax rate schedule. It would
ronment, agriculture, or transportation categories. not allow preferentially low (or zero) tax rates to apply to
50. Credit union income.—Under the baseline tax certain types or sources of income. Consumers and non-
system, corporations pay taxes on their profits under the profit organizations pay for some deposit-linked services,
regular tax rate schedule. It would not allow preferen- such as check cashing, by accepting a below-market in-
tially low (or zero) tax rates to apply to certain types or terest rate on their demand deposits. If they received a
19. TAX EXPENDITURES 317

market rate of interest on those deposits and paid explicit tion for nondealers with total installment obligations of
fees for the associated services, they would pay taxes on less than $5 million is, therefore, a tax expenditure.
the full market rate and (unlike businesses) could not 61. Capital gains exclusion on home sales.—The
deduct the fees. The Government thus foregoes tax on the baseline tax system generally would tax all income under
difference between the risk-free market interest rate and the regular tax rate schedule. It would not allow prefer-
below-market interest rates on demand deposits, which entially low (or zero) tax rates to apply to certain types or
under competitive conditions should equal the value sources of income. In contrast, under current law, a hom-
added of deposit services. eowner can exclude from tax up to $500,000 ($250,000 for
56. Mortgage housing bonds.—The baseline tax singles) of the capital gains from the sale of a principal
system generally would tax all income under the regu- residence. The exclusion may not be used more than once
lar tax rate schedule. It would not allow preferentially every two years.
low (or zero) tax rates to apply to certain types or sourc- 62. Imputed net rental income on owner-occupied
es of income. In contrast, the Tax Code allows interest housing.—The baseline tax system generally would tax
earned on State and local bonds used to finance homes all income under the regular tax rate schedule. It would
purchased by first-time, low-to-moderate-income buyers not allow preferentially low (or zero) tax rates to apply to
to be exempt. These bonds are generally subject to the certain types or sources of income. Under current law, the
State private-activity-bond annual volume cap. implicit rental value of home ownership, net of expenses
57. Rental housing bonds.—The baseline tax system such as mortgage interest and depreciation, is excluded
generally would tax all income under the regular tax rate from income.
schedule. It would not allow preferentially low (or zero) 63. Passive loss real estate exemption.—The base-
tax rates to apply to certain types or sources of income. line tax system accepts current law’s general rule limiting
In contrast, the Tax Code allows interest earned on State taxpayers’ ability to deduct losses from passive activities
and local government bonds used to finance multifamily against nonpassive income (e.g., wages, interest, and divi-
rental housing projects to be tax-exempt. dends). Passive activities generally are defined as those
58. Interest on owner-occupied homes.—The base- in which the taxpayer does not materially participate and
line tax system would allow the write-off of expenses there are numerous additional considerations brought to
incurred in earning income. It would not allow the de- bear on the determination of which activities are passive
ductibility of expenses when income or the return on for a given taxpayer. Losses are limited in an attempt to
investments are not taxed. In contrast, the Tax Code limit tax sheltering activities. Passive losses that are un-
provides that owner-occupants of homes may deduct used may be carried forward and applied against future
mortgage interest on their primary and secondary resi- passive income.
dences as itemized nonbusiness deductions even though In contrast to the general restrictions on passive loss-
the value of owner-occupied housing services is not in- es, the Tax Code exempts owners of working interests in
cluded in a taxpayer’s taxable income. In general, the rental real estate activities are exempt from “passive in-
mortgage interest deduction is limited to interest on debt come’’ limitations. The exemption is limited to $25,000 in
no greater than the owner’s basis in the residence, and is losses.
also limited to interest on debt of no more than $1 million. 64. Low-income housing credit.—The baseline tax
Interest on up to $100,000 of other debt secured by a lien system would uniformly tax all returns to investments
on a principal or second residence is also deductible, ir- and not allow credits for particular activities, investments,
respective of the purpose of borrowing, provided the debt or industries. However, under current law taxpayers who
does not exceed the fair market value of the residence. invest in certain low-income housing are eligible for a tax
59. Taxes on owner-occupied homes.—The Tax credit. The credit rate is set so that the present value of
Code allows owner-occupants of homes to deduct proper- the credit is equal to 70 percent for new construction and
ty taxes on their primary and secondary residences even 30 percent for (1) housing receiving other Federal benefits
though they are not required to report the value of owner- (such as tax-exempt bond financing), or (2) substantially
occupied housing services as gross income. rehabilitated existing housing. The credit can exceed
60. Installment sales.—The baseline tax system gen- these levels in certain statutorily defined and State desig-
erally would tax all income under the regular tax rate nated areas where project development costs are higher.
schedule. It would not allow preferentially low (or zero) The credit is allowed in equal amounts over 10 years and
tax rates, or deferral of tax, to apply to certain types or is generally subject to a volume cap.
sources of income. Dealers in real and personal property 65. Accelerated depreciation of rental property.—
(i.e., sellers who regularly hold property for sale or resale) Under an economic income tax, the costs of acquiring
cannot defer taxable income from installment sales until a building are capitalized and depreciated over time in
the receipt of the loan repayment. Nondealers (i.e., sellers accordance with the decline in the property’s economic
of real property used in their business) are required to value due to wear and tear or obsolescence. This insures
pay interest on deferred taxes attributable to their total that the net income from the rental property is measured
installment obligations in excess of $5 million. Only prop- appropriately each year. However, the depreciation provi-
erties with sales prices exceeding $150,000 are includ- sions of the Tax Code are part of the reference law rules,
able in the total. The payment of a market rate of interest and thus do not give rise to tax expenditures under refer-
eliminates the benefit of the tax deferral. The tax exemp-
318 ANALYTICAL PERSPECTIVES

ence law. Under normal law, however, depreciation allow- allow preferentially low (or zero) tax rates to apply to cer-
ances reflect estimates of economic depreciation. tain types or sources of income. In contrast, the Tax Code
66. Discharge of mortgage indebtedness.—The provides an exclusion of 50 percent (from a 28 percent tax
baseline tax system generally would tax all income under rate) for capital gains from qualified small business stock
the regular tax rate schedule. It would not allow prefer- held by individuals for more than 5 years; 75 percent for
entially low (or zero) tax rates to apply to certain types or stock issued in 2009 and 2010. A qualified small business
sources of income. In contrast, the Tax Code allows an is a corporation whose gross assets do not exceed $50 mil-
exclusion from the income of a taxpayer any discharge of lion as of the date of issuance of the stock.
indebtedness of a qualified principal residence. The pro- 72. Step-up in basis of capital gains at death.—
vision sunsets on December 31, 2009. The baseline tax system generally would tax all income
67. Credit for first-time homebuyer.—The baseline under the regular tax rate schedule. It would not allow
tax system would not allow credits for particular ac- preferentially low (or zero) tax rates to apply to certain
tivities, investments, or industries. Instead, it generally types or sources of income. In contrast, capital gains on
would seek to tax uniformly all returns from investment- assets held at the owner’s death are not subject to capital
like activities. In contrast, the Tax Code allows a tax cred- gains tax under current law. The cost basis of the appreci-
it of $7,500 for first time home buyers on purchases on or ated assets is adjusted upward to the market value at the
after April 9, 2008 and before July 1, 2009. The credit will owner’s date of death.
be repaid by the homeowner over time. 73. Carryover basis of capital gains on gifts.—The
68. Cancellation of indebtedness.—The baseline tax baseline tax system generally would tax all income under
system generally would tax all income under the regular the regular tax rate schedule. It would not allow prefer-
tax rate schedule. It would not allow preferentially low entially low (or zero) tax rates or tax deferral to apply to
(or zero) tax rates to apply to certain types or sources of certain types or sources of income. In contrast, when a
income. In contrast, under current law individuals are not gift of appreciated asset is made under current law, the
required to report the cancellation of certain indebtedness donor’s basis in the transferred property (the cost that
as current income. If the canceled debt is not reported as was incurred when the transferred property was first
current income, however, the basis of the underlying prop- acquired) carries over to the donee. The carryover of the
erty must be reduced by the amount canceled. donor’s basis allows a continued deferral of unrealized
69. Imputed interest rules.—Holders (issuers) of capital gains.
debt instruments are generally required to report inter- 74. Ordinary income treatment of losses from sale
est earned (paid) in the period it accrues, not when paid. of small business corporate stock shares.—The base-
In addition, the amount of interest accrued is determined line tax system limits to $3,000 the write-off of losses
by the actual price paid, not by the stated principal and from capital assets, with carryover of the excess to future
interest stipulated in the instrument. In general, any years. In contrast, the Tax Code allows up to $100,000
debt associated with the sale of property worth less than in losses from the sale of small business corporate stock
$250,000 is excepted from the general interest account- (capitalization less than $1 million) to be treated as ordi-
ing rules. This general $250,000 exception is not a tax ex- nary losses and fully deducted.
penditure under reference law but is under normal law. 75. Accelerated depreciation of non-rental-hous-
Exceptions above $250,000 are a tax expenditure under ing buildings.—Under an economic income tax, the
reference law; these exceptions include the following: (1) costs of acquiring a building are capitalized and depre-
sales of personal residences worth more than $250,000, ciated over time in accordance with the decline in the
and (2) sales of farms and small businesses worth be- property’s economic value due to wear and tear or obso-
tween $250,000 and $1 million. lescence. This insures that the net income from the rental
70. Capital gains (other than agriculture, timber, property is measured appropriately each year. However,
and coal).— For individuals in 2008, tax rates on regular the depreciation provisions of the Tax Code are part of the
income vary from 10 percent to 35 percent, depending on reference law rules, and thus do not give rise to tax expen-
the taxpayer’s income. The baseline tax system generally ditures under reference law. Under normal law, however,
would tax all income under the regular tax rate schedule. depreciation allowances reflect estimates of economic
It would not allow preferentially low tax rates to apply depreciation.
to certain types or sources of income. In contrast, cur- 76. Accelerated depreciation of machinery and
rent law allows capital gains on assets held for more than equipment.—Under an economic income tax, the costs
one year to be taxed at a preferentially low rate that is of acquiring machinery and equipment are capitalized
no higher than 15 percent. Table 19-4 shows the full tax and depreciated over time in accordance with the decline
expenditure from taxing capital gains (other than capital in the property’s economic value due to wear and tear
gains from agriculture, timber, and coal) at a preferential or obsolescence. This insures that the net income from
rate. Tables 19-1 to 19-3 show the tax expenditure lim- the rental property is measured appropriately each year.
ited only to capital gains that have not been previously However, the depreciation provisions of the Tax Code are
taxed under the corporate income tax. part of the reference law rules, and thus do not give rise
71. Capital gains exclusion for small business to tax expenditures under reference law. Under normal
stock.—The baseline tax system generally would tax all law, however, depreciation allowances reflect estimates of
income under the regular tax rate schedule. It would not economic depreciation.
19. TAX EXPENDITURES 319

77. Expensing of certain small investments.— included in taxable income because they represent accre-
Under the reference law baseline, the costs of acquiring tions to wealth that do not materially differ from cash
tangible property and computer software would be de- wages. In contrast, under current law employee parking
preciated using the Tax Code’s depreciation provisions. expenses that are paid for by the employer or that are
Under the normal tax baseline, depreciation allowances received in lieu of wages are excludable from the income
are estimates of economic depreciation. However, the Tax of the employee. In 2008, the maximum amount of the
Code allows qualifying investments by small businesses parking exclusion is $220 (indexed) per month. The tax
in tangible property and certain computer software to be expenditure estimate does not include parking at facili-
expensed rather than depreciated over time. ties owned by the employer.
78. Graduated corporation income tax rate sched- 84. Exclusion of employee transit pass expenses.—
ule.—Because the corporate rate schedule is part of refer- Under the baseline tax system, all compensation, includ-
ence tax law, it is not considered a tax expenditure under ing dedicated payments and in-kind benefits, should be
the reference method. A flat corporation income tax rate included in taxable income because they represent accre-
is taken as the baseline under the normal tax method; tions to wealth that do not materially differ from cash
therefore the lower rate is considered a tax expenditure wages. In contrast, under current law transit passes, to-
under this concept. kens, fare cards, and vanpool expenses paid for by an em-
79. Small issue industrial development bonds.— ployer or provided in lieu of wages to defray an employ-
The baseline tax system generally would tax all income ee’s commuting costs are excludable from the employee’s
under the regular tax rate schedule. It would not allow income. In 2008, the maximum amount of the exclusion is
preferentially low (or zero) tax rates to apply to certain $115 (indexed) per month.
types or sources of income. In contrast, the Tax Code al- 85. Tax credit for certain expenditures for main-
lows interest earned on small issue industrial develop- taining railroad tracks.—The baseline tax system
ment bonds (IDBs) issued by State and local governments would not allow credits for particular activities, invest-
to finance manufacturing facilities to be tax exempt. ments, or industries. However, under current law eligible
Depreciable property financed with small issue IDBs taxpayers may claim a credit equal to the lesser of 50
must be depreciated, however, using the straight-line percent of maintenance expenditures and the product of
method. The annual volume of small issue IDBs is sub- $3,500 and the number of miles of track owned or leased.
ject to the unified volume cap discussed in the mortgage 86. Exclusion of interest on bonds for financ-
housing bond section above. ing of highway projects and rail-truck transfer
80. Deduction for U.S. production activities.—The facilities.—The baseline tax system generally would tax
baseline tax system generally would tax all income under all income under the regular tax rate schedule. It would
the regular tax rate schedule. It would not allow prefer- not allow preferentially low (or zero) tax rates to apply to
entially low (or zero) tax rates to apply to certain types or certain types or sources of income. In contrast, the Tax
sources of income. In contrast, the Tax Code allows for a Code provides for $15 billion of tax-exempt bond author-
deduction equal to a portion of taxable income attribut- ity to finance qualified highway or surface freight trans-
able to domestic production. fer facilities. The authority to issue these bonds expires
81. Special rules for certain film and TV produc- on December 31, 2015.
tion.—The baseline tax system generally would tax all
income under the regular tax rate schedule. It would Community and Regional Development
not allow preferentially low (or zero) tax rates to apply
to certain types or sources of income. In contrast, un- 87. Rehabilitation of structures.—The baseline tax
der current law taxpayers may deduct up to $15 million system would uniformly tax all returns to investments
per production ($20 million in certain distressed areas) in and not allow credits for particular activities, invest-
non-capital expenditures incurred during the year. ments, or industries. However, the Tax Code allows a
10-percent investment tax credit for the rehabilitation of
Transportation buildings that are used for business or productive activi-
ties and that were erected before 1936 for other than resi-
82. Deferral of tax on U.S. shipping companies.— dential purposes. The taxpayer’s recoverable basis must
The baseline tax system generally would tax all profits be reduced by the amount of the credit.
and income under the regular tax rate schedule. It would 88. Airport, dock, and similar facility bonds.—
not allow preferentially low (or zero) tax rates to apply to The baseline tax system generally would tax all income
certain types or sources of income. In contrast, the Tax under the regular tax rate schedule. It would not allow
Code allows certain companies that operate U.S. flag ves- preferentially low (or zero) tax rates to apply to certain
sels to defer income taxes on that portion of their income types or sources of income. In contrast, the Tax Code al-
used for shipping purposes, primarily construction, mod- lows interest earned on State and local bonds issued to
ernization and major repairs to ships, and repayment of finance high-speed rail facilities and Government-owned
loans to finance these investments. airports, docks, wharves, and sport and convention facili-
83. Exclusion of employee parking expenses.— ties to be tax-exempt. These bonds are not subject to a
Under the baseline tax system, all compensation, includ- volume cap.
ing dedicated payments and in-kind benefits, should be
320 ANALYTICAL PERSPECTIVES

89. Exemption of income of mutuals and coopera- income. The exclusion, however, is considered a tax ex-
tives.—Under the baseline tax system, corporations pay penditure under the normal tax method, which includes
taxes on their profits under the regular tax rate schedule. gift-like transfers of Government funds in gross income
In contrast, the Tax Code provides for the incomes of mu- (many scholarships are derived directly or indirectly from
tual and cooperative telephone and electric companies to Government funding).
be exempt from tax if at least 85 percent of their revenues 95. HOPE tax credit.—The baseline tax system would
are derived from patron service charges. not allow credits for particular activities, investments, or
90. Empowerment zones and renewal communi- industries. Under current law, however, the non-refund-
ties.—The baseline tax system generally would tax all able HOPE tax credit allows a credit for 100 percent of an
income under the regular tax rate schedule. It would eligible student’s first $1,100 of tuition and fees and 50
not allow preferentially low (or zero) tax rates to apply to percent of the next $1,200 of tuition and fees. The cred-
certain types or sources of income, tax credits, and write- it only covers tuition and fees paid during the first two
offs faster than economic depreciation. In contrast, under years of a student’s post-secondary education. In 2008, the
current law qualifying businesses in designated economi- credit is phased out ratably for taxpayers with modified
cally depressed areas can receive tax benefits such as an AGI between $96,000 and $116,000 ($48,000 and $58,000
employer wage credit, increased expensing of investment for singles), indexed.
in equipment, special tax-exempt financing, accelerated 96. Lifetime Learning tax credit.—The baseline tax
depreciation, and certain capital gains incentives. system would not allow credits for particular activities,
91. New markets tax credit.—The baseline tax sys- investments, or industries. Under current law, however,
tem would not allow credits for particular activities, in- the non-refundable Lifetime Learning tax credit allows
vestments, or industries. However, under current law a credit for 20 percent of an eligible student’s tuition and
taxpayers who make qualified equity investments in a fees, up to a maximum credit per return of $2,000. The
community development entity (CDE), which then makes credit is phased out ratably for taxpayers with modified
qualified investments in low-income communities, are eli- AGI between $96,000 and $116,000 ($48,000 and $58,000
gible for a tax credit received over 7 years. The total eq- for singles) (indexed beginning in 2002). The credit ap-
uity investment available for the credit across all CDEs is plies to both undergraduate and graduate students.
$3.5 billion in 2008. 97. Education Individual Retirement Accounts
92. Expensing of environmental remediation (IRA).—The baseline tax system generally would tax
costs.—Under the baseline tax system, the costs would all income under the regular tax rate schedule. It would
be amortized (or depreciated) over an estimate of the eco- not allow preferentially low (or zero) tax rates to apply
nomic life of the building. This insures that the net in- to certain types or sources of income. Contributions to an
come from the buildings is measured appropriately each education IRA are not tax-deductible. However, invest-
year. However, the Tax Code allows taxpayers who clean ment income earned by education IRAs is not taxed when
up certain hazardous substances at a qualified site to ex- earned, and investment income from an education IRA is
pense the clean-up costs, even though the expenses will tax-exempt when withdrawn to pay for a student’s tuition
generally increase the value of the property significantly and fees. The maximum contribution to an education IRA
or appreciably prolong the life of the property. in 2008 is $2,000 per beneficiary. The maximum contri-
93. Credit to holders of Gulf and Midwest Tax bution is phased down ratably for taxpayers with modi-
Credit Bonds.—The baseline tax system would not al- fied AGI between $190,000 and $220,000 ($95,000 and
low credits for particular activities, investments, or indus- $110,000 for singles).
tries. Instead, under current law taxpayers that own Gulf 98. Student-loan interest.—The baseline tax system
and Midwest Tax Credit bonds receive a non-refundable accepts current law’s general rule limiting taxpayers’ abil-
tax credit rather than interest. The credit is included in ity to deduct non-business interest expenses. In contrast,
gross income. taxpayers may claim an above-the-line deduction of up to
$2,500 on interest paid on an education loan. Interest may
Education, Training, Employment, and Social only be deducted for the first five years in which interest
Services payments are required. In 2008, the maximum deduction
is phased down ratably for taxpayers with modified AGI
94. Scholarship and fellowship income.— between $110,000 and $140,000 ($55,000 and $70,000 for
Scholarships and fellowships are excluded from taxable singles), indexed.
income to the extent they pay for tuition and course-relat- 99. Deduction for higher education expenses.—
ed expenses of the grantee. Similarly, tuition reductions The baseline tax system would not allow a deduction for
for employees of educational institutions and their fami- personal expenditures. In contrast, the Tax Code provides
lies are not included in taxable income. From an economic a maximum annual deduction of $4,000 in 2008 for quali-
point of view, scholarships and fellowships are either gifts fied higher education expenses for taxpayers with adjust-
not conditioned on the performance of services, or they ed gross income up to $130,000 on a joint return ($65,000
are rebates of educational costs. Thus, under the baseline for singles). Taxpayers with adjusted gross income up to
tax system of the reference law method, this exclusion is $160,000 on a joint return ($80,000 for singles) may de-
not a tax expenditure because this method does not in- duct up to $2,000. No deduction is allowed for expenses
clude either gifts or price reductions in a taxpayer’s gross paid after December 31, 2008.
19. TAX EXPENDITURES 321

100. State prepaid tuition plans.—The baseline tax 106. Charitable contributions to educational in-
system generally would tax all income under the regular stitutions.—The baseline tax system would not allow a
tax rate schedule. It would not allow preferentially low deduction for personal expenditures. In contrast, the Tax
(or zero) tax rates to apply to certain types or sources of Code provides taxpayers a deduction for contributions to
income. Some States have adopted prepaid tuition plans nonprofit educational institutions. Moreover, taxpayers
and prepaid room and board plans, which allow persons who donate capital assets to educational institutions can
to pay in advance for college expenses for designated ben- deduct the asset’s current value without being taxed on
eficiaries. Under current law, investment income is not any appreciation in value. An individual’s total charitable
taxed when earned, and is tax-exempt when withdrawn contribution generally may not exceed 50 percent of ad-
to pay for qualified expenses. justed gross income; a corporation’s total charitable con-
101. Student-loan bonds.—The baseline tax system tributions generally may not exceed 10 percent of pre-tax
generally would tax all income under the regular tax rate income.
schedule. It would not allow preferentially low (or zero) 107. Employer-provided educational assistance.—
tax rates to apply to certain types or sources of income. In Under the baseline tax system, all compensation, includ-
contrast, interest earned on State and local bonds issued ing dedicated payments and in-kind benefits, should be
to finance student loans is tax-exempt under current law. included in taxable income because they represent accre-
The volume of all such private activity bonds that each tions to wealth that do not materially differ from cash
State may issue annually is limited. wages. Under current law, however, employer-provided
102. Bonds for private nonprofit educational in- educational assistance is excluded from an employee’s
stitutions.—The baseline tax system generally would tax gross income even though the employer’s costs for this
all income under the regular tax rate schedule. It would assistance are a deductible business expense.
not allow preferentially low (or zero) tax rates to apply to 108. Special deduction for teacher expenses.—The
certain types or sources of income. In contrast, under cur- baseline tax system would not allow a deduction for per-
rent law interest earned on State and local Government sonal expenditures. In contrast, under current law educa-
bonds issued to finance the construction of facilities used tors in both public and private elementary and secondary
by private nonprofit educational institutions is not taxed. schools, who work at least 900 hours during a school year
103. Credit for holders of zone academy bonds.— as a teacher, instructor, counselor, principal or aide, may
The baseline tax system would not allow credits for partic- subtract up to $250 of qualified expenses when figuring
ular activities, investments, or industries. Under current their adjusted gross income (AGI). This provision expired
law, however, financial institutions that own zone acade- at end of December 31, 2008.
my bonds receive a non-refundable tax credit rather than 109. Discharge of student loan indebtedness.—
interest. The credit is included in gross income. Proceeds Under the baseline tax system, all compensation, includ-
from zone academy bonds may only be used to renovate, ing dedicated payments and in-kind benefits, should be in-
but not construct, qualifying schools and for certain other cluded in taxable income. In contrast, the Tax Code allows
school purposes. The total amount of zone academy bonds certain professionals who perform in underserved areas,
that may be issued is limited to $400 million in each year. and as a consequence get their student loans discharged,
104. U.S. savings bonds for education.—The base- not to recognize such discharge as income.
line tax system generally would tax all income under the 110. Work opportunity tax credit (WOTC).—The
regular tax rate schedule. It would not allow preferen- baseline tax system would not allow credits for particular
tially low (or zero) tax rates to apply to certain types or activities, investments, or industries. Instead, it gener-
sources of income. Under current law, however, interest ally would seek to tax uniformly all returns from invest-
earned on U.S. savings bonds issued after December 31, ment-like activities. In contrast, the Tax Code provides
1989 is tax-exempt if the bonds are transferred to an edu- employers with a tax credit for qualified wages paid to
cational institution to pay for educational expenses. The individuals. The credit applies to employees who begin
tax exemption is phased out for taxpayers with AGI be- work on or before August 31, 2011 and who are certified
tween $100,650 and $130,650 ($67,100 and $81,100 for as members of various targeted groups. The amount of
singles) in 2008. the credit that can be claimed is 25 percent of qualified
105. Dependent students age 19 or older.—The tax wages for employment less than 400 hours and 40 per-
rate schedule, including personal exemptions and the cent for employment of 400 hours or more. Generally, the
standard deduction, are part of the baseline tax system. maximum credit per employee is $2,400 and can only be
Additional exemptions to targeted groups are not allowed. claimed on the first year of wages an individual earns
In contrast, the Tax Code provides taxpayers personal ex- from an employer. However, the credit for long-term wel-
emptions for dependent children who are over the age of fare recipients can be claimed on second year wages as
18 or under the age of 24 and who (1) reside with the tax- well and has a $9,000 maximum. Employees must work
payer for over half the year (with exceptions for tempo- at least 120 hours to be eligible for the credit. Employers
rary absences from home, such as for school attendance), must reduce their deduction for wages paid by the amount
(2) are full-time students, and (3) do not claim a personal of the credit claimed.
exemption on their own tax returns. However, under cur- 111. Welfare-to-work tax credit.—The baseline tax
rent law, the dependent/student is not eligible to claim a system would not allow credits for particular activities,
personal exemption on his or her own tax return. investments, or industries. Instead, it generally would
322 ANALYTICAL PERSPECTIVES

seek to tax uniformly all returns from investment-like ac- to $500 in 2011 and later years. The credit is phased out
tivities. In contrast, under current law an employer is eli- for taxpayers at the rate of $50 per $1,000 of modified AGI
gible for a tax credit on the first $20,000 of eligible wages above $110,000 ($75,000 for singles).
paid to qualified long-term family assistance recipients 118. Child and dependent care expenses.—The
during the first two years of employment. The welfare- baseline tax system would not allow credits for particular
to-work credit expired on December 31, 2006. After this activities or targeted at specific groups. In contrast, the
date, long-term welfare recipients became a WOTC target Tax Code provides married couples with child and depen-
group. dent care expenses a tax credit when one spouse works
112. Employer-provided child care exclusion.— full time and the other works at least part time or goes to
Under the baseline tax system, all compensation, includ- school. The credit may also be claimed by single parents
ing dedicated payments and in-kind benefits, should be and by divorced or separated parents who have custody of
included in taxable income. In contrast, under current children. In 2008, expenditures up to a maximum $3,000
law up to $5,000 of employer-provided child care is ex- for one dependent and $6,000 for two or more dependents
cluded from an employee’s gross income even though the are eligible for the credit. The credit is equal to 35 percent
employer’s costs for the child care are a deductible busi- of qualified expenditures for taxpayers with incomes of
ness expense. $15,000. The credit is reduced to a minimum of 20 per-
113. Employer-provided child care credit.—The cent by one percentage point for each $2,000 of income in
baseline tax system would not allow credits for particu- excess of $15,000.
lar activities, investments, or industries. Instead, current 119. Disabled access expenditure credit.—The
law provides a credit equal to 25 percent of qualified ex- baseline tax system would not allow credits for particu-
penses for employee child care and 10 percent of quali- lar activities, investments, or industries. In contrast, the
fied expenses for child care resource and referral services. Tax Code provides small businesses (less than $1 million
Employer deductions for such expenses are reduced by in gross receipts or fewer than 31 full-time employees)
the amount of the credit. The maximum total credit is a 50-percent credit for expenditures in excess of $250 to
limited to $150,000 per taxable year. remove access barriers for disabled persons. The credit is
114. Assistance for adopted foster children.— limited to $5,000.
Under the baseline tax system, all compensation, includ- 120. Charitable contributions, other than educa-
ing dedicated payments and in-kind benefits, should be tion and health.—The baseline tax system would not
included in taxable income. Taxpayers who adopt eligible allow a deduction for personal expenditures. In contrast,
children from the public foster care system can receive the Tax Code provides taxpayers a deduction for contribu-
monthly payments for the children’s significant and var- tions to charitable, religious, and certain other nonprofit
ied needs and a reimbursement of up to $2,000 for nonre- organizations. Taxpayers who donate capital assets to
curring adoption expenses. These payments are excluded charitable organizations can deduct the assets’ current
from gross income under current law. value without being taxed on any appreciation in value.
115. Adoption credit and exclusion.—The baseline An individual’s total charitable contribution generally
tax system would not allow credits for particular activi- may not exceed 50 percent of adjusted gross income; a
ties. Instead, taxpayers can receive a nonrefundable tax corporation’s total charitable contributions generally may
credit for qualified adoption expenses under current law. not exceed 10 percent of pre-tax income.
The maximum credit is $11,650 per child for 2008, and 121. Foster care payments.—The baseline tax system
is phased-out ratably for taxpayers with modified AGI generally would tax all income under the regular tax rate
between $174,730 and $214,630. The credit amounts schedule. It would not allow preferentially low (or zero)
and the phase-out thresholds are indexed for inflation. tax rates to apply to certain types or sources of income.
Taxpayers may also exclude qualified adoption expenses Foster parents provide a home and care for children who
from income, subject to the same maximum amounts and are wards of the State, under contract with the State.
phase-out as the credit. The same expenses cannot qualify However, compensation received for this service is exclud-
for tax benefits under both programs; however, a taxpayer ed from the gross incomes of foster parents; the expenses
may use the benefits of the exclusion and the tax credit they incur are nondeductible.
for different expenses. 122. Parsonage allowances.—Under the baseline
116. Employer-provided meals and lodging.— tax system, all compensation, including dedicated pay-
Under the baseline tax system, all compensation, includ- ments and in-kind benefits, should be included in taxable
ing dedicated payments and in-kind benefits, should be income. In contrast, the value of a clergyman’s housing
included in taxable income. In contrast, under current law allowance and the rental value of parsonages are not in-
employer-provided meals and lodging are excluded from cluded in a minister’s taxable income under current law.
an employee’s gross income even though the employer’s 123. Provide an employee retention credit to em-
costs for these items are a deductible business expense. ployers affected by hurricanes Katrina, Rita, Wilma,
117. Child credit.—The baseline tax system would not and Ike.—The baseline tax system would not allow cred-
allow credits for particular activities or targeted at spe- its for particular activities, investments, or industries. In
cific groups. Under current law, however, taxpayers with contrast, the Tax Code provides tax credits against the
children under age 17 can qualify for a $1,000 partially wages paid to eligible employees in areas affected by nat-
refundable per child credit. The maximum credit declines
19. TAX EXPENDITURES 323

ural disasters such as hurricanes Katrina, Rita, Wilma, greater (in 2008, $2900 for taxpayers with individual
and Ike. coverage and $5,800 for taxpayers with family cover-
124. Exclusion for benefits provided to volunteer age). Thus, HSAs have largely replaced MSAs.
EMS and firefighters.—Under the baseline tax system, 129. Medical care expenses.—The baseline tax sys-
all compensation, including dedicated payments and in- tem would not allow a deduction for personal expendi-
kind benefits, should be included in taxable income. In tures. In contrast, under current law personal expendi-
contrast, the Tax Code provides that certain benefits re- tures for medical care (including the costs of prescription
ceived by volunteer EMS and firefighters excluded from drugs) exceeding 7.5 percent of the taxpayer’s adjusted
income. gross income are deductible.
125. Temporary income exclusion for employer 130. Hospital construction bonds. —The baseline
provided lodging in Midwestern disaster area.— tax system generally would tax all income under the reg-
Under the baseline tax system, all compensation, includ- ular tax rate schedule. It would not allow preferentially
ing dedicated payments and in-kind benefits, should be low (or zero) tax rates to apply to certain types or sources
included in taxable income. In contrast, under current of income. In contrast, under current law interest earned
law employer-provided meals and lodging in disaster ar- on State and local government debt issued to finance hos-
eas are excluded from an employee’s gross income even pital construction is excluded from income subject to tax.
though the employer’s costs for these items are a deduct- 131. Charitable contributions to health institu-
ible business expense. tions.—The baseline tax system would not allow a de-
duction for personal expenditures. In contrast, the Tax
Health Code provides individuals and corporations a deduction
for contributions to nonprofit health institutions. Tax
126. Employer-paid medical insurance and ex- expenditures resulting from the deductibility of contri-
penses.—Under the baseline tax system, all compensa- butions to other charitable institutions are listed under
tion, including dedicated payments and in-kind benefits, the education, training, employment, and social services
should be included in taxable income. In contrast, under function.
current law, employer-paid health insurance premiums 132. Orphan drugs.—The baseline tax system
and other medical expenses (including long-term care) would not allow credits for particular activities, invest-
are deducted as a business expense by employers, but ments, or industries. In contrast, under current law
they are not included in employee gross income. The self- drug firms can claim a tax credit of 50 percent of the
employed also may deduct part of their family health costs for clinical testing required by the Food and Drug
insurance premiums. Administration for drugs that treat rare physical con-
127. Self-employed medical insurance premi- ditions or rare diseases.
ums.—Under the baseline tax system, all compensation 133. Blue Cross and Blue Shield.—The baseline tax
and remuneration, including dedicated payments and in- system generally would tax all profits under the regular
kind benefits, should be included in taxable income. In tax rate schedule. It would not allow preferentially low
contrast, under current law self-employed taxpayers may (or zero) tax rates to apply to certain types or sources of
deduct a percentage of their family health insurance pre- income. In contrast, Blue Cross and Blue Shield health
miums. Taxpayers without self-employment income are insurance providers in existence on August 16, 1986 and
not eligible for the special percentage deduction. The de- certain other nonprofit health insurers are provided ex-
ductible percentage is 60 percent in 2001, 70 percent in ceptions from otherwise applicable insurance company
2002, and 100 percent in 2003 and thereafter. income tax accounting rules that substantially reduce (or
128. Medical and health savings accounts.— even eliminate) their tax liabilities.
Under the baseline tax system, all compensation, 134. Tax credit for health insurance purchased
including dedicated payments and in-kind benefits, by certain displaced and retired individuals.—The
should be included in taxable income. Also, the base- baseline tax system would not allow credits for particu-
line tax system would not allow a deduction for per- lar activities, investments, or industries. In contrast, the
sonal expenditures. In contrast, individual contribu- Trade Act of 2002 provides a refundable tax credit of 65
tions to Archer Medical Savings Accounts (Archer percent for the purchase of health insurance coverage by
MSAs) and Health Savings Accounts (HSAs) are al- individuals eligible for Trade Adjustment Assistance and
lowed as a deduction in determining adjusted gross certain Pension Benefit Guarantee Corporation pension
income whether or not the individual itemizes deduc- recipients.
tions. Employer contributions to Archer MSAs and 135. Distributions for premiums for health and
HSAs are excluded from income and employment long-term care insurance.—Under the baseline tax
taxes. Archer MSAs and HSAs require that the indi- system, all compensation, including dedicated and de-
vidual have coverage by a qualifying high deductible ferred payments, should be included in taxable income.
health plan. Earnings from the accounts are excluded In contrast, the Tax Code provides for tax-free distribu-
from taxable income. Distributions from the accounts tions of up to $3,000 from governmental retirement plans
used for medical expenses are not taxable. The rules for premiums for health and long term care premiums of
for HSAs are generally more flexible than for Archer public safety officers.
MSAs and the deductible contribution amounts are
324 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Income Security ing deferred and dedicated payments, should be included


in taxable income. In contrast, under current law indi-
136. Railroad retirement benefits.—Under the base- vidual taxpayers can take advantage of several different
line tax system, all compensation, including dedicated and IRAs to defer or otherwise reduce the tax on the return
deferred payments, should be included in taxable income. to their retirement savings. These arrangements include
In contrast, railroad retirement benefits are not generally deductible IRAs, nondeductible IRAs and Roth IRAs. The
subject to the income tax unless the recipient’s gross income IRA contribution limit is $5,000 in 2008 (indexed thereaf-
reaches a certain threshold under current law. The threshold ter) and allows taxpayers over age 50 to make additional
is discussed more fully under the Social Security function. “catch-up’’ contributions of $1,000. Taxpayers can make
137. Workers’ compensation benefits.—Under the a deductible IRA contribution only up to certain levels of
baseline tax system, all compensation, including dedicat- AGI. Above those AGI limits, the amount that may be
ed payments and in-kind benefits, should be included in deducted is reduced and eventually phased out. There
taxable income. However, workers compensation provides is no income limit for nondeductible IRA contributions,
payments to disabled workers. These benefits, although which still benefit from deferral of tax on earnings. Roth
income to the recipients, are not subject to the income tax IRA contributions are not deductible, but earnings and
under current law. withdrawals are exempt from taxation under certain con-
138. Public assistance benefits.—Under the ref- ditions. AGI limits also apply to Roth IRA contributions.
erence law baseline tax system, gifts and transfers are 144. Low and moderate-income savers’ credit.—
not treated as income to the recipients. In contrast, the The baseline tax system would not allow credits for par-
normal tax method considers cash transfers from the ticular activities or targeted at specific group. In contrast,
Government as part of the recipients’ income, and thus, the Tax Code provides an additional incentive for lower-
treats the exclusion for public assistance benefits under income taxpayers to save through a nonrefundable credit
current law as tax expenditure. of up to 50 percent on IRA and other retirement contri-
139. Special benefits for disabled coal miners.— butions of up to $2,000. This credit is in addition to any
Under the baseline tax system, all compensation, includ- deduction or exclusion. The credit is completely phased
ing dedicated payments and in-kind benefits, should be out by $52,000 for joint filers and $26,000 for single filers.
included in taxable income. However, disability payments 145. Keogh plans.—Under the baseline tax system,
to former coal miners out of the Black Lung Trust Fund, all compensation, including deferred and dedicated pay-
although income to the recipient, are not subject to the ments, should be included in taxable income. In contrast,
income tax. under current law self-employed individuals can make
140. Military disability pensions.—Under the base- deductible contributions to their own retirement (Keogh)
line tax system, all compensation, including dedicated plans equal to 25 percent of their income, up to a maxi-
payments and in-kind benefits, should be included in mum of $46,000 in 2008. Total plan contributions are
taxable income. In contrast, most of the military pension limited to 25 percent of a firm’s total wages. The tax on
income received by current disabled retired veterans is the investment income earned by Keogh plans is deferred
excluded from their income subject to tax. until withdrawn.
141. Employer-provided pension contributions 146. Employer-provided life insurance benefits.—
and earnings.—Under the baseline tax system, all com- Under the baseline tax system, all compensation, includ-
pensation, including deferred and dedicated payments, ing deferred and dedicated payments, should be included
should be included in taxable income. In contrast, under in taxable income. In contrast, under current law employ-
current law certain employer contributions to pension er-provided life insurance benefits are excluded from an
plans are excluded from an employee’s gross income even employee’s gross income even though the employer’s costs
though the employer can deduct the contributions. In ad- for the insurance are a deductible business expense, but
dition, the tax on the investment income earned by the only to the extent that the employer’s share of the total
pension plans is deferred until the money is withdrawn. costs does not exceed the cost of $50,000 of such insur-
142. 401(k) plans.—Under the baseline tax system, ance.
all compensation, including deferred and dedicated pay- 147. Employer-provided accident and disability
ments, should be included in taxable income. In con- benefits.—Under the baseline tax system, all compen-
trast, under current law individual taxpayers can make sation, including dedicated payments and in-kind ben-
tax-preferred contributions to certain types of employer- efits, should be included in taxable income. In contrast,
provided 401(k) plans (and 401(k)-type plans like 403(b) employer-provided accident and disability benefits are ex-
plans and the Federal Government’s Thrift Savings Plan). cluded from an employee’s gross income even though the
In 2008, an employee could exclude up to $15,500 (in- employer’s costs for the benefits are a deductible business
dexed) of wages from AGI under a qualified arrangement expense.
with an employer’s 401(k) plan. Employees age 50 or over 148. Employer-provided supplementary unemploy-
could exclude an additional $5,000 “catch-up” contribu- ment benefits.—Under the baseline tax system, all com-
tion (indexed). The tax on the investment income earned pensation, including dedicated payments and in-kind ben-
by 401(k)-type plans is deferred until withdrawn. efits, should be included in taxable income. Employers may
143. Individual Retirement Accounts (IRAs).— establish trusts to pay supplemental unemployment ben-
Under the baseline tax system, all compensation, includ-
19. TAX EXPENDITURES 325

efits to employees separated from employment. Interest 154. Earned income tax credit (EITC).— The base-
payments to such trusts are exempt from taxation. line tax system would not allow credits for particular ac-
149. Employer Stock Ownership Plan (ESOP) pro- tivities or targeted at specific group. In contrast, the Tax
visions.—ESOPs are a special type of tax-exempt em- Code provides an EITC to low-income workers at a maxi-
ployee benefit plan. Under the baseline tax system, all mum rate of 40 percent of income. For a family with one
compensation, including dedicated payments and in-kind qualifying child, the credit is 34 percent of the first $8,580
benefits, should be included in taxable income. In con- of earned income in 2008. The credit is 40 percent of the
trast, employer-paid contributions (the value of stock is- first $12,060 of income for a family with two or more
sued to the ESOP) are deductible by the employer as part qualifying children. The credit is phased out at income
of employee compensation costs. They are not included in levels and rates which depend upon how many qualifying
the employees’ gross income for tax purposes, however, children are eligible and marital status. Earned income
until they are paid out as benefits. The following special tax credits in excess of tax liabilities owed through the in-
income tax provisions for ESOPs are intended to increase dividual income tax system are refundable to individuals.
ownership of corporations by their employees: (1) annu- 155. Additional exemption for housing natural di-
al employer contributions are subject to less restrictive saster displaced individuals.—The tax rate schedule,
limitations; (2) ESOPs may borrow to purchase employer including personal exemptions and the standard deduc-
stock, guaranteed by their agreement with the employer tion, are part of the baseline tax system. Additional ex-
that the debt will be serviced by his payment (deductible emptions to targeted groups are not allowed. In contrast,
by him) of a portion of wages (excludable by the employ- the Tax Code provides additional exemption to persons
ees) to service the loan; (3) employees who sell appreci- displaced by natural disasters such as hurricane Katrina.
ated company stock to the ESOP may defer any taxes due
until they withdraw benefits; and (4) dividends paid to Social Security
ESOP-held stock are deductible by the employer.
150. Additional deduction for the blind.—The tax 156. Social Security benefits for retired work-
rate schedule, including personal exemptions and the ers.—Under the baseline tax system, all compensation,
standard deduction, are part of the baseline tax system. including dedicated payments and in-kind benefits,
Additional exemptions to targeted groups are not allowed. should be included in taxable income because they rep-
In contrast, the Tax Code provides taxpayers who are resent accretions to wealth that do not materially dif-
blind an additional $1,350 standard deduction if single, fer from cash wages. In contrast, the Tax Code may not
or $1,050 if married in 2008. tax all of the Social Security benefits that exceed the
151. Additional deduction for the elderly.—The beneficiary’s contributions out of taxed income. These
tax rate schedule, including personal exemptions and the additional retirement benefits are paid for partly by
standard deduction, are part of the baseline tax system. employers’ contributions that were not included in em-
Additional exemptions to targeted groups are not allowed. ployees’ taxable compensation and partly by earnings
In contrast, the Tax Code provides taxpayers who are 65 on employee and employer contributions. Portions of
years or older an additional $1,350 standard deduction if benefits (reaching as much as 85 percent) of recipients’
single, or $1,050 if married in 2008. Social Security and tier 1 railroad retirement benefits
152. Tax credit for the elderly and disabled.—The are included in (phased-in) the income tax base, how-
baseline tax system would not allow credits for particular ever, if the recipient’s provisional income exceeds certain
activities or targeted at specific group. Under current law, base amounts. Provisional income is equal to adjusted
however, individuals who are 65 years of age or older, or gross income plus foreign or U.S. possession income and
who are permanently disabled, can take a tax credit equal tax-exempt interest, and one half of Social Security and
to 15 percent of the sum of their earned and retirement tier 1 railroad retirement benefits. The tax expenditure
income. Income is limited to no more than $5,000 for single is limited to the portion of the benefits received by tax-
individuals or married couples filing a joint return where payers who are below the income amounts at which 85
only one spouse is 65 years of age or older, and up to $7,500 percent of the benefits are taxable.
for joint returns where both spouses are 65 years of age or 157. Social Security benefits for the disabled.—
older. These limits are reduced by one-half of the taxpay- Under the baseline tax system, all compensation, in-
er’s adjusted gross income over $7,500 for single individu- cluding dedicated payments and in-kind benefits, should
als and $10,000 for married couples filing a joint return. be included in taxable income because they represent
153. Casualty losses.—Under the baseline tax sys- accretions to wealth that do not materially differ from
tem, neither the purchase of property nor insurance pre- cash wages. Under current law, however, benefit pay-
miums to protect its value are deductible as costs of earn- ments from the Social Security Trust Fund for disability
ing income. Therefore, reimbursement for insured loss of are fully or partially excluded from a beneficiary’s gross
such property is not reportable as a part of gross income incomes. (See provision number 156, Social Security
and uninsured losses not deductible. In contrast, the Tax benefits for retired workers.)
Code provides a deduction for uninsured casualty and 158. Social Security benefits for dependents and
theft losses of more than $100 each, but only to the extent survivors.—Under the baseline tax system, all compen-
that total losses during the year exceed 10 percent of AGI. sation, including dedicated payments and in-kind ben-
efits, should be included in taxable income because they
326 AnAlyticAl PersPectives

represent accretions to wealth that do not materially law, interest earned on general obligation bonds issued by
differ from cash wages. Under current law, however, ben- state and local governments to finance housing for veter-
efit payments from the social security trust Fund for ans is excluded from taxable income.
dependents and survivors are fully or partially excluded
from a beneficiary’s gross income.
General Government
Veterans Benefits and Services
163. Public purpose State and local bonds.—the
159. Veterans death benefits and disability com- baseline tax system generally would tax all income under
pensation.—Under the baseline tax system, all compen- the regular tax rate schedule. it would not allow prefer-
sation, including dedicated payments and in-kind ben- entially low (or zero) tax rates to apply to certain types or
efits, should be included in taxable income because they sources of income. in contrast, under current law inter-
represent accretions to wealth that do not materially dif- est earned on state and local government bonds issued to
fer from cash wages. in contrast, all compensation due to finance public-purpose construction (e.g., schools, roads,
death or disability paid by the veterans Administration is sewers), equipment acquisition, and other public purpos-
excluded from taxable income under current law. es is tax-exempt. interest on bonds issued by indian tribal
160. Veterans pension payments.—Under the base- governments for essential governmental purposes is also
line tax system, all compensation, including dedicated tax-exempt.
payments and in-kind benefits, should be included in tax- 164. Deductibility of certain nonbusiness State
able income because they represent accretions to wealth and local taxes.— the baseline tax system would not
that do not materially differ from cash wages. Under allow a deduction for personal expenditures. in contrast,
current law, however, pension payments made by the the tax code provides taxpayers who itemize a deduction
veterans Administration are excluded from gross income. for state and local income taxes and property taxes (or at
161. G.I. Bill benefits.—Under the baseline tax sys- the taxpayer’s election state and local sales taxes) even
tem, all compensation, including dedicated payments and though these taxes primarily pay for services that, if pur-
in-kind benefits, should be included in taxable income be- chased directly by taxpayers, would not be deductible.
cause they represent accretions to wealth that do not ma-
terially differ from cash wages. Under current law, howev- Interest
er, G.i. Bill benefits paid by the veterans Administration
are excluded from gross income. 165. U.S. savings bonds.—the baseline tax system
162. Tax-exempt mortgage bonds for veterans.— would uniformly tax all returns to investments and not
the baseline tax system generally would tax all income allow an exemption or deferral for particular activities,
under the regular tax rate schedule. it would not allow investments, or industries. in contrast, taxpayers may de-
preferentially low (or zero) tax rates to apply to certain fer paying tax on interest earned on U.s. savings bonds
types or sources of income. in contrast, under current until the bonds are redeemed.

