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SUMRIO
I. A CONSULTA
VI. CONCLUSES
I. A CONSULTA
1
A Emenda Ibsen introduziu, originariamente, na Cmara dos Deputados, a parte substantiva da
modificao aqui analisada. A Emenda Simon manteve a referida modificao, prevendo, ademais,
que a Unio deveria compensar os Estados e Municpios produtores pela reduo das suas receitas
decorrente da mudana do regime, at que o aumento da produo viesse a recompor as receitas
perdidas. Nesses termos, portanto, a suposta compensao seria apenas temporria, congelando a
receita dos royalties devida aos Estados e Municpios produtores em um determinado patamar e
impedindo que se beneficiem dos eventuais (e previsveis) aumentos na produo. Ainda que no
fosse assim, a verdade que previses anlogas, como a da chamada Lei Kandir, jamais produziram
compensao adequada aos Estados.
2
Como se ver mais adiante, a Emenda Simon criou uma exceo a isso, em benefcio
exclusivamente dos Municpios afetados por operaes de embarque e desembarque de petrleo e
gs natural, atualmente contemplados pelo art. 49, II, d, da Lei n 9.478/97. Essa circunstncia
pontual, no entanto, no gera qualquer repercusso sobre o presente estudo, cujo foco o
tratamento conferido aos Estados-membros. Quanto a estes, tanto a Emenda Ibsen quanto a Emenda
Simon pretendem suprimir a distino entre os entes afetados e no afetados pelas atividades de
produo e distribuio do petrleo
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Lus Roberto Barroso
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Segundo a Petrobras, o termo pr-sal refere-se a um conjunto de rochas localizadas nas pores
marinhas de grande parte do litoral brasileiro, com potencial para a gerao e acmulo de petrleo.
Convencionou-se chamar de pr-sal porque forma um intervalo de rochas que se estende por baixo
de uma extensa camada de sal, que em certas reas da costa atinge espessuras de at 2.000m. O
termo pr utilizado porque, ao longo do tempo, essas rochas foram sendo depositadas antes da
camada de sal. A profundidade total dessas rochas, que a distncia entre a superfcie do mar e os
reservatrios de petrleo abaixo da camada de sal, pode chegar a mais de 7 mil metros (Petrobras /
pr-sal. Perguntas e respostas. Disponvel em: <http://www2.petrobras.com.br/presal/perguntas-
respostas/>. Acesso em: 24.maio.2010).
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Lus Roberto Barroso
Emenda Ibsen
Art. 45. Ressalvada a participao da Unio, a parcela restante dos
royalties e participaes especiais oriundos dos contratos de partilha
de produo e de concesso de que trata a Lei n 9.478, de 6 de
agosto de 1997, quando a lavra ocorrer na plataforma continental,
mar territorial ou zona econmica exclusiva, ser dividida entre
Estados, Distrito Federal e Municpios da seguinte forma:
I 50% (cinquenta por cento) para constituio de Fundo
Especial a ser distribudo entre todos os Estados e o Distrito Federal,
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Lus Roberto Barroso
Emenda Simon
Art. 64. Ressalvada a participao da Unio, bem como a
destinao prevista na alnea d do inciso II do art. 49 da Lei n
9.478, de 1997, a parcela restante dos royalties e participaes
especiais oriunda dos contratos de partilha de produo ou de
concesso de que trata a mesma Lei, quando a lavra ocorrer na
plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva,
ser dividida entre Estados, Distrito Federal e Municpios da
seguinte forma:
I 50% (cinquenta por cento) para constituio de fundo
especial a ser distribudo entre todos os Estados e Distrito Federal,
de acordo com os critrios de repartio do Fundo de Participao
dos Estados (FPE); e
II 50% (cinquenta por cento) para constituio de fundo
especial a ser distribudo entre todos os Municpios, de acordo com
os critrios de repartio do Fundo de Participao dos Municpios
(FPM).
4
ANP, Consolidao das Participaes Governamentais e de Terceiros no ano de 2009. Disponvel
em: <http://www.anp.gov.br/?dw=22795>. Acesso em: 31.maio.2010.
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V. Adriana Chiarini, Rio 'quebra' se emenda Ibsen no for vetada, diz Cabral. Estadao.com.br 13
mar.2010. Disponvel em: <http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,rio-quebra-se-emenda-ibsen-
nao-for-vetada-diz-cabral,523758,0.htm>. Acesso em: 31.maio.2010.
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Lus Roberto Barroso
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Essa preocupao foi exposta pelo Ministro do Trabalho e Emprego, Carlos Lupi. V. Diana Brito,
Passeata por royalties do petrleo rene 100 mil no Rio, diz PM; Xuxa discursa, Folha Online
17.mar.2010. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u708270.shtml>.
Acesso em: 25 maio.2010.
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Diana Brito, Passeata por royalties do petrleo rene 100 mil no Rio, diz PM; Xuxa discursa, Folha
Online 17mar.2010. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u708270.shtml>.
