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UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA

O Estado e a produo habitacional pblica

Itaqu Santana Barbosa

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-


Graduao em Cincia Poltica do
Departamento de Cincia Poltica da Faculdade
de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da
Universidade de So Paulo, para a obteno do
ttulo de Mestre em Cincia Poltica.

Orientador: Profa. Dra. Marta Teresa da Silva Arretche

So Paulo
2008
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Aos Sobreviventes da dcada de 80

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Agradecimentos

Em primeiro lugar quero agradecer a minha famlia, minha me Solange Maria


Santana, meu pai Wilson do Nascimento Barbosa, minha irm Maria Helena Barros Barbosa,
meu irmo Muryatan Santana Barbosa, minha prima Thais Santana Macedo, e a todos os
demais. Agradeo aos meus antepassados por permitirem que eu estivesse aqui. Agradeo aos
meus irmos de vida, minha banca forte, que tanto me ajudou, Demtrio Toledo, Renato da
Silva, Rodrigo Vicino, Gil Borba, e Tiago Dambrsio, e companheira Dete. Aos amigos e
amigas cujas conversas, opinies e apoios tanto contriburam para esta pesquisa, Patrcia
Tavares, Roberta Neuhold, Flvia Rios, Juliana Braz, Daniel, Daniel Yurraz, Joyce Maria,
Weber Sutti, Fernanda Sutti e Gustavo Cavalcanti. Aos companheiros que lutaram comigo no
movimento estudantil, em especial aos da Reflorestando, da Conspirao Pblica, da Voz
Ativa, da Gota Dgua, do Nemh2, aos Anarquistas da Histria, e aos meus amados
adversrios da antiga Fora Socialista. Gostaria de agradecer aos companheiros do
movimento de moradia, Patrcia Alves de Matos, Evaniza Rodrigues (UMM), Roberto
(UMM), Graa (UMM), Gutemberg (FNLM), Ndia (ULC), Sidnei (ULC), Waldeci (Leste 1),
Waldir (Leste 1), Edleuza (Leste 1), e todos os demais que aqui no pude citar, por tudo que
eles me ensinaram sobre o Brasil.
Gostaria de agradecer a minha orientadora Profa. Dra. Marta Arretche cujas aulas,
comentrios e pacincia foram fundamentais a este trabalho. Ao Prof. Dr. Lcio Kowarick
pela orientao dada na fase anterior deste trabalho, e cujas exposies e apontamentos tanto
me ajudaram, desde os meus dias de graduao. Ao Prof. Dr. Franscisco Comar pela
acuidade nos comentrios, que ajudaram muito a reduzir as deficincias de minha pesquisa.
Gostaria ainda de agradecer s importantes contribuies dos professores Nabil Bonduki,
Maria Hermnia, Elsio Estanque, e Eduardo Marques. Por final, gostaria de agradecer ao
Departamento de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da
Universidade de So Paulo e seus funcionrios por todo o apoio que este oferecem aos seus
pesquisadores, e CAPES cujo apoio possibilitou a realizao deste estudo.

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Resumo
O Estado e a produo habitacional pblica

Este trabalho busca contribuir no debate acerca dos movimentos sociais,


especificamente no do movimento de moradia. Oferece uma anlise das dinmicas estatais de
desenvolvimento das polticas e produes habitacionais em trs esferas de governo: o
Governo Federal, o Governo Estadual paulista, e a Prefeitura Municipal de So Paulo. O
estudo aborda a atuao destes nveis de governo desde suas origens at 2002. Ele analisa os
diferentes perodos do desenvolvimento desta atuao, examinando os modelos habitacionais
que os caracterizaram.
Esta anlise focou-se na variao da distribuio das atividades fundamentais,
produo habitacional financiada por fundos pblicos, presente nos diferentes programas
habitacionais realizados ao longo do tempo. Assim ela procurou identificar as continuidades e
descontinuidades da ao estatal. Expe desta forma as preferncias demonstradas pelo
Estado em sua ao. Isto permitiu delinear o papel do movimento de moradia em alguns dos
modelos habitacionais surgidos desde a Nova Repblica.

Palavras-chave: polticas habitacionais; produo habitacional; movimento de moradia;


preferncias estatais; modelos habitacionais.

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Abstract
The State and the public habitation produce policies

This study intends to contribute to debate of social movements which gather


dwellings. It approaches an analysis on State-oriented dynamics to develop policies and
dwellings production into three branches of government: Federal, local State of So Paulo and
So Paulo county level. The policies and action of these three levels are made accessible from
its origins to 2002.
An effort to analysis of different moments into the process of the public action is
made. The models for habitation produce are under examination. The approach focuses
changes in the distribution from the basic actions up to habitation produce financed by public
funds. This has been found in different dwelling programs produced through all the time. The
analysis attempts to identify continuities and discontinuities into the public action. It exposes
by this way the preferences shown by the State performance. Such an approach allowed to
outline the role of the gather dwellings movement in some of the habitation produce models
that were developed since the New Republic arrival.

Key-words: habitation policies; habitation produce; social movements for gather dwellings;
state preferences; habitation models.

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Lista de Tabelas
Tabela 1 Unidades Habitacionais Entregues pela CDHU 1967-2006................................. 74
Tabela 2 Distribuio percentual das unidades habitacionais entregues pela CDHU por
regio e por perodo 1967-2006.......................................................................................... 83
Tabela 3 Unidades Habitacionais Comercializadas por programa no perodo 1967-1982 .. 84
Tabela 4 Unidades Habitacionais Comercializadas por Programa no Perodo 1983-1989 .. 93
Tabela 5 Unidades habitacionais comercializadas por modalidade de execuo no perodo
1983-1989.......................................................................................................................... 94
Tabela 6 Unidades Habitacionais Comercializadas pela CDHU, por Modalidade de execuo
no Perodo 1990-2006 ........................................................................................................ 98
Tabela 7 Unidades Habitacionais Comercializadas por Programa CDHU 1990-2006........ 99
Tabela 8 Unidades Habitacionais Comercializadas pelo Programa Sonho Meu por
Modalidade de Execuo CDHU 1995-2006 .................................................................... 109
Tabela 9 Unidades Habitacionais por Tipo Cohab-SP 1966-1982 ................................... 147
Tabela 10 Unidades Habitacionais por Regio Cohab-SP 1966-1982.............................. 147
Tabela 11 Unidades Habitacionais por Tipo Cohab-SP 1983-1988.................................. 154
Tabela 12 Unidades Habitacionais por Regio Cohab-SP 1983-1988.............................. 154
Tabela 13 Produo Habitacional da Administrao Direta por Programa 1989-1992 ..... 167
Tabela 14 Unidades Habitacionais Inauguradas por Tipo Cohab-SP 1989-1992.............. 168
Tabela 15 Unidades Habitacionais por Regio Cohab-SP 1983-1988.............................. 169
Tabela 16 Produo Habitacional Municipal 1993-1996 ................................................. 178
Tabela 17 Produo Habitacional Municipal 1993-1996 ................................................. 183
Tabela 18 Produo Habitacional municipal 2001-2004.................................................. 195
Tabela 19 Regularizao Fundiria 2001-2004 ............................................................... 198

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Lista de Grficos
Grfico 1 Total Anual de Emprstimos Realizados pelo BNH-FGTS 1967-1985 .............. 52
Grfico 2 Total de Unidades Habitacionais Entregue pela CDHU a cada Ano (1966-2006)
............................................................................................................................................ 73
Grfico 3 Total anual de emprstimos do BNH-FGTS e total anual de unidades habitacionais
entregues pela Cecap de 1967 a 1985 ................................................................................. 82
Grfico 4 Recursos do ICMS Repassados para Habitao 1995-2006 ............................... 96
Grfico 5 Unidades Habitacionais Entregues por Regio e Ano CDHU 1983-2006........... 97
Grfico 6 Emprstimos do BNH e total de Unidades Habitacionais entregues por Cecap e
Cohab-SP de 1967 a 1985 ................................................................................................ 144
Grfico 7 Percentual de participao dos recursos de Sebes ou Sehab no total da PMSP
1984-2002........................................................................................................................ 159
Grfico 8 Liberao de recursos para os Mutires 1990-2000 ......................................... 180

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Sumrio
Agradecimentos ..................................................................................................................... 2
Resumo.................................................................................................................................. 3
Abstract ................................................................................................................................. 4
Lista de Tabelas ..................................................................................................................... 5
Lista de Grficos.................................................................................................................... 6
Sumrio ................................................................................................................................. 7
Introduo.............................................................................................................................. 9
Captulo 1 As polticas e produo habitacionais do governo Federal ................................ 32
1.1 O modelo corporativista (1930-1964) ...................................................................... 34
1.1.1 Primeiro Governo Vargas e o Regime Democrtico de 1946-1964.................... 34
1.1.2 Os Institutos de Aposentadorias e Penses, a Fundao da Casa Popular e a
preservao atuarial...................................................................................................... 37
1.2 O modelo do SFH (1964-1984)................................................................................ 41
1.2.1 Os governos militares ....................................................................................... 42
1.2.2 O Banco Nacional de Habitao e o princpio auto sustentao financeira......... 48
1.3 A Transio (1985-1994)......................................................................................... 55
1.4 O novo modelo (1994 -2002)................................................................................... 59
1.4.1 A Poltica Habitacional no Governo Fernando Henrique ................................... 60
1.4.2 Programas Habitacionais no Perodo................................................................. 62
1.5 Consideraes Finais ............................................................................................... 68
Captulo 2 ............................................................................................................................ 70
2.1 Origens da Cecap (1949-1966) ................................................................................ 74
2.2 O modelo do SFH (1967-1982)................................................................................ 78
2.2.1 Os governadores com possibilidades, ou as dinmicas do Executivo Estadual
Paulista de 1967 a 1982................................................................................................ 79
2.2.2 Poltica e Produo Habitacional no Estado de So Paulo de 1967 a 1982......... 81
2.3 A autonomizao do modelo estadual e a volta dos que no foram (1983-1989) ...... 86
2.4 1990 -2002 .............................................................................................................. 95
2.4.2 Administrao Qurcia ................................................................................... 100
2.4.3 Administrao Fleury ..................................................................................... 101

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2.4.4 Administrao Covas ...................................................................................... 106


2.5 Consideraes Finais ............................................................................................. 113
Captulo 3 .......................................................................................................................... 116
3.1 Origens da Tradicional Poltica Habitacional Paulistana ........................................ 117
3.1.1 Origem e Desenvolvimento do Executivo Municipal Paulistano ..................... 117
3.1.2 Mudanas na administrao e a poltica habitacional municipal (1946-1964) .. 124
3.2 1964-1982 ............................................................................................................. 130
3.2.1 Os Prefeitos Paulistanos do Perodo................................................................ 131
3.2.2 Mudanas na Administrao Municipal Paulistana.......................................... 134
3.2.3 As Polticas Habitacionais Paulistanas ............................................................ 136
3.2.4 Poltica e Produo Habitacional Municipal no Perodo .................................. 142
3.3 O canto do cisne 1983-1988 .................................................................................. 148
3.4 Consideraes Finais ............................................................................................ 155
Captulo 4 .......................................................................................................................... 156
4.1. A administrao Erundina (1989-1992) ................................................................ 159
4.2 A administrao Maluf (1993-1996)...................................................................... 169
4.3 A administrao Pitta (1997-2000) ........................................................................ 181
4.4 A administrao Suplicy (2001-2004).................................................................... 184
4.5 Consideraes Finais ............................................................................................. 200
Concluso .......................................................................................................................... 202
Referncias Bibliograficas ................................................................................................. 204

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Introduo
Atualmente, uma das poucas questes recorrentes no debate acadmico dos
movimentos sociais a da manuteno ou no da autonomia desses movimentos, ao se
relacionam com o Estado. No mais das vezes, esta questo foi colocada nos termos de um
eixo, com dois extremos opostos: autonomizao e institucionalizao dos movimentos
sociais. Este trabalho busca contribuir para este debate, especificamente na rea dos
movimentos de moradia, com a anlise das dinmicas estatais do desenvolvimento das
polticas e produes habitacionais em trs esferas de governo: o Governo Federal, o Governo
Estadual de So Paulo, e a Prefeitura Municipal de So Paulo.
Desta forma, este trabalho trata-se de um estudo em cincia poltica que busca recortar
seu objeto com base em preocupaes de uma temtica que extrapola o campo desta rea do
conhecimento. Por isso, convm se iniciar pela exposio da relevncia da anlise das
dinmicas estatais para a compreenso dos movimentos sociais em geral e do movimento de
moradia em particular. No debate acadmico brasileiro sobre os movimentos sociais esta
relevncia se fundamentaria em dois aspectos: (a) um conceitual e (b) um metaterico. O
primeiro refere-se ao lugar conceitual do Estado nas mudanas de perspectiva ocorridas
naquele debate. O segundo refere-se importncia dos diferentes contextos polticos em que
foram produzidas as anlises que compem aquele debate para as opes terico-
metodolgicas que as constituram. (b) A ateno a essa relao ntima entre o ambiente
poltico e a perspectiva interpretativa nas diversas anlises sobre os movimentos sociais no
Brasil, til a uma compreenso adequada dessas anlises. Ruth Cardoso, na sua interveno,
no II Simpsio Anual de Cincia Poltica, organizado pelo Departamento de Cincia Poltica
do IFCH-UNICAMP em 1993 aponta a relevncia dessa preocupao. Posteriormente, em
1996, esta interveno foi publicada na forma de artigo A trajetria dos movimentos sociais.
Neste artigo, ao comentar a produo cientfica sobre movimentos sociais, ela diz:

Ao criticar, no estou dizendo que os pesquisadores erraram ou no viram.


Estou querendo mostrar como os prprios contextos polticos e o prprio
contexto ideolgico recorta de certa maneira um objeto e como esse recorte, no
caso dos movimentos sociais, dificultou o entendimento da dinmica do que
aconteceu depois. Da a viso to recorrente de que houve um refluxo, uma
cooptao1

1
CARDOSO, Ruth, A Trajetria dos Movimentos Sociais in DAGNINO, Evelina (org), Os Anos 90: poltica
e sociedade no Brasil, ed. Brasiliense So Paulo, 1996, p.85

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Neste trecho Cardoso critica parte das anlises acerca dos movimentos sociais, que
foram desenvolvidas durante a Ditadura. Estas se caracterizariam, segundo ela, por
fundamentarem suas interpretaes nas idias de um espontanesmo e uma autonomia dos
movimentos. Essa crena pode para alguns parecer ingnua, porm ela em parte o
resultado de um grande esforo intelectual realizado no sentido da superao de uma viso
negativa, seno preconceituosa, com relao s possibilidades de participao poltica das
classes populares2. Viso essa por muito tempo caracterstica do pensamento social brasileiro
nos seus diversos espectros. Contudo, isto no retira a acuidade do apontamento de Cardoso.
Neste estudo partiu-se desta preocupao para expor-se a argumentao referente ao outro
aspecto (a) que fundamentaria a relevncia da anlise das dinmicas estatais para a
compreenso dos movimentos sociais de moradia. Tal como apontado acima, tratar-se-ia de
uma questo conceitual, complexificada pela amplitude do debate acadmico brasileiro acerca
dos movimentos sociais.
Como se sabe, parte considervel deste debate foi desenvolvida no Brasil, nas cincias
sociais no incio dos anos setenta, a partir do debate das contradies do capitalismo,
especialmente no que se refere s expresses destas no processo de desenvolvimento urbano.
Da, nas quase trs dcadas passadas desde seu inicio, a temtica dos movimentos sociais
brasileiros tornou-se uma ampla e diversificada rea de estudos, em que ainda as questes
relativas urbanidade possuem significativa importncia. Aqui, esta importncia foi
acentuada por dois motivos: o (a) foco na rea habitacional; e para (b) a facilitar a
apresentao daquele debate to profcuo. Para organizar esta apresentao, separando esse
amplo conjunto de estudos em alguns subconjuntos, e ao mesmo tempo manter a preocupao
indicada por Cardoso, optou-se por utilizar uma periodizao elaborada por Kowarick3. Esta
periodizao baseia-se principalmente nos desdobramentos da temtica urbana, porm ela
tambm aborda o debate sobre os movimentos sociais. Em seu livro Escritos Urbanos4 de
2000, o autor divide o percurso desse debate em trs momentos histrico-interpretativos: (1) o
da resistncia: as macrodeterminaes; (2) o da transio: atores e movimentos sociais; e (3)
o da redemocratizao: a questo da cidadania. Note-se que nesta periodizao, cada
momento demarcado por uma conjuno do contexto poltico com a perspectiva
interpretativa preponderante nos estudos.

2
PAOLI, Maria Clia e SADER, Eder. Sobre classes populares no pensamento sociolgico brasileiro (Notas
de leitura sobre acontecimentos recentes) in CARDOSO, Ruth (org). A Aventura Antropolgica. Teoria e
pesquisa. Paz e Terra, Rio de Janeiro, 1986.
3
KOWARICK, Lcio. Escritos Urbanos. Ed 34, So Paulo, 2000.
4
Idem

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Secundariamente, para estabelecer um dilogo, utilizou-se tambm a diviso deste


debate proposta por Doimo, em meados dos anos noventa, no seu livro A vez e a voz do
popular5. Nele, ao tratar especificamente do conjunto de estudos sobre os movimentos sociais,
ela prope que o dividamos em trs matrizes interpretativas: (a) inflexo estrutural-
autonomista; (b) inflexo cultural-autonomista; (c) enfoque institucional. As duas
primeiras perspectivas terico-metodolgicas, segundo Doimo, se colocariam no campo do
marxismo. (1)A matriz interpretativa (a) de inflexo estrutural-autonomista se
caracterizaria, segundo a autora, por buscar os determinantes dessas aes [dos movimentos
sociais] a partir de dois postulados bsicos. O primeiro postulado tratar-se-ia da idia de que
as contradies urbanas so determinadas pelo carter classista do Estado, que se imporia na
primazia do financiamento das infra-estruturas e atividades fundamentais reproduo
ampliada do capital tendo por fonte de recursos a poupana pblica -, em detrimento do
financiamento das infra-estruturas e atividades relacionadas reproduo da fora de
trabalho. O segundo postulado dessa matriz, segundo Doimo, afirmaria que, apesar da
tradio poltica autoritria brasileira, a sociedade civil teria em si uma capacidade de
organizar-se autonomamente. Para ela, o estudo Acumulao monopolista, Estado e
urbanizao: a nova qualidade do conflito de classe6 de Francisco de Oliveira e dois
trabalhos de Jos lvaro Moises, um com Verena Martinez-Alier denominado A revolta dos
suburbanos ou Patro, o trem atrasou7 e o livro Classes populares e protesto urbano8,
foram os primeiros estudos dessa matriz interpretativa. Tratar-se-ia de uma linha
interpretativa cujas razes seriam as anlises marxistas do fenmeno urbano. Em particular
aquelas presentes em A Questo Urbana9 de Manuel Castells (1974), Movimentos sociales
urbanos10, de Jordi Borja e O Estado capitalista e a questo urbana11, de Jean Lojkine.
Concomitantemente, tem-se a influncia das teses nacionais sobre a crise do populismo no
Brasil, principalmente conforme desenvolvidas por Francisco Weffort. Segundo a autora, o
principal difusor dessa matriz foi o CEDEC Centro de Estudos de Cultura Contempornea.

5
DOIMO, Ana. A voz e a vez do popular: movimentos sociais e participao poltica no Brasil ps-70.
ANPOCS/Dumar, Rio de Janeiro, 1995.
6
OLIVEIRA, Francisco de. Acumulao monopolista, Estado e urbanizao: a nova qualidade do conflito de
classe in MOISS, Jos A. (org). Contradies urbanas e movimentos sociais. CEDEC, Paz e Terra, Rio de
Janeiro, 1977.
7
MOISS, Jos A. e MARTINEZ-ALIER, Verena. A revolta dos suburbanos ou Patro, o trem atrasou in
MOISS, Jos A. (org). Contradies urbanas e movimentos sociais. CEDEC, Paz e Terra, Rio de Janeiro,
1977.
8
MOISS, Jos A. Classes populares e protestos urbanos. Tese de Doutorado FFLCH/USP, So Paulo, 1978.
9
CASTELLS, Manuel. A Questo urbana. Paz e Terra, Rio de Janeiro,1983.
10
BORJA, Jordi. Movimentos sociales urbano. Nueva Visin, Buenos Aires, 1975.
11
LOJKINE, Jean. O Estado capitalista e a questo urban. Martins Fontes, So Paulo, 1981.

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Todavia, apesar desta diviso de Doimo, que se foca nas abordagens metodolgicas
das pesquisas, indicar de forma apurada as diferenas entre os estudos, ela no ressalva a
importncia do contexto poltico para a constituio destas diferenas. Kowarick em sua
reconstruo deste debate, ao abordar este mesmo momento deu centralidade ao papel do
conceito das determinaes estruturais. Ele denominou-o de resistncia: as
macrodeterminaes. Segundo ele, a partir do argumento de que o carter classista do Estado
se expressava na utilizao da poupana pblica, idia esta que Doimo sintetizou no seu
primeiro postulado, o Estado, mesmo que ainda lido numa perspectiva marxista, foi
politizado. Assim segundo ele, teria se aberto um campo de possibilidades, antes a priori
fechado. Como se ver mais adiante, esta idia, de que os fundos pblicos geridos pelo Estado
podem ser utilizados em sentidos distintos, teve tambm importncia central no debate
internacional acerca das variveis fundamentais numa explicao das diferenas entre os
diversos tipos de Estado de Bem-Estar Social existentes.
Ainda segundo ele, em termos tericos, a partir daquela politizao do Estado teria
sido a variao do peso explicativo das determinaes estruturais nas anlises o que gerou as
divergncias e diferentes leituras que compuseram o debate deste perodo. Esta variao
implicava na possibilidade dos movimentos sociais tornarem-se atores polticos. Assim, neste
momento a categoria movimento social era indiretamente determinada pela releitura do
Estado. Indiretamente porque esta leitura do Estado era funo dos diferentes pesos
explicativos que as pesquisas davam ao conceito de determinao estrutural.
Neste perodo as caractersticas do conceito movimento social e o sentido do
fenmeno movimento social eram definidos a partir do lugar da temtica desse movimento no
modelo de acumulao, portanto a partir do seu papel na luta de classes. O desenvolvimento
desta definio com relao habitao foi realizado no estudo A espoliao urbana de
Kowarick12. Este estudo buscou indicar o lugar da moradia precria no quadro geral do
processo de acumulao no Brasil. Tal lugar foi sintetizado no conceito de espoliao urbana.
Este pode ser apresentado da seguinte forma:

o segundo processo, que decorre do anterior [o processo de explorao do


trabalho], e que s pode ser plenamente entendido quando analisado em razo
dos movimentos contraditrios da acumulao de capital, pode ser nomeado
espoliao urbana: o somatrio das extorses que se opera atravs da
inexistncia ou precariedade de servios de consumo coletivo que se apresentam
como socialmente necessrios em relao aos nveis de subsistncia e que

12
KOWARICK, Lucio. A espoliao urbana. Paz e Terra, Rio de Janeiro, 1979.

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agudizam ainda mais a dilapidao que se realiza no mbito das relaes de


trabalho13 [grifo meu]

Lida desta forma, a questo da habitao e a luta social em torno dela ganham os
contornos de luta de classe, e assim o seu sentido. Contudo, a reabertura poltica e novas
abordagens terico-metodolgicas levaram mudanas de perspectiva com relao aos
movimentos sociais brasileiros. Kowarick denominar este novo momento de (2) a transio:
atores e movimentos sociais. Ao abordar este mesmo momento, Doimo em sua anlise
sintetiza-o na sua segunda matriz interpretativa: a de inflexo cultural-autonomista. Esta
matriz seria o resultado, na teoria brasileira dos movimentos sociais, da revalorizao do
significado da cultura no processo de luta de classe, resultante esta da crtica ao marxismo
estruturalista. Tal crtica, inicialmente formulada por Gramsci e, posteriormente, desenvolvida
por Thompson (e outros), teve atravs da noo de experincia, desenvolvida pelo ltimo,
grande impacto nos estudos sobre movimentos sociais. Podemos ver isso, por exemplo, em
um conhecido ensaio de Tilman Evers, onde ele defende uma perspectiva desenvolvida a
partir daquela crtica:

no se podem pr-estabelecer de modo abstrato os limites de processos de


organizao e conscientizao em tais formas organizacionais. O seu potencial
poltico depende primordialmente dos interesses que em cada situao concreta
nelas convergem, e da experincia vivida durante o seu processo de
confrontao, tanto interna quanto com o sistema de dominao existente14.

Neste perodo a noo de experincia torna-se central na explicao dos processos que
se desenvolveriam entre as condicionantes estruturais, que neste momento ganham
tonalidades de pano de fundo, e o desenvolvimento cotidiano da luta. Segundo Doimo,
partindo da recusa do sujeito nico, da negao da homogeneidade pr-suposta da classe
trabalhadora, e:

da descrena na eficcia de ideologias externas prpria ao, esta vertente


traz tona a pluralidade de sujeitos e uma constelao de novos significados,
criados a partir da prpria experincia. (...) estes movimentos foram saudados
em sua espontaneidade, como novos sujeitos polticos, portadores de uma nova
identidade scio-cultural, com contornos de projeto poltico voltado para a
transformao social e a radical renovao da vida poltica.15

13
Idem, p.59.
14
EVERS, Tilman et. all. Movimento de bairro e Estado: lutas na esfera da reproduo na Amrica Latina.in
Cidade, povo e poder. CEDEC/Paz e Terra, no.5, So Paulo, 1982, pp. 110-164.
15
DOIMO, Ana. A voz e a vez do popular: movimentos sociais e participao poltica no Brasil ps-70.
ANPOCS/Dumar, Rio de Janeiro, 1995, p. 48

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Alm dos estudos de 1983 e 198416 de Tilman Evers, a autora enquadra dentro dessa
matriz os textos: a) Os caminhos do encontro: as lutas sociais em So Paulo na dcada de 70,
de Lcio Kowarick17; b) Prticas cotidianas e movimentos sociais18 , de Silvio Caccia Bava;
c) coletnea Uma revoluo no cotidiano?19 organizada por Krichke e Scherer-Warren; d)
livro Quando novos personagens entram em cena20, de Eder Sader21. Kowarick denomina
este momento de transio: atores e movimentos sociais, enfatizando assim, o significado que
o contexto do final da ditadura, marcado pelo crescimento das atividades polticas pblicas,
teve sobre os pesquisadores neste momento. Tal como Doimo, ele em sua reconstruo
tambm aponta como caracterstica central deste perodo aquele deslocamento analtico,

em suma, no importa mais a magnitude da explorao, espoliao ou


opresso, mas o significado que, categorias ou classes atribuem a esses
processos22.

Podemos ver a profundidade desta mudana, numa passagem em que ele retoma o
conceito de espoliao urbana:

Balizado por essa vasta e diversa tradio interpretativa, volto noo de


espoliao urbana, que pode servir para esclarecer o que foi anteriormente
designado como produo de um discurso sobre uma excluso social ou
econmica. Ela se refere, inicialmente, ausncia ou precariedade de servios de
consumo coletivo que, junto com o acesso terra, se mostram socialmente

16
EVERS, Tilman. De costas para o estado, longe do parlamento:os movimentos sociais alternativos na
Alemanha Ocidental. Novos Estudos, CEBRAP, So Paulo, v.2 n1, 1983; e EVERS, Tilman, Os movimentos
sociais urbanos: o caso do Movimento do Custo de Vida in MOISS, Jos A. (org), Alternativas populares de
democracia: Brasil anos 80. Vozes, So Paulo, 1982.
17
KOWARICK, Lcio. Os caminhos do encontro: as lutas sociais em So Paulo na dcada de 70. Presena. n
2, So Paulo, 1984.
18
CACCIA BAVA, Silvio. Prticas cotidianas e movimentos sociais. Dissetao de Mestrado FFLCH/USP, So
Paulo, 1983.
19
KRICHKE, Paulo, SCHERER-WARREN, Ilse (orgs). Uma revoluo no cotidiano?, Brasiliense, So Paulo ,
1987.
20
SADER, Eder. Quando novos personagens entram em cena. Paz e Terra, So Paulo, 1988.
21
Doimo, em seu livro, ainda aponta para uma terceira matriz interpretativa, que ela denomina de enfoque
institucional. Caracterizada esta, por ver os movimentos sociais mais relacionados aos processos de expanso e
retrao das funes do Estado capitalista, do que ao processo explcito de lutas de classe. Segundo a autora, essa
abordagem dar origem a uma enorme tenso na literatura, representada pelo binmio autonomia-
institucionalizao21, que ser um dos principais aspectos do debate acadmico sobre movimentos sociais no
momento seguinte da periodizao de Kowarick, redemocratizao: a questo da cidadania. Para Doimo, um
dos pioneiros dessa matriz interpretativa Carlos N. F. Santos, com seu estudo Movimentos urbanos no Rio de
Janeiro (SANTOS, Carlos F. Movimentos urbanos no Rio de Janeiro. Zahar, Rio de Janeiro, 1981).
Posteriormente, teriam tido papel importante na consolidao dessa matriz, as anlises de Ruth Cardoso, tal
como: Movimentos sociais: balano crtico (CARDOSO, Ruth. Movimentos sociais: balano crtico in SORJ,
Bernardo, ALMEIDA, Maria Hermnia T. (orgs) Sociedade e poltica no Brasil ps-64. Brasiliense, So Paulo,
1983), Formas de participao popular no Brasil contemporneo (1985), e o estudo Movimentos sociais e
institucionalizao de uma ordem, de Renato Boschi (Boschi , RenatoR. Movimentos sociais e
institucionalizao de uma ordem. IUPERJ, mimeo,rio de Janeiro, 1983).
22
KOWARICK, Lcio. Escritos Urbanos. Ed 34, So Paulo, 2000, p.105

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necessrios reproduo urbana dos trabalhadores. A idia a contida que no


s existe necessidade de ter acesso a gua encanada ou ruas pavimentadas, aulas
de matemtica, exames cardiolgicos ou endoscpicos, mas que se trata de uma
construo histrica que decorre das lutas sociais e, portanto transcende a uma
lgica que seria imanente expanso do capitalismo.23[grifo meu]

Assim sendo, neste momento, o central aqui que a espoliao urbana se refere
inexistncia ou precariedade dos servios coletivos que se mostram socialmente necessrios.
Desta forma, tratar-se-ia de um conceito que permite averiguar o processo de politizao das
contradies urbanas a partir da elaborao que os atores fazem, com base na sua experincia
precedente, de sua situao estrutural. Assim apesar das contradies capitalistas
possibilitarem o surgimento de um movimento social, a ocorrncia deste dependeria
principalmente de processos poltico-culturais. Neste momento a categoria movimento social
deixa de depender de uma releitura do Estado, ela ganha um status autnomo. Todavia isto
no anularia a importncia da anlise das dinmicas deste, porque a interao com estas
compe parte significativa da experincia dos movimentos sociais.
O ltimo momento da periodizao de Kowarick, (3) o da redemocratizao: a
questo da cidadania, caracterizado, em termo de ambiente poltico, por uma ampliao da
participao eleitoral e pela consolidao de processos associados s condies modernas de
democracia. Entretanto, esse avano dos direitos polticos concomitante manuteno de
uma situao precria, em termos de implementao, dos direitos civis e sociais. No debate
acadmico, as questes ligadas cidadania tais como: ampliao e diversificao de
projetos de cidadania; as interaes entre os atores sociais que sustentariam esses projetos
alternativos; as relaes desses atores com o Estado na implementao de novos direitos;, as
novas gramticas;, vises de mundo;, e cultura poltica que se desenvolviam ganham
centralidade.
Concomitante a esse deslocamento de foco, ocorreu um aprofundamento do processo
de diversificao da base epistemolgica. Seus momentos iniciais Doimo havia apontado,
atravs da sua terceira matriz interpretativa (nota de rodap 21). Scherer-Warren e Lchmann
em artigo24, que introduz o Dossi Movimentos Sociais, Participao e Democracia, fazem
um balano da produo acadmica sobre movimentos sociais e temas correlatos e dos
trabalhos apresentados no seminrio. Neste, elas sublinham essa diversificao nos estudos
recentes. E apontam que h o desenvolvimento de diversas abordagens, perspectivas e

23
Idem, p.107
24
SCHERER-WARREN, Ilse e LCHMANN, Lgia Helena H. Situando o debate sobre movimentos sociais e
sociedade civil no Brasil Introduo in Poltica & Sociedade: Revista de Sociologia Poltica/ UFSC. Programa
de Ps-Graduao em Sociologia Poltica v1 n5 (2004), UFSC, Cidade Futura, Florianpolis, 2004.

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paradigmas. A abordagem de redes, entendida aqui nas suas dimenses estratgicas e


solidarsticas, desenvolveu-se na anlise: das articulaes entre movimentos sociais; das
novas formas de institucionalidade; e das novas sociabilidades, baseadas na lgica de
cooperao solidria que era estimulada nestas organizaes. Diversas abordagens como: a
do associativismo civil, que remonta a Tocqueville, as teorizaes do terceiro setor que
seguem a tradio das anlises taxionmicas, e as accionalistas; foram mobilizadas na anlise
das Organizaes No Governamentais (ONGs) que ganharam relevo no perodo. O
surgimento de novas articulaes entre Estado e sociedade no processo de redemocratizao
levaram a uma recuperao do conceito de esfera pblica. A participao de diversos atores
sociais em espaos de formulao e gesto de polticas pblicas, levou uma renovao das
anlises no campo de estudo dos movimentos, com a utilizao de conceitos como sociedade
civil, capital social e democracia participativa. Ao referirem-se a esses ltimos
desdobramentos, da produo acadmica, as autoras consideram que:

Embora partam de matrizes tericas diferentes, estes conceitos coincidem no


que diz respeito importncia do associativismo civil para a ampliao e o
fortalecimento da democracia, tanto no plano sociocultural, quanto na dimenso
poltico-institucional.25

Parte dos estudos sobre sociedade civil desenvolvidos nesse momento apontaram uma
disputa na sociedade pelos sentidos possveis que o substantivo da cidadania poderia assumir.
Esses estudos variaram muito nas suas formas de construo, mas tm em comum este
apontamento quanto s disputas em torno dos sentidos da democracia. O Grupo de Estudos
sobre a Construo Democrtica (GECD)26, constitudo por pesquisadores ligados ao IFCH-
UNICAMP, entre eles Dagnino, por exemplo, considerava que a esquerda latino-americana
havia substitudo a idia de revoluo pela de democracia. Isso, a partir da difuso das idias
gramscianas. Assim ela havia passado a atribuir um papel central sociedade civil. Este grupo
via a sociedade civil como heterognea e composta por atores que tm prticas muito
diversas. Para ele, as prticas do campo movimentalista27 poderiam ser expressas na idia de
uma nova cidadania. Essa era, para eles, definida como uma estratgia poltica de disputa pela
construo efetiva e ampla da democracia. Esta estratgia tinha como centro a participao
dos atores sociais do campo movimentalista na elaborao, implementao e avaliao das

25
Idem p.18
26
Grupo de Estudos sobre a Construo Democrtica, Dossi: os movimentos sociais e a construo
democrtica in Idias Revista do IFCH/UNICAMP Ano 5(2)/6(1), grfica do IFCH-UNICAMP, Campinas,
1999.
27
Conceito de Doimo para designar o conjunto dos movimentos sociais populares e das entidades que do
suporte a esses.

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polticas pblicas. Assim se superaria a viso anti-estatal que havia proliferado no perodo
anterior. Entretanto, esta estratgia, na sua crtica ao Estado, se assemelhava outras
proposies, que de fato eram muito distintas dela, chegando inclusive a serem opostas:

Nesse sentido, um exame de como cada uma dessas vertentes interpreta e


concretiza a gesto pblica e democrtica pode ser revelador da dimenso das
diferenas existentes entre elas. Os discursos convergem quando se trata de
criticar as caractersticas clientelsticas, paternalistas e centralizadoras do
Estado brasileiro, mas se diferenciam quando a discusso gira em torno da
garantia dos direitos dos sujeitos marginalizados e do modo de efetivar a
participao cidad.28

Assim, poder-se-ia dizer que o GECD aponta a constituio, na sociedade brasileira,


de um campo de ao: o substantivo da cidadania, em que dois projetos alternativos de
cidadania esto em luta. Outro grupo de pesquisadores, atualmente reunidos no Centro de
Estudos dos Direitos da Cidadania (CENEDIC), partindo de outras perspectivas
metodolgicas, tambm apontou para essas disputas em torno dos sentidos da cidadania.
Telles, na sua fala naquele mesmo simpsio do Departamento de Cincia Poltica do IFCH-
UNICAMP, apontava para o surgimento de novos padres de interaes entre os atores
sociais populares, surgidos durante a Ditadura e na luta pela redemocratizao, de um lado, e
o Estado, do outro, que indicavam o surgimento de uma nova contratualidade que poderia
superar as tradicionais prticas polticas do pas:

No terreno das lutas populares e das reivindicaes urbanas, tambm uma


nova contratualidade que se enuncia em uma legalidade emergente construda
nas formas negociadas de arbitragem de conflitos, nas quais se processa, ali onde
havia antes o jogo bruto da fora, uma jurisprudncia informal que opera com
critrios de justia substantiva, reinterpreta princpios da lei e cria novos
direitos, com o que o prprio sentido da lei se redefine com referncia pblica de
legitimao de demandas diversas e generalizao da conscincia de direitos29

Podemos ver isso tambm num artigo mais recente de Telles e Paoli:

Nos vrios fruns de participao e representao que vm se armando na


interface do Estado e sociedade, vm sendo construdas novas formas de

28
Grupo de Estudos sobre a Construo Democrtica, Dossi: os movimentos sociais e a construo
democrtica in Idias Revista do IFCH/UNICAMP Ano 5(2)/6(1), grfica do IFCH-UNICAMP, Campinas,
1999 p.85
29
TELLES, Vera da Silva, Sociedade civil e a construo de espaos pblicos in DAGNINO, Evelina (org),
Os Anos 90: poltica e sociedade no Brasil, ed. Brasiliense So Paulo, 1996. p.99

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sociabilidade poltica, que abrem um jogo de reconhecimento e permitem um


novo tipo de regulao capaz de garantir e criar novos direitos.30

Durante a redemocratizao e at os finais dos 90, os estudos se caracterizaram por


inserirem a discusso dos movimentos sociais no campo mais amplo das relaes sociedade
civil, Estado e democracia. Onde a sociedade civil, em alguns casos, ou setores dela, em
outros, nas suas relaes com o Estado engendravam uma nova cidadania, uma nova
gramtica poltica, baseada no direito a ter direitos, que construiriam no pas uma nova
cultura poltica, democrtica, que apontava para a superao do autoritarismo social
caracterstico de nossa sociedade31. Dagnino na sua exposio naquele mesmo simpsio do
IFCH, define esse autoritarismo social como:

(...)um ordenamento social presidido pela organizao hierrquica e desigual


do conjunto das relaes sociais: o que podemos de autoritarismo social.
Profundamente enraizado na cultura brasileira e baseado predominantemente em
critrios de classe, raa e gnero, esse autoritarismo social se expressa num
sistema de classificaes que estabelece diferentes categorias de pessoas,
disposta nos seus respectivos lugares na sociedade. Essa noo de lugares sociais
constitui um cdigo estrito que pervade a casa e a rua, a sociedade e o Estado.32

Parece consenso que o autoritarismo social no pas tem suas razes mais profundas no
escravismo, e que sua manuteno como viso de mundo predominante relaciona-se ao
precrio processo de introduo dos direitos civis e sociais, e da limitao ao usufruto dos
direitos polticos, resultante da precariedade dos outros dois conjuntos de direitos. Podemos
ver a manuteno renovada dessa caracterstica profunda da nossa sociedade, por exemplo, na
noo de cidado privado que Kowarick desenvolveu para tratar da das percepes com
relao cidadania que se desenvolveram na experincia urbana das populaes de baixa
renda:
30
PAOLI, Maria Clia, e TELLES, Vera da Silva. Direitos sociais: conflitos e negociao no Brasil
contemporneo in ALVAREZ, Sonia, DAGNINO, Evelina, e ESCOBAR, Arturo. Cultura e poltica nos
movimentos sociais latino-americanos, novas leituras. Ed.UFMG, Belo Horizonte, 2000, p.113.
31
DAGNINO, Evelina. Os movimentos sociais e a emergncia de uma nova noo de cidadania in
DAGNINO, Evelina (org), Os Anos 90: poltica e sociedade no Brasil, So Paulo, ed. Brasiliense, 1996;
TELLES, Vera da Silva. Sociedade civil e a construo de espaos pblicos in DAGNINO, Evelina (org). Os
Anos 90: poltica e sociedade no Brasil, ed. Brasiliense, So Paulo, 1996; Grupo de Estudos sobre a Construo
Democrtica, Dossi: os movimentos sociais e a construo democrtica in Idias Revista do
IFCH/UNICAMP Ano 5(2)/6(1), grfica do IFCH-UNICAMP, Campinas, 1999; DAGNINO, Evelina Cultura,
cidadania e democracia: a transformao dos discursos e prticas na esquerda latino-americana in ALVAREZ,
Sonia, DAGNINO, Evelina, e ESCOBAR, Arturo. Cultura e poltica nos movimentos sociais latino-americanos,
novas leituras. Ed. UFMG, Belo Horizonte, 2000; PAOLI, Maria Clia, e TELLES, Vera da Silva. Direitos
sociais: conflitos e negociao no Brasil contemporneo in ALVAREZ, Sonia, DAGNINO, Evelina, e
ESCOBAR, Arturo, (2000), Cultura e poltica nos movimentos sociais latino-americanos, novas leituras. ed.
UFMG, Belo Horizonte, 2000.
32
DAGNINO, Evelina. Os movimentos sociais e a emergncia de uma nova noo de cidadania in
DAGNINO, Evelina (org), Os Anos 90: poltica e sociedade no Brasil, So Paulo, ed. Brasiliense, 1996, p.104.

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Assim, devido condio generalizada de subcidadania, a autoconstruo de


uma percepo de moralidade e dignidade tende a se solidificar nos valores
simblicos edificados em torno de projetos individuais: o primado do cidado
privado. Projeto tradicionalista, conservador? Talvez sim, talvez no. Mas,
indiscutivelmente, um projeto ainda massivo e em crise, e, provavelmente, de
enormes conseqncias socioculturais.33

Num outro trecho ele nos diz:

Da o primado do cidado privado. Como j foi assinalado, privado na acepo


de no ter acesso a benefcios e de estar separa, isolado ou excludo. Ou seja, em
face estreiteza dos canais institucionais para manuteno e conquista dos
direitos sociais, em face da inexistncia de proteo quanto aos direitos civis
mais elementares e em conseqncia da incivilidade que marca as relaes
sociais nos espaos pblicos, onde prevalece a arrogncia e o privilgio, muitos
se refugiam na sociabilidade primria da famlia, amigos, parentes ou
conterrneos, estruturada em torno da casa e da vizinhana, desses pedaos
reconhecidos como solidrios, de proteo e ajuda mtua, muitos organizam
formas defensivas para enfrentar as mltiplas violncias que marcam o dia a dia
na metrpole e elaboram projetos para usufruir de suas oportunidades34

Essa noo de cidado privado de Kowarick coloca-nos duas questes importantes


para a reflexo sobre os movimentos sociais e os sentidos da democracia. A primeira, j
comentada, refere-se manuteno renovada do autoritarismo social; e a segunda refere-se
importncia das polticas pblicas na conformao da viso que os cidados tm da cidadania.
O que o autor aponta com essa noo que a superao do autoritarismo social no um
desdobramento teleolgico, pelo contrrio, a manuteno dele uma alternativa que sempre
esteve presente. De fato, depois de dez anos de pesquisa, Telles em balano sobre os estudos
urbanos, nos diz:

Talvez seja mesmo possvel dizer, seguindo nas trilhas de Roberto Schwartz, que
esses anos testemunhavam mais um captulo (o ltimo?) de um debate que fazia
da defasagem entre as aspiraes da modernidade e a experincia efetiva do
pas um tpico obrigatrio e mobilizava a imaginao crtica na aposta de que
seria possvel superar as mazelas da sociedade e trazer as maiorias, desde
sempre relegadas s fmbrias da modernizao capitalista, ao universo de uma
cidadania ampliada, em grande parte associada ao trabalho assalariado e aos
direitos a eles associados.35 [grifo meu]

33
KOWARICK, Lcio. Escritos Urbanos. Ed 34, So Paulo, 2000, p.95
34
Idem p.115
35
TELLES, Vera da Silva, Debates: a cidade como questo in CABANES, Robert, e TELLES, Vera da Silva.
Nas tramas da cidade: trajetrias urbanas e seus territrios. Associao Editorial Humanitas, So Paulo, 2006,
p.41

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Como pode-se ver no trecho, neste momento ocorreu uma nova mudana de
perspectiva com relao aos movimentos sociais. O foco saiu das possibilidades de uma nova
cultura poltica que eles portariam para os limites dessas possibilidades. Nesta mudana de
perspectiva foi central a conformao de uma nova leitura do Estado. Esta, desenvolvida
principalmente por Oliveira36, afirma que as transformaes ocorridas no Estado brasileiro,
com a onda de reformas neoliberais dos anos 1990, desmontou os mecanismos que antes
possibilitam uma atuao poltica daqueles atores.
Como se viu ao longo desta reconstruo do debate acadmico brasileiro sobre
movimentos socais, as dinmicas estatais sempre foram importantes para a anlise e
compreenso dos movimentos sociais. Ao longo deste debate, o lugar destas nesta anlise
variou, tendo atualmente, nos casos apontados, um papel central. Este de certa forma
aproximar-se-ia do que ele j havia sido ao incio deste debate. Ou seja, o de significar a ao
dos movimentos sociais. Em todos os momentos que ocorreram mudanas profundas na
perspectiva de anlise dos movimentos sociais brasileiros, a releitura do Estado foi uma
dimenso fundamental. Assim sendo, exposta a relevncia da anlise das dinmicas estatais
para a compreenso dos movimentos sociais, deve-se agora expor as razes que delimitaram
os entes do Estado brasileiro abordados neste estudo.
Atualmente existem diversos movimentos de moradia no Brasil, CMP, MSTS, UNMP,
FNLM e outros. Um dos principais destes, devido a seu tamanho e amplitude, a Unio dos
Movimentos de Moradia. Esta se constituiu a partir das lutas sociais em torno do acesso a
terra, que ocorreram durante a crise dos aluguis nos anos 1980. Essa crise se estruturou, em
So Paulo, com base no grande crescimento populacional da cidade e principalmente na crise
inflacionria que se acentuou a partir do incio dos anos oitenta. O desenvolvimento industrial
da cidade de So Paulo, que fundamentou os fluxos migratrios que permitiram tal
crescimento, iniciou-se nos primeiros decnios do sculo XX, pela transferncia de capitais
oriundos do setor cafeeiro exportador. Aps esse surto inicial, a indstria se consolidou na
cidade atravs do processo de substituio de importaes. Posteriormente, a partir da
segunda metade da dcada de 50, o processo de implantao da indstria de bens de consumo
durveis foi responsvel pela manuteno do ritmo de crescimento. Nos meados da dcada de
70, estudiosos da questo urbana em So Paulo apontaram que esse grande crescimento
industrial no tinha como paralelo uma melhora nas condies de vida da grande maioria de
seus habitantes. Isso diferentemente do que muitos esperavam ou alegavam. De fato, o que se

36
OLIVEIRA, Francisco de. Crtica a razo dualista/O ornitorrinco. Boitempo Editorial, So Paulo, 2003

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viu foi um rebaixamento nas condies de vida da maioria da populao, que fundamentava
os ganhos acentuados de um restrito estrato populacional37.
O auge da industrializao na Grande So Paulo chegou a termo na crise econmica
de 1981-1983. Devido a essa crise, foram tomadas medidas de ajustamento que levaram
chamada financeirizao da economia, com destaque para o mercado de ttulos pblicos.
Desenvolveu-se assim a chamada ciranda financeira, com o jogo dirio no mercado aberto,
pelo qual os ganhadores pressionavam o governo constantemente para taxas de remunerao
mais elevadas. Com esse processo, os ativos econmicos buscavam corrigir seus valores para
escapar da inflao. Os aluguis, em conseqncia, sofreram reajustes brutais, que criaram
enormes dificuldades para a populao de baixa renda e as camadas mdias. Trata-se de um
fenmeno cujo pice ocorreu nas fases 1982-1986 e 1988-1994. Os efeitos dos Planos
Cruzado e do Plano Real bloquearam essa corrida entre salrios e aluguis, mas o estrago
feito j era enorme. As empresas procuraram melhorar sua posio diante da crise. Para tal,
deviam elevar a sua produtividade. Isso se deu necessariamente pela demisso de
trabalhadores e renovao dos equipamentos. Em conseqncia, houve um aumentou da
presso dos trabalhadores desempregados sobre as reas disponveis para moradia de baixa
renda.
Nos anos de 1984 e 1985, na cidade de So Paulo, ocorreram diversas ocupaes de
terra, realizadas por famlias afetadas pela alta acentuada dos aluguis. Os grupos que
participavam dessas ocupaes no eram articulados nem comungavam das mesmas
orientaes. Contudo, em grande parte, tinham proximidade com as Comunidades Eclesiais
de Base (CEB) e suas prticas38. Segundo relato de Evaniza Rodrigues, na poca da entrevista
representante internacional e membro da coordenao executiva da Unio dos Movimentos de
Moradia Popular, foi na efervescncia desses anos que a idia de movimento de moradia39
veio a se fortalecer. Evaniza nos relata que alguns grupos, que haviam ocupado reas nesse
processo, no queriam construir em suas reas ocupadas mais uma favela ou um loteamento
clandestino. Eles queriam fazer uma coisa diferenciada, com qualidade, com um projeto,
com acesso a todos benefcios. Doimo, em seu livro a Voz e a Vez do Popular, localiza esse
momento na histria dos movimentos de moradia,

37
BRANT, Vincios Caldeira, e KOWARICK, Lcio. So Paulo 1975 crescimento e pobreza. Edies Loyola,
So Paulo, 1976.
38
Doimo ao tratar do movimento de moradia far uma reconstruo do papel da Igreja Catlica na constituio
desse movimento.
39
A partir daqui quando me referir ao movimento de moradia entenda-se a Unio de Movimentos de Moradia da
Grande So Paulo e Interior. Atualmente essa organizao de movimentos de moradia congrega o maior grupo
de movimentos em So Paulo.

21
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Em 1967 j se definiam, depois do I Congresso dos Favelados do Rio de


Janeiro, os contornos de uma pastoral de favelas ento voltada luta contra as
remoes e defesa do direito de posse coletiva dos terrenos, melhorias nos
caminhos, redes de esgoto, de gua, de luz etc. De l para c, muita coisa
aconteceu em termos de Movimento de Moradia. Desde a criao em 1975, do
Movimento de Defesa do Favelado, com conseqente realizao de congressos
nacionais anuais a partir de 1981, at a diversificao do MOM em diversos
ramos em torno de moradores dos cortios, dos sem-terra, dos mutires para
construo, das ocupaes, culminando com a grande Unio dos Movimentos de
Moradia Popular, puxada pelas redes movimentalistas da Zona Leste de So
Paulo40

Entretanto, aquela aspirao cidade no tinha canais pblicos institucionalizados que


permitissem sua efetivao. Desde a extino do BNH em 1986 at promulgao da nova
constituio em 1988, no havia linhas de financiamento pblico para populao de baixa
renda. Essa situao fez com que aqueles grupos estabelecessem contatos entre si na busca de
solues habitacionais. Cabe aqui lembrar que apesar de seu carter41, a partir de 1975, o
BNH desenvolveu uma segunda gerao de programas de habitao social, Profilurb,
Promorar e Joo-de-Barro. Estes foram quantitativamente irrelevantes nos primeiros anos,
quando comparados com o todo da produo do BNH, mas tiveram razovel impacto na
cidade de So Paulo42. A principal dessas experincias foi o mutiro Vila Nova Cachoeirinha,
iniciado em 1982 na administrao municipal de Mario Covas. Nele iniciou-se o contato do
movimento de moradia com o que viria a ser sua principal bandeira,

A histria do Vila Nova Cachoeirinha destaca-se pela iniciativa de um jovem


engenheiro da poli, Guilherme Coelho, que j trabalhava com os movimentos de
moradia de So Paulo quando, em 1980, decide ir a Montevidu para fazer uma
filme sobre as cooperativas. De volta a So Paulo, Guilherme comea a
percorrer diversos ncleos dos movimentos de moradia projetando o filme, cujo
apelo visual acabou criando no imaginrio popular a idia de que aquele tipo de
iniciativa poderia ser repetido aqui. Guilherme acaba assessorando, com o apoio
de trs assistentes sociais da prefeitura, um grupo de sem-teto da Zona Norte de
So Paulo, com o qual procura seguir as formas de discusso de projeto,
organizao social e do canteiro das cooperativas uruguaias43

40
DOIMO, Ana. A voz e a vez do popular: movimentos sociais e participao poltica no Brasil ps-70.
ANPOCS/Dumar, Rio de Janeiro, 1995, p.102.
41
Desde a sua constituio, a orientao que inspirou todas as operaes do BNH foi a de transferir todas as
suas funes para a iniciativa privada. O banco limita-se a arrecadar os recursos financeiros para em seguida
transferi-los a uma variedade de agentes privados intermedirios (BOLAFFI, Gabriel. Habitao e urbanismo:
o problema e o falso problema in MARICATO, Ermnia. A produo capitalista da casa (e da cidade) no
Brasil industrial. Ed. Alfa-Omega, So Paulo, 1982, apresentado em 1975)
42
SACHS, Cline. So Paulo: polticas pblicas e habitao popular. EDUSP, So Paulo, 1999.
43
ARANTES, Pedro Fiori. Arquitetura Nova: Srgio Ferro, Flvio Imprio e Rodrigo Lefvre, de Artigas aos
Mutires. Ed. 34, So Paulo, 2002, p.182.

22
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Com base nos relacionamentos que aqueles grupos passaram a estabelecer na busca de
solues, constituiu-se uma rede de grupos que, desde 1986, comeou a promover caravanas
anuais Braslia, em prol da aprovao do projeto de lei de iniciativa popular do Fundo
Nacional de Habitao. Essas caravanas deram visibilidade a uma rede de relacionamentos at
ento submersa para o grande pblico. Em 87 foi decretada a fundao da Unio dos
Movimentos de Moradia da Grande So Paulo. Ela mais tarde foi ampliada, dando origem a
Unio dos Movimentos de Moradia da Grande So Paulo e Interior - UMM. Posteriormente,
essa entidade teve papel central na construo da Unio dos Movimentos de Moradia Popular,
de abrangncia nacional.

No final da dcada de 80, o MOM ganha uma dimenso nacional representada,


de um lado, pelos constantes impulsos da base, visando aprovao de um
projeto de lei de iniciativa popular referente a um possvel Fundo Nacional de
Moradia Popular e, de outro lado, pelas sucessivas iniciativas da ANSUR junto a
instncias institucionais (Congresso Constituinte, elaborao de leis orgnicas
em nvel estadual e municipal, elaborao de planos diretores etc) visando
alteraes na legislao relativa ao solo urbano e moradia popular44

A UMM se caracteriza por ser uma federao de movimentos de moradia. Os


movimentos que a compem so heterogneos entre si, diferindo quanto s formas de
organizao, tamanho, rea de atuao, tticas de presso, etc, tendo autonomia de ao em
relao aos demais. A UMM funciona como um espao de articulao de aes conjuntas e de
soluo de conflitos entre os movimentos que a compem. A estrutura de funcionamento da
Unio (UMM) composta pelas seguintes instncias: encontro, coordenao de
representantes, coordenao executiva e setoriais. A instncia mxima de deliberao o
Encontro do movimento, que atualmente ocorre a cada dois anos. Ele tem a funo de avaliar
o andamento das deliberaes do ltimo encontro, definir os prximos passos da luta, eleger
a coordenao executiva, e empossar a coordenao de representantes. A coordenao de
representantes a segunda instncia decisria do movimento e composta por um membro de
cada movimento, indicado pelo movimento a que representa, segundo os critrios desse. Ela
rene-se quinzenalmente e sua funo consiste principalmente no balizamento da ao da
coordenao executiva. A coordenao executiva submetida de representantes, sendo
eleita por chapa. Sua funo tocar o dia a dia do movimento45 e articular a realizao das

44
DOIMO, Ana. A voz e a vez do popular: movimentos sociais e participao poltica no Brasil ps-70.
ANPOCS/Dumar, Rio de Janeiro, 1995, p.102.
45
Segundo relato de Graa, atual membro da coordenao executiva da UMM.

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deliberaes das outras duas instncias decisrias. Os setoriais so responsveis pelo


desenvolvimento de atividades temticas que necessitam de acompanhamento para seu
desenrolar46. Esta organizao se constituiu na luta pelo Fundo Nacional de Moradia Popular,
mas a proposta subjacente ele, de uma poltica habitacional baseada no mutiro
autogestionrio que a principal bandeira do movimento. Tal como aponta Cavalcanti:

O modelo proposto pela FUCVAM de poltica habitacional se distanciava e


muito das iniciativas encontradas no Brasil dos fins da dcada de 80, e essa
diferena se encontra, basicamente, no papel que o movimento social
desempenha ao longo do processo de construo de novas unidades
habitacionais. O eixo central dessa proposta o processo autogestionrio da
obra como um todo, e isso foi a grande novidade vista pelos integrantes da UMM.
Ao entrar em contato com a experincia uruguaia, a Unio passa a encampar a
autogesto como sua mais importante bandeira e a fez trocar as suas
reivindicaes mais antigas por esta proposta de poltica habitacional.47

A administrao Erundina foi um ponto de inflexo no processo de constituio do


movimento de moradia em So Paulo. Em 1988, com a promulgao da nova constituio, os
municpios tiveram a possibilidade de atuar na rea da promoo da produo habitacional.
Tiveram seus oramentos aumentados pela redistribuio entre os nveis de governo dos
recursos fiscais realizada por essa Constituio. Isto aliado a um acmulo de experincias por
parte dos tcnicos no enfrentamento da situao gerada pelo processo de ocupaes de terra, e
apoiados por um executivo mais compromissado com a luta dos movimentos de moradia48,
criou na gesto de Erundina frente da PMSP um ambiente favorvel ao desenvolvimento de
abordagens pioneiras com relao s questes da habitao popular. O Funaps Comunitrio,
por ser um programa de habitao social que financiava diretamente os futuros moradores
organizados numa associao, impulsionou a organizao do movimento de moradia. Nesse
momento, os movimentos que compunham a UMM passaram a desenvolver um papel de
associao-me, em que forneciam uma base de apoio para a organizao de grupos de base
em associaes, com o fim de obter os recursos do programa. Apesar da expressiva produo
desses mutires autogestionrios, muitos no foram terminados durante a administrao
Erundina. As administraes municipais que se seguiram, Paulo Maluf (1992-1996) e Celso

46
Por exemplo, o setorial de jovens e adolescentes que vem ao longo dos ltimos anos tentando desenvolver
formas de envolver os jovens membros do movimento nos debates. Outro exemplo interessante o do setorial de
meio ambiente, que vem travando uma batalha dentro do movimento pela deliberao no encontro da proibio
de ocupaes em reas de preservao ambiental.
47
CAVALCANTI, Gustavo Carneiro Vidigal, Uma concesso ao passado: trajetrias da Unio dos Movimento
de Moradia de So Paulo. Dissertao de Mestrado, FFLH/USP, mimeo, So Paulo, 2006, p.65.
48
Convm lembrarmos que a prefeita havia trabalhado como assistente social no atendimento s famlias das
reas ocupadas.

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Pitta (1996-2000), interromperam as atividades desse programa, deixando inacabados dezenas


de conjuntos residenciais. Durante os anos da administrao Erundina, e segundo Evaniza, por
conta do apoio que tinham nela, os movimentos que compunham a Unio passaram a
pressionar o governo do estado, principalmente a administrao Fleury (1990-1994).
Buscavam a introduo na produo estadual de programas habitacionais baseados no modelo
do mutiro autogestionrio. Esse processo resultou no Programa Paulista de Mutires, que
tambm atende as famlias advindas do movimento de moradia e organizadas em Associaes
de Futuros Moradores. Com relao a estas, os movimentos que compunham a Unio,
continuaram a desenvolver seu papel de associao-me, papel esse constitudo no mbito do
programa Funaps Comunitrio. Este processo de focalizao da atuao da Unio na esfera
estadual se intensificou com a paralisao do Funaps Comunitrio. Entretanto tal focalizao
da atuao da UMM no nvel de governo estadual trouxe srios problemas s relaes entre as
associaes que tiveram suas obras paralisadas, por conta do fim da gesto Erundina, e os
demais grupos componentes da UMM. Aparentemente a UMM no foi capaz de articular a
atuao dos seus movimentos j habituados ao papel de associao-me, focados portanto, na
preparao de grupos que pressionavam pelo atendimento e no andamento das obras; com as
necessidades prementes das associaes com obras paralisadas, chamadas poca de
associaes rfs49. Isso resultou na criao do Frum dos Mutires por parte dessas
associaes orfs, com o fim de lutar pela retomada dos mutires. A partir desta curta histria
da UMM podemos ver que os entes do Estado brasileiro centrais compreenso deste ator
so: o Governo Federal, o Governo Estadual de So Paulo e a Prefeitura Municipal de So
Paulo. Da a opo por abordar estes entes neste estudo.
Existem atualmente diversas abordagens terico-metolgicas do Estado. Aqui optou-
se por utilizar o neoinstitucionalismo histrico. Isto porque, a forma como esta corrente
aborda o Estado poderia contribuir para a superao de alguns impasses atuais da segunda
matriz interpretativa proposta por Doimo, inflexo cultural-autonomista. Estes impasses
seriam desdobramentos do abandono do marxismo estruturalista. Num primeiro momento,
tais impasses no assumiram relevo, porque a manuteno da perspectiva da luta de classes e
do sujeito revolucionrio dava ainda o significado da atuao dos movimentos sociais. Com a
redemocratizao e a influncia de novas abordagens surgidas no debate internacional, esta
perspectiva foi distanciada. Contudo isto deu relevo questo de onde basear a compreenso
dos movimentos sociais, em outras palavras, como significa-la.

49
Termo utilizado pelos membros da UMM

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A perspectiva dos Novos Movimentos Sociais e a Teoria da Mobilizao de Recursos,


desenvolvidas, respectivamente, na Europa e nos Estados Unidos, tiveram um papel
importante neste processo, de abandono da perspectiva do sujeito revolucionrio, atravs da
introduo de novas categorias conceituais. Estas possibilitaram um aprimoramento da
capacidade de apreenso das dinmicas identitrias dos movimentos sociais. Entretanto, essas
novas perspectivas tambm carregavam armadilhas. Melucci no artigo Um objetivo para os
movimentos sociais50, elabora uma crtica quanto ao carter excessivamente emprico da
categoria movimento social, isto tanto com relao perspectiva europia quanto
americana. Quanto primeira, ele aponta que h nela uma nfase muito acentuada na
explicao do porque dos movimentos sociais.

A abordagem atual dos movimentos sociais est baseada na suposio de que os


fenmenos empricos de ao coletiva so um objeto de anlise que unificado e
significativo em si prprio e que pode dar, quase diretamente, explicaes
satisfatrias sobre as origens e a orientao de um movimento. Um movimento
visto (como diria um francs) como um personagem que atua na cena histrica
com uma unidade de conscincia e ao que est longe de se afastar da
fragmentao atual e de pluralidade de um movimento social emprico. (...) Ao
considerar um movimento como um personagem, a anlise ignora que a unidade
mais um resultado do que um ponto de partida; portanto, deve-se assumir que
h uma espcie de esprito oculto do movimento, ao invs de consider-lo como
um sistema de relaes sociais.51

Assim, se antes o significado dos movimentos socais derivava da luta de classes, agora
ele ser pressuposto na atuao e, sobretudo, no discurso dos movimentos. No mesmo texto o
autor tambm critica a Teoria da Mobilizao de Recursos, por ela se centrar na explicao de
como so os movimentos sociais. Abriria mo, assim, de compreender o significado da
atuao dos movimentos. Ao fazer essa crtica, este autor introduz um raciocnio interessante
quanto significao analtica dos movimentos sociais:

Porque apreende um movimento apenas como um dado ator emprico, a teoria


da mobilizao de recursos incapaz de explicar o significado destas formas
contemporneas de ao. A esfera de ao dos novos conflitos sociais criada
pelo sistema e por suas exigncias contraditrias. A ativao de resultados
especficos depende mais de fatores histricos e conjunturais. Os conflitos
empricos especficos so desenvolvidos por diferentes grupos que convergem na
esfera de ao fornecida pelo sistema. A esfera de ao e os projetos dos
conflitos antagnicos devem, portanto, ser definidos no nvel sincrnico do
sistema. Os atores, ao contrrio, podem ser definidos apenas levando em conta

50
MELUCCI, Alberto. Um objetivo para os movimentos sociais? in Lua Nova n17, So Paulo, 1989.
51
Idem, p.56.

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fatores diacrnicos e conjunturais, particularmente no funcionamento do sistema


poltico.52

Melucci ao formular esta crtica estava pensando nos novos movimentos sociais
europeus e norte-americanos, facilmente perceptveis como relacionados aos mbitos da
cultura. Todavia o que se quer ressalvar aqui a idia de basear a significao analtica dos
movimentos sociais no a partir deles prprios, mas da sociedade em que esto inseridos.
Sobretudo a partir das possibilidades irrealizadas do desenvolvimento desta, que ao que se
refere o conceito de esfera de ao dos novos conflitos do autor. De certa forma, com mais ou
menos conscincia, esta operao de significao foi realizada nos desenvolvimentos daquela
segunda matriz discursiva de Doimo, com a idia da disputa pelo significado substantivo da
cidadania. Contudo, o interessante da proposio de Melucci a separao da anlise dos
atores sociais, que podem ser lidos como movimentos e seus discursos, da compreenso do
significado dos movimentos sociais. Esta, que j fora dada pela luta de classes, na sua
proposio explicitamente uma construo analtica do pesquisador, que no precisa coincidir
com a leitura que os movimentos fazem de si mesmos. Assim, enquanto os resultados da
atuao dos movimentos estariam relacionados questes conjunturais, principalmente sua
interao com outros atores; o seu significado, seu sentido, estria relacionado a uma viso
mais macro da sociedade. Assim sendo, pode-se dizer que esta perspectiva tem proximidades
com a forma como o neoinstitucionalismo aborda o Estado. Nas palavras de Skocpol:

Duas estratgias analticas alternativas, ainda que complementares, tm sido


discutidas para trazer o estado de volta a um lugar proeminente, nos estudos
comparativos e histricos da mudana social, poltica e da produo de polticas.
Por um lado, os estados podem ser vistos como organizaes atravs das quais
coletividades oficiais podem perseguir seus objetivos, (...) Por outro lado, os
estados podem ser vistos de forma mais macro como configuraes de
organizao e ao que influenciam os sentidos e mtodos da poltica de todos os
grupos e classes na sociedade53

Logo, esta corrente aborda o Estado em duas perspectivas. Uma em que aborda o
Estado enquanto um ator social, que possui densidade interna e interage com outros atores
sociais. Isso no quer dizer que suas diversas agncias e departamentos tenham uma ao
coerente entre si, mas significa que elas tm processos internos que determinam o sentido
pretendido de suas aes. E, que em contextos favorveis podem determinar o rumo da ao

52
Ibidem, p.59
53
SKOCPOL, Theda. Bringing the State back in: strategies of analysis in current research, in Evans, P.;
Ruesschmeyer, D.; Skocpol, T.;(org). Bringing the State back in. Cambridge: Cambridge University Press, 1985.

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estatal. A outra perspectiva, conhecida como o carter tocquevilleano do Estado, enfoca mais
o aspecto balizador do Estado atravs de suas instituies. Aqui a questo a influencia das
normas e regras do Estado sobre a cultura poltica do pas, ao longo do tempo, e os resultados
disso. Trata-se aqui dos processos pelos quais essas instituies estatais influenciam as
preferncias e estratgias dos atores sociais.

Segundo esta perspectiva de anlise, as instituies so centrais no estudo da


poltica no apenas pela importncia do Estado como ator e autor de aes
especficas, mas porque ele, assim como as demais instituies polticas,
influenciam diretamente a cultura poltica, a estratgia dos atores e a produo
da prpria agenda de questes a serem objeto de polticas, enquadrando a luta
poltica atravs das suas instituies. Para a observao do carter
tocquevilleano do Estado e demais instituies necessrio observ-lo de uma
perspectiva macro, analisando a relao entre sua estrutura, suas intervenes e
a esfera da poltica como um todo.54

Marques aponta ainda quatro mbitos desta influncia:

Em primeiro lugar, a prpria formulao das representaes sobre a poltica e


a possibilidade de sucesso nas demandas so mediadas pela formao histrica
daquele Estado e suas instituies polticas. As representaes dos atores sobre
temas como, por exemplo, partidos, polticas pblicas e cidadania so fortemente
influenciadas pela forma como historicamente o Estado se comportou e como se
configura no momento atual. (...) Em segundo lugar, os grupos de interesse se
formam e produzem suas agendas em dilogo com a reproduo de suas questes
em estruturas organizacionais e agncias estatais existentes.(...) Em terceiro
lugar, as instituies polticas mediam a relao entre as estratgias dos atores e
a implantao de determinadas polticas pblicas. A existncia e o desenho das
instituies permitem que demandas expressas de formas similares por atores de
poder equivalente tenham resultados totalmente diversos, (...) Por fim, o ajuste
entre a estrutura da organizao dos demandantes por polticas pblicas e a
forma como esto organizadas as instituies (temtica e espacialmente), define,
em grande parte, as chances de vitria e mesmo as possibilidades de crescimento
na mobilizao.55

Analisadas desta forma, as dinmicas do Estado podem contribuir para a compreenso


dos movimentos sociais, e do significado de sua existncia em determinados mbitos da
atuao estatal. Este estudo, tal como apontado, foca-se na relao do estado com outros
atores sociais, principalmente o movimento de moradia, na realizao de sua poltica e
produo habitacionais. Entretanto para empreender-se este estudo, falta ainda um

54
MARQUES, Eduardo Cesar. Notas Crticas Literatura sobre Estado, Polticas Estatais e Atores Polticos in
BIB n43, Rio de Janeiro, 1997, pp.81-82.
55
Idem, pp.82-83.

