AURORA ano V nmero 8 - AGOSTO DE 2011 ISSN: 1982-8004 www.marilia.unesp.

br/aurora

RELAES ENTRE ESTADO E SOCIEDADE

CIVIL:
Reflexes sobre perspectivas democrticas.

ANDRESSA KOLODY1
CARLA BUHRER SALLES ROSA2
DANUTA S. C. LUIZ3

Resumo: Este artigo objetiva, a partir da sntese das categorias Estado e sociedade civil nos
autores clssicos e contemporneos situar os conselhos gestores de polticas pblicas, bem
como refletir sobre as questes que envolvem a participao democrtica da sociedade civil
no Brasil no contexto desses espaos. Para isso ao longo do texto os conselhos so
compreendidos enquanto espao de interlocuo entre a sociedade civil e o Estado, tendo
como uma de suas finalidades o controle social das polticas pblicas. De igual sorte
consideramos que a participao da sociedade civil se configura enquanto prtica necessria
na consolidao de aspectos que compem a democracia em diferentes nveis de gesto
social e ainda possibilita fortalecer e aprofundar a democracia, com vistas a uma cidadania
integral com acesso aos direitos civis, polticos e sociais.
Palavras chave: Estado.Sociedade Civil.Democracia.Conselhos.

Abstract: This article aims, from the summary categories of state and civil society in
classical and contemporary authors situate the advice policy makers as well as reflect on the
issues surrounding the democratic participation of civil society in Brazil in the context of
these spaces. To do so throughout the text the councils are seen as spaces for dialogue
between civil society and the state, having as one of its purposes the social control of
public policies. Also feel lucky that the participation of civil society is shaped as a necessary
practice in the consolidation of aspects that make up democracy at different levels of
management and also allows social strengthening and deepening democracy, with a view to
full citizenship with access to civil, political and social.
Keywords: State.Civil Society.Democracy.Councils.

sujeitos. Ou seja, esse processo se configura

INTRODUO de forma dual, carregada de contradies.
Desse modo, neste texto, ser

E ste trabalho tem como objetivo

analisar algumas questes que
envolvem a participao
democrtica da sociedade civil no Brasil,
atravs dos conselhos gestores de polticas
pblicas. Este caminho, ao mesmo tempo
em que democratiza o Estado e expande
condies para o exerccio de cidadania,
supe conflitos e contradies entre os
realizado uma retrospectiva da construo
destes espaos no aparelho estatal, em
especial a partir da Constituio Federal de
1988.Num primeiro momento, atravs de
reviso bibliogrfica, este trabalho apresenta
uma sntese das concepes de Estado e
sociedade civil nos contratualistas, Marx e
Engels, Hegel e Max Weber. No que segue,
debruamo-nos, sobretudo nas

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contribuies de Gramsci, o qual coloca o
Estado muito prximo da concepo de
sociedade civil. A contextualizao em torno
desse autor justifica-se uma vez que ao
longo do sculo XX, estes conceitos
estiveram fortemente associados s suas
elaboraes principalmente atravs dos
Cadernos do Crcere, e muito embora as
formulaes em torno da sociedade civil na
contemporaneidade perpassem a idia de
instncia separada do Estado, no nosso
entendimento este aparato terico que
compreende a sociedade civil como parte do
Estado, se constitui enquanto ncleo duro
para analisar nuances e tendncias do
controle social no mbito dos conselhos
gestores, entendendo que esse um
caminho que se efetiva na processualidade
da participao poltica. Complementamos o
estudo com as contribuies de Marco
Aurlio Nogueira, estudioso contemporneo
das relaes Estado e sociedade civil.
Num segundo momento,
apontamos o caminho da participao da
sociedade civil nos espaos pblicos e sua
interlocuo com o Estado enquanto
elemento essencial s prticas de controle
social no mbito dos conselhos gestores.
Ao final, abordaremos alguns
aspectos essenciais da democracia, atravs
das contribuies de Held sobre o
pensamento de Karl Marx, Schumpeter e
Max Weber. Destacamos a democracia
participativa, uma vez que est imbricada ao
exerccio de controle social, o qual s
encontra possibilidades de construo num
processo de gesto democrtica dialogada na
esfera do Estado e da sociedade civil.
Estado e Sociedade Civil
Analisar o papel do Estado implica
em compreender a dinmica das relaes
sociais, uma vez que o Estado em contextos
sociais, econmicos e polticos distintos
pode ora assumir caractersticas restritas, ora
ampliadas. Entende-se por restrito aquele
Estado que estaria voltado para o interesse
de uma nica classe. Por ampliado podemos
entender o Estado que se abre a interesses
de diferentes segmentos da sociedade civil.
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Para Siqueira (2005), nas
sociedades ocidentais, a partir do sculo
XVI, as discusses filosficas e polticas
sobre o papel do Estado e da sociedade civil
contriburam no estabelecimento de novas
configuraes nas relaes entre Estado e
sociedade, configurando assim um Estado
Moderno. Nesta perspectiva, se pressupunha
a garantia da representao popular, bem
como a publicizao das decises no mbito
do Estado, estabelecendo um novo conceito
de lei atravs de uma Constituio escrita.
com o desenho moderno de Estado que se
estabelece a distino entre Estado e
Sociedade Civil, [...] muito embora Estado
seja a expresso da sociedade civil
(SIQUEIRA, 2005, p.15).
A concepo de Estado e
sociedade civil se configuraram a partir do
conhecimento construdo no bojo do
iluminismo, na medida em que a razo foi
possibilitando questionar os dogmas
fundados na imobilidade social e no poder
enquanto algo que decorria da divindade.
Estes inauguraram um campo de reflexo
que possibilitou transformaes drsticas
nas relaes sociais no mundo moderno.
Deste modo estas noes passaram a ser
tema clssico nas discusses filosficas e
polticas no ocidente.
As discusses sobre a sociedade civil
foram travadas desde sua gnese junto ao
conceito de Estado.
