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POLTICAS SOCIAIS NO

BRASIL: descentralizao em
um Estado federativo*

Marta T. S. Arretche

A estrutura organizacional do Sistema de destas polticas eram, no incio dos anos 90, centra-
Proteo Social Brasileiro vem sendo profunda- lizadas no governo federal, temos a dimenso da
mente redesenhada. exceo da rea de previ- transformao institucional que se vem operando
dncia, nas demais reas da poltica social no Sistema Brasileiro de Proteo Social.
educao fundamental, assistncia social, sade, H expressiva variao no alcance da des-
saneamento e habitao popular esto sendo centralizao entre cada uma destas polticas.3 Se
implantados programas de descentralizao que a alocao dos recursos do FGTS e a merenda
vm transferindo, paulatinamente, um conjunto escolar esto totalmente descentralizadas, os re-
significativo de atribuies de gesto para os nveis sultados alcanados no territrio nacional nas re-
estadual e municipal de governo. Em 1997, instn-
cias colegiadas estaduais, com representao pari-
tria de estados e municpios, eram responsveis * Este trabalho foi extrado da Parte I de minha tese de
pela alocao da totalidade dos recursos da princi- doutorado, O processo de descentralizao das polticas
sociais no Brasil e seus determinantes, defendida junto
pal fonte financeira da poltica federal de sanea-
ao IFCH/Unicamp em 1998, sob a orientao da Dra.
mento e habitao popular o FGTS;1 a oferta de Argelina Cheibub Figueiredo. Uma verso preliminar foi
merenda escolar era inteiramente gerida por esta- apresentada no XXI Encontro da LASA, 24-26 de setem-
dos e municpios; pelo menos 33% dos municpios bro de 1998, Chicago, EUA. Agradeo FAPESP o apoio
financeiro para a participao no XXI Encontro da LASA;
brasileiros estavam habilitados a gerir os recursos Fundao Coordenao de Aperfeioamento de Pes-
federais destinados oferta de servios assistenci- soal de Nvel Superior (CAPES) e Escola Nacional de
ais; 58% dos municpios brasileiros estavam enqua- Administrao Pblica (ENAP), pela concesso de bolsa
do Programa de Apoio Pesquisa em Administrao
drados em alguma das condies de gesto previs- Pblica, aporte financeiro que foi fundamental para a
tas pelo Sistema nico de Sade (SUS),2 e 69% das realizao deste trabalho; ao Instituto de Pesquisa Eco-
consultas mdicas eram realizadas atravs de pres- nmica Aplicada (IPEA) e Fundao do Desenvolvi-
mento Administrativo (Fundap), pela possibilidade de
tadores estaduais ou municipais, sendo que, destas,
realizar a pesquisa de campo. Finalmente, registro que
54% eram prestadas pelos municpios. Se conside- a ltima verso deste artigo beneficiou-se das contribui-
rarmos que todas as atividades relativas gesto es dos pareceristas annimos desta Revista.

RBCS Vol. 14 no 40 junho/99


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as de assistncia social e sade so mais modes- caracterizado por expressivas desigualdades estru-
tos. Tambm expressiva a variao do grau de turais de natureza econmica, social, poltica e de
descentralizao alcanado por cada uma destas capacidade administrativa de seus governos ,
polticas entre os estados brasileiros. No Estado atributos estruturais das unidades locais de gover-
do Cear, em 1996, a participao dos municpios no, tais como a capacidade fiscal e administrativa
no total das consultas mdicas realizadas era su- e a cultura cvica local, tm um peso determinante
perior mdia nacional, ao passo que na Bahia para a descentralizao. Mas, tais fatores no so
esta participao era de apenas 24% do total das determinantes em si. Seu peso e importncia vari-
consultas prestadas no estado. No Estado do Para- am de acordo com requisitos institucionais postos
n, alterou-se substancialmente o padro de ofer- pelas polticas a serem assumidas pelos governos
ta de vagas no ensino fundamental, de tal modo locais, tais como o legado das polticas prvias, as
que estas passaram a ser dominantemente oferta- regras constitucionais e a prpria engenharia ope-
das pelos municpios, ao passo que nos demais racional de cada poltica social. No entanto, a
estados no ocorreram, entre 1987 e 1994, altera- ao poltica deliberada, vale dizer, estratgias de
es significativas na distribuio prvia das ma- induo eficientemente desenhadas para delegar
trculas neste nvel de ensino. Portanto, o alcance a outro nvel de governo a responsabilidade pela
desta reforma bastante varivel, seja entre as gesto destas polticas, pode compensar obstcu-
diversas polticas, seja entre as unidades da Fede- los descentralizao derivados daqueles fatores
rao no tocante a cada poltica particular. de natureza estrutural ou institucional. Tais estra-
Embora avanando a diferentes velocidades, tgias de induo, por sua vez, podem ser analiti-
inegvel, contudo, que h um processo de rede- camente apreendidas por meio do exame da re-
finio de atribuies e competncias na rea social gulamentao dos programas e seu modo efetivo
que, se mantido, modificar radicalmente o padro de implementao.
centralizado caracterstico do formato prvio de Portanto, nas condies brasileiras, no
nosso Sistema de Proteo Social, tal como consti- suficiente que a Unio se retire da cena para que,
tudo ao longo dos anos 60 e 70. por efeito das novas prerrogativas fiscais e polticas
Este artigo examinar os fatores que tm de estados e municpios, estes passem a assumir de
determinado a descentralizao das polticas soci- modo mais ou menos espontneo competncias de
ais no Brasil. Parte do pressuposto de que este gesto. Na mesma direo, a descentralizao das
processo se vem realizando sob condies institu- polticas sociais no simplesmente um subprodu-
cionais inteiramente distintas daquelas que viabili- to da descentralizao fiscal, nem das novas dispo-
zaram a consolidao do Sistema Brasileiro de sies constitucionais derivadas da Carta de 1988.
Proteo Social. Alteraes profundas na natureza Ao contrrio, ela ocorreu nas polticas e nos estados
das relaes intergovernamentais, relacionadas em que a ao poltica deliberada operou de modo
recuperao das bases federativas do Estado bra- eficiente.
sileiro ao longo dos anos 80, tm impacto nas A base emprica deste trabalho compreende
condies sob as quais se vem realizando o pro- as cinco polticas sociais nas quais a descentraliza-
cesso de transferncia de atribuies na rea soci- o estava na agenda de reformas desde os anos
al. No Estado federativo brasileiro ps-1988, esta- 80 e seis estados brasileiros suficientemente diver-
dos e municpios passaram a ser, de fato, politica- sos entre si para permitir observar o comporta-
mente autnomos. Isto implica que os governos mento das variveis consideradas relevantes: o
interessados em transferir atribuies de gesto de Estado de So Paulo, o mais rico da Federao;
polticas pblicas devem implementar estratgias dois estados da Regio Sul, o Rio Grande do Sul e
bem-sucedidas de induo para obter a adeso o Paran, bastante assemelhados do ponto de
dos governos locais. vista da riqueza econmica, capacidade fiscal e
O trabalho busca demonstrar que, no caso administrativa e tradio de participao cvica; e
brasileiro um Estado federativo, em um pas trs estados da Regio Nordeste Bahia, Per-
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Quadro 1
Caractersticas Populacionais, Econmicas,
Fiscais e de Participao Associativa de Estados Selecionados
Brasil - 1987-95
1 2 3 4 5 6
Populao PIB Receita Receita % de Filiao a Associaes Civis
(em per capita Disponvel Mdia Municpios Entidades Partidos Associaes
mil hab.) (em per capita dos com mais de classe(b) polticos voluntrias (c)
(em 1994) R$ 1,00)(a) do Gov. Municpios de (% da populao declarante - 1988)
(mdia Estadual (em 50.000 hab.
1987-94) (em R$ 1,00)(a) (em
R$ 1,00) (a) (mdia jan/1997)
(mdia 1989-95)
1987-94)

Rio G. do Sul 9.502 4.495 513 4.667 8% 18,8 5,4 52,2


Paran 8.740 3.386 377 4.335 8% 18,9 4,5 21,7
So Paulo 33.162 6.134 610 11.914 16% 12,1 2,4 13,5
Bahia 12.610 2.739 275 3.094 8% 10,8 4,8 7,6
Pernambuco 7.389 2.185 245 3.607 14% 13,8 2,6 7,5
Cear 6.756 1.711 252 2.771 11% 11,8 3,6 5,5
BRASIL ... ... ... ... 8% ... ... ...

Fontes: (1), (2) e (3): FEE, IPARDES, SEADE, SEI, FUNDAJ e IPLANCE.
(4): STN/MINFAZ, Finanas do Brasil, 1989, 1993, 1991, 1995.
(5): IBGE, Contagem Populacional, 1996.
(6): IBGE, Suplemento poltico-social da PNAD, 1988.

(a) Valores deflacionados a preos de dez/95 pelo IGP-DI/FGV.


(b) Obtido pela soma do nmero de filiados a sindicatos e a associaes de empregados.
(c) Obtido pela soma do nmero de filiados a associaes de bairros ou de moradores,
associaes religiosas ou filantrpicas e associaes esportivas ou culturais.

nambuco e Cear que apresentam distines res e prefeitos das capitais e de cerca de 150
entre si no que diz respeito capacidade fiscal e cidades de mdio e grande portes foram destitu-
tradio cvica, mas que, para efeito de compara- dos de base prpria de autonomia poltica: seleci-
o com estados do Sul e Sudeste, podem ser onados formalmente por eleies indiretas e, de
considerados um bloco com caractersticas asse- fato, por indicao da cpula militar, sua autori-
melhadas (ver Quadro 1). dade poltica no era derivada do voto popular.
Alm disto, todos os governadores e prefeitos
detinham escassa autonomia fiscal: a centraliza-
Estado federativo e descentralizao
o financeira instituda pela reforma fiscal de
do Sistema Brasileiro de Proteo
meados dos anos 60 concentrou os principais
Social
tributos nas mos do governo federal e, ainda que
Durante o regime militar, as relaes inter- tenha ampliado o volume da receita disponvel
governamentais do Estado brasileiro eram, na pr- dos municpios, uma vez realizadas as transfern-
tica, muito mais prximas s formas que caracteri- cias, estas estavam sujeitas a estritos controles do
zam um Estado unitrio do que quelas que ca- governo federal. Finalmente, os governadores no
racterizam as federaes. Com efeito, governado- tinham autoridade sobre suas bases militares, uma
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vez que as polcias militares estaduais foram colo- diretas para todos os nveis de governo e a
cadas sob o controle do Exrcito nacional. Ora, descentralizao fiscal da Constituio de 1988
relaes intergovernamentais desta natureza ca- alteraram profundamente a natureza das relaes
racterizam os estados unitrios, nos quais o poder intergovernamentais. A autoridade poltica de go-
poltico no plano local uma delegao do go- vernadores e prefeitos no deriva do governo
verno central, fonte exclusiva da autoridade pol- central, mas do voto popular direto. Paralelamente,
tica (Riker, 1987). estes ltimos tambm expandiram expressivamen-
Foi um Estado dotado destas caractersticas te sua autoridade sobre recursos fiscais uma vez
que consolidou o Sistema Brasileiro de Proteo que se ampliou a parcela dos tributos federais que
Social, at ento um conjunto disperso, fragmen- automaticamente transferida aos governos subna-
tado, com reduzidos ndices de cobertura e fragil- cionais , assim como passaram a ter autoridade
mente financiado de iniciativas governamentais tributria sobre impostos de significativa importn-
na rea social. Esta forma de Estado moldou uma cia. Em suma, no Brasil ps-1988, a autoridade
das principais caractersticas institucionais do Sis- poltica de cada nvel de governo soberana e
tema brasileiro: sua centralizao financeira e ad- independente das demais. Diferentemente de ou-
ministrativa. As polticas federais de habitao e tros pases, os municpios brasileiros foram declara-
saneamento bsico eram formuladas, financiadas dos entes federativos autnomos, o que implica
e avaliadas por uma agncia federal e executadas que um prefeito autoridade soberana em sua
por uma srie de agncias locais dela dependen- circunscrio.
tes. Os diversos programas de assistncia social Nestas condies, a redefinio de compe-
eram formulados e financiados por organismos tncias e atribuies da gesto das polticas sociais
federais e implementados por meio de diversas tem-se realizado sob as bases institucionais de um
agncias pblicas e organizaes semi-autnomas Estado federativo, o que significa dizer que o modo
privadas. As fatias federais da oferta de ensino pelo qual os governos locais assumem funes de
fundamental particularmente, os programas de gesto de polticas pblicas inteiramente distinto
reforo alimentar e de apoio educao bsica daquele sob o qual elas foram assumidas no
eram diretamente formuladas, financiadas e im- regime militar.
plementadas por agncias do governo federal.4 A Em Estados federativos, estados e municpi-
poltica de sade, ainda que dispersa entre dife- os porque dotados de autonomia poltica e
rentes instituies, tambm era executada supon- fiscal assumem funes de gesto de polticas
do a centralizao financeira e administrativa do pblicas ou por prpria iniciativa, ou por adeso
Instituto Nacional de Assistncia Mdica e Previ- a algum programa proposto por outro nvel mais
dncia Social (INAMPS) e os programas verticais abrangente de governo, ou ainda por expressa
do Ministrio da Sade. Tal formato institucional imposio constitucional. Assim, a transferncia
era compatvel com o tipo de Estado vigente de atribuies entre nveis de governo supe a
durante a ditadura militar, para o qual estados e adeso do nvel de governo que passar a de-
municpios eram agentes da expanso do Estado sempenhar as funes que se pretende que sejam
e da execuo local de polticas centralmente transferidas. A recuperao das bases federativas
formuladas. Nestes termos, grande parte da ativi- do Estado brasileiro tem impacto sobre o proces-
dade de planejamento no plano local consistia em so de descentralizao das polticas sociais no
formular projetos de solicitao de recursos para pas pelo fato de que, resguardados pelo princ-
o governo federal, nos termos previstos pela pio da soberania, estados e/ou municpios assu-
agncia federal encarregada da gesto de uma mem a gesto de polticas pblicas sob a prerro-
dada poltica (Medeiros, 1986). gativa da adeso, precisando, portanto, ser incen-
Ao longo dos anos 80, recuperaram-se as tivados para tal. Isto significa que as agncias
bases do Estado federativo no Brasil. A democrati- federais j no dispem dos mecanismos de ali-
zao particularmente, a retomada de eleies nhamento dos governos locais autoridade pol-
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tica delegada pelo centro e centralizao fiscal menos, que considerem que os custos com os
de que dispunham sob o regime militar. Assim, quais deveriam arcar poderiam ser minimizados
no Estado federativo, tornam-se essenciais estrat- pela ao dos demais nveis de governo. Assim,
gias de induo capazes de obter a adeso dos nas condies brasileiras atuais, a adeso dos
governos locais. Ou, dito de outro modo, as difi- governos locais transferncia de atribuies de-
culdades para que a Unio ou um governo pende diretamente de um clculo no qual so
estadual delegue funes a um nvel de go- considerados, de um lado, os custos e benefcios
verno menos abrangente so maiores hoje do que fiscais e polticos derivados da deciso de assu-
sob o regime militar. mir a gesto de uma dada poltica e, de outro, os
Mas, alm disto, em Estados federativos com prprios recursos fiscais e administrativos com os
sistema partidrio competitivo, o controle de pos- quais cada administrao conta para desempe-
tos no Executivo e nas agncias de governo cons- nhar tal tarefa.
titui um importante recurso institucional das partes
em disputa, o que implica dizer que tais sistemas
Determinantes da descentralizao
tendem a estimular conflitos intergovernamentais
das polticas sociais nos anos 90
(Schaps e Riker, 1987, pp. 73-77). Estados federati-
vos e competio eleitoral engendram barganhas Nestes anos 90, o governo federal vem
federativas, pelas quais cada nvel de governo delegando a estados e municpios grande parte
pretende transferir a uma outra administrao a das funes de gesto das polticas de sade,
maior parte dos custos polticos e financeiros da habitao, saneamento bsico e assistncia soci-
gesto das polticas e reservar para si a maior parte al. Em 1997, instncias colegiadas estaduais, com
dos benefcios dela derivados. representao paritria de estados e municpios,
No caso brasileiro, a responsabilidade pbli- eram responsveis pela alocao da totalidade
ca pela gesto de polticas sociais passou a ser dos recursos da principal fonte financeira da
um dos elementos da barganha federativa. Dadas poltica nacional de saneamento e habitao po-
as dimenses da pobreza brasileira e, portanto, da pular, o FGTS, o que significa que o executivo
populao-alvo dos programas sociais, a gesto federal perdeu grande parte de seu poder aloca-
de polticas sociais em nosso pas tende a ser tivo sobre os recursos do Fundo; a oferta de
simultaneamente cara e inefetiva, na medida em merenda escolar era inteiramente gerida por es-
que tende a consumir um elevado volume de tados e municpios; 58% dos municpios brasilei-
recursos e apresentar baixos nveis de proteo ros estavam enquadrados em alguma das condi-
efetiva. Neste caso, nas situaes em que os cus- es de gesto previstas pelo SUS, o que signifi-
tos polticos e/ou financeiros da gesto de uma ca que estes assumiram funes de gesto da
dada poltica forem avaliados como muito eleva- oferta local de servios de sade at ento de-
dos, a barganha federativa consiste em buscar sempenhadas pela Unio; 69% das consultas m-
atribu-los ou imput-los a um outro nvel de dicas eram realizadas atravs de prestadores es-
governo. Tais custos sero tanto maiores quanto taduais ou municipais, sendo que, destas, 54%
mais elevados forem os recursos exigidos pela eram prestadas pelos municpios, o que significa
engenharia operacional de uma dada poltica5 e que mais da metade das consultas mdicas pas-
na medida direta da extenso legal do escopo de saram a ser oferecidas por prestadores munici-
beneficirios. 6 pais, os quais eram, at o final dos anos 80
devido dimenso de barganha federati- respeitadas as excees , o nvel de governo
va que o processo de descentralizao das pol- menos envolvido na oferta de servios de sade
ticas sociais no Brasil s pode ser efetivo na (ver coluna extenso da descentralizao no
medida em que as administraes locais avaliem plano nacional, no Quadro 2).
positivamente os ganhos a serem obtidos a partir Por outro lado, nos estados examinados, a
da assuno de atribuies de gesto; ou, pelo municipalizao dos servios de saneamento bsi-
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Quadro 2
Atributos Institucionais das reas e Programas Selecionados
reas de Programas Poltica Nveis de Extenso da
poltica ativa de governo descentralizao
descentralizao envolvidos no plano nacional
Saneamento Municipalizao no Governo estadual para Em nenhum estado ocorreu
dos servios de governos municipais um processo significativo
saneamento bsico de municipalizao
(dez/1997)
Habitao Emergncia de no Governo federal para Criou-se um sistema estadual
Sistemas Estaduais governos estaduais de habitao apenas
de Habitao nos estados de So Paulo e
Cear (final de 1994)
Habitao e Programa (federal) sim Governo federal para Houve 100% de adeso dos
Saneamento de criao de governos estaduais governos estaduais
instncias colegiadas ao programa (dez/1995)
estaduais para a
distribuio dos
recursos do FGTS
Educao Municipalizao sim (Paran) Governo estadual para A municipalizao da rede
das redes no (Rio G. do Sul, governos municipais estadual de ensino
(estaduais) So Paulo, Bahia, fundamental ocorreu
de ensino Pernambuco apenas no Estado do Paran
fundamental e Cear) (final de 1994)
Educao Programa (federal) sim Governo estadual para A municipalizao
de municipalizao governos estaduais da merenda escolar est
da merenda escolar e municipais integralmente descentralizada
(outubro/1997)
Assistncia Programa (federal) sim Governo federal para 33% de adeso
de municipalizao governos municipais dos governos municipais
da poltica ao programa
de assistncia (agosto/1997)
Sade Municipalizao sim Governos federal e 54% das consultas mdicas
das consultas estaduais para foram prestadas pelos
mdicas governos municipais municpios (ano de 1996)
Sade Processo sim Governo federal para 58% dos municpios haviam
da habilitao governos municipais aderido ao programa
municipal ao SUS (janeiro/1997)

co no passou de uma expectativa frustrada; at Que fatores determinaram esta variao, de


1995, a emergncia de sistemas estaduais de habi- um gradiente de total adeso, nos casos das ins-
tao ocorreu apenas nos estados de So Paulo e do tncias colegiadas do FGTS e da merenda escolar,
Cear; a municipalizao da rede de ensino funda- ausncia de municipalizao, no caso do sanea-
mental ocorreu somente no Estado do Paran; e, mento? Que fatores determinaram que, nos de-
finalmente, em 1997, apenas 33% dos municpios mais casos estudados redes de educao fun-
brasileiros estavam habilitados a gerir os recursos damental, consultas mdicas, habilitao ao SUS,
federais destinados oferta de servios assistenci- municipalizao da assistncia social e criao de
ais (ver coluna extenso da descentralizao no sistemas estaduais de habitao , tenha ocorri-
plano nacional, no Quadro 2). do expressiva variao no grau de descentraliza-
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o observado nos estados? Tomemos, inicial- processos de descentralizao que envolvem re-
mente, os determinantes da variao entre as re- laes do governo federal com governos estadu-
as de poltica social para, em seguida, examinar- ais, do governo federal com estados e municpi-
mos a variao entre os estados. os e dos governos estaduais com seus respecti-
vos municpios, para testar se tais relaes pode-
Determinantes da variao entre as polticas riam ter impactos sobre o processo de transfe-
sociais rncia de atribuies; e (c) processos nos quais
Tomemos os resultados alcanados no plano ocorreram polticas ativas de descentralizao,
nacional para avaliar o alcance da descentraliza- bem como situaes nas quais estas no ocorre-
o em cada uma das reas de poltica social. ram, para testar se estratgias de induo desti-
Para operacionalizar a anlise da descentra- nadas a transferir atribuies poderiam afetar os
lizao em cada poltica, tomei como objeto em- resultados da descentralizao (ver Quadro 2).
prico de anlise um conjunto selecionado de Observemos nos resultados apresentados no
programas, os quais esto apresentados no Quadro 2 que temos a trs casos situados nos
Quadro 2. Assim, para compreender a descen- pontos extremos da escala de variao: de um
tralizao na rea de educao fundamental, fo- lado, a municipalizao dos servios de sanea-
ram observadas as trajetrias do programa de mento bsico, cujo grau de descentralizao foi
merenda escolar e a municipalizao das matr- praticamente nulo em todos os estados e, de
culas no ensino fundamental. Portanto, a trajet- outro lado, a descentralizao da merenda escolar
ria destes programas ser tomada como repre- j totalmente transferida a estados e municpi-
sentativa da descentralizao na rea de educa- os e o programa (federal) de criao de instn-
o fundamental. cias colegiadas para a alocao do FGTS, os quais
Observe-se que foi adotada aqui uma no- obtiveram elevados graus de descentralizao em
o alargada do conceito de programa, uma vez todos os estados.10 Entre estas situaes polares,
que esta seleo abrangeu inclusive situaes temos os casos da municipalizao dos recursos
em que no ocorreu uma ao deliberada do federais para assistncia social; da emergncia de
governo na direo da descentralizao. Aqui, o sistemas estaduais de habitao; das dimenses
conceito de programa est relacionado a uma avaliadas de municipalizao de funes na rea
possvel rea de atuao do Estado, no interior da sade, e da municipalizao das redes de
de uma dada rea de poltica social, mesmo que ensino fundamental.
esta atuao no tenha ocorrido,7 ou mesmo O que revelam as situaes polares, vale
que este programa cuja trajetria foi objeto de dizer, aquelas nas quais encontramos zero ou
observao seja um componente de um progra- 100% de descentralizao?
ma governamental de dimenses mais abrangen- Comecemos pela municipalizao dos servi-
tes.8 Neste caso, cada programa refere-se a os de saneamento no perodo 1987-1994. Os
uma dimenso observvel da rea de poltica municpios cujos servios de saneamento bsico
social em questo, dimenso esta que deveria no so municipalizados so servidos por empresas
ser simultaneamente o mais representativa poss- pblicas estaduais, detentoras de contratos de con-
vel do processo de descentralizao em curso e cesso. Alm disto, esta poltica, por ser operada
mensurvel por indicadores de cobertura ou ca- como monoplio natural, deve ser gerida sob a
pacitao institucional.9 Portanto, esta seleo forma de competncias exclusivas, independente-
compreendeu: (a) processos quantificveis por mente de qualquer definio constitucional. Nos
indicadores de cobertura ou de capacitao insti- anos 80, quando a proposta de municipalizao
tucional em todas as reas de poltica social em dos servios ganhou espao na agenda de refor-
que a questo da descentralizao est na agen- mas, operavam no setor companhias estaduais j
da de reformas desde os anos 80, para testar a instaladas, com contratos de concesso municipal
importncia de variveis de tipo institucional; (b) em vigncia, e com alguma capacidade para reali-
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zar investimentos. Para municipalizar, os municpi- Os casos da instalao de instncias colegia-