AppendIx A
peRFORMAnCe MeASUReS And THe eCOnOMIC eFFeCTS OF TAx expendITUReS

the Government Performance and results Act of 1993 isting public administrative and private compliance struc-
(GPrA) directs Federal agencies to develop annual and ture for the tax system, the incremental administrative
strategic plans for their programs and activities. these and compliance costs for a tax expenditure may be low
plans set out performance objectives to be achieved over a in many cases. in addition, some tax expenditures actu-
specific time period. Most of these objectives are achieved ally simplify the operation of the tax system, (for example,
through direct expenditure programs. tax expenditures, the exclusion for up to $500,000 of capital gains on home
however, may also contribute to achieving these goals. sales). tax expenditures also implicitly subsidize certain
this Appendix responds to the report of the senate activities. spending, regulatory or tax-disincentive poli-
Governmental Affairs committee on GPrA4 calling on cies can also modify behavior, but may have different eco-
the executive Branch to undertake a series of analyses nomic effects. Finally, a variety of tax expenditure tools
to assess the effect of specific tax expenditures on the can be used, e.g., deductions; credits; exemptions; defer-
achievement of agencies’ performance objectives. rals, floors, ceilings; phase-ins; phase-outs; and these can
Comparison of tax expenditure, spending, and regulato- be dependent on income, expenses, or demographic char-
ry policies. tax expenditures by definition work through acteristics (age, number of family members, etc.). this
the tax system and, particularly, the income tax. thus, wide range of policy instruments means that tax expendi-
they may be relatively advantageous policy approaches tures can be flexible and can have very different economic
when the benefit or incentive is related to income and is effects.
intended to be widely available.5 Because there is an ex-

4 committee on Government Affairs, United states senate, “Government Performance and tures also arise under the unified transfer, payroll, and excise tax systems. such provisions can
results Act of 1993’’ (report 103–58, 1993). be useful when they relate to the base of those taxes, such as an excise tax exemption for certain
5 Although this chapter focuses upon tax expenditures under the income tax, tax expendi- types of consumption deemed meritorious.
19. TAX EXPENDITURES 327

Tax expenditures also have limitations. In many cases analysis that goes well beyond the analysis required for
they add to the complexity of the tax system, which raises outlays and tax-expenditures. To some extent, the GPRA
both administrative and compliance costs. For example, requirement for performance evaluation will address this
personal exemptions, deductions, credits, and phase-outs lack of formal analysis.
can complicate filing and decision-making. The income Some policy objectives are achieved using multiple ap-
tax system may have little or no contact with persons who proaches. For example, minimum wage legislation, the
have no or very low incomes, and does not require infor- earned income tax credit, and the food stamp program
mation on certain characteristics of individuals used in are regulatory, tax expenditure, and direct outlay pro-
some spending programs, such as wealth. These features grams, respectively, all having the objective of improving
may reduce the effectiveness of tax expenditures for ad- the economic welfare of low-wage workers.
dressing socioeconomic disparity. Tax expenditures also Tax expenditures, like spending and regulatory pro-
generally do not enable the same degree of agency discre- grams, have a variety of objectives and effects. When mea-
tion as an outlay program. For example, grant or direct sured against a comprehensive income tax, for example,
Federal service delivery programs can prioritize activities these include: encouraging certain types of activities (e.g.,
to be addressed with specific resources in a way that is saving for retirement or investing in certain sectors); in-
difficult to emulate with tax expenditures. creasing certain types of after-tax income (e.g., favorable
Outlay programs have advantages where direct tax treatment of Social Security income); reducing private
Government service provision is particularly warranted compliance costs and Government administrative costs
such as equipping and providing the armed forces or ad- (e.g., the exclusion for up to $500,000 of capital gains on
ministering the system of justice. Outlay programs may home sales); and promoting tax neutrality (e.g., acceler-
also be specifically designed to meet the needs of low- ated depreciation in the presence of inflation). Some of
income families who would not otherwise be subject to these objectives are well suited to quantitative measure-
income taxes or need to file a tax return. Outlay programs ment, while others are less well suited. Also, many tax
may also receive more year-to-year oversight and fine tun- expenditures, including those cited above, may have more
ing through the legislative and executive budget process. than one objective. For example, accelerated depreciation
In addition, many different types of spending programs may encourage investment. In addition, the economic ef-
including direct Government provision; credit programs; fects of particular provisions can extend beyond their in-
and payments to State and local governments, the private tended objectives (e.g., a provision intended to promote
sector, or individuals in the form of grants or contracts an activity or raise certain incomes may have positive or
provide flexibility for policy design. On the other hand, negative effects on tax neutrality).
certain outlay programs, such as direct Government ser- Performance measurement is generally concerned
vice provision may rely less directly on economic incen- with inputs, outputs, and outcomes. In the case of tax ex-
tives and private-market provision than tax incentives, penditures, the principal input is usually the revenue ef-
which may reduce the relative efficiency of spending pro- fect. Outputs are quantitative or qualitative measures of
grams for some goals. Finally, spending programs, partic- goods and services, or changes in income and investment,
ularly on the discretionary side, may respond less readily directly produced by these inputs. Outcomes, in turn,
to changing activity levels and economic conditions than represent the changes in the economy, society, or environ-
tax expenditures. ment that are the ultimate goals of programs.
Regulations have more direct and immediate effects Thus, for a provision that reduces taxes on certain in-
than outlay and tax-expenditure programs because regu- vestment activity, an increase in the amount of invest-
lations apply directly and immediately to the regulated ment would likely be a key output. The resulting produc-
party (i.e., the intended actor) generally in the private sec- tion from that investment, and, in turn, the associated
tor. Regulations can also be fine-tuned more quickly than improvements in national income, welfare, or security,
tax expenditures because they can often be changed as could be the outcomes of interest. For other provisions,
needed by the Executive Branch without legislation. Like such as those designed to address a potential inequity or
tax expenditures, regulations often rely largely on volun- unintended consequence in the Tax Code, an important
tary compliance, rather than detailed inspections and po- performance measure might be how they change effective
licing. As such, the public administrative costs tend to be tax rates (the discounted present value of taxes owed on
modest relative to the private resource costs associated new investments or incremental earnings) or excess bur-
with modifying activities. Historically, regulations have den (an economic measure of the distortions caused by
tended to rely on proscriptive measures, as opposed to taxes). Effects on the incomes of members of particular
economic incentives. This reliance can diminish their eco- groups may be an important measure for certain provi-
nomic efficiency, although this feature can also promote sions.
full compliance where (as in certain safety-related cases)
policymakers believe that trade-offs with economic con- An Overview of Evaluation Issues by Budget Function.
siderations are not of paramount importance. Also, regu-
lations generally do not directly affect Federal outlays or The discussion below considers the types of measures
receipts. Thus, like tax expenditures, they may escape the that might be useful for some major programmatic groups
degree of scrutiny that outlay programs receive. However, of tax expenditures. The discussion is intended to be illus-
major regulations are subjected to a formal regulatory trative and not all encompassing. However, it is premised
328 ANALYTICAL PERSPECTIVES

on the assumption that the data needed to perform the other information (such as the effects of increased domes-
analysis are available or can be developed. In practice, tic fuel production on imports from various regions, or the
data availability is likely to be a major challenge, and data effects of various energy sources on the environment).
constraints may limit the assessment of the effectiveness Housing investment also benefits from tax expendi-
of many provisions. In addition, such assessments can tures. The imputed net rental income from owner-occu-
raise significant challenges in economic modeling. pied housing is excluded from the tax base. The mortgage
National defense. Some tax expenditures are intended interest deduction and property tax deduction on person-
to assist governmental activities. For example, tax pref- al residences also are reported as tax expenditures be-
erences for military benefits reflect, among other things, cause the value of owner-occupied housing services is not
the view that benefits such as housing, subsistence, and included in a taxpayer’s taxable income. Taxpayers also
moving expenses are intrinsic aspects of military service, may exclude up to $500,000 of the capital gains from the
and are provided, in part, for the benefit of the employer, sale of personal residences. Measures of the effectiveness
the U.S. Government. Tax benefits for combat service are of these provisions could include their effects on increas-
intended to reduce tax burdens on military personnel un- ing the extent of home ownership and the quality of hous-
dertaking hazardous service for the Nation. A portion of ing. Similarly, analysis of the extent of accumulated infla-
the tax expenditure associated with foreign earnings is tionary gains is likely to be relevant to evaluation of the
targeted to benefit U.S. Government civilian personnel capital gains for home sales. Deductibility of State and
working abroad by offsetting the living costs that can be local property taxes assists with making housing more
higher than those in the United States. These tax expen- affordable as well as easing the cost of providing commu-
ditures should be considered together with direct agency nity services through these taxes. Provisions intended to
budget costs in making programmatic decisions. promote investment in rental housing could be evaluated
International affairs. Tax expenditures are also aimed for their effects on making such housing more available
at goals such as tax neutrality. These include the exclu- and affordable. These provisions should then be compared
sion for income earned abroad by nongovernmental em- with alternative programs that address housing supply
ployees and exclusions for income of U.S.-controlled for- and demand.
eign corporations. Measuring the effectiveness of these Transportation. Employer-provided parking is a fringe
provisions raises challenging issues. benefit that, for the most part, is excluded from taxation.
General science, space and technology, energy, natural The tax expenditure estimates reflect the cost of parking
resources and the environment, agriculture, and commerce that is leased by employers for employees; an estimate is
and housing. A series of tax expenditures reduces the not currently available for the value of parking owned by
cost of investment, both in specific activities such as re- employers and provided to their employees. The exclusion
search and experimentation, extractive industries, and for employer-provided transit passes is intended to pro-
certain financial activities and more generally, through mote use of this mode of transportation, which has envi-
accelerated depreciation for plant and equipment. These ronmental and congestion benefits. The tax treatments of
provisions can be evaluated along a number of dimen- these different benefits could be compared with alterna-
sions. For example, it could be useful to consider the tive transportation policies.
strength of the incentives by measuring their effects on Community and regional development. A series of
the cost of capital (the interest rate which investments tax expenditures is intended to promote community and
must yield to cover their costs) and effective tax rates. The regional development by reducing the costs of financ-
impact of these provisions on the amounts of correspond- ing specialized infrastructure, such as airports, docks,
ing forms of investment (e.g., research spending, explora- and stadiums. Empowerment zone and enterprise com-
tion activity, equipment) might also be estimated. In some munity provisions are designed to promote activity in
cases, such as research, there is evidence that the invest- disadvantaged areas. These provisions can be compared
ment can provide significant positive externalities—that with grants and other policies designed to spur economic
is, economic benefits that are not reflected in the market development.
transactions between private parties. It could be useful Education, training, employment, and social services.
to quantify these externalities and compare them with Major provisions in this function are intended to promote
the size of tax expenditures. Measures could also indicate post-secondary education, to offset costs of raising chil-
the effects on production from these investments such dren, and to promote a variety of charitable activities. The
as numbers or values of patents, energy production and education incentives can be compared with loans, grants,
reserves, and industrial production. Issues to be consid- and other programs designed to promote higher educa-
ered include the extent to which the preferences increase tion and training. The child credits are intended to adjust
production (as opposed to benefiting existing output) and the tax system for the costs of raising children; as such,
their cost-effectiveness relative to other policies. Analysis they could be compared to other Federal tax and spending
could also consider objectives that are more difficult to policies, including related features of the tax system, such
measure but still are ultimate goals, such as promoting as personal exemptions (which are not defined as a tax
the Nation’s technological base, energy security, environ- expenditure). Evaluation of charitable activities requires
mental quality, or economic growth. Such an assessment consideration of the beneficiaries of these activities, who
is likely to involve tax analysis as well as consideration of are generally not the parties receiving the tax reduction.
non-tax matters such as market structure, scientific, and
19. TAX EXPENDITURES 329

Health. Individuals also benefit from favorable treat- General purpose fiscal assistance and interest. The tax-
ment of employer-provided health insurance. Measures exemption for public purpose State and local bonds reduc-
of these benefits could include increased coverage and es the costs of borrowing for a variety of purposes (bor-
pooling of risks. The effects of insurance coverage on final rowing for non-public purposes is reflected under other
outcome measures of actual health (e.g., infant mortal- budget functions). The deductibility of certain State and
ity, days of work lost due to illness, or life expectancy) or local taxes reflected under this function primarily relates
intermediate outcomes (e.g., use of preventive health care to personal income taxes (property tax deductibility is re-
or health care costs) could also be investigated. flected under the commerce and housing function). Tax
Income security, Social Security, and veterans benefits preferences for Puerto Rico and other U.S. possessions
and services. Major tax expenditures in the income se- are also included here. These provisions can be compared
curity function benefit retirement savings, through em- with other tax and spending policies as means of benefit-
ployer-provided pensions, individual retirement accounts, ing fiscal and economic conditions in the States, localities,
and Keogh plans. These provisions might be evaluated in and possessions. Finally, the tax deferral for interest on
terms of their effects on boosting retirement incomes, pri- U.S. savings bonds benefits savers who invest in these in-
vate savings, and national savings (which would include struments. The extent of these benefits and any effects on
the effect on private savings as well as public savings Federal borrowing costs could be evaluated.
or deficits). Interactions with other programs, including The above illustrative discussion, although broad, is
Social Security, also may merit analysis. As in the case nevertheless incomplete, omitting important details both
of employer-provided health insurance, analysis of em- for the provisions mentioned and the many that are not
ployer-provided pension programs requires imputing the explicitly cited. Developing a framework that is suffi-
value of benefits funded at the firm level to individuals. ciently comprehensive, accurate, and flexible to reflect the
Other provisions principally affect the incomes of mem- objectives and effects of the wide range of tax expendi-
bers of certain groups, rather than affecting incentives. tures will be a significant challenge. OMB, Treasury, and
For example, tax-favored treatment of Social Security other agencies will work together, as appropriate, to ad-
benefits, certain veterans’ benefits, and deductions for the dress this challenge. As indicated above, over the next few
blind and elderly provide increased incomes to eligible years the Executive Branch’s focus will be on the avail-
parties. The earned-income tax credit, in contrast, should ability of the data needed to assess the effects of the tax
be evaluated for its effects on labor force participation as expenditures designed to increase savings.
well as the income it provides lower-income workers.
DIMENSIONS OF THE BUDGET

331
20. COMPARISON OF ACTUAL TO ESTIMATED TOTALS

In successive budgets, the Administration publishes sults for 2008 with the current services estimates shown
several estimates of the surplus or deficit for a particular in the 2008 Budget, published in February 2007.
fiscal year. Initially, the year appears as an outyear projec- Part II of the chapter presents a broader comparison of
tion at the end of the budget horizon. In each subsequent estimates and actual outcomes. This part first discusses
budget, the year advances in the estimating horizon until the historical record of budget year estimates versus ac-
it becomes the “budget year.’’ One year later, the year be- tual results over the last two and a half decades. Second,
comes the “current year’’ then in progress, and the follow- it lengthens the focus to estimates made for each year of
ing year, it becomes the just-completed “actual year.’’ the budget horizon, extending four years beyond the bud-
The budget is legally required to compare budget year get year. This longer focus shows that the differences be-
estimates of receipts and outlays with the subsequent ac- tween estimates and the eventual actual results grow as
tual receipts and outlays for that year. Part I of this chap- the estimates extend further into the future.
ter meets that requirement by comparing the actual re-

PART I: COMPARISON OF ACTUAL TO ESTIMATED TOTALS FOR 2008


This part of the chapter compares the actual re- 20–1, this increase was the net effect of legislative and
ceipts, outlays, and deficit for 2008 with the current administrative changes, economic conditions that differed
services estimates shown in the 2008 Budget, pub- from what had been expected, and technical factors that
lished in February 2007. 1 This part also presents a resulted in different collection patterns and effective tax
more detailed comparison for mandatory and related rates than had been assumed.
programs, and reconciles the actual receipts, outlays, Policy differences. Several laws were enacted after
and deficit totals shown here with the figures for February 2007 that reduced 2008 receipts by a net $140
2008 previously published by the Department of the billion. The provisions of the Tax Increase Prevention
Treasury. Act of 2007 (TIPRA), which provided alternative mini-
mum tax (AMT) relief for calendar year 2007, reduced
Receipts 2008 receipts by $59 billion. Enactment of the Economic
Stimulus Act of 2008, which provided tax rebates to indi-
Actual receipts for 2008 were $2,524 billion, $190 bil- viduals and incentives for business investment, reduced
lion less than the $2,714 billion current services estimate 2008 receipts by $83 billion. The effects of other legisla-
in the 2008 Budget (February 2007). As shown in Table tive and administrative changes on 2008 receipts were
largely offsetting.
1 The current services concept is discussed in Chapter 24, “Current Services Estimates.’’ For

mandatory programs and receipts, the February 2007 current services estimate was based on
Economic differences. Differences between the eco-
laws then in place, adjusted to reflect extension of certain expiring provisions in the 2001 and nomic assumptions upon which the current services es-
2003 tax acts. For discretionary programs the current services estimate was based on the cur- timates were based and actual economic performance
rent year estimates, excluding one-time emergency appropriations, adjusted for inflation.

Table 20–1. comPariSon oF acTual 2008 receiPTS wiTH THe iniTial currenT ServiceS eSTimaTeS
(In billions of dollars)

February Changes
2007 Total Actual
estimate Policy Economic Technical changes
Individual income taxes ������������������������������������������������������������������������ 1,295 –132 –67 50 –149 1,146
Corporation income taxes ��������������������������������������������������������������������� 319 –10 2 –6 –14 304
Social insurance and retirement receipts �������������������������������������������� 926 1 –26 –1 –26 900
Excise taxes ����������������������������������������������������������������������������������������� 69 –* –3 1 –2 67
Estate and gift taxes ����������������������������������������������������������������������������� 26 1 –* 2 3 29
Customs duties ������������������������������������������������������������������������������������� 30 –* –1 –1 –2 28
Miscellaneous receipts ������������������������������������������������������������������������ 51 ������ –8 7 –* 50

Total Receipts ��������������������������������������������������������������������������������� 2,714 –140 –102 53 –190 2,524


* $500 million or less�

333
334 ANALYTICAL PERSPECTIVES

reduced 2008 receipts by a net $102 billion below the Outlays


February 2007 estimate. Lower-than-anticipated
wages and salaries and non-wage sources of personal Outlays for 2008 were $2,983 billion, $231 billion more
income were in large part responsible for the reduc- than the $2,752 billion current services estimate in the
tion in individual income taxes of $67 billion. Lower- 2008 Budget (February 2007).
than-anticipated wages and salaries and proprietors’ Table 20–2 distributes the $231 billion net increase in
income – the tax base for Social Security and Medicare outlays among discretionary and mandatory programs
payroll taxes–are in large part responsible for the re- and net interest. 2 The table also makes rough estimates
duction in social insurance and retirement receipts of according to three reasons for the changes: policy; eco-
$26 billion. Reductions in deposits of earnings by the nomic conditions; and technical estimating differences, a
Federal Reserve System, attributable in large part to residual.
lower-than-expected interest rates, are responsible Policy changes are the result of legislative actions that
for the $8 billion reduction in miscellaneous receipts. change spending levels, primarily through higher or low-
Differences between anticipated and actual economic er appropriations or changes in authorizing legislation,
performance reduced other sources of receipts by a net which may themselves reflect responses to changed eco-
$2 billion. nomic conditions. For 2008, policy changes increased out-
Technical factors. Technical factors increased re- lays by an estimated $226 billion relative to the initial
ceipts by a net $53 billion above the February 2007 cur- current services estimates.
rent services estimate. This net increase was in large Policy changes increased discretionary outlays by
part attributable to higher-than-expected collections of $174 billion. Defense discretionary outlays increased
individual income taxes and miscellaneous receipts that by $135 billion and nondefense discretionary outlays
were only partially offset by lower-than-anticipated col- increased by $39 billion. A significant portion of both
lections of corporation income taxes. Different collec- defense and nondefense outlay increases resulted from
tion patterns and effective tax rates than assumed in enactment of emergency supplemental appropriation
February 2007 were primarily responsible for the high- acts for combat operations in Iraq and Afghanistan, vet-
er-than-expected collections of individual income taxes erans’ care, and hurricane recovery in 2007 and 2008.
of $50 billion and the lower-than-expected collections The February 2007 current services estimates assumed
of corporation income taxes of $6 billion. Higher-than- no funding for these supplemental appropriations. Policy
expected earnings on foreign currency holdings by the changes increased mandatory outlays by a net $43 bil-
Federal Reserve System were in large part responsible lion above current law. This increase largely reflects a
for the $7 billion increase in miscellaneous receipts rela- $33 billion increase in outlays for tax rebates to indi-
tive to the February 2007 estimate. Technical factors viduals, enacted in the Economic Stimulus Act of 2008; a
had a much smaller effect on the remaining sources of $7 billion increase in Medicare and Medicaid outlays, en-
receipts (social insurance and retirement receipts, excise acted in the Medicare, Medicaid, and SCHIP Extension
taxes, estate and gift taxes and customs duties) relative
to the February 2007 estimates. 2 Discretionary programs are controlled by annual appropriations, while mandatory pro-

grams are generally controlled by authorizing legislation. Mandatory programs are mostly
formula benefit or entitlement programs with permanent spending authority that depend on
eligibility criteria, benefit levels, and other factors.

Table 20–2. comPariSon oF acTual 2008 ouTlayS wiTH THe iniTial currenT ServiceS eSTimaTeS
(In billions of dollars)

Current Changes
Services Total Actual
(Feb� 2007) Policy Economic Technical changes
Discretionary:
Defense �������������������������������������������������������������� 466 135 ������ 12 147 612
Nondefense �������������������������������������������������������� 496 39 ������ –13 27 522

Subtotal, discretionary ������������������������� 961 174 ������ –* 174 1,135


Mandatory:
Social Security ���������������������������������������������������� 608 ������ 4 1 4 612
Medicare and Medicaid �������������������������������������� 595 7 –1 –13 –7 587
Other programs �������������������������������������������������� 335 36 4 21 61 396

Subtotal, mandatory ����������������������������� 1,537 43 7 8 58 1,595


Net interest �������������������������������������������������������������� 254 9 –11 1 –1 253
Total outlays ������������������������������������������������ 2,752 226 –4 9 231 2,983
* $500 million or less�
20. COMPARISON OF ACTUAL TO ESTIMATED TOTALS 335

Table 20–3. comPariSon oF THe acTual 2008 deFiciT wiTH THe iniTial currenT ServiceS eSTimaTe
(In billions of dollars)
Changes
Current
Services Total Actual
Policy Economic Technical
(Feb� 2007) changes
Receipts ������������������������������������������������������������ 2,714 –140 –102 53 –190 2,524
Outlays ������������������������������������������������������������� 2,752 226 -4 9 231 2,983

Deficit ����������������������������������������������������������� 38 366 98 -44 420 459


Note: Deficit changes are outlays minus receipts� For these changes, a positive number indicates an increase in the deficit�

Act of 2007 and the Medicare Improvements for Patients The net effect of policy changes for receipts and outlays
and Providers Act of 2008; and a $5 billion increase in increased the deficit by $366 billion. Economic conditions
emergency unemployment compensation outlays, en- that differed from the initial assumptions in February
acted in the Supplemental Appropriations Act of 2008. 2007 accounted for an estimated $98 billion increase in
Debt service costs associated with the policy receipt and the deficit. Technical factors reduced the deficit by an es-
outlay changes were $9 billion. timated $44 billion.
Economic conditions that differed from those forecast
in February 2007 resulted in a net decrease in outlays Comparison of the Actual and Estimated Outlays
of $4 billion. This change largely reflects a $4 billion in- for Mandatory and Related Programs for 2008
crease in Social Security benefits due to higher cost-of-
living adjustments and a $4 billion increase in food and This section compares the original 2008 outlay esti-
nutrition assistance and unemployment compensation mates for mandatory and related programs under cur-
due to higher-than-expected unemployment rates, which rent law in the 2008 Budget (February 2007) with the
are more than offset by a $11 billion decrease in net inter- actual outlays. Major examples of these programs include
est due to lower-than-expected interest rates. Social Security and Medicare benefits, agricultural price
Technical estimating factors resulted in a net in- support payments to farmers, and deposit insurance for
crease in outlays of $9 billion. Technical changes result banks and thrift institutions. This category also includes
from changes in such factors as the number of ben- net interest outlays and undistributed offsetting receipts.
eficiaries for entitlement programs, crop conditions, or A number of factors may cause differences between
other factors not associated with policy changes or eco- the amounts estimated in the budget and the actual
nomic conditions. Outlays for discretionary programs mandatory outlays. For example, legislation may change
decreased slightly, because budget authority for de- benefit rates or coverage; the actual number of beneficia-
fense programs was spent faster than expected, which ries may differ from the number estimated; or economic
was slightly more than offset by slower-than-expected conditions (such as inflation or interest rates) may dif-
spending of nondefense programs. Outlays for manda- fer from what was assumed in making the original esti-
tory programs increased a net $8 billion, largely due to mates.
higher-than-anticipated outlays for deposit insurance Table 20–4 shows the differences between the actual
and other mandatory programs, which were partially outlays for these programs in 2008 and the amounts orig-
offset by lower-than-anticipated outlays for Medicare inally estimated in the 2008 Budget, based on laws in ef-
and Medicaid. Net interest outlays also increased by fect at that time. Actual outlays for mandatory spending
$1 billion due to technical factors compared to the and net interest in 2008 were $1,848 billion, which was
February 2007 estimates. $57 billion more than the initial estimate of $1,791 bil-
lion, based on existing law in February 2007.
Deficit As Table 20–4 shows, actual outlays for mandatory
human resources programs were $1,650 billion, $44 bil-
The preceding two sections discussed the differences lion more than originally estimated. This increase was
between the initial current services estimates and the ac- the net effect of legislative action, differences between
tual amounts of Federal Government receipts and outlays actual and assumed economic conditions, differences be-
for 2008. This section combines these effects to show the tween the anticipated and actual number of beneficiaries,
net deficit impact of these differences. and other technical differences. Most significantly, out-
As shown in Table 20–3, the 2008 current services lays for the other income security function increased by
deficit was initially estimated to be $38 billion. The ac- $37 billion, largely due to the tax rebates to individuals
tual deficit was $459 billion, which was a $420 billion enacted in the Economic Stimulus Act of 2008. Outlays
increase from the initial estimate. Receipts were $190 for programs in other functions were $14 billion more
billion less than the initial estimate and outlays were than originally estimated, largely due to higher-than-
$231 billion more. The table shows the distribution of expected outlays for deposit insurance. Undistributed
the changes according to the categories in the preceding offsetting receipts were essentially unchanged from the
two sections. original estimate.
336 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 20–4. comPariSon oF acTual and eSTimaTed ouTlayS For


mandaTory and relaTed ProgramS under currenT law
(In billions of dollars)
2008
Feb� 2007 Actual Change
estimate
Mandatory outlays:
Human resources programs:
Education, training, employment, and social services ������������������������������������� 10 9 –1
Health:
Medicaid ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 204 201 –2
Other ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24 25 1

Total, health ���������������������������������������������������������������������������������������� 228 227 –1


Medicare ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 391 386 –5
Income security:
Retirement and disability �������������������������������������������������������������������������� 118 117 –*
Unemployment compensation ������������������������������������������������������������������ 34 43 9
Food and nutrition assistance ������������������������������������������������������������������� 52 54 2
Other ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 122 159 37

Total, income security ������������������������������������������������������������������������� 325 373 48


Social security ������������������������������������������������������������������������������������������������� 608 612 4
Veterans benefits and services:
Income security for veterans ��������������������������������������������������������������������� 42 41 –1
Other ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3 2 –1
Total, veterans benefits and services ������������������������������������������������� 45 44 –2

Total, mandatory human resources programs ������������������������������������ 1,606 1,650 44


Other functions:
Agriculture ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14 10 –4
International ����������������������������������������������������������������������������������������������������� –2 –9 –7
Deposit insurance �������������������������������������������������������������������������������������������� –3 19 22
Other functions ������������������������������������������������������������������������������������������������ 8 11 3

Total, other functions �������������������������������������������������������������������������� 17 31 14

Undistributed offsetting receipts:


Employer share, employee retirement �������������������������������������������������������������� –65 –66 –1
Rents and royalties on the outer continental shelf ������������������������������������������� –9 –18 –9
Other undistributed offsetting receipts ������������������������������������������������������������� –12 –2 10
Total, undistributed offsetting receipts ������������������������������������������������ –86 –86 –*

Total, mandatory ���������������������������������������������������������������������������������������������� 1,537 1,595 58


Net interest:
Interest on Treasury debt securities (gross) �������������������������������������������������������������� 462 451 –11
Interest received by trust funds ��������������������������������������������������������������������������������� –192 –192 1
Other interest ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ –16 –7 9

Total, net interest ���������������������������������������������������������������������������������������������� 254 253 –1

Total, outlays for mandatory and net interest ������������������������������������������������������������ 1,791 1,848 57
* $500 million or less�

Outlays for net interest were $253 billion or $1 billion pated losses from investment on non-Federal securities
less than the original estimate. As shown on Table 20-4, by the National Railroad Retirement Investment Trust
interest payments on Treasury debt securities decreased (NRRIT). Gains on investments by the NRRIT are re-
by $11 billion due to economic and technical factors, which corded as offsetting collections, which reduce outlays, and
was partially offset by a $9 billion decrease in other inter- losses on investments, as occurred in 2008, are recorded
est receipts. This decrease was largely due to unantici- as negative offsetting collections, which increase outlays.
20. COMPARISON OF ACTUAL TO ESTIMATED TOTALS 337

Reconciliation of Differences with Amounts those for the Affordable Housing Program, the Public
Published by the Treasury for 2008 Company Accounting Oversight Board, the Electric
Reliability Organization, and the United Mine Workers
Table 20–5 provides a reconciliation of the receipts, of America benefit funds, are included in the Budget.
outlays, and deficit totals published by the Department Reporting for these programs adds roughly equivalent
of the Treasury in the September 2008 Monthly Treasury amounts to outlays and receipts, with little impact on
Statement (MTS) and those published in this Budget. the deficit. Another significant conceptual difference in
The Department of the Treasury made adjustments to reporting is for the NRRIT. Reporting to the Department
the estimates for the Combined Statement of Receipts, of the Treasury for the NRRIT is done with a one month
Outlays, and Balances, which decreased receipts by lag so that the fiscal year total provided in the Treasury
$221 million and decreased outlays by $231 million. Combined Statement covers September 2007 through
Additional adjustments for this Budget increased re- August 2008. The budget has been adjusted to reflect
ceipts by $689 million and increased outlays by $4,448 transactions that occurred during the actual fiscal year,
million. Several financial transactions that are not re- which begins in October.
ported to the Department of the Treasury, including

Table 20–5. reconciliaTion oF Final amounTS For 2008


(In millions of dollars)
Receipts Outlays Deficit
Totals published by Treasury (September 30 MTS) �������������������������������������������������������������� 2,523,858 2,978,664 454,806
Miscellaneous Treasury adjustments ������������������������������������������������������������������������������� –221 –231 –10

Totals published by Treasury in Combined Statement ���������������������������������������������������������� 2,523,637 2,978,433 454,796


National Railroad Retirement Investment Trust ��������������������������������������������������������������� ������ 3,856 3,856
Affordable Housing Program ������������������������������������������������������������������������������������������� 354 354 ������
Public Company Accounting Oversight Board ����������������������������������������������������������������� 134 128 –6
Electric Reliability Organization ��������������������������������������������������������������������������������������� 100 100 ������
United Mine Workers of America benefit funds ��������������������������������������������������������������� 76 –8 –84
Other �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 25 18 –7
Total adjustments, net ������������������������������������������������������������������������������������������������������ 689 4,448 3,759
Totals in the budget �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,524,326 2,982,881 458,555

MEMORANDUM:
Total change since year-end statement ��������������������������������������������������������������������������� 468 4,217 3,749

PART II: HISTORICAL COMPARISON OF ACTUAL TO ESTIMATED SURPLUSES OR DEFICITS

This part of the chapter compares estimated surpluses or and estimated surpluses or deficits were on a policy ba-
deficits to actual outcomes over the last two and a half de- sis, so for consistency the figures in Table 20–6 are on
cades. The first section compares the estimate for the bud- this basis.
get year of each budget with the subsequent actual result. On average, the estimates for the budget year underes-
The second section extends the comparison to the estimat- timated actual deficits (or overestimated actual surpluses)
ed surpluses or deficits for each year of the budget window: by $19 billion over the 27-year period. Policy outcomes that
that is, for the current year through the fourth year follow- differed from the original proposals increased the deficit by
ing the budget year. This part concludes with some obser- an average of $41 billion. Differences between economic as-
vations on the historical record of estimates of the surplus sumptions and actual economic performance increased the
or deficit versus the subsequent actual outcomes. deficit an average of $14 billion. Differences due to these
two factors were partly offset by technical revisions, which
Historical Comparison of Actual to Estimated reduced the deficit an average of $35 billion.
Results for the Budget year The relatively small average difference between actual
and estimated deficits conceals a wide variation in the dif-
Table 20–6 compares the estimated and actual sur- ferences from budget to budget. The differences ranged
pluses or deficits since the deficit estimated for 1982 in from a $389 billion underestimate of the deficit to a $192
the 1982 Budget. The estimated surpluses or deficits billion overestimate. The $389 billion underestimate, in
for each budget include the Administration’s policy pro- the 2002 Budget, was due largely to receipt shortfalls
posals. Therefore, the original deficit estimate for 2008 related to the 2001 recession and associated weak stock
differs from that shown in Table 20–3, which is on a market performance. About a quarter of the underesti-
current services basis. Earlier comparisons of actual mate was due to increased spending for recovery from the
338 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 20–6. comPariSon oF eSTimaTed and acTual SurPluSeS or


deFiciTS Since 1982
(In billions of dollars)

Surplus (–) Differences due to Actual


or deficit (+) Total surplus
Budget Enacted Economic Technical
estimated for difference (–) or
budget year 1 legislation factors factors deficit(+)

1982 ������������������������������������ 62 –15 70 11 66 128


1983 ������������������������������������ 107 12 67 22 101 208
1984 ������������������������������������ 203 21 –38 * –17 185
1985 ������������������������������������ 195 12 17 –12 17 212
1986 ������������������������������������ 180 8 27 7 41 221
1987 ������������������������������������ 144 –2 16 –8 6 150
1988 ������������������������������������ 111 9 19 16 44 155
1989 ������������������������������������ 130 22 –10 11 23 153
1990 ������������������������������������ 91 21 31 79 131 221
1991 ������������������������������������ 63 –21 85 143 206 269
1992 ������������������������������������ 281 36 21 –48 9 290
1993 ������������������������������������ 350 8 13 –115 –95 255
1994 ������������������������������������ 264 8 –16 –52 –61 203
1995 ������������������������������������ 165 18 –1 –18 –1 164
1996 ������������������������������������ 197 –6 –53 –30 –89 107
1997 ������������������������������������ 140 –1 4 –121 –118 22
1998 ������������������������������������ 121 9 –48 –151 –190 –69
1999 ������������������������������������ –10 22 –56 –82 –116 –126
2000 ������������������������������������ –117 42 –88 –73 –119 –236
2001 ������������������������������������ –184 129 –32 –41 56 –128
2002 ������������������������������������ –231 104 201 84 389 158
2003 ������������������������������������ 80 86 34 177 297 378
2004 ������������������������������������ 307 122 22 –39 105 413
2005 ������������������������������������ 364 67 11 –123 –45 318
2006 ������������������������������������ 390 141 –6 –277 –142 248
2007 ������������������������������������ 354 85 –7 –270 –192 162
2008 ������������������������������������ 239 165 98 –44 219 459
Average ������������������������������ 41 14 –35 19
Absolute average 2 ������������� 44 40 76 107
Standard deviation �������������� 52 57 102 143
* $500 million or less�
1 Surplus or deficit estimate includes the effect of the Budget’s policy proposals�
2 Absolute average is the average without regard to sign�

September 11, 2001 terrorist attacks, homeland security The large variability in errors in estimates of the sur-
measures, and the wars in Iraq and Afghanistan, along plus or deficit for the budget year underscores the inherent
with lower receipts due to tax relief in the March 2002 uncertainties in estimating the future path of the Federal
economic stimulus act. The $192 billion overestimate budget. Some estimating errors are unavoidable, because
of the deficit in the 2007 Budget stemmed largely from of differences between the President’s original budget pro-
higher-than-anticipated collections of individual and cor- posals and the legislation that Congress subsequently en-
poration income taxes due to different collection patterns acts. Occasionally such differences are huge, such as ad-
and effective tax rates than initially assumed, as well as ditional appropriations for disaster recovery, homeland
lower-than-expected outlays due to technical factors. security, and war efforts in response to the terrorist at-
Because the average deficit difference obscures the de- tacks of September 11, 2001, which were obviously not en-
gree of under- and overestimation in the historical data, visioned in the President’s Budget submitted the previous
a more appropriate statistic to measure the magnitude February. Even aside from differences in policy outcomes,
of the differences is the average absolute difference. errors in budget estimates can arise from new economic
This statistic measures the difference without regard to developments, unexpected changes in program costs, shifts
whether it was an under- or overestimate. Since 1982, the in taxpayer behavior, and other factors. The budget impact
average absolute difference has been $107 billion. of changes in economic assumptions is discussed further in
Another measure of variability is the standard devia- Chapter 12 of this volume, “Economic Assumptions.’’
tion. This statistic measures the dispersion of the data
around the average value. The standard deviation of the Five-year Comparison of Actual to Estimated
deficit differences since 1982 is $143 billion. Like the aver- Surpluses or Deficits
age absolute difference, this measure illustrates the high
degree of variation in the difference between estimates The substantial difference between actual surpluses
and actual deficits. or deficits and the budget year estimates made less than
two years earlier raises questions about the degree of
20. COMPARISON OF ACTUAL TO ESTIMATED TOTALS 339

Table 20–7. diFFerenceS beTween eSTimaTed and acTual SurPluSeS or deFiciTS For Five-year budgeT
eSTimaTeS Since 1982
(In billions of dollars)

Current Budget Estimate for budget year plus


year year
estimate estimate One year Two years Three years Four years
(BY+1) (BY+2 (BY+3) (BY+4)
Average difference 1 �������������������������������������������������� -28 19 62 94 126 152
Average absolute difference 2 ������������������������������������ 59 107 152 198 234 269
Standard deviation ����������������������������������������������������� 70 143 201 242 261 278
1 A positive figure represents an underestimate of the deficit or an overestimate of the surplus�
2 Average absolute difference is the difference without regard to sign�

variability for estimates of years beyond the budget year. averages are not statistically different from zero in light
Table 20–7 shows the summary statistics for the differ- of the high variation in the data.
ences for the current year (CY), budget year (BY), and the The estimates of variability in the difference between
four succeeding years (BY+1 through BY+4). These are estimated and actual deficits can be used to construct
the years that are required to be estimated in the budget a range of uncertainty around a given set of estimates.
by the Budget Enforcement Act of 1990. Statistically, if these differences are normally distributed,
On average, the budget estimates since 1982 overstat- the actual deficit will be within a range of two standard
ed the deficit in the CY by $28 billion, but underestimated deviations above or below the estimate about 90 percent
the deficit in the BY by $19 billion. The budget estimates of the time. Chart 20–1 shows this range of two standard
understated the deficit in the years following, by amounts deviations applied to the deficit estimates in this Budget.
growing from $62 billion for BY+1 to $152 billion for This chart illustrates that unforeseen economic develop-
BY+4. While these results suggest a tendency to underes- ments, policy outcomes, or other factors could give rise to
timate deficits toward the end of the budget horizon, the large swings in the deficit estimates.

Chart 20-1. Illustrative Range of Budget Outcomes


Deficit(+)/surplus(-) in billions of dollars
2,200
2,000
1,800
1,600
1,400
Potential Upper Bound
1,200
1,000
800
Current Estimate
600
400
200 Potential Lower Bound
0
-200
CY BY BY+1 BY+2 BY+3 BY+4
21. TRUST FUNDS AND FEDERAL FUNDS

When money is received by the Federal Government, it proceeds. Because the proceeds of these programs offset
is credited to a budget account, and when money is spent outlays rather than being recorded as governmental re-
by the Government, it reduces the balances of a budget ceipts, they are known as “offsetting collections.” There
account. All budget accounts belong to one of two groups are two classes of revolving funds in the Federal funds
of funds: Federal funds and trust funds. This section pres- group. Public enterprise funds, such as the Postal Service
ents summary information about the transactions of each Fund, conduct business-like operations mainly with the
of these two fund groups. Information is provided about public. Intragovernmental funds, such as the Federal
the income and outgo of the major trust funds and a num- Buildings Fund, conduct business-like operations mainly
ber of Federal funds that are financed by dedicated collec- within and between Government agencies.
tions in a manner similar to trust funds.
The Trust Funds Group
The Federal Funds Group
The trust funds group consists of funds that are des-
The Federal funds group accounts for a larger share of ignated by law as trust funds. Like special funds and re-
the budget than the trust funds group, and includes all volving funds, trust funds receive dedicated collections for
transactions that are not required by law to pass through spending on specific purposes. Many of the larger trust
trust funds. funds are used to budget for social insurance programs,
The Federal funds group includes the “general fund,” such as Social Security, Medicare, and unemployment
which is the largest fund in the Government and used for compensation. Other major trust funds are used to budget
the general purposes of Government rather than being re- for military and Federal civilian employees’ retirement
stricted by law to a specific program. The general fund re- benefits, highway and transit construction, and airport
ceives all collections not dedicated for some other fund; it and airway development. There are a few trust revolving
includes virtually all income taxes and many excise taxes. funds that are credited with collections earmarked by law
The general fund is used for all programs not supported to carry out a cycle of business-type operations. There are
by trust, special, or revolving funds. also a few small trust funds that have been established to
The Federal funds group also includes special funds carry out the terms of a conditional gift or bequest.
and revolving funds, both of which receive dedicated There is no substantive difference between special
collections for spending on specific purposes. Where the funds in the Federal funds group and trust funds or,
law requires that Federal fund collections be dedicated as noted below, between revolving funds in the Federal
to a particular program, the collections and associated funds group and trust revolving funds. Whether a par-
disbursements are recorded in special fund receipt and ticular fund is designated in law as a trust fund is, in
expenditure accounts. An example is the portion of the many cases, arbitrary. For example, the National Service
Outer Continental Shelf mineral leasing receipts depos- Life Insurance Fund is a trust fund, but the Servicemen’s
ited into the Land and Water Conservation Fund. Money Group Life Insurance Fund is a Federal fund, even though
in special fund receipt accounts must be appropriated be- both receive dedicated collections from veterans and both
fore it can be obligated and spent. The majority of special provide life insurance payments to veterans’ beneficia-
fund collections are derived from the Government’s power ries.1
to impose taxes or fines, or otherwise compel payment, as The meaning of the term “trust” in the Federal
in the case of the Nuclear Waste Disposal Fund. In addi- Government budget differs significantly from the private
tion, a significant amount of collections that are credited sector’s usage. The beneficiary of a private trust owns the
to special funds are derived from business-like activity, trust’s income and may own the trust’s assets. A custo-
such as the receipts from Outer Continental Shelf min- dian or trustee manages the assets on behalf of the ben-
eral leasing. eficiary according to the stipulations of the trust, which
Revolving funds are used to conduct continuing cycles is set up by a trustor and which neither the trustee nor
of business-like activity. Revolving funds receive proceeds the beneficiary can change; only the trustor can change
from the sale of products or services, and these proceeds the terms of the trust agreement. In contrast, the Federal
finance ongoing activities that continue to provide prod- Government owns and manages the assets and the earn-
ucts or services. Instead of being deposited in receipt
accounts, the proceeds are recorded in revolving funds, 1 Another example is the Violent Crime Reduction Trust Fund, established pursuant to the Violent Crime
which are expenditure accounts. The proceeds collected Control and Law Enforcement Act of 1994. Because the Fund is not required by law to be classified as a trust
fund, it is classified as a Federal fund, notwithstanding the presence of the words “Trust Fund” in its official
in this way are generally available without further legis- name. In addition, the Fund is substantively a means of accounting for general fund appropriations and does
lative action for obligation and expenditure. Outlays for not contain any dedicated receipts.
programs with revolving funds are reported net of these

341
342 ANALYTICAL PERSPECTIVES

ings of most Federal trust funds, and can unilaterally In other cases, such as the Social Security and the Federal
raise or lower future trust fund collections and payments civilian employees’ retirement trust funds, considerably
or change the purpose for which the collections are used less income is currently spent each year than is collected.
by changing existing law. Only a few small Federal trust A surplus of income over outgo adds to the trust fund’s
funds are managed pursuant to a trust agreement where- balance, which is available to authorize future expendi-
by the Government acts as the trustee, and even then the tures. The balances are generally required by law to be
Government generally owns the funds and has some abil- invested in Federal securities issued by the Department
ity to alter the amount deposited into or paid out of the of the Treasury. 2 The National Railroad Retirement
funds. Investment Trust is a rare example of a trust fund autho-
By contrast, deposit funds, which are funds held by the rized to invest balances in equity markets.
Government as a custodian on behalf of individuals or A trust fund normally consists of one or more receipt
a non-Federal entity, are similar to private-sector trust accounts (to record income) and an expenditure account
funds. The Government makes no decisions about the (to record outgo). However, a few trust funds, such as the
amount of money placed in deposit funds or about how the Veterans Special Life Insurance fund, are established by
proceeds are spent. For this reason, these funds are not law as trust revolving funds. Such a fund is similar to
classified as Federal trust funds, but are instead consid- a revolving fund in the Federal funds group, in that it
ered to be non-budgetary and excluded from the Federal may consist of a single account to record both income and
budget.
The income of a Federal Government trust fund must 2 The relationships between Treasury securities held by trust funds (and by other Government accounts),

be used for the purposes specified in law. The income of debt held by the public, and gross Federal debt are discussed in Chapter 16 of this volume, “Federal Borrow-
some trust funds, such as the Federal Employees Health ing and Debt.”

Benefits fund, is spent almost as quickly as it is collected.