Ambos nascem por contraste com um
estado primitivo de sociedade em que o
homem vivia sem outras leis seno as
naturais. Nasce, portanto com
instituio de um poder comum que s
capaz de garantir aos indivduos
associados alguns bens fundamentais,
como a paz, a liberdade, a propriedade a
segurana.4
Na doutrina jusnaturalista a
sociedade civil contrape-se a sociedade
natural, sendo sinnimo de sociedade
poltica e, portanto, de Estado.
(BOBBIO, 1994, p.1206).
Contudo segundo Bobbio (1994),
para Hobbes e Locke enquanto civil significa
ao mesmo tempo poltico e civilizado, em
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Rousseau a noo de sociedade civil vai ter
sentido nico de sociedade civilizada, que s
se torna sociedade poltica aps o contrato
social. J em Hegel os indivduos organizam-
se em sujeitos coletivos e atravs desse
campo de mediaes legitimam o interesse
pblico. Desta forma, no contexto do
Estado Moderno somente quando a
sociedade civil reconhece como legtimo o
poder do Estado, a ordem social conhece
alguma estabilidade. Espera-se da sociedade
civil a crtica capaz de orientar o Estado e
impedir que este infringisse seus limites.
A partir da sistematizao proposta
por Hegel compreende-se a sociedade civil
como esfera dos interesses particulares, da
liberdade, onde se legitima o pacto que
fundar o Estado. Em sntese, a sociedade
civil j no coincide com o Estado, mas
constitui um dos seus momentos
preliminares.
Por intermdio de Duriguetto,
traamos alguns aspectos do pensamento de
Hegel sobre a esfera estatal, a qual seria o
reino em que se expressaria a vontade
universal, que seria construda a partir das
vontades particulares da sociedade civil
(DURIGUETTO, 2007, p.45). No sistema
hegeliano, as relaes entre Estado e
sociedade civil no resultam na formulao
de um efetivo interesse comum, so os
interesses corporativos que so
objetivamente defendidos como mxima
universalizao.
Marx prope uma inverso da
proposta hegeliana:
O Estado ento mitificamente
transformado no sujeito real que
ordena, funda e materializa a
universalizao dos interesses
privatistas e particularistas
sociedade civil [...] segundo Marx a
esfera da sociedade civil que
fundamenta a natureza estatal, e no o
contrrio como supunha Hegel.5
Segundo Held, Marx concebia a
posio do Estado como uma fora
conservadora, longe, portanto, de ser base
da articulao do interesse pblico, o
Estado, argumentava Marx, transforma
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objetivos universais em outra forma de
interesses privados (HELD, 1987, p.107).
Dessa forma, percebe-se que para este
pensador o Estado preserva os interesses
gerais da burguesia em nome do interesse
pblico estando, ento, este ltimo em
segundo plano.
No pensamento de Marx a
sociedade civil vai apresentar outra
abordagem, civil passa a ser entendido como
sinnimo de burgus. Contudo nas palavras
de Bobbio tanto a sociedade natural dos
jusnaturalistas, quanto a Sociedade Civil de
Marx indicam a esfera das relaes
econmicas intersubjetivas de indivduo a
indivduo, ambos independentes,
abstratamente iguais, contraposta esfera
das relaes polticas, que so as relaes de
domnio (BOBBIO, 1994, p.1209).
J Max Weber enfatizou dois
elementos distintos: a territorialidade e a
violncia:
[] a violncia no o nico
instrumento de que se vale o Estado
no se tenha a respeito qualquer
dvida , mas o seu instrumento
especfico. Na atualidade, a relao
entre o Estado e a violncia
particularmente ntima. [] nos dias
de hoje devemos conceber o Estado
contemporneo como uma
comunidade humana que, dentro dos
limites de determinado territrio,
reivindica o monoplio do uso
legtimo da violncia fsica.6
Para Weber, a noo de territrio
corresponde a um dos elementos essenciais
do Estado, visto como um instrumento de
da coero a partir da violncia, conceito este
que acreditamos ter sido superado na
atualidade e em nosso pas.
Gramsci, enquanto pensador
inserido na tradio marxista, discutiu as
configuraes do Estado enquanto um [...]
referencial forjado para a ao
(SIMIONATTO, 2004, p.255), atravs de
uma proposta capaz de pensar as
transformaes da contemporaneidade,
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tanto no campo econmico, quanto poltico,
cultural e social.
De acordo com as discusses de
Simionatto (2004), a respeito da obra de
Gramsci, ao discutir o tema do Estado o
autor reconheceu o terreno italiano fazendo
uma reflexo voltada para a compreenso do
Estado capitalista em suas especificidades
histricas.
Segundo Simionatto (2004), a partir
de sua realidade pessoal e concreta, Gramsci
acrescentou elementos teoria marxista,
promovendo um desenvolvimento de
conceitos originais discutidos por Marx,
Engels e Lenin. Assim, sistematizou uma
cincia da ao poltica, acrescentando
novos elementos concepo clssica do
Estado marxista, bem como uma teoria
marxista da poltica que contempla a
ampliao do Estado.
Carnoy (2005) entende que Gramsci
supera o entendimento da poltica enquanto
atividade autnoma, dentro de um contexto
do desenvolvimento histrico das foras
materiais. Para ele, atravs da poltica que a
conscincia individual coloca-se em contato
com o mundo social e material,
considerando esta como atividade humana
central.
A teoria clssica marxista, na
interpretao de Coutinho (2007),
compreende a existncia do Estado a partir
da diviso da sociedade em classes. A classe
burguesa detentora dos meios de
produo, sendo composta pela minoria das
pessoas. J a classe trabalhadora compe a
grande massa da populao e possui apenas
a fora de trabalho.
Logo a diviso da sociedade em
classes um processo decorrente das
relaes sociais de produo estabelecidas
no sistema capitalista. Assim, no contexto
do mundo capitalista, a mquina estatal
assume a funo de conservar e reproduzir
tal diviso, fazendo com que os interesses da
classe burguesa sejam impostos como
universais, atravs do conjunto de aparelhos
repressivos do Estado. Ao dominar os meios
de produo, a classe burguesa exerce
tambm controle sob o poder econmico,
poltico e ideolgico.