Acesso em: 25 mai. 2010.
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Lei n 2.004/53, art. 27: A Sociedade e suas subsidirias ficam obrigadas a pagar aos Estados e
Territrios onde fizerem a lavra de petrleo e xisto betuminoso e a extrao de gs, indenizao
correspondente a 5% (cinco por cento) sobre o valor do leo extrado ou do xisto ou do gs.
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Nos termos do art. 27, 3, da Lei n 2.004/53, o pagamento era feito diretamente aos Estados e
Territrios, que deveriam repassar 20% do valor aos Municpios produtores, proporcionalmente
produo de cada um. Posteriormente, a Lei n 3.257/57 alterou o dispositivo para determinar que o
pagamento fosse feito diretamente aos Municpios, sem intermediao.
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Lei n 7.453/85, art. 1: O artigo 27 e seus pargrafos da Lei n 2.004, de 3 de outubro de 1953,
alterada pela Lei n 3.257, de 2 de setembro de 1957, passam a vigorar com a seguinte redao: (...)
4. tambm devida a indenizao aos Estados, Territrios e Municpios confrontantes, quando o
leo, o xisto betuminoso e o gs forem extrados da plataforma continental, nos mesmos 5% (cinco
por cento) fixados no caput deste artigo, sendo 1,5% (um e meio por cento) aos Estados e Territrios;
1,5% (um e meio por cento) aos Municpios e suas respectivas reas geo-econmicas, 1% (um por
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Lus Roberto Barroso
cento) ao Ministrio da Marinha, para atender aos encargos de fiscalizao e proteo das atividades
econmicas das referidas reas, e 1% (um por cento) para constituir um Fundo Especial a ser
distribudo entre todos os Estados, Territrios e Municpios.
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Na sequncia do estudo, o termo produtores ser empregado em sentido lato, para designar tanto
os entes em cujo territrio se desenvolve a produo, quanto aqueles confrontantes s reas de
explorao martima. Alm de simplificar a exposio, essa opo segue a nomenclatura adotada,
e.g., pela Lei n 9.478/97, que fala em Estados onde ocorrer a produo no caso da explorao
em terra ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres (art. 49, I) e em Estados produtores
confrontantes quando a explorao se d na plataforma continental (art. 49, II).
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Lei n 7.525/86, art. 4: Os Municpios que integram tal rea geoeconmica sero divididos em 3
(trs) zonas, distinguindo-se 1 (uma) zona de produo principal, 1 (uma) zona de produo
secundria e 1 (uma) zona limtrofe zona de produo principal. 1. Considera-se como zona de
produo principal de uma dada rea de produo petrolfera martima, o Municpio confrontante e os
Municpios onde estiverem localizadas 3 (trs) ou mais instalaes dos seguintes tipos: I - instalaes
industriais para processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petrleo e gs natural,
excluindo os dutos; II - instalaes relacionadas s atividades de apoio explorao, produo e ao
escoamento do petrleo e gs natural, tais como: portos, aeroportos, oficinas de manuteno e
fabricao, almoxarifados, armazns e escritrios. 2. Consideram-se como zona de produo
secundria os Municpios atravessados por oleodutos ou gasodutos, incluindo as respectivas
estaes de compresso e bombeio, ligados diretamente ao escoamento da produo, at o final do
trecho que serve exclusivamente ao escoamento da produo de uma dada rea de produo
petrolfera martima, ficando excluda, para fins de definio da rea geoeconmica, os ramais de
distribuio secundrios, feitos com outras finalidades. 3. Consideram-se como zona limtrofe de
produo principal os Municpios contguos aos Municpios que a integram, bem como os Municpios
que sofram as conseqncias sociais ou econmicas da produo ou explorao do petrleo ou do
gs natural.
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Lus Roberto Barroso
recursos recebidos por todos os entes federativos por conta desse fundo, como se v, em
nada se relacionam seja com os valores a serem pagos aos Estados e Municpios
produtores as duas previses coexistem simultaneamente , seja com a circunstncia de
serem ou no afetados pela produo e explorao do petrleo.
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Confira-se o teor do dispositivo constitucional: 1. assegurada, nos termos da lei, aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio,
participao no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de
gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma
continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa
explorao.
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O art. 7 da Lei n 7.990/89 alterou, alm do 6, o caput e o 4 do art. 27 da Lei n 2.004/53.