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instrumental que nos permita perceber as diferentes parcerias realizadas pelo Estado neste seu
intuito. A mera constatao de que determinado ator social interagiu com o Estado em
determinado programa habitacional, no nos suficiente. preciso qualificar esta
participao deste o outro ator social, dando assim diversidade qualitativa ao termo parceria.
Para isto utiliza-se a caracterizao dos agentes envolvidos na produo habitacional
apresentada por Ribeiro.
Ribeiro em seu trabalho Dos cortios aos condomnios fechados: as formas de
produo da moradia na Cidade do Rio de Janeiro, faz um estudo acerca da origem e
desenvolvimento da incorporao imobiliria. Neste estudo ele apresenta as lgicas de ao
do principal parceiro do Estado na produo habitacional: a iniciativa privada. Ao abordar a
consolidao da forma mais acabada deste ator na rea habitacional, a incorporao
imobiliria, o autor utiliza uma classificao dos agentes envolvidos nas atividades
necessrias a produo de um empreendimento habitacional, retirada de uma pesquisa do
IDEG, que considero muito til. Segundo essa classificao so trs tipos de agentes
envolvidos na produo habitacional: os agentes financeiros; os agentes instrumentais; e os
agentes promotores.
Os agentes promotores so os que mobilizam e coordenam a constituio dos fatores
de produo necessrios edificao do imvel e sua comercializao. Os agentes
financeiros so os que proporcionam o suporte financeiro s operaes de construo e
compra e venda de imveis, suporte originrio de recursos prprios ou de terceiros. E os
agentes instrumentais so aqueles que proporcionam aos promotores os meios necessrios
produo das unidades56. Segundo o autor, os agentes promotores poderiam ser: investidores
imobilirios; as cooperativas habitacionais; as instituies de previdncia e assistncia social;
as fundaes; as Cehabs e Cohabs; as sociedades de economia mista; e os incorporadores
definidos na Lei nmero 4.592/64, que diz no seu Artigo 29:

Artigo 29 Considera-se incorporador a pessoa jurdica ou fsica, comerciante


ou no, que embora no efetuando a construo, compromissa e efetiva a venda
de fraes ideais de terreno objetivando a vinculao de tais fraes a unidades
autnomas, em edificaes a serem construdas ou em construo sob o regime
de condominial, ou que meramente aceite proposta para efetivao de tais
transaes, coordenando e levando a termo a incorporao e responsabilizando-

56
IDEG, A Construo Habitacional do Brasil, Rio de Janeiro, 1971, p.43; apud RIBEIRO, Luiz C. Q. Dos
cortios aos condomnios fechados: as formas de produo da moradia na cidade do Rio de Janeiro. Civilizao
Brasileira/IUPERJ, Rio de Janeiro, 1997, p.92.

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se, conforme o caso, pela entrega a curto prazo, preo e determinadas condies
das obras concludas.57

O autor em seu estudo tambm cita as atividades que so concretamente desenvolvidas


pelos agentes promotores:

Concepo e estruturao do empreendimento (aspectos tcnicos, legais,


fsicos, econmicos, financeiros, operacionais, etc..)
Anlise da situao de mercado
Escolha do terreno e sua valorizao para compra
Mobilizao do capital necessrio operao obteno do financiamento para
consumo final, obteno do financiamento para construo
Contratao dos projetos de arquitetura e engenharia e suas respectivas
aprovaes
Contratao da urbanizao
Promoo e venda das unidades habitacionais
Contratao dos promotores
Fiscalizao da execuo dos servios
Entrega das unidades, responsabilidades finais pelo empreendimento e
individuao das propriedades, concomitantemente com a efetivao do
financiamento ao adquirente, atravs de hipotecas, caues de contratos de
venda e quitaes de crdito
Provimento (em combinao com os agentes financeiros) da administrao
jurdica dos contratos garantidores dos emprstimos at sua liquidao58

Tal como o autor coloca em seu livro, as atividades desenvolvidas pelo promotor
colocam-no numa posio central, em relao s decises referentes ao processo de produo
do empreendimento habitacional. O agente financeiro um papel que d tambm ao ator
social que o desempenha um controle significativo sobre o processo de produo do
empreendimento. No caso dos programas habitacionais, este conjunto de atividades
usualmente realizado pelo Estado. Devido ao fato do agente financeiro definir a utilizao
dos recursos que oferece costumeiramente, ele define o desenho dos programas. J o agente
instrumental tem sua capacidade decisria sobre o processo de produo do empreendimento,
parametrizada pela atuao dos outros dois agentes. Apesar disso, ele possui no cotidiano da
obra alguma margem de manobra com relao s decises do processo de produo do
empreendimento. Ao longo deste estudo utilizaremos as categorias agente instrumental,
promotor e financeiro e as atividades referentes a cada um deles para qualificar as parcerias
do Estado com outros atores sociais.

57
RIBEIRO, Luiz C. Q. Dos cortios aos condomnios fechados: as formas de produo da moradia na cidade do
Rio de Janeiro. Civilizao Brasileira/IUPERJ, Rio de Janeiro, 1997, p.92.
58
Idem

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Por exemplo, sabe-se agora que as atividades do agente promotor permitem ao ator
que as desempenha ter um papel central na produo, enquanto as atividades do agente
instrumental permitem-lhe apenas fornecer os subsdios realizao desta produo, dando-
lhe assim um papel muito menos central nesta. Desta forma, a cesso de atividades do agente
promotor a um ator social, caracterizaria uma parceria diversa da constituda pela cesso das
atividades do agente instrumental. Assim, a cesso de atividades dos agentes promotor e
financeiro denotaria parcerias mais profundas do Estado com outros atores sociais, pela
centralidade no processo que estas atividades conferem a quem as desempenha. A cesso de
determinadas atividades, como se ver, o que permite a atuao de determinados atores em
determinados mbitos da produo habitacional. Por exemplo, a incorporao imobiliria s
pode se realizar em programas habitacionais onde o ator que a representa puder escolher o
terreno em que ser realizada a obra. A realizao da autogesto bandeira do movimento de
moradia depende nos programas habitacionais da cesso de atividades do agente promotor
suas associaes.
O Captulo 1 aborda as polticas e a produo habitacional do Governo Federal
brasileiro. Esta anlise foi dividida em perodos de desenvolvimento desta atuao estatal.
Pelas razes j apresentadas, a anlise sempre se inicia por uma apresentao do contexto
poltico do perodo. Em seguida trata-se da poltica e produo habitacional. O mesmo
procedimento foi utilizado ao se abordar, o Governo Estadual de So Paulo, no captulo 2, e a
Prefeitura Municipal de So Paulo, no Captulo 3.

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Captulo 1 As polticas e produo habitacionais do


governo Federal

O governo federal foi o ente que introduziu a atuao habitacional nas atividades do
Estado brasileiro. Este captulo aborda a poltica e a produo habitacional do governo federal
de 1930 a 2002. Ao longo deste percurso, procura sublinhar as continuidades e
descontinuidades da atuao estatal, em nvel federal, nesta rea. Jos Celso Cardoso Jr. e
Luciana Jaccoud, no artigo Polticas Sociais no Brasil: Organizao, Abrangncia e Tenses
da Ao Estatal59, ao abordarem a poltica habitacional no ps-64, propem sua distino em
trs momentos: (a) um de 1964 a 1985; (b) outro de 1986 a 1994; e (c) um ltimo de 1995 a
200260. Neste estudo, introduziu-se um primeiro perodo que vai de 193761 a 1963. Este
perodo abarca a produo pblica de habitaes, realizada a partir do Estado Novo, baseada
nos Institutos de Penso e Aposentadoria (IAPs) e na Fundao da Casa Popular (FCP).
Assim, coloca-se como primeiro momento da poltica habitacional no nvel federal, o que
poder-se-ia denominar de modelo corporativista. A preocupao com a incluso deste perodo
advm em grande parte dos apontamentos de Jos Murilo de Carvalho62 e Wanderley
Guilherme dos Santos,63 quanto s relaes entre o autoritarismo e os avanos nos direitos
sociais e os resultados disto como tradio poltica de nossa sociedade. Esta introduo
fundamenta-se no trabalho de Bonduki64 acerca da produo pblica de habitaes sociais no
perodo. Os neoinstitucionalistas histricos tambm apontam para a importncia da incluso
dos momentos fundadores do Estado nacional nas anlises do desenvolvimento das polticas
pblicas,

59
CARDOSO, J. Celso e JACCOUD, Luciana. Polticas Sociais no Brasil: organizao, abrangncia e tenses
da ao estatal in JACCOUD, Luciana (org.) Questo Social e Polticas Socais no Brasil Contemporneo.
IPEA, Braslia, 2005.
60
Idem p. 241
61
Apesar do decreto 19.469 de 1930 autorizar os institutos e caixas de penso a aplicar seus fundos na
construo de casas para seus associados, ser o decreto 1.749 de 1937 que criar as condies para a atuao na
rea habitacional por parte deles. Ele autorizou os IAPs a criarem carteiras prediais que definiam a forma de
atuao de cada instituto no setor habitacional, reduziu a taxa de juros para 6%, ampliou os prazos de pagamento
de 10 para 20 anos. Aumentou o limite mximo de financiamento, e autorizou a concesso de financiamentos a
associados que j tivessem casa prpria in BONDUKI, Nabil G . Origens da habitao social no Brasil:
arquitetura moderna, lei do inquilinato e difuso da casa prpria. Estao Liberdade/FAPESP, So Paulo, 1998,
p.104
62
CARVALHO, Jos Murilo. Cidadania no Brasil: o longo caminho, ed. Civilizao Brasileira, Rio de Janeiro,
2001.
63
SANTOS, W. G. Cidadania e Justia, Campus, Rio de Janeiro, 1979.
64
BONDUKI, Nabil G. Origens da habitao social no Brasil: arquitetura moderna, lei do inquilinato e difuso
da casa prpria. Estao Liberdade/FAPESP, So Paulo, 1998

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desta forma o caso americano sublinha a importncia de colocar de forma mais


explicita nas nossas explicaes da produo das polticas sociais a formao
histrica de cada estado nacional, assim como os efeitos dessa estrutura
institucional nos objetivos, capacidades e alianas dos grupos politicamente
ativos65

Como se ver, quando surgiram, a poltica e a produo habitacional pblica


realizaram-se atravs de programas habitacionais que ofereciam uma diversidade de formas
de atendimento: aluguel, financiamento para compra ou construo de imvel e financiamento
da produo de imveis. Todas financiadas a partir de uma mesma fonte de recursos, os
fundos de aposentadoria e penso. A opo pela utilizao desta fonte de recursos, que
introduziu o princpio da auto-sustentao financeira na atuao habitacional do Estado,
marcar a atuao deste de ento at os dias atuais. No modelo corporativista, o Estado se
aliava representao dos trabalhadores, na realizao de sua poltica e produo
habitacional. Atravs dos IAPs de cada categoria de sindicatos oficiais, estes atores sociais
controlavam todas as atividades daquela produo referentes aos agentes promotores e
financeiros. E, algumas do agente instrumental66. A iniciativa privada podia exercer
atividades do agente promotor apenas em uma das linhas de financiamento, e, na que era
voltada valorizao do capital do fundo. Logo, fora da produo de habitaes sociais. Neste
modelo o lugar por excelncia da iniciativa privada era como agente instrumental, ou seja,
na construo do imvel.
O modelo que se desenvolveu no perodo seguinte, de 1964 a 1984, utilizar, na
produo de habitaes sociais, uma fonte de recursos parecida com os fundos de
aposentadoria e penso, o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). Deu
continuidade, assim, ao princpio de auto-sustentao financeira, estabelecido pelo modelo
corporativista. Entretanto, diferentemente do modelo anterior, agora quem controlar todas as
atividades dos agentes, promotor e financeiro, ser a administrao indireta estatal, o Banco
Nacional de Habitao (BNH). Neste novo perodo, a parceria do Estado com os sindicatos
oficiais na implementao da poltica e da produo habitacional, ser substituda pela
parceria com a iniciativa privada. Em relao ao modelo anterior, este limitou os tipos de
atendimento, focando sua atuao na produo e financiamento de novas habitaes.
No perodo seguinte, 1985 a 1994, a crise do modelo desenvolvido no perodo anterior
levar ao desenvolvimento de novas abordagens. Estas questionam a exclusividade do

65
WEIR, M.; ORLOFF, A.; SKOCPLO, T. Understanding American Social Politics in The Politics of Social
Policy in United Status, Princeton University Press, 1985, p.16
66
A elaborao dos projetos de arquitetura, por exemplo.

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princpio da auto-sustentao financeira, e introduzem novos atores, estados e sociedades


civis, na implementao da poltica e produo habitacional em nvel federal. Estas mudanas
se consolidam no perodo seguinte, estabelecendo um novo modelo, onde h a predominncia
do uso dos recursos do FGTS e da parceria com a iniciativa privada. No entanto, no haveria a
exclusividade. Nele, sim, haveria uma diversidade de formas de atendimento, aliada a uma
diversidade de tipos de recursos, e atores sociais.

1.1 O modelo corporativista (1930-1964)

Aqui se aborda as polticas e a produo habitacional durante o Primeiro Governo


Vargas e a Experincia Democrtica de 1946-1964. A primeira seo trata das dinmicas
polticas neste perodo. Inicia-se pela anlise da centralizao do poder na esfera federal
durante o Primeiro Governo Vargas, e, em seguida, examina as continuidades do arcabouo a
montado no regime democrtico que o sucedeu. A segunda seo examina os dois sistemas
habitacionais desenvolvidos neste perodo, naqueles dois momentos, os IAPs e a Fundao da
Casa Popular. Esta anlise mostra como foi introduzido o princpio da auto-sustentao
financeira no financiamento da poltica habitacional.

1.1.1 Primeiro Governo Vargas e o Regime Democrtico de 1946-1964

Esta seo delineia os principais aspectos e dinmicas do nvel federal de governo,


durante o perodo que vai de 1930 a 1964, e apresenta o contexto poltico em que surgiu a
produo habitacional pblica. No que tange s dinmicas polticas, estes anos podem ser
dividido em dois grandes perodos, o Governo Vargas, de 1930 a 1945, e a Experincia
Democrtica, de 1946 a 1964. No primeiro momento, ocorre o fechamento do sistema
partidrio e um processo de centralizao poltico-administrativa. Onde o poder concentrado
no Executivo federal, em detrimento dos outros nveis de governo. No segundo momento,
temos uma reabertura do sistema partidrio, porm, sob grandes influncias do status quo
estadonovista.
Em oposio Poltica dos Governadores, que caracterizou a Repblica Velha, o
Governo Vargas implementou uma poltica de centralizao poltico-administrativa no
governo federal. Esta engendrou a tomada do espao de representao dos interesses da
sociedade, que era dos partidos polticos, pela burocracia estatal. Campello, no seu clssico

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Estado e Partidos Polticos no Brasil67, aponta os mecanismos utilizados por esta


administrao, ao implementar a centralizao: as interventorias, o Departamento
Administrativo do Servio Pblico (DASP), os institutos, autarquias e grupos tcnicos, e as
foras armadas. Os interventores eram indicados pelo Presidente da Repblica para ocuparem
os Executivos estaduais. Sua finalidade era servir de instrumento de controle das elites locais,
o que, segundo a autora, era mais fcil nos estados menos desenvolvidos. Nos estados mais
desenvolvidos, como So Paulo, onde o interventor encontrava maiores dificuldades e
tentaes, era adotado um sistema de rodzio dos interventores, de modo a no permitir o seu
enraizamento nas elites locais. O Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP),
fruto da ideologia autoritria e anti-partidria disseminada poca, foi criado em 1938. Era
concebido como um rgo tcnico responsvel pela elaborao e execuo do Oramento
Pblico. De fato, o DASP foi um super-ministrio responsvel pela administrao pblica
federal e pelo controle dos interventores, atravs dos Departamentos Administrativos do
Servio Pblico Estadual, vulgo daspinhos68. Durante a administrao Vargas, surgiram
diversos institutos, autarquias e grupos tcnicos, que eram responsveis pelo desenvolvimento
das polticas estatais em diversos setores. Eles estabeleceram um padro de relacionamento
direto dos interesses empresariais com a administrao pblica federal, sem a mediao dos
partidos. Por fim, a autora aponta o crescimento das foras armadas, que, apesar de no se
alinharem ao getulismo, por seu crescimento qualitativo e quantitativo, acabaram por anular a
autonomia das foras pblicas estaduais, aumentando assim a centralizao do poder na mo
do Executivo federal.
Com a queda do Estado Novo em 1945, o Brasil voltaria a ter um sistema partidrio
pluralista e a ser uma democracia. Contudo, o retorno democracia se deu sem grandes
rompimentos com os atores e a mquina estatal, desenvolvidos durante o Estado Novo.
Campello aponta os principais instrumentos da continuidade deste perodo em relao ao
outro:
Numa breve recapitulao, destacaramos quatro recursos ou instrumentos,
todos eles acionados de maneira consciente e sistemtica, e com inegvel xito,

67
SOUZA, Maria do Carmo Campello. Estado e Partidos Polticos no Brasil (1930-1964l). Editora Alfa-Omega,
So Paulo, 1990.
68
Comparando as interventorias com os Daspinhos, podemos dizer que enquanto as primeiras eram a
extenso poltica da Unio nos estados, os Daspinhos faziam o papel de extenso administrativa do poder
Central, pois eram subordinados ao Dasp e ao Ministrio da Justia. Alm disso, os Daspinhos funcionavam
como uma espcie de corpo legislativo subordinado ao Governo Federal, que estabeleciam uma uniformidade na
legislao dos estados, notadamente na rea econmica, supervisionavam os prefeitos e se constituam ainda em
check and balances sobre o interventor, aumentando o controle do presidente sobre o sistema de interventorias.
ABRUCIO, Fernando Luiz. Os bares da federao os governadores e a redemocratizao brasileira. Hucitec,
So Paulo, 1998. p.46

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pelos grupos dirigentes ligados ao Estado Novo: a) a absoro, atravs do PSD,


das interventorias e bases municipais, e atravs do PTB, das clientelas urbanas
sindicalizadas ou cobertas pelas instituies previdencirias[IAPs]; b) a
emergncia do getulismo como formao ou movimento poltico organizado ao
nvel do simbolismo pessoal, condensando e dando forma ativa a suportes de
massa at ento mais ou menos latentes; c) a garantia antecipada do controle ou
pelo menos de um papel decisivo por parte dos remanescentes estadonovistas
sobre a primeira legislatura, atravs da manipulao dos instrumentos de
legislao eleitoral; d) inscrio no prprio texto constitucional [Constituio de
1946] de vrios dispositivos asseguradores dessa mesma continuidade,
notadamente os referentes representao (artigo 58) e centralizao de
poderes no Executivo69

Existem diversos estudos sobre o desenvolvimento deste sistema poltico desenhado


ao final do Estado Novo, e de suas relaes com o golpe de estado de 1964, s quais no se
aborda aqui. Lavareda, em A Democracia nas Urnas70, sistematizou este amplo conjunto de
trabalhos, e submeteu suas teses a uma anlise eleitoral baseada num amplo escopo de
eleies realizadas neste perodo. Desta anlise, conclui que:
O sistema partidrio-eleitoral que se consolidava no Brasil de 1945 a 1964,
apesar das dificuldades anunciadas, era uma experincia privilegiada nas suas
circunstncias para implantao de clivagens polticas duradouras na sociedade.
Combinavam-se no regime do ps-guerra a efetiva ampliao da franquia
eleitoral, a nacionalizao mandatria das agncias de representao e um
processo de urbanizao que emancipava socialmente grandes contingentes da
populao, criando-se, assim, as condies para a existncia de um mercado
poltico. Essas eram condies ideais que, pouco a pouco, como se demonstrou,
terminaram por se impor as dificuldades, emprestando s disputas eleitorais
caractersticas cada vez mais estruturadas. (...) A interrupo daquele sistema e
sua posterior dissoluo com a adoo do bipartidarismo, imposto
artificialmente, talvez tenha significado a inviabilizao da ltima chance de
consolidao de um sistema partidrio-eleitoral no Brasil.71

Entretanto, esta consolidao do sistema partidrio-eleitoral, e, portanto, das regras do


jogo poltico, no necessariamente agradava aos perdedores deste jogo. Isto causou muita
instabilidade poltica neste perodo. Em 1945, foi eleito, para ocupar o Executivo federal, com
apoio decisivo de Vargas, logo tambm, do PSD e do PTB, o general Eurico Gaspar Dutra
(1946-1951). Em 1950, Getlio Vargas (1951-1954) retornou presidncia, desta vez eleito,

69
SOUZA, Maria do Carmo Campello. Estado e Partidos Polticos no Brasil (1930-1964l). Editora Alfa-Omega,
So Paulo, 1990. p.135
70
LAVAREDA, Antnio. A democracia nas urnas: o processo partidrio-eleitoral brasileiro. Ed. Revan, Rio
de Janeiro, 1999.
71
LAVAREDA, Antnio. A democracia nas urnas: o processo partidrio-eleitoral brasileiro. Ed. Revan, Rio
de Janeiro, 1999. p.191

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pelo PTB, com apoio do PSD72, e derrotando o brigadeiro Eduardo Gomes, candidato pela
Unio Democrtica Nacional (UDN). Em 1954, em meio ao escndalo poltico do crime da
Rua Toneleros73, Vargas cometeu suicdio, e o vice-presidente Caf Filho, do Partido Social
Progressista (PSP), tomou posse. Em Novembro de 1955, Caf Filho se afastaria da
presidncia por motivos de sade, e, em seu lugar assumia a presidncia o presidente da
Cmara dos Deputados, Carlos Luz, do PSD. Em 1955, aps uma tentativa fracassada de dar
um golpe-de-estado, ele foi afastado e em seu lugar assumiu a presidncia o presidente do
Senado, Nereu Ramos, do PSD. Este garantiu as eleies e deu posse a Juscelino Kubitschek
(1956-1961), tambm do PSD, que foi eleito presidente com o apoio do PTB, derrotando
Juarez Tvora. Tvora havia sido um dos revolucionrios de 30 e poca estava na UDN.
Derrotou tambm a Ademar de Barros, candidato pelo PSP. Em 1961, tomaria posse Jnio
Quadros (1961), ento na UDN. Este derrotara Henrique Teixeira Lott, do PSD74. Para vice-
presidente foi eleito Joo Goulart do PTB75.
A administrao de Jnio durou apenas alguns meses, pois ele renunciaria ainda em
Agosto de 1961. Como o a renncia de Jnio, se deu num momento em que o vice-presidente,
Joo Goulart (PTB) alguns dizem, no por acaso estava em viagem oficial China
comunista. Quem assumiu a presidncia foi o deputado Ranieri Mazilli, do PSD, mas aliado
da UDN, e apoiado por Auro de Moura Andrade, figura importante, tambm do PSD e
presidente do Senado. Com Goulart na China, houve uma resistncia a cumprir a
Constituio, e dar posse ao vice-presidente. Esta crise foi resolvida atravs da aprovao da
emenda do Parlamentarismo. Assim, Goulart assumiu, mas, no exatamente o cargo a que
tinha direito. Sua administrao foi conturbada, e chegou ao fim em Abril de 1964, com o
golpe-de-estado promovido pelos militares.

1.1.2 Os Institutos de Aposentadorias e Penses, a Fundao da Casa


Popular e a preservao atuarial

Esta seo aborda as primeiras experincias de produo habitacional pblica,


desenvolvidas no pas: a dos Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs) e da Fundao da

72
O PSD tinha candidato prprio presidncia, Cristiano Machado, porm muitos setores do partido de fato
deram apoio a Vargas, gerando a conhecida expresso cristianizao.
73
Suposta tentativa fracassada de assassinar de Carlos Lacerda, aparentemente organizada pelo chefe da
segurana pessoal de Vargas.
74
Neste perodo as eleies para vice-presidente e presidente eram desvinculadas, assim o vice podia ser de um
partido, ou coalizo, diverso do presidente.
75
CASTRO, Terezinha de. Histria Contempornea: estudos sociais. Livraria Freitas Bastos, Rio de Janeiro,
1977.

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Casa Popular (FCP). Examinamos a poltica e produo habitacional desenvolvidas no


perodo, e, analisamos como o princpio da auto-sustentao financeira, que marca, at 2002,
a atuao habitacional federal, foi ento introduzido.
A produo habitacional financiada por fundos pblicos, se iniciou no Brasil com a
atuao habitacional dos Institutos de Aposentadorias e Penses. Estes faziam parte do arranjo
institucional corporativo que comeou a se estruturar a partir de 1930, e, completou-se em
1943 com a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). Este arranjo era estruturado a partir da
regulamentao das profisses: para cada ocupao reconhecida pelo Estado, atravs do
Ministrio do Trabalho, havia uma profisso regulamentada; para cada profisso
regulamentada havia um sindicato oficial, que tinha seu presidente confirmado pelo
Ministrio do Trabalho. Para cada categoria de sindicato, havia um instituto de penses e
aposentadorias. Este instituto tinha a funo de administrar os fundos destinados s
aposentadorias e penses dos associados. Ou seja, de todos os trabalhadores daquele conjunto
de profisses. Uma das formas de investimento destes recursos administrados pelo instituto,
permitidas pela legislao, era o financiamento habitacional. Com os passar dos anos, esta
atuao habitacional dos IAPs ganharia importncia, devido ao agravamento da crise dos
aluguis, que se originara durante a guerra. Esta se estendeu ao longo do ps-guerra,
culminando na constituio de um debate pblico em torno da problema habitacional dela
decorrente. Entretanto, mesmo nestes anos, e, mais ainda nos anteriores, a atuao
habitacional era uma atividade no mnimo secundria do instituto. Era delimitada pela
necessidade de preservao atuarial dos fundos previdencirios. Esta, por ser a razo principal
dos institutos, no podia ser ameaada pelos riscos de uma atividade secundria, mesmo num
momento de grave crise habitacional. Assim, a produo pblica de habitaes, no Brasil,
surgiu sobre os auspcios do princpio de auto-sustentao financeira desta atividade:

Hoje em dia, ningum pe em dvida a aplicao das reservas de previdncia


social na construo de unidades destinadas moradia das classes menos
favorecidas (...). Evidentemente, no pode caber s instituies de previdncia
social [os IAPs], nem constitui escopo principal de suas atividades, o encargo de
solucionar to complexo problema (...). O instituto, nesse particular, est adstrito
a contingncias econmico-administrativas que emprestam aspecto limitado
soluo preconizada. A poltica inversionista deve objetivar a obteno, nos
conjuntos residenciais, de uma taxa mdia de remunerao suficiente garantia
da estabilidade econmica da instituio e manuteno efetiva do valor real do
seu patrimnio imobilirio.76

76
Trecho de um documento, de 1950, em que o IAPI (industririos) se posiciona no debate acerca da
necessidade da ampliao da atuao habitacional dos IAPs, retirado de: BONDUKI, Nabil G . Origens da

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Assim, devido forma como foi institucionalizada e operacionalizada, a primeira


experincia de produo habitacional pblica no pas trouxe para o seu interior o princpio da
auto-sustentao financeira da atividade, decorrente da necessidade de preservao atuarial
dos fundos previdencirios. Neste modelo corporativista construdo pelo Estado Novo os
indivduos s tinham acesso cidadania e seus direitos, realizados atravs das polticas
pblicas, pelo emprego. Isto era um avano em relao ordem da Repblica Velha, mas
gerava uma nova ordem, tambm clientelista, onde a plena cidadania era privilgio de alguns,
nas palavras de Wanderley Guilherme dos Santos:

A regulamentao das profisses, a carteira profissional e o sindicato pblico


definem, assim, os trs parmetros no interior dos quais passa a definir-se a
cidadania. Os direitos dos cidados so decorrncia dos direitos das profisses e
as profisses s existem via regulamentao estatal. O instrumento jurdico
comprovante do contrato entre o Estado e a cidadania regulada a carteira
profissional que se torna, em realidade, mais do que uma evidncia trabalhista,
uma certido de nascimento cvico77.

Foi dentro deste arcabouo que se deu a atuao dos IAPs na rea habitacional. A
operacionalizao dessa atuao apresentava uma grande variao, devido ao fato de o
decreto 1.749, de 1937, facultar, a cada instituto, a definio de sua atuao habitacional
atravs de sua carteira predial. Entretanto, pode-se tomar o modelo de operao imobiliria
do IAPI (Industririos), baseada em trs planos (A, B e C), como o padro. Ele foi
gradativamente sendo adotado pelos demais institutos, tornando-se at 1964 o padro. O
Plano A destinava-se locao ou venda de unidades habitacionais em conjuntos adquiridos
ou construdos pelos institutos aos associados. Este tipo de atuao, aps a desmontagem
deste sistema, seria retomado apenas no final dos anos noventa. O Plano B era destinado ao
financiamento dos associados na compra de um imvel ou na construo de um em terreno
prprio. Esses dois planos eram considerados sociais, diferentemente do Plano C que tinha
clara funo atuarial. Ele se caracterizava por ser um emprstimo hipotecrio feito a pessoas
fsicas ou jurdicas78. Nele a iniciativa privada podia assumir as atividades referentes ao
agente promotor. Assim, atravs deste plano a nascente incorporao imobiliria podia
financiar suas operaes. Afora este caso, neste modelo, o nico conjunto de atividades
necessrias produo do empreendimento habitacional que no eram realizadas pelo prprio

habitao social no Brasil: arquitetura moderna, lei do inquilinato e difuso da casa prpria. Estao
Liberdade/FAPESP, So Paulo, 1998 p.114
77
SANTOS, W. G.. Cidadania e Justia, Ed. Campus, Rio de Janeiro, 1979. p. 69
78
Dentro da rea central de So Paulo temos a presena de um dos conjuntos residenciais produzidos pelo IAPI,
trata-se do Conjunto Residencial da Mooca construdo na dcada de 60.

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Instituto eram as atividades referentes ao agente instrumental. Uma vez que estas eram
realizadas por agentes privados que eram contratados pelo Instituto para realizarem as obras
de construo do empreendimento.
Os IAPs foram os principais agentes da produo pblica de habitaes, neste perodo
que vai de 1930, de fato de 1937, quando foi regulamentada sua atuao na rea
habitacional79, a 1963. Contudo, a grande esperana na rea habitacional, no perodo, foi a
Fundao da Casa Popular (FCP), fundada em 1 de Maio de 1946, no primeiro ano do
governo Dutra. Seu projeto surgiu no bojo da criao, que no chegou a ser implementada,
por Getlio Vargas do Instituto de Servios Sociais do Brasil (ISSB) que unificaria os IAPs,
universalizando a previdncia social e ampliando os servios assistenciais. Neste projeto, as
operaes imobilirias dos institutos passariam para a FCP. O projeto da Fundao da Casa
Popular havia sido desenvolvido pela burocracia do Executivo federal. Ali, segundo Bonduki,
tinha-se conscincia da complexidade do problema a ser enfrentado. Assim, o projeto
propunha uma atuao abrangente, vendo a questo habitacional relacionada urbana, e,
propondo a centralizao da gesto. Propunha ainda, a criao de uma fonte permanente de
recursos.
A importncia da FCP para ns, advm de ela ser a primeira tentativa de criao de um
rgo que viabilizaria alguma centralidade e consistncia s aes do Estado com relao ao
problema habitacional. Com a queda do Estado Novo, inviabilizou-se a criao do ISSB, mas
o clamor das massas e as promessas de campanha de Dutra deram continuidade ao projeto da
FCP80. Entretanto, esta proposio de um sistema habitacional centralizado contrariava os
interesses das burocracias do Ministrio do Trabalho e dos IAPs. Uma vez que, o acesso a
unidades habitacionais produzidas pelo Instituto, e os contratos das obras de construo
destas, eram fortes moedas no jogo clientelista que seriam perdidas por estes atores, com a
transferncia das operaes imobilirias dos Institutos para a FCP.

79
Apesar do decreto 19.469 de 1930 autorizar os institutos e caixas de penso a aplicar seus fundos na
construo de casas para seus associados, ser o decreto 1.749 de 1937 que criar as condies para a atuao na
rea habitacional por parte deles, ele autorizou os IAPs a criarem carteiras prediais que definiam a forma de
atuao de cada instituto no setor habitacional, reduziu a taxa de juros para 6%, ampliou os prazos de pagamento
de 10 para 20 anos, aumentou o limite mximo de financiamento, e autorizou a concesso de financiamentos a
associados que j tivessem casa prpria..
80
Embora a deposio de Vargas tenha impedido a implementao dessas medidas, a gravidade da crise
habitacional a transformou em tema importante da campanha eleitoral de 1945, obrigando os candidatos a fazer
propostas concretas sobre o assunto (...) Dutra, o candidato vitorioso, considerava o problema grave, a ser
resolvido com urgncia, propondo, em seu programa, a criao de uma Caixa Nacional de Habitao para a
construo de 100 mil casas populares. E, de fato, aps vencer as eleies, Dutra foi gil em iniciativas na rea
habitacional. BONDUKI, Nabil G . Origens da habitao social no Brasil: arquitetura moderna, lei do
inquilinato e difuso da casa prpria. Estao Liberdade/FAPESP, So Paulo, 1998 p.116

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Estes grupos, e outros setores interessados, conseguiram vetar na arena decisria, que
processou o projeto, dois de seus artigos cruciais: o dcimo terceiro, que determinava a
suspenso e transferncia para a FCP de todas as operaes imobilirias dos IAPs, e o nono,
que criava o seu principal mecanismo de financiamento81. Sem estes artigos, a poltica
habitacional, que a criao FCP apontava, no poderia se concretizar como produo
habitacional. Elaborada com o intuito de superar o corporativismo e o clientelismo que
marcavam a atuao dos IAPs, a FCP, devido sua fragilidade financeira e institucional,
sobreviveria por inrcia at 1964, sendo considerada um smbolo da ineficincia
governamental e do predomnio da fisiologia em detrimento da racionalidade e do interesse
pblico82. O fracasso do projeto da FCP um bom exemplo, de como a mudana no
contexto poltico pode impossibilitar aos agentes, internos ao Estado, o desenvolvimento de
sua ao enquanto ator social. Em seus dezoito anos de funcionamento, a FCP produziu
18.132 unidades habitacionais. J os IAPs, de 1937 a 1964, produziram, atravs dos seus
programas sociais, 123.995 unidades habitacionais. Assim, a produo pblica de habitaes
neste perodo de pouco mais de 142 mil unidades. Isto poderia parecer pouco para ns,
porm, na dcada de cinqenta o pas tinha 45 milhes de habitantes, um tero destes em
reas urbanas, e metade disto em cidades com mais de 50 mil habitantes. A, nestas condies,
aquela produo era no mnimo perceptvel. Em seu trabalho de doutorado, Bonduki
decompe a produo pblica do perodo por municpio e ano em que foi realizada, e, mostra
que apesar de pequena, de fato no perodo do ps-guerra deu-se incio a uma produo
significativa de habitao social83.

1.2 O modelo do SFH (1964-1984)

Esta parte do captulo aborda a poltica e a produo habitacional durante o Governo


militar, onde foi introduzida a parceria com a iniciativa privada na realizao destas. A
primeira seo mostra como os militares engendraram uma nova centralizao na esfera
federal. Analisa a dinmica poltica do perodo, indicando os desdobramentos, aqui
relevantes, do processo de abertura poltica que se seguiu ao fechamento do sistema poltico

81
O mecanismo era um emprstimo compulsrio de trinta anos a ser pago por pessoas fsicas que adquirissem
terrenos com valor superior a 200 mil cruzeiros (de valor equivalente a 0,5% do preo de compra) ou
construssem edificaes de rea superior a 200 m2 (de valor equivalente a 15 cruzeiros por m2) BONDUKI,
Nabil G . Origens da habitao social no Brasil: arquitetura moderna, lei do inquilinato e difuso da casa
prpria. Estao Liberdade/FAPESP, So Paulo, 1998 p.117
82
BONDUKI, Nabil G . Origens da habitao social no Brasil: arquitetura moderna, lei do inquilinato e
difuso da casa prpria. Estao Liberdade/FAPESP, So Paulo, 1998, p.125
83
idem, p.131

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promovido pelo AI-2. Cujo ponto de inflexo foi o ano de 1974. Neste mesmo ano ocorreu
uma inflexo na produo habitacional do BNH. A partir da, ela entrava em seu segundo
ciclo de produo, responsvel pela maior parte da produo do sistema. Esta maior
produtividade do sistema parece responder s necessidades de legitimao da ordem
estabelecida por via eleitoral, que o avanar do processo de reabertura estruturava.
O sistema habitacional montado durante o governo militar foi estruturado a partir do
princpio da auto-sustentao financeira da atividade. Isso levou srios problemas de
atendimento, quanto as populaes de mais baixa renda, onde se concentrava a maior parte do
dficit habitacional. Entretanto, apesar deste princpio ter norteado o desenho do SFH,
excluindo assim grandes parcelas da populao do atendimento habitacional estatal, ele no
foi realizado por este sistema. Quando tal sistema passou por crises, a soluo destas no se
deu no seu interior, mas sim, atravs de medidas do Executivo federal. Estas medidas,
utilizadas para amenizar os desdobramentos da utilizao daquele tipo de recursos no
financiamento habitacional, tiveram como conseqncia o gradual acmulo de um rombo
financeiro no BNH. Tal levou ao seu fechamento em 1986. Entretanto, estas iniciativas do
Executivo federal parecem ter conformado na administrao indireta, responsvel pela
operacionalizao do sistema habitacional, um ambiente de descaso, no que se refere ao
desenvolvimento de novos procedimentos que permitissem a reduo da inadimplncia nas
prestaes dos financiamentos. Este descaso ser um dos legados deste sistema para as
instituies da administrao indireta pblica, que se formaram durante este perodo. Caso da
CDHU e da Cohab-SP.

1.2.1 Os governos militares

Esta seo delineia os principais aspectos e dinmicas do nvel federal de governo durante o
perodo que vai de 1964 a 1984. Apresenta o contexto poltico em que se desenvolveu a
poltica e a produo habitacionais neste perodo. Sob a gide do Sistema Financeiro da
Habitao (SFH), criado pelos militares. E, indica algumas das questes que nortearam o
desenvolvimento desta atuao habitacional. O perodo histrico, que se inicia com o golpe-
de-estado de 1964 e encerra-se na transio para o regime democrtico, pode ser dividido, em
termos polticos, em trs perodos: (1) de 1964 a 1974, o apogeu do regime, quando os
militares empreenderam as principais aes da sua reforma da sociedade, ou nos termos deles

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a faxina; (2) de 1974 a 1982, quando promovem uma distenso eleitoral; e, (3) de 1983 a
1988, quando ocorre a reabertura democrtica84.
O AI-1, de 9 de Abril de 1964, editado poucos dias depois do golpe pelos comandantes
do Exrcito, da Marinha, e da Aeronutica, introduziu diversas modificaes na Constituio
de 1946. Limitava sua vigncia at 31 de Janeiro de 1966, e implantou as seguintes
modificaes: autorizou a presidncia a enviar projetos de lei, que, se no fossem apreciados
em trinta dias por cada uma das Casas, estariam automaticamente aprovados; deu
exclusividade da iniciativa oramentria presidncia, s ela podia enviar projetos de lei que
implicassem em criao ou aumento da despesa pblica; autorizou, a cassao de mandatos
eletivos em todos os nveis, e a suspenso dos direitos polticos de cidados por dez anos;
retirou por seis meses, as garantias de vitaliciedade do Judicirio, e as de estabilidade do
funcionalismo pblico; e, estabeleceu a eleio indireta de um presidente no Congresso, em
15 de Abril. Com base nestas medidas, em 1964, foram cassados 50 deputados federais e 3
governadores; foram suspensos os direitos polticos de diversas lideranas, tais como Goulart,
Brizola, Jnio e Juscelino; foram aposentados 49 juzes. E foram afastados, numa estimativa
conservadora, 3500 pessoas da burocracia civil e 5000 pessoas das foras armadas. A sede da
Unio Nacional dos Estudantes (UNE) havia sido invadida e incendiada. Militantes das Ligas
Camponesas foram perseguidos nas reas rurais, e grande parte dos sindicatos sofreu
interveno 85.
Em 15 de Abril, foi eleito presidente o marechal Humberto de Alencar Castello
Branco, com mandato at 31 de Janeiro de 1966. Sua administrao, afinada com o discurso
expresso no AI-1, se focou na arrumao da casa, para em seguida, pelo menos no discurso,
entreg-la a um presidente civil. Para isso, alm de perseguir seus adversrios, sua
administrao lanou o Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG). Este contrairia o
crdito privado, e arrocharia os salrios, atravs de reajustes inferiores inflao. Tambm
reduziu o dficit pblico, na Unio, atravs do aumento da arrecadao de impostos, e do
aumento da lucratividade das empresas pblicas pelo aumento de tarifas. Houve corte de
subsdios a produtos bsicos, e, no plano estadual, criou-se a exigncia de autorizao do
governo federal para o endividamento dos estados. Em Junho de 1964, foi aprovada a Lei de
Greve. Isso na prtica inviabilizava a realizao de paralisaes legais. Foi criado o Servio

84
Nesta reconstruo histrica, que se destina a subsidiar o estudo da poltica e produo habitacional em mbito
federal naquele perodo apontado, utilizaremos, como marco final do perodo, a posse de um civil como
Presidente da Repblica.
85
Segundo Boris Fausto, 70% dos sindicatos com mais de 5 mil membros sofreram interveno. FAUSTO,
Boris. Histria do Brasil. EDUSP, So Paulo, 1998. p.467

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Nacional de Informao (SNI), destinado controlar a segurana nacional, a contra-


informao, e combater a subverso interna. Em Outubro de 1965, ocorreram eleies para os
governos estaduais de dez estados, e a oposio venceu em quatro: Santa Catarina, Mato
Grosso, Guanabara e Minas Gerais, sendo estes dois muito importantes. A linha dura
pressionava e Castelo baixou o AI-2, em Outubro de 1965.
O AI-286 deu ao presidente o poder de baixar decretos-leis em matria de segurana
nacional e atos complementares ao Ato. Extinguiu todos os partidos e criou um sistema
bipartidrio, com a Aliana Renovadora Nacional (Arena) como partido governista, e o
Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) como partido da oposio. Por fim, estabeleceu a
votao indireta pblica por voto nominal no Congresso Nacional para eleio de presidente e
vice-presidente. Em Fevereiro de 1966, o AI-3 estabeleceu a mesma forma de eleio para os
governadores de estado pelas assemblias estaduais, e a indicao dos prefeitos das capitais
pelos governadores. A Arena venceu as eleies legislativas de 1966. Em outubro do mesmo
ano, aps mais cassaes, o Congresso foi fechado provisoriamente. Em Janeiro de 1967, o
AI-4 convocava o Congresso Nacional para votar a nova Constituio, que incorporara vrios
dos mecanismos criados pelos atos institucionais, mas, no o direito de cassar mandatos e
suspender direitos polticos. Um ano depois, na falta deste mecanismo, o general Artur da
Costa e Silva, que havia tomado posse como presidente em Maro de 1967, baixaria o AI-5.
O AI-5 no tinha prazo de vigncia. Suspendia parcialmente, como se isso tivesse
algum sentido, o habeas corpus. Dava ao presidente da Repblica o poder de: fechar
provisoriamente o Congresso; nomear interventores estaduais e municipais; cassar mandatos,
suspender direitos polticos; e demitir funcionrios pblicos. Em Agosto de 1969, Costa e
Silva teve um derrame e foi afastado da presidncia. Em seu lugar assumiria uma junta
militar. Esta baixaria o AI-13, que estabeleceu o banimento, conhecido como exlio, e o AI-
14, que estabelecia a pena de morte. Em Outubro do mesmo ano, era eleito presidente, com
mandato at 1974, o general Emlio Garrastazu Mdici.
Em 1973, foi eleito presidente o general Ernesto Geisel, que derrotou Ulysses
Guimares, do MDB, no Colgio Eleitoral87. Geisel implementou uma abertura poltica
definida por ele como lenta, gradual e segura. Sua administrao permitiu que as eleies
de 1974 ocorressem com relativo debate, com acesso dos partidos legais ao rdio e
televiso. Nestas eleies, a oposio obteve 16 das 22 cadeiras para o Senado, majoritrio, e

86
E a Emenda Complementar n4, editada em seguida ao AI-2.
87
A Emenda n1 Constituio de 1967, havia ampliado o Colgio Eleitoral para eleio do presidente atravs da
incluso de delegados das Assemblias Legislativas.

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perdeu por pouco na votao para a Cmara Federal. Preocupado com as eleies municipais
de 1976, o governo baixou a Lei Falco, que padronizou os programas dos partidos no rdio e
na televiso, podendo ser exibidos apenas, o nome, nmero, currculo e foto dos candidatos.
Nada mais de discurso. Mesmo assim, o MDB venceu as eleies. Em Abril de 1977,
encontrando dificuldades em aprovar alteraes constitucionais, o governo Geisel fechou
temporariamente o Congresso, emendou a Constituio e baixou uma srie de decretos-lei88.
Foi introduzida a figura do senador binico, criado para impedir a formao de uma maioria
oposicionista no Senado; foram alteradas as regras de proporcionalidade das bancadas
estaduais na Cmara Federal, de modo a aumentar o peso das regies controladas pela Arena;
a Lei Falco foi estendida s eleies legislativas, federal e municipal; e o mandato do
presidente foi estendido de cinco para seis anos. Mesmo assim o MDB teve um bom
desempenho nas eleies legislativas de 1978.
Em Outubro do mesmo ano, o Congresso aprovou a Emenda Constitucional n11, que
passou a vigorar a partir de primeiro de Janeiro de 1979. Esta revogava as alteraes
promovidas pelo AI-5 na Constituio, retirando os poderes da presidncia para colocar o
Congresso em recesso, cassar mandatos, demitir ou aposentar funcionrios pblicos,
suspender direitos polticos. Alm disso, ela reinstituiu o habeas corpus. Criou porm as
salvaguardas, pelas quais, o Executivo federal poderia decretar estado de emergncia e
tomar medidas de emergncia para restabelecer a paz e a ordem pblica. Esta legislao foi
utilizada, por exemplo, em Braslia, no dia 25 de Abril de 1984, quando da votao da
emenda constitucional referente ao retorno do voto direto para presidente. Geisel conseguiu
fazer seu sucessor, o general Joo Batista Figueiredo. Este derrotou no Colgio Eleitoral o
general Euler Bentes Monteiro, candidato pelo MDB.
Em Agosto de 1979, foi aprovada a Lei de Anistia. Esta beneficiou perseguidos e
perseguidores. Em Dezembro, do mesmo ano, foi aprovada a Nova Lei Orgnica dos
Partidos. Ela extinguiu a Arena e o MDB, e obrigou os novos partidos a terem a palavra
partido no nome. Da Arena surgiu o Partido Democrtico Social (PDS), e do MDB o
Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB). Tambm surgiram o Partido dos
Trabalhadores (PT), a partir do sindicalismo urbano e rural, de setores da Igreja e da classe
mdia; o Partido Democrtico Trabalhista (PDT), fundado por Leonel Brizola; e, o Partido
Trabalhista Brasileiro. Conservadores, que faziam oposio ao governo, como Tancredo
Neves e Magalhes Pinto, por exemplo, criaram o Partido Popular, porm, este partido durou

88
Estas medidas ficaram conhecidas como o Pacote de Abril.

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pouco. Terminou se incorporando ao PMDB nas eleies de Novembro de 1982. Nessas


eleies, estavam em disputa cadeiras em todos os legislativos, e, pela primeira vez desde
1965, os Executivos estaduais89. O PDS venceu as eleies legislativas, mas perdeu a eleio
para o Executivo estadual de quatro estados importantes: So Paulo, com a eleio de Franco
Montoro (PMDB), Minas Gerais, com a eleio de Tancredo Neves (PMDB), Rio de Janeiro,
com a eleio de Leonel Brizola (PDT), e Paran, com a eleio de Jos Richa (PMDB).
A partir de Novembro de 1983, com apoio dos governadores da oposio, iniciaram-se
manifestaes pela realizao de eleies diretas para a presidncia. Elas levaram ao
movimento que ficou conhecido como Diretas J, que em 25 de Janeiro de 1984, reuniu
mais de um milho de pessoas na Praa da S, num comcio histrico pela realizao das
diretas. Entretanto, em 25 de Abril de 1984, a emenda constitucional Dante de Oliveira, que
estabeleceria a eleio direta, foi recusada pelo Congresso, apesar da dissidncia de vrios
membros do PDS. Assim, em 15 de Janeiro de 1985, o Colgio Eleitoral se reuniu para eleger
o novo presidente. Foi eleito, derrotando Paulo Maluf (PDS), Tancredo Neves do PMDB. Este
veio a falecer antes de tomar posse, em 21 de Abril de 1985. Assim, quem tomou posse como
presidente, em 15 de Maro, foi Jos Sarney, seu vice.
O governo militar que subiu ao poder com o golpe de estado de 1964, inaugurou um
perodo sinistro de represso aos direitos civis e polticos. Jos Murilo de Carvalho,
analisando a relaes desse regime com os direitos da cidadania avalia que novamente, tal
como no Estado Novo, ao mesmo tempo em que cerceavam os direitos polticos e civis, os
governos militares investiram na expanso dos direitos sociais90. Contudo, para o autor, a
eficcia dessa ttica foi menor no perodo militar91 devido, segundo ele, a trs razes. A
primeira razo diz respeito ao ambiente poltico do perodo. Este internacionalmente era
menos aberto a solues autoritrias do que em 1930. E, nacionalmente contou com uma
mobilizao poltica anterior ao golpe mais acentuada em 1964, do que em 1930. Isso
aumentou consideravelmente os custos da represso aos direitos polticos. A segunda razo
refere-se ao poucos ganhos polticos advindos da extenso da legislao social ao setor rural.
E, a terceira advm do fato de que o sentido de uniformizao e unificao do sistema
previdencirio, atingido em 1966 com a criao do Instituto Nacional de Previdncia Social

89
Para esta eleio foi introduzido, atravs do Congresso, o voto vinculado, que obrigava o eleitor a votar no
mesmo partido em todos os cargos disputados. A variao de partido levava anulao do voto.
90
CARVALHO, Jos Murilo. Cidadania no Brasil: o longo caminho. ed. Civilizao Brasileira, Rio de Janeiro,
2001. p. 170
91
Idem p.190

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(INPS) e o fim dos IAPs criados por Vargas. Ou seja, o caracterizava a poltica social do
regime militar. Colidia frontalmente com os interesses das burocracias sindicais dos IAPs.
O problema habitacional foi escolhido pelos militares como um dos principais desafios
a serem enfrentados pelo seu novo governo. Muitos fatores, de diversas ordens, parecem ter
contribudo para esta escolha. Aqui abordamos trs deles. O primeiro, e bem visvel poca,
diz respeito magnitude que o problema habitacional tinha atingido no debate pblico. Esta
questo fora originada durante a II Grande Guerra, por uma escalada do preo dos aluguis.
Foi empurrada ao longo dos vinte anos seguintes. Isso atravs de sucessivas medidas de
congelamento dos aluguis, e insuficientes tentativas de soluo pela ampliao do estoque de
habitaes disponveis. Nos meados dos anos sessenta ela j ocupava uma das posies
centrais no debate pblico92. Outro fator que contribuiu para aquela escolha dos militares, foi
a preocupao com relao legitimao ideolgica do novo regime e o combate ao
comunismo. Gabriel Bolaffi, em seu artigo Habitao e Urbanismo: o problema e o falso
problema cita uma pesquisa extensa e profunda realizada por Loyd A. Free em 1960. Ela
no foi publicada, por seus resultados serem considerados politicamente instveis. Ela
apontava a casa prpria como a principal aspirao da populao urbana do pas. Esse estudo
mostrou uma alta correlao estatstica entre a propriedade da habitao e atitudes polticas
conservadoras93. Esta pesquisa, se no fundamentou, poderia fundamentar as proposies da
Aliana para o Progresso. Esta via na promoo da propriedade privada uma forma de afastar
os trabalhadores de agitaes polticas e ideologias radicais. Nas palavras de Cline Sachs: a
prioridade dada ao acesso propriedade privada da habitao se inscrevia assim numa
estratgia poltica destinada a enfrentar a influncia da Revoluo Cubana94. Essa opo
pela promoo da propriedade particular teria conseqncias para o carter do modelo, de
interveno do Estado na questo habitacional, construdo nesse perodo, como veremos mais
frente.
Alm destes dois fatores, contribuiu para a importncia dada a poltica habitacional no
incio do governo militar a presso realizada por setores organizados. Dentre estes, destaca-se
a atuao do Sindicato da Construo Civil. Ribeiro, em seu trabalho Dos cortios aos
condomnios fechados: as formas de produo da moradia na cidade do Rio de Janeiro,

92
Conforme BONDUKI, Nabil G . Origens da habitao social no Brasil: arquitetura moderna, lei do
inquilinato e difuso da casa prpria. Estao Liberdade/FAPESP, So Paulo, 1998
93
BOLAFFI, Gabriel. Habitao e urbanismo: o problema e o falso problema in MARICATO, Ermnia. A
produo capitalista da casa (e da cidade) no Brasil industrial. Ed. Alfa-Omega, So Paulo, 1982, p.43
94
SACHS, Cline. So Paulo: polticas pblicas e habitao popular. EDUSP, So Paulo, 1999, p.122

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mostra como o sistema SFH/BNH foi fundamental para a consolidao de um padro de


acumulao de capital baseado na transformao do espao urbano. Segundo ele em 1963,
a condio fundamental para consolidao da incorporao imobiliria j
estava dada: a diferenciao social, expressa no espao da cidade, na dupla
dimenso simblica e material, como base para a gerao de sobrelucros de
localizao95.

Esta condio, conforme demonstra o autor, desenvolveu-se ao longo do primeiro


perodo analisado, 1930-1964. Partindo de uma produo rentista de moradias, produo de
unidades habitacionais destinadas locao, passou-se pela produo pequeno-burguesa, de
vilas e avenidas destinadas venda, e atingiu-se ao longo dos anos 50, com o boom do
mercado imobilirio de apartamentos em Copacabana, a constituio da incorporao
imobiliria. Esta ento acumulava principalmente em funo da mudana do valor de uso da
terra. Entretanto, para a consolidao deste modelo de acumulao eram ainda necessrias a
construo de um mecanismo de financiamento desta produo, que fosse estvel e seguro; e
a regulamentao da atividade do incorporador imobilirio. Em 1963, o Sindicato da
Construo Civil realiza um importante evento, o Dia de Estudos Sobre Poltica
Habitacional cujas concluses e recomendaes sero adotadas pelo governo militar sado
do golpe de 196496.

1.2.2 O Banco Nacional de Habitao e o princpio auto sustentao


financeira

Esta seo apresenta o SFH, e a organizao e produo habitacional do BNH-FGTS.


Examina algumas caractersticas deste sistema, e, demonstra como ele foi o estabelecimento
de uma parceria do Estado com a indstria da construo civil, na realizao da atuao
habitacional pblica. Este perodo estabeleceu uma preferncia, da parte dos atores estatais,
por uma poltica e produo habitacional em parceria com a indstria da construo civil. Esta
preferncia, consolidada neste perodo, se manteria como uma das principais caractersticas da
atuao habitacional estatal no pas nos diversos nveis de governo. Tal como veremos nos
prximos captulos, se desenvolveram neste perodo as empresas pblicas, que posteriormente
sero responsveis pela realizao de parte significativa da poltica e produo habitacional,

95
RIBEIRO, Luiz C. Q. Dos cortios aos condomnios fechados: as formas de produo da moradia na cidade
do Rio de Janeiro. Civilizao Brasileira/IUPERJ, Rio de Janeiro, 1997 p.299
96
Idem p.300

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dos outros nveis de governo nos perodos seguintes. Desenvolveram-se aqui, sob a gide
deste sistema, e de suas preferncias.
A Lei 4.380 de 1964 criou o Banco Nacional da Habitao 97. A Lei 4.591, tambm de
1964, regulamentou as atividades da incorporao imobiliria atravs da normatizao das
relaes entre o incorporador, o construtor e o comprador. Em 1966 foram criadas as
Associaes de Poupana e Emprstimo (APE) e as Sociedades de Crdito Imobilirio (SCI).
Em 1967 foi institudo o Fundo de Garantia por Tempo de Servio. Este, conjuntamente com
os demais, constitua o Sistema Financeiro da Habitao, posteriormente ampliado pela
incluso das cadernetas de poupana. O SFH propunha-se a ser um sistema de produo
habitacional que se auto-financiasse, mantendo assim o princpio da auto-sustentao
financeira da atividade. Liberava assim, os recursos do Oramento Geral da Unio (OGU)
para investimentos em outras reas. Ele se caracterizava por ser mecanismo de captao de
poupana de longo prazo para investimento habitacional, que tinha um mecanismo de
correo monetria aplicado s prestaes e ao saldo devedor.
O SFH pode ser decomposto, em dois subsistemas, baseado nas suas fontes de
recursos: o (a) Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) e (b) BNH-FGTS98. O
primeiro subsistema, SBPE, era composto pela poupana voluntria, mobilizada pela Caixa
Econmica Federal (CEF), Caixas Econmicas Estaduais e bancos privados, e outros
formadores de ttulos imobilirios. O BNH era o rgo controlador do SBPE, responsvel,
portanto, pela normatizao e fiscalizao da utilizao dos recursos, e pela definio das
condies de financiamento das unidades habitacionais aos seus consumidores finais. Os
recursos do SBPE eram captados pelas APEs, tambm denominadas de agentes financeiros
do SFH. Eles destinavam-se ao financiamento da produo habitacional realizada pela
incorporao imobiliria. Este subsistema, tambm denominado de promoo privada,
repassava exclusiva e diretamente ao incorporador imobilirio o valor referente a 80% do
capital necessrio realizao do empreendimento99. Uma vez captados os recursos
necessrios ao empreendimento, o incorporador assumia a responsabilidade pela venda dos
imveis a serem construdos aos consumidores finais. Aps a construo do empreendimento,
com a venda das unidades aos consumidores finais, o incorporador quitava seu financiamento
com o agente financeiro do SFH. Os consumidores finais tornavam-se muturios do sistema.

97
Essa lei tambm criou o Servio Federal de Habitao e Urbanismo (Serfhau), que seria responsvel pela
formulao da poltica habitacional. Este rgo no tinha mecanismos para impor suas diretrizes ao BNH e
acabou por ter um papel no mnimo secundrio na poltica habitacional implementada.
98
SANTOS, Cludio Hamilton M. Polticas Federais de Habitao no Brasil: 1964/1998, texto para discusso
no. 654, IPEA, Braslia, 1999, p.11
99
O valor necessrio realizao do empreendimento no podia contabilizar a compra do terreno

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O SBPE financiou, de 1964 ao primeiro semestre de 1985, 1.832.758 unidades habitacionais,


que representam 41,7% do total de unidades financiadas pelo SFH e 63% do montante total de
recursos emprestado pelo sistema 100.
O segundo subsistema, tambm denominado promoo pblica, era voltado
produo de habitaes de interesse social, tinha como fonte de recursos o FGTS, que
constitudo por contribuies compulsrias no valor de cerca de 8% dos salrios da economia
formal, gerenciado pelo BNH. Era assim, um tpico sistema de financiamento de longo prazo
para investimentos na rea da produo habitacional101. Os recursos do FGTS eram utilizados
prioritariamente no financiamento da produo habitacional de interesse social. O BNH
repassava-os mediante a apresentao de projetos julgados adequados s polticas do banco
pelas Cohabs, que eram de mbito estadual ou municipal. Essas eram responsveis por:
contratar o agente privado (construtora) que construiria o edifcio, acompanhar o andamento
da obra, e repassar a preo de custo ao consumidor final a unidade habitacional resultante do
processo. Note-se que, diferentemente do incorporador privado, que ao operacionalizar a
venda ao consumidor final saa de cena, as Cohabs eram responsveis pelas unidades at a
integralizao dos saldos devedores. O subsistema BNH-FGTS financiou de 1964 a 1985 o
nmero de 2.559.759 unidades habitacionais. Isso corresponde a: 58,3% do total de
emprstimos realizados pelo SFH, e a 37% do volume total emprestado pelo SFH. O
desempenho da produo do SFH foi significativo at 1985 produzindo quase 4,4 milhes de
habitaes, entretanto,

a comparao dos dados relativos repartio dos crditos do SFH (...) com a
estrutura das necessidades, avaliada pelos especialistas do prprio BNH, permite
concluir que apenas 13% dos recursos foram empregados para responder a 4/5
das necessidades provindas da populao de baixa renda, e 4/5 dos recursos
para responder 17% das necessidades, que provinham essencialmente das classes
mdias102.

Em 1973, a Presidncia da Repblica havia lanado o Plano Nacional de Habitao


Popular (PLANHAP), destinado a eliminar o dficit habitacional das populaes de renda
mais baixa. Entretanto, em pouco tempo esse programa se destinou, de fato, ao atendimento
das famlias com renda entre trs e cinco salrios mnimos, que conseguiam se enquadrar no
financiamento. Devido ao fato do PLANHAP no conseguir atender o seu pblico alvo e

100
SACHS, Cline. So Paulo: polticas pblicas e habitao popular. EDUSP, So Paulo, 1999, p.133
101
SANTOS, Cludio Hamilton M. Polticas Federais de Habitao no Brasil: 1964/1998, texto para discusso
no. 654, IPEA, Braslia, 1999, p.13
102
SACHS, Cline. So Paulo: polticas pblicas e habitao popular. EDUSP, So Paulo, 1999, p.135

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talvez crescente importncia do voto popular, em 1975 foi lanado um subprograma dele, o
PROFILURB. Este era um programa de financiamento de lotes urbanizados, do tipo tramas
saneadas103, destinado a famlias com renda inferior a trs salrios mnimos. Em 1978, ele foi
modificado para incluir um ncleo habitacional, de um cmodo com ducha e vaso sanitrio.
Em 1979, foi criado o Promorar, em substituio ao PROFILURB. O Promorar era um
programa de tramas saneadas com ncleo habitacional, que procurava manter a populao no
seu local de residncia. Posteriormente foi lanado um programa de mutiro, o Joo-de-Barro,
que produziu principalmente na regio Nordeste. Estes programas foram denominados de
programas alternativos do BNH, por, serem muitos diferentes da produo normal do BNH,
focada na produo de apartamentos. E por produzirem apenas uma pequena parcela da
produo total do BNH.
Os conjuntos habitacionais resultantes da atuao do subsistema BNH-FGTS,
caracterizaram-se por sua extrema homogeneidade de projeto e por sua localizao perifrica.
Isto aparentemente se deu devido s restries financeiras, que levaram utilizao de terras
com baixo valor de mercado, localizadas, sobretudo, nas periferias mais distantes das cidades.
reas que muitas vezes j eram de propriedade do Estado. Pedro Fiori Arantes, no seu livro
Arquitetura Nova, ao discutir a crtica de Srgio Ferro ao desenho na produo capitalista, ou
seja, relao da criatividade humana com a racionalidade instrumental, aponta que a
submisso completa da arquitetura racionalidade econmica leva eterna repetio do
mesmo, o agazinho104. Nas palavras dele:

talvez um dos melhores exemplos da uma forma tipo-zero, na expresso de


Levi-Strauss utilizada por Sergio para descrever este fenmeno, sejam os grandes
conjuntos habitacionais: paraleleppedos iguais repetidos milhares de vezes,
dispostos em grandes plats que violentam a topografia dos terrenos, tornando os
espaos que os rodeiam meros retalhos de terra os arquitetos assim obedecem
racionalidade da economia acreditando que esta a mesma do homem e da
natureza, e no sua negao105.

103
A evoluo das idias e das prticas, iniciada durante a dcada de 1960 notadamente no Chile e no Peru
intensificou-se durante os anos de 1970 com o impulso dado pelas conferncias das Naes Unidas sobre o meio
ambiente (Estocolmo, 1972) e sobre a habitao (Vancouver, 1976), seguidas da criao do Centro das Naes
Unidas para os Estabelecimentos Humanos Habitao, em Nairbi. Os projetos de tramas de recepo (sites
and services), e depois de regularizao-reabilitao da habitao subintegrada existente (squatter,slum
upgrading), financiados pelo Banco Mundial, contribuem para a difuso dos novos conceitos. SACHS, Cline.
So Paulo: polticas pblicas e habitao popular. EDUSP, So Paulo, 1999, p.150.
104
Alcunha de uma tipologia de edificao que quando olhada em corte transversal tem a forma de um H. Essa
tipologia maximiza o aproveitamento do lote e por isso foi praticamente a nica utilizada nos projetos dos
grandes conjuntos habitacionais populares produzidos pelo BNH-FGTS.
105
ARANTES, Pedro Fiori. Arquitetura Nova: Srgio Ferro, Flvio Imprio e Rodrigo Lefvre, de Artigas aos
Mutires, Ed. 34, So Paulo, 2002, p.202

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Entretanto, ela a negao do homem, prova disso, so as polticas pblicas que


recentemente tm sido criadas para consertar os grandes conjuntos habitacionais106. Abaixo,
apresenta-se o Grfico 1 Total Anual de Emprstimos Realizados pelo BNH-FGTS 1967-
1985. Nele, pode-se ver que a produo habitacional no perodo tem dois movimentos: um
que vai do seu incio at 1974; e um segundo, que vai de 1975 at o final da atuao do BNH.
Como se ver, estes dois movimentos tambm esto presentes na produo habitacional
realizada pela Cecap e pela Cohab-SP, demonstrando o controle da produo habitacional
pelo plano federal. Situao esta alinhada poltica de centralizao no nvel federal
promovida pelos militares, e realizada principalmente atravs da administrao indireta, BNH,
Cecap e Cohabs.

Grfico 1 Total Anual de Emprstimos Realizados pelo BNH-FGTS 1967-1985

TOTAL ANUAL DE EMPRSTIMOS REALIZADOS PELO BNH


1967-1985

250000

200000

150000

100000

50000

0
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
Ano

Fontes 1 SACHS, Cline. So Paulo: polticas pblicas e habitao popular. EDUSP, So Paulo, 1999,
p.147

O subsistema BNH-FGTS, por ser um sistema de financiamento da produo


habitacional de interesse social, baseado em um fundo nico constitudo a partir do mercado
formal de trabalho, pode parecer ser inspirado na FCP. Naquela sua primeira formulao,
ainda no governo Getlio Vargas, quando utilizaria os fundos do Instituto de Servios Sociais
do Brasil (ISSB). Entretanto, sua continuidade mais significativa, em relao ao perodo
anterior, se caracterizar como um sistema de produo pblica de habitaes populares,
submetido ao princpio da auto-sustentao financeira da atividade. Via-se, alinhado, assim,

106
Um exemplo o programa Viver Melhor coordenado pela Cohab/SP durante a gesto Marta Suplicy(2000-
2004). Conforme COMPANHIA METROPOLITANA DE SO PAULO. Balano Qualitativo de Gesto 2001 -
2004. PMSP , So Paulo, 2004.

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marca inaugurada pelos IAPs, decorrente da necessidade de preservao atuarial, no


modelo de produo pblica de habitaes populares. Neste perodo, o que havia sido uma
marca de origem, tornara-se uma caracterstica consolidada da poltica e da produo
habitacional, no nvel federal. Era inquestionvel, mesmo frente sua impossibilidade de
atender seu pblico alvo, supostamente preferencial, as famlias de baixa renda, onde se
concentrava a maior parte do dficit habitacional.
Este sistema de financiamento de longo prazo era especialmente vulnervel s
flutuaes macroeconmicas. Justamente isso ocorreu nos primeiros anos de funcionamento
do SFH, nos quais, como se viu, o governo adotou uma poltica anti-inflacionria. Esta
imprimiu baixo crescimento e uma queda dos salrios reais. Assim, poca, o FGTS foi
afetado pelos dois lados, o da captao de recursos e o dos saques. A soluo implementada
pelo governo militar foi a criao do Plano de Equivalncia Salarial (PES) e do Fundo de
Compensaes das Variaes Salariais (FCVS). O PES introduziu uma diferenciao na
correo das prestaes dos muturios, em relao aos saldos devedores deles. Isto atravs do
reajuste anual das prestaes com base no aumento mdio dos salrios. Para quitar a
diferena, ao final do pagamento das prestaes, com relao ao saldo devedor, foi criado o
FCVS, com base em contribuio compulsria ao fundo nos novos contratos. Esse mecanismo
no teve problemas de funcionamento enquanto o Brasil manteve uma taxa de inflao
relativamente baixa. Contudo, a partir do incio da dcada de 80, com o aumento acentuado da
inflao, comeou a se acumular no FCVS um dficit, que trouxe srias conseqncias
viabilidade financeira do SFH.
Marta Arretche, em estudo comparado de polticas sociais107, ao analisar o SFH mostra
que ele constituiu um modelo de poltica habitacional distinto dos observveis nas
democracias capitalistas desenvolvidas. A autora, em seu estudo, compara as caractersticas
do SFH com as dos sistemas de promoo habitacional sueco e norte-americano, os quais, ela
identifica respectivamente com o modelo social-democrata, e com o modelo liberal. Esses
modelos foram inspirados no trabalho de Esping-Andersen. Myles e Quadagno, em uma
resenha do debate das teorias polticas acerca do estado de bem-estar social. Apontam que
Esping-Andersen demonstrou que os Estados de Bem Estar Social, das democracias
capitalistas ocidentais, podem ser distinguidos no apenas nos termos de sua generosidade
relativa quanto ao gasto social, mas fundamentalmente por suas diferentes lgicas de cesso
das funes de bem-estar ao Estado, ao mercado e a famlia. Segundo eles, Esping-Andersen

107
ARRETCHE, Marta. Interveno do Estado e Setor Privado: modelo brasileiro de poltica habitacional,
Espao e Debates Revista de Estudos Regionais e Urbanos, Ano X n. 31, 1990.

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identifica trs modelos de estado de bem-estar social: o liberal (ou orientado ao mercado)
caracterstico das democracias anglo-americanas; o conservador caracterstico da Europa
continental; e o social-democrata caracterstico dos pases escandinavos.
Ao longo de seu artigo, Arretche usa as caractersticas dos modelos, liberal e social-
democrata, para comparativamente analisar o SFH, quanto aos aspectos da sua produo,
distribuio, consumo e natureza de cobertura. Ela conclui que o modelo brasileiro se
distingue por ser ao mesmo tempo estatal e privatista. Estatal devido aos instrumentos de
interferncia estatal, disponveis e utilizados. Neste perodo o estado brasileiro interviu em
todos os momentos do processo de proviso habitacional, tomando iniciativas de carter
estratgico, inaugurando processos produtivos, definindo modalidades de ao dos agentes
108
privados e regulamentando suas relaes no mercado . Privatista porque os dois
subsistemas do SFH eram submetidos ao princpio da auto-sustentao, impondo promoo
pblica uma lgica de atuao prpria da empresa capitalista, onde o fracasso da mercadoria
em seu salto mortal a falncia. Ao final de seu artigo, a autora aponta a contribuio da
poltica habitacional federal para a segregao social,
se o critrio de segmentao dos mercados era essa varivel [renda], a
condio preliminar para integrao a qualquer um dos dois subsistemas, seria a
capacidade de exercer o direito dessa integrao, isto , a capacidade de
pagamento das prestaes hipotecrias. Assim, a segmentao do acesso
implicou a segregao espacial, expresso das diferenas de renda no mercado
de trabalho109.

E a capacidade de pagamento o critrio de seleo da poltica social. Com este sistema


de produo habitacional, o SFH, atendeu aos interesses da indstria da construo civil,
sobretudo ao setor da incorporao imobiliria. Este passou a ter uma fonte garantida de
recursos para suas operaes. A parceria do Estado com esta iniciativa privada, na realizao
da poltica e da produo habitacionais em nvel federal, se dava nos dois subsistemas do
SFH. No BNH-FGTS, as construtoras entravam como agente instrumental, conseguindo seus
lucros principalmente a partir da reduo de custos na obra realizada segundo os projetos da
Cohabs ou Cecap. No SBPE, a parceria ia mais fundo. Alm das atividades do agente
instrumental, a iniciativa privada assumia tambm grande parte das atividades do agente
promotor, podendo acumular valor como incorporao imobiliria. Nesta, a possibilidade de
escolha das reas em que seriam construdas as unidades habitacionais era condio

108
Idem, p.33
109
Ibidem, p.35

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necessria. Assim, os militares, apesar de se aliarem iniciativa privada, no entregaram a


ela as atividades do agente promotor na produo de habitaes sociais.

1.3 A Transio (1985-1994)

Esta curta parte do captulo trata dos anos que vo da posse de Jos Sarney (1985-
1989) ao final da administrao Itamar Franco (1992-1993). Foi um perodo marcado pela
crise econmica, em que a poltica e a produo habitacional em nvel federal foram diversas
vezes reorganizadas. Denominou-se este perodo de Transio, porque nele a poltica
habitacional e seu sistema habitacional correlato, desenvolvidos no perodo anterior, passaram
por transformaes. Apesar disso, ainda no configuravam plenamente a poltica habitacional
em nvel federal, que se consolidaria na administrao Fernando Henrique (1994-2002).
Contudo, j se delineavam ali as direes que esta administrao aprofundaria. Neste perodo,
a parceria do Estado com a iniciativa privada, na realizao de sua poltica e da produo
habitacional, manteve-se. Entretanto, era limitada financeiramente pela crise econmica e a
situao do FGTS. A reduo dos recursos disponveis, como se ver nos prximos captulos,
levaria a iniciativa privada a procurar novas parcerias com outros atores estatais.
Com a posse de Sarney em abril de 1985 encerrava-se a Ditadura militar. Iniciava-se a
chamada Nova Repblica. Em Maio de 1985, o direito ao voto era estendido aos analfabetos,
foi restabelecido o voto direto para presidente, e foram legalizados o PCB e o PC do B. Em
Novembro do mesmo ano, foram realizadas as eleies para os Executivos municipais. As
eleies de 1986, para governador e para o Congresso, foram alteradas, para que o Congresso
eleito pudesse ser a Assemblia Constituinte e elaborar nova carta constitucional. A
Assemblia Nacional Constituinte passou a se reunir a partir de Fevereiro de 1987, e, em 5 de
Outubro de 1988, foi promulgada a nova Constituio. A administrao Sarney durante isso
enfrentou graves problemas, em funo da crise econmica que vinha havia anos se
agravando. Na rea habitacional, o ento recm empossado governo encontrava-se numa
situao difcil, pois havia no setor habitacional um
baixo desempenho social, alto nvel de inadimplncia, baixa liquidez do
sistema, movimentos de muturios organizados nacionalmente e grande
expectativa de que as novas autoridades pudessem resolver a crise do sistema
sem a penalizao dos muturios110.

110
Azevedo num texto de 1995, citado in SANTOS, Cludio Hamilton M. Polticas Federais de Habitao no
Brasil: 1964/1998, texto para discusso no. 654, IPEA, Braslia, 1999.

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Conforme Santos111, o movimento de muturios, composto por famlias de classe


mdia e alta, principais beneficirias da produo habitacional do SFH, tinha grande
capacidade de presso. Conseguiu que o governo, ainda em 1985, aceitasse a principal
reivindicao de sua Coordenao Geral, o reajuste de 112% ao invs do de 246%, referentes
correo monetria plena, nas prestaes mensais. Lembre-se que os saldos devedores
tinham e continuariam tendo, correo monetria plena. Assim, esta conquista do movimento
significou um aumentou considervel do dficit, agora rombo, do FCVS. Este rombo foi
ampliado no ano seguinte, com o Plano Cruzado. Este estabeleceu como base, para os
reajustes das prestaes, a mdia dos reajustes dos doze meses imediatamente anteriores.
Tambm congelou as prestaes por um ano. Foi por conta deste rombo que houve a
paralisao dos investimentos habitacionais do SFH. Essas medidas que geraram o rombo, se
constituram um subsdio indiscriminado a todos os cidados que puderam ser muturios do
sistema. No entanto, era um subsdio com um critrio de seleo muito interessante, como j
apontado, e que beneficiou mais os que j tinham mais.
Neste mesmo ano, contrariando os sinais que vinha dando, o governo fechava de
maneira abrupta e sem discusso, o BNH. Seu fechamento, diferente do que poderia se
imaginar, no significou uma mudana de rumo da poltica habitacional no mbito federal.
Em seu lugar veio o vazio institucional, o rumo nenhum, tal como aponta toda a bibliografia
sobre a poca. Nas palavras de Cardoso e Jaccoud, o perodo que vai de 1986 a 1994 se
caracteriza por ser um perodo em que, a poltica habitacional inexiste como poltica
sistemtica de governo112. Santos113, ao buscar explicaes para isto, conclui que no foram
apenas as flutuaes macroeconmicas que caracterizaram este perodo que contriburam para
a sua indefinio, quanto a uma poltica habitacional do nvel federal. Segundo ele, tambm
contriburam a ausncia de um diagnstico claro sobre a questo habitacional e as prticas
clientelistas que floresceram no setor, naquele contexto de instituies democrticas pouco
amadurecidas.
A indefinio quanto poltica habitacional no mbito federal, o vazio institucional114,
fica clara ao acompanharmos as mudanas de competncias na rea. At maro de 1985, o
BNH era de competncia do Ministrio do Interior. Ento foi criado o Ministrio do
111
SANTOS, Cludio Hamilton M. Polticas Federais de Habitao no Brasil: 1964/1998, texto para discusso
no. 654, IPEA, Braslia, 1999.
112
CARDOSO, J. Celso e JACCOUD, Luciana. Polticas Sociais no Brasil: organizao, abrangncia e tenses
da ao estatal in JACCOUD, Luciana (org.) Questo Social e Polticas Socais no Brasil Contemporneo.
IPEA, Braslia, 2005, p.242
113
SANTOS, Cludio Hamilton M. Polticas Federais de Habitao no Brasil: 1964/1998, texto para discusso
no. 654, IPEA, Braslia, 1999, p.17
114
RAMOS, Maria Helena Rauta. Metamorfoses sociais e polticas urbanas. DP&A, Rio de Janeiro, 2002, p.156

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Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU). Este teve por competncia as polticas de
habitao, saneamento bsico, desenvolvimento urbano e de meio ambiente. Em novembro de
1986, ocorreu a extino do BNH e a transferncia de suas atribuies para a Caixa
Econmica Federal (CEF). Esta no tinha nenhuma experincia na rea habitacional, e virou o
agente financeiro do SFH. Quanto ao Conselho Monetrio Nacional, passou a regular o
crdito habitacional. Ambos eram rgos ligados ao Ministrio da Fazenda, enquanto a rea
de habitao permaneceu vinculada ao MDU. Em maro de 1987, o MDU era transformado
em Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente (MHU), que acumulou alm das
competncias do antigo MDU, tambm a gesto das polticas de transportes urbanos.
Finalmente incorporou a CEF. Em setembro de 1988, era criado o Ministrio da Habitao e
do Bem-Estar Social (MBES), que tinha entre suas atribuies a gesto da poltica
habitacional. Em maro de 1989 ele era extinto, e se criava a Secretaria Especial de Habitao
e Ao Comunitria (SEAC), sob competncia do Ministrio do Interior. Ento a CEF voltou
ao Ministrio da Fazenda. Ou seja, aps o fechamento do BNH, as atribuies do governo
federal na rea habitacional foram distribudas por diversos rgos da administrao federal.
Essa indefinio institucional da poltica federal de habitao foi possibilitada, tambm, pela
Constituio de 1988. Ela no estabeleceu nenhuma hierarquia preferencial de competncias
entre os nveis de governo, como fez com relao a outras reas. De fato, a definio dada
pela Constituio bastante genrica quanto distribuio de competncias entre os nveis
de governo na implementao da poltica de habitao social115.
A desarticulao da poltica habitacional federal possibilitou a articulao de novas
abordagens para a poltica habitacional no pas. Durante este perodo, houve a paralisao dos
investimentos habitacionais do SFH, devido ao rombo do FCVS, e a um desmanche da rea
social do SFH. Realizado na busca da reduo do endividamento dos municpios e estados
com a Unio 116. As Cohabs foram grandes vitimas dessa busca, pois apesar de serem
administrativamente independentes, elas tinham uma profunda dependncia dos emprstimos
do BNH-FGTS. Era possvel caracteriz-las como agentes do governo federal para a
execuo de sua poltica social de habitao117. Com o fim do fluxo de recursos do SHF,
elas tiveram suas atividades seriamente prejudicadas, em alguns casos, inclusive, encerradas.
Contudo, os longos anos de funcionamento do subsistema BNH-FGTS decantaram, em muitas

115
ARRETCHE, Marta e RODRIGUEZ, Vicente (org.). Descentralizao das polticas sociais no Brasil.
FUNDAP, FAPESP: So Paulo; IPEA: Braslia, 1999, p.64
116
SANTOS, Cludio Hamilton M. Polticas Federais de Habitao no Brasil: 1964/1998, texto para discusso
no. 654, IPEA, Braslia, 1999, p.20
117
ARRETCHE, Marta e RODRIGUEZ, Vicente (org.). Descentralizao das polticas sociais no Brasil.
FUNDAP, FAPESP: So Paulo; IPEA: Braslia, 1999, p.62

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destas empresas, quadros tcnicos altamente qualificados e com preferncias formadas. Estes,
em alguns casos, frente crise do SFH, e baseados nas possibilidades abertas pela
Constituio de 1988, desenvolveram abordagens que construram novas polticas e
programas de habitao, financiados com fontes alternativas. No mbito dos municpios e
estados. Este processo foi marcado por uma atomizao das experincias, com grande
diversificao nas formas de intervir e ampla heterogeneidade das solues propostas. Por
isso, para Bonduki este perodo pode ser caracterizado como uma transio 118, onde surgiu o
embrio de uma nova postura de enfrentamento do problema habitacional.
No mbito federal, em termos da produo de habitaes sociais, apesar da crise
institucional e financeira, o perodo que vai de 1986 a 1989, se caracterizou por um aumento
da participao no SFH dos seus programas alternativos antes PROFILURB, Pr-Morar e
Joo-de-Barro, agora Programa Nacional de Mutires Comunitrios. Estes foram financiados
a fundo perdido, com recursos oriundos do OGU e no tinham os critrios de alocao dos
recursos claramente definidos. Foram assim objeto de vrios tipos de barganha119. Tal uso que
tambm caracterizou a principal ao do governo Collor, de1990 a 1992, na produo de
habitaes sociais. O Plano de Ao Imediata para a Habitao (PAIH), se propunha
construir 245 mil unidades habitacionais em 180 dias. Pouco antes dele, as leis 7.839 de 1989
e 8.036 de 1990 haviam estabelecido medidas de melhoria na gesto dos recursos do FGTS.
Elas possibilitaram a recuperao da sua capacidade de investimento. Entretanto, no governo
Collor, devido a uma liberao de contratos acima dessa capacidade, houve novamente a
paralisao dos financiamentos com base no FGTS. Isto durou at 1995. Alm dessas aes
fracassadas, o governo Collor caracterizou-se por realizar algumas mudanas superficiais do
SFH, que eram basicamente uma mudana no reajuste das prestaes e uma facilitao da
quitao dos imveis.
O governo Itamar Franco (1992-1994) iniciou mudanas no sentido que viria
caracterizar o novo perodo na poltica de habitao do nvel federal. Ele alterou o SFH,
atravs da extino do PES, responsvel pela brecha que possibilitou o rombo do FVCS, e da
criao de um plano de amortizao dos saldos devedores baseado no comprometimento de
renda dos muturios. Apesar desta alterao no ter tido flego para debelar a crise estrutural
do BNH, ela era a primeira medida que buscava efetivamente atacar os fundamentos da crise

118
BONDUKI , Nabil G. Poltica habitacional Del Rgimen Militar al gobierno de Lula: desafios e impasses,
Ciudad y Territorio Estudios Territoriales, XXXVII (145-146), 2005 p.655
119
Este aumento, da utilizao de recursos do OGU nos programas alternativos, aliado, ao j mencionado
desmanche da rea social do SFH, consolidou a percepo de que neste perodo era sepultada a idia de que a
poltica social de habitao deveria se auto-financiar.

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do SFH. Ele criou os programas Habitar-Brasil e Morar-Municpio, que continuaram


praticamente inalterados no prximo perodo da poltica habitacional federal. Alm disso,
redesenhou os programas habitacionais, que passaram a contar com conselhos de participao
comunitria. Visava aumentar o controle social e a transparncia quanto a utilizao dos
recursos. Isso tambm caracterizaria a poltica e produo habitacional no prximo perodo.
Assim esta administrao constitui-se em ponto de inflexo importante na conduo das
polticas pblicas na rea de habitao popular120. Pode-se dizer que sua atuao na poltica
habitacional parece estar mais coerente com o diagnstico e o sentido do perodo posterior ao
seu, do que o perodo em que ele ainda est inserido.

1.4 O novo modelo (1994 -2002)

Esta parte trata da poltica e da produo habitacional no governo Fernando Henrique


(1994-2002). Neste perodo, se consolidou o fim da exclusividade do princpio da auto-
sustentao financeira na poltica habitacional, atravs da utilizao dos recursos do OGU, a
fundo perdido, na produo habitacional para as populaes de mais baixa-renda. Os
problemas do SFH foram finalmente debelados pelas mudanas que criaram o Sistema
Financeiro Imobilirio (SFI). E, a utilizao dos recursos do FGTS na produo habitacional
teve seu escopo ampliado. Alm disso, foi aprofundada a poltica de controle social da
utilizao dos recursos da habitao, atravs da criao de conselhos. Eles eram pr-requisitos
para o repasse integral aos estados dos recursos federais habitao, ento disponveis. Estas
mudanas engendraram um novo modelo de poltica e produo habitacional. Ele se
caracteriza por ter uma diversidade de abordagens, focalizadas para diferentes pblicos alvos.
J no eram apenas duas, tal como era o caso do SFH. Estas abordagens envolviam diversos
atores sociais na sua realizao. A preferncia pela iniciativa privada continuaria e a parceria
com este setor seria inclusive aprofundada, atravs da introduo de programas de apoio e
desenvolvimento da iniciativa privada. Apesar desta preferncia, expressa nas aes da
administrao, seriam mantidos os relacionamentos, introduzidos pela administrao Itamar
Franco (1992-1994). Com os estados e a sociedade civil, na realizao da poltica e da
produo habitacional do nvel federal de governo. A primeira seo desta parte, 1.4.1,
apresenta e examina a poltica habitacional do governo Fernando Henrique. Indica as

120
SANTOS, Cludio Hamilton M. Polticas Federais de Habitao no Brasil: 1964/1998, texto para discusso
no. 654, IPEA, Braslia, 1999, p.21

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preocupaes que a influenciavam e suas principais caractersticas. A seo seguinte, 1.4.2,


expe e analisa os programas habitacionais que a implementaram.

1.4.1 A Poltica Habitacional no Governo Fernando Henrique

Em 1995, iniciou-se o governo Fernando Henrique Cardoso, que marcaria o comeo


de um novo perodo da poltica habitacional no nvel federal. A poltica que seria construda
ao longo do seu governo partiria de um diagnstico do problema habitacional no Brasil. Esse
diagnstico baseou-se num estudo da Fundao Joo Pinheiro, realizado no ano de 1995. Tal
redefiniria o conceito de dficit habitacional, a partir da incluso, no conceito da necessidade
de adequao das reas urbanas criadas ilegalmente. No ano seguinte, foi lanada pela
Secretaria de Poltica Urbana (Sepurb), ligada ao Ministrio do Planejamento e Oramento e
agora gestora da poltica habitacional em nvel federal, a Poltica Nacional de Habitao
(PNH). Em 1998, a Sepurb divulgava o documento Poltica de Habitao: Aes do Governo
Federal de Janeiro de 1995 a Junho de 1998. Segundo Santos, estes documentos
caracterizariam o modelo anterior, o do BNH, como: esgotado, devido s suas dificuldades de
captao de recursos; regressivo, devido aos subsdios concedidos aos estratos altos e mdios;
e insuficiente, tendo em vista a sua produo, frente necessidade que deveria atender.
O trabalho j citado de Arretche e Rodriguez121 parece indicar que tambm fazia parte
do diagnstico, que fundamentou a montagem do modelo de atuao na rea habitacional
neste perodo, a percepo de que os problemas habitacionais eram de tal ordem que o
governo federal sozinho no seria capaz de financiar sua soluo. Alm disso, figurava no
quadro de preocupaes a indefinio das regras constitucionais quanto s competncias de
cada um dos nveis de governo, na poltica habitacional do pas. Isto, num momento, em que
j se consolidava a percepo de que os municpios possuam, principalmente no Sul-Sudeste,
boa capacidade administrativa e um maior grau de eficincia na prestao dos servios.
Durante o primeiro governo Fernando Henrique, de 1994 a 1998, houve uma
recuperao dos gastos no setor de habitao. Foi interrompida, nos anos do segundo governo,
de 1998 a 2002, devido ao aprofundamento das restries fiscais, decorrentes da crise cambial
de 1998. E das clusulas de supervit fiscal primrio, negociadas com o Fundo Monetrio
Internacional (FMI). A poltica habitacional, que ento se esboara no governo Itamar, e viria

121
ARRETCHE, Marta e RODRIGUEZ, Vicente (org.). Descentralizao das polticas sociais no Brasil.
FUNDAP, FAPESP: So Paulo; IPEA: Braslia, 1999.

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a consolidar-se ao longo do primeiro governo Fernando Henrique, continuou ao longo do


segundo governo, e mesmo ao longo do primeiro ano do governo Lula122.
No que tange concepo que orientou este novo modelo de poltica habitacional, a
bibliografia sobre o tema parece concordar com trs caractersticas centrais. A primeira a
adoo do princpio de descentralizao, com o reforo da estratgia de descentralizao
das polticas habitacionais para as esferas estaduais e municipais123. A segunda o
aumento do grau de focalizao do gasto pblico oramentrio. Isso se deu atravs da
focalizao deste na faixa igual ou inferior a trs salrios mnimos, com subsdio a fundo
perdido. Os recursos do FGTS, que possuam juros abaixo do mercado, foram focados no
atendimento faixa de renda entre 3 e 12 salrios mnimos. E para a faixa com renda superior
a 12 salrios mnimos foi dado impulso estratgia de mercado. A terceira caracterstica
central deste modelo que bibliografia sobre o tema parece concordar, um processo de
sofisticao dos mecanismos de participao, deliberao e controle social sobre a
alocao de recursos e definio de prioridades124. Secundariamente, e algumas vezes at
mesmo em decorrncia das caractersticas j citadas, tambm podemos apontar como
componentes da concepo deste modelo: a busca de incluso, nos programas habitacionais,
das populaes, que adquirem sua renda trabalhando no mercado informal. Ou que habitam
moradias irregulares. Ou, em reas no regularizadas das cidades.
Quanto ao financiamento, Arretche e Rodriguez125 apontam que houve uma abertura
aos investimentos privados, com a busca de utilizao de recursos externos e a exigncia de
contrapartida financeira por parte dos municpios e estados. Isso avanava no sentido do
estabelecimento de instrumentos de co-financiamento da poltica habitacional. Neste modelo,
a esfera federal se propunha a assumir um papel predominantemente normativo e de fomento.
Com o estabelecimento de uma distino entre as funes, de regulao e controle dos
programas habitacionais, realizadas pelo poder pblico; e as de execuo dos servios, tpicas
do agente instrumental, onde havia abertura participao da iniciativa privada. Os mesmos
autores mostram que no incio desse perodo uma nova sistemtica de alocao de recursos

122
BONDUKI , Nabil G. Poltica habitacional Del Rgimen Militar al gobierno de Lula: desafios e impasses,
Ciudad y Territorio Estudios Territoriales, XXXVII (145-146), 2005 p.656, aponta que os programas
habitacionais e urbanos que compunham a poltica habitacional do governo Fernando Henrique continuaram
funcionando. Aqui no abarcaremos o governo Lula.
123
CARDOSO, J. Celso e JACCOUD, Luciana. Polticas Sociais no Brasil: organizao, abrangncia e tenses
da ao estatal in JACCOUD, Luciana (org.) Questo Social e Polticas Sociais no Brasil Contemporneo.
IPEA, Braslia, 2005, p.243
124
idem
125
ARRETCHE, Marta e RODRIGUEZ, Vicente (org.). Descentralizao das polticas sociais no Brasil.
FUNDAP, FAPESP: So Paulo; IPEA: Braslia, 1999.

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do FGTS foi implementada. Nesta nova sistemtica, o Ministrio do Planejamento e


Oramento, atravs da Secretaria de Poltica Urbana (Sepurb) definia os setores que seriam
priorizados pelos programas federais. Instncias colegiadas selecionavam, hierarquizavam e
acompanhavam, no mbito estadual, os projetos a serem executados. Essas instncias eram
constitudas com representao paritria entre os representantes do estado da federao
referente, dos municpios que o compunham, e de sua sociedade civil. Estados que no
possussem esta instncia tinham sua verba destina pela Sepurb, porm, apenas metade
dela126.

1.4.2 Programas Habitacionais no Perodo

Pode-se dividir os programas elaborados e implementados a partir da poltica


habitacional, que se constitui no primeiro governo Fernando Henrique, em trs grupos127. O
primeiro grupo composto por programas voltados melhoria do funcionamento do mercado
de habitaes. Visava principalmente a faixa de renda superior a doze salrios mnimos,
atravs da reformulao da legislao e do apoio ao desenvolvimento institucional e
tecnolgico do setor. Os principais programas desse grupo eram: o Programa Brasileiro de
Qualidade e Produtividade Habitacional, o Sistema Nacional de Certificao e o Sistema
Financeiro Imobilirio, destinado este a superar os impasses que imobilizaram o SFH.
O segundo grupo era composto por programas destinados ao financiamento, em alguns
casos a fundo perdido, da recuperao de reas habitacionais degradadas ocupadas
principalmente por populaes de at trs salrios mnimos de renda. Dar-se-ia atravs da
melhoria ou construo de habitaes e infra-estrutura urbana. Os principais programas nesse
grupo eram o Pr-Moradia e o Habitar-Brasil, muito parecidos em seu desenho. Os estados e
municpios apresentavam projetos aos rgos federais. Estes, mediante avaliao, decidiriam
acerca da liberao ou no de recursos. Uma vez aprovado e liberado o recurso, o poder
pblico local realizava as melhorias, sem a necessidade de contrapartida financeira por parte
dos beneficirios. As principais diferenas entre os dois programas advinham da diversidade
de origem dos recursos utilizados em seus financiamentos. O Habitar-Brasil, que foi criado no
contexto da preparao da 2a Conferncia das Naes Unidas para Assentamentos Humanos

126
Essa norma , na verdade, uma espcie de punio ao estado que no aderir nova sistemtica de
ordenamento de funes idem, p.86
127
A partir dos trabalhos dos trabalhos j citados, principalmente os de: CARDOSO, JACCOUD, SANTOS e
BONDUKI.

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(Habitat II)128, era financiado por recursos de origem fiscal do OGU. Seus financiamentos
fundo perdido tinham sua disponibilidade definida pelo Congresso Nacional. J o programa
Pr-Moradia era financiado com recursos advindos do FGTS, com disponibilidade e liberao
submetida, portanto, aos seus critrios tcnicos. Estes garantiriam o ressarcimento dos
recursos ao Fundo. Por isso, para a utilizao de seus recursos, era necessria, por parte dos
estados e municpios, a comprovao de sua capacidade de pagamento. Tal limitou
consideravelmente a capacidade de atendimento do programa. Em 1998, o Pr-Moradia foi
praticamente paralisado, devido s srias restries que foram criadas aos financiamentos para
o setor pblico, por conta do ajuste fiscal j mencionado. Os dois programas foram criticados
por seu carter assistencialista quanto ao beneficirio final. Alm disso, eles foram criticados
tambm por limitarem sua atuao reduo do dficit qualitativo, uma vez que ambos
destinavam apenas uma pequena parcela dos recursos de cada projeto construo de novas
unidades.
O terceiro grupo era composto por programas de financiamento de longo prazo,
destinados populao de renda familiar entre trs e doze salrios mnimos. O principal
programa era o Carta de Crdito FGTS. Ele consumiu, de 1995 a 2003, cerca de 85% dos
recursos administrados pela Unio e destinados ao setor habitacional. Este programa tinha
duas modalidades de funcionamento: uma era a Carta de Crdito Individual. Esta era um
crdito direto ao consumidor, destinado compra de material de construo, para reforma ou
construo de um imvel, ou compra de um imvel usado. Para acess-lo, o individuo
procurava uma agncia da CEF, onde tinha de comprovar, que sua renda estava entre trs e
doze salrios mnimos, que no possua nenhum imvel na regio onde morava e que tinha
capacidade de pagamento. Ou seja, o valor da prestao mensal no ultrapassava 30% de sua
renda. O governo, atravs da CEF, flexibilizou os mecanismos de comprovao de renda, de
modo a atender populao que auferisse renda do setor informal da economia. Aprovado o
financiamento, o banco emitia uma carta, que garantia ao cidado, por um ms, um crdito a
ser utilizado na: compra de um imvel usado, ou na compra de material para construo ou
reforma. Esta modalidade do programa foi criticada nas duas aplicaes possveis de seus
financiamentos. A compra de imveis usados criticada por gerar pouca atividade econmica;
e a compra de material de construo por estimular

a autoconstruo, esta magnfica frmula que o capitalismo dependente


deflagrou para rebaixar o custo de reproduo da fora de trabalho,

128
Cujo, parte dos antecedentes comenta-se na nota de rodap 45.

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compatibilizando uma alta taxa de acumulao com salrios crescentemente


deteriorados129.

Contribuiria assim para a manuteno do reconhecidamente danoso padro perifrico


de crescimento urbano, que vem gerando cidades marcadas pela expresso urbana da
segregao social.
A segunda modalidade era a Carta de Crdito Associativo. Esta, na prtica, se
converteu em um mecanismo pelo qual o setor privado, a incorporao imobiliria, pde
captar recursos do FGTS com o fim de aplic-los na produo de habitaes novas. Se no
SFH, eram os recursos do SBPE que financiavam as operaes da incorporao imobiliria,
no governo FHC, seriam os recursos do FGTS. Cabe lembrar que os juros do FGTS eram
menores que os de mercado, embutindo assim um subsdio nos financiamentos do programa.
Os recursos do FGTS, antes, no regime dos militares, eram utilizados principalmente no
subsistema BNH-FGTS, que como vimos, era voltado produo de habitaes sociais. Aqui
eles passam a ser utilizados num mecanismo de financiamento estvel e seguro da
incorporao imobiliria. O programa Carta de Crdito Associativo distribuiu as atividades
necessrias produo do empreendimento habitacional, da mesma forma que os antigos
programas do subsistema SBPE do SFH e do Plano C dos IAPs. Nele, o Estado entra como
agente financeiro, e iniciativa privada como agente promotor e instrumental.
Em 1999, foi criado o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), voltado
inicialmente populao com renda familiar entre trs e seis salrios mnimos. Este programa
utilizou os recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR). Este Fundo era composto
por recursos oriundos do FGTS, em sua maior parte, e outros recursos no onerosos
provenientes do FAS, FINSOCIAL, FDS e PROTECH. Ele era utilizado para adquirir
unidades habitacionais que eram destinadas ao arrendamento residencial. Estes imveis,

so arrendados aos beneficirios do programa por quinze anos, quando, ento,


estando o arrendatrio em dia com as suas obrigaes, poder efetivar a compra
do referido imvel, com os valores j pagos durante o prazo de contrato130.

Como mais a frente, no captulo 5, abordamos uma experincia em que um grupo do


movimento de moradia interagiu com a CEF na realizao de um empreendimento do PAR.
Convm aqui nos aprofundarmos um pouco mais em sua exposio. O PAR tem duas

129
KOWARICK, Lcio. A espoliao urbana. Paz e Terra, Rio de Janeiro, 1979, p.61
130
Fala de Paulo Galli, Gerente de Apoio ao Desenvolvimento Urbano no Estado de So Paulo da CEF, na mesa
Poltica urbana e poltica habitacional no centro: programas e recursos existentes, em 26 de Junho de 2001, in
COMISSO DE ESTUDOS SOBRE HABITAO NA REA CENTRAL. Relatrio Final, Cmara Municipal
de So Paulo, So Paulo, 2001, p.74

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modalidades, uma destinada construo de novos empreendimentos habitacionais,


geralmente localizados na periferia das cidades, e outra voltada reforma de edifcios usados.
Esta ltima foi a modalidade utilizada na produo do empreendimento que se tratar adiante.
Essas modalidades do programa foram sendo adequadas, ao longo dos seus anos de
funcionamento. Atualmente o PAR tem no Ministrio das Cidades o seu agente gestor, a
quem cabe estabelecer as diretrizes, regras e demais condies que regem a aplicao dos
recursos do programa. Os estados e municpios participam do programa com as
responsabilidades de: (a) identificar os locais para implantao dos projetos; (b) indicar as
famlias a serem beneficiadas; (c) promover aes facilitadoras e redutoras dos custos de
implantao dos projetos. Tais como reduo de tributos, contribuies e taxas e, aportar
recursos financeiros, bens ou servios economicamente mensurveis, que sejam necessrios
realizao das obras e servios do empreendimento. CEF cabe operacionalizar o programa
e gerir o FAR. s empresas do ramo da construo civil cabe formular e apresentar CEF os
projetos propostos para as reas contempladas pelo programa, e executar as obras, sejam elas
de construo de um novo edifcio, de reforma de um imvel, ou de recuperao de um
empreendimentos. Uma vez ocupado o empreendimento, cabe a empresas do ramo de
administrao imobiliria, credenciadas pela CEF, administrar os contratos de arrendamento,
os imveis e os condomnios. Assim, nele a iniciativa privada responsvel por quase todas
as tarefas do agente instrumental e promotor. Destas apenas a seleo de famlias fica a cargo
do poder pblico131.
A CEF limita a ao do programa a determinadas reas de atuao, definidas
territorialmente. Podem ser reas de atuao aquelas que estejam inseridas nas regies
metropolitanas e nos centros urbanos de grande porte, includas a todas as capitais estaduais.
Por centros urbanos de grande porte, a CEF entende os municpios com populao urbana
acima de 100 mil habitantes, tendo por base o Censo Demogrfico 2000 (Fonte IBGE). No
caso destas cidades, as reas de atuao foram selecionadas pela CEF, em parceria com o
poder pblico e a sociedade civil organizada. J nas capitais e regies metropolitanas
abrangidas pelo PAR, caso de So Paulo, as reas de atuao foram selecionadas pelos
governos federal, estadual, e municipal, em parceria com a CEF, e divulgadas por meio de
Editais publicados no Dirio Oficial da Unio. Segundo a CEF, na identificao das reas
atuao para implantao do PAR,

131
Afinal, apesar do poder pblico dar os parmetros que delimitam as opes quem as realiza a iniciativa
privada. Seguindo suas preferncias, baseadas na busca do lucro.

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so observados os seguintes parmetros, isolados ou conjuntamente: insero


na malha urbana, existncia de infra-estrutura bsica (gua, soluo de
esgotamento sanitrio, energia eltrica, vias de acesso e transportes pblicos),
facilidade de acesso a plos geradores de emprego e renda, viabilidade de
aproveitamento de terrenos pblicos, favoream a recuperao de reas de risco
e ambiental132.

Para ter acesso aos recursos do PAR, a empresa construtora proponente deve
apresentar a CEF uma proposta de aquisio e produo de um empreendimento, inserido
necessariamente numa rea de atuao. Esta submetida anlise tcnica e de risco. A rea
til mnima das unidades de 37 m, exceto nos projetos de reforma que so analisados
individualmente. A tipologia mnima das unidades de 02 quartos, sala, cozinha e banheiro.
As unidades habitacionais devem apresentar o seguinte padro mnimo: piso cermico ou
ardsia, azulejo nas paredes molhadas de box, pia, lavatrio e tanque, vos de porta com folha
em todos os cmodos; revestimento e pintura internos e externos, compatveis com o padro
da unidade; nas unidades horizontais usar telha cermica, laje de teto nos banheiros e forro
nos demais cmodos; calada em todo o permetro da edificao. O prazo de execuo das
obras limitado a, no mximo, 18 meses, contados da data da assinatura do contrato. O valor
de aquisio 133 de cada unidade no pode ultrapassar R$ 22.400,00, devendo ser inferior ao
valor de mercado do imvel, que limitado a R$ 35.000,00. Nos municpios que integram a
regio metropolitana dos Estados do Rio de Janeiro e So Paulo, o valor mximo de aquisio
pode ser at R$ 28.000,00. Tambm efetuada uma anlise jurdica do vendedor do imvel,
da construtora proponente, bem como da regularidade e legalidade da documentao do
empreendimento. A liberao dos recursos pelas obras executadas na construo ou
recuperao feita em parcelas mensais, creditadas na conta corrente da empresa construtora.
Tal condicionado ao cumprimento do cronograma fsico-financeiro da obra. Aps a
concluso do empreendimento, as unidades so arrendadas s famlias que atendem aos
requisitos do programa. Apesar do poder pblico local identificar as famlias a serem
beneficiadas pelo programa, a CEF que realiza a seleo dos arrendatrios por meio da
anlise cadastral, nos sistemas de proteo ao crdito, da apurao da renda familiar bruta e da
margem de renda disponvel para comprometimento com as despesas de arrendamento (at
30%). O valor inicial da taxa de arrendamento da unidade habitacional igual a 0,7% do valor
de aquisio do imvel. Esta reajustada anualmente pelo ndice de atualizao aplicado aos
depsitos do FGTS na data de aniversrio do contrato. O atraso no pagamento da taxa de

132
cite da cef: www.cef.gor.br
133
Corresponde ao somatrio dos custos do terreno, obras, inclusive BDI, seguro garantia executante construtor
e de risco de engenharia, ITBI, e se for o caso e despesas de legalizao.

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arrendamento por mais de 60 dias consecutivos motivo para retomada imediata do imvel,
sem direito devoluo de valores pagos, a ttulo de taxa de arrendamento.
Entre os pesquisadores do tema das polticas habitacionais em nvel federal consenso
que, no perodo que vai de 1995 a 2003, foram limitados os impactos sociais dos programas
direcionados aos segmentos de mais baixa renda. Para Nabil, esse perodo caracterizou-se
pela consolidao de uma viso bancria do financiamento habitacional. A CEF,
aparentemente preocupada em evitar a depreciao do FGTS, passou a favorecer a concesso
de crditos em condies de maior garantia e de mais fcil acompanhamento. Da sua
preferncia pelo financiamento compra de imveis usados, que consumiu 42% do total de
recursos destinados habitao.

De uma forma geral, se pode dizer que se manteve ou at se acentuou uma


caracterstica tradicional das polticas habitacionais no Brasil, quer dizer, uma
ateno favorecente s classes de renda mdia. Entre 1995 e 2003, 78,84% do
total dos recursos foram destinados famlias com renda superior a cinco vezes o
salrio mnimo, todavia, somente 8,47% foram destinados para a baixssima
renda (at 3 salrios mnimos) onde se concentra 83,2% do dficit
quantitativo134.

O PAR Reforma um bom exemplo desta viso bancria do financiamento


habitacional aplicada s habitaes sociais, e das limitaes que ela gera nessa poltica. Assim
apesar de ser um programa destinado ao atendimento da demanda habitacional da populao
de baixa renda, este programa visivelmente submetido ao princpio da auto-sustentao
financeira da atividade. Exemplos dessa submisso so: (a) a pequena parcela que os recursos
no onerosos representam no total do FAR, menos de um quinto do total; (b) a facilidade com
que o imvel pode ser retomado sem as complicaes dos contratos financiamento; (c) a
verificao do histrico de pagamento dos beneficirios nos sistemas de segurana do crdito.
Por outro lado, o programa inovador, por buscar implementar seus empreendimentos em
reas j consolidadas do tecido urbano. Esta atuao do programa coerente com um combate
segregao social nas cidades. Isto na histria das polticas habitacionais em nvel federal
indito, e at mesmo contraditrio com relao ao sentido de impulso segregao que essas
polticas tradicionalmente tm. Penso tal como demonstrado ao longo deste captulo. Assim
sendo, apesar do perodo, que vai de 1995 a 2003, se caracterizar por sepultar a exclusividade
do princpio da auto-sustentao financeira na promoo de habitaes sociais, atravs da

134
BONDUKI , Nabil G. Poltica habitacional Del Rgimen Militar al gobierno de Lula: desafios e impasses,
Ciudad y Territorio Estudios Territoriales, XXXVII (145-146), 2005, p.657

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utilizao dos recursos do OGU, no setor mais inovador desta poltica135, e com melhores
resultados no combate a segregao social, o referido princpio ainda foi mantido. Assim o
PAR carrega aquela marca da necessidade atuarial dos fundos, que surgiu no modelo
corporativista de produo de habitaes sociais. O PAR pode ser inovador, mas ainda uma
promessa frente aos avanos j possibilitados pelo desenvolvimento da poltica federal de
habitao popular. A saber, a possibilidade da utilizao de recursos de financiamento da
produo a fundo perdido.

1.5 Consideraes Finais

Por fim, cabe um comentrio, acerca das relaes do autoritarismo com os direitos
sociais, no caso, com o desenvolvimento de uma poltica habitacional. A introduo desta
poltica se deu num momento de autoritarismo, o Estado Novo, alterando-se pouco na
experincia democrtica que o sucedeu. Sua primeira grande transformao, que a ampliou,
tambm se deu num momento de forte autoritarismo. Os dois modelos resultantes destes
momentos se caracterizam pela parceria, quase que exclusiva, do Estado com um determinado
ator social no estatal. No primeiro caso, com os sindicatos oficiais, no segundo, com a
iniciativa privada. O novo modelo, constitudo a partir das profundas transformaes
ocorridas na poltica e na produo habitacional em nvel federal, a partir da consolidao
democrtica, foi o primeiro que nasceu em um ambiente poltico no autoritrio.
Este foi o primeiro modelo em que o Estado estabeleceu parcerias com diversos atores
sociais, e no apenas com os de sua preferncia. Nele, houve o desenvolvimento da parceria
com a sociedade civil, principalmente no que se refere ao direcionamento e acompanhamento
dos recursos. Houve o desenvolvimento de parcerias com os governos municipais e estaduais.
A parceria com a iniciativa privada, sempre havia se dado no que tangia s atividades do
agente instrumental. No que se referia s atividades do agente promotor, esta parceria ao
surgir limitava-se aos programas habitacionais destinados a gerar receitas para os IAPs (Plano
C). Assim, o processo de acumulao da iniciativa privada era financiado com vistas a
ampliar o valor das reservas financeiras garantidoras dos direitos sociais dos trabalhadores, no

135
Esta tese referente ser melhor debatida no captulo 4.

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caso os fundos previdencirios136. Indiretamente isto ampliava as possibilidades de


financiamento da produo de habitaes socais (Planos A e B).
Com os militares, a produo habitacional ganhou novo status. Tamanho status que
chegou a participar da depreciao do valor atuarial dos fundos que a financiavam, corroendo,
assim, o princpio que a estruturara. Neste perodo, a parceria com a iniciativa privada nas
atividades do agente promotor foi elevada condio de principal forma de realizao da
produo habitacional pblica. Sua produo foi financiada principalmente pelos recursos do
Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimos. Na nova Repblica sua produo passou a ser
financiada principalmente por uma das reservas garantidoras dos direitos sociais dos
trabalhadores, neste caso o FGTS. Assim, quando esta parceria havia surgido ela destinava-se
a ampliar o valor destas reservas, agora estas reservas destinavam-se a ampliar esta parceria.
No governo FHC ela se tornaria a principal forma de produo de habitaes sociais.
Entretanto, aqui no pudemos explorar profundamente os processos que levaram
constituio destas diversas parcerias. Limitamo-nos, a apenas indicar a constituio desta
situao, a partir das aes de diferentes administraes.

136
Tal como vimos as burocracias dos IAPs eram zelosas com relao manuteno do valor atuarial dos fundos
previdencirios.

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Captulo 2

Este captulo aborda a poltica e a produo habitacional do Governo Estadual de So


Paulo, de 1946 a 2006. O modelo vigente, que emerge da anlise deste longo perodo,
caracteriza-se pela (1) predominncia da utilizao de um tipo de recurso, oramentrio, sem
chegar exclusividade no uso deste tipo; (2) por uma diversidade das formas de atendimento
e das parcerias realizadas com outros atores sociais, estatais ou no, na operacionalizao
destas formas de atendimento; e, (3) pela forte preferncia estatal por uma determinada
parceria, na realizao da sua poltica e produo habitacional, aquela estabelecida com a
iniciativa privada. A semelhana desta caracterizao com o modelo que emergiu da anlise
do ltimo perodo da atuao habitacional do nvel federal, apresentado no item 1.4, notvel.
Entretanto, h um estranhamento desta semelhana, que funda-se na principal tese acerca da
produo habitacional estadual em So Paulo. Ela foi apresentada por Arretche, em seu artigo
Poltica Habitacional entre 1986 e 1994. Demonstra a autonomizao do sistema estadual
da habitao de So Paulo em relao esfera federal, ao longo da dcada de oitenta137. E
aqui estrutura-se como questo analtica a partir da constatao de decorrncias diretas da
opo realizada por um determinado tipo de recurso no financiamento da produo
habitacional. Trata-se daquele sobre as possibilidades de atendimento de um determinado
modelo habitacional. Ao longo do captulo anterior, analisaram-se estas decorrncias atravs
da persistncia do princpio de auto-sustentao financeir, na produo de habitaes sociais
em nvel federal. Neste captulo, pde-se examinar de forma mais aprofundada os diferentes
momentos dos processos que levaram constituio do atual modelo de poltica e de
produo habitacional paulista. semelhante ao que se desenvolveu no nvel federal, aps a
redemocratizao, apesar de ser-lhe autnomo. Possui, como principal fonte recursos
significativamente distintos daqueles do modelo federal. Este exame mais aprofundado foi
propiciado principalmente pela inexistncia de rupturas no que se refere organizao pblica
responsvel por esta produo estadual. Tambm foram fundamentais os dados disponveis
referentes produo habitacional138. Dito de uma forma simples, como que partindo de um

137
Tal como veremos na seo 2.2.2 e n o item 2.3, hoje esta tese ainda se sustenta.
138
Os dados brutos referentes produo habitacional da CDHU, e suas antecessoras, que utilizamos para
desenvolver as nossas anlises, esto disponveis em duas tabelas no site da CDHU: Unidades Habitacionais
Entregues Gesto de Governo e Unidades Habitacionais Comercializadas no Estado de So Paulo. Apesar
das duas tabelas totalizarem o mesmo nmero de unidades habitacionais, a primeira tabela fornece o nmero de

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lugar semelhante, o modelo do SFH, os dois Governos, o Federal e o Paulista, chegaram a


modelos to semelhantes.
Em sua anlise, ao apresentar aquela tese, Arretche parte da desestruturao do
sistema federal da habitao, SFH/BNH e da crise do FGTS para explicar o desenvolvimento
de um sistema estadual de habitao social autnomo:

O governo do Estado de So Paulo reagiu a essa situao criando condies


institucionais e financeiras para uma progressiva autonomizao das bases de
formulao e implementao da poltica social de habitao.(...) Dito de outro
modo, constitui-se, no Estado de So Paulo, um sistema estadual da habitao
dotado de fontes vinculadas de recursos, instituies especificamente voltadas
para essa finalidade e programas habitacionais com desenho, sistema de crdito
e mecanismo de acesso prprios. A gesto desse sistema indica, contudo, forte
centralizao do processo de deciso nas instncias estaduais, em detrimento das
possibilidades de participao das prefeituras municipais.139

Para organizar esta exposio sucinta da poltica e dos programas de habitao social
desenvolvidos pelo Governo Estadual de So Paulo, utilizou-se uma diviso do Estado em
diferentes atores sociais e uma periodizao desta histria. Esta diviso gera no nvel estadual
dois atores internos ao Estado. O primeiro ator encarnado pelas diferentes administraes
que estiveram frente do Governo do Estado de So Paulo. As polticas habitacionais, os
programas e o sistema de subsdios implantados ou mantidos por estas diferentes
administraes baseiam a anlise deste. O outro ator o conjunto de organizaes pblicas
que se sucederam, e foram responsveis pela produo habitacional no Estado de So Paulo.
Buscar-se-, atravs da bibliografia disponvel, acompanhar o debate interno a esta
organizao, apontando as preferncias deste ator e seu processo de formao. Atualmente, a
Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) a

unidades habitacionais entregue por ano e por gesto, pela CDHU. A segunda fornece o nmero de unidades
habitacionais comercializadas por cada programa nos perodos 1967-1994, 1995-2002 e 2003-2006. Esta
periodizao no coincidia com a utilizada em nossas anlises, o que no permitia calcular o nmero de unidades
habitacionais entregue por ano e por programa habitacional. Isto seria o dado mais desejvel. Com o fim de
reduzir esse problema, optou-se por expor os dados organizados segundo sua fonte. Assim, ao tratarmos dos
volumes de unidades habitacionais entregues nos diferentes perodos, utilizam-se os dados referentes a unidades
habitacionais entregues. Quando, se trata da distribuio das unidades habitacionais entre os diferentes
programas habitacionais e modalidades de execuo, utilizam-se os dados referentes unidades habitacionais
comercializadas. Mesmo assim, para desagregarem-se os dados de alguns perodos, tornou-se necessrio a
utilizao de tabelas, presentes em estudos da bibliografia referente ao tema, e, que sero oportunamente citados.
139
ARRETCHE, Marta. Poltica Habitacional entre 1986 e 1994 in ARRETCHE, Marta e RODRIGUEZ,
Vicente (org.). Descentralizao das polticas sociais no Brasil, So Paulo FUNDAP, FAPESP; Braslia IPEA,
1999, p.104-105

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herdeira dessa tradio, tal como, ela aponta em sua Histria da CDHU disponvel em seu
site140.
A periodizao que aqui se utiliza divide esta histria em quatro perodos. O segundo e
o quarto perodos, delimitam os principais anos de atuao dos modelos que a tese de
Arretche prope. Esto analisados na seo 2.2.2 e no item 2.4. O primeiro perodo, que vai
de 1949, ano da fundao da Caixa Estadual de Casas para o Povo (CECAP), at 1966. Ele se
caracteriza pela criao e inatividade da CECAP. Ele foi includo com base nas preocupaes
que levaram incluso do perodo 1930-1964, na anlise da atuao habitacional do nvel
federal. Notadamente importa no que se refere importncia dos momentos fundadores para o
desenvolvimento das polticas sociais. A anlise deste perodo constatou a inexistncia de
influncias diretas do modelo corporativista na poltica habitacional paulista. O segundo
perodo vai de 1967, ano em que a CECAP comeou efetivamente a funcionar, at 1982. Ele
caracteriza-se por um profundo controle do Executivo federal sobre o governo estadual
paulista. Houve a determinao da produo habitacional estadual por dinmicas federais.
Esta levou formao da preferncia pela parceria com a iniciativa privada na organizao
pblica estadual de produo habitacional, na poca, a Cecap. O terceiro perodo busca
delimitar a fase de transio da poltica e da produo habitacional estadual, do SFH para um
sistema habitacional estadual autnomo. Tal como ver adiante, este processo foi um
continuum, em que a crise do modelo anterior conviveu com a busca de alternativas. Esta
levou ao desenvolvimento do novo modelo. Este perodo de transio abarca os anos que vo
de 1983 a 1989, e, se caracterizou tambm pelo surgimento da utilizao de diversos tipos de
recursos para o financiamento da produo habitacional. Deram-se novas parcerias do Estado,
em nvel estadual, com outros atores sociais, no federais, estatais ou no. E marca-se pela
manuteno da preferncia de parceria com a iniciativa privada, formada esta no perodo
anterior, mas, atualizada neste.

140
A Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo tal como a conhecemos
hoje, veio substituir, com seus ativos, passivos e projetos em andamento, instituies com objetivos muito
semelhantes que j foram designadas por diferentes nomes e cuja interveno, polticas de atuao e vinculao
hierrquico-institucional evoluram com o tempo. site

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Grfico 2 Total de Unidades Habitacionais Entregue pela CDHU a cada Ano (1966-2006)

TOTAL UHS ENTREGUE PELA CDHU


A CADA ANO (1966-2006)
60000

50000

40000
total uhs

30000

20000

10000

0
66

68

70

72

74

76

78

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00

02

04

06
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20

20

20
ano

Fontes 1 Unidades Habitacionais Entregues Gesto de Governo, site


http://www.habitacao.sp.gov.br/aplicacoes/internauta/perfil/oferta/uh_gestao.pdf posio 15/02/2008

O quarto e ltimo perodo se daria a partir de 1990. A ento Companhia de


Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU), passa a ter, como
fonte estvel de recursos, uma receita oramentria vinculada equivalente ao aumento de um
ponto percentual no ICMS. Um recurso muito mais flexvel que uma poupana compulsria,
por no ser submetido necessidade de manuteno atuarial do valor do fundo. Estavam,
assim, fora dos limites impostos pelo princpio da auto-sustentao financeira da atividade.
Este ltimo perodo se caracteriza por acentuado aumento na produo da Companhia, como
se pode ver no Grfico 2 Total de Unidades Habitacionais Entregue pela CDHU a cada
Ano (1966-2006), acima. Nele, ocorre a consolidao da autonomizao do sistema
habitacional estadual em relao ao federal. E h preponderncia da utilizao dos recursos do
ICMS. Entretanto, sem se dar a sua exclusividade. Caracteriza-se tambm pela diversificao
das formas de atendimento; pela manuteno de parcerias do Estado com diversos atores, na
implementao da poltica e da produo habitacionais em nvel estadual, em So Paulo; e,
pela consolidao da preferncia pela parceria com a iniciativa privada

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Tabela 1 Unidades Habitacionais Entregues pela CDHU 1967-2006


UNIDADES HABITACIONAIS ENTREGUES PELA CDHU 1967-2006
Total de
contribuio do
perodo uhs mdia anual
perodo(%)
entregues
1967-1982 29.381 7,18 1.836,31
1983-1989 31.135 7,61 4.447,86
1990-2006 348.505 85,20 20.500,29
mdia anual geral 10.487,72
total geral 409.021
Fontes 2 Unidades Habitacionais Entregues Gesto de Governo, site
http://www.habitacao.sp.gov.br/aplicacoes/internauta/perfil/oferta/uh_gestao.pdf posio 15/02/2008

Como podemos ver na Tabela 1 Unidades Habitacionais Entregues pela CDHU


1967-2006 acima, os dois primeiros perodos em que efetivamente houve produo de
unidades habitacionais produziram quantidades muito prximas. Contriburam assim com
percentuais muito semelhantes para o total de unidades entregues pelo nvel estadual de
governo em So Paulo. Convm ressalvar que o primeiro perodo duas vezes mais extenso
que o segundo. A diferena na mdia de produo anual entre os dois perodos acentua a
diferenciao em dois momentos. O inicial (dentro do perodo 1967-1982) e o final (j no
perodo 1983-1989) de um processo de aumento da produo habitacional pelo nvel estadual
de governo. Este de fato foi contnuo, tal como veremos. Foi no terceiro perodo, apesar dele
ser pouco mais de quarenta por cento do total temporal, em que se produziu 85% do total de
unidades habitacionais. O fato da mdia anual de produo do perodo ser o dobro da mdia
de produo geral importante. Tambm foi muito maior que as mdias dos outros perodos.
Isto demonstra a diferena significativa do limite das possibilidades de cada um dos sistemas
de financiamento habitacional, isolados nos perodos 1967-1982 e 1990-2006. Entretanto,
pode-se dizer com base na anlise dos programas habitacionais e de sua produo, que estas
possibilidades foram captadas, em sua maior parte, pelo parceiro preferencial do Estado, a
iniciativa privada.

2.1 Origens da Cecap (1949-1966)

Esta nota aborda o perodo que vai de 1946 at 1966. Este perodo foi includo no
estudo, tendo por base as preocupaes que levaram incluso do perodo 1930-1964, na
anlise da atuao habitacional do nvel federal. Notadamente a que se refere importncia
dos momentos fundadores para o desenvolvimento das polticas sociais. Aqui se examina a
dinmica poltica do Executivo estadual neste perodo. Indica-se o sentido geral desta no
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perodo e o controle dos governadores sobre a poltica em seus estados. Comentam-se


rapidamente os governadores eleitos no perodo, e a criao da Caixa Estadual de Casas para
o Povo (Cecap). Apontam-se as questes que levam concluso de que sua criao
demonstrou o sentido das dinmicas polticas do Executivo estadual no perodo. Ou seja, foi
uma demonstrao de poder do governador paulista frente atuao da esfera federal.
Durante o Estado Novo, atravs daqueles mecanismos de centralizao expostos na
seo 1.1.1, o Executivo e o Legislativo estaduais foram eclipsados pela estrutura
administrativa do Executivo federal. Com a Constituio de 1946, voltou-se em parte ao pacto
federativo proposto na Constituio de 1891. Fra realizado, durante a Repblica Velha,
atravs da Poltica dos Governadores. Agora, dar-se-ia com menos autonomia do que
naqueles tempos, pois h um Estado nacional fortalecido, e uma Federao multipolar, ou
seja, no mais centrada no eixo So Paulo Minas Gerais, como na Repblica Velha.
Segundo Abrcio, nesse quadro, as relaes entre estados e Unio se estabelecem mediante
barganhas clientelistas, realizadas tanto no Congresso como na Burocracia federal141,
onde, o Executivo estadual tornou-se um ator poltico central. Segundo o autor, os
governadores controlavam os elos dos deputados federais, e candidatos a tal, com suas bases
eleitorais (deputados estaduais e lideranas locais). Alm disso, suas eleies articulavam as
eleies dos deputados federais, pois as eleies presidenciais no coincidiam com estas duas.
Assim, interessava aos candidatos a deputado concorrer colado a um forte candidato a
governador. Dito de outra forma, a centralidade dos governadores de estado, neste perodo, no
plano nacional, se deu em funo do controle que eles tinham sobre a poltica e a bancada
federal em seus estados. Ainda segundo o autor, este controle se dava tanto nos estados mais
agrrios, quanto nos mais industrializados:
Nos centros urbanos, (...), os governadores exerciam seu poder basicamente por
meio de polticas clientelistas, reforando a funo da mquina pblica estadual
de distribuidora [de] recursos aos aliados. Contudo, a disperso eleitoral, bem
mais presente nos centros urbanos, dificultava o controle do eleitorado e, por
conseguinte, dos deputados eleitos por essas reas. A soluo adotada,
particularmente por alguns governadores de So Paulo e da Guanabara, foi a
adoo de estratgias de poltica de massa, tais como o janismo e o lacerdismo,
que mesmo tendo diferenas entre si, envolviam algum grau de mobilizao
popular no estilo populista142
Curiosamente, quem inicia e termina este perodo frente do Executivo paulista
Adhemar de Barros. Ele, tal como vimos, havia sido derrotado na eleio presidencial de

141
ABRUCIO, Fernando Luiz. Os bares da federao os governadores e a redemocratizao brasileira.
Hucitec, So Paulo, 1998. p.52
142
Idem p.54-55

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1945. Dois anos depois venceria a primeira eleio com voto secreto para o governo estadual
paulista. Com a volta ao sistema partidrio pluralista, alm do PTB e do PSD, que surgiram
do campo getulista, surgiu da oposio ao getulismo a Unio Democrtica Nacional (UDN), e
da clandestinidade o Partido Comunista Brasileiro (PCB). Adhemar de Barros, que j havia
integrado as fileiras getulistas sendo interventor em So Paulo, a esta altura havia rompido
com elas e liderava uma mquina partidria, o Partido Social Progressista (PSP). Tal partido
era nascido da juno do Partido Republicano Progressista (PRP), com o Partido Nacional
Agrrio (PNA) mais o Partido Sindicalista (PS). O PSP, tal como o PSD, nascera da mquina
administrativa do Estado. Era porm, encabeado por Adhemar, ao invs de Getlio. Eleito,
sua administrao se notabilizou pela introduo de mtodos caracterizados pelo lema rouba,
mas faz com conotao quase positiva na cultura poltica do estado. Na rea da habitao,
em Outubro de 1949, fez aprovar a Lei n. 483. Esta criou a Caixa Estadual de Casas para o
Povo (CECAP). Uma autarquia subordinada a, ento, Secretaria do Trabalho, Indstria e
Comrcio. Esta tinha como objetivo declarado a produo habitacional.
Tal como se viu na seo 1.1.2 ao abordar-se a constituio da FCP, os artigos do
projeto inicial que criavam seus mecanismos de financiamento foram vetados pela ao de
grupos contrrios perspectiva de atuao que o projeto da FCP propunha. Aqueles artigos
instituiriam recursos extra-oramentrios como as principais fontes de financiamento da FCP.
No lugar destes mecanismos, foi criada uma contribuio obrigatria de 1% sobre o valor de
imveis adquiridos. Esta seria recolhida pelos governos estaduais, e repassada FCP.
Entretanto, esta cobrana no se realizou e este mecanismo foi extinto em 1951.
Quase sempre em vo, a FCP viu-se obrigada a fazer gestes junto aos
governos estaduais para tentar receber este imposto. A resistncia de alguns
governos era explcita, revelando desinteresse tanto em arrecadar o imposto
como em receber o benefcio. Este foi o caso de So Paulo, onde o governador
Adhemar de Barros solicitou o fechamento do escritrio regional da FCP. De
olho nos dividendos polticos e enfrentando nas principais cidades paulistas forte
crise habitacional, Adhemar de Barros pretendia ele prprio promover
empreendimentos habitacionais, tendo para isso criado a Caixa Estadual de
Casas Para o Povo Cecap em 1949143

Sua administrao, porm, no tomou nenhuma medida que viabilizasse as condies


necessrias para que a CECAP efetivamente pudesse produzir habitaes. Isso deixou a
autarquia praticamente em inatividade at seu segundo mandato.

143
BONDUKI, Nabil G . Origens da habitao social no Brasil: arquitetura moderna, lei do inquilinato e
difuso da casa prpria. Estao Liberdade/FAPESP, So Paulo, 1998, p. 122.

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Nas eleies de 1954, a mquina do PSP foi derrotada pela campanha do tosto contra
o milho, empreendida por Jnio Quadros (1955-1959). Jnio havia ganho, no ano anterior, a
eleio para a Prefeitura Municipal de So Paulo, com o apoio do governador Adhemar de
Barros. Este poca travava uma disputa interna ao PSP com o vice-governador, Lucas
Nogueira Garcez. Para inviabilizar a eleio de um poltico ligado a Garcez, resolveu ento
apoiar Jnio. Jnio se notabilizara por expressar as demandas dos bairros perifricos que se
expandiam cada vez mais na Capital, junto s bancadas pblicas. Seus comits de campanha
haviam se tornado, a partir de sua administrao frente da PMSP, as Sociedades dos Amigos
de Bairro de vrios bairros, ento mais perifricos que hoje. Jnio, um grande orador, centrou
sua campanha de 1954, nas crticas corrupo da administrao estadual. Enfatizou a
necessidade de uma moralizao da administrao pblica. Deixou seu mandato prestigiado,
elegendo seu sucessor, numa coalizo em que se associou aos cartolas da UDN. Unificou a
direita paulista contra a candidatura de Adhemar de Barros, lanada pela coligao PSP-PTB.
Como candidato, Jnio escolheu Carvalho Pinto (1959-1963), seu Secretrio das Finanas, e
ex-auxiliar jurdico do prefeito Prestes Maia (1938-1945). Ele, que tinha um perfil tcnico,
encabeava uma ampla coligao formada pelo Partido Trabalhista Nacional (PTN) com o
Partido Socialista Brasileiro (PSB), e apoiada pela UDN, pelo Partido Democrata Cristo
(PDC), pelo Partido Republicano (PR) e por setores dissidentes do PTB. O lema da campanha
de Carvalho Pinto foi mais administrao, menos poltica. No governo promoveu uma
centralizao administrativa da mquina pblica estadual, e um saneamento das finanas do
estado.
Com a eleio de Jnio para a presidncia, criou-se no estado de So Paulo uma
grande expectativa em torno das possibilidades de tal proximidade do estado com a
presidncia. Lembremos que desde a revoluo de 1930 os paulistas haviam sido afastados da
presidncia da Repblica. A eleio de Jnio era o retorno dos paulistas. Assim, a renncia de
Jnio abalou as relaes deste com o governador Carvalho Pinto. Ele afastou-se de Jnio, e
lanou como candidato sua sucesso, Jos Bonifcio Coutinho Nogueira, pela coligao
PTB-UDN-PR-PDC. Jnio, como no havia conseguido costurar um acordo entre as
diferentes faces janistas, viu-se obrigado a ser ele prprio o candidato ao governo do
estado, pela coligao do PTN com o Movimento Trabalhista Renovador (MTR). Isso, um
ano depois de sua renncia ao cargo de presidente. Adhemar, revigorado pela vitria eleitoral
de 1957, em que conquistara a Prefeitura Municipal de So Paulo, foi candidato pela
coligao do PSP-PRP-PSD. Esta era apoiada discretamente pelo PR, que lanara seu lder,
Laudo Natel, afinal vitorioso, como candidato prprio a vice-governador. Adhemar de Barros

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(1963-1966) nesta eleio abraou o conservadorismo, aproximando-se inclusive de Lacerda.


Foi eleito.
Ademar tomou posse em 1 de fevereiro de 1963, to logo investiu na sua
imagem de lder humanista, democrata cristo e incansvel combatente da
desordem, da instabilidade poltica e da subverso. Dizia: a Meta o Homem,
supervalorizando os ideais de ordem e progresso humano. Recebeu imediata
adeso de setores sociais conservadores e anticomunistas do Estado de So
Paulo, transformando-se em uma importante liderana civil em 1964, com
posies reacionrias contundentes em defesa da nova ordem144.

Entretanto este bom relacionamento do governador com o novo regime no durou


muito. O primeiro atrito se deu com a extino dos partidos e a implantao do sistema
bipartidrio (1965, AI-2). Adhemar passou a criticar publicamente a medida, acusando-a de
artificialismo, o que incomodava os militares. Em 1966, o estado de So Paulo no participou
das eleies para os executivos estaduais. Porm, esta eleio teve conseqncias para o
Executivo estadual paulista. O governador Adhemar de Barros apoiou publicamente os dois
candidatos oposicionistas vencedores, no Estado da Guanabara e em Minas Gerais. Esta
atitude colocou Adhemar na mira da linha dura da coalizo militar. Alguns de seus processos
na Justia foram retomados, outros foram abertos. O jornal O Estado de So Paulo fez uma
campanha de denncia de corrupo em sua administrao. Em Junho de 1966, o mandato de
Adhemar de Barros foi cassado, e seus direitos polticos foram suspensos por dez anos, com
base no AI-2. No seu lugar foi empossado o vice governador Laudo Natel (1966-1967). Na
administrao deste, no ano seguinte, 1967, a Cecap entregou suas primeiras 228 unidades
habitacionais145.

2.2 O modelo do SFH (1967-1982)

Esta nota aborda a poltica e produo habitacional do nvel estadual de governo


paulista, durante o perodo que vai de 1967 a 1982. Este perodo se caracterizou por profunda
determinao das dinmicas federais sobre as estaduais. Isto, tal como veremos, aconteceu
tanto em relao ao Executivo estadual, quanto em relao poltica e produo habitacional
paulista. Ambas as instncias acompanharam os movimentos do Executivo federal, sendo
mobilizadas por este, no processo legitimao do regime nos seus diferentes momentos. Tal

144
CARDOSO, Clia Costa. O Estado de So Paulo sob os Governos Militares (1963-1983). USP-FFLCH, So
Paulo, 2003, p61
145
Conforme Unidades Habitacionais Entregues Gesto de Governo, site
http://www.habitacao.sp.gov.br/aplicacoes/internauta/perfil/oferta/uh_gestao.pdf posio 15/01/2008

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como ser exposto nas prximas partes deste captulo, este perodo marcaria a atuao da
CDHU. O modelo do SFH implementado neste perodo, deixou dois legados Companhia: a
preferncia pela parceria com a iniciativa privada; e um descaso com relao inadimplncia
das prestaes dos financiamentos realizados.

2.2.1 Os governadores com possibilidades, ou as dinmicas do


Executivo Estadual Paulista de 1967 a 1982

Esta seo demonstra o controle do Executivo estadual pelo Executivo federal no


perodo que vai de 1967 a 1982. Isto foi realizado atravs da centralizao poltico-
administrativa do Estado promovida pelo governo militar. Aqui acompanha-se este controle
atravs da indicao dos governadores eleitos indiretamente no perodo. Argumenta-se a
afinidade de cada governador paulista com as preferncias da coalizo militar no poder em
cada momento.
O regime que se instala a partir do golpe-de-estado de 1964, no que se refere s
relaes federativas, foi um retorno centralizao do poder no mbito federal, em especial,
na presidncia da Repblica. Assemelhava-se quela que havia sido promovida no primeiro
governo Vargas. Abrcio denominou este arranjo federativo de modelo unionista-autoritrio
e apontou trs pilares dele: o financeiro, o administrativo e o poltico. O financeiro se deu pela
manuteno e ampliao do controle da Unio sobre as receitas e seu uso. O segundo buscava
uniformizar a atuao administrativa nos trs nveis, a partir de um planejamento centralizado.
Utilizava em grande medida a administrao indireta. E, o terceiro se dava atravs do controle
federal, principalmente da presidncia, sobre o processo de escolha dos governadores. Nos
anos que se sucedem ao golpe, perodo que o autor considera o apogeu do modelo, o
governador-tcnico era o perfil considerado adequado pelos militares aos ocupantes do
Executivo estadual. Isso at 1974. A partir destas eleies, e at 1982, Abrcio considera que
houve uma crise desse modelo. Segundo ele, a continuidade do processo de liberalizao do
regime passou a depender, cada vez mais, da legitimao pelas urnas dos setores militares que
a conduziam. Assim, o perfil desejado aos ocupantes do Executivo Estadual mudou. Eram
necessrios governadores que fossem capazes de auxiliar no processo de abertura, atravs da
arregimentao de apoio ao governo.
Em 1966, com a cassao de Adhemar de Barros, Laudo Natel assumiu o governo
paulista. Fez uma curta administrao, em que, se esforou para ser ele o eleito ao cargo de
governador pela Assemblia Estadual. Seus esforos, porm, foram em vo. Seu nome no foi

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aprovado pelos militares. Estes indicaram que a disputa deveria ocorrer entre Abreu Sodr e
Paulo Egdio146. O processo sucessrio paulista, neste momento, coincidiu com as
articulaes em torno da candidatura de Costa e Silva. Egdio era ligado aos castelistas e
focou sua campanha na conquista de sua indicao por Castello. Este, entretanto, afastou a
possibilidade da nomeao de um castelista para o cargo. Assim, quem foi indicado, depois
homologado na conveno da Arena, e eleito na Assemblia Estadual, foi Roberto Costa de
Abreu Sodr (1967-1971), ligado segundo os relatrios dos agentes da DEOPS turma da
pesada.
Para a eleio indireta de 1970, havia vrios candidatos indicao. Quem enfim
conquistou a indicao do Planalto, a homologao na conveno da Arena, e ganhou a
eleio na Assemblia Estadual, foi o sem possibilidades de 1967147, Laudo Natel (1971-
1975). Em 1974, foi a vez do outro derrotado de 1967 assumir o cargo de governador, Paulo
Egdio (1975-1979), homem de confiana de Geisel. Foi por este indicado como o candidato a
governador paulista. Sendo em seguida homologado na conveno da Arena, e eleito no
Colgio Eleitoral. Em 1978, o Planalto indicou novamente o agora desejado, Laudo Natel.
Desta vez, porm, a conveno da Arena no elegeu candidato o indicado. Paulo Maluf
(1979-1982), que havia ampliado seu quadro de correligionrios atravs de diversas viagens
que fizera pelo interior paulista, disputou a candidatura148. Ele a ganhou na conveno da
Arena, sendo, posteriormente, eleito governador. No ocupou o cargo at o final do mandato,
pois se afastou em 1982, para se candidatar a deputado federal. Visava candidatar-se
presidncia. Assim, seu vice, Jos Maria Marin (1982-1983), foi empossado. Nas eleies de
1982, Maluf lanou Reynaldo de Barros, prefeito de So Paulo, como candidato a governador
paulista, porm, este perdeu as eleies diretas para Franco Montoro, do PMDB.

146
Conforme DAESP. Fundo DEOPS/SP. Srie Dossi, n doc 50-Z-O-11381, apud CARDOSO, Clia Costa.
O Estado de So Paulo sob os Governos Militares (1963-1983). USP-FFLCH, So Paulo, 2003.
147
Aparentemente, os dois outros candidatos, Silvio Fernandes Lopes e Laudo Natel, no tm possibilidades de
indicao: so ambos no revolucionrios, e bastante ligados ao sr. A. de Barros. A luta dever ser, portanto,
entre os srs. Abreu Sodr e Paulo Egdio DAESP. Fundo DEOPS/SP. Srie Dossi, n doc 50-Z-O-11381,
apud CARDOSO, Clia Costa. O Estado de So Paulo sob os Governos Militares (1963-1983). USP-FFLCH,
So Paulo, 2003, p.69.
148
Entretanto, esse arranjo das foras polticas e o esquema das nomeaes indiretas foram se desestruturando
no contexto de abertura poltica, permitindo uma maior liberdade de ao aos polticos e uma maior proximidade
com suas bases eleitorais. As incurses de Paulo Maluf pelo interior do Estado de So Paulo, participando de
encontros com aliados da Arena, permitiram a ampliao de seu quadro de correligionrios, o que favoreceu a
sua ascenso ao governo nas eleies de 1978, derrotando Laudo Natel, candidato do Planalto. Idem, p.76.

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2.2.2 Poltica e Produo Habitacional no Estado de So Paulo de 1967


a 1982

Esta seo descreve a operacionalizao do SFH pela Cecap. Aponta ao longo desse
percurso, o grau de determinao das dinmicas federais na produo habitacional paulista
neste perodo. Esta profunda determinao levou ao estabelecimento na Cecap da preferncia
pela iniciativa privada, que, como sabemos, caracterizava o modelo do SFH. Tambm
caracterizava a produo habitacional paulista no perodo, quanto sua localizao e
distribuio dos recursos pelas diferentes faixas de renda. Como vimos149, de 1964 1967 foi
montado o Sistema Financeiro da Habitao (SFH). A Cecap, criada por Adhemar de Barros
em 1949, foi regulamentada apenas em 1964, na segunda administrao Adhemar de Barros
(1963-1966), pelo decreto 43.107. S em 1968 foram estabelecidas em So Paulo as
condies para uma efetiva produo habitacional pelo nvel estadual de governo. Em
Outubro de 1968, a Lei 10.262 autorizou a CECAP a obter financiamentos junto ao recm-
criado SFH.
Agindo sob os auspcios do BNH, a CECAP atuou como agente promotor do SFH nos
dois subsistemas que o compunham. Operava no subsistema SPBE com os recursos captados
pela Caixa Econmica do Estado de So Paulo (CEESP), e no subsistema BNH-FGTS com os
recursos do fundo de garantia emprestados pelo BNH. Em Dezembro de 1975, a Lei Estadual
905 transformou a CECAP, Caixa Estadual de Casas para o Povo, em CECAP, Companhia
Estadual de Casas Populares. Neste processo, esta organizao pblica deixou de ser uma
autarquia para se tornar uma sociedade annima por aes. Quase cinco anos mais tarde, em
Agosto de 1980, na administrao Paulo Maluf (1979-1982), o Decreto 15.468 desativava a
CECAP. E, em Janeiro de 1981, ainda na mesma administrao, o Decreto 16.512 alterou o
nome da CECAP para CODESPAULO - Companhia de Desenvolvimento de So Paulo150.

149
Ver item 1.2.2
150
Para facilitar a exposio, refere-se a esta organizao pblica neste perodo apenas como Cecap.

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Grfico 3 Total anual de emprstimos do BNH-FGTS e total anual de unidades habitacionais entregues pela
Cecap de 1967 a 1985

TOTAL ANUAL DE EMPRSTIMOS DO BNH E TOTAL ANUAL DE


UHs ENTREGUES PELA CACAP 1967 A 1985
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
total de emprstimos do BNH Uhs inauguradas pela Cecap

Fontes: 2 (BNH) SACHS, Cline. So Paulo: polticas pblicas e habitao popular. EDUSP, So Paulo, 1999, p.147; (Cecap) Unidades
Habitacionais Entregues Gesto de Governo, site http://www.habitacao.sp.gov.br/aplicacoes/internauta/perfil/oferta/uh_gestao.pdf posio
15/02/2008
No grfico Grfico 3 Total anual de emprstimos do BNH-FGTS e total anual de
unidades habitacionais entregues pela Cecap de 1967 a 1985 acima temos a curva que
representa o total anual de emprstimos realizados pelo BNH no pas inteiro, de 1967 a 1985,
sobreposta pela curva que representa o total anual de unidades habitacionais entregues pela
Cecap no estado de So Paulo. Desconsiderando-se assim, a diferena de escala das duas
produes, podemos ver que o comportamento de ambas apresenta uma variao quase que
idntica, expressando o profundo grau de determinao das dinmicas federais na produo
habitacional estadual em So Paulo no perodo. Em ambas as curvas temos dois movimentos.
O primeiro inicia-se num momento de aumento da produo, de 1967 a 1969. Em 1969, h
um ponto de inflexo, ao qual se segue uma tendncia de baixa que termina em 1974. A
partir de 1974, temos o segundo ciclo, que se inicia com um acentuado crescimento da
produo que tem seu pico em 1978, passando, da at 1982, no mesmo patamar de produo,
com certa instabilidade. A partir de 1982, h uma queda acentuada do patamar de produo
que se encerra com o fim do BNH em 1986. H um leve descolamento para baixo da curva da
Cecap nos anos de 1979 a 1981, durante a administrao Maluf (1979-1982), e em 1983, no
comeo da administrao Montoro (1983-1987). Talvez fruto do no total no caso do
primeiro alinhamento destes dois governadores paulistas com o Planalto.

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Tabela 2 Distribuio percentual das unidades habitacionais entregues pela CDHU por regio e por perodo
1967-2006

DISTRIBUIO PERCENTUAL DAS UNIDADES HABITACIONAIS


ENTREGUES PELA CDHU POR REGIO E POR PERIODO 1967-2006
1967-1982 1983-1989 1990-2006
CAPITAL 0,00 21,48 18,98
RMSP 15,93 6,62 12,36
INTERIOR 84,07 71,89 68,66
Fontes 3 Unidades Habitacionais Entregues Gesto de Governo, sit
http://www.habitacao.sp.gov.br/aplicacoes/internauta/perfil/oferta/uh_gestao.pdf posio 15/02/2008

O grau de determinao da produo habitacional do nvel estadual de governo, neste


perodo, pela esfera federal, tambm pode ser demonstrado pela localizao espacial das
unidades habitacionais resultantes desta produo estadual. A Tabela 2 Distribuio
percentual das unidades habitacionais entregues pela CDHU por regio e por perodo 1967-
2006 acima mostra isso. Nela, v-se que a CDHU, na poca Cecap, no produziu nenhuma
unidade habitacional na cidade de So Paulo neste perodo. Isso ocorreu devido centralidade
da esfera federal ento. Ela, atravs do BNH, coordenava a atuao dos nveis estadual e
municipal. A produo habitacional pblica na cidade de So Paulo era realizada pela Cohab-
SP. Assim, a produo da Cecap foi dedicada apenas a outros municpios do estado.
Posteriormente, com a autonomizao do sistema estadual de produo habitacional este
limite espacial desapareceria. Isso indicado pelos percentuais de distribuio das unidades
habitacionais por regio do estado nos outros perodos.
Esta produo habitacional foi realizada atravs de diversos programas habitacionais.
No subsistema SBPE-CEESP a Cecap produziu, at 1994, 16.355 unidades habitacionais151.
Sua atuao foi mais forte neste subsistema nos anos de 1977 e 1978. Neste subsistema, a
Cecap produzia os conjuntos habitacionais, selecionava as famlias a serem atendidas e
comercializava as unidades habitacionais. Entretanto, para serem atendidas pelo programa,
tornando-se assim muturias do SFH, estas famlias tinham que ser aprovadas pela Caixa
Econmica do Estado de So Paulo (CEESP). Esta, em conformidade com o desenho deste
programa do SFH, era a mutuante e, portanto, a responsvel pelos crditos e administrao at
a quitao. Atuava assim, neste subsistema, da mesma forma que a iniciativa privada. No
programa que operacionalizava o SBPE-CEESP as famlias eram subsidiadas pela no-

151
Neste caso a fonte : Unidades Habitacionais Comercializadas no Estado de So Paulo. A diferena entre os
nmeros provavelmente se deve a contratos de comercializao regularizados aps a pesquisa de Royer.

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incidncia do custo do terreno e da infra-estrutura urbana no valor total do financiamento


obtido junto ao SFH. Como vimos anteriormente, elas tambm acabaram sendo subsidiadas
pelo descompasso entre o reajuste das prestaes do financiamento e o do saldo devedor,
coberto pelo Fundo de Compensao pelas Variaes Salariais (FCVS), e pelos sub-reajustes
concedidos pelo Governo Federal em diversas ocasies. Tal como se aponta no irem 1.3, estas
aes do governo federal perecem ter conformado, na administrao pblica indireta
responsvel pela operacionalizao do SFH (aqui a Cecap) um descaso com relao
inadimplncia das prestaes. Isto traria conseqncias para o sistema habitacional paulista,
aps sua autonomizao, como veremos nas prximas partes do captulo.

Tabela 3 Unidades Habitacionais Comercializadas por programa no perodo 1967-1982


UHs COMERCIALIZADAS POR PROGRAMA NO
PERODO 1967-1982
Programa uhs %
CEESP 15.967 49,00
PLANHAP 14.562 44,69
PROFILURB 2.059 6,32
Total 32.588 100
Fontes 4 ROYER, Luciana de Oliveira, Poltica Habitacional no Estado de So Paulo: Estudo sobre a Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano, CDHU. (Dissertao de Mestrado), FAU-USP, So Paulo, 2002

No subsistema BNH-FGTS a Cecap e suas herdeiras, produziram um total de


152
28.193 unidades habitacionais. Sua atuao foi mais forte neste subsistema nos anos de
1979 e 1980. Diferentemente do subsistema SBPE-CEESP, o BNH-FGTS no Estado de So
Paulo estendeu suas atividades para alm de 1982. No perodo 1967-1982, e neste subsistema
que ora tratamos (BNH-FGTS), foram entregues 16.621 daquele total153. Em 1975, a Lei 905
havia transformado a Cecap em uma sociedade por aes. Isto lhe permitiu atuar junto ao
SFH como agente promotor e como agente financeiro do sistema. Operava com recursos do
FGTS repassados pelo BNH no mbito do Plano Nacional de Habitao Popular
(PLANHAP). Neste programa, como vimos, o BNH atuava como banco de segunda linha
definindo todas as normas reguladoras das operaes de repasse para a produo,
financiamento ao muturio e retorno de crditos. Os repasses eram feitos pelo BNH Cecap,
mediante a apresentao de projetos adequados poltica do Banco. Cecap cabia a
construo da unidade habitacional e sua comercializao junto ao consumidor final at a
quitao dos saldos devedores. Os subsdios eram os mesmos do subsistema SBPE.

152
idem
153
A soma da produo do Planhap com o Profilurb (Tabela 3 Unidades Habitacionais Comercializadas por
programa no perodo 1967-1982).

84
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No final deste perodo, em 1982, entrou em funcionamento no Estado de So Paulo o


programa PROFILURB. Este era um subprograma do PLANHAP, que buscava cumprir-lhe a
promessa, qual seja, atender a populao de baixa renda. Apesar de sua baixa produtividade,
este programa foi importante, por ter sido o primeiro que efetivamente atendia a populao de
baixa renda. Agia destinando-lhes um lote de terreno com infra-estrutura urbana bsica. Em
alguns projetos no Estado de So Paulo, o lote foi entregue com uma unidade sanitria ou com
uma parede hidrulica. Para a urbanizao desse lote, poderia ser empregada a fora de
trabalho das famlias beneficiadas, organizadas em mutiro pelo poder pblico. Tratava-se de
um mutiro no autogestionrio. O PROFILURB foi o primeiro programa habitacional em
So Paulo a ter uma modalidade de execuo definida. Era a modalidade de execuo Lotes
Urbanizados, onde era financiada a cesta de materiais necessrios urbanizao do lote.
Na Tabela 3 Unidades Habitacionais Comercializadas por programa no perodo
1967-1982 temos a distribuio da produo habitacional da Cecap, neste perodo,
distribuda pelos diversos programas habitacionais. Como pode-se ver, a produo
habitacional para a classe mdia, programa CEESP, corresponde a 49%, do total de
unidades produzidas; a produo do PLANHAP, que no conseguiu atingir seu pblico alvo,
corresponde a 44%, do total de unidades produzidas, e a produo do PROFILURB, que,
finalmente, atendia ao pblico alvo prioritrio do BNH-FGTS, corresponde apenas a 6% do
total da produo habitacional da Cecap. Assim, a companhia no estava realizando o
provvel sentido da mudana de seu nome, em 1975, de Casas para o Povo para Casas
Populares. No que se refere distribuio dos recursos utilizados entre as diferentes faixas
de renda, na produo habitacional paulista, pode-se inferir que aconteceu um problema.
Houve m focalizao do gasto pblico. Num grau ainda pior do que o do quadro apontado na
seo 1.2.2.
Como pode-se ver o modelo habitacional do Estado de So Paulo neste
perodo foi similar ao do SFH. Contudo, a observao das parcerias desenvolvidas pelos
rgos pblicos no perodo mostra uma diferena importante. Esta reside nos tipos diferentes
de parcerias realizadas com a iniciativa privada. O BNH, que operacionalizava nacionalmente
o SFH, no mbito do subsistema da promoo privada (SBPE) desenvolveu parcerias com a
iniciativa privada que transferiam ela as atividades do agente instrumental e promotor. No
mbito da promoo pblica (FGTS) sua parceria com a iniciativa privada era limitada s
atividades do agente instrumental. A Cecap, que operacionalizava pelo Estado de So Paulo o
SFH, neste perodo, desenvolveu apenas um tipo de parceria com a iniciativa privada, aquela
baseada na cesso de algumas atividades do agente instrumental. Notadamente a realizao da

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obra de construo dos edifcios. Assim, apesar da Cecap atuar nos dois subsistemas do SFH,
ela s desenvolveu a parceria com a iniciativa privada tpica de um destes subsistemas, o
BNH-FGTS.

2.3 A autonomizao do modelo estadual e a volta dos que no


foram (1983-1989)

Esta parte do captulo aborda a poltica e a produo habitacional do governo paulista


nos anos que vo de 1983 a 1989. Este perodo delimita a fase de transio do modelo
institudo pelo SFH para um sistema habitacional estadual autnomo. Tal como expe
Abrcio154, este perodo e o seguinte se caracterizaram por um retorno um regime federativo
similar ao de 1946-1964. Ento o governador estadual voltou a ter amplo controle sobre a
poltica, e as carreiras polticas, em seu estado. Neste perodo, o Executivo federal deixou de
controlar as dinmicas polticas do Executivo estadual. Cada vez mais os governadores
retornaram a uma posio central no plano nacional.
Aqui, indica-se os governadores eleitos no perodo. Examinam-se a poltica
habitacional defendida e a atuao habitacional realizada, para cada uma destas
administraes. Analsa-se, neste percurso, a introduo de novas parcerias do Estado, em
nvel estadual, com outros atores sociais, estatais ou no. E o revigoramento de antigas. Estas
parcerias so abordadas na anlise principalmente atravs dos programas habitacionais do
perodo. No caso dos Executivos municipais, o Plano Municipal de Habitao (PMH); no caso
dos movimentos sociais, o programa SH1; e, no caso da iniciativa privada, a modalidade de
execuo Empreitada Global e os programas SH1 e SH2. Esta anlise mostra como se
operou a atualizao da preferncia pela iniciativa privada, formada no perodo anterior e
retomada neste. Por fim, analisa-se a produo habitacional da CDHU, no perodo. O que
permite quantificar a predominncia da produo em parceria com a iniciativa privada.
A eleio para governadores de 1982 foi um marco do processo de reabertura
democrtica. A partir dela, o poder dos governadores de estado foi sendo restabelecido. Este
processo foi consolidado na Constituio de 1988. Em So Paulo, Franco Montoro, poltico
do MDB, se elegeu governador, propondo-se basear sua administrao na descentralizao e
na participao. A atuao de sua administrao na rea habitacional foi pautada por estes
dois princpios e por uma crtica ao BNH. Sua crtica baseava-se na ltima caracterstica desta
produo, por ns, apontada:
154
ABRUCIO, Fernando Luiz. Os bares da federao os governadores e a redemocratizao brasileira.
Hucitec, So Paulo, 1998

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O grande desafio que o Governo Montoro decidiu enfrentar na rea


habitacional foi precisamente o de encontrar um caminho que priorizasse o
atendimento s camadas mais pobres da populao, j que as classes de renda
mdia e alta sempre foram as mais beneficiadas pelos financiamentos do
BNH.155

O PLANHAP, conforme se viu na seo 1.2.2, no se adequava a esta poltica


habitacional. Assim, teve sua produo reduzida ao longo da administrao Montoro.
Contudo, manteve suas atividades durante toda esta administrao, sendo encerrado no estado
de So Paulo apenas em 1987. O PROFILURB, que se adequava poltica habitacional
defendida pela administrao Montoro, prosseguiu e teve a produo ampliada. Ele
comercializou unidades habitacionais em 1983 e em 1986. Este programa (PROFILURB)
indicava as preferncias da nova administrao. Entrementes, o programa que melhor
expressou sua poltica habitacional e iniciou o processo de autonomizao da poltica e do
sistema habitacional estadual em relao ao federal foi o Plano Municipal de Habitao
(PMH)156, implementado a partir de 1985157.
Em Novembro de 1983, havia sido criada, pelo Decreto 21.592, a Secretaria Executiva
da Habitao, subordinada ao Governador do Estado. Em Maro de 1984, o Decreto 22.061
alterou a denominao da CODESPAULO para CDH - Companhia de Desenvolvimento
Habitacional do Estado de So Paulo. Ela seria o brao Executivo da nova Secretaria. No
segundo semestre deste mesmo ano, foi definido o PMH e iniciaram-se as obras de oito
pequenos conjuntos residncias experimentais.
No ano seguinte, 1985, o programa entrou efetivamente em funcionamento,
construindo, at Junho de 1986, o total de 6.490 unidades habitacionais158. Criado com base
nos dois princpios que norteavam a administrao Montoro, com a preocupao de atender
populao de renda mais baixa, o programa era financiado com recursos oramentrios
repassados pelo Tesouro do Estado. Continha tambm recursos advindos da Loteria da

155
SO PAULO, Governo do Estado (1987). A Batalha da Descentralizao e Participao no Governo
Montoro. So Paulo, PW. p.143
156
Alm dos programas PLANHAP, PROFILURB e PMH, que foram os principais programas da administrao
Montoro, uma srie de outros programas especiais foram elaborados, tais como: o Programa So Bernardo
Associao Comunitria de Construo por Mutiro, o Urbanizao de Favelas (So Bernardo e Cubato) e o
Plano de Atendimento Inicial do Programa de Assentamento na Regio Metropolitana de So Paulo. Este
ltimo, implementado, visava montagem de um estoque de terras da CDHU na Regio Metropolitana de So
Paulo (RMSP). Foi no bojo deste programa, que as glebas da guia de Haia, Jardim So Carlos, A. E. Carvalho
e Jardim Mabel, Encosta Norte e Fazenda Itaim no Itaim Paulista, que atualmente esto no fim de seu processo
de ocupao, foram adquiridas pela CDHU.
157
Em 1983 a Caixa Econmica Federal comercializou 484 unidades habitacionais atravs da CDHU.
158
Neste caso a fonte : SO PAULO, Governo do Estado (1987). A Batalha da Descentralizao e
Participao no Governo Montoro. So Paulo, PW. p.151. Nem todas unidades construdas so comercializadas.

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Habitao, repassados pela CEESP, que administrava a Loteria. Criada em Julho de 1986,
pela Lei Montoro, e funcionando a partir de Fevereiro de 1987, a Loteria da Habitao
repassava metade da sua renda lquida Secretaria Executiva da Habitao. A outra metade
era repassada aos Fundos Municipais de Habitao para que as prefeituras desenvolvessem
aes especficas na rea da habitao em seus municpios. Este fomento e apoio
constituio dos Fundos Municipais de Habitao era um dos aspectos descentralizadores
propostos no PMH. Outro aspecto descentralizante do PMH, apontado no livro A Batalha da
Descentralizao e Participao no Governo Montoro, :

(...)a definio do programa como municipal, para cuja execuo se torna


indispensvel a participao ativa das Prefeituras, pelo conhecimento que tm
das situaes e peculiaridades locais.
A partir do governo municipal o PMH chama a participao das comunidades
os futuros moradores em todas as etapas do trabalho. Desse modo, consegue a
diviso dos custos de construo entre o Estado, o municpio e a populao
beneficiada. Essa diviso estabelece a maneira original de funcionamento do
PMH e as casas so construdas aps convnios assinados entre a Companhia de
Desenvolvimento Habitacional do Estado e as Prefeituras.159

Oficialmente, para acessarem os recursos disponveis habitao no nvel estadual, as


administraes municipais deveriam manifestar seu interesse. Tal se dava atravs da
solicitao da celebrao de convnio entre a prefeitura e a CDH. Este programa foi a
introduo de uma nova parceria do Estado em nvel estadual, em So Paulo, na
implementao de sua poltica e produo habitacional. A parceria com as Prefeituras
Municipais. A introduo desta parceria com os Executivos municipais foi uma das principais
caractersticas deste perodo. No PMH prefeitura cabia prover: o terreno em que seria
construdo o conjunto residencial e as obras de infra-estrutura necessrias; a assistncia
tcnica atravs do pessoal necessrio ao processo de seleo das famlias a serem atendidas no
conjunto; os engenheiros e mestres-de-obra que acompanhariam e supervisionariam a obra; e,
adquirir os materiais de construo necessrios obra. Isso configurava a cesso de algumas
atividades do agente promotor, notadamente a escolha do terreno e das famlias, e o controle
da gesto da obra aos Executivos municipais160. CDH cabia prover: a terraplanagem, os
projetos de arquitetura e engenharia, a orientao tcnica, a fiscalizao da obra, o
financiamento aquisio do material de construo necessrio a obra, e, a administrao dos
financiamentos habitacionais. s famlias atendidas cabia apenas ser a fora de trabalho da

159
SO PAULO, Governo do Estado. A Batalha da Descentralizao e Participao no Governo Montoro. So
Paulo, PW, 1987, p.147-8.
160
Pde-se at dizer que ls participavam inclusive como agente financeiro, j que forneciam a terra.

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obra. O PMH utilizou duas modalidades de execuo na sua implementao: (a) a modalidade
de execuo Lotes Urbanizados, desenvolvida no PROFILURB; e (b) a modalidade de
execuo Mutiro, onde a obra era um mutiro no autogestionrio organizado pela
prefeitura. Afinal, ela recebia os repasses do governo estadual.
As famlias atendidas no programa eram subsidiadas atravs da no incidncia dos
custos do terreno e da infra-estrutura, absorvidos pela prefeitura, da terraplanagem, dos
projetos e fiscalizao, absorvidos pela CDH. Tambm custos da assistncia tcnica e de
comercializao absorvidos por ambas. Assim, o valor do financiamento habitacional ficava
bastante reduzido, pois se referia apenas ao material de construo necessrio obra. O saldo
devedor e as prestaes eram corrigidos pela variao salarial, e estas tinham o limite de 15%
do salrio mnimo para financiamentos de dezesseis anos. E era de 20% do salrio mnimo
para financiamentos de onze anos. Devido a esta poltica de comercializao, e baixa
incidncia de custos, o PMH conseguiu atender famlias com renda a partir de um salrio
mnimo, com um baixo nvel de comprometimento da renda dessas famlias, e com prazos
menores dos que os praticados pelo SFH. Neste programa havia pouco espao para a
iniciativa privada. Restringia-se s atividades do agente instrumental que no podiam ser
realizadas nem pelo mutiro, nem pela Prefeitura.
Luciana Royer no artigo Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo161 expe
parte dos programas desenvolvidos pela CDHU. Ao longo desta exposio comenta, tendo
por base entrevistas e documentos, o debate interno Companhia e as percepes e
preferncias que vo se desenvolvendo entre os funcionrios da Companhia a partir de suas
experincias, na execuo dos diferentes programas. Ao comentar o PMH, ela aponta que a
avaliao do programa era negativa e que o argumento do barateamento do custo da obra
atravs da fora de trabalho das famlias atendidas era central na defesa do programa.
A eleio de Orestes Qurcia como governador de So Paulo, em 1986, e sua
administrao a partir de 1987, estabeleceu um novo momento neste perodo. Logo em
Fevereiro de 1987, o Decreto 26.796 transformou a Secretaria Executiva da Habitao em
Secretaria de Estado da Habitao. Posteriormente, em Dezembro de 1988, o Decreto 29.355
extinguiu a Secretaria da Habitao e criou a Secretaria da Habitao e Desenvolvimento
Urbano. Em Junho de 1989, a CDH, por fora do Decreto 30.052, passou a se chamar CDHU

161
ROYER, Luciana de Oliveira. Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e
Urbano. In Coleo Habitare Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras Uma avaliao das polticas em
Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX.

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- Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo. Entretanto,


as mudanas realizadas pela administrao Qurcia no pararam no nome da Secretaria e da
Companhia. A partir do argumento de que o problema de escala do dficit habitacional no
havia sido enfrentado por gestes anteriores, a administrao Qurcia focaria a atuao da
CDH, depois CDHU, na produo em larga escala de conjuntos habitacionais atravs da
iniciativa privada. Royer, em seu artigo j citado162, mostra como esta poltica habitacional
buscou atender aos interesses do mercado, representado aqui pela indstria da construo civil
e s demandas dos movimentos de moradia, porm, s custas deste. A autora aponta que na
administrao Qurcia, havia uma forte vinculao entre agentes pblicos, do Poder
Executivo estadual, e agentes privados, da indstria da construo civil. Tal culminou, em
1989, num acordo entre Qurcia e Mario Amato, ento presidente da Fiesp. Este acordo
possibilitou a aprovao da legislao que destinava um montante de um ponto percentual do
ICMS produo habitacional.
No ambiente interno da CDH, a mudana de foco ou de conceito163, promovida pela
administrao Qurcia, se baseou na crtica ao PMH, principalmente quanto ao seu mtodo
construtivo: o mutiro. Segundo o Secretrio Estadual da Habitao, era um mtodo
construtivo inadaptvel produo em larga escala que era necessria, tendo em vista o
tamanho do dficit habitacional. Alm disso, segundo ele, o mutiro no realizava a
terraplenagem, o pessoal s trabalhava de sbado e domingo, ento, a obra era muito
demorada. Isso aumentava o custo financeiro da obra. Tambm, tinha o desperdcio de
material, que era muito grande. Como vimos, esta retrica utilizada pelo Secretrio tinha uma
base se onde apoiar: a avaliao negativa do PMH entre os funcionrios da Companhia,
comentada pouco acima. Por outro lado, seguia o Secretrio, j as empreiteiras faziam todo o
servio de uma vez, simultaneamente, e em tempo muito menor. Com argumentos como estes,
a proposta da utilizao do mtodo construtivo do mutiro, que era a participao das famlias
atendidas, caracterstico do PMH, foi retirada da poltica habitacional estadual, em prol da
Empreitada Global.
Ao comparar-se o PMH com os programas criados pela administrao Qurcia, tendo
por pano de fundo a retrica mobilizada por essa administrao, algo salta aos olhos. Apesar
da crtica ao PMH se referir principalmente ao mtodo construtivo, a mudana que foi
realizada se deu quanto modalidade de execuo da obra. No PMH o mtodo construtivo era
o mutiro e a prefeitura era responsvel pela gesto da obra. Cabia CDH, no que se refere

162
Idem.
163
Termo utilizado pelos promotores da mudana poca.

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estritamente obra, orientar e fiscalizar a construo. Nesta distribuio das tarefas


fundamentais realizao do empreendimento, grande parte das atividades do agente
promotor e do instrumental eram repassadas ao Executivo municipal. Este assim detinha
grande controle sobre o empreendimento habitacional. J na modalidade de execuo de obra
Empreitada Global, a empreiteira que vencesse a licitao seria responsvel pela gesto da
obra, cabendo CDH, e em alguns casos no interior paulista, prefeitura, a administrao do
contrato da obra. Nesta distribuio das atividades, quase todas as referentes ao agente
instrumental foram repassadas iniciativa privada, ficando as do agente financeiro com o
governo estadual. Quanto s atividades do agente promotor, ficavam divididas entre ele e o
municpio, conforme o caso. Assim, no se alterou apenas o mtodo construtivo. Tambm
transferiram-se algumas atividades do agente instrumental, antes sob responsabilidade dos
Executivos municipais, para a iniciativa privada. Ou seja, a parceria com a iniciativa privada
foi promovida nos dois sentidos da expresso s custas da parceria com os Executivos
municipais. Deste modo, a modalidade de execuo Empreitada Global foi a
operacionalizao de uma poltica e de uma produo habitacional, que reintroduziu a to cara
parceria com a iniciativa privada. Havia sido abalada pela desestruturao do SFH. Royer
comenta que a meta da Companhia, nesse momento, era produzir o maior nmero de unidades
possvel, estabelecer recordes, mesmo que isso levasse a uma elevao do custo por
unidade habitacional e a uma reduo da qualidade. Nas palavras dela:

Como j ocorrera no modelo do SFH/BNH, o acesso s faixas de menor renda e


a necessidade de fazer os escassos recursos renderem mais historicamente se
concretizaram entre outras formas pelo rebaixamento do padro de qualidade
das habitaes, em prejuzo dos futuros moradores, e no pela melhoria da
produtividade da indstria da construo civil164

Durante a administrao Qurcia o regime Empreitada Global foi utilizado na produo


dos conjuntos residenciais de dois programas habitacionais, o SH1 e o SH2. O SH2 destinava-
se ao atendimento da demanda habitacional dos municpios do interior paulista. Com as
ressalvas j feitas, e, tendo em vista a possibilidade de as prefeituras administrarem o contrato
da obra, o SH2 assemelhava-se ao PMH. De fato, era a valorizao da relao com a iniciativa
privada s custas das prefeituras municipais, por mais conveniente que isto fosse a elas. Nele,
as prefeituras que desejassem acessar os recursos destinados habitao social em nvel
estadual, deviam estabelecer convnios com a CDH. Para isso, deveriam fornecer: o terreno

164
ROYER, Luciana de Oliveira. Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e
Urbano. In Coleo Habitare Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras Uma avaliao das polticas em
Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX, p.375

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em que seria construdo o conjunto; a terraplenagem; a infra-estrutura necessria; e, a gesto


do empreendimento habitacional, sobretudo a seleo da demanda a ser atendida. Esta ltima
uma atividade, tpica do agente promotor, muito til aos dirigentes dos Executivos
municipais. Os custos desses itens eram absorvidos pela prefeitura, no incidindo assim no
valor do financiamento. Assim, o SH2 era muito similar operacionalizao do subsistema
BNH-FGTS. O poder pblico era responsvel pelas atividades dos agente financeiro e
promotor, e a iniciativa privada com as do agente instrumental, com exceo dos projetos.
Na Histria da CDHU, no site da Companhia l-se:

Esse novo perodo, iniciado em 1987 se caracterizou pela desapropriao de


grandes reas na Regio Metropolitana de So Paulo para a execuo de
projetos direcionados a uma demanda organizada que, nos anos de 1986 e 1987,
invadira cerca de duas centenas de terrenos pblicos e privados. Esse conjunto
de projetos foi denominado Programa SH1.165

Nos anos 1986-1987, houve uma onda de ocupaes de terras realizada por grupos
populares. Estes grupos geralmente eram relacionados s Comunidades Eclesiais de Base, que
haviam florescido durante a Ditadura. Essas ocupaes, a tenso social gerada por elas e
outros interesses j expostos, levaram a administrao Qurcia a implementar o programa
SH1. Este consistia na produo de 20.000 unidades habitacionais, pelo regime de
Empreitada Global, nas glebas da CDHU. Estas haviam sido adquiridas a partir do Plano de
Atendimento Inicial do Programa de Assentamento na RSMP, na Zona Leste da Regio
Metropolitana de So Paulo. poca, era o principal palco dos conflitos em torno das
ocupaes. Desta forma, Qurcia buscava atender as exigncias dos movimentos de moradia
que realizavam aquelas ocupaes, ou que nelas se constituram. Entretanto no caso do SH1,
diferentemente do SH2, os custos do terreno em que seriam construdos os conjuntos
habitacionais, o da terraplenagem, o da infra-estrutura necessria, e o da gesto do
empreendimento habitacional, incidiam no financiamento. Assim o valor do financiamento da
unidade habitacional posta venda no SH1 era muito maior do que o das unidades
habitacionais que eram construdas no interior paulista pelo SH2. O programa SH1 foi o
estabelecimento de uma outra nova parceria do Estado em nvel estadual, em So Paulo, na
realizao de sua poltica e de sua produo habitacional. Esta se deu com os movimentos de
moradia. Aqui esta parceria parece ter se limitado a duas atividades do agente promotor, a
escolha dos terrenos e a seleo das famlias a serem atendidas.

165
http://www.habitacao.sp.gov.br

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Nos programas SH1 e SH2 houve a preocupao em manter a possibilidade do


atendimento s famlias de baixa renda. Manteve-se assim, esta preocupao estabelecida na
administrao anterior a partir da crtica ao BNH. Para isso foi introduzido no sistema
habitacional estadual um sistema de subsdio. Este incidia sobre o valor do financiamento,
aproximando o valor das prestaes da capacidade de pagamento das famlias atendidas. Isto
se dava atravs de um bnus, concedido famlia. Ele era descontado do valor real da
prestao. Este bnus era a diferena entre o valor real da prestao e a capacidade de
pagamento da famlia, estipulada entre 25% e 30% do oramento familiar. Assim, famlias
com renda maior pagavam prestaes maiores, e famlias com renda menor pagavam
prestaes menores.

Tabela 4 Unidades Habitacionais Comercializadas por Programa no Perodo 1983-1989


UNIDADES HABITACIONAIS COMERCIALIZADAS POR
PROGRAMA DO PERODO 1983-1989
contribuio
Programa total
(%) no perodo
PLANHAP* 5.331 18,07
PROFILURB* 6.959 23,59
CEF* 484 1,64
PMH 5.289 17,93
SH1** 8.617 29,21
SH2** 2.823 9,57
Total 29.503 100

Fontes 5 (*)ROYER, Luciana de Oliveira, Poltica Habitacional no Estado de So Paulo: Estudo sobre a Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano, CDHU. (Dissertao de Mestrado), FAU-USP, So Paulo, 2002. (**)ARRETCHE, Marta. Poltica Habitacional
entre 1986 e 1994, in ARRETCHE, Marta e RODRIGUEZ, Vicente (orgs). So Paulo:FUNDAP,FAPESP, Braslia IPEA, 1998. Demais
dados: Unidades Habitacionais Comercializadas no Estado de So Paulo, site
http://www.habitacao.sp.gov.br/aplicaes/internauta/perfil/producao/ProgramaHabitacional.asp posio 15/02/2008

Na Tabela 4 Unidades Habitacionais Comercializadas por Programa no Perodo


1983-1989 acima tem-se a distribuio do total de unidades habitacionais produzidas no
perodo, por programa habitacional. Nela, pode-se ver que os programas em parceria com o
governo federal, BNH e CEF, foram responsveis por 43% da produo. As demais unidades
foram produzidas j por um sistema habitacional paulista autnomo. O SH1, fruto da luta dos
movimentos de moradia e da parceria da administrao Qurcia com a iniciativa privada, era,
o principal programa do perodo. Foi responsvel por quase 30% do total produzido.
Entretanto, tal como j apontamos, e como se ver quantificado frente, esta parceria no
rendeu frutos apenas aos movimentos de moradia, mas principalmente iniciativa privada.

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A parceria com as prefeituras, montada na administrao Montoro, foi responsvel por


18% da produo total. Outros 9% foram fruto da parceria estabelecida na administrao
Qurcia. Desconsiderando-se as diferenas entre os dois tipos de parcerias com o Executivo
municipal, a parceria com as prefeituras foi responsvel por 27% do total produzido. Situava-
se num patamar um pouco inferior ao da parceria concretizada pelo SH1.
A distribuio das unidades por programa habitacional permite examinar o resultado
quantitativo de determinadas parcerias do governo estadual, na realizao de sua poltica e de
sua produo habitacional. Entretanto, para captar-se a extenso da parceria do Estado com a
iniciativa privada, devemos observar a distribuio das unidades produzidas e comercializadas
no perodo, por tipo de modalidade de execuo utilizada na sua produo.

Tabela 5 Unidades habitacionais comercializadas por modalidade de execuo no perodo 1983-1989


UNIDADES HABITACIONAIS COMERCIALIZADAS POR
MODALIDADE DE EXECUO NO PERODO 1983-1989

total contribuio (%) no perodo


Modalidade
LOTES URBANIZADOS 11.780 17,64
MUTIRO 1.844 2,76
EMPREITADA
28.197 42,23
GLOBAL
ADMINISTRAO
4.147 6,21
DIRETA
AUTO CONSTRUO 944 1,41
BNH 19.858 29,74
total 66.770 100
Fontes: 3 Unidades Habitacionais Comercializadas no Estado de So Paulo, site
http://www.habitacao.sp.gov.br/aplicaes/internauta/perfil/producao/ProgramaHabitacional.asp posio 15/02/2008

Internamente Companhia, neste perodo, se retornou preferncia pela construo de


unidades habitacionais via iniciativa privada. Este retorno se deveu a diversos fatores que se
combinaram. experincia decantada na Companhia como operadora do SFH. crtica ao
PMH, promovida pela administrao Qurcia, como vimos, tinha solo frtil para se
desenvolver. E ao sucesso dos aumentos substanciais na produtividade da companhia,
concomitante, adoo da modalidade de execuo Empreitada Global. A concretizadora da
alternativa de produo via iniciativa privada. A combinao destes fatores levou
constituio de uma forte preferncia por esta alternativa no ator social CDHU. Acima v-se a
Tabela 5 Unidades habitacionais comercializadas por modalidade de execuo no perodo

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1983-1989166 que apresenta a distribuio das unidades produzidas e comercializadas no


perodo por tipo de modalidade de execuo utilizada na sua produo. V-se que as
modalidades em que a produo se d em parceria com a iniciativa privada, BNH e
Empreitada Global, so responsveis por 70% da produo167. A modalidade Empreitada
Global, criada j no mbito de um sistema habitacional paulista autnomo, foi responsvel por
42% da produo habitacional do perodo. Assim, o ator social iniciativa privada,
representado pela indstria da construo civil, se tornou o parceiro preferencial da CDHU,
assim como o fora do BNH, e da Cecap. Tal como havia ocorrido l, atravs do FGTS, esta
parceria foi celebrada atravs da montagem de um fundo pblico, destinado a financiar a
produo de habitaes sociais.
Em Novembro de 1989, foi promulgada a Lei 6556/89. Ela foi um dispositivo legal
que destinava os valores auferidos, a ttulo do aumento da alquota do ICMS, em um ponto
percentual, produo habitacional. Esta Lei passou a gerar repasses significativos
Companhia, a partir de 1990. At 1997, tal Lei era renovada anualmente pela Assemblia.
Atravs deste dispositivo, anualmente, em mdia, R$ 475 milhes foram repassados pelo
Tesouro do Estado CDHU. Fundos estes para que ela executasse a poltica e os programas
de habitao168. A legislao que mantinha este dispositivo, apesar de variar um pouco ao
longo dos anos, tambm estabelecia o pblico-alvo dos programas financiados com esses
recursos. Eram as famlias com at 10 salrios mnimos de renda, tendo prioridade o
atendimento a famlias com renda inferior 5 salrios mnimos. Tambm determinava os
percentuais da renda familiar, que podiam ser comprometidos, por faixa de renda, com as
prestaes do financiamento.

2.4 1990 -2002

O incio dos repasses do ICMS para a produo habitacional em nvel estadual em


1990, delimitou o comeo do ltimo perodo desta produo. Este perodo se caracterizou pela
(a) consolidao da autonomizao da produo habitacional em nvel estadual quanto ao
nvel federal, iniciada no perodo da transio. Por (b) um grande aumento da produo da
Companhia, que mudaria de patamar. Por (c) um aumento da participao da sua produo na

166
A produo da CEF foi desconsiderada.
167
A produo do PMH esta dividida em duas modalidades de execuo, sendo 65% do seu total na modalidade
Lotes Urbanizados e 35% na modalidade Mutiro.
168
SO PAULO, Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Plano Estadual de Desenvolvimento
Habitacional PEDH 2007-2020: proposta para discusso. So Paulo, 2006.

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Capital no total produzido por ela. Por (d) uma diversificao dos programas, e pela (e)
consolidao da forte preferncia da produo habitacional via iniciativa privada. Isto se
efetivou como um aprofundamento qualitativo desta parceria.

Grfico 4 Recursos do ICMS Repassados para Habitao 1995-2006

RECURSOS DO ICMS REPASSADOS PARA HABITAO 1995-2006

700.000.000,00
600.000.000,00
500.000.000,00
Valor (R$)

400.000.000,00
300.000.000,00
200.000.000,00
100.000.000,00
0,00
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Ano

Fontes 6 SO PAULO (Estado), Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Plano Estadual de Desenvolvimento
Habitacional PEDH 2007-2020: Proposta para Discusso. CDHU, So Paulo, 2006.

Frente aos tipos de recursos, que marcaram a produo habitacional em nvel federal,
o tipo de recurso utilizado para financiar o sistema estadual paulista de produo habitacional
era muito mais flexvel. Era um recurso oramentrio no oneroso. O fundo por ele composto
no estava submetido necessidade da manuteno atuarial do seu valor. Assim sendo, o
campo de possibilidades dos programas financiados por esses recursos eram
significativamente mais amplos do que os financiados por fundos com necessidade de
manuteno do valor atuarial. Por que diferentemente destes, nele havia a opo pelo retorno
ou no dos investimentos realizados.
Alm da maior flexibilidade deste tipo de recurso, ele permitia um melhor
planejamento da ao da Companhia. Isto porque era razoavelmente estvel, variando
principalmente de acordo com a arrecadao do ICMS. Em 1997, a Justia decretou a
inconstitucionalidade da vinculao desta receita do ICMS ao financiamento de determinadas
polticas pblicas e a Lei que criara o dispositivo de financiamento no pde mais ser
reeditada. Mesmo assim, os nveis de repasse foram mantidos, conforme se v no Grfico 4
Recursos do ICMS Repassados para Habitao 1995-2006. Desta forma, estabeleceu-se
um nvel padro de repasse de recursos, que possibilitava maior capacidade de planejamento
CDHU. Esta receita volumosa e estvel de recursos, porm, fluiu para uma Companhia

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formada num ambiente de descaso com o retorno dos investimentos realizados, propiciado
pelo clima do BNH, como visto na nota 1.2. Entretanto, diferentemente do BNH, devido s
caractersticas desta nova receita, o problema da inadimplncia ainda no se manifestou por
completo no sistema habitacional paulista.

Grfico 5 Unidades Habitacionais Entregues por Regio e Ano CDHU 1983-2006

UHs ENTREGUES POR REGIO E ANO CDHU 1983-2006

60000
50000
40000 CAPITAL
30000 RMSP
20000 INTERIOR
10000
0
91

93
87

89

01
83

85

95

97

99

03

05
19

19
19

19
19

19

19

19

19

20

20

20
Fontes 7 Unidades Habitacionais Entregues Gesto de Governo, site
http://www.habitacao.sp.gov.br/aplicacoes/internauta/perfil/oferta/uh_gestao.pdf posio 15/02/2008

Este fluxo de recursos possibilitou uma das quatro principais caractersticas do


perodo. Um grande aumento da produo da CDHU, que at ali, mesmo nos dois anos de
maior produo da companhia, 1981 e 1983, no havia chegado a produzir dez mil por ano.
Este seria praticamente seu patamar mnimo de produo a partir de 1990. Como mostrado na
Tabela 1 Unidades Habitacionais Entregues pela CDHU 1967-2006, a mdia anual de
produo do perodo 1967-1982 menos da metade da mdia anual do perodo 1983-1989 e
menos de um dcimo da mdia deste perodo aqui tratado. Outra caracterstica decorre da
autonomizao do sistema estadual de habitao. O desenvolvimento de uma produo
habitacional da CDHU na cidade de So Paulo. Tal como j se havia comentado, at 1988 a
CDHU no havia produzido nenhuma unidade habitacional na Capital. A atuao da CDHU
nessa regio se inicia durante o perodo de Transio. A consolidao de uma produo
habitacional na capital, contudo, s se daria a partir 1993. Tal como se pode ver no Grfico 5
Unidades Habitacionais Entregues por Regio e Ano CDHU 1983-2006.
Outra caracterstica central deste perodo, que se inicia com o incio dos repasses do
ICMS, a consolidao e aprofundamento da produo habitacional via iniciativa privada. Na

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Tabela 6 Unidades Habitacionais Comercializadas pela CDHU, por Modalidade de


execuo no Perodo 1990-2006 tem-se a distribuio por modalidade de execuo das
unidades habitacionais comercializadas pela CDHU neste perodo. Como se v, apenas a
modalidade de execuo Empreitada Global responsvel por 68% das unidades
habitacionais comercializadas neste perodo. Se a somarmos parcela correspondente
modalidade Empreitada Integral, que fruto de uma parceria com o mesmo ator da
Empreitada Global, chega-se concluso que pelo menos 75% das unidades habitacionais
comercializadas no perodo pela CDHU foram produzidas via iniciativa privada. Ento,
elevava-se ligeiramente o patamar desta produo, alcanado no perodo anterior.

Tabela 6 Unidades Habitacionais Comercializadas pela CDHU, por Modalidade de execuo no Perodo 1990-
2006
UH COMERCIALIZADAS POR MODALIDADE CDHU 1990-
2006
Modalidade total %
EMPREITADA GLOBAL 222.502 68,43
MUTIRO 29.917 9,20
EMPREITADA INTEGRAL 23.028 7,08
AUTO CONSTRUO 21.186 6,52
HABITETO 19.092 5,87
REASSENTAMENTO 5.820 1,79
CARTAS DE CRDITO 3.230 0,99
SUB-EMPREITADA 303 0,09
ADMINISTRAO DIRETA 46 0,01
PRPOGRAMA DE MORADIA INDGENA 27 0,01
Total 325151 100
Fontes 8 Unidades Habitacionais Comercializadas no Estado de So Paulo, site
http://www.habitacao.sp.gov.br/aplicaes/internauta/perfil/producao/ProgramaHabitacional.asp posio 15/02/2008

A ltima caracterstica central deste perodo a diversificao dos programas


habitacionais. Este processo foi possibilitado em grande medida pela flexibilidade do tipo de
recurso utilizado no financiamento da produo habitacional paulista. Como se viu ao
tratarmos dos outros perodos quanto s polticas e produo habitacional no Estado de So
Paulo, sempre houve uma diversificao dos programas por tipo de recurso utilizado na
produo habitacional. Este era o caso dos recursos do FGTS e os do SBPE, e da uma
diversificao por faixa de renda atendida. A busca por programas que conseguissem atender
as faixas de renda mais baixa levou a uma diversificao dos produtos oferecidos pelos
programas, uma unidade habitacional ou um lote urbanizado, e possibilidade de utilizao
da fora de trabalho das famlias atendidas na obra. Durante o perodo da Transio, os
programas passaram a se diversificar tambm por suas diferentes modalidades de execuo.

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Estas eram padres diferentes de distribuio das atividades fundamentais produo do


conjunto residencial.
Tabela 7 Unidades Habitacionais Comercializadas por Programa CDHU 1990-2006
UH COMERCIALIZADAS POR PROGRAMA CDHU 1990-
2006

Programa Total %
SH3 99.374 30,56
SH4 50.958 15,67
SONHO MEU 35.254 10,84
CHAMAMENTO EMPRESARIAL 31.287 9,62
NCLEO HABITACIONAL POR
EMPREITADA 30.242 9,30
MUTIRO 21.124 6,50
AUTOCONSTRUO 18.602 5,72
ATUAO EM FAVELAS E REAS DE
RISCO 14.832 4,56
MUTIRO ASSOCIATIVO 9.777 3,01
REASSENTAMENTO 5.820 1,79
SECRETARIA DE SEGURANA PBLICA
SP 3.036 0,93
GUARAPIRANGA 2.980 0,92
ATUAO EM CORTIOS 1.026 0,32
MXICO 70 256 0,08
RURAL 235 0,07
Convnio COHAB-PMSP 200 0,06
MORADIAS INDGENAS 148 0,05
Total 325.151 100,00
Fontes 9 Unidades Habitacionais Comercializadas no Estado de So Paulo, site
http://www.habitacao.sp.gov.br/aplicaes/internauta/perfil/producao/ProgramaHabitacional.asp posio 15/02/2008

Neste ltimo perodo, surgiram os programas especiais. Estes eram programas


desenvolvidos para enfrentar uma questo pontual. Seu objetivo principal no era o
enfrentamento direto do grande dficit habitacional. Visavam geralmente a soluo de
algum problema habitacional especfico. Desta forma, eles no costumavam atingir grandes
volumes de produo. Convm que se faa duas ressalvas. As categorias programa principal
e programa especial que utilizamos no so estanques. Os programas podem transitar ao
longo do tempo, e principalmente das administraes, de uma categoria para a outra. Este o
caso, por exemplo, do programa Mutiro, com relao ao perodo como um todo. Ele iniciou-
se como um programa especial da administrao Fleury (1991-1994), porm ao abordarmos
este perodo como um todo fica visvel que ele foi um dos principais programas. O critrio
utilizado para indicar se um programa principal ou no o percentual de participao do

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programa no total de unidades comercializadas pela CDHU, no conjunto de anos a que se


refere a anlise. Voltaremos a essa temtica mais adiante. A segunda ressalva refere-se ao
problema de a categoria programas especiais esconder a diversidade temtica deles. Para
reduzir este problema, ao examinar a administrao Fleury, apresentar-se- sucintamente sua
Poltica Habitacional. Desse modo, o leitor poder fazer idia das temticas tratadas nestes
programas especiais.
Conforme se v na Tabela 7 Unidades Habitacionais Comercializadas por Programa CDHU 1990-
2006, o principal programa deste perodo foi o SH3. Ele foi responsvel pela produo de

quase 100 mil unidades habitacionais. Com o equivalente metade desta produo, temos o
programa SH4. Em seguida, tm-se os programas Sonho Meu, Chamamento Empresarial, e
Ncleo Habitacional por Empreitada, todos com aproximadamente quase 10%.

2.4.2 Administrao Qurcia

Esta seo trata do final da administrao Qurcia. Nela examina-se o programa SH3 e
a regulamentao da utilizao dos recursos advindos do ICMS. Em 1990, quando os recursos
do ICMS comearam a ser repassados CDHU, Orestes Qurcia ento governador tinha
ainda um ano e trs meses de mandato. Em Dezembro de 1990, s vsperas do Natal, ele
lanou o que viria a ser o programa estadual que produziu a maior quantidade de unidades
habitacionais, o SH3. Este comercializou at 1994 quase 80 mil unidades habitacionais. Neste
programa, o municpio que quisesse acessar os recursos em nvel estadual destinados
habitao, deveria solicitar a construo de conjuntos residenciais, junto Secretaria Estadual.
Uma vez aprovado o seu pedido, a prefeitura responsabilizava-se por prover: a doao o
terreno; a seleo das famlias a serem atendidas; a infra-estrutura; os equipamentos sociais; o
apoio habilitao das famlias atendidas; e a entrega das chaves. A CDHU era responsvel
pela elaborao dos projetos, pela produo dos conjuntos e por sua posterior
comercializao. Os conjuntos eram produzidos atravs da modalidade de execuo
Empreitada Global, a partir de licitaes promovidas exclusivamente pela CDHU. Como se
v, pela distribuio das atividades do programa SH3 este foi a consolidao de um processo
de centralizao da administrao da obra no nvel estadual, especificamente na CDHU. E a
valorizao da parceria com a iniciativa privada, s custas da parceria com as prefeituras. Tal
como se viu, este processo j se havia iniciado com o programa SH2.
No bojo do programa SH3, com vistas a gerenciar o vasto conjunto de
empreendimentos por todo o estado, a administrao Qurcia promoveu uma descentralizao
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da CDHU. Houve a montagem de oito escritrios regionais. Eles deram suporte ao processo
de centralizao da produo habitacional estadual na CDHU. Os programas criados antes de
1990, na administrao Qurcia, o SH1 e o SH2, tambm se beneficiaram do fluxo de
recursos gerado pelo dispositivo, comercializando at 1994 conjuntamente, 33.288 unidades
habitacionais. Ao longo desse final de mandato, Qurcia regulamentou a utilizao daqueles
recursos atravs (a) do Decreto 31.357/90. Este destinou 50% daqueles recursos s famlias
com renda de at 5 salrios mnimos e limitou o comprometimento da renda familiar a um
mximo de 20%. (b) Da Lei 7.003/90, que determinava a alocao daqueles recursos
diretamente CDHU, e (c) da Lei 7.446/91, que determinava a destinao prioritria daqueles
recursos s famlias com renda de at 3 salrios mnimos. Esta limitava o comprometimento
da renda familiar a um mximo de 15%.
Assim, esta administrao se caracterizou pela reintroduo da parceria com a
iniciativa privada e pela elevao desta a principal parceria do governo paulista na sua
atuao habitacional. Isso ocorria em detrimento da parceria com as prefeituras. Entretanto,
isto no foi um problema para as prefeituras. Elas geralmente se interessavam em conseguir
entregar as unidades habitacionais, pouco importando o processo que levaria construo do
empreendimento. Por outro lado, a administrao Qurcia tambm introduziu a parceria com
os movimentos de moradia. Durante sua administrao, esta parceria envolveu tambm a
iniciativa privada, responsvel pela construo das unidades. Ela era a principal beneficiada
financeiramente.

2.4.3 Administrao Fleury

Esta seo apresenta rapidamente a poltica habitacional da administrao Fleury. E


examina os programas especiais, o SH4, o Chamamento Empresarial e o Mutiro UMM. Em
Maro de 1991 tomou posse como Governador de So Paulo, Lus Antnio Fleury Filho. Na
rea da habitao, seu governo foi uma continuidade da poltica habitacional desenvolvida na
administrao Qurcia. Isso levou consolidao do sistema estadual de habitao construdo
durante aquela administrao. A administrao Fleury, tambm promoveu a ampliao da
parceria com a indstria da construo civil e com os movimentos de moradia. Seu Plano
Estadual da Habitao tinha oito linhas de ao: (a) produo de novas unidades; (b)
incentivos participao comunitria; (c) oferta de unidades a baixo custo; (d) financiamento
direto ao beneficirio final; (e) recuperao ambiental; (f) renovao urbana; (g)

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diversificao das formas de acesso moradia; e (h) atuao em conjunto com a iniciativa
privada169.
Para cada linha de ao foram montados programas novos e/ou agrupados programas
que j vinham de outras administraes. A linha de ao (a) produo de novas unidades era
realizada por trs programas habitacionais: o SH3, o SH4 e o Chamamento Empresarial. O
SH3, criado no final da administrao Qurcia, foi mantido. Ele prosseguiu suas atividades
atravs do lanamento de novos editais de licitao, permanecendo ativo at o final de 1996.
O programa SH4, era praticamente igual ao SH3, mas realizado j sob a vigncia da Lei 8.666
(a Lei de Licitaes). Este programa foi lanado em Agosto de 1993, e comercializou, at
2002, o total de 50.958 unidades habitacionais. Entrementes, a importncia deste programa
no advinha apenas do volume de sua produo habitacional. Vinha tambm das inovaes
que ele introduziu. Em algumas das licitaes deste programa, a CDHU licitou no a
construo de um conjunto habitacional num determinado terreno, mas um empreendimento
habitacional completo. Esta experincia levou, no interior do programa SH4, elaborao do
programa Chamamento Empresarial. Este difundiu o aprofundamento da parceria com a
indstria da construo civil, especificamente as construtoras e incorporadoras que o SH4
introduzira. Este aprofundamento deu-se em termos da distribuio das atividades necessrias
produo de unidades habitacionais financiadas por fundos pblicos. Ocorreu atravs da
cesso de atividades do agente promotor iniciativa privada. Neste programa, que recebeu a
alcunha de chave na mo, a iniciativa privada era responsvel por fornecer o conjunto
residencial pronto para morar. Foi melhor para a iniciativa privada que o antigo subsistema
SFH-SBPE, onde o incorporador recebia adiantado apenas 80% do capital necessrio
realizao da operao. Isso porque aqui, o incorporador recebia de acordo com o andamento
da obra. No havia o risco do salto mortal da mercadoria. No Chamamento, a
comercializao das unidades habitacionais era realizada pelo Poder Pblico, na pessoa da
CDHU. Enquanto isso, no antigo Subsistema era realizada pela prpria construtora. Se o
conjunto residencial resultante no atrasse a freguesia, a iniciativa privada tinha prejuzo. No
Chamamento a demanda era garantida170. O nico risco era a prpria incompetncia. Por
outro lado, neste programa, os possveis lucros advindos da transformao do uso do

169
SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Programas Habitacionais
do Estado de So Paulo, atuao da Secretaria da Habitao e CDHU 1991-1994. CDHU, So Paulo, 1993.
apud ROYER, Luciana de Oliveira. Poltica Habitacional no Estado de So Paulo: estudo sobre a Companhia
de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU). USP-FAU, So Paulo, 2002.
170
At 1999 o programa produziu 31.152 uhs de um total geral dele de 31.287 uhs comercializadas.

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terreno171 passaram a ser abocanhados pelas construtoras e incorporadoras. Note-se sem a


contrapartida do risco de no realizao da mercadoria.
No ambiente interno da CDHU, o discurso era que este programa havia surgido devido
s dificuldades da CDHU, principalmente no que se referia aquisio dos terrenos para
construo de conjuntos e no realizao dos possveis ganhos de escala da produo em
massa da Companhia. No Chamamento Empresarial, diferentemente dos programas
anteriores, a CDHU, a partir de uma anlise das prioridades de atendimento definidas pela
Poltica Habitacional do estado, divulgava editais de licitao de determinadas quantidades de
unidades habitacionais, em tais regies, ou tais municpios172. Uma vez divulgado o edital, as
empresas que se inscreviam na licitao forneciam os documentos necessrios sua
habilitao e suas propostas tcnicas. Definidas as empresas aprovadas, suas propostas
comerciais eram abertas. Vencia o menor preo, dentro do limite superior mximo estipulado
pelo edital de licitao. No preo apresentado pelas concorrentes na licitao, deveria estar
includo o custo do terreno em que seria construdo o conjunto; o da infra-estrutura
necessria; o da urbanizao; e o da edificao, projetos e licenciamentos necessrios.
Qualquer diferena entre o preo apresentado pela empresa vencedora da licitao e o custo
real por unidade habitacional, alcanado por ela ao final da construo e do licenciamento do
conjunto, era lucro desta empresa.
No documento Programas Habitacionais do Estado de So Paulo,Atuao da
Secretaria da Habitao e CDHU 1991-1994173, um relatrio das aes da rea habitacional
na administrao Fleury citado por Royer, este conjunto de programas, SH3, SH4 e
Chamamento Empresarial, denominado de Programas de Construo de Conjuntos
Habitacionais, e correspondem na nossa categorizao, neste momento, aos programas
agrupados na categoria principais. L todos os demais programas referentes s outras seis
linhas de ao, so denominados de Programas Especiais. Aponto essa diferenciao por
considerar que ela revela a diferena de centralidade na poltica habitacional desses
programas em parceria com a iniciativa com relao a todos os demais, entre os quais o
Programa Mutiro UMM. Este era a origem de um dos principais programas deste perodo, o
programa habitacional Mutiro. A origem estatal do Programa Mutiro UMM, no nvel

171
Que o principal mecanismo de acumulao da incorporao imobiliria.
172
No havia nenhuma participao do nvel municipal de governo neste programa. Tal, at ali, s ocorria na
Capital e na RMSP, regies que conjuntamente representavam a menor parcela do total de unidades
habitacionais entregue anualmente pela CDHU at 1999. Por acaso o ano em que praticamente se encerrou o
programa Chamamento Empresarial.
173
ROYER, Luciana de Oliveira. Poltica Habitacional no Estado de So Paulo: estudo sobre a Companhia de
Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU). USP-FAU, So Paulo, 2002, p.141

103
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estadual foi uma reunio em Agosto de 1991, em que o ento governador Fleury, pressionado
pela Unio dos Movimentos de Moradia, assumiu o compromisso de construir 3.040 unidades
habitacionais atravs do mutiro autogestionrio.
A proposta do mutiro autogestionrio, ento adotada pelo nvel estadual de governo,
havia se desenvolvido entre os movimentos de moradia que compuseram a UMM.
Desenvolvera-se a partir de contatos com a experincia uruguaia de construo de habitaes
por ajuda mtua, atravs de cooperativas ligadas a sindicatos de trabalhadores. Com a
administrao Erundina (1989-1992) na Prefeitura Municipal de So Paulo, esta proposta
tornou-se um programa habitacional, o Funaps Comunitrio. Este programa deu grande
impulso a UMM. Com ele, esta passou a pressionar o Governo Estadual para a adoo de um
programa similar. A CDHU, a esta altura, j havia tido uma experincia com o mutiro
autogestionrio. Durante o governo Montoro, em 1984, a CDH financiara o material de
construo de um mutiro autogestionrio para construo de 50 casas, realizado pela
Associao de Construo Comunitria por Mutiro.
A resposta da administrao Fleury ao compromisso assumido e registrado em ata, foi
o Programa Mutiro UMM. Este programa, que posteriormente se tornou a primeira fase do
programa Mutiro, destinava-se construo de conjuntos habitacionais atravs do mutiro
autogestionrio na Regio Metropolitana de So Paulo. Neste programa os recursos eram
repassados diretamente s associaes comunitrias, cadastradas na CDHU. Os movimentos
que eram atendidos pelo programa eram indicados pela UMM CDHU. As associaes que
recebiam os repasses eram montadas por estes movimentos indicados, atravs de uma seleo
entre as famlias que o compunham. A seleo era baseada em critrios prprios de cada
movimento. Uma vez montada a associao, ela escolhia uma assessoria tcnica a ser
contratada por ela. No programa, a associao comunitria era responsvel pela administrao
do empreendimento e pela gesto da obra. O programa repassava recursos destinados a:
material de construo; mo-de-obra especializada (para parte do servio); projetos; e
administrao da obra e do canteiro. Os terrenos podiam ser de propriedade da CDHU, das
prefeituras ou das prprias associaes. No primeiro caso, o custo do terreno era includo no
financiamento, assim como o a infra-estrutura, caso ela fosse realizada pela CDHU. Assim
neste programa as associaes comunitrias do movimento de moradia assumiam as
atividades que na modalidade de execuo Empreitada Global ficavam sob responsabilidade
da iniciativa privada.
Esta distribuio das atividades do Programa Mutiro UMM de fato levou a uma
mudana do que se entendia por modalidade de execuo Mutiro. Esta fora inaugurada na

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administrao Montoro, no PMH. Originalmente, esta modalidade repassava recursos


prefeitura municipal, que organizava um mutiro no-autogestionrio. A partir do programa
Mutiro UMM, essa modalidade de execuo significaria o repasse desses recursos uma
associao comunitria responsvel pelo gerenciamento do empreendimento. Esta, por mais
autoritria que fosse nos seus processos decisrios internos, faria formalmente um mutiro
autogestionrio a partir desses recursos. Assim transformou-se o significado da modalidade
de execuo Mutiro, de um mutiro no-autogestionrio para um autogestionrio. Esta
modalidade renovada foi responsvel por 9% da produo total da Companhia neste perodo.
Apesar disso, dentro da CDHU esta modalidade de execuo e os programas que a utilizavam
sempre foram vistos (e continuam sendo) como algo no mnimo fora da normalidade. Na
CDHU a normalidade, o esperado e desejado, neste momento a modalidade de execuo
Empreitada Global. A instituio e seus funcionrios, habituados ao relacionamento com a
iniciativa privada, encontraram sempre grandes dificuldades no relacionamento com as
associaes comunitrias. Sem dvida, deve ter contribudo para esta dificuldade a avaliao
negativa formada e promovida na Companhia acerca do PMH. Entretanto, mesmo com todas
as dificuldades, o Programa Mutiro UMM foi um avano para o movimento de moradia.
Nele, a conquista da casa pelo movimento social no se dava atravs do lucro das construtoras
e incorporadoras, como no SH1. Dava-se dentro dos princpios do prprio movimento de
moradia. Neste sentido, pode-se dizer que a administrao Fleury, ao aprofundar, inovou em
relao administrao Qurcia, apesar de ser a consolidao do modelo criado por aquela.
Outros programas especiais foram criados ou agrupados com o fim de implementar as
seis demais linhas de ao da poltica de habitao da administrao Fleury. Para a linha (c),
ofertas de unidades a baixo custo, foi criado o Programa Moradia em Lotes Urbanizados, que
repassava recursos s prefeituras municipais, mediante doao do terreno. Visava que elas
produzissem lotes urbanizados destinados populao de mais baixa renda. O programa
lembra o PMH pelos repasses feitos prefeitura municipal, a fim de que ela administre as
obras que se dariam atravs da fora de trabalho das famlias beneficiadas. Ou seja, era um
mutiro no-autogestionrio. Havia uma reduo, em relao ao PMH, da cesta de materiais
de construo financiada, que cobria apenas a urbanizao do lote. Sendo assim, a nosso ver,
o Programa Moradia em Lotes Urbanizados era mais uma continuidade do PROFILURB. S
que com financiamento estadual. Para a linha (d), financiamento direto ao beneficirio final,
foi criado o Programa Moradia em Lotes Prprios. Este era um financiamento construo da
unidade habitacional por famlias que possussem um lote urbanizado e renda de at dez
salrios mnimos. Para a linha (e), recuperao ambiental, foram criados os programas:

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Guarapiranga174, Despoluio do Rio Tite, e Canalizao do Rio Cabuu de Cima. Nestes


programas, em que a CDHU atuava apoiando iniciativas de outras instncias do Governo
Estadual, a principal funo da CDHU era o reassentamento de famlias que seriam atingidas
pelos projetos. Para a linha de ao (f), renovao urbana, foram criados trs programas: o
Duplicao da Rodovia Ferno Dias, que objetivava a remoo de favelas ao longo da
rodovia; o Ao em Favelas, que reuniu uma srie de aes em favelas (remoes,
erradicaes, urbanizaes e melhorias de ncleos) algumas delas iniciadas ainda na
administrao Montoro; e o Ao em Cortios. Este buscava reabilitar cortios, em parceria
com a Unificao das Lutas de Cortios. Em 1993, duas reas, uma na Santa Ceclia e outra
nos Campos Elseos, estavam em estudo. Anos mais tarde, este programa veio a se tornar o
Programa de Ao em Cortios (PAC). Para a linha (g), diversificao das formas de acesso
moradia, nenhum programa chegou a ser criado. De fato deu-se continuidade estudos sobre
a locao social com apoio da Cooperao Tcnica Brasil-Frana, que j vinham sendo
desenvolvidos desde 1986. Para a linha de ao (h) foram criados dois programas. Um visava
aproveitar reas remanescentes estaduais valorizadas, tais como algumas do conjunto Zezinho
Magalhes, para, atravs da iniciativa privada, construir conjuntos residenciais destinados
renda mdia. O outro, que no se realizou, visava reassentar as famlias que seriam
desalojadas pela construo da Avenida gua Espraiada. Estas oito linhas de atuao,
organizadas na administrao Fleury, seriam posteriormente modificadas pelas administraes
seguintes. Contudo elas explicitam na poltica habitacional um processo de diversificao dos
produtos e das formas de produo habitacionais.

2.4.4 Administrao Covas

Esta seo apresenta a poltica habitacional da administrao Covas (1995-2001).


Examina-se o programa Sonho Meu, a transformao do Programa Mutiro no Programa
Paulista de Mutires, e o programa Qualihab. Em Janeiro de 1995, assumiu como
Governador do Estado de So Paulo, Mrio Covas, um antigo militante do MDB e um dos
fundadores do PSDB. Ele havia sido prefeito de So Paulo durante a administrao Montoro
(1983-1987). Sua administrao se caracterizou pela reforma administrativa que promoveu no
governo de So Paulo. Esta visava reduzir os custos de manuteno da mquina pblica, em

174
Que ser abordado no captulo 4.

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busca de um supervit das contas pblicas estaduais que permitisse um aumento do


investimento por parte do governo.
No que se refere rea da habitao, logo no primeiro ms de governo, Covas
paralisou todas as obras da CDHU que tivessem menos de 20% de seu cronograma fsico-
financeiro realizado. Neste momento, a maioria das obras em andamento eram executadas
atravs da modalidade Empreitada Global. Foi realizado um diagnstico interno da
Companhia175, que apontou alguns problemas na gesto dos processos da mesma. Esta ocorria
tanto nos produtos entregues, quanto nas formas de produo destes produtos. Foi apontado
que (a) o Programa Chamamento Empresarial tinha grave problema na relao oferta x
demanda, criada por seus editais de licitao. Estes criavam uma demanda por unidades
habitacionais, maior que a capacidade de oferta dessas unidades por parte das construtoras e
incorporadoras. Assim sendo, configurava-se uma situao de baixa concorrncia entre as
empresas. Isso levava a que os preos, vencedores das licitaes, fossem muito prximos do
valor mximo estipulado no edital de licitao. (b) Os efeitos negativos dessa situao
ficavam mais acentuados e patentes nos municpios que podiam ofertar o terreno para o
empreendimento. E naqueles em que havia um terreno da CDHU que pudesse ser utilizado no
empreendimento. Nestes casos, devido existncia destes terrenos, o preo por unidade
habitacional poderia atingir nveis mais baixos. Todavia devido baixa competitividade, tais
preos ficavam muito prximos valor mximo do edital. Ou seja, os possveis lucros advindos
da transformao do uso do terreno eram captados pelas construtoras e incorporadoras. Desta
possibilidade tambm pareciam derivar outras duas caractersticas da produo habitacional
da CDHU, apontadas como negativas em termos urbansticos no diagnstico. Tratava-se, (c)
no interior paulista, da distncia dos conjuntos construdos em relao malha urbana das
cidades beneficiadas. E na Capital, (d) da periferizao dos conjuntos habitacionais, que
criava novas reas urbanas, ao invs de recuperar, atravs da interveno habitacional, as
vastas reas precrias j existentes. Esta opo na escolha dos terrenos fazia total sentido para
a iniciativa privada. Esta localizao dos conjuntos habitacionais maximizava, na operao, os
lucros, advindos da transformao de uso da rea do terreno. Isso se dava principalmente nos
empreendimentos em que o terreno era transformado de rea rural em rea urbana. O
documento tambm apontava negativamente, (e) a concentrao da produo habitacional no
interior. E (f) a ocorrncia de alguns casos, em que as unidades habitacionais tiveram preos

175
SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Alguns Aspectos da
Situao Habitacional do Estado de So Paulo. Sinopse Gerencial. So Paulo, 1995. apud ROYER, Luciana de
Oliveira. Poltica Habitacional no Estado de So Paulo: estudo sobre a Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU). USP-FAU, So Paulo, 2002.

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relativos muito caros. Tambm criticava o (g) superdimensionamento dos conjuntos


habitacionais e (h) o grau de amplitude dos constantes erros nas estimativas de custo dos
terrenos, frente ao custo real deles nos empreendimentos realizados. Como caracterstica
positiva, o documento apontava o aumento da escala de produo habitacional.
A partir desse diagnstico, a proposta da administrao Covas para a CDHU foi: (a)
manuteno dos resultados quantitativos, com (b) uma melhora nos resultados qualitativos. A
melhora nos resultados qualitativos se daria atravs de uma diversificao dos produtos
oferecidos e das formas de produo. Estas deveriam permitir Companhia atender uma
gama diversificada de demandas. A melhora qualitativa tambm impunha a necessidade da
adoo de um novo modelo de gesto, que permitisse Companhia sair de um modelo de
gesto burocrtico para um modelo de gesto gerencial. Para atingir tais metas, a
administrao Covas promoveu uma reforma administrativa na CDHU. Ela reduziu os custos
de manuteno da Companhia. Tal se deu, principalmente, atravs da dispensa de quase 40%
do seu corpo funcional.
Com relao aos programas habitacionais, a administrao Covas criou o programa
Sonho Meu. Este, de fato, era um programa guarda-chuva, que congregava todos os demais
programas principais da administrao: Empreitada Global, Empreitada Integral, Habiteto, e
Mutiro e os programas especiais, Atuao em Cortios (PAC), Moradia Indgena,
Reassentamento, Guarapiranga, Mxico 70, Vrzea do Tiet, Jardim Santo Andr, So
Bernardo do Campo DER, So Bernardo do Campo Vila Ferreira.
Diferente do que a ao inicial da administrao Covas poderia levar a pensar, ela
manteve e prestigiou os programas que realizavam a antiga linha de ao (a) da administrao
Fleury. Os programas SH3 e SH4 foram aparentemente mantidos, dentro do que o governo
passou a chamar de construo de conjuntos em Empreitada Global. Ou seja, passou a referir-
se eles pela modalidade de execuo em comum que eles tinham. De fato, estes dois
programas habitacionais se tornaram uma das modalidades de execuo do programa Sonho
Meu, a Empreitada Global. O programa Chamamento Empresarial mudou de nome para
programa Empreitada Integral. Entretanto, essa mudana de nome significou algo importante.
Isto por que, apesar de oficialmente, poca, a modalidade de execuo do programa
Chamamento Empresarial ser a Empreitada Global, de fato ela era esta modalidade
modificada, atravs da cesso de algumas atividades do agente promotor iniciativa privada.
Notadamente a escolha do terreno. Para marcar esta diferena, mudou-se o nome do programa
de Chamamento para Empreitada Integral. Este era supostamente um novo programa. Logo
se tornou o que j era de fato, uma nova modalidade de execuo da CDHU: a modalidade de

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execuo Empreitada Integral. Esta modalidade consolidou o aprofundamento da parceria do


poder pblico estadual de So Paulo, na rea habitacional com a indstria da construo civil.
Este aprofundamento, tal como visto, foi introduzido por algumas licitaes do programa
SH4, na administrao Fleury. Posteriormente na mesma administrao ele foi difundido pelo
programa Chamamento Empresarial. Com a introduo da modalidade de execuo
Empreitada Integral, aquele aprofundamento foi consolidado. Ao longo da administrao
Covas, a modalidade de execuo Empreitada Integral se tornou uma das modalidades de
execuo do programa Sonho Meu.
Esta administrao tomava a realizao de mutires como um dos pontos principais do
seu programa de governo. Para isso ela agrupou programas existentes, retomou antigos com
nova roupagem e criou novos programas habitacionais. Com relao ao interior do Estado de
So Paulo, ela lanou o programa Habiteto, que era uma retomada do PMH da administrao
Montoro. O Habiteto foi formulado a partir da avaliao e reformulao do Programa
Moradia em Lotes Urbanizados, da administrao Fleury. Eram guiados pela mesma idia de
descentralizao, com inspirao municipalista, que talvez tenha levado ao PMH a partir do
PROFILURB, na administrao Montoro. A nova distribuio das atividades resultante,
onde a CDHU financiava o mutiro no-autogestionrio promovido pela prefeitura municipal,
ganhou o nome de Habiteto. Ela lembra muito a distribuio do PMH, mas no a do
Programa Mutiro UMM. Ou, simplesmente Programa Mutiro. Afinal ele no atendia mais
apenas movimentos de moradia ligados UMM.

Tabela 8 Unidades Habitacionais Comercializadas pelo Programa Sonho Meu por Modalidade de Execuo
CDHU 1995-2006

UNIDADES HABITACIONAIS COMERCIALIZADAS


PELO PROGRAMA SONHO MEU POR MODALIDADE
DE EXECUO CDHU 1995-2006
Modalidade total %
EMPREITADA GLOBAL 16.135 45,77
HABITETO 19.092 54,16
PROGRAMA DE MORADIA INDGENA 27 0,08
Total 35.254 100
Fontes 10 Unidades Habitacionais Comercializadas no Estado de So Paulo, site
http://www.habitacao.sp.gov.br/aplicaes/internauta/perfil/producao/ProgramaHabitacional.asp posio 15/02/2008

De fato, o que foi denominado de programa habitacional Habiteto era uma das
modalidades de execuo do programa habitacional Sonho Meu. Tanto que apesar dele ser
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tratado como um programa habitacional nos materiais de divulgao da administrao, na


tabela Unidades Habitacionais Comercializadas no Estado de So Paulo, j citada, ele
aparece como uma modalidade de execuo do programa habitacional Sonho Meu. Pode-se
ver a distribuio por modalidade de execuo das unidades comercializadas pelo programa
Sonho Meu na
Tabela 8 Unidades Habitacionais Comercializadas pelo Programa Sonho Meu por
Modalidade de Execuo CDHU 1995-2006 abaixo:
Com relao RMSP, a administrao Covas transformou o programa Mutiro, antigo
Programa Mutiro UMM, no Programa Paulista de Mutires (PPM). Ainda na campanha
eleitoral de 1994, a UMM havia organizado um debate de suas lideranas com os candidatos a
governador. A este compareceu o ento candidato Mrio Covas, comprometendo-se, ao longo
do debate, com a implementao de mutires autogestionrios. Entretanto, quando se tratou
de formular o novo programa para mutires na RMSP, apenas atores internos ao Estado
participaram da discusso e elaborao do programa. O documento Programa Mutiro
UMM Avaliao Preliminar176 da Companhia foi o diagnstico que baseou a transformao
deste programa no Programa Paulista de Mutires. Por um lado, o documento aponta que o
Mutiro UMM tinha um melhor desempenho que o Empreitada Global, tanto no tamanho das
unidades habitacionais construdas (em mdia trs metros quadrados a mais) quanto ao custo
de produo da unidade habitacional por metro quadrado (era 35% inferior). Por outro lado,
ele apontava que o programa tinha srios limites quanto escala de sua produo. Ainda
segundo o documento, este limite, com relao escala de produo do programa, se devia ao
nvel de organizao prvio da populao beneficiada. Havia falta de assessorias tcnicas
qualificadas. Em seu trabalho, Royer mostra como o argumento do limite de escala foi o
grande argumento utilizado no debate interno da companhia contra o Programa Mutiro
UMM. A autora tambm aponta um mal estar177, que se estabeleceu entre os funcionrios
da CDHU. Ele se devia ao repasse de verbas diretamente s associaes comunitrias dos
beneficirios finais, e surgiu nas entrevistas realizadas pela autora com funcionrios da
Companhia:

Eram os homens-bons que tomam conta do dinheiro do Estado vendo-se


obrigados a dividir sua tarefa com pessoas formalmente no habilitadas para

176
SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Programa Mutiro UMM
Avaliao Preliminar. CDHU, So Paulo, fev 1995. apud ROYER, Luciana de Oliveira. Poltica Habitacional
no Estado de So Paulo: estudo sobre a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de
So Paulo (CDHU). USP-FAU, So Paulo, 2002.p.103
177
Idem, p.112

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tanto. A noo da poltica pblica como um favor, uma concesso do Estado,


pesava muito na relao entre os tcnicos pagos pelo Estado e os trabalhadores
do mutiro. Predominava a idia de que todos deveriam confiar nos tcnicos, j
que eles fariam o melhor para entregar presente que o Estado lhes destinara.
Tal noo de poltica como favor, bem como o refreamento da participao
popular, evidenciam a limitao do Estado em fomentar polticas
autogestionrias, o que consensual entre os tcnicos da CDHU. Quando muito
trata-se de co-gesto, com a responsabilidade partilhada pelo Estado178

De fato o Programa Paulista de Mutires, lanado em Junho de 1995, trazia um novo


conjunto de regras definidas pela CDHU. Estas, em relao ao Programa Mutiro UMM,
significavam uma limitao do escopo de alternativas a serem escolhidas pela associao
comunitria que recebia os repasses. Segundo Evaniza Rodrigues179, essas limitaes davam-
se principalmente quanto escolha da assessoria tcnica, do projeto e do processo construtivo.
No Programa Paulista de Mutires, a CDHU repassava recursos s associaes
comunitrias. Elas eram responsveis pela administrao da obra. A CDHU era responsvel
por: repassar recursos financeiros referentes edificao do conjunto; adequao dos
projetos e administrao da obra; fornecer o terreno e a infra-estrutura necessria; fornecer
apoio tcnico; e fiscalizar o andamento da obra. Os custos referentes a estes itens eram
includos no financiamento habitacional. Mesmo os custos indiretos referentes ao apoio
tcnico e fiscalizao eram calculados tendo por base o total de custos diretos do
empreendimento. Desse total, 10% era repassado a CDHU, a ttulo de custos com despesas
operacionais. Mais 3%, relativo ao Coeficiente de Administrao e Fiscalizao de Obras
(CAFO). Assim sendo, no se pode dizer que o Programa Paulista de Mutires foi uma
inovao da administrao Covas. No mximo, foi um suave retrocesso.
Com relao aos programas especiais, os estudos sobre aluguel social foram mantidos.
Assim tambm, o Programa Moradia em Lotes Prprios, e, os programas de Recuperao
Ambiental, e Renovao Urbana. O Programa Carta de Crdito, que financiava a compra de
um imvel, geralmente usado, no mercado habitacional, foi utilizado como apoio a outros
programas, desde que envolvessem o reassentamento de famlias. Inovador na administrao
Covas foi o Programa da Qualidade da Construo Habitacional do Estado de So Paulo
(Qualihab), lanado em Novembro de 1996. Este programa visava aprimorar a cadeia
produtiva da construo civil, utilizando o poder de compra da CDHU para incentivar e
garantir a qualidade nos produtos e processos desta cadeia produtiva. Isto se deu atravs da

178
Ibidem
179
Apud ROYER, Luciana de Oliveira. Poltica Habitacional no Estado de So Paulo: estudo sobre a
Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU). USP-FAU, So
Paulo, 2002.p.108

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insero, nas licitaes de obras, projetos e servios, da Companhia, de parmetros de


qualidade mnimos. Eles eram comprovados atravs de certificaes, tais como a certificao
ISO, que a Companhia passou a exigir dos materiais de construo utilizados em seus
conjuntos. Este programa realizou uma das metas da administrao Covas na Companhia,
aumentar a qualidade de sua produo habitacional. Como vimos mais acima, a questo da
qualidade era central na proposta desta administrao. O discurso era que j no bastava mais
responder ao grande dficit habitacional. Era sim, necessrio respond-lo com habitaes de
qualidade.
A coordenao geral do programa era realizada pela CDHU e o Instituto de Pesquisas
Tecnolgicas (IPT). Tambm participavam do programa a Secretaria Estadual da Habitao e
o Instituto Brasileiro de Tecnologia e Qualidade na Construo (ITQC). Com o fim de
introduzir aqueles parmetros de qualidade nas licitaes da CDHU, de forma a incentivar a
indstria da construo civil numa busca pela qualidade, o programa fez acordos setoriais de
metas e prazos para a adoo de certificaes, de demonstrao da qualidade de produtos e
servios, por parte da CDHU, com as principais entidades de cada setor, tais como a
Associao Brasileira de Cimento Portland (ABCP) e a Associao dos Fabricantes de Laje
de So Paulo (Afala). Desde 1998, todos os fornecedores que quisessem trabalhar com a
CDHU tinham de estar em conformidade com a Associao Brasileira de Normas Tcnicas
(ABNT). O programa foi considerado um sucesso e chegou a ser premiado, servindo de base
para o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBPQ H). O nico ponto negativo
levantado contra o programa partiu de seus maiores prejudicados, as mdias e pequenas
empresas. Estas no conseguiam arcar com os custos dos processos de certificao. Por esta
perspectiva, este programa se alinha ao Empreitada Integral quanto consolidao de um
aprofundamento da parceria do Estado com a indstria da construo civil.
Quanto qualidade dos conjuntos, alm do Qualihab, a administrao Covas tambm
promoveu uma ampliao, em dez metros quadrados, das unidades habitacionais construdos
sob empreitada. Alm de uma parceria com a antiga Telesp, que viabilizava a implantao de
centrais telefnicas nos conjuntos habitacionais da CDHU. Trs aes da administrao
Covas na rea habitacional no podem deixar de ser apontadas. A primeira refere-se ao
mtodo, introduzido por esta administrao, utilizado para selecionar as famlias que seriam
atendidas por programas principais, aqueles que empregavam as modalidades Empreitada
Global e Integral. Foram os sorteios pblicos das unidades habitacionais. Segundo o discurso
oficial, este mtodo eliminaria de vez as possibilidades de favorecimento e uso poltico do
programa habitacional. Alegou-se que era fato, desde que os sorteios no fossem realizados

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em momentos politicamente interessantes ao governador e seus aliados. A segunda, referiu-se


comercializao da unidade habitacional em nome da mulher. A terceira, reserva de uma
cota de unidades habitacionais para portadores de deficincias em todos os conjuntos novos
da Companhia.
No ambiente interno da CDHU, o debate acerca da adoo de um modelo de gesto
gerencial, promovido pela administrao Covas, levou ao surgimento de uma questo. Era o
problema da fragmentao e do compartimentamento da estrutura da Companhia. Os
funcionrios passaram a apontar que a nova forma como a CDHU estava organizada impedia
a gesto de um empreendimento habitacional como um todo. Os fluxos que ligavam as
diversas estruturas da companhia no eram respeitados em seus prazos, levando
desencontros entre as aes das diferentes superintendncias. Para Royer, apesar de todo o
discurso, a ao da administrao Covas na CDHU, trata se de atualizao meramente
formal da organizao da Companhia, no constituindo nenhuma ruptura significativa em
relao ao modos operandi material da empresa nos perodos Qurcia e Fleury180. Em
Maro de 2001, devido ao falecimento do governador Covas, em seu segundo mandato,
Geraldo Alckmin, um poltico do interior de So Paulo, at ento conhecido apenas por se um
bom vice-governador, assumiu o cargo. No tempo que teve, at a eleio seguinte, realizada
em 2002, Alckmin comeou a esboar o que seria a poltica habitacional, que foi
implementada aps sua vitria nas urnas.

2.5 Consideraes Finais

Por fim, cabe um comentrio acerca das relaes do autoritarismo com os direitos
sociais, no caso, com o desenvolvimento de uma poltica e de uma produo habitacional, em
nvel estadual em So Paulo. Assim como no nvel federal, a introduo efetiva desta se deu
num momento de autoritarismo, o governo instalado pelo golpe de 1964. Isto reduziu os
impactos diretos do modelo corporativista na poltica habitacional paulista. A formao da
Cecap-CDHU sob o modelo do SFH constituiu sua preferncia pela produo via iniciativa
privada. Contudo, neste perodo ela experimentou esta parceria apenas quanto cesso das
atividades do agente instrumental. A crtica incapacidade de atendimento, s famlias de
baixa renda, do BNH introduziu o processo de autonomizao da produo estadual em
relao s esferas federais. Esta crtica capacidade de atendimento do BNH traz
implicitamente a crtica ao princpio da auto sustentao financeira da atividade, como

180
Ibidem p.91

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indicam os arranjos institucionais dos mecanismos criados pelo governo paulista para
financiar sua produo habitacional autnoma. Esta crtica ao princpio no se colocou
explicitamente, porm esmoreceu sua fora. Isto combinado forma como acabou o BNH,
levou a que aquele princpio na produo habitacional autnoma paulista se tornasse uma
meta.
Os militares, tal como visto, introduziram a parceria com a iniciativa privada nas
atividades do agente promotor como a principal operacionalizao da poltica habitacional
pblica. Isto abriu novos horizontes para a incorporao imobiliria. Contudo, o SFH no
introduziu esta parceria com a iniciativa privada na produo de habitaes sociais. Esta foi
introduzida a em So Paulo apenas na Nova Repblica, durante a administrao Fleury
(1991-1994), atravs de algumas licitaes do programa SH4. Posteriormente ela foi
consolidada, durante a administrao Mrio Covas (1995-2001), atravs da modalidade de
execuo Empreitada Integral. Este aprofundamento da parceria, denotado pela cesso de
atividades do agente promotor ao ator social parceiro, j havia ocorrido com as Prefeituras
Municipais. Fora introduzida pelo PMH, e consolidada pela modalidade de execuo
Habiteto181. Ele tambm ocorreu com o movimento de moradia. Foi introduzido pelo
Programa Mutiro UMM, e consolidado pela modalidade de execuo Mutiro.
Entretanto, como argumentado ao longo do captulo, os processos de constituio
destas parcerias foram significativamente diversos entre si. O aprofundamento da parceria
com as Prefeituras Municipais sempre realizou-se atravs do discurso municipalista e da
atuao de determinadas administraes. Notadamente a de Montoro (1983-1987) e a de
Mrio Covas (1995-2001), seu ex-prefeito da Capital. Tal como foi visto, entre estas duas
administraes esta parceria foi limitada, mas sem causar a maiores atritos. No se encontra
mobilizaes de prefeitos exigindo o aprofundamento desta parceria. Quando a administrao
Mrio Covas a retomou, isto ocorreu devido s preferncias desta administrao.
O aprofundamento da parceria com a iniciativa privada, segundo o discurso oficial,
sempre se deveu s dificuldades da prpria CDHU em realizar seu objetivo, a maior produo
possvel. Quando foram reconhecidos limites e problemas na atuao deste parceiro, o poder
pblico desenvolveu um programa de apoio a este ator, em parceria com ele. Um bom
exemplo foi o Programa da Qualidade da Construo Habitacional do Estado de So Paulo
(Qualihab). No caso do movimento de moradia, o discurso oficial era outro. Nele, o
aprofundamento da parceria era justificado pela presso que o movimento de moradia exercia

181
De fato, ela tambm consolidada na modalidade de execuo Autoconstruo.

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sobre as administraes. Segundo o discurso oficial, no se tratavam de desenvolvimentos


devidos s dificuldades da Companhia em realizar seu objetivo. Tratar-se-iam de concesses
do poder pblico. Quando foram detectados limites e problemas na atuao deste ator, o poder
pblico no desenvolveu um programa para debelar estas questes. Tal como o fizera com a
incorporao imobiliria. Ele buscou limitar a parceria com movimento de moradia,
restringindo o escopo da atuao deste ator nas atividades do agente promotor. Isto se deu
atravs da transformao do programa Mutiro, antigo Programa Mutiro UMM, no Programa
Paulista de Mutires (PPM). Como se viu ao longo das ltimas partes do captulo, a
manuteno da parceria com o movimento de moradia deveu-se sobretudo presso que este
exerceu sobre as diferentes administraes. Assim, no que se refere s dinmicas estatais, a
permanncia desta parceria parece dever-se mais ao ambiente democrtico estabelecido pela
Constituio de 1988, do que s preferncias dos atores estatais estaduais, as Administraes
e a CDHU.
Esta diversidade nos processos de constituio das diferentes parcerias do Estado,
permite uma reflexo acerca das conseqncias das relaes do desenvolvimento da poltica
social com o autoritarismo no Brasil. No captulo anterior indicou-se como os modelos
resultantes dos dois perodos autoritrios caracterizavam-se pela parceria do Estado com um
determinado ator social no estatal, na sua atuao habitacional. Tambm indicou-se que uma
das principais diferenas do modelo atual, o nico que surgiu num ambiente no-autoritrio,
em relao aos demais, o desenvolvimento de parcerias do Estado com diversos atores
sociais. Aqui pde-se examinar o processo de constituio destas diferentes parcerias, que tm
caracterizado tanto o modelo atual do governo Federal, quanto o modelo atual paulista. Neste
caso, a anlise indicou que enquanto a parceria com a iniciativa privada, forjada no perodo
autoritrio, foi valorizada pelas Administraes e pela CDHU, a parceria com o movimento
nasceu e se manteve pela luta deste. Isto revela uma das principais conseqncias do
autoritarismo na poltica social de habitao paulista, a busca pela exclusividade da parceria
nas atividades do agente promotor, com apenas um ator no estatal, a iniciativa privada. Isso
em contexto democrtico.

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Captulo 3
Este captulo e o prximo abordam a poltica e a produo habitacionais do nvel
municipal de governo na cidade de So Paulo. Devido s suas peculiaridades destas foi
necessrio separar sua anlise em dois captulos. O primeiro aborda o perodo que vai at
1988. Analisa as origens das polticas e da produo habitacional paulistana, a
operacionalizao do BNH-FGTS na cidade, e a autonomizao da produo habitacional
municipal. Diferentemente do governo paulista, a atuao da Prefeitura Municipal de So
Paulo constitui-se antes da introduo do SFH. Apesar do BNH-FGTS determinar a poltica e
a produo habitacional da PMSP no segundo perodo autoritrio, este, por suas
caractersticas e limitaes, no subsumiria a dinmica da poltica habitacional paulistana.
Esta remonta aos incios da Repblica, e se consolida neste perodo. No prximo captulo,
quando se aborda o modelo habitacional da PMSP na Nova Repblica, se ver os
desdobramentos da sobrevivncia desta dinmica, em meio transformao promovida pelos
militares.
A primeira parte do captulo apresenta rapidamente o processo de desenvolvimento do
Executivo municipal paulistano. Ao longo deste percurso, indica a formao do iderio que
orientou a constituio do que foi a primeira poltica habitacional da cidade. A segunda parte
do captulo aborda o perodo de 1964 a 1982, quando foi introduzido o modelo do SFH.
Inicialmente ela examina a forma como foi operacionalizada aquela primeira poltica
habitacional paulistana. Examina as principais questes que advieram desta
operacionalizao. E apresenta a nova proposta de poltica habitacional paulistana, surgida
daquele processo. Por fim, examina a operacionalizao do subsistema BNH-FGTS na cidade,
realizada pela Companhia Metropolitana de Habitao de So Paulo (Cohab-SP). A terceira
parte do captulo trata dos anos de 1983 a 1989. Neste perodo, que denominou-se transio,
ocorreu o fechamento do BNH e o aumento da produo municipal orientada por dinmicas
paulistanas. Este se deu principalmente atravs da administrao direta da Prefeitura
Municipal de So Paulo (PMSP).
Ao longo destas ltimas duas partes do captulo, a exposio das polticas e produo
habitacionais foi feita de forma similar ao que se fez no captulo anterior. Primeiro
apresentaram-se as dinmicas polticas do perodo, os ocupantes do rgo Executivo e as
principais mudanas ocorridas na mquina administrativa da PMSP. Depois, examinou-se a

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poltica habitacional desenvolvida. E, por fim, analisou-se a produo habitacional nele


realizada. Ao se abordar a transio, a anlise foi feita para cada administrao.

3.1 Origens da Tradicional Poltica Habitacional Paulistana

A produo de unidades habitacionais pelo nvel municipal de governo se efetivou em


So Paulo com o incio do funcionamento do subsistema BNH-FGTS na cidade. Entretanto, a
atuao habitacional da PMSP comeou antes mesmo da montagem deste modelo. Aqui se
apresenta o quadro em que esta atuao habitacional se desenvolveu. Ela no foi significativa
em termos quantitativos. Contudo, o foi para o desenvolvimento da poltica e da produo
habitacionais paulistanas ps-BNH.

3.1.1 Origem e Desenvolvimento do Executivo Municipal Paulistano

Esta seo apresenta rapidamente as origens e o desenvolvimento do poder municipal


paulistano, no perodo que vai de 1554 a 1945. Ela inicia-se pelas origens coloniais do poder
municipal paulistano, para em seguida, indicar suas mudanas, a partir da Independncia, em
1822. Apresenta as origens do iderio da primeira poltica habitacional municipal e a
consolidao do Executivo municipal da cidade, com o prefeito frente. Por fim, indica as
mudanas introduzidas na administrao municipal ao longo do Estado Novo.
Em 1554, foi construdo pelos jesutas, nos Campos de Piratininga um barraco
dedicado cristianizao dos indgenas da regio182. Em torno deste barraco, o Colgio de
So Paulo, muito bem localizado no alto de uma colina ladeada por dois rios, o Anhangaba e
o Tamanduate, desenvolveu-se nos anos seguintes a povoao que se tornaria a cidade de So
Paulo183. Em 1560, Santo Andr, o povoamento concorrente de So Paulo, que havia sido

182
O primeiro edifcio de So Paulo foi a casa dos Jesutas. Que no comeo no passava da pobre casinha feita
de barro e paus, e coberta de palha, tendo quatorze passos de comprimento e dez de largura, da Informao de
Anchieta. Entretanto servia de igreja, de quarto de dormir, e de sala de comer para os padres da Companhia
BRUNO, Ernani Silva. Histria e Tradio da Cidade de So Paulo, Volume I Arraial de Sertanistas (1554-
1828). Livraria Jos Olympio Editora, Rio de Janeiro, 1953, p.100.
183
Sobretudo quando se verificou na povoao concorrncia maior de portugueses, muitas vezes ocupando
terras pertencentes aos moradores primitivos e isso ocorreu mais pronunciadamente em torno de 1560 muitos
ndios abandonaram So Paulo indo se situar em duas aldeias que ento se edificaram em suas proximidades:
Nossa Senhora Pinheiros, a sudoeste, e So Miguel a nordeste. que os guaianases e de mais bugres comearam
a se sentir constrangidos no meio dessa nova populao de Buavas que era como eles chamavam aos europeus
em geral, ou aos homens brancos que subiam da marinha para o planalto ento a boca do serto BRUNO,
Ernani Silva. Histria e Tradio da Cidade de So Paulo, Volume I Arraial de Sertanistas (1554-1828).
Livraria Jos Olympio Editora, Rio de Janeiro, 1953, pp.74 e 77

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fundada pelo portugus Joo Ramalho, foi desocupada. O mastro, que simbolizava o poder da
Coroa Portuguesa, foi transferido para a frente do Colgio, sendo esta povoao elevada ao
status de Vila. A administrao municipal da vila seguia as disposies da Coroa Portuguesa
expressas nas Ordenaes Afonsinas de 1446, nas Manuelinas de 1521, e posteriormente nas
Filipinas de 1603. Assim sendo, eram dois os elementos constitutivos do poder municipal: a
Alcaidaria e a Cmara Municipal. A Alcaidaria e sua rendas eram privilgio do donatrio da
capitania, que nomeava o alcaide. Como este geralmente estava ausente, no dia a dia da
Colnia foram as Cmaras Municipais que se tornaram os principais rgos do poder
municipal184. Os membros da Cmara Municipal eram eleitos por seus pares, nomeados
poca de homens bons, expresso para um indivduo branco, livre, adulto, e proprietrio.
O poder municipal naqueles dias tinha um mbito de atuao muito mais amplo do
que possui atualmente. Era de sua responsabilidade a realizao de todas as funes do Estado
na localidade185, em consonncia com o Ouvidor. Sua rotina, registrada nas atas da Cmara
Municipal, era fundamentalmente a administrao de conflitos entre os homens bons,
notadamente no que se referia ao uso e abuso do muro de taipa que protegia a vila, e
manuteno da ordem moral. Entretanto, estes no eram os principais conflitos daquele posto
avanado do Imprio Colonial. Os conflitos centrais naquela povoao diziam respeito s
relaes com os nativos.
Antes de tudo, todos queriam se proteger das tribos hostis. Os jesutas atravs da
cristianizao; os homens bons, transformando-os em fora de trabalho. Este desencontro
de perspectivas, levou a Cmara Municipal paulistana, em 1640, expulsar da Vila e de seus
arredores os jesutas186. Pode-se tomar esta expulso oficial dos jesutas como um marco da

184
Durante perodo bem longo cujo termo final Caio Prado Jnior situa em meados do sculo XVII, como
adiante veremos , as cmaras exerceram imenso poder, que se desenvolveu margem dos textos legais e
muitas vezes contra eles. No raro, porm, a Coroa sancionava usurpaes, praticadas atravs das cmaras pelos
onipotentes senhores rurais. Legalizava-se, assim, uma situao concreta subversiva do direito legislativo, mas
em plena correspondncia com a ordem econmica e social estabelacida nestas longncuas paragens.. LEAL,
Vitor Nunes. Coronelismo, Enxada e Voto o municpio e o regime representativo no Brasil. Editora Alfa-Omega,
So Paulo, 1975, p.65
185
No se pode, entretanto, compreender o funcionamento das instituies daquele tempo, inclusive das
autoridades locais, com a noo moderna da separao de poderes, baseada na diviso das funes legislativas,
executivas e judicirias. Havia, nesse terreno, atordoada confuso, exercendo as mesmas autoridades funes
pblicas de qualquer natureza, limitadas quantitativamente pela definio, nem sempre clara, das suas
atribuies, e subordinadas a um controle gradativo, que subia at ao Rei..LEAL, Vitor Nunes. Coronelismo,
Enxada e Voto o municpio e o regime representativo no Brasil. Editora Alfa-Omega, So Paulo, 1975, p.62.
Responsvel por todos os assuntos de ordem local, de natureza legal, administrativa, policial e judiciria, o
tambm Senado da Cmara inspecionava a higiene pblica, o recebimento de impostos e depsitos judiciais,
nomeava e destitua procuradores julgava conflitos privados e pblicos. SO PAULO (SP). Prefeitura. O poder
em So Paulo: histria da administrao pblica da cidade, 1554-1992. Cortez, So Paulo, 1992, p.16
186
Posteriormente, esta deciso foi revogada pela Coroa, e, em 1653 os jesutas retornaram para dar incio aos
reparos do Colgio, degradado pelos treze anos de abandono.

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consolidao, naquela comunidade, de uma perspectiva de relao com os nativos. Aquela


defendida pelos homens bons. Ela se realizaria nas dcadas seguintes atravs das bandeiras.
Que estruturariam o desenvolvimento da localidade at sua entrada no ciclo do caf187. A Vila
se tornou o quartel general das expedies bandeirantes, alcanando algum desenvolvimento,
como entreposto comercial, com base nisso, at os fins do sculo XVIII188. A partir da, ela
passou a basear esta sua funo de entreposto comercial na modesta produo aucareira de
exportao, que se iniciava no interior paulista, principalmente em Campinas e Itu. Com a
entrada deste setor no ciclo cafeeiro ampliaria seu papel de sede do empreendimento agrcola
paulista189.
Em 1822, quando esta localidade teve papel de centro administrativo da provncia
consolidado190, ao receber o ttulo de Imperial Cidade. Ela era ainda aquela Vila dos
bandeirantes, profundamente marcada pelo provincianismo. Foi ao longo do Imprio (1822-
1889) que ela se desenvolveu, chegando ao final deste perodo muito mais rica, com uma
malha urbana em desenvolvimento e com ares de uma capital191. Quanto ao poder municipal,

187
Entretanto a posio geogrfica da vila, a porcentagem notvel de mamelucos em sua populao, a pobreza
de seus recursos econmicos dentro do regime de explorao comercial do Brasil institudo pela Metrpole
foram todos eles fatores que concorreram e se fundiram para produzir aquele fenmeno que sobretudo a partir da
poca seiscentista influiria marcadamente sobre o prprio destino da povoao: o bandeirismo. O arraial foi com
o tempo se enfraquecendo com a partida de suas expedies sertanistas, embora sua Cmara vivesse hesitando
observou Taunay entre duas correntes de opinio: aquela favorvel facilitao dessas entradas, de onde
derivaria quantidade maior de negcios no grande mercado de escravos que era a vila; e aquela que se opunha a
essas expedies que levavam ao seu despovoamento. So Paulo no era uma vasta povoao que como as
antigas cidades da Grcia diria um cronista espalhasse o excesso de uma populao por demais considervel
sbre regies desertas. Sendo o quartel-general das entradas a ponto de ter sido proposta, j em 1632, pelo
vice-rei do Peru, Conde de Chinchon, a sua destruio pelos muitos crimes que tinha cometido ela prpria se
despovoava e se enfraquecia, apesar de ostentar por exemplo na segunda metade do sculo XVII algumas
edificaes mais avantajadas que as dos tempos primitivos o que se tornava possvel exatamente pelo acumulo
de fortunas em mos dos traficantes de escravos ndios BRUNO, Ernani Silva. Histria e Tradio da Cidade
de So Paulo, Volume I Arraial de Sertanistas (1554-1828). Livraria Jos Olympio Editora, Rio de Janeiro,
1953, pp.80 e 81.
188
A funo comercial de So Paulo se amplia, a partir do sculo XVIII e comeos do sculo seguinte, ao servir
a cidade de entreposto ao intercmbio entre diversas regies do pas, que lhe eram diretamente tributrias. Basta
mencionar duas desatas correntes comerciais. Uma, proveniente do extremo sul, consistia principalmente de
muares desta rea ao resto do pas (...) A outra corrente inter-regional de comrcio que tinha So Paulo como um
de seus pontos nodais a das mones, interligando a zona aurfera de Mato Grosso com o exterior. SINGER,
Paul. So Paulo p.153-154. in SZMRECSNYI, Tams (org). Globo, So Paulo, 2004.
189
Criam-se laos muito estritos entre o negcio bancrio e o de caf. Os fazendeiros necessitavam de crdito,
principalmente para abertura de novos cafezais. Obet-lo-o ou diretamente dos bancos, ou por intermdio dos
comissrios, os quais oferecem crdito aos fazendeiros seus clientes, mas descontam os ttulos junto aos bancos,
tornando-se assim, simultaneamente, intermedirios comerciais e de crdito. Por outro lado, os fazendeiros
entraro para o negcio bancrio, tornar-se-o fundadores e diretores de bancos. SINGER, Paul. So Paulo
p.164. in SZMRECSNYI, Tams (org). Globo, So Paulo, 2004.
190
Em 1711 a vila havia sido elevada a categoria de cidade, sobretudo em conseqncia das modificaes
administrativas e sociais resultantes das descobertas de ouro em Cuiab (...) Criado em So Paulo um governo
separado do de Minas, com assistncia permanente na cidade de um delegado rgio, a capitania entrava no
regime comum s demais unidades dependentes do Estado do Brasil p.85
191
Referindo-se penltima dcada do oitocentismo escreveu Afonso J. de Carvalho que a cidade perdia ento
(como se podia ver nas plantas mais recentes) a configurao de pequeno polvo com o corpo formado pelo

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este perodo se caracterizou por um progressivo estabelecimento do domnio dos bares do


caf sobre este. A Constituio de 1824 havia reafirmado a competncia das Cmaras
Municipais quanto gesto da economia e da administrao municipal. Em 1828, essa
autonomia foi limitada por uma Lei Imperial, que subordinou as Cmaras Municipais s
Assemblias Provinciais, num processo de consolidao do acordo das provncias expresso na
Constituio de 1822. Esta Lei definiu trs rgos auxiliares subordinados Cmara
Municipal: Procuradoria, Comisses e Secretaria. Esta estrutura institucionalizava, atravs das
Comisses, uma prtica recorrente. A formao de comisses de cidados e especialistas para
tratar de assuntos especficos do Estado local. Neste perodo, a Cmara Municipal j se
limitava ao controle dos habitantes quanto um uso moral, econmico e higinico do
meio192. Nesta atividade, em que era apoiada pelas Comisses temporrias de cidados e
peritos contratados, realizava sua atuao empreitando os servios e obras pblicas atravs de
preges pblicos.
Durante o perodo da Repblica Velha (1889-1930) a cidade iniciou seu acentuado
processo de crescimento, que a levaria condio de principal metrpole brasileira. Este
crescimento se baseou na economia cafeeira193, que, a partir da inaugurao da So Paulo
Railway em 1867, teve como principal eixo de escoamento da produo o porto da cidade de
Santos via So Paulo. No por acaso, neste perodo fala-se de uma refundao da cidade de
So Paulo. No centro e em mais algumas reas urbanizadas de So Paulo, estabeleceram-se os
escritrios, das casas de comrcio e bancos ligados produo cafeeira. Tambm os palacetes
de seus diversos agentes e dos enriquecidos fazendeiros194. No incio da Repblica, em 1890,
So Paulo tinha 65 mil habitantes. Trinta e quatro anos depois, em 1924, beira da revoluo

pequeno triangulo central e tentculos representados por alongadas e raras ruas que levavam s sadas para o
serto, e ia adquirindo o aspecto de uma teia de aranha, pelo ligamento das ruas em torno do ncleo central
BRUNO, Ernani Silva. Histria e Tradio da Cidade de So Paulo, Volume III Metrpole do Caf (1872-
1918). Livraria Jos Olympio Editora, Rio de Janeiro, 1953, pp.1040
192
SO PAULO (SP). Prefeitura. O poder em So Paulo: histria da administrao pblica da cidade, 1554-
1992. Cortez, So Paulo, 1992, p.35
193
Seja como for, o que restou foi a criao, em So Paulo, de uma rede bancria capa de mobilizar poupanas
e eventualmente complementar, se no substituir, a oferta de capital estrangeiro no mercado de capitais, que se
constitua em funo da cafeicultura. Estas instituies tero papel de destaque no desenvolvimento ulterior da
cidade SINGER, Paul. So Paulo p. 167. in SZMRECSNYI, Tams (org). Globo, So Paulo, 2004. 167
194
Entretanto, na primeira parte do sculo atual [XX], no prprio centro paulistano e principalmente nas suas
imediaes, restavam muitas casas velhas modestas ou insignificantes, formando o que os socilogos
contemporneos chamariam de zonas de deteriorao: pequenas casas cujas paredes de taipa mal se
equilibravam j, ou velhos casares relegados a qualidade de pardieiros e transformados em cortios. Casas que
provocavam os protestos de observadores e crticos da esttica da cidade. Silva Teles, j citado, achava em 1907
um absurdo que ao lado do futuro Teatro Municipal que ficaria pronto dentro de poucos anos se estendesse
uma fila repugnante de fundos de velhas e primitivas habitaes. E que no Parque Dom Pedro II, no corao
da cidade, se erguessem habitaes pouco higinicas, dando a tudo um aspecto mesquinho, seno
repugnante.. BRUNO, Ernani Silva. Histria e Tradio da Cidade de So Paulo, Volume III Metrpole do
Caf (1872-1918). Livraria Jos Olympio Editora, Rio de Janeiro, 1953, p.952.

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de 1924, 700 mil habitantes195. Este espantoso crescimento populacional da cidade, neste
perodo, nutriu-se principalmente de negros, homens livres pobres emigrados e imigrantes
pobres europeus. Ele realizou-se concentrado no entorno de fbricas, atravs do adensamento
de bairros urbanizados pela proliferao do cortio. Nestes bairros constitui-se um movimento
popular de inspirao anarquista196, que se expressava nas Ligas de Bairro e no Movimento
Operrio, e que teve seu auge nas greves de 1917, que transformaram a cidade em palco da
luta social. Rolnik descreve as habitaes das grupos em disputa:

O cortio a longa fila de cmodos geminados, que do para o ptio ou


corredor comum e que tem banheiro, cozinha e tanques coletivos. Alta
intensidade de vida social em espao exguo. Nele se misturam trabalhadores e
vagabundos, famlias e solteiros, negros, brancos e mulatos nascidos no Brasil,
bem como portugueses, espanhis e italianos. O palacete a casa unifamiliar-
tesouro: um espao para cada atividade, a privacidade e seletividade sociais
garantidas por uma sucesso de paredes e muros, os bens acumulados em
exposio. Pouca intensidade de vida social, nenhuma em mistura em grandes
espaos. Para o palacete, a ordem reinante no cortio, a forma de organizao
especfica ali existente desordem, caos, promiscuidade indesejvel e mals. Ele
sua antiimagem, seu no-espelho ameaador, um espao no facilmente
decifrvel que amedronta quem o v de fora, desconhecendo seus cdigos197

A reao s greves foi a priso e deportao de diversos trabalhadores europeus


imigrados, aliada a uma valorizao da fora de trabalho nacional, baseada num discurso
xenfobo de inspirao pecuniria 198 . Quanto ao foco fsico dessa subverso, os cortios, a
poltica oficial passou a ser a remoo destes ncleos populacionais indesejveis199.

195
SO PAULO (SP). Prefeitura. O poder em So Paulo: histria da administrao pblica da cidade, 1554-
1992. Cortez, So Paulo, 1992, pp.46 e 49.
196
A primeira gerao de trabalhadores, majoritariamente composta de estrangeiros nas atividades dinmicas do
campo e da cidade, foi influenciada pelo movimento anarquista. As lutas sociais se arquitetavam por meio da
ao direta, a partir de uma concepo de que a insurreio geral dos explorados iria acabar por derrubar os
alicerces da explorao capitalista e instaurar uma ordem libertria. Nesse tipo de estratgia revolucionria,
imperava a recusa da ao parlamentar ou eleitoral. Mais ainda, imperava a negao de criar organizaes
partidrias, prevalecendo a esperana no vigor do espontanesmo das massas enquanto fora que saberia demolir
a dominao burguesa, substituindo-a por um sistema de igualdade, libertrio, sem autoridades.. KOWARICK,
Lcio. Trabalho e vadiagem, a origem do trabalho livre no Brasil. Ed. Brasiliense, 1987 So Paulo, p. 128
197
ROLNIK, Raquel, So Paulo, incio da industrializao: o espao e a poltica, p.99, in KOWARICK, Lucio
(org.). As lutas sociais e a cidade: So Paulo, passado e presente. 2a. ed, Editora Paz e Terra, Rio de Janeiro,
1994.
198
Tratava-se de reativar o mercado de trabalho a fim de continuar dispondo de vasta oferta de braos, condio
indispensvel para o sistema produtivo manter a feroz explorao do trabalho que os movimentos grevistas, em
vrios momentos, haviam colocado em xeque: para os grupos dominantes, sempre havia o risco de infiltrao do
vrus anarquista, de origem estrangeira, estranho ndole pacfica das tradies ptrias, mais susceptvel de
contaminar o imigrante. Tambm sob esse aspecto reconstri-se a imagem do trabalhador nacional, que,
diferena do estrangeiro, trabalha a preos mdicos, aceita qualquer tarefa sem reclamar ou lanar mo de
paralisaes. KOWARICK, Lcio. Trabalho e vadiagem, a origem do trabalho livre no Brasil. Ed. Brasiliense,
1987 So Paulo, p. 125
199
At aquele momento a ao da administrao municipal com relao habitao se limitava normatizao
de padres mnimos. Aqui no trataremos deste mbito da ao do poder pblico municipal neste perodo.

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Esta de preferncia mas no necessariamente , deveria ser seguida da periferizao


do ncleo habitacional pobre, de modo a afastar o risco das reas centrais da cidade200. Ao
longo deste perodo, o poder municipal paulistano realizou dois tipos de aes na cidade: (a)
obras de embelezamento da rea urbanizada, das quais faziam parte as remoes, e (b) a
formulao de diversos planos de urbanizao. Entre eles, estava o Plano de Avenidas de
Prestes Maia e Ulhoa Cintra, que veio orientar o crescimento da cidade ao longo do sculo201.
Este plano j vinha sendo implementado pela administrao Pires do Rio (1926-1930), com a
desapropriao de reas para a construo da Avenida Nove de Julho. Quando esta gesto foi
deposta pela Revoluo de 1930. O Plano de Avenidas props um conjunto de grandes
avenidas radiais. Ou seja, saindo do centro rumo periferia da cidade, interligadas por vias
transversais. Parcialmente implementado ao longo das dcadas seguintes, este plano
fundamentou rodoviariamente o padro de desenvolvimento urbano que a cidade apresentou
ao longo do sculo XX.
Ao longo deste perodo (a Repblica Velha), o poder municipal passou por algumas
mudanas substanciais. Notadamente houve o desenvolvimento de um rgo exclusivamente
Executivo, controlado pelo prefeito. Este processo se iniciou em 1890, quando foi nomeado
pelo governo estadual um Conselho de Intendentes responsveis pela gesto da administrao
municipal. Em 1892, esse conselho passou a ser eleito pela Cmara Municipal, entre seus
prprios membros. Em 1898, foi criado o cargo de prefeito, a ser exercido por um vereador
eleito pelos demais. O escolhido foi Antnio Prado (1899-1911). Ele, no primeiro ano de sua
administrao, estabeleceu uma organizao da administrao municipal que daria a feio da
mquina administrativa do municpio at 1913. Nela, havia o prefeito secundado pela
Secretaria Geral, pela Secretaria de Obras, pela Procuradoria Judicial e pelo Tesouro
Municipal. A partir de 1913, na administrao de Raymundo da Silva Duprat (1911-1914),
uma nova reforma remodelou a administrao municipal. A partir da, at a Revoluo de

200
O movimento operrio na Primeira Repblica (1889-1930) atinge seu pice durante a greve geral de 1917.
Neste particular, convm mencionar que a luta dos trabalhadores naquele ano no se deu em torno de sindicatos,
centrando-se em torno das Ligas de Bairro. Uma aps outra, numa irradiao incontrolvel, as empresas so
obrigadas a fechar, aglutinando-se trabalhadores e moradores numa forma de enfrentamento que, a partir dos
bairros pobres, paralisam a cidade: assim, estas zonas que circulam as fbricas, onde predominam moradias da
classe pobre, passam a ser encaradas como focos de desordem, epidemias anarquistas, semelhantes s molstias
contagiosas, que devem ser estirpadas do cenrio da cidade.. KOWARICK, Lucio, ANT, Clara. Cem anos de
promiscuidade: o cortio na cidade de So Paulo. in KOWARICK, Lucio (org.). As lutas sociais e a cidade:
So Paulo, passado e presente. 2a. ed, Editora Paz e Terra, Rio de Janeiro, 1994, p.79
201
A soluo perimetral para o trnsito de So Paulo, utilizada no Plano de Avenidas, j havia sido utilizada em
1911, pelo engenheiro Vitor da Silva Freire. Ele a aplicara colina histrica, atravs, da ligao da Rua Libero
Badar, com o Largo So Francisco, com a S, com o Palcio da Justia, seguindo pela Rua Benjamim Constant,
Rua Boa Vista, e saindo de volta na Libero Badar. Conforme aponta Prestes Maia. Prestes Maia apud BRUNO,
Ernani Silva. Histria e Tradio da Cidade de So Paulo, Volume III Metrpole do Caf (1872-1918).
Livraria Jos Olympio Editora, Rio de Janeiro, 1953, p.1049

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1930, o prefeito passou a ser apoiado diretamente por um conjunto de diretorias: Geral, do
Expediente, Polcia Administrativa e Higiene, de Patrimnio, Estatstica e Arquivo Municipal,
e de Obras e Viao e pelo Tesouro Municipal e a Procuradoria Fiscal. O sucessor de Antnio
Prado, Raimundo da Silva Duprat (1911-1914), e os sucessores deste at a Revoluo de
1930, tambm foram eleitos, mas no mais pela Cmara Municipal. Foram eleitos pelos
cidados aptos a votar ou seja: homens, maiores de 21 anos e alfabetizados atravs do
sistema de voto aberto, to caracterstico da Velha Repblica.
A Revoluo de 1930 teve srios impactos no poder municipal, em So Paulo. Como
vimos nas sees anteriores, com a Revoluo os Executivos estaduais passaram a ser
administrados por interventores, nomeados pelo presidente da repblica. Aqueles nomeavam
os prefeitos. As Assemblias Legislativas e Cmaras Municipais foram fechadas.
Posteriormente, em 1938, foi criado o Departamento Administrativo do Servio Pblico
(DASP). Para auxiliar e fiscalizar o interventor, e produzir a legislao estadual e municipal,
foram criados os daspinhos. Estes eram rgos concebidos dentro da ideologia autoritria
que caracterizou o Estado Novo, sendo vistos, portanto, como instncias tcnicas,
politicamente neutras e no partidrias, interessadas somente e apenas no bem pblico.
De 1930 at 1953, a cidade de So Paulo foi governada por prefeitos nomeados.
Durante os quinze anos do primeiro governo Vargas, de 1930 at o fim do Estado Novo em
1945, a cidade teve dezesseis prefeitos. Apenas nos quatro primeiros anos deste perodo, ou
seja, logo aps a Revoluo, a cidade teve doze prefeitos202. Esta instabilidade na ocupao do
cargo de prefeito, nestes primeiros anos deste perodo, expressa a dificuldade que o Governo
Provisrio encontrou, ao confrontar-se com uma mquina administrativa, h muito, controlada
pelos ento derrotados da Revoluo de 1930203. Apenas a partir de 1935, essa instabilidade
daria lugar a administraes mais estveis e longas204. Foi neste mesmo ano, na administrao
de Fbio da Silva Prado (1934-1938), que foi estabelecida a organizao administrativa que
caracterizaria o poder municipal da cidade durante o Estado Novo. Da antiga estrutura

202
So eles: Joaquim Jos Cardoso de Mello Neto (24/10/1930 - 05/12/1930), Luiz de Anhaia Mello (06/12/1930
- 25/07/1931), Francisco Machado de Campos (26/07/1931 - 13/11/1931), Luiz de Anhaia Mello (14/11/1931 -
04/12/1931), Henrique Jorge Guedes (05/12/1931 - 23/05/1932), Goffredo da Silva Telles (24/05/1932 -
02/10/1932), Arthur Saboya (03/10/1932 - 28/12/1932), Theodoro Augusto Ramos (29/12/1932 - 01/04/1933),
Arthur Saboya (02/04/1933 - 22/05/1933), Oswaldo Gomes da Costa (23/05/1933 - 30/07/1933), Carlos dos
Santos Gomes (31/07/1933 - 21/08/1933), e Antonio Carlos Assumpo (22/08/1933 - 06/09/1934).
http://portal.prefeitura.sp.gov.br, posio 12 de maio de 2008
203
Em 1934, foi criada pela aristocracia paulista e pela classe mdia alta, a Sociedade Amigos da Cidade, que se
destinava a orientar e fiscalizar o crescimento descontrolado da Cidade de So Paulo.
204
Fbio da Silva Prado (07/09/1934 - 31/01/1938), Paulo Barbosa de Campos Filho (01/02/1938 - 15/02/1938),
Fbio da Silva Prado (16/02/1938 - 30/04/1938), e Francisco Prestes Maia (01/05/1938 - 10/11/1945).
http://portal.prefeitura.sp.gov.br, posio 12 de maio de 2008

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administrativa foi mantido apenas o Montepio Municipal. Todos os demais rgos foram
extintos. Em seu lugar foram criados departamentos: de Expediente e Pessoal, Jurdico
Municipal, de Obras e Servios Municipais, o da Fazenda, o de Cultura e Recreao, o de
Higiene; e a Subdiviso da Garagem Municipal e a Subprefeitura de Santo Amaro, que foi
anexada a So Paulo em 1935. Munidos desta mquina administrativa e da urea de um novo
estado, as administraes Silva Prado (1934-1938) e Prestes Maia (1938-1945) ampliaram o
campo de atuao da Prefeitura Municipal de So Paulo (PMSP) no mbito da cultura e do
lazer Elas aprofundaram seu papel como agente indutor do desenvolvimento urbano da
cidade. Neste aspecto, destaca-se a administrao Prestes Maia, atravs da implantao do
Plano de Avenidas. Dele, como indicado, o prefeito havia sido um dos autores.

3.1.2 Mudanas na administrao e a poltica habitacional municipal


(1946-1964)

Esta seo trata do perodo que vai de 1946 a 1964. Ela examina o papel dos prefeitos
paulistanos nomeados no chamado esquema populista, o surgimento e papel das Sociedades
Amigos de Bairros (SABs), e o janismo e o ademarismo na cidade de So Paulo. Analisam-se
as administraes dos prefeitos eleitos, as mudanas promovidas, no perodo, na
administrao municipal, com especial ateno, constituio da rea de assistncia social.
Isso por que neste perodo se desenvolveu o primeiro rgo municipal voltado habitao.
Com o fim do Estado Novo em 1945, iniciou-se um perodo na histria poltica do
pas, conhecido como a Experincia Democrtica (1946-1964). Em 1947, foram realizadas
eleies e a Cmara Municipal de So Paulo foi reaberta. As eleies para prefeito da cidade
no foram ento retomadas. Naquele mesmo ano, havia sido aprovada a Lei Federal 121, que
mantinha o direito de nomeao, do prefeito paulistano, pelo governador estadual paulista.
At 1953, a cidade teve sete prefeitos nomeados205. Neste ano, as eleies para prefeito foram
retomadas, sendo interrompidas novamente em 1969.
Antes de continuarmos, cabe aqui uma ressalva acerca do lugar dos prefeitos
nomeados no chamado esquema populista. primeira vista poderia parecer que eles, por no
serem submetidos ao voto popular, estariam de certa forma fora do esquema populista. Isto,
porm, seria um engano. Justamente por serem nomeados pelo governador, eles tinham suas

205
Abraho Ribeiro (11/11/1945 - 14/03/1947), Christiano Stockler das Neves (15/03/1947 - 28/08/1947), Paulo
Lauro (29/08/1947 - 25/08/1948), Milton Improta (26/08/1948 - 03/01/1949), Asdrbal Euritysses da Cunha
(14/01/1949 - 27/02/1950), Lineu Prestes (28/02/1950 - 31/01/1951), e Armando de Arruda Pereira (01/02/1951
- 07/04/1953). http://portal.prefeitura.sp.gov.br, posio 12 de maio de 2008

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imagens intimamente relacionadas dele. Assim, tais prefeitos tinham de se preocupar


clientelisticamente com as demandas populares, que aumentaram ao longo deste perodo. O
aumento destas demandas fundamentava-se na acentuao do crescimento perifrico da
cidade, atravs dos loteamentos e da autoconstuo. Realizou-se principalmente atravs das
Sociedades de Amigos do Bairro (SABs). Estas foram formadas pelos moradores dessas
reas recm ocupadas, com o fim de exigir, de fato, o que hoje se denomina de urbanizao
de seus bairros206. No incio deste perodo, estas demandas expressavam-se principalmente
atravs de lideranas de bairro ligadas ao ademarismo. Com o crescimento do janismo, e com
sua administrao frente da PMSP, a ateno s SABs tornou-se uma poltica sistemtica.
Mais tarde, na administrao Toledo Pizza (1956-57), houve inclusive uma tentativa de
institucionalizar a participao das SABs, junto ao Executivo municipal. Deu-se atravs da
criao dos Conselhos Distritais. J na administrao Faria Lima, ps-64, a ateno s
demandas das SABs era ainda mantida:

As SABs, duas ou trs de cada uma das regies, eram regularmente recebidas
pelo prefeito todas as teras-feiras. Nessas audincias, cada entidade podia
apresentar at cinco reivindicaes em geral obras de pequeno porte como
pavimentaes e iluminao de ruas, construo de escolas ou de creches.
Eram os despachos das vilas. Deles participavam secretrios e
administradores regionais e eram momentos temidos pela burocracia municipal
pois funcionavam como um meio de o prefeito checar o desempenho de seus
auxiliares.207

Assim, ao longo deste perodo, as SABs se consolidaram na cidade de So Paulo


como o principal canal de formulao e expresso das demandas populares, junto ao poder
municipal. Cumpriam assim papel fundamental no esquema populista local.
Duas foras deste populismo se enfrentaram ao longo destes anos: o ademarismo e o
janismo. O que aqui se denomina ademarismo, era uma corrente poltica que se articulava em
torno da liderana de Adhemar de Barros. Tinha o PSP como expresso partidria. Floresceu
a partir da mquina estatal, baseando-se numa lgica de lealdade ao chefe, numa relao de
premiao-punio, atravs do fornecimento ou no de recursos cargos, obras, apoios, etc...
controlados pelos Executivos estadual e municipal. Representava, localmente, a

206
A criao de organizaes, nos bairros perifricos, para articular demandas locais e apresenta-las s
autoridades municipais, parece ter tido incio nos anos quarenta, possivelmente como reflexo da ampla
mobilizao popular que acompanhou a redemocratizao do pas, aps a vitria aliada na 2 Guerra Mundial
SINGER, Paul. Movimentos de bairro. In SINGER, Paul e BRANT, Vincius Caldeira (orgs). So Paulo: o
povo em movimento. Editora Vozes Ltda. Em Co-edio com CEBRAP, Petrpolis, 1981, p.86
207
SO PAULO (SP). Prefeitura. O poder em So Paulo: histria da administrao pblica da cidade, 1554-
1992. Cortez, So Paulo, 1992, p.89

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continuidade de um discurso de base autoritria sobre o Estado. Em que seu representante,


encarnado no chefe, se apresentava como um pai que guiava e cuidava de seus filhos, os
cidados. Ou pelo menos, os que eram assim reconhecidos, atravs de suas duplamente leais
lideranas de bairro.
O desenvolvimento da segunda fora, o janismo, foi profundamente entrelaado com o
desenvolvimento das SABs. Jnio se elegeu suplente de vereador da Cmara de Municipal de
So Paulo, em 1947, com o apoio dos pais de seus alunos, no Colgio Dante Alighieri, com
pouco mais de 1.700 votos. Com a cassao dos mandatos dos membros do Partido
Comunista do Brasil em Janeiro de 1948, ele assumiu uma das cadeiras vagas. Sua atuao,
na Cmara e posteriormente na Assemblia Estadual, logo se destacou pela expresso que
dava s demandas dos bairros perifricos.
Seus discursos, baseados num contato direto com os bairros mais pobres, exigiam o
atendimento de suas justas demandas e denunciavam o abandono destes bairros pelo
Estado. Em 1953, Jnio se elegeu prefeito e fez uma curta administrao at 1955. Ento
elegeu-se governador de So Paulo. Sua curta administrao frente do Executivo municipal
caracterizou-se por um dilogo sistemtico com as SABs. Muitas das quais, alis, haviam se
constitudo a partir dos seus comits locais de campanha a prefeito208. Neste momento,
segundo o documento O poder em So Paulo: histria da administrao pblica da cidade,
1554-1992, as demandas das SABs referiam-se principalmente implantao de linhas de
nibus, ligando os bairros s reas centrais, ao calamento e pavimentao das ruas, e ao
acesso s redes de gua esgoto. Convm lembrar que a implantao desta urbanizao bsica
pelo poder municipal nos bairros ento recentes, no interessava apenas s SABs, mas
tambm indstria da construo civil que se desenvolvia. Interessava sobretudo
especulao imobiliria, que captava os lucros da valorizao dos terrenos localizados entre
estes novos bairros e as reas centrais da cidade209.

208
A transformao de muitos comits Jnio-Porfrio em SABs da periferia pobre da cidade foi em boa medida
uma operao deliberada dos homens que empolgaram o poder municipal, no sentido de consolidar sua base
eleitoral, que logo mais seria utilizada para eleger Jnio quadros para o governo do estado em 1954 e mais tarde,
em 1960, presidncia da Repblica. As SABs funcionavam como elos de ligao entre a populao carente de
servios bsicos e o poder pblico, que tinha possibilidades de atender, pelo menos em parte, s reivindicaes
assim apresentadas. Tratava-se, no fundo, de trocar as obras e os servios, financiados pelo errio pblico, pelo
voto dos beneficirios. SINGER, Paul. Movimentos de bairro. In SINGER, Paul e BRANT, Vincius Caldeira
(orgs). So Paulo: o povo em movimento. Editora Vozes Ltda. Em Co-edio com CEBRAP, Petrpolis, 1981,
p.87.
209
Alm disso, os prprios proprietrios de terrenos, a comear pelo prprio loteador, tm interesse em que os
movimentos de bairro consigam beneficiar a rea mediante a multiplicao de servios urbanos, pois isso leva
valorizao da propriedade imobiliria SINGER, Paul. Movimentos de bairro. In SINGER, Paul e BRANT,
Vincius Caldeira (orgs). So Paulo: o povo em movimento. Editora Vozes Ltda. Em Co-edio com CEBRAP,
Petrpolis, 1981, p.90

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Com a eleio de Jnio para o governo do estado em 1955, o cargo de prefeito


paulistano foi ocupado provisoriamente pelo presidente da Cmara Municipal, William Salem
(1955). Novas eleies foram realizadas, e, com apoio das SABs, do janismo e de parte do
trabalhismo paulistano, foi eleito prefeito o senador Juvenal Lino de Matos. Entretanto quem
assumiu foi seu vice, Toledo Pizza (1956-1957). Matos optou por manter seu mandato de
senador. Toledo Pizza se afastou do janismo ao longo de sua administrao. Sua tentativa de
institucionalizar a participao das SABs atravs dos Conselhos Distritais inseria-se nesta sua
estratgia de afastamento. Alm disso, sua administrao tambm se caracterizou por realizar
o primeiro grande esforo de implantao de uma rede de ensino municipal.
Em 1957, foi eleito prefeito Adhemar de Barros (1957-1961). Sua administrao se
caracterizou pelo fato de investir prioritariamente na prpria mquina administrativa210.
Enquanto fazia o discurso da necessidade de expanso dos servios pblicos, que segundo ele,
no se realizava por conta da oposio da Cmara Municipal. Seu candidato a sucessor,
Cantdio Sampaio, foi derrotado na eleio seguinte para prefeito, por Prestes Maia. Este
encabeava uma coligao de setores janistas do PTB, com a UDN e o Partido Democrata
Cristo (PDC). Assim, em 1961, Prestes Maia (1961-1965) assumiu novamente a prefeitura
de So Paulo, mas desta vez pelo voto. Sua administrao propunha-se a ser, nas suas
palavras, popular e tcnica, a partir de uma crtica da politicalha da administrao
anterior. Suas prioridades foram: uma reforma tributria municipal e a melhoria dos servios
urbanos, principalmente do transporte, atravs da implantao de avenidas, previstas no Plano
de Avenidas, e a construo das marginais, com a retificao do Tiet.
Ao longo deste perodo, 1946-1964, e tambm como resposta s demandas populares,
as sucessivas administraes ampliaram e modificaram a organizao e a constituio da
mquina pblica municipal. O primeiro dos prefeitos deste perodo, Abraho Ribeiro (1945-
1947), teve como um de seus primeiros atos a realizao de uma reforma administrativa.
Visava adequar a organizao do Executivo municipal aos novos tempos. Nesta nova
estrutura havia apenas seis secretarias, submetidas diretamente ao prefeito: Montepio
Municipal, a Subprefeitura de Santo Amaro, a Secretaria dos Negcios Internos e Jurdicos,
Secretaria de Obras e Servios, Secretaria das Finanas e a Secretaria de Higiene e Cultura.
Em 1947, esta ltima foi desmembrada em duas novas secretarias, a de Higiene e a de
Educao e Cultura. Neste mesmo ano, a Secretaria de Obras foi profundamente reorganizada,
de modo a adequ-la ao atendimento das demandas expressas pelas lideranas dos bairros e

210
SO PAULO (SP). Prefeitura. O poder em So Paulo: histria da administrao pblica da cidade, 1554-
1992. Cortez, So Paulo, 1992, p.78

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acatadas pelo prefeito211. Na administrao Jnio (1953-1955), surgiram as Agencias


Distritais, que eram postos avanados do Executivo municipal nos bairros mais distantes.
Tambm surgiram as Zonas de Limpeza. Na administrao de Toledo Pizza (1956-1957),
surgiu a proposta de criao das subprefeituras. Estas, alm de em maior nmero que as
Agncias Distritais, propunham, institucionalizar a participao das SABs. Contudo, a
proposta no foi alm desta administrao, sendo retomada parcialmente apenas em 1965.
Alm destas mudanas na mquina administrativa da prefeitura neste perodo, o poder
municipal aprofundou sua atuao junto s reas da sade, do lazer, da educao e da
assistncia social. Criou para isso novas organizaes administrativas e equipamentos
pblicos. Durante boa parte deste perodo, as reivindicaes populares diziam respeito
principalmente urbanizao bsica. No ano de 1956, por exemplo, durante a administrao
Pizza, numa conveno dos Conselhos Distritais, de um total de 883 reivindicaes
sistematizadas, 66% se referiam realizao de obras pblicas, 18% aos servios urbanos, 8%
CMTC, e apenas outros 8% higiene e sade. Ao final deste perodo, as reivindicaes
populares passaram a expressar mais as demandas referentes sade e educao pblicas em
nvel municipal.
O aprofundamento da atuao do poder municipal na rea da sade inicia-se na
administrao Lineu Prestes (1950-1951). Teve incio com a implantao do servio de pronto
socorro, atravs da municipalizao dos servios de atendimentos de emergncia vinculados
Assistncia Policial do Estado. Houve a criao de um departamento especfico na Secretaria
de Higiene, dedicado assistncia materno-infantil. Na administrao seguinte, Armando
Arruda (1951-1953), o municpio assumiu os encargos do Hospital Municipal. Na
administrao Toledo Pizza (1956-57), em 1956, a prefeitura passou a contratar leitos em
hospitais privados. Eram assim destinados ao apoio ao servio pblico de pronto-socorro,
poltica esta mantida nas administraes seguintes. Adquiriu-se o Sanatrio Esperana, que
em 1961 iniciou suas atividades como Hospital Infantil Menino Jesus. Ainda nesta mesma
administrao foram criados os primeiros postos de sade municipais, em espaos cedidos por
outras Secretarias e atores sociais, tais como as SABs, clubes sociais e entidades filantrpicas.
Esta estratgia tambm foi utilizada por esta administrao para criar o que viriam a
ser as primeiras escolas primrias da rede municipal de ensino. At esta administrao, por
fora de um convnio renovado periodicamente entre a prefeitura e o estado, este ltimo se

211
Outras modificaes feitas em 1947 (...) finalmente, com uma completa reorganizao da Secretaria de
Obras, fundamental para aprimorar o gerenciamento da cidade e o atendimento das demandas populares que, no
esquema populista ento dominante, traduzia-se na execuo de obras solicitadas por lideranas polticas
enraizadas nos bairros e bem relacionadas na Cmara Municipal Idem, p.65-66.

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responsabilizava pela rea da educao na cidade. Toledo Pizza (1956-57) rompeu este
convnio. Devido resistncia que havia na Cmara Municipal criao destas duas redes, de
sade e educao, utilizou uma estratgia de parceria com outros atores sociais. Na
administrao Adhemar de Barros (1957-1961), foram ainda construdas quatro unidades de
ensino ginasial. Estas, porm, foram cedidas ao governo estadual na administrao seguinte
de Prestes Maia (1961-1965).
A atuao da prefeitura na rea da Assistncia Social teve origem nas aes da
Secretaria de Higiene. Ao longo deste perodo, esta rea se desenvolveu, tornando-se nestes
anos uma rea prpria de atuao da prefeitura. Este processo iniciara-se na administrao
Armando Arruda (1951-1953), com a criao da Comisso de Assistncia Social do
Municpio (Casmu). rgo, que apesar de, naquele momento, estar sob o guarda-chuva da
Secretaria da Higiene era vinculado ao gabinete do prefeito. Na administrao Jnio (1953-
1955), a Casmu foi valorizada, sendo transformada em 1955 pela Lei 4637 na Diviso de
Servio Social da Prefeitura. Estava vinculada diretamente ao gabinete do prefeito. Neste
mesmo ano ela iniciou suas atividades junto s favelas. Na administrao Toledo Pizza (1956-
57), foi utilizada na arregimentao dos espaos necessrios implantao dos postos de
sade e escolas. Era a estratgia de parceria com outros atores sociais. Na administrao
Prestes Maia (1961-1965), passou a coordenar as atividades de remoo de favelas. Estas
ocupavam reas destinadas s avenidas que o prefeito pretendia construir. Foi no bojo deste
processo de remoo que Prestes Maia, no penltimo ms de sua administrao, criou pela
Lei 6649 de 1965, o primeiro rgo municipal voltado questo da habitao, que no atuava
apenas nos seus aspectos normativos. A Superintendncia Municipal de Habitao estava
vinculada Diviso de Servio Social da Prefeitura.
O fato de a rea habitacional surgir na estrutura da PMSP vinculada quela Diviso
permite fazer algumas consideraes sobre a poltica habitacional ento desenvolvida pelo
poder municipal de So Paulo. De fato, desde que se apontara o cortio como foco de
degenerao social, na Repblica Velha, e do desenvolvimento da poltica de remoo de
cortios de reas indesejveis ou seja, de perto de bairros da elite , pode ser possvel se
caracterizar o iderio que orientou esta ao estatal de tradicional poltica habitacional
paulistana. Tanto o era, que o problema das favelas ou seja, o problema de que a rea
destinada nova avenida estava ocupada por habitaes populares foi resolvido dentro do
arcabouo simblico daquela poltica. Atravs da remoo das famlias faveladas, organizada
pela Diviso de Servio Social da Prefeitura. Assim a criao da Superintendncia Municipal
de Habitao se enquadrou dentro da dinmica de desenvolvimento da tradicional poltica

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habitacional paulistana. A Superintendncia era um rgo criado para operacionalizar o que


seria sua completude, sua segunda parte, a periferizao do ncleo habitacional desalojado.
Tanto o era, que ela seria extinta com a criao da Cohab-SP, que se esperava que passasse a
cumprir esta tarefa.

3.2 1964-1982

Tal como ocorreu no nvel estadual de governo, este perodo se caracterizou por um
profundo controle federal. Ao longo do perodo as SABs foram utilizadas como forma de
arregimentar apoio ao governo212. Aparentemente, isto levou a um certo esgotamento deste
mecanismo. Concomitante a este processo de declnio das SABs como canal de formulao e
expresso das demandas populares, ocorreu um processo de constituio de um novo ator
popular. Este se conformou nos movimentos de moradores, de loteamento clandestinos e de
favelas, incentivados e apoiados pelas Comunidades Eclesiais de Base213. Apesar da mquina
administrativa da prefeitura continuar seu processo de ampliao dos servios pblicos, e
consolidar a estrutura das Administraes Regionais, que faziam o atendimento das demandas
locais acatadas, sua principal caracterstica no perodo seria a promoo de grandes obras na
cidade.
No que se refere rea da habitao, houve duas dinmicas importantes no perodo. A
primeira foi a montagem e operao do SFH na cidade, que determinou a produo e a
poltica habitacional do municpio de So Paulo ao longo deste perodo. Estas no se
orientavam por dinmicas paulistanas, mas sim, pelas que ocorriam nas esferas do Executivo
federal. Isto atravs da administrao indireta municipal (Cohab-SP). Contudo, aquela
tradicional poltica habitacional paulistana, continuou seu processo de desenvolvimento na
rea de assistncia social.
Com as grandes obras promovidas pela PMSP, havia a necessidade de remoo de
diversas favelas. Isto levou constituio de uma forma especfica de operacionalizao

212
(...) a partir da perda da autonomia municipal da capital, que passou a ter o prefeito nomeado pelo
governador do estado, o atendimento das reivindicaes locais passou a depender basicamente do executivo
municipal e de polticos ligados ao partido governista. As SABs passaram a ser paulatinamente dominadas por
polticos da Arena, que muito naturalmente tendem a enquadrar o movimento nos limites do que o regime
considera legtimo.. SINGER, Paul. Movimentos de bairro. In SINGER, Paul e BRANT, Vincius Caldeira
(orgs). So Paulo: o povo em movimento. Editora Vozes Ltda. Em Co-edio com CEBRAP, Petrpolis, 1981,
p.90
213
Os movimentos de bairro em So Paulo apresentam duas fases em sua histria: uma primeira, com a
formao das Sociedades Amigos de Bairro (SAB), sobretudo na dcada dos cinquenta, e uma segunda, a partir
da dcada dos setenta, quando surgem em bairros perifricos as Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), que em
muitos casos passam a ser a organizao matriz dos movimentos de bairro SINGER, Paul. Movimentos de
bairro. Idem p.85

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daquela poltica habitacional paulistana, a remoo assistida individualizada. Esta levantou


ao longo dos anos uma srie de questionamentos quanto aos seus resultados. Criticava-se
principalmente o atendimento individualizado promovido por esta operacionalizao.
Segundo os tcnicos responsveis pela realizao destas atividades era necessrio o
desenvolvimento de mecanismos que permitissem o atendimento de toda uma coletividade.
Isto, combinado presso popular e da Igreja, levou criao do Funaps. Este permitiria a
operacionalizao de uma remoo assistida coletiva, que era um desdobramento da remoo
assistida individualizada, dentro do quadro delineado pela tradicional poltica habitacional
paulistana. Entretanto, como se ver, ele possibilitou o surgimento de uma nova perspectiva
de poltica e produo habitacional paulistana214.

3.2.1 Os Prefeitos Paulistanos do Perodo

Esta seo comenta rapidamente os prefeitos do perodo, 1964 a 1982, e suas


administraes. Procura demonstrar que, aps os impactos iniciais da centralizao
promovida pelo golpe de 1964, houve um processo de acentuao da importncia das
demandas populares para o Executivo municipal. Baseava-se na crescente importncia da
legitimao eleitoral, apontada na seo 221. Nela, acompanha-se esta dinmica atravs da
relao de cada prefeito com as SABs. Ao longo deste perodo, novas organizaes populares
de expresso de demandas surgiram, a partir principalmente das Comunidades Eclesiais de
Base (CEBs). Tratar-se-o de algumas delas na seo 323, ao discutir-se os desenvolvimentos
da poltica habitacional paulistana.
Nas sees 121 e 221, viu-se que o AI-5 deu amplos poderes ao presidente da
Repblica, dentre eles os de intervir em municpios, cassar mandatos de vereadores e decretar
recesso da Cmara Municipal. Em 1969, o AI-7 suspendeu, entre outras, as eleies para os
cargos Executivos e Legislativos municipais. Ainda no mesmo ano, o quadro institucional
referente ao poder municipal se completaria com a Emenda Constitucional n1. Esta
estabeleceu a nomeao dos prefeitos das capitais pelos governadores estaduais215. Antes
disso, em Abril de 1965, assumiu o cargo de prefeito Jos Vicente Faria Lima, eleito pela
214
importante ressaltar como a lei que criou o Funaps permitiu que o Municpio comeasse uma atuao
autnoma em relao ao governo federal por meio da viabilizao de novas diretrizes para a moradia.
ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado:
acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So
Paulo, 2003, p.30.
215
A Assemblia Estadual devia ser consultada quanto escolha, porm como aqui o foco no recai sobre a
anlise das relaes Executivo-Legislativo, esta questo ser omitida ao longo da exposio.

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coligao MTR-PR. Apenas em 1985 a cidade voltaria a eleger seus prefeitos. O discurso de
sua administrao enfatizava a necessidade de uma ampliao dos servios pblicos
proporcional ao crescimento da cidade. Apontava as limitaes oramentrias do poder
municipal como o grande empecilho a essa realizao. Sua administrao pode ser vista como
um momento de transio, em que ainda sobrevivem algumas caractersticas do perodo
anterior, mas em que j se vem as marcas do processo de centralizao que caracterizaria o
novo perodo. Este foi consolidado a partir de 1969, com a indicao de Maluf a para
prefeitura paulistana. Assim, apesar de na gesto Faria Lima a poltica de dilogos com as
SABs haver sido mantida, ela j sofria os efeitos da centralizao poltica e dos recursos nas
mos do Executivo federal, construda aps o golpe de 1964. Este imps uma nova
organizao da administrao pblica baseada numa tecnoburocracia.
Paulo Salim Maluf (1969-1971), chegou ao cargo de prefeito de So Paulo por ser
assessor de Faria Lima e atravs de seus relacionamentos polticos com o casal Iolanda e
Artur da Costa e Silva. Seu discurso, posse, era o da ateno s necessidades dos diferentes
bairros. Sua administrao notabilizou-se por investir em grandes obras nas reas centrais da
cidade e pela realizao de muitas festas pblicas. O minhoco um exemplo tpico delas.
Com as SABs manteve, mesmo que bem reduzida, a poltica de receb-las em audincia:

Buscando apoio poltico, Maluf aproximou-se das sociedades amigos de bairro


(SABs) nos chamados despachos regionais, realizados mensalmente. No dias
escolhidos, sua assessoria organizava grande mobilizao popular. Pela manh,
o prefeito concedia audincias no apenas s SABs, mas tambm a clubes de
servios, como o Rotary, e s regionais da Associao Comercial, tarde,
visitava os bairros e, por ltimo, realizava uma plenria com as lideranas
locais. Tratava-se de despachos de promessas, onde os pedidos apresentados
eram encaminhados aos rgos municipais com um formal para atender,
mesmo que no existissem recursos disponveis.216

Entretanto, alm dessas audincias no levarem a muitos resultados para as SABs,


Maluf buscou, ao longo de sua administrao, minar o carter reivindicatrio da atuao das
SABs. Utilizou para isso, inclusive as festas promovidas pela prefeitura217.

216
SO PAULO (SP). Prefeitura. O poder em So Paulo: histria da administrao pblica da cidade, 1554-
1992. Cortez, So Paulo, 1992, p.97.
217
Com mesma preocupao de granjear apoio e simpatia, Maluf estabeleceu o Dia das Sociedades de Amigos
do Bairro (decreto n9.038 de 1970). Esta medida enfrentou, porm, uma reao negativa por parte dos segmentos
das SABs que haviam organizado o 1 Encontro das Sociedades de Amigos do Bairro da Grande So Paulo, em
janeiro de 1969, quando buscavam unificar suas reivindicaes e lutas. Isto porque, a propsito de festejar o Dia
das SABs, o prefeito procurava esvaziar o carter reivindicatrio desses encontros, promovendo, como em
dezembro de 1971, grande mobilizao do povo das vilas para assistir a um espetculo circense no Ginsio do
Ibirapuera, com nibus e outros recursos fornecidos pela prefeitura.. Idem, p.97.

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Em 1971, o governador Laudo Natel nomeou prefeito de So Paulo Jos Carlos


Figueiredo Ferraz (1971-1973). Sua administrao notabilizou-se por um discurso crtico da
idia de que o desenvolvimento econmico era a soluo para todos os males. Mitologia esta
muito presente na administrao Mdici. Segundo Ferraz, a questo central seria o nvel de
investimento per capita realizado pelo poder pblico municipal, em So Paulo, frente s
necessidades sociais criadas pelo acentuado crescimento da cidade. Os desencontros de seu
discurso com os do governo estadual e federal, levaram sua destituio por Laudo Natel, em
Agosto de 1973.
Durante sua administrao, Ferraz buscou ter contato com as SABs, mantendo uma
poltica de dilogo parecida com a de Faria Lima. Entretanto, os tempos j eram outros, e a
presena das SABs nas audincias, ao longo de sua administrao, caiu mais de 50%218.
Mesmo assim combalida, esta poltica de dilogo direto do Executivo municipal com as SABs
parece ter incomodado o governo estadual.
Para o lugar de Ferraz, o governador nomeou seu secretrio de planejamento, Miguel
Colasuonno (1973-1975). A administrao deste se caracterizou por um discurso que evocava
a necessidade da humanizao da cidade e do abandono das grandes obras, em favor das
pequenas necessrias na periferia. Seriam consolidadas no Plano de Ao Integrado da
prefeitura (PAIP). Durante sua administrao, a poltica de dilogo com as SABs passou por
mudanas significativas. Ela foi estadualizada, pois, em sua administrao a Casa Civil do
governador passou a articular as reunies com as SABs. ela deviam se dirigir os pedidos de
audincia das SABs. Em cada uma das Administraes Regionais foi instalado um
representante dela. Nesta administrao, apenas ocasionalmente as SABs eram recebidas pelo
prefeito.
Em 1975, foi nomeado novo prefeito de So Paulo, pelo governador Egydio Martins.
Foi Olavo Egydio Setbal (1975-1979). Era ento diretor-presidente do banco Ita. Em sua
administrao, a poltica de dilogo direto com as SABs foi retomada. Setbal criou em seu
gabinete um setor responsvel pelo atendimento das SABs. A rotina de audincias com o
prefeito foi retomada, porm sempre com a presena de membros do Legislativo municipal219.
Sua administrao se caracterizou por um discurso que exaltava o crescimento econmico da
cidade. Apontava a existncia de reas extremamente pobres na cidade, que impunham a

218
Idem, p.102.
219
Neste momento, a Cmara Municipal paulistana tinha maioria oposicionista, sendo composta por 13
vereadores do MDB e 7 da ARENA..

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necessidade da ampliao dos servios pblicos. Sua administrao buscou realizar tal dentro
dos estreitos limites oramentrios da prefeitura.
Em 1979, Maluf assumiu o governo do Estado de So Paulo em meio a muita
insatisfao popular com o no atendimento de reivindicaes. Numa tentativa de conseguir
apoio, ele buscou aproximar-se do ademarismo, atravs da nomeao de Reynaldo de Barros
(1979-1982). Este era sobrinho de Ademar. Sua administrao enfatizava a necessidade de
priorizar o atendimento das reivindicaes dos bairros mais pobres da cidade. Trabalhou com
srias limitaes oramentrias. De 1979 a 1981 o oramento municipal teve uma retrao
superior a 10%. Sua administrao optou por obras e servios de baixo custo220. Foram os
famosos programas Prs de sua administrao, o Pr-morar, o Pr-gua, o Pr-luz, o Pr-
favela. Eles buscavam atender a vasta populao dos loteamentos clandestinos. No entanto,
destacavam-se pela baixa qualidade das obras implantadas. Para implementar seus programas,
Reynaldo de Barros utilizou a Empresa Municipal de Urbanizao (Emurb). Durante sua
administrao, foi mantida a poltica de audincias semanais com as SABs. Buscou-se
inclusive, mais uma vez sem sucesso, institucionalizar esta poltica de dilogo atravs da
criao dos Conselhos Comunitrios. Em maio de 1982, Reynaldo de Barros deixou o cargo
de prefeito paulistano para disputar a eleio a governador do Estado de So Paulo. Em seu
lugar foi nomeado Antnio Salim Curiati (1982-1983). Este fez uma curta administrao nos
mesmos moldes da anterior.

3.2.2 Mudanas na Administrao Municipal Paulistana

Durante este perodo (1964-1982), a mquina administrativa da Prefeitura Municipal


de So Paulo passou por vrias mudanas. Destacou-se o processo de desenvolvimento das
subprefeituras. Isto pela significativa importncia que tiveram no relacionamento direto do
Estado, no nvel municipal, com a populao em So Paulo. Tambm, destacaram-se algumas
mudanas no secretariado municipal, e a ampliao dos servios sociais. A proposta de
criao de subprefeituras surgiu na administrao Toledo Pizza (1956-57). Ocorreu a partir da
experincia das Agencias Distritais, criadas na primeira administrao Jnio (1953-1955).
Naquele perodo, a idia no fecundou. Contudo, em 1965, Faria Lima (1965-1969)
220
Os programas populares de Reynaldo esbarraram em duas oposies. Da populao pobre, que se queixava
da m qualidade da construo dos conjuntos do Pr-morar ou da precariedade das creches instaladas, onde era
denunciada ata a ausncia de paviflex no cho. E do governo estadual, insatisfeito com a disperso das verbas
municipais e interessado em grandes obras, como a implantao da Paulipetro ou a canalizao do rio
Tamanduate. SO PAULO (SP). Prefeitura. O poder em So Paulo: histria da administrao pblica da
cidade, 1554-1992. Cortez, So Paulo, 1992, p.117.

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implantou, mesmo que de forma provisria, as Administraes Regionais, dividindo a cidade


em sete regies administrativas, mais a subprefeitura de Santo Amaro.
A idia era que as Administraes Regionais se responsabilizassem pelos servios de
rotina e obras nos diversos bairros da cidade, liberando assim os rgos centrais do Executivo
para as atividades de planejamento. Criou-se tambm o cargo de Coordenador das
Administraes Regionais, vinculado diretamente ao gabinete do prefeito. Era responsvel
pela superviso das Administraes Regionais. No ano seguinte, 1966, foram criadas vrias
Secretarias: a de Servios Municipais era responsvel pela manuteno dos servios pblicos,
principalmente em seus aspectos tcnicos e pela limpeza urbana, controle de parques, jardins,
cemitrios e transportes internos da prefeitura; a de Bem-Estar Social a partir da
transformao da Diviso de Servio Social ; e a de Turismo e Fomento.
Durante a administrao Ferraz (1971-1973), as Administraes Regionais foram
consolidadas como rgos municipais descentralizados, responsveis pelo atendimento
rotineiro das reivindicaes da populao local. Isso se realizava dentro dos limites
oramentrios, fato que o discurso deste prefeito to bem apontava. Com essa ao, Ferraz
aproximava-as de uma estrutura organizacional de subprefeitura, tal como a de Santo Amaro.
Assim como na administrao Faria Lima, na administrao Ferraz o impulso consolidao
das Administraes Regionais veio acompanhado de uma acentuao na dimenso de
planejamento dos rgos centrais da prefeitura. Estes deram especial ateno constituio do
Plano de Desenvolvimento Integrado da Cidade (PPDI). Ainda na administrao Ferraz
(1971-1973) foi criada a Empresa Municipal de Urbanizao (Emurb), pela Lei 7670 de 1971.
Esta se tornou importante brao operacional, responsvel por muitas das obras de grande
porte que proliferaram na cidade neste perodo. Segundo Eduardo Marques, em seu livro
Redes Sociais, Instituies e Atores Polticos no Governo da Cidade de So Paulo, a
convenincia do uso desta empresa pblica deve-se sua maior agilidade administrativa. Isto
por que ela era principalmente uma gestora de recursos repassados por secretarias e de
empreiteiras contratadas para executar as obras. Alm disso, havia sua pouca transparncia,
uma vez que seu oramento no precisava ser aprovado na Cmara Municipal221. Na
administrao Setbal (1975-1979), a Coordenao das Administraes Regionais foi elevada
condio de Secretaria das Administraes Regionais. A Secretaria de Servios Municipais
e a Secretaria de Obras foram respectivamente transformadas na Secretaria de Servios e
Obras e na Secretaria de Vias Pblicas.

221
O Decreto 11.963 de 1975 a vinculou ao gabinete do prefeito.

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Durante este perodo houve uma expanso dos servios sociais oferecidos na rea da
Sade. Faria Lima (1965-1969) inaugurou dois hospitais (So Miguel e Tatuap) e comeou
as obras do Hospital-Maternidade-Escola Vila Nova Cachoeirinha. Este foi inaugurado na
administrao Ferraz (1971-1973). Tambm construiu 14 novos postos de sade. Alm de
inaugurar o Vila Nova Cachoeirinha, a administrao Ferraz tambm transformou o Hospital
do Servidor Municipal em autarquia. Ainda iniciou os estudos do Hospital de Pirituba. Na
administrao Setbal (1975-1979) foram construdos mais sete postos de sade e iniciou-se a
reforma do Hospital Infantil Menino Jesus. Ocorreu tambm a construo do Hospital
Jabaquara. Na administrao seguinte, a de Reynaldo de Barros (1979-1982), foram
construdos mais dez postos de sade.
O mesmo processo de ampliao e expanso dos servios tambm ocorreu na rea da
educao. Faria Lima (1965-1969) j havia estendido o ensino municipal para a quinta e sexta
sries. As administraes deste perodo mais relevantes para a rea foram as de Setbal
(1975-1979) e Reynaldo de Barros (1979-1982). Durante a primeira, foram construdas quinze
novas escolas e o perodo noturno foi institudo em outras 192. Os Parques Infantis foram
transformados em Escolas Infantis e integrados rede municipal de ensino. Foram construdas
ainda outras vinte novas escolas infantis. Na administrao Reynaldo de Barros, foram
construdas mais 26 outras escolas infantis, chegando seu total nesta administrao a 176.

3.2.3 As Polticas Habitacionais Paulistanas

Passemos agora exposio da poltica habitacional em nvel municipal neste perodo,


1964-1982. No final da prxima seo, abordar-se- a produo habitacional. Aqui, se
comea por apontar a complexidade da poltica habitacional municipal neste perodo.
Apresenta-se a operacionalizao da tradicional poltica habitacional paulistana, atravs da
remoo assistida individualizada. Analsa-se a criao do Fundo de Atendimento
Populao Moradora em Habitao Subnormal (Funaps) e algumas das possibilidades abertas
por ele.
A poltica habitacional neste perodo um tema complexo. Isso por que ela era
resultante da interao de duas dinmicas de desenvolvimento de polticas habitacionais. Uma
decorria da centralizao das polticas e da produo habitacionais na esfera federal e das
peculiaridades da operacionalizao do sistema resultante, BNH-FGTS via Cohab-SP, no
municpio de So Paulo. A outra dinmica decorria do desenvolvimento daquela poltica de
remoo de ncleos habitacionais populares tidas por indesejveis, que se apontou como
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sendo a tradicional poltica habitacional paulistana. Como se viu ao final da exposio do


perodo anterior, 1946-1964, podia-se esperar que estas duas dinmicas se coordenassem,
servindo a primeira como soluo para os problemas da segunda. Ou seja, a produo
habitacional da Cohab-SP, em reas perifricas, absorveria as famlias desalojadas pelas
remoes. Entretanto, como seria de imaginar, tendo em vista o exposto nas sees 122 e 222,
estas famlias no tinham renda suficiente para serem atendidas pelos programas de ento do
BNH. Este desencontro teve repercusses, sobretudo, na rea de assistncia social. Levou a
um questionamento da operacionalizao da tradicional poltica habitacional paulistana. Este
abriu um campo de possibilidades, em que, surgiu uma nova poltica habitacional paulistana,
centrada na fixao dos ncleos habitacionais populares. Inicialmente acompanha-se este
processo de desenvolvimento, para, em seguida, exporem-se as peculiaridades da
operacionalizao do subsistema BNH-FGTS no municpio. Tem-se assim, quadro mais
amplo da poltica habitacional municipal, em So Paulo, no perodo.
Ao final da exposio do perodo anterior, 1946-1964, havamos comentado que a
atuao na rea habitacional pelo poder municipal de So Paulo iniciara-se no interior da rea
de atuao da assistncia social, junto s operaes de remoo de ncleos habitacionais
populares tidos como indesejveis. Num primeiro momento, essas aes centravam-se nos
cortios, vistos como focos de doenas e degenerao social. No segundo momento a ateno
dirigiu-se s favelas, vistas ento como obstculos ao desenvolvimento da cidade.
Retome-se agora o fio da assistncia social, que ele nos conduzir aos processos que
levaram constituio da nova poltica habitacional paulistana que mencionamos. Assim
como as demais reas de atuao do poder municipal, a rea da assistncia social tambm
passou por um processo de ampliao dos servios. Faria Lima (1965-1969) ampliou seu
escopo de atuao, atravs da introduo do servio pblico de creches. Em primeiro
momento, estabeleceu convnios com doze creches particulares, para que atendessem a
demanda pblica. Posteriormente construiu treze creches pblicas. Na administrao
Reynaldo de Barros (1979-1982), esta rede foi ampliada, chegando a um total de 102 creches
municipais. Esta rede de creches municipais era coordenada pela Secretaria do Bem-Estar-
Social (SEBES), criada em 1966 durante a administrao Faria Lima. Pela transformao da
Diviso de Servio Social da Prefeitura em secretaria. Na administrao seguinte (Maluf
1969-1971), esta secretaria foi mantida, mas teve seu oramento significativamente reduzido.
Na administrao de Ferraz (1971-1973), a SEBES passou a atuar junto aos programas
habitacionais realizados pela Cohab-SP. At aquele momento, estes programas no vinham
conseguindo atender a populao de baixa renda. Isto inviabilizava a periferizao atravs de

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conjuntos habitacionais. Ela seria assim o complemento das aes da poltica de remoo.
Entretanto, como as famlias desalojadas no possuam renda suficiente para serem atendidas
pelos programas habitacionais de ento da Cohab-SP, o atendimento delas tinha de ser
realizado pela SEBES. Isto era feito atravs de solues individuais, viabilizadas por recursos
oramentrios da rea de assistncia, com todos os limites desta soluo. Aqui nomearemos
esta soluo, que operacionalizou a tradicional poltica habitacional paulistana at o final dos
anos setenta, de remoo assistida individualizada. Rosseto, num dos cadernos do
Observatrio dos Direitos do Cidado, aponta como se dava este atendimento:

O atendimento era feito por meio de auxlio individual a Fundo perdido,


utilizando-se, para isso, de um determinado recurso do oramento municipal.
Para cada auxlio, era estabelecido um valor-teto de atendimento e eram
oferecidas cinco solues correspondentes a esse valor: aluguel de casa ou
quarto durante alguns meses, viagem de retorno ao local de origem para aqueles
que se encontravam desambientados, reconstruo de casa de madeira em outra
rea, emprstimo para prestao inicial de terreno e financiamento de material
para a construo de cmodo ou casa. Em outras situaes, um valor em
dinheiro era repassado s mos dos moradores para que eles sassem do local em
que moravam. O objetivo dessas aes era o desfavelamento de certas reas da
cidade com a remoo de pessoas das reas de interesse da Prefeitura para
loteamentos de periferia, para outras favelas, consideradas adensveis, ou, mais
tarde, no incio dos anos 70, para reas pblicas em que se construam espcies
de galpes, as Vilas de Habitao Provisria (VHP). Muitas favelas existentes
ainda hoje foram frutos dessa poltica de remoo e tiveram sua origem com a
construo de alojamentos pela Prefeitura, como Helipolis (zona Sudeste),
Iporanga (zona Sul), Vergueirinho em So Mateus (zona Leste). As remoes
eram feitas repassando-se recursos diretamente a cada pessoa atendida, mas,
dependendo da soluo escolhida, nem sempre era um expediente muito gil.222

Tal como a autora tambm aponta, com base em pesquisa bibliogrfica e entrevistas,
ao longo de 1964-1982 desenvolveu-se entre os tcnicos que atuavam nesta poltica,
sobretudo entre os assistentes sociais, o consenso de que era necessrio superar o
atendimento individual voltado remoo de famlias. Devia-se partir para respostas
coletivas que abrangessem, por exemplo, uma favela inteira223. Entretanto, esta viso no
era compartilhada pela administrao Setbal (1975-1979). Ela j havia rebaixado o status da
rea de assistncia social de secretaria para coordenadoria subordinada Secretaria das

222
ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado:
acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So
Paulo, 2003, p.25
223
Idem p.29

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Administraes Regionais, a Coordenadoria do Bem-Estar Social (COBES)224. E, em Junho


de 1978, editara o Decreto 15.086, que apontava a existncia de favelas como uma
conseqncia da falta de fiscalizao das reas pblicas municipais vazias. Para resolver esta
situao, determinava que os fiscais das administraes regionais, acompanhados dos
assistentes sociais da COBES e da fora policial, removessem as favelas localizadas em reas
pblicas municipais.
A reao ao decreto foi forte, principalmente entre os assistentes sociais. A
Associao Profissional das Assistentes Sociais, cuja presidente era Luza Erundina,
empreendeu poca uma campanha contra o decreto225. Entrementes, outros setores tambm
se manifestaram contrariamente ao decreto. Ao longo da dcada de 1970, haviam-se
desenvolvido, com base nas Comunidades Eclesiais de Base, movimentos de moradores de
loteamentos clandestinos e de favelas. Eles vinham realizando manifestaes, e sentiram-se
ameaados pelo decreto226. A Igreja Catlica que apoiava estes movimentos tambm passou a
pressionar o prefeito227. Aponta-se a criao do Fundo de Atendimento Populao Moradora
em Habitao Subnormal (Funaps), em Abril de 1979 pela Lei 8.906, como uma resposta a
esta reao civil228.
O Fundo foi vinculado Superviso de Atendimento Habitao Subnormal (SATHS),
que tinha cinco unidades regionais de atendimento: centro, norte, sul, leste e sudeste. Era
vinculada COBES, e posteriormente FABES. O fundo tinha como diretrizes
programticas: (a) a fixao da populao e no mais a remoo, que ficaria restrita aos casos

224
Durante a curta administrao de Curiati (1982-1983), a rea de assistncia social voltou a ter o status de
secretaria, com a transformao da Coordenadoria do Bem-Estar Social em Secretaria da Famlia e do Bem-Estar
Social (FABES), pelo Decreto 18.029 de Junho de 1982.
225
BUENO, Laura M. de M. Projeto e favela. Tese de Doutorado.
FAUUSP, 2000 p.61
226
Em maio de 1979, reuniram-se os representantes de 11 favelas e se abriu a perspectiva de se realizar um
Congresso dos Favelados da Grande So Paulo. Trs meses mais tarde se constituiu o Movimento das Favelas de
So Paulo, numa reunio da qual participaram 2.000 mil pessoas, representando 70 favelas da regio de Santo
Amaro. Suas reivindicaes principais so moradia, gua e luz. No ms seguinte, cerca de 1.000 favelados foram
Prefeitura e exigiram se avistar com o alcaide para apresentar estas exigncias. Em clima de guerra, o prefeito
se recusou a receb-los e um secretrio prometeu um plano para distribuio de gua e luz SINGER, Paul.
Movimentos de bairro. In SINGER, Paul e BRANT, Vincius Caldeira (orgs). So Paulo: o povo em
movimento. Editora Vozes Ltda. Em Co-edio com CEBRAP, Petrpolis, 1981, p.103.
227
A movimentao comeou em fins de 1976, ao redor de quatro loteamentos clandestinos. Ela foi promovida
pelas Comunidades de Base, com apoio da Comisso Pastoral da Periferia de Santo Amaro, que convocou
advogados dos Centros Acadmicos 11 de Agosto (da Universidade de So Paulo) e 22 de Agosto (da Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo) para orientar os moradores. (...) A luta contra os loteamentos clandestinos
tem se difundido rapidamente em So Paulo. Em comeos de 1978, moradores de numerosos loteamentos j
estavam mobilizados, reunindo-se seus representantes uma vez por ms na Capela do Socorro, que centraliza o
movimento na Zona Sul da Cidade (...) O movimento se estendeu depois Zona Leste Idem, p.94-95.
228
Ver: SO PAULO (SP). Prefeitura. O poder em So Paulo: histria da administrao pblica da cidade,
1554-1992. Cortez, So Paulo, 1992; e ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio
dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto
Plis / PUC-SP, So Paulo, 2003.

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de risco de vida, emergncia e obras pblicas; (b) o desenvolvimento de uma poltica de


subsdios; e (c) o atendimento coletivo, reduzindo o atendimento individual a situaes
emergenciais. Estas diretrizes do Fundo carregaram a ambigidade da situao de sua criao
para o seu ordenamento institucional. Esta ambigidade est expressa na exceo da regra
afirmada pela diretriz a, a remoo fica restrita aos casos de risco de vida, emergncia e
obras pblicas. Ora, se naquele momento e naquele perodo, havia algo que no era exceo,
mas sim regra para a ao habitacional do poder municipal, era a remoo de ncleos
habitacionais populares indesejados. Devido existncia de grandes obras pblicas. Esta era a
poltica habitacional municipal esperada, ou seja, a tradicional poltica habitacional
paulistana. Que, como vimos na seo 311, vinha se constituindo desde a proclamao da
Repblica.
At este momento, independentemente do discurso, todas as administraes
municipais haviam priorizado a realizao de grandes obras. A ao habitacional orientada
por dinmicas municipais, ou seja, a produo daquela tradicional poltica habitacional
paulistana, se dava em funo destas grandes obras. Assim sendo, o Funaps tendo em suas
diretrizes aquela exceo, abria de fato a possibilidade deste Fundo vir a ser a
institucionalizao e operacionalizao da segunda parte da poltica municipal de remoo de
favelas. Seria a periferizao atravs dos conjuntos habitacionais construdos pela Cohab-SP
que realizaria aquela coordenao to esperada. Isto por que atravs dela os recursos do
Fundo podiam ser utilizados para subsidiar o acesso das famlias de mais baixa renda aos
programas da Cohab229. Se a administrao municipal mantivesse aquelas prioridades que
vinha sustentando ao longo deste perodo, a afirmao da fixao da populao, da diretriz
a do Fundo, seria letra morta. Ou melhor, um falso novo que consolidava o tradicional.
Entretanto, como vimos pouco acima, o novo prefeito, Reynaldo de Barros (1979-1982), se
via em ambiente poltico estruturado em grande medida pelo retorno s eleies. Com a
mudana de prioridades da administrao municipal decorrentes desta viso, o Funaps de fato
possibilitou o surgimento de uma nova poltica habitacional paulistana.
Esta nova poltica habitacional municipal se esboou na administrao Reynaldo de
Barros (1979-1982). Ela distinguia-se profundamente da anterior por estar centrada na idia

229
A lei que havia institudo o Funaps era muito clara em relao a dois aspectos fundamentais: a demanda a ser
atendida era constituda pela populao residente no Municpio que ganhava at 4 salrios mnimos regionais e
morava em habitao considerada subnormal e os recursos poderiam ser aplicados a Fundo perdido. Ainda nos
critrios de atendimento, considerava-se que, se a famlia tivesse mais de 4 membros, o teto poderia ser
acrescido de salrio mnimo para cada pessoa excedente ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de
Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade
de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So Paulo, 2003, p.30.

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de fixar os ncleos populares nos locais onde estavam. Isso se daria atravs da promoo de
melhorias urbanas e habitacionais. Abiko, ao resumir as polticas de habitao desenvolvidas
na cidade de So Paulo voltadas para as favelas, aponta que de 1967 a 1975 a Cohab-SP,
SEBES e Cobes priorizaram a remoo de favelas atravs da venda de unidades em
conjuntos habitacionais, construo em terreno prprio, alojamento provisrio ou retorno ao
local de origem230. De 1975 a 1979 houve uma transferncia das competncias na rea
habitacional da Sebes para Cohab-SP com predominncia na remoo de favelas231.
Segundo ele, apenas de 1979 a 1983 foram desenvolvidos programas de melhoria em favelas
pela Cohab-SP e pela Emurb,. Isto ocorreu atravs dos j citados programas pr Pr-Luz,
Pr-gua, Pr-periferia, Promorar, Pr-favela. Estes programas Pr, que caracterizaram a
administrao Reynaldo de Barros (1979-1982), apesar de sua baixa qualidade, alinhavam-se
proposta de fixao da populao. Eles chegaram inclusive a receber recursos advindos do
Funaps.
A utilizao da Emurb expressou as dificuldades que a nova poltica habitacional
encontrava em sua implementao. O Funaps fora vinculado Superviso de Atendimento
Habitao Subnormal (SATHS)232. Esta possua baixa capacidade operacional para realizar
obras de maior vulto. Era um rgo que havia se desenvolvido operacionalizando pequenas
solues individuais tpicas da remoo assistida individualizada. Para contornar esta
dificuldade, na administrao Reynaldo de Barros (1979-1982) os recursos do Fundo foram
utilizados para contratar a Empresa Municipal de Urbanizao (Emurb), habituada a gerenciar
as grandes obras da cidade, para que ela executasse as primeiras obras em favelas. Outra
soluo para os problemas de realizao das obras por parte da SATHS, muito utilizada tanto
nesta administrao, quanto na seguinte (Mrio Covas 1983-1985), foi a compra de unidades
habitacionais construdas pela Cohab. Ou ainda, o subsidiar de famlias para que elas
pudessem participar dos programas do BNH. Entretanto, mesmo nestas operaes destas
administraes, o foco no era a remoo dos ncleos habitacionais populares para conjuntos
habitacionais. Era sim as melhorias dos padres de habitabilidade possibilitados pelo
desadensamento do ncleo habitacional original. Exemplos resultantes desta poltica, foram
os Promorar de Vila Maria (1981) e de Vila Nova Cachoeirinha (1982/83).
230
ABIKO, Alex Kenia, Introduo gesto habitacional, 1995, EPUSP, So Paulo. p.14
231
Idem
232
No primeiro documento aps a aprovao do Funaps, a Coordenadoria de Bem-estar Social (Cobes)
colocava-o como instrumento central para viabilizar a poltica municipal de moradia. ROSSETTO, Rossella.
Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas
pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So Paulo, 2003, p.32. O documento a que se
refere : SO PAULO (SP). Coordenadoria do Bem-estar Social. Assessoria e Coordenao Tcnica de
Programas. Equipe de programao. rea de habitao. Poltica de Atendimento habitacional, 1980. (mimeo).

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3.2.4 Poltica e Produo Habitacional Municipal no Perodo

Esta seo conclui a anlise da poltica habitacional municipal de So Paulo no


perodo. Ela analisa a operacionalizao do subsistema BNH-FGTS no municpio de So
Paulo. Indica o grau de determinao das dinmicas federais nesta produo e algumas
relaes desta produo com o processo de formao da nova poltica habitacional
paulistana. Por fim, caracteriza rapidamente a produo habitacional da Cohab-SP, quanto ao
tipo de unidade produzida, a distribuio dos recursos utilizados entre as diversas faixas de
renda e a localizao dos conjuntos.
O surgimento daquela poltica habitacional, alternativa remoo, foi uma das
caractersticas mais importantes da poltica habitacional municipal, neste perodo (1964-
1982). Entretanto, no foi o que a caracterizou. Como se viu, a poltica habitacional paulistana
alternativa s se esboou ao final do perodo. A poltica habitacional, orientada por dinmicas
municipais, que predominou no perodo, foi aquela tradicional. Que era realizada atravs da
remoo assistida individualizada. Entretanto, nem mesmo esta caracterizou a poltica
habitacional municipal neste perodo. Isto por que estas duas polticas habitacionais
paulistanas concorrentes orientavam o gasto de uma parcela marginal do total de recursos
utilizados atravs do poder pblico municipal na rea da habitao. A parcela mais
significativa destes recursos eram operacionalizados pela Cohab-SP. E tinham sua utilizao
orientada por dinmicas que ocorriam em rgos federais do subsistema da promoo pblica
do SFH, o BNH-FGTS.
Esta produo habitacional realizada, inscrita na cidade pela atuao da administrao
indireta municipal, a Companhia Metropolitana de Habitao de So Paulo (Cohab-SP), era
orientada, poca, por dinmicas federais. Contudo, conformou de fato a poltica habitacional
municipal do perodo, em So Paulo, independentemente das polticas habitacionais
paulistanas que se desenvolviam na administrao direta do poder pblico paulistano na rea
da assistncia social. Ela era uma poltica habitacional municipal reflexo da produo
habitacional realizada, uma projeo da poltica habitacional federal no nvel municipal.
Ocorria mediatizada pelas especificidades da operacionalizao do subsistema BNH-FGTS na
cidade. E estava centrada no na remoo ou fixao da populao, mas na construo de
grandes conjuntos habitacionais em reas perifricas da cidade. Esta caracterizou a atuao
habitacional do Estado no perodo.
O primeiro passo para a operacionalizao deste subsistema no municpio de So
Paulo foi dado na administrao Faria Lima. Ocorreu atravs da transformao da

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Superintendncia Municipal da Habitao233 em uma empresa, a Companhia Metropolitana de


Habitao de So Paulo (Cohab-SP), pela Lei 6738 de 1965. O Decreto 9430, de 1971, a
vinculou Secretaria de Obras. Posteriormente, em 1975, o Decreto 11.963 a vincularia
diretamente ao gabinete do prefeito. Em 1973, a Lei 7941, referendaria o convnio celebrado
entre a Cohab-SP e o BNH. Neste mesmo ano, foi aprovada a Lei 7473. Ela autorizou o
Executivo municipal a conceder avais e garantias aos financiamentos contratados pela Cohab-
SP. A Lei 8200, do ano seguinte, especificou que a autorizao quanto aos avais e garantias,
referia-se aos contratos firmados com o BNH. Nos anos de 1975, 1977, 1978, 1980 foram
aprovadas diversas leis no mesmo sentido234. Apenas em 1980 surgiriam leis que autorizavam
o Executivo a atuar junto a outros agentes. Estes, ainda, dentro do escopo do SFH235.
A produo habitacional da Cohab-SP teve uma variao muito similar da produo
habitacional do BNH como um todo. Abaixo, no
Grfico 6 Emprstimos do BNH e total de Unidades Habitacionais entregues por Cecap e
Cohab-SP de 1967 a 1985, temos a curva que representa o total anual de emprstimos
realizados pelo BNH no pas inteiro, de 1967 a 1985. Est sobreposta, pela curva que
representa o total anual de unidades habitacionais entregues pela Cohab-SP no municpio de
So Paulo.

233
Esta como vimos havia sido criada no final da gesto Prestes Maia.
234
Leis nmero: 8349/75, 8549/77, 8733/78, 8959/79, 9092/80.
235
Leis nmero: 9109, 9187 e 9201, todas de 1980.

143
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Grfico 6 Emprstimos do BNH e total de Unidades Habitacionais entregues por Cecap e Cohab-SP de 1967 a
1985

TOTAL ANUAL DE EMPRSTIMOS DO BNH E TOTAL ANUAL DE


UHs INAUGURADAS PELA COHAB-SP 1967 A 1985
1967

1968
1969
1970
1971
1972

1973
1974
1975
1976
1977

1978
1979
1980
1981
1982

1983
1984
1985
total de emprstimos do BNH Uhs inauguradas pela Cohab-SP

Fontes 4 (BNH) SACHS, Cline. So Paulo: polticas pblicas e habitao popular. EDUSP, So Paulo, 1999, p.147; (Cecap) Unidades
Habitacionais Entregues Gesto de Governo, (Cohab-SP) sites:
http://portal.prefeitura.sp.gov.br/empresas_autarquias/cohab/conjuntos_habitacionais/0001 e
http://portal.prefeitura.sp.gov.br/empresas_autarquias/cohab/organizacao/0003.

Desconsiderando-se assim, a diferena de escala das duas produes, o


comportamento de ambas apresenta uma variao muito prxima. Isso expressa o grau de
centralidade das dinmicas federais na produo habitacional municipal, em So Paulo, no
perodo. Em ambas as curvas temos dois momentos. O primeiro inicia-se num aumento da
produo, de 1967 a 1969. Em 1969, h um ponto de inflexo ao qual se segue uma tendncia
de baixa que termina em 1974. H uma leve recuperao em 1972. A partir de 1974, temos o
segundo momento, que se inicia com um acentuado crescimento da produo. Tem seu pico
em 1978, passando, da at 1982, no mesmo patamar de produo, com certa instabilidade. A
partir de 1982, h uma queda acentuada do patamar de produo, que se encerra com o fim do
BNH em 1986. Apenas em 1972, na administrao Ferraz (1971-1973), e, em 1980, na
administrao Reynaldo de Barros (1979-1982), que a tendncia da produo municipal se
descolou da nacional. Talvez por serem ambos os prefeitos que no se alinharam plenamente
coalizo militar que governava, em cada momento.
O fato da produo dos programas habitacionais e da tambm a poltica habitacional
resultante, da Cohab-SP, serem orientadas por dinmicas federais, estando assim, alheias aos

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embates e questes das polticas habitacionais paulistanas, no impediu que tivessem papel
significativo nos desenvolvimentos daquelas polticas paulistanas. Especialmente no que se
refere consolidao da poltica habitacional paulistana alternativa, aquela nova, centrada na
fixao da populao. Como vimos no item 122, o BNH, ao longo deste perodo, desenvolveu
um conjunto de novos programas habitacionais, denominados na bibliografia de programas
alternativos. O PROFILURB, o PROMORAR e o Joo de Barro, destinados a atender a
populao de mais baixa renda. Esta era excluda dos principais programas habitacionais.
Os dois primeiros tiveram presena significativa na produo da Cohab-SP no
perodo. O mais importante no desenvolvimento da poltica habitacional paulistana foi o
segundo, PROMORAR. Este era um programa de tramas saneadas, com ncleo habitacional.
Ele buscava manter a populao no seu local de residncia. Apoiado em So Paulo, por
recursos do Funaps, que eram mais flexveis que os seus quanto a tipo de uso permitido, este
programa federal permitiu a realizao de aes de urbanizao em favelas. Ele efetivamente
fixava a populao na rea em que residia, dando assim, concretude proposta da nova
poltica habitacional paulistana, que surgia. Sachs236, em seu livro So Paulo Polticas
Pblicas e Habitao Popular, mostra como o PROMORAR foi fundamental nesta mudana
da poltica (de remoo para a de fixao da populao) atravs da urbanizao 237. Ela chega,
inclusive, a apontar o que ela v como uma verso paulista do PROMORAR:

A prefeitura de So Paulo manifestou seu interesse pelo Promorar logo aps o


lanamento desse programa em nvel federal. Desde dezembro de 1979, onze
favelas situadas na periferia da cidade foram escolhidas para beneficiar do novo
programa.
O Promorar paulista consistia no fornecimento de lotes de 75m2 (5x15)
providos de infra-estruturas e de habitaes evolutivas com um tamanho inicial
de 25m2 (cmodo de habitao, ducha e sanitrio) podendo aumentar em dois
nveis, chegando a atingir 100m2 de superfcie habitvel. Para estimular a
criao de empregos locais, uma parte da casa (at 20m2) poderia ser usada
para atividades comerciais e de servios, com a condio de respeitar certas
normas de higiene e de proteo do meio ambiente (...)
O Promorar previa no s o fornecimento de habitaes evolutivas como
tambm o de equipamentos pblicos (creches, escola primria, centro
comunitrio, terreno de esporte) e de infra-estruturas (drenagem das guas
pluviais, escadas de concreto para terrenos inclinados, caladas cimentadas,
eletricidade, gua e saneamento bsico). Contudo, a penria de recursos imps

236
SACHS, Cline. So Paulo: polticas pblicas e habitao popular. EDUSP, So Paulo, 1999.
237
Foi atravs do Promorar Paulista que se realizou o Mutiro Vila Nova Cachoeirinha, que teve papel
significativo na constituio do movimento de moradia em So Paulo.

145
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restries que, entretanto, traduziam-se por economias excessivas na qualidade


da construo238

Nos programas alternativos do BNH, no municpio de So Paulo, as atividades


fundamentais produo de unidades habitacionais eram distribudas da seguinte forma:
Cohab-SP cabia o gerenciamento do projeto, a execuo da obra, e o detalhamento do projeto
financeiro (seguindo as orientaes do BNH). Posteriormente, com a crise que atingiu o
sistema, a Cohab-SP passou a participar tambm do financiamento. Ocorreu atravs dos
custos do terreno, da infra-estrutura, dos equipamentos coletivos, da mo-de-obra e das
ferramentas utilizadas. Neste momento, ela agia como mutuaria do BNH e mutuante das
famlias atendidas. Tinha assim, o duplo papel de agente promotor e agente financeiro.
Emurb cabia a execuo do projeto bsico de urbanismo, o desenho do projeto de arquitetura,
a organizao da documentao exigida pelo BNH, na solicitao dos financiamentos, e
gesto predial. secretaria municipal da rea de assistncia social, primeiro a SEBES, depois
COBES, e por final FABES, cabia formalmente a escolha das favelas a serem atendidas.
Cabia-lhe a organizao da populao, o seu cadastramento, a elaborao das informaes
sociais necessrias documentao solicitada pelo BNH, e a realocao das famlias e a sua
integrao na nova comunidade239. SEHAB, o ltimo rgo a se envolver na
operacionalizao deste subsistema na cidade, cabia o acompanhamento geral da obra. Por
fim, aos muturios as famlias atendidas cabia o pagamento do material de construo, das
taxas de administrao do BNH, dos custos administrativos e financeiros de obra (CAFO), e
os eventuais custos de projeto e financeiros240. Como se pode ver, o poder pblico aqui
cumpria todas as atividades do agente financeiro e promotor, e parte das do agente
instrumental.

Contudo, apesar de importantes, estes programas alternativos do BNH foram


responsveis por uma pequena parcela das unidades habitacionais produzidas neste perodo
pela Cohab-SP, na cidade de So Paulo e em alguns municpios do seu entorno. Na

Tabela 9 Unidades Habitacionais por Tipo Cohab-SP 1966-1982, abaixo, temos a


distribuio das unidades habitacionais produzidas pela Cohab-SP neste perodo, por tipo de
unidade produzida.

238
SACHS, Cline. So Paulo: polticas pblicas e habitao popular. EDUSP, So Paulo, 1999,p.169-170
239
Idem, p.170
240
ROYER, Luciana de Oliveira (2002), Politica Habitacional no Estado de So Paulo: Estudo sobre a
Companhia de Deservolvimento Habitacional do Estado de So Paulo CDHU, Mestrado FAU 2002, So Paulo.

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Tabela 9 Unidades Habitacionais por Tipo Cohab-SP 1966-1982


UNIDADES HABITACIONAIS POR TIPO COHAB-SP 1966-1982
Tipo total uh % do total
apartamentos Renda Mdia 646 0,89
Apartamentos 55.186 76,45
casas/embries 12.701 17,59
casas/embries em mutiro 1.072 1,49
lotes urbanizados 2.582 3,58
Total 72.187 100
Fontes 11 sites: http://portal.prefeitura.sp.gov.br/empresas_autarquias/cohab/conjuntos_habitacionais/0001 e
http://portal.prefeitura.sp.gov.br/empresas_autarquias/cohab/organizacao/0003

Infelizmente no se dispunha de dados que identificassem a produo de unidades


habitacionais por programa. Porm, pelo tipo de unidade produzida pode-se inferir qual, ou
quais, foram os programas utilizados. Os programas convencionais do BNH, apartamentos
Renda Mdia e apartamentos, foram responsveis por mais de trs quartos do total de
unidades habitacionais produzidas. Estas unidades so mais caras. Logo pode-se inferir que na
cidade de So Paulo, no que se refere utilizao dos recursos disponveis, a produo
realizada no atendeu prioritariamente a populao de mais baixa renda. Utilizou grande parte
dos recursos, com certeza mais de 75% com outros extratos populacionais. Agiu da mesma
forma que o SFH como um todo. A produo neste perodo se caracteriza por ser intermitente,
se tornando mais estvel apenas a partir de 1980. Anualizando a produo total do perodo,
chega-se a uma mdia de 4.246 unidades habitacionais produzidas por ano. Abaixo temos a
distribuio das unidades produzidas por regio, ou cidade:

Tabela 10 Unidades Habitacionais por Regio Cohab-SP 1966-1982


UNIDADES HABITACIONAIS POR REGIO COHAB-SP 1966-1982
Regio total uh % do total
Carapicuba 14.360 19,89
Guarulhos 476 0,66
Zona Leste 46.610 64,57
Zona Norte 5.305 7,35
Zona Oeste 1.584 2,19
Zona Sul 3.852 5,34
Total 72.187 100
Fontes 12 sites: http://portal.prefeitura.sp.gov.br/empresas_autarquias/cohab/conjuntos_habitacionais/0001 e
http://portal.prefeitura.sp.gov.br/empresas_autarquias/cohab/organizacao/0003

Como pode-se ver, as unidades habitacionais se concentram principalmente na Zona


Leste de So Paulo, sobretudo em Itaquera, e em Carapicuba, este um municpio da Regio

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Metropolitana de So Paulo que fica a oeste da capital. Portanto, em reas perifricas da


cidade. Localizao esta, muito til especulao imobiliria, sintonizada com o padro
perifrico de crescimento que alimenta a segregao urbana, e custosa vida das famlias
atendidas ou melhor beneficiadas pela ao estatal.
Assim, a poltica habitacional municipal em So Paulo neste perodo foi contruir
grandes conjuntos habitacionais na periferia. A Secretaria de Habitao e Desenvolvimento
Urbano (Sehab), foi criada em 1977, na administrao Setbal. Atravs do Decreto 14.451.
Este tambm vinculou a ela a Cohab e a Emurb SEHAB.

3.3 O canto do cisne 1983-1988

Nas eleies para o governo estadual de 1982, Reynaldo de Barros, que havia deixado
a prefeitura de So Paulo para concorrer eleio para governador, foi derrotado por Franco
Montoro, do Partido do Movimento Democrtico (PMDB). Tal como em 1945, o retorno das
eleies do Executivo estadual no foi concomitante ao retorno das eleies do Executivo
paulistano. poca, o senador Mauro Benevides, em nome da oposio, havia entrado com
um projeto de emenda constitucional. Esta estenderia a abertura eleitoral para Executivo
municipal das capitais. Neste contexto, o governador paulista eleito, Franco Montoro, no
considerou adequado nomear o prefeito da capital paulista.
Com o cargo vago, constitucionalmente quem assumiu foi Altino Lima (1983),
tambm do PMDB, presidente da Cmara Municipal paulistana. Em seu discurso de posse,
Altino Lima, deixou claro que pretendia ser confirmado no cargo, e de fato fez uma
administrao neste sentido. No primeiro ms dela assinou um decreto estabelecendo um
plano de governo para o perodo 1983-1987. Nele propunha a priorizao das questes
sociais, a participao popular, e a descentralizao administrativa, com o atendimento das
demandas da populao atravs dos vereadores, e de outros representantes polticos, com
organizaes da sociedade civil. Atuava dentro dos limites oramentrios do poder municipal,
na poca, j amplamente propalados. Apesar de curtssima, sua administrao foi importante.
Logo que assumiu ele nomeou um secretariado baseado em ampla articulao poltica. Ele
acomodou bem muitos setores do PMDB paulistano. Quando em Abril o governador, vendo
que a emenda constitucional de Benevides no seria aprovada, nomeou prefeito paulistano a
Mrio Covas (1983-1985), ento deputado federal do PMDB, aqueles setores ofereceram

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resistncia, organizando no Legislativo municipal, em torno de Altino Lima, uma oposio do


prprio PMDB ao prefeito.
Neste contexto, Mrio Covas, ao assumir o cargo de prefeito, no teve condies de
montar seu prprio secretariado. Para isso teria que demitir o secretariado j to bem
montado, por Altino Lima, pouco antes. Sua administrao teve como discurso a necessidade
de aproximar o centro rico e a periferia pobre, apontando como problemas centrais da cidade,
o crescimento a custos crescentes, o desemprego e a concentrao de receitas no nvel federal
de governo. Ele preconizava a austeridade fiscal, a otimizao de recursos, a transparncia, o
envolvimento comunitrio, e o respeito aos compromissos assumidos. Sua administrao de
fato direcionou os recursos de investimento para os bairros perifricos. Durante ela, as regies
centrais receberam apenas obras de manuteno, e o investimento foi direcionado para os
bairros perifricos241. Nesses bairros foram realizadas obras de controle de enchentes. Foram
construdas 74 novas escolas municipais. Foram concludas 70 creches iniciadas por Reynaldo
de Barros, e construdas mais 27. Concluiu-se a reforma do Hospital do Tatuap, e a
construo do Hospital Itaquera. Iniciou-se a construo do Hospital Campo Limpo.
Na rea da habitao, a administrao Covas aprofundou a mudana de perspectiva
iniciada na administrao Reynaldo de Barros. Durante sua administrao, o que se denomina
de nova poltica habitacional paulistana se consolidou como uma alternativa. Diversas
mudanas ocorridas na realizao da produo habitacional, orientada por dinmicas
municipais, levaram a isto. Apesar do Fundo ainda subsidiar o ingresso de famlias de baixa
renda, nos programas da Cohab-SP, seus recursos passaram a ser utilizados principalmente na
produo habitacional e no financiamento de programas habitacionais desenvolvidos e
implementados pela prpria administrao direta,

Foram testadas vrias metodologias de interveno, especialmente em relao


proviso de moradias, (...)
Em sntese foram experimentados: a) aquisio de terras ocupadas pelos
moradores de maneira a sustar a reintegrao de posse exigida pelo proprietrio.
A terra foi depois financiada aos moradores; b) experincias de urbanizao de
pequenas reas pblicas ocupadas, por meio de financiamento de material de
construo, ora aceitando a assessoria de tcnicos ligados comunidade e
testando a proposta de mutiro (rea Recanto da Alegria), ora fornecendo apoio
tcnico direto para a urbanizao e reconstruo das unidades (rea Lincon
Junqueira, por exemplo); c) Chcara Sta. Maria, Parque Sto. Antnio e mais 5
reas foram experincias de aquisio de reas loteadas e de compra de material
de construo para a autoconstruo de unidade embrio;

241
SO PAULO (SP). Prefeitura. O poder em So Paulo: histria da administrao pblica da cidade, 1554-
1992. Cortez, So Paulo, 1992, p.122.

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Alm dos projetos habitacionais piloto, outra ao importante foi a aquisio de


44 reas em dois anos (1984 1985) quase todas j loteadas, visando garantir a
terra como elemento essencial para o programa de proviso de moradias e, ao
mesmo tempo, que estas estivessem localizadas em reas onde se encontrava a
demanda e estavam ocorrendo as maiores invases organizadas de terra.
As obras em favelas, por sua vez, por serem em sua maioria em terrenos
municipais, continuaram a ser feitas com investimentos a Fundo perdido, com
recursos especificamente destinados para tal, a chamada dotao Pr-favela,
fora do Funaps.242.

Assim, por iniciar uma produo habitacional em que todas as atividades do agente
promotor e do agente financeiro eram realizadas pela administrao direta municipal, a
administrao Covas acabou por desenvolver o primeiro sistema de financiamento e
institucionalizar a primeira poltica de subsdio desta produo municipal. Este sistema de
financiamento se desenvolveu a partir das experincias piloto das diversas formas de
produo habitacional experimentadas, agrupadas por tipo de produto resultante da operao:
(a) lote urbanizado; (b) lote urbanizado e embrio243; ou (c) embrio. A cada tipo de produto
correspondia um determinado valor-teto de financiamento. Uma nota promissria no valor
determinado, resgatvel ao final das prestaes, era assinada pela famlia beneficiria, e servia
de garantia. As prestaes mensais eram calculadas levando-se em conta uma faixa de
comprometimento da renda familiar entre 10% e 20%. Assim este sistema previa o retorno de
parte dos recursos investidos. Contudo, manteve-se altamente subsidiante, de modo a permitir
o atendimento da populao de baixa renda. Os subsdios dele incidiam em diversos
momentos da operao:

no momento da produo do bem, pois os custos da infra-estrutura no eram


computados; no momento do clculo do contrato, pois neste no incidiam juros,
seguro, entre outros custos indiretos; matinha-se apenas capacidade de
pagamento da populao; e, ao longo da comercializao, porque o contrato
adotado no previa correo monetria das prestaes, e o saldo devedor era
corrigido a cada 6 meses na proporo de 80% do ndice adotado para a
correo do salrio mnimo244

Atravs, dos recursos do Funaps, da manuteno de alguns programas da


administrao anterior (Reynaldo de Barros 1979-1982), e do desenvolvimento de uma

242
ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado:
acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So
Paulo, 2003. pp.34-35
243
Ver seo 2.2.2
244
ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado:
acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So
Paulo, 2003. p.36

150
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produo habitacional realizada pela administrao direta, a nova poltica habitacional


paulistana se consolidou. Ela tornou-e uma das polticas habitacionais disponveis. Assim, at
este momento que ora abordamos a exceo esperada da diretriz a do Funaps, discutida
anteriormente, no se realizou. O que houve de fato foi a fixao da populao, nela
afirmada. Ou seja, no foi letra morta. Isto, poderia nos induzir uma interpretao clara do
Funaps e de sua criao. Entretanto, tal como se ver, esta consolidao da nova poltica
habitacional paulistana estava ainda distante da soluo daquela ambigidade tornada
inerente ao Fundo. E expressa em sua primeira diretriz.
Em 1985, foram retomadas as eleies para o Executivo municipal paulistano. Da
oposio ao regime militar sairiam dois partidos, o PMDB, criado a partir do MDB e que
lanou Fernando Henrique Cardoso como candidato a prefeito de So Paulo. E o PT, ligado a
sindicatos, a movimentos sociais e religiosos, e a alguns intelectuais de esquerda. Este lanou
como candidato Eduardo Suplicy. Apesar de ambos terem votaes significativas,
respectivamente 34,16% e 19,75%, quem ganhou a eleio foi Jnio Quadros, lanado pelo
PTB e j conhecido agregador do voto de direita na cidade, com 37,52% dos votos. poca
no havia segundo turno.
Jnio Quadros (1986-1988) fez uma segunda administrao municipal que se
notabilizou no discurso e na prtica por um retorno a um iderio autoritrio. Na Cmara
Municipal, montou uma maioria situacionista, a partir de uma maioria oposicionista. F-lo
atravs da utilizao daquele j conhecido mecanismo de punio-premiao, com base na
cesso ou no de recursos pblicos controlados pelo Executivo municipal. Na administrao
municipal, dedicou-se a perseguir funcionrios da prefeitura que fossem ligados a partidos
oposicionistas ou que se envolvessem em greves. Abriu para isso mais de seis mil processos
administrativos (citar). Transferiu a vinculao, da Cohab-SP, da Sehab para seu gabinete,
pelo Decreto 21.882/86, e da Emurb, da Sehab para a Secretaria de Planejamento (Sempla),
atravs do Decreto 21.918/86. Atravs desta ltima, contratou uma srie de obras de grande
porte, entre elas o tnel que cruza por baixo do Rio Pinheiros, que posteriormente foram
objeto de grande polmica. Criou a Guarda Metropolitana, que era utilizada principalmente
para reprimir manifestaes, organizaes populares e funcionrios grevistas, e desalojar
favelados. Esta chegou inclusive a assassinar um dos integrantes da UMM na reintegrao de
posse de um conjunto habitacional na Zona Leste da cidade.
Como seria de se esperar, na rea da habitao a administrao Jnio tambm foi um
retorno ao iderio autoritrio. Este retorno se concretizou atravs da utilizao do Funaps. Ou
melhor, da exceo esperada que sua primeira diretriz abrira. Atravs dela, seus recursos do

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Fundo foram utilizados para realizar por completo a tradicional poltica habitacional. Ou
seja, a remoo e periferizao de ncleos habitacionais populares tidos como indesejados.
Entretanto, este retorno quela poltica habitacional se deu nas condies estabelecidas pela
consolidao da nova poltica habitacional paulistana e pela crise do BNH-FGTS. Esta crise
inviabilizava a periferizao destes ncleos atravs de unidades produzidas pela Cohab-SP.
Atuava com recursos do subsistema BNH-FGTS e subsidiamento do Funaps. Uma soluo,
inoperncia do BNH-FGTS, disponvel naquele momento, desenvolvida na administrao
anterior, era a produo habitacional atravs da administrao direta.
Entretanto, a operacionalizao desta soluo no era fcil pela Administrao Jnio.
Como viu-se, a nova poltica habitacional paulistana vinha respondendo aos anseios dos
tcnicos da rea da administrao direta responsvel por esta produo, a FABES. Para
contornar este problema, viabilizando assim em parte a soluo disponvel, a administrao
Jnio, atravs do Decreto 21.862 de 1986, transferiu a vinculao do Funaps da Fabes para a
Sehab. Neste processo, ele o retirava do rgo onde havia se desenvolvido aquela nova
poltica habitacional, e onde se concentrava a oposio a um retorno tradicional poltica
paulistana. Isto para vincul-lo a uma secretaria, que poca, tinha sua atuao focada nos
aspectos normativos das edificaes paulistanas. Na Sehab, especificamente, o Fundo ficou
sob responsabilidade da Superintendncia de Habitao Popular (Habi). Este setor poca
tinha baixa capacidade operacional. Para estrutur-lo, Jnio utilizou os recursos do Funaps na
compra de bens e contratao de mo-de-obra245.
O retorno tradicional poltica nas condies deste momento, operado pela
administrao Jnio, se completou com o estabelecimento de um mecanismo de ampliao do
financiamento do Funaps. Ainda em 1986, foi aprovada a Lei de Operaes Interligadas,
10.209. Ela ficou conhecida como a Lei do Desfavelamento246. Esta lei possibilitava que
incorporadores imobilirios construssem acima do permitido pelo zoneamento, ou alterassem
o uso determinado por ele, mediante o custeio de um determinado nmero de unidades
habitacionais. Estas excees ao zoneamento possibilitavam aos incorporadores imobilirios

245
Posteriormente esta utilizao dos recursos do Fundo foi questionada pelo TCM.
246
Na gesto seguinte, de Jnio Quadros (1985-1988, PFL), com a defesa da parceria desenvolveu-se um
projeto de lei que ficou conhecido como Lei do Desfavelamento. A lei criada para possibilitar mudanas nos
direitos de construo dos proprietrios de terrenos e, ao mesmo tempo, resolver o problema das favelas
incrustadas na rea central da cidade, atravs da parceria entre poder pblico e iniciativa privada. O proprietrio
de terreno ocupado por favelas ganhava o direito de construir mais do que o permitia a Lei de Zoneamento e
destinava parte desse lucro adicional para construir casas populares na periferia e do-las ao poder pblico.
Dessa maneira, os proprietrios no precisavam mais negociar diretamente com os favelados para reaver o
terreno: cabia Prefeitura remover a favela e alugar ou vender as casas aos favelados que no quisessem voltar
para a cidade de origem. FIX, Mariana. Parceiros da excluso: duas histrias da construo de uma nova
cidade em So Paulo: Faria Lima e gua Espraiada. Boitempo, So Paulo, 2001, p.72.

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ganhos extraordinrios em suas operaes, devido diferena do valor da terra. Afinal, este
varia conforme o uso e, portanto, os valores a ela associados. Os recursos privados captados
pelo poder pblico municipal como contrapartida das excees realizadas ao zoneamento247
eram destinados ao Funaps. A Superintendncia de Habitao Popular (Habi) utilizava estes
recursos na produo de conjuntos habitacionais em bairros perifricos, destinados s famlias
atingidas pelas aes de remoo de favelas. Estes conjuntos eram construdos atravs de
empreiteiras, e em 1987 tambm atravs da Cohab-SP, que eram contratadas por Habi.
poca, os recursos do Funaps tambm foram utilizados no financiamento de: lotes
comprados em nome do Funaps, material para a construo da moradia pelo regime de
empreiteira ou mutiro e lotes e material de construo248. Entretanto, tal como tambm
pontua Rosseto, O desfavelamento, a construo com a contratao de empreiteiras e a
compra de unidades prontas da Cohab marcaram a tnica do atendimento dessa gesto.249
Desta forma, v-se como a administrao Jnio interrompeu neste perodo aquele
processo de desenvolvimento da nova poltica habitacional paulistana. Ela foi um retorno
aquela tradicional poltica habitacional, renovada ento pelos recursos do Funaps250 e
realizada ento na sua completude.
Neste perodo, apesar de toda a efervescncia quanto poltica habitacional, e de
ocorrerem algumas mudanas significativas, no houve grandes transformaes no perfil da
produo habitacional realizada pelo nvel municipal. Na primeira metade do perodo, as
conseqncias da desarticulao do BNH-FGTS ainda no haviam atingido a entrega de
unidades. E na segunda metade em que a produo da administrao direta municipal
comeou a ganhar peso, isto se deu orientado pela tradicional poltica habitacional paulistana.
Esta, como se viu, tinha uma afinidade, no que se refere ao produto, com a poltica
habitacional municipal realizada no perodo anterior, sob os auspcios do BNH. Assim, apesar
de neste perodo as dinmicas municipais ganharem centralidade na poltica e na produo
habitacional realizada pelo nvel municipal, estas ainda mantiveram as caractersticas do

247
Que, no precisavam ser aprovadas na Cmara Municipal, tal como o zoneamento.
248
ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado:
acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So
Paulo, 2003. p.40
249
Idem p.41
250
O modelo de financiamento seguiu os mesmos moldes desenhados na gesto anterior com alguns ajustes: a)
as prestaes comearam a ser ajustadas tomando-se como base o salrio mnimo, o que significava alteraes
nas prestaes cada vez que o salrio mnimo era alterado; b) o clculo do saldo devedor tambm foi alterado,
passando a ser reajustado segundo o ndice correspondente ao aumento do salrio mnimo, que incidiria no
contrato com uma defasagem de 2 meses. Os limites de financiamento por pessoa atendida sofreram aumentos
freqentes durante toda a gesto. Ibidem p.40

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perodo anterior. Ou seja, eram centradas na construo de grandes conjuntos habitacionais


em reas perifricas da cidade.

Tabela 11 Unidades Habitacionais por Tipo Cohab-SP 1983-1988


UNIDADES HABITACIONAIS POR TIPO COHAB-SP 1983-1988
tipo total uh % do total
Apartamentos Renda Mdia 784 2,98
Apartamentos 14.900 56,54
casas/embries 6.773 25,70
casas/embries em mutiro 1.528 5,80
lotes urbanizados 2.366 8,98
Total 26.351 100
Fontes 13 sites: http://portal.prefeitura.sp.gov.br/empresas_autarquias/cohab/conjuntos_habitacionais/0001 e
http://portal.prefeitura.sp.gov.br/empresas_autarquias/cohab/organizacao/0003

De 1983 a 1988 a Cohab-SP inaugurou 26.351 unidades habitacionais. Neste perodo a


produo habitacional se tornou mais perene. Houve um ligeiro aumento na mdia anualizada
de produo, para 4.392 unidades ao ano. Tal como se v na Tabela 11 Unidades
Habitacionais por Tipo Cohab-SP 1983-1988 acima, neste perodo em relao ao anterior, a
participao relativa dos programas convencionais do BNH caiu de mais de 75% para pouco
menos de 60%. Enquanto isso, a dos programas alternativos subiu de pouco menos de 25%
para pouco mais de 40%. Isto foi uma mudana no produto resultante do sistema, que antes
favorecia mais ainda os estratos mdios da populao, porm no chegou mudar o perfil da
produo.