Table 21–1. receiPTS, ouTlayS, and SurPluS or deFiciT by Fund grouP


(In billions of dollars)

2008 Estimate
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Receipts:
Federal funds cash income:
From the public �������������������������������������������������������������������� 1,641�2 1,430�3 1,523�5 1,818�9 2,144�8 2,305�6 2,424�4
From trust funds ������������������������������������������������������������������ 2�0 3�8 1�2 1�3 1�4 1�5 1�5
Total, Federal funds cash income ��������������������������������� 1,643�1 1,434�1 1,524�8 1,820�3 2,146�2 2,307�1 2,426�0

Trust funds cash income:


From the public �������������������������������������������������������������������� 1,041�8 1,044�5 1,095�1 1,147�3 1,213�2 1,284�0 1,344�5
From Federal funds:
Interest �������������������������������������������������������������������������� 191�5 185�8 197�6 203�7 213�2 224�3 237�1
Other ����������������������������������������������������������������������������� 354�4 394�7 420�8 433�0 456�0 499�0 535�9
Total, trust funds cash income �������������������������������������� 1,587�8 1,625�0 1,713�6 1,784�0 1,882�4 2,007�3 2,117�5
Offsetting receipts ������������������������������������������������������������������������ –706�6 –902�4 –905�7 –918�9 –953�3 –1,009�3 –1,063�3
Total, unified budget receipts ����������������������������������������������� 2,524�3 2,156�7 2,332�6 2,685�4 3,075�3 3,305�1 3,480�1

Outlays:
Federal funds cash outgo ������������������������������������������������������������ 2,367�7 3,411�9 2,961�9 2,950�3 2,965�1 3,102�6 3,231�7
Trust funds cash outgo ���������������������������������������������������������������� 1,321�7 1,488�4 1,534�9 1,583�4 1,621�0 1,724�2 1,847�7
Offsetting receipts ������������������������������������������������������������������������ –706�6 –902�4 –905�7 –918�9 –953�3 –1,009�3 –1,063�3
Total, unified budget outlays ������������������������������������������������ 2,982�9 3,997�8 3,591�1 3,614�8 3,632�7 3,817�5 4,016�0

Surplus or deficit(-):
Federal funds ������������������������������������������������������������������������������� –724�6 –1,977�8 –1,437�1 –1,130�1 –818�9 –795�5 –805�7
Trust funds ����������������������������������������������������������������������������������� 266�1 136�6 178�7 200�6 261�4 283�2 269�8
Total, unified surplus/deficit(–) ��������������������������������������������� –458�6 –1,841�2 –1,258�4 –929�4 –557�4 –512�3 –535�9
Note: Receipts include governemental, interfund, and proprietary, and exclude intrafund receipts (which are offset against intrafund payments so that cash income and cash outgo are
not overstated)�
21. TRUST FUNDS AND FEDERAL FUNDS 343

outgo. Trust revolving funds are used to conduct a cycle of Two types of transactions are treated specially in the
business-type operations; offsetting collections are cred- table. First, income and outgo for each fund group net
ited to the funds (which are also expenditure accounts) out all transactions that occur between funds within the
and the funds’ outlays are displayed net of the offsetting same fund group. 3 These intrafund transactions consti-
collections. tute outgo and income for the individual funds that make
and collect the payments, but they are offsetting for the
Income and Outgo by Fund Group fund group as a whole. The totals for each fund group
measure only the group’s transactions with the public
Table 21–1 shows income, outgo, and the surplus or and the other fund group. Second, income is calculated
deficit by fund group and in the aggregate (netted to net of the collections that are offset against outgo in ex-
avoid double-counting) from which the total unified bud- penditure accounts. 4 These two types of offsetting collec-
get receipts, outlays, and surplus or deficit are derived. tions are offset against outgo in Table 21–1 and are not
Income consists mostly of governmental receipts (derived shown separately.
from governmental activity--primarily income, payroll, Some funds in the Federal funds group and some trust
and excise taxes--and gifts). Income also consists of offset- funds are authorized to borrow from the general fund of
ting receipts, which include proprietary receipts (derived
from business-like transactions with the public) and in-
terfund collections (derived from payments from a fund in 3 For example, the railroad retirement trust funds pay the equivalent of Social Security benefits to railroad

one fund group to a fund in the other fund group). Outgo retirees in addition to the regular railroad pension. These benefits are financed by a payment from the Federal
Old-Age and Survivors Insurance trust fund to the railroad retirement trust funds. The payment and collection
consists of payments made to the public or to a fund in are not included in Table 21–1 so that the total trust fund income and outgo shown in the table reflect disburse-
the other fund group. ments to the public and to Federal funds.
4 For example, postage stamp fees are deposited as offsetting collections in the Postal Service Fund. As a

result, the Fund’s outgo reported in Table 21–1 is disbursements net of collections.

Table 21–2. income, ouTgo, and balanceS oF TruST FundS grouP


(in billions of dollars)

2008 Estimate
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Total Trust Funds

Balance, start of year ���������������������������������������������������������������������� 3,687�0 3,953�1 4,089�7 4,283�9 4,484�6 4,746�0 5,029�2

Income:
Governmental receipts ���������������������������������������������������������� 954�4 951�3 994�7 1,042�5 1,101�6 1,165�9 1,219�4
Proprietary receipts ��������������������������������������������������������������� 101�9 108�4 116�7 122�2 130�0 137�6 145�8
Receipts from Federal funds:
Interest ���������������������������������������������������������������������� 193�3 187�4 199�1 205�2 214�9 226�1 239�2
Other ������������������������������������������������������������������������� 393�7 432�9 462�2 477�9 503�1 549�1 589�4
Subtotal, income ��������������������������������������������� 1,643�3 1,680�1 1,772�7 1,847�8 1,949�6 2,078�7 2,193�8

Outgo:
To the public ��������������������������������������������������������������������������� 1,375�3 1,539�7 1,592�8 1,645�9 1,686�8 1,794�1 1,922�5
Payments to Federal funds ���������������������������������������������������� 2�0 3�8 1�2 1�3 1�4 1�5 1�5
Subtotal, outgo ���������������������������������������������������������� 1,377�2 1,543�4 1,594 1,647�2 1,688�2 1,795�5 1,924�0

Change in fund balance:


Surplus or deficit(-):
Excluding interest ������������������������������������������������������ 72�7 –50�8 –20�4 –4�6 46�5 57�1 30�6
Interest ���������������������������������������������������������������������� 193�3 187�4 199�1 205�2 214�9 226�1 239�2
Subtotal, surplus or deficit(-) ��������������������������� 266�1 136�6 178�7 200�6 261�4 283�2 269�8

Adjustments:
Transfers/lapses (net) ������������������������������������������������ * * 0�1 ������ ������ ������ ������
Other adjustments ����������������������������������������������������� –* –* 15�5 ������ ������ ������ ������
Total, change in fund balance ������������������������� 266�1 136�6 194�2 200�6 261�4 283�2 269�8

Balance, end of year ���������������������������������������������������������������������� 3,953�1 4,089�7 4,283�9 4,484�6 4,746�0 5,029�2 5,299�0
* $50 million or less
344 ANALYTICAL PERSPECTIVES

the Treasury. 5 Borrowed funds are not recorded as re- Because the income for Federal funds and for trust
ceipts of the fund or included in the income of the fund. funds recorded in Table 21–1 includes offsetting receipts,
The borrowed funds finance outlays by the fund in excess those offsetting receipts must be deducted from the two
of available receipts. Subsequently, any excess fund re- fund groups’ combined gross income in order to reconcile
ceipts are transferred from the fund to the general fund to total (net) unified budget receipts. Similarly, because
in repayment of the borrowing. The repayment is not re- the outgo for Federal funds and for trust funds in Table
corded as an outlay of the fund or included in fund outgo. 21–1 consists of outlays gross of offsetting receipts, the
Some income in both Federal funds and trust funds amount of the offsetting receipts must be deducted from
consists of offsetting receipts. 6 For most budget purpos- the sum of the Federal funds’ and the trust funds’ gross
es, offsetting receipts are not considered governmental outgo in order to reconcile to total (net) unified budget
receipts (such as taxes) but instead are subtracted from outlays. Table 21–3 reconciles, for fiscal year 2008, the
gross outlays. There are two reasons for this treatment: gross total of all trust fund and Federal fund receipts with
• Business-like or market-oriented activities with the the net total of the Federal fund group’s and the trust
public: The collections from such activities are de- fund group’s cash income (as shown in Table 21–1), and
ducted from gross outlays, rather than added to re- with the unified budget’s receipt total.
ceipts, in order to produce budget totals for receipts
and outlays that represent governmental rather Income, Outgo, and Balances of Trust Funds
than market activity.
Table 21–2 shows, for the trust funds group as a whole,
• Intragovernmental transactions: Collections by one
the funds’ balance at the start of each year, income and
Government account from another are deducted
outgo during the year, and the end-of-year balance.
from gross outlays, rather than added to receipts, so
Income and outgo are divided between transactions with
that the budget totals measure the transactions of
the public and transactions with Federal funds. Receipts
the Government with the public.
from Federal funds are divided between interest and oth-
er interfund receipts.
5 For example, the Bonneville Power Administration Fund, a revolving fund in the Department of Energy, The definitions of income and outgo in this table dif-
is authorized to borrow from the general fund. The Black Lung Disability Trust Fund, a trust fund in the fer from those in Table 21–1 in one important way. Trust
Department of Labor, is authorized to receive appropriations of repayable advances from the general fund; this
constitutes a form of borrowing.
fund collections that are offset against outgo (as offsetting
6 Interest on borrowed funds is an example of an offsetting receipt. collections) within expenditure accounts instead of being

Table 21–3. comPariSon oF ToTal Federal Fund and TruST Fund


receiPTS To uniFied budgeT receiPTS, FiScal year 2008
(In billions of dollars)

Gross trust fund receipts �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,593�1


Gross Federal fund receipts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1,686�2
Total, gross receipts ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,279�3

Deduct intrafund receipts (from funds within the same fund group):
Trust intrafund receipts ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� –5�3
Federal intrafund receipts ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� –43�1
Subtotal, intrafund receipts ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� –48�4

Total trust funds and Federal funds cash income �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3,230�9
Deduct offsetting receipts:
Trust fund receipts from Federal funds:
Interest in receipt accounts ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� –191�5
General fund payment to Medicare Parts B and D ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� –180�4
Employing agencies’ payments for pensions, Social Security, and Medicare ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� –54�7
General fund payments for unfunded liabilities of Federal employees retirement funds ������������������������������������������������������������������������������������������� –77�4
Transfer of taxation of Social Security and RRB benefits to OASDI, HI, and RRB ��������������������������������������������������������������������������������������������������� –29�9
Other receipts from Federal funds ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� –12�0
Subtotal, trust fund receipts from Federal funds ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� –546�0
Federal fund receipts from trust funds ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� –2�0
Proprietary receipts ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� –158�7
Subtotal, offsetting receipts �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� –706�6

Unified budget receipts ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2,524�3


Note: Offsetting receipts are included in cash income for each fund group, but are deducted from outlays in the unified budget�
21. TRUST FUNDS AND FEDERAL FUNDS 345

deposited in separate receipt accounts are classified as be drawn down in the future to fund benefits. Instead,
income in this table, but not in Table 21–1. This classifica- they are claims on the Treasury. From a cash perspec-
tion is consistent with the definitions of income and outgo tive, when trust fund holdings are redeemed to authorize
for trust funds used elsewhere in the budget. It has the the payment of benefits, the Department of the Treasury
effect of increasing both income and outgo by the amount finances the expenditure in the same way as any other
of the offsetting collections. The difference was approxi- Federal expenditure—by using current receipts or by
mately $56 billion in 2008. Table 21–2, therefore, provides borrowing from the public. 7 The existence of large trust
a more transparent summary of trust fund income and fund balances, therefore, does not, by itself, increase the
outgo. Government’s ability to pay benefits. Put differently,
The trust funds group is expected to have large and these trust fund balances are assets of the program agen-
growing surpluses over the projection period. As a conse- cies and correspnding liabilities of the Treasury, netting
quence, trust fund balances are estimated to grow sub- to zero for the Government as a whole.
stantially, continuing a trend that has persisted over the From an economic standpoint, the Government is able
past two decades. The size of the anticipated balances is to prefund benefits only by increasing saving and invest-
unprecedented and results mainly from changes in the ment in the economy as a whole. This can be fully ac-
way some trust funds are financed. complished only by simultaneously running trust fund
Primarily because of these changes, but also because of surpluses equal to the actuarial present value of the ac-
the impact of real growth and inflation, trust fund balanc- cumulating benefits while maintaining an unchanged
es increased tenfold from 1982 to 2000, from $205 billion Federal fund deficit, so that the trust fund surplus re-
to $2.1 trillion. The current balances, of $4.0 trillion, are duces the unified budget deficit or increases the unified
estimated to increase by more than 30 percent by the year budget surplus. This would reduce Federal borrowing by
2014, rising to $5.3 trillion. Almost all of these balances the amount of the trust funds surplus and increase the
are invested in Treasury securities and earn interest. The amount of national saving available to finance invest-
balances represent the value, in current dollars, of taxes ment. As long as the increase in Government saving is
and user fees that have been received by the Government not offset by a reduction in private saving, greater invest-
and dedicated to particular programs but have not yet ment would increase future national income, which would
been spent. yield greater tax revenue to support the benefits.
Until the 1980s, most trust funds operated on a pay- Table 21–4 shows estimates of income, outgo, and bal-
as-you-go basis. Taxes and user fees were set at levels ances for 2008 through 2014 for the major trust funds.
sufficient to finance current program expenditures and With the exception of transactions between trust funds,
administrative expenses, and to maintain balances gen- the data for the individual trust funds are conceptually
erally equal to one year’s expenditures, as a cushion. As the same as the data in Table 21–2 for the trust funds
a result, trust fund balances tended to grow at about the group. As explained previously, transactions between
same rate as the fund’s annual expenditures. trust funds are shown as outgo of the fund that makes the
For some of the larger trust funds, pay-as-you-go fi- payment and as income of the fund that collects it in the
nancing was replaced in the 1980s by full or partial ad- data for an individual trust fund, but the collections are
vance funding. The Social Security Amendments of 1983 offset against outgo in the data for the trust fund group
raised payroll taxes above the levels necessary to finance as a whole. Additional information for these and other
current expenditures. In 1984, a new system was set up trust funds can be found in the Status of Funds tables in
to finance military retirement benefits on a full accrual the Budget Appendix.
basis and in 1986, full accrual funding of retirement ben- Table 21–5 shows income, outgo, and balances of five
efits was mandated for Federal civilian employees hired Federal funds--three revolving funds and two special
after December 31, 1983. The two retirement program funds. All these funds are similar to trust funds in that
changes require Federal agencies and employees together they are financed by dedicated receipts, the excess of in-
to make payments to the Federal employees’ and military come over outgo is invested in Treasury securities, the
retirement trust funds in an amount equal to the accru- interest earnings add to fund balances, and the balances
ing retirement benefits. Since many years will pass be- remain available to cover future expenditures. The table
tween the time when benefits are earned and when they is illustrative of the Federal funds group, which includes
are paid, the trust funds will accumulate substantial bal- many other revolving funds and special funds.
ances over time.
7 Trust fund balances cover obligations that will later be incurred. When Treasury liqui-
These balances are available for future benefit pay- dates these obligations, it must use cash that it either has on hand or acquires by borrowing
ments and other trust fund expenditures, but only in from the public. To avoid borrowing from the public, Treasury must have sufficient cash on
a bookkeeping sense. The holdings of the trust funds hand. Sufficient cash can be on hand if the economy grows sufficiently to generate adequate tax
receipts. Alternatively, changes in tax laws or other spending may be necessary to ensure that
are not assets of the Government as a whole that can Treasury has adequate cash on hand when the trust fund holdings are redeemed.
346 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 21–4. income, ouTgo, and balanceS oF maJor TruST FundS


(In billions of dollars)

2008 Estimate
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014

airport and airway Trust Fund

Balance, start of year ��������������������������������������������������������������������������������������� 10�1 9�7 9�5 8�8 5�9 4�7 4�9

Income:
Governmental receipts ������������������������������������������������������������������������������� 12�0 11�3 11�7 2�8 3�3 3�9 4�3
Proprietary receipts ������������������������������������������������������������������������������������ 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1
Receipts from Federal funds:
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 0�4 0�3 0�3 0�2 0�2 0�2 0�3
Other �������������������������������������������������������������������������������������������������� * 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1
Receipts from Trust funds ��������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, income ��������������������������������������������������������������������������������� 12�5 11�7 12�1 3�2 3�7 4�3 4�8

Outgo:
To the public ������������������������������������������������������������������������������������������������ 12�9 11�9 12�9 6�0 5�0 4�0 3�6
Payments to Federal funds ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, outgo ����������������������������������������������������������������������������������� 12�9 11�9 12�9 6�0 5�0 4�0 3�6

Change in fund balance:


Surplus or deficit(–):
Excluding interest ������������������������������������������������������������������������������� –0�8 –0�5 –1�0 –3�1 –1�5 –* 0�9
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 0�4 0�3 0�3 0�2 0�2 0�2 0�3
Subtotal, surplus or deficit(–) ������������������������������������������������������� –0�4 –0�2 –0�8 –2�8 –1�3 0�2 1�2

Adjustments:
Transfers/lapses (net) ��������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Other adjustments �������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Total, change in fund balance ������������������������������������������������������������� –0�4 –0�2 –0�8 –2�8 –1�3 0�2 1�2

Balance, end of year ���������������������������������������������������������������������������������������� 9�7 9�5 8�8 5�9 4�7 4�9 6�1

civil Service retirement and disability Fund

Balance, start of year ��������������������������������������������������������������������������������������� 701�7 728�9 757�3 785�6 814�4 843�6 872�9

Income:
Governmental receipts ������������������������������������������������������������������������������� 4�1 4�4 4�3 4�1 3�9 3�7 3�6
Proprietary receipts ������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Receipts from Federal funds:
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 37�2 40�4 41�3 42�6 43�7 44�8 46�1
Other �������������������������������������������������������������������������������������������������� 49�5 50�9 52�5 54�0 55�7 57�6 59�4
Receipts from Trust funds ��������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, income ��������������������������������������������������������������������������������� 90�9 95�7 98�2 100�7 103�3 106�2 109�2

Outgo:
To the public ������������������������������������������������������������������������������������������������ 63�7 67�2 69�9 71�9 74�1 76�9 79�9
Payments to Federal funds ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, outgo ����������������������������������������������������������������������������������� 63�7 67�2 69�9 71�9 74�1 76�9 79�9

Change in fund balance:


Surplus or deficit(–):
Excluding interest ������������������������������������������������������������������������������� –10�0 –11�9 –13�1 –13�8 –14�5 –15�5 –16�9
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 37�2 40�4 41�3 42�6 43�7 44�8 46�1
Subtotal, surplus or deficit(–) ������������������������������������������������������� 27�2 28�5 28�3 28�8 29�2 29�3 29�2

Adjustments:
Transfers/lapses (net) ��������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Other adjustments �������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Total, change in fund balance ������������������������������������������������������������� 27�2 28�5 28�3 28�8 29�2 29�3 29�2

Balance, end of year ���������������������������������������������������������������������������������������� 728�9 757�3 785�6 814�4 843�6 872�9 902�1
21. TRUST FUNDS AND FEDERAL FUNDS 347

Table 21–4. income, ouTgo, and balanceS oF maJor TruST FundS—continued


(In billions of dollars)

2008 Estimate
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Federal employees Health benefits Fund

Balance, start of year ��������������������������������������������������������������������������������������� 15�8 15�5 15�4 15�6 16�2 16�5 16�8

Income:
Governmental receipts ������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Proprietary receipts ������������������������������������������������������������������������������������ 9�8 10�7 11�6 12�6 13�5 14�5 15�6
Receipts from Federal funds:
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 0�6 0�5 0�4 0�5 0�6 0�7 0�8
Other �������������������������������������������������������������������������������������������������� 25�0 26�4 28�6 31�1 33�1 35�5 38�2
Receipts from Trust funds ��������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, income ��������������������������������������������������������������������������������� 35�3 37�6 40�6 44�2 47�2 50�7 54�5

Outgo:
To the public ������������������������������������������������������������������������������������������������ 35�6 37�7 40�5 43�7 46�8 50�5 54�1
Payments to Federal funds ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, outgo ����������������������������������������������������������������������������������� 35�6 37�7 40�5 43�7 46�8 50�5 54�1

Change in fund balance:


Surplus or deficit(–):
Excluding interest ������������������������������������������������������������������������������� –0�9 –0�6 –0�3 * –0�3 –0�5 –0�3
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 0�6 0�5 0�4 0�5 0�6 0�7 0�8
Subtotal, surplus or deficit(–) ������������������������������������������������������� –0�3 –0�1 0�2 0�6 0�4 0�2 0�4

Adjustments:
Transfers/lapses (net) ��������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Other adjustments �������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Total, change in fund balance ������������������������������������������������������������� –0�3 –0�1 0�2 0�6 0�4 0�2 0�4

Balance, end of year ���������������������������������������������������������������������������������������� 15�5 15�4 15�6 16�2 16�5 16�8 17�2

Foreign military Sales Trust Fund

Balance, start of year ��������������������������������������������������������������������������������������� 9�5 14�2 18�5 18�6 17�3 17�2 17�3

Income:
Governmental receipts ������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Proprietary receipts ������������������������������������������������������������������������������������ 21�8 24�0 21�6 19�3 18�7 17�4 16�1
Receipts from Federal funds:
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Other �������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Receipts from Trust funds ��������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, income ��������������������������������������������������������������������������������� 21�8 24�0 21�6 19�3 18�7 17�4 16�1

Outgo:
To the public ������������������������������������������������������������������������������������������������ 17�2 19�6 21�6 20�6 18�8 17�2 16�0
Payments to Federal funds ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, outgo ����������������������������������������������������������������������������������� 17�2 19�6 21�6 20�6 18�8 17�2 16�0

Change in fund balance:


Surplus or deficit(–):
Excluding interest ������������������������������������������������������������������������������� 4�7 4�4 * –1�3 –0�1 0�1 0�1
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, surplus or deficit(–) ������������������������������������������������������� 4�7 4�4 * –1�3 –0�1 0�1 0�1

Adjustments:
Transfers/lapses (net) ��������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Other adjustments �������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Total, change in fund balance ������������������������������������������������������������� 4�7 4�4 * –1�3 –0�1 0�1 0�1

Balance, end of year ���������������������������������������������������������������������������������������� 14�2 18�5 18�6 17�3 17�2 17�3 17�4
348 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 21–4. income, ouTgo, and balanceS oF maJor TruST FundS—continued


(In billions of dollars)

2008 Estimate
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Highway Trust Fund 1

Balance, start of year ��������������������������������������������������������������������������������������� 15�4 16�8 5�4 3�0 8�7 10�3 11�1

Income:
Governmental receipts ������������������������������������������������������������������������������� 36�4 36�0 37�5 38�2 39 39�9 40�6
Proprietary receipts ������������������������������������������������������������������������������������ * 0�2 * * * * *
Receipts from Federal funds:
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Other �������������������������������������������������������������������������������������������������� 8�1 0�2 0�2 0�2 0�2 0�2 0�2
Receipts from Trust funds ��������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, income ��������������������������������������������������������������������������������� 44�5 36�4 37�8 38�5 39�2 40�1 40�9

Outgo:
To the public ������������������������������������������������������������������������������������������������ 43�1 47�8 40�2 32�7 37�7 39�3 39�3
Payments to Federal funds ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, outgo ����������������������������������������������������������������������������������� 43�1 47�8 40�2 32�7 37�7 39�3 39�3

Change in fund balance:


Surplus or deficit(–):
Excluding interest ������������������������������������������������������������������������������� 1�4 –11�4 –2�4 5�8 1�6 0�9 1�6
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, surplus or deficit(–) ������������������������������������������������������� 1�4 –11�4 –2�4 5�8 1�6 0�9 1�6

Adjustments:
Transfers/lapses (net) ��������������������������������������������������������������������������������� * ������ ������ ������ ������ ������ ������
Other adjustments �������������������������������������������������������������������������������������� –* ������ ������ ������ ������ ������ ������
Total, change in fund balance ������������������������������������������������������������� 1�4 –11�4 –2�4 5�8 1�6 0�9 1�6

Balance, end of year ���������������������������������������������������������������������������������������� 16�8 5�4 3�0 8�7 10�3 11�1 12�7

medicare: Hospital insurance (Hi) Trust Fund

Balance, start of year ��������������������������������������������������������������������������������������� 310�9 318�9 307�4 292�4 270�6 251�3 219�7

Income:
Governmental receipts ������������������������������������������������������������������������������� 194�5 191�8 196�4 210�4 222�7 235�9 247�8
Proprietary receipts ������������������������������������������������������������������������������������ 8�1 8�2 8�5 8�9 9�3 9�6 10�0
Receipts from Federal funds:
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 15�9 15�8 14�7 13�8 12�7 11�3 9�2
Other �������������������������������������������������������������������������������������������������� 16�3 18�5 20�2 22�5 23�6 25�5 27�8
Receipts from Trust funds ��������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, income ��������������������������������������������������������������������������������� 234�8 234�3 239�9 255�5 268�4 282�3 294�8

Outgo:
To the public ������������������������������������������������������������������������������������������������ 226�8 245�8 254�9 277�4 287�6 313�9 348�0
Payments to Federal funds ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, outgo ����������������������������������������������������������������������������������� 226�8 245�8 254�9 277�4 287�6 313�9 348�0

Change in fund balance:


Surplus or deficit(–):
Excluding interest ������������������������������������������������������������������������������� –7�9 –27�4 –29�7 –35�7 –32�0 –42�9 –62�4
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 15�9 15�8 14�7 13�8 12�7 11�3 9�2
Subtotal, surplus or deficit(–) ������������������������������������������������������� 8�0 –11�5 –15�0 –21�9 –19�3 –31�6 –53�2

Adjustments:
Transfers/lapses (net) ��������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Other adjustments �������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Total, change in fund balance ������������������������������������������������������������� 8�0 –11�5 –15�0 –21�9 –19�3 –31�6 –53�2

Balance, end of year ���������������������������������������������������������������������������������������� 318�9 307�4 292�4 270�6 251�3 219�7 166�5
21. TRUST FUNDS AND FEDERAL FUNDS 349

Table 21–4. income, ouTgo, and balanceS oF maJor TruST FundS—continued


(In billions of dollars)

2008 Estimate
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014

medicare: Supplementary medical insurance Smi Trust Fund

Balance, start of year ��������������������������������������������������������������������������������������� 47�6 59�1 64�5 62�8 55�0 62�2 69�6

Income:
Governmental receipts ������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Proprietary receipts ������������������������������������������������������������������������������������ 62�1 65�6 68�5 73�3 80�0 88�1 96�2
Receipts from Federal funds:
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 3�2 3�0 3�0 2�9 3�0 3�5 3�8
Other �������������������������������������������������������������������������������������������������� 184�3 195�4 206�7 222�9 237�8 269�7 295�4
Receipts from Trust funds ��������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, income ��������������������������������������������������������������������������������� 249�6 264�0 278�2 299�0 320�8 361�2 395�5

Outgo:
To the public ������������������������������������������������������������������������������������������������ 238�0 258�6 279�9 306�8 313�7 353�8 394�0
Payments to Federal funds ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, outgo ����������������������������������������������������������������������������������� 238�0 258�6 279�9 306�8 313�7 353�8 394�0

Change in fund balance:


Surplus or deficit(–):
Excluding interest ������������������������������������������������������������������������������� 8�4 2�3 –4�7 –10�7 4�1 4�0 –2�3
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 3�2 3�0 3�0 2�9 3�0 3�5 3�8
Subtotal, surplus or deficit(–) ������������������������������������������������������� 11�6 5�4 –1�7 –7�8 7�2 7�5 1�5

Adjustments:
Transfers/lapses (net) ��������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Other adjustments �������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Total, change in fund balance ������������������������������������������������������������� 11�6 5�4 –1�7 –7�8 7�2 7�5 1�5

Balance, end of year ���������������������������������������������������������������������������������������� 59�1 64�5 62�8 55�0 62�2 69�6 71�1

military retirement Fund

Balance, start of year ��������������������������������������������������������������������������������������� 216�0 250�9 277�2 330�0 386�1 446�9 511�5

Income:
Governmental receipts ������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Proprietary receipts ������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Receipts from Federal funds:
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 15�5 4�0 18�0 20�0 22�2 24�1 26�2
Other �������������������������������������������������������������������������������������������������� 65�2 71�0 84�4 86�4 89�6 92�9 96�4
Receipts from Trust funds ��������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, income ��������������������������������������������������������������������������������� 80�8 75�0 102�4 106�4 111�8 117�0 122�6

Outgo:
To the public ������������������������������������������������������������������������������������������������ 45�8 48�7 49�7 50�3 51�0 52�5 54�0
Payments to Federal funds ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, outgo ����������������������������������������������������������������������������������� 45�8 48�7 49�7 50�3 51�0 52�5 54�0

Change in fund balance:


Surplus or deficit(–):
Excluding interest ������������������������������������������������������������������������������� 19�4 22�3 34�7 36�1 38�6 40�4 42�4
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 15�5 4�0 18�0 20�0 22�2 24�1 26�2
Subtotal, surplus or deficit(–) ������������������������������������������������������� 34�9 26�3 52�8 56�1 60�8 64�6 68�6

Adjustments:
Transfers/lapses (net) ��������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Other adjustments �������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Total, change in fund balance ������������������������������������������������������������� 34�9 26�3 52�8 56�1 60�8 64�6 68�6

Balance, end of year ���������������������������������������������������������������������������������������� 250�9 277�2 330�0 386�1 446�9 511�5 580�1
350 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 21–4. income, ouTgo, and balanceS oF maJor TruST FundS—continued


(In billions of dollars)

2008 Estimate
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014

railroad retirement Trust Funds

Balance, start of year ��������������������������������������������������������������������������������������� 30�7 23�3 15�3 14�0 12�8 11�8 10�6

Income:
Governmental receipts ������������������������������������������������������������������������������� 4�4 4�3 4�3 4�4 4�6 4�9 5�0
Proprietary receipts ������������������������������������������������������������������������������������ –6�0 –5�9 0�6 0�7 0�7 0�7 0�6
Receipts from Federal funds:
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 0�1 0�1 * 0�1 0�1 0�1 0�1
Other �������������������������������������������������������������������������������������������������� 0�5 0�4 0�6 0�6 0�6 0�7 0�7
Receipts from Trust funds ��������������������������������������������������������������������������� 4�0 4�0 4�3 4�5 4�5 4�5 4�6
Subtotal, income ��������������������������������������������������������������������������������� 3�0 2�9 9�8 10�2 10�5 10�7 10�9

Outgo:
To the public ������������������������������������������������������������������������������������������������ 10�2 10�8 11�0 11�2 11�4 11�7 12�0
Payments to Federal funds ������������������������������������������������������������������������� 0�2 0�2 0�1 0�2 0�2 0�2 0�2
Subtotal, outgo ����������������������������������������������������������������������������������� 10�4 10�9 11�1 11�3 11�6 11�9 12�2

Change in fund balance:


Surplus or deficit(–):
Excluding interest ������������������������������������������������������������������������������� –7�5 –8�1 –1�3 –1�2 –1�1 –1�2 –1�3
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 0�1 0�1 * 0�1 0�1 0�1 0�1
Subtotal, surplus or deficit(–) ������������������������������������������������������� –7�4 –8�0 –1�3 –1�1 –1�1 –1�1 –1�3

Adjustments:
Transfers/lapses (net) ��������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Other adjustments �������������������������������������������������������������������������������������� * –* –* ������ ������ ������ ������
Total, change in fund balance ������������������������������������������������������������� –7�4 –8�0 –1�3 –1�1 –1�1 –1�1 –1�3

Balance, end of year ���������������������������������������������������������������������������������������� 23�3 15�3 14�0 12�8 11�8 10�6 9�3

Social Security: old-age, Survivors and disability


insurance (oaSdi) Trust Funds

Balance, start of year ��������������������������������������������������������������������������������������� 2,180�8 2,366�4 2,506�9 2,645�0 2,800�0 2,974�0 3,166�7

Income:
Governmental receipts ������������������������������������������������������������������������������� 658�0 654�9 683�2 719�1 757�6 804�0 843�8
Proprietary receipts ������������������������������������������������������������������������������������ 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1
Receipts from Federal funds:
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 113�7 117�8 117�1 121�1 128�3 137�2 147�7
Other �������������������������������������������������������������������������������������������������� 31�0 35�0 39�5 42�7 45�0 49�0 52�5
Receipts from Trust funds ��������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, income ��������������������������������������������������������������������������������� 802�8 807�8 839�9 882�9 931�0 990�3 1,044�1

Outgo:
To the public ������������������������������������������������������������������������������������������������ 612�1 662�2 696�3 722�3 751�3 791�9 839�7
Payments to Federal funds ������������������������������������������������������������������������� 5�1 5�1 5�5 5�6 5�7 5�7 5�9
Subtotal, outgo ����������������������������������������������������������������������������������� 617�2 667�4 701�7 727�9 757�0 797�6 845�6

Change in fund balance:


Surplus or deficit(–):
Excluding interest ������������������������������������������������������������������������������� 71�9 22�6 21�0 33�9 45�7 55�4 50�9
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 113�7 117�8 117�1 121�1 128�3 137�2 147�7
Subtotal, surplus or deficit(–) ������������������������������������������������������� 185�7 140�5 138�1 155�0 174�0 192�7 198�5

Adjustments:
Transfers/lapses (net) ��������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Other adjustments �������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Total, change in fund balance ������������������������������������������������������������� 185�7 140�5 138�1 155�0 174�0 192�7 198�5

Balance, end of year ����������������������������������������������������������������������������������� 2,366�4 2,506�9 2,645�0 2,800�0 2,974�0 3,166�7 3,365�2
21. TRUST FUNDS AND FEDERAL FUNDS 351

Table 21–4. income, ouTgo, and balanceS oF maJor TruST FundS—continued


(In billions of dollars)

2008 Estimate
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014

unemployment Trust Fund

Balance, start of year ���������������������������������������������������������������������������������� 76�3 73�5 29�8 23�6 8�9 14�1 29�5

Income:
Governmental receipts ������������������������������������������������������������������������������� 39�5 44�0 52�4 57�2 63�4 66�3 66�6
Proprietary receipts ������������������������������������������������������������������������������������ * * * 1�5 1�8 1�4 1�1
Receipts from Federal funds:
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 3�6 2�3 1�0 0�8 0�7 0�8 1�3
Other �������������������������������������������������������������������������������������������������� 0�7 13�7 14�2 1�2 1�0 0�9 0�9
Receipts from Trust funds ��������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, income ��������������������������������������������������������������������������������� 43�9 60�0 67�5 60�7 66�8 69�3 69�9

Outgo:
To the public ������������������������������������������������������������������������������������������������ 46�7 103�8 89�2 75�4 61�6 53�9 52�5
Payments to Federal funds ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, outgo ����������������������������������������������������������������������������������� 46�7 103�8 89�2 75�4 61�6 53�9 52�5

Change in fund balance:


Surplus or deficit(–):
Excluding interest ������������������������������������������������������������������������������� –6�5 –46�0 –22�7 –15�5 4�5 14�7 16�1
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 3�6 2�3 1�0 0�8 0�7 0�8 1�3
Subtotal, surplus or deficit(–) ������������������������������������������������������� –2�8 –43�8 –21�7 –14�7 5�2 15�5 17�4

Adjustments:
Transfers/lapses (net) ��������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Other adjustments �������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 15�5 ������ ������ ������ ������
Total, change in fund balance ������������������������������������������������������������� –2�8 –43�8 –6�2 –14�7 5�2 15�5 17�4

Balance, end of year ���������������������������������������������������������������������������������������� 73�5 29�8 23�6 8�9 14�1 29�5 47�0

veterans life insurance Funds

Balance, start of year ��������������������������������������������������������������������������������������� 11�9 11�5 10�9 10�3 9�6 8�9 8�1

Income:
Governmental receipts ������������������������������������������������������������������������������� * * * * * * *
Proprietary receipts ������������������������������������������������������������������������������������ 0�5 0�4 0�4 0�4 0�3 0�3 0�3
Receipts from Federal funds:
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 0�7 0�6 0�6 0�5 0�5 0�4 0�4
Other �������������������������������������������������������������������������������������������������� * * * * * * *
Receipts from Trust funds ��������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, income ��������������������������������������������������������������������������������� 1�2 1�1 1�0 0�9 0�8 0�7 0�7

Outgo:
To the public ������������������������������������������������������������������������������������������������ 1�6 1�7 1�6 1�6 1�6 1�5 1�4
Payments to Federal funds ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, outgo ����������������������������������������������������������������������������������� 1�6 1�7 1�6 1�6 1�6 1�5 1�4

Change in fund balance:


Surplus or deficit(–):
Excluding interest ������������������������������������������������������������������������������� –1�1 –1�2 –1�2 –1�2 –1�2 –1�2 –1�1
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 0�7 0�6 0�6 0�5 0�5 0�4 0�4
Subtotal, surplus or deficit(–) ������������������������������������������������������� –0�5 –0�6 –0�6 –0�7 –0�7 –0�8 –0�8

Adjustments:
Transfers/lapses (net) ��������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Other adjustments �������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Total, change in fund balance ������������������������������������������������������������� –0�5 –0�6 –0�6 –0�7 –0�7 –0�8 –0�8

Balance, end of year ���������������������������������������������������������������������������������������� 11�5 10�9 10�3 9�6 8�9 8�1 7�3
352 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 21–4. income, ouTgo, and balanceS oF maJor TruST FundS—continued


(In billions of dollars)

2008 Estimate
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014

other Trust Funds

Balance, start of year ��������������������������������������������������������������������������������������� 60�3 64�4 71�5 74�4 79�1 84�6 90�5

Income:
Governmental receipts ������������������������������������������������������������������������������� 5�4 4�6 4�9 6�4 7�1 7�4 7�6
Proprietary receipts ������������������������������������������������������������������������������������ 5�4 5�1 5�2 5�4 5�5 5�6 5�8
Receipts from Federal funds:
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 2�4 2�6 2�6 2�7 2�9 3�0 3�3
Other �������������������������������������������������������������������������������������������������� 13�0 21�2 15�2 16�2 16�5 17�0 17�7
Receipts from Trust funds ��������������������������������������������������������������������������� * * * * * * *
Subtotal, income ��������������������������������������������������������������������������������� 26�2 33�4 27�9 30�7 31�9 32�9 34�4

Outgo:
To the public ������������������������������������������������������������������������������������������������ 21�4 26�2 25�1 26�0 26�4 27�1 28�0
Payments to Federal funds ������������������������������������������������������������������������� 0�7 * ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, outgo ����������������������������������������������������������������������������������� 22�1 26�3 25�1 26�0 26�4 27�1 28�0

Change in fund balance:


Surplus or deficit(–):
Excluding interest ������������������������������������������������������������������������������� 1�7 4�6 0�2 2�0 2�7 2�9 3�1
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 2�4 2�6 2�6 2�7 2�9 3�0 3�3
Subtotal, surplus or deficit(–) ������������������������������������������������������� 4�1 7�2 2�7 4�7 5�6 5�9 6�5

Adjustments:
Transfers/lapses (net) ��������������������������������������������������������������������������������� * * 0�1 ������ ������ ������ ������
Other adjustments �������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Total, change in fund balance ������������������������������������������������������������� 4�1 7�2 2�8 4�7 5�6 5�9 6�5

Balance, end of year ���������������������������������������������������������������������������������������� 64�4 71�5 74�4 79�1 84�6 90�5 96�9
* $50 million or less�
Note: Balances shown include committed and uncommitted cash balances�
1 See Chapter 15 of this volume, “Budget Reform Proposals,” for a discussion of the Budget treatment of Highway Trust Fund balances�
21. TRUST FUNDS AND FEDERAL FUNDS 353

Table 21–5. income, ouTgo, and balanceS oF SelecTed Federal FundS


(In billions of dollars)

2008 Estimate
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014

abandoned mine reclamation Fund

Balance, start of year ��������������������������������������������������������������������������������������� 2�4 2�4 2�5 2�6 2�7 2�8 2�9

Income:
Governmental receipts ������������������������������������������������������������������������������� 0�3 0�3 0�3 0�3 0�3 0�3 0�3
Proprietary receipts ������������������������������������������������������������������������������������ * ������ ������ ������ ������ ������ ������
Receipts from Federal funds:
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1
Other �������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Receipts from Trust funds ��������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, income ��������������������������������������������������������������������������������� 0�4 0�3 0�4 0�4 0�4 0�4 0�4

Outgo:
To the public ������������������������������������������������������������������������������������������������ 0�3 0�3 0�2 0�3 0�3 0�3 0�4
Payments to Federal funds ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, outgo ����������������������������������������������������������������������������������� 0�3 0�3 0�2 0�3 0�3 0�3 0�4

Change in fund balance:


Surplus or deficit(–):
Excluding interest ������������������������������������������������������������������������������� –* * * –* –* –0�1 –0�1
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1
Subtotal, surplus or deficit(-) �������������������������������������������������������� 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1 * *

Adjustments:
Transfers/lapses (net) ��������������������������������������������������������������������������������� ������ –* ������ ������ ������ ������ ������
Other adjustments �������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Total, change in fund balance ������������������������������������������������������������� 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1 * *
�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
Balance, end of year ���������������������������������������������������������������������������������������� 2�4 2�5 2�6 2�7 2�8 2�9 2�9

national credit union Share insurance Fund

Balance, start of year ��������������������������������������������������������������������������������������� 7�0 7�2 6�1 1�1 1�4 2�3 3�8

Income:
Governmental receipts ������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Proprietary receipts ������������������������������������������������������������������������������������ 0�3 0�8 1�8 2�2 2�6 2�9 3�2
Receipts from Federal funds:
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 0�2 0�2 0�3 0�1 0�1 0�1 0�2
Other �������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Receipts from Trust funds ��������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, income ��������������������������������������������������������������������������������� 0�6 1�0 2�0 2�2 2�7 3�0 3�4

Outgo:
To the public ������������������������������������������������������������������������������������������������ 0�4 2�1 7�0 2�0 1�7 1�5 1�4
Payments to Federal funds ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, outgo ����������������������������������������������������������������������������������� 0�4 2�1 7�0 2�0 1�7 1�5 1�4

Change in fund balance:


Surplus or deficit(–):
Excluding interest ������������������������������������������������������������������������������� –0�1 –1�3 –5�3 0�2 0�9 1�4 1�9
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 0�2 0�2 0�3 0�1 0�1 0�1 0�2
Subtotal, surplus or deficit(-) �������������������������������������������������������� 0�1 –1�1 –5�0 0�3 1�0 1�5 2�1

Adjustments:
Transfers/lapses (net) ��������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Other adjustments �������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Total, change in fund balance ������������������������������������������������������������� 0�1 –1�1 –5�0 0�3 1�0 1�5 2�1

Balance, end of year ���������������������������������������������������������������������������������������� 7�2 6�1 1�1 1�4 2�3 3�8 5�9
354 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 21–5. income, ouTgo, and balanceS oF SelecTed Federal FundS—continued


(In billions of dollars)

2008 Estimate
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014

department of defense medicare-eligible retiree Health care Fund

Balance, start of year ��������������������������������������������������������������������������������������� 108�5 132�8 154�5 178�0 203�3 230�5 259�8

Income:
Governmental receipts ������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Proprietary receipts ������������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Receipts from Federal funds:
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 7�8 9�1 10�5 11�9 13�5 15�4 17�3
Other �������������������������������������������������������������������������������������������������� 24�4 21�3 22�1 23�2 24�4 25�6 26�9
Receipts from Trust funds ��������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, income ��������������������������������������������������������������������������������� 32�3 30�4 32�6 35�1 37�9 41�0 44�1

Outgo:
To the public ������������������������������������������������������������������������������������������������ 7�9 8�7 9�1 9�8 10�7 11�6 12�6
Payments to Federal funds ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, outgo ����������������������������������������������������������������������������������� 7�9 8�7 9�1 9�8 10�7 11�6 12�6

Change in fund balance:


Surplus or deficit(–):
Excluding interest ������������������������������������������������������������������������������� 16�5 12�6 13�0 13�4 13�7 14�0 14�3
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 7�8 9�1 10�5 11�9 13�5 15�4 17�3
Subtotal, surplus or deficit(–) ������������������������������������������������������� 24�4 21�7 23�5 25�3 27�2 29�3 31�5

Adjustments:
Transfers/lapses (net) ��������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Other adjustments �������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Total, change in fund balance ������������������������������������������������������������� 24�4 21�7 23�5 25�3 27�2 29�3 31�5

Balance, end of year ���������������������������������������������������������������������������������������� 132�8 154�5 178�0 203�3 230�5 259�8 291�4

overseas Private investment corporation

Balance, start of year ��������������������������������������������������������������������������������������� 4�4 4�6 4�8 4�9 5�1 5�2 5�4

Income:
Governmental receipts ������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Proprietary receipts ������������������������������������������������������������������������������������ * * * * * * *
Receipts from Federal funds:
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 0�2 0�2 0�2 0�2 0�2 0�2 0�2
Other �������������������������������������������������������������������������������������������������� * * * * * * *
Receipts from Trust funds ��������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, income ��������������������������������������������������������������������������������� 0�3 0�3 0�2 0�2 0�2 0�3 0�3

Outgo:
To the public ������������������������������������������������������������������������������������������������ * 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1
Payments to Federal funds ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, outgo ����������������������������������������������������������������������������������� * 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1 0�1

Change in fund balance:


Surplus or deficit(-):
Excluding interest ������������������������������������������������������������������������������� * –* –* –* –* –* –*
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� 0�2 0�2 0�2 0�2 0�2 0�2 0�2
Subtotal, surplus or deficit(–) ������������������������������������������������������� 0�2 0�2 0�2 0�2 0�2 0�2 0�2

Adjustments:
Transfers/lapses (net) ��������������������������������������������������������������������������������� –0�1 –0�1 –0�1 ����� ����� ����� �����
Other adjustments �������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Total, change in fund balance ������������������������������������������������������������� 0�2 0�1 0�1 0�2 0�2 0�2 0�2

Balance, end of year ���������������������������������������������������������������������������������������� 4�6 4�8 4�9 5�1 5�2 5�4 5�6
21. TRUST FUNDS AND FEDERAL FUNDS 355

Table 21–5. income, ouTgo, and balanceS oF SelecTed Federal FundS—continued


(In billions of dollars)

2008 Estimate
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Pension benefit guaranty corporation Fund

Balance, start of year ��������������������������������������������������������������������������������������� 14�6 13�2 13�5 13�6 14�6 15�8 16�2

Income:
Governmental receipts ������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Proprietary receipts ������������������������������������������������������������������������������������ 3�8 4�6 5�5 7�9 9�9 10�5 10�7
Receipts from Federal funds:
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� –0�4 1�0 1�0 1�1 1�1 1�2 1�2
Other �������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Receipts from Trust funds ��������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, income ��������������������������������������������������������������������������������� 3�3 5�6 6�5 9�0 11�1 11�7 11�8

Outgo:
To the public ������������������������������������������������������������������������������������������������ 4�7 5�4 6�4 8�0 9�8 11�3 12�6
Payments to Federal funds ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Subtotal, outgo ����������������������������������������������������������������������������������� 4�7 5�4 6�4 8�0 9�8 11�3 12�6

Change in fund balance:


Surplus or deficit(–):
Excluding interest ������������������������������������������������������������������������������� –0�9 –0�7 –0�9 –0�1 0�1 –0�8 –2�0
Interest ����������������������������������������������������������������������������������������������� –0�4 1�0 1�0 1�1 1�1 1�2 1�2
Subtotal, surplus or deficit(-) �������������������������������������������������������� –1�4 0�2 0�1 1�0 1�2 0�4 –0�8

Adjustments:
Transfers/lapses (net) ��������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ �����
Other adjustments �������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Total, change in fund balance ������������������������������������������������������������� –1�4 0�2 0�1 1�0 1�2 0�4 –0�8

Balance, end of year ���������������������������������������������������������������������������������������� 13�2 13�5 13�6 14�6 15�8 16�2 15�4
* $50 million or less�
Note: Balances shown include committed and uncommitted cash balances�
22. OFF-BUDGET FEDERAL ENTITIES AND NON-BUDGETARy ACTIVITIES
Off-Budget Federal Entities
The Federal Government’s activities have far-reach-
ing impacts, affecting the economy and society of the The Federal Government has used the unified bud-
Nation and the world. One of the primary activities of get concept as the foundation for its budgetary analy-
the Government is to allocate resources to provide pub- sis and presentation since the 1969 Budget, following a
lic goods and achieve public policy objectives. The bud- recommendation made by the President’s Commission
get is the Government’s financial plan for proposing, on Budget Concepts in 1967. It calls for the budget to
deciding, and controlling the allocation of resources. include the financial transactions of all of the Federal
Those financial activities that constitute the direct al- Government’s programs and agencies.
location of resources are included in the budget’s mea- Every year since 1971, however, at least one Federal
sures of receipts and expenditures, and characterized entity that would otherwise be included in the budget
as “budgetary.” has been declared to be off-budget by law. Such off-budget
Federal Government activities that do not involve the Federal entities are federally owned and controlled, but
direct allocation of resources in a measurable way are their transactions are excluded from the on-budget totals
characterized as “non-budgetary” and classified outside by law. When a Federal entity is off-budget by law, its re-
of the budget. For example, the budget does not include ceipts, budget authority, outlays, and surplus or deficit are
funds that are privately owned but held and managed separated from the on-budget receipts, budget authority,
by the Government in a fiduciary capacity, such as the outlays, and surplus or deficit. The budget reflects the le-
deposit funds owned by Native American Indians. In gal distinction between on-budget entities and off-budget
addition, the budget does not include costs that are entities by showing outlays and receipts for both types of
borne by the private sector even when those costs re- entities separately.
sult from Federal regulatory activity. Also, although Although there is a legal distinction between on-budget
the budget includes the “subsidy costs” 1 of Federal loan and off-budget entities, there is no conceptual difference
programs, it does not include the other cash flows of between the two. The off-budget Federal entities engage
these programs that do not involve an allocation of re- in the same basic activities of government as the on-bud-
sources by the Government. Non-budgetary activities get entities, and the programs of off-budget entities result
can be important instruments of Federal policy and are in the same kind of outlays and receipts as on-budget en-
discussed briefly in this chapter and in more detail in tities. The “unified budget” reflects the conceptual simi-
other parts of the budget. larity between on-budget and off-budget entities by show-
The term “off-budget” may appear to be synony- ing combined totals of outlays and receipts for both types
mous with non-budgetary. However, it has a meaning of entities.
distinct from non-budgetary and, as discussed below, The off-budget Federal entities currently consist of the
refers to Federal Government activities that are re- Postal Service Fund and the two Social Security Trust
quired by law to be excluded from the budget totals. In Funds: Old-Age and Survivors Insurance and Disability
addition, the term off-budget is used colloquially to re- Insurance. Social Security has been classified as off-bud-
fer to ongoing costs such as relief from the Alternative get since 1986 and the Postal Service Fund has been clas-
Minimum Tax (AMT) that were omitted entirely from, sified as off-budget since 1990. 2 A number of other enti-
or shown for only one year in, past budgets. The term ties that had been declared off-budget by law at different
is also used colloquially to refer to emergency funding times before 1986 have been classified as on-budget by
or supplemental appropriations for war costs because law since at least 1985.
these items have been outside the normal budget en- Table 22–1 divides total Federal Government receipts,
forcement procedures used by the Congress. Despite outlays, and the surplus or deficit between on-budget and
the colloquial usage of the term off-budget, AMT relief, off-budget amounts. Within this table, the Social Security
emergency aid, and war costs are all on-budget; out- and Postal Service transactions are classified as off-bud-
lays and reduced receipts for these items are recorded get for all years in order to provide a consistent compari-
in the budget along with all other Government outlays son over time. Entities that were off-budget at one time
and receipts. In contrast, off-budget amounts are re- but are now on-budget are classified as on-budget for all
quired by law to be recorded separately in the budget. years.
Also in contrast, non-budgetary transactions are cor- Because Social Security is the largest single program
rectly viewed as not being in the budget under any in the unified budget and is classified by law as off-bud-
circumstances because they do not impose direct costs get, the off-budget accounts comprise a significant part of
on the Treasury. total Federal spending and receipts. In 2010, off-budget
receipts are an estimated 29.3 percent of total receipts,
1 Subsidy costs are explained in the section below on “Federal credit programs.” 2 See 42 U.S.C. § 911 and 39 U.S.C. § 2009a.

