El acto administrativo (II)

Tema

El acto administrativo (II).

Contenido

1. La validez e invalidez del acto administrativo. Nulidad de pleno

derecho y anulabilidad

2. La revisin de oficio, la declaracin de lesividad y la

revocacin: requisitos

3. La ejecucin administrativa: medios de ejecucin

Objetivos

Los objetivos especficos del estudio de esta unidad son:

- Ofrecer al estudiante los conocimientos esenciales sobre la teora de la

nulidad y la anulabilidad de los actos administrativos.

- Introducir al alumno en los mecanismos de revisin y revocacin de los

actos administrativos.

- Dar a conocer los medios de ejecucin administrativa establecidos por

el derecho positivo vigente.

Desarrollo de la unidad / Conceptos fundamentales

1. La validez e invalidez del acto administrativo. Nulidad de pleno

derecho y anulabilidad

Los actos administrativos, como actos jurdicos que son, pueden tener
algn vicio que conlleve bien su nulidad absoluta o de pleno derecho,
bien su nulidad relativa o anulabilidad.

En trminos generales, se entiende que un acto jurdico es nulo de pleno

derecho -o est viciado de nulidad absoluta- cuando su ineficacia es
intrnseca y por ello no produce efectos jurdicos ab initio esto es, desde
su nacimiento-, pese incluso a su falta de impugnacin. Este supuesto
mximo de invalidez comporta una serie de consecuencias, entre ellas la
ineficacia inmediata del acto a todos los efectos (erga omnes) y la
imposibilidad de sanear el acto por confirmacin o prescripcin. El efecto
inmediato de esta nulidad supone que el acto es ineficaz por s mismo,
sin necesidad de intervencin del juez, a quien en todo caso se le puede
pedir una declaracin expresa de nulidad en el supuesto en que sea
necesario para destruir la apariencia creada por el acto o para vencer la
eventual resistencia de un tercero. El carcter erga omnes de la nulidad
absoluta significa que es susceptible de oponerse o tenerse en cuenta
contra y a favor de cualquiera. Cualquier persona puede instar la nulidad
y, sin que haya peticin de parte, el juez puede y ha de apreciarla por su
propia iniciativa y en cualquier momento, porque la accin de nulidad
absoluta no se extingue ni por caducidad ni por prescripcin. La
trascendencia general de la nulidad absoluta supone, adems, la nulidad
de los actos posteriores que tengan como causa el acto jurdico nulo, sin
otra limitacin que la buena fe de terceros que hayan podido confiar en la
validez del acto nulo.

Por el contrario, la nulidad relativa o anulabilidad tiene unos efectos

mucho ms limitados. Su rgimen viene delimitado por dos elementos: el
libre arbitrio del afectado y la seguridad jurdica. De acuerdo con estos
presupuestos, el afectado por un acto anulable, y solo l, puede pedir la
declaracin de nulidad dentro de un plazo determinado, pasado el cual, si
no hay reaccin, el acto se sanear y el vicio de nulidad desaparecer. Es
decir, la falta de ejercicio de la accin de nulidad y el consentimiento
expreso o tcito de quien pueda ejercitarla tienen por efecto sanear el
acto viciado. El vicio es, asimismo, susceptible de convalidacin por el
autor del acto antes de que transcurra el plazo de impugnacin, con el
simple hecho de subsanar la infraccin legal cometida.

Ms en concreto, por lo que se refiere a la teora de la nulidad de los

actos administrativos, cabe hacer hincapi en que se encuentra
enmarcada por la presuncin legal de validez de las actuaciones
administrativas, segn lo previsto en el artculo 57.1 de la LRJPAC. Esta
presuncin legal de validez implica una reduccin del efecto invalidante
de las infracciones y vicios en los cuales pueden incurrir los actos
administrativos (artculo 63 de la LRJPAC). As, los casos de nulidad
absoluta o de pleno derecho se restringen al mximo y se convierten en
supuestos tasados por la ley.

Ahora bien, dado que los actos administrativos son inmediatamente

eficaces (artculo 57.1 de la LRJPAC) y en la actuacin administrativa rige
el principio de autotutela de la Administracin, hay que tener presente
que la eficacia de los actos administrativos pese a estar viciados de
nulidad o anulabilidad- puede materializarse incluso imponiendo su
cumplimiento a travs de la ejecucin forzosa, sin esperar a que se
resuelva sobre su validez, en el caso de que esta haya sido cuestionada,
esto es, en el caso de que el acto administrativo haya sido objeto de
impugnacin.