Tabela 12 Unidades Habitacionais por Regio Cohab-SP 1983-1988


Unidades Habitacionais por Regio Cohab-SP 1983-1988
regio total uh % do total
Itapevi 4.697 17,82
Zona Leste 13.048 49,52
Zona Norte 2.429 9,22
Zona Oeste 1.574 5,97
Zona Sul 3.819 14,49
Centro 784 2,98
Total 26.351 100
Fontes 14 sites: http://portal.prefeitura.sp.gov.br/empresas_autarquias/cohab/conjuntos_habitacionais/0001 e
http://portal.prefeitura.sp.gov.br/empresas_autarquias/cohab/organizacao/0003

Com relao localizao dos conjuntos, ocorreram algumas mudanas. Elas porm
no denotaram uma mudana do padro de distribuio espacial que caracterizou o perodo
anterior, a periferizao. A participao relativa da Zona Leste reduziu dez pontos
percentuais. Era ainda responsvel por quase metade dos conjuntos. A participao da Zona

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Sul triplicou, a da Zona Oeste dobrou. Entretanto, a participao destas regies j era
pequena. Assim apesar de, em relao as suas prprias participaes no perodo anterior ela
haver aumentado muito, no total geral a soma destes incrementos foi apenas 10%. Itapevi,
cidade do extremo oeste da Regio Metropolitana, praticamente substituiu Carapicuba. Com
a diferena de que Itapevi ainda mais distante das reas centrais do municpio de So Paulo.
Todas estas mudanas com relao localizao dos conjuntos, no indicam uma
mudana do padro de localizao perifrica dos conjuntos. Apenas exprimem a reduo de
reas disponveis e a busca por novas reas perifricas para a implantao dos conjuntos.
Outra mudana digna de nota foi o surgimento de uma produo habitacional pblica em
reas centrais ou consolidadas da cidade. Entretanto, esta mudana tambm no aponta uma
mudana do padro de localizao. No devido pequena participao relativa desta regio
no total geral, menos de trs por cento. Devido sim, ao fato desta produo estar relacionada
apenas uma oportunidade que surgiu em funo da implantao de linhas do Metr. Todos
estes conjuntos na Regio Central, esto em reas lindeiras ao Metr. Alm disso, destinaram-
se a famlias de renda mdia.

3.4 Consideraes Finais

Como pde-se ver ao longo do captulo, o autoritarismo exerceu grandes influncias


na formao da poltica habitacional paulistana. Ela comeou a se conformar ainda na
Repblica Velha, como uma reao s mobilizaes populares, principalmente a greve 1917.
Foi mobilizada posteriormente no enquadramento simblico e na formulao da ao estatal
com relao ao problema das favelas. E, ao longo do regime militar, consolidou-se em uma
forma especfica de operacionalizao, a remoo individualizada assistida. O avanar do
processo de reabertura permitiu a explicitao do questionamento esta forma de
operacionalizao prpria poltica. Isso possibilitou o surgimento de uma nova poltica
habitacional paulistana. Todavia, apesar desta dinmica da poltica habitacional paulistana ter
sido influenciada pela introduo do modelo do SFH, este no chegou a subsumir aquela
dinmica. Por isso, na administrao Jnio Quadros (1986-1988), quando o sistema
habitacional municipal se autonomizou das esferas federais, sua operacionalizao seguiu os
padres conformados pela dinmica das polticas habitacionais paulistanas. Ou seja, a
remoo e periferizao dos ncleos habitacionais populares que eram tidos como
indesejveis. Esta continuidade com esta poltica foi ofuscada pela similitude com o modelo
SFH quanto produo resultante: conjuntos habitacionais perifricos.

155
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Captulo 4

A anlise da atuao habitacional do nvel municipal de governo em So Paulo no


perodo 1989-2004 foi a mais complexa das empreendidas neste trabalho. Isto se deveu a
algumas especificidades da experincia paulistana. Notadamente, a (a) descontinuidade
poltica entre as administraes; e a (b) descontinuidade do rgo responsvel pela produo
habitacional.
(A) Tal como visto no captulo 1, a partir da redemocratizao houve uma
continuidade poltica entre as diferentes administraes que estiveram frente do governo
federal. Os membros da coalizo que elegeu Tancredo Neves governaram at 2002. A mesma
continuidade tambm caracterizou o governo estadual paulista, tal como visto no Captulo 2.
Por outro lado, no governo municipal paulistano, este perodo se caracterizou pela
descontinuidade poltica entre as administraes. O primeiro prefeito eleito foi Jnio Quadros
(1986-1988), da velha direita paulistana. Ele foi sucedido por Luiza Erundina (1989-1992) do
PT. Este surgiria da oposio ditadura, porm no fez parte da coalizo que elegeu Tancredo
Neves. Ela foi sucedida por Paulo Maluf (1993-1996), homem da ditadura. Este elegeu seu
sucessor, Celso Pitta(1997-2000). Pitta supostamente se afastou de seu padrinho durante a
administrao. Para suced-lo foi eleita Marta Suplicy (2001-2004), tambm do PT. Assim
sendo, se nos casos dos captulos 1 e 2 as administraes foram controladas por grupos
polticos prximos no espectro partidrio, no caso paulistano elas o foram por grupos
distantes e opostos no espectro partidrio.
(B) Esta descontinuidade poltica no Executivo municipal se refletiu na organizao
pblica responsvel pela produo habitacional. Tal como visto no captulo 3, at a
redemocratizao, o principal rgo responsvel por esta produo era a Cohab-SP. Situao
esta que era afinada com o modelo do SFH. Com a desarticulao do BNH, na cidade de So
Paulo, quem assumiu esta responsabilidade foi a administrao direta municipal. Inicialmente
atravs da Habi. Dando continuidade assim, no ao modelo do SFH, mas tradicional poltica
habitacional paulistana. A Cohab-SP no teria mais a centralidade que tivera na
operacionalizao da produo habitacional do municpio de So Paulo. Este papel passaria a
ser exercido pela administrao direta. Entretanto, no interior desta, ao longo do perodo,
variaram os rgos responsveis por esta produo, e a localizao destes no arranjo
institucional da rea na PMSP.
Neste estudo que ora se apresenta, esta instabilidade quanto organizao pblica
levou a limitaes quanto ao acesso aos dados referentes a esta produo. Isto foi em parte
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contornado atravs da utilizao de dados presentes na bibliografia sobre o perodo. As


polticas e a produo habitacional da PMSP durante este perodo so amplamente abordadas
na bibliografia referente rea habitacional. Contudo, estes estudos geralmente procuram
indicar as descontinuidades presentes na atuao habitacional da PMSP. Destoa nesta
perspectiva o trabalho de Marques sobre o perodo, As polticas de habitao social, a
segregao e as desigualdades sociais na cidade. Isto por que neste trabalho ele aponta que
houve continuidade na poltica de regularizao de loteamentos clandestinos:

Como vimos, essa foi a nica poltica que apresentou um processo crescente de
organizao institucional e tcnica, com a estruturao do setor no governo
Luiza Erundina, a constituio de um novo marco legal e o incio da obteno de
financiamento no governo Paulo Maluf, a implantao de um programa na
administrao Celso Pitta e sua continuidade e expanso no governo Marta
Suplicy.251

Aqui argumenta-se que houve continuidade tambm em outros mbitos da atuao


habitacional do poder municipal. E que esta continuidade tem um sentido. Suas origens no
remontam ao modelo do SFH, tal como ocorreu no caso paulista. Ela remonta dinmica das
polticas habitacionais paulistanas, apresentadas no captulo anterior. Especificamente,
referem-se ao processo de consolidao da nova poltica habitacional paulistana, como a
poltica habitacional paulistana. Evidentemente num ambiente poltico conturbado como a
PMSP este processo de consolidao no explica tudo o que ocorreu na rea da habitao
municipal no perodo, porm ele presta-se a delimitar as alternativas disponveis aos atores
to diversos. Neste perodo a idia da fixao da populao pobre nas reas onde ela habita
referenciou grande parte das inovaes introduzidas na rea habitacional. Da a variao da
atuao habitacional entre as diferentes administraes ter ocorrido quanto (a) s situaes
habitacionais, das populaes pobres, efetivamente reconhecidas pelo poder pblico na sua
atuao habitacional, e quanto (b) s formas de fix-las nesta atuao. As diferentes escolhas
das administraes quanto a estas opes constituram os programas desenvolvidos no
perodo.
Estes programas, tal como se fez nos captulos anteriores, foram analisados. Esta
anlise deu-se principalmente quanto s parcerias que o Estado estabeleceu com outros atores
na realizao destes. Tal como no captulo 2, desta anlise surgiu um modelo habitacional.
Este em sua caracterizao geral seria similar aos que surgiram das anlises dos outros nveis
de governo: um modelo caracterizado por uma diversidade de fontes de financiamento, de
251
MARQUES, Eduardo C. & TORRES, Haroldo (org.). So Paulo: segregao, pobreza e desigualdades
sociais. SENAC, So Paulo, 2005, pp.295-296.

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formas de atendimento e parcerias do Estado. Tambm foi detectado um processo de


aprofundamento da parceria do Estado com determinados atores sociais. O exame deste
aprofundamento levou constatao de que poderia estar se constituindo no municpio de So
Paulo um modelo habitacional diverso dos atuais. Este se caracterizaria sobretudo pela perda
do controle institucional das administraes eleitas sobre a formulao dos programas
habitacionais. Portanto, sobre os campos de alternativas delimitados (a e b). Contudo,
neste perodo este modelo no se realizou.
A exposio destas questes, tratadas neste captulo, ser feita de forma similar ao que
se fez ao abordar-se este mesmo perodo nas outras esferas de governo. Analisa-se uma
administrao de cada vez. Apontando-se ao longo disso as descontinuidades e continuidades
da atuao habitacional de cada administrao em relao s anteriores. Nisto, primeiro faz-se
uma rpida caracterizao da administrao, para em seguida examinar-se sua poltica
habitacional. Este exame completado em seguida pela anlise da produo habitacional da
administrao em questo. Contudo, antes de abordarmos cada uma destas administraes,
cabe comentar dois aspectos gerais do perodo.
O primeiro aspecto a sublinhar refere-se s mudanas constitucionais com relao s
responsabilidades na rea da habitao dos diversos nveis de governo. At a constituio de
1988, esta atuao era responsabilidade do governo federal. No texto constitucional, os outros
entes federativos tinham um papel secundrio no desenvolvimento desta produo. A
constituio de 1988, em seu artigo 23, elevou o envolvimento destes outros entes federativos
com a produo habitacional. Fez isto atravs do estabelecimento de competncias
concorrentes quanto produo habitacional entre os trs entes federativos. Esta mudana do
ordenamento constitucional da rea habitacional ajudou a consolidar uma autonomizao da
produo municipal em relao s esferas federais que j vinha se realizando na administrao
Jnio (1986-1988).
O segundo aspecto a ser sublinhado, a elevao do patamar relativo de recursos
utilizados pelo poder municipal na rea habitacional. Rosseto252, trabalhando com os dados
dos balanos anuais da PMSP, calculou, em funo dos recursos empenhados a cada ano, a
participao relativa da rea habitacional no total de recursos da PMSP. Abaixo no Grfico 7
Percentual de participao dos recursos de Sebes ou Sehab no total da PMSP 1984-
2002 apresenta-se os resultados deste seu estudo:

252
ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado:
acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So
Paulo, 2003.

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Grfico 7 Percentual de participao dos recursos de Sebes ou Sehab no total da PMSP 1984-2002

PERCENTUAL DE PARTICIPAO DOS RECURSOS


DE SEBES OU SEHAB NO TOTAL DA PMSP*

6
4
(%)
2
0

02
98

00
92

94

96
88

90
84

86

19

20

20
19

19
19

19

19
19

19

Fontes 15 Fonte primria: balanos anuais da PMSP. Dados retirados de ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. So
Paulo, Instituto Plis / PUC-SP, 2003. XXXp.(Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da
cidade de So Paulo, 15)
(*) Os balanos trazem os valores empenhados em 31/12 de cada ano. Os valores empenhados so considerados realizados.

Tal como a autora aponta e se pode ver neste grfico, na administrao Jnio (1986-
1988) inicia-se um processo de elevao do patamar de gasto da PMSP com a rea
habitacional. Este sai de 0,2% em 1985 e chaga a atingir 2% em 1987. A partir da
administrao Erundina (1989-1992) o percentual de participao, dos recursos de Sebes ou
Sehab no total da PMSP passa a variar entre 2% e 4%. Durante sua administrao ele
elevado de 2% para 4%. Na administrao seguinte, de Paulo Maluf (1993-1996) ele volta a
cair para 2%. Subindo novamente para 4% no ltimo ano da gesto. Na administrao de
Celso Pitta (1997-200) o percentual de participao volta aos 4%. Para em seguida ser
reduzido para 3% na administrao Marta Suplicy (2001-2004). Esta elevao do patamar de
gasto da PMSP com a rea habitacional que ocorreu neste perodo deveu-se a consolidao da
autonomizao da produo habitacional municipal.

4.1. A administrao Erundina (1989-1992)

Em Novembro de 1988, foi eleita pelo Partido dos Trabalhadores (PT), para o cargo
de prefeito da cidade de So Paulo, Luiza Erundina (1989-1992), a primeira mulher a exercer
o cargo. Sua vitria poca foi uma surpresa, pois passara quase todo o perodo de campanha
em terceiro lugar, atrs de Joo Leite Neto do PMDB e de Paulo Maluf (PDS), que liderava as
pesquisas. Entretanto, s vsperas da eleio, a morte de grevistas resultante da interveno

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do Exrcito na greve dos funcionrios da Companhia Siderrgica Nacional (CSN) e a


represso policial uma manifestao dos professores da rede estadual paulista, desgastou
ainda mais a imagem do PMDB. Esta j estava abalada poca, principalmente em So
Paulo, pela fundao do PSDB. Com a desarticulao do centro, a disputa pela prefeitura
paulista se polarizou entre Erundina e Maluf. Como poca no havia segundo turno,
Erundina elegeu-se com 29,84% dos votos. Entretanto, governou sem maioria na Cmara
Municipal. A situao minoritria trouxe srias conseqncias sua administrao.
O discurso desta administrao caracterizava-se por um apoio genrico s lutas
populares; pela promessa de inverter as prioridades do investimento pblico; e por um
compromisso com realizar um governo transparente e democrtico, com efetiva
participao popular253. No entanto, a situao oramentria do municpio, que h vrias
administraes j no vinha bem, na administrao Jnio (1986-1988) havia-se tornado ainda
mais grave254. Para enfrentar esta situao, a administrao Erundina iniciou, em 1990, uma
Reforma Tributria Municipal. Esta recuperou as receitas municipais. Nela, o IPTU foi
transformado num imposto progressivo quo mais valioso o imvel, mais se pagaria
proporcionalmente. As taxas municipais foram igualadas aos custos dos servios a que elas se
referiam, e foram realizadas algumas mudanas no ISS.
Em 1991, a partir do diagnstico de que a organizao da mquina administrativa da
prefeitura era um empecilho participao popular, a administrao enviou Cmara
Municipal um Projeto de Lei da Reforma Administrativa (234/91). Este extinguiria as
Administraes Regionais e criaria em seu lugar treze Subprefeituras, que possuiriam
oramentos prprios. Elas atuariam, em suas respectivas regies, nas diversas reas de
atuao do poder municipal sade, educao, cultura, abastecimento, etc... com mais
autonomia que as Administraes Regionais. Desta forma, pretendia-se unificar as diferentes
regies ou distritos administrativos que cada uma das diversas secretarias municipais havia
criado na gesto de programas e aes especficos da sua rea. Propunha ainda a extino de
todas as secretarias, criando em seu lugar cinco novas255. Por fim, seria criado um Conselho

253
SO PAULO (SP). Prefeitura. O poder em So Paulo: histria da administrao pblica da cidade, 1554-
1992. Cortez, So Paulo, 1992, p.133.
254
Durante a administrao Jnio Quadros (1986-1988) houve uma elevao do dficit municipal de 10% para
40%,e um crescimento de 16% na dvida pblica municipal. Segundo: SO PAULO (SP). Prefeitura. O poder
em So Paulo: histria da administrao pblica da cidade, 1554-1992. Cortez, So Paulo, 1992.
255
A Secretaria de Governo Municipal, que seria responsvel pelo relacionamento poltico com agentes externos
administrao municipal. A Secretaria de Desenvolvimento Social, que seria responsvel pelo abastecimento,
educao, cultura, esporte e lazer, trabalho e assistncia social, sade e segurana do trabalho. A Secretaria de
Ambiente e Desenvolvimento Urbano, que seria responsvel pelo meio ambiente, recursos hdricos, saneamento,
aproveitamento do solo urbano, edificaes municipais, sistema virio, transporte, e habitao popular. A
Secretaria de Administrao, que seria responsvel pelos: suprimentos, recursos humanos, informaes

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de Ao Governamental. Este seria o principal rgo de planejamento e controle da


administrao municipal. Ele seria composto pelo prefeito, seu chefe de gabinete, secretrios
e subprefeitos. Entretanto, devido a situao minoritria na Cmara Municipal, o Projeto de
Lei 234/91 nunca foi levado votao. Assim, apesar de influenciar a organizao da
administrao municipal durante esta administrao, ele nunca chegou a ser implantado.
Desta forma, a administrao municipal paulistana comeou ento este perodo tendo dezoito
secretarias municipais diretamente subordinadas ao prefeito. Foram elas: Secretaria do
Governo Municipal, Secretaria Municipal do Bem-Estar Social, Secretaria de Servios e
Obras, Secretaria Municipal de Planejamento, Secretaria Municipal de Transportes, Secretaria
de Vias Pblicas, Secretaria Municipal de Abastecimento, Secretaria dos Negcios Jurdicos,
Secretaria de Higiene e Sade, Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano, Secretaria
das Finanas, Secretaria Municipal de Esporte, Lazer e Recreao, Secretaria Municipal de
Educao, Secretaria Municipal de Cultura, Secretaria Municipal de Administrao,
Secretaria Municipal da Defesa Social, Secretaria dos Negcios Extraordinrios, e a
Secretaria das Administraes Regionais.

4.1.1 Poltica Habitacional da Administrao Erundina

A atuao municipal na rea da habitao foi uma das marcas desta administrao.
Esta poderia ser vista como um mero retorno nova poltica habitacional paulistana. Contudo,
ao analisarmos retrospectivamente as polticas e a produo habitacional municipais desde
nossa posio atual, quase vinte anos depois, v-se que esta administrao, de fato, marcou a
consolidao da nova poltica habitacional paulistana como a poltica municipal da cidade de
So Paulo. Se, ao longo de grande parte do sculo XX o arcabouo simblico e as referncias
esperadas na atuao do poder municipal na rea da habitao eram delimitadas pela
tradicional poltica habitacional paulistana, centrada na remoo, daqui para a frente o
esperado se tornou a nova poltica habitacional paulistana, centrada na fixao.
Esta administrao inovou em uma srie de aspectos da poltica e da produo
habitacionais. No toa, ela um dos momentos mais estudados na bibliografia referente
atuao do Estado na rea da habitao. Grande parte desses estudos foi realizada na rea de
arquitetura e urbanismo. Aqui no se abordar todo este conjunto de estudos. Procurou-se
abordar as questes mais relevantes quanto constituio do modelo habitacional municipal

municipais, as finanas e o oramento. E a Secretaria de Assuntos Jurdicos, que seria responsvel, por questes
jurdicas municipais, e pela defesa do municpio junto a Justia.

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de So Paulo, e ao envolvimento de atores sociais neste modelo. A proximidade da


administrao Erundina com os movimentos de moradia atualmente amplamente conhecida.
Assim como o fato de grande parte das inovaes introduzidas por esta administrao serem
fruto desta parceria do poder pblico paulistano com os movimentos de moradia256. O
principal problema apontado nestas inovaes foi sua baixa institucionalizao. Marques, no
seu balano desta atuao na rea habitacional aponta que:

Apesar do esforo para aproximar as solues da situao habitacional


concreta, a montagem dos programas e o crescimento das equipes se fizeram de
forma pouco planejada e por um processo de tentativa e erro. De qualquer forma,
ao final da gesto havia se acumulado um conhecimento significativo sobre os
procedimentos tcnicos e a organizao administrativa, inclusive com a
normatizao de projetos e obras (...) Entretanto a fraca institucionalizao das
estruturas criadas tornou-as muito frgil e com baixa inrcia, permitindo sua
quase completa desmobilizao na gesto seguinte257

Em grande medida, esta baixa institucionalizao que caracterizou a atuao na rea


habitacional nesta administrao, se deveu maioria oposicionista na Cmara Municipal. Ela
derrubou diversos dos projetos de lei que permitiriam a institucionalizao das aes
desenvolvidas nesta administrao. Um bom exemplo dessas limitaes impostas por esta
situao minoritria na Cmara foi o debate poca em torno do Funaps. Este fundo, tal como
visto no captulo anterior, possibilitou administrao direta municipal a realizao de uma
produo habitacional. Nesta ela exercia as atividades referentes aos agentes financeiro e
promotor. Isto combinado desarticulao do BNH-FGTS levou, ao longo do perodo
anterior, ao aumento da orientao da produo habitacional em nvel municipal por
dinmicas propriamente paulistanas. A retomada daquela nova poltica paulistana, realizada
na administrao Erundina, foi operacionalizada principalmente atravs da produo realizada
pela administrao direta. Assim, o Funaps teve um papel central na implementao da
poltica habitacional desta administrao.

256
A relao com os movimentos populares foi implementada no dia-a-dia, por diferentes aspectos: indicao
de terrenos, discusso de projetos, guarda das reas desapropriadas, gesto do empreendimento, organizao da
populao para possibilitar a urbanizao de favelas, debates sobre os temas e problemas enfrentados e
programas que estimulavam a autogesto do empreendimento, com a associao assumindo o gerenciamento da
produo das unidades habitacionais. Na maioria das vezes, as relaes eram tensas e conflituosas, com
inmeros embates e divergncias, mas enfrentados e equacionados com muito dilogo. AMARAL, ngela de
Arruda Camargo. Habitao na cidade de So Paulo. 2 edio revisada. So Paulo, Plis / PUC-SP, 2002.
(Observatrio dos Direitos do Cidado:acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo,
4) p.23.
257
MARQUES, Eduardo C. & TORRES, Haroldo (org.). So Paulo: segregao, pobreza e desigualdades
sociais. SENAC, So Paulo, 2005, p.277.

162
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Entretanto, tal como visto, apesar do Funaps possibilitar o surgimento e a


concretizao da nova poltica, durante as administraes Reynaldo de Barros e Mrio Covas,
ele no havia sido criado para implement-la. Na administrao Erundina, as limitaes do
Funaps, decorrentes de sua origem, ficaram expostas e foram publicamente debatidas. Um
debate muito recorrente nos mutires poca, por exemplo, era o da restrio da utilizao
dos recursos do Fundo produo da unidade habitacional. Tal impossibilitava que os
mutires construssem tambm os equipamentos pblicos bsicos do acesso urbanidade258.
No interior da rea de habitao da administrao municipal, a preocupao referia-se
aos limites decorrentes do Fundo no ter personalidade jurdica. Na interpretao do Tribunal
de Contas do Municpio (TCM) ele era apenas uma conta. Assim o Fundo no podia contratar
empregados, nem possuir bens e propriedades. Isso gerava um problema com relao ao
repasse das unidades habitacionais produzidas s famlias atendidas por programas
financiados pelo Fundo. Para resolver este problema defendeu-se uma maior
institucionalizao dos programas desenvolvidos. Foi elaborado um projeto de lei que se
aprovado transformaria a Habi e o Fundo em uma fundao, uma autarquia independente da
administrao direta, mas a ela ligada. Tal resolveria o problema de repasse das unidades
habitacionais s famlias. Entretanto, devido posio minoritria na Cmara Municipal, este
projeto no teve andamento.
Todavia no foi apenas a maioria oposicionista na Cmara Municipal que dificultou a
institucionalizao das aes desenvolvidas nesta administrao. Isto pode ser visto no
desenvolvimento da poltica de financiamento de parte dos programas habitacionais
financiados pelo Funaps259. Processo este que no passava pela Cmara Municipal. Ainda no
primeiro ano da administrao Erundina, os novos contratos passaram a incluir a correo
monetria, logo no vinculada ao salrio mnimo, das prestaes e do saldo devedor. Isso
258
As associaes buscavam contornar algumas destas limitaes: At ento [criao do FMH], apenas os
galpes de obras, permitidos como item de despesa nos convnios assinados pelas associaes de construo por
mutiro com o Municpio, eram construdos para servirem a esse fim e, ao mesmo tempo, para atividades da
comunidade; no trmino da obra, eram reciclados como espao comunitrio. Mas reivindicaes de creches e
outros espaos no podiam ser objeto de financiamento. ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de
Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade
de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So Paulo, 2003, pp.58-59.
259
Durante a administrao Erundina os recursos externos ao oramento municipal (Operaes Interligadas,
Loteria da Habitao, e repasses do ICMS) que eram destinados ao Funaps, foram utilizados a fundo perdido.
Logo, fora do sistema de financiamento, em situaes em que era necessria a construo de edifcios para
substituir barracos em favelas muito densas e bem localizadas na cidade, ou para remover parte da populao
quando sua localizao impedia a urbanizao da rea, ou ainda para a remoo de ncleos e famlias em reas
sujeitas a risco de morte, situadas em locais imprprios urbanizao. ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal
de Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da
cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So Paulo, 2003, p.46. Isso nos programas Pr-favela,
destinado a favelas localizadas em reas municipais, e da Verba de Atendimento Habitacional, destinado a
famlias em risco, herdados das administraes anteriores.

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reduziu o efeito subsdio da inflao na poltica de financiamento. Durante a administrao foi


construda uma proposta de poltica de financiamento 260, porm a opo da administrao por
construir esta proposta de forma participativa levou a um processo longo de sua formulao. E
este no necessariamente coincide com a temporalidade das administraes municipais.
Assim, apesar deste novo sistema chegar a ser utilizado em alguns contratos, ele no chegou a
se consolidar como padro. Assim, a mudana de rumo na administrao seguinte, Maluf
(1993-1996), foi suficiente para desarticul-lo.

4.1.2 Produo Habitacional da Administrao Erundina

A produo habitacional da administrao Erundina foi operacionalizada atravs de


um rgo da administrao indireta, a Cohab-SP, e dois rgos da administrao direta
vinculados Sehab, a Superintendncia de Habitao Popular (Habi), e o Departamento de
Regularizao do Parcelamento do Solo (Resolo). O Resolo foi criado junto com o programa
de regularizao de loteamentos em 1990 pelo Decreto 28.607. Durante esta administrao a
atuao do Resolo ficou limitada principalmente a organizao e institucionalizao dos
processos administrativos relativos aos loteamentos261. Foram constitudos grupos de
fiscalizao dos loteamentos, sendo realizadas aes em 186 loteamentos, inclusive com a
denncia de loteadores ao Ministrio Pblico e a Polcia Civil. Um destes grupos, o Grupo do
Guarapiranga, foi ao longo da administrao o principal interlocutor da Sabesp na elaborao
e aprovao do Programa de Saneamento Ambiental do Guarapiranga (Programa
Guarapiranga). O Programa Guarapiranga nasceu de uma iniciativa da Sabesp. Ele foi
aprovado no ltimo ano da administrao. Era uma parceria entre o Governo Estadual de So
Paulo, a Prefeitura Municipal de So Paulo e o Banco Mundial (BIRD) que visava impedir a

260
Intensamente discutido com a demanda que estava sendo atendida pelo Fundo esse sistema estabelecia
subsdios diretos na produo subtraindo dos custos da unidade o valor da infra-estrutura que seria bancado pelo
Municpio. O valor obtido era o valor a ser financiado segundo 3 tipos de plano que levavam em conta o prazo
de pagamento. Nas parcelas no incidiam juros e custos indiretos, mas apenas correo. Apenas as famlias que
no conseguiam se encaixar nos planos propostos, cuja renda familiar estivesse em at 2 salrios mnimos,
poderiam entrar em um plano especial de pagamento, ao qual estavam relacionadas variveis como
comprometimento de renda, maiores subsdios (agora na prestao) e prazos mais longos. O futuro muturio
podia escolher um dos trs planos. At ento ele sempre fora enquadrado de acordo com sua renda e composio
familiar, e no era rara a omisso de renda para poder entrar em categorias mais favorecidas. O de prazo mais
curto (7 anos) era o que resultava em uma prestao maior; o de prazo o mdio (12 anos) e o de maior prazo (15
anos), em uma prestao de menor valor ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio
dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto
Plis / PUC-SP, So Paulo, 2003. p.67
261
MARQUES, Eduardo C. & TORRES, Haroldo (org.). So Paulo: segregao, pobreza e desigualdades
sociais. SENAC, So Paulo, 2005, p.278.

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degradao ambiental de um dos principais reservatrios de gua da RMSP. Para tal o


programa previa a urbanizao das reas ocupadas na regio do manancial.
O Resolo desempenhou um papel importante no desenvolvimento de uma poltica de
regularizao fundiria. Esta foi um dos campos de atuao habitacional do poder pblico
municipal que se desenvolveu neste perodo. Esta atuao a aplicao da idia de fixao
dos ncleos populares aos bairros perifricos, que se desenvolveram a partir de loteamentos
clandestinos, e favelas. poca, porm, a falta de um marco legal adequado impediu que as
aes do Resolo, desenvolvidas durante esta administrao, avanassem. Principalmente isso
quanto regularizao jurdica dos loteamentos. Em toda a administrao, apenas 1.970 lotes
foram juridicamente regularizados.
A Habi, que havia sido central no retorno tradicional poltica operada na
administrao Jnio, foi reestruturada. Suas cinco macroregies foram transformadas em 14
escritrios regionais, com tcnicos de engenharia, arquitetura e servio social. Contudo, estes
funcionrios foram contratados atravs de empresas de gerenciamento de mo-de-obra, uma
vez que os remanejamentos e criaes de cargos necessrios reestruturao dela no foram
aprovados na Cmara Municipal. Para elaborar e executar os programas de ao em favelas
foi criado o Grupo Executivo de Urbanizao de Favelas (GEU). Segundo Rosseto:

A ao em favela subdividia-se em: urbanizao, com diferenas de


procedimentos se executada por empreiteira ou por mutiro (subprograma
Funaps/Urbanacom); preveno de risco; melhorias e regularizao fundiria.
A construo de habitao de interesse social era organizada em: aquisio de
terras, construo de unidades novas por empreiteira, construo por mutiro
(programa Funaps/Comunitrio) e interveno em cortios.262

A ao municipal com relao s favelas que havia se desenvolvido de 1979 a 1984


foi retomada e ampliada. Alm da continuidade dos programas desenvolvidos nas outras
administraes, Preveno de Risco e Melhorias, o antigo Pr-Favelas, foram realizadas aes
em novas reas. Nestas, a situao da favela era levantada e apresentada comunidade por
equipes da Habi, de modo a se discutir as alternativas existentes. Segundo Nabil,
Superintendente da Habi na Administrao Erundina:

Via de regra, a urbanizao da favela, com a manuteno dos moradores e a


implantao de infra-estrutura (sistema virio, gua, luz, esgoto, drenagem de
guas pluviais, etc.), era a melhor soluo para a populao e de menor custo
para o municpio. S quando este tipo de urbanizao era invivel, como na

262
Idem p.45.

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favela gua Branca, pois implicaria o deslocamento para reas distantes de um


nmero elevado de moradores, foi proposta a verticalizao263

A produo de habitaes de interesse social foi o carro-chefe da administrao na


rea habitacional. Ela se deu a partir de duas modalidades construtivas, a contratao de
empreiteiras para realizao das obras, e atravs do Mutiro Autogestionrio. Na produo via
empreiteiras elas eram responsveis pelas atividades do agente instrumental, com exceo do
projeto. As demais atividades eram realizadas pela administrao direta municipal. Para
viabilizar a produo de novas unidades, a administrao realizou a desapropriao de
sessenta e quatro reas, num total de 4.692.965 m2. Segundo Amaral "foi deixado [ao final da
administrao] um estoque de terras com possibilidade de atender a mais de 16.000 famlias"
p25.
O Mutiro Autogestionrio (tambm denominado de Funaps Comunitrio) era
realizado por associaes de futuros moradores conveniadas a PMSP. Atravs destes
convnios, os recursos do Funaps eram repassados a estas entidades. Elas ficavam
responsveis pela gesto da obra, assumindo assim quase a totalidade das atividades do agente
promotor e instrumental. Tal inclua a contratao de uma assessoria tcnica, responsvel
pelos projetos e aspectos tcnicos da obra; a contratao de servios especializados
necessrios realizao da obra; e o fornecimento da maior parte da mo-de-obra necessria,
atravs do trabalho em mutiro das famlias que a compunham. O poder municipal restringia
sua atuao elaborao das diretrizes e normas dos programas e s atividades do agente
financeiro. Como tal, a Habi liberava os recursos do Fundo para as associaes, medida que
o cronograma fsico-financeiro previsto era executado pelas associaes e verificado por suas
equipes. Diversos autores apontam que os conjuntos resultantes deste programa se
caracterizaram por ser de menor porte e inseridos no tecido urbano. Destoavam do padro de
grandes conjuntos habitacionais perifricos de edifcios agazinhos, to recorrente na produo
habitacional brasileira. Alm de apresentarem um custo por metro quadrado menor.
A Interveno em Cortios foi uma das grandes novidades na rea habitacional desta
administrao. Foi a primeira experincia de fixao de populao de baixa renda na rea
central da cidade. Grande novidade porque, como vimos no captulo anterior, a remoo dos
pobres do centro da cidade foi a origem da primeira poltica habitacional paulistana. Ao longo
da administrao, apenas dois empreendimentos chegaram a ser concludos. Outros cinco

263
BONDUKI, Nabil. Habitar So Paulo: reflexes sobre a gesto urbana. Estao Liberdade, So Paulo, 2000,
p.113.

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estavam em andamento ao final da administrao. Abaixo apresenta-se a produo


habitacional de Habi e Resolo 264:

Tabela 13 Produo Habitacional da Administrao Direta por Programa 1989-1992

Programas Habitacionais entregues na em total


rgo
administrao andamento viabilizado
(1989-1992)
Ao em favelas Urbanizao Habi 6.117 22.581 28.698

Ao em favelas Melhorias Habi 10.610 2.033 12.643

Alojamento Provisrio Habi 5.036 5.036


Unidades novas Mutiro
Autogestionrio Habi 5.184 7.167 12.351

Unidades novas Empreiteiras Habi 3.749 10.588 14.337

Lote urbanizado Resolo 489 489

Regularizao Fundiria* Resolo 1.970 1.970

total 28.119 47.405 75.524


Fontes 16 Fonte Primria: Quadro composto a partir de diversas fontes e elaboraes, e por diferentes agentes promotores: Relatrio de
Gesto Habi/ Sehab. Quadros de informaes por programas.Dissertao de Mestrado Reginaldo Ronconi, Escola de Engenharia de So
Carlos/ USP, 1995, com dados do Relatrio do TCM em maio de 1993. Dirio Oficial do Municpio de So Paulo. Elaborao: Gabinete
vereador Jos Eduardo Martins Cardoso, 2000. Retirado de AMARAL, ngela de Arruda Camargo. Habitao na cidade de So Paulo. 2
edio revisada. So Paulo, Plis / PUC-SP, 2002. (Observatrio dos Direitos do Cidado:acompanhamento e anlise das polticas pblicas
da cidade de So Paulo, 4)

Como se podia inferir da poltica habitacional desta administrao, o retorno nova


poltica habitacional transparece dos dados da Tabela 13 Produo Habitacional da
Administrao Direta por Programa 1989-1992. O primeiro fato a ser ressaltado neste
sentido a grande participao das aes referentes urbanizao e melhorias de
habitabilidade das favelas. Constituiu uma retomada da perspectiva da nova poltica
habitacional paulistana. O segundo o surgimento de uma poltica de regularizao fundiria.
Em termos quantitativos os resultados desta no foram expressivos. Contudo, como
indicamos, o desenvolvimento desta atuao a aplicao daquela idia de fixao da
populao s regies ilegais da cidade. Logo, um desdobramento da nova poltica
habitacional paulistana.

264
Os dados foram retirados do trabalho de Amaral, AMARAL, ngela de Arruda Camargo. Habitao na
cidade de So Paulo. 2 edio revisada. So Paulo, Plis / PUC-SP, 2002. (Observatrio dos Direitos do
Cidado:acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 4). Suas fontes primrias e
elaborao foram: Relatrio de Gesto Habi/ Sehab, Dissertao de Mestrado Reginaldo Ronconi, Escola de
Engenharia de So Carlos/ USP, 1995, com dados do Relatrio do TCM em maio de 1993. Dirio Oficial do
Municpio de So Paulo. Elaborao: Gabinete vereador Jos Eduardo Martins Cardoso, 2000. A produo
referente Interveno em Cortios est computada junto aos Mutires Autogestionrios, pois esta foi a
modalidade utilizada na produo destes conjuntos na rea central. (*) dado retirado MARQUES, Eduardo C. &
TORRES, Haroldo (org.). So Paulo: segregao, pobreza e desigualdades sociais. SENAC, So Paulo, 2005.

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Quanto produo de novas unidades habitacionais, deve-se ressaltar a significativa


diversificao das modalidades de execuo que foi operada por esta administrao. At ela, o
padro era a produo de unidades habitacionais atravs da contratao de empreiteiras. Este
padro se desenvolveu no perodo autoritrio atravs do SFH, e das operacionalizaes das
polticas habitacionais paulistanas. Nesta administrao viu-se um questionamento desta
forma de produo. Na produo habitacional desta administrao, a produo via iniciativa
privada representa apenas 42% das unidades habitacionais produzidas e 60% das viabilizadas.
Todo o restante refere-se ao mutiro autogestionrio. Mesmo sendo a produo via
empreiteiras a maioria das unidades habitacionais viabilizadas inquestionvel que, naquele
momento, ela j no dispunha mais da exclusividade que um dia tivera. Esta diversificao
das modalidades de execuo foi conseqncia sobretudo do relacionamento desta
administrao com os movimentos de moradia.

Tabela 14 Unidades Habitacionais Inauguradas por Tipo Cohab-SP 1989-1992


Unidades Habitacionais inauguradas
1989-1992 por tipo Cohab-SP
total
regio uh % do total
casas/embries 4559 13,78340791
apartamentos 23.688 71,62
casas/embries em mutiro 111 0,34
lotes urbanizados 856 2,59
apartamentos Renda Mdia 3.862 11,68
total 33.076 100
Fontes 17 sites: http://portal.prefeitura.sp.gov.br/empresas_autarquias/cohab/conjuntos_habitacionais/0001 e
http://portal.prefeitura.sp.gov.br/empresas_autarquias/cohab/organizacao/0003

Apesar da produo da Cohab geralmente no ser comentada na bibliografia, ela


entregou um conjunto significativo de unidades habitacionais durante esta administrao265.
Acima apresenta-se a Tabela 14 Unidades Habitacionais Inauguradas por Tipo Cohab-
SP 1989-1992, que mostra a distribuio por tipo de unidade resultante da produo da
Cohab-SP durante esta administrao. Abaixo, na Tabela 15 Unidades Habitacionais por
Regio Cohab-SP 1983-1988 tem-se sua distribuio por regio geogrfica.

265
A anlise da produo da Cohab-SP, tendo em vista o tipo de dado disponvel, deve sempre levar em conta
que ela espelha em grande medida aes tomadas em momentos anteriores.

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Tabela 15 Unidades Habitacionais por Regio Cohab-SP 1983-1988


UNIDADES HABITACIONAIS POR REGIO COHAB-SP 1983-1988
Regio total uh % do total
Centro 2.264 6,84
Zona Leste 28.979 87,61
Zona Norte 192 0,58
Zona Sul 1.641 4,96
Total 33.076 100
Fontes 18 sites: http://portal.prefeitura.sp.gov.br/empresas_autarquias/cohab/conjuntos_habitacionais/0001 e
http://portal.prefeitura.sp.gov.br/empresas_autarquias/cohab/organizacao/0003

Como pode-se ver, a atuao habitacional da Cohab-SP continuou concentrada na


produo de apartamentos, reduzindo-se inclusive o percentual de participao das
casas/embries que havia crescido no ltimo perodo. Nota-se uma expanso da produo de
apartamentos de renda mdia, que exprimia a dificuldade da companhia em atender a
populao de mais baixa renda. Estes apartamentos de renda mdia, localizados em reas
centrais ou consolidadas, eram ainda, o resultado da oportunidade aberta pelas obras do
Metr, citadas na anlise do perodo anterior. Assim, v-se que o retorno nova poltica
habitacional paulistana se deu principalmente na produo habitacional da administrao
direta, impactando pouco, pelo menos neste momento, na produo habitacional da Cohab-
SP.

4.2 A administrao Maluf (1993-1996)

No segundo turno da eleio de 1992, Paulo Maluf (1993-1996), candidato pelo PDS,
conseguiu 53% dos votos, derrotando assim Eduardo Suplicy candidato pelo PT. Retornava
assim ao cargo de prefeito de So Paulo, desta vez pelo voto. Sua administrao foi em
grande medida uma volta poltica desenvolvida pela administrao Jnio, retomando a
nfase em grandes obras nas reas mais urbanizadas da cidade266. Contudo atualizada por uma
atuao nas questes sociais. Trs destas aes de sua administrao ganharam notoriedade: a

266
O relatrio final da CPI do TCM (Tribunal de Contas do Municpio de So Paulo) aponta um
superfaturamento de R$ 432,5 milhes nas obras realizadas durante a gesto de Paulo Maluf (1993-96) na
Prefeitura de So Paulo.(...) Segundo os clculos feitos pelo relator, a manipulao do fator K nas grandes obras
virias da gesto Maluf gerou um prejuzo de R$ 432,5 milhes aos cofres da Prefeitura de So Paulo.(...) A CPI,
que apurou irregularidades no funcionamento do rgo, vinculado Cmara Municipal de So Paulo, considerou
o TCM "ausente e omisso" na fiscalizao das grandes obras virias realizadas na capital paulista na gesto de
Maluf (PPB).(...) O relatrio pede a apurao da responsabilidade de funcionrios da Emurb (Empresa Municipal
de Urbanizao) na manipulao do fator K, alm da de Maluf e de seu sucessor, Celso Pitta (PTN).. Retirado
da reportagem Maluf superfaturou R$ 432,5 mi, diz CPI, de Ronald Freitas e Roberto Cosso na Folha de So
Paulo de 27 de Agosto de 2001

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reestruturao do sistema de sade atravs do Plano de Atendimento de Sade (PAS); a


distribuio de latas de leite em p nas escolas municipais, atravs do programa Leve Leite; e
o programa habitacional Cingapura. O PAS era uma rede de cooperativa de mdicos e
hospitais que operacionalizava os servios municipais de sade. Com a introduo do PAS, o
prefeito Paulo Maluf e seu sucessor, Celso Pitta (1996-2000), romperam com o sistema
nacional de apoio aos servios municipais de sade, o Sistema nico de Sade (SUS).
Criaram assim, empecilhos s transferncias federais rea de sade do municpio. Alm
disso, o PAS acumulou nos seus trs primeiros anos enormes dficits, apesar do gasto
municipal com sade ter triplicado no perodo. poca foram vastas as denncias de
superfaturamento de preos, tanto de servios quanto de insumos, de compras desnecessrias
e de desvio de materiais comprados.

4.2.1 Poltica Habitacional da Administrao Maluf

A bibliografia sobre habitao que trata da administrao Maluf unnime quanto a


constatao de que esta administrao descontinuou as iniciativas e estruturas
administrativas responsveis pelas polticas anteriores267. Logo no incio da administrao
foram afastados os tcnicos ligados a estas polticas, e as obras dos mutires foram
paralisadas. Isto deu-se sob o pretexto da Sehab verificar as contas apresentadas pelas
associaes. Entretanto, algumas aes da administrao anterior no foram interrompidas.
Este foi o caso da produo de Habitaes de Interesse Social (HIS) atravs de empreiteiras e
do processo de desenvolvimento de uma poltica de regularizao fundiria e seu programa de
Regularizao Fundiria268. Segundo Marques, apesar da administrao relaxar a poltica de
represso aos novos loteamentos clandestinos,

A administrao deixou que a rea tcnica do rgo [Resolo] operasse com


certo isolamento, e em 1993 foi criado na secretaria um grupo de trabalho
(Portaria n471/93) para concluir as tarefas iniciadas no governo anterior. Esse
trabalho foi finalizado em maro de 1994, resultando num projeto de lei sobre o
tema. O projeto foi aprovado pela Cmara em maio (Lei n11.775/95), aps
intensa discusso com vereadores da ento oposio e com os movimentos
sociais269

267
MARQUES, Eduardo C. & TORRES, Haroldo (org.). So Paulo: segregao, pobreza e desigualdades
sociais. SENAC, So Paulo, 2005
268
Na administrao foram realizadas apenas regularizaes fsicas.
269
MARQUES, Eduardo C. & TORRES, Haroldo (org.). So Paulo: segregao, pobreza e desigualdades
sociais. SENAC, So Paulo, 2005, p.282.

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Esta lei, 11.775/95, autorizou a regularizao de parcelamentos do solo para fins


urbanos, implantados irregularmente no municpio de So Paulo a partir de 1972. Ela
estabeleceu um novo marco legal para a regularizao de loteamentos. Este em grande parte
institucionalizou, em forma de lei, os critrios que o Resolo vinha adotando desde 1990. Em
Julho 1994 a Cmara Municipal havia aprovado a Lei 11.632, resultante de um projeto de lei
enviado pelo Executivo municipal no mesmo ano. Esta reorganizava a rea habitacional da
PMSP. Segundo Cardoso,

O Governo Maluf empreendeu uma reforma da estrutura administrativa do setor


habitacional. A SEHAB passou a ser designada como o rgo central responsvel
por formular, gerir, executar e coordenar a poltica habitacional municipal. Sua
atribuio, segundo a Lei 11.632/94, era estabelecer a poltica municipal de
habitao, propondo a alocao de recursos oriundos do Fundo Municipal de
Habitao em programas e projetos habitacionais, e subsidiando o Conselho do
Fundo Municipal de Habitao com estudos tcnicos necessrios ao
aprimoramento operacional dos programas habitacionais. De maneira
complementar, a COHAB cumpria o papel de rgo executor, agente operador e
implementador do Sistema Municipal de Habitao, cabendo-lhe implementar
a Poltica Municipal de Habitao em consonncia com as metas e prioridades
estabelecidas pela SEHAB e aprovadas pelo Conselho e executar programas e
projetos derivados da Poltica Municipal de Habitao.270

A Lei 11.632/94 transformou o Funaps, que havia financiado os programas


habitacionais das administraes anteriores, no Fundo Municipal de Habitao (FMH). O seu
conselho tornou-se o Conselho do Fundo Municipal da Habitao271. Comparando as Leis
8.906/79, que cria o Funaps, e 11.632/94, que cria o FMH, quanto composio do Conselho
do fundo nota-se que houve uma aparente perda de poder do prefeito na transformao. Antes
o conselho era formado por: dois membros do Executivo municipal ( poca secretario de
habitao e superintendente de Habi); trs de livre escolha do prefeito; e outros dois
representantes indicados pela populao moradora em habitao subnormal. Ou seja, era um
conselho controlado pelo prefeito, j que ele decidia quem seriam cinco dos sete membros. J
no desenho implementado pela Lei 11.632/94, o conselho passou a ser formado por: cinco
membros do poder Executivo, acompanhados de outros cinco representantes sorteados entre
as pessoas inscritas. Destes, dois deveriam ser de organizaes comunitrias ligadas a
270
CARDOSO, Adauto Lucio. Balano da poltica municipal de Habitao 2001-2003. Instituto Polis; PUC-
SP,So Paulo, 2004. 104 p. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas
pblicas da cidade de So Paulo, 21), p.48.
271
"A reivindicao por um Conselho e um Fundo Municipal de Habitao no municpio de So Paulo tambm
surgiu por conta da iniciativa popular. Contudo, enquanto os setores populares elaboravam um projeto de lei, o
poder executivo deu entrada ao seu projeto" CYMBALISTA, Renato; MOREIRA, Toms. O Conselho
Municipal de Habitao em So Paulo. Instituto Plis / PUC-SP, So Paulo, 2002. (Observatrio dos Direitos do
Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 10), p. 39.

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moradia; um deveria ser representante da indstria da construo civil; um outro de uma


entidade religiosa. Por fim, um representante de uma universidade. Formava-se assim um
conselho, onde no necessariamente o prefeito teria uma maioria.
A transformao do Funaps no FMH, tambm ensejou a introduo de uma poltica de
financiamento nica para a comercializao das unidades habitacionais pertencentes ao
Fundo. Assim foi unificada, atravs da extino de quase todos os subsdios, a polticas de
financiamento de todos os recursos originrios do fundo. Lembre-se que, no Funaps, mesmo
com o desenvolvimento de polticas de financiamento para alguns programas habitacionais
financiados pelo Fundo, sempre houve a possibilidade legal do atendimento com seus
recursos a fundo perdido. J o FMH destinava-se apenas ao financiamento habitacional com
retorno de recursos. A nica possibilidade de subsdio que ele abria era quanto ao custo da
infra-estrutura, porm apenas quando houvesse uma sobra oramentria destinada a cobri-
lo272. O prazo de financiamento voltou a ser de 25 anos, e o comprometimento mximo da
renda familiar passou a ser de 30%. As prestaes e o saldo devedor passaram a ser corrigidas
pela Tabela Price, e nas prestaes passaram a incidir juros, que variavam de 2% a 8% ao ano.
Havia ainda a introduo do seguro de morte ou invalidez. Alm disso, passou-se a exigir,
sempre que possvel, uma poupana prvia da famlia a ser atendida. Desta forma, a poltica
de financiamento do nvel municipal ficou similar do SFH. Em 1996, esta similaridade
aumentou mais ainda com o Decreto 36.471. Este ampliou a faixa de atendimento de quatro
salrios mnimos para dez salrios mnimos, com prioridade de atendimento at cinco salrios
mnimos273.
Entrementes, a transformao do Funaps em FMH, tambm abriu o leque das
possibilidades de atendimento. Ao analisar-se a poltica habitacional da administrao
anterior, comentou-se que a restrio de utilizao dos recursos do Funaps produo da
unidade habitacional havia sido um dos principais entraves ao desenvolvimento dos
programas habitacionais financiados por ele. O FMH possibilitou este desenvolvimento ao
permitir a utilizao de seus recursos para: produo da HIS; lotes urbanizados e infra-

272
O que era uma grande mudana em relao s prticas anteriores: A infra-estrutura nunca foi paga nos
programas municipais [at a administrao Maluf], inicialmente porque as obras estavam sempre em terreno
pblico depois, o motivo era dar o mesmo tratamento de iseno quer seja obra em favela ou em conjunto
habitacional ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado:
acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So
Paulo, 2003, p.69.
273
A oposio ao governo Maluf e os movimentos sociais por moradia procuraram negociar na Cmara
Municipal alteraes no texto antes de sua aprovao. As mais importantes eram a garantia de atendimento para
as faixas de menor renda e, nessa negociao, foi includa a prioridade de atendimento para as faixas at 5
salrios mnimos. Idem, p.71.

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estrutura; melhoria em habitaes; produo de HIS para locao social; produo de


unidades para uso misto; aquisio de terras, financiamento de material de construo; e
financiamento para construo de equipamentos comunitrios.
Alm disso, como to bem aponta Rosseto, a partir da Lei 11.632/94, o Fundo que
antes era ligado administrao direta, Sehab, e operado por ela, atravs da Habi, passou a ser
ligado e operado pela administrao indireta, Cohab, que a partir de ento, se torna
responsvel: pela produo, pelo acompanhamento da execuo da obra, e pela
comercializao das unidades habitacionais. Assim, as obras que antes eram contratadas pela
Sehab, passaram a s-lo pela Cohab-SP. A Sehab passou a elaborar os programas e planos, e
a estabelecer as normas de aplicao de recursos do Fundo. Enquanto a Habi274 passava

a ter a funo de secretaria executiva do Fundo, preparando pauta, agendando


as reunies e assessorando o Presidente nos assuntos referentes ao Fundo.
Ademais, como cabe Sehab elaborar os programas e como o Habi o
departamento da Sehab com a competncia para tratar da habitao de interesse
social, manteve a atribuio de indicara demanda de atendimento dos programas
do Fundo.275

Ao analisar esta mudana de desenho institucional Rosseto, aponta duas vantagens e


quatro desvantagens que ela v nesta nova organizao da rea de habitao. A primeira
vantagem refere-se ao problema da venda das unidades habitacionais s famlias atendidas
pela produo da administrao direta. Com a vinculao do Fundo Cohab-SP, este
problema no mais se colocava. A outra vantagem similar apregoada a Emurb. Trata-se da
viso de que Cohab-SP por ser uma empresa teria maior agilidade que a administrao direta
na contratao de servios e de pessoal. Como desvantagens desta nova organizao a autora
aponta (1) a remunerao de 4,5% da Cohab-SP nos servios executados por ela; (2) a
manuteno da necessidade de contratao de profissionais, via gerenciadoras, e de
construtoras, para operacionalizar os programas; (3) a complexificao do fluxo de recursos

274
Este rgo foi reestruturado pela administrao Maluf. Segundo Marques, ela voltou a ter cinco macroregies,
e elas foram reunidas no edifcio sede da Sehab. Os funcionrios contratados pela administrao anterior foram
desligados. Novos foram contratados. Neste processo aumentou a dependncia em relao s gerenciadoras.
Estas passaram a no s fornecer mo de obra mas tambm capacidades gerenciais e decisrias. Cardoso aponta
que A desestruturao da HABI, em relao gesto Erundina, era patente. Dos cerca de 700 funcionrios
existentes em 1992, restavam apenas 150 em 2001. CARDOSO, Adauto Lucio. Balano da poltica municipal
de Habitao 2001-2003. Instituto Polis; PUC-SP,So Paulo, 2004, (Observatrio dos Direitos do Cidado:
acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 21), p.49.
275
ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado:
acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So
Paulo, 2003, p.60.

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entre a PMSP e a Cohab-SP276; e (4) a menor transparncia no gasto dos recursos, j que os
gastos da Cohab-SP no constam do sistema de controle oramentrio. Por fim, a autora
aponta ainda para os riscos possveis da vinculao do Fundo Cohab-SP:

Em tese, e ao elaborarmos uma anlise genrica, a reunio de recursos


onerosos e no-onerosos beneficia uma poltica habitacional especialmente
porque permite a concesso de financiamentos com juros e custos financeiros
menores. Neste caso[o paulistano], passar recursos no-onerosos para uma
Companhia acostumada a trabalhar com regras financeiras de mercado em nada
melhoraria as condies dos financiamentos dos beneficirios do Fundo, mas, em
seu detrimento, poderia alavancar uma poltica municipal para setores de renda
mais alta. Em outras palavras, levar recursos no-onerosos do Fundo para a
Cohab poderia beneficiar, em primeiro lugar, a poltica habitacional municipal
centrada em um outro segmento prximo demanda da Cohab e no vice-
versa.277

Apesar de toda esta reorganizao promovida pela administrao Maluf, o sistema


montado por ela ficou responsvel apenas por uma parcela marginal da produo habitacional
realizada pelo poder municipal neste momento: a continuidade dos mutires e das obras de
infra-estrutura, iniciadas na administrao anterior. Os principais programas habitacionais da
administrao Maluf, Cingapura e Guarapiranga, tiveram sua produo operacionalizada
diretamente, atravs do Gabinete do Secretario da Habitao. Dava assim continuidade ao
padro municipal de produo via administrao direta e aos problemas dele decorrentes278.
Problemas estes, que a reforma da rea habitacional, implantada pela prpria administrao,
propunha resolver279.

276
pois Agora o procedimento requer a Sehab como intermediria, isto , ao serem liberados os recursos do
oramento pela Secretaria de Finanas, estes vo para a conta Fundo, da Sehab, que, por sua vez, repassa para
uma conta especfica do Fundo na Cohab e, a partir de ento, por ela administrada, contratando, pagando,
comprando etc. A administrao do Fundo passa, ento, a ser executada de acordo com a lei que ordena as
sociedades annimas. Torna-se capital de investimento da companhia. Esse desenho institucional pode, em tese,
permitir que, depois de receber os recursos do Fundo, a empresa utilize-o de acordo com suas necessidades,
liberando os recursos para os programas do Fundo em ritmo diferente do andamento do cronograma de obra e,
mais precisamente, na medida em que o caixa da Cohab permitir. Idem pp.62-63
277
Ibidem, p.57
278
importante que se diga, porm, que, ao tomar a deciso de construir unidades habitacionais (Cingapura)
fora do Fundo, a Sehab acabou utilizando um meio que s dificulta a comercializao das unidades, (...) e, para
poder comercializ-las, acaba por repass-las para o Fundo/Cohab com atribuio legal para tal.
Temos como resultado uma poltica habitacional municipal cuja engenharia institucional e financeira apresenta-
se um tanto esdrxula: a maior parte dos recursos destinados implementao do programa mais importante da
gesto est fora do FMH. O Fundo, por sua vez, renovado por uma nova lei, ficou mngua, tocando os
programas da administrao anterior que no podiam ser interrompidos. Por outro lado, as unidades construdas
fora do Fundo no podem ser repassadas aos moradores sem que antes sejam doadas ao FMH. Desse modo,
apesar de a produo no ter sido feita com recursos do Fundo, as unidades acabaro por pertencer
Cohab/Fundo. Ibidem p.65
279
Nas palavras de Lair Krahenbul, ento Secretrio de Habitao, na audincia pblica sobre o Projeto de Lei
do FMH, referindo aos problemas da sobreposio de funes da Cohab-SP e Sehab ento importante que a
gente una filosoficamente e estrategicamente os recursos, como o Brasil todo est comeando a fazer com o

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Contudo, esta continuidade do padro municipal de produo via administrao direta,


nas condies criadas pela transformao do Funaps em FMH, esconde uma significativa
descontinuidade. At o FMH, os recursos, que possibilitavam a produo habitacional via
administrao direta, necessariamente passavam pelo Funaps e seu Conselho. Na produo
habitacional via administrao direta das gestes Maluf e Pitta os recursos no passam pelo
FMH e seu Conselho. Assim, Maluf compensou a cesso do controle institucional do
Conselho do fundo pelo prefeito, com a introduo de uma produo habitacional via
administrao direta independente do Fundo Municipal de Habitao. Para distinguir-se este
padro de produo via administrao direta do anterior, optou-se por nome-lo de: produo
habitacional via administrao direta independente.

4.2.2 Produo Habitacional da Administrao Maluf

Ao nos debruarmos sobre a atuao habitacional da administrao Maluf, o que salta


aos olhos so as descontinuidades em relao atuao da administrao anterior. Contudo,
tal como sugere a anlise de Marques, as continuidades em relao quela administrao
tambm so muito significativas. A poltica habitacional da administrao Maluf no foi um
retorno tradicional poltica habitacional paulistana, tal como se esperaria, tendo em vista a
ao habitacional das suas administraes anteriores. Foi sim, a confirmao da consolidao
da nova poltica habitacional paulistana como a poltica habitacional municipal deste
perodo. Entretanto, esta consolidao se deu com a entrada de novos personagens na cena da
nova poltica habitacional paulistana: a Cohab-SP e a indstria da construo civil,
geralmente personificadas na empreiteira ou construtora. Estes atores, at o final da
administrao Jnio, se desenvolveram relacionados ao SFH. Praticamente, s haviam
participado da produo habitacional, orientada por dinmicas municipais, alinhada
tradicional poltica habitacional paulistana280. Na administrao Maluf, eles so alados
condio de principal parceiro da PMSP na implantao de sua poltica habitacional.
Alinhada, como demonstrar-se-, ao que se denominou de nova poltica habitacional
paulistana. Assim, constitui-se na administrao Maluf um momento que expe vivamente as
principais tenses deste perodo da poltica e produo habitacional financiada por fundos
pblicos. Se antes, no nvel municipal, havia-se constitudo um eixo principal de debate e

Fundo nacional, retirado de: So Paulo (Cmara Municipal). Processo n 060/1994, p. 37, apud ROSSETTO,
Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise
das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So Paulo, 2003. p.57
280
Com exceo da curta experincia do Promorar Paulista, ver item 3.3.

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desenvolvimento a partir de duas idias fortes opostas, a remoo ou fixao da populao-


alvo, agora no h mais um eixo principal. Talvez a melhor metfora para descrever as
questes que orientaram o debate e o desenvolvimento das polticas e da produo
habitacional, neste perodo, seja um plano no-cartesiano. Onde no se tem uma
bipolarizao, mas sim posies que apenas podem-se referenciar mutuamente. Assim o foco
recairia sobre o como e o qu se produz com os fundos pblicos. O que parece estar
intimamente relacionado com quem se produz.
As principais continuidades da administrao Erundina na administrao Maluf, que
sustentam o argumento da manuteno da perspectiva da nova poltica habitacional
paulistana, foram a manuteno da perspectiva de fixao da populao de favelas e de
regularizao dos loteamentos clandestinos. Entretanto, como se viu acima, esta manuteno
se deu com algumas descontinuidades. Nesta administrao, o papel que havia sido da Habi,
na administrao passada, foi transferido para o Gabinete do Secretrio da Sehab. Este rgo
foi responsvel pela implementao dos principais programas habitacionais relacionados s
favelas, o Cingapura, e urbanizao de loteamentos clandestinos, o Projeto Guarapiranga281.
O Programa Guarapiranga ficou paralisado at 1995, quando por presso do BID
foram realizadas as primeiras licitaes de obras de urbanizao. Durante a administrao, o
Programa de Canalizao de Crregos (PROVAC) tambm construiu algumas unidades
habitacionais, para atender populao que tinha de ser removida para a execuo das obras.
O Programa de Urbanizao de Favelas com Verticalizao (PROVER), conhecido como
Cingapura, foi uma parceria do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) com a
PMSP. Este programa habitacional foi o principal da administrao. Ele se propunha a
atender, em seis anos, meio milho de pessoas. Atravs de melhorias urbansticas que
atingiriam 62 mil famlias, e da construo de 30 mil unidades habitacionais. Atuando junto a
um total de 243 favelas282. Nesta administrao foram implementadas as fases 1 e 2 do
programa. As 21 mil regularizaes fundirias, tambm previstas nestas fases, no foram
realizadas. O programa foi a massificao de uma das solues utilizadas na administrao

281
Segundo Rosseto este arranjo se devia ao fato de que durante a gesto Maluf, Cohab e Sehab no tinham o
mesmo grupo dirigente, e encaminhar recursos para o Fundo, isto , para a Cohab, significava perder o controle
de contrataes vultosas (...) O motivo que levou estes programas a estarem fora do Fundo foi, mais do que tudo,
uma deciso poltica, porque no havia nenhum impedimento para que a Prefeitura, representada pela Sehab,
contratasse recursos internacionais a serem operacionalizados por um rgo da administrao indireta. Assim,
apesar de o grupo poltico ligado Cohab ganhar o Fundo para si, a Sehab ficou com a administrao exclusiva
da maior parte dos recursos. Idem, p. 64-65
282
Projeto Cingapura da Prefeitura de So Paulo: o Conjunto Habitacional Zaki Narchi. Priscila Maria Santiago
Pereira, Orientador: Prof. Dr. Alex Kenya Abiko. Universidade de So Paulo - Departamento de Engenharia de
Construo Civil Engenharia de Contruo Civil e Urbana. p.6

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anterior nas aes em favelas, a verticalizao. Entretanto, naquela administrao esta soluo
fra utilizada apenas duas vezes, sendo geralmente preterida devido ao seu alto custo. Na
administrao Maluf ela foi elevada ao status de principal soluo para as favelas. Segundo
Rosseto,
a opo por esse programa pode ser considerada como um subproduto
da poltica dos governos Maluf e Pitta que privilegiaram a relao com grandes
empreiteiras283.
Isto porque as obras no eram licitadas uma a uma, e sim em conjunto atravs dos
denominados lotes de licitao. Isso elevava consideravelmente o valor de referncia do
contrato, impedindo a participao de empresas de mdio e pequeno porte. Assim os
ganhadores das licitaes do Cingapura foram as grandes empresas do ramo da construo
civil especializadas em obras pblicas, como Camargo Corra, OAS e CBPO284 e os
Consrcios de empresas.
Segundo o Secretrio de Habitao285, os critrios da seleo das favelas a serem
atendidas eram: localizao da favela em rea pblica; alto nvel de adensamento por m2;
grau de consolidao da ocupao; existncia de grande nmero de barracos em rea de risco;
possibilidade de integrao com a vizinhana; no ser obstculo a execuo alguma obra
pblica; e a possibilidade de atendimento da infra-estrutura. Entretanto, comum na
bibliografia e na mdia a avaliao de que o programa tinha srios problemas quanto m
qualidade das unidades habitacionais produzidas. Tambm quanto regularizao fundiria
das reas, e, portanto das unidades habitacionais. E quanto ao atendimento parcial que o
programa dava a cada favela atendida, intervindo principalmente nas reas mais visveis,
prximas a vias de grande movimentao. Outra crtica feita ao programa era sua
inviabilidade no longo prazo. Isto se devia ao carter compulsrio da participao das
famlias atendidas no programa, aliado restrio dos subsdios, que fora engendrada pela
poltica de financiamento. Implementada esta pela reforma da rea habitacional empreendida
por esta administrao.
A interveno do programa se iniciava com a construo dos alojamentos provisrios,
para onde eram removidas as famlias moradoras da rea por onde se iniciaria a construo
dos conjuntos. Era realizada a demolio dos barracos e a terraplanagem, eram construdos os

283
ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado:
acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So
Paulo, 2003. p.53
284
Idem
285
KRAHENBUHL, Lair A. S.. Cingapura - O Encontro de So Paulo com a
Cidadania , So Paulo, Ed. Bix Design Corporativo, 1996

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edifcios, implementada a infra-estrutura, e a rede de telefonia. Os conjuntos habitacionais


contavam com equipamentos de lazer. Pode-se ver a diferena destas intervenes em favelas,
em relao s da administrao anterior, na forma como os moradores eram envolvidos no
processo. Segundo Pereira, que entrevistou assistentes sociais e os moradores do Conjunto
Zaki Narchi,
Na Fase I do Programa Cingapura, o acompanhamento social, que ia dos
contatos iniciais at a mudana para o edifcio, ficou a cargo dos tcnicos da
SEHAB. (...) houve um trabalho social intenso antes da mudana para o conjunto
habitacional. Os tcnicos da SEHAB explicavam para os moradores como
ocorreria a verticalizao e estavam presentes na favela durante o processo.
Antes de cada grupo se mudar para os apartamentos, decidia-se entre eles (com a
orientao dos tcnicos da SEHAB) se os apartamentos seriam sorteados ou
escolhidos por eles286
Abaixo apresenta-se a Tabela 16 Produo Habitacional Municipal 1993-1996.
Contudo, antes de prosseguirmos na anlise convm uma ressalva. Tal como j foi dito, no
foi possvel cruzar todos os conjuntos habitacionais presentes nas fichas consultadas junto ao
site da Cohab com a listagem da inaugurao dos conjuntos. Assim uma parcela dos conjuntos
da Cohab no pode ser includa no nosso banco de dados. Contudo, a localizao e o tipo de
apartamento produzido nestes conjuntos, aponta que se tratariam de conjuntos produzidos a
partir de 1992. Mesmo assim, no foi possvel estabelecer a inaugurao de cada um deles.
Assim sendo, optou-se por utilizar os dados coletados por Marques287, por parecer a melhor
sistematizao da produo habitacional daquela administrao.

Tabela 16 Produo Habitacional Municipal 1993-1996

Programas Habitacionais entregues na em total


rgo
administrao andamento viabilizado
(1993-1996)
PROVER Gabinete 5.468 5.468

Regularizao de Loteamentos Resolo 2.718 2.718

PROCAV Gabinete 232 232

Programa Guarapiranga Gabinete 1.621 1.621


Cohab-
Cohab-SP SP 3.257 1.830 5.087

Total 13.296 1.830 15.126


Fontes 19 Dados retirados de MARQUES, Eduardo, e TORRES, Haroldo (org). So Paulo:segregao, pobreza e desigualdades sociais.
Editora Senac, So Paulo, 2005

286
Projeto Cingapura da Prefeitura de So Paulo: o Conjunto Habitacional Zaki Narchi. Priscila Maria Santiago
Pereira, Orientador: Prof. Dr. Alex Kenya Abiko. Universidade de So Paulo - Departamento de Engenharia de
Construo Civil Engenharia de Contruo Civil e Urbana. p.12
287
MARQUES, Eduardo C. & TORRES, Haroldo (org.). So Paulo: segregao, pobreza e desigualdades
sociais. SENAC, So Paulo, 2005.

