INOVAO NO SETOR PBLICO

teoria, tendncias e casos no Brasil

ORGANIZADORES
Pedro Cavalcante
Marizaura Cames
Bruno Cunha
Willber Severo
INOVAO NO SETOR PBLICO
teoria, tendncias e casos no Brasil

ORGANIZADORES
Pedro Cavalcante
Marizaura Cames
Bruno Cunha
Willber Severo
Governo Federal

Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto

Ministro Dyogo Henrique de Oliveira

Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento,

Desenvolvimento e Gesto, o Ipea fornece suporte tcnico
e institucional s aes governamentais possibilitando
a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiros e disponibiliza, para a
sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

Presidente
Ernesto Lozardo
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Rogrio Boueri Miranda
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Alexandre de vila Gomide
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Jos Ronaldo de Castro Souza Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Alexandre Xavier Ywata de Carvalho
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao
e Infraestrutura, Interino
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Sociais
Lenita Maria Turchi
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Sergio Augusto de Abreu e Lima Florencio Sobrinho
Assessora-chefe de Imprensa e Comunicao
Regina Alvarez
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
INOVAO NO SETOR PBLICO
teoria, tendncias e casos no Brasil

ORGANIZADORES
Pedro Cavalcante
Marizaura Cames
Bruno Cunha
Willber Severo Braslia, 2017
 Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2017

Inovao no setor pblico : teoria, tendncias e casos no Brasil /

organizadores: Pedro Cavalcante ... [et al.]. Braslia : Enap : Ipea,
2017.
266 p. : il., grfs. color.

Inclui Bibliografia.
ISBN: 978-85-7811-313-1

1. Inovaes. 2. Administrao Pblica. 3. Brasil. I. Cavalcante,

Pedro. II. Escola Nacional de Administrao Pblica. III. Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 351.81

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos au-

tores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada ou do Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO

SINOPSE ............................................................................................................................................................... 7
INTRODUO................................................................................................................................................... 13
Bruno Queiroz Cunha
Willber da Rocha Severo

CAPTULO 1
PRECISO INOVAR NO GOVERNO, MAS POR QU? .................................................................... 15
Pedro Cavalcante
Bruno Queiroz Cunha

CAPTULO 2
INOVAES NO SETOR PBLICO: uma abordagem terica sobre
os impactos de sua adoo ......................................................................................................................... 33
Leonardo Ferreira de Oliveira
Carlos Denner dos Santos Jnior

CAPTULO 3
UMA ANLISE DA CONSTRUO DA AGENDA DE INOVAO NO SETOR PBLICO
A PARTIR DE EXPERINCIAS INTERNACIONAIS PRECURSORAS ........................................... 43
Bruno Queiroz Cunha

CAPTULO 4
DUAS DCADAS DE PESQUISA SOBRE INOVAES EM SERVIOS: qual o lugar dos
servios pblicos? ............................................................................................................................................ 59
Faridah Djellal
Faz Gallouj
Ian Miles

CAPTULO 5
INOVAO NA GESTO PBLICA FEDERAL: 20 anos do prmio inovao .......................... 95
Marizaura Reis de Souza Cames
Willber da Rocha Severo
Pedro Cavalcante

CAPTULO 6
INOVAO PBLICA NO BRASIL: uma viso geral de seus tipos, resultados e indutores ... 119
Pedro Cavalcante
Marizaura Cames

CAPTULO 7
BARREIRAS INOVAO EM GESTO EM ORGANIZAES PBLICAS
DO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO: anlise da percepo de dirigentes ...................... 145
Soraya Monteiro Brando
Maria de Ftima Bruno-Faria
CAPTULO 8
INOVAO NO SETOR PBLICO: evidncias da gesto pblica federal brasileira
no perodo 1999-2014 .............................................................................................................................. 165
Antonio Isidro-Filho

CAPTULO 9
DESCOBRINDO LABORATRIOS DE INOVAO NO SETOR PBLICO ............................. 179
Piret Tnurist
Rainer Kattel
Veiko Lember

CAPTULO 10
FBRICA DE IDEIAS: a experincia da Anvisa como estratgia para fomentar
e incorporar a inovao como mtodo de trabalho no ambiente institucional .................... 205
Gustavo Henrique Trindade da Silva
Danitza Passamai Rojas Buvinich

CAPTULO 11
INCENTIVOS A STARTUPS NO BRASIL: os casos do Startup Brasil, InovAtiva e InovApps ... 215
Luanna SantAnna Roncaratti

CAPTULO 12
INOVAO ABERTA NO SETOR PBLICO: como o Ministrio da Educao utilizou o
crowdstorming para impulsionar a prospeco de solues inovadoras ............................... 231
Wagner Vilas Boas de Souza
Paulo Henrique de Souza Bermejo
Carolina Cristina Martins Cavalcante
Rebeca Nonato Domingos

CAPTULO 13
EXPERINCIAS DA REDE DE INOVAO NO SETOR PBLICO (INOVAGOV) .................. 241
Yana de Farias
Felipe Bragana Itaborahy
Bruno Carvalho Palvarini
Iara Cremonesi Endo

CONCLUSO
INOVAO NO SETOR PBLICO: avanos e caminho a seguir no Brasil .............................. 249
Pedro Cavalcante
Marizaura Cames

EQUIPE TCNICA ........................................................................................................................................... 261

AGRADECIMENTOS .................................................................................................................................. 265
SINOPSE

Este livro consiste em uma indita coletnea de captulos sobre inovao no setor pblico, e fruto
de um esforo conjunto do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e da Escola Nacional de
Administrao Pblica (Enap) com diversos pesquisadores e servidores pblicos de instituies que
fazem parte da Rede InovaGov, como tambm colaboradores internacionais referncias no campo.
A obra inclui captulos com abordagens e estratgias metodolgicas variadas que contribuem para
sistematizar o conhecimento acerca da teoria, das tendncias atuais e de casos de inovao de
sucesso no governo federal brasileiro. Neste sentido, a coletnea explora esse fenmeno complexo
e cada vez mais estratgico no setor pblico em suas diferentes esferas e setores. Assim, geram-se
subsdios que qualificam o debate e a prtica inovadora e, sobretudo, contribuem para a construo
de uma cultura de inovao na administrao pblica brasileira.

Palavras-chave: inovao; administrao pblica; Estado; Brasil.