357
358 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 22–1. comPariSon oF ToTal, on-budgeT, and oFF-budgeT TranSacTionS 1


(In billions of dollars)
Receipts Outlays Surplus or deficit (–)
Fiscal Year
Total On-budget Off-budget Total On-budget Off-budget Total On-budget Off-budget

1980 ���������������������������������������������������������������������������������� 517�1 403�9 113�2 590�9 477�0 113�9 –73�8 –73�1 –0�7
1981 ���������������������������������������������������������������������������������� 599�3 469�1 130�2 678�2 543�0 135�3 –79�0 –73�9 –5�1
1982 ���������������������������������������������������������������������������������� 617�8 474�3 143�5 745�7 594�9 150�9 –128�0 –120�6 –7�4
1983 ���������������������������������������������������������������������������������� 600�6 453�2 147�3 808�4 660�9 147�4 –207�8 –207�7 –0�1
1984 ���������������������������������������������������������������������������������� 666�5 500�4 166�1 851�9 685�7 166�2 –185�4 –185�3 –0�1

1985 ���������������������������������������������������������������������������������� 734�1 547�9 186�2 946�4 769�4 176�9 –212�3 –221�5 9�2
1986 ���������������������������������������������������������������������������������� 769�2 569�0 200�2 990�4 806�9 183�5 –221�2 –237�9 16�7
1987 ���������������������������������������������������������������������������������� 854�4 641�0 213�4 1,004�1 809�3 194�8 –149�7 –168�4 18�6
1988 ���������������������������������������������������������������������������������� 909�3 667�8 241�5 1,064�5 860�1 204�4 –155�2 –192�3 37�1
1989 ���������������������������������������������������������������������������������� 991�2 727�5 263�7 1,143�8 932�9 210�9 –152�6 –205�4 52�8

1990 ���������������������������������������������������������������������������������� 1,032�1 750�4 281�7 1,253�1 1,028�1 225�1 –221�0 –277�6 56�6
1991 ���������������������������������������������������������������������������������� 1,055�1 761�2 293�9 1,324�3 1,082�6 241�7 –269�2 –321�4 52�2
1992 ���������������������������������������������������������������������������������� 1,091�3 788�9 302�4 1,381�6 1,129�3 252�3 –290�3 –340�4 50�1
1993 ���������������������������������������������������������������������������������� 1,154�5 842�5 311�9 1,409�5 1,142�9 266�6 –255�1 –300�4 45�3
1994 ���������������������������������������������������������������������������������� 1,258�7 923�7 335�0 1,461�9 1,182�5 279�4 –203�2 –258�8 55�7

1995 ���������������������������������������������������������������������������������� 1,351�9 1,000�9 351�1 1,515�9 1,227�2 288�7 –164�0 –226�4 62�4
1996 ���������������������������������������������������������������������������������� 1,453�2 1,085�7 367�5 1,560�6 1,259�7 300�9 –107�4 –174�0 66�6
1997 ���������������������������������������������������������������������������������� 1,579�4 1,187�4 392�0 1,601�3 1,290�7 310�6 –21�9 –103�2 81�4
1998 ���������������������������������������������������������������������������������� 1,722�0 1,306�2 415�8 1,652�7 1,336�1 316�6 69�3 –29�9 99�2
1999 ���������������������������������������������������������������������������������� 1,827�6 1,383�2 444�5 1,702�0 1,381�3 320�8 125�6 1�9 123�7

2000 ���������������������������������������������������������������������������������� 2,025�5 1,544�9 480�6 1,789�2 1,458�5 330�8 236�2 86�4 149�8
2001 ���������������������������������������������������������������������������������� 1,991�4 1,483�9 507�5 1,863�2 1,516�4 346�8 128�2 –32�4 160�7
2002 ���������������������������������������������������������������������������������� 1,853�4 1,338�1 515�3 2,011�2 1,655�5 355�7 –157�8 –317�4 159�7
2003 ���������������������������������������������������������������������������������� 1,782�5 1,258�7 523�8 2,160�1 1,797�1 363�0 –377�6 –538�4 160�8
2004 ���������������������������������������������������������������������������������� 1,880�3 1,345�5 534�7 2,293�0 1,913�5 379�5 –412�7 –568�0 155�2

2005 ���������������������������������������������������������������������������������� 2,153�9 1,576�4 577�5 2,472�2 2,070�0 402�2 –318�3 –493�6 175�3
2006 ���������������������������������������������������������������������������������� 2,407�3 1,798�9 608�4 2,655�4 2,233�4 422�1 –248�2 –434�5 186�3
2007 ���������������������������������������������������������������������������������� 2,568�2 1,933�2 635�1 2,728�9 2,275�3 453�6 –160�7 –342�2 181�5
2008 ���������������������������������������������������������������������������������� 2,524�3 1,866�3 658�0 2,982�9 2,508�1 474�8 –458�6 –641�8 183�3
2009 estimate ������������������������������������������������������������������� 2,156�7 1,501�8 654�9 3,997�8 3,479�6 518�2 –1,841�2 –1,977�8 136�6

2010 estimate ������������������������������������������������������������������� 2,332�6 1,649�4 683�2 3,591�1 3,041�9 549�1 –1,258�4 –1,392�5 134�1
2011 estimate ������������������������������������������������������������������� 2,685�4 1,966�3 719�1 3,614�8 3,047�4 567�4 –929�4 –1,081�1 151�7
2012 estimate ������������������������������������������������������������������� 3,075�3 2,317�7 757�6 3,632�7 3,047�5 585�3 –557�4 –729�8 172�4
2013 estimate ������������������������������������������������������������������� 3,305�1 2,501�2 804�0 3,817�5 3,205�6 611�8 –512�3 –704�5 192�2
2014 estimate ������������������������������������������������������������������� 3,480�1 2,636�3 843�8 4,016�0 3,370�7 645�3 –535�9 –734�4 198�5
1 Off-budget transactions consist of the Social Security trust funds and the Postal Service fund�
22. OFF-BUDGET FEDERAL ENTITIES AND NON-BUDGETARY ACTIVITIES 359

and off-budget outlays are a smaller, but still significant, of credit decisions. This enables the budget to fulfill its
percentage of total outlays at 15.3 percent. The estimated purpose of being a financial plan for allocating resources
unified budget deficit in 2010 is $1,258 billion—a $1,393 among alternative uses by comparing the expected cost
billion on-budget deficit partly offset by a $134 billion off- of credit programs with their benefits, comparing the cost
budget surplus. The off-budget surplus consists entirely of credit programs with the cost of other spending pro-
of the Social Security surplus. 3 Social Security had small grams, and comparing the cost of one type of credit as-
deficits or surpluses from its inception through the early sistance with the cost of another type.4 Credit programs
1980s, but since the middle 1980s it has had a large and are discussed in more detail in Chapter 7 of this volume,
growing surplus. However, under present law, the surplus “Credit and Insurance.”
is eventually estimated to decline, turn into a deficit, and Deposit funds.—Deposit funds are non-budgetary
never reach balance again. The long-term challenge of accounts that record amounts held by the Government
Social Security is discussed in Chapter 13 of this volume, temporarily until ownership is determined (such as ear-
“Stewardship.” nest money paid by bidders for mineral leases) or held
by the Government as an agent for others (such as State
Non-Budgetary Activities income taxes withheld from Federal employees’ salaries
and not yet paid to the States). The largest deposit fund
Some important Government activities are character- is the Government Securities Investment Fund, which is
ized as non-budgetary because they do not involve the also known as the G Fund. It is one of several invest-
direct allocation of resources by the Government. Some ment funds managed by the Federal Retirement Thrift
of the Government’s major non-budgetary activities are Investment Board, as an agent, for Federal employees
discussed below. As noted below, some of these activities who participate in the Government’s defined contribu-
affect budget outlays or receipts even though they have tion retirement plan, the Thrift Savings Plan. Because
components that are non-budgetary. the G Fund assets, which are held by the Department of
Federal credit programs: budgetary and non-bud- the Treasury, are the property of Federal employees and
getary transactions.—Federal credit programs make di- are held by the Government only in a fiduciary capac-
rect loans or guarantee private loans. The Federal Credit ity, the transactions of the Fund are not transactions of
Reform Act of 1990 changed how the costs of credit pro- the Government itself and are therefore non-budgetary. 5
grams are recorded in the budget by defining as budget- For similar reasons, the budget excludes funds that are
ary the subsidy cost of the credit programs and classify- owned by Native American Indians, but held and man-
ing the other credit program cash flows as non-budgetary. aged by the Government in a fiduciary capacity.
One way to view the budgetary and non-budgetary Government-sponsored enterprises.—The Federal
components of a credit program is to consider a portfolio Government has chartered Government-sponsored en-
of new direct loans made to a cohort of students. The loan terprises (GSEs) such as the Federal National Mortgage
terms may include deferrals of interest while the students Association (Fannie Mae), the Federal Home Loan
are in school, and some of the students will default on Mortgage Corporation (Freddie Mac), the Federal Home
their loans; over time the Government will likely not be Loan Banks, the Farm Credit System, and the Federal
repaid the full amount it loaned to the students. Under Agricultural Mortgage Corporation to provide financial
credit reform, the estimated cash flows over time are dis- intermediation for specified public purposes. The GSEs
counted to the point of the loan disbursement, and the are excluded from the budget because, although federally
present value of the net cash flows, or the subsidy, is re- chartered, they are privately owned. However, because
corded as an outlay or cost when the loan is disbursed. In they were established by the Federal Government to serve
other words, the difference between the amount disbursed public-policy purposes and because they still serve such
by the Government and the value of the loan assets the purposes to some extent, estimates of their activities are
Government ultimately receives in return, the cash value reported in a separate chapter of the Budget Appendix
of the students’ promissory notes, is the subsidy. Because and their activities are analyzed in Chapter 7 of this vol-
the loan assets have value, the remainder of the transac- ume, “Credit and Insurance.”
tion (beyond the amount correctly recorded as a subsidy) On September 6, 2008, the director of the Federal
is simply an exchange of financial assets of equal value, Housing Finance Agency (FHFA) 6 placed Fannie Mae
and does not result in a cost to the Government or the
taxpayer. That remaining portion of the loan transaction, 4 For more explanation of the budget concepts for direct loans and loan guarantees, see

the sections on Federal credit and credit financing accounts in Chapter 25 of this volume, “The
the cash flows apart from the subsidies, is correctly clas- Budget System and Concepts.” The structure of credit reform is further explained in Chapter
sified as non-budgetary. VIII.A of the Budget of the United States Government, Fiscal Year 1992, Part Two, pp. 223–26.
Since the adoption of credit reform, the budget out- The implementation of credit reform through 1995 is reviewed in Chapter 8, “Underwriting
Federal Credit and Insurance,” Analytical Perspectives, Budget of the United States Government,
lays of credit programs reflect only the subsidy costs of Fiscal Year 1997, pp. 142–44. Refinements and simplifications enacted by the Balanced Budget
Government credit and show this cost when the credit Act of 1997 or provided by later OMB guidance are explained in Chapter 8, “Underwriting
assistance is provided, reflecting more accurately the cost Federal Credit and Insurance,” Analytical Perspectives, Budget of the United States Government,
Fiscal Year 1999, p. 170.
5 The administrative functions of the Federal Retirement Thrift Investment Board are car-
3 The 2008 off-budget surplus reflects a $185.7 billion surplus for Social Security and a $2.4 ried out by Government employees, and are, therefore, included in the budget.
billion deficit for Postal Service. The estimated 2009 off-budget surplus reflects a $140.5 billion 6 The Housing and Economic Recovery Act of 2008, enacted on July 30, 2008, created the

surplus for Social Security and a $3.8 billion deficit for Postal Service, and the projected 2010 FHFA as the new regulator for Fannie Mae, Freddie Mac and the Federal Home Loan Banks.
off-budget surplus reflects a $138.1 billion surplus for Social Security and a $4.0 billion deficit FHFA reflects the merger of the Office of Federal Housing Enterprise Oversight, the Federal
for Postal Service. Housing Finance Board and the Department of Housing and Urban Development’s Govern-
360 ANALYTICAL PERSPECTIVES

and Freddie Mac into conservatorship for the purpose of budget reflects the Government’s cost of conducting regu-
preserving the assets and restoring the solvency of these latory activities, the costs imposed on the private sector
two GSEs. FHFA will control and direct the operations as a result of the regulation are treated as non-budgetary
of these GSEs as long as the conservatorship remains in and not included in the budget. The Government’s regu-
place. latory priorities and plans are described in the annual
This Budget continues to treat these two GSEs as Regulatory Plan and the semi-annual Unified Agenda of
private entities in conservatorship rather than as Federal Regulatory and Deregulatory Actions. 10
Government agencies. By contrast, the Congressional Although not included in the budget, the estimated
Budget Office (CBO) has reached the opposite conclusion: costs and benefits of Federal regulation have been pub-
lished annually by the Office of Management and Budget
[B]ecause of the extraordinary degree of manage-
(OMB) since 1997. The latest report was released in
ment and financial control that the government
January 2009. 11 OMB reports that the estimated annual
has now exercised, CBO concludes that the enti-
benefits of Federal regulations it reviewed from October
ties should now be considered federal operations.
1, 1997, to September 30, 2007, range from $122 billion
Although the GSEs are not legally government
to $656 billion, while the estimated annual costs range
agencies and their employees are not civil servants,
from $46 to $54 billion. In its report, OMB discusses the
CBO believes it is appropriate and useful to policy-
impact of Federal regulation on State, local, and tribal
makers to account for and display the GSEs’ finan-
governments, and agency compliance with the Unfunded
cial transactions alongside all other federal activi-
Mandates Reform Act of 1995.
ties in the budget.
Monetary policy.—As noted above, the budget is a fi-
CBO goes on to cite the 1967 President’s Commission nancial plan for allocating resources by raising revenues
on Budget Concepts to the effect that borderline cases and spending those revenues. As a fiscal policy tool, the
should be recorded as Government agencies. 7 budget is used by elected Government officials to promote
The two different treatments of these GSEs each in- economic growth and achieve other public policy objec-
clude both budgetary and non-budgetary amounts. Under tives. Monetary policy is another tool that governments
the approach in the Budget, all of the GSEs’ transactions use to promote economic growth. In the United States,
with the public are non-budgetary because the GSEs are monetary policy is conducted by the Federal Reserve
not considered to be Government agencies. However, System, which is comprised of a Board of Governors and
because the GSEs are currently operating at a loss and 12 regional Federal Reserve Banks. The Federal Reserve
are expected to do so for an additional period of time, the Act says that the goal of monetary policy is to “maintain
GSEs require payments of cash from the Treasury to con- long run growth of the monetary and credit aggregates
tinue operating. These payments from the U.S. Treasury commensurate with the economy’s long run potential
to the GSEs are recorded as budgetary outlays and add to increase production, so as to promote effectively the
to the budget deficit. 8 Under CBO’s approach, which goals of maximum employment, stable prices, and moder-
treats these GSEs as Federal agencies, the subsidy costs, ate long-term interest rates.” The dual goals of full em-
or expected losses over time, of the GSEs’ past credit ac- ployment and price stability were reaffirmed by the Full
tivities have already been recorded in CBO’s budget es- Employment and Balanced Growth Act of 1978, known as
timates and the subsidy costs of future credit activities the Humphrey-Hawkins Act.
will be recorded when the activities occur. Cash transac- By law, the Federal Reserve System is a self-financ-
tions between the GSEs and the public apart from the ing entity that is independent of the other branches of
subsidy costs are treated as non-budgetary by CBO, and Government. Consistent with the recommendations of
the Treasury cash payments to the GSEs are intragov- the 1967 President’s Commission on Budget Concepts, the
ernmental (transfers from the Treasury to the GSEs) effects of monetary policy and the actions of the Federal
and net to zero in CBO’s budget estimates. Reserve System are, with one rather limited exception,
Overall, both the Budget’s accounting and CBO’s ac- non-budgetary. That is, the actions the Federal Reserve
counting present the GSEs’ losses as Government out- takes to affect the economy, including but not limited to
lays and as increasing Government deficits. The two ap- the purchase or sale of Treasury securities and, more re-
proaches, however, reflect those losses as budget costs at cently, of other public and private-sector financial instru-
different times. 9 Further consideration and evaluation of ments, are not reflected as outlays or offsetting receipts.
which approach better fits both legal considerations and Thus, the recent substantial increase in the Federal
goals of budgetary accounting are warranted. Reserve’s balance sheet, while having important macro-
Regulation.—Government regulation often requires
the private sector to make expenditures for specified pur-
poses, such as safety and pollution control. Although the 10 The most recent Regulatory Plan and introduction to the Unified Agenda were issued by

the General Services Administration’s Regulatory Information Service Center and were printed
in the Federal Register of November 24, 2008. Both the Regulatory Plan and Unified Agenda
ment-sponsored enterprise mission team.
7 Congressional Budget Office, The Budget and Economic Outlook: Fiscal years 2009 to are available on-line at www.reginfo.gov and at www.gpoaccess.gov.
11 Office of Information and Regulatory Affairs, Office of Management and Budget, 2008
2019, January 2009, page 26.
8 For a discussion of an alternative treatment of financial asset acquisitions, which the Draft Report to Congress on the Costs and Benefits of Federal Regulations and Unfunded Man-
dates on State, Local, and Tribal Entities (2008). The Report is available at www.whitehouse.
Treasury payments reflect, see Chapter 15 of this volume, “Budget Reform Proposals.”
9 This conclusion—that the two approaches are the same over time—is accurate only under gov/omb/inforeg_regpol_reports_congress/.
the assumption that the Government maintains its current relationship with the two GSEs
indefinitely.
22. OFF-BUDGET FEDERAL ENTITIES AND NON-BUDGETARY ACTIVITIES 361

economic consequences, is not recorded as affecting the Executive Branch activities include actions taken by
Federal deficit. the Department of the Treasury, the Federal Deposit
The exception to the treatment of Federal Reserve Insurance Corporation (FDIC), the National Credit Union
transactions as non-budgetary involves excess earnings of Administration (NCUA) and the Federal Housing Finance
the Federal Reserve System. The Federal Reserve System Agency (FHFA). Treasury activities include the Capital
earns income from a variety of sources including interest Purchase Program, which was created in 2008, and the
on U.S. Government securities, foreign currency invest- Capital Assistance Program, which was created in 2009
ments and loans to depository institutions and fees for by the current Administration. 13 Actions by the FDIC in-
services (e.g., check clearing services) provided to deposi- clude the Temporary Liquidity Guarantee Program and
tory institutions. After paying its expenses, the Federal actions by the NCUA include the Temporary Corporate
Reserve System remits to the U.S. Treasury any excess Credit Union Liquidity Guarantee Program, the Credit
income. This income, which is classified in the budget as Union Homeowners Affordability Relief Program, and the
a governmental receipt, was equal to $34 billion in 2008. Credit Union System Investment Program. Actions by
The Board of Governors is a Federal Government agen- the FHFA include the placement of the GSEs into conser-
cy, but because of its independent status, its budget is not vatorship in 2008, and the subsequent and ongoing man-
subject to Executive Branch review. Its budget is included agement of the GSEs.
in the Budget Appendix for informational purposes. The As distinct from the activities of the Federal Reserve
Federal Reserve Banks are subject to Board oversight and and the GSEs, the activities of the Department of the
managed by boards of directors chosen by the Board of Treasury, the FDIC, and the NCUA are budgetary. Most
Governors and member banks, which include all national of these activities, including all asset acquisitions, loans,
banks and state banks that choose to become members. and loan guarantees under the Troubled Asset Relief
The budgets of the regional Banks, although subject to Program (TARP), are reported in the budget on a credit
approval by the Board of Governors, are not included in basis. 14 As discussed above in the section on “Federal
the Budget Appendix. credit programs,” this means that outlays equal to the net
Indirect macroeconomic effects of Federal present value of all future cash flows with the public are
activity.—Government activity has many effects on the recorded when the transaction occurs. The rationale for
Nation’s economy that extend beyond the amounts re- recording asset purchases under TARP on a credit basis
corded in the budget. Government expenditures, taxation, rather than on a cash basis is the same as the rationale,
tax expenditures, regulation, and trade policy can all af- discussed above, for loans and loan guarantees generally.
fect the allocation of resources among private uses and The Government’s cost of purchasing a financial asset
income distribution among individuals. These effects, re- that is intended to be sold at some point in the future is
sulting indirectly from Federal activity, are generally not not equal to the cash used to acquire the asset at the time
part of the budget, but the most important of them are of acquisition. Rather, the cost is equal to the present
discussed in this volume. value of the cash outflows for acquiring the asset less the
Credit market stabilization activity.—Since late present value of cash inflows from holding and ultimately
2007, the Federal Reserve System, Executive Branch selling the asset.
agencies, and the GSEs Fannie Mae and Freddie Mac A very limited portion of credit market stabilization
have engaged in a variety of activities designed to stabi- activities resulted in outlays in 2008; most activities will
lize the financial markets and restore economic growth. result in outlays in 2009. The total budget impact of all
The actions taken by the Federal Reserve System 12 are of the credit market stabilization efforts undertaken by
non-budgetary for reasons discussed above in the sec- Treasury, other Executive Branch agencies, the GSEs,
tion on “Monetary policy.” However, as also noted above, and the Federal Reserve may not be known with certain-
Federal Reserve actions may affect the System’s earn- ty for several years. Nevertheless, actual and estimated
ings, which ultimately affect governmental receipts. The outlays and receipts are included in the 2010 Budget. In
placement of Fannie Mae and Freddie Mac into conserva- addition, the actual and estimated impacts of credit mar-
torship, discussed above in the section on “Government- ket stabilization efforts on the debt held by the public are
sponsored enterprises,” is not treated as affecting their included in the 2010 Budget. 15
non-budgetary status, so the GSEs’ transactions with the
public are not included in the 2010 Budget. However, as
13 These Treasury activities were authorized by TARP. Other Treasury activities, some of
with other transactions between non-budgetary entities which were also authorized by TARP, include the Asset Guarantee Program, the Auto Industry
and the Government, the transactions of the GSEs with Financing Program, the Auto Supplier Support Program, the GSE Credit Facility, the Home-
the Government, cash payments from the Treasury, are owner Affordability and Stability Plan, the Public Private Partnership Investment Program, the
Systemically Failing Institutions Program, the Targeted Investment Program, the acquisition of
included in the budget. GSE mortgage-backed securities, and the supplementary financing program.
14 The Emergency Economic Stabilization Act (EESA) requires that the discount rate used
12 Examples of Federal Reserve actions include the creation of the following liquidity facili- for recording costs of transactions under TARP on a credit basis reflect market risk, which is in
ties: the Asset-Backed Commercial Paper Money Market Mutual Fund Liquidity Facility, the contrast to the risk-free discount rate required under the Federal Credit Reform Act for calculat-
Commercial Paper Funding Facility, the Money Market Investor Funding Facility, the Primary ing the costs of loans and loan guarantees not authorized by EESA.
Dealer Credit Facility, the Term Asset-Backed Securities Loan Facility, the Term Auction Facil- 15 For an analysis of the Government’s response to the financial crisis, see Chapter 7 of this

ity, and the Term Securities Lending Facility. volume, “Credit and Insurance.”
23. FEDERAL EMPLOyMENT AND COMPENSATION

This section provides information on civilian and tee authority from $4 billion in 2007 to an estimated
military employment in the Executive, Legislative, and level of about $100 billion in 2009 (including American
Judicial branches. It also provides information on person- Reinvestment and Recovery Act (ARRA) funds).
nel compensation and benefits and on overseas staffing In 2009 and 2010 the Department of Health and
presence. Human Services will increase its staffing levels to sup-
port activities such as: expanding health care access and
Measuring Federal Employment quality; uncovering new knowledge that will lead to bet-
ter health for everyone; and improving food and medical
For budgetary purposes, civilian employment is mea- product safety. The Department’s operating divisions will
sured on the basis of full-time equivalents (FTE). One also experience an increase in personnel to support the
FTE is equal to one work year (see OMB Circular A–11, ARRA, including implementation of the health informa-
Section 85). Put simply, one full-time employee counts as tion technology initiative, expansion of health centers,
one FTE, and two half-time employees also count as one increased Federal Medicaid funding to States, and over-
FTE. sight of ARRA activities.
Within the Department of Homeland Security,
Significant Changes in Employment Immigration and Customs Enforcement and Customs and
Border Protection have seen significant growth in their
Table 23–1 shows Executive Branch civilian FTE (ex- workforces as a part of the Administration’s efforts to
cluding the U.S. Postal Service) growing by 16 percent increase border security and to improve interior enforce-
between 2006 and 2010. The primary reason for this ment of our Nation’s immigration laws. Citizenship and
growth is the hiring of over 100 thousand temporary staff Immigration Services grew significantly due to new posi-
to perform the 2010 census. In addition, there continue tions added as a part of the 2008 fee rule that established
to be mission increases for homeland security and en- new application fees. There have also been increases for
forcing immigration laws. Chart 23–1 shows the trend aviation and transportation security.
in Executive Branch civilian FTE over the last several The Department of Housing and Urban Development
years. Table 23–2 shows FTE totals Government-wide, to (HUD) is preparing to confront the challenges caused
include military. For the 2010 Budget, additional signifi- by the collapse of the housing market. In 2010, the
cant changes by agency are discussed below. Department will add FTE to combat abusive and fraudu-
The Department of Commerce’s FTE increase by over lent mortgage activities and conduct core research and
104 thousand from 2008 to 2010. Of this amount, 102,473 evaluation activities, particularly Transformation initia-
can be attributed to the ramp up for the 2010 Decennial tives. HUD will also restore most of the FTE cuts in the
Census. The remaining 1,649 are distributed throughout 2009 Budget that were required to fully fund the 2009
the Department and constitute an increase of less than pay raise.
one percent. The Department of Justice (DOJ) requests an FTE in-
Since 2001, Department of Defense support service con- crease to address the national security and crime fight-
tractors grew to 39 percent of the Pentagon’s civilian and ing programs in the FBI and other DOJ components, to
service contractor workforce. The Department is embark- enhance resources for combating financial fraud and civil
ing on a five year plan to return to the 2000, or pre-war rights enforcement, for prosecutorial resources along the
level, of 26 percent of these services being provided by U.S. Southwest border, and to accommodate the growing
contractors. In 2010, the Department plans to insource Federal prisoner population.
13,800 contractors, 2,500 of whom will be in the acqui- Within the Department of Labor, the Employment and
sition workforce. Additionally, the Department will hire Training Administration is responsible for the oversight
1,600 more acquisition personnel to increase acquisition of integral portions of the Nation’s training and income
management oversight capabilities. maintenance programs. As these safety net programs
Within the Department of Energy, FTE growth is a are expanding during challenging economic times, the
result of the Department’s increased investment in re- Employment and Training Administration is expanding
search and development efforts, and early deployment of FTE to maintain oversight of these programs.
clean sources of energy. FTE will provide increased lev- In the Department of Labor worker protection agen-
els of management and oversight of all federally-funded cies—the Employment Standards Administration, the
projects, including additional audits and on-site monitor- Occupational Safety and Health Administration, the Mine
ing of expanding technology programs, Weatherization Safety and Health Administration, and the Office of the
Assistance, State Energy Program grants, and Loan Solicitorthe Department requests additional FTE for vig-
Guarantee Programs that have grown in loan guaran- orous enforcement of current laws protecting the rights

363
364 ANALYTICAL PERSPECTIVES

and safety of American workers. The Employee Benefits sand funded in 2008. The increased workload will con-
Security Administration requests additional FTE for its tinue in 2010 and beyond because the agency’s budget is
enforcement work in the area of pension and health ben- on a doubling path through 2016 under the President’s
efits for workers. The Bureau of Labor Statistics requests Plan for Science and Innovation.
additional FTE for updates to the Current Population The projected variance in the Office of Personnel
Survey. Management’s (OPM) FTE levels is primarily related to
To achieve both new and ongoing foreign policy pri- growth within two OPM programs. First, OPM’s Office of
orities, the Department of State seeks to significantly in- Inspector General’s appropriations significantly increased
crease Foreign Service positions between 2009 and 2013, in 2009 from 2008 levels to enable them to increase over-
accompanied by a smaller increase in civil service posi- sight of the Government-wide earned benefit programs
tions. The increase in 2010 will allow the Department to administered by OPM. This increase in appropriations
pursue proactive diplomatic solutions worldwide, provide carries forward into 2010. Second, OPM’s revolving fund
more in-depth Foreign Service training, expand inter- programs, primarily the Investigative Services Division,
agency collaboration, and enhance security for diplomatic anticipate an increase in staffing to meet customer
personnel. demands.
Within International Assistance Programs, the U.S. Decreases in the Small Business Administration’s FTE
Agency for International Development (USAID) and levels stem from temporary Disaster Loan Program em-
Peace Corps account for the substantial bulk of the over- ployees brought on for disaster response related to the
all FTE increase in the 2010 Budget. USAID requests Midwest Floods and Hurricane Ike.
additional FTE to support the National Security Strategy The Social Security Administration is preparing for
by improving the management and stewardship of foreign an expected increase in retirement and disability claims
assistance programs and establishing the capacity to re- associated with the aging “baby boomer” generation and
spond to emerging and critical priorities overseas. Peace the recent economic downturn. In 2010, the agency will
Corps needs additional FTE to adjust for lapsed positions hire staff to work in field offices, teleservice centers, pro-
left vacant in 2008, a decision to in-source some contract- cessing centers, hearings offices, and State Disability
ed-for information technology staffing, and to position the Determination Services. These additional employees will
Peace Corps for future growth. improve service to the public and allow the agency to pro-
The Department of the Treasury’s budget supports sig- cess the growing workloads at all stages of the disability
nificant staffing increases in 2009 and 2010, primarily claims process.
for expanded compliance work at the Internal Revenue The Consumer Product Safety Commission (CPSC) is
Service (IRS) that will help reduce the tax gap. In par- expanding its staff in order to implement and enforce
ticular, additional staffing will allow the IRS to address its recent reauthorization, the Consumer Product Safety
underreporting of tax associated with international ac- Improvement Act of 2008. The majority of the increase
tivities and reduce noncompliance among businesses and will be for developing and implementing safety standards,
high-income taxpayers. Treasury is also increasing staff- and enforcing compliance with regulations.
ing to implement recently enacted legislation, including The Court Services and Offender Supervision Agency
the Troubled Asset Relief Program (TARP) and the ARRA. requests additional staff to support increased supervision
The Department of Veterans Affairs plans to increase of high-risk offenders and defendants within the District
its FTE to 279 thousand in 2010. This increase in the of Columbia and support full operation of the Agency’s
Department’s staff will support increased medical care Re-entry and Sanctions Center.
services to veterans, and continue improvements in the In recent years, the Equal Employment Opportunity
administration and processing of veterans’ disability Commission (EEOC) has experienced significant staff
benefits. reductions coupled with an increase in charge filings
The General Services Administration requests addition- which have contributed to the current backlog of unre-
al FTE to meet increased demand for GSA products and solved charge activity. In addition, it anticipates addi-
services. Over 92 percent of GSA FTE are financed from tional growth in the number of charges filed during 2009
cost-reimbursable agreements to provide other Federal and beyond due to the recent passage of the American
agencies with real and personal property, related ser- with Disabilities Act (ADA) Amendments Act of 2008, the
vices, and office space. GSA received increased volumes Genetic Information Non-Discrimination Act (GINA) of
of reimbursable work in 2008 and anticipates continued 2008, and the Lilly Ledbetter Fair Pay Act of 2009. The
growth in both 2009 and 2010. GSA requests increased EEOC is requesting additional FTE to help decrease the
staffing in order to meet increased demand and to con- processing time for investigating charges, thereby reduc-
tinue to deliver best value solutions to the Government. ing the pending charge inventory.
The National Science Foundation (NSF) requests ad- Responding to the financial crisis, the Federal Deposit
ditional FTE to meet the increased workload demands Insurance Corporation (FDIC) has substantially increased
resulting from the increased number of research awards its resolution and receivership activity as a result of the
the agency expects to support in the next few years. The increase in bank failures. The FDIC has also increased
Recovery Act will increase the projected number of NSF available liquidity and strengthened confidence in the
research awards by an estimated 33 percent, to about 13 banking industry by creating a new Temporary Liquidity
thousand in 2009 compared to approximately 10 thou- Guarantee Program (TLGP). To accomplish the FDIC’s
23. FEDERAL EMPLOYMENT AND COMPENSATION 365

Chart 23-1. 2010 Budget Executive Branch Civilian FTE


(Excluding Postal Service)
In thousands
2,300

2,200

2,100

2,000

1,900

1,800

1,700

1,600
1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009

broader responsibilities, the FDIC has increased its staff- Indian and the National Portrait Gallery. The
ing by 550 full-time positions. Smithsonian American Art Museum adds maintenance
Increases in the National Archives and Records staff to address facilities maintenance issues across the
Administration’s (NARA) FTE are dedicated to the es- Institution. The Institution will also hire additional staff
tablishment of the George W. Bush Library, the opera- in the Office of the Inspector General and the Office of
tions of the Richard Nixon Library, and the processing the Chief Financial Officer to address issues identified by
of Presidential records. The increases will also support its Independent Review Committee regarding the gover-
responsibilities given to NARA under the Controlled nance of the Institution. The National Gallery of Art also
Unclassified Information initiative, the creation of an plans to increase their security guard force and mainte-
Office of Government Information Services to improve nance staff.
government Freedom of Information Act processes, and
development of the Electronic Records Archives to store Personnel Compensation and Benefits
electronic records and automate record management
processes and oversight by the Office of the Inspector Table 23–3 displays personnel compensation and ben-
General. Finally, NARA is also increasing archival staff efits (in millions of dollars) for Federal civilian and mil-
to account for temporary decreases in 2006 and 2007 due itary personnel of all branches of Government. At the
to a hiring freeze. time of this publication, the Department of Defense was
The National Credit Union Administration’s budget not able to provide detailed totals for 2010 compensation
requests additional FTE to support increased activity and benefits.
associated with the financial crisis, including increased Direct compensation of the Federal civilian work force
monitoring and examination of credit unions and work includes base pay and premium pay, such as overtime. In
associated with additional borrowing activity. addition, it includes other cash components, such as geo-
The Pension Benefit Guaranty Corporation is request- graphic and other pay differentials (e.g., locality pay, and
ing additional FTE for increased activities in at-risk de- special pay adjustments for law enforcement officers), re-
fined benefit plans and portfolio management as a result cruitment and relocation bonuses, retention allowances,
of the financial situation. performance awards, and cost-of-living and overseas al-
The Securities and Exchange Commission will use ad- lowances. Military personnel compensation also includes
ditional staff primarily to respond to the current financial special and incentive pays (e.g., enlistment and reenlist-
crisis. In the coming years, additional staff will be utilized ment bonuses), and allowances for clothing, housing, and
to pursue potential violations of the Federal securities subsistence.
laws and enhance fraud detecton as well as risk-based Personnel benefits for current employees consists of
oversight of investment advisers, broker-dealers, and the cost to Government agencies for health insurance, life
other market participants. insurance, Social Security (old age, survivors, disability,
The Smithsonian Institution and National Gallery and health insurance) contributions to the retirement
of Art are also requesting FTE increases. In 2009, the funds to finance future retirement benefits, and other
Smithsonian Institution will hire additional secu- items. Compensation for former personnel includes obli-
rity guards for the National Museum of the American
366 ANALYTICAL PERSPECTIVES

gations for retirement pay benefits and the Government’s such as salary, benefits, and overseas allowances, and also
share of the cost of health and life insurance. support costs, such as housing, travel, administrative sup-
port, Capital Security Cost Sharing charges, and other
The U.S. Overseas Staffing Presence benefits.
The Administration continues to work to improve the
There are approximately 68,300 permanent American safety, efficiency, and accountability in U.S. Government
and locally hired staff overseas under the authority of staffing overseas. To this end, the Administration is com-
Chiefs of Mission (COM) (e.g., Ambassadors or Charge d’ mitted to developing transparent data on overseas staff-
Affairs at U.S. embassies worldwide). The average esti- ing, including the cost of maintaining positions overseas,
mated cost to support an American position overseas in and incorporating this data in the budget process to bet-
2010 is projected to be $589,000, as reported by agencies ter inform decision makers on overseas staffing levels.
with personnel overseas. This total includes direct costs,

overSeaS STaFFing under cHieF oF miSSion auTHoriTy*


Total Personnel Under COM Authority Total American Personnel Under COM Average Cost of an American Position
(including American and locally engaged Authority projected for 2010 Overseas Estimated for 2010
staff) projected for 2010

68,300 16,050 $589,000


* As reported by agencies in their 2010 Overseas Staffing and Cost submissions
23. FEDERAL EMPLOYMENT AND COMPENSATION 367

Table 23–1. Federal civilian emPloymenT in THe execuTive brancH


(Civilian employment as measured by Full-Time Equivalents in thousands, excluding the Postal Service)

Actual Estimate Change: 2006 to 2010


Agency
2006 2007 2008 2009 2010 FTE’s Percent
Cabinet agencies:
Agriculture �������������������������������������������������������������� 97�0 94�8 93�9 96�1 95�3 –1�7 –1�8%
Commerce �������������������������������������������������������������� 36�0 36�3 37�5 52�5 141�4 105�4 292�8%
Defense ������������������������������������������������������������������ 661�8 658�8 671�2 689�0 708�0 46�2 7�0%
Education ���������������������������������������������������������������� 4�2 4�1 4�1 4�1 4�3 0�1 2�4%
Energy �������������������������������������������������������������������� 14�7 14�6 14�7 16�1 16�9 2�2 15�0%
Health and Human Services ����������������������������������� 59�1 58�8 59�8 62�6 65�0 5�9 10�0%
Homeland Security ������������������������������������������������ 144�4 148�1 158�2 169�1 176�1 31�7 22�0%
Housing and Urban Development ��������������������������� 9�6 9�5 9�4 9�5 9�7 0�1 1�0%
Interior �������������������������������������������������������������������� 68�7 67�4 67�4 68�0 70�1 1�4 2�0%
Justice �������������������������������������������������������������������� 104�2 105�0 106�0 116�4 119�4 15�2 14�6%
Labor ���������������������������������������������������������������������� 15�8 15�9 16�0 16�6 18�0 2�2 13�9%
State ����������������������������������������������������������������������� 30�0 30�1 30�4 32�2 33�6 3�6 12�0%
Transportation ��������������������������������������������������������� 53�3 53�4 54�7 56�4 57�0 3�7 6�9%
Treasury ������������������������������������������������������������������ 107�7 107�7 106�7 111�8 113�0 5�3 4�9%
Veterans Affairs ������������������������������������������������������ 222�6 230�4 249�5 269�4 279�2 56�6 25�4%
Other agencies—excluding Postal Service:
Agency for International Development �������������������� 2�4 2�4 2�4 2�7 3�1 0�7 29�2%
Broadcasting Board of Governors �������������������������� 2�1 2�0 2�0 2�0 2�1 0�0 0�0%
Corps of Engineers—Civil Works ��������������������������� 22�1 21�2 21�1 21�6 21�7 –0�4 –1�8%
Environmental Protection Agency ��������������������������� 17�3 17�0 16�8 17�4 17�5 0�2 1�2%
Equal Employment Opportunity Comm ������������������ 2�2 2�2 2�2 2�6 2�6 0�4 18�2%
Federal Deposit Insurance Corporation ������������������ 4�5 4�5 4�6 5�9 6�0 1�5 33�3%
General Services Administration ���������������������������� 12�3 11�9 11�8 12�4 12�6 0�3 2�4%
National Aeronautics and Space Admin ����������������� 18�3 18�2 18�4 18�7 18�7 0�4 2�2%
National Archives and Records Administration ������� 2�8 2�8 2�8 3�0 3�0 0�2 7�1%
National Labor Relations Board ������������������������������ 1�8 1�7 1�6 1�6 1�7 –0�1 –5�6%
National Science Foundation ���������������������������������� 1�3 1�3 1�3 1�4 1�4 0�1 7�7%
Nuclear Regulatory Commission ���������������������������� 3�2 3�5 3�7 3�9 4�0 0�8 25�0%
Office of Personnel Management ��������������������������� 4�3 4�6 4�7 5�0 5�0 0�7 16�3%
Peace Corps ����������������������������������������������������������� 1�1 1�1 1�0 1�1 1�2 0�1 9�1%
Railroad Retirement Board ������������������������������������� 1�0 1�0 1�0 1�0 1�0 0�0 0�0%
Securities and Exchange Commission ������������������� 3�7 3�5 3�5 3�7 3�7 0�0 0�0%
Small Business Administration ������������������������������� 5�9 4�4 3�6 4�0 3�2 –2�7 –45�8%
Smithsonian Institution ������������������������������������������� 5�0 5�0 5�1 5�3 5�4 0�4 8�0%
Social Security Administration �������������������������������� 63�7 61�7 61�3 65�1 68�3 4�6 7�2%
Tennessee Valley Authority ������������������������������������� 13�1 11�3 11�6 12�3 12�4 –0�7 –5�3%
All other small agencies ������������������������������������������ 15�4 15�6 15�2 16�8 17�1 1�7 11�0%
Total, executive branch civilian employment * ........ 1,832�8 1,831�6 1,875�3 1,977�3 2,118�6 285�8 15�6%
Subtotal, Defense �������������������������������������������������������� 661�8 658�8 671�2 689�0 708�0 46�2 7�0%
Subtotal, Non-Defense ������������������������������������������������ 1,171�0 1,172�8 1,204�1 1,288�3 1,410�6 239�6 20�5%
* Totals may not add due to rounding�
368 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 23–2. ToTal Federal emPloymenT


(As measured by Full-Time Equivalents)
Estimate Change: 2008 to 2010
Description 2008 Actual
2009 2010 FTE’s Percent
Executive branch civilian personnel:
All agencies except Postal Service and Defense ��������������������������� 1,204,089 1,288,364 1,410,531 206,442 17�1%
Defense-Military functions (civilians) ��������������������������������������������� 671,217 688,952 708,046 36,829 5�5%
Subtotal, excluding Postal Service ���������������������������������������� 1,875,306 1,977,316 2,118,577 243,271 13�0%
Postal Service 1 ������������������������������������������������������������������������������ 774,802 710,314 656,788 –118,014 –15�2%
Subtotal, Executive Branch civilian personnel ����������������������� 2,650,108 2,687,630 2,775,365 125,257 4�7%
Executive branch uniformed personnel:
Department of Defense 2 ��������������������������������������������������������������� 1,495,034 1,521,089 1,517,591 22,557 1�5%
Department of Homeland Security (USCG) ���������������������������������� 41,825 43,015 43,241 1,416 3�4%
Commissioned Corps (Commerce, HHS, EPA) ����������������������������� 6,388 6,529 6,609 221 3�5%
Subtotal, uniformed military personnel ���������������������������������� 1,543,247 1,570,633 1,567,441 24,194 1�6%
Subtotal, Executive Branch ��������������������������������������������������� 4,193,355 4,258,263 4,342,806 149,451 3�6%
3
Legislative Branch: Total FTE ����������������������������������������������������������� 31,265 33,121 33,601 2,336 7�5%
Judicial branch: Total FTE ������������������������������������������������������������������� 33,714 34,431 35,029 1,315 3�9%
grand total ...................................................................................
4,258,334 4,325,815 4,411,436 153,102 3�6%
1 Includes Postal Rate Commission�
2 Does not include Full-Time Support (Active Guard and Reserve (AGRs)) paid from Reserve Component Appropriations�
3 FTE data not available for the Senate (positions filled were used)�
23. FEDERAL EMPLOYMENT AND COMPENSATION 369

