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internacionales para la
transparencia en
la administracin de
contratos
Recomendaciones a
la Comisin Nacional de Hidrocarburos
del Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos
Septiembre 2016
ndice
RESUMEN EJECUTIVO................................................................................................. 1
1. INTRODUCCIN........................................................................................................ 9
2. TRANSPARENCIA DE UN SISTEMA INTEGRADO....................................... 13
3. TRANSPARENCIA DE PARTICIPANTES........................................................... 24
4. TRANSPARENCIA DE RESULTADOS COMERCIALES................................. 30
5. TRANSPARENCIA DE RESULTADOS AMBIENTALES Y SOCIALES........ 37
6. ACCESIBILIDAD Y UTILIDAD.............................................................................. 46
Nota: Durante la fase de revisin final de este informe, CNH modific su diseo de sitio
web de manera importante. Conforme al nuevo diseo, es difcil encontrar parte del
contenido original o est disponible nicamente en los sitios web de otras entidades
gubernamentales. No est claro si este cambio es temporal o si este diseo reemplazar
al anterior de manera permanente. Las recomendaciones de este informe son vlidas
para la versin del sitio web revisado en julio de 2016. Podran requerir actualizarse una
vez que la CNH complete su proceso de transicin del sitio web.
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Resumen ejecutivo
La Comisin Nacional de Hidrocarburos (CNH) de Mxico ha hecho de la
transparencia una parte central de su mandato en la supervisin de las asignaciones
en sitio de petrleo y gas en la compaa de participacin estatal Pemex (Petrleos
Mexicanos), as como las asignaciones de contratos a inversionistas privados
en el sector de hidrocarburos.1 La CNH actualmente est buscando tener mayor
transparencia en su monitoreo al cumplimiento de Pemex y de inversionistas privados
con las obligaciones contenidas en las leyes y contratos que rigen los derechos de
extraccin.
La CNH tiene la oportunidad de ayudar a lograr los compromisos de transparencia La CNH tiene
del gobierno, estableciendo un parmetro global nuevo para las divulgaciones y la oportunidad
empoderando a las partes interesadas tanto expertos como ciudadanos en general de establecer un
para acceder a informacin relevante, oportuna y entendible con respecto al parmetro global
cumplimiento de las obligaciones legislativas y contractuales y los procesos para
nuevo para las
toma de decisiones del gobierno. Hacer esto podra ayudar a incrementar la confianza
divulgaciones y
del pblico y la responsabilidad en el sector petrolero, as como ayudar a la CNH a
optimizar y mejorar la eficiencia de sus obligaciones administrativas.
empoderando a las
partes interesadas
Este informe revisa lo que ha logrado la CNH hasta ahora, as como los enfoques para acceder a
en transparencia de los reguladores de energa a nivel mundial, ofreciendo
informacin relevante,
recomendaciones para que la CNH haga avances adicionales al comunicar informacin
oportuna y entendible.
sobre la forma en la que se estn administrando los contratos de petrleo.4 La CNH ha
tomado varias medidas extremadamente positivas y est creando un sitio web con el
potencial de clasificarse entre las plataformas ms abiertas y transparentes del mundo
1 http://www.nexos.com.mx/?p=25460#_ftn5
2 http://www.cnh.gob.mx/#
3 Consulte https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/522966/
Mexico.pdf. En EITI I Mxico consulte http://eitimexico.org/ y en OGP consulte http://www.
opengovpartnership.org/country/mexico
4 Es importante tener en cuenta que este informe no tiene como objetivo evaluar las funciones de los
reguladores en la experiencia global, ni hacer recomendaciones con respecto a las responsabilidades
asignadas a la CNH en el curso de la reforma energtica.
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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
para el sector de hidrocarburos. Entre las medidas positivas que ha tomado la CNH se
encuentran:
Consultar con las partes interesadas y expertos, tanto en Mxico como a nivel
internacional, para mapear sus metas y preocupaciones con la meta de crear una
plataforma que trate los aspectos ms crticos
A pesar de este progreso, todava existen muchas cosas que podran mejorarse si la
CNH maximizar los beneficios de la plataforma como una herramienta para mejorar
la confianza del pblico y la comunicacin, y para lograr su objetivo de ser el regulador
de petrleo ms transparente en el mundo. El hallazgo principal es que la CNH puede
liderar el campo mundial en administracin transparente de contratos proporcionado
respuestas a las siguientes preguntas en un formato integrado y de fcil entendimiento
para el usuario con respecto a:
3. Cules son los resultados principales del sistema regulatorio? Muchos tipos
de informacin incluyendo datos operativos, sociales, ambientales y financieros
son importantes para proporcionar a los ciudadanos un sentido integral del
progreso de un proyecto, impactos en la economa y cumplimiento con las reglas y
obligaciones. Al igual que con las otras dos preguntas, esta informacin debe analizar
5 http://www.gob.mx/sener
6 El concepto de propiedad efectiva remite al de beneficial ownership, que se viene usando
internacionalmente en referencia a los propietarios en ltima instancia de las empresas que operan
en el sector extractivo, que son quienes toman las decisiones y/o se benefician de las mismas.
2
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
a fondo diferentes silos administrativos para dar a los usuarios una imagen integral e
interconectada de la forma en la que est funcionando cada proyecto.
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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
La CNH debe disear e implementar una estrategia para asegurarse que la informacin que ofrece
est disponible abiertamente y se utilice en realidad. Por lo menos esto debe incluir: i) la identificacin
de posibles audiencias (expertos, medios de comunicacin, servidores pblicos, sector privado, miembros del
parlamento); ii) identificacin de la informacin que necesitan/desean; iii) identificacin de los formatos en los
que pueden acceder de mejor forma a dicha informacin; iv) diseo de las herramientas para hacer posible el
acceso; v) educacin y capacitacin de las diferentes audiencias con respecto a la utilidad de la informacin que se
est poniendo a su disposicin; y vi) lanzamiento de campaas de informacin para llegar al pblico.
Elementos comunes que deben formar parte de todas las divulgaciones aplicables:
Estatus de la obligacin (e.g., cumplida, no cumplida, en proceso, bajo investigacin/por parte de quin)
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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
La plataforma de la CNH debe ser una experiencia integrada que los usuarios pueden
consultar para entender el marco jurdico e institucional para la administracin
Entender el sistema de contratos y asignaciones, as como las funciones de diferentes entidades
regulatorio de petrleo gubernamentales durante el proceso.
Recomendaciones y gas
al presentar Esta informacin debe presentarse en forma tal que sea sencillo de entender para los
sistemas participantes clave.
integrados
Para los contratos, la CNH debe completar consistentemente la informacin como se
Proporcionar informacin muestra en la plataforma.
integrada para garantizar
la ptima transparencia Para las asignaciones y asociaciones en participacin detentadas por Pemex, la CNH
regulatoria debe publicar informacin integrada al mismo nivel de detalle que para los contratos.
Esta informacin debe actualizarse de manera regular.
Recomendaciones
Se debe realizar un monitoreo de Pemex al igual que con las dems compaas. El
sobre
mismo proceso de integracin de informacin que es importante para los contratos
transparencia de
Presentar informacin adjudicados a travs de la primera ronda del proceso de licitacin y otros procesos de
asignaciones y
integrada otorgamiento de licencia deben aplicarse a las reas de licencia de Pemex de igual
asociaciones en
forma. Cualquier persona que visite el sitio debe poder entender la forma en la que
participacin de
Pemex est administrando los diversos elementos de sus obligaciones.
Pemex
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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Contrato / licencia /
La CNH debe proporcionar informacin no slo sobre el estado actual de los contratos/
documentacin de
permisos/asignaciones sino tambin sobre los cambios histricos, as como mostrar
permisos, as como
cmo se ha desarrollado (o no) una operacin con el tiempo.
cambios
Publicacin de Para los contratos, la CNH debe incluir consistentemente la publicacin de las
evaluaciones de impacto evaluaciones de impacto ambiental (EIA) y los planes de gestin ambiental (PMA) para
ambiental (EIA) y planes de todos los proyectos de petrleo y gas.
administracin ambiental Para las asignaciones y asociaciones en participacin detentadas por Pemex, la CNH
(EMP) para todos los debe requerir el mismo nivel de informacin que para los contratos con respecto a las
proyectos de petrleo y gas EIA y PMA.