Com a modificao, o texto ficou da seguinte forma: Art. 27. A sociedade e suas subsidirias ficam
obrigadas a pagar a compensao financeira aos Estados, Distrito Federal e Municpios,
correspondente a 5% (cinco por cento) sobre o valor do leo bruto, do xisto betuminoso e do gs
extrado de seus respectivos territrios, onde se fixar a lavra do petrleo ou se localizarem
instalaes martimas ou terrestres de embarque ou desembarque de leo bruto ou de gs natural,
operados pela Petrleo Brasileiro S.A. - PETROBRS, obedecidos os seguintes critrios: I - 70%
(setenta por cento) aos Estados produtores; II - 20% (vinte por cento) aos Municpios produtores; III -
10% (dez por cento) aos Municpios onde se localizarem instalaes martimas ou terrestres de
embarque ou desembarque de leo bruto e/ou gs natural. (...) 4. tambm devida a
compensao financeira aos Estados, Distrito Federal e Municpios confrontantes, quando o leo, o
xisto betuminoso e o gs forem extrados da plataforma continental nos mesmos 5% (cinco por cento)
fixados no caput deste artigo, sendo 1,5% (um e meio por cento) aos Estados e Distrito Federal e
0,5% (meio por cento) aos Municpios onde se localizarem instalaes martimas ou terrestres de
embarque ou desembarque; 1,5% (um e meio por cento) aos Municpios produtores e suas
respectivas reas geoeconmicas; 1% (um por cento) ao Ministrio da Marinha, para atender aos
encargos de fiscalizao e proteo das atividades econmicas das referidas reas de 0,5% (meio
por cento) para constituir um fundo especial a ser distribudo entre os Estados, Territrios e
Municpios.
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Lus Roberto Barroso
um fundo especfico nessa matria, a ser distribudo entre todos os entes federativos
indistintamente. Isso no significa, por natural, que o Legislador no pudesse tratar do tema
e, de fato, a Lei n 7.990/89 manteve o fundo criado pela legislao anterior e destinado a
todos os Estados, Territrios e Municpios, reduzindo o valor a ele destinado, no entanto,
para 0,5%.
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Lei n 9.478/97, art. 49: A parcela do valor do royalty que exceder a cinco por cento da
produo ter a seguinte distribuio: I - quando a lavra ocorrer em terra ou em lagos, rios,
ilhas fluviais e lacustres: a) cinqenta e dois inteiros e cinco dcimos por cento aos Estados
onde ocorrer a produo; b) quinze por cento aos Municpios onde ocorrer a produo; c) sete
inteiros e cinco dcimos por cento aos Municpios que sejam afetados pelas operaes de embarque
e desembarque de petrleo e gs natural, na forma e critrio estabelecidos pela ANP; d) 25% (vinte e
cinco por cento) ao Ministrio da Cincia e Tecnologia, para financiar programas de amparo
pesquisa cientfica e ao desenvolvimento tecnolgico aplicados indstria do petrleo, do gs natural
e dos biocombustveis; II - quando a lavra ocorrer na plataforma continental: a) vinte e dois
inteiros e cinco dcimos por cento aos Estados produtores confrontantes;b) vinte e dois inteiros
e cinco dcimos por cento aos Municpios produtores confrontantes;c) quinze por cento ao Ministrio
da Marinha, para atender aos encargos de fiscalizao e proteo das reas de produo;d) sete
inteiros e cinco dcimos por cento aos Municpios que sejam afetados pelas operaes de embarque
e desembarque de petrleo e gs natural, na forma e critrio estabelecidos pela ANP; e) sete
inteiros e cinco dcimos por cento para constituio de um Fundo Especial, a ser distribudo
entre todos os Estados, Territrios e Municpios; f) 25% (vinte e cinco por cento) ao Ministrio da
Cincia e Tecnologia, para financiar programas de amparo pesquisa cientfica e ao
desenvolvimento tecnolgico aplicados indstria do petrleo, do gs natural e dos biocombustveis.
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Sobre os elementos clssicos de interpretao e sua aplicao ao texto constitucional, v. Lus
Roberto Barroso, Curso de direito constitucional contemporneo, 2009, p. 290 e ss..
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Compensar significa, de acordo o Novo Aurlio Sculo XXI, 1999, p. 513, reparar o dano, o
incmodo, reparar (um mal) com um bem correspondente, indenizar, ressarcir, recompensar. De
acordo com o Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa, 2001, p. 775, contrabalanar um mal, um
prejuzo, um incmodo.
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PL n 5.938-A/2009 (PLC n 16/2010), art. 44: Os royalties sero distribudos da seguinte forma:
(...) II - quando a lavra ocorrer na plataforma continental: a) 19% (dezenove por cento) para a Unio
para serem destinados ao Comando da Marinha, para atender aos encargos de fiscalizao e
proteo das reas de produo; e ao Ministrio da Cincia e Tecnologia, para financiar programas
de amparo pesquisa cientfica e ao desenvolvimento tecnolgico aplicados indstria do petrleo,
do gs natural, dos biocombustveis e indstria petroqumica de primeira e segunda geraes; b)
3% (trs por cento) para constituio de Fundo Especial, a ser criado por lei, para o desenvolvimento
de aes e programas para a mitigao e adaptao s mudanas climticas, bem como para
proteo ao ambiente marinho. Essas disposies so muito semelhantes s previstas pelo art. 49
da Lei n 9.478/97: A parcela do valor do royalty que exceder a cinco por cento da produo ter a
seguinte distribuio: (...) II - quando a lavra ocorrer na plataforma continental: (...) c) quinze por cento
ao Ministrio da Marinha, para atender aos encargos de fiscalizao e proteo das reas de
produo; (...) f) 25% (vinte e cinco por cento) ao Ministrio da Cincia e Tecnologia para financiar
programas de amparo pesquisa cientfica e ao desenvolvimento tecnolgico aplicados indstria do
petrleo, do gs natural, dos biocombustveis e indstria petroqumica de primeira e segunda
gerao, bem como para programas de mesma natureza que tenham por finalidade a preveno e a
recuperao de danos causados ao meio ambiente por essas indstrias. (Redao dada pela Lei n
11.921, de 2009).