Table 23–3. PerSonnel comPenSaTion and beneFiTS 1


(In millions of dollars)
Change: 2008 to 2010
Description
2008 Actual 2009 Estimate 2010 Request Dollars Percent
Civilian personnel costs:
Executive Branch (excluding Postal Service):
Direct compensation:
DOD—military functions ������������������������������������������������� 45,241 49,348 N/A N/A N/A
All other executive branch ����������������������������������������������� 96,900 106,303 115,622 18,722 19�3%
Subtotal, direct compensation ���������������������������������� 142,141 155,651 N/A N/A N/A
Personnel benefits:
DOD—military functions ������������������������������������������������� 12,831 14,250 N/A N/A N/A
All other executive branch ����������������������������������������������� 39,665 42,136 44,162 4,497 11�3%
Subtotal, personnel benefits ������������������������������������� 52,496 56,386 N/A N/A N/A
Subtotal, Executive Branch �������������������������������� 194,637 212,037 N/A N/A N/A
Postal Service:
Direct compensation �������������������������������������������������������������� 42,548 40,432 42,405 –143 –0�3%
Personnel benefits ����������������������������������������������������������������� 18,424 18,494 18,847 423 2�3%
Subtotal ��������������������������������������������������������������������������� 60,972 58,926 61,252 280 0�5%
Legislative Branch: 2 ����������������������������������������������������������������������
Direct compensation �������������������������������������������������������������� 1,978 2,116 2,269 291 14�7%
Personnel benefits ����������������������������������������������������������������� 560 608 683 123 22�0%
Subtotal ��������������������������������������������������������������������������� 2,538 2,724 2,952 414 16�3%
Judicial Branch:
Direct compensation �������������������������������������������������������������� 2,866 3,000 3,240 374 13�0%
Personnel benefits ����������������������������������������������������������������� 877 930 1,011 134 15�3%
Subtotal ��������������������������������������������������������������������������� 3,743 3,930 4,251 508 13�6%
Total, civilian personnel costs ����������������������������������������� 261,890 277,617 N/A N/A N/A
Military personnel costs:
DOD—Military Functions:
Direct compensation �������������������������������������������������������������� 89,226 94,730 N/A N/A N/A
Personnel benefits ����������������������������������������������������������������� 45,075 45,828 N/A N/A N/A
Subtotal ��������������������������������������������������������������������������� 134,301 140,558 N/A N/A N/A
All other executive branch, uniformed personnel:
Direct compensation ���������������������������������������������������������������������� 2,676 2,894 2,883 207 7�7%
Personnel benefits ������������������������������������������������������������������������� 1,021 1,045 1,077 56 5�5%
Subtotal ��������������������������������������������������������������������������������� 3,697 3,939 3,960 263 7�1%
Total, military personnel costs 3 ����������������������������������������������������� 137,998 144,497 N/A N/A N/A
grand total, personnel costs ........................................................... 399,888 422,114 N/A N/A N/A

addendum
Former Civilian Personnel:
Retired pay for former personnel ��������������������������������������������������� 65,066 68,925 71,473 6,407 9�8%
Government payment for annuitants:
Employee health benefits ������������������������������������������������ 8,734 9,262 10,084 1,350 15�5%
Employee life insurance �������������������������������������������������� 44 46 48 4 9�1%
Former Military personnel:
Retired pay for former personnel ��������������������������������������������������� 45,649 48,875 49,835 4,186 9�2%
Military annuitants health benefits ������������������������������������������������� 7,786 8,706 9,104 1,318 16�9%
1
DOD compensation and benefits not available at time of printing�
2
Excludes members and officers of the Senate�
3 Amounts in this table for military compensation reflect direct pay and benefits for all service members, including active duty, guard, and reserve

members�
CURRENT SERVICES ESTIMATES

371
24. CURRENT SERVICES ESTIMATES

Current services or “baseline” estimates are designed and budget authority needed to reflect this year’s enacted
to provide a benchmark against which policy proposals policies and programs for each year in the future. Because
can be measured. Since the early 1970s when the first such a concept would be nearly impossible to apply across
requirements for the calculation of a “current services” all segments of the government, the baseline has instead
baseline were enacted, a variety of concepts and mea- become largely a mechanical construct. Moreover, it is
sures have been employed. Shortly after enactment of the important to discuss what a baseline is not. The baseline
Budget Enforcement Act (BEA), which provided detailed is not a prediction of the final outcome of the annual bud-
rules for calculating a baseline, there was a consensus to get process, nor is it a proposed budget.
define the current services estimates according to those The current services baseline is used in a vari-
rules. However, that baseline has technical flaws, which ety of ways: It can warn of future problems, either for
compromise its ability to serve as an appropriate mea- Government fiscal policy as a whole or for individual tax
sure. This section provides detailed estimates of a base- and spending programs. It is also a benchmark against
line that corrects these flaws. It also discusses alternative which the President’s Budget and other budget proposals
formulations for the baseline. can be compared to measure the magnitude of the pro-
Ideally, a current services baseline would provide a pro- posed changes. The Administration believes adjustments
jection of estimated receipts, outlays, deficits or surpluses, to the BEA baseline are needed to better represent the

Table 24–1. caTegory ToTalS For THe baSeline ProJecTion oF currenT Policy
(in billions of dollars)
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Receipts ������������������������������������������������������������������������������������������������ 2,524 2,185 2,374 2,675 2,968 3,187 3,354 3,537 3,714 3,890 4,082 4,286
Outlays:
Discretionary:
Defense ����������������������������������������������������������������������������������� 612 726 755 753 766 783 800 821 841 862 884 906
Non-defense ���������������������������������������������������������������������������� 522 604 683 627 595 586 587 599 612 627 641 655
Subtotal, discretionary ������������������������������������������������������ 1,135 1,331 1,437 1,380 1,361 1,369 1,388 1,420 1,454 1,489 1,525 1,562
Mandatory:
Social Security ������������������������������������������������������������������������� 612 675 696 722 750 791 839 892 948 1,009 1,073 1,141
Medicare ���������������������������������������������������������������������������������� 386 425 452 497 507 565 631 650 720 751 780 871
Medicaid and CHIP ����������������������������������������������������������������� 208 271 300 287 297 318 336 359 386 414 444 477
Other mandatory ��������������������������������������������������������������������� 389 929 572 534 419 422 424 433 482 493 500 528
Subtotal, mandatory ���������������������������������������������������������� 1,595 2,300 2,020 2,038 1,973 2,097 2,230 2,334 2,536 2,666 2,798 3,018
Disaster costs 1 �������������������������������������������������������������������������������� ������ 4 11 16 18 20 23 25 26 27 29 30
Net interest �������������������������������������������������������������������������������������� 253 167 176 283 376 445 501 555 605 657 708 762
Total, outlays ����������������������������������������������������������������������������������������� 2,983 3,801 3,644 3,718 3,729 3,930 4,142 4,333 4,621 4,839 5,060 5,372
Unified deficit(+)/surplus(-) �������������������������������������������������������������� 459 1,617 1,270 1,043 761 743 788 797 907 949 977 1,086
On-budget ������������������������������������������������������������������������������� 642 1,753 1,405 1,195 933 935 986 992 1,108 1,141 1,162 1,260
Off-budget ������������������������������������������������������������������������������� –183 –137 –134 –152 –172 –192 –198 –195 –200 –192 –185 –174
Memorandum:
BEA baseline deficit ������������������������������������������������������������������������� 459 1,535 1,122 661 300 208 185 129 183 169 134 168
Adjustments to reflect current policies ������������������������������������� ������ * 28 239 291 336 375 407 429 448 473 505
Adjustments to reflect costs of overseas contingency
operations and disasters ���������������������������������������������������� ������ 81 119 130 137 142 148 153 158 163 167 172
Related debt service ��������������������������������������������������������������� ������ * 2 13 34 57 81 108 138 169 203 241
Baseline projection of current policy deficit ������������������������������������� 459 1,617 1,270 1,043 761 743 788 797 907 949 977 1,086
* $500 million or less�
1 These amounts represent the statistical probability of a major disaster requiring federal assistance for relief and reconstruction� Such assistance might be provided in the form of

discretionary or mandatory outlays or tax relief� These amounts are included as outlays for convenience�

373
374 ANALYTICAL PERSPECTIVES

deficit outlook under current policy. For example, an ap- programs as deposit insurance and farm price and income
propriate benchmark should include the future costs of supports, where the Government is legally obligated to
extending temporary tax cuts and spending programs make payments under certain conditions. Receipts and
that have been extended routinely in the past. Omitting direct spending are alike in that they involve ongoing ac-
these costs would make the deficit outlook appear more tivities that generally operate under permanent author-
favorable than it actually is, masking future problems ity (they do not require annual authorization), and the
and providing an inappropriate benchmark for measur- underlying statutes generally specify the tax rates or ben-
ing budget proposals. efit levels that must be collected or paid, and who must
Table 24–1 shows estimates of receipts, outlays, and pay or who is eligible to receive benefits.
surpluses under the Administration’s baseline projection
of current policy for 2008 through 2019. The estimates are The baseline projection of current policy generally—but
based on the economic assumptions described later in this not always—assumes that receipts and direct spending
chapter. They are shown on a unified budget basis, i.e., programs continue in the future as specified by current
the off-budget receipts and outlays of the Social Security law. The budgetary impact of anticipated regulatory and
trust funds and the Postal Service Fund are added to the administrative actions that are permissible under cur-
on-budget receipts and outlays to calculate the unified rent law are also reflected in the estimates. Exceptions to
budget totals. The table also shows the Administration’s this general rule are described below:
estimates by major component. Estimates based on the • Consistent with the BEA, expiring provisions af-
BEA baseline rules are shown as a memorandum in the fecting excise taxes dedicated to a trust fund are
table. Table 24–2 shows the changes proposed in the assumed to be extended at current rates. During
President’s Budget relative to the baseline projection of the projection period of 2009 through 2019, the only
current policy. taxes affected by this exception are taxes deposited
in the Airport and Airway Trust Fund, which expire
Conceptual Basis for Estimates on September 30, 2009; taxes deposited in the High-
way Trust Fund, the Leaking Underground Storage
Receipts and outlays are divided into two categories Tank Trust Fund, and the Sport Fish Restoration
that are important for calculating the baseline: those con- and Boating Safety Trust Fund, which expire on
trolled by authorizing legislation (direct spending and September 30, 2011; tobacco assessments deposited
receipts) and those controlled through the annual appro- in the Tobacco Trust Fund, which expire on Septem-
priations process (discretionary spending). Different esti- ber 30, 2014; and taxes deposited in the Oil Spill Li-
mating rules apply to each category. There are numerous ability Trust Fund, which expire on December 31,
alternative rules that could be used to develop current 2017.
services estimates for both categories. The next section
• Consistent with the BEA, direct spending programs
discusses some alternatives that might be considered.
that will expire under current law are assumed to
Direct spending and receipts.—Direct spending in-
be extended if their 2009 outlays exceed $50 million.
cludes the major entitlement programs, such as Social
For example, under the Child Nutrition Programs,
Security, Medicare, Medicaid, Federal employee retire-
the State administrative expenses and the Summer
ment, unemployment compensation, Food Stamps and
Food Service Program are scheduled to expire at the
other means-tested entitlements. It also includes such
Table 24–2. imPacT oF budgeT Policy
(in billions of dollars)
2010– 2010–
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2014 2019
Baseline projection of current policy deficit ������������������������������������ 1,617 1,270 1,043 761 743 788 797 907 949 977 1,086 4,606 9,323
Proposals:
Revenue proposals 1 ����������������������������������������������������������������� 28 42 –8 –72 –86 –98 –101 –107 –116 –125 –137 –222 –809

Discretionary policy:
Defense ����������������������������������������������������������������������������� –40 –49 –104 –148 –171 –187 –202 –217 –233 –249 –267 –659 –1,827
Non-defense ���������������������������������������������������������������������� 3 22 15 29 43 52 61 68 74 79 85 160 528
Subtotal, discretionary ��������������������������������������������������������������� –37 –27 –89 –119 –128 –135 –141 –149 –159 –170 –181 –498 –1,300

Mandatory proposals:
Placeholder for potential additional financial stabilization
efforts ��������������������������������������������������������������������������� 251 2 8 11 12 12 13 13 14 14 15 45 114
Other proposals ����������������������������������������������������������������� –17 –29 –24 –23 –29 –32 –39 –19 –14 –9 –4 –137 –221
Subtotal, mandatory ������������������������������������������������������������������ 233 –27 –16 –13 –17 –19 –26 –5 0 5 11 –92 –107

2010 Budget deficit ������������������������������������������������������������������������� 1,841 1,258 929 557 512 536 528 645 675 688 779 3,793 7,108
Note: Each line includes debt service�
1Includes outlay impact of revenue proposals�
24. CURRENT SERVICES ESTIMATES 375

end of 2009. The baseline estimates provided here ment relief, Congress has repeatedly extended these
assume continuation of these programs through the provisions or programs, so not extending them would
projection period. However, programs enacted after significantly underestimate the baseline deficits.
the enactment of the Balanced Budget Act of 1997
• The Administration requests that Pell Grants be
that are explicitly temporary in nature expire in the
converted from a discretionary program to a man-
baseline even if their current year outlays exceed
datory program starting in 2010 and the benefits
the $50 million threshold. For example, the Depart-
be substantially increased. Accordingly, starting in
ment of the Interior’s Coastal Impact Assistance
2010, its baseline projection of current policy reflects
Program is assumed to expire as scheduled in 2010
the reclassification from discretionary to mandatory
even though outlays are estimated to be $64 million
of the amount of Pell Grants that would have been
in the current year.
discretionary using the BEA rules for projecting the
• Most of the tax reductions enacted in 2001 and 2003 cost of discretionary programs. Reclassifying Pell
are scheduled to expire on December 31, 2010. The spending in the baseline provides an appropriate
Administration’s baseline projection of current pol- benchmark for assessing the budget impact of the
icy continues most of these tax cuts past their expi- policy proposal to expand benefits.
ration date except for the repeal of estate and gen-
Discretionary spending.—Discretionary programs dif-
eration-skipping transfer taxes, which are assumed
fer in one important aspect from direct spending pro-
to be extended at their 2009 parameters (maximum
grams: Congress provides spending authority for almost
rate of 45 percent and exemption amount of $3.5
all discretionary programs one year at a time. The spend-
million). The baseline projections also reflect an-
ing authority is normally provided in the form of annual
nual indexation of the alternative minimum tax
appropriations. Absent appropriations of additional funds
(AMT) exemption amounts in effect for taxable year
in the future, discretionary programs would cease to ex-
2009, the income thresholds for the 28 percent rate,
ist after existing balances were spent. If the baseline was
and the income thresholds for the phaseout of the
intended to reflect current law, then a baseline would
exemption amounts. The baseline projection of cur-
only reflect the expenditure of remaining balances from
rent policy also extends AMT relief for nonrefund-
appropriations laws already enacted. Instead the BEA
able personal credits. Unlike the extension of excise
baseline provides a mechanical definition for discretion-
taxes dedicated to a trust fund mentioned above, the
ary programs that is somewhat arbitrary. Under the
BEA baseline definitions, developed before the en-
BEA, the baseline estimates for discretionary programs
actment of the 2001 and 2003 tax cuts, do not pro-
in the current year are equal to enacted appropriations.
vide for extension of these provisions.
For the budget year and beyond, the spending authority
• Medicare physician payments are constrained under enacted in the current year is adjusted for inflation, us-
current law by a “sustainable growth rate” formula, ing specified inflation rates. The definition used in the
but Congress has frequently overridden the reduc- Administration’s baseline projection of current policy at-
tions required by the formula. The Administration tempts to keep discretionary spending level in real terms.
believes that the current Medicare physician pay- The Administration’s baseline projection includes the fol-
ment system, while having served to limit spending lowing assumptions, which differ from the BEA baseline:
to a degree, needs to be reformed to give physicians
incentives to improve quality and efficiency. As part • The inflation rates used are similar to those required
of health care reform, the Administration would sup- by the BEA but adjusted to remove the overcompen-
port comprehensive, but fiscally responsible, reforms sation for federal pay inherent in the BEA defini-
to this payment formula. Consistent with this goal, tion. Unlike the BEA requirements, the baseline
the Administration will explore the options avail- projection of current policy reflects the fact that fed-
able under current authority to facilitate such re- eral pay raises are effective in January, as required
forms including a legal and substantive assessment under current law. At the time the BEA was enacted,
of whether physician-administered drugs should be it ignored the nearly contemporaneous enactment of
covered under the payment formula. The baseline the Federal Employees Compensation Act of 1991
projection of current policy reflects the costs of this that shifted the effective date of federal employee
action, along with the additional costs of expected pay raises from October to January. The inflation
Medicare physician payments. rates also exclude the special adjustment for ad-
ministrative expenses for certain benefit programs
• Similarly, the baseline projection of current policy
required by the BEA. This provision is inconsistent
extends the Transitional Medical Assistance and
with the baseline rules for other accounts that fund
Qualified Individuals programs, which govern eli-
administrative costs.
gibility under Medicare and Medicaid, even though
these programs expire under current law. The base- • For overseas contingency operations in Iraq and Af-
line also extends the mandatory diabetes funding for ghanistan and related international activities, the
the National Institutes of Health (NIH) and Indian baseline projection of current policy removes the en-
Health Services (IHS), which expires under current acted 2009 part-year funding and inserts the 2008
law. In recent years, as with Medicare physician pay- full-year amounts, adjusted for inflation, in order to
376 ANALYTICAL PERSPECTIVES

provide a better approximation of current services Subsequent budget laws have specified in increasing de-
for these costs. Under the BEA baseline, enacted tail the requirements for constructing baselines. Current
2009 supplementals are extended and inflated; how- services estimates for direct spending programs and re-
ever, since the enacted supplemental funds only a ceipts are generally estimated based on laws currently in
part of the 2009 costs, the BEA baseline significantly place and most major programs are assumed to continue
understates these costs. even past sunset dates set in law. In the case of receipts, the
BEA requires only the extension of trust fund excise taxes,
• The baseline projection of current policy removes
but otherwise bases the estimates on current law. For discre-
from 2010 and beyond the extension and inflation of
tionary programs, these acts instituted a precise definition
items designated as “emergency” requirements that
of baseline with numerous rules for its construction.
are clearly one-time in nature. There is no obvious
It is clear, however, that a number of baseline defini-
reason that non-recurring emergency costs should
tions could be developed that differ from those presented
be continued in the baseline as required by the BEA.
in this chapter:
On the other hand, including no adjustment for one-
• Extend provisions affecting parts of mandatory pro-
time expenditures could understate the baseline
grams. Currently, mandatory programs that have
costs, and therefore, the Administration’s baseline
current year outlays of over $50 million are gener-
projection includes a disaster cost allowance as ex-
ally assumed to continue. While the baseline projec-
plained above.
tion of current policy continues expected Medicare
Disaster funding.—An allowance for the statistical physician payments, the Transitional Medical As-
probability that there will be major natural or man-made sistance and the Qualified Individual programs, and
disasters during the remainder of 2009 and in subsequent diabetes funding for NIH and IHS, other provisions
years is assumed in the baseline projection of current pol- of law that affect parts of mandatory programs are
icy in order to make budget totals more honest and real- assumed to expire as scheduled.
istic. Baselines would be more meaningful if they did not
• Do not extend any authorizing laws that expire. If
project forward whatever disaster costs happen to have
all mandatory programs were assumed to expire as
occurred in the current year. Rather, baselines should re-
scheduled, deficits for 2010 through 2019 would be
place the projection of actual current-year costs—which
$1,106 billion lower than in the baseline projection
might be unusually low or unusually high—with probabi-
of current policy. (See the section below on major
listic estimates of future costs.
program assumptions for details on mandatory pro-
gram extensions assumed in the estimates.) If ex-
Alternative Formulations of Baseline cise taxes were allowed to expire, the deficit would
be $514 billion higher over the period 2010 through
Throughout much of U.S. history, budget proposals were
2019. If certain provisions of the 2001 and 2003 Tax
often compared to either the President’s request or the
Acts were assumed to expire, the deficit would be
previous year’s budget. In the early 1970s, policymakers
$3,154 billion lower over the 10-year period. If the
developed the concept of a baseline to provide a more neu-
AMT relief were assumed to expire, the deficit would
tral benchmark for comparisons. While the Congressional
be $687 billion lower over the 10-year period.
Budget Act of 1974 included a requirement that OMB and
the Congressional Budget Office (CBO) provide estimates • Straightline appropriations. If all discretionary
of a current services baseline, the definition of the baseline budgetary resources in the current year that are
was very general and specific guidance was not provided. inflated in the baseline projection of current policy

Table 24-3. alTernaTive baSeline aSSumPTionS


(in billions of dollars)
2010- 2010-
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2014 2019

Baseline project of current policy deficit ����������������������������� 1,617 1,270 1,043 761 743 788 797 907 949 977 1,086 4,606 9,323
Alternative assumptions (“+” represents deficit increase):
Extend provisions affecting parts of mandatory
programs 1 ���������������������������������������������������������������� ������ * * -* 1 1 1 1 2 2 2 2 10
Do not extend any authorizing laws:
Mandatory spending ��������������������������������������������� ������ –20 –33 –42 –119 –131 –141 –145 –150 –156 –169 –344 –1,106
Trust fund excise taxes ����������������������������������������� ������ 11 12 47 51 55 59 63 68 72 76 176 514
Certain provisions of the 2001 and 2003 Tax Acts ���� -* –4 –152 –241 –284 –326 –362 –394 –427 –463 –500 –1,007 –3,154
AMT relief ������������������������������������������������������������� ������ –14 –71 –38 –46 –55 –65 –77 –91 –106 –124 –223 –687
Straightline appropriations ��������������������������������������������� ������ –15 –38 –67 –100 –136 –175 –217 –262 –309 –360 –357 –1,680
Do not extend any appropriations ���������������������������������� ������ –752 –1,172 –1,362 –1,495 –1,609 –1,720 –1,833 –1,949 –2,071 –2,199 –6,390 –16,162
* $500 million or less�
1 Estimates provided here are the totals for the illustrative provisions shown in Table 24-6� This is not a complete listing of all provisions that expire�
24. CURRENT SERVICES ESTIMATES 377

are frozen throughout the projection period, total The estimates for the baseline projection of current
outlays would be $15 billion lower in 2010 and policy are prepared using the same economic assump-
$1,680 billion lower over the period 2010 through tions as the President’s Budget. These assumptions are
2019. This calculation excludes the extension of based on enactment of the President’s Budget proposals.
the Recovery Act and other emergency resources, The economy and the budget interact. Changes in eco-
which are not extended in the baseline projection nomic conditions significantly alter the estimates of tax
of current policy. receipts, unemployment benefits, entitlement payments
that are automatically adjusted for changes in cost-of-
• Do not extend any appropriations. The current treat-
living (COLAs), income support programs for low-income
ment of expiring provisions is inconsistent with the
individuals, and interest on the Federal debt. In turn,
treatment of discretionary spending. All discretion-
Government tax and spending policies influence prices,
ary spending continues whether there is authoriza-
economic growth, consumption, savings, and invest-
tion for the program or not and whether funds have
ment. Because of these interactions, it would be reason-
already been provided or not. In nearly all cases,
able, from an economic perspective, to assume differ-
funds for discretionary programs have not been pro-
ent economic paths for the baseline projection and the
vided in advance for years beyond the current year.
President’s Budget. However, this would diminish the
If rules consistent with the treatment of other expir-
value of the baseline estimates as a benchmark for mea-
ing provisions were applied to discretionary spend-
suring proposed policy changes, because it would then be
ing, no new budgetary resources would be provided.
difficult to separate the effects of proposed policy changes
Thus, under a strict “current law” approach, the
from the effects of different economic assumptions. By us-
only discretionary outlays that would be included in
ing the same economic assumptions for the baseline and
the baseline would be the lagged spending from the
the President’s Budget, this potential source of confusion
current year budgetary resource. If this rule were
is eliminated. The economic assumptions underlying both
followed, outlays in 2010 would be reduced by $752
the Budget and the baseline projection of current policy
billion relative to the baseline projection of current
are summarized in Table 24–4. The economic outlook un-
policy. However, clearly this would provide an unre-
derlying these assumptions is discussed in greater detail
alistic estimate of future spending and the Govern-
in Chapter 12 of this volume.
ment’s future fiscal position.
Table 24–3 provides estimates for a variety of changes Major Programmatic Assumptions
in baseline definitions that could be considered.
A number of programmatic assumptions must be
Economic Assumptions made in order to calculate the baseline estimates. These
include assumptions about annual cost-of-living adjust-
ments in the indexed programs and the number of benefi-

Table 24–4. Summary oF economic aSSumPTionS


(Fiscal years; dollar amounts in billions)
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Gross Domestic Product (GDP):
Levels, dollar amounts in billions:
Current dollars �������������������������������������������������������������������������������������� 14,240 14,729 15,500 16,470 17,498 18,386 19,205 20,060 20,952 21,884 22,858
Real, chained (2000) dollars ���������������������������������������������������������������� 11,518 11,791 12,239 12,793 13,350 13,781 14,140 14,508 14,886 15,273 15,670
Percent change, year over year:
Current dollars �������������������������������������������������������������������������������������� 0�1 3�4 5�2 6�3 6�2 5�1 4�5 4�5 4�4 4�4 4�5
Real, chained (2000) dollars ���������������������������������������������������������������� -1�4 2�4 3�8 4�5 4�4 3�2 2�6 2�6 2�6 2�6 2�6
Inflation measures (percent change, year over year):
GDP chained price index ���������������������������������������������������������������������� 1�5 1�0 1�4 1�7 1�8 1�8 1�8 1�8 1�8 1�8 1�8
Consumer price index (all urban) ��������������������������������������������������������� -0�4 1�4 1�7 2�0 2�1 2�1 2�1 2�1 2�1 2�1 2�1
Unemployment rate, civilian (percent) ��������������������������������������������������������������� 7�7 8�0 7�4 6�3 5�3 5�0 5�0 5�0 5�0 5�0 5�0
Interest rates (percent):
91-day Treasury bills ������������������������������������������������������������������������������������� 0�3 1�1 3�1 3�8 4�0 4�0 4�0 4�0 4�0 4�0 4�0
10-year Treasury notes ��������������������������������������������������������������������������������� 2�9 3�6 4�7 5�0 5�2 5�2 5�2 5�2 5�2 5�2 5�2

memorandum:
Related program assumptions:
Automatic benefit increases (percent):
Social security and veterans pensions ������������������������������������������ 5�8 0�0 0�0 0�5 2�0 2�1 2�1 2�1 2�1 2�1 2�1
Federal employee retirement ��������������������������������������������������������� 5�8 0�0 0�0 0�5 2�0 2�1 2�1 2�1 2�1 2�1 2�1
Food stamps ����������������������������������������������������������������������������������� 8�5 6�4 1�3 1�7 2�0 2�1 2�1 2�1 2�1 2�1 2�1
Insured unemployment rate ������������������������������������������������������������������ 3�7 3�7 3�2 2�8 2�4 2�2 2�2 2�1 2�1 2�1 2�1
378 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 24–5. baSeline beneFiciary ProJecTionS For maJor beneFiT ProgramS


(Annual average, in thousands)
Estimate
Actual
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Farmers receiving Federal payments ������������������������������������� 1,556 1,548 1,540 1,532 1,524 1,516 1,508 1,500 1,493 1,486 1,479 1,472
Federal family education loans ����������������������������������������������� 6,633 7,097 7,504 7,797 8,103 8,422 8,756 9,106 9,471 9,854 10,254 10,673
Federal direct student loans ��������������������������������������������������� 2,443 3,179 3,365 3,537 3,706 3,873 4,037 4,210 4,391 4,581 4,780 4,988
Medicaid/Childrens’ Health Insurance Program 1 ������������������� 52,277 56,090 58,870 60,430 61,580 62,720 61,130 60,340 61,170 62,000 62,820 63,610
Medicare-eligible military retiree health benefits �������������������� 1,845 1,876 1,900 1,929 1,978 2,034 2,079 2,116 2,154 2,192 2,231 2,271
Medicare:
Hospital insurance ������������������������������������������������������������� 44,625 45,387 46,248 47,303 48,665 50,209 51,748 53,289 54,859 56,482 58,162 59,901
Supplementary medical insurance:
Part B ����������������������������������������������������������������������� 41,669 42,340 43,049 43,845 44,972 46,323 47,637 48,963 50,313 51,717 53,177 54,694
Part D ����������������������������������������������������������������������� 31,784 32,880 33,993 35,233 36,699 37,954 39,089 40,227 41,385 42,583 43,824 45,108
Prescription Drug Plans and Medicare Advantage:
Prescription Drug Plans ����������������������������������������������� 25,302 26,450 27,575 28,802 30,218 31,403 32,475 33,554 34,655 35,795 36,975 38,197
Retiree Drug Subsidy �������������������������������������������������������� 6,482 6,430 6,418 6,431 6,481 6,550 6,614 6,672 6,730 6,788 6,849 6,911
Managed Care Enrollment 2 ���������������������������������������������� 9,657 10,745 11,615 11,960 12,270 12,814 13,339 13,830 14,290 14,725 15,152 15,580
Railroad retirement ����������������������������������������������������������������� 562 556 550 545 541 537 533 530 526 522 518 512
Federal civil service retirement ����������������������������������������������� 2,491 2,512 2,535 2,559 2,584 2,607 2,629 2,650 2,669 2,687 2,704 2,720
Military retirement ������������������������������������������������������������������� 2,171 2,191 2,205 2,214 2,221 2,243 2,245 2,245 2,246 2,246 2,246 2,247
Unemployment insurance ������������������������������������������������������� 8,762 11,934 11,334 10,561 9,677 8,828 8,511 8,507 8,545 8,592 8,637 8,679
Supplemental Nutrition Assistance Program (formerly Food
Stamps) ����������������������������������������������������������������������������� 28,408 32,603 34,972 37,111 35,660 33,493 31,305 30,116 29,649 29,129 28,729 28,362
Child nutrition �������������������������������������������������������������������������� 30,940 31,624 32,130 32,548 32,873 33,169 33,435 33,702 33,972 34,243 34,517 34,794
Commodity Supplemental Food Program ������������������������������� 475 473 473 473 473 473 473 473 473 473 473 473
Foster care and adoption assistance �������������������������������������� 597 607 609 616 627 638 654 665 681 700 721 741
Supplemental security income (SSI):
Aged ��������������������������������������������������������������������������������� 1,103 1,100 1,095 1,095 1,103 1,118 1,134 1,152 1,172 1,195 1,221 1,250
Blind/disabled �������������������������������������������������������������������� 6,014 6,222 6,452 6,661 6,856 6,991 7,050 7,101 7,148 7,193 7,245 7,296
Total, SSI ������������������������������������������������������������������ 7,117 7,322 7,547 7,756 7,959 8,109 8,184 8,253 8,321 8,388 8,466 8,547
Child care and development fund 3 ����������������������������������������� 2,500 2,500 2,500 2,300 2,300 2,300 2,300 2,300 2,300 2,300 2,300 2,300
Social security (OASDI):
Old age and survivor insurance ����������������������������������������� 41,154 41,926 42,872 43,886 45,015 46,340 47,790 49,262 50,781 52,342 53,926 55,541
Disability insurance ������������������������������������������������������������ 8,985 9,364 9,763 10,232 10,593 10,764 10,830 10,924 11,051 11,198 11,338 11,466
Total, OASDI ������������������������������������������������������������� 50,139 51,290 52,635 54,118 55,608 57,104 58,620 60,186 61,832 63,540 65,264 67,007
Veterans compensation:
Veterans ����������������������������������������������������������������������������� 2,901 3,015 3,154 3,280 3,401 3,518 3,630 3,739 3,845 3,948 4,047 4,143
Survivors (non-veterans) ��������������������������������������������������� 337 342 348 355 363 372 381 391 401 413 424 436
Total, Veterans compensation ����������������������������������� 3,238 3,357 3,503 3,635 3,764 3,889 4,011 4,130 4,247 4,360 4,471 4,580
Veterans pensions:
Veterans ����������������������������������������������������������������������������� 319 312 303 296 288 281 274 267 260 253 247 240
Survivors (non-veterans) ��������������������������������������������������� 194 192 188 183 178 174 170 165 161 157 154 150
Total, Veterans pensions ������������������������������������������� 514 504 491 479 467 455 443 432 421 411 400 390
1 Enrollment figures in person years�
2 Enrollment figures include only beneficiaries who receive both Part A and Part B services through managed care�
3 Includes children served through the CCDF (including TANF transfers) and through funds spent directly on child care in the Social Services Block Grant and TANF programs�

ciaries who will receive payments from the major benefit programs with current year spending of at least $50 mil-
programs. Assumptions about various automatic cost- lion are also assumed to continue. In addition, the base-
of-living-adjustments are shown in Table 24–4, and as- line projection of current policy incorporates additional
sumptions on baseline caseload projections for the major expected costs for Medicare physician payments, and as-
benefit programs are shown in Table 24–5. sumes permanent extension of the Transitional Medical
It is also necessary to make assumptions about the Assistance and the Qualified Individuals programs, and
continuation of expiring programs and provisions. As the mandatory diabetes funding for NIH and IHS, which
explained above, in the estimates of the baseline projec- have been repeatedly extended in recent years. However,
tion of current policy provided here, expiring excise taxes other specific provisions of law that affect mandatory pro-
dedicated to a trust fund are extended at current rates. grams (but are not necessary for program operation) are
Certain tax reductions enacted in 2001 and 2003 and allowed to expire as scheduled. For example, under the
AMT relief are assumed to be permanent for purposes Energy Policy Act of 2005, the Coastal Impact Assistance
of calculating revenue estimates. In general, mandatory Program will expire at the end of 2010. The baseline
24. CURRENT SERVICES ESTIMATES 379

Table 24–6. imPacT oF regulaTionS, exPiring auTHorizaTionS, and oTHer aSSumPTionS in THe baSeline
(In millions of dollars)
Estimate
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

regulaTionS

Finalized
Old Age and Survivors Insurance (OASI), Disability Insurance (DI) and
Supplemental Security Income (SSI):
Reduction of Title II Benefits Under Family Max in Cases of Dual
Entitlement (OASDI) ������������������������������������������������������������������������������� 20 21 23 23 23 23 23 23 23 23 23
Trial Work Period (OASDI) ��������������������������������������������������������������������������� 1 1 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Title XVI Cross Program Recovery (SSI) ����������������������������������������������������� –15 –20 –20 –20 –20 –20 –20 –20 –20 –20 –20
Student Earned Income Exclusion (SSI) ����������������������������������������������������� 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5
Continuing Disability Review Failure to Cooperate Process (OASDI) ��������� –12 –12 –13 –14 –15 –16 –17 –17 –17 –17 –17
Exemption of Work Activity as a Basis for a Continuing Disability Review
(OASDI and SSI):
OASDI ������������������������������������������������������������������������������������������������ 39 54 70 87 105 124 142 142 142 142 142
SSI ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1 2 2 2 3 3 3 3 3 3 3
Amendments to the Quick Disability Determination Process (OASDI and
SSI):
OASDI ������������������������������������������������������������������������������������������������ ������ 1 –4 –5 –8 –9 –12 –16 –1 –1 –1
SSI ������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ –1 –1 –1 –2 –2 –2 ������ ������ ������
Revised Medical Criteria for Evaluating Digestive Disorders (OASDI and
SSI):
OASDI ������������������������������������������������������������������������������������������������� –19 –27 –35 –42 –50 –58 –67 –75 –83 –83 –83
SSI ������������������������������������������������������������������������������������������������������� –3 –5 –8 –8 –11 –12 –14 –17 –17 –17 –17
Attorney Advisors (OASDI and SSI):
OASDI ������������������������������������������������������������������������������������������������� –17 –28 12 11 11 10 9 9 8 8 8
SSI ������������������������������������������������������������������������������������������������������� –15 4 4 4 4 3 3 3 3 3 3
60 Month Government Pension Offset Exemption (OASDI) ������������������������ –4 –5 –7 –8 –10 –10 –10 –10 –10 –10 –10
Revised Criteria for Evaluating Immune System Disorders (OASDI and
SSI):
OASDI ������������������������������������������������������������������������������������������������� 2 3 5 6 7 9 10 11 12 12 12
SSI ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 2
Ticket to Work (OASDI and SSI):
OASDI ������������������������������������������������������������������������������������������������� 7 29 92 134 174 189 195 173 158 134 134
SSI ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5 4 –11 –3 –8 –11 –8 –20 –13 –4 –4

Not Finalized
Medicare: Allocation for administrative actions 1 ����������������������������������������������� ������ –3,797 –2,822 –1,921 –2,160 –2,317 –2,471 –2,759 –2,873 –2,968 –3,331
Onshore Oil and Gas Leasing Reforms ������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ –30 –70 –150 –200 –250 –350 –450

exPiring auTHorizaTionS

Provisions Extended in the Baseline Projection of Current Policy


Spending:
Child Nutrition Programs:
State Administrative Expenses ��������������������������������������������� ������ 193 211 228 236 239 246 251 259 268 276
Summer Food Service Program ���������������������������������������������������������� ������ 378 396 415 436 459 482 507 534 561 590
Commodity Supplemental Food Program ���������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 163 163 163 163 163 163 163
Farm Service Agency (FSA) Programs:
Agricultural Commodity Marketing Loans �������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 16 136 112 86 71 71 60
Sugar Program Loans ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ 143 191 155 127 127 128
Dairy Price Support Program �������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 99 93 81 55 43 43 43
Agricultural Commodity Counter-Cyclical Program ����������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ 415 372 331 297 264
Average Crop Revenue Election (ACRE) Program ����������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ 200 124 101 126 136
Direct Crop Payments ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ 4,897 4,897 4,897 4,897 4,897 4,897
Conservation Reserve Program ���������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 12 88 388 617 789 1,012 1,145
Milk Income Loss Contract Program ��������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 177 162 151 139 120 110 105
Medicaid:
Transitional Medical Assistance 2 �������������������������������������������������������� 580 600 635 650 675 705 730 760 790 825 855
Medicare Low-Income Premium Assistance 2 ������������������������������������� 475 563 710 935 880 925 995 1,090 1,205 1,330 1,470
Medicare physician payments:
Administrative adjustments to payment formula for physician-
administered drugs 3 ������������������������������������������������������������������������ ������ 2,030 4,990 9,620 14,070 18,880 21,860 20,460 14,630 11,870 11,210
380 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 24–6. imPacT oF regulaTionS, exPiring auTHorizaTionS, and oTHer aSSumPTionS in THe baSeline—conTinued
(In millions of dollars)
Estimate
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Additional costs of expected Medicare physician payments����������������� ������ 9,683 16,815 18,009 22,442 20,010 18,942 18,521 18,057 17,588 21,381
Natural Resources Conservation Service (NRCS):
Environmental Quality Incentives Program ����������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 437 1,059 1,361 1,488 1,568 1,635 1,707
Ag Water Enhancement Program �������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 22 49 52 54 55 57 59
Wildlife Habitat Incentives Program ����������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 17 38 51 61 66 72 79
Farm and Ranch Land Protection Program ����������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 6 60 121 155 183 189 194
Conservation Stewardship Program ���������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 219 444 661 879 1,100 1,346 1,382
Chesapeake Bay Watershed Initiative ������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 20 45 51 50 50 50 50
Conservation Reserve Program Technical Assistance ������������������������ ������ ������ ������ ������ 71 73 75 77 80 83 85
Special Diabetes Programs for Indians and Type I Diabetes 4 ��������������������� ������ ������ ������ 156 263 291 296 299 300 300 300
Special Supplemental Nutrition Program for Women, Infants, and Children
(WIC):
WIC Farmers’ Market Nutrition Program ��������������������������������������������� ������ 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20
WIC ���������������������������������������������������������������������������������������������������� ������ 7,718 7,718 7,718 7,718 7,718 7,718 7,718 7,718 7,718 7,718
WIC Infrastructure, MIS, Special Nutrition Education ������������������������� ������ 58 58 58 58 58 58 58 58 58 58
WIC Senior Farmers’ Market Nutrition Program ��������������������������������� ������ ������ ������ ������ 21 21 21 21 21 21 21
Sportfish Restoration ����������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 477 496 515 530 543 558 575 595 611
Supplemental Nutrition Assistance Program (SNAP) (formerly Food Stamps):
Benefit Costs ��������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 56,921 54,855 54,187 51,688 55,289 55,839 56,549
Benefit Costs, American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) ���� ������ ������ ������ ������ 1,283 ������ ������ ������ ������ ������ ������
State Administrative Expenses ������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ 3,187 3,317 3,452 3,593 3,739 3,890 4,048
Other Program Cost ���������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 100 102 104 106 108 110 112
Food Distribution on Indian Reservations �������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 122 125 128 132 135 139 143
The Emergency Food Assistance Program - Commodities ����������������� ������ ������ ������ ������ 268 274 280 285 291 298 304
Trade Adjustment Assistance for Workers �������������������������������������������������� ������ ������ ������ 168 748 1,053 1,099 1,134 1,167 1,199 1,232
Trade Assistance Programs:
Export Credit Guarantee Programs (GSM-102) ���������������������������������� ������ ������ ������ ������ 36 36 36 36 36 36 36
Facilities Financing Guarantee ������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ 4 4 4 4 4 4 4
Market Access Program ���������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 200 200 200 200 200 200 200
Food for Progress Program ����������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 146 146 146 146 146 146 146
Veterans Compensation Annual Cost of Living Adjustment ������������������������ ������ ������ ������ 148 877 1,861 2,923 4,057 5,273 6,572 8,088
revenues:
Airport and Airway Trust Fund Taxes ����������������������������������������������������������� ������ 11,181 11,880 12,856 13,886 14,716 15,415 16,110 16,830 17,563 18,276
Highway Trust Fund Taxes ��������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 31,430 32,239 32,899 33,627 34,262 34,585 34,881 35,283
Leaking Underground Storage Tank (LUST) Trust Fund Taxes �������������������� ������ ������ ������ 197 200 202 204 206 209 211 210
Oil Spill Liability Trust Fund Taxes ���������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ 291 415 439
Sport Fish Restoration and Boating Safety Trust Fund Taxes �������������������� ������ ������ ������ 494 506 518 531 545 557 571 586
Tobacco Assessment ����������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ 960 960 960 960 960

Provisions Not Extended in the Baseline Projection of Current Policy


Spending:
Alternative Trade Adjustment Assistance ��������������������������������������������������� ������ ������ ������ 10 29 40 40 40 41 41 42
Animal and Plant Health Inspection Service:
National Clean Plant Network (2008 Farm Bill, Section 10202) ���������� ������ ������ ������ ������ 2 5 5 5 5 5 5
Cooperative State Research, Education, and Extension Service:
Biomass research and development ��������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 5 21 31 36 40 40 40
Healthy Urban Food Enterprise Development Center ������������������������� ������ ������ ������ * 1 1 1 1 1 1 1
Beginning Farmer and Rancher Program �������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 2 10 19 19 19 19 19
Organic Research Initiative ����������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 1 8 15 20 20 20 20
Outreach and Technical Assistance for Socially Disadvantaged ���������
Farmers and Ranchers ����������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 2 11 20 20 20 20 20
Department of the Interior:
Coastal Impact Assistance ������������������������������������������������������������������ ������ ������ 250 250 250 250 250 250 250 250 250
Payments in Lieu of Taxes ������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 426 438 452 465 479 493 508
Geothermal Implementation Fund ������������������������������������������������������� ������ ������ 10 10 10 10 10 10 10 10 10
Oil and Gas Permit Processing Improvement Fund ���������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ 23 23 23 23
Environmental Protection Agency:
Pesticide maintenance fee ������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ –22 –22 –22 –22 –22 –22 –22
Pesticide registration service fee ��������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ –6 –6 –6 –6 –6 –6 –6
Farm Service Agency:
24. CURRENT SERVICES ESTIMATES 381