os deveriam romper unilateralmente seus contratos das para a alocao dos recursos do FGTS e da
de concesso com estas empresas, o que implicaria descentralizao da merenda escolar situam-se no
uma longa batalha jurdica com alto risco de insu- plo oposto. O programa federal que transferiu
cesso do ponto de vista legal. Mas, caso viessem a integralmente a colegiados estaduais a autoridade
ser bem-sucedidos nesta estratgia, deveriam arcar para alocar os recursos do FGTS em seu territrio
com a parcela do endividamento destas empresas foi lanado em junho de 1995 e, em outubro
relacionada aos investimentos realizados no muni- seguinte, todos os estados brasileiros j haviam
cpio, bem como negociar os termos de transfern- cumprido as exigncias legais para deter autorida-
cia do patrimnio instalado e do quadro de pessoal. de alocativa sobre estes recursos. Isto ocorreu, de
Alm disto, deveriam fazer novos investimentos um lado, porque as polticas de habitao e sanea-
para melhorar a qualidade dos servios, uma vez mento envolvem vultosos investimentos, isto , a
que o rompimento com a empresa estadual justifi- engenharia operacional destas polticas envolve
cava-se por descontentamentos na prestao de elevados custos financeiros para os agentes que
servios. Ademais, a engenharia operacional da quiserem assumir sua gesto. De outro lado, desde
rea de saneamento bsico supe que sejam reali- a extino do Banco Nacional da Habitao (BNH),
zados vultosos investimentos concentrados no tem- a alocao dos recursos do FGTS vinha sendo
po. Estes dois fatores natureza da poltica e crescentemente submetida a critrios de lealdade
legado das polticas prvias implicariam, para os poltica e, de 1992 a 1995, por decorrncia de um
municpios dispostos a assumir a gesto dos servi- rombo financeiro produzido para comprar o
os, que estes deveriam arcar com elevados custos apoio ao presidente Fernando Collor de Mello no
financeiros e (incertos) custos jurdicos para obter a episdio do impeachment, nenhum novo contrato
transferncia de funes. havia sido firmado entre governo federal e os
Naquela conjuntura (1987-1994), as decises estados e municpios. Em suma, s dificuldades
tomadas no mbito federal e pelos governos esta- derivadas da natureza da poltica acrescentava-se a
duais detentores das concesses no visaram mi- escassez de recursos que caracterizou a gesto
nimizar tais custos para as administraes munici- federal do FGTS previamente proposta de instala-
pais. No havia qualquer regra constitucional que o das instncias colegiadas.
incentivasse a alterao da distribuio prvia de A partir de 1995, o governo federal instituiu
atribuies, o que na prtica favoreceu a manu- um programa cujo desenho operacional tornava
teno do status quo. Mas, alm disto, no houve extremamente atrativo aos governos estaduais as-
qualquer programa federal ou de iniciativa de sumirem determinadas funes de gesto. O pro-
algum governo estadual que, a exemplo do grama (1) transferia vultosos recursos para serem
Planasa, criasse incentivos para que os municpios alocados com relativo grau de liberdade pelas
se dispusessem a reverter a modalidade de oferta instncias colegiadas estaduais; alm disto, (2)
de servios preexistente. Ao contrrio, as compa- exigia baixos custos de instalao bastava criar
nhias estaduais de saneamento atuaram de modo um colegiado nos termos previstos pelo governo
a preservar seus mercados, pelas vias da disputa federal e (3) conferia forte poder decisrio aos
jurdica, da melhoria de seus servios e de uma executivos estaduais, uma vez que estes detm o
poltica mais agressiva de renovao dos contra- poder de convocar os membros da comisso e
tos de concesso. Dados os custos derivados da podem com facilidade fazer a maioria em sua
natureza da poltica e do legado das polticas composio.11 Nestes termos, a estratgia de des-
prvias, e dada a ausncia de incentivos muni- centralizao adotada pela Unio, cujo desenho
cipalizao derivada das decises tomadas nos institucional levou em considerao os elevados
planos federal e estadual, o clculo das adminis- custos financeiros a serem assumidos para o exer-
traes municipais foi francamente desfavorvel ccio destas polticas e o legado das polticas
municipalizao. implementadas previamente, implicava elevados
POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL 119

benefcios e custos reduzidos aos governos estadu- da descentralizao. Em um Estado federativo, ca-
ais. Adeso rpida e massiva foi a resposta dos racterizado pela efetiva autonomia poltica dos
governos locais. nveis subnacionais de governo, a assuno de
No caso da descentralizao da merenda atribuies em qualquer rea de polticas pblicas
escolar, a natureza do servio a ser oferecido no na ausncia de imposies constitucionais
envolve elevados custos de investimento ou cus- est diretamente associada estrutura de incenti-
teio. At uma certa escala de operaes, trata-se vos oferecida pelo nvel de governo interessado na
de oferecer alimentos gratuitamente populao transferncia de atribuies.
escolar o que permite angariar benefcios pol- Mas, no a simples presena ou ausncia
ticos com baixo custo financeiro , refeio esta de programas que define a extenso da descentra-
sobre a qual no existe um rigoroso controle de lizao. Se assim fosse, em todos os casos em que
qualidade e cuja preparao permite a contrata- houvesse sido institudo um programa, teramos os
o de funcionrios de baixa qualificao e bai- mesmos resultados. A existncia de programas
xos salrios. ou a disposio do nvel de governo interessado
Por sua vez, o desenho do programa federal uma condio necessria, mas no suficiente para
apresenta poucas exigncias para a adeso. Na que ocorra descentralizao.
verdade, as exigncias do MEC apenas referen- Na verdade, o grau de sucesso de um progra-
dam o que estados e municpios j deveriam ma de descentralizao est diretamente associado
fazer: estar em dia com os impostos federais, deciso pela implantao de regras de operao
cumprir a vinculao constitucional de gasto e que efetivamente incentivem a adeso do nvel de
criar conselhos de alimentao escolar. Mas, o governo ao qual se dirigem: reduzindo os custos
que mais importante, o programa federal acres- financeiros envolvidos na execuo das funes de
centa recursos automticos aos cofres locais gesto; minimizando os custos de instalao da
vale dizer, recursos que no esto sujeitos nego- infra-estrutura necessria ao exerccio das funes
ciao poltica , cujos montantes sero tanto a serem descentralizadas; elevando o volume da
maiores quanto maiores forem as populaes es- receita disponvel; transferindo recursos em uma
colares sob sua responsabilidade. Ou seja, o nvel escala em que a adeso se torne atraente; e,
de governo que tiver bancos escolares e cumprir finalmente, revertendo as condies adversas deri-
as exigncias para inscrever-se junto ao FNDE12 vadas da natureza das polticas, do legado das
estar apto a receber os recursos federais. Neste polticas prvias e como veremos no prximo
caso, portanto, natureza do servio a ser ofere- item dos atributos estruturais de estados e
cido, que implica baixos custos financeiros de municpios. Inversamente, na ausncia de progra-
instalao e custeio, agregou-se a deciso federal mas que gerem tais incentivos, os recursos dos
de instituir um programa cujo desenho operacio- cofres locais sero disputados pelas demais reas
nal oferece uma estrutura de incentivos muito possveis de aplicao.
favorvel adeso. Nestes termos, o resultado do por esta razo que a descentralizao fis-
clculo das administraes locais (estaduais ou cal no condio suficiente para que uma dada
municipais) revela-se no amplo alcance da des- administrao decida aplicar o acrscimo de re-
centralizao. ceitas dela derivado na implementao de progra-
Em suma, embora os possveis custos polti- mas em uma dada rea das polticas pblicas. Isto
cos e financeiros derivados da engenharia operaci- apenas significa que este executivo local ter mais
onal das polticas e do legado das polticas prvias recursos a serem aplicados, mas no suficiente
sejam elementos importantes do clculo que reali- para definir em qual poltica os aplicar. Consi-
zam as administraes locais para vir a assumir derando um leque possvel de reas de aplicao
determinadas funes de gesto na rea social, a de recursos, esta deciso ser o resultado de um
varivel existncia de programas deliberados clculo no qual a natureza da poltica, o legado
fundamental para explicar o alcance ou a extenso das polticas prvias, as regras constitucionais e a
120 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 14 No 40

existncia de uma estratgia eficientemente dese- sries no Estado do Paran explica a expressiva
nhada e implementada por parte de um nvel de alterao da distribuio das matrculas no nvel
governo mais abrangente so componentes de- fundamental naquele estado. Contrariamente, o
cisivos. insucesso das medidas tomadas no Estado de So
A importncia da varivel existncia de Paulo e a ausncia de programas desta natureza
programas que gerem incentivos ao dos go- nos estados do Rio Grande do Sul, Bahia e Per-
vernos locais pode ser claramente identificada nambuco explicam por que no ocorreu a munici-
com relao ao caso das redes de ensino funda- palizao das matrculas nestes estados (ver Qua-
mental. Assumir a gesto de tais redes implica dro 2). Assim, embora a Constituio de 1988
gastos de investimento relativos construo e estabelea que o ensino fundamental deva ser
instalao de escolas e gastos de custeio relativos oferecido preferencialmente pelos municpios e
sua manuteno e ao pagamento de professo- os obrigue a aplicar ao menos 25% de suas recei-
res. Tais custos financeiros sero to maiores tas de impostos e transferncias em ensino, ape-
quanto maior for sua provvel populao-alvo, nas no Estado do Paran, devido existncia de
isto , quanto maior for a populao em idade uma estratgia de induo eficientemente dese-
escolar de uma dada cidade. Aos custos financei- nhada e implementada, ocorreu uma alterao
ros, contudo, contrapem-se os custos polticos significativa da distribuio prvia das matrculas
de no oferecer vagas escolares; tais custos polti- entre os nveis de governo.
cos tornam-se ainda mais elevados por tratar-se At o momento, vimos como, para cada um
de uma poltica com relao qual existe uma dos casos acima examinados, a existncia de uma
regra constitucional que obriga o poder pblico estratgia de induo eficientemente desenhada e
oferta universal de servios. Embora esta no seja, implementada foi decisiva para os resultados da
constitucionalmente, uma obrigao exclusiva dos descentralizao. Uma estratgia de induo efici-
governos municipais, a responsabilidade poltica ente, por sua vez, supe que o nvel de governo
pela oferta de vagas escolares recai tambm so- interessado na descentralizao tenha disposio e
bre as administraes municipais. meios para formular e implementar um programa
Nestas circunstncias, a existncia de progra- cujo desenho torne a deciso pela assuno de
mas que minimizem os custos de instalao e atribuies de gesto suficientemente atrativa para
manuteno das redes escolares funciona como um as administraes locais. Ora, se os requisitos da
incentivo para que as administraes municipais engenharia operacional de cada poltica, o legado
decidam canalizar seus esforos para a oferta de das polticas prvias e as regras constitucionais
vagas no ensino fundamental. Para municpios podem gerar de modo diferente para cada
pobres, a existncia de tais recursos funciona inclu- poltica particular (des)incentivos deciso
sive como uma estratgia de captao perma- local pela descentralizao, um programa destina-
nente ou provisria de recursos externos, sejam do a transferir atribuies deve, no mnimo, incor-
eles estaduais, federais ou internacionais. porar e permitir superar tais obstculos.
Os programas federais das dcadas de 70 e Este mesmo argumento pode ser utilizado
80, que ofereciam recursos para a instalao de para explicar a variao de resultados dos demais
redes municipais no ensino de 1a a 4a sries e casos. O programa (federal) de municipalizao da
apoio tcnico e financeiro sua manuteno, assistncia social alcanou, at setembro de 1997,
foram decisivos para a expanso da oferta de 33% de adeso municipal. Por que uma taxa assim
vagas escolares municipais nos estados do Nor- to baixa?
deste, particularmente naqueles municpios po- O programa prope que as administraes
bres, pouco populosos e distantes dos centros municipais venham a assumir em seu territrio a
administrativos. Da mesma forma, no perodo gesto integral das aes de assistncia social. A
1987-1994, a existncia de um programa delibera- assuno de tais atribuies implicaria um certo
do de transferncia da rede de ensino de 1a a 4a risco financeiro, visto que, uma vez habilitado, o
POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL 121