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Harnecker e Uribe (1979), ao
discorrer sobre Marx e Engels afirmaram
que o conjunto desses elementos
econmicos, jurdicos, ideolgicos e
polticos constituem a sociedade em dois
nveis: nvel econmico e o nvel jurdico
poltico ideolgico. Na Ideologia Alem
(1845-1846), Marx e Engels defenderam que
cada nvel tem um grau de importncia, de
forma que o nvel econmico
determinante de todo funcionamento da
sociedade.
Marx e Engels chamaram o
momento econmico, da produo material,
de estrutura. Nesta interpretao, a
sociedade civil corresponde ao momento
estrutural e foi considerada o cenrio da
histria. J o momento das instituies
jurdicas, polticas, sociais e culturais
correspondem ao Estado, que os autores
caracterizam como superestrutura. A partir
de Marx podemos compreender, ento, que
as relaes materiais de produo
condicionam o papel que o Estado exerce
sobre a vida dos indivduos. Nestes termos,
quem domina a esfera material de produo,
domina tambm as instncias de poder
poltico.
A noo de Estado, sistematizada
por Gramsci, supera alguns elementos da
noo original da obra marxiana, j que
assume a possibilidade de ampliao dos
interesses presentes na esfera do Estado.
importante lembrar que a noo
de Estado discutida por Marx e Engels, em
1848, no texto do Manifesto do Partido
Comunista, reflete o perodo histrico em
que o Estado exercia uma funo intensa de
represso, configurando a ausncia de canais
de expresso dos interesses da populao.
Por isso, O Estado foi chamado pelos
autores de comit da burguesia.
De acordo com Simionatto (2004),
Gramsci (1891 1937), vivenciando um
momento histrico distinto de Marx, assistiu
a construo de espaos para a participao
da classe trabalhadora, como os sindicatos e
partidos polticos, por exemplo. Assim,
sistematizou o conceito de Estado
Ampliado, que se apresenta como
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instrumento essencial para expanso do
poder das demandas da classe dominada.
Coutinho (1996) indica que a
ampliao do conceito de Estado nos
marxistas mais recentes resulta do
desenvolvimento objetivo do modo de
produo e da formao econmico-social
capitalistas. Desta maneira, ao introduzir
novas determinaes na esfera do ser social
e da poltica, a dinmica do
desenvolvimento histrico-ontolgico
tornou necessria a superao dialtica de
uma concepo restrita do Estado, na
medida em que o prprio Estado se ampliou
objetivamente [...] (COUTINHO, 1996,
p.17).
Em suma, a teoria apresentada por
Gramsci compreende a noo de Estado
no s como sociedade poltica, configurada
pela fora repressiva, mas como juno da
sociedade poltica e da sociedade civil. Sendo
assim, a ampliao do Estado proposta por
Gramsci, de acordo com Coutinho (2007) e
Simionatto (2004), produto da
contemporaneidade, onde o movimento das
massas pode se configurar como ator social
capaz de questionar a ordem estabelecida.
Coutinho (2007) considera que
Gramsci, ao reafirmar a sociedade civil
como motor da histria, analisa que as
condies econmicas e materiais por si s
no movem a histria, de forma que o
Estado passa a ser constitudo pela
articulao entre estrutura e superestrutura.
Gramsci foi um dos autores que
melhor enfatizou a necessidade de
compreender que estrutura e superestrutura
equivalem-se em importncia:
[...] Pois, embora a hegemonia seja
tico-poltica, ela tambm deve ser
econmica, deve necessariamente ser
baseada na funo decisiva da
atividade econmica.7
Ao pressupor a articulao do
momento estrutural com o superestrutural,
segundo Coutinho (2007), Gramsci prope a
superao do momento de interesses
particulares e corporativos condio de
conscincia universal, viabilizando a
emancipao poltica dos trabalhadores.
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Emancipao que se conjectura na
construo de um novo bloco histrico8,
uma vez que na historicidade do ser social,
na capacidade de construir consenso e uma
viso de mundo que se legitima uma
proposta transformadora da sociedade.
Podemos entender que a
participao poltica um momento
fundamental na construo do interesse
pblico que nortear as aes do Estado.
Nas sociedades contemporneas, as
legislaes, seguindo esse pressuposto,
passaram a garantir, no plano formal, a
participao dos segmentos populares na
gesto de assuntos pblicos, como, por
exemplo, nas polticas sociais.
Contudo, Gramsci, ao preocupar-
se com a ampliao do Estado defendeu que
no bastava ocupar o poder, mas que era
preciso construir uma nova ordem, uma
nova hegemonia, um referencial novo.
Assim, de acordo com Coutinho (2007) e
Simionatto (2004), Gramsci prope que o
momento de coero seja superado pelo
momento de consenso.
A partir das discusses de
Coutinho (2007) e de Simionatto (2004),
podemos entender que Gramsci concebeu a
sociedade civil o papel de luta, de construo
de consenso, a capacidade de desenvolver
conscincia de classe e viabilizar a ampliao
do Estado, atravs da articulao do bloco
histrico.
De acordo com a leitura de
Coutinho (2007) podemos entender que as
sociedades que apresentam menor
desenvoltura frente ao processo democrtico
poltico e carecem de organizao popular
pressupem o fortalecimento do Estado
enquanto momento tico-poltico, voltado
para o interesse coletivo. Uma vez
estabelecida uma relao justa entre Estado e
sociedade, os indivduos podem obter
condies de enfrentamento, ruptura e
construo de uma nova ordem, que
viabilize a abertura do Estado s demandas
da sociedade organizada.
Nesse contexto, por Estado, deve-
se entender, alm do aparelho de governo, o
aparelho privado de hegemonia ou
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sociedade civil (GRAMSCI apud
LIGUORI, 2000, p.47).