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Vale o registro de que, nos termos da jurisprudncia do STF, a hiptese de receitas patrimoniais,
e no receitas de natureza tributria. Nesse sentido, v. STF, DJ 16.nov.2001, RE 228800/DF, Rel.
Min. Seplveda Pertence: O tratar-se de prestao pecuniria compulsria instituda por lei no faz
necessariamente um tributo da participao nos resultados ou da compensao financeira previstas
no art. 20, 1, CF, que configuram receita patrimonial. (...) A disciplina da matria, de modo
significativo, no se encontra no captulo do sistema tributrio, mas em pargrafo do art. 20 da
Constituio, que trata dos bens da Unio, a evidenciar a natureza patrimonial da receita a auferir
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Lus Roberto Barroso
dispositivo constitucional no pode ignorar esse sentido mnimo do texto, sob pena de
nulidade. Assim, a lei federal necessria para detalhar a repartio dos recursos, mas deve
obedecer premissa estabelecida pela prpria Constituio20.
responsvel pela unidade geral do sistema. No ponto aqui relevante, deve-se assinalar que
o art. 20, 1 deve ser lido em conjunto com outras normas que afetam o ciclo econmico
da produo do petrleo. Merece destaque, para os fins visados nesse estudo, a disciplina
do imposto sobre circulao de mercadorias, especialmente o art. 155, 2, X, b, tambm
da Constituio23. possvel afirmar que a regra geral, em relao a esse tributo, o seu
pagamento na origem, isto , no Estado onde se d a sada da mercadoria do
estabelecimento comercial24. Todavia, o dispositivo acima destacado cria, em relao ao
petrleo e, tambm, energia eltrica , uma exceo: o ICMS, nesse caso, pago no
Estado de destino do produto. Como j apontou o STF, essa disciplina foi criada para
beneficiar o Estado de destino dos produtos em causa, ao qual caber, em sua totalidade,
o ICMS sobre eles incidente, desde a remessa at o consumo25.
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Lus Roberto Barroso
26
STF, DJ 19.dez.2003, MS 24312/DF, Rel. Min. Ellen Gracie (trecho do voto do Min. Nelson
Jobim).
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Lus Roberto Barroso
27
V. Ramona Ordoez, Renato Grandelle e Rennan Setti, Vazamento no Golfo expe riscos do
petrleo no Rio. Analistas estimam que acidente similar afetaria praias fluminenses em 2 dias, O
Globo 16.maio.2010, p. 31.
28
STF, DJ 16.nov.2001, RE 228800/DF, Rel. Min. Seplveda Pertence (trecho do voto do Relator).
Nesse mesmo precedente, vale transcrever trecho do parecer do Ministrio Pblico Federal, assinado
por Joo Batista de Almeida, Subprocurador-Geral da Repblica: Da mesma forma, a compensao
financeira instituda pela atual Constituio Federal, na verdade, como alternativa participao nos
resultados, se faz em virtude de uma atividade especialmente danosa Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios, no que estes fazem jus a uma recomposio, expressa em valor monetrio, dos
prejuzos porventura suportados. Essa , portanto, a natureza da compensao, como querido pelo
constituinte. Neste ponto, no h como tergiversar (negritos no original).
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Lus Roberto Barroso
29
STF, DJ 9.jun.2006, AI 453025 AgR/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes (trecho do voto do Relator).
30
Jos Afonso da Silva, Comentrio contextual Constituio, 2005, p. 258-9.
31
Ricardo Lobo Torres, Curso de direito financeiro e tributrio, 2005, p. 191. No mesmo sentido, v.
tambm Romeu Thom, A funo socioambiental da CFEM (compensao financeira por explorao
de recursos minerais), Revista de Direito Ambiental 55:183, 2009: Com respaldo nos princpios do
desenvolvimento sustentvel, da preveno e da reprao, resta claro que o objetivo do repasse de
percentuais considerveis da CFEM aos Estados e Municpios no simplesmente particip-los
economicamente (viso estritamente econmica, superada no atual estado Scio-ambiental de
Direito), mas, sobretudo, compens-los pelos impactos ambientais e sociais advindos da explorao
mineral em seus territrios.