municpio passaria a responder pelo pagamento SUS: a regra constitucional de universalidade do


dos convnios com as instituies no-governa- atendimento em sade, as regras de operao do
mentais prestadoras de servios, cujo credencia- SUS e o modo pelo qual o Ministrio da Sade vem
mento segundo a regulamentao do progra- implantando a descentralizao, marcado pela pre-
ma realizado pelo governo federal. E o munic- cariedade no desempenho de suas funes de
pio deveria assumir tal compromisso em condies financiamento do sistema. No entanto, para cada
de incerteza quanto ao efetivo cumprimento das um destes dois casos, a adeso municipalizao
transferncias financeiras por parte da Unio. Alm implica custos diferentes, dado que so diferente-
disto, dado que passaria a responder por todas as mente afetados pelas regras de operao do SUS e
aes diretas de assistncia em seu territrio, a pela natureza mesma das funes a serem desem-
assuno de tais funes implicaria que Unio e penhadas.
governo estadual estariam desobrigados de desem- No caso do programa federal de habilitao
penhar tais tarefas, exceto em casos de calamidade municipal ao SUS, a adeso envolve o custo polti-
pblica. Em suma, no so irrelevantes os custos co e financeiro de arcar com a responsabilidade
financeiros e polticos derivados da proposta de pblica pela oferta universal de servios de sade
municipalizao do governo federal, vale dizer, das em condies de elevada incerteza quanto ao fato
regras de operao do programa e de seu modo de que o governo federal venha efetivamente a
efetivo de implementao. cumprir com sua funo de financiamento do
Acrescente-se a isto que o modo efetivo de sistema. Paralelamente, supe que o municpio
implantao do programa no foi capaz de minimi- disponha de uma dada capacidade tcnica instala-
zar as incertezas das administraes municipais da que o habilite a desempenhar as funes previs-
quanto aos provveis custos derivados da munici- tas em cada uma das condies de gesto. No caso
palizao da assistncia social. A regulamentao das consultas mdicas, embora as regras do SUS
do programa completou-se apenas em 1997, suas o pagamento por nmero de procedimentos
regras efetivas de operao favoreceram executi- incentivem a maximizao dos atos mdicos, o
vos estaduais contrrios municipalizao das volume de atendimentos depende diretamente da
aes e o repasse automtico de recursos efetiva- capacidade de os municpios instalarem os recursos
mente no ocorreu. Nestes termos, na prtica, o tcnicos equipamentos, recursos humanos e
modo efetivo de implementao do programa o conhecimento especializado necessrios sua
aproxima da situao de ausncia de poltica de oferta. Neste caso, o custo financeiro para a
descentralizao, uma vez que seu processo de instalao de tal capacidade tcnica que interfere
implantao recente e seu desenho operacional mais fortemente nas taxas municipais de atendi-
marcado por contradies internas, as quais permi- mento em sade. preciso no esquecer que,
tem amplo espao de manobra aos interesses como um legado das polticas previamente imple-
contrrios municipalizao. Nestas condies, mentadas as quais no privilegiaram a oferta
no de surpreender que o clculo realizado pelas municipal de servios , muito provvel que
administraes municipais tenha-se traduzido em grande parte dos municpios esteja ampliando seus
baixas taxas de adeso. equipamentos em sade por ocasio da implanta-
Os programas de descentralizao na rea da o do modelo do SUS, o que significa que grande
sade aqui analisados apresentam, por sua vez, parte do esforo de ampliao da capacidade
taxas mais elevadas de adeso. Em janeiro de 1997, tcnica de prestao de servios est sendo realiza-
58% dos municpios brasileiros estavam habilitados do a partir do final dos anos 80.
em alguma condio de gesto do SUS e, ao longo Por outro lado, o fato de que a municipali-
do ano de 1996, 54% das consultas mdicas foram zao da sade tenha obtido elevado grau de
prestadas por unidades municipais de sade (Qua- consenso na agenda de reformas da rea social e
dro 2). Estes resultados so condicionados pelo o fato de que a coalizo pr-reformas nesta rea
conjunto de regras que envolvem a implantao do seja fortemente articulada e estvel geram intensa
122 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 14 No 40

presso local pela adeso municipal ao SUS. implementada o que supe que o nvel de gover-
Alm disto, a flexibilidade do desenho do progra- no interessado tenha disposio e meios econmi-
ma de municipalizao, que contempla distintas cos e administrativos para tal um elemento
modalidades de adeso incorporando, portan- central desta estrutura de incentivos, na medida
to, as possveis resistncias das administraes em que, associada a requisitos ou exigncias postos
locais, derivadas dos custos financeiros e polticos pela engenharia operacional de cada poltica, pe-
a serem assumidos , facilita a adeso ao progra- las regras constitucionais que normatizam sua
ma, na medida em que permite uma maior ade- oferta e pelo legado das polticas prvias fatores
quao entre custos provveis da adeso e capa- estes cujo comportamento varia para cada poltica
cidade local de assuno de atribuies. Final- , constituem elementos importantes da deciso
mente, a regra constitucional da universalidade local pela assuno de competncias de gesto de
do acesso que implica o fato de que custos polticas pblicas.
polticos de no oferecer servios em uma dada
quantidade e qualidade tambm recaem sobre as Determinantes da variao entre os estados
administraes municipais representa tambm Como j apontado mais acima, a variao na
um poderoso incentivo municipalizao. Sime- extenso da descentralizao das polticas sociais
tricamente, os benefcios polticos de oferecer o no Brasil no diz respeito apenas aos programas
servio representam um poderoso incentivo analisados. H tambm uma substancial variao
municipalizao. quanto aos graus de descentralizao alcanados
Em suma, o SUS alcanou taxas de adeso pelos estados. No Quadro 3 so apresentados
em cerca de 60% dos municpios brasileiros e indicadores de cobertura ou de capacitao insti-
estes, por sua vez, eram responsveis por mais da tucional que evidenciam o alcance da descentrali-
metade das consultas mdicas no Brasil em 1997 zao em cada um dos programas analisados nos
porque, nestes casos, o comportamento das vari- seis estados da amostra observada. Observe-se,
veis determinantes disposio de descentrali- por exemplo, a taxa de adeso municipal ao
zar, desenho do programa e meios para a imple- programa federal de descentralizao da assistn-
mentao do programa de descentralizao , cia social em agosto de 1977: no Estado da Bahia,
associado aos custos derivados da natureza da apenas 2% dos municpios haviam cumprido as
poltica e das regras constitucionais, compem, exigncias do art. 30 da LOAS13 para habilitar-se
nesta poltica particular, uma estrutura de incenti- a gerir os recursos federais, ao passo que no
vos que mais favorvel adeso do que aquela Estado do Cear esta taxa era de 55% e, para o
da municipalizao da assistncia social, e menos conjunto dos municpios brasileiros, de 33%. Ob-
favorvel do que a do programa de merenda serve-se ainda as variaes no ndice municipal
escolar. de habilitao ao SUS em cada estado: se no
Portanto, quando comparados entre si, o su- Brasil este ndice era de 0,74 em janeiro de 1997,
cesso de cada programa determinado por uma na Bahia era de 0,42 e no Cear, de 0,93.
dada estrutura de incentivos adeso. Vale dizer, Para tornar estes diferentes indicadores
dado que, em Estados federativos, a assuno de comparveis entre si, utilizei os critrios apresen-
atribuies de gesto em polticas pblicas depende tados no Quadro 4 para atribuir diferentes graus
da deciso soberana dos governos locais salvo de descentralizao a cada estado. Assim, os
expressas imposies constitucionais , e dado que graus baixo, mdio ou alto revelam diferen-
esta deciso resultado de um clculo destas admi- as na extenso da transferncia de atribuies de
nistraes quanto aos custos e benefcios nela im- cada programa observado em cada um dos esta-
plicados, a extenso da descentralizao depende, dos da amostra. O Quadro 5, portanto, o resul-
em grande parte, da estrutura de incentivos associ- tado da aplicao dos critrios expostos no Qua-
ada a cada poltica particular. A existncia de uma dro 4 sobre os diferentes indicadores apresenta-
estratgia de induo eficientemente desenhada e dos no Quadro 3.
POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL 123

Quadro 3
Indicadores de Descentralizao em Estados Selecionados
Brasil 1987-97
Rio Grande Paran So Paulo Bahia Pernambuco Cear BRASIL
do Sul
(1) Taxa de 0 0 0,60 0,30 0 0 0
municipalizao de
servios de
saneamento bsico (a)
(2) Poltica Extino Programas Programas Programas Programas Programas ...
habitacional da COHAB; prprios; prprios; prprios; prprios; prprios;
estadual reduo manuteno expanso reduo reduo manuteno ...
(1987-94) da oferta; da oferta; da oferta da oferta; da oferta; da oferta;
reduo recursos recursos recursos recursos recursos
do gasto federais estaduais federais federais prprios ...
(3) Criao e sim sim sim sim sim sim sim
funcionamento de
instncia colegiada
estadual para
alocao do FGTS
(4) Crescimento Matrcula Matrcula Matrcula Matrcula Matrcula Matrcula ...
das matrculas municipal municipal municipal municipal municipal municipal
no ensino total das total das total das total das total das total das
fundamental matrculas matrculas matrculas matrculas matrculas matrculas
(1988-94) (b)
(5) Taxa de 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
descentralizao da
merenda escolar
(outubro/1997)
(6) Taxa de 75% 68% 77% 66% 76% 71% 66%
municipalizao da
merenda escolar
(outubro/1997)
(7) Taxa de adeso 32% 42% 7% 2% 13% 55% 33%
municipal ao
programa federal de
descentralizao
da assistncia social
(agosto/1997) (c)
(8) ndice municipal 0,53 0,95 0,76 0,42 0,77 0,93 0,74
de habilitao ao SUS
(janeiro/1997) (d)
(9) Taxa de habilitao 48% 83% 54% 42% 69% 80% 58%
municipal ao SUS
(janeiro/1997) (e)
(10) Taxa de 42% 72% 58% 24% 44% 55% 54%
municipalizao das
consultas mdicas
Fontes: (1): Anjos Jr. (1996); Arajo e Loureiro (1996); Freitas (1996); Mendona (1996); Morais e Vidal (1996); Raggio (1996);
(2): Anjos Jr (1996); Arretche (1996); Barbosa (1996); Ferreira, Silva e Rocha (1996); Luz (1996); Raggio (1996); (3): SEPURB/MPO;
(4): FEE, IPARDES, SE/SP, SEI, FUNDAJ, IPLANCE; (5) e (6): FNDE/MEC; (7): SAS/MPAS; (8), (9) e (10): DATASUS.
Nmero de municpios por estado: Contagem Populacional do IBGE.

(a) Nmero de municipalizaes efetivas (at dezembro de 1997)/nmero de municpios no-municipalizados (em 1987).
(b) O indicador considera o ndice de crescimento das matrculas municipais em relao ao ndice de crescimento do total das
matrculas no estado.
(c) Percentual de municpios em cada estado que cumpriram as exigncias regulamentares para habilitar-se descentralizao.
(d) (No de municpios na gesto incipiente x 1)+(no de municpios na gesto parcial x 2)+(no de municpios na gesto semi-
plena x 3)/total de municpios do estado.
(e) Proporo de municpios habilitados ao SUS em cada estado.
124 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 14 No 40

Quadro 4
Critrios para Identificao de Graus de Descentralizao em Polticas Selecionadas
PROGRAMA GRAU BAIXO GRAU MDIO GRAU ALTO
Municipalizao Taxa estadual de Taxa estadual de Taxa estadual de
dos servios de municipalizao inferior municipalizao est prxima municipalizao superior
saneamento bsico taxa nacional taxa nacional taxa nacional
Emergncia de - existncia de rgos - existncia de rgos - existncia de rgos
Sistemas Estaduais especializados especializados (COHABs) + especializados (COHABs) +
de Habitao (COHABs) + continuidade existncia de programas existncia de programas
dos programas federais com desenho prprio com desenho prprio +
- mdia de unidades - mdia de unidades existncia de fontes
(87-90) > mdia (87-90) mdia de de financiamento prprias
de unidades (91-94) unidades (91-94) - mdia de unidades
- mdia de gasto per capita - mdia de gasto per (87-90) ou mdia de
(87-90) > mdia de gasto capita (87-90) mdia de unidades (91-94)
per capita (91-94) gasto per capita (91-94) - mdia de gasto per capita
(87-90) ou mdia
de gasto per capita (91-94)
Programa (federal) O governo estadual no O governo estadual criou O governo estadual criou
de criao de criou uma instncia uma instncia colegiada, uma instncia colegiada e
instncias colegiadas colegiada mas esta no funciona esta funciona
estaduais para a
alocao do FGTS
Municipalizao das - sem alterao no perfil de - sem alterao significativa - alterao significativa
redes (estaduais) de distribuio das matrculas no perfil de distribuio no perfil de distribuio
ensino fundamental - taxa de crescimento das matrculas das matrculas
das matrculas municipais - taxa de crescimento das - taxa de crescimento das
< ou taxa de matrculas municipais pouco matrculas municipais
crescimento do total superior taxa de crescimento muito superior taxa de
das matrculas do total das matrculas crescimento do total
das matrculas
Programa (federal) Taxa estadual de Taxa estadual de Taxa estadual de
de municipalizao municipalizao inferior municipalizao est prxima municipalizao superior
da merenda escolar taxa nacional taxa nacional taxa nacional
Programa (federal) Percentual de municpios Percentual de municpios Percentual de municpios
de municipalizao com conselhos, planos com conselhos, planos com conselhos, planos
da poltica e fundos de assistncia e fundos de assistncia est e fundos de assistncia
de assistncia inferior taxa nacional prximo taxa nacional superior taxa nacional
Processo de ndice estadual de ndice estadual de Taxa estadual de
habilitao municipalizao inferior municipalizao est prximo municipalizao superior
municipal ao SUS taxa nacional taxa nacional taxa nacional
Municipalizao do Taxa estadual de Taxa estadual de Taxa estadual de
atendimento municipalizao inferior municipalizao est prxima municipalizao superior
bsico em sade taxa nacional taxa nacional taxa nacional

Observemos o Quadro 5, onde esto apre- amostra: estes so inferiores a 16, score que
sentados os scores globais de cada estado em corresponderia situao na qual o estado teria
todos os casos analisados. Em uma escala de alcanado no mnimo ndices mdios em todos os
variao que poderia ir de 8 a 24, os estados da casos. Em outras palavras, estes estados alcana-
Bahia (12), Pernambuco (13) e Rio Grande do Sul ram um score mdio inferior a 2. O Estado de
(13) obtiveram os mais baixos scores globais da So Paulo (16), por sua vez, obteve um score
POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL 125

Quadro 5
Graus de Descentralizao em Programas Sociais e Estados Selecionados
OBJETO DE ESTUDO RS PR SP BA PE CE
Municipalizao da rede de BAIXO ALTO BAIXO BAIXO BAIXO MDIO
ensino fundamental (1) (3) (1) (1) (1) (2)
Programa (federal) de ALTO ALTO ALTO ALTO ALTO ALTO
municipalizao da (3) (3) (3) (3) (3) (3)
merenda escolar
Processo de habilitao BAIXO ALTO MDIO BAIXO MDIO ALTO
municipal ao SUS (1) (3) (2) (1) (2) (3)
Municipalizao BAIXO ALTO MDIO BAIXO BAIXO MDIO
do atendimento bsico (1) (3) (2) (1) (1) (2)
em sade do SUS
Emergncia de Sistemas BAIXO MDIO ALTO BAIXO BAIXO ALTO
Estaduais de Habitao (1) (2) (3) (1) (1) (3)
Programa (federal) de criao ALTO ALTO ALTO ALTO ALTO ALTO
de instncias colegiadas (3) (3) (3) (3) (3) (3)
estaduais para a distribuio
dos recursos do FGTS
Municipalizao dos servios BAIXO BAIXO BAIXO BAIXO BAIXO BAIXO
de saneamento bsico (1) (1) (1) (1) (1) (1)
Programa (federal) de MDIO ALTO BAIXO BAIXO BAIXO ALTO
municipalizao da poltica (2) (3) (1) (1) (1) (3)
de assistncia social
Score de Estadualizao 4 5 6 4 4 6
Score de Municipalizao 9 16 10 8 9 14
Score Global 13 21 16 12 13 20

mdio de 2. Finalmente, os estados do Paran e o para transferir atribuies de gesto de polti-


do Cear, com scores globais de 21 e 20, respec- cas pblicas so decisivos para a extenso do
tivamente, apresentaram um score mdio de 2,6 processo de descentralizao. Que outros fatores
e 2,5, muito prximo de 3, isto , muito prximo interferem na deciso local de aderir a tais progra-
do score mximo possvel. mas, de modo que uma mesma estratgia de
Observe-se ainda, no Quadro 5, que o Paran induo no plano nacional venha a obter resulta-
e o Cear no apresentaram um alto grau de dos diferentes entre as unidades da Federao?
descentralizao em situaes muito particulares: H atributos das unidades locais de governo que
em situaes nas quais no houve um programa a interferem? Que variveis so capazes de pro-
federal para tal fim, ambos apresentaram baixos duzir mais baixas ou mais elevadas taxas de ade-
graus de municipalizao dos servios de sanea- so local aos programas desenhados para transfe-
mento bsico, caso este no qual nenhum estado do rir competncias?
Brasil obteve qualquer alterao da distribuio Para responder a estas questes, necessrio,
prvia de atribuies; o Estado do Paran apresen- inicialmente, testar a relao de cada uma das
tou grau mdio no que diz respeito instituciona- variveis, consideradas como atributos das unida-
lizao de seu sistema estadual de habitao e o des de governo, com os resultados da descentrali-
Estado do Cear apresentou grau mdio nos casos zao obtidos em cada um dos estados examina-
da municipalizao de sua rede estadual de ensino dos. Assim, a princpio, cada uma das variveis ser
fundamental e do atendimento bsico em sade. tomada isoladamente, para, posteriormente, ser
J foi demonstrado que o desenho e o modo integrada em uma anlise que contempla o conjun-
efetivo de implementao de estratgias de indu- to das variveis consideradas.
126 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 14 No 40

Graus de descentralizao e nvel de riqueza de, isoladamente, representar um fator de diferen-


econmica ciao no processo de transferncia de atribuies
Examinemos a hiptese de que seja a varia- de gesto na rea social. No h correlao entre
o nos nveis de riqueza econmica dos estados e os scores globais de descentralizao alcanados
municpios que tenha a faculdade de alterar o pelos estados da amostra e seus respectivos PIBs.
escopo da descentralizao. Por este argumento, as suficiente observar que h dois casos nos pon-
desigualdades econmicas regionais prprias a tos 20 e 21 do eixo y (Estados do Paran e do
um pas estruturalmente dividido em duas grandes Cear) situados em pontos distantes no eixo x.
regies: Norte, Nordeste e Centro-Oeste, de um H um caso (So Paulo), situado no ponto mais
lado, e Sul e Sudeste, de outro expressar-se-iam elevado do eixo x, cujo score de descentralizao
nos rumos da municipalizao e/ou estadualizao inferior aos dos estados do Paran e Cear.
de atribuies. Alm disto, Rio Grande do Sul, Bahia e Pernam-
Examinemos esta hiptese tomando como buco alcanaram scores globais de descentraliza-
indicadores, de um lado, o PIB de cada um dos o muito prximos, sendo que seus respectivos
estados da amostra e, de outro lado, seus respec- PIBs so muito distintos.
tivos scores globais de descentralizao14 (res- Examinemos agora a hiptese da existncia de
pectivamente, Quadros 1 e 5). O Grfico 1 no uma relao entre a variao nos graus de descen-
confirma a hiptese de que o nvel de riqueza tralizao alcanados pelo conjunto dos municpios
econmica seja uma varivel independente capaz de cada um dos estados e o grau de riqueza

Grfico 1
Graus de descentralizao de programas sociais por PIB estadual

25

20

15
score global

Seqncia1

10

0
0 2000 4000 6000 8000
PIB
pib estadual
estadual

Mdia do PIB estadual/score global de descentralizao: RS: 4495/13; PR: 3386/21; SP: 6134/16; BA: 2739/12; PE: 2185/13;
CE: 1171/20.
POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL 127

econmica destes municpios. Admitamos que vari- desta varivel com a extenso da descentralizao,
aes no porte socioeconmico dos municpios necessrio tomar como score de comparao a
possam ser avaliadas pelo tamanho de sua popula- soma dos scores alcanados em cada estado naque-
o, aceitando a proposio de que um municpio les casos que envolvem a municipalizao de
com populao superior a 50 mil habitantes tenha funes sociais (coluna score de municipalizao
uma relativa densidade social e econmica que o do Quadro 5).
habilitaria a dispor de um conjunto de recursos Novamente, no possvel afirmar, com
tcnicos e administrativos para gerir programas base nestes indicadores, que o porte dos munic-
sociais. Portanto, estou supondo que, se esta uma pios de um dado estado, aqui medido pelo tama-
varivel decisiva em si mesma, ento, caso um dado nho de sua populao, possa ser uma varivel
estado tenha um expressivo nmero de municpios independente capaz de, isoladamente, explicar a
com porte populacional superior a 50 mil habitan- variao dos resultados nos casos de municipali-
tes, este estado tender a apresentar taxas mais zao. Observe-se no Grfico 2 que no h uma
elevadas de municipalizao. relao direta ou inversa entre estas duas vari-
Neste caso, a unidade utilizada para compara- veis. Basta observar que trs casos situados no
o entre os estados ser a proporo de municpi- mesmo ponto do eixo x (8% de municpios com
os com populao acima de 50 mil habitantes populao superior a 50 mil habitantes) situam-se
(Quadro 1). De outro lado, para avaliar a relao em pontos distintos no eixo y (Bahia, Rio Grande

Grfico 2
Graus de municipalizao de programas sociais por proporo de municpios
com populao acima de 50.000 habitantes

16

14

12
score de municipalizao

10

8 Seqncia1

0
0 5 10 15 20
proporo de municpios com mais de 50.000 hab

Proporo de municpios com populao acima de 50.000 hab/grau de municipalizao: RS: 8/9; PR: 8/16; SP: 16/10;
BA: 8/8; PE: 14/9; CE: 11/14.
128 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 14 No 40

do Sul e Paran). Embora no tenha sido feito Os dados no confirmam, para a amostra de
nenhum teste que avalie a correlao estatstica estados brasileiros examinada, que variaes nas
entre estas variveis, possvel observar que, por taxas de filiao a associaes civis sejam fatores
exemplo, o Estado de So Paulo, com 16% de determinantes para que os governos locais se
seus municpios com populao superior a 50 mil sintam decisivamente pressionados a assumir a
habitantes, alcanou um grau de descentralizao gesto de programas sociais. Ou, dito de outro
muito inferior aos dos estados do Paran e Cear, modo, se a cultura cvica de um dado estado
respectivamente com 8% e 11% de seus municpi- pode ser medida pelas taxas de pertencimento a
os nessa condio. associaes civis, no h evidncias de que esta
Isto no significa, contudo, que o nvel de tenha uma relao direta com a variao nos
riqueza econmica ou a densidade econmica e graus de descentralizao alcanados pelos esta-
social de um dado municpio no seja uma dos.
varivel capaz de interferir nas decises de uma O Estado do Rio Grande do Sul apresenta as
dada administrao municipal. Significa apenas taxas mais elevadas de filiao a associaes civis
que isoladamente esta varivel no explica a da amostra 19% de filiados a entidades de classe,
variao na disposio dos municpios para assu- 5% a partidos polticos e 52% a associaes volun-
mir funes de gesto nos casos examinados. Na trias15 e um score global de descentralizao
verdade, esta varivel pode condicionar o grau de (13) equivalente ao Estado de Pernambuco e pouco
autonomia municipal para a oferta de servios superior ao da Bahia (12), cujas taxas de filiao
pblicos, bem como sua capacidade de resistir a so bastante inferiores 14% e 12%, respectiva-
eventuais presses advindas dos programas formu- mente, para a filiao a entidades de classe; 2,6% e
lados pelos demais nveis de governo. Porm, neste 3,6%, respectivamente, para filiao a partidos e
caso, sua interferncia nos resultados no direta, 7,5% e 5,5%, respectivamente, para a filiao a
mas um dos componentes do clculo realizado associaes civis. Os scores de descentralizao no
por cada administrao local com vistas deciso Paran (21) e Cear (20) so muito prximos, com
de descentralizar atribuies. taxas de filiao a entidades civis bastante distintas
(ver Quadro 1). Os estados do Cear e do Rio
Graus de descentralizao e participao poltica Grande do Sul encontram-se em plos opostos no
Examinemos agora a hiptese de que a vari- que diz respeito extenso do processo de descen-
ao na descentralizao possa ser atribuda a tralizao, sendo que este ltimo apresenta taxas
uma caracterstica poltica dos estados: sua cultura muito mais elevadas de participao cvica. Com
cvica. Este argumento considera que a participa- base nos dados disponveis, no possvel afirmar
o em associaes civis seja qual for sua que a participao poltica seja uma varivel que
natureza geraria sociedades fortes, cuja capaci- isoladamente possa explicar a variao na dispo-
dade de presso geraria governos fortes, os quais, sio de governos locais para assumir funes de
por sua vez, seriam caracterizados por sua capaci- gesto em programas sociais.
dade de instituir e manter polticas pblicas de
qualidade (Putnam, 1993). Assim, seria de se es- Graus de descentralizao e capacidade fiscal
perar que, no caso brasileiro, a mais elevadas dos governos
taxas de participao em associaes civis corres- Examinemos agora a hiptese de que a des-
pondessem mais elevados graus de iniciativa local centralizao seria menos vivel nos estados ou
para a gesto de polticas sociais. Observemos a regies mais pobres do pas, dado que esta pobreza
possibilidade desta relao causal com base, de econmica expressar-se-ia tambm sob a forma de
um lado, nos scores globais de descentralizao reduzida capacidade de gasto pblico.16 Esta pro-
em cada estado (Quadro 5) e, de outro, nas taxas posio, portanto, associa diretamente possibilida-
de filiao a associaes civis apresentadas no des de gesto descentralizada a capacidade de gasto
Quadro 1. dos governos. Neste caso, seria de se esperar que
POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL 129

Grfico 3
Graus de estadualizao de programas sociais por receita estadual disponvel

5
score de estadualizao

3 Seqncia1

0
0 200 400 600 800
mdia da receita estadual disponvel per capita

Mdia da receita estadual disponvel per capita/score de estadualizao: RS: 513/4; PR: 377/5; SP: 610/6; BA: 275/4;
PE: 275/4; CE: 252/6.

graus mais elevados de descentralizao fossem faz-lo, temos de tomar como objeto de compara-
encontrados nos estados cuja capacidade de gasto o os casos de descentralizao nos quais estives-
seja elevada e que, inversamente, graus mais baixos se colocada a perspectiva de o governo estadual
fossem encontrados nos estados mais pobres. assumir atribuies de gesto: a instalao de
Para testar esta hiptese, tomei como indica- instncias colegiadas para alocao dos recursos do
dor de capacidade de gasto a receita disponvel FGTS e a emergncia de sistemas estaduais de
das unidades de governo em questo. Embora as habitao. Assim, o eixo y do Grfico 3 correspon-
receitas disponveis dos estados e municpios bra- de aos scores de estadualizao de cada estado
sileiros tenham sofrido expressiva variao por (Quadro 5) e o eixo x corresponde mdia da
efeito da descentralizao fiscal de 1988, este um receita estadual disponvel no perodo 1987-1994
fenmeno que afetou igualmente todas as unidades (Quadro 1).
sob anlise. Assim, para efeitos de comparao O Grfico 3 indica que no h uma relao
entre os estados, o indicador a ser utilizado aqui direta entre a variao nas iniciativas dos governos
ser a mdia da receita disponvel per capita estaduais para instituir seus prprios sistemas de
(Quadro 1). oferta de unidades residenciais pblicas, ou para
Examinemos inicialmente a hiptese de que a instalar suas instncias colegiadas, e sua capacida-
receita disponvel dos governos estaduais analisa- de de gasto. O score 4, correspondente a um baixo
dos tenha afetado decisivamente sua disposio grau de descentralizao, encontrado em trs
para assumir a gesto de programas sociais. Para estados cuja mdia da receita estadual disponvel
130 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 14 No 40

inteiramente distinta; o mesmo pode ser dito com capita de cada estado e, de outro, seus respectivos
relao ao score 6, casos dos estados de So Paulo scores de municipalizao, os quais esto apresen-
e Cear, situados em pontos extremos da escala de tados no Grfico 4.
variao do indicador mdia da receita estadual Como podemos claramente observar, no
disponvel per capita. h uma relao direta entre a capacidade de gasto
Mas, examinemos ainda a possibilidade de dos governos estaduais analisados e os resultados
que capacidade de gasto e descentralizao sejam alcanados na municipalizao de programas so-
negativamente relacionados, isto , quanto menor a ciais. Estados com mdias de receitas estaduais
capacidade de gasto do nvel estadual de governo, per capita bastante prximas, como Bahia, Per-
mais elevados seriam os scores de municipaliza- nambuco e Cear respectivamente, R$ 275, R$
o, dado que, nesta situao, os governos estadu- 245 e R$ 252 , encontram-se em pontos bastan-
ais teriam poderosos incentivos financeiros para te distantes no eixo y. O Estado de So Paulo,
buscar transferir atribuies e responsabilidade cuja mdia da receita estadual disponvel per ca-
pblica de gesto na rea social. Nesta linha de pita quase trs vezes a cearense, apresentou
argumentao, quanto menor a capacidade de um score de municipalizao muito inferior ao
gasto de um estado, mais municipalizados seriam deste estado.
os resultados. Assim, a capacidade fiscal dos estados no
Para testar esta proposio, temos de tomar, uma varivel independente capaz de isoladamen-
de um lado, a mdia da receita disponvel per te explicar os resultados da municipalizao no

Grfico 4
Graus de municipalizao de programas sociais
por receita estadual disponvel

16

14

12
score de municipalizao

10

8 Seqncia1

0
0 200 400 600 800
mdia da receita estadual disponvel per capita

Mdia da receita estadual disponvel per capita/score de estadualizao: RS: 513/9; PR: 377/16; SP: 610/10; BA: 275/8;
PE: 245/9; CE: 252/14.
POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL 131

perodo analisado: nem os governos estaduais restrio oramentria, seria racional, do ponto de
analisados assumiram a gesto de polticas sociais vista da conteno de custos, que os governos
apenas porque dispunham de mais recursos, estaduais buscassem a municipalizao. Mas, para
nem os municpios foram levados a assumir estas que esta se torne uma realidade, necessrio que
atribuies exclusivamente por referncia situa- os governos tomem decises em favor da descen-
o oramentria de seus respectivos governos tralizao e como vimos que, alm disto, as
estaduais. decises tomadas sejam de tal natureza que ve-
Isto no significa, contudo, que a situao das nham a obter a adeso das administraes munici-
finanas estaduais no possa ser um fator importan- pais. Portanto, a relao entre a situao fiscal de
te para que os governos adotem programas de um nvel de governo mais abrangente e a descen-
descentralizao. De fato, restries oramentrias tralizao efetiva mediada pela deciso de des-
podem representar um incentivo para que os go- centralizar e pela implementao de uma eficiente
vernos busquem transferir a uma outra administra- estratgia nesta direo, vale dizer, mediada pela
o pelo menos parte dos custos financeiros impli- existncia de disposio e meios para descentrali-
cados na gesto de uma dada poltica social. zar por parte deste nvel de governo. A situao
Mas, existe uma diferena entre condies fiscal , tal como os requisitos institucionais de uma
estruturais para que governos tomem determinados dada poltica, um dos elementos do clculo realiza-
cursos de ao e o fato de que estes venham do por um dado nvel de governo para adotar uma
efetivamente a tom-los. Em uma situao de estratgia de descentralizao.

Grfico 5
Graus de municipalizao de programas sociais por receita dos governos municipais

16

14

12
score de municipalizao

10

8 Seqncia1

0
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000
mdia da receita oramentria "per municpio"

Relao: Mdia da receita municipal/score de municipalizao: RS: 4667/9; PR: 4335/16; SP: 11914/10; BA: 3094/8;
PE: 3607/9; CE: 2771/14.
132 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 14 No 40

Ainda examinando o argumento de que a mais baixa a receita oramentria dos municpios,
capacidade fiscal possa ser uma varivel indepen- mais elevados seriam os graus de municipalizao
dente capaz de influir decisivamente no ritmo da em cada estado, porque, nesta situao, as admi-
descentralizao, analisemos agora o impacto da nistraes municipais teriam mais incentivos para
capacidade de gasto dos municpios dos estados aderir aos programas propostos pelos nveis mais
pesquisados sobre o alcance da municipalizao, abrangentes de governo, para, por esta via, elevar
com base na receita mdia dos municpios de cada sua receita disponvel.
estado, excludas as capitais.17
Mais uma vez, o Grfico 5 no autoriza que, Descentralizao e ao poltica
nos casos examinados, a variao nas taxas de Como vimos acima, variaes no nvel de
municipalizao possa ser atribuda a variaes na riqueza econmica dos estados, no porte dos mu-
receita oramentria das administraes munici- nicpios, no grau de participao poltica dos ci-
pais. Os municpios paulistas dispem, em mdia, dados na vida poltica de cada estado e na capa-
de uma capacidade de gasto trs ou quatro vezes cidade fiscal de estados e municpios no so
superior do conjunto dos municpios dos demais variveis que isoladamente possam determinar
estados e seu score de municipalizao pouco os rumos da descentralizao. A capacidade fiscal
superior ao dos estados do Rio Grande do Sul e dos governos e sua capacitao poltico-adminis-
Pernambuco. Os estados do Rio Grande do Sul e do trativa influem no processo de transferncia de
Paran apresentam uma mdia de receita oramen- atribuies, na medida em que configuram os
tria municipal bastante prxima R$ 4.667 e R$ recursos com que conta uma dada administrao
4.335, respectivamente (Quadro 1) e a mesma local para desempenhar funes de gesto de
proporo de municpios com populao superior polticas pblicas. Mas tais variveis no so de-
a 50 mil habitantes 8% (Quadro 1) e, no terminantes em si; seu peso e importncia variam
entanto, obtiveram scores de municipalizao bas- de acordo com os atributos institucionais da pol-
tante desiguais: 9 e 16, respectivamente. tica que se pretende descentralizar. Os recursos
Tomemos ainda os estados da Bahia e do fiscais e administrativos exigidos para a municipa-
Cear. A mdia da receita oramentria municipal lizao da poltica de saneamento bsico cuja
dos municpios cearenses ligeiramente inferior operao exige vultosos recursos fiscais e admi-
baiana R$ 2.771 e R$ 3.094, respectivamente nistrativos, em um mercado controlado por com-
(Quadro 1) e, por outro lado, a proporo de panhias estaduais j instaladas e na ausncia de
municpios com populao superior a 50 mil ha- regras constitucionais que imponham a descentra-
bitantes no Cear um pouco superior do lizao so muito superiores queles exigidos
Estado da Bahia: 11% e 8%, respectivamente para a municipalizao da merenda escolar
(Quadro 1). No entanto, o score de municipaliza- cuja operao exige reduzido montante de recur-
o no Cear muito superior ao baiano: 14 sos. Do mesmo modo, variaes no porte popula-
contra 8 (Quadro 5). Com base nestas compara- cional das cidades pode ser uma varivel mais
es, no possvel sustentar que a capacidade importante para a deciso pela municipalizao
de gasto dos municpios possa ser uma varivel das redes de ensino fundamental do que para a
independente capaz de, decisiva e isoladamente, municipalizao da merenda escolar, uma vez
interferir no ritmo da municipalizao dos progra- que, dadas as dimenses da mesma populao
mas sociais. No possvel afirmar que quanto escolar, so os custos de operao de cada uma
mais elevada a receita oramentria dos municpi- destas polticas que variam.18
os de uma dada unidade da Federao, mais Assim, como j vimos, atributos estruturais
elevada seria a quantidade de municpios que das unidades de governo como riqueza econ-
teriam disposio para aderir a programas estadu- mica, capacidade de gasto e capacitao adminis-
ais ou federais de municipalizao. Tambm no trativa fazem parte do conjunto de elementos
possvel afirmar o inverso, isto , que quanto que entram no clculo de uma administrao local
POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL 133

quando da tomada de deciso pela assuno de elevada capacidade de mobilizao podem revelar-
atribuies de gesto em uma dada poltica social. se insensveis natureza das presses poltica dela
Mas, o peso de cada uma destas variveis para a advindas.
deciso pode ser maior ou menor, a depender de
sua importncia para a gesto da poltica em Descentralizao e ao dos governos estaduais
questo. certo que, para a estadualizao de polti-
No entanto, a fora determinante destes cons- cas, a orientao do executivo estadual decisiva.
trangimentos pode ser compensada por estratgias Mas, tambm as probabilidades da municipalizao
de induo eficientemente desenhadas e imple- aumentam quando os governos estaduais instituem
mentadas por parte do nvel de governo interessa- mecanismos polticas, programas e medidas de
do na descentralizao. Para constituir as instncias governo que minimizem tais custos. Seja quando
colegiadas estaduais, variveis tais como o PIB, o os programas federais instituem regras de operao
grau de participao de sua populao em associ- que conferem autoridade aos governos estaduais
aes civis, ou mesmo a capacidade fiscal de cada na implementao de um dado programa,19 seja na
estado seguramente tiveram menor importncia. ausncia de tais prerrogativas, a ao dos governos
Isto porque se tratava de um programa dotado de estaduais pode influir decisivamente nos rumos da
uma estrutura de incentivos muito favorvel municipalizao dos programas sociais no Brasil.
adeso: os custos de adeso so baixssimos e os Por qu?
benefcios so elevados. Por outro lado, para que O Brasil estruturalmente um pas caracteri-
uma dada administrao municipal tome a deciso zado pela existncia de uma esmagadora maioria
de buscar enquadrar-se na condio de gesto de municpios fracos, com pequeno porte popula-
semiplena do SUS, variveis tais como a presso cional, densidade econmica pouca expressiva e
dos membros politicamente ativos da cidade e a significativa dependncia de transferncias fiscais.
capacidade fiscal do municpio podem ter uma Neste caso, a ao dos governos estaduais contribui
importncia maior. Isto porque se trata de um decisivamente para compensar adversidades pos-
programa que impe razoveis custos financeiros e sibilidade tcnica de gesto destas polticas, obst-
administrativos aos municpios, assim como as culos estes de ordem econmica ou fiscal ou,
dificuldades do Ministrio da Sade para sua imple- ainda, derivados das polticas prvias.
mentao efetiva contribuem para elevar o grau de certo que h administraes municipais
incerteza das administraes municipais quanto que, por sua densidade econmica, populacional e
retaguarda oferecida pelo governo federal. poltica, so mais independentes dos reforos ou
Em suma, variveis de natureza estrutural e presses dos governos estaduais. H municpios
institucional so determinantes da descentraliza- brasileiros cujas caractersticas estruturais lhes per-
o, na medida em que so elementos da tomada mitem assumir a gesto de programas sociais com
de deciso pela qual uma dada administrao vir algum grau de autonomia em relao aos incenti-
a assumir (ou no) a gesto de uma poltica qual- vos advindos dos demais nveis de governo. A
quer. So fatores do clculo realizado por uma partir de um dado patamar de riqueza econmica
dada administrao, mas no constituem, em si e capacitao poltico-administrativa, o impacto
mesmas, variveis definitivas para a transferncia das estratgias de induo sobre os governos locais
de atribuies. Em primeiro lugar, a importncia pode vir a tornar-se cada vez menos decisivo.
dos atributos estruturais varia de acordo com os Mas, esta no a realidade da maioria dos
atributos institucionais das polticas. E, alm disto, municpios brasileiros. Ao contrrio, dotado de
para o desempenho de funes de gesto na rea uma esmagadora maioria de municpios de peque-
social, obstculos de natureza econmica ou fiscal no porte e historicamente dependentes da capacita-
podem ser compensados pela ao poltica delibe- o institucional dos governos estaduais e federal
rada de nveis mais abrangentes de governo, assim para a prestao de servios sociais, o Brasil, para
como governos eleitos em estados ou regies com reformar ou descentralizar seu Sistema de
134 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 14 No 40

Proteo Social, depende da ao poltica delibera- relativa independncia dos incentivos derivados da
da dos nveis mais abrangentes de governo. ao do governo estadual. No entanto, neste esta-
Assim, para que os estados do Cear e Paran do, no ocorreu uma poltica continuada de
alcanassem os mais elevados graus de descentra- descentralizao. Na gesto Miguel Arraes (1987-
lizao da amostra, foi decisivo que seus sucessivos 1990), quando as perspectivas da descentralizao
governos estaduais tenham institudo polticas ati- ainda estavam sendo esboadas no cenrio nacio-
vas e continuadas de capacitao municipal e de nal, o governo estadual empreendeu algumas me-
transferncia formal de atribuies de gesto a seus didas de municipalizao, descentralizao e des-
municpios. Esta ao do executivo estadual foi concentrao administrativa associadas fortemente
mais decisiva para as taxas de municipalizao do participao. No governo seguinte, quando co-
que o fato de que, no Estado do Cear, apenas 11% meavam a ser implementados alguns dos progra-
de seus municpios tenham mais de 50 mil habitan- mas federais de municipalizao, a ao do gover-
tes e que apenas esta classe de municpios nos no estadual foi desfavorvel municipalizao.
estados do Nordeste disponha de uma receita Finalmente, na atual gesto, observa-se novamente
prpria mdia superior a R$ 10 per capita, ou ainda uma orientao favorvel. Neste caso, portanto,
que, no caso do Estado do Paran, apenas 8% de dada a intermitncia da ao do governo estadual,
seus municpios tenham populao superior a 50 fatores de natureza estrutural econmicos, fis-
mil habitantes e uma receita prpria mdia superior cais e o legado de polticas prvias pesaram mais
a R$ 53.20 fortemente.
O Estado do Rio Grande do Sul, com caracte- Finalmente, o Estado de So Paulo aquele
rsticas econmicas e populacionais equivalentes cujos municpios contam com as mais elevadas
s paranaenses e dotado de taxas de participao taxas de receita oramentria do pas; quer tome-
em associaes civis mais elevadas, foi gerido, no mos a receita disponvel, quer tomemos a receita
perodo 1983-1994, por sucessivas administraes prpria, estas so no mnimo quatro vezes superi-
que pouco ou nenhum incentivo deram munici- ores s taxas dos estados nordestinos. Este estado
palizao das polticas sociais. A natureza da ao conta ainda com cerca de 16% de seus municpios
dos executivos estaduais gachos foi decisiva para com populao superior a 50 mil habitantes (Qua-
que o estado tenha alcanado to baixas taxas de dro 1), o que permite inferir que tais municpios
descentralizao. podem tomar suas decises com maior grau de
O Estado da Bahia, com apenas 8% de seus independncia em relao s estratgias de indu-
municpios com populao superior a 50 mil habi- o advindas do executivo estadual. Em outras
tantes, em uma regio cuja receita prpria mdia palavras, o fato de que as taxas de municipalizao
per capita dos municpios com tamanho populaci- neste estado sejam superiores s taxas pernambu-
onal inferior a esta cifra inferior a R$ 10, foi gerido canas a despeito da ausncia de qualquer
por sucessivos governos desfavorveis municipa- poltica de municipalizao por parte do governo
lizao. Com escassos recursos prprios e sem estadual pode ser explicado pelo fato de que, no
incentivos por parte do governo estadual, no de Estado de So Paulo, h um maior nmero de
estranhar que estejam a as mais baixas taxas de municpios cujas caractersticas estruturais permi-
municipalizao da amostra. Dito de outro modo, tem que a varivel ao do executivo estadual
dados os atributos estruturais da esmagadora maio- seja menos decisiva como elemento do clculo
ria dos municpios no Estado da Bahia, a possibili- realizado pelas administraes municipais para a
dade de descentralizao efetiva das polticas soci- tomada de deciso pela assuno de funes de
ais supe necessariamente polticas ativas e conti- gesto em uma dada poltica social.
nuadas de capacitao municipal. As estratgias de induo dos executivos
No Estado de Pernambuco, 14% de seus estaduais so, na verdade, o resultado de um
municpios teriam, hipoteticamente, maior proba- conjunto de variveis tais como a orientao
bilidade de assumir a gesto de programas com do governador e do secretrio estadual, a ao
POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL 135

das burocracias do setor, a presso dos interesses esmagadora maioria de municpios fracos, a capa-
organizados em conjunturas especficas e a pr- cidade fiscal e administrativa das administraes
pria presso dos municpios que no esto locais influi no processo de reforma. Isto porque as
sendo analisadas neste trabalho.21 Em outras pa- prprias capacidades para assumir a responsabili-
lavras, a varivel ao do executivo estadual dade pblica pela gesto de um dado programa
uma varivel dependente de um conjunto de ou- social entram como um dos elementos do clculo
tras variveis, mas est sendo considerada aqui que realizam as administraes locais com vistas
como uma varivel independente para explicar tomada de deciso.
diferentes graus de descentralizao de polticas Mas, estes fatores no so determinantes em
sociais. si. Seu peso varia de acordo com os requisitos
postos pelos atributos institucionais das polticas
que se pretende descentralizar, vale dizer, de
Concluses
acordo com os custos operacionais implicados em
O Sistema Brasileiro de Proteo Social vem sua gesto, com as dificuldades transferncia de
modificando radicalmente seu formato institucional atribuies derivadas do legado das polticas prvi-
nestes anos 90. Mas, esta reforma est longe de ser as e com as prerrogativas legais estabelecidas
homognea para as diversas polticas e para o constitucionalmente.
territrio nacional. H grande variao no que diz Estas variveis atributos estruturais dos
respeito extenso do processo de descentraliza- governos locais e requisitos institucionais das po-
o entre as diversas polticas sociais e entre os lticas so elementos decisivos do clculo rea-
distintos estados brasileiros. lizado por cada administrao local com vistas
Em primeiro lugar, o contexto institucional deciso de assumir funes de gesto em cada
em que se vem realizando esta dimenso da re- poltica particular. Quanto mais elevados forem os
forma do Estado brasileiro inteiramente distinto custos implicados na gesto de uma dada poltica
daquele sob o qual se consolidou o Sistema Bra- e mais reduzidos os benefcios dela derivados,
sileiro de Proteo Social, durante o regime mili- menor ser a propenso dos governos locais a
tar. A retomada das eleies diretas para todos os assumirem competncias na rea social. Simetri-
nveis de governo, bem como a descentralizao camente, quanto mais reduzidos os custos e mais
fiscal e a definio dos municpios como entes elevados os benefcios implicados na descentrali-
federativos autnomos na Constituio de 1988 zao da gesto, maior ser a propenso dos
modificaram a natureza das relaes intergoverna- governos locais a aderirem a um processo de
mentais e, por extenso, tiveram impacto sobre o (re)definio de atribuies. Evidentemente, o
processo de redefinio de competncias na rea peso e importncia destes fatores variam para
social. Sob o Estado federativo ps-1988, os go- cada administrao local e com relao a cada
vernos locais so de fato politicamente soberanos poltica particular.
e aderem descentralizao com base em um No entanto, estratgias de induo eficiente-
clculo em que so avaliados os custos e benef- mente desenhadas e implementadas por parte dos
cios provveis desta deciso. Isto implica que, nveis de governo interessados nas reformas po-
para obter a adeso dos governos locais a um dem compensar obstculos descentralizao de-
programa de transferncia de atribuies, gover- rivados dos atributos estruturais de estados e mu-
nos centrais devem implementar estratgias bem- nicpios ou dos atributos institucionais das polti-
sucedidas de induo. cas. Dito de outro modo, estratgias de induo
Nestas condies, em um processo de refor- que minimizem custos ou tragam benefcios ao
ma do Estado no qual se reconfigura o desenho nvel de governo que assumir a gesto de uma
institucional de um modelo nacional de prestao dada poltica alteram os termos do clculo apre-
de servios sociais, sob um Estado federativo com sentado acima, em que os componentes da deci-
marcadas diferenas regionais e dotado de uma so eram apenas fatores relacionados aos atribu-
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tos dos governos locais e das polticas a serem No Brasil, h municpios cujos atributos estru-
adotadas. Assim, ao contrrio das anlises que turais lhes permitiriam assumir a gesto de polticas
consideram que uma reforma desta extenso pu- sociais sem incentivos derivados de estratgias de
desse ocorrer a partir de iniciativas espontneas induo advindas dos nveis mais abrangentes de
dos governos locais, ou ainda, ao contrrio das governo. Nestes casos, estratgias de induo po-
expectativas que julgavam ser suficiente descen- dem at mesmo ser desnecessrias. Mas, a grande
tralizar recursos e liberar as unidades subnacio- maioria dos municpios brasileiros caracteriza-se
nais de governo das amarras do governo cen- por baixa capacidade econmica, expressiva de-
tral, este trabalho concluiu que estratgias de in- pendncia das transferncias fiscais e fraca tradio
duo eficientemente desenhadas e implementa- administrativa. Nestas condies, programas de
das so decisivas para o sucesso de processos de descentralizao desenhados de forma a minimizar
transferncia de atribuies. os custos financeiros e administrativos de gesto
Isto implica que, para que uma estratgia de passam a ter um peso decisivo na deciso das
induo seja bem-sucedida, necessrio que os administraes locais. Dado que a esmagadora
nveis de governo interessados nas reformas te- maioria dos municpios brasileiros tem baixa capa-
nham disposio isto , tomem decises favor- cidade financeira e administrativa, o sucesso de um
veis a programas de descentralizao e meios programa abrangente de reforma do Estado que
isto , contem com recursos financeiros, polticos e implique o (re)desenho do modelo nacional de
administrativos para implementar polticas cujo prestao de servios sociais depende, necessaria-
desenho institucional obtenha a adeso dos demais mente, da implementao de estratgias delibera-
nveis de governo. das e adequadas de incentivo adeso dos gover-
A extenso da descentralizao em cada esta- nos locais. Ou seja, no basta aumentar as fontes
do depende ainda, diretamente, da ao dos execu- autnomas de recursos das unidades locais da
tivos estaduais, isto , quanto maior for o grau de Federao ou transferir recursos de uma maneira
coincidncia das aes dos nveis mais abrangentes geral para que essas unidades passem a assumir
de governo no nosso caso, governo federal e funes de gesto das polticas sociais. Da mesma
governos estaduais , maior ser o alcance da forma, no basta a existncia de recursos adminis-
municipalizao em cada unidade da Federao. trativos, freqentemente herdados de polticas im-
Quando se trata de municipalizar atribuies de plementadas de forma centralizada, para que estes
gesto, estratgias eficientemente implementadas sejam postos na operao de programas e servios
por parte do governo federal so decisivas. Mas, a sociais.
ao dos executivos estaduais tambm o , na Na mesma direo, o escopo da descentrali-
medida em que polticas favorveis municipaliza- zao depende diretamente da continuidade no
o minimizam os custos provveis que a assuno tempo da implementao de estratgias de indu-
de tais atribuies tende a acarretar. Simetricamen- o destinadas a compensar obstculos derivados
te, a ausncia de tais polticas implica que cada da (in)capacidade fiscal e/ou administrativa dos
administrao municipal dever arcar sozinha com governos locais. Polticas continuadas de capacita-
tais custos. Nestes casos, portanto, variveis como o municipal revelaram-se decisivas para expli-
a capacidade fiscal dos governos locais, o porte car variaes no escopo da transferncia de atri-
socioeconmico das localidades, a natureza da buies sociais s administraes municipais em
poltica e a capacidade tcnica instalada em cada cada estado.
unidade de governo tendem a operar sem o
contrapeso da varivel ao poltica deliberada.
Sem polticas deliberadas de transferncia de atri-
buies, a importncia e o peso das variveis acima
tendem a reproduzir as condies previamente
existentes.
POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL 137