En relacin con los actos administrativos nulos de pleno derecho, el

principio de autotutela administrativa provoca particularidades
importantes y diferenciadas respecto de la teora general de la nulidad de
los actos jurdicos. As, su juego supone que el acto administrativo
radicalmente nulo puede modificar la realidad jurdica como si fuera un
acto vlido, puesto que la Administracin cuenta con medios para
imponer esta modificacin, entre ellos los medios de ejecucin forzosa de
sus actos (artculos 94 y 95 de la LRJPAC).

De este modo, la principal consecuencia de la nulidad de pleno derecho

de los actos administrativos -es decir, la carencia de efectos del acto nulo
y la posibilidad de ser simplemente desconocido por el afectado- no se
puede producir en el mbito jurdico-administrativo, dado que el acto
nulo produce de inmediato una modificacin de la realidad jurdica, de
manera que el particular afectado por esta modificacin no lo puede
desconocer. Tiene que reaccionar contra el acto mediante los recursos
correspondientes si no quiere soportar la modificacin operada por el
acto administrativo nulo. Adems -como ya se ha dicho- la interposicin
de un recurso no suspende sin ms la ejecucin del acto administrativo
(artculo 111.1 de la LRJPAC). Ser por ello necesario siempre un
pronunciamiento al respecto de la Administracin. Por tanto, la nulidad
de pleno derecho del acto administrativo no afecta en nada a la eficacia
inmediata del acto, como no sea habilitar un acuerdo expreso de
suspensin de la eficacia del acto en va de recurso.

La interposicin de un recurso contra el acto administrativo nulo, dentro

de los plazos legalmente previstos, no tiene sin embargo el mismo
sentido que la impugnacin de los actos administrativos anulables. La
impugnacin de estos ltimos es una carga del particular afectado por
aquellos, un comportamiento que ha de adoptar si quiere evitar la
convalidacin del acto anulable. En los actos nulos, en cambio, la carga
de la impugnacin se refiere nicamente al problema de la eficacia, en
cuanto a comportamiento que ha de adoptar el particular afectado si
quiere evitar los efectos inmediatos del acto administrativo nulo. En este
caso la impugnacin no tiene nada que ver con la validez del acto nulo, el
cual seguir siendo invlido por l mismo, dada la imposibilidad de
convalidacin de la nulidad absoluta por consentimiento o por cualquier
otro medio. En otras palabras, si no se recurre el acto nulo en el plazo
previsto el acto producir sus efectos, pero no se convertir en un acto
vlido y la nulidad inicial podr ser declarada en cualquier momento
posterior, por ejemplo, a travs de la tcnica de la revisin de los actos
administrativos (artculo 102.1 de la LRJPAC).

Los actos administrativos, por consiguiente, son susceptibles de distintos

grados de invalidez. Desde este punto de vista, los actos administrativos
se agrupan en dos categoras: actos nulos de pleno derecho (artculo62.1
de la LRJPAC) y actos anulables (artculo 63.1 de la LRJPAC).Existen,
adems, irregularidades simples que carecen de trascendencia
invalidante, como son el defecto de forma que no priva al acto de los
requisitos indispensables para conseguir su fin ni provoca indefensin del
interesado (artculo 63.2 de la LRJPAC), y la actuacin fuera del tiempo
establecido, excepto que el plazo fijado sea esencial (artculo 63.3 de la
LRJPAC).

Nulidad absoluta o de pleno derecho: como se ha dicho con

anterioridad, el acto administrativo nulo de pleno derecho no puede ser
objeto de convalidacin, puesto que esta tcnica est exclusivamente
reservada por la Ley a los actos administrativos anulables (artculo 67 de
la LRJPAC). Tampoco el consentimiento del afectado puede subsanar el
acto administrativo nulo y tampoco la falta de su impugnacin en el
plazo legalmente previsto lo convierte en inatacable. Es clara a este
respecto la LRJPAC en su artculo 102, relativo a la revisin de oficio de
los actos nulos. Este precepto legal consagra el carcter imprescriptible
de la accin de nulidad que el interesado puede ejercitar en cualquier
momento, con posterioridad, por tanto, al trmino de los plazos de
recurso.