INTRODUO
Bruno Queiroz Cunha1 | Willber da Rocha Severo2
Atualmente, mais que uma oportunidade, inovao
apresenta-se como um imperativo para o setor
pblico. Entretanto, em que pese a magia na
qual o tema est envolto (Pollitt e Hupe, 2011) e a
postura em regra benevolente com que se tende
a articular a ideia de inovao, fundamental
suplantar posies acrticas e idealizadas neste
campo. Analisar o que realmente h de inovador
no setor pblico tornou-se crucial.
Essa , portanto, a motivao do Livro Ino-
vao no setor pblico: teoria, tendncias e
casos de sucesso no Brasil. Tendo em mente a
aplicabilidade do debate ao caso brasileiro, ao
qual a obra se dedica, os diversos trabalhos aqui
reunidos engajam-se com a temtica de maneira
complementar e agregativa, destrinchando nu-
ances tericas da inovao no setor pblico. Em
paralelo, revelam-se algumas peculiaridades de
ricos precedentes empricos.
Inovar colocar o novo em ao, efetivando
mudanas incrementais ou radicais como resul-
tado da intencionalidade humana em regra,
partindo de algum componentecoletivo. Definida
dessa maneira, com certa informalidade e rigor
parcial, inovao, obviamente, no se constitui
em algo genial ou surpreendente. Tambm no
h exagero em afirmar que, enquanto objeto de
estudo, trata-se de um fenmeno secular.
1. Especialista em polticas pblicas e gesto governamental na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia (Diest) do Ipea.
2. Especialista em polticas pblicas e gesto governamental na Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap).
A preponderncia da viso econmica acerca
da inovao, para a qual o setor privado tido
como o locus natural, tambm no desprovida
de sentido terico, haja vista a contribuio se-
minal dos trabalhos de Joseph Alois Schumpeter
e, posteriormente, de seus seguidores. Para essa
corrente terica, a dinmica da inovao industrial
e do empreendedorismo advm da proatividade
humana inspirada essencialmente por um interesse
de ordem econmico-financeira. O chamado lucro
schumpeteriano, situao transitria que premia
o inovador, em virtude do diferencial competitivo
e mercadolgico que a inovao propicia, o que
estaria na raiz do mpeto inovador.
Com respeito ao setor pblico, um longo
percurso histrico gradualmente reconfigurou
o papel das organizaes, dos agentes e das
polticas frente inovao. Da margem para o
centro, caminhou-se no sentido de reinterpretar
e recomendar um re-posicionamento mais ativo
do Estado na esfera da inovao. Isso transcorreu,
em um primeiro momento, sem que se perdesse
de vista o protagonismo da inovao privada,
inicialmente, industrial/manufatureira e, mais
modernamente, tambm em servios.
A ascenso, em especial, da teoria dos siste-
mas de inovao, que se mostrou fundamental
para um mais sofisticado entendimento sobre o
processo inovador e seus componentes indutivos
e interativos, agregou, com mais nfase a partir
dos anos 1970, maior suporte analtico sobre o
papel do setor pblico na inovao. Entretanto,
seja para essa viso sistmica, que incorpora
uma noo de horizontalidade e no determi-
nismo ao entendimento do processo inovador,
seja para abordagens mais tradicionalistas, cuja
viso tende a um enquadramento mais linear e
hierarquizado portanto, determinstico , o
Estado , hoje, pea central no fluxo da inovao.
Essa discusso est contemplada neste livro.
Hoje, o tempo de um setor pblico que
age para e em virtude da inovao. Embora a
distino entre a inovao privada e a inovao
pblica seja, muitas vezes, meramente didtica
e casustica, no devendo implicar em dicotomia
ou exclusivismo, ela ainda empresta significado
quando se tem em vista o estudo aprofundado
de gesto e polticas pblicas. Neste contexto, o
Estado transcende os papis de mero estabiliza-
dor e financiador da inovao privada, situaes
em que dele se espera to somente a produo
de institucionalidades e a alocao de recursos
que viabilizem o progresso industrial e cientfico.
Ao transcender esses papis, o setor pblico,
por bvio, no os abandona, nem os relega a
segundo plano, dado que a era do conhecimeno
e da informao e, no caso brasileiro, tambm as
demandas mais essenciais de desenvolvimento
nacional, ainda requerem uma boa governana
pblica em moldes mais tradicionais isto re-
percute diretamente sobre o desempenho do
setor privado. Entretanto, queira-se ou no, a
realidade atual impe que se abra o leque de
expertises e de tipos de habilidades necessrias
s organizaes pblicas e seus quadros funcio-
nais, que passam a exercer um poder de agncia
mais efetivo no tocante inovao. preciso,
portanto, refletir sobre organizaes pblicas de
tipo empreendedor, capazes de explorar, criar e
mesmo arriscar (Mazzucato, 2014).
A complexidade da conjuntura internacional
em parte explica esse alargamento do espectro
de aes e intenes do Estado. Problemas de
elevada severidade e cuja rota de soluo no
est plenamente mapevel se avolumam. Os
chamados wicked-problems, novo jargo que
encontra lugar no dia a dia da administrao
pblica, reflete a existncia e, em alguns casos,
o agravamento de complexidades cumulativas e
multissetorias. Est-se a mencionar, por exemplo,
os riscos ambientais, o envelhecimento popu-
lacional, o terrorismo, o trfico internacional
de drogas ilcitas, as crises humanitrias e os
deslocamentos de enormes contingentes hu-
manos, como no caso de refugiados de conflitos
armados. Todos estes problemas, de amplitude
global, esto emoldurados pela persistente crise
financeira internacional e pela circunstncia de
queda de legitimidade poltica dos governos,
mesmo em democracias estabelecidas.
Nacionalmente, e em especial no caso do
Brasil, prosperam outras crises de diferentes
ordens que tambm remetem transversalida-
de entre reas de poltica, multissetorialidades
e cumulatividade de papeis, inclusive entre
nveis de governo. Segurana pblica, mobili-
dade urbana, infraestrutura logstica, segurana
energtica, emprego e renda, desenvolvimento
regional, dentre outros, seriam temticas a se
destacar. Todos estes problemas complexos
tambm encontram fortes restries fiscais e
oramentrias, recursos humanos e materiais
estanques, alm de, com frequncia, normas
legais e infralegais de elevado rigor e rigidez.
A posio do Brasil no contexto internacional,
tanto econmico quanto poltico, tambm limita,
em certa medida, alguns tipos de aes, como
no caso de impeditivos colocados por regras
da Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
Em um cenrio global e domstico dessa
natureza, modelos tradicionais de administrao
pblica tambm se vem desafiados, e podem
perder efetividade e legitimidade. Por um lado,
sistemas weberianos tradicionais, tidos como
garantidores de racionalidade, previsibilidade
e imparcialidade, so lentos em acompanhar a
dinmica sua volta, ao mesmo tempo em que
10
podem operar dentro de padres hierrquicos
restritivos e anacrnicos. Por outro lado, modelos
gerencialistas, supostamente mais dinmicos
e capilarizados, tambm esto muitas vezes
limitados em seus mecanismos de induo de
comportamento e difuso de informao, os
quais tambm no dialogam com a necessidade
de colaborao e experimentalismo, alm de no
convergirem para uma viso mais pr-ativa do
Estado no enfrentamento de misses contem-
porneas. Em ponto intermedirio, a governana
em rede surge como alternativa, mas tambm ela
pode carecer de efetividade em algumas reas
de poltica, alm de no solucionar disparidades
entre grupos de interesse, com capacidades
econmicas e mesmo cognitivas desiguais.
A despeito desse quadro aparentemente
pessimista, promissora a maneira como o
Brasil conseguiu, em curto espao de tempo,
incorporar ao setor pblico a importncia da
inovao. Embora a inovao, seja enquanto um
produto, servio ou processo, no se configure,
em si, na soluo ltima para todos os problemas
pblicos, h razes para otimismo, como a leitura
deste livro pode indicar.
Tanto no Poder Executivo, quanto no Legis-
lativo e no Judicirio, iniciativas no mbito da
inovao no setor pblico surgem a todo tempo
no pas. Tantas outras j se tornaram sustentveis
e ganharam respeitabilidade e influncia prtica,
como no caso de alguns concursos de inovao
e eventos de escopo internacional. No governo
federal, tambm a que se destacar, sem dvida,
a criao da Rede de Inovao no Setor Pblico
(InovaGov), que constitui em um resultado direto
da Primeira Semana de Inovao no Setor Pblico,
organizada em 2015 pelo ento Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP). Aes
desse tipo j no se restringem aos gabinetes das
reparties pblicas e passam a abarcar, cada
vez mais, atores privados, sociais, pblicos no
estatais e acadmicos.
Seja no mbito da prtica pblica, seja na
academia, h motivos para se voltar com otimismo
e, por que no, com mpeto renovado para o que
ora se desenrola na esfera da inovao no setor
pblico no Brasil. Neste contexto, o objetivo
central deste livro semear ainda mais este
terreno, produzindo reflexo terico-aplicada
e conhecimento relevante acerca da inovao
no setor pblico brasileiro. Visa-se contribuir
para a construo de uma agenda integrada de
pesquisa sobre o tema e auxiliar na resoluo
de problemas reais da administrao pblica.
A coletnea est dividida em cinco partes.
Aps esta introduo, na qual se assenta o
escopo do livro e o seu contexto, a segunda
parte apresenta o tratamento terico sobre a
inovao. Em quatro captulos, discute-se, entre
outras questes, a necessidade de se inovar no
setor pblico, as consequncias desta inovao
e a construo da agenda internacional de
inovao em governo. Na terceira parte, trs
captulos discorrem, a partir de dados empricos,
sobre as experincias inovadoras j desenvol-
vidas no mbito do governo federal brasileiro.
O quarto captulo identifica as principais barreiras
enfrentadas para inovar na gesto das organi-
zaes pblicas nacionais. As tendncias atuais
em inovao no setor pblico e alguns casos
exemplares so relatados nos cinco captulos
da quarta parte. Finalmente, na quinta e ltima
parte do livro, captulo de concluso sintetiza
algumas reflexes presentes na coletnea, aponta
para uma agenda futura de pesquisa no tema
e, sobretudo, prope caminho construo de
cultura de inovao nas organizaes pblicas.
Ao todo, alm da introduo e da concluso,
o livro contm treze captulos. Os contedos
de cada um deles so apresentados a seguir.
No primeiro captulo, Cavalcante e Cunha, a
partir de uma ampla reviso da literatura acad-
mica nacional e internacional e da produo de
governos e organismos internacionais, discutem
as razes que tm tornado a inovao uma es-
tratgia governamental prioritria. O argumento
central dos autores que as atuaes do setor
pblico ultrapassam a viso restrita do papel
do Estado na correo de falhas de mercado
11
e incorporam outras perspectivas como a via-
bilizao do funcionamento de sistemas de
inovao. Inovaes no setor pblico tambm se
justificam, segundo os autores, pela existncia
de falhas de governo, pelo aparecimento de
problemas cada vez mais complexos e pelas
demandas por melhores servios pblicos e
mais participao social.
No segundo captulo, intitulado Inovaes
no setor pblico: uma abordagem terica sobre
os impactos de sua adoo, Oliveira e Santos
Jnior se lanam ao desafio de abordar o fe-
nmeno complexo, multifacetado e multinvel
das consequncias da adoo de inovaes no
setor pblico. Eles argumentam que a adoo de
uma inovao por si s no pode ser entendida
como um valor positivo a ser buscado, mas que
os efeitos da inovao podem, sim, contribuir
significativamente para a gerao de valor no
setor pblico, tornando possvel enfrentar os
variados e complexos desafios atuais.
O terceiro captulo, denominado Uma anlise
da construo da agenda de inovao no setor
pblico a partir de experincias internacionais
precursoras, traz uma reflexo sobre esta nova
tendncia no campo das polticas pblicas. Nesse
captulo, Cunha analisa a produo internacional
de carter institucional, no acadmico, sobre
inovao no setor pblico e produz inferncias
sobre os provveis direcionamentos e posies
normativas com o fito de oferecer concluses
acerca do escopo e principais aspectos deste
tipo de inovao.
O captulo seguinte, o quarto, uma traduo
do artigo cientfico Two decades of research on
innovation in services: which place for public ser-
vices? publicado em 2013. Nele, Djellal, Gallouj e
Miles argumentam que o estudo sobre inovao
em servios, particularmente no setor pblico,
foi negligenciado por muito tempo e, por isto,
propem integrar trabalhos sobre este tema
aos de inovao de forma geral. Para tanto, os
autores examinam quatro perspectivas tericas
diferentes usadas nos estudos de inovao de
servios: assimilao, demarcao, inverso e
integrao/sntese.
O quinto captulo, denominado Inovao na gesto
pblica federal: 20 anos do Prmio Inovao, abre a
terceira parte do livro, dedicada s experincias de
inovao no mbito do governo federal brasileiro.
Ele sumariza os resultados dos principais estudos
acadmicos e profissionais que foram realizados
tendo como referncia o banco de dados produzido
pelo Concurso Inovao da Gesto Pblica Federal,
promovido pela Escola Nacional de Administrao
Pblica (Enap). Cames, Severo e Cavalcante
apresentam, tambm, uma radiografia dos 20
anos do prmio, a partir das suas reas temticas e
trajetrias de inovaes observadas nas iniciativas
candidatas e premiadas no decorrer de sua histria,
alm de trazerem alguns exemplos emblemticos
da inovao como ferramenta propulsora de
transformao em organizaes pblicas.
O sexto captulo, de ttulo Inovao no setor
pblico no Brasil: uma viso geral de seus tipos,
resultados e condicionantes, de Cavalcante e
Cames, responde s seguintes questes: Quais
so os fatores que influenciam as prticas de
inovao do setor pblico? Os determinantes
ou indutores da inovao variam de acordo
com o tipo ou fase da inovao? Os diferentes
indutores da inovao afetam seus objetivos e
resultados de forma distinta? Para tanto, eles
utilizam o banco de dados construdo a partir da
anlise de contedo dos relatrios das iniciativas
inovadoras participantes do j citado Concurso
Inovao da Gesto Pblica Federal.
No captulo 7, Barreiras inovao em gesto
em organizaes pblicas do governo federal
brasileiro: anlise da percepo de dirigentes,
Brando e Bruno-Faria identificam as barreiras
inovao em gesto em organizaes pblicas do
governo federal brasileiro na percepo de seus
dirigentes. Foram revisados artigos nacionais e
estrangeiros recentes sobre inovao no setor
pblico, com foco nas barreiras inovao em
gesto, analisados documentos e entrevistados
dirigentes de organizaes pblicas federais.
12
 Tambm se valendo do banco de dados
gerado pelo Concurso Inovao da Enap, Isi-
dro-Filho, no oitavo captulo e ltimo da terceira
parte do livro, identifica os principais modelos
referncias da inovao no setor pblico e as
variveis constituintes da inovao. Ademais,
o autor desenvolve e aplica um framework de
inovao para o contexto do Poder Executivo
federal brasileiro, com o objetivo de caracterizar
a inovao na gesto pblica federal a partir
de experincias organizacionais premiadas no
perodo 1999-2014.
O captulo 9, de abertura da quarta parte do
livro, versa sobre uma tendncia cada vez mais
popular no setor pblico de vrios pases: a im-
plantao de laboratrios de inovao. Traduo
do artigo cientfico Discovering innovation labs in
the public sector, de Tnurist, Kattel e Lember, o
texto relata os resultados de uma enquete com
onze laboratrios de inovao, seguida de uma
entrevista detalhada com os seus gestores. Os
laboratrios de inovao so organizaes singu-
lares e diversas em sua misso, com previso de
atuar como agentes de mudana no setor pblico
e dispor de ampla autonomia no estabelecimento
de seus alvos e mtodos de trabalho.
No captulo seguinte, o dcimo, Silva e Buvi-
nich relatam a experincia da Agncia Nacional
de Vigilncia Sanitria (Anvisa) no fomento e
incorporao da inovao como mtodo de
trabalho no ambiente institucional. A Fbrica de
Ideias da Anvisa, como bem destacam os autores,
mais que um programa de aproveitamento
de ideias, trata-se de um modelo de gesto do
conhecimento para internalizar a inovao como
mtodo de trabalho, em busca da modernizao
da gesto regulatria a fim de enfrentar desafios
presentes e futuros.
No dcimo primeiro captulo do livro, Roncaratti
apresenta e compara os aspectos centrais de
trs iniciativas do governo federal brasileiro: os
programas start-up Brasil, InovAtiva e InovApps.
As start-ups surgem como atores relevantes e
uma das principais fontes atuais de inovao.
A partir dos anos 2000, inmeros pases, Brasil
incluso, criaram polticas pblicas voltadas para
incentiv-las. O texto informa os principais ele-
mentos de cada um dos programas, esclarece
como eles se configuraram em estratgias de
fomento de start-ups nacionais e quais foram
os seus aspectos inovadores.
O captulo 12 traz a experincia do Minis-
trio da Educao (MEC) com o emprego do
crowdstorming. Trata-se de um dos mtodos
utilizados em inovao aberta que pode gerar
resultados positivos ao envolver grande nmero
de pessoas na discusso de um problema. No
caso estudado, o MEC criou o projeto Desafio
da Sustentabilidade, apoiado nos conceitos de
inovao aberta e crowdstorming, para identificar
e prospectar junto s instituies federais de
ensino solues inovadoras para reduo dos
gastos com consumo de gua e energia eltrica.
Finalmente, o dcimo terceiro e ltimo captulo
do livro relata o caso da Rede de Inovao no
Setor Pblico InovaGov. Faria et al. descrevem
o percurso e os principais marcos da estrutu-
rao desta rede, considerando os aspectos
relativos aos contextos poltico, institucional e
organizacional que orientaram sua trajetria,
com nfase em suas conquistas, dificuldades
e viso de futuro. Todos os captulos, cada um
a seu modo, exploram o mtodo e a arte de
inovar, trazendo importantes insumos tanto
tericos quanto prticos. Desejamos a todos
uma boa leitura!
REFERNCIAS
MAZZUCATO, M. O Estado empreendedor:
desmascarando o mito do setor pblico vs. setor
privado. So Paulo: Portfolio Penguin, 2014.
POLLITT, C.; HUPE, P. Talking about government:
the role of magic concepts. Public Management
Review, v. 13, n. 5, p. 641-658, jun. 2011.
13
CAPTULO 1
PRECISO INOVAR NO GOVERNO, MAS POR QU?
Pedro Cavalcante1 | Bruno Queiroz Cunha2
1 INTRODUO 12
O sculo XX foi marcado por um intenso processo
de transformaes polticas, sociais e econmicas
que, sem dvida, refletiu em processos de reorga-
nizao do papel do Estado e da administrao
pblica. A partir de meados do sculo passado,
a construo dos Estados de bem-estar social,
em seus distintos formatos, exigiu um processo
de complexificao do aparelho de Estado,
de modo a atender a demandas no apenas
de cunho social, como tambm nas reas de
infraestrutura e econmica. Essas mudanas
delineiam de forma substantiva no apenas as
funes estatais, mas tambm as estratgias
de atuao governamental no mercado, na
proviso de servios pblicos, e o modo como o
Estado visto e valorado pela sociedade.
Dentre as diversas conceituaes que sero
discutidas no tpico seguinte, a inovao pode
ser definida como o processo de gerao e
implementao de novas ideias com vistas
criao de valor para a sociedade, com foco
interno ou externo administrao pblica
(Comisso Europeia, 2013).
Nesse contexto, prevalece certo consenso
de que os processos de inovao no setor pbli-
co tm se intensificado nos ltimos vinte anos,
ganhando uma dimenso estratgica nos Esta-
1. Especialista em polticas pblicas e gesto governamental e atualmente coordenador na Diretoria de Estudos e Polticas
do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea. E-mail: <pedro.cavalcante@ipea.gov.br>.
2.Especialista em polticas pblicas e gesto governamental na Diest do Ipea. E-mail: <bruno.cunha@ipea.gov.br>.
dos contemporneos e desempenhando papel
de propulsor do desenvolvimento econmico
e da modernizao da administrao pblica
(Anao, 2009; Bekkers, Edelenbos e Steijn, 2011;
Comisso Europeia, 2013; De Vries, Bekkers e
Tummers, 2015; Mazzucato, 2015; OCDE, 2015).
Organizaes pblicas passaram cada vez mais a
se preocupar com o fomento da prtica inovadora
em resposta s constantes mudanas econmicas,
polticas, sociais e tecnolgicas em um mundo mais
globalizado e em rede, limitadas por expectativas
crescentes dos cidados, problemas complexos e
oramentos apertados.
Diante da relevncia e complexidade da temti-
ca, a questo que emerge com vigor o porqu de
inovar. A partir do debate na literatura acadmica,
principalmente internacional, bem como nas pu-
blicaes de governos e organismos multilaterais,
este captulo aborda as razes que tm tornado
a inovao uma poltica pblica prioritria, e tam-
bm as respostas da administrao pblica em
termos de polticas de gesto e organizacionais. O
estudo reflete ainda sobre o papel do Estado, seu
desenvolvimento e a modernizao de sua atuao
ps-processos reformistas influenciados pelo New
Public Management. Tambm se detalha o movi-
mento mais recente de diversificao da atuao
governamental no campo da inovao, em especial,
via proliferao de laboratrios de inovao e suas
variantes, mundo afora.
 O argumento central que a atuao do
setor pblico, tanto a voltada viabilizao da
inovao no setor privado quanto interna ao
aparato estatal, ultrapassam a viso restrita do
papel do Estado meramente para fins de correo
de falhas de mercado, incorporando tambm
outras perspectivas, como a construo de (e
participao em) sistemas de inovao. Adicio-
nalmente, ainda no mbito intragovernamental, as
inovaes se justificam pelas falhas de governo,
pelo crescimento de problemas cada vez mais
complexos e estruturantes (wicked problems)
e de demandas por melhores servios e mais
participao no policymaking.
Para possibilitar responder questo acerca
do porqu da inovao e, assim, contribuir com
esse importante debate, de conotaes tanto
tericas e como prticas, este captulo se divide
da forma a seguir. Aps esta breve introduo, a
seo 2 se dedica a contextualizar e conceituar
inovao no setor pblico. Segue-se, na seo
3, a discusso sobre a abordagem dos sistemas
de inovao, posicionando mais claramente o
papel do Estado e das organizaes pblicas
no processo inovador. A seo 4 visa debater a
temtica no bojo das transformaes da adminis-
trao pblica contempornea e das tendncias
de inovao no setor pblico. Em seguida, na
seo 5, fundimos essas referncias analticas
interpretao do fenmeno da proliferao,
sobretudo em mbito internacional, de labora-
trios de governo e do terceiro setor, voltados
promoo da inovao como estratgia de
resposta aos desafios colocados ao Estado. Fi-
nalmente, na seo 6, um panorama esquemtico
da inovao no setor pblico esboado, bem
como algumas concluses.
2 INOVAO E O SETOR PBLICO
Apesar de a inovao ter ganhado mais des-
taque nos debates recentes sobre as trans-
formaes na economia e na administrao
pblica, as abordagens sobre o tema no so
novas. O trabalho seminal de Schumpeter,
Theory of Economic Development, de 1934, j
procurava explicar a relao entre inovao
tecnolgica e desenvolvimento econmico.
De acordo com o autor, a inovao seria o ato
de fazer algo diferente no plano econmico, o
que tenderia a refletir em novos resultados, tais
como: um novo bem ou uma nova qualidade
de um bem, um novo mtodo de produo, um
novo mercado e, por fim, uma nova fonte de
fornecimento. O processo dinmico de substi-
tuio tecnolgica se denominaria destruio
criadora (Schumpeter, 1934).
A inovao, na viso schumpeteriana, se-
ria o que conferia diferencial competitivo, e
exatamente nisto estaria motivada. Aos inova-
dores bem-sucedidos reverteriam, ainda que
momentaneamente e enquanto as inovaes
significassem vantagens comerciais, benefcios
competitivos e econmicos adicionais prprios,
na forma dos chamados lucros schumpeterianos.
Aps Schumpeter, a variedade de anlises
sobre o tema foi sendo ampliada de forma contnua,
perpassando por reas e setores econmicos
e administrativos, mormente na rea privada.
Porm, j nas ltimas dcadas, a estudos da
inovao com foco hegemnico sobre produtos
manufaturados adicionou-se a nfase tambm
em inovao em servios. Apesar da mirade de
conceitos existentes, inovao est geralmente
vinculada a melhorias em processos organi-
zacionais, implementao de novos produtos,
procedimentos, servios, polticas ou sistemas
(Damanpour, Walker e Avellaneda, 2009; Bekkers,
Edelenbos e Steijn, 2011; Lynn Junior, 2013; De
Vries, Bekkers e Tummers, 2015; OCDE, 2015).
Em outra conceituao abrangente, mas j com
foco no setor pblico, Osborne e Brown (2005)
defendem que a inovao significa a introduo
de novos elementos em um servio pblico, na
forma de novos conhecimentos, nova organizao
e/ou nova habilidade de gesto ou processual.
Em todos os casos, entretanto, sustenta-se
que a ideia de inovao est representada na
percepo de descontinuidade com o passado.
O elemento de descontinuidade tambm o
16
que mais diretamente diferencia a inovao
da mudana. Enquanto esta vinculvel ao
passado, malevel enquanto resultado de uma
trajetria de sucessivas alteraes dentro de um
continuum de agregaes, a inovao, ainda que
em uma escala pequena, encerra fenmeno de
descontinuidade com o passado, tanto em um
grau incremental quanto radical ou disruptivo
(Osborne e Brown, 2005).
Quanto ao papel do Estado, recorda-se que o
argumento econmico clssico restringe a pos-
sibilidade de interveno do Estado existncia
de falhas de mercado, tais como a concorrncia
imperfeita,externalidades,informao assim-
tricaemercadosincompletos (Winston, 2006).
Com efeito, o Estado atuaria de modo a corrigir
tais falhas, por meio de polticas pblicas.
No obstante a viso economicista clssica,
o leque de atuao estatal tem se ampliado, em
especial na temtica de inovao. Isto se d no
apenas com o Estado construindo ambiente
favorvel inovao do setor privado, como
tambm desenvolvendo capacidade inovadora
prpria e empreendedora, alm de um maior
engajamento em rede com atores no estatais.
No mbito interno ao governo, a inovao
tambm surge como estratgia do setor pblico
para lidar com as falhas do governo (Winston,
2006), isto , situaes em que a interveno
governamental tende a gerar mais problemas
do que solues, com o desperdcio de recursos
pblicos. Tal noo, complementar perspectiva
das falhas de mercado, , por seu turno, restritiva
quanto a um prognstico mais transformador e
estruturante do Estado enquanto impulsionador
de inovaes. Nesse sentido, importante refletir
de maneira inclusiva (e no restritiva) acerca
do amplo escopo do papel do Estado frente ao
fenmeno da inovao, indo alm da busca por
falhas especficas, sejam internas (de governo),
sejam externas (de mercado).
Em uma tentativa de enquadrar as funes do
Estado na temtica de inovao, Karo e Kattel
17
(2016) as dividem em seis grandes formatos, os
quais tambm podem ser exemplificativos do
caso brasileiro.
1) Investimento pblico em cincia, tecnolo-
gia e inovao (CTI): forma mais tradicio-
nal de atuao do Estado. Na forma de
pesquisa bsica e aplicada, o setor pblico
cria as condies para o mercado inovar e
tambm gera as grandes fontes de inova-
o (Mazzucato, 2013). Isto ocorre com as
atuaes de rgos brasileiros de fomen-
to, a exemplo da Financiadora de Estudos
e Projetos (Finep) e da Empresa Brasileira
de Pesquisa Agropecuria(Embrapa).
2) Inovao via compras pblicas (procurement):
muitas inovaes surgem como consequ-
ncia de exigncias expressas pelo Esta-
do sobre produo e aquisio de novas
tecnologias e produtos que esto sendo
desenvolvidos pelo mercado, incorporan-
do valores e princpios, tais como a sus-
tentabilidade. Estas exigncias de com-
pras se materializam, por exemplo, nas
contrataes pblicas sustentveis do
governo federal.
3) Inovaes institucionais econmicas: so
novas solues institucionais que visam
alterar as regras do jogo na economia,
como o caso da criao de agncias re-
guladoras pelo governo federal brasileiro
ps-reforma gerencial de 1995.
4) Inovaes institucionais polticas: ino-
vaes que alteram as regras do jogo
poltico. So exemplos as iniciativas
voltadas a aumentar a participao
da sociedade no processo decisrio,
como o oramento participativo ou a
criao de conselhos deliberativos de
polticas pblicas.
5) Inovaes nos servios pblicos: so os
esforos governamentais para modifi-
car substantivamente a forma como um
 servio prestado, tais como a simplifi-
cao e/ou digitalizao do atendimen-
to na sade ou previdncia. Esse seria o
formato mais usual e remete, sobretudo,
incorporao das tendncias de gesto
com vistas melhoria de processos ad-
ministrativos e/ou prestao de servios
sociedade.
6) Inovao organizacional: criao de orga-
nizaes ou alterao de processos de-
cisrios ou de gesto, inclusive mediante
a utilizao de laboratrios de inovao,
voltados a processos de aprendizagem e
experimentao.
Nota-se, assim, um papel de protagonismo
do Estado no terreno da inovao. Mesmo
sendo impactado por alguns fatores inibidores
da inovao, o setor pblico tambm tem sido
uma grande fonte inovadora original, desde
a era das grandes ferrovias ao advento da in-
ternet (Pollit, 2011; Mazzucato, 2013). Em boa
parte das inovaes de larga escala da inicia-
tiva privada, foram os governos que aceitaram
suportar e custear os riscos iniciais, quando
as incertezas so tradicionalmente maiores.
Em uma srie de casos, organizaes pblicas
foram pioneiras no desenvolvimento e financia-
mento de tecnologias bsicas que, a posteriori,
geraram inovaes de produtos e servios com
a participao de agentes privados (Comisso
Europeia, 2013).
Os casos de inovao dentro do setor
pblico tambm no so raros. Nas ltimas
dcadas, governos introduziram prticas ino-
vadoras nos processos e servios como forma
de aperfeioar gastos e ampliar a legitimidade
e restabelecer a confiana da sociedade, haja
vista os cenrios de crise fiscal e de repre-
sentatividade em sistemas democrticos. Os
casos do output budgeting tcnica de gesto
oramentria que revolucionou o planeja-
mento e gerenciamento das contas pblicas
ainda na dcada de 1960 e as formas de
participao cidad no policymaking, como as
experincias de oramento participativo dos
governos subnacionais brasileiros, podem ser
exemplos claros desse argumento.
Em particular, destaca-se que a crescen-
te demanda por mais participao social
na construo de polticas pblicas e por
qualidade nos servios pblicos, as quais
emergem recorrentemente em meio a restri-
es de natureza fiscal e da necessidade de
busca por mais confiana e legitimidade por
parte dos governos, tendem a pressionar por
inovaes. Tambm o fazem as necessidades
de enfrentando de problemas pblicos cada
vez mais complexos, transversais e incertos
os chamados wicked problems, como o
aquecimento global, os intensos processos
migratrios, as questes crticas ligadas s
drogas, o envelhecimento populacional, entre
outros. Esses problemas desafiam o setor
pblico a prover polticas inovadoras, pois
ajustes graduais e mudanas previsveis de
antemo tm impacto cada vez mais reduzido.
Em muitos casos, a inovao se tornou um
imperativo, e no uma mera opo.
As prximas sees so dedicadas a de-
senvolver o argumento principal deste captulo
sobre as razes de o Estado inovar, bem como a
explorar como o setor pblico vem, nas ltimas
dcadas, ampliando seu papel na temtica.
Na esfera da inovao, a fronteira entre o pblico
e privado tnue e, muitas vezes, indefinida, o
que guarda relao direta com os componentes
de incerteza e de ao coletiva prprios desse
fenmeno. Como exemplo, podemos citar o caso
de compras pblicas, rea em que a inovao nos
prprios modelos de compras pode vir a resultar
em mudanas positivas tanto no desempenho das
empresas privadas fornecedoras como tambm
dentro dos governos, com a reduo de custos
e a promoo da sustentabilidade.
3 A ABORDAGEM SISTMICA DA INOVAO
A teoria dos sistemas de inovao (SI), ou siste-
mas nacionais de inovao (SNI), uma influente
18
construo analtica nos estudos sobre o processo
de inovao das empresas e, tambm, sobre
polticas pblicas voltadas inovao. Embora
a abordagem se destine inicialmente a pensar o
processo inovador na dinmica industrial, um dos
pontos-chave da teoria dos sistemas de inovao
o reposicionamento do Estado e do papel das
organizaes pblicas perante o fenmeno da
inovao. Outro ponto, to essencial quanto, diz
respeito reconfigurao do fluxo da inovao e
da difuso do conhecimento, que deixa de ser visto
como algo unidirecional e predominantemente
linear, para assumir uma vertente multiforme e
multidirecional (Cunha, 2016). Neste sentido, SI
ou SNI definem-se como
um conjunto de instituies distintas que con-
tribuem para o desenvolvimento da capacidade
de inovao e aprendizado de um pas, regio,
setor ou localidade e tambm o afetam. Consti-
tuem-se de elementos e relaes que interagem
na produo, difuso e uso do conhecimento
(Cassiolato e Lastres, 2005, p. 37).
Essa abordagem coloca nfase na interao dos
atores e das instituies, observando processos
interativos tanto na criao do conhecimento
como em sua difuso e aplicao. Sob esse
enfoque, a inovao pressupe um ambiente
institucional em que empresas, organizaes
no governamentais (ONGs) e governos sejam
capazes de aprender, desenvolver e compartilhar
conhecimentos. A ideia central da abordagem
sistmica a de que inovao depende no
apenas do desempenho individual de empresas
e organizaes, mas tambm de como elas
interagem entre si, com outros atores e o meio
em que se inserem; alm de como as instituies
afetam o desenvolvimento dos sistemas (Cas-
siolato e Lastres, 2005). Ou seja, a inovao se
traduz em um fenmeno sistmico e interativo,
caracterizado por diferentes tipos de colaborao.
Trabalhos seminais que primeiro contriburam
para o desenvolvimento terico dessa abor-
dagem, notadamente Lundvall (1992), Nelson
(1993) e Freeman (1995), tambm enfatizam
o carter indutivo e emprico da inovao. Tal
elemento diz respeito essencialmente ao aspecto