Na anlise de Coutinho (1996), a
sociedade civil em Gramsci corresponde ao:
[...] conjunto das instituies
responsveis pela representao dos
interesses de diferentes grupos sociais,
bem como pela elaborao e/ou
difuso de valores simblicos e de
ideologias; ela compreende assim o
sistema escolar, as Igrejas, os partidos
polticos, as organizaes profissionais,
os meios de comunicao, as
instituies de carter cientfico e
artstico, etc.9
Logo a articulao dos segmentos
da sociedade civil evoca possibilidades de
inscrever suas demandas no espao pblico.
Podemos tomar como exemplo a
regulamentao das legislaes trabalhista,
na condio de resultado desse processo
onde o Estado incorpora parte das
reivindicaes da sociedade civil.
Considerando a importncia da
sociedade civil atribuda na teoria
gramsciana, de acordo com Coutinho
(2007), Gramsci apresenta a estratgia de
articulao entre a estrutura e a
superestrutura, de forma que a sociedade
civil a portadora material da figura social
da hegemonia.
A hegemonia isto: determinar os
traos especficos de uma condio
histrica, de um processo, tornar-se
protagonista das reivindicaes de
outros estratos sociais, da soluo das
mesmas, de forma a unir em torno de
si esses estratos, realizando com eles
uma aliana na luta contra o
capitalismo.10
Simionatto (2004), afirma que
teramos um movimento dialtico e
democrtico, onde a busca pela hegemonia e
pelas alianas de classe se caracterizaria
como idias fundamentais, exigindo que a
classe trabalhadora constitua unidade,
organizao e, sobretudo atitude, transio
do senso comum a condio de bom senso.
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A alternativa indicada por Gramsci
contempla a organizao da classe
trabalhadora na construo dos alicerces de
uma nova cultura: as normas e valores de
uma nova sociedade.
A hegemonia constituda entraria
em conflito com a estabelecida,
consolidando uma luta ideolgica pela
conscincia da populao, at que a nova
superestrutura fosse capaz de superar a
antiga. A sim, assumir o poder do Estado
significaria que a classe trabalhadora teria
solidificado de fato os valores e normas
sociais, a ponto de formar uma nova
sociedade atravs do aparelho do Estado.
A ampliao do Estado teorizada
por Gramsci representa o enfrentamento
estratgico da sociedade civil aos grupos j
dominantes, para ter sua participao
admitida na gesto do Estado.
evidente que esse processo no
ocorre de maneira espontnea, j que a
sociedade civil perpassada por interesses
divergentes e conflituosos. Tanto Coutinho
(2007) quanto Simionatto (2004) destacaram
da obra de Gramsci que a sociedade civil
pode ser compreendida como as instituies
que representam os interesses dos diferentes
grupos da sociedade, bem como aquelas que
so responsveis pela elaborao e difuso
de valores e ideologias.
Nas sociedades capitalistas
modernas, ainda que os interesses tenham
em ltima instncia a conotao de
interesses de classe, eles se tornaram mais
complexos, envolvendo outras demandas
que inexistiam no sculo XIX. Os
segmentos da sociedade passaram a
reivindicar direitos em setores como: negros,
indgenas, mulheres, ambientalistas, idosos,
crianas e adolescentes.
imprescindvel consolidar
instncias capazes de articular essas
demandas e inscrev-las nas agendas
pblicas do Estado, visando consolidao
dos interesses coletivos em detrimentos dos
particulares. No Brasil, principalmente a
partir da dcada de 1990, a descentralizao
poltico-administrativa na gesto das
polticas pblicas adotou canais
institucionalizados de participao popular.
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Esses instrumentos como fruns,
conferncias e conselhos de poltica e de
direitos, carregam o potencial (ainda que por
vezes no se efetive) de inscrever na agenda
estatal as demandas advindas dos diferentes
setores que compem a sociedade civil.
Caminhos para a Participao:
princpio que fundamenta o
controle social
Como sabido a Constituio
Federal de 1988 ampliou os diretos de
cidadania e introduziu novos modelos de
gesto e organizao nas reas sociais atravs
da garantia da participao da sociedade civil
na formulao das polticas e no controle
das aes pblicas em diferentes nveis, logo
a participao concebida como
interferncia poltica das entidades da
sociedade civil em rgos, agncias ou
servios do Estado responsveis pela
elaborao e gesto das polticas pblicas na
rea social.
De acordo com a manifestao de
Duriguetto a este respeito, temos que:
[...] passa-se a ter, como foco de
convergncia, a defesa de que uma
nova estratgia para a democratizao
estaria na criao e ocupao, pela
sociedade civil, de novos espaos
pblicos de debate, negociao e
deliberao. Nesses espaos, no
monopolizados ou controlados pelo
Estado, se buscaria reformular a noo
de interesse pblico, bem como o
papel e as responsabilidades estatais.11
O Brasil na condio de Estado
Democrtico de Direito reconhecido pela
positivao na constituinte, passa a
contemplar a partilha de poder entre a
sociedade poltica e sociedade civil. Destarte,
foram criadas instncias de participao
social no sentido de garantir interao entre
as demandas desse segmento e as polticas
de interveno de cada rea, objetivando
atender a populao via polticas pblicas e
ainda garantir no cotidiano das relaes
entre Estado e Sociedade Civil a efetividade
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do controle social onde a esta cabe
estabelecer prticas de vigilncia e controle
sobre aquele (CARVALHO, 1995, p.8).
A referida compreenso de
controle social emerge no contexto de luta
dos movimentos sociais pela
redemocratizao da sociedade e do Estado
brasileiro a partir da dcada de 1980 e toma
forma e contedo no aparato jurdico
moderno. Contudo historicamente, esta
categoria esteve marcada pelo entendimento
de controle da sociedade atravs do aparato
estatal e do empresariado por meio do uso
da fora fsica, poltica ou militar ou ainda de
polticas compensatrias, associadas a uma
cultura paternalista.
Tal entendimento remonta s
primeiras interpretaes da categoria,
originrio de uma viso altamente
conservadora no mbito da Sociologia. No
entanto, o sentido de controle social inscrito
na Constituio implica na garantia do
princpio da participao na gesto pblica.
Segundo Bravo (2002), esta ltima
concepo de controle social tem como
marco o processo de redemocratizao da
sociedade brasileira com o aprofundamento
do debate referente democracia.