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Sobre o tema, vejam-se, dentre muitos outros: San Tiago Dantas, Igualdade perante a lei e due
process of law. In: Problemas de direito pblico, 1953; M. Seabra Fagundes, O princpio
constitucional da igualdade perante a lei e o Poder Legislativo, Revista dos Tribunais 285:3, 1955;
Celso Antnio Bandeira de Mello, Contedo jurdico do princpio da igualdade, 1993; Lus Roberto
Barroso, A igualdade perante a lei. In: Temas atuais do direito brasileiro, 1987; e Interpretao e
aplicao da Constituio, 1999, p. 230 e ss..
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Lus Roberto Barroso
permitam enfrentar os encargos superiores que passam a ter. Tal situao drasticamente
agravada pela maneira como a Constituio disciplinou a tributao estadual sobre
petrleo. Como assinalado, o ICMS, nessa hiptese, diferentemente do que se passa com
praticamente todas as suas incidncias, no pago na origem isto , no Estado de
produo , mas no destino. Esse tratamento no-igualitrio faz algum sentido em razo de
a Constituio haver compensado parte substancial dessa perda pela atribuio da receita
dos royalties aos Estados produtores. Se o legislador ordinrio puder subverter o equilbrio
estabelecido pelo constituinte, cria-se odiosa discriminao em relao a tais Estados
que, embora sofrendo os impactos especficos da explorao e da produo do petrleo,
no receberiam qualquer espcie de contrapartida por esse nus e nem o ICMS
correspondente , em grave afronta, dentre outros, ao princpio da isonomia33.
33
O Estado do Rio de Janeiro fornece o exemplo mais expressivo para se perceber a exata dimenso
do mecanismo compensatrio desenvolvido pelo constituinte. Segundo dados de sua Secretria de
Fazenda, o Estado deixa de arrecadar cerca de 8 bilhes de reais anualmente por conta da
imunidade de ICMS prevista no art. 155, 2, X, b, valor consideravelmente superior receita advinda
dos royalties. V. Estado do Rio de Janeiro, Secretaria de Estado da Fazenda, Subsecretaria de
Estudos Econmicos, O novo marco regulatrio do petrleo no Brasil Uma anlise das implicaes
fiscais do PL n 5.938/09 e seu Substitutivo, p. 26.
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Lus Roberto Barroso
brasileiros. Repita-se um ponto j destacado: nada impede que a lei federal distribua entre
todos os entes federativos parte dos recursos que cabem Unio por conta da produo de
petrleo, com base em critrios socioeconmicos. S no pode faz-lo mediante subtrao
do quinho dos Estados e Municpios produtores, cuja situao especfica tratada pelo art.
20, 1 da Constituio.
34
LC 62/89, art. 2: Os recursos do Fundo de Partic ipao dos Estados e do Distrito Federal - FPE
sero distribudos da seguinte forma: I - 85% (oitenta e cinco por cento) s Unidades da Federao
integrantes das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste; II - 15% (quinze por cento) s Unidades da
Federao integrantes das regies Sul e Sudeste. 1 Os coeficientes individuais de participao dos
Estados e do Distrito Federal no Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal - FPE a
serem aplicados at o exerccio de 1991, inclusive, so os constantes do Anexo nico, que parte
integrante desta Lei Complementar. 2 Os critrio s de rateio do Fundo de Participao dos Estados
e do Distrito Federal, a vigorarem a partir de 1992, sero fixados em lei especfica, com base na
apurao do censo de 1990. 3 At que sejam defin idos os critrios a que se refere o pargrafo
anterior, continuaro em vigor os coeficientes estabelecidos nesta Lei Complementar.
35
Alm de provisrios, os critrios da LC n 62/89 eram eminentemente polticos, tendo sido
decididos mediante acordo, no mbito do CONFAZ, entre os entes federativos, levando em conta a
mdia histrica dos coeficientes aplicados antes da Constituio de 1988. Nesse sentido, v. STF, DJ
30.abr.2010, ADI 875/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes.
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Lus Roberto Barroso
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V. STF, DJ 30.abr.2010, ADI 875/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes: Aes Diretas de
Inconstitucionalidade (ADI n 875/DF, ADI n 1.987/ DF, ADI n 2.727/DF e ADI n 3.243/DF).
Fungibilidade entre as aes diretas de inconstitucionalidade por ao e por omisso. Fundo de
Participao dos Estados - FPE (art. 161, inciso II, da Constituio). Lei Complementar n 62/1989.
Omisso inconstitucional de carter parcial. Descumprimento do mandamento constitucional
constante do art. 161, II, da Constituio, segundo o qual lei complementar deve estabelecer
os critrios de rateio do Fundo de Participao dos Estados, com a finalidade de promover o
equilbrio socioeconmico entre os entes federativos. Aes julgadas procedentes para declarar
a inconstitucionalidade, sem a pronncia da nulidade, do art. 2, incisos I e II, 1, 2 e 3, e do
Anexo nico, da Lei Complementar n. 62/1989, assegurada a sua aplicao at 31 de dezembro de
2012 (negrito acrescentado). Confira-se trecho especialmente elucidativo do voto do Min. Gilmar
Mendes, relator: Viola o bom sendo imaginar que lei editada em 1989 apenas com base em
mdias histrias apuradas poca ainda possa retratar a realidade socioeconmica dos
entes estaduais. A manuteno de coeficientes de distribuio que no mais encontram amparo na
realidade socioeconmica dos entes federativos produz severas distores no modelo inicialmente
delineado pela Constituio de 1988, com repercusses gravosas economia dos Estados,
consoante atestam os economistas Srgio Prado, Waldemir Quadros e Carlos Eduardo Cavalcanti: O
aspecto que mais se destaca, contudo, j apontado, o enorme aumento das desigualdades
horizontais, isto , entre Estados da mesma regio, como resultado da distribuio do FPE. (...)