relacional que integra o rol de componentes
fundamentais do processo inovador, do qual
emana a inovao (Edquist, 2004). Alm disso,
a teoria dos sistemas de inovao tambm tem
sua raiz estreitamente vinculada a correntes
tericas de matriz neoschumpeteriana ou
evolucionria (Dosi e Nelson, 1994). Na viso
neoschumpeteriana, o Estado detm um papel
fundamental na viabilizao de caractersticas
sistmicas que repercutem na ao das firmas,
ou mesmo compondo, junto com as firmas, os
centros de pesquisa, os usurios, o mercado
consumidor e outros, estratgias promissoras
de inovao e industrializao.
Apesar disso, o que estudos empricos e
a construo terica do SNI mais enfatizam
mesmo o fato de que inovaes no costu-
mam ocorrer de maneira isolada, isto , sem
que haja, entre os agentes relevantes, tro-
cas, colaborao e mesmo interdependncia
(Fagerberg, 2004). Entre tais categorias de
agentes esto as organizaes pblicas, das
quais se espera no apenas intervenes t-
picas e horizontais, que tm objetivos mera-
mente corretivos e niveladores das condies
de competio. Dentro da concepo dos SNI,
o Estado tem um papel adicional na circulao
do conhecimento e na viabilizao ou induo
das interaes. um papel de protagonismo,
que envolve a atuao no somente subsidi-
ria do mercado, mas tambm a presena
ativa em processos inovadores, mediante reor-
ganizao de regras e instituies, manuteno
de instituies de pesquisa pblicas ou mesmo
de organizaes produtivas, como no caso das
empresas estatais. Ou seja, trata-se mesmo de
um papel que encerra um conjunto de funes
para fins do fenmeno inovador, em linha com
a referida taxonomia de Karo e Kattel (2016).
Segundo Edquist (2004), a abordagem dos
SI particularmente atrativa a formuladores
de poltica pblica porque induz a uma me-
lhor compreenso acerca dos diferenciais no
19
potencial inovador de distintas economias e na
criao de mecanismos de apoio inovao.
A adoo de uma perspectiva sistmica tambm
demanda uma postura estatal que reconhea
um papel abrangente para o prprio Estado. Na
abordagem sistmica, o escopo de atuao do
Estado ampliado, indo muito alm da simples
correo de falhas de mercado e da proviso de
bens pblicos essenciais, ou mesmo da conteno
de falhas de governo.
Observa-se que, subjacente noo sistmica
est uma postura transformadora do Estado, o
que inclui a atuao consistente na promoo
do desenvolvimento. No por outro motivo, a
teoria do SI passou a deter relevncia particular
tanto em naes com estruturas de bem-es-
tar social avanadas, notadamente os pases
escandinavos, quanto em naes emergentes
com potencial industrializante. Em ambos os
casos, tende a haver forte presena estatal na
economia. Nesse quesito, o Brasil tem particular
relevncia. O sistema de inovao nacional
altamente complexo e, em alguns casos, muito
bem estruturado (Castro, 2016). Adicionalmente,
alguns avanos tericos relevantes no campo dos
SI tiveram origem no Brasil, como na construo
de interpretaes analticas sobre como a ino-
vao pode se constituir em pea fundamental
de estratgias de desenvolvimento econmico
mediante industrializao e emparelhamento
tecnolgico (Cassiolato e Lastres, 2008).
A despeito da abordagem dos SI enxergar um
papel protagonista do Estado, e mesmo sendo
a viso sistmica altamente interdisciplinar, at
pouco tempo, elaboraes mais consistentes
sobre a poro efetivamente inovadora das pr-
prias organizaes pblicas, enquanto lcus de
inovao, eram escassas. Como afirmam Bekkers,
Edelenbos e Stein (2011), a teoria desenvolvida
sob a perspectiva do SI no teve, originalmente,
uma mensagem clara sobre a inovao dentro
do setor pblico. Todavia, ao mesmo tempo em
que a teoria dos SNI carece de uma viso mais
aderente inovao em governo, ela sedimenta
uma descrio slida acerca do papel do Estado
e, assim, ajuda a pavimentar uma agenda de
pesquisa mais ambiciosa quanto inovao no
setor pblico ou seja, dentro do prprio Estado.
A concepo do SNI deixa aberta a porta
para que o Estado seja percebido e estudado
como inovador em si, o que claramente convida
a um olhar no somente sobre as transforma-
es institucionais que diretamente apoiam
a inovao industrial, como, de uma maneira
mais ampla, quanto essncia da inovao
em componentes e dinmicas internas s
organizaes estatais. O desenvolvimento
de um raciocnio terico e emprico sobre a
capacidade estatal inovadora do Estado parte
de um longo e slido percurso previamente de-
senvolvido, entre outros, pelos tericos dos SNI.
Ao mesmo tempo, pelo fato de a viso sist-
mica no ser exclusivamente geogrfica (na-
cional, regional etc.), tampouco unicamente
vinculada ao avano tecnolgico stricto sensu
(Edquist, 2004), pode-se argumentar no sentido
de um sistema de inovao cujos componentes
centrais sejam as organizaes pblicas as quais,
em conjunto, produzam inovaes pblicas ou
serventes ao interesse pblico e aos governos.
Da viso evolucionria da inovao, central
abordagem sistmica, tambm se retira, alm
do componente interativo, o componente es-
pontneo ou incerto relativo inovao. Este
toca, para os fins da inovao em organizaes
pblicas, a necessidade do desenvolvimen-
to de capacidades e habilidades especficas
que possam incorporar a tentativa e o erro
aos processos decisrios dentro do Estado.
Tal engajamento com o experimentalismo no
implica que se passe a tratar a inovao em or-
ganizaes pblicas como mera obra do acaso.
No terreno do desenvolvimento de capacidades
inovadoras, tambm deve estar presente o es-
foro de criao de uma srie de expedientes
que deem estrutura e fertilizem o terreno para
que inovaes emerjam ou seja, h que se
pavimentar o caminho para que inovaes sur-
jam. Por sua vez, o experimentalismo sempre
uma pea central da inovao, de maneira que
20
tanto sistemas quanto episdios inovadores
especficos normalmente detero elementos
no planejados de incio.
Desse modo, pela lgica sistmica da ino-
vao, to importante quanto gerar produo
e circulao de conhecimento, oportunidades
de interao e habilidades bsicas e alavanca-
doras da inovao, tambm a constituio de
uma estrutura que permita que organizaes
inovadoras se constituam. Uma viso sistmi-
ca e evolucionria reivindica que se invista em
maneiras de se criar organizaes pblicas que
sejam, da porta pra fora e da porta pra dentro,
empreendedoras (Mazzucato, 2015).
Nesse sentido, h espao para fertilizao
cruzada entre a inovao de carter privado e a
pblica. Isto , no h contradio ou oposio,
necessariamente; mas sim possibilidade de cons-
truo coletiva e plural. Tal constatao no retira
da inovao seu componente schumpeteriano
mais essencial, que a possibilidade de atribuio
de uma lucratividade extraordinria ao agente
privado inovador, ou seja, o lucro schumpete-
riano. Tampouco subtrai do Estado seu mnus
principal de atendimento ao interesse pblico.
Do contrrio, construir coletivamente produtos,
processos, estratgias de marketing e comuni-
cao e novas organizaes que representem
inovaes efetivas pode somar o interesse
privado ao interesse pblico. Ademais, pode
tambm, do ponto de vista especificamente do
Estado, cumprir propsitos tanto sociais quanto
econmicos, na medida em que inovaes, ao
serem fabricadas, podem impulsionar ganhos
econmicos amplos, ao mesmo tempo em que
contribuem para a mitigao de problemas
sociais solues tecnolgicas e aplicativos
de smartphones seriam exemplos.
Portanto, a perspectiva dos SI contribui com
relevante substrato terico para a construo de
uma agenda de polticas e tambm de pesquisa
que pode efetivamente apoiar a reflexo acerca
das organizaes pblicas e seus propsitos e
processos inovadores. Ela tambm auxilia para
que organizaes inovadoras se posicionem,
como afirmam Karo e Kattel (2016), de maneira
complementar ao exerccio usual do bom governo
e da boa burocracia. Contribui, por fim, para que
se perceba no Estado no s um obstculo, uma
condio ou mesmo um catalisador inovao,
pois deixa ntida a capacidade de o Estado
tambm ser um agente efetivo de inovao
(Cunha, 2016).
4 INOVAO PARA DENTRO DO GOVERNO
Diante da amplitude conceitual e da comple-
mentariedade no campo prtico, como permite
compreender a noo sistmica da inovao,
j detalhada, esta seo discute mais a fundo
alteraes e episdios que influenciaram a in-
tensificao da prtica inovadora para dentro
do servio pblico nas ltimas dcadas.
A partir da segunda metade da dcada de
1970, o setor pblico passa a ser alvo de uma
srie de questionamentos acerca do funciona-
mento do Estado sob as dimenses econmi-
cas e poltica e tambm quanto ao modelo de
administrao burocrtico. No mbito econ-
mico, a crise fiscal, que afetava as principais
economias do mundo capitalista, transfere as
atenes para a necessidade de reduzir o grau
de intervencionismo estatal na economia e
na sociedade, considerada como a razo princi-
pal da ineficcia e ineficincia da administrao
pblica (Pollitt e Bouckaert, 2011). Do ponto de
vista poltico, o perodo marcado por obst-
culos na governabilidade, perda de legitimidade
e, por conseguinte, descrdito nas instituies
governamentais. Ademais, as crticas ao modo
burocrtico da administrao pblica se in-
tensificam, sobretudo, com foco no deficit de
desempenho e seus efeitos na baixa qualidade
na prestao dos servios pblicos.
Destacam-se ainda outros ativadores da onda
de modernizao do aparelho estatal nesse
perodo, dentre eles: a crescente competio
territorial pelos investimentos privados e mo
de obra qualificada; a disponibilidade de novos
21
conhecimentos organizacionais e tecnologia; a
ascenso de valores pluralistas; como tambm, a
crescente complexidade, dinmica e diversidade
das nossas sociedades.
Nesse contexto, nos anos 1980, amplia-se o
movimento de reforma voltado a alterar o papel
do Estado, com fortes elementos poltico, ideo-
lgico e econmico. Os governos precursores de
Thatcher, na Inglaterra, e Reagan, nos Estados
Unidos, defendiam transio de um Estado in-
tervencionista e dirigista para um promotor da
regulao (Carneiro e Menicucci, 2011). Nascem,
assim, as bases do que convm ser denominado
de nova gesto pblica (NGP) ou New Public
Management, no original em ingls. Em linhas
gerais, esse modelo, com forte carter norma-
tivo, preconizava a incorporao de tcnicas da
iniciativa privada para a estruturao e gesto da
administrao pblica, com base em eficincia,
fragmentao e competitividade (Hood, 1991;
Hood e Peters, 2004). Nas dcadas seguintes,
a NGP se espalhou rapidamente por diversos
pases desenvolvidos e emergentes.
Passadas mais de trs dcadas do incio da
onda gerencialista, prevalece a percepo de
que o movimento gerencial consistiu-se em uma
mirade de conceitos e iniciativas que, apesar
de possurem princpios similares, na prtica,
promoveram resultados bastante dspares em
termos de mudanas na administrao pblica.
Embora implementadas em diversas naes,
foram os pases anglo-saxes (Gr-Bretanha,
Estados Unidos, Austrlia e Nova Zelndia) que
apresentaram alteraes mais substantivas
na forma, na organizao e no funcionamento
da administrao pblica. Tais resultados os
tornaram referncias das reformas basea-
das no NGP, tanto pelo pioneirismo quanto
pela amplitude dos objetivos pretendidos e
dos impactos das aes empreendidas. O
sistema jurdico-institucional anglo-saxo,
e mesmo traos culturais comuns a pases
dessa tradio, certamente propiciaram um
maior engajamento com a NGP. Isto, contudo,
22
no quer dizer que, aps dcadas, as expe-
rincias tenham sido inquestionavelmente
bem-sucedidas. Hood e Dixon (2015), por
exemplo, comprovam as severas limitaes e
mesmo flagrantes falhas do projeto britnico
com a NGP.
Ademais, configuraes alternativas NGP
variaram entre os pases e ao longo do tempo.
Consequentemente, modelos alternativos foram
implementados em diferentes governos e, assim,
caracterizados e analisados pela literatura (Pollitt
e Bouckaert, 2011).
O primeiro paradigma alternativo nova gesto
pblica denominado de Estado neoweberiano
(ENW), comum em Estados com estrutura buro-
crtica forte, como os pases da Europa continental
(Frana, Alemanha, entre outros). As reformas,
no seu componente weberiano, reafirmaram o
papel do Estado como principal facilitador de
solues para questes complexas, a funo
da representao democrtica como elemento
legitimador do aparelho estatal e o papel das leis
administravas na preservao dos princpios do
relacionamento entre cidado e Estado, e tambm
preservaram a ideia do servio pblico com
status, cultura e condies diferenciados.
Por sua vez, as iniciativas reformistas, no seu
componente novo do neoweberianismo, alte-
raram o foco burocrtico nas regras para uma
orientao mais externa voltada aos desejos e
s necessidades dos cidados, incluram formas
alternativas de consultas populao para alm
dos mecanismos da democracia representativa
e, no gerenciamento dos recursos, passaram
a encorajar mais o foco no desempenho em
detrimento da excessiva preocupao com os
mecanismos de controle ex-ante. Em linhas gerais,
o paradigma parte da premissa da necessidade de
fortalecimento da capacidade estatal em liderar
processos de desenvolvimento e, por conseguinte,
reestabelecer a confiana na administrao pblica.
E, assim, visa modernizar o aparato estatal tra-
dicional, de modo a torn-lo mais profissional,
eficiente e responsivo aos cidados (Drechsler
e Kattel, 2008; Pollitt e Bouckaert, 2011).
 Uma segunda alternativa, para a nova go-
vernana pblica, a partir da teoria de rede,
construda tanto pela premissa do Estado plural,
com atores mltiplos e interdependentes con-
tribuindo para a proviso de servios pblicos,
quanto pela perspectiva de Estado pluralista, no
qual os processos de interao dos grupos geram
informaes ao sistema de polticas pblicas
(Osborne, 2010). O conceito de governana
refora a representao mais abrangente e in-
clusiva do que o conceito tradicional e solitrio
de governo. O paradigma preconiza a ampliao
de formas de relacionamento entre diferentes
atores no mbito da gesto pblica, seja entre
Estado e sociedade, seja entre agentes privados e
governo, seja entre sociedade e iniciativa privada.
Com efeito, espera-se um funcionamento mais
efetivo e legtimo (Osborne, 2010; Pollitt e
Bouckaert, 2011).
Observa-se, portanto, que essa heteroge-
neidade consequncia tanto da diversidade e
complexidade dos objetivos que, naturalmente,
geraram experincias dspares, como do arca-
bouo institucional pr-existente nos pases
que influenciam todo o processo de reforma
no setor pblico. O argumento de superao
pura e completa de modelos de gesto, seja
entre o NGP e a burocracia clssica, seja
entre os modelos ps-gerencialista e a nova
gesto pblica, incongruente. A literatura
sugere um processo bem mais incremental e
desordenado do que o encontrado nas pro-
postas originais, independentemente do pas
ou momento histrico analisado.
Como entender, portanto, o estado da
arte, as mudanas na administrao pblica
contempornea e, sobretudo, sua influncia
nas discusses sobre inovao no governo?
A estratgia mais recomendvel parece estar
desvinculada da necessidade de enquadramento
pleno e irrestrito aos modelos ou paradigmas de
gesto descritos, e mais direcionada a tendncias
que se refletem por meio das inovaes. Assim,
possvel sintetizar um conjunto de tendncias
(princpios e/ou diretrizes) de gesto que vem
23
norteando as inovaes no setor pblico, prin-
cipalmente nas ltimas duas dcadas (Bourgon,
2010; Grau, 2004; Pollitt e Bouckaert, 2011; Car-
neiro e Menicucci, 2011; Dunleavy et al. 2005).
Entre essas tendncias destacam-se:
aperfeioamento de mecanismos de
transparncia, governo aberto e respon-
sabilizao (accountability);
promoo do governo eletrnico
(e-government) como estratgia de am-
pliao e facilitao do acesso e da parti-
cipao cidad na administrao pblica;
novos arranjos de polticas pblicas que
fomentem papel mais ativo dos cidados
na produo de bens pblico;
stuao em redes e parcerias com atores
estatais, sociais e da iniciativa privada;
eampliao na utilizao tecnologia de
informao tanto para ampliar a qualida-
de e eficincia na prestao de servios
pblicos.
O que se denota, assim, a existncia de
uma diversidade de influncias terico-meto-
dolgicas em administrao pblica que, por
seu turno, no parece ser algo que retarde so-
bremaneira a evoluo das ideias e tampouco
que obstaculize as aes de transformao
no interior do Estado. V-se sim um cardpio
de alternativas, com influncia concomitante
de alguns modelos de reforma em parte
divergentes entre si, em parte complementa-
res que, em conjunto, nutrem a criatividade
e do latitude para o surgimento de inovaes
calcadas em distintos substratos conceituais e
agendas governamentais. Tais alternativas se
somam ao contexto geral que ora pressiona ora
oportuniza aos Estados e agentes pblicos pela
necessidade de mudana e inovao, sendo esta
particularmente prspera a partir do momento
em que se teoriza mais solidamente acerca do
carter inovador das organizaes pblicas,
numa perspectiva sistmica.
 Com efeito, a inovao no setor pblico
ganha impulso na medida em que os governos
buscam atender s demandas contnuas por,
entre outros, maior transparncia, qualidade,
eficincia e eficcia de suas aes, mediante
processos interativos com cidados, empresas
e sociedade (OCDE, 2015). Nesse cenrio, cada
vez mais complexo pela globalizao imparvel,
aliada ao combate desigualdade e ao respeito
diversidade e ao multiculturalismo impem-se
administrao pblica a necessidade de ser
mais criativa e inovadora nas suas respostas, em
termos de polticas pblicas. Segundo Bekkers,
Edelenbos e Steijn (2011. p. 6): A necessidade de
inovar no reflete s o desenho de criar governos
mais efetivos e eficientes, mas tambm como
forma de criar legitimidade no setor pblico
para enfrentar problemas complexos (wicked
problems).
Mais recentemente, a inovao no setor
pblico e, logicamente, seu campo de pesquisa
avanaram no dilogo com as cinco tendn-
cias supracitadas, em especial, relacionadas
s tecnologias da informao e comunicao
(TICs) e governana (Bekkers, Edelenbos e
Steijn, 2011). No caso brasileiro, cabe destacar
a comprovao de aderncia das inovaes no
setor pblico brasileiro s tendncias mundiais
em gesto pblica. Cavalcante e Cames (2017)
procuraram explorar a adequao das inovaes
do governo federal luz das principais tendncias
atuais e demonstraram que praticamente todas
elas, em diferentes graus, esto incorporadas
nas iniciativas inovadoras reconhecidas como
tal. Normalmente, as inovaes incorporam
caractersticas de mais de uma tendncia, com
destaque para a prevalncia da utilizao de
tecnologias de informao e na atuao em redes
como estratgias de melhorias da qualidade e
da eficincia dos servios pblicos.
Com destaque crescente e como instrumento
para lidar com esses motivadores e tendncias
inovadoras na administrao pblica, um novo
fenmeno vem ocorrendo: a criao de labora-
trios de inovao. Como ficar mais claro na
seo 5, a seguir, trata-se da materializao da
funo de inovao organizacional do Estado,
conforme descrito por Karo e Kattel (2016).
5 A PROLIFERAO DE LABORATRIOS DE
INOVAO (I-LABS) BASES TERICAS
E EFEITOS PRTICOS
possvel notar que o desafio da inovao na
administrao pblica duplo. Se, por um lado,
governos desempenham papel importante
em criar condies que possibilitem o avano
da economia do conhecimento e voltada
inovao (innovation-driven), por outro, eco-
nomias inovadoras s podem prosperar se o
setor pblico tambm capaz de desenvolver
um impulso inovador prprio, de modo a lidar
com um nmero grande de desafios societais.
Neste caso, so exemplos a qualidade do siste-
ma educacional, a luta contra a criminalidade,
o desenvolvimento regional, sustentabilidade,
dentre outros.
Quanto ao papel do Estado, Karo e Kattel
(2016) procuram demonstrar que no exis-
te uma forma nica de organizar as aes
governamentais de apoio inovao; ao con-
trrio, necessrio elevar a compreenso
desse fenmeno focando nas variedades or-
ganizacionais dentro do contexto de formu-
lao e implementao das polticas pblicas.
Em outras palavras, h uma complementa-
riedade entre as organizaes capazes de
inovar em polticas pblicas (desempenho
instrumental) e as organizaes de apoio
ao setor privado (desempenho substantivo).
Em linhas gerais, diferentes tipos de organi-
zaes obtm sucesso na entrega de distin-
tos tipos de impactos e metas para fins de
inovao e, logo, so essenciais no processo
de construo de um Estado empreendedor
(Mazzucato, 2013).
Nesse sentido, um objeto de anlise ascendente
na literatura envolve o estudo dos fatores deter-
minantes do processo de inovao, em especial,
de suas etapas de adoo e difuso. De acordo
24
com Jean Hartley (2013), as fases analticas do
processo inovador seriam a inveno (quando as
ideias so geradas); a implementao (processo
de traduo de ideias em polticas) e a difuso
(quando a inovao dissemina na organizao
ou fora dela).
A inovao em governo tambm pode ser
compreendida sob trs formatos: i) melhorar algo
j est em andamento para ampliar o impacto
da organizao na vida das pessoas; ii) adaptar
uma ideia j testada para um novo contexto de
modo a escalon-la; e iii) desenvolver algo intei-
ramente novo para atingir ou superar as metas
organizacionais. Em todas elas, um elemento
imprescindvel para compreender esse fenmeno
na administrao pblica: as instituies. Isto ,
as regras do jogo dentro das quais os atores e as
organizaes operam no mbito do setor pblico
(March e Olsen, 1989; North, 1990).
Adicionalmente, pode-se notar que as ativi-
dades no setor pblico, inclusive as inovadoras,
tendem a seguir duas lgicas (Bekkers, Edelenbos
e Steijn, 2011; Cunha, 2016).
1) Lgica da consequncia: inovar avaliado
sob a perspectiva das consequncias que
a inovao pode trazer e das preferncias
e expectativas que as precede. Valores
como eficincia e efetividade desempe-
nham um papel central nessa lgica.
2) Lgica da adequao ou da apropriao:
inovaes so avaliadas de acordo com
suas adequaes a um contexto poltico
e social especfico, o que significa identi-
ficar as especificidades da administrao
pblica durante o processo inovador.
Em linhas gerais, o reconhecimento de que
o contexto importa, tanto ao moldar as prefe-
rncias e expectativas individuais na lgica da
consequncia como na adequao de estrat-
gias dentro das regras institucionais vigentes.
No por acaso, a hegemonia de inovaes de
natureza incremental e evolucionria no setor
pblico prevalece, sendo inovaes radicais em
governo um fenmeno mais raro. Tais pressu-
postos podem ser compreendidos por meio dos
argumentos a seguir.
Dada dimenso poltica da inovao pblica,
no s importante olhar para a alocao de
custos e benefcios (lgica da consequncia),
mas tambm a viabilidade das inovaes propos-
tas, que vo alm da pura eficincia e eficcia e
englobam outros valores como apoio poltico,
confiana e estar de acordo com as regras da lei.
Consequentemente, importante reconhecer que
inovao pblica, em funo de seu enraizamento
institucional, tambm tem que focar na lgica da
adequao (Bekkers, Edelenbos e Steijn, 2011,
p. 23).
Ambas as lgicas esto presentes dentro
de uma abordagem de feies neoinstitucio-
nalista que incorpora uma perspectiva mais
compreensiva sobre o conceito de instituies,
isto , no apenas compreendido como orga-
nizaes, mas tambm como regras formais
e informais que moldam os comportamen-
tos de atores polticos, sociais e econmicos
(March e Olsen, 1989; North, 1990).
Considerando a premissa neoinstitucional
de se atentar para processos de mudanas
que incorporem no apenas as organizaes
mas tambm as regras do jogo em que os
atores-chave atuam, ganha destaque, tanto
nos governos de diferentes pases e instncias
subnacionais quanto na academia, a recen-
te proliferao de laboratrios de inovao
(I-Labs). Essas iniciativas surgem, predominan-
temente, com foco em inovao para dentro de
governo, englobando, sobretudo, as funes de
inovao em instituies polticas, em compras
(procurement), servios e organizacionais (Kattel
e Karo, 2016).
Primeiramente, observa-se no padro de
funcionamento dos laboratrios uma tendncia
ruptura do padro histrico de funcionamento
da burocracia estatal, insulada e pouco dinmi-
25
ca. Dentro de uma lgica de atuao em redes
e/ou de governana, os laboratrios procuram
fomentar a inovao no setor pblico por meio
do investimento em capacidades de conexes,
sobretudo entre Estado e sociedade. Trata-se de
uma mudana conceitual importante na admi-
nistrao pblica, pois preocupada em enfatizar
elementos de governana de maneira mais efetiva.
Os laboratrios de inovao, em seus diferentes
arranjos, normalmente surgem imbudos da ideia
de promover a cultura de inovao no rgo ou
na esfera de governo. A inovao passa a ser
vista como uma soluo criativa de problemas
com espao para improvisao, experimentao,
tentativa-erro e assuno de riscos dentro das
organizaes pblicas que laboratrios tanto
estimulam quanto retiram as potencialidades de
danos reais, uma vez que precedem o desenrolar
prtico e real da inovao. Com efeito, sobressai
o aprendizado, aspecto relevante como uma es-
tratgia para capacitar equipes no tema inovao,
e, por conseguinte, aperfeioar o desempenho
das organizaes.
As atividades de um processo inovador,
tanto de produto quanto de servio, funda-
mentam-se no apenas nas capacidades
existentes de uma equipe e/ou organiza-
o, como tambm em novas capacidades.
Nesse contexto, as organizaes tendem a
beber em duas fontes de aprendizado: explora-
dora (exploitative) e a exploratria (exploration).
De acordo com James March (1991), a primeira,
aprendizagem exploradora, est relacionada a
refinamento, eficincia e aperfeioamento que
possibilita inovao incremental. Enquanto a segun-
da fonte remete a novas possiblidades, associada
pesquisa, aceitao de riscos, experimentao
e descobertas que fomentem a variao e as
novidades necessrias para inovaes.
Obviamente, as organizaes no necessa-
riamente lidam com apenas umas dessas fontes.
O dilema surge na medida em que difcil para
organizaes serem boas em ambos os tipos,
assim, o desafio equacionar a interao entre
os aprendizados exploradores e exploratrios.
Como alternativa, as organizaes de melhor
desempenho tm optado pela ambidestria
(ambidexterity), que reflete uma combinao de
aprendizagem exploradora e exploratria que
promova a capacidade dinmica das organiza-
es em mobilizar, coordenar e transformar o
conhecimento em resultados complexos gerando
inovao (OReilly e Tushman, 2008). Nesse
sentido, os laboratrios de inovao podem atuar
tanto internamente quanto por meio de equipes
externas, em organizaes tipicamente explo-
radoras e semeando processos exploratrios.
Outra abordagem para se analisar essas ino-
vaes organizacionais no setor pblico e suas
capacidades por meio do olhar sobre a burocracia,
entendida como seu corpo funcional permanente
e/ou transitrio. Nesse debate sobre as capacida-
des e estratgias do Estado em inovar, a questo
que surge se o caminho o fortalecimento das
burocracias tradicionais do tipo weberiana ou o
foco nas experimentais, denominadas startups
bureaucracies (Kattel e Karo, 2016). A primeira re-
mete premissa de que burocracias meritocrticas
e profissionalizadas constituem a engrenagem para
o processo de desenvolvimento inovador dessas
naes; enquanto o segundo modelo consiste na
criao de espaos (agncias ou laboratrios) de
inovao no setor pblico nos quais as equipes
possam experimentar e assumir riscos. A resposta
de Kattel e Karo (2016) a isto sinaliza para o equi-
lbrio, ou seja, para a constatao de que qualquer
um dos tipos de burocracia pode desempenhar
diferentes funes de inovao no governo, alm
de poder criar condies favorveis para que o
setor privado inove. Sociedades inovadoras e
dinmicas no precisam substituir um tipo pelo
outro, ao contrrio, as burocracias experientes
devem ser complementadas pelas experimentais,
em associao de propsitos e funes.
Mas, nesse contexto, onde se insere o fenme-
no de laboratrios de inovao? Tonurist, Kattel
e Lember (2015) argumentam que, a despeito da
proliferao recente, esse no um fenmeno
totalmente novo, haja vista o uso de laboratrios
26
no movimento de reinveno do governo nos Es-
tados Unidos, nos anos 1990. Todavia, a difuso
atual , sem dvida, um processo de isoformismo
intenso pelo mundo, sendo considerada a ltima
moda na gesto pblica, direcionada a aumentar
a legitimidade e a credibilidade dos governos.
De acordo com os autores, alguns fatores sociais
e tecnolgicos complexos provocaram o aumento
do nmero de I-Labs no setor pblico, mais re-
centemente. Primeiro, os crescentes e dinmicos
processos reformistas, j discutidos anteriormente,
que abriram espaos na administrao pblica
para novos mtodos de redesenho de servios e
processos, como o design thinking. Segundo, as
exigncias contemporneas de austeridade fiscal
impem aos governos o reforo em melhorias de
processos para gerar mais produtividade e, por
conseguinte, confiana da sociedade. Nesse caso,
o foco envolve polticas pblicas experimentais
e as chamadas medidas de inovao do lado da
demanda, que visam criar novos mercados, como
no caso das inovaes em compras pblicas (pro-
curement). Por fim, provavelmente o condicionante
mais relevante est relacionado forte presso pela
adoo e difuso de tecnologias de informao e
comunicao pelos governos, tais como mecanis-
mos participativos de decises e o uso de big data.
No que tange s formas e funes, os labo-
ratrios de inovao tendem a apresentar um
carter similar e com misses bem diversificadas,
variando, entretanto, em combinaes de estrutura,
autonomia, foco e ferramentas (Tonurist, Kattel e
Lember, 2015). Em uma tentativa de detalhar as
configuraes dos I-labs, Mulgan (2014) sustenta
que eles podem ser distinguidos pelo/por:
principal mtodo utilizado: design, dados,
gamificao, behavioural economics etc.;
campo em que atuam: educao, sade,
desenvolvimento etc.;
onde se concentram ao longo do proces-
so de inovao, isto , como compreen-
dem questes (policy issues), geraram
ideias, implementam ou escalam;
como funcionam: se incubam inovaes,
aconselham, usam mtodos de inovao
aberta ou financiam outras organizaes; e
forma em que esto relacionadas com o
setor pblico, seja dentro do governo, pa-
raestatais ou totalmente separados.
Finalmente, vale mencionar que o debate sobre
inovao tambm envolve a participao dos think
tanks, sobretudo, com nfase em laboratrios como
espao para construo, colaborao e compar-
tilhamento de informaes e conhecimento para
os tomadores de decises (policy makers). Esses
laboratrios de inovao voltados para esses fins
constituem uma estratgia dos think tanks de se
reinventarem no apenas na disseminao e comu-
nicao mais efetiva dos conhecimentos gerados,
mas, principalmente, atuarem como lcus de expe-
rimentao de inovao tanto em polticas pblicas
quanto no mbito empresarial (McGann, 2016).
6 CONSIDERAES FINAIS
Nos ltimos quinze anos, a rea de pesquisa de inova-
o no setor pblico vem ganhando mais adeptos, o
que reflete em maior destaque do tema em congres-
sos acadmicos e de especialistas e, sobretudo, no
aumento de publicaes, tanto de revistas cientficas
quanto de livros (De Vries, Bekkers e Tummers, 2015).
De acordo com Anao (2009), desde os anos 1990,
o campo cresce intensamente, principalmente a
partir de 2005, passando de um quantitativo de
artigos publicados sobre o tema de um a seis por
ano (anos 1990) para o intervalo de doze a 42 por
ano, no perodo de 2005 a 2008.
No Brasil, as discusses sobre reforma admi-
nistrativa e inovaes no setor pblico tambm
fazem parte do debate e da prtica, tanto no
governo federal quanto nos subnacionais. Assim
como nos pases desenvolvidos, as evidncias
sugerem que a inovao no governo, em geral,
ocorre mais por meio de iniciativas descoordena-
das do que propriamente como um resultado de
esforos estratgicos e deliberados (Comisso
Europeia, 2013; Vargas, 2010).
27
 Justamente no sentido de colaborar com
esse importante debate, este captulo se pro-
ps a aprofundar um aspecto importante
da inovao no setor pblico: suas razes.
Para tanto, desenvolvemos uma anlise da
literatura acadmica nacional e internacional,
integrando temas convergentes de reas com-
plementares da cincia, bem como da produo
emprica e de polticas pblicas de governos e
organismos multilaterais. O argumento principal
do estudo que as atuaes do setor pblico,
tanto voltadas ao fomento inovao no setor
privado quanto interna, ultrapassam a viso res-
trita do papel do Estado na correo de falhas
de mercado, incorporando outras perspectivas,
como a construo de sistemas de inovaes.
As inovaes tambm se justificam pelas falhas
de governo, crescimento de problemas cada vez
mais complexos, transversais, incertos e estru-
turantes (wicked problems), alm de demandas
por melhores servios e mais participao social
no processo decisrio de polticas pblicas. De
modo a sintetizar as discusses deste captulo,
a figura 1 apresenta uma tentativa de panorama
da inovao no setor pblico.
A busca por solues inovadoras pelo setor
pblico, seja voltada ao setor privado ou seja
voltada prpria administrao pblica, visa, em
ltima instncia, promover o desenvolvimento
social e econmico das naes ou unidades
subnacionais. A inovao, entretanto, conforme
argumentado no decorrer do captulo, impul-
sionada e instrumentalizada por complexos
arranjos de polticas governamentais. Esses
arranjos, por sua vez, podem se materializar
de duas formas. Primeiro, por meio do auxlio
constituio e aperfeioamento de um sistema
de inovao direcionado, predominantemente,
estruturao e competitividade da iniciativa
privada. Em paralelo, com foco internalista
para dentro do governo as polticas pblicas
influenciadas pelas tendncias de gesto ps-
-gerencialismo e, em alguns casos, apoiados
por laboratrios de inovao, representam os
esforos do setor pblico em prover processos
e servios inovadores.

FIGURA 1
Panorama da inovao no setor pblico

Foco mercado
Falha de mercado Sistema nacional
(averso ao risco)
Produtividade de inovao
Competitividade
Sustentabilidade

Polticas
de Inovao
Interao
Colaborao Inovao Desenvolvimento social
Tentativa-erro e econmico
Foco no conhecimento
Longo prazo
Tendncias de
gesto

Falhas de governo
Wicked Problems
Demandas por
melhores servios Laboratrios de inovao
e mais participao
Foco governo

Elaborao dos autores.

28
 Apesar da finalidade macro comum, ou
seja, a de promover capacidades e solues
inovadoras, os ativadores dos dois arranjos
so distintos. De um lado, os propulsores do
sistema de inovao incluem, principalmente,
a averso ao risco de investimentos de longo
prazo da iniciativa privada, as necessidades de
aumento da produtividade e competitividade
das empresas nacionais e, mais recentemente,
a sustentabilidade. De outro lado, a inovao na
administrao pblica , sobretudo, motivada
pelas notrias falhas de governo, os wicked pro-
blems, bem como pelas crescentes demandas
por melhores servios e mais participao social.
Em ambos os casos, todavia, h um espao de
convergncia bastante evidente. Nele se des-
tacam os princpios fundamentais que norteiam
os processos de inovao no setor pblico, so
eles: interao, colaborao, tentativa-erro, foco
no conhecimento e perspectiva de longo prazo
na maturao das inovaes.
Esse esforo de condensao analtica, re-
presentado na figura 1, visa retratar um processo
nada trivial de um ecossistema multicausal, no
linear e com objetivos abrangentes. No obstante,
trata-se de uma tentativa exploratria que, como
tal, deve ser avaliada com cautela, servindo mais
diretamente como subsdio ao debate sobre os
aspectos subjacentes ao panorama da inova-
o do que como um modelo definitivo. Como
agenda futura de pesquisa, abre-se, portanto,
um terreno frtil para aprofundar as investiga-
es sobre outras caractersticas do complexo
fenmeno de inovao no setor pblico, por
exemplo, sua evoluo no mbito nacional, os
efeitos de mudanas da viso de Estado sobre
as polticas de inovao, entre outras.
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32
CAPTULO 2
INOVAES NO SETOR PBLICO: uma abordagem
terica sobre os impactos de sua adoo
Leonardo Ferreira de Oliveira1 | Carlos Denner dos Santos Jnior2
1 INTRODUO
Impactos decorrentes da adoo de inovaes
so, muitas vezes, deixados em segundo plano
nos estudos sobre inovaes (Rogers, 2003).
No setor pblico, tal aspecto no diferente.
Segundo reviso de literatura sobre inovaes
no setor pblico, realizada por De Vries, Bekkers
e Tummers (2016), de 210 artigos encontrados,
84, cerca de 40%, nem mesmo se referem a
consequncias, impactos ou efeitos das inova-
es. Dos que mencionam tal aspecto, muitos
tm foco exclusivamente nos efeitos positivos
das inovaes, desprezando os efeitos negativos
destas, como se inovar por si s fosse um valor
positivo a ser perseguido (De Vries, Bekkers e
Tummers, 2016).
Nesse contexto, entendendo inovao
como um fenmeno complexo, multifacetado
e multinvel, alm de considerar seu entendi-
mento para o setor pblico cuja finalidade
ltima o atendimento do interesse pblico
, este captulo apresenta abordagem terica
baseada em reviso de literatura que, com a
utilizao da Teoria de Difuso de Inovaes,
pretende pr luz aos desafios enfrentados
pelos diferentes rgos do setor pblico no
acompanhamento dos efeitos advindos da
adoo de inovaes.
1. Assessor especial de inovao e gesto da informao do Conselho de Justia Federal (CJF).
2. Professor adjunto do Departamento de Administrao da Universidade de Braslia (UnB).
Este trabalho apresenta quatro partes.
Inicialmente, so apresentados estudos de
referncia no campo de inovao. Em seguida,
nfase dada inovao no setor pblico.
Em terceiro, apontam-se as lacunas sobre estudos
com foco nos efeitos de inovaes. Por fim, so
apresentadas concluses e recomendaes com
base na reviso de literatura realizada.
2 INOVAO
Nos estudos de inovao, a obra de Schumpeter
(1934; 1961; 1982) ocupa espao de referncia.
No entendimento desse autor, a mudana tecno-
lgica impulsiona o desenvolvimento, por meio
de uma ao capaz de criar rupturas internas no
modelo econmico vigente, e, assim, apresentar
novas combinaes em ondas ou aglomerados
concentrados no tempo que servem de explica-
o pelos ciclos econmicos, em um processo
chamado de destruio criativa.
A definio de inovao de Schumpeter (1934)
consiste no desenvolvimento de novos produtos
ou servios, os quais ainda tenham de ser pro-
duzidos, devendo ser indito para o mercado,
uma mudana no padro at ento existente.
Tal mudana, segundo o autor, ocorre do lado
da produo, na recombinao de materiais
e foras em uma nova maneira, podendo se
referir a qualquer destas aes:
 introduo de um bem com o qual os con-
sumidores ainda no estejam familiarizados,
ou, ainda, de uma qualidade;
introduo de um mtodo de produo que
ainda no tenha sido testado pela experin-
cia da prpria indstria de transformao
(de modo algum precisa ser baseado em
uma descoberta cientificamente nova),
podendo consistir em nova maneira de
manejar comercialmente uma mercadoria;
abertura de um mercado no qual o ramo
particular da indstria de transformao do
pas em questo no tenha ainda entrado
(quer esse mercado tenha existido, quer no);
conquista de novas formas de matrias-
-primas ou de bens semimanufaturados
(independentemente de essa fonte j existir
ou no); e
estabelecimento de uma nova organizao,
como a criao de uma posio de mono-
plio ou a fragmentao de uma posio
de monoplio.
O pensamento de Schumpeter ocupa lugar
de destaque entre os pesquisadores da temtica
inovao. Tal situao pode ser verificada no tra-
balho de Lazzarotti, Dalfovo e Hoffmann (2011),
os quais elaboraram estudo bibliomtrico sobre
o campo da inovao baseando-se na Teoria do
Desenvolvimento Econmico de Schumpeter
(1934). Entre os artigos de referncia esto,
alm de Schumpeter (1934), Tidd, Bessant e
Pavitt (2008) e Rogers (2003).
Para Tidd, Bessant e Pavitt (2008, p. 30), ino-
vao compreende diversas formas de mudana,
podendo estar situada em quatro categorias:
inovao de produto dizem respeito a
mudanas em produtos e/ou servios
ferecidos. Por exemplo, os telefones celulares
inicialmente serviam para comunicao de
voz. Posteriormente, novas funcionalidades
34
foram introduzidas nos aparelhos, surgindo
os chamados smartphones. Nestes a comu-
nicao por voz apenas uma das centenas
de aplicaes do aparelho. O reconhecimento
das mltiplas utilidades do produto fez com
que portadores de celulares quisessem
troc-los por smartphones, reconhecendo
este ltimo como um novo produto;
inovao de processo se referem a
mudanas na forma como os produtos
e/ou servios so criados e entregues.
Por exemplo, empresas japonesas da inds-
tria automotiva superaram suas limitaes
de espao fsico para armazenamento de
peas de produo com modificaes no
processo produtivo. Conjuntamente com seus
fornecedores, criaram tcnicas de processo
que tornavam possvel armazenar apenas
um mnimo de peas na fbrica; a partir da
necessidade de novas peas, o pedido era
prontamente disparado e enviado pelos
fornecedores para produo, sistema que
ficou conhecido como just in time;
inovao de posio mudanas no con-
texto em que produtos e/ou servios so
introduzidos. Exemplo disso o produto
conhecido no Reino Unido como Lucozade.
Inicialmente utilizado como uma bebida
base de glicose para a convalescena
de crianas e enfermos, o produto, ao ser
adquirido por proprietrios, ganhou outra
funo. Foi remodelado e relanado como
um energtico, com objetivo de auxiliar na
melhoria de desempenho da atividade fsica
saudvel, visando tendncia contempo-
rnea de valorizao da sade;
inovao de paradigma tem foco em mu-
danas nos modelos mentais subjacentes
que orientam o que a organizao faz.
Um exemplo seria o Cirque du Soleil. Trata-se
de um circo, mas suas atividades diferem
bastante dos circos tradicionais. Estes l-
timos estavam em um mercado deficitrio
(pblico em queda) e com custos elevados
 (estrutura e manuteno de animais como
lees, elefantes etc.). O Cirque du Soleil
quebrou a regra do modelo de negcios
at ento vigente no seguimento, montan-
do espetculos de menor custo, em uma
mistura de teatro e ginstica olmpica, com
fantasias, temas chamativos e glamour.
Bem fundamentado mercadologicamente,
conseguiu uma inovao de paradigma que
lhe propiciou cobrar por seu ingresso quase
que dez vezes mais do que o que cobrado
por um ingresso de circo tradicional.
Tidd, Bessant e Pavitt (2008, p. 30) tambm
enfatizam que inovao pode ser dividida em
dimenses de acordo com o grau de novidade
envolvido em sua difuso. Se a inovao decorre
de melhorias de performance e a novidade se
d apenas na organizao adotante, trata-se de
uma inovao incremental. Por sua vez, se h
uma mudana significativa na criao de uma
composio que nova tambm para o mercado,
diz respeito a uma inovao radical. Tal diviso
utilizada por diversos autores como forma de
diferenciar aquelas inovaes capazes de cau-
sar impactos significativos em seus ambientes
(Damanpour, 1996; Leifer, OConnor e Rice,
2002; Forsman, 2009).
No trabalho que fundamenta a Teoria da Di-
fuso de Inovaes, Rogers (2003), por sua vez,
entende a inovao como uma ideia, prtica ou
objeto entendido como novo para um indivduo
ou para outra unidade adotante (empresa, asso-
ciao, governo etc.). Para o autor, no importa
se a ideia realmente nova em relao a quando
foi primeiramente utilizada ou descoberta. O que
importa a percepo do novo e a reao a essa
novidade. Ou seja, se a ideia parece nova para o
adotante, ento sua utilizao uma inovao.
Outra referncia no campo da inovao
procede do estudo da Organizao para
Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE), a qual buscou estabelecer parmetros
conceituais de uniformidade para compara-
o de dados sobre inovao. Na publicao,
denominada Manual de Oslo (OCDE e Eurostat,
2005, p. 55), uma inovao a implementa-
o de um produto (bem ou servio) novo ou
significativamente melhorado, ou um proces-
so, ou um novo mtodo de marketing, ou um
novo mtodo organizacional nas prticas de
negcios, na organizao do local de trabalho
ou nas relaes externas. O requisito mnimo
para se definir uma inovao que o produto,
o processo, o mtodo de marketing ou orga-
nizacional sejam novos (ou significativamente
melhorados) para a empresa.
3 INOVAO NO SETOR PBLICO
Ao se adentrar a ceara pblica, nota-se a exis-
tncia de grande discusso sobre se os pre-
ceitos utilizados para o estudo de inovaes
no setor privado podem ser igualmente utiliza-
dos no setor governamental. A esse respeito,
Kattel et al. (2014) comentam que os esforos
de pesquisadores para delinear e conceituar
inovao no setor pblico podem ser associados
a trs perodos: i) Perodo Schumpeteriano, no
qual inovaes no setor pblico so entendidas
segundo uma viso mais ampla de como mu-
danas evolucionrias ocorrem nas sociedades,
geralmente associadas com o pensamento de
Schumpeter (1934); ii) Perodo da Teoria Orga-
nizacional, em que inovaes no setor pblico
so vistas de maneira semelhante s inovaes
em empresas privadas, associada principalmen-
te com o desenvolvimento da teoria organiza-
cional e com o trabalho de Wilson (1989); e
iii) Perodo da Teoria Autctone, uma tendn-
cia mais recente (a partir dos anos 2000) de
desassociar as inovaes do setor pblico das
do setor privado.
Dessa forma, prevalece, no Perodo
Schumpeteriano, uma caracterizao decorren-
te da aplicao de seus princpios tericos no
contexto econmico. Assim, novas combinaes
so encontradas por agentes que empreendem
mudanas e viabilizam a expanso econmica.
Ressalta-se a existncia de um carter duplo
na relao entre inovao e setor pblico,
35
podendo tanto o setor pblico exercer o papel de
empreendedor como a inovao ser fomentada
pelo governo (Kattel et al., 2014).
J no Perodo da Teoria Organizacional, signifi-
cativa parte da literatura relacionada inovao
transita do setor privado para o setor pblico e
vice-versa. Debrua-se sobre o paradoxo dos
gerentes que administram ideias inovadoras e
que acabam encontrando resistncia em sua
implementao. As linhas de pesquisa dizem
respeito diversidade de tarefas e aos incenti-
vos em uma organizao, seja esta pblica, seja
privada (Lynn, 1997).
Por ltimo, o Perodo da Teoria Autctone, a
partir da dcada de 2000, tenta se afastar das
abordagens anteriores para discutir inovaes
nos servios pblicos e governana. Todavia,
ainda h questionamentos sobre questes subje-
tivas utilizadas como linha divisria do que seria
uma inovao de fato ou apenas uma melhoria
incremental no setor pblico. Nesse contexto,
emergem como reflexo os papis dos polticos
e dos gestores pblicos no processo de inovao
(Hartley, 2005).
Para Lynn (1997), a inovao no governo estaria
devidamente definida como uma transformao
fundamental, disruptiva e original das tarefas
essenciais da organizao. No entendimento do
autor, a inovao muda estruturas profundas, mo-
dificando-as permanentemente. Segundo Kattel
et al. (2014), tal definio reverbera o trabalho de
Wilson (1989), cuja concepo inicial do termo
pretende diferenciar quaisquer mudanas no
setor pblico das profundas modificaes que
deveriam realmente ser chamadas de inovaes.
J Moore, Sparrow e Spelman (1997) enten-
dem inovao no setor pblico como novidades
amplas e durveis o suficiente para afetarem
sensivelmente as operaes ou as pessoas da
organizao. Newman, Raine e Skelcher (2001),
por sua vez, apresentam como definio a mu-
dana descontnua ou incremental de algo com-
36
pletamente novo para uma especfica autoridade
local, sendo necessrio que a mudana j tenha
sido implementada em vez de ser apenas uma
aspirao ou uma iniciativa planejada.
Mulgan e Albury (2003) conceituam inovaes
no setor pblico como novas ideias que funcionam
(ou seja, a novidade deve estar implementada),
sendo inovaes de sucesso entendidas como a
criao e a implementao de novos processos,
produtos, servios e mtodos de entrega, os quais
resultem em melhorias significativas em termos
de eficincia, efetividade e qualidade. J Koch
e Hauknes (2005) apontam que a inovao a
implementao e a performance social de uma
nova especfica forma, ou repertrio, de ao
social, que implementada deliberadamente
pela entidade no contexto dos objetivos e das
funcionalidades de sua misso corporativa.
Por fim, Mulgan (2007) apresenta que a mais
simples definio da inovao no setor pblico
engloba ideias que so eficazes para criar valor
pblico, sendo necessrio que as ideias sejam,
ao menos em parte, novas (em vez de melhorias
incrementais); estejam implementadas; e sejam
teis (neste ponto destacando a necessidade de
se verificarem seus impactos para verificao
da entrega do valor pblico delas esperado).
4 IMPACTOS DE INOVAES
Embora a busca por inovaes tenha sido re-
alizada com empenho por empreendedores,
governantes e pesquisadores, com objetivo
de entregar algo novo a seu pblico, sendo at
mesmo compreendido por alguns como a pa-
naceia para os problemas econmicos e sociais
da vida contempornea (Wolfe, 1994; Bessant
e Tidd, 2009; Baregheh, Rowley e Sambrook,
2009), os impactos da adoo de inovaes so
aspectos, muitas vezes, deixados em segundo
plano nos estudos acadmicos sobre o tema,
condio reconhecida e nomeada na literatura
como vis pr-inovao (Abrahamson, 1991;
Rogers, 2003).
 Como forma de melhor compreender o
fenmeno dos efeitos decorrentes da adoo
de inovaes, prope-se, nesta abordagem, a
utilizao da Teoria da Difuso de Inovaes.
No modo schumpteriano de enxergar a inova-
o, essa teoria considerada o seu terceiro
estgio (aps a inveno e o desenvolvimento
de produtos), momento em que novos produtos
e processos so difundidos por todo o mercado
potencial e que seus impactos se tornam conhe-
cidos (Stoneman, 1995, p. 2-4).
Rogers (2003) apresenta a definio das
consequncias da adoo de inovaes, enten-
dendo-as como mudanas que ocorrem para
um indivduo ou para um sistema social como
resultado da aprovao ou rejeio de uma inova-
o. Segundo o autor, apesar da importncia do
tema (consequncias da adoo de inovaes),
pouca ateno tem sido dada por pesquisadores
e agentes de mudana temtica, tendo em
vista que isso raramente feito embora os
agentes de mudana devessem reconhecer sua
responsabilidade sobre as consequncias das
inovaes que introduzem.
Rogers (2003) identificou a existncia de
lacuna referente aos estudos voltados aos efeitos
das inovaes, concluindo que geralmente os
estudos so direcionados ao momento prvio ao
das consequncias, na busca de entendimento
se h a adoo ou no de determinada inova-
o e por qu. Para o autor, um rol de possveis
explicaes diz respeito s situaes arroladas
a seguir.
Patrocinadores enfatizam a adoo em si,
assumindo que suas consequncias sero
positivas as agncias assumem que as
inovaes so objeto de desejo por parte
dos clientes e so necessrias, alm de sua
adoo representar sucesso.
Os mtodos atuais de levantamento de opinio
por questionrios so menos apropriados
para investigar as consequncias das inova-
es do que para estudar as inovaes a
observao ao longo do tempo ou o estudo
de caso so as abordagens normalmente
utilizadas para investigao de consequn-
cias, enquanto os estudos sobre difuso tm
utilizado, em grande parte, questionrios,
ignorando as consequncias ps-adoo.
Consequncias tm difcil medio indi-
vduos nem sempre tm a compreenso
de todas as consequncias relacionadas
inovao que esto utilizando; por isso
tentativas de entender consequncias com
base na compreenso de respondentes
frequentemente geram concluses incom-
pletas e/ou equivocadas.
Rogers (2003) tambm argumenta que muitas
das pesquisas sobre difuso da inovao utilizam
a pergunta Quais variveis esto relacionadas
com a inovao?. Todavia, poucos estudos inves-
tigam Quais os efeitos de adotar inovaes?.
Dessarte, o autor prope uma modificao na
utilizao de variveis, de forma que a varivel
independentemente de estudos futuros sobre
inovao tenha foco alm da adoo ou no
da inovao, investigando as consequncias da
inovao (figura 1).
Ainda como forma de melhor compreender
os impactos da adoo de inovaes, uma
classificao em trs dimenses foi realizada
por Rogers (2003, p. 380).
Desejveis ou indesejveis consequncias
desejveis so aquelas que representam os
efeitos funcionais de uma inovao para um
indivduo ou para um sistema social, enquanto
as consequncias indesejveis dizem respeito
aos efeitos disfuncionais de uma inovao
para um indivduo ou para um sistema social.
A maioria das inovaes causam ambas
as consequncias (desejveis e indesej-
veis), e no se pode separar uma da outra.
Por exemplo, a utilizao dos telefones
celulares teve a consequncia desejvel de
facilitar a comunicao entre as pessoas.
Entretanto, tambm teve a consequncia
37
FIGURA 1
Um novo modelo para o estudo de consequncias de inovaes
Correlaes ou
antecedentes de inovao Indicadores de inovao
(Varivel Independente) (Antiga varivel dependente)
1. Educao; Pioneirismo na adoo de
2. Status Socioeconmico; novas ideias
3. Ambiente Cosmopolita;
4. Canais de Comunicao;
5. Outros.
Fonte: Rogers (2003, com adaptao).
Elaborao dos autores.
indesejvel de aumentar os acidentes de
trnsito, devido aos motoristas utilizarem
os aparelhos ao mesmo tempo que dirigem
os veculos.
Diretas ou indiretas consequncias diretas
so as mudanas para um indivduo ou um
sistema social que ocorrem em resposta ime-
diata adoo de uma inovao, enquanto
consequncias indiretas dizem respeito a
mudanas para um indivduo ou um sistema
social que decorrem das consequncias de
uma inovao. Por exemplo, ainda pensando
nos telefones celulares, sua adoo teve a
consequncia direta de permitir que mais
pessoas tivessem acesso comunicao
via telefone, antes limitada aos telefones
fixos e orelhes. No entanto, teve como
consequncia indireta a reformulao de um
mercado at ento existente de telefones de
linha fixa, o qual, antes do aparecimento dos
telefones celulares, era um ativo de investi-
mento (dado o alto valor da linha fixa e sua
escassez) e status social (quando a famlia
tinha mais de uma linha telefnica, era vista
como bastante prspera).
38
Consequncias da inovao
Nova varivel dependente
Consequncia funcional, Consequncia disfuncional,
direta ou manifesta indireta ou latente
1. Aumento de produo 1. Aumento da despesa;
ou efetividade; 2. Necessidade de aumento
2. Aumento de receitas; de capital
3. Mais lazer; 3. Menos distribuio
4. Outros. equitativa da renda, terra
ou outrosrecursos;
4. Outros
Nota: A rea destacada nas linhas pontilhadas representa o elemento
adicional de consequncias que deveria ser enfatizados na
pesquisas de difuso.
Antecipveis ou no antecipveis
consequncias antecipveis so mudanas
devido a inovaes que so reconhecidas e
intencionadas pelos membros de um sistema,
enquanto consequncias no antecipveis
remetem a mudanas devido a inovaes que
no so nem intencionais, nem reconhecidas
pelos membros do sistema. Por exemplo, a
disseminao dos telefones celulares para fins
de comunicao oral era uma consequncia
antecipvel, no entanto, a transformao de
celulares em smartphones que seriam utilizados
como principal forma de acesso internet era
uma consequncia no antecipvel quando
de seu desenvolvimento.
No setor pblico, as lacunas sobre estudos
com foco nos efeitos de inovaes tambm so
evidentes. Segundo uma reviso de literatura so-
bre inovaes no setor pblico, realizada por De
Vries, Bekkers e Tummers (2016), de 210 artigos
encontrados, 84, cerca de 40%, no mencionam
as consequncias, os impactos ou os efeitos das
inovaes. Dos que mencionam, muitos tm foco
exclusivamente nos efeitos positivos das inovaes,
desprezando os efeitos negativos dessas, como
se inovar por si s fosse um valor positivo a ser
perseguido (De Vries, Bekkers, Tummers, 2016).
Tal comportamento dos pesquisadores no
coaduna com as definies de inovao no se-
tor pblico aqui comentadas. Moore, Sparrow e
Spelman (1997) mencionam que a inovao no
setor pblico deve afetar sensivelmente as ope-
raes ou as pessoas da organizao. Mulgan e
Albury (2003) citam a necessidade de as inovaes
implicarem melhorias significativas em termos de
eficincia, efetividade e qualidade. Mulgan (2007)
coloca em evidncia que as inovaes no setor
pblico sejam teis, destacando os impactos
esperados pelo pblico. De forma que, embora
os vrios autores citados se refiram condio
de verificar consequncias das inovaes (afe-
tao de operaes, melhorias de performance
e observao de impactos), poucos estudos de
fato se debruam sobre a problemtica.
Kuipers et al. (2014), por sua vez, definem
as consequncias da adoo de inovaes no
setor pblico como resultados substantivos da
implementao de uma inovao que pode ser
intencional ou no intencional, positiva ou ne-
gativa. No levantamento realizado por De Vries,
Bekkers e Tummers (2016), os quais fazem uso
da definio de Kuipers et al. (2014), aparecem
como consequncias de inovaes a efetividade
(aumento ou diminuio desta); o aumento de
eficincia; os parceiros privados envolvidos; os
cidados envolvidos; o aumento da satisfao
do consumidor; e outros. Ressalta-se que, nas
consequncias da adoo de inovaes encon-
tradas por De Vrie, Bekkers e Tummers (2016),
h efeitos negativos apenas quanto efetividade.
Hartley (2005) discorre que, ao se tratar de
inovaes, se deve ter em mente que nem sempre
se est falando de um artefato fsico, mas de
mudana nos relacionamentos entre provedores
de servios e seus usurios. Consequentemente,
para a autora, as inovaes no setor pblico,
especialmente as radicais e complexas, so
multidimensionais, devendo ser consideradas
em seu contexto, com especficas dimenses
no interesse da comparao sistemtica, a qual,
assim, permite seu entendimento.
5 CONCLUSES
Este captulo se lanou ao desafio de abordar,
por meio de reviso de literatura, o fenmeno
complexo, multifacetado e multinvel das con-
sequncias da adoo de inovaes no setor
pblico, entendendo que, em especial para a
administrao pblica, compreender com pro-
priedade os impactos das mudanas decorrentes
de um processo de inovao fundamental para
o atendimento da misso dos rgos pblicos,
aspecto mais importante no mbito pblico que
no privado.
Tal entendimento se deve primazia do inte-
resse pblico, prevalecendo sobre perspectivas
individuais, condio destacada pela nfase no
papel do tomador de deciso na impulso e,
consequentemente, nos impactos das inovaes
(Oliveira e Santos Jnior, 2016). Entretanto, al-
gumas questes de relevncia ainda se mantm
sem explicao aparente e podem ser aborda-
das em estudos futuros. Qual a motivao do
servidor pblico para inovar? Aquele servidor
que se lana como empreendedor dentro de um
rgo pblico, o que o impulsiona? Potts e Kas-
telle (2010) apresentam perspectiva sobre essa
questo comparando a vida profissional de um
pesquisador para quem o reconhecimento de
um artigo cientfico produz status e crescimento
dentro da vida acadmica com a de um servidor
pblico que, reconhecido por suas conquistas,
pode alar novos cargos ou manter sua posio.
Estaro os autores certos a esse respeito?
Outra questo que emerge se relaciona com
o atual momento de crise por que passam os
governos. Em momentos de crise, normal ouvir
discursos relacionando escassez a oportunidade,
com motivao retrica sobre a necessidade
de melhorar/inovar/arriscar no setor pblico
em busca de servios de melhor qualidade.
preciso verificar as consequncias fticas
desse discurso, o que a literatura acadmica
39
demonstra ainda ser incipiente, sendo, por esse
motivo, necessrios os trabalhos com foco em
acompanhamento e anlise de consequncias
de inovaes. O discurso voltado inovao
vlido e empregado por voluntariosos servidores
pblicos, mas, talvez, parte desse esforo se
perca quando o agente pblico entende que a
inovao por si s j um avano na prestao
do servio pblico.
Destaca-se aqui que inovar no positivo em
si, mas que os efeitos da inovao, sim, podem
contribuir significativamente para a gerao de
valor no setor pblico, tornando possvel enfrentar
os variados e complexos desafios impostos ao
setor pblico na atualidade, como: combater as
epidemias e o terrorismo; lidar com ameaas de
mudanas climticas; melhorar o sistema educa-
cional; diminuir as taxas de crimes e presidirios;
reduzir a violncia domstica e sexual; prevenir
contaminaes de tragdias ambientais; aumentar
a eficincia da sade e da educao pblica, tor-
nando possvel reduzir seus custos; e melhorar o
bem-estar da populao em geral (Noveck, 2015).
Outro aspecto a ser considerado em relao
a estudos futuros diz respeito a abordagens
que, de certa maneira, contestem a assertiva
de Schumpeter (1934) de que a inovao
ocorre no lado da produo. Nesse contexto,
destacam-se os trabalhos voltados para ino-
vao aberta (Chesbrough, 2006) e inovao
em servios (Gallouj e Savona, 2009). H ainda
iniciativas contemporneas que buscam criar
ambientes de experimentao no setor pblico
conhecidos como laboratrios de inovao
(Tnurist, Kattel e Lember, 2015) , mas a anlise
de suas consequncias carece de verificao.
Desse modo, entendendo que a observao
do fenmeno das consequncias da adoo
de inovaes representa passo significativo
para a compreenso do desenvolvimento da
administrao pblica at mesmo como uma
evoluo da nova administrao pblica para
uma governana em rede (Hartley, 2005) , tor-
na-se imperativo buscar formas de compreender
os impactos das inovaes no setor pblico.
Se no setor privado os tomadores de deciso
podem se preocupar apenas com a adoo ou
no de suas inovaes pois nesse momento j
possvel ao empreendedor e ao investidor ter
retorno sobre os riscos corridos (Schumpeter,
1934) , no setor pblico necessrio ir alm e
se verificar o que ocorre aps a adoo, dada a
prevalncia do interesse pblico e da sociedade
sobre os riscos corridos pelos administradores
pblicos.
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42
CAPTULO 3
UMA ANLISE DA CONSTRUO DA AGENDA
DE INOVAO NO SETOR PBLICO A PARTIR DE
EXPERINCIAS INTERNACIONAIS PRECURSORAS1
Bruno Queiroz Cunha2

1 INTRODUO 12
Intuitivamente, o termo inovao no tende a
ser associado de uma maneira automtica ao
setor pblico. Governos so tidos como pouco
dinmicos e anti-inovadores pelo senso comum.
Isto recorrentemente referendado por ana-
listas e estudiosos do Estado com vises mais
tradicionalistas da gesto pblica.
Entretanto, inovao no setor pblico3 tem
se constitudo em um campo prprio e de des-
taque, ainda que interdependente de outros.
No aspecto conceitual, inovao em governo
pode ser entendida como o processo de criao
de novas ideias e sua transformao em valor
para a sociedade (Bason, 2010). Essa viso no
difere muito, do ponto de vista de seus principais
elementos constitutivos, de conceitos existentes
para inovao no setor privado.
Tais elementos definidores consistem, pri-
meiro, no contedo inventivo da ao humana,
que est na raiz da inovao. por meio dele
que se concebem e lanam novas ideias. O
segundo elemento diz respeito ao componente
mediato da inovao, de natureza prtica e ma-
terializvel, que o que d concretude e a torna
perceptvel no mundo real. Simplificadamente,
portanto, inovao o novo posto em ao.
O que tambm se verifica que a inovao
em organizaes pblicas resulta de, ao menos,
um duplo movimento evolutivo terico-cien-
tfico. Como ficar claro ao longo do captulo,
esse movimento envolve, por um lado, a teoria
dedicada explicita e precipuamente inovao
tecnolgica e industrial, e, em paralelo, evolues
analticas dentro de campos das cincias sociais
e cincias sociais aplicadas.
Como consequncia desse avano terico
multidisciplinar, o que se nota que, alm do
mbito puramente terico, instncias oficiais
de governo e mesmo organismos suprana-
cionais tambm passaram gradativamente a
contemplar a discusso e voltar-se ao tema.
No tardou para que entidades como a Unio
Europeia e a Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (OCDE) pas-
sassem a se constituir como lcus de produo
analtica e de advocacy em torno da inovao
em governo. Este interesse se somou atuao
de governos nacionais na direo da inovao
no setor pblico, particularmente no mundo
desenvolvido.