NOTAS 9 Penso que indicadores de cobertura e de capacitao


institucional so superiores a indicadores de gasto para
examinar se um nvel de governo est efetivamente
1 Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS): fundo assumindo a gesto de uma dada poltica social. Apre-
federal obtido da arrecadao compulsria de 8% sobre sento argumentos em favor desta proposio em Arret-
a folha salarial e vinculado ao financiamento dos pro- che (1998).
gramas federais de desenvolvimento urbano: habitao,
saneamento e infra-estrutura urbana. 10 Observe-se aqui, novamente, a distino entre poltica e
programa adotada pelo modelo de anlise empregado
2 Sistema nico de Sade (SUS): programa federal que neste trabalho. A trajetria das polticas de saneamento
pretende implantar um modelo descentralizado e hie- bsico e habitao popular est sendo analisada em dois
rarquizado de prestao de servios de sade. Para momentos distintos: o perodo 1987-1994, no qual no
implementar a descentralizao, o programa estabelece havia um programa federal de descentralizao (linhas
que cada estado ou municpio poder optar por enqua- 1 e 2 do Quadro 2), e o perodo posterior a 1995,
drar-se em diferentes condies de gesto, s quais quando o governo federal implementa um programa de
correspondem diferentes funes a serem desempenha- descentralizao da alocao dos recursos do FGTS
das, em graus crescentes de complexidade. (linha 3 do Quadro 2) que afeta igualmente a trajetria
3 Descentralizao, aqui, significa, genericamente, a destas duas polticas setoriais.
institucionalizao no plano local de condies tcni- 11 Na verdade, as condies para ter acesso efetivo aos
cas para a implementao de tarefas de gesto de recursos do FGTS permanecem bastante rigorosas. As
polticas sociais. Assim, indiferente se esta toma a instncias estaduais passaram a ter poder para decidir
forma da estadualizao e/ou da municipalizao. A quais so os projetos prioritrios no estado, mas a
noo de local estar, na verdade, referida unidade capacidade de endividamento dos solicitantes, analisa-
de governo para a qual se pretende transferir atribui- da pelas agncias federais, pode barrar o acesso aos
es. Por exemplo, nas polticas educacional e de emprstimos.
sade, os programas de descentralizao tm como
meta municipalizar a gesto de determinadas tarefas. 12 Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao,
Nestes casos, a descentralizao entendida como rgo que substituiu a antiga Fundao de Apoio ao
municipalizao. Diferentemente, na poltica habitacio- Estudante (FAE) na gesto do programa federal de
nal, a perspectiva era de que se constitussem sistemas alimentao escolar.
estaduais de prestao de servios; neste caso, a descen- 13 Lei Orgnica da Assistncia Social, legislao aprovada
tralizao encarada como estadualizao da poltica em 1993 que regulamenta o processo de descentraliza-
habitacional. o na rea de assistncia social.
4 Nos programas de merenda escolar e do livro didtico, 14 Como unidade de comparao para o PIB estadual foi
a compra do material era realizada pelas agncias do calculada a mdia dos valores absolutos per capita para
governo federal e, posteriormente, distribuda pelo o perodo 1987-1994, dado que este perodo quase
territrio nacional, o que d uma idia de seu grau de equivalente quele sobre o qual foi realizada a anlise
centralizao, uma vez que o transporte de alimentos dos casos (ver Quadro 1).
adquiridos de forma centralizada em um pas com
dimenses continentais indiscutivelmente irracional. 15 Seguramente, na taxa de 52% de filiao a associaes
voluntrias h um problema de superestimao, dado
5 Por exemplo, a oferta de unidades residenciais indis- que este indicador foi obtido pela soma dos que
cutivelmente mais cara do que a oferta de merendas declararam sim filiao a associaes de bairros ou
escolares. de moradores, a associaes religiosas ou filantrpicas e
6 Polticas constitucionalmente garantidas como univer- a associaes esportivas ou culturais. A operao de
sais tendem a exigir um maior aporte de recursos, dada soma, neste caso, pode contabilizar trs vezes um
a obrigatoriedade de ofert-las em grande escala e mesmo declarante com triplo pertencimento. Mas, por
dados os custos polticos de no produz-las na escala outro lado, esta distoro est igualmente dada para
compatvel com o princpio da universalidade. todos os estados da amostra.
7 Observe-se no Quadro 1 que, a rigor, a municipaliza- 16 No caso brasileiro, dada a expressiva redistribuio
o dos servios de saneamento bsico e a emergn- inter-regional de recursos viabilizada pelo sistema fiscal,
cia de sistemas estaduais de habitao envolvem no- o comportamento das variveis riqueza econmica e
programas. capacidade fiscal dos governos pode ser distinto, o
que implica que, para efeitos de comparao, neces-
8 O SUS o grande projeto de reforma na rea da sade; srio tomar indicadores diferentes para cada uma destas
mas, para analisar os resultados deste programa, que en- duas variveis.
volve a descentralizao de uma variedade de aes em
sade, foram considerados dois programas: o processo 17 Este indicador permite observar a capacidade mdia de
de habilitao municipal ao SUS e a municipalizao das gasto do conjunto dos municpios de cada estado,
consultas mdicas. Estes so os programas de descen- contornando a possvel distoro das informaes deri-
tralizao examinados no interior da rea da sade. vada da expressiva superioridade de gasto das capitais
138 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 14 No 40

em cada estado vis--vis os municpios do interior. BIBLIOGRAFIA


Alm disto, excluda a capital, a unidade de comparao
entre os estados no a mdia da receita disponvel per
capita, mas a receita disponvel por municpio. Neste ABRUCIO, Fernando Luiz. (1994), Os bares da
caso, receita oramentria do conjunto dos municpios Federao. Lua Nova, 33: 165-83.
de cada estado foi subtrada a receita das capitais e, em AFFONSO, Rui de Britto lvares. (1990), A ruptura do
seguida, a capacidade de gasto mdia dos municpios padro de financiamento do setor pblico e a
do estado foi calculada sobre o total de municpios que
crise do planejamento no Brasil nos anos 80.
declararam suas receitas Secretaria do Tesouro Nacio-
nal, com informaes disponveis para o perodo 1989- Planejamento e Polticas Pblicas, 4: 37-66.
1995 (Quadro 1). AFFONSO, Rui de Britto lvares e SILVA, Pedro Luiz
18 Observe-se, novamente, a utilidade de distinguir pro- Barros (orgs.). (1995), Desigualdades regio-
gramas e reas de poltica social no modelo de nais e desenvolvimento. So Paulo, Fundap/
anlise empregado neste trabalho, pois municipalizao Unesp.
das matrculas e merenda escolar so programas
diferentes no interior de uma mesma rea de poltica
AFONSO, Jos Roberto Rodrigues. (1992), Sistema
social. Suas trajetrias variam porque seus requisitos tributrio, federalismo e a reviso constitucio-
institucionais so distintos. nal de 1993. Tributao em Revista, 1(2): 37-
46.
19 Por exemplo, a habilitao dos municpios ao SUS
operacionalizada por uma comisso bipartite estadual, a __________. (1995), Notas para o debate: a questo
partir de uma normatizao federal. As regras de funci- tributria e o financiamento dos diferentes
onamento desta comisso do ampla margem de mano- nveis de governo. Trabalho apresentado ao
bra aos secretrios estaduais de Sade. Na mesma seminrio Impasses e Perspectivas da Federa-
direo, os recursos do programa federal de municipa- o no Brasil, realizado pela Fundap em So
lizao da assistncia social, at o final de 1997, eram
Paulo.
repassados s secretarias estaduais de Assistncia Social
que, por esta via, podiam sinalizar s administraes AFONSO, Jos Roberto Rodrigues e SENRA, Nelson
municipais se valia a pena aderir ao programa federal. de Castro. (1994), Despesa pblica. Compe-
20 Para a proporo de municpios com populao superi- tncias, servios locais, descentralizao: o
or a 50 mil habitantes em cada estado da amostra, ver papel dos municpios. Texto para Discusso
Quadro 1. Para os dados de receita corrente prpria em CEPP, Rio de Janeiro, CEPP, 23, datilo.
cada regio brasileira, ver Gomes e Mac Dowell (1997).
ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares de. (1995), Fede-
21 Esta varivel independe inclusive da filiao partidria ralismo e polticas sociais. Revista Brasileira
do governador. As polticas continuadas de municipali- de Cincias Sociais, 28(10): 88-108.
zao nos estados do Paran e do Cear foram realiza-
das por governos, respectivamente, do PMDB e do ANDRADE, Ilza Arajo Leo de. (1996), Descentraliza-
PSDB. Contudo, no Estado de So Paulo, sucessivas o e poder municipal no Nordeste: os dois
gestes do PMDB e o atual governo do PSDB no lados da nova moeda. Trabalho apresentado
adotaram polticas ativas nesta direo. Da mesma ao GT de Polticas Pblicas no XX Encontro
forma, os governos do PMDB no Rio Grande do Sul e na Nacional da Anpocs, datilo.
Bahia no perodo 1987-1990 tambm no implementa-
ram polticas ativas de municipalizao. Em outras ANJOS JR., Moacir dos (coord.). (1996), Balano e
palavras, a municipalizao de polticas sociais no perspectivas da descentralizao no Estado de
pode ser encarada como uma varivel determinada pela Pernambuco 1986-1994. Relatrio de pesqui-
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