Table 24–6. imPacT oF regulaTionS, exPiring auTHorizaTionS, and oTHer aSSumPTionS in THe baSeline—conTinued
(In millions of dollars)
Estimate
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Conservation Reserve Program, Public Access Incentive ������������������ ������ –5 –10 –14 –16 –19 –22 –23 –23 –23 –23
Forest County Safety Net Payments (Departments of Agriculture and
the Interior) ������������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 355 355 355 355 355 355 355
NRCS:
Healthy Forests Reserve Program ������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ 2 6 7 8 8 9 9
Grasslands Reserve Program ������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 39 42 42 42 42 42 42
Wetlands Reserve Program ���������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 102 352 467 529 604 652 696
Watershed Rehabilitation Program ������������������������������������������������������ ������ ������ 40 70 95 100 100 100 100 100 100
Rural Business-Cooperative Service:
Rural Energy for America Program ����������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 2 26 42 54 67 70 70
Bioenergy Program for Advanced Biofuels ������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ 26 105 105 105 105 105 105
Value Added Agricultural Market Development Program �������������������� ������ 3 10 13 14 15 15 15 15 15 15
Repowering Assistance Program �������������������������������������������������������� ������ 9 35 35 35 35 35 35 35 35 35
Biorefinery Assistance Program ���������������������������������������������������������� ������ ������ 12 135 245 245 245 245 245 245 245
Trade Adjustment Assistance for Farmers ��������������������������������������������������� ������ ������ 67 90 90 90 90 90 90 90 90
Trade Assistance Programs:
Foreign Market Development (Cooperator) Program �������������������������� ������ ������ ������ ������ 35 35 35 35 35 35 35
Technical Assistance Specialty Crops ������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 9 9 9 9 9 9 9
Emerging Markets ������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 10 10 10 10 10 10 10
Veterans Compensation:
VBA OBRA and IT OBRA �������������������������������������������������������������������� ������ 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
National Directory for New Hires (NDNH) Data Matches �������������������� ������ ������ ������ –1 –1 –2 –2 –3 –3 –3 –3
Reimburse the Department of Health and Human Services for NDNH
Data Matches ���������������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 1 1 1 1 1 1 1 1
COLA Rounddown ������������������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ ������ ������ –35 –71 –108 –147 –205 –267
Veterans Housing:
Enhanced Loan Asset Sales ��������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ –108 –118 –127 –135 –143 –150
Guaranteed Loan Funding Fees Extension ����������������������������������������� ������ ������ ������ –280 –286 –374 –389 –393 –402 –412 –422
Veterans Pension:
VBA OBRA and IT OBRA �������������������������������������������������������������������� ������ 9 9 9 10 10 10 11 11 11 11
VHA OBRA and IT OBRA ������������������������������������������������������������������� ������ 17 18 20 21 22 23 25 26 28 28
Income Verification Match ������������������������������������������������������������������� ������ –3 –7 –11 –14 –18 –22 –26 –30 –34 –38
Sunset Medicaid Provision ������������������������������������������������������������������ ������ ������ ������ –576 –576 –576 –576 –576 –576 –576 –576
Veterans Retirement Benefits:
Increase in qualifying workstudy activities ������������������������������������������� ������ * 2 2 2 2 2 2 2 2 2

oTHer imPorTanT Program aSSumPTionS


Children’s Health Insurance Program (Title XXI):
State allotments ������������������������������������������������������������������������������������������� 8,411 9,685 11,238 12,526 13,924 9,409 5,968 6,063 5,960 5,977 5,979
Contingency fund ����������������������������������������������������������������������������������������� 100 200 200 200 200 ������ ������ ������ ������ ������ ������
Performance bonus ������������������������������������������������������������������������������������� 40 180 240 160 40 ������ ������ ������ ������ ������ ������
Child health quality activities ����������������������������������������������������������������������� 15 30 45 45 45 30 15 ������ ������ ������ ������
Medicaid:
Financial management recoveries ��������������������������������������������������������������� –500 –546 –582 –620 –660 –703 –749 –798 –850 –905 –964
Vaccines for Children, Total program costs �������������������������������������������������� 3,378 3,323 3,363 3,449 3,500 3,615 3,735 3,858 3,986 4,117 4,253
Institutional long-term care �������������������������������������������������������������������������� 44,132 48,368 44,571 44,686 46,999 49,568 52,384 55,418 58,662 62,080 65,697
Home and community based institutional alternatives �������������������������������� 34,906 38,590 37,348 39,427 43,783 48,860 54,726 61,406 68,968 77,423 86,920
Pharmaceuticals (FFS, net of rebates) �������������������������������������������������������� 11,845 14,112 12,974 12,932 13,557 14,287 15,098 15,981 16,930 17,949 19,050
Managed care (Including Medicaid MCOs, PHPs, and PCCM) ������������������� 56,315 64,280 61,627 64,158 69,923 76,196 82,919 89,975 97,290 104,740 112,323
Medicare:
Contracting Reform ������������������������������������������������������������������������������������� –280 –550 –580 –620 –660 –730 –780 –840 –910 –990 –1,080
Hospice budget neutrality adjustment 5 ������������������������������������������������������� ������ –350 –570 –710 –770 –830 –760 –810 –870 –930 –990
Hospital IPPS Capital IME adjustment 5 ������������������������������������������������������ ������ –520 –600 –630 –670 –700 –740 –770 –820 –860 –910
DME Competitive Bidding ���������������������������������������������������������������������������� ������ –590 –760 –850 –1,090 –1,390 –1,600 –1,760 –2,030 –2,380 –2,770
Old Age and Survivors Insurance (OASI), Disability Insurance (DI) and
Supplemental Security Income (SSI):
Performance of CDRs in 2009 and Subsequent Years (OASDI and SSI):
OASDI ������������������������������������������������������������������������������������������������� –19 –86 –134 –165 –195 –224 –369 –890 –1,565 –2,237 –2,780
SSI ������������������������������������������������������������������������������������������������������� –74 –239 –423 –485 –645 –761 –907 –1,217 –1,364 –1,449 –1,758
Collection of Overpayments (OASI, DI, and SSI):
OASDI ������������������������������������������������������������������������������������������������� –1,054 –1,161 –1,246 –1,321 –1,398 –1,484 –1,484 –1,484 –1,484 –1,484 –1,484
382 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 24–6. imPacT oF regulaTionS, exPiring auTHorizaTionS, and oTHer aSSumPTionS in THe baSeline—conTinued
(In millions of dollars)
Estimate
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
DI ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� –840 –896 –949 –1,000 –1,047 –1,093 –1,093 –1,093 –1,093 –1,093 –1,093
SSI (Federal) ��������������������������������������������������������������������������������������� –1,041 –1,126 –1,202 –1,283 –1,357 –1,429 –1,429 –1,429 –1,429 –1,429 –1,429
Debts Written off as Uncollectible (no effect on outlays - OASI, DI, and
SSI):
OASDI ������������������������������������������������������������������������������������������������� 167 185 198 210 222 236 236 236 236 236 236
DI ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 539 574 608 641 671 701 701 701 701 701 701
SSI (Federal) ��������������������������������������������������������������������������������������� 357 386 412 440 465 490 490 490 490 490 490
Payments to States for Vocat Rehab (excludes ticket payments—OASDI
and SSI):
OASDI ������������������������������������������������������������������������������������������������� 76 79 85 92 99 105 112 119 124 132 132
SSI ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 56 57 60 65 69 74 78 82 86 90 90
Research and Demonstration Projects (OASDI And SSI):
OASDI ������������������������������������������������������������������������������������������������� 23 21 32 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
SSI ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29 34 49 50 50 50 51 52 53 54 55
State Supplementation Benefit Payments (SSI):
Payments from States ������������������������������������������������������������������������� –4,481 –4,606 –4,737 –4,880 –5,053 –5,208 –5,363 –5,519 –5,685 –5,860 –6,059
Benefit Payments �������������������������������������������������������������������������������� 4,460 4,595 5,065 4,525 5,040 5,195 5,350 5,900 5,680 5,440 6,025
Fees for Administration of SSI State Supplemental Benefit Payments (SSI):
Treasury Share ������������������������������������������������������������������������������������ –145 –149 –166 –143 –159 –161 –163 –179 –167 –155 –171
SSA Share ������������������������������������������������������������������������������������������� –145 –165 –187 –167 –192 –201 –211 –241 –233 –224 –255
Performance of Non-disability SSI Redeterminations (SSI) ����������������������� 511 –570 –274 37 18 27 –30 –1,193 –1,540 –1,477 –1,684
State Grants and Demonstrations:
Ticket to Work Health Grant Programs:
Infrastructure Grant Program ������������������������������������������������������������� 40 68 70 80 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration to maintain independence and employment ��������������� 25 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
High-Risk Pools:
Initial Seed Grants ������������������������������������������������������������������������������� * ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Operation of Pools ������������������������������������������������������������������������������� 3 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Emergency Health Services for Undocumented Aliens ������������������������������� 133 50 30 30 10 5 5 5 5 5 5
Pilot Program for National and State Background Checks �������������������������� 3 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Katrina Relief ����������������������������������������������������������������������������������������������� 96 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Site Development Grants - Rural PACE ������������������������������������������������������� 2 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Funding for PACE Outliers ��������������������������������������������������������������������������� 5 5 1 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Drug Surveys and Reports �������������������������������������������������������������������������� 1 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Partnerships for Long-Term Care ���������������������������������������������������������������� 3 3 3 3 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Alternate Non-Emergency Care ������������������������������������������������������������������ 32 16 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Psychiatric Residential Treatment Demonstration ��������������������������������������� 25 40 50 55 43 ������ ������ ������ ������ ������ ������
Money Follows the Person (MFP) Demonstration ��������������������������������������� 359 474 249 253 301 94 ������ ������ ������ ������ ������
MFP Evaluation and Support ����������������������������������������������������������������������� 3 1 1 1 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Medicaid Transformation Grants ������������������������������������������������������������������ 77 39 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Medicaid Integrity Program �������������������������������������������������������������������������� 75 75 75 75 75 75 75 75 75 75 75
State Pharmacy Assistance ������������������������������������������������������������������������� 1 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Katrina/Rita Hurricane Support ������������������������������������������������������������������� * ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Grants to Improve Outreach and Enrollment ����������������������������������������������� 10 23 23 23 23 ������ ������ ������ ������ ������ ������
Application of Prospective Payment system ������������������������������������������������ 3 2 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Approved and Implemented Demonstrations and Pilot Programs 6, 7:
Medicare, HI:
Rural Hospice:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 3 4 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 3 4 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Mercy Medical Demonstration:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 2 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 2 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Premier:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 2,827 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 2,839 12 12 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Rural Community Hospital 8:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 70 48 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 93 62 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Utah Graduate Medical Education:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 9 7 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
24. CURRENT SERVICES ESTIMATES 383

Table 24–6. imPacT oF regulaTionS, exPiring auTHorizaTionS, and oTHer aSSumPTionS in THe baSeline—conTinued
(In millions of dollars)
Estimate
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 9 7 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Medicare, SMI:
Medicare Health Support Program:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 58 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
United Mine Workers of America (UMWA) Prescription Drug:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 9 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Coordinated Care Disease Management Demonstration:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 22 11 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 22 11 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Low-Vision Rehabilitation:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 8 8 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 10 10 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Cancer Prevention and Treatment for Ethnic and Racial Minorities:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 8 8 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 8 8 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Medical Adult Day Care Demonstration:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 3 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 2 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demo to Limit Annual Change in Part D Premiums:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 30 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demo to Transition Enrollment of “Low-Income Subsidy Beneficiaries:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 30 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Medicare: HI and SMI:
Acute Care Episode Bundling Demonstration:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 118 162 168 43 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 112 155 161 41 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Electronic Health Records Demonstration:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 210 1,721 3,860 3,785 3,917 3,831 2,330 ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 210 1,721 3,860 3,785 3,917 3,831 2,330 ������ ������ ������ ������
Physician Hospital Collaboration Demonstration:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 1,168 2,515 2,611 1,358 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 1,168 2,515 2,611 1,358 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Senior Risk Reduction Demonstration:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 2 3 3 1 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 2 3 3 1 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
ESRD Disease Management Demonstration:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 177 150 45 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 177 150 45 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Home Health Third-Party Liability Demonstration:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 289 428 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 275 408 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Medicare+Choice Phase II Demonstration:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 5 59 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
S/HMO I Demonstration:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 1,535 1,719 1,925 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 1,576 1,748 1,931 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
S/HMO II Demonstration:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 586 657 735 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 594 662 737 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Minnesota-Dual Eligibles:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 702 786 880 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 748 818 887 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Wisconsin Health Partnership Dual Eligible Demonstration:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 73 81 91 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 78 85 92 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Massachusetts SCO Dual Eligible Demonstration:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 182 203 228 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 195 213 230 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
384 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 24–6. imPacT oF regulaTionS, exPiring auTHorizaTionS, and oTHer aSSumPTionS in THe baSeline—conTinued
(In millions of dollars)
Estimate
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Physician Group Practice Demonstration:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 2,013 1,032 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 1,854 993 98 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
United Mine Workers of American (UMWA) Health:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 9 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Home Health Pay for Performance:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 1,513 390 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 1,513 390 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
PACE for Profit:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 10 15 3 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 10 15 3 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
DRA 5007 Medicare Hospital Gainsharing Demonstration:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 657 304 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 657 304 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Medicare Care Management Performance:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 3,888 3,011 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 3,837 2,960 24 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Lifemasters Disease Management Dual Eligibles Demonstration:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 798 853 219 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 798 853 219 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Care Management for High-Cost Beneficiaries:
Baseline Estimate ������������������������������������������������������������������������� 192 196 201 90 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Demonstration estimate ���������������������������������������������������������������� 192 196 201 90 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Medicaid 9: ��������������������������������������������������������������������������������������������������
Alabama Family Planning:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 158 173 189 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Arizona AHCCCS:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 5,356 5,932 6,571 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Arkansas ARKids B 10:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 51 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Arkansas Family Planning 11:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Arkansas TEFRA:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 31 34 9 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
California Family Planning 12:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
California In-Home Supportive Services Plus 13:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 357 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
California MediCal Hospital/Uninsured Care:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 766 702 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Delaware Diamond State Health Plan:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 302 76 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
District of Columbia Childless Adults:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 6 6 6 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
District of Columbia HIV:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 18 6 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Florida Family Planning:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 1,028 179 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Florida MEDS-AD Program:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 1,180 1,298 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Florida Medicaid Reform:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 6,589 7,683 4,137 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Hawaii Health QUEST:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 714 788 870 961 777
Illinois Family Planning 11:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Healthy Indiana Plan:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 1,192 1,299 1,404 1,541 394
IowaCare:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 125 134 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Iowa Family Planning:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 205 214 74 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Kentucky Health Care Partnership Program:
24. CURRENT SERVICES ESTIMATES 385

Table 24–6. imPacT oF regulaTionS, exPiring auTHorizaTionS, and oTHer aSSumPTionS in THe baSeline—conTinued
(In millions of dollars)
Estimate
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 587 635 691 58
Louisiana Family Planning:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 525 569 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Maine HIV:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 47 39 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
MaineCare Childless Adults:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 57 57 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Maryland Health Choice:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 1,515 1,657 1,361 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Massachusetts MassHealth:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 3,330 3,596 2,855 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Michigan Family Planning:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 503 547 285 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Minnesota Prepaid Med Assist Project Plus:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 164 205 173 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Minnesota Family Planning:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 325 339 88 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Mississippi Family Planning:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 306 343 385 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Mississippi - Healthier Mississippi:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 86 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Montana Basic Medicaid for Able-Bodied Adults 14:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 13 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Missouri Family Planning:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 303 331 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
New Mexico Family Planning:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 119 124 32 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
New York Partnership Plan:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 7,685 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
New York Federal-State Health Reform Partnership:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 11,609 12,357 13,153 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
North Carolina Family Planning:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 494 515 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Oklahoma Family Planning:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Oregon Family Planning:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 183 16 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Oregon Health Plan 2:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 1,812 1,960 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Pennsylvania Family Planning:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 333 361 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Rhode Island Rite Care:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 206 222 238 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
South Carolina Family Planning:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 413 431 108 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
TennCare II:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 4,708 3,837 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Texas Family Planning:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 1,633 1,819 2,026 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Utah Primary Care Network:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 117 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Vermont Long Term Care Plan:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 159 176 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Vermont Global Commitment to Health:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 586 639 160 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virginia Family Planning:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 228 244 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Washington Take Charge/Family Planning:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 329 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Wisconsin BadgerCare:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 92 39 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Wisconsin BadgerCare Plus:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 69 96 100 104 108 28
Wisconsin Family Planning:
386 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 24–6. imPacT oF regulaTionS, exPiring auTHorizaTionS, and oTHer aSSumPTionS in THe baSeline—conTinued
(In millions of dollars)
Estimate
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 387 450 113 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Wyoming Family Planning:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 33 35 37 39
Pharmacy Plus:
Wisconsin Pharmacy Plus:
Demonstration estimate �������������������������������������������������������� 62 18 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Children’s Health Insurance Program (Title XXI) 15 �������������������������������������
Alaska Denali KidCare:
Demonstration estimate ��������������������������������������������������������������� 11 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Hawaii QUEST:
Demonstration estimate ��������������������������������������������������������������� 2 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
New Jersey FamilyCare 16:
Demonstration estimate ��������������������������������������������������������������� 173 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Oregon Health Plan 2:
Demonstration estimate ��������������������������������������������������������������� 43 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Wisconsin BadgerCare:
Demonstration estimate ��������������������������������������������������������������� 68 35 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
CHIP/Medicaid Demonstrations 15:

Arizona:
Demonstration estimate ��������������������������������������������������������������� 24 26 28 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Arkansas:
Demonstration estimate (CHIP funds) ������������������������������������������ 13 24 31 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Baseline estimate (Medicaid funds) ���������������������������������������������� 1,813 2,049 2,318 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Colorado:
Demonstration estimate ��������������������������������������������������������������� 18 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Idaho:
Demonstration estimate (CHIP funds) ������������������������������������������ 11 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Michigan 16:
Demonstration estimate (CHIP funds) ������������������������������������������ 24 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Nevada:
Demonstration estimate (CHIP funds) ������������������������������������������ 19 21 17 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
New Mexico:
Demonstration estimate (CHIP funds) ������������������������������������������ 27 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Oklahoma Sooner Care Demo:
Baseline estimate ������������������������������������������������������������������������� 1,137 289 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Virginia:
Demonstration estimate (CHIP funds) ������������������������������������������ 10 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
* $500,000 or less�
1 Medicare regulations reflect gross outlays�
2 Current law expires December 31, 2010�
3 Preliminary estimates�
4 Current law expires September 30, 2011�
5 Implementation of these regulations was prohibited in 2009, but not subsequent years, by the American Recovery and Reinvestment Act of 2009�
6 Baseline estimates reflect costs absent the demonstration; demonstration estimate reflects costs of the demonstration� The differences represent the net impact of the demonstration�

Any demonstrations are implicitly assumed in the current services baseline� The demonstrations listed are only those that were approved and implemented by release of the 2010
President’s Budget�
7 Excludes demonstration authorized under Section 135 of the Medicare Improvement for Patients and Providers Act of 2008 to assess appropriate use of imaging services by Medicare

providers�
8 Costs of this demonstration are offset annually by a reduction to inpatient hospital prospective payment rates�
9 Medicaid demonstration estimates do not reflect temporary FMAP adjustments included in the American Recovery and Reinvestment Act, P�L� 111-5�
10 Baseline estimate is 2008 estimate carried forward while demonstration has been operating on temporary extensions (Oct 08 - March 09)�
11 Arkansas expired on January 31, 2009 and Illinois expired on March 31, 2009� Both demonstrations are on temporary extension until April 30, 2009�
12 The Federal Government does not have current estimates for California; the State has been operating under a temporary extension for four years�
13 Consumer directed program in which “plan of care” is converted to a cash allotment� It is expected that these will convert to DRA State Plan option upon expiration�
14 Demonstration is currently operating on temporary extensions and not approved for renewal�
15 The Children’s Health Insurance Program Reauthorization Act (CHIPRA) (P�L� 111-3) authorized childless adults through December 31, 2009�
16 New Jersey and Michigan 2010 and 2011 estimates are based on 2009 estimates due to automatic extensions under CHIPRA�
24. CURRENT SERVICES ESTIMATES 387

does not assume additional spending under this author- list. Instead, some of the more important assumptions are
ity beyond that point. Table 24–6 provides a listing of shown.
mandatory programs and taxes assumed to continue in
the baseline after their expiration. All discretionary pro- Current Services Receipts, Outlays, and Budget
grams with enacted non-emergency appropriations in the Authority
current year and the 2008 full-year costs for overseas con-
tingency operations in Iraq and Afghanistan and other re- Receipts.—Table 24-7 shows the baseline projection of
curring international activities are assumed to continue. current policy receipts by major source. Total receipts are
Many other important assumptions must be made in projected to increase by $189 billion from 2009 to 2010, by
order to calculate the baseline estimates. These include $980 billion from 2010 to 2014, and by $932 billion from
assumptions about the timing and substance of regula- 2014 to 2019. These increases are largely due to assumed
tions that will be issued over the projection period, the increases in incomes resulting from both real economic
use of administrative discretion provided under current growth and inflation.
law, and other assumptions about the way programs oper- Individual income taxes are estimated to increase by
ate. Table 24–6 lists many of these assumptions and their $97 billion from 2009 to 2010, by $536 billion from 2010 to
impact on the baseline estimates. It is not intended to 2014, and by $518 billion from 2014 to 2019 under base-
be an exhaustive listing; the variety and complexity of line assumptions. This average annual rate of growth of
Government programs are too great to provide a complete 8.0 percent between 2010 and 2019 is primarily the effect

Table 24–7. receiPTS by Source in THe baSeline ProJecTion oF currenT Policy


(in billions of dollars)
Estimate
2008
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Individual income taxes ����������������������������������������������������������� 1,146 953 1,050 1,210 1,372 1,484 1,586 1,684 1,780 1,883 1,992 2,105
Corporation income taxes �������������������������������������������������������� 304 175 221 288 347 385 389 420 438 457 481 504
Social insurance and retirement receipts �������������������������������� 900 899 939 993 1,051 1,114 1,166 1,212 1,266 1,314 1,367 1,428
On-budget ��������������������������������������������������������������������������� 242 244 256 275 294 310 323 333 340 350 362 379
Off-budget ��������������������������������������������������������������������������� 658 655 683 718 757 803 843 879 926 963 1,005 1,049
Excise taxes ���������������������������������������������������������������������������� 67 66 76 82 85 87 89 90 92 93 94 95
Estate and gift taxes ���������������������������������������������������������������� 29 26 20 21 22 24 25 27 29 31 33 35
Other receipts �������������������������������������������������������������������������� 78 65 68 79 89 94 99 104 109 113 116 119

Total, receipts �������������������������������������������������������������������������� 2,524 2,185 2,374 2,675 2,968 3,187 3,354 3,537 3,714 3,890 4,082 4,286
On-budget ��������������������������������������������������������������������������� 1,866 1,530 1,691 1,956 2,211 2,384 2,511 2,658 2,788 2,927 3,077 3,237
Off-budget ��������������������������������������������������������������������������� 658 655 683 718 757 803 843 879 926 963 1,005 1,049

of increased collections resulting from rising personal in- legislated increases in excise taxes on tobacco products
comes. provided in the Children’s Health Insurance Program
Corporation income taxes are estimated to increase by Reauthorization Act of 2009. Excise taxes increase by an
$46 billion from 2009 to 2010, by $168 billion from 2010 to additional $19 billion from 2010 to 2019. Estate and gift
2014, and by $116 billion from 2014 to 2019 under base- taxes decline by $7 billion from 2009 to 2010, in large part
line assumptions. This average annual rate of growth of due to the scheduled increase in the exemption amount
9.6 percent between 2010 and 2019 is primarily attribut- from $2 million to $3.5 million for tax year 2009. Estate
able to growth in corporate profits. and gift taxes grow annually thereafter, rising to $35
Social insurance and retirement receipts are estimated billion in 2019. Other baseline receipts (customs duties
to increase by $40 billion from 2009 to 2010, by an ad- and miscellaneous receipts) are projected to increase by
ditional $226 billion between 2010 and 2014, and by an $3 billion between 2009 and 2010, and to rise annually
additional $263 billion between 2014 and 2019. These thereafter to $119 billion in 2019.
baseline estimates reflect increases in total wages and Outlays.—Outlays in the baseline projection of cur-
salaries paid and scheduled increases in the social se- rent policy are estimated to decline from $3,801 billion
curity taxable earnings base from $106,800 in 2009 to in 2009 to $3,644 billion in 2010, a 4.1 percent decrease.
$125,400 in 2014 and to $152,700 in 2019, as shown in Between 2009 and 2014, the baseline outlays are pro-
Table 24-8. jected to increase at an average annual rate of 1.7 per-
Excise taxes increase by $10 billion from 2009 to 2010, cent and between 2009 and 2019, the baseline outlays
in large part due to increased economic activity and are projected to increase at an annual rate of 3.5 per-
388 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 24–8. eFFecT on receiPTS oF cHangeS in THe Social SecuriTy Taxable earningS baSe
(In billions of dollars)
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Social security (oaSdi) taxable earnings base increases:


$106,800 to $114,600 on Jan 1, 2012 1 ���������������������������������������������������������������������� 4�1 10�9 12�0 13�1 14�5 15�8 17�3 18�8
$114,600 to $119,700 on Jan 1, 2013 ������������������������������������������������������������������������� ������ 2�6 6�9 7�6 8�3 9�1 10�0 10�9
$119,700 to $125,400 on Jan 1, 2014 ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ 2�9 7�7 8�5 9�1 10�1 11�0
$125,400 to $130,800 on Jan 1, 2015 ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ 2�7 7�2 8�0 8�6 9�5
$130,800 to $136,200 on Jan 1, 2016 ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ 2�8 7�2 8�0 8�5
$136,200 to $141,600 on Jan 1, 2017 ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ 2�8 7�2 8�0
$141,600 to $147,000 on Jan 1, 2018 ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ 2�8 7�2
$147,000 to $152,700 on Jan 1, 2019 ������������������������������������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������ 3�0
1 The taxable earnings base remains at $106,800 for 2009, 2010 and 2011�

cent. Table 24–9 shows the growth from 2009 to 2010 from $2,300 billion in 2009 to $2,020 billion in 2010,
and average annual growth over the five-year and ten- largely due to the outlay estimates for the Troubled Asset
year periods for certain discretionary and major manda- Relief Program in 2009. Outlays generally increase after
tory programs. 2010, reaching $3,018 billion in 2019, due in large part to
While most discretionary spending is assumed to grow changes in the number of beneficiaries and to automatic
with inflation, outlays for discretionary programs grow by cost-of-living adjustments and other adjustments for in-
8.0 percent from $1,331 billion in 2009 to $1,437 billion flation. Social Security outlays grow from $675 billion in
in 2010, largely due to an increase in outlay estimates 2009 to $1,141 billion in 2019, an average annual rate of
from the Recovery Act. Excluding the outlay impact of 5.4 percent. Medicare and Medicaid outlays are projected
the Recovery Act, outlays increase each year after 2010, to grow at annual average rates of 7.4 and 6.0 percent
largely reflecting increases in resources to keep pace with over the 10-year period, respectively, outpacing inflation.
inflation, reaching $1,562 billion in 2019. Entitlement Other areas of high growth include veterans programs
and other mandatory programs are estimated to decline (6.9 percent) and other health care programs (5.2 per-

Table 24–9. cHange in ouTlay eSTimaTeS by caTegory in THe baSeline ProJecTion oF currenT Policy
(Dollar amounts in billions)
Change 2009 to 2010 Change 2009 to 2014 Change 2009 to 2019
Annual Annual
average average
2009 2010 2014 2019 Amount Percent Amount rate Amount rate
Outlays:
Discretionary:
Defense ���������������������������������������������������������������������������� 726 755 800 906 28 3�9% 74 2�0% 180 2�2%
Non-defense ��������������������������������������������������������������������� 604 683 587 655 79 13�0% –17 –0�6% 51 0�8%
Subtotal, discretionary �������������������������������������������������������������� 1,331 1,437 1,388 1,562 107 8�0% 57 0�8% 231 1�6%
Mandatory:
Farm programs ����������������������������������������������������������������� 14 19 15 14 5 36�8% 1 1�8% * 0�3%
Medicaid ��������������������������������������������������������������������������� 262 290 327 471 27 10�4% 64 4�5% 209 6�0%
Other health care �������������������������������������������������������������� 31 32 37 51 2 5�3% 6 3�6% 20 5�2%
Medicare ��������������������������������������������������������������������������� 425 452 631 871 27 6�4% 206 8�2% 446 7�4%
Federal employee retirement and disability ���������������������� 116 119 133 155 4 3�2% 18 2�9% 39 3�0%
Unemployment compensation ������������������������������������������ 103 89 48 57 –15 –14�2% –56 –14�3% –46 –5�8%
Other income security programs �������������������������������������� 236 268 232 250 33 13�9% –4 –0�3% 15 0�6%
Social Security ������������������������������������������������������������������ 675 696 839 1,141 21 3�1% 164 4�5% 466 5�4%
Veterans programs ����������������������������������������������������������� 50 57 75 98 6 12�9% 24 8�3% 48 6�9%
Other mandatory programs ���������������������������������������������� 480 81 –8 34 –399 –83�2% –488 –143�9% –446 –23�2%
Undistributed offsetting receipts ��������������������������������������� –92 –83 –98 –126 8 –9�0% –7 1�4% –34 3�2%
Subtotal, mandatory ����������������������������������������������������������������� 2,300 2,020 2,230 3,018 –280 –12�2% –70 –0�6% 718 2�8%
Disaster costs 1 ������������������������������������������������������������������������� 4 11 23 30 7 204�8% 19 44�6% 26 23�7%
Net interest ������������������������������������������������������������������������������� 167 176 501 762 9 5�4% 334 24�6% 595 16�4%
Total, outlays ���������������������������������������������������������������������������������� 3,801 3,644 4,142 5,372 –157 –4�1% 341 1�7% 1,570 3�5%
* $500 million or less�
1 These amounts represent the statistical probability of a major disaster requiring federal assistance for relief and reconstruction� Such assistance might be provided in the form of

discretionary or mandatory outlays or tax relief� These amounts are included as outlays for convenience�
24. CURRENT SERVICES ESTIMATES 389

cent). Outlays in the allowance for future disaster costs tion, category, subfunction, and program) is available as
are projected to increase from $4 billion in 2009 (reflect- Table 24-14 on the Internet and on the CD-ROM enclosed
ing a part-year allowance only) to $30 billion in 2019 at with the printed version of this document.
an average annual rate of 23.7 percent. Net interest pay- Budget authority.—Tables 24–12 and 24–13 show es-
ments are projected to increase from $167 billion in 2009 timates of budget authority in the baseline projection of
to $762 billion in 2019 at an average annual rate of 16.4 current policy by function and by agency, respectively. A
percent. more detailed presentation of budget authority with pro-
Tables 24–10 and 24–11 show the baseline projection of gram level estimates is available as Table 24-15 on the
current policy outlays by function and by agency, respec- Internet and on the CD-ROM enclosed with the printed
tively. A more detailed presentation of outlays (by func- version of this document.

Table 24–10. ouTlayS by FuncTion in THe baSeline ProJecTion oF currenT Policy


(in billions of dollars)
Estimate
Function 2008
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
National Defense:
Department of Defense—Military �������������������������� 594�7 705�1 733�0 731�0 744�4 762�5 779�9 800�0 820�1 840�8 862�2 884�0
Other ���������������������������������������������������������������������� 21�4 25�2 27�5 27�2 26�6 25�6 26�0 26�5 27�1 27�6 28�2 28�8
Total, National Defense ��������������������������������� 616�1 730�2 760�5 758�2 771�0 788�0 805�9 826�5 847�2 868�5 890�3 912�8
International Affairs ����������������������������������������������������� 28�9 32�1 43�6 46�0 45�0 45�2 45�6 46�7 47�7 48�7 49�7 50�8
General Science, Space, and Technology ������������������ 27�8 31�2 32�1 31�4 31�2 31�6 32�0 32�5 33�1 33�8 34�5 35�2
Energy ������������������������������������������������������������������������ 0�6 8�8 22�6 13�5 7�2 6�1 5�9 4�4 4�6 3�5 3�9 5�2
Natural Resources and Environment �������������������������� 31�9 42�0 43�1 39�4 38�3 37�5 37�3 37�6 39�2 39�9 41�6 42�1
Agriculture ������������������������������������������������������������������� 18�4 20�4 25�5 24�8 17�4 22�8 22�2 21�5 21�5 21�6 21�9 22�3
Agriculture ������������������������������������������������������������������ 18�4 20�4 25�5 24�8 17�4 22�8 22�2 21�5 21�5 21�6 21�9 22�3
Commerce and Housing Credit ���������������������������������� 27�9 500�4 64�7 13�3 –35�0 –41�1 –40�7 –40�3 –14�1 –4�3 –4�0 –4�1
On-Budget �������������������������������������������������������������� (25�5) (496�6) (60�7) (10�0) (–36�6) (–41�6) (–40�7) (–40�3) (–14�1) (–4�3) (–4�0) (–4�1)
Off-Budget �������������������������������������������������������������� (2�4) (3�8) (4�0) (3�3) (1�7) (0�5) (*) (*) (*) (-*) (-*) (-*)
Transportation ������������������������������������������������������������� 77�6 94�3 106�1 97�2 95�9 95�3 92�1 93�9 96�3 98�7 100�7 102�3
Community and Regional Development ��������������������� 24�0 28�0 25�1 24�6 20�8 18�3 16�7 16�5 16�3 16�6 16�9 17�1
Health ������������������������������������������������������������������������� 280�6 353�4 388�7 371�5 381�5 405�1 425�0 450�6 481�2 517�4 552�6 590�4
Medicare ��������������������������������������������������������������������� 390�8 430�8 457�9 502�3 512�5 570�9 637�0 656�6 726�7 757�1 787�0 877�8
Income Security ���������������������������������������������������������� 431�3 519�3 545�8 527�3 481�1 478�4 480�6 487�3 502�7 509�6 518�7 536�3
Social Security ������������������������������������������������������������ 617�0 680�5 701�9 727�6 756�3 797�1 845�5 898�2 954�7 1,015�4 1,079�8 1,148�6
On-Budget �������������������������������������������������������������� (17�8) (34�1) (25�2) (27�6) (29�1) (31�9) (34�6) (37�4) (40�4) (43�7) (46�6) (49�6)
Off-Budget �������������������������������������������������������������� (599�2) (646�4) (676�8) (700�0) (727�3) (765�3) (811�0) (860�8) (914�2) (971�7) (1,033�2) (1,099�0)
Veterans Benefits and Services ���������������������������������� 84�7 96�7 105�2 113�7 111�8 121�6 127�9 133�8 144�9 146�2 146�7 159�6
Administration of Justice ��������������������������������������������� 47�1 53�3 55�9 54�6 54�8 55�6 57�1 58�6 60�3 61�9 65�0 66�9
General Government �������������������������������������������������� 20�3 21�8 23�7 24�1 25�4 25�4 25�1 26�0 26�9 27�4 28�4 29�7
Net Interest ����������������������������������������������������������������� 252�8 166�9 176�0 283�0 376�0 444�7 501�3 555�1 605�0 657�1 707�8 761�9
On-Budget �������������������������������������������������������������� (366�5) (284�8) (293�1) (404�0) (504�3) (582�0) (649�0) (713�2) (773�5) (836�4) (899�3) (964�2)
Off-Budget �������������������������������������������������������������� (–113�7) (–117�8) (–117�1) (–121�1) (–128�3) (–137�2) (–147�7) (–158�2) (–168�5) (–179�3) (–191�5) (–202�3)
Allowances ����������������������������������������������������������������� ������ 3�6 10�9 15�9 18�3 20�4 22�6 24�8 26�2 27�5 28�8 30�1
Undistributed Offsetting Receipts:
Employer share, employee retirement (on-budget) –53�0 –54�0 –60�8 –62�3 –64�9 –67�7 –70�7 –73�7 –76�9 –86�3 –90�1 –94�1
Employer share, employee retirement (off-budget) –13�1 –14�2 –14�9 –15�5 –16�1 –17�1 –18�0 –18�9 –19�9 –20�7 –21�5 –22�5
Rents and royalties on the Outer Continental Shelf ��� –18�3 –6�3 –7�0 –8�7 –9�9 –10�1 –9�8 –9�8 –9�9 –9�6 –9�5 –9�4
Sale of major assets ���������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ –0�3 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Other undistributed offsetting receipts ������������������� –1�8 –17�2 –0�8 –0�1 –0�2 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Total, Undistributed Offsetting Receipts �������� –86�2 –91�6 –83�4 –86�6 –91�4 –95�0 –98�5 –102�3 –106�7 –116�7 –121�1 –126�1
On-Budget ����������������������������������������������� (–73�1) (–77�5) (–68�5) (–71�1) (–75�3) (–77�8) (–80�5) (–83�5) (–86�7) (–96�0) (–99�7) (–103�5)
Off-Budget ����������������������������������������������� (–13�1) (–14�2) (–14�9) (–15�5) (–16�1) (–17�1) (–18�0) (–18�9) (–19�9) (–20�7) (–21�5) (–22�5)
Total ............................................................................. 2,982.9 3,801.4 3,644.4 3,717.8 3,728.6 3,930.4 4,142.3 4,333.4 4,621.2 4,839.2 5,059.7 5,371.6
On-Budget �������������������������������������������������������������� (2,508�1) (3,283�2) (3,095�6) (3,151�1) (3,144�1) (3,319�0) (3,496�9) (3,649�7) (3,895�4) (4,067�5) (4,239�5) (4,497�5)
Off-Budget �������������������������������������������������������������� (474�8) (518�2) (548�8) (566�7) (584�6) (611�4) (645�3) (683�8) (725�8) (771�7) (820�2) (874�1)
* $50 million or less�
390 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 24–11. ouTlayS by agency in THe baSeline ProJecTion oF currenT Policy


(in billions of dollars)
Estimate
Agency 2008
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Legislative Branch ������������������������������������������������������������� 4�4 4�8 5�3 5�1 5�3 5�4 5�5 5�7 5�9 6�0 6�2 6�4
Judicial Branch ������������������������������������������������������������������ 6�3 6�8 6�9 7�1 7�3 7�6 7�8 8�0 8�2 8�5 8�8 9�0
Agriculture ������������������������������������������������������������������������� 90�8 115�9 131�7 135�6 126�9 129�5 126�4 126�3 128�6 130�9 133�6 136�2
Commerce ������������������������������������������������������������������������� 7�7 11�8 12�4 12�7 12�1 10�5 10�6 10�8 11�1 11�4 11�6 11�9
Defense—Military �������������������������������������������������������������� 594�7 705�1 733�0 731�1 744�5 762�5 779�9 800�0 820�2 840�9 862�2 884�1
Education ��������������������������������������������������������������������������� 66�0 49�7 104�9 103�3 80�9 74�7 73�2 76�6 78�2 79�4 80�2 81�9
Energy ������������������������������������������������������������������������������� 21�4 29�3 46�8 36�6 29�5 27�5 26�7 26�2 26�5 27�0 27�5 28�0
Health and Human Services ���������������������������������������������� 700�5 817�8 881�2 904�3 921�4 1,001�2 1,086�4 1,129�9 1,229�5 1,289�9 1,352�5 1,478�0
Homeland Security ������������������������������������������������������������ 40�7 49�1 46�9 45�4 44�7 45�0 45�5 46�7 48�0 49�3 52�0 53�5
Housing and Urban Development �������������������������������������� 49�1 64�9 51�5 50�1 48�0 45�1 44�4 44�6 44�5 45�0 45�7 46�1
Interior ������������������������������������������������������������������������������� 9�9 11�5 12�8 12�7 12�2 11�7 11�8 11�6 12�1 12�3 13�0 13�3
Justice ������������������������������������������������������������������������������� 26�5 29�0 30�8 30�3 30�1 30�2 31�0 31�8 32�7 33�5 34�4 35�4
Labor ��������������������������������������������������������������������������������� 58�8 121�9 106�2 77�7 68�7 63�6 63�6 66�4 69�4 72�3 75�1 77�4
State ���������������������������������������������������������������������������������� 17�5 21�1 25�2 25�7 25�7 26�3 26�8 27�4 28�0 28�6 29�2 29�8
Transportation �������������������������������������������������������������������� 64�9 79�7 90�4 82�8 81�1 80�0 76�3 77�6 79�5 81�4 82�9 83�9
Treasury ����������������������������������������������������������������������������� 548�8 806�6 538�3 638�0 685�7 764�7 835�2 900�1 964�5 1,031�3 1,100�2 1,171�3
Veterans Affairs ����������������������������������������������������������������� 84�8 96�5 105�0 113�5 111�5 121�3 127�6 133�5 144�5 145�8 146�3 159�2
Corps of Engineers—Civil Works �������������������������������������� 5�1 12�6 9�5 6�8 6�4 5�7 5�8 6�0 6�2 6�3 6�5 6�7
Other Defense Civil Programs ������������������������������������������� 45�8 48�5 48�4 48�1 48�0 48�5 49�2 49�8 50�4 51�0 51�8 52�4
Environmental Protection Agency ������������������������������������� 7�9 8�4 10�3 9�9 9�2 8�8 8�1 8�4 8�7 8�8 9�1 9�4
Executive Office of the President ��������������������������������������� 1�2 0�8 0�7 0�4 0�4 0�4 0�4 0�4 0�5 0�5 0�5 0�5
General Services Administration ��������������������������������������� 0�3 1�4 2�3 1�6 1�7 1�8 0�8 0�7 0�7 0�7 0�7 0�7
International Assistance Programs ������������������������������������ 11�4 12�4 18�9 19�7 18�6 18�1 18�0 18�4 18�8 19�2 19�5 20�0
National Aeronautics and Space Administration ��������������� 17�8 19�6 18�0 18�4 18�5 18�9 19�3 19�7 20�1 20�6 21�0 21�5
National Science Foundation ��������������������������������������������� 5�8 6�7 8�0 7�5 7�1 7�1 7�1 7�1 7�3 7�4 7�5 7�7
Office of Personnel Management �������������������������������������� 64�4 68�5 71�5 73�7 76�4 79�7 82�4 85�7 89�0 99�2 103�4 107�9
Small Business Administration ������������������������������������������ 0�5 2�3 1�2 0�8 0�8 0�7 0�7 0�7 0�7 0�8 0�8 0�8
Social Security Administration ������������������������������������������� 657�8 725�0 748�7 780�9 803�9 850�6 900�7 955�2 1,017�0 1,075�0 1,136�6 1,211�9
On-Budget ��������������������������������������������������������������������� (58�6) (78�6) (71�9) (80�9) (76�6) (85�3) (89�8) (94�4) (102�7) (103�2) (103�4) (112�8)
Off-Budget ��������������������������������������������������������������������� (599�2) (646�4) (676�8) (700�0) (727�3) (765�3) (811�0) (860�8) (914�2) (971�7) (1,033�2) (1,099�0)
Other Independent Agencies ��������������������������������������������� 49�6 147�6 47�9 12�5 –12�0 –18�0 –16�2 –15�8 11�8 19�1 20�3 21�9
On-Budget ��������������������������������������������������������������������� (47�2) (143�8) (43�9) (9�2) (–13�6) (–18�5) (–16�2) (–15�8) (11�8) (19�1) (20�3) (21�9)
Off-Budget ��������������������������������������������������������������������� (2�4) (3�8) (4�0) (3�3) (1�7) (0�5) (*) (*) (*) (-*) (-*) (-*)
Allowances ������������������������������������������������������������������������ ������ 3�6 10�9 15�9 18�3 20�4 22�6 24�8 26�2 27�5 28�8 30�1
Undistributed Offsetting Receipts ��������������������������������������� –277�8 –277�4 –281�0 –290�2 –304�5 –319�1 –335�4 –351�0 –367�5 –390�1 –408�2 –425�0
On-Budget ��������������������������������������������������������������������� (–150�9) (–145�4) (–149�0) (–153�6) (–160�1) (–164�7) (–169�7) (–174�0) (–179�1) (–190�0) (–195�2) (–200�2)
Off-Budget ��������������������������������������������������������������������� (–126�9) (–132�0) (–132�0) (–136�6) (–144�4) (–154�4) (–165�6) (–177�0) (–188�4) (–200�0) (–213�0) (–224�9)

Total ................................................................................... 2,982.9 3,801.4 3,644.4 3,717.8 3,728.6 3,930.4 4,142.3 4,333.4 4,621.2 4,839.2 5,059.7 5,371.6
On-Budget ��������������������������������������������������������������������� (2,508�1) (3,283�2) (3,095�6) (3,151�1) (3,144�1) (3,319�0) (3,496�9) (3,649�7) (3,895�4) (4,067�5) (4,239�5) (4,497�5)
Off-Budget ��������������������������������������������������������������������� (474�8) (518�2) (548�8) (566�7) (584�6) (611�4) (645�3) (683�8) (725�8) (771�7) (820�2) (874�1)
* $50 million or less�
24. CURRENT SERVICES ESTIMATES 391

Table 24–12. budgeT auTHoriTy by FuncTion in THe baSeline ProJecTion oF currenT Policy
(in billions of dollars)
Estimate
Function 2008
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
National Defense:
Department of Defense—Military ������������������������� 674�7 713�8 722�0 737�6 755�3 773�9 793�2 813�0 833�4 854�3 875�9 898�2
Other ��������������������������������������������������������������������� 21�6 29�7 24�6 24�9 25�3 25�8 26�2 26�7 27�3 27�8 28�4 29�0
Total, National Defense ������������������������������� 696�3 743�5 746�6 762�4 780�5 799�7 819�4 839�8 860�7 882�2 904�3 927�2
International Affairs ���������������������������������������������������� 48�0 37�5 41�6 44�2 44�3 45�4 47�5 48�7 49�8 50�8 51�9 53�2
General Science, Space, and Technology ����������������� 27�7 35�0 29�9 30�4 31�0 31�6 32�2 32�9 33�5 34�2 34�9 35�6
Energy ����������������������������������������������������������������������� 4�2 43�9 5�1 4�7 4�9 5�1 5�6 4�9 6�0 4�7 4�5 6�5
Natural Resources and Environment ������������������������� 37�2 56�1 35�2 35�2 36�4 36�6 37�5 37�9 39�3 40�3 42�0 42�5
Agriculture ����������������������������������������������������������������� 17�4 21�4 24�2 24�3 17�3 23�3 22�5 21�9 22�0 22�1 22�5 22�8
Commerce and Housing Credit ��������������������������������� 218�2 553�7 25�1 –7�4 –31�6 –34�6 4�3 6�4 7�9 10�5 10�5 10�5
On-Budget ������������������������������������������������������������� (208�6) (546�2) (21�1) (–10�7) (–33�3) (–37�6) (1�3) (3�4) (4�9) (7�5) (7�5) (7�5)
Off-Budget ������������������������������������������������������������� (9�7) (7�5) (4�0) (3�3) (1�7) (3�0) (3�0) (3�0) (3�0) (3�0) (3�0) (3�0)
Transportation ������������������������������������������������������������ 81�5 124�6 88�7 82�6 85�0 88�5 92�4 94�7 97�0 99�4 101�8 104�3
Community and Regional Development �������������������� 41�5 23�9 15�2 15�2 15�5 15�7 16�0 16�3 16�7 17�0 17�4 17�7
Education, Training, Employment, and Social
Services ���������������������������������������������������������������� 91�4 176�0 92�1 99�2 103�1 100�3 106�2 107�2 109�5 111�4 112�6 114�9
Health ������������������������������������������������������������������������ 285�3 370�9 385�2 373�1 386�0 411�8 426�1 455�7 486�5 523�0 558�6 596�5
Medicare �������������������������������������������������������������������� 406�6 431�2 457�6 502�4 512�7 570�5 636�8 656�6 726�5 757�2 787�1 877�6
Income Security ��������������������������������������������������������� 426�2 579�8 533�4 518�9 473�4 475�1 478�8 488�4 505�8 511�8 521�1 539�3
Social Security ����������������������������������������������������������� 619�7 686�4 703�6 729�2 758�8 800�8 849�6 902�7 959�5 1,020�6 1,085�3 1,154�5
On-Budget ������������������������������������������������������������� (17�8) (35�2) (24�6) (27�2) (29�0) (31�9) (34�6) (37�4) (40�4) (43�7) (46�6) (49�6)
Off-Budget ������������������������������������������������������������� (601�8) (651�2) (679�0) (702�0) (729�8) (768�9) (815�1) (865�3) (919�1) (976�9) (1,038�7) (1,104�9)
Veterans Benefits and Services ��������������������������������� 88�3 97�4 105�6 110�9 117�0 122�9 129�2 135�2 141�2 147�6 154�2 161�2
Administration of Justice �������������������������������������������� 49�1 55�6 54�2 53�0 54�4 55�9 57�5 59�1 60�7 62�4 65�5 67�4
General Government ������������������������������������������������� 21�6 28�8 23�3 24�4 25�2 25�3 26�1 27�0 27�7 28�5 29�4 30�4
Net Interest ���������������������������������������������������������������� 252�7 166�9 176�0 283�0 376�0 444�7 501�3 555�1 605�0 657�1 707�8 761�9
On-Budget ������������������������������������������������������������� (366�4) (284�8) (293�1) (404�0) (504�3) (582�0) (649�0) (713�2) (773�5) (836�4) (899�3) (964�2)
Off-Budget ������������������������������������������������������������� (–113�7) (–117�8) (–117�1) (–121�1) (–128�3) (–137�2) (–147�7) (–158�2) (–168�5) (–179�3) (–191�5) (–202�3)
Allowances ���������������������������������������������������������������� ������ 14�3 20�7 21�8 23�2 24�6 25�9 27�0 28�2 29�5 30�8 32�1
Undistributed Offsetting Receipts:
Employer share, employee retirement (on-budget) ������ –53�0 –54�0 –60�8 –62�3 –64�9 –67�7 –70�7 –73�7 –76�9 –86�3 –90�1 –94�1
Employer share, employee retirement (off-budget) ������ –13�1 –14�2 –14�9 –15�5 –16�1 –17�1 –18�0 –18�9 –19�9 –20�7 –21�5 –22�5
Rents and royalties on the Outer Continental Shelf ����� –18�3 –6�3 –7�0 –8�7 –9�9 –10�1 –9�8 –9�8 –9�9 –9�6 –9�5 –9�4
Sale of major assets ��������������������������������������������� ������ ������ ������ ������ –0�3 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Other undistributed offsetting receipts ������������������ –1�8 –17�2 –0�8 –0�1 –0�2 ������ ������ ������ ������ ������ ������ ������
Total, Undistributed Offsetting Receipts ���������� –86�2 –91�6 –83�4 –86�6 –91�4 –95�0 –98�5 –102�3 –106�7 –116�7 –121�1 –126�1
On-Budget ��������������������������������������������� (–73�1) (–77�5) (–68�5) (–71�1) (–75�3) (–77�8) (–80�5) (–83�5) (–86�7) (–96�0) (–99�7) (–103�5)
Off-Budget ��������������������������������������������� (–13�1) (–14�2) (–14�9) (–15�5) (–16�1) (–17�1) (–18�0) (–18�9) (–19�9) (–20�7) (–21�5) (–22�5)
Total ........................................................................... 3,326.6 4,155.1 3,480.0 3,621.0 3,722.0 3,948.2 4,216.7 4,415.0 4,676.8 4,893.6 5,121.0 5,429.9
On-Budget ������������������������������������������������������������� (2,842�0) (3,628�5) (2,928�9) (3,052�3) (3,134�8) (3,330�6) (3,564�2) (3,723�8) (3,943�1) (4,113�7) (4,292�3) (4,546�9)
Off-Budget ������������������������������������������������������������� (484�6) (526�6) (551�1) (568�7) (587�1) (617�6) (652�5) (691�2) (733�7) (779�9) (828�7) (883�0)
memorandum
Discretionary budget authority:
National defense ��������������������������������������������������� 685�9 740�5 741�4 757�3 775�3 794�4 813�9 834�1 854�8 876�2 898�1 920�8
International ���������������������������������������������������������� 43�2 42�3 44�8 45�5 46�4 47�3 48�2 49�1 50�1 51�1 52�2 53�2
Domestic ��������������������������������������������������������������� 450�6 726�1 442�6 452�5 463�6 475�0 486�4 498�2 510�3 522�8 535�8 549�1
Total ........................................................................... 1,179.7 1,508.9 1,228.8 1,255.3 1,285.3 1,316.7 1,348.6 1,381.4 1,415.3 1,450.1 1,486.1 1,523.1
392 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Table 24–13. budgeT auTHoriTy by agency in THe baSeline ProJecTion oF currenT Policy
(in billions of dollars)