Os atuais critrios de rateio, alm de serem fixos, isto , alm de no incorporarem nenhum
componente dinmico, foram estabelecidos a partir de ajustes feitos no percentual que, pelos critrios
anteriores, caberia a cada Estado. (...) Aqui, o problema da m distribuio do FPE no se restringe
ao fato de alguns Estados pobres receberem, em termos per capita, muito mais do que os Estados
ricos; estados igualmente pobres tambm recebem transferncias desiguais (...) (negrito no original).
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Lus Roberto Barroso
proposta, bem de ver, pretende alterar o pagamento dos royalties em carter geral,
afetando tanto as receitas decorrentes dos novos contratos quanto aquelas resultantes de
negcios jurdicos celebrados no passado, em plena fase de execuo. No que diz respeito
ao pr-sal e s reas ainda no licitadas, ainda que o argumento da segurana jurdica, do
ponto de vista temporal, no seja aplicvel, j que se cuida de relaes jurdicas futuras,
tm pertinncia os fundamentos deduzidos nos captulos anteriores. Isto : a proposta de
alterao legislativa pretendida no compatvel com a interpretao adequada do art. 20,
1 ou com o princpio da isonomia e, portanto, no se pode deixar de reconhecer que o
direito aos royalties no pode ser subtrado dos Estados produtores e confrontantes. No
tocante segurana jurdica, nos seus desdobramentos de lealdade e boa-f, tambm seria
questionvel a mudana das regras aps a descoberta das reservas. Mas no esse o ponto
que se pretende enfatizar na presente anlise.
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V. Lei n 4.320/64, arts. 22 e 30: Art. 22. A proposta oramentria que o Poder Executivo
encaminhar ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas Constituies e nas Leis Orgnicas
dos Municpios, compor-se-: I - Mensagem, que conter: exposio circunstanciada da situao
econmico-financeira, documentada com demonstrao da dvida fundada e flutuante, saldos
de crditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigveis; exposio
e justificao da poltica econmica-financeira do Govrno; justificao da receita e despesa,
particularmente no tocante ao oramento de capital; II - Projeto de Lei de Oramento; III -
Tabelas explicativas, das quais, alm das estimativas de receita e despesa, constaro, em
colunas distintas e para fins de comparao: a) A receita arrecadada nos trs ltimos
exerccios anteriores quele em que se elaborou a proposta; b) A receita prevista para o
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Fiscal (LC n 101/2000)38 e da Lei n 9.496/97, que dispe sobre o Programa de Apoio
Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados39.
exerccio em que se elabora a proposta; c) A receita prevista para o exerccio a que se refere a
proposta; d) A despesa realizada no exerccio imediatamente anterior; e) A despesa fixada
para o exerccio em que se elabora a proposta; e f) A despesa prevista para o exerccio a que
se refere a proposta. IV - Especificao dos programas especiais de trabalho custeados por
dotaes globais, em trmos de metas visadas, decompostas em estimativa do custo das obras a
realizar e dos servios a prestar, acompanhadas de justificao econmica, financeira, social e
administrativa. Pargrafo nico. Constar da proposta oramentria, para cada unidade
administrativa, descrio sucinta de suas principais finalidades, com indicao da respectiva
legislao. (...) Art. 30. A estimativa da receita ter por base as demonstraes a que se refere o
artigo anterior arrecadao dos trs ltimos exerccios, pelo menos bem como as
circunstncias de ordem conjuntural e outras, que possam afetar a produtividade de cada
fonte de receita.