Recomendaciones Informacin regularmente Para los contratos, la CNH debe completar consistentemente la informacin que
sobre los mas actualizada que muestre la forma en la que se estn implementando estas EIA y los PMA.
altos estndares muestre cmo se estn Para las asignaciones y asociaciones en participacin detentadas por Pemex, la CNH
de divulgacin implementando estos debe requerir el mismo nivel de informacin que para los contratos con respecto para el
de aspectos planes seguimiento de EIA y PMA.
ambientales en el
mundo Enlaces hacia los
Para todos los contratos y asignaciones, la CNH debe incluir la informacin de
resultados de seguimiento
seguimiento ambiental en tiempo real o los resultados del seguimiento reciente en una
o seguimiento reciente
forma que sea de fcil entendimiento para los usuarios.
ambiental en tiempo real
Informacin regularmente
La funcin de cumplimiento de contratos de la CNH debe incluir un tablero de mandos
actualizada sobre
de cumplimiento en tiempo real de fcil entendimiento para los usuarios ,incluyendo
incidentes y la forma en la
aspectos de cumplimiento ambiental (e.g., derrames de hidrocarburo).
que se estn manejando
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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Para los contratos, la CNH debe incluir las EIS finales, los planes de administracin social
y los informes de implementacin, as como los documentos de descripcin general que
Evaluaciones de impacto pueden proporcionar un sencillo resumen de los compromisos de la compaa, aspectos
social (EIS) y planes de clave e hitos.
administracin para
proyectos de petrleo y gas Para las asignaciones y asociaciones en participacin detentadas por Pemex, la CNH
debe requerir el mismo nivel de informacin que para los contratos con respecto a los
aspectos sociales.
El sitio web de CNH debe incluir una pgina de inicio consolidada para los informes
Informes por parte de
por parte de todas las dependencias gubernamentales responsables del seguimiento
todas las dependencias
de cualquier aspecto de cumplimiento social relacionado con una operacin. Cuando
gubernamentales
esta informacin no est disponible, la informacin sobre los resultados regionales
relevantes que den
y locales deber utilizarse. stos podrn incluir los informes de cumplimiento de
seguimiento a cualquier
los ministerios nacionales (e.g., planeacin social, gnero, poblaciones vulnerables,
aspecto de cumplimiento
Recomendaciones educacin, salud) y gobierno regional y local de reas en las que se lleven a cabo
social
sobre los ms proyectos de petrleo y gas.
altos estndares
de divulgacin de Enlaces hacia informes de
El sitio web de la CNH debe proporcionar enlaces hacia informes de la compaa
aspectos sociales la compaa e informacin
e informacin de contactos sobre aspectos sociales para todas las asignaciones y
en el mundo de contacto para preguntas
contratos.
de seguimiento
Informacin sobre
La funcin de cumplimiento de contratos de la CNH debe incluir un portal8 de
disturbios y conflictos
cumplimiento en tiempo real de fcil entendimiento para el usuario, incluyendo
comunitarios relacionados
cumplimiento social, disturbios y conflictos comunitarios relacionados con las
con las operaciones de
operaciones de petrleo y gas.
petrleo y gas
Riesgo de baja de los Presupuestos que muestren la implementacin de los planes de administracin
estndares sociales y ambiental y social durante todo el ciclo del proyecto.
ambientales cuando bajen
Subpresupuestos asignados a actividades que sern administradas por los contratistas y
los precios
los subcontratistas, que tengan un impacto importante en los resultados ambientales y
sociales, con actualizaciones contra las erogaciones de manera anual.
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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Publicar los datos que se puedan leer en medios electrnicos que se puedan buscar
y filtrar de manera ms sencilla, tales como JavaScript Object Notation (JSON).
Incluir herramientas genricas que puedan convertir JSON en, e.g., estructuras de
Formato de archivos de
CSV planas para producir tablas individuales
datos
Utilizar un formato que sea de amplio uso y sencillo/libre acceso, tales como
Extensible Mark-up Language (XML), Extensible Business Reporting Language (XBRL)
y JSON.
Descargas masivas
Tamao Los paquetes de datos no comprimidos no debern exceder 1 GB
Los paquetes de datos comprimidos no debern exceder 10 MB
Evite el registro del usuario para iniciar sesin o acceder a los datos.
Asegrese que no hay enlaces que no funcionen.
Recomendaciones
Reduzca el texto largo.
sobre informacin
Escriba una breve introduccin de todos los documentos en PDF.
de fcil
Evite usar jerga, ya sea legal, de transparencia o poltica.
entendimiento
Agregue fechas a todos los documentos y la informacin que suba.
para el usuario
Actualice los documentos o pginas que tengan ms de un ao.
Proporcione actualizaciones frecuentes e informacin de contacto sobre incidentes.
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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
1. Introduccin
1.1 ANTECEDENTES
A nivel internacional, ha surgido un consenso fuerte en la ltima dcada sobre la
importancia de la transparencia en la adjudicacin de contratos de petrleo y gas,
y muchos pases han empezado a practicar lo que predican a travs de plataformas
sofisticadas de transparencia de contratacin. Se han hecho pocos esfuerzos para
sintetizar las lecciones aprendidas y proporcionar orientacin internacional sobre
la transparencia regulatoria y mejores prcticas despus de la adjudicacin de los
contratos8. Este informe tiene como objetivo llenar la brecha proporcionando a la Este informe tiene
Comisin Nacional de Hidrocarburos (CNH) de Mxico ejemplos y recomendaciones como objetivo
obtenidos de experiencias y anlisis internacionales sobre cmo maximizar la llenar la brecha
transparencia en la administracin de proyectos de petrleo y gas.
proporcionando a la
Los hallazgos de este informe se basan en una revisin de divulgaciones existentes Comisin Nacional
de la CNH, una revisin de la literatura de organizacin interna y transparencia en el de Hidrocarburos
sector petrolero y gasfero, as como entrevistas con profesionales e investigadores de Mxico ejemplos
en diferentes pases. Las jurisdicciones estudiadas incluyen varios estados de y recomendaciones
Australia, Brasil, diversas provincias de Canad, Chile, Colombia, Finlandia, Ghana, sobre cmo maximizar
Mongolia, Nueva Zelanda, Noruega, Per, Sudfrica, Suecia y el Reino Unido.
la transparencia en
Aunque la investigacin era razonablemente amplia, debe hacerse notar que slo
la administracin de
un nmero relativamente pequeo de ejemplos de estos pases se presentan en este
proyectos de petrleo
informe debido a que slo unos pocos de ellos representaban ejemplos de una norma
o transparencia regulatoria suficientemente alta para ser til en relacin con los
y gas.
esfuerzos que est buscando la CNH para establecer la plataforma de informacin ms
transparente del mundo para el sector de hidrocarburos.
8 Este informe utiliza varias veces los trminos contratos, permisos y licencias de manera
intercambiable. Por supuesto que hay algunas posibles diferencias entre los mismos. Los contratos
generalmente son el resultado de un sistema regulatorio en el que pueden variar los trminos y
condiciones ampliamente y estn ms abiertos a negociacin sobre una base de caso por caso.
Los permisos y licencias y tienden a sugerir ms un sistema en el que un conjunto consistente de
trminos y condiciones aplica y hay menos variacin y capacidad de negociar los trminos.
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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
ejemplos de diversos reguladores y pases. Las causas de esta falta de buenas prcticas
son muchas y se sobreponen; revelan las dificultades que el gobierno mexicano
deber evitar en su busqueda de innovar con un sistema regulatorio que sera el ms
transparente del mundo.
Una deficiencia importante en la prctica global es que muy pocos pases incluso
aqullos que han hecho lo posible por divulgar grandes cantidades de datos han
llevado a cabo una administracin para integrar la informacin sobre los diversos
elementos de regulacin en el sector. La abrumadora mayora de informacin sobre la
administracin del petrleo se presenta en diversos silos de dependencias, a menudo
utilizando diferentes estndares de datos, y sin un intento de integrar la informacin
para el pblico. En consecuencia, los ciudadanos no tienen ms opcin que navegar en
diversas dependencias gubernamentales y sistemas para recopilar una imagen integral
de la forma en la que se est administrando y regulando un proyecto de extraccin.
El primer tipo de falla es que mucha de la transparencia de los datos del sector
petrolero ha sido impulsada por lo que los reguladores y las entidades reguladas
(compaas) consideran conllevarn a mayores rendimientos econmicos. Como un
ex regulador entrevistado para este informe indic:
9 O, habra que admitirlo en algunos casos, no se ha intentado tal como fugas importantes o hackeos de
datos gubernamentales o comerciales.
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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Debido a lo anterior, existe la necesidad de tener un mejor balance entre los esfuerzos
hechos con respecto a la transparencia misma y la atencin proporcionada a la forma
en la que esta transparencia puede ser una herramienta til para lograr resultados de
organizacin interna positivos. Una sociedad transparente es aquella que no solo
pone los datos a disposicin, sino que los hace utilizables, observa Paul Ford en un
artculo reciente, de qu sirve una ventana si puedes mirar a travs de la misma.10
En aos recientes, las normas mundiales tales como el Estndar EITI han empezado
a ir ms all de su enfoque inicial de obtener simplemente informacin del dominio
pblico, en un esfuerzo de personalizar sus esfuerzos de transparencia de manera ms
efectiva hacia los tipos de preguntas que los ciudadanos estn haciendo. Una adicin
es el requerimiento no slo de divulgar lo que pudiese determinarse ampliamente
como resultado de un sistema (es decir, contratos y flujos financieros) sino tambin
las reglas del propio sistema jurdico y fiscal (como ha sido necesario desde 2013 en el
Requerimiento 2 del Estndar EITI). Otra adicin importante ha sido la adopcin de
un requerimiento para divulgar la propiedad efectiva de compaas que operan en los
pases de la EITI, un requerimiento que debe cumplirse a ms tardar en el ao 2020.11
10 Consulte Paul Ford, Qu debemos hacer sobre las fugas de datos masivos? New Republic, 6 de abril
de 2016, https://newrepublic.com/article/132122/big-data-leaks
11 Consulte The EITI Standard 2016, https://eiti.org/files/english-eiti-standard_0.pdf
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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Informacin que sea manejable y til para una amplia audiencia, no slo aquellas
personas que ya estn muy involucradas en el sector
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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
2. Transparencia de un sistema
integrado
Asignacin y/o uso de los derechos de terrenos una funcin que a menudo est
regulada por los gobiernos municipales locales
Este desajuste puede causar frustracin y confusin entre los miembros del pblico
que esperan informacin sobre la disponibilidad de un proyecto en una ubicacin
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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Exploration Application
Active titles at this stage: ELA, E(MO)LA,PELA, PSPApp sistema regulatorio de New
For Mineral Groups within a Mineral Allocation Area (MAA), Ministers consent is required
prior to lodging an application.