Redefiniram-se tambm a relao
entre as esferas administrativas municipal,
estadual e federal, estabelecendo diretrizes
para a efetivao do comando nico nas
diferentes esferas do governo, luz da
participao da sociedade em Fruns,
Conferncias, Conselhos12 e Comisses.
Desta maneira, desde ento o controle social
passa a ser compreendido, ainda que do
ponto de vista formal, como controle do
Estado por meio de toda a sociedade
(SOUZA, 2006, p.167).
Siqueira (2005) destaca que o papel
dos conselhos contempla a definio das
diretrizes de ao e proposio de polticas
junto s esferas governamentais; a aprovao
de oramentos pblicos; a definio de
prioridades de investimento, bem como, a
fiscalizao da aplicao dos recursos e da
execuo das aes e servios, tornando o
processo de implementao das polticas
sociais pblico.
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Para Souza (2004), o Os conselhos gestores de polticas
reconhecimento do carter controlador e
fiscalizador da sociedade na gesto das
polticas pblicas, possibilitou uma outra
perspectiva sobre as possibilidades em torno
do controle social e trouxe a tona o debate
sobre os processos de participao.
Segundo Nogueira (2004), a ideia
de participao passa a ser entendida como
aspecto relevante na gesto pblica, devido
tambm a capacidade de possibilitar o
desenvolvimento e sustentabilidade das
polticas pblicas, diferentemente da
convico anterior que compreendia os
processos participativos como entraves a
implementao das polticas.
A sociedade passa a ser desafiada a
participar da gesto pblica atravs dos
canais institucionalizados de participao
popular tendo que assimilar a prtica do
controle social como evidencia Souza
(2004).
Nos mais variados setores de
poltica, os conselhos gestores passaram a
garantir no plano formal, atravs da paridade
e do poder deliberativo, que poder pblico e
os segmentos organizados da sociedade civil
dialogassem no processo de definio das
prioridades e de investimento. Assim, os
conselhos tornaram-se, nas trs esferas de
governo, espaos importantes no processo
de gesto das polticas e de deliberao dos
Fundos Oramentrios.
Estes conselhos esto atrelados a
um aspecto tcnico-burocrtico da gesto
pblica e na medida em que promovem o
encontro dos segmentos organizados da
sociedade civil com representantes do poder
pblico, possuem um carter poltico
bastante significativo.
Contudo a previso destes espaos
embora evidencie uma ruptura com um
Estado autoritrio, no garante por si s a
democratizao das relaes sociais.
Segundo os estudos na rea, os espaos de
associativismo, convivem com uma cultura
poltica marcada pelo corporativismo e
particularismo de interesses. Desta forma, a
construo de uma cultura poltica que
defenda interesses coletivos essencial
legitimidade do Estado democrtico.
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pblicas esto inseridos no aparelho estatal,
sendo um espao de interlocuo entre o
Estado e a sociedade civil. Os conselhos so
espaos contraditrios, de lutas e disputas de
interesses, sendo que o interesse pblico
dever ter primazia, conforme a agenda
democrtica. A sociedade civil inserida neste
contexto, est permeada por contradies de
interesses, e dever pautar sua atuao na
democracia participativa rumo s reformas
qualitativas e substantivas do Estado. Como
sugere Nogueira, um Estado sem sociedade
civil um Estado:
[...] concentrado em seus poderes
executivos, vazio de poltica,
racionalmente gerencial, quando muito
concebido como defensor de uma
democracia minimalista e de uma
sociedade civil capacitada para firmar
parcerias ou atuar em processos de
descentralizao participativa
meramente protocolares.13
A prtica democrtica no interior
dos conselhos gestores, apesar de
contraditria e conflituosa, vem contrapor as
idias de Weber e Schumpeter que tendem a
um conceito bastante restrito de democracia,
acreditando que os nicos participantes do
processo democrtico so os membros das
elites polticas.
Os conselhos definem-se como
rgos participativos que esto abertos
expresso e defesa de interesses particulares,
porm no se deve perder de vista, nesta
arena de negociaes, o interesse pblico,
que superior aos privados na busca da
participao democrtica.
Entendemos que este assunto
complexo e dotado de amplitude, a ideia
foi pontuar alguns aspectos para futuros
aprofundamentos, nos quais o tema poder
ser amplamente discutido contribuindo de
forma mais significativa para este debate.
Bem sabemos que todo esse
processo representou um avano para a
democracia brasileira. Este avano se
revelaria na nova institucionalidade pblica
(GOHN, 2001:85 apud PERISSINOTTO,
2004, p.48). De certo modo os conselhos
AURORA ano V nmero 8 - AGOSTO DE 2011
quebram o monoplio da burocracia estatal
sobre o processo decisrio das polticas
pblicas.
Estas novas formas de controle
social levam gesto participativa, atravs de
um cidado ativo, qualificado para interferir
na gesto, privilegiando aquilo que pblico,
o bem comum e o interesse de todos.
Segundo Nogueira estas novas formas de
gesto participativa promovem um novo
vnculo entre representante e representado,
tanto no sentido de que alarga e reformula a
representao quanto no sentido de que d
novo valor e novo espao democracia
participativa (NOGUEIRA, 2004, p.146).
Os espaos pblicos so espaos de
debate, de conflito de idias, que tm a
argumentao, a negociao, as alianas e
produo de consensos possveis como seus
procedimentos fundamentais, nos quais se
reconhece a pluralidade e a legitimidade dos
interlocutores, condio esta no s do
espao pblico, mas de toda convivncia
democrtica (DAGNINO, 2002, p.285).
As polticas pblicas muito embora
promovidas pelo Estado, contemplam os
embates em suas deliberaes dos encontros
entre sociedade poltica e sociedade civil.
Com a previso de canais de
participao, a autoridade pblica cumpre o
seu papel e assume as suas responsabilidades
de governar em igualdade de condies (no
plano formal), cabe destacar que a simples
previso no garante a legitimidade desse
espao, at porque tudo isso no acontece
de maneira pontual, pragmtica, na
correlao de foras no cotidiano que essas
possibilidades da sociedade civil vo
tomando corpo dentro do Estado.