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Lei de Responsabilidade Fiscal, arts. 1, 4, 5, 11, 12, e 14 a 16: Art. 1. Esta Lei Complementar
estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com
amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio. 1 A responsabilidade na gesto fiscal
pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios
capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de
resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a
renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas
consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita,
concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar. 2 As disposies desta Lei
Complementar obrigam a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. (...) Art. 4. A lei
de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2 do art. 165 da Constituio e: I - dispor
tambm sobre: a) equilbrio entre receitas e despesas; (...) 1 Integrar o projeto de lei de
diretrizes oramentrias Anexo de Metas Fiscais, em que sero estabelecidas metas anuais,
em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e
primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois
seguintes. 2 O Anexo conter, ainda: (...) II - demonstrativo das metas anuais, instrudo com
memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as
com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as
premissas e os objetivos da poltica econmica nacional; (...) V - demonstrativo da estimativa e
compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de
carter continuado. 3 A lei de diretrizes oramentrias conter Anexo de Riscos Fiscais, onde
sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas,
informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem. (...) Art. 5. O projeto de lei
oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de diretrizes
oramentrias e com as normas desta Lei Complementar: I - conter, em anexo, demonstrativo da
compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes do documento
de que trata o 1 do art. 4; II - ser acompanhado do documento a que se refere o 6 do art. 165
da Constituio, bem como das medidas de compensao a renncias de receita e ao aumento
de despesas obrigatrias de carter continuado. (...) Art. 11. Constituem requisitos essenciais
da responsabilidade na gesto fiscal a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos os
tributos da competncia constitucional do ente da Federao. (...) Art. 12. As previses de
receita observaro as normas tcnicas e legais, consideraro os efeitos das alteraes na
legislao, da variao do ndice de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator
relevante e sero acompanhadas de demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs anos, da
projeo para os dois seguintes quele a que se referirem, e da metodologia de clculo e
premissas utilizadas. (...) Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza
tributria da qual decorra renncia de receita dever estar acompanhada de estimativa do impacto
oramentrio-financeiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, atender
ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e a pelo menos uma das seguintes condies: (...) Art.
15. Sero consideradas no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico a gerao de
despesa ou assuno de obrigao que no atendam o disposto nos arts. 16 e 17. Art. 16. A criao,
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apenas uma violao segurana jurdica, mas sim um verdadeiro conflito federativo40. No
caso em tela, a conduta desleal da Unio seria caracterizada por pelo menos dois
fundamentos inequvocos.
40
Sobre o chamado dever de lealdade federativa, confira-se a seguinte manifestao do Tribunal
Constitucional alemo, plenamente compatvel com a realidade institucional brasileira: No Estado
federal alemo, toda a relao constitucional entre o Estado como um todo e seus membros,
bem como a relao constitucional entre seus membros [entre si], regida pelo princpio
constitucional no escrito do dever recproco da Unio e dos Estados-membros, de
comportamento leal ao princpio federativo (...). O Tribunal Constitucional Federal desenvolveu, a
partir disso, uma srie de deveres jurdicos concretos. (...) Esse limite jurdico baseado na idia de
fidelidade federativa torna-se ainda mais forte quando do exerccio de competncias
legislativas: Se os efeitos de uma regulamentao jurdica no esto limitados rea de um
Estado-membro, o legislador estadual deve, ento, levar em considerao os interesses da
Unio e dos demais Estados-membros (BVerfGE 4, 115 [140]). (...) A jurisprudncia at aqui
revela que a partir desse preceito se desenvolveram tanto deveres concretos dos Estados-membros
em face da Unio e da Unio em face dos Estados-membros, que vo alm dos deveres
expressamente normatizados na Constituio federal, quanto [tambm] limites concretos no exerccio
de competncias atribudas Unio e aos Estados-membros pela Grundgesetz (1.
Rundfunkentscheidung 1 Deciso da Radiodifuso BVerGE 12, 205. In: Jrgen Schwabe,
Cinquenta anos de jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal alemo, 2005, p. 823-4. Negrito
acrescentado)..
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financeira dos Estados produtores41, que ficaria subordinada a uma deciso poltica da
Unio. Como natural, tais Estados organizam suas finanas levando em conta a receita
dos royalties. Para tanto, basearam-se no entendimento que sempre prevaleceu no Direito
brasileiro, confirmado pela interpretao, at aqui pacfica, dada ao art. 20, 1, da
Constituio de 1988. No se pode admitir que o sentido desse dispositivo essencial
autonomia material dos Estados produtores fique ao inteiro arbtrio da Unio Federal,
que poderia se valer de sua competncia legislativa para manipular receitas originrias dos
Estados segundo critrios de convenincia poltica. Isso seria incompatvel com a premissa
mais bsica do Estado federal, pela qual os contornos da autonomia de cada ente devem ser
definidos diretamente pela Constituio Federal, e no pela unidade poltica mais
abrangente42.
41
Andr Elali, O federalismo fiscal brasileiro: algumas notas para reflexo, Revista Tributria e de
Finanas Pblicas 69:17, 2006: A autonomia das entidades que constituem a Federao vai resultar
exatamente do grau de independncia ou de dependncia em relao ao Governo central das
entidades que a formam. V. tb. STF, DJ 5.set.2008, RE 572762/SC, Rel. Min. Ricardo Lewandowski:
(...) para que a autonomia poltica concedida pelo constituinte aos entes federados seja real, efetiva,
e no apenas virtual, cumpre que se preserve com rigor a sua autonomia financeira.
42
Lus Roberto Barroso, Direito constitucional brasileiro: o problema da federao, 1982, pp. 22 e 27:
(...) s se pode conceber o Estado federal dentro de um regime de Constituio escrita, que alm de
ser a Lei de organizao de poderes , tambm, de limitao desses mesmos poderes, o que realiza
por meio da repartio de competncias federais e estaduais, as quais no podem ser transpostas,
nem pelos Estados-membros, nem pela Unio.