Estimate
Agency 2008
Actual 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Legislative Branch �������������������������������������������������� 4�5 4�9 5�0 5�1 5�3 5�5 5�6 5�8 6�0 6�2 6�3 6�5
Judicial Branch ������������������������������������������������������� 6�5 6�7 7�0 7�2 7�4 7�6 7�9 8�1 8�4 8�7 8�9 9�2
Agriculture �������������������������������������������������������������� 93�0 123�9 133�0 137�1 129�1 131�5 128�9 129�0 131�4 133�9 136�6 139�2
Commerce �������������������������������������������������������������� 9�6 17�4 9�8 10�0 10�2 10�5 10�7 11�0 11�3 11�6 11�9 12�2
Defense—Military ��������������������������������������������������� 674�7 713�9 722�0 737�6 755�3 774�0 793�2 813�1 833�4 854�4 876�0 898�2
Education ���������������������������������������������������������������� 65�4 134�8 63�4 70�2 75�5 72�2 77�7 78�1 79�9 81�2 81�9 83�6
Energy �������������������������������������������������������������������� 22�7 70�0 24�7 25�1 25�7 26�2 26�6 27�0 27�4 27�9 28�5 29�0
Health and Human Services ����������������������������������� 721�7 840�8 872�0 905�3 925�3 1,007�6 1,087�0 1,134�9 1,235�9 1,294�9 1,358�1 1,484�0
Homeland Security ������������������������������������������������� 50�6 45�1 41�3 42�5 43�6 44�8 46�1 47�4 48�6 50�0 52�7 54�2
Housing and Urban Development ��������������������������� 50�9 61�8 43�0 44�0 45�1 46�1 47�1 48�0 48�9 49�9 51�0 52�1
Interior �������������������������������������������������������������������� 10�6 14�3 11�7 11�4 11�6 11�5 11�6 11�5 11�9 12�2 13�0 13�3
Justice �������������������������������������������������������������������� 26�4 31�8 31�1 28�9 29�7 30�4 31�2 32�1 32�9 33�8 34�7 35�6
Labor ���������������������������������������������������������������������� 58�0 126�3 104�4 77�6 69�6 64�1 62�9 64�7 66�8 69�2 71�5 74�0
State ����������������������������������������������������������������������� 23�1 23�6 25�3 25�7 26�2 26�7 27�3 27�8 28�4 29�0 29�6 30�2
Transportation ��������������������������������������������������������� 68�0 109�4 74�5 68�0 70�0 72�9 76�4 78�2 80�0 81�9 83�8 85�7
Treasury ������������������������������������������������������������������ 751�2 948�3 491�5 606�1 676�9 758�5 831�1 899�4 965�2 1,033�2 1,102�1 1,172�9
Veterans Affairs ������������������������������������������������������ 88�4 97�2 105�4 110�7 116�7 122�6 128�8 134�8 140�8 147�2 153�8 160�8
Corps of Engineers—Civil Works ��������������������������� 9�1 15�8 5�5 5�6 5�7 5�9 6�0 6�2 6�3 6�5 6�7 6�9
Other Defense Civil Programs �������������������������������� 45�4 48�6 48�4 48�3 48�2 48�7 49�4 50�0 50�6 51�3 52�0 52�6
Environmental Protection Agency �������������������������� 7�4 14�8 7�7 7�8 8�0 8�2 8�4 8�7 8�9 9�1 9�3 9�6
Executive Office of the President ���������������������������� 0�3 0�4 0�4 0�4 0�4 0�4 0�4 0�4 0�5 0�5 0�5 0�5
General Services Administration ���������������������������� 0�3 6�6 0�8 0�8 0�8 0�8 0�8 0�9 0�9 0�9 0�9 1�0
International Assistance Programs ������������������������� 24�1 13�1 14�8 16�8 16�4 16�9 18�4 19�0 19�4 19�8 20�2 20�9
National Aeronautics and Space Administration ���� 17�2 18�8 18�0 18�3 18�7 19�1 19�5 19�9 20�3 20�8 21�2 21�7
National Science Foundation ���������������������������������� 6�3 9�6 6�7 6�8 6�9 7�0 7�2 7�3 7�4 7�6 7�7 7�8
Office of Personnel Management ��������������������������� 66�0 70�1 73�1 75�6 78�2 81�5 84�5 87�9 91�5 101�5 105�6 109�9
Small Business Administration ������������������������������� 1�3 2�6 0�6 0�7 0�7 0�7 0�7 0�7 0�7 0�8 0�8 0�8
Social Security Administration �������������������������������� 660�3 729�7 750�3 782�2 806�8 854�3 904�9 959�7 1,021�5 1,080�2 1,142�5 1,217�8
On-Budget ���������������������������������������������������������� (58�5) (78�6) (71�3) (80�1) (76�9) (85�3) (89�8) (94�4) (102�4) (103�2) (103�8) (112�9)
Off-Budget ���������������������������������������������������������� (601�8) (651�2) (679�0) (702�0) (729�8) (768�9) (815�1) (865�3) (919�1) (976�9) (1,038�7) (1,104�9)
Other Independent Agencies ���������������������������������� 41�4 118�1 49�2 13�5 –10�8 –13�7 25�8 27�6 30�9 30�3 30�5 32�7
On-Budget ���������������������������������������������������������� (31�7) (110�6) (45�1) (10�2) (–12�5) (–16�7) (22�8) (24�6) (27�8) (27�3) (27�5) (29�7)
Off-Budget ���������������������������������������������������������� (9�7) (7�5) (4�0) (3�3) (1�7) (3�0) (3�0) (3�0) (3�0) (3�0) (3�0) (3�0)
Allowances ������������������������������������������������������������� ������ 14�3 20�7 21�8 23�2 24�6 25�9 27�0 28�2 29�5 30�8 32�1
Undistributed Offsetting Receipts ���������������������������� –277�8 –277�4 –281�0 –290�2 –304�5 –319�1 –335�4 –351�0 –367�5 –390�1 –408�2 –425�0
On-Budget ���������������������������������������������������������� (–150�9) (–145�4) (–149�0) (–153�6) (–160�1) (–164�7) (–169�7) (–174�0) (–179�1) (–190�0) (–195�2) (–200�2)
Off-Budget ���������������������������������������������������������� (–126�9) (–132�0) (–132�0) (–136�6) (–144�4) (–154�4) (–165�6) (–177�0) (–188�4) (–200�0) (–213�0) (–224�9)
Total ........................................................................ 3,326.6 4,155.1 3,480.0 3,621.0 3,722.0 3,948.2 4,216.7 4,415.0 4,676.8 4,893.6 5,121.0 5,429.9
On-Budget ���������������������������������������������������������� (2,842�0) (3,628�5) (2,928�9) (3,052�3) (3,134�8) (3,330�6) (3,564�2) (3,723�8) (3,943�1) (4,113�7) (4,292�3) (4,546�9)
Off-Budget ���������������������������������������������������������� (484�6) (526�6) (551�1) (568�7) (587�1) (617�6) (652�5) (691�2) (733�7) (779�9) (828�7) (883�0)
THE BUDGET SYSTEM AND CONCEPTS

393
25. THE BUDGET SySTEM AND CONCEPTS

The budget system of the United States Government discuss these amounts and more detailed amounts in
provides the means for the President and Congress to greater depth.
decide how much money to spend, what to spend it on, The following section discusses the budget process,
and how to raise the money they have decided to spend. covering formulation of the President’s Budget, ac-
Through the budget system, they determine the allo- tion by Congress, and execution of enacted budget laws.
cation of resources among the agencies of the Federal The next section provides information on budget cover-
Government and between the Federal Government and age, including a discussion of on-budget and off-budget
the private sector. The budget system focuses primarily amounts, functional classification, presentation of budget
on dollars, but it also allocates other resources, such as data, types of funds, and full-cost budgeting. Subsequent
Federal employment. The decisions made in the budget sections discuss the concepts of receipts and collections,
process affect the Nation as a whole, State and local gov- budget authority, and outlays. These sections are followed
ernments, and individual Americans. Many budget deci- by discussions of Federal credit; surpluses, deficits, and
sions have worldwide significance. The Congress and the means of financing; Federal employment; and the basis
President enact budget decisions into law. The budget sys- for the budget figures. A glossary of budget terms ap-
tem ensures that these laws are carried out. pears at the end of the chapter.
This chapter provides an overview of the budget sys- Various laws, enacted to carry out requirements of the
tem and explains some of the more important budget con- Constitution, govern the budget system. The chapter re-
cepts. It includes summary dollar amounts to illustrate fers to the principal ones by title throughout the text and
major concepts. Other chapters of the budget documents gives complete citations in the section just preceding the
glossary.

THE BUDGET PROCESS

The budget process has three main phases, each of in this chapter.) Based on these guidelines, the Office of
which is related to the others: Management and Budget (OMB) works with the Federal
(1) Formulation of the President’s Budget; agencies to establish specific policy directions and plan-
(2) Action by Congress; and ning levels, both for the budget year and for at least the
(3) Execution of enacted budget laws. following four years, and in this case the following nine
years, to guide the preparation of their budget requests.
Formulation of the President’s Budget During the formulation of the budget, the President,
the Director of OMB, and other officials in the Executive
The Budget of the United States Government consists Office of the President continually exchange information,
of several volumes that set forth the President’s fiscal proposals, and evaluations bearing on policy decisions
policy goals and priorities for the allocation of resourc- with the Secretaries of the departments and the heads
es by the Government. The primary focus of the Budget of the other Government agencies. Decisions reflected in
is on the budget year—the next fiscal year for which previously enacted budgets, including the one for the fis-
Congress needs to make appropriations, in this case 2010. cal year in progress, reactions to the last proposed bud-
(Fiscal year 2010 will begin on October 1, 2009, and end get (which Congress is considering at the same time the
on September 30, 2010.) The Budget also covers the nine process of preparing the forthcoming budget begins), and
years following the budget year in order to reflect the ef- evaluations of program performance all influence deci-
fect of budget decisions over the longer term. It includes sions concerning the forthcoming budget. So do projec-
the funding levels provided for the current year, in this tions of the economic outlook, prepared jointly by the
case 2009, so that the reader can compare the President’s Council of Economic Advisers, OMB, and the Treasury
Budget proposals to the most recently enacted levels, and Department.
it includes data on the most recently completed fiscal year, In early Fall, agencies submit their budget requests to
in this case 2008, so that the reader can compare budget OMB, where analysts review them and identify issues that
estimates to actual accounting data. OMB officials need to discuss with the agencies. OMB and
In a normal year, the President begins the process of the agencies resolve many issues themselves. Others re-
formulating the budget by establishing general budget quire the involvement of the President and White House
and fiscal policy guidelines, usually by the Spring of each policy officials. This decision-making process is usually
year, at least nine months before the President transmits completed by late December. At that time, the final stage
the budget to Congress and at least 18 months before of developing detailed budget data and the preparation of
the fiscal year begins. (See the “Budget Calendar” later the budget documents begins.

395
396 ANALYTICAL PERSPECTIVES

The decision-makers must consider the effects of eco- Congressional Action1


nomic and technical assumptions on the budget esti-
mates. Interest rates, economic growth, the rate of infla- Congress considers the President’s budget proposals
tion, the unemployment rate, and the number of people and approves, modifies, or disapproves them. It can change
eligible for various benefit programs, among other factors, funding levels, eliminate programs, or add programs not
affect Government spending and receipts. Small changes requested by the President. It can add or eliminate taxes
in these assumptions can alter budget estimates by bil- and other sources of receipts or make other changes that
lions of dollars. (Chapter 12, “Economic Assumptions,’’ affect the amount of receipts collected.

Budget Calendar

The following timetable highlights the scheduled dates for significant budget events during a
normal budget year:

Between the 1st Monday in January and President transmits the budget
the 1st Monday in February .................

Congressional committees report budget estimates to


Six weeks later .......................................... Budget Committees
Action to be completed on congressional budget
April 15 ...................................................... resolution
House consideration of annual appropriations bills may
May 15 ....................................................... begin even if the budget resolution has not been agreed
to.

House Appropriations Committee to report the last of


June 10 ...................................................... its annual appropriations bills.

June 15 ...................................................... Action to be completed on reconciliation

June 30 ...................................................... Action on appropriations to be completed by House

July 15 ....................................................... President transmits Mid-Session Review of the Budget

October 1.................................................... Fiscal year begins

provides more information on this subject.) Congress does not enact a budget as such. Through the
Thus, the budget formulation process involves the si- process of adopting a planning document called a budget
multaneous consideration of the resource needs of indi- resolution (described below), Congress agrees on targets
vidual programs, the allocation of resources among the for total spending and receipts, the size of the deficit or
agencies and functions of the Federal Government, and surplus, and the debt limit. The budget resolution pro-
the total outlays and receipts that are appropriate in light vides the framework within which individual congres-
of current and prospective economic conditions. sional committees prepare appropriations bills and oth-
The law governing the President’s budget requires its er spending and receipts legislation. Congress provides
transmittal to Congress on or after the first Monday in spending authority for specified purposes in appropria-
January but not later than the first Monday in February tions acts each year. It also enacts changes each year in
of each year for the following fiscal year, which begins on other laws that affect spending and receipts. Both appro-
October 1. The budget is routinely sent to Congress on the priations acts and these other laws are discussed in the
first Monday in February, giving Congress eight months following paragraphs.
to act on the budget before the fiscal year begins. In making appropriations, Congress does not vote on
The outgoing President in not required to transmit a the level of outlays (spending) directly, but rather on
budget and it is impractical for an incoming President to budget authority, which is the authority provided by law
complete a budget within a few days of taking office on to incur financial obligations that will result in outlays.
January 20th. President George W. Bush submitted a re- In a separate process, prior to making appropriations,
port to Congress on February 28, 2001, describing his eco- Congress usually enacts legislation that authorizes an
nomic plan and containing summary budget information. agency to carry out particular programs and, in some
President Barack Obama similarly submitted an ini- cases, limits the amount that can be appropriated for the
tial document, A New Era of Responsibility—Renewing programs. Some authorizing legislation expires after one
America’s Promise, to Congress on February 26, 2009, and
is submitting the Budget of the United States for Fiscal 1 For a fuller discussion of the congressional budget process, see Robert Keith, Introduc-

tion to the Federal Budget Process (Congressional Research Service Report 98–721 GOV), and
Year 2010 in May 2009. Robert Keith and Allen Schick, Manual on the Federal Budget Process (Congressional Research
Service Report 98–720 GOV, archived).
25. THE BUDGET SYSTEM AND CONCEPTS 397

year, some expires after a specified number of years, and President’s approval. In some years, the President and
some are permanent. Congress may enact appropriations the joint leadership of Congress have formally agreed on
for a program even though there is no specific authoriza- plans to reduce the deficit or balance the budget. These
tion for it or its authorization has expired agreements were then reflected in the budget resolution
Congress begins its work on its budget resolution and legislation passed for those years.
shortly after it receives the President’s budget. Under the Once Congress approves the budget resolution, it
procedures established by the Congressional Budget Act turns its attention to enacting appropriations bills and
of 1974, Congress decides on budget targets before com- authorizing legislation. Appropriations bills are initiated
pleting action on individual appropriations. The Act re- in the House. They provide the budgetary resources for
quires each standing committee of the House and Senate the majority of Federal programs, but only a minority of
to recommend budget levels and report legislative plans Federal spending. The Appropriations Committee in each
concerning matters within the committee’s jurisdiction body has jurisdiction over annual appropriations. These
to the Budget Committee in each body. The House and committees are divided into subcommittees that hold
Senate Budget Committees then each design and report, hearings and review detailed budget justification materi-
and each body then considers, a concurrent resolution on als prepared by the agencies within the subcommittee’s
the budget—a congressional budget plan, or budget reso- jurisdiction. After a bill has been drafted by a subcom-
lution. The budget resolution sets targets for total receipts mittee, the full committee and the whole House, in turn,
and for budget authority and outlays, both in total and by must approve the bill, sometimes with amendments to
functional category (see “Functional Classification’’ be- the original version. The House then forwards the bill to
low). It also sets targets for the budget deficit or surplus the Senate, where a similar review follows. If the Senate
and for Federal debt subject to statutory limit. disagrees with the House on particular matters in the
The congressional timetable calls for the House and bill, which is often the case, the two bodies form a con-
Senate to resolve differences between their respective ference committee (consisting of Members of both bodies)
versions of the congressional budget resolution and adopt to resolve the differences. The conference committee re-
a single budget resolution by April 15 of each year. vises the bill and returns it to both bodies for approval.
In the report on the budget resolution, the Budget When the revised bill is agreed to, first in the House and
Committees allocate the total on-budget budget au- then in the Senate, Congress sends it to the President for
thority and outlays provided in the resolution to the approval or veto.
Appropriations Committees and the other committees Since 1977, when the start of the fiscal year was
that have jurisdiction over spending. (See “Coverage of the established as October 1, there have been only three fiscal
Budget,” later in this chapter, for more information on on- years (1989, 1995, and 1997) for which Congress agreed
budget and off-budget amounts.) Once Congress resolves to every appropriations bill by that date. When one or
differences between the House and Senate and agrees to more appropriations bill has not been agreed to by this
a budget resolution, the Appropriations Committees are date, Congress usually enacts a joint resolution called a
required to divide their allocations of budget authority “continuing resolution,’’ (CR) which is an interim or stop-
and outlays among their subcommittees. Congress is not gap appropriations bill that provides authority for the af-
allowed to consider appropriations bills (so-called “discre- fected agencies to continue operations at some specified
tionary” spending) that would breach or further breach level up to a specific date or until the regular appropria-
an Appropriations subcommittee’s target. The other com- tions are enacted. In some years, a CR has funded a por-
mittees with jurisdiction over spending (so-called “man- tion or all of the Government for the entire year.
datory” spending) may make allocations among their Most CRs instruct the Administration to take the
subcommittees but are not required to do so. Congress most limited funding action permitted by the CR, so as
is not allowed to consider legislation that would cause not to impinge on the final funding prerogatives of the
the overall spending target for any such committee to be Congress. Congress must present these resolutions to the
breached or further breached. The Budget Committees’ President for approval or veto. In some cases, Presidents
reports may discuss assumptions about the level of fund- have rejected CRs because they contained unacceptable
ing for major programs. While these assumptions do not provisions. Left without funds, Government agencies
bind the other committees and subcommittees, they may were required by law to shut down operations—with ex-
influence their decisions. The budget resolution may also ceptions for some activities—until Congress passed a CR
contain “reconciliation directives’’ (discussed below) to the President would approve. Shutdowns have lasted for
the committees responsible for tax laws and for manda- periods of a day to several weeks.
tory spending—programs not controlled by annual ap- Congress also provides budget authority in laws other
propriation acts—in order to conform the level of receipts than appropriations acts. In fact, while annual appropri-
and this type of spending to the targets in the budget ations acts fund the majority of Federal programs, they
resolution. account for only about 38 percent of the total spending
Since the concurrent resolution on the budget is not a in a typical year. Authorizing legislation controls the
law, it does not require the President’s approval. However, rest of the spending, which is commonly called “manda-
Congress considers the President’s views in prepar- tory spending.” A distinctive feature of these authorizing
ing budget resolutions, because legislation developed to laws is that they provide agencies with the authority or
meet congressional budget allocations does require the requirement to spend money without first requiring the
398 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Appropriations Committees to enact funding. This cat- occasions where the two branches have negotiated a com-
egory of spending includes interest the Government pays prehensive budget plan. Reconciliation acts have some-
on the public debt and the spending of several major pro- times included other matters, such as laws providing the
grams, such as Social Security, Medicare, Medicaid, un- means for enforcing these agreements, as described under
employment insurance, and Federal employee retirement. “Budget Enforcement.”
This chapter discusses the control of budget authority and
outlays in greater detail under “Budget Authority and Budget Enforcement
Other Budgetary Resources, Obligations, and Outlays.”
Almost all taxes and most other receipts also result from The Budget Enforcement Act (BEA), first enacted in
authorizing laws. Article I, Section 7, of the Constitution 1990 and extended in 1993 and 1997, was an example of
provides that all bills for raising revenue shall originate a law designed to enforce an overall budget agreement
in the House of Representatives. In the House, the Ways negotiated between the President and Congress; the pur-
and Means Committee initiates tax bills; in the Senate, pose of the law was to reassure both the President and
the Finance Committee has jurisdiction over tax laws. Congress that neither would work to unravel the budget
The budget resolution often includes reconciliation agreement they had reached. Most aspects of the BEA
directives, which require authorizing committees to expired in 2002, and its principal enforcement provisions
change laws that affect receipts and mandatory spend- were ignored by the President and Congress in its last few
ing. The budget resolution directs each designated com- years. However, one of those provisions—a pay-as-you-
mittee to report amendments to the laws under the com- go rule for tax and mandatory spending legislation—is
mittee’s jurisdiction that would achieve changes in the part of House and Senate rules in a modified form and
levels of receipts and reductions in mandatory spending continues to govern congressional consideration of such
controlled by those laws. The directives specify the dol- legislation. In addition, the possibility of reinstating caps
lar amount of changes that each designated committee on discretionary spending and a statutory pay-as-you-go
is expected to achieve, but do not specify which laws are rule continues to prompt much discussion and so these
to be changed or the changes to be made. However, the provisions are discussed in this section.
Budget Committees’ reports on the budget resolution fre- The BEA divided spending into two types—discretion-
quently discuss assumptions about how the laws would ary spending and direct or mandatory spending. As
be changed. Like other assumptions in the report, they noted above, discretionary spending is controlled through
do not bind the committees of jurisdiction but may influ- annual appropriations acts and mandatory spending is
ence their decisions. A reconciliation instruction may also controlled by authorizing laws.
specify the total amount by which the statutory limit on The BEA defined categories of discretionary spending
the public debt is to be changed. (such as “defense” and “non-defense” spending) and set
The committees subject to reconciliation directives forth dollar limits known as caps on the amount of spend-
draft the implementing legislation. Such legislation may, ing in each category. If the amount of budget authority
for example, change the tax code, revise benefit formulas provided in appropriations acts for a given year exceed-
or eligibility requirements for benefit programs, or autho- ed the budget authority cap for that category, or if the
rize Government agencies to charge fees to cover some estimated outlays exceeded the outlay cap for that cat-
of their costs. Reconciliation bills are typically omnibus egory, the BEA triggered an automatic procedure, called
legislation, combining the legislation submitted by each sequestration, for reducing the spending in the category
reconciled committee in a single act. down to the level of the cap.
Such a large and complicated bill would be difficult The BEA did not cap mandatory spending, in large part
to enact under normal legislative procedures because it because much mandatory spending, such as unemploy-
usually involves changes to tax rates or to popular so- ment compensation, is supposed to fluctuate automati-
cial programs in order to achieve budgetary savings. The cally with economic conditions. Instead, it required that
Senate considers such omnibus reconciliation acts under all proposed legislation that affected mandatory spending
expedited procedures that limit total debate on the bill. or receipts be enacted on a pay-as-you-go (PAYGO) basis.
To offset the procedural advantage gained by expedited If such a law increased the projected deficit or reduced a
procedures, the Senate places significant restrictions on projected surplus in the budget year or any of the four
the substantive content of the reconciliation measure it- following years, another law had to be enacted with an
self, as well as on amendments to the measure. Any mate- offsetting reduction in mandatory spending or increase
rial in the bill or amendment to the bill that is not ger- in receipts for each such year. In short, the PAYGO rule
mane, that is extraneous, or that contains changes to the prohibited the enactment of new legislation that, on net,
Federal Old-Age and Survivors Insurance and the Federal would cost money in any of the years covered by a bud-
Disability Insurance programs is not in order under the get agreement between the President and Congress. (In
Senate’s expedited reconciliation procedures. In addition, 1990, 1993, and 1997, the agreements each covered five
the reconciliation bill as a whole is not permitted to in- years.) If the net of all tax and mandatory spending legis-
crease projected deficits or reduce projected surpluses. lation enacted since the start of the most recent five-year
Reconciliation acts, together with appropriations acts agreement was a cost for the budget year, a sequestration
for the year, are usually used to implement broad agree- would be triggered to offset that net cost.
ments between the President and the Congress on those
25. The BudgeT SySTem and ConCepTS 399

Chapter 24, “Budget System and Concepts and during the budget execution phase, the government
glossary,” pages 460-461 in the Analytical Perspectives sometimes finds that it needs more funding than Congress
volume of the 2004 Budget, discusses the Budget has appropriated for the fiscal year because of unantici-
enforcement act in more detail. pated circumstances. For example, more might be needed
The administration proposes to extend the Bea’s pay- to respond to a severe natural disaster. under such cir-
as-you-go mechanisms, with some modifications. This cumstances, Congress may enact a supplemental appro-
proposal is discussed in more detail in Chapter 15 of this priation.
volume, “Budget Reform proposals.” on the other hand, the president may propose to re-
duce a previously enacted appropriation. The president
Budget Execution may propose to either “cancel” or “rescind” the amount.
If the president initiates the withholding of funds while
government agencies may not spend or obligate more Congress considers his request, the amounts are appor-
than Congress has appropriated, and they may use funds tioned as “deferred” or “withheld pending rescission” on
only for purposes specified in law. The antideficiency the omB approved apportionment form. agencies are
act prohibits them from spending or obligating the instructed not to withhold funds without the prior ap-
government to spend in advance of an appropriation, un- proval of omB. When omB approves a withholding, the
less specific authority to do so has been provided in law. Impoundment Control act requires that the president
additionally, the act requires the president to apportion transmit a “special message” to the Congress. The histori-
the budgetary resources available for most executive cal reason for the special message is to inform Congress
branch agencies. The president has delegated this au- that the president has unilaterally withheld funds that
thority to omB. Some apportionments are by time periods were enacted in regular appropriations acts. The notifica-
(usually by quarter of the fiscal year), some are by proj- tion allows the Congress to consider the proposed rescis-
ects or activities, and others are by a combination of both. sion in a timely way. The last time the president initiated
agencies may request omB to reapportion funds during the withholding of funds was in fiscal year 2000.
the year to accommodate changing circumstances. This
system helps to ensure that funds are available to cover
operations for the entire year.

COVERAGE OF THE BUDGET

Federal Government and Budget Totals trust funds) and the postal Service Fund require that the
receipts and outlays for those activities be excluded from
The budget documents provide information on all the budget totals and from the calculation of the deficit
Federal agencies and programs. however, because the or surplus, the budget presents on-budget and off-budget
laws governing Social Security (the Federal old-age and totals. The off-budget totals include the Federal transac-
Survivors Insurance and the Federal disability Insurance tions excluded by law from the budget totals. The on-bud-
Table 25–1 TOTALS FOR THE BUDGET AND THE FEDERAL GOVERNMENT
get and off-budget amounts are added together to derive
(In billions of dollars) the totals for the Federal government. These are some-
times referred to as the unified or consolidated budget
Estimate
2008 totals.
Actual 2009 2010 It is not always obvious whether a transaction or ac-
Budget authority: tivity should be included in the budget; the dividing line
Unified �������������������������������������������������������������������� 3,327 4,346 3,425 between the government and the private sector is some-
On-budget ��������������������������������������������������������������� 2,842 3,820 2,873
Off-budget ��������������������������������������������������������������� 485 527 551 times murky. Where there is a question, omB normal-
ly follows the recommendation of the 1967 president’s
Receipts: Commission on Budget Concepts to be comprehensive of
Unified �������������������������������������������������������������������� 2,524 2,157 2,333 the full range of Federal agencies, programs, and activi-
On-budget ��������������������������������������������������������������� 1,866 1,502 1,649
658 655 683
ties. In recent years, for example, the budget has includ-
Off-budget ���������������������������������������������������������������
ed the transactions of the universal Service Fund, the
Outlays: public Company accounting oversight Board, guaranty
Unified �������������������������������������������������������������������� 2,983 3,998 3,591 agencies Reserves, the national Railroad Retirement
On-budget ��������������������������������������������������������������� 2,508 3,480 3,042 Investment Trust, the united mine Workers Combined
Off-budget ��������������������������������������������������������������� 475 518 549
Benefits Fund, the Telecommunications development
Surplus: Fund, the Federal Financial Institutions examination
Unified �������������������������������������������������������������������� –459 –1,841 –1,258 Council, and the transactions of electric Reliability
On-budget ��������������������������������������������������������������� –642 –1,978 –1,393 organizations (eRos) established pursuant to the energy
Off-budget ��������������������������������������������������������������� 183 137 134 policy act of 2005.
400 ANALYTICAL PERSPECTIVES

The budget also classifies as governmental the collec- • A function encompasses activities with similar pur-
tions and spending by the Affordable Housing Program poses, emphasizing what the Federal Government
(AHP) funds created by the Financial Institutions Reform, seeks to accomplish rather than the means of ac-
Recovery, and Enforcement Act of 1989 (FIRREA) and in- complishment, the objects purchased, the clientele
cludes them in the budget totals. FIRREA requires each of or geographic area served (except in the cases of
the 12 Federal Home Loan Banks (FHLBs) to contribute functions 570 for Medicare, 650 for Social Security,
at least 10 percent of its previous year’s net earnings to and 700 for Veterans Benefits and Services), or the
an AHP fund to be used to subsidize owner-occupied and Federal agency conducting the activity (except in
rental housing for low-income families and individuals the case of subfunction 051 in the National Defense
and to provide assistance to certain first-time homebuy- function, which is used only for defense activities
ers. Since 1990, the FHLBs have contributed $3.3 billion under the Department of Defense—Military).
to the AHP funds, of which $2.4 billion has been spent.
The unspent funds represent 2008 contributions that • A function must be of continuing national impor-
will be committed in 2009 and the undisbursed portion tance, and the amounts attributable to it must be
of funds already committed to specific projects. Although significant.
the funds remain in the possession of the FHLBs,
the deposit of specific amounts into the AHP funds is • Each basic unit being classified (generally the ap-
compulsory, and the expenditures are to meet specific gov- propriation or fund account) usually is classified ac-
ernmental purposes. cording to its primary purpose and assigned to only
In contrast, the budget excludes tribal trust funds one subfunction. However, some large accounts that
that are owned by Indian tribes and held and managed serve more than one major purpose are subdivided
by the Government in a fiduciary capacity on the tribes’ into two or more functions or subfunctions.
behalf. These funds are not owned by the Government,
the Government is not the source of their capital, and the Detailed functional tables, which provide information
Government’s control is limited to the exercise of fidu- on Government activities by function and subfunction,
ciary duties. Similarly, the transactions of Government- are available on the Internet and as a CD-ROM in the
sponsored enterprises, such as the FHLBs, are not in- printed document (Tables 26–1 and 26–2).
cluded in the on-budget or off-budget totals. Federal laws
established these enterprises for public policy purposes, Agencies, Accounts, Programs, Projects, and
but they are privately owned and operated corporations. Activities
Nevertheless, because of their public charters, the budget
discusses them and reports summary financial data in Various summary tables in the Analytical Perspectives
the budget Appendix and in some detailed tables. volume of the Budget provide information on budget
The Appendix includes a presentation for the Board of authority, outlays, and offsetting collections and receipts ar-
Governors of the Federal Reserve System for information rayed by Federal agency. A table that lists budget authority
only. The amounts are not included in either the on-bud- and outlays by budget account within each agency and the
get or off-budget totals because of the independent sta- totals for each agency of budget authority, outlays, and re-
tus of the System within the Government. However, the ceipts that offset the agency spending totals are available
Federal Reserve System transfers its net earnings to the on the Internet and as a CD-ROM in the printed document
Treasury, and the budget records them as receipts. (Table 27–1). The Appendix provides budgetary, financial,
Chapter 22 of this volume, “Off-Budget Federal Entities and descriptive information about programs, projects, and
and Non-Budgetary Activities,” provides more informa- activities by account within each agency.
tion on this subject.
Types of Funds
Functional Classification
Agency activities are financed through Federal funds
The functional classification arrays budget authority, and trust funds.
outlays, and other budget data according to the major Federal funds comprise several types of funds. Receipt
purpose served—such as agriculture, transportation, in- accounts of the general fund, which is the greater part
come security, and national defense. There are 19 major of the budget, record receipts not earmarked by law for
functions, most of which are divided into subfunctions. a specific purpose, such as income tax receipts. The gen-
For example, the Agriculture function comprises the sub- eral fund also includes the proceeds of general borrowing.
functions Farm Income Stabilization and Agricultural General fund appropriation accounts record general fund
Research and Services. The functional array meets the expenditures. General fund appropriations draw from
Congressional Budget Act requirement for a presentation general fund receipts and borrowing collectively and,
in the budget by national needs and agency missions and therefore, are not specifically linked to receipt accounts.
programs. Special funds consist of receipt accounts for Federal
The following criteria are used in establishing func- fund receipts that laws have earmarked for specific pur-
tional categories and assigning activities to them: poses and the associated appropriation accounts for the
expenditure of those receipts. Public enterprise funds
25. THE BUDGET SYSTEM AND CONCEPTS 401

are revolving funds used for programs authorized by law Budgeting for Full Costs
to conduct a cycle of business-type operations, primarily
with the public, in which outlays generate collections. A budget is a financial plan for allocating resourc-
es—deciding how much the Federal Government should
Intragovernmental funds are revolving funds that spend in total, program by program, and for the parts of
conduct business-type operations primarily within and be- each program and deciding how to finance the spending.
tween Government agencies. The collections and the outlays The budgetary system provides a process for proposing
of revolving funds are recorded in the same budget account. policies, making decisions, implementing them, and re-
porting the results. The budget needs to measure costs
Trust funds account for the receipt and expenditure accurately so that decision makers can compare the cost
of monies by the Government for carrying out specific of a program with its benefit, the cost of one program with
purposes and programs in accordance with the terms of a another, and the cost of one method of reaching a specified
statute that designates the fund as a trust fund (such as goal with another. These costs need to be fully included in
the Highway Trust Fund) or for carrying out the stipula- the budget up front, when the spending decision is made,
tions of a trust where the Government itself is the benefi- so that executive and congressional decision makers have
ciary (such as any of several trust funds for gifts and do- the information and the incentive to take the total costs
nations for specific purposes). Trust revolving funds are into account when setting priorities.
trust funds credited with collections earmarked by law to The budget includes all types of spending, including
carry out a cycle of business-type operations. both current operating expenditures and capital invest-
The Federal budget meaning of the term “trust,” as ap- ment, and to the extent possible, both are measured on
plied to trust fund accounts, differs significantly from its the basis of full cost. Questions are often raised about the
private-sector usage. In the private sector, the beneficiary measure of capital investment. The present budget pro-
of a trust usually owns the trust’s assets, which are man- vides policymakers the necessary information regarding
aged by a trustee who must follow the stipulations of the investment spending. It records investment on a cash ba-
trust. In contrast, the Federal Government owns the as- sis, and it requires Congress to provide budget authority
sets of most Federal trust funds, and it can raise or lower before an agency can obligate the Government to make
future trust fund collections and payments, or change the a cash outlay. By these means, it causes the total cost of
purposes for which the collections are used, by changing capital investment to be compared up front in a rough
existing laws. There is no substantive difference between and ready way with the total expected future net benefits.
a trust fund and a special fund or between a trust revolv- Since the budget measures only cost, the benefits with
ing fund and a public enterprise revolving fund. which these costs are compared, based on policy makers’
However, in some instances, the Government does judgment, must be presented in supplementary materi-
act as a true trustee of assets that are owned or held als. Such a comparison of total costs with benefits is con-
for the benefit of others. For example, it maintains ac- sistent with the formal method of cost-benefit analysis of
counts on behalf of individual Federal employees in capital projects in government, in which the full cost of
the Thrift Savings Fund, investing them as directed by a capital asset as the cash is paid out is compared with
the individual employee. The Government accounts for the full stream of future benefits (all in terms of present
such funds in deposit funds, which are not included in values). (Chapter 6 of this volume, “Federal Investment,’’
the budget. (Chapter 21 of this volume, “Trust Funds provides more information on capital investment.)
and Federal Funds,” provides more information on this
subject.)

RECEIPTS, OFFSETTING COLLECTIONS, AND OFFSETTING RECEIPTS

In General • Offsetting collections or offsetting receipts,


which are deducted from gross outlays to calculate
net outlay figures.
The budget records money collected by Government
agencies two different ways. Depending on the nature of
the activity generating the collection and the law that es- Governmental Receipts
tablished the collection, they are recorded as either:
• Governmental receipts, which are compared in to- Governmental receipts are collections that result from
tal to outlays (net of offsetting collections and offset- the Government’s exercise of its sovereign power to tax
ting receipts) in calculating the surplus or deficit; or or otherwise compel payment and from gifts of money
to the Government. Sometimes they are called receipts,
Federal receipts, or Federal revenues. They consist most-
ly of individual and corporation income taxes and social
402 ANALYTICAL PERSPECTIVES

insurance taxes, but also include excise taxes, compul- gross budget authority and outlays so that the bud-
sory user charges, regulatory fees, customs duties, court get totals measure the transactions of the Govern-
fines, certain license fees, and deposits of earnings by the ment with the public.
Federal Reserve System. Total receipts for the Federal
Government include both on-budget and off-budget re- • Voluntary gifts and donations—Newly autho-
ceipts (see Table 25–1, “Totals for the Budget and the rized gifts and donations are treated as offsets to
Federal Government,” which appears earlier in this budget authority and outlays. Existing gifts and do-
chapter.) Chapter 17 of this volume, “Federal Receipts,’’ nations are reported as Governmental receipts, but
provides more information on receipts. are expected to be reclassified for the 2011 Budget.

• Offsetting governmental transactions—collec-


Offsetting Collections and Offsetting Receipts
tions from the public that are governmental in na-
Offsetting collections and offsetting receipts are re- ture (e.g., tax receipts, regulatory fees, compulsory
corded as offsets to (deductions from) spending, not as user charges, custom duties, license fees) but re-
additions on the receipt side of the budget. As explained quired by law to be misclassified as offsetting. The
below, they are recorded as offsets to outlays so that the budget records amounts from non-Federal sources
budget totals represent governmental rather than mar- that are governmental in nature as offsetting gov-
ket activity and reflect the Government’s net transactions ernmental collections (for offsetting collections) or
with the public. They are recorded in one of two ways, as offsetting governmental receipts (for offsetting re-
based on interpretation of laws and longstanding bud- ceipts).
get concepts and practice. They are offsetting collections
when the collections are authorized by law to be credited
to expenditure accounts and are generally available for Offsetting Collections
expenditure without further legislation. Otherwise, they
are deposited in receipt accounts and called offsetting re- Some laws authorize agencies to credit collections
ceipts. directly to the account from which they will be spent
Offsetting collections and offsetting receipts result and, usually, to spend the collections for the purpose of
from one of the following types of transactions: the account without further action by Congress. Most
• Business-like transactions or market-oriented revolving funds operate with such authority. For ex-
activities with the public—collections from the ample, a permanent law authorizes the Postal Service
public in exchange for goods or services, such as the to use collections from the sale of stamps to finance its
proceeds from the sale of postage stamps, the fees operations without a requirement for annual appro-
charged for admittance to recreation areas, and the priations. The budget records these collections in the
proceeds from the sale of Government-owned land. Postal Service Fund (a revolving fund) and records bud-
The budget records these amounts as offsetting col- get authority in an amount equal to the collections. In
lections from non-Federal sources (for offsetting col- addition to revolving funds, some agencies are autho-
lections) or as proprietary receipts (for offsetting re- rized to charge fees to defray a portion of costs for a
ceipts). The amounts are deducted from gross budget program that are otherwise financed by appropriations
authority and outlays, rather than added to govern- from the general fund and usually to spend the collec-
mental receipts. This treatment produces budget to- tions without further action by Congress. In such cases,
tals for governmental receipts, budget authority, and the budget records the offsetting collections and result-
outlays that represent governmental rather than ing budget authority in the program’s general fund
market activity. expenditure account. Similarly, intragovernmental col-
lections authorized by some laws may be recorded as
• Intragovernmental transactions—collections offsetting collections and budget authority in revolving
from other Federal Government accounts. The bud- funds or in general fund expenditure accounts.
get records collections by one Government account Sometimes appropriations acts or provisions in other
from another as offsetting collections from Federal laws limit the obligations that can be financed by offset-
sources (for offsetting collections) or as intragov- ting collections. In those cases, the budget records budget
ernmental receipts (for offsetting receipts). For ex- authority in the amount available to incur obligations, not
ample, the General Services Administration rents in the amount of the collections.
office space to other Government agencies and re- Offsetting collections credited to expenditure accounts
cords their rental payments as offsetting collections automatically offset the outlays at the expenditure ac-
from Federal sources in the Federal Buildings Fund. count level. Where accounts have offsetting collections,
These transactions are exactly offsetting and do the budget shows the budget authority and outlays of
not affect the surplus or deficit. However, they are the account both gross (before deducting offsetting col-
an important accounting mechanism for allocating lections) and net (after deducting offsetting collections).
costs to the programs and activities that cause the Totals for the agency, subfunction, and budget are net of
Government to incur the costs. Intragovernmental offsetting collections.
offsetting collections and receipts are deducted from
25. The BudgeT SySTem and ConCepTS 403

Offsetting Receipts
This special treatment is necessary because the amounts
Collections that are offset against gross outlays but are so large they would distort measures of the agency’s
are not authorized to be credited to expenditure ac- activities if they were attributed to the agency.
counts are credited to receipt accounts and are called
offsetting receipts. offsetting receipts are deducted User Charges
from budget authority and outlays in arriving at to-
tal budget authority and outlays. however, unlike off- user charges are fees assessed on individuals or organi-
setting collections credited to expenditure accounts, zations for the provision of government services and for the
offsetting receipts do not offset budget authority and sale or use of government goods or resources. The payers of
outlays at the account level. In most cases, they offset the user charge must be limited in the authorizing legisla-
budget authority and outlays at the agency and sub- tion to those receiving special benefits from, or subject to
function levels. regulation by, the program or activity beyond the benefits
proprietary receipts from a few sources, however, received by the general public or broad segments of the
are not offset against any specific agency or function public (such as those who pay income taxes or customs du-
and are classified as undistributed offsetting receipts. ties). policy regarding user charges is established in omB
They are deducted from the government-wide totals Circular a–25, “user Charges” (July 8, 1993). The term
for budget authority and outlays. For example, the col- encompasses proceeds from the sale or use of government
lections of rents and royalties from outer continental goods and services, including the sale of natural resources
shelf lands are undistributed because the amounts (such as timber, oil, and minerals) and proceeds from asset
are large and for the most part are not related to the sales (such as property, plant, and equipment). user charges
spending of the agency that administers the transac- are not necessarily earmarked for the activity they finance
tions and the subfunction that records the administra- and may be credited to the general fund of the Treasury.
tive expenses. The term “user charge” does not refer to a separate bud-
Similarly, two kinds of intragovernmental transac- get category for collections. user charges are classified in
tions—agencies’ payments as employers into Federal the budget as receipts, offsetting receipts, or offsetting col-
employee retirement trust funds and interest received lections according to the principles explained previously.
by trust funds—are classified as undistributed offset- See Chapter 18, “user Charges and other Collections,”
ting receipts. They appear instead as special deductions for more information on the classification of user charges.
in computing total budget authority and outlays for the
government rather than as offsets at the agency level.