A garantia desse espao de poder
implica participao poltica, contudo
nenhuma sociedade civil imediatamente
poltica, uma vez que ela perpassada por
interesses egostico-passionais e pela defesa
parcial destes interesses, sua dimenso
poltica processo, precisa ser construda.
Assim, esses espaos, exigem o constante
aprendizado da construo de hegemonia,
requer o reconhecimento da pluralidade na
busca de pautas coletivas e formao do
consenso.
42
ISSN: 1982-8004 www.marilia.unesp.br/aurora
Verifica-se ento, que a gesto
participativa precisa estar revestida de fora
e de iniciativa suficientes para dirigir,
coordenar e impulsionar o processo de
formulao, implementao e avaliao das
polticas pblicas visando a garantia da
qualidade dos servios pblicos. Assim, esta
forma de gesto necessita acima de tudo,
ser capaz de pensar o Estado e de valorizar
o espao pblico democrtico
(NOGUEIRA, 2004, p.148).
A possibilidade de participao dos
movimentos que representam os interesses
dos setores populares vista como o
caminho para a consolidao da democracia
e a construo de mecanismos de controle
social sobre o Estado, cria um modelo
poltico de democracia participativa.
Considerando as prerrogativas da
Constituio Federal de 1988 e as legislaes
ordinrias posteriores, os conselhos gestores
de poltica so espaos de democracia
participativa, atravs do qual a sociedade
civil carrega potencialmente o direito de
participar efetivamente na elaborao e
controle das polticas de atendimento. Neste
sentido, seu pleno funcionamento garantiria
a ampliao e a vocalizao das demandas
populares, tornando-as pblicas. Entretanto,
as pesquisas vm mostrando que os desafios
na democratizao da gesto social no so
poucos.
Para uma melhor compreenso
desta forma de gesto participativa faz-se
necessrio algumas consideraes sobre a
democracia no processo de tomada de
decises.
A Participao Poltica como
Democracia
Para interpretar a teoria e a prtica
da democracia, seria necessrio situ-la no
perodo que cobre desde a Grcia antiga,
com seus ideais polticos de igualdade entre
os cidados, liberdade, respeito pela lei ou
pela justia, at os dias atuais, em que estes
princpios tomam outros significados, sob as
condies da globalizao da economia.
Conforme anota Held [...] a
democracia parece emprestar uma aura de
AURORA ano V nmero 8 - AGOSTO DE 2011
legitimidade vida poltica moderna [...]
porm a democracia uma forma
notavelmente difcil de governo, tanto para
ser criada quanto para ser mantida (HELD,
1987, p.1). Percebe-se que no so poucos
os conflitos que envolvem a questo da
democracia, principalmente no que diz
respeito a aplicabilidade e efetivao desta
forma de governo.
Marx acreditava que o governo
democrtico era, essencialmente,
invivel em uma sociedade capitalista:
a regulamentao democrtica da vida
no poderia ser atingida sob as
restries impostas pelas relaes
capitalistas de produo. Ele
considerava necessrio transformar a
prpria base da sociedade para criar a
possibilidade de uma poltica
democrtica.14
O mesmo autor se referindo a
Weber e Schumpeter, coloca que os
mesmos partilharam uma concepo de vida
poltica na qual haveria pouco espao para a
participao democrtica e desenvolvimento
coletivo e onde qualquer espao existente
estava sujeito a ameaa de constante eroso
por parte de poderosas foras sociais. As
obras de ambos tenderam a um conceito
bastante restrito de democracia, vendo-a
como um meio de escolher pessoas
encarregadas da tomada de decises e de
colocar alguns limites a seus excessos.
Weber defendeu diretamente a tradio
liberal democrtica clssica, a qual procurou
de forma consistente, defender e limitar os
direitos polticos dos cidados (HELD,
1987, p.145).
Para Schumpeter, democracia seria
uma estrutura institucional para chegar a
decises polticas investindo certos
indivduos com o poder de decidir sobre
todas as questes como consequncia de sua
dedicao bem sucedida a obteno do voto
popular. O mtodo democrtico aquele
acordo institucional para se chegar a
decises polticas em que os indivduos
adquirem o poder de deciso atravs de uma
43
ISSN: 1982-8004 www.marilia.unesp.br/aurora
luta competitiva pelos votos da populao
(SCHUMPETER, 1984, p.336).
Se para Marx o governo
democrtico era invivel numa sociedade
capitalista, para Weber a democracia
representava um antdoto contra o avano
totalitrio da burocracia e ainda para
Schumpeter significava uma proteo contra
a tirania.
Considerando o debate
contemporneo sobre democracia
participativa, lembramos, a partir de Oliveira
(2003), que a democracia participativa para
Poulantzas envolve a articulao entre a
transformao do Estado e o
desenvolvimento da democracia direta na
base, o que supe o suporte decisivo e
contnuo de um movimento sustentado em
amplas alianas populares (OLIVEIRA,
2003, p.38).
A democracia participativa
legtima em si mesmo, nas palavras de
Nogueira:
[...] pode-se perceber que a
participao tanto mais efetiva
quanto mais se articula com a
representao, tanto no sentido de
utiliz-la como espao privilegiado da
negociao poltica ampliada, seja no
sentido de pression-la para que se
abra cada vez mais diversidade social
e prpria democracia.15
Nesta mesma direo, Pateman:
[...] destaca as virtudes da participao
democrtica, graas a sua capacidade
de aumentar o senso de eficcia
poltica, reduzir o distanciamento dos
centros de poder, preocupar-se com
problemas coletivos e formar cidados
ativos, com maior interesse pelos
assuntos governamentais.16
No seriam estes uns dos principais
objetivos dos conselhos, visto como espao
de efetivao da democracia participativa? A
prtica desta forma de participao, torna o
indivduo mais determinado e passa a dispor
de maiores oportunidades para se educar
como cidado pblico. Segundo Pateman:
AURORA ano V nmero 8 - AGOSTO DE 2011
a democracia participativa engendra o
desenvolvimento humano, aumenta o
senso de eficcia poltica [...], nutre
uma preocupao com problemas
coletivos e contribui para a formao
de um corpo de cidados ativos e
conhecedores, capazes de ter um
interesse mais agudo nos assuntos
governamentais.17
Apreendemos que os modelos de
democracia podem ser divididos em dois
tipos, como concebe Held (1987):
democracia direta ou participativa (um
sistema de tomada de deciso sobre assuntos
pblicos no qual os cidados esto
diretamente envolvidos) ou a democracia
liberal ou representativa um sistema de
governo que envolve oficiais eleitos que
tomam para si a tarefa de representar os
interesses e/ou pontos de vista dos cidados
dentro do quadro de referncia do governo
da lei.