Por otra parte, el mismo artculo 102 resalta uno de los efectos ms
importantes de la nulidad de pleno derecho al permitir que esta pueda
ser declarada incluso de oficio, es decir, sin necesidad de peticin de
parte interesada. Y ello porque la gravedad de los vicios que determinan
la nulidad absoluta trasciende del simple inters de la persona afectada
el interesado- y repercute en los intereses generales a los cuales se
encuentra subordinada la Administracin pblica (artculo 103.1 de la
CE). Segn la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la nulidad de pleno
derecho resulta ser de orden pblico, hecho que explica que pueda ser
declarada de oficio por la propia Administracin e incluso por los
tribunales, los cuales estn facultados y obligados a declarar de oficio la
nulidad del acto administrativo en inters del orden pblico general.

2. La revisin de oficio, la declaracin de lesividad y la revocacin:

requisitos

El rgimen jurdico de la revisin de oficio que se regula en el ya

mencionado artculo 102 y siguientes de la Ley de procedimiento
administrativo comn tiene alcance general, por lo que es aplicable a la
Administracin general del Estado, a la Administracin de las
comunidades autnomas y a las entidades locales, as como a las
entidades de derecho pblico con personalidad jurdica propia vinculadas
o dependientes de aquellas.

Establece el artculo 102.1 de la LRJPAC que las administraciones

pblicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de
interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano
consultivo equivalente de la comunidad autnoma si lo hubiere -de la
Comisin Jurdica Asesora en el caso de Catalua, por ejemplo-
declararn de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan
puesto fin a la va administrativa o que no hayan sido recurridos en
plazo, en los supuestos previstos en el artculo 62.1 de la LRJPAC. Cabe
hacer hincapi que en este supuesto concreto, el dictamen del Consejo
de Estado u rgano consultivo autonmico equivalente no solo es
preceptivo sino adems vinculante para el rgano administrativo
competente de ejercer la revisin del acto administrativo.

Ahora bien, el rgano administrativo competente para la revisin de oficio

podr acordar motivadamente la inadmisin a trmite de las solicitudes
formuladas por los interesados cuando las mismas no se basen en alguna
de las causas de nulidad del artculo 62 o carezcan manifiestamente de
fundamento, as como en el supuesto de que se hubieran desestimado en
cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales (artculo 102.3
de la LRJPAC).

En cuanto a la resolucin del procedimiento administrativo de revisin de

oficio de los actos viciados de nulidad absoluta, cuando dicho
procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de
tres meses desde su inicio sin dictarse resolucin producir la caducidad
del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de
interesado, el transcurso de dicho plazo sin resolucin expresa implicar
la desestimacin por silencio administrativo de la solicitud de revisin de
oficio (artculo 102.5). Por ltimo, la LRJPAC prev la posibilidad de que
la Administracin pblica, al declarar la nulidad del acto administrativo
objeto de revisin, establezca en la misma resolucin las indemnizaciones
que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias
previstas en los artculos 139.2 y 141.1 de la Ley.

No solo los actos administrativos nulos de pleno derecho pueden ser

objeto de revisin por parte de la Administracin pblica. La LRJPAC
prev asimismo la revisin de oficio de los actos anulables en el artculo
103, precepto que regula, ms en concreto, la denominada declaracin
de lesividad de los actos anulables. De este precepto legal se desprende
que en materia de actos anulables existe una dualidad de regmenes
aplicables: de una parte, cuando se trata de actos de gravamen (aquellos
que restringen la esfera jurdica de los destinatarios del acto) no hay
lmite a las facultades de revocacin de los actos por parte de la
Administracin; en cambio, cuando se trata de actos favorables o
declarativos de derechos, el principio general es contrario a la revocacin,
de manera que la Administracin solo excepcionalmente puede revisar
estos actos cuando infrinjan gravemente una norma legal o
reglamentaria y siempre dentro de ciertos lmites. Por tanto, hace falta
distinguir entre los actos declarativos o no declarativos de derechos,
favorables o de gravamen, dado que son la base de la dualidad de
regmenes aplicables segn los artculos 103 y 105 de la LRJPAC.

As, a tenor del artculo 103.1 de la LRJPAC, las administraciones pblicas

podrn declarar lesivos para el inters pblico los actos favorables para
los ciudadanos o actos declarativos de derechos que sean anulables
conforme a lo dispuesto en el artculo 63 de la Ley, a fin de proceder a su
ulterior impugnacin ante el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo. En este caso, por consiguiente, las administraciones
pblicas no pueden ejercer directamente sus facultades de autotutela y,
por tanto, de revisin en va administrativa, debiendo acudir a la tutela
judicial en defensa del inters pblico (artculos 19.2 y43 de la LJCA).