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Como pode-se ver na Tabela 16 Produo Habitacional Municipal 1993-1996, no


possvel se falar, na anlise da administrao Maluf, em um retorno ao iderio tradicional
paulistano quanto a atuao do poder municipal na rea habitacional. Pode-se sim falar de
uma produo habitacional alinhada a idia de fixao da populao nos locais onde ela se
encontra. Com exceo da produo da Cohab-SP, poca ainda alinhada ao modelo SFH,
toda a produo habitacional da prefeitura se deu atravs de programas orientados pela idia
de fixar as populao de baixa renda nos locais onde j habitam. O que mudou foram as
formas de fixar essas populaes, e o conjunto de situaes habitacionais populares de fato
reconhecido atravs da atuao do poder pblico municipal.
Entretanto, tendo por base a descrio dos programas, sua operacionalizao, e a
produo habitacional efetivamente realizada, pode-se dizer que houve ainda uma outra
mudana significativa, em relao administrao anterior. Isto se deu no que se refere ao
relacionamento do Estado com outros atores sociais na produo habitacional financiada por
fundos pblicos. Notadamente, houve a interrupo da parceria com os movimentos de
moradia, e a valorizao do relacionamento com a indstria da construo civil.
Relacionamento este j iniciado na administrao Jnio, mas levado a novos mbitos pela
administrao Maluf. Os mbitos eram os da nova poltica habitacional paulistana,
especificamente a urbanizao de favelas, atravs da massificao da verticalizao.
Enquanto esta administrao valorizou a parceria com o capital, principalmente
atravs do PROVER, ela dificultou o andamento das obras dos mutires288:

O governo municipal suspendeu, em 1993, os recursos para as associaes


comunitrias de construo, responsveis pela gesto do mutiro, exigindo nova
prestao de contas, que j haviam sido feitas pela maioria das associaes.
Para atrapalhar o trabalho dos mutirantes, alteraram seguidamente os
procedimentos, exigindo maior detalhamento contbil e dificultando uma
aprovao rpida289

Sem encontrar irregularidades nas prestaes de contas, a administrao enviou os


convnios com cada uma das associaes ao Tribunal de Contas do Municpio, para que
fossem individualmente auditados. J no primeiro ano, os movimentos de moradia haviam
288
A participao dos movimentos de moradia no Conselho do FMH tambm foi dificultada, pois a
administrao baixou uma portaria exigindo que as entidades tivessem declarao de utilidade pblica [o que]
impediu que as associaes de mutiro, e mesmo entidades mais gerais como a Unio de Movimentos de
Moradia (UMM) e a Central de Movimentos Populares, estivessem representadas ROSSETTO, Rossella. Fundo
Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas
pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So Paulo, 2003, p.71-72.
289
BONDUKI, Nabil. Habitar So Paulo: reflexes sobre a gesto urbana. Estao Liberdade, So Paulo, 2000,
p.123.

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passado a realizar atos exigindo a retomada dos repasses. As associaes se reuniram no


Frum dos Mutires, onde em parceria com suas Assessorias Tcnicas, desenvolveram
atividades de apoio s prestaes de contas exigidas pelo poder pblico municipal. A
organizao e o trabalho deram resultado. Em 1996, ltimo ano da administrao Maluf,
quarenta e seis associaes j haviam tido suas prestaes de contas aprovadas pelo TCM.
Um levantamento do Frum dos Mutires, realizado em 1998, apontou que durante a
administrao Maluf, 3.231 unidades habitacionais, das 7.167 deixadas em andamento na
administrao anterior, haviam sido concludas290.

Grfico 8 Liberao de recursos para os Mutires 1990-2000

LIBERAO DE RECURSOS PARA OS MUTIRES 1990-2000


35

30
% do total liberado

25

20

15

10

0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fontes 20 Fonte Primria: Elaborado pelo gabinete do vereador Jos Eduardo Martins Cardoso, 2000, e atualizado pelo gabinete do
vereador Nabil Bonduki, 2001. Dirios oficiais do municpio de SP. Retirado de AMARAL, ngela de Arruda Camargo. Habitao na
cidade de So Paulo. 2 edio revisada.So Paulo, Plis / PUC-SP, 2002. 120p. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e
anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 4)

Acima apresenta-se o Grfico 8 Liberao de recursos para os Mutires 1990-2000,


retirado do trabalho de Amaral291, que representa os repasses feitos, s associaes
responsveis pelos mutires, de 1990 a 2000 pelo rgo da administrao municipal
competente em cada momento. Nele v-se que a mobilizao do movimento de moradia e
seus parceiros trouxe resultados. Afinal, houve uma drstica reduo, do volume anual de
repasses, a partir do momento em que o oramento passou a ser elaborado pela administrao
Maluf (1994). Contudo houve em seguida, uma leve recuperao, que, apesar das variaes,
fez com esta administrao, e a seguinte, fossem responsveis respectivamente pelo repasse
de 21,40% e 22,22 % do total de recursos repassados nestes anos (1990-2000) pelo municpio

290
Nem sempre o concludo neste levantamento significava a efetiva concluso de todas as obras previstas.
291
AMARAL, ngela de Arruda Camargo. Habitao na cidade de So Paulo. 2 edio revisada. So Paulo,
Plis / PUC-SP, 2002. (Observatrio dos Direitos do Cidado:acompanhamento e anlise das polticas pblicas
da cidade de So Paulo, 4).

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aos mutires. Assim sendo, e tendo em vista a posio da administrao Maluf em relao aos
mutires exposta pouco acima, pode-se dizer que a manuteno daqueles repasses deveu-se
principalmente ao do movimento de moradia.

4.3 A administrao Pitta (1997-2000)

Maluf conseguiu eleger seu sucessor, Celso Pitta (1997-2000). Ele foi o candidato do
PPB, e nas urnas derrotou a ex-prefeita Luiza Erundina, novamente candidata pelo. Pitta se
elegeu com o discurso da continuidade da obra do prefeito Paulo Maluf. Ao longo da
administrao, aparentemente, se afastou de seu padrinho poltico, chegando inclusive a sair
do partido dele, o PPB, para se filiar ao PTN. Sua administrao, porm, cumpriu o prometido
na campanha eleitoral. Continuou a obra de Maluf, no se afastando muito da atuao
desenhada na administrao Maluf, mas sob srias restries oramentrias292. Entretanto, a
administrao Pitta foi marcada por uma srie de escndalos polticos, ligados esquemas de
corrupo: comeando pelo dos precatrios, passando pelo da mfia dos fiscais293, e
chegando ao frangogate294.
Logo no incio de sua administrao, o prefeito j havia sido acusado de desvio de
verbas pblicas por uma CPI do Senado. Como secretrio de finanas da administrao
Maluf, ele haveria emitido 3,2 bilhes de reais em ttulos pblicos, os tais precatrios. Os
recursos assim captados seriam para pagar dvidas da prefeitura. Contudo, apenas 1,9 bilho
de reais, daquele montante, foram realmente utilizado neste fim. Os escndalos lhe renderam
trs pedidos de impeachment e duas CPIs na Cmara Municipal. Em todas estas ocasies, foi
salvo por um grupo de vereadores, ligados a ele e ao ex-prefeito Paulo Maluf. Estes ficaram
conhecidos poca como a tropa de choque. Posteriormente, Nica Pitta, aquela altura, ex-
esposa de Pitta, exps as supostas entranhas do mecanismo utilizado na articulao da sua
bancada to fiel na Cmara dos Vereadores:

292
Pitta encontrou a prefeitura com o cofre vazio, apenas 59 milhes de reais em caixa, para uma dvida de 7
bilhes. Ao fim de seu primeiro ano de gesto, a cidade parou. At a varrio de lixo nas ruas foi interrompida
porque as empresas encarregadas do servio deixaram de ser pagas pela prefeitura. Maluf torrou o caixa em
obras para eleger Pitta e derrotar a concorrente Luiza Erundina. Depois da eleio, viu-se at que ponto os
eleitores haviam sido iludidos com aquela exibio frentica de obras pela cidade.. O malufismo afunda,
Revista Veja 22/03/2000.
293
Denncia de um esquema de extorso de vendedores ambulantes praticada por fiscais da prefeitura que
beneficiava vereadores, da Cmara Municipal de So Paulo, da bancada de apoio do prefeito.
294
Este ltimo, seria a denncia de um favorecimento, a empresas ligadas a familiares de Maluf e Pitta, em
operaes de venda de frangos para merenda escolar da PMSP.

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afirmou ter presenciado Pitta vrias vezes em negociaes esprias na sala de


seu prprio apartamento com vereadores, representantes do malufismo e do
secretariado municipal. Teria acertado pagamento aos vereadores para que eles
votassem a seu favor na Cmara Municipal. No h dinheiro que chegue para
esses vereadores, seria uma queixa do prefeito mulher, conforme ela afirmou
em suas denncias sobre o caso. Nica acrescenta que Paulo Maluf, mesmo fora
do governo, continuou usando a prefeitura e tambm Celso Pitta para
acomodar seus interesses. Uma das formas de influncia mais notveis, afirmou,
era o uso da mquina pblica para contratar aliados do malufismo, que
ganhavam sem trabalhar.295

A atuao de sua administrao, na rea habitacional, se deu dentro do desenho


institucional institudo na administrao anterior. Tiveram continuidade a poltica
habitacional, o padro de produo via administrao direta independente, e a valorizao da
parceria com as construtoras. Assim como o distanciamento em relao aos movimentos de
moradia. O Conselho do FMH realizou suas primeiras reunies. Foram poucas e marcadas por
um completo subordinamento dele administrao296. No segundo ano de sua administrao,
no dia 6 de Maio, foram aprovadas na Cmara municipal, trs leis que parecem expressar um
esforo de institucionalizao na forma de lei de alguns consensos com relao poltica
habitacional municipal ento atingidos.
A primeira destas leis foi a 12.652/98, criada a partir do Projeto de Lei 497/95, de
autoria do vereador Jos Mentor (PT). Visava impedir a remoo de famlias por motivo de
obras virias, sem o fornecimento de uma unidade habitacional ou de um lote urbanizado297.
A outra, era a Lei 12.654/98, criada a partir do Projeto de Lei 555/93, de autoria da vereadora
Ana Martins (PC do B). Ela criava as reas de Interesse Social para Urbanizao Especfica.
Estas visavam garantir a permanncia dos atuais ocupantes em condies adequadas de
habitabilidade298. Estas duas leis foram posteriormente declaradas insconstituicionais pelo

295
O malufismo afunda, Revista Veja 22/03/2000
296
O governo Marta Suplicy tambm herdou da administrao anterior um Conselho Municipal de Habitao
completamente subordinado aos interesses da administrao, com o processo decisrio centralizado junto ao
Gabinete do Secretrio CARDOSO, Adauto Lucio. Balano da poltica municipal de Habitao 2001-2003.
Instituto Polis; PUC-SP,So Paulo, 2004. 104 p. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e
anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 21), p.49.
297
Retirado da Lei n. 12.652 - de 6 de Maio de 1998 que diz: Dos projetos da Administrao direta e indireta do
Municpio de So Paulo que versem a respeito de interveno, de qualquer natureza, no sistema virio e que dela
decorra a necessidade de remoo de famlias e pessoas de seus locais de residncia, devero constar unidades
habitacionais ou de lotes urbanizados destinados construo de moradias.
298
Retirado da Lei n. 12.654 - de 6 de Maio de 1998, que no seu terceiro artigo diz: Art. 3 As reas definidas
por esta lei devero atender os seguintes objetivos: I - promover a urbanizao com parmetros especficos para
cada rea que garantam a permanncia dos atuais ocupantes em condies adequadas de habitabilidade; II -
garantir a moradia aos atuais ocupantes, integrando essas reas ao seu entorno prximo; III - destinar as reas
pblicas definidas como bens de uso comum do povo e reas dominiais, j ocupadas, prioritariamente
habitao de interesse social dos atuais moradores; IV - corrigir situaes de risco ocasionadas por ocupaes

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Tribunal de Justia. Posteriormente, na administrao Suplicy (2000-2004), a proposta


subjacente a esta ltima foi incorporada ao Plano Diretor da cidade, atravs do mecanismo
mais amplo das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Da administrao Pitta ficou a
Lei 12.648/98, criada a partir do Projeto de Lei n. 790/95, do Vereador Gilson Barreto
(PSDB). Ela determinava ao Executivo

adquirir terrenos localizados na periferia do Municpio, urbaniz-los, lote-los


e transferi-los, a preo de custo, populao de baixa renda, para construo da
casa prpria299.

Em Julho de 1997 j havia sido lanado o programa Lote Legal, que consolidou o
desenvolvimento das polticas de regularizao fsica e jurdica dos loteamentos clandestinos.
Tal ao vinha sendo realizada pelo Resolo, desde a administrao Erundina. Apoiada nos
recursos j negociados com o BID, e na Lei 11.775/95, a administrao Pitta iniciou as obras
do programa em 1998. Poucas chegaram a ser concludas na prpria administrao. Contudo,
um volume significativo foi deixado em andamento ao final dela, como pode-se ver na Tabela
17 Produo Habitacional Municipal 1993-1996 abaixo. Com relao regularizao
jurdica, a administrao iniciou os processos, mas at o fim dela no havia ainda realizado
nenhuma.

Tabela 17 Produo Habitacional Municipal 1993-1996

Programas Habitacionais entregues na em total


rgo
administrao andamento viabilizado
(1997-2000)
PROVER Gabinete 7.827 4.439 12.266

Regularizao de Loteamentos Resolo 2.738 17.519 20.257

Programa Guarapiranga (lotes) Gabinete 6.929 6.929

Programa Guarapiranga (uh) Gabinete 528 528


Cohab-
Cohab-SP SP 2.474 1.092 3.566

total 20.496 23.050 43.546


Fontes 21 Dados retirados de MARQUES, Eduardo, e TORRES, Haroldo (org). So Paulo:segregao, pobreza e desigualdades sociais.
Editora Senac, So Paulo, 2005

A produo habitacional municipal desta administrao em linhas gerais a muito


similar da administrao anterior. A principal diferena que se tem, o surgimento de uma

imprprias habitao; V - estabelecer condies de habitabilidade atravs de investimentos em equipamentos


urbanos e comunitrios.
299
Retirado da Lei n. 12.648, de 6 de Maio de 1998

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produo habitacional significativa, principalmente de lotes urbanizados, do Programa


Guarapiranga. Este como se viu busca proteger este manancial de gua da cidade atravs da
urbanizao dos ncleos residenciais de seu entorno. Assim apesar deste programa derivar de
uma problemtica de nvel estadual, sua atuao alinha-se perspectiva da nova poltica
habitacional paulistana. Secundariamente, tambm pode-se apontar uma queda de 24% no
total de unidades produzidas pela Cohab-SP. E houve uma elevao de 43%, no total do
PROVER. Ao longo da administrao Pitta, o PROVER passou a atuar em pores maiores
das favelas em que intervinha, alterando assim, uma das caractersticas mais criticadas do
programa a interveno apenas nas reas mais visveis da favela-alvo. Entretanto, como v-
se no geral no houve mudanas significativas na poltica e na produo habitacional desta
administrao em relao a anterior. Deu-se assim continuidade nova poltica habitacional
paulistana.

4.4 A administrao Suplicy (2001-2004)

Em 2000, foi eleita pelo PT para o cargo de prefeito de So Paulo Marta Suplicy
(2001-2004), derrotando Paulo Maluf, candidato pelo PPB. O discurso da sua administrao
retomava a nfase nas prioridades sociais da administrao Erundina. Segundo seu discurso,
focava-se na busca de instrumentos de incluso social. Quase todas as grandes obras
contratadas nas administraes anteriores foram paralisadas. Os investimentos em programas
e equipamentos sociais foram priorizados. A influncia da primeira administrao do PT na
cidade sobre esta administrao foi grande. Aparentemente, foi uma das grandes
preocupaes da administrao Marta Suplicy, a busca por superar as limitaes impostas
atuao da administrao Erundina (1989-1992), decorrentes da posio minoritria na
Cmara Municipal. Desde seu incio esta administrao procurou construir uma posio
majoritria na Cmara Municipal. Isto permitiu superar parte daquelas limitaes. Com a
institucionalizao de diversas inovaes introduzidas nesta administrao. Segundo Cardoso,

Alm do enfrentamento deste desafio[a situao calamitosa da cidade], o novo


governo buscou articular, de imediato, alternativas que garantissem a
governabilidade, tanto considerando a relao com os quadros do Partido dos
Trabalhadores quanto a relao com a Cmara de Vereadores. Adicione-se
ainda a este complexo jogo de interesses e objetivos a relao histrica do PT
com os movimentos populares, que tambm pressionavam o governo no sentido
da garantia de ter, no comando da gesto, quadros tcnicos e polticos alinhados
com suas demandas. A composio do Secretariado iria refletir o esforo de
conciliao deste conjunto contraditrio de objetivos.(...) No mbito da

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habitao, a nomeao do Deputado Estadual Paulo Teixeira para a Secretaria


de Habitao e Desenvolvimento Urbano (SEHAB) entrou na conta do arranjo
com as correntes internas e a direo do PT.300

Na rea da educao, a administrao Suplicy (2001-2004) construiu 189 escolas,


abrindo 194.431 vagas na rede municipal de ensino. Tambm foram construdos, em bairros
perifricos da cidade, vinte e um Centros Educacionais Unificados (CEU). Estes eram
equipamentos que combinavam aes na rea da educao e da cultura. Cada um deles
contava com 300 vagas em creche, 840 em Escolas Municipais de Ensino Infantil (EMEI),
1.260 em Escolas Municipais de Ensino Fundamental, um teatro com 450 lugares, trs
piscinas, biblioteca, campo de futebol, ginsio coberto, sala de dana, quadra poliesportiva,
telecentro e pista de skate. Os equipamentos dos CEUs no destinavam-se apenas aos alunos
das escolas dele componentes, mas tambm aos da rede educacional da regio em que o CEU
fra implantado. Estes equipamentos foram fundamentais na realizao de uma poltica
cultural que deu prioridade a muitos pequenos eventos ao invs de poucos grandes. Na rea da
sade a administrao encerrou o PAS e realinhou a poltica de sade do municpio com a
nacional, integrando-a ao SUS. Operacionalizou o programa de sade da famlia, atravs da
montagem de 676 equipes. Estas atendiam a 3 milhes de pessoas. Ainda assumiu as unidades
de sade do governo estadual na cidade. E implementou o SAMU, um servio de atendimento
de emergncia. Na rea dos transportes a administrao implantou o bilhete nico, que
mudou a cobrana da tarifa de nibus, de trecho para um determinado perodo temporal.
Na administrao Marta Suplicy a prefeitura paulistana chegou a ter vinte e uma
secretarias municipais. Destas, doze j existiam enquanto tais em 1989301. Outras foram
criadas ao longo do perodo a partir da transformao de secretarias ou rgos existentes
anteriormente. Em 1993, na administrao Maluf, haviam sido criadas a Secretaria Municipal
de Verde e Meio Ambiente (SVMA) e a Secretaria Municipal da Famlia e Bem-Estar Social
(FABES). A primeira, SVMA302 fez-se a partir da transformao da Secretaria dos Negcios
Extraordinrios, que fora criada em 1973. A FABES fora criada pelo Decreto 32.962/93, que
mudou a denominao da Secretaria Municipal do Bem Estar Social (SEBES), criada em

300
CARDOSO, Adauto Lucio. Balano da poltica municipal de Habitao 2001-2003. Instituto Polis; PUC-
SP,So Paulo, 2004. 104 p. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas
pblicas da cidade de So Paulo, 21), pp.34-35.
301
Secretaria de Governo Municipal (SGM), Secretaria Municipal de Abastecimento (SEMAB), Secretaria
Municipal de Cultura (SMC), Secretaria Municipal de Servios e Obras (SSO), Secretaria Municipal de
Educao (SME), Secretaria Municipal de Esporte, Lazer, e Recreao (SEME), Secretaria Municipal de
Finanas (SF), Secretaria Municipal de Habitao e Desenvolvimento Urbano (SEHAB), Secretaria Municipal
de Planejamento (SEMPLA), Secretaria Municipal de Sude (SMS), Secretaria Municipal de Transportes
(SMT), e Secretaria Municipal de Negcios Jurdicos
302
Lei 11426 de 1993.

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1966, para Secretaria Municipal da Famlia e Bem-Estar Social (FABES). Esta posteriormente
foi transformada na Secretaria Municipal de Ao Social (SAS). Em 1998, o Decreto 37.358
elevou ao status de secretaria municipal a funo antes exercida pelo secretrio executivo para
assuntos comunitrios, atravs da criao da Secretaria Municipal de Comunicao Social.
Em 2001, esta secretaria foi renomeada303 como Secretaria de Comunicao e Informao
Social. Ainda na administrao Marta Suplicy, a Secretaria Municipal da Administrao e a
Secretaria de Vias Pblicas foram respectivamente renomeadas como Secretaria Municipal de
Gesto Pblica (SGP) e Secretaria Municipal de Infra-Estrutura Urbana (SIURB). E foram
criadas a Secretaria Municipal de Relaes Internacionais (SMRI)304 a Secretaria Municipal
de Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade (SDTS)305, e a Secretaria Municipal de
Segurana Urbana (SMSU)306. Nesta administrao ainda, foi criada a Secretaria Municipal
das Subprefeituras (SMSP) a partir da transformao da Secretaria das Administraes
Regionais. E foram implantadas as 31 subprefeituras.

4.4.1 Poltica Habitacional da Administrao Suplicy

A rea de habitao nesta administrao no teve a mesma importncia que havia tido
na administrao de Erundina (1989-1992)307. Houve inclusive uma reduo no nvel do gasto
oramentrio com a rea, como pode-se ver no Grfico 7 Percentual de participao dos
recursos de Sebes ou Sehab no total da PMSP 1984-2002 na pgina 159. Contudo, esta
reduo do gasto no impediu a introduo de diversas inovaes pela administrao Suplicy
(2001-2004). Estas se deram principalmente atravs de novos ordenamentos institucionais e
novas formas de atendimento (por exemplo: locao social, PRIH, e regularizao jurdica).
Tal como na administrao anterior do PT na cidade, muitas destas inovaes foram frutos da
parceria da administrao com os movimentos de moradia. Na administrao Erundina, esta
parceria se concretizou no programa Mutiro Autogestionrio (ou Funaps Comunitrio),
porm, havia encontrado grande dificuldade em se concretizar por outras formas. Devido isso

303
Pelo Decreto 40.231 de 2001.
304
Pela Lei 13.165 de 2001.
305
Pela Lei 13164 de 2001.
306
Pela Lei 13396 de 2002.
307
A participao popular no teve o mesmo peso em So Paulo que o identificado em outras administraes
petistas. Se a realizao das Conferncias de Habitao, a primeira ainda no primeiro ano de governo, sinaliza
positivamente, a no efetivao das suas deliberaes mostra um quadro preocupante. O Conselho de Habitao
foi instalado apenas no terceiro ano do governo mas com o conjunto dos programas j desenhado e com a agenda
da poltica j estabelecida. CARDOSO, Adauto Lucio. Balano da poltica municipal de Habitao 2001-2003.
Instituto Polis; PUC-SP, So Paulo, 2004. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise
das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 21), p.80.

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principalmente a dois fatores: (a) a situao minoritria da administrao Erundina na Cmara


Municipal; e (b) a temporalidade prpria aos processos participativos, que muitas vezes no
coincidem com a da administrao municipal. A posio majoritria da administrao Suplicy
(2001-2004) na Cmara Municipal permitiu a concretizao desta parceria naquelas diversas
formas. Estas no chegaram a constituir um novo modelo habitacional paulistano, por que
houve a continuidade do padro de produo via administrao direta independente. Como
vimos ao longo do captulo anterior, havia se constitudo em So Paulo uma produo
habitacional via administrao direta na realizao das polticas habitacionais paulistanas.
Com o novo arranjo institucional institudo pelo FMH, na administrao Maluf (1993-1996),
houve a constituio do que denominou-se de padro de produo habitacional via
administrao direta independente. Na administrao Suplicy houve a continuidade deste
padro.
As novidades introduzidas pela administrao Suplicy foram principalmente
desdobramentos de dois processos: a criao do Plano Diretor da cidade, e a formao do
Conselho Municipal de Habitao. A Constituio de 1988 havia possibilitado a criao de
diversos mecanismos de gesto das cidades. Contudo, a concretizao desta possibilidade
dependia da aprovao de uma regulamentao especfica. Isto ocorreu em 2001 com a
aprovao da Lei Federal 10.257, o Estatuto da Cidade. Este concedeu aos municpios a
possibilidade de utilizao daqueles diversos mecanismos de gesto urbana, desde que estes
constassem no Plano Diretor do municpio. O Plano Diretor (Estratgico) de So Paulo (Lei
13.430/02) foi aprovado no ano seguinte. Ele introduziu diversas inovaes na gesto da
cidade. Tais como, a Outorga Onerosa do Direito de Construir, as Zonas Especiais de
Interesse Social (ZEISs), e mecanismos de participao popular. A participao do
Legislativo Municipal na elaborao do Plano foi decisiva, para a introduo destas
inovaes. Segundo Cardoso:

O Plano Diretor (intitulado Plano Diretor Estratgico) teve muito pouca


participao efetiva da populao na sua elaborao, tendo chegado Cmara
com pouqussimas modificaes em relao proposta original da SEMPLA.
Alm da ausncia de participao, anlises do projeto de lei mostraram que sua
proposta era pouco importante no que diz respeito aos princpios e instrumentos
do Estatuto da Cidade. Coube Cmara Municipal, particularmente relatoria
desenvolvida pelo Vereador Nabil Bonduki, do PT, a responsabilidade por abrir
o debate, envolvendo os setores populares e tcnicos e construindo uma proposta
mais afinada com a Reforma Urbana(...) O Plano Diretor finalmente aprovado
pela Cmara Municipal (Lei 13.430, de 13 de setembro de 2002) contm vrios
princpios, diretrizes e instrumentos que conformam um quadro jurdico-

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institucional importante para o desenvolvimento de polticas habitacionais e


urbanas municipais308

O secretrio de habitao era ligado aos movimentos de moradia309, e a parceria com


eles se deu desde os primeiros momentos da administrao310, com a montagem do que ficou
conhecido como o setor de participao popular. Amaral, em seu trabalho, aponta as
demandas dos movimentos de moradia neste momento:

Logo no incio do novo governo, os movimentos de habitao buscaram


retomar o dilogo com o governo municipal, e apresentaram suas reivindicaes
e propostas. A Unio dos Movimentos de Moradia entregou, em fevereiro, um
ofcio dirigido prefeita, ao secretrio da habitao e ao presidente da Cohab,
no qual, aps citar suas lutas histricas com as administraes malufistas,
apresentou uma sntese de suas principais propostas e reivindicaes:
1) Dar prioridade aos processos em tramitao, concluir os mutires
paralisados ou em andamento, priorizar a regularizao dos conjuntos, a
implantao dos equipamentos pblicos e das polticas sociais propostas na
campanha eleitoral. Em relao aos convnios assinados e no iniciados, adotar
as medidas necessrias para tornar vivel seu incio. E tambm definir uma
poltica de financiamento municipal que atenda as famlias de baixa renda, por
meio de subsdios.
2) Garantir a participao popular, na qual a populao seja sujeito da poltica
habitacional, desde sua concepo at a implantao de suas intervenes,
fortalecendo as organizaes autnomas da sociedade e estimulando sua
organizao. E que a moradia seja um grande fator de mobilizao na
reconstruo da cidade. Nesse sentido, indicavam a necessidade de criao ou
reformulao dos seguintes instrumentos: Conferncia de Habitao; Oramento
Participativo de Habitao; Conselho de Habitao; e participao das
associaes em todas as fases de deciso e implantao dos projetos.
3) Produzir novas unidades e reformular o Programa de Mutiro. Implantar
uma poltica de terras, utilizando instrumentos como: Zeis que contribuam para a
reduo do custo da terra; desapropriao de terrenos, financiamento para
aquisio de terras e estimular estmulo para que associaes adquiram terras,
alm de disponibilizar os prprios municipais e terrenos ociosos.

308
Idem, p.43.
309
Na gesto 2001-2004, o Secretrio de Habitao era Paulo Teixeira, cuja trajetria poltica sempre esteve
ligada aos movimentos de luta por moradia.. CYMBALISTA, Renato; SANTORO, Paula Freire. Habitao
avaliao da poltica municipal 2005-2006 in CYMBALISTA, Renato. Habitao: controle social e poltica
pblica. Instituto Plis, So Paulo, 2007. (Srie Observatrio dos direitos do cidado. Acompanhamento e
anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo;31), p.43.
310
O Secretrio da Habitao, Paulo Teixeira, to logo foi nomeado, no final de 2000, abriu um dilogo entre os
setores responsveis pela formulao do plano de governo, tcnicos e lideranas dos movimentos da habitao.
Chamou para compor sua equipe de governo muitos dos profissionais que j haviam trabalhado na primeira
gesto do PT ou que haviam trabalhado em outras administraes petistas da Regio Metropolitana. Convidou
tambm lideranas dos movimentos de habitao e muitas passaram a fazer parte da equipe de governo.
AMARAL, ngela de Arruda Camargo. Habitao na cidade de So Paulo. 2 edio revisada. So Paulo, Plis
/ PUC-SP, 2002. (Observatrio dos Direitos do Cidado:acompanhamento e anlise das polticas pblicas da
cidade de So Paulo, 4), p.67.

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4) Viabilizar o Morar no Centro com Dignidade, destacando a necessidade de


elaborar diagnstico da situao e propostas para as reas de cortios, assim
como agilizar os projetos em parceria com o PAC (Programa de Atuao em
Cortios) e o PAR (Programa de Arrendamento Residencial).
5) Desenvolver propostas para favelas, como a reformulao do programa
Cingapura; promover a urbanizao de favelas com regularizao fundiria; e
formar grupo de trabalho para discutir rea de risco.
6) Articular a poltica habitacional com as demais polticas sociais, como
educao, lazer, gerao de emprego e renda.
De modo anlogo, o Frum de Mutires, aps contato com a Secretaria da
Habitao, agendou uma audincia com o secretario de finanas, entregou um
breve dossi da situao dos mutires e reivindicou a imediata liberao dos
recursos, o que foi rapidamente conseguido.
Outro momento importante desse processo foi a apresentao do Projeto Morar
Perto ao governo e sociedade, elaborado pelos movimentos de moradia que
atuam no centro e por entidades de assessoria tcnica e universidades que os
acompanham h vrios anos. O projeto propunha uma abordagem mais
abrangente para os problemas de habitao em reas centrais e consolidadas da
cidade, sugerindo que fossem desenvolvidas anlises em permetros
determinados, a fim de permitir, a partir de diagnsticos, definir a definio de
propostas que enfrentassem os problemas dos moradores nos seus diferentes
aspectos: fsicos, sociais, culturais e legais.311

Ao longo da administrao Suplicy foram realizadas aes alinhadas com todos estes
itens apontados pelos movimentos de moradia. Ao assumir, a administrao enfrentou dois
problemas: uma sria restrio oramentria da rea habitacional no municpio, e a suposta
inadequao participao popular do arranjo institucional introduzido pela administrao
Maluf, principalmente a do Conselho do Fundo Municipal de Habitao. Para reduzir o
primeiro problema, a administrao optou por manter os programas que j estavam em
andamento, buscando reduzir seus custos; terminar os mutires da administrao anterior do
PT; e promover mudanas na administrao que possibilitassem uma reduo dos custos de
manuteno da rea312. Com relao ao pessoal foi mantido o padro de dependncia das
gerenciadoras de mo-de-obra313.

311
Idem, pp.65-67.
312
Na Cohab, por exemplo, os cargos em comisso foram reduzidos em quase 40% e eliminadas mordomias,
resultando numa economia imediata de 4 milhes de reais. Analogamente, a Secretaria da Habitao tambm
procurou fazer a reviso de contratos, como, por exemplo, dos administrados por Resolo, departamento que
cuida dos loteamentos irregulares na Sehab, nos quais foi possvel obter uma reduo de cerca de 11 milhes de
reais pela renegociao de contratos em andamento com empreiteiras e gerenciadoras que prestam servios para
a prefeitura. Assim, tambm foram revistos contratos do programa Cingapura, reduzindo custos das obras, sem
diminuir o nmero e a qualidade das unidades. Ibidem, p.68
313
Essa recomposio de equipe se deu por realocao de pessoas, j que no houve ampliao significativa de
cargos para a SEHAB em geral e para a HABI em particular. Isso teve como conseqncia a contratao das
gerenciadoras como mecanismo de viabilizao das aes empreendidas. CARDOSO, Adauto Lucio. Balano
da poltica municipal de Habitao 2001-2003. Instituto Polis; PUC-SP,So Paulo, 2004. (Observatrio dos
Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 21), p.50.

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Para reformular o arranjo institucional introduzido pela administrao Maluf, a


administrao optou por um processo participativo realizado atravs da I Conferncia
Municipal da Habitao 314 que culminou na criao do Conselho Municipal de Habitao. Os
representantes do movimento de moradia que faziam parte da administrao tiveram um papel
fundamental na realizao desta Conferncia e de seus desdobramentos315. O primeiro passo
deste processo foi a realizao de dezesseis pr-conferncias316. Estas introduziam o debate da
rea habitacional e elegiam os delegados para a I Conferncia Municipal da Habitao317.
Foram na proporo de um para cada dez participantes daquela pr-conferncia. Houve forte
presena dos movimentos de moradia318 entre os delegados eleitos. Os 2.233 delegados eleitos

314
Uma vez que o instrumento de participao popular[Conselho do Fundo Municipal da Habitao criado por
Maluf] era limitado, props-se organizar a I Conferncia Municipal de Habitao da cidade de So Paulo, o que
j havia ocorrido em outros municpios, como Braslia, Belo Horizonte ou Porto Alegre. CYMBALISTA,
Renato; MOREIRA, Toms. O Conselho Municipal de Habitao em So Paulo. Instituto Plis / PUC-SP, So
Paulo, 2002. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade
de So Paulo, 10), p.42.
315
Na SEHAB havia um grupo para cuidar da participao popular, responsvel pela construo de uma agenda
de encontros e de pautas junto aos movimentos sociais de luta por moradia, que tambm preparava as reunies
do Conselho Municipal de Habitao, enviando pauta e documentos preparatrios, fazendo convocaes, entre
outras atividades. Esse grupo ajudou a preparar a I Conferncia Municipal da Cidade. Era informalmente
conhecido como setor de participao popular, formado por cinco membros muito ligados aos movimentos de
luta por moradia, e uma secretria. CYMBALISTA, Renato; SANTORO, Paula Freire. Habitao avaliao
da poltica municipal 2005-2006 in CYMBALISTA, Renato. Habitao: controle social e poltica pblica.
Instituto Plis, So Paulo, 2007. (Srie Observatrio dos direitos do cidado. Acompanhamento e anlise das
polticas pblicas da cidade de So Paulo;31),p43-44
316
As pr-conferncias foram realizadas de 19 de maio a 22 de julho de 2001, e congregaram movimentos por
moradias, sindicatos, cooperativas habitacionais, movimentos de moradores em favelas, moradores de rua,
cooperativas de trabalho, representaes profissionais, movimentos de moradores de cortios, conjuntos
habitacionais e loteamentos, moradores de reas de mananciais, universidades, ONGs, entre outros. A pauta da
discusso era: a poltica habitacional e programas prioritrios; prioridades regionais e caracterizao da
demanda; mecanismos de participao popular; linhas gerais do oramento para a habitao; descentralizao
administrativa; e eleio de delegados para a Conferncia Municipal. Esse processo contou com a participao
de 22 mil pessoas. CYMBALISTA, Renato; MOREIRA, Toms. O Conselho Municipal de Habitao em So
Paulo. Instituto Plis / PUC-SP, So Paulo, 2002. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e
anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 10), p.42.
317
Apesar do esforo de agrupar e atrair diferentes atores sociais, a maioria dos participantes relacionava-se aos
movimentos populares. O nmero de integrantes de outros setores da sociedade foi muito baixo. A dificuldade
de incorpor-los foi sentida desde o comeo da preparao das pr-conferncias. Essa dificuldade deveu-se, por
um lado, ao rpido processo de execuo das pr-conferncias e, por outro, ao no-desenvolvimento de pr-
conferncias territoriais e temticas, a exemplo de outras cidades brasileiras. Participaram dessa I Conferncia
Municipal de Habitao 1.600 pessoas. Nela foi discutido o diagnstico das pr-conferncias e aprovadas as
diretrizes do programa de habitao. Idem, pp.44.45.
318
importante tambm destacar que a maioria dos movimentos preparou seus delegados para o evento e
apresentou documentos e propostas. Como exemplo, citamos o documento da Unio dos Movimentos de
Moradia, que levantou pontos gerais da gesto da cidade, situou o problema da habitao, e das principais
questes colocadas hoje, apresentando sugestes e reivindicaes: no-pagamento da dvida herdada das
administraes anteriores; implementao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade; participao na
elaborao do Plano Diretor; reviso do Fundo e do Conselho de Habitao; definio de um poltica de
subsdios; poltica de terras; estmulo autogesto; descentralizao administrativa; integrao dos programas
sociais com a habitao; programa para as reas de preservao ambiental; e eleio da comisso provisria de
representantes. Alm disso, o documento em questo trouxe propostas para cada um dos grupos de debates
definidos na conferncia. AMARAL, ngela de Arruda Camargo. Habitao na cidade de So Paulo. 2 edio

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se reuniram nos dias 7,8 e 9 de Setembro de 2001 para discutir e aprovar a poltica de
habitao do municpio 319. Como esta poltica tinha de ser aprovada na Cmara Municipal, foi
criada uma Comisso Provisria para acompanhar este andamento:
O encerramento se deu com uma plenria geral de apresentao dos trabalhos
dos grupos e aprovao das propostas, na qual houve a eleio de um colegiado
para acompanhar a execuo da poltica e a implementao dos canais de
participao popular: a Comisso Provisria de Habitao, integrada por 65
membros (...) A Comisso Provisria de Habitao era composta exclusivamente
por representantes de movimentos populares. Estava previsto que ela existiria at
a aprovao, pela Cmara Municipal, do projeto de lei de autoria do vereador
Adriano Diogo, que prope a instituio do Conselho Municipal de Habitao,
alterando o projeto de lei anterior. A comisso provisria reunia-se a cada 15
dias, e discutia questes relacionadas ao oramento municipal de habitao,
programas habitacionais, demanda, destinao de recursos e plano diretor, entre
outros.320

Este projeto de lei havia sido apresentado pelo vereador Adriano Diogo (PT) em 1999.
Para adapt-lo s deliberaes da Conferncia houve um processo [que] envolveu uma ampla
negociao entre o Executivo, os movimentos populares e o Legislativo.321. Em 2002 com
aprovao deste projeto (Lei 13.425) foi criado o Conselho Municipal da Habitao (CMH),
ao qual foi vinculado o FMH. O antigo conselho deste fundo (CFMH) foi neste processo
englobado pelo CMH. Para administrar o FMH foi criado no CMH uma Comisso Executiva,
composta por nove de seus membros. Ao todo o CMH era composto por 48 membros, eleitos
segundo a seguinte distribuio:
- 16 representantes do poder pblico, dos quais 13 so da Prefeitura Municipal
de So Paulo (6 da Sehab, 2 da Cohab SP, um da Sempla, um da Secretaria da
Infra-Estrutura Urbana (Siurb), um da Secretaria de Finanas, um da Secretaria
do Trabalho e um do Procentro), alm de um representante da Secretaria de
Habitao do Estado de So Paulo, um da CDHU e um da CEF;
- 16 representantes de entidades comunitrias e de organizaes populares
ligados rea de habitao, eleitos de forma direta, no critrio de
proporcionalidade dos temas que envolvem as questes habitacionais;

revisada. So Paulo, Plis / PUC-SP, 2002. (Observatrio dos Direitos do Cidado:acompanhamento e anlise
das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 4), p72-73
319
Entretanto, a conferncia tambm apresentou alguns problemas que merecem um alerta construtivo para o
aprimoramento das instncias de participao. A estrutura do evento deu prioridade a atividades com carter de
seminrios temticos, em detrimento de outras formas de discusso e elaborao, e nos grupos, na maior parte
dos casos, os debates no ocorreram da maneira esperada. Os debates entre os movimentos foram ampliados
durante o evento, colocando questes que no foram devidamente discutidas, e geraram falsas polmicas. Muitas
vezes, eles assumiram um tom pouco claro e construtivo. Alguns temas permaneceram confusos,Idem, p.73.
320
CARDOSO, Adauto Lucio. Balano da poltica municipal de Habitao 2001-2003. Instituto Polis; PUC-
SP,So Paulo, 2004. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da
cidade de So Paulo, 21), p.45.
321
CYMBALISTA, Renato; MOREIRA, Toms. O Conselho Municipal de Habitao em So Paulo. Instituto
Plis / PUC-SP, So Paulo, 2002. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das
polticas pblicas da cidade de So Paulo, 10), p.46.

191
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- 16 membros de entidades do mercado, entre eles representantes de


universidades, de categorias profissionais da rea de habitao, dos sindicatos
dos trabalhadores da construo civil, das associaes ou sindicatos patronais
do setor imobilirio existentes no municpio e das entidades que prestam
assessoria na rea habitacional, entre outros.322

Esta distribuio das cadeiras do CMH foi a principal novidade, introduzida nesta
administrao, quanto ao arranjo institucional da rea de habitao. Nela a administrao
perderia o controle institucional sobre a formulao dos programas habitacionais. Ela
expressa um aprofundamento da parceria do Estado com outros diversos atores sociais. Alm
disso, era um arranjo institucional que permitia a utilizao de diversas fontes de recursos, e
um amplo escopo com relao s formas de atendimento possvel. De certa forma, seria um
arranjo institucional que representaria muito bem os sentidos do desenvolvimento dos
modelos pblicos de habitao na Nova Repblica. Contudo distinguir-se-ia profundamente
destes pela cesso do controle institucional das administraes sobre a formulao dos
programas habitacionais. Esta caracterstica nenhum dos modelos abordados neste trabalho
apresentou. Tatagiba e Teixeira 323 analisaram as atas deste Conselho de sua criao at 2006.
Nesta apontam que:
(...) possvel dizer que estamos falando em trs momentos do conselho nessas
duas gestes [Suplicy e Serra] existentes at agora.(...) O primeiro deles [2003 a
2004] foi bastante produtivo no que se refere capacidade normativa do
conselho. Entre reunies ordinrias e extraordinrias houve uma mdia de
uma reunio por ms no conselho324

Nesta primeira legislatura do Conselho foram aprovadas diversas medidas que


introduziram novos programas e formas de atendimento: o Programa Carta de Crdito325
(utilizado no Reassentamento), o Programa Bolsa-Aluguel, o Programa de Produo de
Moradias em Regime de Mutiro Autogerido, e a normatizao das locaes sociais. Estes

322
Idem, p.48.
323
TATAGIBA, Luciana; TEIXEIRA, Ana Cludia Chave.. O papel do CMH na poltica de habitao em So
Paulo in CYMBALISTA, Renato. Habitao: controle social e poltica pblica. Instituto Plis, So Paulo,
2007. (Srie Observatrio dos direitos do cidado. Acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade
de So Paulo 31)
324
Idem, p.80.
325
Com a aprovao da Resoluo 24, em junho de 2002, pelo CMH foi instituda a carta de crdito municipal
no valor mximo de R$ 30 mil para entidades ou indivduos interessados em: a) adquirir imvel residencial
pronto; b) adquirir e reformar imveis existentes; e c) construir em terrenos centrais associados aos Permetros
de Reabilitao Integrada do Hbitat (PRIH). Com programas do tipo carta de crdito, ampliam-se as situaes
possveis de utilizao dos recursos do Fundo. uma forma de no ficar restrito promoo direta de unidades e
urbanizao como formas tradicionais de atuao pblica. Permite investir na requalificao do parque
imobilirio existente ao mesmo tempo em que passa para o beneficirio competncias quanto obra e
contratao de servios ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do
Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP,
So Paulo, 2003, p.78.

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programas realizaram possibilidades, que haviam se aberto com a criao do FMH, mas que
at aquele momento no haviam se concretizado. Houve ainda a aprovao e prorrogao da
Resoluo 21, que, na prtica, mudou o sistema de financiamento montado pela administrao
Maluf (1993-1993). Atravs da introduo de subsdios s famlias com incapacidade de
pagamento:

O objetivo dessa Resoluo a regularizao de empreendimentos em


andamento e, portanto, no incide nos novos empreendimentos. Como a lei
impede o subsdio integral, destaca-se nessa Resoluo a deciso de conceder
subsdio, de at 50% do valor da prestao, para as famlias que no dispem de
renda e j fazem parte dos programas executados com recursos do Fundo. Se
mesmo assim a renda no for suficiente para o pagamento da prestao, o acesso
ao imvel ser garantido por termo de permisso de posse. Destaca-se ainda a
criao de conta subsdio dentro do Fundo, estabelecida na lei mas at agora
no operacionalizada. Ela ser constituda pela parcela de juros a ser separada
da parcela de amortizao em cada prestao, ou, em outras palavras, em cada
parcela paga pelos beneficirios, o valor referente aos juros ser colocado em
uma conta especfica e usado para bancar o subsdio daquelas famlias que no
conseguem pagar o total da prestao. Dessa conta, considerada na
contabilidade do Fundo uma fonte de receita, acrescida se necessrio de recursos
oramentrios, vir, portanto, o benefcio do subsdio326
Uma comparao dos resultados, do processo que culminou na instituio do CMH,
com as demandas, apresentadas pela UMM no incio da administrao Suplicy, mostra o
quanto as novidades introduzidas por esta foram fruto da sua parceria com os movimentos de
moradia. Este processo em seu conjunto atendeu s reivindicaes da UMM constantes no
item (2) daquele documento entregue em fevereiro de 2001. A reformulao do Programa
Mutiro realizada pelo CMH atendeu reivindicao do item (3). A introduo do subsdio ao
item (1). Contudo, a parceria com os movimentos de moradia tambm se expressou na
retomada dos mutires antigos, demandada tambm no item (1) da UMM e pelo Frum dos
Mutires. E no Programa Morar no Centro, demandado pelos movimentos de moradia da rea
central, e pela UMM no item (4).
A retomada dos mutires antigos foi operacionalizada atravs da Cohab-SP. O
Programa Morar no Centro foi operacionalizado atravs de diversas secretrias, da Cohab-SP
e da Emurb. A coordenao do programa no incio era realizada pela Coordenadoria de
Programas de Reabilitao da rea Central PROCENTRO, criada pelo decreto 40.753 de
2001. Posteriormente passou a ser realizada pela Ao Centro da Emurb. O Programa Morar
no Centro era um programa guarda-chuva que aglutinava outros quatro programas:
Interveno em Cortios, Programa de Arrendamento Residencial no Centro, Locao Social,

326
Idem, pp.80-81.

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e o Permetros de Reabilitao Integral do Habitat (PRIH). O primeiro era a retomada


daqueles cinco empreendimentos na rea central iniciados e no concludos na administrao
Erundina (1989-1992). Estes seriam realizados, naquela administrao, atravs de mutires
autogestionrios. Na administrao Suplicy eles foram realizados atravs de Cohab-SP, com a
contratao de empreiteiras para a realizao das obras. O Programa de Arrendamento
Residencial um programa da CEF. Sua atuao no Centro de So Paulo resultante de
articulaes dos movimentos de moradia da rea central com a CEF. A administrao Suplicy
apoiou o desenvolvimento destes empreendimentos atravs da complementao dos valores
necessrios realizao das operaes327. O programa de Locao Social reintroduziu a
locao social como uma possibilidade de atendimento. Desde os IAPs esta forma de
atendimento no era realizada. Neste programa o poder pblico compra ou constri unidades
habitacionais que posteriormente so alugadas com base na capacidade de pagamentos das
famlias atendidas. O PRIH pode ser lido como uma experincia piloto de programas de
reurbanizao. Ou seja, programas que visam a readequao de reas urbanas ao uso
habitacional.
Trata-se de intervenes em conjuntos de quadras caracterizadas pela
degradao do espao urbano, existncia de moradias precrias e oportunidades
imobilirias, envolvendo aes integradas de produo habitacional, melhoria
das condies de cortios, reabilitao do patrimnio, criao e requalificao
de equipamentos e reas verdes, melhoria e criao de espaos para atividades
econmicas; programas culturais, de sade, de educao, capacitao
profissional e de gerao de emprego e renda.328

Contudo, apesar das inovaes indicarem a poltica habitacional supostamente


defendida por esta administrao, no foram apenas elas que caracterizaram a atuao
habitacional da administrao Suplicy. Nela, houve continuidades em relao s
administraes anteriores.

4.4.2 Produo Habitacional da Administrao Suplicy

327
a Lei do FMH foi recentemente alterada pela Lei n 13.509/03 de modo a permitir que os recursos do Fundo
venham se somar aos da Caixa Econmica Federal no programa de arrendamento residencial. Recursos desse
programa destinados a So Paulo estavam sendo pouco utilizados porque o valor dos imveis no centro de So
Paulo excede o teto de financiamento nacionalmente institudo. O Fundo pode, a partir de agora, completar a
diferena viabilizando a implementao desse programa federal. Ibidem p.79.
328
COMPANHIA METROPOLITANA DE SO PAULO. Balano Qualitativo de Gesto 2001 - 2004. PMSP,
So Paulo. 2004, p37.

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Esta continuidade se deu na manuteno da operacionalizao de alguns programas


atravs da produo habitacional via administrao direta independente329. Com isto, o novo
modelo habitacional que o CMH indica no se realizou. Os programas PROVER e PROVAC
foram mantidos. A nica alterao neles ocorreu na renegociao do PROVER, o que
possibilitou a utilizao de seus recursos na urbanizao de favelas. Urbanizao esta que no
previa necessariamente a verticalizao 330. O contrato original com o BID, que deu origem a
este programa na administrao Maluf (1993-1996), previa a realizao deste tipo de
urbanizao, porm aquela administrao optou por realizar apenas as aes de verticalizao.
Estes programas tiveram uma produo significativa dentro do total realizado nesta
administrao, como se pode ver na
Tabela 18 Produo Habitacional municipal 2001-2004. Na administrao Suplicy,
tambm foi feito um acordo com a CDHU para a construo de novas unidades habitacionais.
Neste programa o municpio fornecia os terrenos a preos negociados a CDHU, e esta
construa os conjuntos.

Tabela 18 Produo Habitacional municipal 2001-2004


Programas em em
entregues na planejado total
Habitacionais rgo
administrao
andamento andamento
para 2005 viabilizado
(2001-2004) (obra) (processo)
Bairro Legal - Lotementos
(ex-Lote Legal) Resolo 33.522 7.851 41.373
Bairro Legal - Favelas
(lotes) Habi 808 998 33.915 32.000 67.721
Bairro Legal - Favelas
(uh) Habi 0 408 5.034 900 6.342
Bairro Legal - Mananciais
(lotes) Gabinete 3.853 6.170 60 10.083
Bairro Legal - Mananciais
(uh) Gabinete 55 55

329
Do ponto de vista do FMH, importante apontar alguns aspectos. O arcabouo institucional/financeiro
montado na gesto anterior manteve-se igual por uma certa inrcia operacional e no em razo de uma eventual
disputa entre Cohab e Sehab. No se alterando as competncias institucionais, manteve-se tambm a forma de
distribuio dos recursos entre as dotaes, isto , Prover, Procav, Guarapiranga, Lote legal. Todos os recursos
de operaes de crdito nacional e internacional herdados da gesto anterior no passam pelo Fundo, e esses
somam a maior parte dos recursos da Sehab, deixando para o Fundo um papel menor, como podemos verificar
pelos dados constantes no quadro n 6, que apresenta as principais dotaes da Sehab, embora haja um valor
porcentual maior previsto para ser gasto em 2003. Os programas em andamento com o FMH so as obras de
mutiro, conjuntos construdos por empreiteiras para demanda de remoo de reas de risco, obras em favelas e
todo o programa habitacional Morar no Centro. ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao.
(Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So
Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So Paulo, 2003, p.75.
330
Na renegociao com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), em relao ao contrato para as
obras do Cingapura, surge a alternativa Prover/Bairro legal, com o qual investe-se na urbanizao de
assentamentos de favelas sem, contudo, derrubar parte da favela para reconstruo como acontecia com o
Cingapura. Idem, p.74.

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PRIH
Procentro 9.110 9.110
Reassentamento (uh)
Habi 1.842 1.842
PROVER (uh)
Gabinete 2.180 2.180
PROCAV (uh)
Gabinete 2.197 640 2.837
Convnio CDHU (uh)
Gabinete 930 930
Cohab-
Mutires antigos (uh)
SP 6.657 138 6.795
Cohab-
Mutires novos (uh)
SP 790 4.937 5.727
Cohab-
PAR Periferia (uh)
SP 4.605 1.877 6.482
PAR Centro (uh)
Procentro 464 1.059 1.523
Interveno em Cotios Cohab-
(uh) SP 95 25 120
Locao Social (uh)
Habi 623 145 768
Programa de Moradia
Transitria Habi 534 534
Cohab-
Bolsa Aluguel
SP 2.600 2.600
total
61.755 24.248 38.949 42.070 167.022
Fontes: 5 COMPANHIA METROPOLITANA DE SO PAULO. Balano Qualitativo de Gesto 2001 - 2004.
PMSP, So Paulo. 2004

A Cohab-SP continuou responsvel pelos mutires da administrao Erundina (1989-


1992). Contudo nesta administrao eles foram praticamente finalizados. Aps a instaurao
do CMH foi lanado um novo programa de mutires autogestinrios que tambm ficou sob a
responsabilidade da Cohab-SP. O programa PAR j foi abordado no item 1.4. Na
administrao Suplicy este programa federal atuou em duas reas da cidade. No centro, em
parceria331 com os movimentos de moradia, realizou obras de reforma e adequao de
edifcios para uso habitacional. Estes edifcios geralmente haviam sido alvos de aes de
ocupao dos movimentos. Na periferia da cidade o PAR atuou principalmente atravs da
produo de conjuntos habitacionais verticais nas reas restantes das intervenes anteriores
do poder municipal.
A administrao Suplicy criou um programa guarda chuva, o Bairro Legal, que
aglutinou todos os programas de urbanizao. O programa Lote Legal foi mantido sob a
denominao Bairro Legal Loteamentos. Destinava-se urbanizao e regularizao dos

331
Nesta parceria a CEF compartilhava algumas atividades do agente promotor com o movimento.
Principalmente a escolha do imvel, geralmente ocupado pelos movimentos, do escritrio responsvel pelos
projetos, da construtora desde que gericada junto a CEF , o acompanhamento da obra e a indicao das
famlias. Estas precisavam ser aprovadas na anlise cadastral da CEF.

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loteamentos clandestinos. Continuou sob responsabilidade do Resolo, apesar de seus contratos


passarem por uma reviso realizada pela administrao. O programa promovia a implantao
da infra-estrutura e dos equipamentos urbanos em bairros que se destacavam por sua
precariedade. Esta advinha da origem irregular destas ocupaes. Realizadas as obras
necessrias, eram definidos os lotes. Feito com base no levantamento planialtimtrico. Em
seguida, passava-se regularizao fundiria do loteamento. O programa Bairro Legal
Favelas seguia a mesma sistemtica da urbanizao de loteamentos, mas era realizado pela
Habi. O programa Bairro Legal Mananciais era a continuidade do programa Guarapiranga.
Nesta administrao encerrou-se a atuao na rea inicial do programa (Bacia do
Guarapiranga) e sua atuao foi ampliada para a Bacia da Billings. Contudo, nesta nova rea o
financiamento ficou a cargo da PMSP. Este programa no promovia a regularizao jurdica
por no haver poca ainda uma legislao que a permitisse. O programa ficou sob a
responsabilidade direta do gabinete do secretrio, da mesma forma que na administrao
anterior332.
Todos estes programas para promoverem a urbanizao das suas reas-alvo, muitas
vezes precisam desadensar o ncleo habitacional ou remover famlias que habitavam reas de
risco. Para isso foi criado o programa de Reassentamento. Ele oferecia quelas famlias que
seriam deslocadas trs opes: (a) novas unidades habitacional financiadas pelo FMH com o
desconto do valor investido no imvel antigo; (b) carta de crdito de acordo com a renda da
famlia para a compra de um novo imvel; (c) deslocamento da famlia dentro da prpria rea,
de acordo com as possibilidades desta. Durante o perodo das obras estas famlias podiam ser
atendidas com o Bolsa Aluguel ou no Programa de Moradia Transitria.
O Programa de Moradia Transitria era financiado pela Verba de Atendimento
Habitacional, vinculada Habi. Atravs destes recursos a Cohab-SP locava imveis que eram
destinados a atender as populaes que habitavam os baixos dos viadutos. Ao longo da
administrao, este programa passou atender tambm famlias que eram atendidas por
outros programas. Isto se dava principalmente durante o perodo de obras das aes dos outros
programas habitacionais. Ele apoiou, por exemplo, as aes dos programas do FMH, do PAC
(da CDHU), e do PAR. O Bolsa Aluguel parece ser um desdobramento do Programa de
Moradia Transitria. Com a diferena de que ele era focado apenas nas populaes que

332
O programa de urbanizao de favelas nas reas de mananciais (Programa Mananciais) foi autonomizado,
estando subordinado diretamente ao gabinete do Secretrio da SEHAB, por envolver convnio com o governo do
Estado e recursos BID, segundo informaes da Prefeitura. CARDOSO, Adauto Lucio. Balano da poltica
municipal de Habitao 2001-2003. Instituto Polis; PUC-SP,So Paulo, 2004. (Observatrio dos Direitos do
Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 21), p.53.

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estavam sendo atendidas pelos programas habitacionais. Estes dois programas foram um
avano significativo na operacionalizao dos programas habitacionais, principalmente os da
rea central. Isto porque estes programas tinham uma grande problema com relao moradia
das famlias atendidas num determinado empreendimento durante a realizao das obras.
Estas famlias geralmente moravam nos edifcios ocupados. Com a obra de reforma do
edifcio, e a penria financeira destas famlias, sempre surgia o problema de onde aloca-las
durante a fase de obras. Assim sendo, pode-se dizer que a produo habitacional da
administrao Marta Suplicy se caracterizou por ser diversificada e atuar em diversas
temticas da questo habitacional333. O desenvolvimento desta atuao habitacional mais
ampla da PMSP realizou e institucionalizou possibilidades que desde muito vinham se
abrindo.
O que denominou-se de programas de regularizao fundiria foi um conjunto de
aes voltadas a este fim. Estas no eram propriamente programas. Geralmente foram aes
desenvolvidas no bojo de outros programas. A Regularizao de Loteamentos o ltimo
procedimento do Bairro Legal Loteamentos. Neste so emitidos aos Autos de
Regulamentao que legalizam o uso habitacional do lotes. Como pode-se ver na Tabela 19
Regularizao Fundiria 2001-2004 apenas uma parte das aes do Bairro Legal
Loteamentos chegou a este termo.
Tabela 19 Regularizao Fundiria 2001-2004
entregues na em total
rgo
administrao andamento viabilizado
Programas de Regularizao Fundiria
Regularizao de Loteamento (auto de regulamento) Resolo 13.358 13.358

Regularizao de Favelas (concesso de uso) Habi 45.856 45.856


Regularizao de Conjuntos Cohab-SP (alvar e Cohab-
registro) SP 15.754 6.014 21.768

Mediao de Conflitos (suspeno da reintegrao) Resolo 23.972 23.972


Total
98.940 6.014 104.954

333
A no priorizao por uma poltica que promova a moradia no Centro e o alto grau de investimento em
urbanizao de favelas parece ser uma opo da Gesto Serra/Kassab. Isso significou uma prioridade poltica e
de investimentos diferente da Gesto Marta Suplicy, que distribuiu de forma mais equilibrada os recursos
destinados s diferentes regies da cidade e questes habitacionais (novas habitaes, urbanizao de favelas,
etc.). A urbanizao de favelas muito importante para a cidade, bom que tenha recursos (e muitos!), mas no
entanto, essa opo desacompanhada de uma poltica para o Centro, no trabalha no sentido de reverter a
contradio urbana que temos: um alto dficit habitacional e um alto nmero de imveis vazios ou subutilizados.
Continuamos ocupando mal a cidade. CYMBALISTA, Renato; SANTORO, Paula Freire. Habitao
avaliao da poltica municipal 2005-2006 in CYMBALISTA, Renato. Habitao: controle social e poltica
pblica. Instituto Plis, So Paulo, 2007. (Srie Observatrio dos direitos do cidado. Acompanhamento e
anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo;31), p.49-50.

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Fontes: 6 COMPANHIA METROPOLITANA DE SO PAULO. Balano Qualitativo de Gesto 2001 - 2004.


PMSP, So Paulo. 2004

A Regularizao de Favelas o mesmo procedimento aplicado a reas ocupadas por


favelas. Contudo, no trataram-se das favelas atendidas no programa Bairro Legal Favelas.
As favelas atendidas por este programa foram aquelas que haviam sido alvo do polmico
Decreto 15.086 de 1979 editado por Setbal (1975-1979). Ou seja, as favelas que estavam em
reas do municpio. Para regularizar a situao fundiria destas favelas foi necessria a
aprovao de uma Lei Municipal. Este processo se iniciou em 2002 com o encaminhamento
pela Prefeita Cmara Municipal do Projeto de Lei 385. A aprovao deste resultou na Lei
13.514 de 2003. Esta:

Dispe sobre desafetao de reas pblicas municipais da classe dos bens de


uso comum do povo, ocupadas por populao de baixa renda, com a finalidade
de promover Programa de Regularizao Urbanstica e Fundiria, autoriza o
Executivo a outorgar concesso de uso especial para fins de moradia ou
concesso de direito real de uso, e d outras providncias.334

A Concesso do Direito Real de Uso, como vimos, foi introduzida pelo Plano Diretor
de So Paulo. Foram utilizadas na regularizao dos diversos lotes dessas favelas dez
modalidades diferentes deste instrumento. Isto permitia atender diversidade de situaes que
existiam. Desde habitaes unifamiliares at lotes com uso misto. Ao todo foram
regularizadas as 160 favelas que ocupam reas pblicas da cidade.
O Programa de Regularizao de Conjuntos Cohab-SP atuava nestes promovendo a
regularizao e a emisso dos alvars e dos registros dos imveis. O programa de Mediao
de Conflitos atuava em reas em que havia disputa judicial pela propriedade. Ele buscava
suspender as ordens de reintegrao de posse atravs da mediao entre as partes em disputa.
Esta mediao buscava construir alternativas reintegrao de posse que fossem satisfatrias
para ambas as partes.
O conjunto da produo habitacional desta administrao alinha-se
perspectiva da nova poltica habitacional paulistana. Neste sentido atuam todos os programas
de urbanizao aglutinados no Bairro-Legal, os programas da rea central aglutinados sob o
Morar no Centro, o Prover e os programas de regularizao fundiria.

334
Lei 13.514, de 16 de janeiro de 2003.

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4.5 Consideraes Finais

Nos dois primeiros captulos deste estudo se viu como o autoritarismo marcou o
modelo do SFH. No captulo anterior se viu como o autoritarismo marcou as polticas
habitacionais paulistanas. Neste captulo viu-se como o modelo habitacional que se
desenvolveu no municpio de So Paulo foi marcado pela nova poltica habitacional
paulistana. A consolidao desta como a poltica habitacional paulistana foi o rompimento da
PMSP com algumas de suas heranas dos perodos autoritrios. Todavia a anlise do processo
desta consolidao iluminou tambm a continuidade do atual modelo e da nova poltica
habitacional paulistana com relao aos perodos autoritrios. Esta continuidade se
fundamenta na manuteno da produo habitacional via administrao direta independente.
Como se viu, o modelo, que poderia estar se constituindo no governo
municipal paulistano, distingue-se de todos os demais pela cesso do controle institucional
das administraes sobre a formulao dos programas habitacionais. Contudo isto no se
realizou porque atravs da produo habitacional via administrao direta independente as
diversas administraes puderam contornar os arranjos institucionais que teriam sido criados
para instituir aquele modelo.
Assim, este modelo habitacional alternativo no se realizou. Desta forma, o
modelo realizado neste perodo no municpio de So Paulo em sua caracterizao geral
assemelha-se aos das outras duas esferas analisadas. Todavia, distingui-se deles quanto ao
processo de formao das diferentes parcerias do Estado. A parceria com a iniciativa privada
sempre se deu quanto s atividades referentes ao agente instrumental. Com a criao do CMH
este ator chegou a participar da formulao dos programas habitacionais. Contudo, em
nenhum momento neste perodo esta parceria se aprofundou ao ponto de viabilizar a atuao
da incorporao imobiliria. Mesmo quando algumas atividades do agente promotor foram
cedidas a ela, dentre estas no constou a escolha do terreno. Assim, aqui a parceria do Estado
com a iniciativa privada no atingiu a profundidade que havia atingido no modelo atual
paulista.
A PMSP tambm realizou parcerias com outros nveis de governo e
organismos internacionais. Estas foram geralmente operacionalizadas atravs da
administrao direta, sobretudo atravs do Gabinete do Secretrio de Habitao. Na maior
parte destas parcerias os atores exerceram atividades do agente financeiro. Em alguns casos,
como o da CDHU, eles exerceram as atividades do agente promotor. A parceria da PMSP
com os movimentos de moradia foi a principal realizada no perodo. Sua principal expresso

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na produo habitacional foram os mutires autogestionrios. Onde as associaes destes


movimentos exerceram as atividades do agente promotor, e parte das do agente instrumental.
Todavia esta parceria tambm se realizou na urbanizao de favelas, principalmente na
administrao Erundina, e nos programas habitacionais da rea central.

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Concluso
Conforme vimos, a bibliografia indica que os movimentos sociais que aqui abordamos
surgiram ao final da Ditadura, em oposio ela; e se desenvolveram na redemocratizao. A
UMM especificamente foi fundada em 1987. Contudo, a atuao do Estado na rea
habitacional j se dava havia muito tempo quando este movimento surgiu. Para se
compreender a interao destes atores, fez-se necessrio o exame das dinmicas do Estado
nesta rea, anteriores ao seu interagir com este movimento de moradia. Estas remontam ao
processo de formao do Estado e ao processo de desenvolvimento de sua atuao na rea
habitacional. Atualmente, a anlise da atuao do Estado na rea habitacional se enquadra no
mais das vezes nos estudos sobre os direitos do cidado. Especificamente se d na anlise dos
direitos que so concretizados pelas polticas sociais. Algumas anlises relevantes destas
polticas, aqui citadas, indicaram que o desenvolvimento destas polticas no Brasil ocorreu
principalmente em perodos autoritrios. Isso trouxe conseqncias ainda desconhecidas para
estas polticas na atualidade. Reconhecida esta preocupao, optou-se por buscar identificar as
continuidades e descontinuidades da atuao habitacional do Estado ao longo dos diferentes
perodos histricos. Assim ao retornar-se ao perodo atual, ele pode ser visto como a
conjuno de diversos processos com temporalidades prprias. Ali, as caractersticas do atual
esto marcadas por suas diversas origens. Desta forma delineiam-se quais poderiam ser as
possveis conseqncias de determinados contextos autoritrios sobre o desenvolvimento da
atuao habitacional do Estado. E assim se busca contribuir para a compreenso do
movimento de moradia em geral, e da UMM em particular.
Ao se abordar o processo de desenvolvimento da atuao habitacional do Estado nas
diferentes esferas do poder pblico, que aqui se tratou, diversas questes surgiram como
significativas anlise. Estas foram principalmente: no governo federal, o tipo de recurso
utilizado no financiamento da produo habitacional; no governo estadual paulista, a busca
pela produtividade; e no governo municipal, a diversificao das formas de atendimento.
Todavia, buscou-se focar a anlise nas interaes do Estado com outros atores sociais. Tinha-
se em vista, a contribuio que isto poderia representar a uma compreenso mais densa da
interao daquele movimento de moradia com o Estado. Disto resultou a constatao de que
os modelos habitacionais introduzidos em perodos autoritrios se caracterizariam pela
exclusividade da parceria do Estado com apenas um ator social no estatal. E a de que a

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escolha deste ator no estatal derivaria em grande medida das preferncias da administrao
frente do rgo executivo da esfera de governo analisada.
Com a Nova Repblica, surgiram os primeiros modelos habitacionais desenvolvidos
em ambiente democrtico. Neles, as preferncias das diferentes administraes continuaram
sendo centrais na definio das parcerias do Estado com outros atores na sua atuao
habitacional. Contudo, os modelos habitacionais resultantes ento das atuaes destas
administraes no mais se caracterizariam pela exclusividade da parceria com apenas um
ator social no-estatal. Naturalmente se esperaria que esta variao dever-se-ia
diversificao das preferncias das diferentes administraes. Tal como parecia apontar o
caso federal. Entretanto a anlise do governo estadual de So Paulo indicou que a manuteno
da parceria com o movimento de moradia no modelo paulista devia-se mais atuao deste
movimento do que s preferncias das administraes. No caso da PMSP, viu-se o mesmo por
outro caminho. Nela houve administraes onde havia uma forte preferncia pela parceria
com o movimento de moradia. Isto permitiu a introduo do programa de mutires
autogestionrios. Todavia s pode-se afirmar que os mutires autogestionrios fazem parte do
atual modelo habitacional paulistano devido sua continuidade. Esta foi garantida pelas aes
dos movimentos, nos momentos em que as administraes eram contrrias eles. Assim, ele
foram fundamentais para a manuteno do programa de mutires autogestionrios. Desta
forma, poder-se-ia afirmar que apesar das preferncias das administraes serem centrais na
explicao das caractersticas dos modelos habitacionais atuais, elas no seriam suficientes
para esta explicao. Afinal, como se viu faz-se necessrio incluir na explicao do
desenvolvimento destes modelos a atuao de atores externos ao Estado.
Atualmente h proliferao de trabalhos acadmicos que buscam demonstrar o limite
da atuao dos movimentos de moradia. De fato, a anlise dos resultados atingidos por eles
em suas lutas, conforme os parmetros que se utilize, indicar parcos resultados de sua ao.
Contudo, esta anlise se realizada utilizando como parmetros as dinmicas estatais, indicar
talvez que a existncia desses movimentos um processo de superao de uma das
caractersticas mais arraigadas e nefastas de nossa cultura, o autoritarismo social. Este no
Estado, assumiu a forma da naturalizao da excluso de determinados indivduos e setores
sociais do seu mbito.

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