South Wales en Australia
Notice of application in press http://commonground.nsw.gov.au/#!/
process
Public comment process (Coal, Petroleum, CSG)
tion
SEEK
6 years
itles Active titles at this stage: AUTH, EL, E(MO)L, EPL, PEL, PSPA
SW
Community consultation (Coal, Petroleum, CSG and Minerals)
nment.
No, but it could
Is this a viable operation now? Yes OR
be in the future
, maps,
and more
Environmental
event Conceptual Project Development Plan
Money
PLAN
2+ years
Community engagement
Rehabilitation
15
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Figura 3. Pgina de
inicio del sitio web de
CommonGround del
departamento de industria
(Recursos y Energa) de
New South Wales
http://commonground.nsw.gov.au/#!/
Figura 4. Portal de la
Agencia Nacional de
Hidrocarburos de Colombia
http://www.anh.gov.co/
portalregionalizacion/
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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Salud y Desarrollo
seguridad local
Supervisin Divulgaciones
ambiental Transporte e
Monitoreo del regulador de infraestructura
ambiental la industria
Si, por ejemplo, hay cinco diferentes dependencias regulatorias con responsabilidades
para administrar una operacin especfica de petrleo, entonces poder acceder a dicha
informacin desde un solo lugar y noen cinco- sera un enorme avance (y uno que
virtualmente ningn otro gobierno aparentemente ha tomado).
Identificar los incentivos para las diversas dependencias y niveles de gobierno para
13 Muchos pases han tenido (y continan teniendo) un debate con respecto a lo conveniente, o no,
de estructuras regulatorias compra integrada. Algunos ven un beneficio en tener una sola funcin
regulatoria entre diversas funciones; algunos ven como algo muy importante tener verificaciones y
balances ms slidos y separar, por ejemplo, la presin de los reguladores comerciales para generar
un rendimiento para el gobierno, de las presiones de los reguladores ambientales que deseen evitar,
solucionar o mitigar cualesquiera prdidas provocadas por el sector.
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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Los mapas interactivos de fcil entendimiento para el usuario tales como el Portal
de Informacin de Arenas Petroleras (OSIP),15 que proporciona enlaces a una
gran variedad de informacin relevante sobre proyectos individuales, incluyendo
(entre otra informacin):
14 http://www.aer.ca/
15 http://osip.alberta.ca/map/
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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Entender La plataforma de la CNH La plataforma de la CNH deber ser una experiencia Sitios web de bases
el sistema que incluye una extensa integrada en donde los usuarios puedan consultar comunes de New
regulatorio de biblioteca de leyes y para entender el marco jurdico e institucional para South Wales, http://
petrleo y gas reglamentos relevantes, y la administracin de contratos y asignaciones, y las commonground.nsw.gov.au
explica algunos procesos funciones de diferentes entidades gubernamentales a lo
Portal de la ANH de
(e.g., proceso de licitacin) largo del proceso.
Colombia http://
muy minuciosamente.
Esta informacin deber presentarse en una forma que sea www.anh.gov.co/
sencillo de entender para los participantes clave. portalregionalizacion/
Proporcionar La CNH ha creado una Para los contratos, la CNH deber completar Regulador de Energa de
informacin estructura para los consistentemente la informacin conforme se muestre en Alberta (AER), http://www.
integrada para contratos, que irn la plataforma. aer.ca/
garantizar la completndose con
Para las asignaciones y asociaciones en participacin
transparencia documentos, que puedan
detentadas por Pemex, la CNH debe publicar informacin
regulatoria permitir a un usuario
integrada al mismo nivel de detalle que para los contratos.
ptima acceder al progreso y
cumplimiento para un La plataforma deber actualizarse regularmente.
proyecto en una amplia
gama de reas.
Hay dos tipos de informacin que es esencial para divulgar con respecto a las compaas
petroleras de participacin estatal: i) informacin sobre las funciones de la compaa pe-
trolera de participacin estatal; y ii) informacin sobre los resultados de las actividades
en las que la compaa petrolera de participacin estatal est involucrada.
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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Por lo tanto, es importante para el portal de transparencia del regulador brindar a los
usuarios las piezas centrales de informacin con respecto al mandato de la EPE, en
cuanto a los dems participantes de la industria, incluyendo:
16 http://www.npd.no/en/about-us/organisation/history/
17 http://www.anh.gov.co/la-anh/Paginas/historia.aspx
18 http://www.anh.gov.co/portalregionalizacion/Paginas/inicio.aspx
19 http://www.petronas.com.my/about-us/Pages/default.aspx
20 http://www.cochilco.cl/quienes/mision-objetivos.asp
21 http://www.kmg.kz/en/
22 http://www.energie-info.fr/Fiches-pratiques/Comprendre-le-marche-de-l-electricite-et-du-gaz/Les-
acteurs-du-marche
20
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
mismos requisitos de divulgacin que se apliquen a todas las compaas contratistas Si Mxico fuera a
con respecto a la ejecucin de sus proyectos. Por lo tanto, la CNH divulgara la excluir a los contratos
informacin saliente sobre los proyectos en los que Pemex tiene una funcin de Pemex de estas
operativa o algn tipo de participacin de asociacin, incluyendo los documentos
divulgaciones, habra
contractuales mismos y la informacin sobre inversin, produccin, reservas,
una enorme brecha
cumplimiento de permisos, adquisicin, ingresos y beneficios; as como desempeo
en el panorama de la
ambiental y social. Si Mxico fuera a excluir a los contratos de Pemex de estas
divulgaciones, habra una enorme brecha en el panorama de la forma en la que los
forma en la que los
recursos pblicos y el sector petrolero y gasero estn siendo administrados. recursos pblicos y
el sector petrolero y
Existen varios ejemplos en los que Mxico podra basarse para demostrar este
gasero estn siendo
tratamiento equitativo de la EPE como parte de un rgimen regulatorio
administrados.
transparente. En Noruega, la informacin sobre Statoil y las licencias que detenta
se divulga en la misma forma que las compaas internacionales operan en el pas.23
Aunque la ANH de Colombia no proporcione informacin de manera tan integral
como Noruega sobre una base de proyecto por proyecto, publica informacin sobre
Ecopetrol en la misma forma que los contratistas privados.24
Una pgina titulada asignaciones25, que lista los proyectos para los cuales Pemex
ha recibido ttulos, clasificados por:
Por cada uno de estos proyectos, el sitio se enlaza a una pgina cuya pgina
de inicio es el sitio web de la Secretara de Energa (SENER)26, que permite a
un usuario acceder a la versin pblica de la asignacin para Pemex. Esto es
extremadamente valioso, ya que permite a un usuario visualizar el documento
oficial con todos los trminos y condiciones que Pemex y el gobierno deben
seguir. Tambin representa un fuerte caso a favor de la coordinacin en lnea entre
agencias, ya que, conforme el usuario se movilice desde uno de los sitios de la CNH
a documentos contenidos en el sitio de SENER, lo har a travs de un solo clic.
23 E.g., http://factpages.npd.no/factpages/Default.aspx?culture=en&nav1=licence&nav2=
PageView|All&nav3=2060232; proporcionar detalles sobre las actividades en un campo operado por
Statoil.
24 E.g., http://www.anh.gov.co/Seguimiento-a-contratos/Exploracion/Paginas/Datos-de-Sismica-
y-Pozos.aspx; divulgacin de informacin sobre las actividades de exploracin de los proyectos
controlados por diversas compaas)
25 http://asignaciones.energia.gob.mx/
26 E.g., http://asignaciones.energia.gob.mx/AsignacionesDetalles.aspx?idAsignaciones=287
21
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
El sitio tiene otra pgina sobre la ronda cero y el proceso de licitacin, que lleva
a los usuarios hacia otra pgina del SENER27 que proporciona los documentos
centrales sobre el proceso que rige la ronda cero y la asignacin de las reas de
Pemex.
El sitio tiene una pgina sobre Contratos de Asociaciones Pemex, que est en
construccin.