A partir da constatao dos limites
da democracia representativa, historicamente
vai se construindo o projeto democrtico-
participativo, constitudo no
aprofundamento da democracia a partir da
participao poltica, como forma
privilegiada das relaes entre Estado e
sociedade.
Neste modelo a sociedade civil
passa a ser vista como protagonista do
processo de consolidao da democracia, e
como caminho para se atingir a cidadania,
tal como prope Duriguetto (2007), e supe
a sociedade civil como espao de ampliao
da democracia a partir de seus movimentos
sociais.
No projeto democrtico
participativo encontramos a concepo de
sociedade civil como um elemento central,
neste caso, seria constituda pelos setores
organizados da sociedade [...] reconhecida
na sua heterogeneidade e concebida de
maneira ampla e inclusiva, dado o seu papel
de assegurar o carter pblico do Estado por
meio da participao e do controle social
(DAGNINO, OLVERA e PANFICHI,
2006, p. 51). dentro da sociedade civil que
se daria o debate entre os vrios interesses, e
44
ISSN: 1982-8004 www.marilia.unesp.br/aurora
a construo dos consensos que possam
configurar o interesse pblico.
Paoli e Telles (2000) discutem a
possibilidade de uma [...] sociedade civil
emergente construda no solo conflituoso da
vida social, atravs de prticas de
representao e negociao de atores
coletivos reconhecidos na legitimidade de
seus interesses e dos direitos reivindicados
(PAOLI e TELLES, 2000, p. 104). Essa
uma possibilidade que existe, pois as lutas
sociais nos anos de 1980 construram um
espao pblico no qual se difundiu uma
conscincia do direito a ter direitos [...] em
que a cidadania buscada como luta e
conquista e a reivindicao de direitos
interpela a sociedade enquanto exigncia de
uma negociao possvel (PAOLI e
TELLES, 2000, p. 105).
A sociedade civil abre um novo
caminho, um caminho para a construo de
uma esfera pblica pautada na cidadania e
nos direitos, conforme Benevides (1994), a
ampliao dos direitos polticos atravs da
instituio da participao direta dos
cidados, democratiza o Estado.
Embasados nos ensinamentos de
ODonnell, os autores Dagnino, Olvera e
Panfichi (2006), prope que somente uma
cidadania integral (isto , o acesso pleno aos
direitos civis, polticos e sociais) pode
garantir a existncia de uma verdadeira
democracia. Surgem ento, novas formas de
pensar a democracia, atravs da
incorporao da participao da sociedade,
com a concepo de um cidado portador
de direitos, propondo mudanas na forma
de pensar e exercer a poltica.
A sociedade civil institucionaliza-se
mediante os direitos fundamentais. A partir
de Teixeira (2001), concebemos que os
direitos so garantidos por leis que
estabilizam a sociedade civil, e que sua
efetivao [...] depende da prpria
sociedade civil, da cultura poltica e de sua
organizao, que tambm dever zelar pela
construo de novos direitos de acordo com
novas necessidades e aspiraes
(TEIXEIRA, 2001, p. 45).
Duriguetto (2007), enfatiza que o
ncleo do conceito de democracia o
AURORA ano V nmero 8 - AGOSTO DE 2011
princpio da cidadania, e como a noo de
cidadania est imbricada com o direito a ter
direitos e do direito a ter novos direitos,
a dimenso da cidadania se materializa nas
aes presentes na sociedade civil que fazem
ecoar as demandas de diferentes grupos,
movimentos e organizaes, buscando
suscitar o debate pblico sobre a questo
dos direitos. No entanto: com uma
participao poltica no mbito institucional
e extra-institucional de forma ativa e
contnua que se aposta na expanso gradual
do direito a ter direitos [...] esse processo
que descrito como democratizao
(DURIGUETTO, 2007, p.213).
Concordamos com Dagnino,
Olvera e Panfichi (2006) quando colocam
que:
[...] possvel construir um novo
projeto democrtico baseado nos
princpios da extenso e generalizao
do exerccio dos direitos, da abertura
de espaos pblicos com capacidades
decisrias, da participao poltica da
sociedade e do reconhecimento e
incluso das diferenas.18
O caminho para o modelo
democrtico participativo a conquista dos
direitos, levando ampliao da democracia
e da cidadania atravs da participao da
sociedade civil em novos espaos
denominados por muitos autores como
esfera pblica e espao pblico.
Concebemos que, mecanismos
tradicionais de democracia representativa
no tem respondido s demandas sociais
cada vez mais crescentes, e neste contexto,
os conselhos gestores podem apresentar
como uma importante alternativa para
resposta a essa demanda, ampliando a
participao social e consequentemente, a
democracia direta ou participativa.
Consideraes finais
Dois modelos de democracia
envolvem o debate contemporneo. Na
democracia representativa os autores
mantm a defesa da democracia, mas esta se
limita ao voto e exclui formas mais ativas de
45
ISSN: 1982-8004 www.marilia.unesp.br/aurora
participao, em um Estado representativo
as principais deliberaes polticas so
tomadas por representantes eleitos. Em
oposio a esse modelo de democracia
representativa, muitos autores dispostos a
pensar numa nova forma de controle
democrtico e qual deve ser a esfera de
tomada de decises, contriburam para a
reformulao das concepes sobre
democracia e liberdade, surgindo a
democracia participativa.
Surgem ento, novas formas de
pensar a democracia, atravs da
incorporao da participao da sociedade,
com a concepo de um cidado portador
de direitos, propondo mudanas na forma
de pensar e exercer a poltica. Duriguetto
(2007) enfatiza que o ncleo do conceito de
democracia o princpio da cidadania e
somente uma cidadania integral (isto , o
acesso pleno aos direitos civis, polticos e
sociais) pode garantir a existncia de uma
verdadeira democracia.
Neste momento a sociedade civil
passa a ser vista como protagonista do
processo de consolidao da democracia,
abrindo um novo caminho. Um caminho
para a construo de uma esfera pblica
pautada na cidadania e nos direitos, como
coloca Paoli e Telles (2000).
No projeto democrtico
participativo encontramos a concepo de
sociedade civil como um elemento central,
neste caso, conforme coloca Duriguetto
(2007) a partir de Gramsci, sociedade civil
a esfera em que as classes organizam e
defendem seus interesses e disputam a
hegemonia.
A partir deste entendimento, o
aperfeioamento da democracia passa a ser
pensado a partir do fortalecimento da
sociedade civil. Nos espaos de participao
no-governamentais que os interesses
coletivos so transformados em direitos,
contribuindo assim, para o aprofundamento
da democracia.
Como sabemos entre as dcadas de
70 e 80 se intensificam reivindicao por
bens, servios e direitos sociopolticos. Essa
luta poltica empreendida pelo
reconhecimento das demandas da populao
AURORA ano V nmero 8 - AGOSTO DE 2011
foi impulsionada pela articulao de diversos
segmentos da sociedade civil.
No Brasil, foi aps a promulgao
da Constituio Federal de 1988 que as
polticas sociais passaram a contar com a
participao da sociedade civil no processo
de fiscalizao e acompanhamento da
aplicao e do uso dos recursos pblicos.
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1
Mestranda em Cincias Sociais Aplicadas da
Universidade Estadual de Ponta Grossa e
Professora do Departamento de Servio Social da
Universidade Estadual do Centro Oeste.
2
Mestranda em Cincias Sociais Aplicadas da
Universidade Estadual de Ponta Grossa e Assistente
Social da Secretaria Municipal de Assistncia
Social de Ponta Grossa.
3
Professora Doutora do Mestrado em Cincias
Sociais Aplicadas e do Departamento de Servio
Social da Universidade Estadual de Ponta Grossa.
4
BOBBIO, Norberto. Dicionrio de Poltica. 1994,
p.1206.
5
DURIGUETTO, Maria Lcia. Sociedade Civil e
Democracia: um debate necessrio. 1. ed. So
Paulo: Cortez, 2007, p. 48.
6
WEBER, Max. Cincia e Poltica:duas vocaes.
Traduo de Jean Melville. So Paulo: Martin
Claret, 2001, p, 60.
7
CARNOY, Martin. Estado e teoria poltica. 2 ed.
Campinas, So Paulo: Papirus, 2005, 90.
8 A partir das discusses de Nogueira (2000), o
conceito de bloco histrico compreende a
totalidade concreta formada pela articulao da
infra-estrutura material e das superestruturas
poltico-ideolgicas.
9
COUTINHO, Nelson Coutinho. Marxismo e
Poltica: a dualidade de poderes. 1. ed. So Paulo:
Cortez, 1994, 54.
10
COUTINHO. Carlos Nelson. Gramsci: um estudo
sobre seu pensamento poltico. 3. ed. Rio de
Janeiro: Civilizao Brasileira, 2007, p. 78).
11
DURIGUETTO, Maria Lcia. Sociedade Civil e
Democracia: um debate necessrio. 1. ed. So
Paulo: Cortez, 2007, p. 168.
AURORA ano V nmero 8 - AGOSTO DE 2011 ISSN: 1982-8004 www.marilia.unesp.br/aurora

12
Os conselhos de poltica, de acordo com
TATAGIBA (2002), esto ligados s polticas
pblicas mais estruturadas e concretizadas em
sistemas nacionais. So, em geral, previstos em
legislao nacional, tendo ou no carter
obrigatrio, e so considerados parte integrante do
sistema nacional, com atribuies legalmente
estabelecidas no plano da formulao e
implementao das polticas na respectiva esfera
governamental, compondo as prticas de
planejamento e fiscalizao das aes. So tambm
concebidos como fruns pblicos de captao de
demandas e negociao de interesses especficos
dos diversos grupos sociais e como uma forma de
ampliar a participao de segmentos com menos
acesso ao aparelho do Estado. Neste grupo situam-
se os Conselhos [...] de Sade, de Assistncia
Social, de Educao, de Direitos da Criana e do
Adolescente [...]. Dizem respeito dimenso da
cidadania, da universalizao de direitos sociais e
garantia ao exerccio desses direitos. Zelam pela
vigncia desses direitos, garantindo sua inscrio
ou inspirao na formulao das polticas e seu
respeito na execuo delas (TATAGIBA, 2002, p.
49).

13
(NOGUEIRA, 1999:87, apud OLIVEIRA,
2003:79).
14
HELD, David. Modelos de Democracia.Traduo
de Alexandre Sobreira Martins. Belo Horizonte:
Paideia,1987. p. 103.
15
NOGUEIRA, Marco Aurlio. Um Estado para a
Sociedade Civil: temas ticos e polticos da gesto
democrtica. So Paulo: Cortez, 2004. p, 159.
16
OLIVEIRA, Helosa Maria Jos de. Cultura
Poltica e Assistncia Social: uma anlise das
orientaes de gestores estaduais. So
Paulo:Cortez, 2003, p. 39.
17
PATEMAN, Carole. Participao e Teoria
Democrtica. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992. p.
233.
18
DAGNINO, Evelina. OLVERA, Alberto.
J.,PANFICHI, Aldo. (orgs). A disputa pela
construo democrtica na Amrica Latina. So
Paulo: Paz e Terra, Campinas, Unicamp, 2006, p.
14.

48