1. Uma primeira verso deste trabalho foi apresentada no IX Congresso Consad de Gesto Pblica, realizado em Braslia/
DF, em junho de 2016. Este captulo constitui-se em uma verso estendida e atualizada daquele trabalho.
2. Especialista em polticas pblicas e gesto governamental no Ipea. E-mail: <bruno.cunha@ipea.gov.br>.
3. O termo inovao no setor pblico ser utilizado neste texto em conjunto com os termos inovao em governo e
inovao na gesto pblica, sendo todos eles tratados como substitutos entre si.
 justamente no terreno dos pronunciamentos
documentais de carter institucional que se situa
a inteno de pesquisa por trs deste trabalho.
O objetivo deste captulo analisar o contedo
da produo internacional de natureza institu-
cional no campo da inovao no setor pblico, de
modo a produzir inferncias sobre os provveis
direcionamentos e posies normativas indi-
cados nos documentos em questo. Portanto,
no se objetivar a produo de uma reviso da
literatura acadmica nessa rea, que j encontra
antecedentes brasileiros e internacionais, alm
de substantiva contribuio por meio de outros
captulos deste livro.
Por produo documental de carter institu-
cional entende-se aquela exarada por rgos de
governo, organismos e organizaes nacionais
ou multilaterais e instituies de pesquisa ou de
consultoria independentes, do tipo think tank. A
relevncia de analisar essa produo reside no
fato de que ela influi decisivamente na constru-
o de agendas de governo e em aes tanto
pblicas quanto privadas neste ltimo caso,
especialmente na criao de condies para
o surgimento de novas convenes e padres
epistmicos e institucionais em grupos ou co-
munidades profissionais.
Sendo assim, pode-se afirmar que a influ-
ncia prtica da documentao institucional
aqui referida elevada, podendo, inclusive, em
alguns casos, ser mais determinante quanto s
consequncias de ordem prtica do que textos
de carter acadmico. Ademais, vlido supor
que documentos institucionais se alimentem da
produo acadmica de maior destaque, com a
qual dialogam e sobre a qual se apoiam. Deste
modo, no h, evidentemente, um descasamento
entre as duas naturezas de documentos.
Este trabalho est organizado da seguinte
forma. A primeira seo, que sucede esta in-
troduo, colocar o debate sobre inovao no
setor pblico em contexto, investigando o terreno
ontolgico do qual resulta o debate aqui posto.
A seo seguinte aborda o referencial terico
pertinente, etapa em que o elemento multidis-
ciplinar aqui referido ser mais bem explorado.
Posteriormente, a terceira seo explicita o mtodo,
detalhando todos os expedientes empreendidos
por meio da tcnica da anlise de contedo. Em
seguida, ser efetivamente analisado o contedo
do corpus de texto constitudo. Segue da uma
seo de interpretao dos resultados, luz da
teoria. Por fim, na concluso, sero revistos os
principais elementos da anlise, assim como
apontadas limitaes e sugestes de caminhos
para futuras pesquisas.
Ressalte-se, por fim, que no identificamos na
literatura internacional especfica sobre inovao
no setor pblico anlises semelhantes que ora
se prope, tampouco na literatura nacional. Por
isto, este trabalho apresenta contribuio terica
clara e relevante, haja vista analisar contedo de
elevada reputao e impacto concreto, assim,
contribuindo para o avano da pesquisa em
inovao no setor pblico.
2 CONTEXTUALIZAO E OBJETO DE
ANLISE
Inovao no setor pblico surge em um contexto
de complexidades mundiais crescentes. A natureza
distintiva das complexidades contemporneas e,
essencialmente, sua severidade em quaisquer
ambientes institucionais constitudos criam
terreno propcio para o debate sobre inovao
em governo. Em comum a todas as naes, h
o fato de a realidade atual dificultar a apreenso
automtica de problemas e potenciais solues,
e mesmo a alocao de responsabilidades entre
os atores existentes.
Vale detalhar alguns dos principais desa-
fios que compem o contexto maior no qual
a inovao em governo se instala. Segundo
Bekkers, Edelenbos e Steijn (2011), a lista
a seguir contm os fatores de perturbao
responsveis pela intensificao da nova
tendncia de inovao na gesto pblica.
44
 A existncia dos chamados wicked pro-
blems, que so problemas contempor-
neos abrangentes e de repostas difceis.
Exemplos so: aquecimento global, desas-
tres ambientais, envelhecimento popula-
cional, terrorismo, pobreza extrema, desi-
gualdade de renda crescente etc.
Problemas pblicos tradicionais e pere-
nes passam a tomar novos contornos e a
requerer novas respostas para que avan-
os adicionais sejam possveis. Exemplos:
educao, sade, mobilidade urbana,
segurana, insero internacional, gasto
pblico, gesto pblica etc.
A sociedade reivindica continuamente, e
muitas vezes por meio de contundentes pro-
testos, a ampliao de espaos de participa-
o, o que determina o fortalecimento da
democracia participativa em paralelo ou
mesmo em substituio representativa.
Modelos de gesto pblica muito tecno-
crticos e fechados, tanto nos processos
quanto nos objetivos e metas, mostram-
-se ineficazes para o crescente dinamis-
mo, fluidez e severidade dos mltiplos de-
safios da contemporaneidade.
E tudo isto emoldurado por ambientes
de crise financeira internacional, restrio
oramentria e necessidade de aprimora-
mento da qualidade do gasto pblico.
A partir desses desafios, surge aos governos a
necessidade de se reinventarem continuamente
e em novas bases. A incapacidade de operar em
ambientes diversos, complexos e desorganiza-
dos coloca o Estado sob presso constante. E
justamente em um contexto em que padres
tradicionais e regras vigentes so postos prova
que instituies podem ou devem inovar.
Para alguns, a inovao tornou-se um imperativo
sem o qual valores tanto de eficincia quanto de
legitimidade do Estado no podero ser atingidos
(Nesta, 2009; OCDE, 2015).
45
Neste sentido, o elenco de desafios exposto
anteriormente pode, de fato, forar processos
inovativos em organizaes pblicas. Isto pode
ocorrer sem que tenha havido deciso deliberada
ou orquestrao prvia por parte do Estado. A
severidade desses desafios, aliada a uma maior
facilidade de comunicao, circulao de conhe-
cimento e informao que to bem caracterizam
a economia do conhecimento e em rede po-
dem fomentar mecanismos de transformao e
inovao irresistveis ao Estado (Castells, 1996).
Por outro lado, alm de fatores externos,
tambm fatores internos aos Estados podem
estruturar canais de inovao. Seja em virtude
de uma oportunidade gerada pela presso ini-
cialmente advinda da sociedade ou do mercado,
seja por restries financeiras e a necessidade
de fazer mais com menos, Estados nacionais e
organizaes pblicas podem experimentar mais
frequentemente iniciativas de inovao. Como
ser tratado mais frente, essa agenda passou a
constituir uma pauta efetiva de governos nacionais
e organizaes internacionais.
3 REFERENCIAL TERICO
Ao se analisar a literatura dedicada ao tema da
inovao no setor pblico, nota-se que o debate
se alimenta diretamente da convergncia entre
trajetrias de evoluo terica de campos dis-
tintos (Comisso Europeia, 2013). Por um lado,
a reflexo analtica sobre inovao em governo
resulta de avanos percebidos na teoria mais
prpria da inovao tecnolgica e industrial.
Esta, ao longo do tempo, projetou-se de modo a
incluir elementos e fenmenos adicionais, o que
teve como consequncia a alterao da natureza
do setor pblico enquanto objeto de anlise.
Esse interesse expansivo da teoria da inovao,
no que concerne aos governos, foi muito alm
do tradicional diagnstico que trata o setor p-
blico como uma barreira ou um facilitador de
inovaes. Notadamente em virtude do avano
de uma viso terica particular, a dos siste-
mas de inovao, como ser visto mais abaixo,
organizaes pblicas saram gradativamente da
margem e da condio de atores acessrios ou
complementares inovao nas empresas para
tomarem lugar de efetivos agentes inovadores,
a serem assim estudados.
Um segundo movimento terico evolutivo
emergiu de dentro do campo das cincias sociais
e das cincias sociais aplicadas. Neste caso, a
busca por maior poder explicativo sobre eventos
empricos de sucesso ou fracasso nos governos,
alm da crescente oportunidade criada por
um perceptvel vcuo deixado pela deficincia
emprica e programtica de modelos de gesto
pblica preexistentes, criaram condies para
que o debate nas cincias sociais passasse a
ser informado por novos conceitos, inclusive o
da inovao (Osborne e Brown, 2013).
Tradicionalmente, inovao vista, dentro de
uma lgica empresarial, como o fenmeno a partir
do qual se pode alcanar diferencial competitivo
e fatias extraordinrias de mercado para firmas
e empreendedores. Isto, por sua vez, decorre de
um processo de destruio criativa que elimina
tecnologias maduras e cria outras, novas e es-
sencialmente disruptivas (Schumpeter, 1943).
Segundo o Manual de Oslo, documento central
e amplamente utilizado em polticas pblicas de
estmulo inovao tecnolgica, inovao a
QUADRO 1
Diferentes vises explicativas do processo inovador
Linear oferta
Cincia determina a inova-
Abordagem
o (science push)
Setor pblico como
Ideia central financiador da produo de
conhecimento
Difuso de conhecimento Top-down
Principais propostas de Seletivas, verticais, centrali-
poltica pblica zadas e hierrquicas
Governana e arranjos Baseados na academia e no Critrios de mercado e de
institucionais setor pblico
Elaborao do autor.
implementao de um produto (bem ou servio)
novo ou significativamente melhorado, ou um
processo, ou um novo mtodo de marketing, ou
um novo mtodo organizacional nas prticas de
negcios, na organizao do local de trabalho
ou nas relaes externas (OCDE, 2005, p. 55).
Outra referncia terica fundamental diz
respeito ao exame da evoluo das ideias no
campo da inovao. Lentes interpretativas mais
holsticas e menos determinsticas, que veem a
inovao por ticas evolucionrias e sistmicas,
tem destaque nesse percurso histrico. Em gran-
de medida, tais lentes podem ser agrupadas no
que se convencionou denominar de teoria dos
sistemas de inovao (Lundvall, 1992; Nelson,
1993; Freeman, 1995).
A abordagem de sistemas de inovao
apresenta elementos divergentes de vises
tradicionalistas. Nestas, preponderante o en-
tendimento linear da inovao, caracterstico de
noes economicamente mais conservadoras
e fiis viso do Estado exclusivamente como
reparador de falhas de mercado (Mazzucato,
2011). Esse entendimento tradicional detm
a caracterstica de compreender o processo
inovativo como algo determinstico e, portanto,
linear. Como detalha o quadro 1, tal determinismo
diverge da noo sistmica, na qual h menos
previsibilidade na inovao.
Linear demanda Sistemas de inovao
O mercado determina a
(Ecos)sistemas de inovao
inovao (demand pull)
Setor privado como fonte de Setores pblico e privado como fontes
conhecimento complementares
Bottom-up Bi ou multidirecional
Horizontais e do lado da Formao de redes e parcerias; multidis-
demanda ciplinariedade
Foco em participao, cocriao e
eficincia coordenao
46
 Deve-se atentar para o fato de que as vises
de acepo linear acerca da inovao sofreram
gradativa perda de poder explicativo ao longo
do tempo. Como esclarece Nesta:
Tradicionalmente, o que significa dizer os ltimos
50 anos, inovao tem sido sinnimo de inveno
cientfica e tecnolgica gerada de conhecimento
baseado em cincia (inovao tradicional). Isto foi
o que empresas de alta-tecnologia fizeram em seus
laboratrios de pesquisa e desenvolvimento (P&D),
algo raramente feito no setor pblico ou no terceiro
setor. Entretanto, tem se tornado crescentemente
bvio que diversas formas de inovao so negli-
genciadas por esse modelo linear tradicional ou de
science push (Nesta, 2009, p. 17, traduo nossa).4
Muito em decorrncia da diversidade e po-
der explicativo da perspectiva dos sistemas de
inovao, a teoria avanou de modo a incluir
o setor pblico como pea fundamental de
anlise, e no apenas como ator externo ou
complementar. Em comparao com a viso
linear, seja pela oferta ou pela demanda, o setor
pblico visto na abordagem sistmica mais do
que como uma mera condio, tornando-se um
partcipe da inovao.
Um terceiro estgio evolutivo a partir da,
que, por sua vez, tambm ascendeu da trilha
aberta pela teoria dos sistemas de inovao,
caracteriza-se pela indagao acerca da din-
mica da inovao internamente aos governos
e s organizaes pblicas. Isto, de incio,
significou ter no Estado, suas instituies e
organizaes, um catalisador direto de ino-
vao na indstria. Porm, o movimento mais
recente foi, de fato, o de passar a enxerg-lo
como fonte ou agente de inovao (Comisso
Europeia, 2013).
Em outras palavras, a relao entre setor pblico
e inovao percorre a trajetria terica expansiva
expressa no quadro 2, at que se aporte, em pro-
cesso cumulativo, um entendimento claro sobre
a capacidade interna do Estado de ele prprio
figurar como um agente inovador.
Observe-se que os quatro papeis do Estado
anteriormente indicados no so mutuamente
exclusivos entre si, de maneira que todos podem
coexistir e se somar na prtica e natural
que isto ocorra, quando se trata de sistemas de
inovao complexos. Em outras palavras, no h
necessariamente um continuum entre esses quatro

QUADRO 2
Relao entre setor pblico e inovao diferentes papis do Estado

Restrio Condio Catalisador AGENTE

Elaborao do autor.

4. No original: Traditionally, which is to say for the past 50 years, innovation has often been synonymous with scientific
and technological invention born of new research-driven knowledge (traditional innovation). It was what high-technology
businesses did in their research and development (R&D) labs, rarely something done in the public or third sectors.
However, it has been increasingly obvious that many forms of innovation are neglected by this traditional linear or
science-push model

47
papeis, e a trajetria que se aponta refere-se a um
movimento agregativo de papeis, ao longo de um
processo de diversificao da funo do Estado
junto ao fenmeno da inovao e do melhor
entendimento analtico quanto a isto. Portanto,
denotar-se o Estado como agente de inovao no
implica afastar a possibilidade de que instituies
pblicas tambm possam vir a ser um entrave a
ela, ou mesmo condies ou catalisadores.
Outro ponto fundamental que se deve ter
claro, inclusive para que se mantenha a devida
coerncia com a obra de autores seminais do
campo da inovao, que, ao se argumentar em
favor da inovao no setor pblico, uma pergunta
central deve ser respondida: se no o lucro e
a competio que servem de estmulo inovador,
dado que organizaes pblicas no operam nessa
lgica, o que provoca o mpeto inovador nessas
organizaes? Bloch et al. (2010) explicam que
h algumas categorias de determinantes que
podem cumprir com esse papel. So elas:
financeira ou econmica: ligada busca
por eficincia e efetividade;
relaes internacionais: competio en-
tre naes por influncia econmica ou
poltica;
poltica: novas agendas partidrias ou a
competio entre lideranas polticas;
democracia e governana: nfase na coo-
perao entre atores ou na participao
social em processos de tomada de deciso;
institucional: advinda da adaptao a no-
vas regras;
agendas especficas de lideranas ou
grupos corporativos; e
interesse pblico ou reputacional individual.
Complementarmente, Bekkers, Edelenbos e
Steijn (2011) esclarecem que o que efetivamente
serviu de fio condutor para que o termo inova-
o migrasse das discusses de gesto privada
e desenvolvimento tecnolgico para a esfera
pblica foi o fato de que elementos empricos
recorrentemente identificados em episdios de
inovao privados no se mostravam exclusivos
do setor privado. Novamente, isto se deveu, em
larga medida, ao poder explicativo e elevada
reputao que noes sistmicas de inovao
ganharam na esfera acadmica e governamental.
Essas noes foram capazes de ressaltar alguns
aspectos fundamentais no processo de inovao
que poderiam operar tanto nas organizaes
privadas quanto pblicas. Entre tais aspectos
comuns, destaca-se o potencial advindo da
interao entre diferentes atores, refletida em
noes como a da inovao aberta, da cocriao
e do experimentalismo (Fuglsang e Pedersen,
2011; Sabel e Zeitlin, 2012).
Contudo, no foi apenas o avanar da teoria
de inovao, e notadamente a dos sistemas de
inovao, que impulsionou o debate da inovao
em governo. A prpria viso predominante nas
cincias sociais passou a enxergar que a inova-
o crescentemente um elemento chave em
organizaes pblicas (Pollitt, 2011; Osborne e
Brown, 2013). Isto se deve, inicialmente, a uma
srie de crescentes questionamentos empricos
e tericos direcionados a propostas e modelos
tradicionais de gesto pblica.
O iderio burocrtico Weberiano tradicio-
nal, por exemplo, ainda que eficiente para fins
de controle, hierarquia e previsibilidade, no
parece atender a contento velocidade e
interdependncia das misses que os governos
devem passar a cumprir, atualmente. Como dar
respostas rpidas a uma sociedade dinmica e
participativa quando uma srie de protocolos
legais inflexveis e preestabelecidos precisam
necessariamente ser respeitados? Como incorpo-
rar a incerteza e a necessidade de experimentar
coletivamente novas ferramentas e ideias em
uma estrutura rgida de controle que avessa
a riscos, condena a incerteza e, portanto, retm
a criatividade?
48
 Mas no s o modelo burocrtico que apre-
senta restries. Do mesmo modo, instituies
pblicas que se acostumaram a mimetizar mo-
delos privados, focadas nos valores de eficincia
e orientadas prioritariamente por ferramentas
absorvidas do mercado, em sua maioria inspi-
radas pela lgica da Nova Gesto Pblica (ou
New Public Management), tm impacto cada
vez mais restrito face os desafios e expecta-
tivas contemporneos (Bekkers, Edelenbos e
Steijn, 2011). A ideia proclamada pela lgica
gerencialista da figura de um cidado cliente
se contrape, ao menos em parte, realidade
de cidados que no se sentem satisfeito com
resultados meramente utilitaristas e unidimen-
sionais da ao pblica.
Nos dias atuais, contingentes cada vez mais
representativos da populao no querem ape-
nas saber se o lixo que produzem recolhido
da frente de suas casas rotineiramente; querem
tambm compreender e acompanhar como esse
lixo ser tratado, que impacto ambiental isso tra-
r, o que indivduos que dependem da atividade
econmica de tratamento de resduos auferiro
ou sofrero como consequncia de seu trabalho,
entre outros. Para necessidades assim to mais
complexas do que no passado, nem tudo pode
ser valorado por meio de critrios de racionali-
dade econmica e eficincia, ou ser legitimado
em virtude de clculos do tipo custo-benefcio
(Pollitt e Bouckaert, 2011).
A necessidade de inovar (...) no somente reflete um
desejo de criar um governo mais eficiente e efetivo,
a qual, em alguma medida, a viso dominante na
literatura da Nova Gesto Pblica e o que fre-
quentemente focado em processos modernizao
do servio pblico (...) um servio pblico inovador
requerido para criar um servio pblico legtimo
que capaz de enfrentar um nmero vasto de wi-
cked societal challenges desafios para os quais
abordagens inovadoras devem ser desenvolvidas e
implementadas a fim de conciliar valores diferentes
e recorrentemente contrastantes.5
Portanto, o duplo movimento de evoluo
terica que abarca tanto a teoria prpria da
inovao quanto ideias ascendentes nas cin-
cias sociais e cincias sociais aplicadas confere
substrato para a explicao do carter ontolgico
da inovao no setor pblico.
4 METODOLOGIA
De maneira a materializar a discusso terica
desenvolvida anteriormente, esta seo detalha
como se procedeu, metodologicamente, a anlise
desenvolvida sobre o corpus de texto escolhido.
A tcnica utilizada foi a da anlise de contedo,
nos termos de Bardin (1977). Por meio dela,
procedeu-se a explorao do contedo docu-
mental e a anlise do contedo de um conjunto
de documentos que respeitam uma natureza e
um propsito comuns ou muito similares.

Em sintonia com o diagnstico de limitao de O exerccio empregado foi o de analisar o

modelos de gesto vinculados nova gesto pblica
e, tambm, atentos severidade do contexto de pro-
blemas complexos que se avolumam na atualidade,
Bekkers, Edelenbos e Steijn (2011, p. 6, traduo
nossa) reforam a natureza de imperatividade da
inovao em governo, conforme j referido.
contedo de documentos especficos, todos
versando explicitamente sobre o tema da inova-
o no setor pblico. Deste modo, procurou-se
atender condio de homogeneidade. Tambm
se empreendeu esforo no sentido de cumprir
com critrios de exaustividade, representatividade

5. No original: The need to innovate () does not only reflect a desire to create a more efficient and effective government,
which is to some extent the dominant view in the new public management literature and which is often focused on the
modernization of public services processes () an innovative public sector is required to create a legitimate public sector
that is able to meet a number of wicked societal challenges challenges for which innovative approaches have to be
developed and implemented that reconcile different and very often contrasting values

49
e pertinncia na construo do corpus de texto,
que tambm so indicaes de Bardin (1977).
Foram determinadas como unidades de re-
gistro documentos de natureza institucional e
oficial, ou seja, no acadmicos. Tais documentos
foram examinados a partir de categorias pr-es-
tabelecidas, retiradas da literatura prpria de
inovao no setor pblico. Computou-se para
todos os documentos a presena ou ausncia
das categorias adotadas.
O quadro 3 descreve as categorias com as quais
se trabalhou e seus significados. As trs categorias
QUADRO 3
Categorias de anlise do corpus de texto
Carter normativo
Subcategorias
Lgica Lgica da
consequencialista apropriao
Diz respeito prioriza- Diz respeito priori-
o de valores de efi- zao de valores de
cincia e efetividade, enraizamento social
amparados em vises e busca por legitimi-
racionais e financeira- dade das inovaes
-mente orientadas. na relao entre
Estado e sociedade.
Elaborao do autor.
documentos que compe o corpus de texto.
Ou seja, no bastou apenas que fossem as ca-
tegorias e seus ttulos mencionados esparsa ou
topicamente nos documentos em questo, mas,
sim, que neles houvesse uma reflexo analtica
ou um posicionamento claro acerca dos temas
categorizados. Este um exerccio cuidadoso
que decorre essencialmente da inspeo dos
documentos identificados luz da teoria.
Um exemplo ilustrativo do esforo empreen-
dido na inspeo da presena ou ausncia das
categorias e subcategorias nos documentos
do corpus de texto diz respeito s ocorrncias
escolhidas, assim como as subcategorias, con-
densam um conjunto de elementos cruciais
para a reflexo acerca da dinmica da inovao
no setor pblico. No que tange explicitamente
ao caso da categoria carter normativo, suas
duas subcategorias tiveram como inspirao a
taxonomia adotada em Bekkers, Edelenbos e
Steijn (2011).
Ressalta-se que a identificao das catego-
rias nos documentos de referncia dependeu
de que neles houvesse um tratamento analtico
consistente sobre os temas categorizados,
a partir da leitura de cada um dos dezessete
Antecedentes institucionais Avaliao
Subcategorias
Contexto institucional Contexto institucional
interno externo
Diz respeito referncia Diz respeito referncia Diz respeito referncia
expressa e analiticamente expressa e analiticamente expressa e analitica-
aprofundada a aspectos aprofundada a aspectos de mente aprofundada
de natureza interna s natureza externa ao Estado, a aspectos ligados
organizaes pblicas ou especialmente na constru- avaliao e mensurao
ao ambiente institucional o de redes com atores pertinentes s aes de
que determina o surgimen- diversos e a coordenao inovao no setor pblico
to de inovaes no setor para fins de inovao no e seus resultados.
pblico. setor pblico.
isoladas do termo avaliao ao longo dos
textos. Neste caso, a incidncia do termo, pura
e simplesmente, no foi considerada como
vlida para a realizao da contagem, o que
s foi feito quando o documento enfrentou a
temtica da avaliao com algum empenho
analtico relevante, que agregasse ou reforasse
o que a literatura j aponta sobre a temtica.
Do contrrio, a simples meno ao termo,
desprovida de aprofundamento analtico,
no foi tratada como indicativo de presena
da categoria. Com as devidas adaptaes,
o mesmo valeu para as demais categorias e
subcategorias definidas.
50
 Portanto, o que se buscou por intermdio da
anlise de contedo foi indicar no conjunto de textos
a ocorrncia ou no das categorias definidoras,
dentro do padro de aprofundamento e extenso
descrito anteriormente. No processo de leitura dos
documentos, para aqueles em que se identificou a
ocorrncia de dada categoria, atribuiu-se o indicador
1, referente presena da categoria em questo.
Na ausncia, atribui-se o indicador 0.
Nas categorias que contam com subcatego-
rias, ou seja, para carter normativo e antece-
dentes institucionais, o indicador de presena
foi dividido entre ambas as subcategorias. Ou
seja, caso as duas existissem no documento
analisado, a cada uma foi atribudo o indicador
0,5. Caso, por outro lado, apenas uma das duas
subcategorias existisse no documento e a outra
no, que se fez presente foi atribudo 1. Neste
caso, o significado que a categoria como um
todo est presente, contudo, expressa somente
na forma de uma das subcategorias, e no das
duas. Por fim, se nenhuma das subcategorias
est presente no documento, o que, por con-
sequncia, significa que a categoria qual
elas pertencem tambm no est, a ambas foi
conferido o indicador 0. Em sntese:
0 Indicador de ausncia da categoria ou subca-
tegoria no documento;
1 Indicador de presena da categoria ou subca-
tegoria no documento;
0,5 Indicador de presena das duas subcategorias
no documento.
5 ANLISE DO CORPUS DE TEXTO
O corpus de texto foi construdo majoritariamente
a partir da base de dados da biblioteca online do
Observatory for Public Sector Innovation (OPSI),
da OCDE,6 utilizando-se como critrio central
a temtica dos documentos, que deveriam ser
6. Ver: <https://goo.gl/4ht8W3>.
7. Todos eles esto integralmente referenciados na seo referncias biogrficas ao final deste trabalho.
51
adstritos inovao no setor pblico. O OPSI
foi criado em 2015, e rene em seu website
diversos textos, acadmicos e no acadmicos.
O critrio de seleo adotado neste trabalho
partiu, primeiramente, como explicitado ante-
riormente, da excluso de textos acadmicos; e,
em segundo lugar, da incluso apenas de textos
que versassem exclusivamente sobre inovao
no setor pblico e que tivessem carter institu-
cional. Os textos acadmicos foram excludos do
critrio de busca porque, conforme j indicado,
o propsito da investigao foi debruar-se ex-
clusivamente sobre documentos institucionais,
o que se distingue de uma reviso da literatura.
Documentos dedicados a temas correlatos e
que tambm constavam da biblioteca digital do
OPSI, como os dedicados a temas de governo
eletrnico, governo aberto e transparncia, relao
Estado-sociedade etc., ainda que pertinentes
discusso mais geral sobre inovao, tambm no
foram inseridos no corpus para que no se compro-
metesse a homogeneidade e a especificidade da
anlise. Brando e Bruno-Faria (2013) destacam
que a produo documental no campo de inovao
no setor pblico por agncias pblicas, governos e
instituies de pesquisa e internacionais constitui
uma esfera de pesquisa especfica no campo da
inovao no setor pblico, e foi sobre tal esfera
que o presente trabalho se deteve.
O objetivo do exerccio realizado foi, portanto, o
de efetivamente compreender como se desenham
os argumentos centrais e os posicionamentos
de documentos oficiais. Estes foram separados
em trs tipos, como se pode notar no quadro
4.7 O primeiro o de documentos produzidos
por organismos internacionais ou instncias
supranacionais (OI). Neste caso, encontraram-se
documentos elaborados pelo Nordic Innovation
Centre, Comisso Europeia, Unio Europeia, Ban-
co Interamericano de Desenvolvimento (BID) e
OCDE. O segundo tipo foi o dos documentos de
governos nacionais (GN), e os utilizados foram
do Reino Unido, da Austrlia, da Frana e do
Canad. Por fim, relacionaram-se documentos
de instituies de pesquisa privadas e think
tanks (IP/TT).
Cumpre notar, particularmente no caso dos
governos nacionais, que h uma srie de outras
iniciativas governamentais em construo mundo
afora e que no foram includas no corpus de
texto, especialmente pelo fato de se mostrarem
pouco adensadas ou ainda em estgio prelimi-
nar de formatao.8 Fundamentalmente, essas
experincias no produziram, at o momento,
documentao relevante para que pudessem
ser includas em uma anlise de contedo
como a que se elaborou, ou o fizeram por meio
de idioma distinto do ingls, espanhol, francs
e portugus, que foram aqueles utilizados na
seleo dos documentos.
Adicionalmente, ainda que se aceite que o trabalho
feito por governos nacionais em estgios iniciais de
articulao em torno da inovao no setor pblico
j possa gerar algum impacto local, razovel supor
que, do ponto de vista da reflexo sobre o tema,
eles devam largamente repercutir posicionamentos
e recomendaes contidas em experincias mais
avanadas e pretritas. O mais relevante, portanto,
que os documentos mais representativos estejam
contemplados no corpus de texto.
O quadro 4 detalha, uma vez aplicado o m-
todo escolhido e os critrios de busca adotados,
como se comportou a anlise de contedo e
os resultados finais de presena e ausncia
alcanados pelas categorias e subcategorias.

QUADRO 4
Resultados da aplicao da anlise de contedo sobre o corpus de texto

Categorias
Carter normativo Antecedentes institucionais
Autoria ou
Ttulo do texto/ Subcategorias Subcategorias
patrocnio Tipo Ano
relatrio Contexto insti- Contexto insti- Avaliao
institucional
Lgica da Lgica da tucional interno tucional externo
consequencialista apropriao (barreiras e (governana e
facilitadores) redes de atores)
Measuring public
innovation in the
1 Nordic countries NIC (2011) OI 2011 0,5 0,5 1,0 0,0 1,0
Copenhagen
Manual
Trends and chal-
Comisso
lenges in public
2 Europeia OI 2012 0,5 0,5 0,5 0,5 0,0
sector innovation in
(2012b)
Europe
Innovation in the
Comisso
public sector its
3 Europeia OI 2012 1,0 0,0 0,0 0,0 0,0
perception in and
(2012a)
impact on business
(Continua)

8. Exemplos so os casos de: Chile (ver: <http://lab.gob.cl>), Cingapura (ver: <https://goo.gl/U6X8GK>), Emirados
rabes Unidos (ver: <https://goo.gl/sSkuDq>), frica do Sul (ver: <http://www.cpsi.co.za>) e Frana (ver: <http://www.
la27eregion.fr/en/>).

52
(Continuao)
Categorias
Carter normativo Antecedentes institucionais
Autoria ou
Ttulo do texto/ Subcategorias Subcategorias
patrocnio Tipo Ano
relatrio Contexto insti- Contexto insti- Avaliao
institucional
Lgica da Lgica da tucional interno tucional externo
consequencialista apropriao (barreiras e (governana e
facilitadores) redes de atores)
Comisso
Powering public
4 Europeia OI 2013 0,5 0,5 0,5 0,5 0,0
sector innovation
(2013)
The innovation
imperative in the
OCDE
5 public sector set- OI 2015 0,5 0,5 0,5 0,5 0,0
(2015)
ting an agenda for
action

Innovando para
una mejor gestin
la contribucin de
6 BID (2016) OI 2016 0,5 0,5 0,5 0,5 1,0
los laboratorios
de innovacin
pblica

Reino Uni-
Innovation across
7 do (NAO, GN 2009 1,0 0,0 1,0 0,0 1,0
central government
2009)
Empowering chan-
ge: fostering change Austrlia
8 GN 2010 0,5 0,5 0,5 0,5 1,0
in the Australian (2010)
public service
Frana
Linnovation au
9 (Oural, GN 2015 0,5 0,5 0 1,0 1,0
pouvoir!
2015)
Centre dinnovation
Canad
10 Premier Rapport GN 2016 0,5 0,5 0 1,0 1,0
(2016)
Annuel
The innovation Nesta
11 IP/TT 2009 0,5 0,5 0,5 0,5 0,0
imperative (2009)
Center for
How to generate American
12 innovation in the Progress IP/TT 2010 0,5 0,5 0,5 0,5 1,0
public sector (CAP,
2010)
Innobarometer
Gallup Or-
analytical report
13 ganization IP/TT 2010 1,0 0,0 1,0 0,0 1,0
innovation in public
(2010)
administration

Making the most of

The Work
public services a
14 Foundation IP/TT 2011 1,0 0,0 1,0 0,0 0,0
systems approach
(2011)
to public innovation

(Continua)

53
(Continuao)

Categorias
Carter normativo Antecedentes institucionais
Autoria ou
Ttulo do texto/ Subcategorias Subcategorias
patrocnio Tipo Ano
relatrio Contexto insti- Contexto insti- Avaliao
institucional
Lgica da Lgica da tucional interno tucional externo
consequencialista apropriao (barreiras e (governana e
facilitadores) redes de atores)

Innovation in public
sector organisa-
tions a pilot sur- Nesta
15 IP/TT 2011 0,5 0,5 0,0 0,0 1,0
vey for measuring (2011)
innovation across
the public sector

How can public

organisations better Nesta
16 IP/TT 2014 0,5 0,5 0,5 0,5 0
create, improve and (2014)
adapt?
IBM Center
The persistence
for the
of innovation in
Business
17 government IP/TT 2014 0,5 0,5 0,5 0,5 1,0
of Gover-
a guide for innovati-
nment
ve public servants
(2014)
Categorias (presena) 100% 88%
Totais 59%
Subcategorias (peso) 62% 38% 57% 43%

Elaborao do autor

6 INTERPRETAO DOS RESULTADOS tuies pblicas. Ou seja, fatores externos, ainda

Dos resultados expressos anteriormente, o que
de pronto se pode notar que h uma presena
unnime da reflexo sobre o contedo normativo
da inovao nos documentos analisados, pois
100% deles tratam de ao menos uma das subca-
tegorias respectivas, ou das duas, conjuntamente.
Quanto a tais subcategorias, destaca-se que a
inspirao consequencialista a mais contundente,
presente em 62% dos documentos, enquanto
que a lgica da apropriao esteve presente em
apenas 38%. Uma associao direta que se pode
fazer , portanto, com inspiraes gerencialistas,
denotando certo continusmo com os propsitos
da nova gesto pblica.
No caso dos antecedentes institucionais, que
apareceram em 88% dos casos, prevalecente
a preocupao com dotaes internas s insti-
que bastante ressaltados pela literatura por cons-
titurem variveis de contexto importantes para
o impulsionamento do debate sobre inovao
em governo, s foram investigados em menos da
metade dos casos em que a categoria de ante-
cedentes institucionais foi abordada. Ou seja, da
amostra de quinze documentos que tratam dessa
categoria especfica, o peso relativo do contexto
institucional interno foi de 57%, enquanto apenas
43% para a subcategoria de dotaes institucio-
nais de natureza externa.
Tambm marcante o fato de que apenas
pouco mais da metade dos documentos dedica
ateno ao debate sobre avaliao e mensura-
o no mbito da inovao em governo. Com
presena de 59% nos documentos analisados,
questes de avaliao e mensurao parecem
razoavelmente pouco enfatizadas.

54
 Em sntese, os resultados parecem confirmar
a caracterstica incremental e no radical da
inovao no setor pblico, conforme entende
Pollitt (2011). Os documentos oficiais inspe-
cionados no articulam rupturas com modelos
de gesto pblica vigentes e dominantes. Neste
sentido, pode-se afirmar que, ao menos no
que tange aos posicionamentos, anlises e
recomendaes institucionais desse corpus de
texto, prevalece a lgica utilitarista e de cunho
econmico como a mais forte, que prpria
da agenda gerencial de reformas do Estado.
7 CONCLUSO
Como se destacou neste trabalho, inovao
no setor pblico ou inovao em governo
transformou-se em objeto de estudo e em uma
nova agenda para a gesto pblica a partir do
momento em que tanto a teoria mais prpria
da inovao tecnolgica ou industrial (e orga-
nizacional) quanto ramos das cincias sociais
passaram a enxergar canais efetivos a legitimar
um debate do gnero. Isto significou reconhecer
que inovao tambm pode se constituir em um
valor intrnseco a organizaes que no objetivam
primeiramente o lucro, como as governamentais.
Descreveu-se neste trabalho como tal conver-
gncia terica se aperfeioou e o espao que se
criou para que o debate sobre inovao no setor
pblico florescesse. Tambm contribui para tal o
contexto mundial de crescentes complexidades
e desafios, muitos dos quais tornam no s ne-
cessria, mas imperativa a capacidade do Estado
de inovar. Inspiraes tanto burocrticas quanto
gerencialistas, ambas bastante arraigadas nas
estruturas atuais de Estado, tendem a oferecer
solues parciais ou subtimas, se descuidadas do
imperativo da inovao. Neste sentido, inovao
seria no somente uma oportunidade ou modismo,
mas mesmo uma necessidade aos aparatos estatais.
O emprego da anlise de contedo sobre o
corpus de texto construdo mostrou, contudo, que
parece existir razovel continusmo e um avano
contido em aspectos verdadeiramente inovadores
no debate existente em instncias oficiais. De-
zessete documentos produzidos por governos
nacionais, organizaes internacionais e think tanks
mostraram que h resilincia especialmente nos
valores mais prprios do modelo da nova gesto
pblica, alm de uma preocupao muito maior
com aspectos institucionais internos s estru-
turas de Estado do que aqueles que promovam
a vinculao com seu exterior. Adicionalmente,
no se aferiu um elevado comprometimento com
necessidades especficas de avaliao de aes
de inovao no setor pblico.
Entende-se que este trabalho apresentou con-
tribuio relevante ao estudo da temtica focal. O
exame dos documentos oficiais mostrou peculia-
ridades, algumas das quais no parecem dialogar
plenamente com a teoria do mesmo campo. Neste
caso, mais uma vez, tem destaque a importncia
apenas parcial dada avaliao. Porm, tambm
haveria motivos para se esperar maior relevo do
componente institucional de carter externo, haja
vista a nfase que a literatura atribui aos canais de
conectividade com a sociedade dentro do debate
sobre inovao no setor pblico.
O estudo tambm detm limitaes quanto ao
alcance de sua anlise. Embora o esforo tenha
sido o de reunir exaustivamente os documentos
mais pertinentes ao corte terico adotado, podem
existir documentos em idiomas minoritrios, ou
mesmo que no tenham sido redigidos utilizan-
do-se termos que favorecessem sua captura, que,
por esses motivos, foram deixados de fora da
amostra. A biblioteca eletrnica do OPSI/OCDE
serviu de fonte prioritria por ser, hoje, a mais
aderente base de dados; mas tambm ela pode,
eventualmente, sofrer das mesmas limitaes.
Outra caracterstica restritiva da pesquisa
reside no fato de que h uma predominncia
textual de referncias ligadas a naes desen-
volvidas, o que pode, em certa medida, relativizar
a aplicabilidade direta da anlise para contextos
em desenvolvimento. Todavia, vale destacar que,
no Brasil, existem expedientes avanados no
campo da inovao, como o caso da Pesquisa
55
de Inovao (Pintec) do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), que muito reflete
o raciocnio de fronteira no campo terico, pro-
gramtico e avaliativo em inovao. Contudo, a
Pintec se presta essencialmente a organizaes
que visam lucro, o que tambm a torna menos
aplicvel a reflexes sobre o setor pblico.
Por outro lado, essas mesmas limitaes podem
contribuir para enfatizar o potencial de agendas
de pesquisa nessa rea. Em paralelo evoluo do
debate em naes desenvolvidas e em organismos
internacionais a elas vinculados, promissora a
construo de pontes com o mundo em desen-
volvimento. O Brasil detm um histrico rico de
inovaes, muitas das quais catalogadas por meio
do Prmio de Inovao da Escola Nacional de
Administrao Pblica (Enap) e, de certa forma,
espelhadas nos captulos deste livro. Deste modo,
o pas est seguramente bem posicionado para
internalizar o debate global e contribuir para o
fortalecimento internacional em torno da temtica,
tanto no plano emprico quanto terico.
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CAPTULO 4
DUAS DCADAS DE PESQUISA SOBRE INOVAES
EM SERVIOS: qual o lugar dos servios pblicos?1
Faridah Djellal2 | Faz Gallouj3 | Ian Miles4,5

1 INTRODUO o ponto em que o Manual sobre Inovao e

Os estudos sobre inovao cresceram ra-
pidamente como uma rea de pesquisa no
ltimo quarto do sculo XX, como discutido
exaustivamente por autores como Fagerberg
(2004) e Godin (2010). Vrios manuais bus-
caram fornecer vises gerais do campo por
exemplo, Rothwell e Dodgson (1994) e Fager-
berg et al. (2004) , e h vrias revises de
tpicos especializados, tais como economia,
sociologia e medidores da inovao, assim
como vastos contextos de trabalho sobre
gesto e poltica de inovao. Foi observado,
muitas vezes, que a pesquisa foi dominada
por um foco na indstria de manufatura e,
em especial, em indstrias mais ligadas
alta tecnologia, tais como a aeroespacial, a
automotiva e a farmacutica. A inovao em
servios foi negligenciada por longo tempo,
mas, nos primeiros anos deste sculo, ficou
claro que a questo havia atingido o ponto
mximo de sua validade (Miles, 2000), at
Servios foi publicado, em 2010 (Gallouj e
Djellal, 2010). A inovao no setor pblico
foi ainda mais negligenciada na tendncia
atual dos estudos sobre inovao, e este
trabalho tentar explorar a possibilidade
de integrao frutfera de trabalho sobre
esse tema em estudos de inovao de forma
mais geral.
Alm de os servios pblicos e, de forma
mais geral, os servios no comerciais serem
em algum grau mais ou menos monoplios livres
de presses competitivas, vrios outros motivos
so habitualmente adiantados por terem pouco
a ver com inovao. Estes sofrem influncia
poltica, o que os coloca margem da economia
racionalista da inovao.6 Geralmente, sofrem de
falta de recursos, inclusive de recursos que podem
ser alocados a projetos de inovao de risco e
de incentivos para inovadores e empresrios. H
pouca presso dos consumidores de servios, ou
ento essa presso dispersada por estruturas

1. Publicado originalmente como: Djellal, F.; Gallouj, F.; Miles, I. Two decades of research on innovation in services: which
place for public services? Structural Change and Economic Dynamics, v. 27, p. 98-117, dez. 2013.
2. Professora da Universit de Lille 1.
3. Professor da Universit de Lille 1.
4. Professor do Laboratrio de Economia da Inovao do National Research University Higher School of Economics (HSE),
Moscou, e professor da Diviso de Gesto e Poltica de Inovao, do Manchester Institute of Innovation Research (MIoIR)
e Alliance Manchester Business School (MBS), da Universidade de Manchester.
5. A contribuio de Ian Miles a este trabalho foi feita na estrutura do Programa Bsico de Pesquisa da Escola Superior
de Economia, no perodo 2011-2012.
6. E, ainda pior, em algumas circunstncias, essa influncia est altamente associada ao clientelismo e corrupo
clara, fenmenos que no so normalmente considerados quando se trata de servios mercantis.
burocrticas rgidas que induzem inrcia no setor
pblico. Grupos de profissionais, como mdicos
e professores, podem impedir a inovao que
poder enfraquecer suas posies privilegiadas,
e assim por diante. Porm, claro que preciso
reconhecer excees, principalmente quando a
pesquisa bsica em universidades e laboratrios
pode ser fonte de novos conhecimentos e ideias
criativas de aplicao embora a percepo em
ampla escala e a promoo do desenvolvimento
dessas aplicaes geralmente sejam vistas como
preservao de empresas particulares.
Mas, ao contrrio, muitos argumentos qua-
lificam ou contradizem essa avaliao negativa
da inovao nos servios pblicos e sugerem
que devemos elevar sua posio no campo dos
estudos de inovao de servios. Temos a seguir
uma breve anlise desses argumentos.
1) paradoxal acreditar que as administra-
es pblicas so ambivalentes: vidas
por apoiar a inovao, mas ignorando a
inovao a seu prprio favor. De fato, o
surgimento de atividade em torno de go-
verno eletrnico indica que muitos gover-
nos pretendem usar novas tecnologias
para melhorar processos internos e elos
com seus cidados. Uma hiptese curiosa
seria que uma administrao que seja ino-
vadora em si ser mais eficiente em apoiar
a inovao em outros agentes econmi-
cos. Podemos sugerir uma anlise com-
parativa da relao entre esforos para
modernizar a administrao pblica
atravs do e-governo e de outras inicia-
tivas e aquelas que objetivam polticas
de inovao de forma mais geral.
2) Nos servios pblicos, h setores cujas
atividades de inovao so indiscutveis
e bem documentadas na literatura de v-
rios tipos embora nem sempre em estu-
dos sobre inovao (Rosenberg e Nelson,
1994; Djellal e Gallouj, 2007). Alm de
universidades e laboratrios de pesquisa
pblica, podemos mencionar servios de
60
sade, de transmisso pblica e de segu-
rana e defesa.
3) O permetro dos servios pblicos e priva-
dos flutua no tempo e no espao. De fato,
frequentemente, tem havido competio
entre os servios pblicos e privados, va-
riando segundo pases e perodos. Alguns
servios privados altamente inovadores
tais como as telecomunicaes foram
empresas historicamente de propriedade
do Estado at o ltimo quarto do sculo
XX em muitos pases do mundo ocidental.
O design e a entrega de alguns servios
pblicos so terceirizados por fornece-
dores privados ou fornecidos atravs de
parcerias pblico-privadas (PPPs). E al-
gumas funes de departamentos admi-
nistrativos nos servios pblicos podem
ser terceirizadas ou podem estar sujeitas
concorrncia de vrios fornecedores.
4) A crise econmica e as alteraes demo-
grficas tambm so fatores importantes
para a inovao nos servios pblicos, j
que levam a presses para a racionaliza-
o da produo, assim como suscitam
alguns esforos para reduzir as despe-
sas sociais enquanto isso, novas e mais
intensas demandas sociais surgem, por
exemplo, como o cuidado com idosos e
as questes ambientais.
Houve vrias revises recentes na literatura
sobre inovao em indstrias de servio
por exemplo, Gallouj e Djellal (2010) e Miles
(2010). Vamos examinar agora como os prin-
cipais estudos realizados durante duas dcadas
de pesquisa sobre inovao de servios tratam
o assunto ou como podem ser extrapolados ao
tratar da inovao nos servios pblicos. Bus-
camos tambm identificar deficincias nessa
literatura e estabelecer novos caminhos de
pesquisa e ao.
O campo de estudos sobre inovao em servios
envolve quatro perspectivas tericas diferentes:
assimilao, demarcao, inverso e sntese (Adis
em ingls, assimilation, demarcation, inversion
e synthesis), conforme Gallouj (1998), Gallouj e
Weinstein (1997), Coombs e Miles (2000), Droe-
ge, Hildebrand e Heras Forcada (2009) e outros
autores citados no ltimo estudo. Essas tm rtulos
ligeriamente diferentes em diversos autores, mas
o objetivo comum refletir sobre concepes di-
ferentes da relao de estudos sobre inovao de
servio frente a frente com o campo estabelecido
de estudos sobre inovao, com nfase nos seto-
res de fabricao e em seus produtos (figura 1). A
perspectiva de assimilao analisa a inovao em
indstrias de servio como sendo essencialmente a
mesma que a inovao nas indstrias de fabricao,
com inovao de servio sendo bastante parecida
FIGURA 1
Inovao em servios: diferentes perspectivas analticas
Assimilao/abordagens
tecnolgicas
Difuso de TCIs
Taxonomias tecnolgicas setoriais
Primeira edio do
Manual de Oslo (OECD, 1992)
e pesquisas de inovao Abordagem de ciclo
correspondentes
Servios em
maior parte
similares a
bens
Abordagem baseada
em caractersticas
Lgica de servio dominante
Economia funcional (economia)
Economia da experincia
(economia)
Nova
sntese
integrao
com a inovao de bens de fato, os servios so
apenas bens intangveis. Esta se focaliza nas
relaes com sistemas tecnolgicos. Essa ltima
nfase significa que isso tambm pode ser visto como
perspectiva tecnolgica embora, como veremos,
uma linha de pesquisa tenha argumentado que a
trajetria de inovao de servios industriais em
torno de novas tecnologias tende a ser distinta. Na
medida em que focaliza principalmente a inovao
adotada pelos setores de manufatura, a perspectiva
de assimilao tambm de subordinao, em que
as novas tecnologias desenvolvidas na manufatura
so as assimiladas pelas indstrias de servio.
A perspectiva de diferenciao ou demarca-
o tem foco nas especificidades dos servios.
Foco em cincias
e tecnologia
produto reverso
Servios em
Abordagens maior parte
de inverso distintos de
bens
Estudos empricos
Teorias locais
Perspectiva IHP intangibilidade,
heterogeneidade, inseparabilidade e
possibilidade de perecer
Abordagens
predominantemente
Inclui HSS e de demarcao
inovao (no)
61
Frequentemente inspirada em casos de estudo
de trabalhos de marketing e gerenciamento de
operaes, bem como no novo desenvolvimento
de servios, geralmente objetiva identificar a
atividade de inovao em que a assimilao ou
o olhar tecnolgico nada percebe. Enfatiza as
diferentes formas que a inovao pode levar e a
organizao distinta dos processos de inovao
nas indstrias de servios.
A perspectiva de inverso (Gallouj, 2010)
pode ser vista como a vingana do setor de
servios. Em contraste com as contas que retra-
tam as indstrias de servios como setores em
atraso, se uma questo de ser como fabricao
de baixa tecnologia ou algo mais distintivo, a
abordagem de inverso v (algumas) indstrias
de servios como fontes de inovao em toda a
economia. Um certo papel pode ser desempe-
nhado por grandes empresas de servios que
mobilizam seus fornecedores por exemplo, no
varejo e nas telecomunicaes , mas, muitas
vezes, essa perspectiva enfatiza o papel ativo
de certos servios de negcios intensivos de
conhecimento (Kibs em ingls, knowledge
intensive business services) nas inovaes de
outros setores. Os servios de consultoria, de-
sign, engenharia, tecnologia da informao (TI)
e pesquisa e desenvolvimento (P&D) podem
ser insumos importantes para a inovao entre
seus clientes.
Finalmente, a perspectiva integradora ou de
sntese busca fornecer a mesma estrutura analtica
tanto para bens quanto para produtos de servios,
para indstrias de manufatura e servios e para
ambas as formas de inovao tecnolgicas e no
tecnolgicas. A partir dessa viso, podemos usar
os pontos de similaridade e contraste entre essas
dicotomias para aprofundar nosso entendimento
sobre os processos e as prticas de inovao.
Isso considerado de grande importncia em um
mundo em que os fabricantes esto supostamente
fornecendo servios e as empresas de servi-
os, produzindo, em que importantes projetos
econmicos e funes sociais envolvem com-
binaes de bens e servios e da por diante
62
(Stahel, 1997; Pine e Gilmore, 1999; Davies,
2004; Vargo e Lusch, 2006).
Usamos essas quatro perspectivas tericas
para fornecer a estrutura desse documento e
sugerir como so ou como podem ser tratados
os servios pblicos, utilizando as aborda-
gens de Adis. O caso ser criado pensando-se
que isso no apenas de interesse local para
pesquisadores em ou profissionais de ser-
vios pblicos, mas que tambm pode ajudar a
aprofundar e enriquecer estudos de inovao
e a anlise de economias contemporneas, de
forma mais geral.
2 SERVIOS PBLICOS E INOVAO
TECNOLGICA: A PERSPECTIVA
ASSIMILACIONISTA
Muito do trabalho pioneiro no campo de estudos
de inovao de servio adotou a perspectiva
que rotulamos de tecnologista, industrialista
ou assimilacionista de acordo com Gallouj
(1998) e, tambm, Coombs e Miles (2000). Essa
perspectiva naturalmente usa as ferramentas
herdadas do campo da inovao industrial,
sem considerar a natureza especial do campo
de servios. Assim sendo, em essncia, a ino-
vao considerada em sua relao a sistemas
tcnicos de materiais (sua produo e difuso).
Por exemplo, quando Gershuny e Miles (1983)
analisaram, pela primeira vez, a transformao
das economias contemporneas de servio, h
uns trinta anos, praticamente o nico foco era
o uso de novas tecnologias da informao nas
indstrias de servio. Bem depois, essa abor-
dagem foi ampliada para sugerir que classes
diferentes da indstria de servios so confor-
madas de forma distinta, atravs da aplicao
de diferentes tipos de tecnologia. H aqueles
setores de servio cujos produtos principais de
informao so revolucionados pela aplicao da
novas TIs, bem como existem aqueles como o
setor de transporte cujos produtos so trans-
formaes fsicas que apresentam aplicaes de
tecnologias de motor e servios humanos a
exemplo do setor da sade. Estes dispem de
muitas tecnologias especficas, tais como dis-
positivos farmacuticos e cirrgicos que lidem
com complexidades biolgicas (Miles, 1993).
A perspectiva de assimilao amplamente
dominante na literatura. A ideia de inovao que
esta transmite refletiu-se nos indicadores de
inovao usados na primeira edio do Manual
de Oslo (OECD, 1992; subseo 3.3).
Trs variedades da perspectiva assimilacionista
podem ser identificadas (figura 1). O primeiro
grupo, bem mais prolfico e o mais heterogneo,
rene principalmente trabalhos empricos focados
na anlise da difuso de tecnologia exgena em
servios e as condies e consequncias disso.
Os outros dois agrupam estudos mais tericos
ainda muito poucos em nmeros , perten-
centes principalmente tradio de economia
evolucionria. Estes envolvem, primariamente,
o modelo de ciclo reverso de Barras (1986;
1990) e, em segundo lugar, taxonomias setoriais
que rastreiam modos distintos de inovao em
vrias indstrias de servios. Vamos rever esses
trs conjuntos de estudos luz da questo de
inovao nos servios pblicos.
2.1 Indicadores de inovao: uma tendncia
tecnolgica ainda prevalente
A ideia de inovao associada perspectiva
de assimilao est refletida nos indicadores
de inovao sugeridos pela Organizao para
a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE), atravs do Manual de Oslo cuja
reviso mais recente a de OECD (2005).
Essa reviso mais recente inclui definies e
questes sobre inovao organizacional e de
marketing, assim como inovaes de produto
e processo. O prefixo tecnolgico foi retirado
de suas definies de inovao de produto e
processo, embora os exemplos desses tipos
de inovao sejam principalmente baseados
em tecnologia, e aqueles que no envolvem
inovao em tecnologia como tal ainda parecem
altamente orientados em torno da tecnologia.
claro que muito poucos servios principalmente
63
pessoais so simplesmente uma questo de
contato pessoa a pessoa, sem aplicao ou
mediao de tecnologias de materiais. De fato,
a maioria dos produtos de servio vendidos
nas sociedades industriais modernas envolve
trabalhadores em servios que usam artefatos
materiais que eram incomuns antes do sculo
XX automotivos, computadores, sistemas de
telecomunicaes e dispositivos eletrnicos
especializados (caixas registradoras, balan-
as, amplificadores e outros). Os exemplos de
Oslo no captulo 3 do manual quase todos
implicam a aplicao de hardware e software
novos sendo as excees apenas inovaes
centradas no aluguel de servios (entrega em
casa e coleta de veculos alugados, bem como
fornecimento de pontos de contato de geren-
ciamento para servios terceirizados no local,
em vez de remotos), ou aplicao de tcnicas
que, na prtica, provavelmente envolvem apoio
de novas tecnologias implantao de nova
reserva e de sistema de gesto de projetos
mencionada. Assim sendo, enquanto, em prin-
cpio, o Manual de Oslo no exclui inovao de
produto no tecnolgico por exemplo, um
novo contrato de seguro ou um novo produto
financeiro, um novo campo de especialidade
em consultoria , ou inovao de processo no
tecnolgico (metodologias e protocolos), as
formulaes tendem a trabalhar contra a inclu-
so desses casos. H uma orientao limitada
fornecida nos questionrios reais de pesquisas
de inovao sucessivas em comunidades (CIS)
para ajudar aqueles que completam as pesquisas
com esses detalhes.
O Manual de Oslo admite (OECD, 2005, re-
viso 3) que a inovao de produto e processo
pode ser difcil de ser diferenciada de atividades
de servio, mas h pouca ateno a outro pon-
to que as inovaes ad hoc e customizadas
so dominantes em alguns servios (seo 3),
especialmente muitos Kibs, tais como servios
de engenharia e consultoria. Falta ver como os
que respondem a pesquisas sobre inovao
classificam esses produtos de servio so
vistos como significantemente diferentes
ou produtos melhorados, ou simplesmente
como mais exemplos da mesma classe ampla
do produto?
Como os estudos de pesquisa e desenvolvi-
mento tendem a no levar em conta a P&D que
no tenha foco em cincias naturais e engenha-
ria mesmo que a P&D de cincia social seja
explicitamente includa pelo Manual de Frascati
(Djellal et al., 2003; Miles, 2007). Assim sendo,
as pesquisas de inovao tendem a negligenciar
a inovao de produto e processo no tecnol-
gico quando no classificado como inovao
organizacional ou de marketing. Isso pode
responder pelos nveis aparentemente baixos
de inovaes relatadas por muitos setores de
servios de fato, pela maioria daqueles no
engajados em inovao tecnolgica. As excees
tendem a ser organizaes de servio baseadas
em tecnologia, tais como empresas de software
e P&D e servios de engenharia.
2.2 Inovao em servios e a difuso de
tecnologias (de informao)
Quer no nvel microeconmico, quer no nvel
macroeconmico, as discusses sobre inovao
em servios h muito j foram imbudas pela in-
troduo de novas tecnologias principalmente
com a introduo penetrante de novas TIs em
praticamente todas as indstrias de servio,
nas ltimas quatro dcadas, e as mudanas na
organizao de negcios associadas ao uso
dessas tecnologias. O alto nvel de percepo
de novas TIs por setores de servio foi notado
por pesquisadores, como Roach (1987), e
pela OECD (1993), que perceberam que os
setores de servio investiram em mais desses
equipamentos do que o esperado, dada sua
quota nas economias nacionais.
A difuso histriaca de TI em servios fre-
quentemente descrita, de forma bem simplista,
atravs de uma sucesso de geraes sobre-
postas de inovaes; a primeira em computao
central, a segunda em computadores pessoais
e a terceira e posterior em TIs de rede, mvel e
ubqua (Gallouj, 2002a; Miles, 2005). Muito da
pesquisa sobre economia tende a tratar diferentes
geraes de tecnologia como essencialmente
similares, ou pelo menos diferentes em termos de
parmetros hednicos especificados facilmente.
Para dados contextos institucionais, muito da
literatura , portanto, dedicado discusso da
relao entre o uso de novas TIs e um nmero
de variveis econmicas fundamentais, tais
como emprego, produtividade, habilidades e
organizao de tarefas, qualidade negocivel e
qualidade do produto do servio etc. Enquanto
isso, estudos sobre gesto do mais ateno
mudana geracional, observando basicamente
as caractersticas novas de geraes emer-
gentes. Nesse caso, atenta-se mais a como as
variveis econmicas podem ser reformuladas
em diferentes geraes de tecnologia.
A literatura sobre a introduo de novas
TIs em organizaes pblicas adequa-se
perfeitamente a esses modelos de inovao
de estrutura cruzada e variveis econmicas.
A computao dos servios administrativos
objetivou ganhos em produtividade e eficincia,
atravs de sistemas poderosos de computadores
centrais que processam grandes quantidades
de dados. A administrao pblica foi usuria
pioneira desses sistemas usados para processar
grandes volumes de informaes sobre, por
exemplo, aposentadorias e benefcios da segu-
ridade social. Praticamente ao mesmo tempo,
empresas de servio financeiro novamente
lidando com informaes ligadas a muitas ca-
ractersticas de muitos indivduos contratavam
automao similar. Esses sistemas aceleraram
o processamento de casos e ajudaram a reduzir
custos ao padronizarem tarefas e alcanarem
economias de escala. Computadores posteriores
e softwares associados permitiram reduo de
custos e aumento da qualidade; e as economias
de alcance foram habilitadas. medida que as
novas tecnologias de TIs tornaram-se cada
vez mais visveis, no incio da dcada de 1980,
uma grande preocupao foi expressada pelos
sindicatos e por outros: que o deslocamento de
trabalho macio e a desqualificao poderiam
64
surgir. Muitos estudos analisam sua capacidade
de recapacitar a fora de trabalho que aumenta
a variedade de tarefas realizadas e melho-
rar a qualidade dos servios administrativos
para os usurios, principalmente em termos
de velocidade, disponibilidade a distncia e
em horrio fora do trabalho, e integrao dos
servios em lojas de convenincias. Existe, no
entanto, uma preocupao crescente de que
as novas TIs tenham permitido a automao
de muito mais empregos administrativos de
rotina e de processamento de smbolos, bem
como junto com estratgias de gesto de
terceirizao e esvaziamento organizacional
tenham contribudo para a polarizao da
fora de trabalho na disparidade crescente
entre salrios altos e baixos e a reduo em
posies de nvel mdio (Autor, Levy e Murna-
me, 2003). Outros exemplos interessantes de
inovaes nos servios pblicos ligados a TIs
so aplicativos de nvel de sistema, tais como
trfego inteligente e grades inteligentes. Uma
questo importante que no tratada no
caso de servios em geral, mas que relevante
quando se trata da relao entre a introduo
de novas TIs e os servios pblicos o divi-
sor digital (Attour e Longhi, 2009): a ideia de
que a desvantagem social pode ser ampliada
atravs de acesso diferencial s novas TIs
principalmente servios on-line entre regies,
classes sociais, geraes etc. Isso importante
no que concerne s misses especficas dos
servios pblicos, que apresentam as seguintes
caractersticas.
1) Podem estar preocupadas com o acesso
desigual a, por exemplo, servios de go-
verno eletrnico isso poderia at ser
usado como argumento contra o rpido
deslocamento para a proviso on-line.
2) Podem procurar compensar as divises
digitais atravs da educao (currculos
escolares, incluindo-se cursos de uso de
tecnologia da informao e comunicao
TIC) e instalaes pblicas (bibliotecas
que oferecem acesso gratuito internet).
65
Vemos inovaes sociais como salas de
vila eletrnicas nesse contexto.
2.3 O modelo de ciclo reverso de produto:
um vislumbre de inovao nos servios
pblicos
A abordagem de ciclo reverso (Barras, 1986;
1990; Gallouj, 1998) uma articulao especfica
dos modelos de inovao/geraes de novas
contas de TICs esquematizadas anteriormente,
que merece ateno especial por pelo menos
dois motivos. Primeiro, representa a primeira
tentativa de construir uma teoria da inovao
nas indstrias de servio; e como tal, foi e
continua a ser citada extensamente na litera-
tura. As ideias bsicas so bastante plausveis
seno sempre confirmadas em empirismos
subsequentes. Em segundo, a abordagem foi
desenvolvida na base da pesquisa emprica,
envolvendo no apenas servios de mercado,
mas tambm servios pblicos principalmente
servios locais do governo.
A abordagem de Barras (1996), na verdade,
no realmente uma teoria geral da inovao
nos setores de servio, j que ele no considera
todos os tipos de inovaes nessas indstrias
seu relato tem pouco a dizer, por exemplo, a
respeito de transporte ou inovaes mdicas.
mais um relato da difuso da nova TIC de
indstrias de manufatura a servio mas vai
alm da difuso, considerando os processos de
aprendizado associados subsequentes a isso. A
abordagem tradicional de ciclo de produto descreve
uma sucesso de estgios no desenvolvimento
de inovao (Abernathy e Utterback, 1978).
Colocando isso na forma mais rudimentar,
so caracterizados por um perodo em que a
inovao de produto o principal foco at que
um desenho dominante esteja estabilizado.
Ento, h um perodo no qual a inovao dos
processos se torna cada vez mais o foco principal,
na medida em que a concorrncia se afasta de
fornecer o melhor tipo de produto para fornecer
o produto de forma mais eficiente. No relato de
Barra, o ciclo de inovao de servio distinto.
Suas duas primeiras fases envolvem princi-
palmente inovao de processo incremental e
radical, e sua fase final dominada pela inovao
de produto. Isso pode ser retratado como um
processo de aprendizado, em que a organizao
de servio se apresenta para entender melhor a
funcionalidade potencial das novas tecnologias
que est usando. Assim sendo, torna-se capaz
de domin-las e elaborar seus aplicativos es-
pecficos prprios, inclusive novos produtos de
servio e mtodos de entrega.
Devemos notar que esse relato de inovaes
de processamento de informaes administra-
tivas pode, plausivelmente, ser estendido alm
do setor de servio. Todos os tipos de organi-
zaes podem encontrar novas habilidades
administrativas para capacitar uma gama de
inovaes em outros processos de negcios. O
servio de cliente e os processos de gesto da
cadeia de fornecimento so um exemplo bvio,
mas h casos que se aproximam da inovao
de produto. Por exemplo, um editor de livros
de arte e educacionais descobriu que poderia
oferecer novas colees, como resultado da
automao da correo de ndices e outros
bancos de dados.
Barras (1996) no observou apenas o aprendi-
zado sobre um conjunto especial de tecnologias.
Ele tambm notou a alterao no curso da mudan-
a do computador central para o pessoal e, de
alguma forma, a rede de comunicao. Portanto,
descreveu as fases do ciclo reverso de produto
em relao a novas geraes da TIC, corres-
pondendo s diferentes ondas de computao
mencionadas no pargrafo anterior. A inovao
inicial do processo administrativo muito mais
uma questo de sistemas de computao cen-
tral, enquanto as ltimas inovaes de servio
cada vez mais envolvem redes de comunicao.
Barras ilustrou seu relato com exemplos de ser-
vios de massa, cuja atividade se concentra no
processamento de informaes, e, enquanto
seu trabalho mais recente enfatizou os servios
financeiros como a vanguarda da revoluo da
TIC, seu trabalho anterior incluiu exemplos de
servios pblicos administrativos.
A primeira onda de informatizao (introduo
de computadores centrais) resultou na amplia-
o de inovaes de processo nas atividades
administrativas desse tipo de organizao de
servio pblico para aumentar a eficincia e a
velocidade e, principalmente, reduzir custos. Um
exemplo a informatizao de registros pessoais
e salrios nos servios pblicos e de venda. No
entanto, devemos notar que a mudana orga-
nizacional dos exrcitos de empregados em
salas de datilografia, por exemplo para enormes
sistemas de computao com (primeiramente)
muitas equipes de aporte de dados estava longe
de ser diferencial. Havia, frequentemente, alte-
rao nos locais fsicos (centros de computao
ficaram distantes das matrizes), nos fluxos de
trabalho da organizao, na criao de novos
empregos (tcnicos e programadores, assim
como equipe de aporte de dados) e numerosas
modificaes, como so os casos do tipo de
papel usado, do equipamento de impresso e
da forma como os resultados eram validados e
comunicados. Grandes organizaes de servio
pblico foram as primeiras usurias desse tipo
de informatizao.
A segunda onda de informatizao envol-
vendo mini e microcomputadores, que poderiam
estar localizados mais prontamente perto dos
usurios resultou em inovaes de processo
mais radicais, que envolviam funes administra-
tivas. O objetivo dessas inovaes foi melhorar
a eficincia e a qualidade do servio. Exemplos
disso incluem fornecer informaes adminis-
trativas on-line ou formulrios administrativos,
registro on-line para procedimentos de aquisio
on-line, gerenciamento informatizado de listas
de espera de habitaes em rgos municipais
mesmo que a comunicao com os cidados
fosse feita por telefone ou por equipes que
foram mais equipadas com PCs e mquinas
automticas de bilhetes em galerias, museus
ou outros servios pblicos.
66
 As ondas posteriores de informatizao, no
caso dos servios pblicos, usaram naturalmente
as melhorias sucessivas nos PCs; porm, o mais
importante seu uso de redes para acesso a
e-mails e informaes e para servios interativos.
Aplicativos para celulares e smartphones surgi-
ram relativamente com atraso talvez porque
a falta de padres dominantes aqui dificulte os
servios pblicos para inovar, sem aparentemente
mostrar favoritismo a um ou outro contendor na
guerra de padres.
Barras considerou a entrega de servios
pblicos on-line para representar inovaes de
produto o que corresponde ao entendimento
do Manual de Oslo. Exemplos disso incluem
movimentos avanados para o e-governo, em
que o acesso a muitos procedimentos adminis-
trativos se torna disponvel on-line, e h ainda
mais movimentos para a e-democracia. Essa
forma de e-governo objetiva essencialmente
desmaterializar os procedimentos administra-
tivos tradicionais (Suire, 2007, p. 164, traduo
nossa). Por exemplo, na Frana, o Escritrio
de Bem-Estar da Famlia (CAF) tem um site na
internet no qual os usurios podem declarar
sua renda, ter acesso a formulrios e rastrear
a posio de seus pagamentos e reembolsos.
O Sistema Nacional Francs de Seguro de
Sade (CNAM) tambm tem uma pgina na
internet, na qual os usurios podem acessar as
informaes e os formulrios, bem como ras-
trear reembolsos on-line (Bacache-Beauvallet,
Bounie e Franois, 2011). Arduini et al. (2010)
examinam o desenvolvimento e os formulrios
de e-governo nas cidades italianas, com base
em nmero de variveis contextuais. No Reino
Unido, o governo fornece facilidades para os
cidados criarem peties, com a ideia de que
tpicos que renem bastante apoio podem ser
levados a debate parlamentar.
Esses desenvolvimentos a maioria, recentes
no e-governo fornecem novas perspectivas
nessa terceira fase do ciclo que enriquecem e
fortalecem o modelo inicial de Barras, descritos
a seguir.
67
1) Algumas dessas inovaes estabelecem
interaes mais fortes entre administra-
es e usurios, e do a estes ltimos
um papel mais ativo na criao desses
servios de acordo com o esprito da
web 2.0. Essas inovaes refletem evo-
luo do e-governo focada na desma-
terializao e na eficincia para uma
e-governana to mais rica, que busque
alterar a natureza da relao, iniciando
uma nova forma de parceria mais inte-
rativa com o cidado-usurio (Suire,
2007, p. 164, traduo nossa).
2) Nessa terceira fase, o modelo de Barras
concentra-se principalmente nos e-servi-
os fornecidos ao cliente ou usurio final
(no caso de servios pblicos, G2C). Po-
demos facilmente ampliar o modelo para
incluir outros recipientes: negcios (G2B)
de fato, muitos servios pblicos so
direcionados indstria; especialmente,
apoio a vrias atividades de inovao e
outros rgos do governo (G2G) que
podem incluir relaes horizontais de
servio (com outras agncias pblicas) e
verticais (com nveis administrativos mais
altos ou mais baixos).
Parece paradoxal que a abordagem de ciclo
reverso de produto de Barras destaque um
comportamento especfico de organizaes
de servio em termos de inovao estas tm
um ciclo reverso , mas que aqui ns colocamos
como abordagem assimilacionista , e no como
abordagem diferenciadora, como fizeram Coombs
e Miles (2000). A explicao que, embora o
ciclo seja reverso, Barras descreve uma dinmica
de inovao exclusivamente tecnolgica por
exemplo, servios pblicos fornecem e-governo
e entrega on-line de informaes e formulrios.
H pouca ateno a novos servios no tecno-
lgicos que podem ser criados, tais como novas
polticas sociais, como direitos a aposentadoria,
direitos de cidados, procedimentos de ouvidoria
e coisas afins. Realmente, h surpreendentes
novos servios capacitados por tecnologia que
tambm podem ser criados, mas que requerem
considervel desenvolvimento de modelos de
negcios adequados e apoio social como
o caso de novos servios que apoiam novos
sistemas para monitorar a sade de pessoas
vulnerveis. Outra evidncia da tendncia
tecnologista da estrutura de Barras que no-
vos produtos financeiros no so dados como
exemplos de inovao de produto em bancos.
Os nicos exemplos dados (e-banking) so
baseados em tecnologia.
Privilegiar uma inovao tecnolgica no a
nica limitao dessa abordagem, e no apenas
quando se aplica a servios pblicos. Uchupa-
lanan (2000) estudou uma gama de inovaes
de TIs nos bancos tailandeses, em profundidade,
e concluiu que a inovao de TIC em servios
pode seguir vrios caminhos, com o padro de
ciclo reverso de produto sendo apenas um caso
bem incomum. Isso relevante para os servios
pblicos, em que as inovaes podem ser acio-
nadas por muitos fatores. Por exemplo, muito da
difuso da prtica do e-governo pelo mundo tem
mais a ver com criadores de polticas em busca
de imitar e at mesmo superar inovaes de
servio realizadas em outras partes do que com
administradores descobrindo novas coisas que