43
V. Clusula Stima: A amortizao referida no caput ser realizada mediante cesso dos direitos
de crdito a que faz jus o ESTADO, relativamente participao governamental obrigatria na
modalidades de royalties e participao especial, de que trata o art. 8 da Lei n 7.990, de 1989, com
redao dada pela Medida Provisria n 1.913-8, de 26 de outubro de 1999, na forma do que dispe o
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Contrato de Cesso de Crditos celebrado nesta data entre as Partes, e que integra o presente
Contrato.
44
V. Clusula Dcima-Terceira: O ESTADO, devidamente autorizado pela Lei Estadual n 2.674, de
1997, transfere UNIO, mediante cesso, condicionada ocorrncia de inadimplemento das
obrigaes ora pactuadas, a ttulo pro solvendo, os recursos provenientes das receitas de que tratam
os artigos 155, 157 e 159, incisos I, alnea a, o II, da Constituio, at os montantes devidos e no
pagos, inclusive encargos, e, neste ato, confere poderes, em carter irrevogvel e irretratvel,
UNIO, por si ou por intermdio do AGENTE, para (...).
45
V. Clusulas Dcima-Sexta, Dcima-Stima e Dcima-Nona: CLUSULA DCIMA-SEXTA O
descumprimento pelo ESTADO de qualquer das obrigaes assumidas neste Contrato, ou nos
contratos que lhe so integrantes, incluindo atraso de pagamento e a no observncia das metas e
compromissos constantes do Programa de Reestruturao e de Ajuste Fiscal, a que se refere a
Clusula Dcima-Terceira, implicar, durante todo o perodo em que persistir o descumprimento, a
substituio dos encargos financeiros mencionados na Clusula Sexta por encargos equivalentes ao
custo mdio de captao da dvida mobiliria interna do Governo Federal, acrescido de juros
moratrios de 1% a.a (um por cento ao ano), e a elevao do limite de dispndio fixado na Clusula
Quinta para 17% (dezessete por cento) da RLR do ESTADO, sem prejuzo do disposto na Clusula
seguinte. CLUSULA DCIMA-STIMA Na falta de cumprimento de qualquer das obrigaes do
ESTADO assumidas neste Contrato, ou pela ocorrncia de qualquer dos casos de antecipao legal
de vencimento, poder a UNIO considerar vencido este Contrato e exigir o total da dvida dele
resultante, independentemente de notificao extrajudicial ou interpelao judicial. (...) CLUSULA
DCIMA-NONA Na hiptese de a UNIO necessitar recorrer a meios judiciais para satisfao da
dvida decorrente deste Contrato, est ser acrescida de multa de 2% (dois por cento) sobre o valor
da dvida objeto do processo judicial. PARGRAFO NICO Considerar-se- recurso a meios
judiciais a citao vlida do ESTADO. V. tb. a Clusula Vigsima-Sexta, includa por Termo Aditivo
datado de 31.out.2001.
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46. Por todo o exposto, resta claro que a proposta legislativa analisada
incorre em diversas causas de nulidade. Ao ignorar a natureza compensatria dos royalties
do petrleo, as chamadas Emendas Ibsen e Simon desrespeitam o sentido mnimo do art.
20, 1 da Constituio, criam uma discriminao ilegtima em prejuzo dos Estados
produtores e violam a segurana jurdica, afetando fontes de receita que j haviam sido
comprometidas pelos entes locais. Por se tratar de iniciativa legislativa da Unio, haveria,
ainda, violao ao princpio federativo.
VI. CONCLUSES
46
Como se sabe, a ordem jurdica veda que as condies contratuais possam ser alteradas
livremente por uma das partes, ainda que isso decorra de previso expressa (Cdigo Civil, art. 122).
Em se tratando de contratos administrativos, a mesma lgica d origem exigncia de que seja
preservado o equilbrio econmico-financeiro do ajuste (Lei n 8.666/93, art. 65, 6), Na
jurisprudncia, registrando o princpio geral de que as condies contratuais no podem ficar ao
arbtrio de uma das partes, v. STJ, DJ 15 abr. 2002, REsp. 291.631/SP, Rel. Min. Castro Filho: (...) o
contedo puramente potestativo do contrato imps a uma das partes condio, apenas e to-
somente, de mero espectador, em permanente expectativa, enquanto dava ao outro parceiro
irrestritos poderes para decidir como bem lhe aprouvesse. Disposies como essa agridem o bom
senso e, por isso, no encontram guarida em nosso direito positivo. Entre elas est a chamada
clusula potestativa. a estipulao sem valor, porque submete a realizao do ato ao inteiro arbtrio
de uma das partes.
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idntico aos Estados e Municpios que sofrem os impactos da explorao petrolfera e aos
que no sofrem, pela subtrao arbitrria de recursos dos entes mais onerados.
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como me parece.
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