27 http://www.gob.mx/sener/articulos/ronda-cero-y-migracion-de-contratos-de-Pemex
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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Tipo de
informacin Logros de la CNH Recomendaciones Ejemplos
Presentar La CNH ha Se deber monitorear a Pemex Factpages2 de la Direccin de Petrleo de Noruega, que
informacin empezado a tal como con todas las dems reportan sobre los proyectos de Statoil tal y como se realiza
integrada divulgar los compaas. El mismo proceso sobre cualquier otra compaa:
contratos y otra de integracin de informacin http://factpages.npd.no/factpages/Default.aspx?culture=
informacin bsica que sea importante para en&nav1=licence&nav2=PageView|All&nav3=2060232
sobre los proyectos los contratos adjudicados a
La Agencia Nacional de Hidrocarburos de Colombia, que reporta
administrados por travs de la ronda uno del
sobre proyectos de Ecopetrol tal y como lo hace sobre cualquier
Pemex. proceso de licitacin y otros
otra compaa:
procesos de otorgamiento de
http://www.anh.gov.co/Seguimiento-a-contratos/
licencia debern aplicarse a
Exploracion/Paginas/Datos-de-Sismica-y-Pozos.aspx
las reas de licencia de Pemex
tambin. Una persona que
visite el sitio deber poder
entender la forma en la que
Pemex est administrando
los diversos elementos de sus
obligaciones.
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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
En meses recientes, los actores de la sociedad civil en Mxico han demandado mayor
transparencia sobre las participaciones econmicas de los funcionarios pblicos, lo
que ha resultado en la Ley 3 de 3 de anticorrupcin. Con la revisin de la Ley 3 de
3 por la Corte Suprema , existe un caso fuerte para que la CNH solicite de manera
proactiva un plan de transparencia que abarque a los encargados de la toma de
decisiones y las participaciones comerciales en el sector de hidrocarburos.
Al saber que su funcin en la toma de decisiones y los procesos de monitoreo Al saber que su
se har pblica, los funcionarios deberan tener ms incentivos para seguir los funcin en la toma
procedimientos adecuados y de esta forma actuar en beneficio del pblico. De igual de decisiones y los
forma, estas divulgaciones pueden ayudar a incrementar la confianza del pblico
procesos de monitoreo
que cualquier posible conflicto de inters pudiese identificarse y evaluarse, y por los
se har pblica,
que los funcionarios pueden ser responsables por sus decisiones. Lo ideal, es que los
los funcionarios
protocolos implementados para administrar los conflictos de intereses tambin deban
divulgarse.
deberan tener ms
incentivos para seguir
El sitio web de la Comisin Petrolera y Gasera de British Columbia tiene una funcin los procedimientos
de zona pblica28 que sirve como una fuente centralizada para que los ciudadanos
adecuados y de esta
busquen informacin sobre proyectos. Los documentos de aprobacin para la
forma actuar en
mayora de los proyectos incluyen el nombre de la persona encargada de la toma de
beneficio del pblico.
decisiones especfica que haya sido responsable. Las divulgaciones tambin incluyen
la naturaleza de la autoridad encargada de la toma de decisiones individual, tal como
la persona encargada de la toma de decisiones de ley o la persona encargada de la
toma de decisiones delegadas por comisin.
28 http://www.bcogc.ca/public-zone
24
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
25
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
La CNH deber divulgar a todos los ministerios, miembros del parlamento y servidores
pblicos senior29 que tienen autoridad para toma de decisin significativa sobre:
Cargo/puesto
Fechas en el cargo
Fecha de nacimiento y/o nmero de ID (para distinguir entre las personas con el
mismo nombre)
Muchos pases publican informacin muy bsica sobre propiedad legal de com-
paas (que difiere de la propiedad efectiva) a travs de los registros de la compaa,
aunque estos sistemas a menudo no son de fcil entendimiento o acceso para el
usuario. Noruega ofrece un buen ejemplo de un sistema bien integrado, ya que las
Factpages de la Direccin Petrolera (consulte la seccin 4.2) proporciona resmenes
de la compaa que:
29 Por supuesto, debe existir un enfoque realista tomado a cuyo nivel de administracin este tipo de
divulgacin se tome conforme cada uno de los miembros del parlamento tcnicamente tenga una
amplia funcin de supervisin, e incluso con los servidores pblicos junior que tienen la capacidad
de influenciar la toma de decisiones regulatorias. Por lo menos cualquier persona que tenga un
cargo poltico con una funcin del sector petrolero especfica (e.g., un ministro, asesor del ministro
o miembro del comit de supervisin correspondiente en el parlamento) deber incluirse, as como
cualquier funcionario con derechos finales de firma en contratos/permisos y variaciones a dichos
contratos/permisos.
30 Conviene aca reiterar el contenido del trmino de propiedad efectiva, ya detallado en la nota no.
6: El concepto de propiedad efectiva remite al de beneficial ownership, que se viene usando
internacionalmente en referencia a los propietarios en ltima instancia de las empresas que operan
en el sector extractivo, que son quienes toman las decisiones y/o se benefician de las mismas.
26
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
31 https://beta.companieshouse.gov.uk/
32 Consulte http://www.resourcegovernance.org/blog/who-committed-what-extractives-uk-anti-
corruption-summit
33 Commitments of the Government of Mexico to the London Anti-Corruption Summit https://www.gov.
uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/522966/Mexico.pdf
34 Norma EITI, Disposicin 2.5(c)
27
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Esta definicin se deriva del plan de accin de Estados Unidos liberado despus de los
principios de propiedad efectiva del G8.35 Al determinar lo que constituye un control
o participaciones substanciales, debe no existir ya sea un lmite (es decir, todos los
propietarios efectivos son declarados), o un lmite muy bajo no ms de 5 por ciento
como mximo. Con base en una definicin tan slida, un marco de divulgacin de
propiedad efectiva exitoso debe incluir:36
Un problema que es central para las normas mundiales sobre la propiedad efectiva
es asegurarse que las personas polticamente expuestas (PEP) definidas por
las Naciones Unidas como personas a las que se les confan, o se les han confiado,
funciones pblicas prominentes, y los miembros de su familia y asociados
cercanos37que tienen una propiedad efectiva en una compaa de extraccin se
divulga pblicamente, independientemente del tamao de dicha participacin. Las
divulgaciones se consideran crticas porque tienen un alto potencial para que una PEP
tenga, o sea percibida como que tiene, la capacidad de influenciar el marco legislativo
y la toma de decisiones regulatorias da a da. Por lo tanto, la CNH debe hacer que la
identificacin de las PEP sea parte de un marco de divulgacin de propiedad efectiva.
35 Consulte http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/06/18/united-states-g-8-action-plan-
transparency-company-ownership-and-control
36 Consulte http://www.resourcegovernance.org/analysis-tools/publications/owning-options-
disclosing-identities-beneficial-owners-extractive
37 Convencin de las Naciones Unidas Anticorrupcin (UNCAC), Artculo 52.
28
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Tipo de
informacin Logros de la CNH Recomendaciones Ejemplos
Divulgacin Esta funcin an La CNH debe divulgar informacin sobre las personas encargadas de la La Zona Pblica de
de ministerios, no se ha incluido toma de decisiones responsables de: la Comisin Petrolera
miembros del por la CNH en su Aprobar y monitorear el cumplimiento con la legislacin y y Gasera de British
parlamento sitio web. reglamento del sector petrolero Columbia divulga
y servidores Establecer el presupuesto de las dependencias responsables por la los documentos de
pblicos senior administracin del sector petrolero aprobacin, incluyendo
que tienen una Aprobar y monitorear el cumplimiento con los contratos/permisos el nombre de la
autoridad para del sector petrolero, incluyendo cualquier desviacin importante persona encargada de
toma de decisin Supervisar la administracin de Pemex la toma de decisiones
importante especfica que haya
Dichas divulgaciones debern incluir la siguiente informacin de los
sido responsable y
servidores:
la naturaleza de la
Cargo/puesto
autoridad para la toma
Alcance de competencia de la toma de decisiones
de decisiones de dicha
Fechas en el cargo
persona. http://www.
Fecha de nacimiento y/o nmero de ID (para distinguir entre las
bcogc.ca/public-zone
personas con el mismo nombre)
Divulgacin de Las declaraciones La CNH debe definir a un propietario efectivo como una persona Los requerimientos
propietarios de activos fsica que, directa o indirectamente, ejerce el control substancial sobre de la Norma EITI sobre
efectivos existentes para los una compaa o tiene un inters econmico substancial, o recibe un propiedad efectiva
funcionarios de la beneficio econmico substancial, de dicha compaa. https://eiti.org/
CNH son un punto beneficial-ownership
La CNH debe requerir a las compaas que presenten sus licitaciones,
de partida til.
operen o inviertan en el sector de hidrocarburos mexicano, as como a Registro de propiedad
sus contratistas y subcontratistas, divulgar pblicamente: efectiva del Reino
El nombre del propietario o propietarios efectivos principales, Unido https://beta.
incluyendo cualquier nombre alternativo utilizado companieshouse.gov.
Nombre y funcin de cualquier persona polticamente expuesta uk/
que sea un propietario efectivo, independientemente del tamao
de la participacin
Identificar los detalles incluyendo la fecha de nacimiento,
nacionalidad y nmero de identidad nacional
Breve descripcin de los medios de propiedad o control
Declaracin firmada de exactitud de la compaa
Informacin sobre la familia corporativa (e.g., nombres de las
compaas que sean matrices, subsidiarias, partes relacionadas)
Actualizaciones oportunas cuando cambie la propiedad efectiva
29
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
4. Transparencia de resultados
comerciales
4.1 INTRODUCCIN
Uno de los retos notables de buscar nuestra mejor prctica sobre transparencia
regulatoria en el sector petrolero y gasero es que los pases han adoptado una amplia
variedad de modelos comerciales para los cuales es difcil hacer recomendaciones
de transparencia que sean vlidas en todas las situaciones. Esta seccin analiza dos
ejemplos de transparencia comercial38, en Noruega y Nueva Zelanda. Los dos pases
son ejemplos interesantes para observar: ambos tienen excelentes reputaciones
por transparencia en el sector pblico,39 ambos tienen pequeas poblaciones pero
muy grandes zonas econmicas exclusivas (ZEE). Sin embargo, Noruega tiene una
industria petrolera importante y una compaa petrolera de participacin estatal
importante, mientras que Nueva Zelanda est buscando atraer nuevas compaas
para llevar a cabo actividades de exploracin, y no cuenta con compaas petroleras de
participacin estatal, prefiriendo en cambio derivar beneficios del sector puramente a
travs de la tributacin y regalas.
38 Se define como los elementos fundamentales de los derechos de recursos, informacin de contratos/
permisos y cambios, ingresos, inversiones y datos de produccin.
39 Ambos pases se han clasificado en los cinco ndices de Percepciones de Corrupcin Internacional de
Transparencia ms Importantes durante los ltimos tres aos.
40 http://gis.npd.no/factmaps/html_20/
30
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Figura 8. Factpages de la
Direccin de Petrleo de
Noruega
http://factpages.npd.no/FactPages/
Por el lado positivo, estos cambios simplemente cuentan la historia de una compaa
que trabaja a travs del proceso de exploracin. Conforme obtiene ms informacin
geolgica, se ajustan a las reas, tipos y calendarios de trabajo que desean llevar a
cabo. Sin embargo, por el lado negativo, los cambios frecuentes para permitir que
las condiciones tambin puedan contar una historia de especulacin, los intentos
para atenuar el programa de trabajo original que era parte de la licitacin, o incluso
seales de alteracin financiera en el operador (e.g., si se demoran constantemente
los compromisos con las obligaciones del programa de trabajo). Por dicho motivo, Un sistema de
un sistema de administracin de contratos/permisos verdaderamente transparente administracin de
permitir el acceso a todas las aplicaciones de cambio con el tiempo, e indicar contratos/permisos
tambin si un permiso est sujeto actualmente a una aplicacin de cambio, para que la verdaderamente
trayectoria completa de dicho permiso de progreso est pblicamente disponible.
transparente permitir
Nueva Zelanda no es un productor petrolero importante y ha estado buscando el acceso a todas
incrementar la actividad de exploracin petrolera y gasera en aos recientes. El las aplicaciones de
regulador a nivel nacional New Zealand Petroleum and Minerals proporciona una cambio con el tiempo,
interfaz de servicio de mapeo de red relativamente sencilla de utilizar (WMS), que e indicar tambin si
permite a todos los usuarios extraer informacin en resumen sobre los permisos (rea, un permiso est sujeto
ubicacin, operador, duracin), pero tambin permite el acceso a la documentacin de
actualmente a una
permisos detallada. Dicha documentacin incluye:
aplicacin de cambio.
Un resumen del programa de trabajo del permiso y los compromisos que ya se
han cumplido
31
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Los motivos para la falta de informacin visible sobre las tasas de cumplimiento
comerciales varan y podran incluir:
Una tendencia general para que los recursos regulatorios se enfocaran de principio
a fin en el proceso regulatorio (otorgamiento y rechazo de solicitudes) y no en el
cumplimiento42
32
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Mientras que algunas compaas podran argumentar que su prctica de compras El hecho de que dicha
no es una preocupacin del pblico, el hecho de que dicha compra se pueda utilizar compra se pueda
(como en el caso de Petrobras) para beneficiar a los polticos que a su vez puedan utilizar para beneficiar
influenciar la forma en la que dichas compaas estn reguladas y hacerlo responsable a los polticos que a su
es un problema importante. E incluso si los contratos por bienes y servicios no se
vez puedan influenciar
utilizan para beneficiar de manera ilegal a los polticos y reguladores, el escrutinio
la forma en la que
y transparencia del regulador de dichos procesos es esencial para garantizar que
dichas compaas
los pases reciban un rendimiento financiero justo por los recursos extrados. Por
ejemplo, las compaas pueden utilizar una compra selectiva para exagerar el costo de
estn reguladas y
desarrollo de un proyecto y reducir el rendimiento del mismo. hacerlo responsable
es un problema
El Estndar de Datos de Contratacin Abierta (EDCA), producida por la Alianza de
importante.
Contrataciones Abiertas (OCP, por sus siglas en ingls),45 brinda una manera til de
pensar a travs de las diferentes etapas de las compras del proyecto y detalla el tipo de
informacin que debe divulgarse. Esto se muestra en la Figura 10. Esta informacin
deber complementarse con informacin sobre cmo funciona el sistema de
compras y quin est involucrado en la administracin del mismo. Un alto nivel de
informacin sobre los resultados del proceso de compras podra, por ejemplo, parecer
transparente superficialmente, pero si se utilizara un proceso de compras altamente
selectivo y limitado para reducir el posible campo de licitantes, entonces una
transparencia clave fallida permanecer.
43 http://www1.aer.ca/compliancedashboard/enforcement.html
44 David Segal, Petrobras Oil Scandal Leaves Brazilians Lamenting a Lost Dream, New York Times, 7 de
agosto de 2015. Accedido el 18 de septiembre de 2016, http://nyti.ms/1KV3nBW
45 Consulte http://standard.open-contracting.org/latest/en/
33
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Hacer que la informacin sea tan relevante como sea posible para los usuarios esto
incluye desglosar los pagos y los flujos de beneficios a los niveles del gobierno que sean
lo ms cercano a los ciudadanos
Asegurarse que las divulgaciones capturen no slo el impuesto ganador [big ticket] y
las cifras de regalas, sino tambin los flujos de beneficios ms pequeos que sean lo ms
visibles e importantes para las comunidades locales el 2 por ciento que se paga a un
consejo local se desembolsa en proyectos en reas que presentan proyectos de extrac-
cin con frecuencia es tan relevante para crear confianza como el 50 por ciento que se
paga en el fondo consolidado nacional para uso en todos los aspectos del sector pblico
34
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Tipo de
informacin Logros de la CNH Recomendaciones Ejemplos
Informacin La pgina de la CNH (http:// Para los contratos, la CNH debe completar Factpages de Noruega - http://
sobre www.cnh.gob.mx/contratos/ consistentemente la informacin con factpages.npd.no/factpages/
inversiones, pag-rondas/index.html#) ya respecto a los tamaos de campos, reservas, proporciona excelente informacin
produccin y muestra una estructura similar inversiones, exploracin y produccin. sobre contratos/licencias, compaas,
reservas a Factpages de Noruega para operadores, con detalles adicionales
Para las asignaciones y asociaciones en
los contratos ms recientes sobre los campos de produccin.
participacin detentadas por Pemex, la CNH
firmados con compaas Proporciona informacin sobre las
debe requerir el mismo nivel de informacin
privadas, aunque en la mayora inversiones histricas y planeadas
que hace para los contratos con respecto a
de los casos la informacin an totales, los estados de reservas as
los tamaos de campo, reservas, inversiones,
no se produce. como las declaraciones de qu tanto
exploracin y produccin.
se ha producido hasta el momento.
Esta informacin deber actualizarse
regularmente.
Documentacin La pgina de la CNH tiene un La CNH debe proporcionar informacin no Los mapas en red de Permisos de
de contrato/ marcador en su sistema de slo sobre el estado actual de los contratos/ Petrleo y Minerales de Nueva Zelanda
licencias/ monitoreo de contratos para permisos/asignaciones, sino tambin sobre proporcionan enlaces a travs de todos
permisos as Seguimiento documental a los cambios histricos, y mostrar cmo se los documentos permitidos y cambios.
como cambios travs de la informacin que ha desarrollado una operacin (o no) con el http://data.nzpam.
an no est disponible. tiempo. govt.nz/permitwebmaps?
commodity=petroleum
48 Consulte https://useiti.doi.gov/
35
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Tipo de
informacin Logros de la CNH Recomendaciones Ejemplos
Cumplimiento La pgina de monitoreo de La funcin de cumplimiento con contratos El Tablero de mandos de Cumplimiento
con permisos contratos de la CNH incluye de la CNH debe incluir un tablero de mandos del Regulador de Energa de Alberta
un marcador para omisiones de cumplimiento de fcil entendimiento para proporciona un portal en tiempo
en el incumplimiento de los usuarios que estn ms preocupados para real de incidentes, investigaciones
contratos bajo indicadores obtener informacin sobre las omisiones en posteriores y cumplimiento as como
de exploracin, aunque la cuanto a cumplimiento de la compaa. acciones de cumplimiento - http://
informacin an no est www1.aer.ca/compliancedashboard/
El tablero de mandos debe incluir aspectos
disponible. index.html
comerciales (e.g., omisin para pagar
las cuotas de permisos), aspectos de
cumplimiento ambiental (e.g., derrames de
hidrocarburos) o aspectos sociales.
El tablero de mandos debe incluir el
cumplimiento de asignaciones y asociaciones
en participacin detentadas por Pemex.
Compras a La pgina de monitoreo de La CNH debe divulgar informacin sobre Se identific que no es la mejor
proveedores contratos de la CNH explica los contratos (y subcontratos) principales prctica en la industria petrolera,
las reglas con respecto a la para los bienes y servicios adquiridos por las aunque el Estndar de Datos de
compra de bienes y servicios compaas de extraccin, identificando para Contratacin Abierta (ODCS) es un
por parte de contratistas cada tenedor del permiso: punto de partida til (http://standard.
privados. open-contracting.org/latest/en/
Todos los proveedores involucrados en el
getting_started/contracting_process/)
proyecto que recibirn los contratos con
un porcentaje mayor a aqul del total de Analizando ms a fondo: considerar
las erogaciones del proyecto la divulgacin de informacin bsica
Todos los subcontratistas que cumplan (compaa, propiedad efectiva,
con el mismo lmite duracin de contrato) para todos
Proporcionar informacin bsica el los contratos y subcontratos con
nombre de la compaa, propiedad un valor mayor al 1% del total de
efectiva, ubicacin de los negocios, erogaciones de permisos anuales en
nmero de empleados, etc. cierto ao. Estableciendo un lmite
porcentual har posible identificar
Esta informacin tambin deber
todas las compaas principales
proporcionarse para las asignaciones y
que estn trabajando (y por lo tanto
asociaciones en participacin detentadas por
beneficindose de) un permiso,
Pemex.
sin hacer necesariamente que la
persona se involucre con trminos
contractuales o montos.
Ingresos y Hay muy pocos datos limitados La CNH debe integrar la informacin de No existen mejores prcticas an
beneficios sobre los pagos de impuestos monitoreo de contratos con las divulgaciones en la unin de las divulgaciones de
por parte de las compaas, en de pagos a nivel contrato integradas en los informacin regulatoria y de pagos.
la seccin de estadsticas del sistemas gubernamentales, no en informes
Mejores prcticas sobre la interfaz del
sitio web de la CNH. independientes en vigor, integrando lo que
usuario portal de datos de la EITI de
seran los datos de la EITI en su sistema de
EE.UU. (https://useiti.doi.gov/explore/)
divulgacin de monitoreo de contratos. Por
ejemplo, se debe agregar un sexto rengln
en la pgina de seguimiento, con todos los
pagos hechos de este proyecto a diferentes
dependencias gubernamentales.
La CNH debe hacer los datos de pagos
relevantes y sencillos de explorar como una
unidad local tan geogrfica o de organizacin
interna como sea posible.
36
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
5. Transparencia de resultados
ambientales y sociales
5.1 REGLAMENTO AMBIENTAL Y SOCIAL DIVERSIDAD DENTRO DE
LA DIVERSIDAD
El rango de aspectos ambientales y sociales que abarcan los contratos petroleros y
de gas no se encuentra, como es debido, bajo la jurisdiccin de los reguladores del
petrleo y el gas, especficamente en pases de la OCDE y en grandes economas
emergentes. En estos pases, la responsabilidad del monitoreo y cumplimiento de
las clusulas contractuales ambientales y sociales, los compromisos y cumplimiento
con los marcos jurdicos y normativos nacionales frecuentemente se comparten entre
diversas dependencias gubernamentales.
Como se sugiri en la introduccin, tener una pltora de dependencias involucradas Este informe
en la supervisin de un slo proyecto mientras que los pases frecuentemente recomienda que el
prefieren buscar desarrollar inspecciones y balances regulatorios puede provocar regulador de petrleo
confusin en el pblico sobre la dependencia que sea responsable. Debido a las y gas asuma una
diversas sensibilidades relacionadas con los aspectos ambientales y sociales de un funcin de liderazgo
proyecto petrolero y de gas, la omisin a divulgar informacin regularmente y en una para coordinar
forma en la que se traten las cuestiones clave para poblaciones locales y nacionales la divulgacin de
podra conllevar a la prdida de la confianza del pblico en el sector en su totalidad y informacin y
en la forma en la que se est regulando51, y a nivel de compromiso y responsabilidad transparencia en todas
que pueda contribuir al cumplimiento ptimo en cuestin ambiental y social.
las dependencias
La coordinacin entre muchas dependencias es una labor compleja pero necesaria. y departamentos
No obstante, este informe recomienda que el regulador de petrleo y gas asuma una gubernamentales.
37
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
38
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
52 Las expectativas de la comunidad a menudo se establecen en estas discusiones tempranas y las expectativas no cumplidas pueden resultar
en controversias y conflictos. Sin embargo, la informacin sobre lo que se obtiene durante los primeros encuentros entre las comunidades,
las compaas y los funcionarios gubernamentales sobre un proyecto especfico muy rara vez est disponible. Los autores sugieren que
las tensiones en la comunidad no siempre pueden escalarse si est disponible informacin confiable desde el inicio de un proyecto. Esto
evitara escenarios de mi palabra contra la tuya, que a menudo resultan en aos de litigio, conflictos y prdidas, especficamente para
comunidades, pero en algunos casos tambin para las compaas
53 Esto se puede encontrar en http://www.anh.gov.co/Seguridad-comunidades-y-medio-ambiente/Documents/L%C3%ADnea%20de%20
base%20PBC.pdf, pginas 47 a 49.
39
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Este informe recomienda que los procesos internacionales tales como la Asociacin de
Gobierno Abierto (OGP) motive a los gobiernos a divulgar informacin relacionada
con el desempeo y los resultados sociales de una forma fcil de entender para el
usuario, en una forma intuitiva a travs de sus portales de transparencia y dependencias
regulatorias. La Apertura de las OGP en el Grupo de Trabajo de Recursos Naturales
se enfoca en la divulgacin de contratos, propiedad efectiva y datos e informacin
ambientales. La informacin y datos sobre los aspectos sociales de las operaciones
petroleras y gaseras aparentemente no es una prioridad actual.54
54 http://www.opengovpartnership.org/groups/naturalresources#sthash.5BxW3vlj.dpuf
55 http://www1.aer.ca/compliancedashboard/index.html
40
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Los ltimos dos ejemplos no son de mejores prcticas en el mundo, pero dan luz
sobre iniciativas que tienen como objetivo acabar con algunos de los desafos sociales
y ambientales que existen en los pases en desarrollo proporcionando informacin y
orientacin que aclare las funciones y responsabilidades. Los pases de la OCDE no
siempre logran altas marcas en este aspecto, sino la fortaleza de sus instituciones y
sus niveles ms altos de alfabetizacin y afluencia tienden a evitar que desciendan a
situaciones de degradacin ambiental importante y conflictos, que pudiese ocurrir en
los pases en desarrollo.
41
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
falta de instituciones slidas, los bajos niveles de desarrollo humano y otros aspec-
tos. En cierta medida, la informacin y orientacin proporcionada por un regulador
petrolero y gasero en estos pases necesita hacer ms que unir informacin; a menudo
tiene que puentear las brechas de la informacin principal que dejan instituciones
menos efectivas que debieron haber creado concientizacin entre los ciudadanos y
expectativas de, por ejemplo, la funcin de un regulador. Tambin tienen que nave-
gar a travs de altos niveles de desconfianza en instituciones pblicas debido a una
falta histrica de gobierno en muchas regiones productoras de petrleo y gas. Los
siguientes ejemplos muestran intentos al integrar informacin y proporcionar orient-
acin que pudiese constituir la base de estrategias de divulgacin relevantes por pas.
56 El mandato ambiental de la ANP se estableci por la ley federal de Brasil (Lei Federal) n 9478.
57 http://www.anp.gov.br/?id=558
42
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
43
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Tipo de
informacin Logros de la CNH Recomendaciones Ejemplos
Riesgo de La CNH no ha Los presupuestos que muestran la implementacin de los planes de manejo An no
que se baje la incluido esta ambiental y social durante todo el ciclo del proyecto. existen
exigencia de las funcin an en su mejores
Sub-presupuestos asignados a actividades que sern administradas por los
normas sociales sitio web. prcticas.
contratistas y subcontratistas que tengan un impacto importante en los resultados
y ambientales
ambientales y sociales, con actualizaciones contra las erogaciones de manera anual.
cuando
disminuyen los
precios
58 Emma Wilson and Judy Kuszewski. Shared value, shared responsibility: a new approach to managing
contracting chains in the oil and gas sector (IIED, Londres, 2011).
59 Probablemente el ejemplo de ms alto perfil de un desastre ambiental vinculado a fallas en la cadena de
sub-contratacin es el derrame BP de petrleo en 2010 en el Golfo de Mxico.
44
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
La bsqueda no arroj a un slo regulador que proporcionara este nivel de A falta de ejemplos
informacin sobre los subcontratistas incluidos por los operadores de proyectos de mejores prcticas
de petrleo y gas.60 A falta de ejemplos de mejores prcticas de clase mundial, los de clase mundial, los
reguladores deben prestar gran atencin a las responsabilidades ambientales y sociales
reguladores deben
en toda la cadena de contratacin. Adems de que se espera que los operadores
prestar gran atencin
garanticen el cumplimiento contractual, los reguladores deben motivar a las
a las responsabilidades
compaas a utilizar herramientas promocionales ms suaves para crear una cultura
de responsabilidad compartida sobre los resultados ambientales y sociales entre los
ambientales y sociales
operadores, los contratistas y subcontratistas as como las comunidades locales.61 en toda la cadena de
contratacin.
Durante la Conferencia Mundial de la EITI celebrada en Lima en febrero de 2016,
las organizaciones de la sociedad civil pidieron que la norma EITI incluyera un
requerimiento para informacin socio-ambiental de las compaas.62 El objetivo
principal de esta divulgacin sera permitir la toma de decisiones sobre un marco de
desarrollo sustentable, incluyendo cambio climtico.
60 El regulador de Colombia, la ANH, proporciona una lista completa de sus propios contratistas,
incluyendo nombres, responsabilidades, honorarios, duracin del contrato e informacin de contacto
de cada contratista.
61 Wilson and Kuszewski. Shared value, shared responsibility.
62 http://www.publishwhatyoupay.org/pwyp-resources/towards-social-environmental-transparency/.
63 Tatiana Alfonso Sierra, Towards socio-environmental transparency. Analysis of EITI processes in Latin
America and the Caribbean: Lessons and Proposals (Latin American Civil Society Network of Extractive
Industries, Lima, 2016).
45
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
6. Accesibilidad y utilidad
La imperativa necesidad de la divulgacin de contratos transparentes es bien
conocida y articulada. De hecho, existe una cantidad importante de informacin y
recursos sobre el por qu, en incluso qu, divulgar pero se dice relativamente poco
sobre cmo hacerlo. La evaluacin de NRGI con respecto al estado actual de juego
resalta la necesidad de buscar tanto la accesibilidad como el uso de la informacin
divulgada por los reguladores en todos los elementos de una cartera nacional de
proyectos de petrleo y gas, inversiones y activos geolgicos. La accesibilidad necesita
entenderse en su sentido ms amplio: cmo y dnde est disponible la informacin,
as como el grado al cual es integral y relevante para toda la gama de consumidores de
informacin.
Este informe est dirigido a motivar a los reguladores a ver las prcticas de Este informe est
transparencia como herramientas para lograr resultados, obtener un cumplimiento dirigido a motivar
social y ambiental mejorado o una disminucin en la corrupcin, o algo ms. a los reguladores a
Empoderar a las personas como consumidores que pueden dedicarse a los datos y
ver las prcticas de
eventualmente exigir mayor responsabilidad es imperativo. En consecuencia, su
transparencia como
experiencia en el uso e interaccin con la informacin llega a ser el primer paso de
herramientas para
hgalo o djelo. ste tambin es el caso para informacin de intermediarios tales
como organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicacin.
lograr resultados,
obtener un
Esta seccin trata con la experiencia del usuario y recopila algunas consideraciones cumplimiento social y
para un sistema que sea el mejor en el mundo de transparencia, que pudiese priorizar
ambiental mejorado o
la travesa de los consumidores de informacin garantizando que sea intuitiva,
una disminucin en la
atractiva y confiable. Las siguientes observaciones y recomendaciones se basan
corrupcin.
ampliamente en la experiencia de navegar en sitios web de reguladores durante el
curso de este proyecto de investigacin, as como algunas sugerencias de mejores
prcticas de organizaciones que trabajan en la divulgacin de datos.
6.1 TECNOLOGA
Es necesaria la debida consideracin en el diseo de la plataforma en la que se ofrezca
la informacin, incluyendo su estabilidad y confiabilidad. Algunos enlaces en los
sitios web de reguladores no estn activos o tienen mala operacin que puede colapsar
los exploradores de usuarios al tratar de descargar informes o acceder a informacin.
Otro aspecto que debe considerarse es la facilidad con la que puede descargarse dicha
informacin, as como la compatibilidad de las descargas con software comnmente
utilizado. La mayora de los datos se ofrecen en Microsoft Excel y PDF, que se
utilizan ampliamente, pero simples instrucciones o guas para descargar datos,
especficamente para conservar el formato, podra ayudar en el manejo y anlisis de
datos con mayor facilidad.
Las aplicaciones cada vez son ms utilizadas por los reguladores y pueden presentar
informacin en un formato innovador y dedicado. Pueden permitir a los usuarios
interactuar con los datos y sacar sus propias conclusiones sobre el sector o sobre
un proyecto especfico. Sin embargo, los problemas con la estabilidad persisten.
Por ejemplo, los autores no pudieron utilizar aplicaciones de dos pases (Noruega y
Ghana) en las plataformas que no eran de Apple, lo que pudiese indicar la necesidad
de realizacin de pruebas adicionales de usuario. De igual forma, la interfaz de las
aplicaciones sobre las que se hicieron encuestas requiere un conocimiento preciso de
lo que cada quien desea encontrar. Mientras que las aplicaciones por las que se hicieron
encuestas se prestaban para uso de exploracin de datos, no proporcionan ni sugieren
46
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
ninguna narrativa general sobre los tipos de cuestiones que los datos podran ayudar a
responder.
El sistema catastral es parte del mismo sistema a travs del cual las compaas
presentan los informes de actividad (e.g., presentacin de informacin contra
los requerimientos del programa de trabajo; presentacin de datos geolgicos;
presentacin de informes anuales) al regulador.
Los reguladores desean capturar informacin sobre quin est teniendo acceso y
utilizando su informacin.
Los reguladores de mejores prcticas harn para los miembros del pblico que sea muy Los reguladores de
sencillo acceder a dicha informacin regulatoria en la medida de lo posible sin requerir mejores prcticas
un proceso de registro o aprobacin previo, que pudiese dar la impresin de secreca
harn para los
o falta de disponibilidad para compartir informacin que debe ser legtimamente del
miembros del
dominio pblico.
pblico que sea muy
sencillo acceder a
6.2 FORMATO DE DATOS dicha informacin
Una plataforma de fcil entendimiento para el usuario debe ir acompaada de una regulatoria en la
atencin a publicar los datos en un formato de datos abiertos que permite a los medida de lo posible
investigadores y a otros usuarios sofisticados descargar informacin masiva y llevar sin requerir un
a cabo grandes investigaciones de datos. Para maximizar su utilidad, los datos deben proceso de registro o
liberarse en formatos que puedan leerse electrnicamente (tales como CSV) y el aprobacin previo.
gobierno deber proporcionar una Interfaz de Programacin de Aplicacin (API) para
los datos. Las diversas oportunidades para acceder a los datos permitir a los usuarios
descargar datos y analizar o visualizarlos en formas que la agencia podra no haber
anticipado.
64 Consulte la seccin 3 en Martin Lokanc. Options for Extractive Industries Transparency Initiative
(EITI) data reporting and access: the good, the better and the best. (Washington D.C., Grupo del
Banco Mundial 2016). http://documents.worldbank.org/curated/en/2016/02/25942297/options-
extractive-industries-transparency-initiative-eiti-data-reporting-access-good-better-best
65 El Estndar de Datos de Contratacin Abierta (EDCA) de la OCP ofrece una importante orientacin
sobre el manejo de datos grandes, incluyendo un modelo de cinco niveles que ayuda a los
implementadores a buscar, de manera incremental, un enfoque de 5 estrellas. Consulte: http://