BUDGET AUTHORITY AND OTHER BUDGETARY RESOURCES, OBLIGATIONS, AND OUTLAYS

Budget authority, obligations, and outlays are the The budget records new budget authority as a dollar
primary benchmarks and measures of the budget con- amount in the year when it first becomes available for ob-
trol system. Congress enacts laws that provide agencies ligation. When permitted by law, unobligated balances of
with spending authority in the form of budget authority. budget authority may be carried over and used in the next
Before agencies can use the resources, omB must ap- year. The budget does not record these balances as budget
prove their spending plans. after the plans are approved, authority again. They do, however, constitute a budgetary
agencies can enter into binding agreements to purchase resource that is available for obligation. In some cases,
items or services or to make grants or other payments. a provision of law (such as a limitation on obligations or
These agreements are recorded as obligations of the a benefit formula) precludes the obligation of funds that
united States and deducted from the amount of budget- would otherwise be available for obligation. In such cases,
ary resources available to the agency. When payments are the budget records budget authority equal to the amount
made, the obligations are liquidated and outlays record- of obligations that can be incurred. a major exception
ed. These concepts are discussed more fully below. to this rule has been for the highway and mass transit
programs financed by the highway Trust Fund, where
Budget Authority and Other Budgetary Resources budget authority has been measured as the amount of
contract authority (described later in this chapter) pro-
Budget authority is the authority provided in law to vided in authorizing statutes, even though the obligation
enter into legal obligations that will result in immediate limitations enacted in annual appropriations acts restrict
or future outlays of the government. In other words, it is the amount of contract authority that can be obligated.
the amount of money that agencies are allowed to commit In deciding the amount of budget authority to request
to be spent in current or future years. government offi- for a program, project, or activity, agency officials esti-
cials may obligate the government to make outlays only mate the total amount of obligations they will need to in-
to the extent they have been granted budget authority. cur to achieve desired goals and subtract the unobligated
404 ANALYTICAL PERSPECTIVES

balances available for these purposes. The amount of bud- acts. However, new budget authority for more than half of
get authority requested is influenced by the nature of the all outlays is made available through permanent appro-
programs, projects, or activities being financed. For cur- priations under existing laws and does not require cur-
rent operating expenditures, the amount requested usu- rent action by Congress. Much of the permanent budget
ally covers the needs for the year. For major procurement authority is for trust funds, interest on the public debt,
programs and construction projects, agencies generally and the authority to spend offsetting collections credited
must request sufficient budget authority in the first year to appropriation or fund accounts. For most trust funds,
to fully fund an economically useful segment of a procure- the budget authority is appropriated automatically under
ment or project, even though it may be obligated over sev- existing law from the available balance of their receipts
eral years. This full funding policy is intended to ensure and equals the estimated annual obligations of the funds.
that the decision-makers take into account all costs and For interest on the public debt, budget authority is pro-
benefits fully at the time decisions are made to provide re- vided automatically under a permanent appropriation
sources. It also avoids sinking money into a procurement enacted in 1847 and equals interest outlays.
or project without being certain if or when future funding Annual appropriations acts generally make budget au-
will be available to complete the procurement or project. thority available for obligation only during the fiscal year
to which the act applies. However, they frequently allow
Budget authority takes several forms: budget authority for a particular purpose to remain avail-
able for obligation for a longer period or indefinitely (that
• Appropriations, provided in annual appropria- is, until expended or until the program objectives have
tions acts or authorizing laws, permit agencies to been attained). Typically, budget authority for current op-
incur obligations and make payment; erations is made available for only one year, and budget
authority for construction and some research projects is
• Borrowing authority, usually provided in perma-
available for a specified number of years or indefinitely.
nent laws, permits agencies to incur obligations but
Most budget authority provided in authorizing statutes,
requires them to borrow funds, usually from the gen-
such as for most trust funds, is available indefinitely. Only
eral fund of the Treasury, to make payment;
another law can extend a limited period of availability
• Contract authority, usually provided in permanent (see “Reappropriation” later in this chapter).
law, permits agencies to incur obligations in advance Budget authority that is available for more than one
of a separate appropriation of the cash for payment year and not obligated in the year it becomes available is
or in anticipation of the collection of receipts that carried forward for obligation in a following year. In some
can be used for payment; and cases, an account may carry forward unobligated bud-
get authority from more than one year. The sum of such
• Spending authority from offsetting collections, amounts constitutes the account’s unobligated balance.
usually provided in permanent law, permits agen- Most of this budget authority is earmarked for specific
cies to credit offsetting collections to an expenditure uses and is not available for new programs. A small part
account, incur obligations, and make payment using may never be obligated or spent, primarily amounts pro-
the offsetting collections. vided for contingencies that do not occur or reserves that
never have to be used.
Because offsetting collections and receipts are de- Amounts of budget authority that have been obligated
ducted from gross budget authority, they are referred to but not yet paid constitute the account’s unpaid obliga-
as negative budget authority for some purposes, such as tions. For example, in the case of salaries and wages, one
Congressional Budget Act provisions that pertain to bud- to three weeks elapse between the time of obligation and
get authority. the time of payment. In the case of major procurement
Authorizing statutes usually determine the form of and construction, payments may occur over a period of
budget authority for a program. The authorizing statute several years after the obligation is made. Unpaid obli-
may authorize a particular type of budget authority to be gations net of the accounts receivable and unfilled cus-
provided in annual appropriations acts, or it may provide tomers’ orders are defined by law as the obligated bal-
one of the forms of budget authority directly, without the ances. Obligated balances of budget authority at the end
need for further appropriations. of the year are carried forward until the obligations are
An appropriation may make funds available from the paid or the balances are canceled. (A general law cancels
general fund, special funds, or trust funds, or authorize the obligated balances of budget authority that was made
the spending of offsetting collections credited to expendi- available for a definite period five years after the end of
ture accounts, including revolving funds. Borrowing au- the period.) Due to such flows, a change in the amount of
thority is usually authorized for business-like activities budget authority available in any one year may change
where the activity being financed is expected to produce the level of obligations and outlays for several years to
income over time with which to repay the borrowing with come. Conversely, a change in the amount of obligations
interest. The use of contract authority is traditionally lim- incurred from one year to the next does not necessarily
ited to transportation programs. result from an equal change in the amount of budget au-
New budget authority for most Federal programs is thority available for that year and will not necessarily
normally provided in annually enacted appropriations
25. THE BUDGET SYSTEM AND CONCEPTS 405

result in an equal change in the level of outlays in that even though the payments are funded by a subsequent
year.2 appropriation.
Congress usually makes budget authority available on Sometimes, budget authority is characterized as cur-
the first day of the fiscal year for which the appropria- rent or permanent. Current authority requires Congress
tions act is passed. Occasionally, the appropriations lan- to act on the request for new budget authority for the year
guage specifies a different timing. The language may pro- involved. Permanent authority becomes available pursu-
vide an advance appropriation—budget authority that ant to standing provisions of law without appropriations
does not become available until one year or more beyond action by Congress for the year involved. Generally, bud-
the fiscal year for which the appropriations act is passed. get authority is current if an annual appropriations act
Forward funding is budget authority that is made provides it and permanent if authorizing legislation pro-
available for obligation beginning in the last quarter of vides it. By and large, the current/permanent distinction
the fiscal year (beginning on July 1) for the financing of has been replaced by the discretionary/mandatory dis-
ongoing grant programs during the next fiscal year. This tinction, which is similar but not identical. Outlays are
kind of funding is used mostly for education programs, so also classified as discretionary or mandatory according to
that obligations for education grants can be made prior to the classification of the budget authority from which they
the beginning of the next school year. For certain benefit flow (see “Outlays,’’ later in this chapter).
programs funded by annual appropriations, the appropri- The amount of budget authority recorded in the budget
ation provides for advance funding —budget authority depends on whether the law provides a specific amount or
that is to be charged to the appropriation in the succeed- employs a variable factor that determines the amount. It
ing year, but which authorizes obligations to be incurred is considered definite if the law specifies a dollar amount
in the last quarter of the current fiscal year if necessary (which may be an amount not to be exceeded). It is con-
to meet benefit payments in excess of the specific amount sidered indefinite if, instead of specifying an amount, the
appropriated for the year. When such authority is used, law permits the amount to be determined by subsequent
an adjustment is made to increase the budget authority circumstances. For example, indefinite budget authority is
for the fiscal year in which it is used and to reduce the provided for interest on the public debt, payment of claims
budget authority of the succeeding fiscal year. and judgments awarded by the courts against the United
Provisions of law that extend into a new fiscal year the States, and many entitlement programs. Many of the laws
availability of unobligated amounts that have expired that authorize collections to be credited to revolving, spe-
or would otherwise expire are called reappropriations. cial, and trust funds make all of the collections available
Reappropriations of expired balances that are newly for expenditure for the authorized purposes of the fund,
available for obligation in the current or budget year and such authority is considered to be indefinite budget
count as new budget authority in the fiscal year in which authority because the amount of collections is not known
the balances become newly available. For example, if a in advance of their collection.
2008 appropriations act extends the availability of unob-
ligated budget authority that expired at the end of 2007, Obligations
new budget authority would be recorded for 2008. This
scorekeeping is used because a reappropriation has ex- Following the enactment of budget authority and the
actly the same effect as allowing the earlier appropriation completion of required apportionment action, Government
to expire at the end of 2007 and enacting a new appropria- agencies incur obligations to make payments (see earlier
tion for 2008. discussion under “Budget Execution”). Agencies must re-
For purposes of the Congressional Budget Act (dis- cord obligations when they enter into binding agreements
cussed earlier under “Budget Enforcement’’), the budget that will result in immediate or future outlays. Such obli-
classifies budget authority as discretionary or manda- gations include the current liabilities for salaries, wages,
tory. This classification indicates whether an appropria- and interest; and contracts for the purchase of supplies
tions act or authorizing legislation controls the amount and equipment, construction, and the acquisition of office
of budget authority that is available. Generally, budget space, buildings, and land. For Federal credit programs,
authority is discretionary if provided in an annual appro- obligations are recorded in an amount equal to the esti-
priations act and mandatory if provided in authorizing mated subsidy cost of direct loans and loan guarantees
legislation. However, the budget authority provided in an- (see “Federal Credit” later in this chapter).
nual appropriations acts for certain specifically identified
programs is also classified as mandatory. This is because Outlays
the authorizing legislation for these programs entitles
beneficiaries—persons, households, or other levels of gov- Outlays are the measure of Government spending.
ernment—to receive payment, or otherwise legally obli- They are payments that liquidate obligations (other than
gates the Government to make payment and effectively certain exchanges of financial instruments, of which the
determines the amount of budget authority required, repayment of debt is the prime example). The budget re-
2 A separate report, “Balances of Budget Authority,’’ provides additional information on bal-
cords outlays when obligations are paid, in the amount
ances. The National Technical Information Service, Department of Commerce, makes the report
that is paid.
available shortly after the budget is transmitted. Agency, function and subfunction, and Government-
wide outlay totals are stated net of offsetting collections
406 ANALYTICAL PERSPECTIVES

and offsetting receipts for most budget presentations. payments of interest on the inflation-adjusted principal.
(Offsetting receipts from a few sources do not offset any As with fixed-rate securities, the budget records interest
specific function, subfunction, or agency, as explained pre- outlays as the interest accrues. The monthly adjustment
viously, but only offset Government-wide totals.) Outlay to principal is recorded, simultaneously, as an increase in
totals for accounts with offsetting collections are stated debt outstanding and an outlay of interest.
both gross and net of the offsetting collections credited Most Treasury debt securities held by trust funds and
to the account. However, the outlay totals for special and other Government accounts are in the Government ac-
trust funds with offsetting receipts are not stated net of count series (special issues). The budget normally states
the offsetting receipts; like other offsetting receipts, these the interest on these securities on a cash basis. When a
offset the agency, function, and subfunction totals but do Government account is invested in Federal debt securi-
not offset account-level outlays. ties, the purchase price is usually close or identical to the
The Government usually makes outlays in the form par (face) value of the security. The budget records the
of cash (currency, checks, or electronic fund transfers). investment at par value and adjusts the interest paid
However, in some cases agencies pay obligations without by Treasury and collected by the account by the differ-
disbursing cash, and the budget nevertheless records out- ence between purchase price and par, if any. However, two
lays for the equivalent method. For example, the budget trust funds in the Department of Defense, the Military
records outlays for the full amount of Federal employees’ Retirement Trust Fund and the Education Benefits Trust
salaries, even though the cash disbursed to employees is Fund, routinely have relatively large differences between
net of Federal and State income taxes withheld, retire- purchase price and par. For these funds, the budget re-
ment contributions, life and health insurance premiums, cords the holdings of debt at par but records the differ-
and other deductions. (The budget also records receipts ences between purchase price and par as adjustments to
for the amounts withheld from Federal employee pay- the assets of the funds that are amortized over the life of
checks for Federal income taxes and other payments to the security. The budget records interest as the amortiza-
the Government.) When debt instruments (bonds, deben- tion occurs.
tures, notes, or monetary credits) are used in place of cash For Federal credit programs, outlays are equal to the
to pay obligations, the budget records outlays financed by subsidy cost of direct loans and loan guarantees and
an increase in agency debt. For example, the budget re- are recorded as the underlying loans are disbursed (see
cords the acquisition of physical assets through certain “Federal Credit” later in this chapter).
types of lease-purchase arrangements as though a cash The budget records refunds of receipts that result
disbursement were made for an outright purchase. The from overpayments by the public (such as income tax-
transaction creates a Government debt, and the cash es withheld in excess of tax liabilities) as reductions of
lease payments are treated as repayments of principal receipts, rather than as outlays. However, the budget
and interest. records payments to taxpayers for refundable tax cred-
The measurement of interest varies. The budget re- its (such as earned income tax credits) that exceed the
cords outlays for the interest on the public issues of taxpayer’s tax liability as outlays. Similarly, when the
Treasury debt securities as the interest accrues, not when Government makes overpayments that are later returned
the cash is paid. A small portion of Treasury debt consists to the Government, those refunds to the Government are
of inflation-indexed securities, which feature monthly recorded as offsetting collections or offsetting receipts.
adjustments to principal for inflation and semiannual

Chart 25-1. Relationship of Budget Authority


to Outlays for 2010
(Billions of dollars)

New Authority To be spent in 2010 Outlays in


Recommended 2010
for 2010 2,718
To b
e
in fu spent 3,591
3,425 ture
yea
rs 873
t
en 70
sp 0 7
be 01
To in 2 Authority
written off,
Unspent Authority expired, and adjusted
Unspent Authority
Enacted in 6 (net) for Outlays in
Prior Years To be spent in Future Years
Future Years
2,136 1,257 1,964
25. THE BUDGET SYSTEM AND CONCEPTS 407

Not all of the new budget authority for 2010 will be As described earlier, the budget classifies budget au-
obligated or spent in 2010. Outlays during a fiscal year thority and outlays as discretionary or mandatory for the
may liquidate obligations incurred in the same year or in purposes of the Congressional Budget Act. This classi-
prior years. Obligations, in turn, may be incurred against fication of outlays measures the extent to which actual
budget authority provided in the same year or against spending is controlled through the annual appropriations
unobligated balances of budget authority provided in process. Almost 40 percent of total outlays in 2008 ($1,135
prior years. Outlays, therefore, flow in part from budget billion) are discretionary and the remaining 60 percent
authority provided for the year in which the money is ($1,848 billion in 2008) are mandatory spending and net
spent and in part from budget authority provided in prior interest. Such a large portion of total spending is manda-
years. The ratio of a given year’s outlays resulting from tory because authorizing rather than appropriations leg-
budget authority enacted in that or a prior year to the islation determines net interest ($253 billion in 2008) and
original amount of that budget authority is referred to as the spending for a few programs with large amounts of
the spendout rate for that year. spending each year, such as Social Security ($612 billion
As shown in the accompanying chart, $2,718 billion in 2008) and Medicare ($386 billion in 2008).
of outlays in 2010 (76 percent of the outlay total) will be The bulk of mandatory outlays flow from budget au-
made from that year’s $3,425 billion total of proposed thority recorded in the same fiscal year. This is not the
new budget authority (a first-year spendout rate of 79 case for discretionary budget authority and outlays. For
percent). Thus, the remaining $873 billion of outlays in most major construction and procurement projects and
2010 (24 percent of the outlay total) will be made from long-term contracts, for example, the budget authority
budget authority enacted in previous years. At the same covers the entire cost estimated when the projects are
time, $707 billion of the new budget authority proposed initiated even though the work will take place and out-
for 2010 (21 percent of the total amount proposed) will lays will be made over a period extending beyond the year
not lead to outlays until future years. In general, the to- for which the budget authority is enacted. Similarly, dis-
tal budget authority for a particular year is not directly cretionary budget authority for most education and job
indicative of that year’s outlays since it combines budget training activities is appropriated for school or program
authority having different short-term and long-term im- years that begin in the fourth quarter of the fiscal year.
plications for budget obligations and outlays. Most of these funds result in outlays in the year after the
appropriation.

FEDERAL CREDIT

Some Government programs make direct loans or loan propriated funds sufficient to cover the subsidy costs or
guarantees. A direct loan is a disbursement of funds by provided a limitation on the amount of direct loans or
the Government to a non-Federal borrower under a con- loan guarantees that can be made in annual appropria-
tract that requires repayment of such funds with or with- tions acts.
out interest. The term includes equivalent transactions The budget records the estimated long-term cost to the
such as selling a property on credit terms in lieu of receiv- Government arising from direct loans and loan guaran-
ing cash up front. A loan guarantee is any guarantee, tees—the budget authority and outlays—in credit pro-
insurance, or other pledge with respect to the payment gram accounts. When a Federal agency disburses a di-
of all or a part of the principal or interest on any debt rect loan or when a non-Federal lender disburses a loan
obligation of a non-Federal borrower to a non-Federal guaranteed by a Federal agency, the program account
lender. The Federal Credit Reform Act (FCRA) prescribes disburses or outlays an amount equal to the estimated
the budget treatment for Federal credit programs. Under cost or subsidy to a non-budgetary credit financing ac-
this treatment, the budget records the net cost to the count. The financing accounts record the actual transac-
Government (subsidy cost) when the loans are disbursed, tions with the public. For a few programs, the estimated
rather than the cash flows year by year over the term of cost is negative, because the present value of expected
the loan, so direct loans and loan guarantees can be com- collections exceeds the present value of expected pay-
pared to each other and to other methods of delivering ments from the Government over the term of the loan.
benefits, such as grants, on an equivalent basis. In such cases, the financing account makes a payment to
The cost of direct loans and loan guarantees, some- the program’s negative subsidy receipt account, where it
times called the “subsidy cost,’’ is estimated as the pres- is recorded as an offsetting receipt. In a few cases, the
ent value of expected disbursements over the term of the offsetting receipts of credit accounts are earmarked in a
loan less the present value of expected collections, using special fund established for the program and are avail-
appropriate Treasury interest rates to discount the cash able for appropriation for the program.
flows.3 As for most other kinds of programs, agencies can The agencies responsible for credit programs must
make loans or guarantee loans only if Congress has ap- reestimate the cost of the outstanding portfolio of direct
loans and loan guarantees each year. If the estimated
3 Present value is a standard financial concept that allows for the time value of money. That

is, it accounts for the fact that a given sum of money is worth more in the present than the same
cost increases, the program account makes an additional
sum would be worth in the future because interest can be earned on money held in the present.
That is why future sums are discounted.
408 ANALYTICAL PERSPECTIVES

payment to the financing account. If the estimated cost in the next section). The budget documents display the
decreases, the financing account makes a payment to the transactions of the financing accounts, together with the
program’s downward reestimate receipt account, where it related program accounts, for information and analytical
is recorded as an offsetting receipt. The FCRA provides purposes.
permanent indefinite appropriations to pay for upward The FCRA, which was enacted in 1990, grandfathered
reestimates. direct loan obligations and loan guarantee commitments
If the Government modifies the terms of an outstand- made prior to 1992. The budget records these on a cash ba-
ing direct loan or loan guarantee in a way that increases sis in credit liquidating accounts, the same as they were
the cost, as the result of a law or the exercise of admin- recorded before FCRA was enacted. However, this exception
istrative discretion under existing law, the program ac- ceases to apply if the direct loans or loan guarantees are
count records obligations for an additional amount equal modified as described above. In that case, the budget records
to the increased cost and outlays the amount to the fi- the subsidy cost or savings of the modification, as appropri-
nancing account. As with the original cost, agencies may ate, and begins to account for the associated transactions
incur modification costs only if Congress has appropriated as the FCRA prescribes for direct loan obligations and loan
funds to cover them. A modification may also reduce costs, guarantee commitments made in 1992 or later.
in which case the financing account makes a payment to The Emergency Economic Stabilization Act of 2008
the program’s receipt account. (EESA) created the Troubled Asset Relief Program
Credit financing accounts record all cash flows to and (TARP) under the Department of the Treasury, and autho-
from the Government arising from direct loan obliga- rized Treasury to purchase or guarantee troubled assets
tions and loan guarantee commitments. These cash flows until December 31, 2009, unless extended upon a written
consist mainly of direct loan disbursements and repay- certification by the Secretary of the Treasury. Under the
ments, loan guarantee default payments, fees and inter- TARP, Treasury has purchased preferred stock (equity in-
est from the public, the receipt of subsidy cost payments terests) in financial institutions. Section 123 of the EESA
from program accounts, and interest paid to or received provides the Administration the authority to treat these
from the Treasury. Separate financing accounts record equity investments pursuant to the FCRA, recording out-
the cash flows of direct loans and of loan guarantees for lays on a subsidy cost basis as is done for direct loans
programs that provide both types of credit. The budget and loan guarantees. The budget reflects the cost to the
totals exclude the transactions of the financing accounts Government of TARP direct loans, loan guarantees, and
because they are not a cost to the Government. However, equity investments consistent with the FCRA and Section
since financing accounts record cash flows to and from the 123 of EESA, which also requires adjustments to the dis-
Government, they affect the means of financing a bud- count rate otherwise prescribed by FCRA to account for
get surplus or deficit (see “Credit Financing Accounts” market risk.

BUDGET DEFICIT OR SURPLUS AND MEANS OF FINANCING

When outlays exceed receipts, the difference is a other means of financing is minor relative to the borrow-
deficit, which the Government finances primarily ing or debt repayment; in other years, such as 2008, the
by borrowing. When receipts exceed outlays, the dif- net effect may be significant, as explained later in this
ference is a surplus, and the Government automati- chapter.
cally uses the surplus primarily to reduce debt. The
Government’s debt (debt held by the public) is ap- Borrowing and Debt Repayment
proximately the cumulative amount of borrowing to
finance deficits, less repayments from surpluses, over The budget treats borrowing and debt repayment as
the Nation’s history. a means of financing, not as receipts and outlays. If bor-
Borrowing is not exactly equal to the deficit, and debt rowing were defined as receipts and debt repayment as
repayment is not exactly equal to the surplus, because outlays, the budget would always be virtually balanced by
of the other means of financing such as those discussed definition. This rule applies both to borrowing in the form
under this heading. The factors included in the other of Treasury securities and to specialized borrowing in the
means of financing can either increase or decrease the form of agency securities. The rule reflects the common-
Government’s borrowing needs (or decrease or increase sense understanding that lending or borrowing is just
its ability to repay debt). For example, the change in an exchange of financial assets of equal value—cash for
the Treasury operating cash balance is a factor in- Treasury securities—and so is fundamentally different
cluded in other means of financing. Holding receipts from, say, paying taxes.
and outlays constant, increases in the cash balance in- In 2008, the Government borrowed $768 billion from
crease the Government’s need to borrow or reduce the the public, bringing debt held by the public to $5,803
Government’s ability to repay debt, and decreases in the billion. This borrowing financed the $459 billion defi-
cash balance decrease the need to borrow or increase the cit in that year as well as the net effect of the other
ability to repay debt. In some years, the net effect of the means of financing, such as changes in cash balances
25. THE BUDGET SYSTEM AND CONCEPTS 409

and other accounts discussed below. The main reason Deposit Fund Account Balances
that borrowing from the public was so much larger
than the deficit in 2008 was that Treasury borrowed The Treasury uses non-budgetary accounts, called de-
from the public to accumulate $299 billion in cash posit funds, to record cash held temporarily until owner-
balances under the new Supplementary Financing ship is determined (for example, earnest money paid by
Program, through which Treasury holds cash balances bidders for mineral leases) or cash held by the Government
with the Federal Reserve to provide liquidity for the as agent for others (for example, State and local income
Federal Reserve to conduct efforts to stabilize the fi- taxes withheld from Federal employees’ salaries and not
nancial markets. yet paid to the State or local government or the Thrift
In addition to selling debt to the public, the Treasury Savings Fund, a defined contribution pension fund held
Department issues debt to Government accounts, pri- and managed in a fiduciary capacity by the Government).
marily trust funds that are required by law to invest in Deposit fund balances may be held in the form of either
Treasury securities. Issuing and redeeming this debt does invested or uninvested balances. To the extent that they
not affect the means of financing, because these transac- are not invested, changes in the balances are available
tions occur between one Government account and another to finance expenditures and are recorded as a means of
and thus do not raise or use any cash for the Government financing other than borrowing from the public. To the
as a whole. extent that they are invested in Federal debt, changes in
(See Chapter 16 of this volume, “Federal Borrowing the balances are reflected as borrowing from the public
and Debt,” for a fuller discussion of this topic.) (in lieu of borrowing from other parts of the public) and
are not reflected as a separate means of financing.
Exercise of Monetary Power
Exchanges with the International
Seigniorage is the profit from coining money. It is the Monetary Fund (IMF)
difference between the value of coins as money and their
cost of production. Seigniorage adds to the Government’s Under the terms of its participation in the IMF, the
cash balance, but, unlike the payment of taxes or other United States transfers dollars to the IMF and receives
receipts, it does not involve a transfer of financial assets Special Drawing Rights (SDRs) in return. The SDRs are
from the public. Instead, it arises from the exercise of the interest-bearing monetary assets and may be exchanged
Government’s power to create money and the public’s de- for foreign currency at any time. These transfers are like
sire to hold financial assets in the form of coins. Therefore, bank deposits and withdrawals, where the government
the budget excludes seigniorage from receipts and treats exchanges one type of financial asset (cash) for another
it as a means of financing other than borrowing from the (bank deposit), with no change in total financial assets.
public. The budget also treats profits resulting from the Consistent with the budgetary treatment recommended
sale of gold as a means of financing, since the value of by the President’s Commission on Budget Concepts in
gold is determined by its value as a monetary asset rather 1967, the U.S. transactions with the IMF under the quota
than as a commodity. subscriptions are exchanges of financial assets that would
not increase the deficit in any year, and the budget ex-
Credit Financing Accounts cludes these transfers from budget outlays and receipts.
Beginning this year, the budget also excludes increases
The budget records the net cash flows of credit pro- in the government’s quota subscription to the IMF from
grams in credit financing accounts. These accounts in- budget authority totals. In contrast, the budget records
clude the transactions for direct loan and loan guar- interest paid by the IMF on U.S. deposits as an offsetting
antee programs, as well as the new equity purchase receipt in the general fund of the Treasury. It also records
programs under TARP that are recorded on a credit outlays for foreign currency exchanges to the extent there
basis, consistent with Section 123 of EESA, as ex- is a realized loss in dollars terms and offsetting receipts to
plained above. These accounts are excluded from the the extent there is a realized gain in dollar terms.
budget because they are not allocations of resourc-
es by the Government (see “Federal Credit” above). Investments of the National Railroad
However, even though they do not affect the surplus Retirement Investment Trust
or deficit, they can either increase or decrease the
Government’s need to borrow. Therefore, they are Under longstanding rules, the budget has generally
recorded as a means of financing. treated investments in non-Federal securities as a pur-
Financing account disbursements to the public increase chase of an asset, recording an obligation and an outlay
the requirement for Treasury borrowing in the same way in an amount equal to the purchase price in the year of
as an increase in budget outlays. Financing account re- the purchase. Since investments in non-Federal securities
ceipts from the public can be used to finance the payment consume cash, fund balances (of funds available for obli-
of the Government’s obligations and therefore reduce the gation) are normally reduced by the value of these pur-
requirement for Treasury borrowing from the public in chases. As previously noted, the purchase of equity securi-
the same way as an increase in budget receipts. ties through TARP is recorded on a credit basis, with an
outlay recorded in the amount of the estimated subsidy
410 ANALYTICAL PERSPECTIVES

cost. In addition, the Railroad Retirement and Survivors’ gests, however, that the difference between the expected
Improvement Act of 2001 (Public Law 107–90) requires return of a risky liquid asset and the Treasury rate is
purchases or sales of non-Federal assets by the National equal to the cost of the asset’s additional risk as priced
Railroad Retirement Investment Trust to be treated as by the market. Following through on this insight, the best
a means of financing in the budget, rather than as an way to project the rate of return on the Fund’s balances
outlay. is to use a Treasury rate. As a result, the Budget treats
Earnings on investments by the National Railroad equivalently, assets with equal economic value as mea-
Retirement Investment Trust in private assets pose spe- sured by market prices, avoiding the appearance that the
cial challenges for budget projections. Over long periods, budget would be expected to benefit if the Government
equities and private bonds are expected to earn a higher bought private sector assets.
return on average than the Treasury rate, but that return The actual and estimated returns to private securities
is subject to greater uncertainty. Sound budgeting prin- are recorded in subfunction 909, other investment in-
ciples require that estimates of future trust fund balances come. The actual-year returns include interest, dividends,
reflect both the average return and the cost of risk asso- and capital gains and losses on private equities and other
ciated with the uncertainty of that return. (The latter is securities. The Fund’s portfolio of these assets is revalued
particularly true in cases where individual beneficiaries at market prices at the end of each month to determine
have not made a voluntary choice to assume additional capital gains or losses. As a result, the Fund’s balance at
risk.) Estimating both of these separately is quite diffi- any given point reflects the current market value of re-
cult. While the additional returns that these assets have sources available to the Government to finance benefits.
received in the past are known, it is quite possible that Earnings for the remainder of the current year and for
these premiums will differ in the future. Furthermore, future years are estimated using the 10-year Treasury
there is no existing procedure for the budget to record rate and the value of the Fund’s portfolio at the end of the
separately the cost of risk from such an investment, even actual year. No estimates are made of gains and losses for
if it could be estimated accurately. Economic theory sug- the remainder of the current year or for subsequent years.

FEDERAL EMPLOyMENT

The budget includes information on civilian and mili- vides employment levels measured in full-time equiva-
tary employment. It also includes information on relat- lents (FTE). Agency FTEs are the measure of total hours
ed personnel compensation and benefits and on staffing worked by an agency’s Federal employees divided by the
requirements at overseas missions. Chapter 23 of this total number of compensable work hours in a fiscal year.
volume, “Federal Employment and Compensation,’’ pro-

BASIS FOR BUDGET FIGURES

Data for the Past year getary resources that were available when the budget was
transmitted, including amounts appropriated for the year.
The past year column (2008) generally presents the
actual transactions and balances as recorded in agen- Data for the Budget year
cy accounts and as summarized in the central finan-
cial reports prepared by the Treasury Department for The budget year column (2010) includes estimates of
the most recently completed fiscal year. Occasionally, transactions and balances based on the amounts of bud-
the budget reports corrections to data reported erro- getary resources that are estimated to be available, in-
neously to Treasury but not discovered in time to be cluding new budget authority requested under current
reflected in Treasury’s published data. In addition, in authorizing legislation, and amounts estimated to result
certain cases the Budget has a broader scope and in- from changes in authorizing legislation and tax laws.
cludes financial transactions that are not reported to The budget Appendix generally includes the appro-
Treasury (see Chapter 20 of this volume, “Comparison priations language for the amounts proposed to be ap-
of Actual to Estimated Totals,” for a summary of these propriated under current authorizing legislation. In a
differences). few cases, this language is transmitted later because
the exact requirements are unknown when the bud-
get is transmitted. The Appendix generally does not
Data for the Current year include appropriations language for the amounts that
will be requested under proposed legislation; that lan-
The current year column (2009) includes estimates of guage is usually transmitted later, after the legislation
transactions and balances based on the amounts of bud- is enacted. Some tables in the budget identify the items
for later transmittal and the related outlays separately.
25. THE BUDGET SYSTEM AND CONCEPTS 411

Estimates of the total requirements for the budget year which generally are funded annually, will equal the most
include both the amounts requested with the transmit- recently enacted appropriation, adjusted for inflation.
tal of the budget and the amounts planned for later The baseline represents the amount of resources, in
transmittal. real terms, that would be used by the Government over
the period covered by the budget on the basis of laws cur-
Data for the Outyears rently enacted.
The baseline serves several useful purposes:
The budget presents estimates for each of the nine • It may warn of future problems, either for Govern-
years beyond the budget year (2011 through 2019) in or- ment fiscal policy as a whole or for individual tax
der to reflect the effect of budget decisions on objectives and spending programs.
and plans over a longer period.
• It may provide a starting point for formulating the
Allowances President’s Budget.
The budget may include lump-sum allowances to cover • It may provide a “policy-neutral’’ benchmark against
certain transactions that are expected to increase or de- which the President’s Budget and alternative pro-
crease budget authority, outlays, or receipts but are not, posals can be compared to assess the magnitude of
for various reasons, reflected in the program details. For proposed changes.
example, the budget might include an allowance to show
the effect on the budget totals of a proposal that would ac- As it happens, a number of significant changes in poli-
tually affect many accounts by relatively small amounts, cies are embedded in current law. For example, the tax
in order to avoid unnecessary detail in the presentations cuts enacted in 2001 and 2003 are scheduled to expire
for the individual accounts. at the end of 2010; relief from the Alternative Minimum
This year’s Budget reflects the statistical probability Tax enacted on a one-year basis in virtually every year of
that disasters will occur in the future that necessitate the last decade is scheduled to expire at the end of 2009;
federal assistance. and relief from very deep cuts to Medicare physician re-
imbursement rates is scheduled to expire at the end of
Baseline 2009. Because the expiration of these laws would create
significant differences between the baseline as specified
The budget baseline is an estimate of the receipts, out- in the Budget Enforcement Act (BEA) of 1990 and policies
lays, and deficits or surpluses that would occur if no chang- in effect this year or last, the Administration also issues a
es were made to current laws and policies during the period baseline projection of current policy that, unlike the BEA
covered by the budget. The baseline assumes that receipts baseline, assumes such scheduled changes in current
and mandatory spending, which generally are authorized law will not occur. (Chapter 24 of this volume, “Current
on a permanent basis, will continue in the future as re- Services Estimates,” provides more information on the
quired by current law and policy. The baseline assumes baseline, including the differences between the baseline
that the future funding for most discretionary programs, as calculated under the rules of the BEA and the baseline
projection of current policy used in this Budget.)

PRINCIPAL BUDGET LAWS

The following basic laws govern the Federal budget process: Chapter 11 of Title 31, United States Code, which
prescribes procedures for submission of the President’s
Article 1, section 8, clause 1 of the Constitution, budget and information to be contained in it.
which empowers the Congress to collect taxes.
Congressional Budget and Impoundment Control
Article 1, section 9, clause 7 of the Constitution, Act of 1974 (Public Law 93–344), as amended. This Act
which requires appropriations in law before money may comprises the:
be spent from the Treasury and the publication of a reg-
ular statement of the receipts and expenditures of all Congressional Budget Act of 1974, as amended,
public money. which prescribes the congressional budget process; and

Antideficiency Act (codified in Chapters 13 and Impoundment Control Act of 1974, which controls
15 of Title 31, United States Code), which prescribes certain aspects of budget execution.
rules and procedures for budget execution.
Federal Credit Reform Act of 1990, as amended (2
USC 661–661f), which the Budget Enforcement Act of 1990
412 ANALYTICAL PERSPECTIVES

included as an amendment to the Congressional Budget Act managing for results. It requires agencies to prepare stra-
to prescribe the budget treatment for Federal credit programs. tegic plans, annual performance plans, and annual perfor-
mance reports.
Government Performance and Results Act of 1993
(Public Law 103–62, as amended) which emphasizes

GLOSSARy OF BUDGET TERMS

Accrual method of measuring cost means an ac- authority, see “Budget Authority and Other Budgetary
counting method that records cost when the liability is Resources’’ earlier in this chapter.)
incurred. As applied to Federal employee retirement ben-
efits, accrual costs are recorded when the benefits are Budget resolution—see concurrent resolution on the
earned rather than when they are paid at some time in budget.
the future. The accrual method is used in part to provide
data that assists in agency policymaking, but not used Budget totals mean the totals included in the budget
in presenting the overall budget of the United States for budget authority, outlays, receipts, and the surplus or
Government. deficit. Some presentations in the budget distinguish on-
budget totals from off-budget totals. On-budget totals re-
Advance appropriation means appropriations of flect the transactions of all Federal Government entities
new budget authority that become available one or more except those excluded from the budget totals by law. The
fiscal years beyond the fiscal year for which the appro- off-budget totals reflect the transactions of Government
priation act was passed. entities that are excluded from the on-budget totals by
law. Under current law, the off-budget totals include
Advance funding means appropriations of budget au- the Social Security trust funds (Federal Old-Age and
thority provided in an appropriations act to be used, if Survivors Insurance and Federal Disability Insurance
necessary, to cover obligations incurred late in the fiscal Trust Funds) and the Postal Service Fund. The budget
year for benefit payments in excess of the amount spe- combines the on- and off-budget totals to derive unified or
cifically appropriated in the act for that year, where the consolidated totals for Federal activity.
budget authority is charged to the appropriation for the
program for the fiscal year following the fiscal year for Budgetary resources mean amounts available to in-
which the appropriations act is passed. cur obligations in a given year. The term comprises new
budget authority and unobligated balances of budget
Agency means a department or other establishment of authority provided in previous years.
the Government.
Cap means the legal limits for each fiscal year under
Allowance means a lump-sum included in the budget the Budget Enforcement Act on the budget authority and
to represent certain transactions that are expected to in- outlays provided by discretionary appropriations.
crease or decrease budget authority, outlays, or receipts
but that are not, for various reasons, reflected in the Cash equivalent transaction means a transaction in
program details. which the Government makes outlays or receives collec-
tions in a form other than cash or the cash does not accu-
Balances of budget authority means the amounts of rately measure the cost of the transaction. (For examples,
budget authority provided in previous years that have not see the section on “Outlays’’ earlier in this chapter.)
been outlayed.
Collections mean money collected by the Government
Baseline means a projection of the estimated receipts, that the budget records as a governmental receipt, an off-
outlays, and deficit or surplus that would result from con- setting collection, or an offsetting receipt.
tinuing current law or current policies through the period
covered by the budget. Concurrent resolution on the budget refers to the
concurrent resolution adopted by Congress to set budget-
Budget means the Budget of the United States ary targets for appropriations, mandatory spending legis-
Government, which sets forth the President’s comprehen- lation, and tax legislation. These concurrent resolutions
sive financial plan for allocating resources and indicates are required by the Congressional Budget Act of 1974,
the President’s priorities for the Federal Government. and are generally adopted annually.

Budget authority (BA) means the authority provided Continuing resolution means an appropriations act
by law to incur financial obligations that will result in that provides for the ongoing operation of the Government
outlays. (For a description of the several forms of budget in the absence of enacted appropriations.
25. THE BUDGET SYSTEM AND CONCEPTS 413

Cost refers to legislation or administrative actions that grams) provided in appropriations acts. (Cf. mandatory
increase outlays or decrease receipts. (Cf savings.) spending.)

Credit program account means a budget account Entitlement refers to a program in which the Federal
that receives and obligates appropriations to cover Government is legally obligated to make payments or
the subsidy cost of a direct loan or loan guarantee and provide aid to any person who or State or local govern-
disburses the subsidy cost to a financing account. ment that meets the legal criteria for eligibility. Examples
include Social Security, Medicare, Medicaid, and Food
Current services estimate—see baseline. Stamps.

Debt held by the public means the cumulative Emergency appropriation means an appropria-
amount of money the Federal Government has borrowed tion that the Congress has designated as an emergency
from the public and not repaid. requirement. Under terms of most recent budget resolu-
tions, such spending is not subject to the limits on dis-
Debt held by the public net of financial assets cretionary spending, if it is discretionary spending, or the
means the cumulative amount of money the Federal pay-as-you-go rules, if it is mandatory.
Government has borrowed from the public and not repaid,
minus the current value of financial assets such as loan Federal funds group refers to the moneys collected
assets, bank deposits, or private-sector securities or equi- and spent by the Government through accounts other
ties held by the Government and plus the current value of than those designated as trust funds. Federal funds
financial liabilities other than debt. include general, special, public enterprise, and intragov-
ernmental funds. (Cf. trust funds group.)
Debt held by Government accounts means the debt
the Treasury Department owes to accounts within the Financing account means a non-budgetary account
Federal Government. Most of it results from the surplus- (an account whose transactions are excluded from the
es of the Social Security and other trust funds, which are budget totals) that records all of the cash flows resulting
required by law to be invested in Federal securities. from post-1991 direct loan obligations or loan guarantee
commitments. At least one financing account is associat-
Debt limit means the maximum amount of Federal ed with each credit program account. For programs that
debt that may legally be outstanding at any time. It in- make both direct loans and loan guarantees, there are
cludes both the debt held by the public and the debt held separate financing accounts for the direct loans and the
by Government accounts, but without accounting for off- loan guarantees. (Cf. liquidating account.)
setting financial assets. When the debt limit is reached,
the Government cannot borrow more money until the Fiscal year means the Government’s accounting peri-
Congress has enacted a law to increase the limit. od. It begins on October 1st and ends on September 30th,
and is designated by the calendar year in which it ends.
Deficit means the amount by which outlays exceed re-
ceipts in a fiscal year. It may refer to the on-budget, off- Forward funding means appropriations of budget
budget, or unified budget deficit. authority that are made for obligation starting in the
last quarter of the fiscal year for the financing of ongoing
Direct loan means a disbursement of funds by the grant programs during the next fiscal year.
Government to a non-Federal borrower under a contract
that requires the repayment of such funds with or with- General fund means the accounts in which are re-
out interest. The term includes the purchase of, or partici- corded governmental receipts not earmarked by law for
pation in, a loan made by another lender. The term also a specific purpose, the proceeds of general borrowing, and
includes the sale of a Government asset on credit terms the expenditure of these moneys.
of more than 90 days duration as well as financing ar-
rangements for other transactions that defer payment for Government sponsored enterprises mean private
more than 90 days. It also includes loans financed by the enterprises that were established and sponsored by the
Federal Financing Bank (FFB) pursuant to agency loan Federal Government for public policy purposes. They are
guarantee authority. The term does not include the ac- not included in the budget totals because they are private
quisition of a federally guaranteed loan in satisfaction companies, and their securities are not backed by the full
of default or other guarantee claims or the price support faith and credit of the Federal Government. However,
“loans” of the Commodity Credit Corporation. (Cf. loan the budget presents statements of financial condition for
guarantee.) certain Government sponsored enterprises such as the
Federal National Mortgage Association. (Cf. off-budget.)
Direct spending—see mandatory spending.
Intragovernmental fund —see revolving fund.
Discretionary spending means budgetary resources
(except those provided to fund mandatory spending pro-
414 ANALYTICAL PERSPECTIVES

Liquidating account means a budget account that is a form of budget authority. (Cf. receipts and offset-
records all cash flows to and from the Government result- ting receipts.)
ing from pre-1992 direct loan obligations or loan guaran-
tee commitments. (Cf. financing account.) Offsetting receipts mean collections that are credited
to offsetting receipt accounts and deducted from gross
Loan guarantee means any guarantee, insurance, budget authority and outlays, rather than added to re-
or other pledge with respect to the payment of all or a ceipts. They are not authorized to be credited to expen-
part of the principal or interest on any debt obligation diture accounts. The legislation that authorizes the off-
of a non-Federal borrower to a non-Federal lender. The setting receipts may earmark them for a specific purpose
term does not include the insurance of deposits, shares, and either appropriate them for expenditure for that
or other withdrawable accounts in financial institutions. purpose or require them to be appropriated in annual ap-
(Cf. direct loan.) propriation acts before they can be spent. Like offsetting
collections, they result from business-like transactions
Mandatory spending means spending controlled by or market-oriented activities with the public and other
laws other than appropriations acts (including spend- Government accounts. (Cf. receipts, undistributed offset-
ing for entitlement programs) and spending for the food ting receipts, and offsetting collections.)
stamp program. Although the Budget Enforcement Act
used the term direct spending to mean this, mandatory On-budget refers to all budgetary transactions other
spending is commonly used instead. (Cf. discretionary than those designated by statute as off-budget (Cf. bud-
spending.) get totals.)

Means of financing refers to borrowing, the change Outlay means a payment to liquidate an obligation
in cash balances, and certain other transactions involved (other than the repayment of debt principal or other dis-
in financing a deficit. The term is also used to refer to the bursements that are “means of financing” transactions).
debt repayment, the change in cash balances, and certain Outlays generally are equal to cash disbursements, but
other transactions involved in using a surplus. By defini- also are recorded for cash-equivalent transactions, such
tion, the means of financing are not treated as receipts or as the issuance of debentures to pay insurance claims,
outlays and so are non-budgetary. and in a few cases are recorded on an accrual basis such
as interest on public issues of the public debt. Outlays are
Obligated balance means the cumulative amount the measure of Government spending.
of budget authority that has been obligated but not yet
outlayed. (Cf. unobligated balance.) Outyear estimates mean estimates presented in the
budget for the years beyond the budget year of budget au-
Obligation means a binding agreement that will re- thority, outlays, receipts, and other items (such as debt).
sult in outlays, immediately or in the future. Budgetary
resources must be available before obligations can be Pay-as-you-go (PAYGO) refers to requirements of the
incurred legally. Budget Enforcement Act that would have resulted in a se-
questration if the estimated combined result of legislation
Off-budget refers to transactions of the Federal affecting mandatory spending or receipts is a net cost for a
Government that would be treated as budgetary had fiscal year. Similarly, it refers to current House and Senate
Congress not designated them by statute as “off-budget.” rules requiring that legislation affecting mandatory spend-
Currently, transactions of the Social Security trust fund ing or receipts not have net costs over either a 6-year or an
and the Postal Service fund are the only sets of trans- 11-year period starting with the current fiscal year.
actions that are so designated. The term is sometimes
used more broadly to refer to the transactions of private Public enterprise fund —see revolving fund.
enterprises that were established and sponsored by the
Government, most especially “Government sponsored Reappropriation means a provision of law that ex-
enterprises” such as the Federal Home Loan Banks. (Cf. tends into a new fiscal year the availability of unobligated
budget totals.) amounts that have expired or would otherwise expire.

Offsetting collections mean collections that, by Receipts mean collections that result from the
law, are credited directly to expenditure accounts and Government’s exercise of its sovereign power to tax or
deducted from gross budget authority and outlays of otherwise compel payment and gifts of money to the
the expenditure account, rather than added to receipts. Government. They are compared to outlays in calculating
Usually, they are authorized to be spent for the purposes a surplus or deficit. (Cf. offsetting collections and offset-
of the account without further action by Congress. They ting receipts.)
result from business-like transactions or market-ori-
ented activities with the public and other Government Revolving fund means a fund that conducts continuing
accounts. The authority to spend offsetting collections cycles of business-like activity, in which the fund charges
for the sale of products or services and uses the proceeds
25. THE BUDGET SYSTEM AND CONCEPTS 415

to finance its spending, usually without requirement for Supplemental appropriation means an appropria-
annual appropriations. There are two types of revolving tion enacted subsequent to a regular annual appropria-
funds: Public enterprise funds, which conduct business- tions act, when the need for additional funds is too urgent
like operations mainly with the public, and intragov- to be postponed until the next regular annual appropria-
ernmental revolving funds, which conduct business-like tions act.
operations mainly within and between Government agen-
cies. (Cf special fund and revolving fund.) Trust fund refers to a type of account, designated by
law as a trust fund, for receipts or offsetting receipts ear-
Savings refers to legislation or administrative actions marked for specific purposes and the expenditure of these
that decrease outlays or increase receipts. (Cf. cost.) receipts. Some revolving funds are designated as trust
funds, and these are called trust revolving funds. (Cf. spe-
Scorekeeping means measuring the budget effects cial fund and revolving fund.)
of legislation, generally in terms of budget authority,
receipts, and outlays for purposes of measuring adher- Trust funds group refers to the moneys collected and
ence to the Budget or to budget targets established by spent by the Government through trust fund accounts.
Congress, as through agreement to a Budget Resolution. (Cf. Federal funds group.)

Sequestration means the cancellation of budgetary Undistributed offsetting receipts mean offsetting
resources provided by discretionary appropriations or receipts that are deducted from the Government-wide
mandatory spending legislation, following various proce- totals for budget authority and outlays instead of being
dures prescribed by the Budget Enforcement Act. Under offset against a specific agency and function. (Cf. offset-
that Act, a sequestration could have occurred in response ting receipts.)
to a discretionary appropriation that causes discretionary
spending to exceed the discretionary spending caps set by Unified budget includes receipts from all sources and
the Act or in response to net costs resulting from the com- outlays for all programs of the Federal Government, in-
bined result of legislation affecting mandatory spending or cluding both on- and off-budget programs. It is the most
receipts (referred to as a “pay-as-you-go’’ sequestration). comprehensive measure of the Government’s annual
finances.
Special fund means a Federal fund account for re-
ceipts or offsetting receipts earmarked for specific pur- Unobligated balance means the cumulative amount
poses and the expenditure of these receipts. (Cf. revolving of budget authority that is not obligated and that remains
fund and trust fund.) available for obligation under law.

Subsidy means the estimated long-term cost to the User charges are charges assessed for the provi-
Government of a direct loan or loan guarantee, calculated sion of Government services and for the sale or use of
on a net present value basis, excluding administrative Government goods or resources. The payers of the user
costs and any incidental effects on governmental receipts charge must be limited in the authorizing legislation to
or outlays. those receiving special benefits from, or subject to regula-
tion by, the program or activity beyond the benefits re-
Surplus means the amount by which receipts exceed ceived by the general public or broad segments of the pub-
outlays in a fiscal year. It may refer to the on-budget, off- lic (such as those who pay income taxes or custom duties).
budget, or unified budget surplus.
Appendix-Budget of the U.S. Government, FY 2010
Price: $73.00
Stock number: 041-001-00662-1

Historical Tables-Budget of the U.S. Government, FY 2010


Price: $49.00
Stock number: 041-001-00663-0

Analytical Perspectives-Budget of the U.S. Government, FY 2010


Price: $52.00
Stock number: 041-001-00664-8

Updated Summary Tables, FY 2010


Price: $9.00
Stock number: 041-001-00666-4

The Federal Budget on CD-ROM-Budget of the U.S. Government, FY 2010


Price: $24.95
Stock number: 041-001-00665-6

Order Processing Code: Easy Secure Internet: Toll Free: 866 512–1800 Mail: US Government Printing Office
3546 bookstore.gpo.gov DC Area: 202 512–1800 P.O. Box 979050
Fax: 202 512–2104 St. Louis, MO 63197–9000

Qty Stock Number Publication Title Unit Price Total Price


041-001-00662-1 Appendix-Budget of the U.S. Government, FY 2010 $73.00
041-001-00663-0 Historical Tables-Budget of the U.S. Government, FY 2010 $49.00

041-001-00664-8 Analytical Perspectives-Budget of the U.S. Government, FY 2010 $52.00

041-001-00666-4 Updated Summary Tables, FY 2010 $9.00


041-001-00665-6 The Federal Budget on CD-ROM-Budget of the U.S. Government, FY 2010 $24.95

Total Order

Personal name (Please type or print)

❑ Check payable to Superintendent of Documents


Company name
❑ SOD Deposit Account

❑ VISA ❑ MasterCard ❑ Discover/NOVUS ❑ American Express


Street address

City, State, Zip code


(expiration date) Thank you for your order!

Daytime phone including area code AUTHORIZING SIGNATURE 04/09


I S B N 978-0-16-082762-4 For sale by the Superintendent of Documents
Internet: bookstore.gpo.gov Phone: toll free (866
90000 Fax: (202) 512-2104 Mail: Stop IDCC,

I S B N 978-0-16-0

9 780160 827624

Você também pode gostar