tenham relao com seus sistemas de computa-
o. A inovao tecnolgica do servio pblico
pode at ser questo de presso dos usurios
por exemplo, pacientes que usam a internet
em busca de informaes sobre tratamentos e
depois pressionam seus mdicos para avaliar e
fornecer esses tratamentos. Outro caso que pode
ser familiar aos acadmicos a introduo de
software antiplgio, em resposta a estudantes
que pegam emprestado materiais de ensaios
de fontes na internet.
Muito do poder da abordagem do ciclo reverso
de produto vem de sua confiana na distino
de produto/processo. Isso problemtico com
servios, conforme menciona o Manual de Oslo. As
duas dimenses so frequentemente inseparveis
porque o produto definido como um ato e
pelo menos a parte administrativa do processo
de produo de servio passvel de ser contgua
ao consumo do servio (Gallouj, 1998).
Finalmente, mesmo se o relato de Barras
(1990) fosse preciso, ainda assim seria in-
completo, no sentido de que se concentra
na inovao tecnolgica, e uma teoria de
inovao em servios deve incluir inovaes
no tecnolgicas de servio. Alm disso, sua
orientao tecnolgica , em si, limitada, visto
que se concentra exclusivamente em inovao
baseada em TIs. Mas os servios em geral
especialmente os servios pblicos podem e
usam outros tipos de tecnologias; por exemplo,
sistemas fsicos, qumicos ou biotecnolgicos
(culinria, refrigerao, transporte, manuseio de
bens e hospedagem de ferramentas usadas nos
servios pblicos, tais como sade e servios,
incluindo-se medicamentos, equipamentos
cirrgicos e dentrios, prteses e outros). At
mesmo em termos de inovao baseada em TIs,
h limitaes. A abordagem de Barras descreve
bem a experincia de organizaes de servios
em determinado perodo histrico, do incio da
adoo e do aprendizado do uso das novas TIs.
Vinte e cinco anos depois, geraes posterio-
res de inovao em TIs podem colocar outros
padres no cenrio. Igualmente, enquanto as
organizaes de servio assimilaram com xito
novas TIs e seguiram para inovaes de produtos
capacitadas pela tecnologia, seria esperado
que estas continuassem em um curso de ciclo
reverso de produto ou chegar a organizaes
assemelhadas em outros setores, conforman-
do-se de maneira mais prxima abordagem
estabelecida de ciclo de produto.
2.4 Padres setoriais da inovao tecnolgica
H muito evidente que os padres de inovao
variam atravs dos setores econmicos. Pavitt
(1984) introduziu uma estrutura de classificao
altamente influente, na qual ele situou vrios
setores em diversas categorias, em termos de
inovao tecnolgica. Em sua formulao original,
todos os setores de servio foram vistos como
fazendo parte de uma categoria orientada para
68
o fornecedor.7 O tratamento de setores de
servio de Pavitt reflete a viso prevalente at
1990; essa inovao pode ser identificada com
inovaes tecnolgicas, que fluem principalmente
de indstrias de manufatura.
Soete e Miozzo (1990) aceitaram o foco de
Pavitt (1984) sobre inovao tecnolgica. Mas
eles analisaram sua taxonomia de inovao,
demonstrando que com uma pequena adap-
tao as categorias de Pavitt poderiam ser
aplicadas para diferenciao em indstrias de
servios. Isso implicou que, mesmo se muitos
setores de servios ainda fossem orientados
para o fornecedor, isso no ocorreria com to-
dos. De fato, a gama de prticas inovadoras nos
negcios de servios to ampla quanto a vista
na manufatura.
Soete e Miozzo (1990) veem muitos setores
de servios como sendo amplamente dominados
pelo fornecedor, mencionando servios pessoais
(alimentos e bebidas, negcios de consertos,
sales de beleza etc.), juntamente com o co-
mrcio varejista. Em contraste, alguns servios
pertencem a setores intensivos de produo
e intensivos de escala, cujas tarefas adminis-
trativas em larga escala frequentemente so
receptivas a alguma automao pela aplicao
da nova TIs setores de rede, e tambm so de
larga escala. Alguns dependem de redes fsicas
extensas por exemplo, transporte e servios
de viagem, comrcio atacadista e distribuio
; outros necessitam de redes de informtica,
como o caso de bancos, seguros, transmis-
so e telecomunicaes. Tais servios so
importantes para conformar redes de TI e
desempenham um papel principal em definir e
especificar inovaes, em vez de serem usurios
passivos. Outra categoria a de fornecedores
de tecnologia especializada e setores baseados
em cincia, tais como softwares e servios de
negcios especializados, cuja principal fonte de
tecnologia a prpria atividade inovadora dos
7. Notadamente, o trabalho emprico na qual sua estrutura foi construda deriva de banco de dados de inovaes que
no buscaram cobrir setores de servio.
negcios e na qual o processo inovador tende
a ser dominado pelo usurio.
Enquanto o relato de Soete e Miozzo (1990)
foi amplamente impressionista, alguns estudos
recentes usaram dados de pesquisa sobre ino-
vao para desenvolver e explorar sistemas de
classificao bem similares. Assim, um estudo
alemo de Hipp e Grupp (2005) fez a diferen-
ciao entre quatro padres (o intensivo de
conhecimento, o intensivo de rede, o intensivo
de escala e o intensivo de inovao externa).
Esses so bem similares s categorias de Soete
e Miozzo (1990) e Pavitt (1984), mas como
trabalham com dados de nvel de empresa,
esses autores podem estabelecer outro ponto
importante. Alm de confirmar a diversidade
dos tipos de inovaes entre servios, seus
resultados alertam sobre identificar setores
de servio com padres de inovao de ser-
vio. Certamente, os padres e os setores da
indstria de servios esto relacionados por
exemplo, o padro intensivo de conhecimento
foi particularmente comum em Kibs tcnicos,
o padro baseado em rede, nos bancos, e o
padro dominado pelo fornecedor, em outros
servios financeiros. Mas todos os setores
apresentaram vrios padres. Empresas que,
de maneira nominal, pertencem ao mesmo
setor podem, assim, ter padres de inovaes
bem diferentes, ponto este omitido em muitos
estudos de inovao nos servios.
Como em praticamente todos os estudos
de pesquisas sobre inovao, o estudo de Hipp
e Grupp (2005) somente focalizou servios do
setor privado. Em sua anlise mais impressionista,
Soete e Miozzo (1990) consideraram servios
pblicos (educao, sade e administrao). A
viso deles foi que isso est na categoria domada
pelo fornecedor, embora haja pouca evidncia
reunida para apoiar esse relato. Certamente, todos
esses setores que consomem grandes volumes
de tecnologia de fontes externas aplicam TI
69
extensamente, enquanto a sade, em especial, usa
muitas inovaes especializadas de manufatura
(farmacutica, equipamentos cirrgicos e afins).
Mas estes tambm so servios com similaridade
considervel a grandes organizaes de servio
de rede no setor privado. H analogias bvias
entre cirurgias, hospitais, escolas, universidades,
emprego e centros de previdncia social e afins,
e as ramificaes de bancos, supermercados e
outras instituies, bem como entre as grandes
instalaes de servio administrativo na admi-
nistrao pblica e as do servio financeiro.
Centros de computao do governo foram, de
fato, usurios iniciais de computadores centrais
e redes de dados.
H tambm dessemelhanas bvias entre
muitos desses grandes servios pblicos e seus
equivalentes no setor privado. Diferentemente
de bancos e servios de varejo, por exemplo,
os servios de sade e educao possuem
foras de trabalho bastante intensivas em
conhecimento pelo menos determinadas por
grandes cotas de alunos de graduao entre
seus empregados. A administrao pblica
aparece com uma cota geralmente ampla de
trabalhadores em informao com educao
secundria, mas sem diplomas universitrios.8
Fica evidente que diferentes servios pblicos
possuem bases de conhecimento distintas
e se relacionam aos cidados de forma bem
diferente compare a polcia, as escolas, os
hospitais e os servios de impostos, por exemplo.
Espera-se, portanto, que os servios pblicos
variem de um para outro e com o tempo. Mas
muitos servios pblicos de nvel nacional so
passveis de ser similares a setores de escala e
rede intensivos, em vrios aspectos. Podemos
tambm esperar que alguns servios tenham
muito em comum com o padro intensivo de
conhecimento, como vemos os departamentos
de P&D e programas, laboratrios e esforos de
servio de projeto, em muitos setores do servio
pblico pelo menos, em pases maiores e mais
8. Miles (2008) inclui dados em credenciais educacionais como parte de uma srie de contrastes estatsticos nos
setores de servios.
70
ricos. Dessa forma, implausvel que os servios
pblicos possam ser vistos prontamente como
simplesmente seguindo padres orientados ao
fornecedor ou de inovaes externas. Ainda
necessrio avaliar se precisamos introduzir
novos padres no sistema de classificao
ou se podemos encaixar os servios pblicos
mais ou menos adequadamente nas categorias
mencionadas anteriormente.
De fato, pode no ser apenas que setores sejam
heterogneos internamente. Diferentes padres
e trajetrias de inovao podem coexistir e in-
teragir nas mesmas organizaes constata-se
isso, por exemplo, em Gallou (2002a). H muitos
exemplos da hibridizao de logstica e trajetrias
de processamento de materiais e de logstica e
trajetrias de processamento de informaes
em hospitais. O que se segue pode ser fornecido
como exemplo de tecnologias mdicas hbridas
(tecnologias que combinam TIs com tecnologias
mais tradicionais de processamento de materiais):
diagnsticos com o auxlio da computao, su-
perviso mdica, equipamentos de diagnstico
automatizado e videocirurgia. Por exemplo,
podem haver padres diferentes em trajetrias
tecnolgicas de materiais ou processamento de
informaes e aqueles mais ligados a servios
e trajetrias relacionais (no tecnolgicas). Por
exemplo, uma inovao importante nos servios
de sade mental, no Reino Unido, foi a ampla
introduo da terapia cognitivo-comportamen-
tal, ora em conjunto com medicamentos, ora
de forma independente. Essa terapia se refere
amplamente a usar novas abordagens que es-
timulam o cliente a analisar e reconsiderar seus
padres de pensamento e aplicar estratgias
cognitivas diferentes para enfrentar os proble-
mas em suas vidas. Pode ser vista como prover
a equipe de servio de sade com novas rotinas
e instrues que possam usar para estimular
novas rotinas em seus clientes. Os efeitos so
avaliados como comparveis ou superiores aos
antidepressivos. Alm disso, os procedimentos
esto sendo usados em escolas e servios de
emprego, assim como nos servios de sade
(Platts e Williamson, 2000; Winspear e Robert-
son, 2005). A terapia cognitiva comportamental
(CBT) frequentemente usada em conjunto com
medicamentos, ou entregue atravs de mdia
de TI. Esse apenas um exemplo. A ideia que
vrias trajetrias tecnolgicas e no tecnolgicas
podem coexistir separadamente ou de forma
hbrida, em organizaes privadas ou de servio
pblico (Djellal e Gallouj, 2005; 2008).
2.5 Perspectiva assimilacionista e
industrializao (ou racionalizao
industrial) dos servios
A perspectiva assimilacionista pode ser inter-
pretada como uma tentativa de ver os servios
como muito pouco diferentes dos bens, e, assim,
fcil de ser tratada nas estruturas e mtricas
de estudos de inovao estabelecidas. Esse
esforo intelectual encontra paralelo na gesto
industrial (servio). Tal gesto se concentra em
tornar os produtos de servio mais como produtos
normais frequentemente, apenas chamados
de produtos; por isso, ouvimos a produtizao
de servios. Isso significa padronizao de ser-
vios, e, essencialmente, o mesmo produto de
servio pode ser duplicado muitas vezes com
variaes mnimas. Os produtos tornam-se menos
indistintos; a interao entre o fornecedor de
servio e o cliente ou seja, a relao de servi-
o reduz-se ao nvel mnimo (Levitt, 1976). No
entanto, devemos notar que, nas novas vises
de produtizao por exemplo, em Valminen
(2011) e Valminen e Toivonen (2011) , con-
quanto a finalidade ainda seja tornar o servio
menos indistinto, em vez de a interao entre
cliente e fornecedor de servio ser minimizada,
esta estimulada, principalmente graas s TIs.
Uma das primeiras discusses que tem con-
tribudo para a literatura de inovao de servio
foi criada por Levitt (1976), que argumentou
que as organizaes de servios estavam se
expandindo em escala ao adotar processos
industriais tais como alta diviso de traba-
lho e reduo da necessidade de habilidades
profissionais e padronizando seus produtos
para obter economias de escala. Isso teve eco
nos estudos de Barras (1990), nos quais ele
mencionou que a nova TIC estava promovendo
uma revoluo industrial nos setores de servio
porm, Levitt (1976), falando de tecnologias
duras, suaves e hbridas, via uma gama mais
ampla de reorganizao tecnolgica e procedi-
mentos em servios, incluindo-se a organizao
de produtos-padro nas indstrias de fast food
e varejo, por exemplo. Por sua vez, anlises de
formas de industrializao flexveis, ps-fordia-
nas, ainda estavam nascendo na poca, e agora
apontaramos para a customizao em massa
e a especializao flexvel em atividades, tais
como fast food na qual uma enorme varieda-
de de produtos alimentcios pode ser reunida
de um conjunto de componentes modulares
padro (Gadrey, 1996; Jiao, Ma e Tseng, 2003;
Sundbo, 2002).
Desse ponto de vista, a perspectiva assimila-
cionista no est somente presente na literatura,
mas tambm est sendo aplicada em muitas
organizaes de servios, inclusive nos servios
pblicos. A hiptese que o trabalho feito de
forma melhor no contexto de burocracias for-
temente hierrquicas e segmentadas, regidas
por regras que no so desconhecidas pelos
servios pblicos. Essa forma de racionalizao,
que reduz a diversidade e a inovao ad hoc
e customizada , considerada como fonte de
eficincia por isso, vemos cirurgies sendo
estimulados a se especializarem em realizar uma
operao especfica, com elevada diviso de mo
de obra. Mas tambm pode ser defendida como
base para melhor equidade, j que implica que
servios pblicos idnticos esto sendo fornecidos
para todos, por toda parte, em uma sociedade.
Devemos notar tambm que o modelo de
industrializao de servios pblicos est bem
mais alinhado com o surgimento do pensamento
de new public management nas dcadas recen-
tes, que argumentou que os servios pblicos
provavelmente inovariam mais e se tornariam
71
eficientes se adotassem estruturas organizacio-
nais como as que so prevalentes nos servios
privados incluindo-se mais uso de marketing
interno, terceirizao de servios, presses
competitivas, ndices de medio de alvos e
desempenho etc. Ao mesmo tempo, surgiu a
crtica a essa abordagem como deixando de
levar em conta questes essenciais do design
e da qualidade dos servios para uma crtica
abrangente, consulte-se Seddon (2008). A
preocupao que os servios industrializados
possam arriscar perder muito da relao de
servio que pode impactar o crescimento e o
desenvolvimento por parte do cliente do servio;
preocupao essa que ser familiar a muitos na
educao superior.
2.6 Um afrouxamento parcial na perspectiva
assimilacionista? Autonomizao
e endogenizao
A perspectiva assimilacionista tem se afrouxado
de vrias formas, principalmente em pesquisas
mais recentes. Esse afrouxamento tem duas
formas principais, cada uma das quais implica
mudana de perspectiva que est longe de
ver os setores de servios como indstrias li-
deradas por fornecedores de baixa tecnologia,
mantendo a viso de que estes podem ser fun-
damentalmente bem descritos pelo paradigma
da inovao industrial.
Podemos rotular o primeiro afrouxamento
como autonomizao, na medida em que essas
organizaes de servios so menos provveis
de serem vistas como subordinadas inovao
industrial. Algumas organizaes de servios
tanto servios pblicos quanto privados no
so mais vistas como engessadas na adoo
passiva de tecnologias produzidas em outros
locais. Em certos casos, essas organizaes
podem produzir algumas dessas tcnicas; porm,
mais importante, elas podem, algumas vezes,
reverter a relao de poder, exercendo uma
influncia decisiva nos fornecedores industriais
de equipamentos e, eficientemente, indicando as
trajetrias tecnolgicas atravs da imposio
de especificaes funcionais e tcnicas etc. Em
alguns casos, pode haver reverso completa
da relao de poder, o que gera trajetrias de
inovao que no so mais dominadas pelo
fornecedor, mas dominadas pelo consumidor
ou usurio (seo 4). Devemos notar que esse
relato se aplica aos servios pblicos gerais.
H tambm atividades especializadas de ser-
vio pblico que realizam P&D e podem muito
bem criar descobertas cientficas e inovaes
tecnolgicas (laboratrios de pesquisa, grupos
de pesquisa em universidades, laboratrios de
servio de sade etc.). Essas atividades so
fundamentalmente autnomas, e alguns aspec-
tos de modelos de inovao industrial podem
ser aplicados a estas e, com a privatizao
de muitos laboratrios do governo em vrios
pases (OECD, 2011), isso pode ser efetuado
no apenas em anlise acadmica, mas tambm
na prtica.
O segundo afrouxamento da perspectiva assimi-
lacionista podemos chamar de endogenizao da
inovao de TI, que, discutivelmente, tem o maior
efeito nas indstrias de servios em geral e nos
servios pblicos em particular. A introduo da
TI em todos os nveis de organizaes de servio
(de administrao e escritrio principal) ajuda a
mudar a natureza do produto. Servios e inova-
es em servios aparecem cada vez mais como
categorias hbridas, que combinam TI tangvel e
intangvel e engenharia organizacional ou seja,
design e formas de desenvolvimento organiza-
cional (Djellal et al., 2003). A endogenizao
da TI leva a novas formas de interatividade e
novos espaos (proximidade virtual nacional ou
internacional etc.).
A perspectiva assimilacionista permite diver-
sidade entre os servios e pode perceber as ten-
dncias na inovao de servios que demonstram
no apenas a industrializao, mas tambm, pelo
menos, a inovao parcial da autonomizao e
endogenizao da TI nas indstrias de servio.
Porm, outros autores enfatizam a distino entre
os servios e o que chamamos de perspectiva
de diferenciao, que ainda est ativa suas
72
implicaes nos servios pblicos sero avaliadas
na prxima seo.
3 DIFERENCIAO: AS ESPECIFICIDADES
DA INOVAO EM SERVIOS
A segunda perspectiva analtica tem vrios r-
tulos na literatura: perspectiva direcionada ao
servio ou diferenciao (Gallouj e Weinstein,
1997), perspectiva de demarcao (Coombs e
Miles, 2000) ou perspectiva de distino (Salter
e Tether, 2006). Apesar da diversidade de rtulos,
os autores compartilham ideias similares sobre
essa perspectiva. vista como concentrada nas
especificidades da inovao de servio (sua natu-
reza, sua organizao, seus determinantes e seus
regimes de propriedade), em que a ideia que h
formas de inovaes que so negligenciadas e at
mesmo escondidas, e que podem ser identificadas
atravs de foco nas atividades de servio. Muito
deste trabalho assume a forma de explicao das
especificidades dos servios e de levar em conta
suas consequncias para a inovao e a medio
da inovao. Outros estudos so mais indutivos,
representando esforos para avaliar casos reais
de inovao de servios. Devemos notar que a
literatura sobre cincia poltica, que frequen-
temente negligenciada pela economia e pela
cincia da administrao, tem contribudo para
essa perspectiva de diferenciao, tratando tanto
da natureza da inovao quanto de seus modos
de organizao e implantao. Apenas algumas
dessas referncias esto em Moore (1995), Be-
nington e Moore (2011), Osborne (2010), Hartley
(2005) e Srensen e Torfing (2012). Alm das
tipologias baseadas empiricamente, a perspectiva
de demarcao tambm fornece mais contribui-
es conceituais, que podem ser chamadas de
teorias locais de inovao em servios (Gallouj,
2002a), na medida em que seu objetivo identi-
ficar comportamentos inovadores especficos de
setor, sem pretender generaliz-los ao conjunto
total de atividades de servio. Essas teorias locais,
que no vamos discutir aqui, so desenvolvidas,
por exemplo, no campo do varejo por exemplo,
a teoria da sanfona (Hollander, 1966) e a teoria
da roda do varejo (McNair, 1958).
3.1 As especificidades dos servios e seu
impacto na inovao
Numerosas caractersticas devem supostamente
diferenciar atividades de servio e produtos
daquelas vistas como descrevendo manufatura
e bens Miles (1993) exps uma lista extensa
destas, mesmo assim deixou de usar o novo termo
popular na atualidade de coproduo. Intangibili-
dade e interatividade so as duas caractersticas
tcnicas intrnsecas geralmente designadas a
produtos de servio como as diferenciando de
bens. Estas fornecem uma heurstica til para
analisar de forma dedutiva os impactos das
caractersticas das especificidades de servio
na inovao.
A intangibilidade dos servios foi notada por
Adam Smith em A Riqueza das Naes (Smith,
1776). Muitos servios no podem ser armazena-
dos, por isso so consumidos no momento e no
local de produo (coterminalidade e colocao).
O produto-servio no um artefato tangvel,
mas uma mudana de estado (Hill, 1977; Ga-
drey, 1992). Essas caractersticas geralmente
empanam a distino tradicional entre as inova-
es de produto, de processo e organizacional.
Tambm chamam nossa ateno as formas de
inovaes de produtos intangveis que no esto
embutidos em componentes tcnicos. A maioria
das inovaes ad hoc (Gadrey e Gallouj, 1998;
Gallouj e Weinstein, 1997), que vai bem alm da
customizao, toma essa forma. Igualmente, a
intangibilidade pode ser vista como algo a ser
superado pelo fornecedor de servio, levando as
inovaes de formalizao destinadas a tornar
o produto mais produtivo, mais comprovvel e
mais transportable. Dessa forma, acrescentam-se
elementos tangveis ao servio tais como car-
tes de fidelidade e novas plataformas de mdia.
Tambm difcil proteger inovaes intangveis
usando mecanismos de direito de propriedade
intelectual (IPR em ingls, intellectual property
rights), como patentes, e pelo menos alguns
tipos de inovaes de servio so facilmente
copiados. Finalmente, a intangibilidade pode
dificultar a avaliao do impacto econmico da
73
inovao, porque difcil avaliar o impacto de
resultado difuso, cujas fronteiras nem sempre
so bem definidas.
Um desenvolvimento que ajuda na literatura
de pesquisa de servios, em anos recentes, tem
sido a nfase na diferena entre o servio admi-
nistrativo e o corpo de executivos. O corpo de
executivos ou estgio de frente, no trabalho
de Glushko e Tabas (2009) o ponto em que
os trabalhadores de servios e clientes intera-
gem e coproduzem o servio. o ponto em que
o processo de servio e o produto so, muitas
vezes, difceis de desembaraar. O back office/
back-stage menos visvel para o usurio, como
est implcito na terminologia teatral. onde os
vestidos so vestidos, os atores esto prepara-
dos. Mas h um back-stage muito mais extenso,
incluindo-se, por exemplo, o estdio de ensaio,
o roteiro e o trabalho de design de palco. Os
processos envolvidos aqui no so geralmente
coterminais e colocados com o desempenho e seu
consumo. Igualmente, nos servios pblicos, os
professores preparam suas lies e seu material
de apresentao; o pessoal de laboratrio, nos
hospitais, realiza exames mdicos e os mdicos
discutem opes de tratamento; e assistentes
sociais fazem reunies sobre casos e coisas do
gnero. Alm disso, h o servio administrativo,
no qual processos bastante universais de gesto
de equipe e folha de pagamento, organizao de
cadeias de suprimento e cronograma de atividades
de servio, mantendo registros de clientes etc.,
so gerenciados. Glushko e Tabas (2009) discu-
tem como a nova TI pode ser usada para criar
novos elos entre clientes e atividades que eram
costumeiramente da administrao um exemplo
sendo a capacidade de rastrear o progresso de
pacotes sendo manuseados atravs de sistema de
transporte de fretes. Os servios pblicos podem,
similarmente, fornecer a seus clientes inteligncia
aprimorada sobre a situao de seu caso nos sis-
temas administrativos, e outras inovaes podem
criar uma interao aprimorada entre clientes e
elementos do servio pblico, os quais estavam
previamente invisveis e inacessveis.
74
A segunda caracterstica (interatividade) sig-
nifica que o consumidor, o cliente ou o usurio
esto envolvidos, de uma forma ou de outra, na
produo do servio. Isso provavelmente afeta
a inovao nos servios. Assim, a coproduo,
como agora amplamente conhecida, promove
formas de inovao customizada e ad hoc. Implica
mais uma organizao interativa da inovao do
que uma organizao linear. Isso cria questes
de propriedade do produto de trabalho coletivo
e pode ocasionar problemas para a capacidade
de reproduo de inovaes ou at mesmo o
acmulo de conhecimento gerado no curso do
processo de inovao.
Essas duas caractersticas e, consequen-
temente, a discusso de possveis impactos na
inovao se aplicam aos servios pblicos, assim
como aos privados. De fato, o prprio Adam Smith
mencionou servidores do Estado como exemplos
de sua anlise das especificidades dos servios.
No entanto, os servios pblicos tambm so
pblicos, o que pode levar a caractersticas
especficas que tm impactos na inovao. Uma
diferenciao dupla pode ser empregada alm
da diferenciao dos servios vis--vis com a
inovao industrial, os servios pblicos so di-
ferenciados vis--vis a inovao de servios de
mercado. Trs caractersticas so frequentemente
citadas nesse contexto, todas estas tendo sido
mencionadas antes.
Em primeiro lugar, estudos de inovao tm
visto a inovao basicamente como estimulada
pela competio entre empresas: Por que os
servios pblicos devem inovar sem esse es-
tmulo? Descobertas cientficas podem surgir
da pesquisa no setor pblico, mas preciso
a iniciativa empresarial para transformar as
descobertas e as invenes em inovaes que
enfrentem o mercado. A nova gesto pblica ,
em parte, justificada como aporte de concorrn-
cia e quasi-mercados para os servios pblicos
e os arranjos de terceirizao, e as PPPs de
vrios tipos so vistas como aportando rigor
de negcios produo e entrega de servio.
 Evidncias sobre a relao entre inovao
dos servios pblicos e privados so mistas
(Halvorsen et al., 2005), com pelo menos um
estudo encontrando taxas mais altas de ado-
o de inovaes-chave em servios de sade
pblica e educao do que em comparadores
privados (Earl, 2002). Mas o conhecimento
recebido que a natureza no comercial e no
competitiva dos servios pblicos dificulta sua
inovao. Organizaes burocrticas e seus ser-
vidores civis so considerados como no tendo
incentivos para inovar, porque estes funcionam
em ambientes protegidos ou monopolizadores.
De fato, as organizaes pblicas so consi-
deradas como tendo grande averso ao risco
e como sendo relutantes a experimentar ou se
arriscar a falhar mesmo que o aprender no
seja obtido com alguma falha. A preocupao
com a eficincia nos servios pblicos fonte
de inovao com alvo em obter racionalizao,
mas, conforme notado em alguns estudos (Potts,
2009; Koch et al., 2005), tambm uma barreira
a outras formas de inovao.
Algumas vises crticas dos gerentes do
setor pblico os veem como tendo objetivos
que nada fazem para estimular a eficincia e a
inovao. Por exemplo, a principal preocupao
pode ser a extenso do alcance de seus poderes,
aumentando o nmero de pessoas a seu cargo,
aumentando seus oramentos e capacidade de
gastos e focalizando os (novos) resultados mais
visveis e mais espetaculares custa de mais
teis, mas menos visveis (Lindsay, 1976). Tais
casos no podem ser negados, mas deve-se
notar que, em contraste, muitos trabalhadores
profissionais entraro no servio pblico para
ajudar a enfrentar os problemas sociais em vez
de garantir empregos de prestgio e penses
confortveis. Eles so susceptveis de serem
motivados a usar seus conhecimentos para
encontrar melhores maneiras de fazer as coi-
sas. As burocracias podem limitar seu alcance
para a inovao. Igualmente provvel, muitas
inovaes de grandes servios pblicos no
so efetivamente difundidas nessas organiza-
es. Provavelmente, de igual modo, muitas
inovaes de grandes servios pblicos no so
efetivamente difundidas nessas organizaes
(Greenhalgh et al., 2005).
Em segundo lugar, est o sistema poltico, e
no os interessados, que mantm controle dos
servios pblicos. Assim, os problemas inerentes
de relaes de agncias so particularmente
mais graves nos servios pblicos que nos
servios de mercado (Dixit, 2002): as oportu-
nidades para controle pelos donos finais, que
so cidados e os incentivos para melhoria do
desempenho e inovar so consideravelmente
reduzidos. Muita mudana nos servios pblicos
resulta de reorganizaes impostas por motivos
ideolgicos ou por reaes apressadas ao mpeto
da mdia, embora no devamos ignorar a exis-
tncia de esforos baseados em evidncias para
aprender de outros sistemas polticos de outros
locais por exemplo, a difuso de sistemas de
ouvidoria, conforme Newmark (2002). Assim
como as novas polticas dos mestres polticos,
no desconhecido que inovaes de cima para
baixo sejam impostas pela direo sem um
processo completo de testagem com a equipe
de servios e os usurios finais. Um exemplo
recente a incapacidade de realizar grandes
componentes da maior iniciativa de TI do mundo,
o sistema de TI do Sistema Nacional de Sade
(NHS), aps grandes gastos e anos de queixas
de falha extensiva em avaliar os requisitos dos
usurios e ouvir corretamente as visualizaes
dos usurios.
Em terceiro lugar, os princpios dos servios
pblicos (igualdade, justia e continuidade) so
passveis de afetar a inovao. Os gerentes de
servios pblicos so obrigados a aderir a proce-
dimentos rgidos, que salvaguardam os princpios
de igualdade entre cidados em termos de
localizao de infraestrutura, recrutamento etc.
, e com frequncia tm liberdade limitada para
substituir recursos (Knox Lovell, 2002) e recursos
limitados para gastar na construo ou aquisio
de equipamentos. Relativamente natureza do
produto, conforme revela Fox (1999), os gerentes
de servios pblicos no tm controle sobre o
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conjunto de servios ofertados, ao contrrio das
contrapartes do setor privado. Eles possuem
liberdade limitada para influenciar a natureza do
produto: por exemplo, no podem, por iniciativa
prpria, parar de fornecer um servio ou oferecer
outro diferente.
Os pr
provveis de aparecer. Estes se concentra-
ram, por exemplo, sobre Kibs e em banco e
seguros que tambm foram setores em que
o entendimento precoce da nova TI foi apa-
rente. Alm disso, devido natureza de sua
atividade (processamento de conhecimento),
os Kibs principalmente consultoria podem