standard.open-contracting.org/latest/en/implementation/hosting/
66 Consulte los Datos en la seccin de Mejores Prcticas en la Red sobre publicacin digital https://www.
w3.org/TR/dwbp/
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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Formato de Publicar datos que se puedan leer electrnicamente que puedan buscarse y filtrarse de manera Estndar de
archivos de datos ms sencilla, tales como JavaScript Object Notation (JSON) Datos de
Incluir herramientas genricas que puedan convertir JSON en, por ejemplo, estructuras de CSV Contratacin
planas para producir tablas sencillas Abierta (EDCA)
Utilizar un formato que sea de amplio uso y sencillo/gratuito de acceder, tales como Extensible Banco Mundial
Mark-up Language (XML), Extensible Business Reporting Language (XBRL) y JSON
Descargas Utilizar descargas masivas que empaqueten mltiples documentos y registros en uno o ms archivos EDCA
para que los usuarios los descarguen e importen en herramientas locales
CMS Priorizar los sistemas de administracin de contenido para publicar, editar, eliminar y mantener Banco Mundial
datos
Una opcin es CKAN, que es una fuente abierta y gratuita utilizada por IATI y el Gobierno del Reino
Unido pero requiere codificacin para utilizarse con documentos XML/XBRL
Como opcin, el portal de datos abiertos Socrata ha sido desarrollado especficamente para el
manejo de datos gubernamentales, pero nicamente est disponible con una cuota
Segmentacin Si el tamao del archivo es mayor a los recomendados anteriormente, considere las formas de EDCA
dividir los datos
Una opcin es segmentarlo por fecha de liberacin, es decir, toda la informacin de cierto da,
mes o ao est disponible en el mismo archivo
Como opcin, el segmento por identificador de procesos de contratacin colocado junto con
toda la informacin relacionada con cierto contrato
Compresin Comprimir datos para ahorrar espacio en el disco y banda ancha EDCA
Los paquetes de datos debern estar comprimidos como archivos zip
Metadatos Incluir los datos publicados, el editor, el identificador de recursos uniforme (URI) para acceder al EDCA
archivo y autorizar los detalles del mismo
Mltiples La Fundacin de Desarrollo de Ingresos est desarrollando RDx, un formato de fuente abierta para Banco Mundial
aportadores transferencia de datos relacionados con ingresos, pagos, etc.
Una buena opcin para un sistema de integracin que podra unir corrientes de datos diferidos,
(tales como licencia e ingreso) dentro del mismo sistema
Esto permitira a los diferentes departamentos gubernamentales intercambiar informacin sobre
una diversa gama de categoras (fiscal, produccin, exportaciones) vinculados, en un lugar, para
una sola entidad, tales como una compaa petrolera y gasera
La capacitacin y costos siguen siendo un problema este sistema
Por ltimo, es importante sealar que ninguno de los sitios web de los reguladores
que revisamos proporciona informacin sobre opciones para consumidores de
informacin que no tienen acceso a tecnologas en lnea o digitales.
Ya que algunos
6.3 LENGUAJE SENCILLO documentos tcnicos
y legales podran
Un desafo clave en la significativa transparencia de contratos, como se indic
necesitar el uso del
anteriormente, es el grado al cual la informacin proporcionada es inteligible, til y
leguaje complejo, los
relevante para los consumidores de informacin. El lenguaje en el sector petrolero
y gasfero puede ser altamente tcnico, y los contratos, por definicin, incluirn
reguladores deben
terminologa y sintaxis Legal. Ya que algunos documentos tcnicos y legales podran vigilar de cerca el
necesitar el uso del leguaje complejo, los reguladores deben vigilar de cerca el lenguaje lenguaje que se est
que se est convirtiendo en una barrera para la transparencia. De igual forma, la convirtiendo en
comunidad de transparencia a menudo utiliza un tipo especfico de jerga, que puede una barrera para la
tambin llegar a ser paradjicamente una barrera para la transparencia. transparencia.
En el mundo de habla inglesa, las peticiones para el uso del lenguaje sencillo han
sido ms exitosas que en otras regiones. En Estados Unidos, la Ley de Redaccin
Sencilla de 2010 requiere a las dependencias federales escribir comunicados
48
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Por supuesto que habr casos en los que el lenguaje tcnico y legal ser necesario. En
estos casos, las taxonomas estandarizadas podran ayudar a los reguladores, as como
los departamentos y dependencias gubernamentales, compaas, organizaciones de la
sociedad civil y ciudadanos, alinear su entendimiento de la forma en la que se refieren
a los conceptos y elementos clave de los contratos de petrleo y gas. Organizaciones
multilaterales y ONG internacionales han reunido la experiencia internacional para
producir taxonomas estandarizadas para los productos bsicos (incluyendo petrleo
y gas), tipos de documentos, e informacin de la compaa y datos analizados as
como otras prcticas de divulgacin. Los mejores reguladores en el mundo tendran
como objetivo utilizar estas taxonomas en la medida mxima posible para garantizar
consistencia del lenguaje entre las organizaciones.
67 OpenOil. Oil Contracts: How to Read and Understand Them (2012). 224 p. http://openoil.net/
understanding-oil-contracts/
68 A pesar de demostrar que es posible producir materiales tiles en un breve periodo, el lenguaje de los
productos del book sprint generalmente no es de una calidad que pudiese ser suficiente para que un
gobierno regulador lo publique.
69 http://www.anh.gov.co/ninos/
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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
Otro ejemplo interesante es una caricatura que desarroll una ONG ambiental
peruana como parte de una campaa que respalda un proyecto de ley que de
promulgarse creara una agencia nacional de transparencia y acceso a la informacin.
Su redaccin y formatos son adecuados para las comunidades y explica exitosamente
el por qu la transparencia y el acceso a la informacin sean importantes (en este caso)
para los resultados ambientales.
Figura 18. Ejemplo
de campaa de fcil
entendimiento para el
usuario para transparencia
http://dar.org.pe/archivos/docs/
Historieta-7.jpg
Para los reguladores, las compaas y otros especialistas en el sector estos ejemplos
pueden parecer superficiales y simplicistas, pero se tiene que recordar que la
abrumadora mayora del pblico encuentra la industria desconcertantemente
compleja.
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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
6.4 ACTUALIDAD
La actualidad de las publicaciones y sus actualizaciones son esenciales. La mejor
prctica de transparencia en el mundo sera publicar de inmediato despus de haber
tomado una decisin de otorgamiento de licencia, o cuando se firma un contrato, ya
que asesorar a los consumidores de la informacin con dicha informacin adicional y
de fcil entendimiento para el usuario seguir durante una etapa posterior.
Al igual que con cualquier sistema, se requerir tiempo y refuerzo continuo para que
los consumidores de la informacin entiendan y confen en un sistema transparente
de divulgacin en el sector petrolero y gasero. La actualidad puede ser de gran ayuda
en este proceso. Por ejemplo, sera importante incluir un periodo detallado para
futuras publicaciones y para otros productos y materiales, as como los siguientes
pasos en los procesos regulatorios con respecto a un contrato o un proyecto. Ser
igualmente importante, si no es que ms, seguir fielmente el periodo para crear
confianza en el sistema de divulgacin del regulador. Las personas entrevistadas,
particularmente en pases en desarrollo, notaron que las iniciativas de transparencia
empiezan con gran pompa y solemnidad y crea expectativas, pero tan pronto
Implementar un plan
como bajan los precios, de igual forma lo hace la informacin. Pocas cosas son
de comunicaciones
ms dainas para la credibilidad de un sitio web o un sistema de informacin que
tener informacin irrelevante o no actualizada. De igual forma, una plataforma en
efectivo en caso de
lnea se puede disear para utilizar tecnologas de punta, e incluso se pueden basar crisis puede ayudar
en una amplia consulta y realizacin de pruebas de la experiencia del usuario, pero a los reguladores
para el momento en que ya est operativa e incluya informacin til, la plataforma a proporcionar
tecnolgica podra estar obsoleta, o no ser compatible con nuevos dispositivos. informacin confiable
La presentacin oportuna de informacin sobre incidentes es una forma que se ha
a los ciudadanos que
intentado y ha probado ser importante para la credibilidad. Los incidentes tienden a
pueden dejar una
causar caos y mltiples rumores. Implementar un plan de comunicaciones efectivo impresin positiva
en caso de crisis puede ayudar a los reguladores a proporcionar informacin confiable y duradera para
a los ciudadanos y organizaciones correspondientes que, especficamente en un los usuarios y que
momento de confusin, pueden dejar una impresin positiva y duradera para los compartan de mayor
usuarios y que compartan de mayor forma su experiencia. forma su experiencia.
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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos
6.5 RETROALIMENTACIN
Las mejores prcticas en la presentacin de datos y en la comunicacin con
consumidores de la informacin no son estticas. El acceso a la tecnologa vara
ampliamente y nuevas tecnologas estn emergiendo de manera constante,
posiblemente requiriendo diferentes formatos o plataformas de datos. El ciclo de
vida de un proyecto relacionado con el petrleo y gas tambin puede cambiar la
atencin de un aspecto de una operacin (e.g., uso de suelo) a otro (e.g., regalas)
de los consumidores de informacin. Un constante involucramiento con los
usuarios, incluyendo organizaciones de la sociedad civil, medios de comunicacin
y ciudadanos, as como gobiernos y compaas, as como la recepcin de su
retroalimentacin, , es esencial para garantizar que la informacin se pueda utilizar,
que responda a las necesidades y preocupaciones de los usuarios y que contine
hacindolo durante el ciclo de vida de un proyecto de petrleo y gas.
8 Registro del usuario para iniciar sesin o New Zealands Land, Air, Water Aotearoa (LAWA)
acceder a datos, enlaces fallidos, demasiado
texto, archivos PDF sin introduccin http://www.lawa.org.nz/
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A la NRGI le gustara agradecer a Gabriela Flores Zavala y a Sefton Darby, cuya investigacin contribuy ampliamente a este informe.