La declaracin de lesividad no podr adoptarse una vez transcurridos

cuatro aos desde que se dict el acto administrativo y exigir, en todo
caso, la previa audiencia de cuantos ciudadanos aparezcan como
interesados en dicho acto, en los trminos previstos en el artculo 84 de
la LRJPAC. Por lo dems, transcurrido el plazo de seis meses desde la
iniciacin del procedimiento para la declaracin de lesividad sin que se
hubiera declarado esta, se producir la caducidad del procedimiento
(artculo 103.2 y 3, respectivamente).

Por ltimo, en relacin con la revocacin de los actos anulables de

gravamen y no declarativos de derechos, el artculo 105 de la LRJPAC
establece su libre revocacin. En concreto, se establece que las
administraciones pblicas podrn revocar en cualquier momento sus
actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocacin no
constituya dispensa o exencin no permitida por las leyes, o sea contraria
al principio de igualdad, al inters pblico o al ordenamiento jurdico
(artculo 105.1). Asimismo, las Administraciones pblicas podrn
rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los
interesados, los errores materiales, de hecho o aritmticos existentes en
sus actos (artculo 105.2)

3. La ejecucin administrativa: medios de ejecucin

Los actos administrativos son inmediatamente ejecutivos y, por ello, en

caso de incumplimiento por parte del ciudadano obligado por un acto
administrativo, la Administracin pblica est facultada para iniciar la
ejecucin forzosa del acto. En este sentido, la LRJPAC establece, ms en
concreto, que las administraciones pblicas, a travs de los rganos
competentes en cada caso, pueden proceder, previo apercibimiento, a la
ejecucin forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en
que se suspenda la ejecucin de acuerdo con la ley (artculo 111 de la
LRJPAC) o cuando la CE o la ley exijan la intervencin de los tribunales
(artculo 95 de la LRJPAC).

Ahora bien, los rganos administrativos competentes no iniciarn ninguna

actuacin material de ejecucin de actos administrativos que limite
derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la
resolucin administrativa que sirva de fundamento jurdico a la actuacin
material. El rgano que ordena un acto de ejecucin material de actos
administrativos estar obligado a notificar al particular interesado la
resolucin administrativa que autorice la actuacin de ejecucin material
(artculo 93 de la LRJPAC).

En caso de que no exista ttulo jurdico (la resolucin administrativa que

sirve de fundamento jurdico a la ejecucin material) y la notificacin del
mismo al particular interesado, nos encontraremos ante una situacin de
va de hecho impugnable directamente ante la jurisdiccin contencioso-
administrativa (artculo 30 de la LJCA).
En cuanto a los medios de ejecucin forzosa, la Ley de procedimiento
administrativo comn dispone que aquella se efectuar respetando
siempre el principio de proporcionalidad por los siguientes medios
(artculo 96.1 de la LRJPAC):

a) apremio sobre el patrimonio (artculo 97 de la LRJPAC);

b) ejecucin subsidiaria (artculo 98 de la LRJPAC);

c) multa coercitiva (artculo 99 de la LRJPAC );

d) compulsin sobre las personas (artculo 100 de

la LRJPAC);

No solo el principio de proporcionalidad gua el uso de la ejecucin

forzosa por los rganos administrativos competentes en cada caso. La
LRJPAC establece, adems, por un lado, que cuando sean varios los
medios de ejecucin admisibles se elegir siempre el menos restrictivo
para la libertad individual del ciudadano o ciudadanos afectados (artculo
96.2). Por otro lado, la misma ley especifica que si para la ejecucin
material del acto administrativo incumplido fuese necesario entrar en el
domicilio del afectado, las administraciones pblicas debern obtener el
consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorizacin
judicial (artculo 96.3).

Lecturas especficas

Sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-

Administrativo) de 15 de enero de 2004 (RJA 84791/2004) sobre la
nulidad de una sancin administrativa y Sentencia del Tribunal Superior
de Castilla y Len (Sala de lo Contencioso-Administrativo) nmero 395,
de 18 de diciembre de 2000 (RJA 211/2001), sobre la multa coercitiva
como medio de ejecucin forzosa de determinados actos administrativos.

Glosario
- CE: Constitucin Espaola de 27 de diciembre de 1978.

- LJCA: Ley 29/1998, de 13 de julio, de la jurisdiccin contencioso-

administrativa.

- LRJPAC: Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de rgimen jurdico de las

administraciones pblicas y del procedimiento administrativo comn,
modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero.