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Leis de Acesso Informao:

dilemas da implementao

Estudos em Liberdade de Informao


Julho de 2011
Estudos em Liberdade de Informao

Esta publicao foi possvel graas aos recursos do Open Society Institute.

Esta obra foi licenciada com uma Licena Creative Commons - Atribuio - Partilha nos Mesmos
Termos 3.0 No Adaptada.

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Estudos em Liberdade de Informao

Sumrio

Contedo

Apresentao..................................................................................................................................... 5
Liberdade de Informao: uma Sntese dos Dilemas de Conformidade suas Possveis Solues .......... 7
Identificao de Dilemas e Solues: os microfundamentos da conformidade................................ 8
1. O Dilema Poltico .................................................................................................................... 9
2. O Dilema Administrativo ...................................................................................................... 12
3. O Dilema do Solicitante ........................................................................................................ 14
4. Os Dilemas dos rgos de Superviso .................................................................................. 16
5. Criar uma Ampla Pauta de Integridade para a Conformidade................................................ 20
Concluso .................................................................................................................................... 23
O projeto de lei de acesso informao e seu impacto sobre os servidores pblicos ....................... 25
Introduo ................................................................................................................................... 25
O direito de acesso informao: breve histrico ........................................................................ 25
O projeto de Lei 41/2010 ............................................................................................................. 27
Construo da poltica pblica de acesso informao: alguns desafios ....................................... 28
Discricionariedade e implementao de polticas pblicas ........................................................... 29
A poltica de acesso informao e o servidor pblico ................................................................. 30
O sigilo enquanto dever do servidor ............................................................................................. 31
Outras dificuldades para a aplicao da lei de acesso ................................................................... 34
Concluses e recomendaes ...................................................................................................... 35

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Estudos em Liberdade de Informao

Apresentao
O escritrio para a Amrica do Sul da ARTICLE 19 inaugura a srie Estudos em Liberdade de
Informao dilemas da implementao
contribuir com os processos de implementao do direito informao no subcontinente a partir das
reflexes de especialistas das mais diversas reas sobre como a liberdade de informao pode
contribuir para a realizao dos direitos humanos.

O foco desta primeira edio a implementao da Lei de Acesso Informao no Brasil, a partir de
duas perspectivas: os princpios e arranjos institucionais para o bom funcionamento de um regime de
acesso informao e o impacto da implementao desse regime sobre os servidores pblicos. A
realizao dessa tarefa contou, respectivamente, com a contribuio do especialista em liberdade de
informao Greg Michener e do especialista em polticas pblicas Danilo Bertazzi.

Michener trata dos dilemas polticos, administrativos, dos solicitantes de informao e dos rgos de
superviso da lei de acesso informao. Suas anlises revelam a importncia da sociedade civil e das
lideranas polticas no compromisso pela transparncia pblica. Esses atores devem passar mensagens,
por um lado, de efetivo controle social sobre a implementao de uma poltica pblica de acesso
informao e, por outro, da importncia para a democracia e para a administrao pblica das
mudanas organizacionais provocadas pela implementao dessa poltica.

Bertazzi faz uma anlise a partir das dificuldades de implementao de polticas pblicas em geral,
sem deixar de apresentar o projeto de lei de acesso informao que tramita no Senado Federal (PLC
41/2010) como um catalisador de mudanas organizacionais nas reparties pblicas. Para que isso
acontea, a implementao deve enfrentar as resistncias do funcionalismo pblico, a
discricionariedade e a cultura do sigilo institucionalizada nos diversos estatutos de servidores pblicos
do Brasil.

Com as reflexes desses autores, assim como outras futuras da srie, a ARTICLE 19 pretende
contribuir com formuladores de polticas pblicas e organizaes da sociedade civil, sinalizando
escolhas e processos possveis para o respeito liberdade de informao no tema em debate. Na
expectativa de aprovao do PLC 41/2010 pelo Senado, nada mais natural que a primeira edio tenha
como foco um regime geral de acesso informao pblica, inexistente no Brasil. O pas conta com
iniciativas pontuais, e de sucesso, de transparncia, mas no a segurana jurdica e administrativa
promovida por uma legislao especfica para o direito de acesso informao pblica. No processo de
implementao desse regime, desejamos a todos e todas uma boa leitura.

ARTICLE 19

Defendendo a Liberdade de Expresso e Informao

www.artigo19.org

www.article19.org

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Liberdade de Informao: uma Sntese dos


Dilemas de Conformidade suas Possveis
Solues
Greg Michener
Ph.D. em Cincia Poltica pela Universidade do Texas, Austin

As virtudes das leis de liberdade de informao (FOI) tm sido elogiadas pelos seus defensores. Elas
incentivam uma maior prestao de contas e profissionalismo no governo e uma cidadania mais
ativa. As leis de acesso informao e a sua eficcia ainda enfrentam enormes desafios, mesmo em
pases reconhecidos pelo sucesso de suas polticas de divulgao. Os solicitantes denunciam atrasos
excessivos e intransigncia governamental, enquanto os funcionrios pblicos se queixam de
solicitaes exageradas e do fardo administrativo excessivo da divulgao.

Agora a hora de identificar e implementar solues para estes problemas. Em termos histricos, a lei
de liberdade de informao ainda jovem e malevel. Quase metade das leis de acesso do mundo
foram promulgadas nos ltimos dez anos e apenas uma lei foi formalizada antes de 1950 (Sucia,
em 1766). medida que novas tecnologias e avanos institucionais continuam a transformar os
paradigmas associados com a abertura, os espaos para a inovao continuam a se expandir.

Este relatrio foi escrito como complemento de um relatrio sobre modelos de aplicao de Laura
Neumann.1 O mesmo utiliza uma metodologia que , ao mesmo tempo, mais sistmica e menos
sistemtica, focando maneiras de aprimorar a conformidade de leis de liberdade de informao e
abertura, em um sentido mais amplo.

A conformidade com a liberdade de informao implica em respostas governamentais aos pedidos de


informao e recursos que sejam completos e cumpridos dentro dos prazos estabelecidos, observando o
princpio da mxima abertura, pela qual a divulgao a regra e o sigilo a exceo. Conformidade
significa atender s necessidades dos requerentes, ao invs de simplesmente fazer por fazer para
"cumprir a lei.2

De modo geral, a conformidade o objetivo ltimo de cada processo poltico, da adoo,


implementao e aplicao. O foco aqui se concentra nos princpios gerais da conformidade, ao invs
de especificaes sob medida para cada sistema de liberdade de informao ou similar. Ela no
abrangente nem especializada; ela visa considerar os grandes problemas e as possveis solues ela
tem como objetivo ajudar a melhorar o funcionamento da liberdade de informao.

O relatrio est dividido em cinco sees. As primeiras quatro sees analisam as razes dos dilemas
que so 1) polticos, 2) administrativos, 3) baseados no requerente, e 4) relacionados com equvocos e
sugere algumas solues potenciais para abordar cada conjunto de dilemas. A quinta seo foca a
conformidade com a liberdade de informao de forma mais genrica, analisando os fatores polticos,
legais e culturais que retardam e reduzem sua eficcia. O relatrio comea com uma breve reviso dos
princpios bsicos das leis de acesso informao pblica em vigor.

A mensagem geral a ser transmitida que a conformidade depende da elevao do reconhecimento da


liberdade de informao como uma prioridade entre os cidados e o governo. As melhores polticas de

1
Laura Neuman, Enforcement Models: Content and Context, Access to Information Working Paper
Series (Washington, D.C.: World Bank Institute, 2009).
2
Eu agradeo ao Fabrizio Scrollini por debater esse assunto comigo. 14 de junho de 2011.

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acesso informao compartilham vrios indicadores-chave do reconhecimento pblico e poltico em


comum: conscientizao e uso frequente da liberdade de informao, recursos generosos destinados
liberdade de informao por parte do governo, legislao concomitante, tal como leis de privacidade e
de arquivo, rgos de superviso efetivos e comprometimento com os sistemas de informao,
aprimoramento na manuteno de registros e uma divulgao efetiva, entre outros. Mas o relatrio
tambm rene ideias que, de alguma forma, so novas, incluindo o uso de intermedirios, avaliaes
pblicas de conformidade com a liberdade de informao, um sistema de solicitaes opcional de dois
nveis (autoridade de superviso + reviso judicial), como tambm insights sobre reformas polticas
especficas e gerais.

Na nota introdutria final, este relatrio assume que, alm dos princpios gerais, nenhum arranjo
institucional particular superior. As configuraes institucionais, at certo ponto, devem ser ajustadas
s necessidades especficas e este um perodo de experimentao para a liberdade de informao. Ao
mesmo tempo, a mesma reconhece a centralidade de certos detalhes democrticos, legais e tcnicos
que as polticas de acesso bem-sucedidas tm em comum.

Princpios Democrticos1

A conformidade requer que as polticas de acesso informao e seus respectivos rgos de superviso
incorporam princpios democrticos bsicos, incluindo:

Procedimentos justos

Princpios Legais

Para maximizar a conformidade, as leis de acesso cumprem perfeitamente com certos princpios
jurdicos fundamentais, incluindo:

a promover a abertura, incluindo esquemas consistentes de publicao proativa, como


tambm o treinamento e educao de servidores e do pblico

universalmente reconhecidas para a abertura, incluindo o interesse pblico e


testes de dano

comisso (comissrio) e reviso judicial


iolaes e protees para divulgaes acidentais em boa f

Identificao de Dilemas e Solues: os microfundamentos da conformidade

Foi dito que as polticas de acesso informao se tornaram mais enfraquecidas com o passar do
tempo.2 Imagina-se que entusiasmo poltico inicial pela transparncia perca fora, medida que

1
Sou grato ao Dr. Alasdair Roberts para uma reconsiderao desses princpios.
2
Entrevista, especialista em FOI, Dr. Alasdair Roberts, 14 de maio de 2011. Veja tambm (p.13), 1.
Conferncia
Internacional de Comissrios de informaes (2007).

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aumentam as solicitaes de informaes que levam a revelaes embaraosas e encargos


administrativos excessivos. O atraso e a resistncia do setor pblico levam a leis mais fracas.

Essa generalizao, entretanto, no condiz com a realidade emprica. As leis da Nova Zelndia e do
Mxico se tornaram mais consistentes com o passar do tempo, a Austrlia recentemente reformou a sua
lei (2010), aps anos de enfraquecimento, e os Estados Unidos e outros pases experimentaram altos e
baixo que, de modo geral, apresentaram uma tendncia para cima, no sentido de uma maior abertura,
especialmente em termos de publicao proativa.

As leis que conseguiram evoluir tm uma caracterstica em comum: elas se esforaram para promover
uma cultura de abertura e transparncia, que depende de dois princpios importantes:

Liderana: a vantagem mais importante a liderana poltica, o que pode elevar o status da
liberdade de informao como uma prioridade entre os servidores pblicos e cidados e que
garante os recursos necessrios para sustentar legislaes de acesso efetivas.
Uso amplo do direito: socializando-se o direito de acesso a informaes governamentais
aumentando o uso de leis de liberdade de informao elevar as expectativas para a abertura
exigindo uma maior ateno por parte dos lderes.

As trs sees a seguir analisam os dilemas enfrentados por polticos, administradores, requerentes e
rgos de superviso, assim como solues potenciais para uma melhor conformidade que possa se
aplicar a cada um dos casos.

1. O Dilema Poltico

Embora os custos financeiros da liberdade de informao sejam considerveis, em geral se reconhece


que ela economiza bem mais dinheiro pblico ao evitar o desperdcio, a ineficincia e condutas
ilegais do que necessrio para a sua operao. Assegurar os recursos adequados depende de
encorajar o compromisso dos lderes.

Um dilema poltico central dos lderes, entretanto, o sigilo indevido, o qual eles podem usar para
exercer o poder discricionrio, desprezando o devido processo, ocultando o uso de recursos pblicos e
evitando que violaes histricas sejam desenterradas. O resultado que o sigilo ajuda os polticos a
evitarem levar a culpa por informaes que os comprometeriam caso fossem reveladas. Conforme
sugere o clebre autor Christopher Hood, ns lutamos muito contra o sigilo porque o mpeto de evitar
levar a culpa exerce uma influncia mais forte do que os ganhos em reputao, como a publicidade
positiva de ser a favor da abertura.1

Steven Price2 e Alasdair Roberts,3 entre outros, mostraram, de forma convincente, que esta lgica
refora o surgimento de um sistema de duas camadas de divulgao em muitos pases, segundo o qual
as agncias respondem formalmente a solicitaes de rotina, mas se envolvem em estratgias evasivas
ao se depararem com peties mais sensveis.

1
-
Management Review 9, no. 2 (2007): 191-210. Stuart Soroka comprovou este insight empiricamente.
Veja
The Journal of Politics 68, n. 2 (2006): 372-385.
2

Centre for Public Law, Victoria University of Wellington, Occasional Paper 17,
November 2005).
3
Veja, Alasdair S Roberts, Blacked Out: Government Secrecy in the Information Age (New York:
Cambridge University Press, 2006).

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Para no ficarem sujeitos s leis de acesso, os representantes do governo:

Escondem informaes1
No atendem as peties ou dizem que as informaes no existem
Inventam situaes para no revelar
Evitam manter registros ou usam contas de e-mail privadas, ao invs de daqueles para uso
oficial
Atrasam a liberao at o ponto em que as informaes percam a sua importncia.

O problema mais grave, dentre os mencionados acima, o aumento da frequncia de respostas


2
uma ttica usada para se esquivar do processo de
3

A caracterstica que sustenta o sigilo sistemtico a hierarquia:4 como os administradores do acesso


informao esto hierarquicamente abaixo dos ministros e dos assessores, aos quais eles devem
responder, eles seguem ordens, sob o risco de perderem seus cargos ou oramentos.5 Geralmente, o

poltico, o qual reduz o ritmo da divulgao e restringe a abertura.

o negados geralmente so
consideradas de pouca eficincia.6 As recusas de informao geralmente vm de cima; e as mesmas
autoridades tambm tomam as decises finais sobre as revises internas. O procedimento pode, no
obstante, ser til para ajudar os solicitantes a elaborarem casos para a liberao de informaes. Em
situaes mais crticas, as altas autoridades tambm podem descobrir que funcionrios de nveis mais
baixos agiram de forma imprpria por ignorncia ou por excesso de cuidado.

Solues Possveis para o Dilema Poltico

1. Mensagens de apoio vindas do topo e insero da liberdade de informao em todos os aspectos de


governo: Por a liderana ser to importante e a postura das lideranas no sentido da abertura e
divulgao tender a um efeito cascata, as agncias precisam ouvir compromissos com a liberdade de
informao da cpula seja atravs de pronunciamentos pblicos ou integrados a vdeos de cursos on-
line. Essas mensagens tambm fornecem um registro, o que torna mais oneroso para as lideranas
reverterem suas posies ou defender um comportamento sigiloso. A liderana tambm implica em
incorporar a liberdade de informao em todas as negociaes governamentais com os cidados, tais
como cartas de direitos, cartas-modelos e polticas e procedimentos.

1
ial Information Act 1982: A Window on Government or Curtains
2
Veja, Centro de Archivos y Acceso a la Informacin Pblica, coordenado por Edison Lanza, Venciendo
la Cultura del Secreto: Obstculos en la implementacin de polticas y normas de acceso a la
informacin pblica en siete pases de Amrica Latina (Montevideo, 2011), http://www.cainfo.org.uy/
3

Freedom of I artigo apresentado na 5a. International Conference of Information


Commissioners (2007).
4
Ibid p.49.
5
Entrevista com Ross Hodgins, Assessor Especial do Superintendente, Gabinete do Comissrio de
Informao do Canad, 12 de abril de 2011. Hodgins declarou que os coordenadores de acesso da

6
Ibid; entrevista com o jurista peruano e especialista em liberdade de informao Javier Casas, 14
June, 2011.

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2. Comits parlamentares de liberdade de informao:


Como outra amostra de compromisso, houve esforos Taxas na Irlanda e no Canad
para estabelecer um comit permanente no parlamento
para supervisionar agncias e administradores da As taxas podem ter um efeito nocivo
liberdade de informao, investigar questes no uso e no apoio s leis de acesso
relacionadas com o acesso, receber e sancionar informao, como exemplificado nos
relatrios e estudar reformas de fortalecimento. casos da Irlanda e da provncia
canadense de Nova Scotia.
3. Listas de informaes abertas e reservadas: Ao invs
de simplesmente listar as informaes que se encaixam Em 2003, a Irlanda adotou taxas
nas excees, fornecer definies slidas e listas de ,
1
deveria ser
prioridade. O mesmo se aplica a materiais
confidenciais. Divulgar os registros de documentos Em 2007, o nmero de pedidos de
reservados pode ajudar a evitar solicitaes infrutferas. informao caiu de 10.704 para
7.739, uma queda de 42%.
4. Elogio pblico e crtica reservada: Os defensores da
liberdade de informao devem assegurar que os A provncia do leste canadense de
incentivos transparncia sejam consideravelmente Nova Scotia aumentou as suas taxas
suficientes para dissuadir o sigilo. A cobertura da mdia de $5 para $25, em 2002, com o
sobre a promoo da transparncia desempenha um resultado que as solicitaes caram
papel fundamental nesse sentido. Defensores e ativistas em cerca de um quarto nos anos
tambm devem se esforar para evitar a crtica seguintes. Sob a presso de ativistas,
excessiva a servidores pblicos e at mesmo elogi-los o novo governo baixou novamente a
quando houver esforos evidentes, no sentido de taxa para $5, em 2009.
aprimorar os sistemas de transparncia.
A tendncia reduzir ou eliminar as
5. Promoo dos administradores da liberdade de taxas. Em uma reforma de 2010, a
informao e proteo de denunciantes: Os dilemas Austrlia eliminou a sua taxa de $30.
associados com divulgaes sensveis poderiam ser
resolvidos caso os administradores da liberdade de Falando sobre taxas, o especialista
informao se beneficiassem de protees mais amplas, e ativista canadense Ken Rubin
atravs de posio hierrquica oficial mais alta dentro enfatiza que
dos rgos pblicos, leis robustas de proteo a objetivo colocar mais barreiras diante
denunciantes, oramentos protegidos para a gesto da das pessoas que desejam ter acesso a
liberdade de informao ou submetendo-os a uma registros pelos quais elas j pagaram
autoridade central, tal como um comissrio de
informaes ao invs de um superior dentro do rgo.
Os incentivos e os mdulos de treinamento so
necessrios para formar especialistas de carreira na lei de acesso informao.

6. Os testes de interesse pblico e os testes de danos so cruciais para evitar que informaes
politicamente sensveis sejam indevidamente classificadas. As excees devem ser revistas, para torn-
las mais claras e mais especficas.

7. Sanes complementando incentivos: Servidores pblicos so processados por divulgao indevida


de informaes, mas, na maioria dos pases, raramente ou praticamente nunca so processados por
negar informaes. At onde os principais especialistas sabem, nenhum servidor pblico dos EUA ou

apresentando na 1st Global Conference on Transparency Research (2011).


http://spaa.newark.rutgers.edu/images/stories/documents/Transparency_Research_Conference/Papers/M
artin_Kate.pdf

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do Canad foi processado pela reteno ilegal ou destruio de informaes.1 Sanes graduais devem
ser consideradas, e as polticas de sano devem ser revistas, em um amplo sentido. As sanes em
alguns pases, como a ndia, parecem estar funcionando.2

2. O Dilema Administrativo

O dilema administrativo primrio consiste em volumes impressionantes de trabalho relacionado


informao pblica. Os desafios podem ser descomunais: na ndia os cidados deram entrada em cerca
de dois milhes de solicitaes, nos primeiros dois anos e meio subsequentes promulgao da lei de
acesso informao.3

O acmulo de pedidos pendentes leva a atrasos no fornecimento das informaes aos solicitantes e
prejudica a utilidade dos sistemas de acesso informao pblica. De acordo com alguns
especialistas, a tecnologia agravou o problema.4 Da mesma maneira, especialistas insistem que a culpa
do acmulo se deve, em parte, a sistemas de processamento de informao antiquados e
desarticulados, em contraste com o nmero de solicitaes.

Com frequncia, as informaes e os registros esto defasados ou no existem enquanto governos no


conseguem otimizar e integrar, de forma adequada, os seus sistemas. Eles carecem de sistema de
busca e-mails e registros de acesso. E algumas jurisdies ainda no avanaram nas legislaes
relacionadas, tais como leis de direito privacidade e leis de arquivo, para garantir a organizao e as
protees adequadas.

Sem um banco de dados online passvel de pesquisa,


pedidos de informao similares ou idnticos podem
A usuria da lei de acesso dos EUA
ocorrer, reduzindo a eficincia do sistema de acesso
Anne Weissman relata como
informao. O grande entusiasmo do movimento de dados
apresentou uma solicitao para um
abertos uma caracterstica de avanos recentes na
lote de documentos composto por
liberdade de informao. Mas a reclamao comum,
centenas de pginas. Aps discutir
associada com as iniciativas governamentais de dados
suas necessidades com o
abertos, que eles liberam informaes que j esto
administrador, ficou claro que
facilmente disponveis atravs de outras fontes.5
Weissman s solicitou a primeira
pgina de cada lote de documentos.
Outros problemas relacionados incluem a falha em delegar,
Uma boa comunicao economizou
de forma adequada, a responsabilidade para lidar com
dezenas de horas, para a satisfao
pedidos de informao dentro dos rgos pblicos e a falta
mtua de ambas as partes.
de comunicao entre departamentos para atender as
necessidades dos solicitantes.

1
Entrevistas com o Diretor da American Bar Association, Thomas Susman, 10 de outubro de 2010;
David Sobel, Consultor Principal da Electronic Frontier Foundation, 12 de junho de 2011; e Ross
Hodgins, Consultor Especial do Superintendente Assistente, Gabinete do Comissrio de Informaes do
Canad, 12 de junho de 2011.
2
Entrevista com Toby Mendel, 14 de junho de 2011.
3
to
-933.
4
Entrevista com o entusiasta da lei de acesso norte-americana David Sobel, Consultor Principal da
Electronic Frontier Foundation, 11 de junho de 2011. Sobel reclama que seguir a trilha de e-mails
fornecida em resposta s solicitaes especialmente difcil e enfatiza que os sistemas de e-mail com
capacidade de busca no esto disponveis em alguns departamentos. Quando fez uma solicitao de
acesso a e-mails para o Departamento de Justia, por exemplo, eles responderam que os e-mails s
poderiam ser pesquisados pelos ttulos, deixando a Sobel a misso de descobrir quais seriam os
possveis ttulos.
5
Entrevista com o Diretor da American Bar Association Thomas Sussman, 10 de outubro de 2010.

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Frequentemente os dilemas administrativos esto relacionados com a falta de recursos. Recursos


suficientes so fundamentais para a formao e treinamento de administradores do acesso
informao e o fornecimento da infraestrutura de arquivos e informaes necessria para lidar com as
solicitaes e reclamaes. Manter uma equipe representa ainda um problema adicional.1 Conforme
abordado anteriormente, tornar a administrao do acesso informao uma carreira profissional
dentro do servio pblico pode ajudar a abordar essa questo.

Alguns pases cobram taxas para subsidiar processos de acesso. Enquanto cobrar taxas de busca por
informao ainda relativamente comum em pases desenvolvidos, as taxas tiveram um efeito
comprovadamente prejudicial no uso das leis (veja o painel lateral). Ao mesmo tempo, medida que
elas desencorajam a divulgao, as taxas tambm tendem a ressarcir uma quantidade insignificante
dos custos totais das leis de liberdade de informao.

Os dilemas administrativos, assim como os polticos, tambm tm a ver com uma tendncia no sentido

atrasos (um ndice de indeferimento de facto) e negativas formais ao acesso tende a ignorar os
problemas sistmicos e os obstculos baseados no processo, no sentido de uma maior conformidade.2

Finalmente, uma das reclamaes mais comuns dentro da literatura sobre a conformidade liberdade
de informao so as relaes antagnicas que tendem a se desenvolver entre os solicitantes e os
administradores do acesso informao. Frequentemente, os servidores pblicos que lidam com as
solicitaes parecem relutantes a conversar com os solicitantes sobre as suas necessidades de
informao e suas atitudes, com frequncia, geram ressentimentos.

Solues Possveis para o Dilema Administrativo:

1. Comunicao com os solicitantes sobre suas necessidades, antes de receber um protocolo oficial.
Muitas leis incorporam uma obrigao de ajudar o cidado, a qual deve ser integrada nas reformas,
caso ainda no exista.

2. Investir em sistemas de registro e informaes, atravs de fundos governamentais ou atravs de


parcerias com organizaes no governamentais: especialmente fundamental o desenvolvimento de
sistemas atravs dos quais as solicitaes possam ser registradas eletronicamente, o que previne
queixas de pedidos de informao que nunca foram recebidos.

3. Incorporar a liberdade de informao como uma medida de desempenho de agncias e servidores


pblicos:3 O desempenho no cumprimento de solues para o acesso deveria ser medido tanto no
nvel individual quanto no nvel da agncia no sentido de revelar eficincias potenciais.

4. Divulgao proativa e registros de acesso: Uma das solues mais comuns propostas para lidar com
o volume de solicitaes incentivar uma maior divulgao proativa. Uma divulgao proativa pode
tomar a forma de links para as informaes publicadas diretamente em sites ou registros de acesso
pesquisveis, detalhando as informaes que j foram liberadas em uma base de dados centralizada ou
publicadas em sites de agncias governamentais.

Pesquisa Transparente (2011).


http://spaa.newark.rutgers.edu/images/stories/documents/Transparency_Research_Conference/Papers/Vil
leneuve_Josee.pdf
2
Entrevista com o Dr. Alasdair Roberts, 14 de maio de 2011.
3

Internacional de Comissrio de Informao (2007).

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5. Intermediao: Ao tratar do problema da carga de trabalho administrativo e da questo dos


solicitantes incapazes de formular solicitaes efetivas e comunicar suas necessidades para
administradores indispostos, a intermediao pode ser uma das inovaes mais eficientes da liberdade
de informao. Organizaes No Governamentais especializadas em tcnicas de divulgao1
ampliaram seus papis de intermediao.2 Talvez o melhor exemplo seja a organizao My Society3
com a sua ferramenta baseada na internet whatdotheyknow.com. Aqui, os cidados podem fazer
solicitaes e contar com o apoio da My Society na intermediao do processo de divulgao. A
organizao chilena Acceso Inteligente4 reflete uma iniciativa similar. Essas plataformas baseadas na
internet tambm permitem que os cidados faam buscas de informaes previamente divulgadas.

6. Auditorias maior conformidade e identificar


reas nas quais as agncias precisam de ajuda. Desenvolvidos na forma de auditorias governamentais5
ou avaliaes externas por organizaes no governamentais,6 esses boletins utilizam indicadores
quantitativos, tais como a porcentagem do total de solicitaes que foram recusadas ou atendidas
dentro dos prazos estabelecidos. Eles tambm podem usar mtodos qualitativos, como acompanhar
casos de estudos para analisar as reclamaes dos solicitantes e as recusas e atrasos sistemticos. Por
causa dos recursos necessrios para avaliar todas as entidades governamentais, um mtodo de
amostragem pode ser mais apropriado. Pode valer a pena considerar um mtodo em que as entidades
so avisadas com antecedncia das futuras avaliaes, fornecendo incentivos para atender s
avaliaes de conformidade liberdade de informao. Entretanto, caso sejam feitos por um rgo de
superviso governamental, esses boletins podem gerar ressentimentos dentro da administrao.

7. As colaboraes ONG-governo: Acordos formais ou informais entre organizaes no governamentais


e governos podem ajudar a abordar questes de conformidade, particularmente em pases onde os
recursos so limitados e doadores podem querer dar suporte aos esforos colaborativos. A colaborao
informal entre a agncia supervisora do Chile, o Consejo para la Transparencia, e a ONG Proacceso 7
fornece um exemplo a ser seguido.8

3. O Dilema do Solicitante

As leis de liberdade de Informao foram projetadas para satisfazer as necessidades dos cidados por
9
sobre o

1
Para obter mais informaes sobre as estratgias para promover divulgaes, veja, David Cuillier e
Charles Davis, The Art of Access: Strategies for Acquiring Public Records (Washington, D.C: CQ Press,
2010).
2
Entrevista, Fabrizio Scrollini, 14 de junho de 2011.
3
Veja, por exemplo, o site, http://whatdotheyknow.com.
4
http://www.accesointeligente.org/
5
Em 2009-10, o processo Canadian Report Card cobriu 88% de todas as solicitaes em 24
instituies. Dessas, 11 foram bem executadas e 13 ficaram abaixo da mdia ou ainda pior. Veja, por
exemplo, o carto de relatrio do Canad, Out of Time, publicado pelo Gabinete do Comissrio de
Informaes ou veja as mais ltimas do carto de relatrio em http://www.oic-ci.gc.ca/eng/med-roo-sal-
med_nr-cp_2010_5.aspx
6
Veja, por exemplo, Open Society Justice Initiative, Transparency & Silence: A Survey of Access to
Information Laws and Practices in Fourteen Countries, ed. Helen Darbishire, Justice in action series
(New York: Open Society Institute, 2006),
www.soros.org/initiatives/justice/focus/.../transparency_20060928.
7
http://www.proacceso.cl/
8
Veja, p. 29, 1. Centro de Archivos y Acceso a la Informacin Pblica, coordenado por Edison Lanza,
Venciendo la Cultura del Secreto en siete pases de Amrica Latina (Montevideo, 2011),
http://www.cainfo.org.uy/
9
Veja, p.11 Steven Price, A Window on Government or Curtains Drawn? (New Zealand Centre for Public
Law, Victoria University of Wellington, Occasional Paper 17 de novembro de 2005).

14
Estudos em Liberdade de Informao

processo. Caso os objetivos das leis de acesso sejam atendidos e os recursos pblicos sejam investidos
de forma sensata na implantao dessas medidas, essa reao deve mudar.

As crticas dos ativistas do direito informao, com relao legislao de divulgao, so bem
conhecidas; a maior parte da literatura sobre conformidade escrita por defensores. Mas os
solicitantes tambm devem partilhar parte da culpa pelo fracasso de polticas de acesso. A queixa mais
comum sobre os solicitantes que eles no fazem a lio de casa. Eles fazem solicitaes
ambivalentes ou excessivamente amplas. Esse tipo de solicitao seria mais ou menos assim:

Todos os documentos relacionados com Y, incluindo e-mails (e e-mails apagados),


minutas, instrues, memorandos, rascunhos, correspondncias, relatrios, lembretes,
anotaes de arquivo, documentos de Gabinete e de comits de gabinete.

Ainda mais problemtico que os solicitantes podem fazer as mesmas solicitaes a vrias agncias
para encontrar as informaes que procuram. Investir na tecnologia certa, como os sistemas de busca
Zoom e SiSi, do Mxico 1, podem ajudar a resolver o problema de solicitaes em duplicidade.

Como seria inadequado estabelecer limites no escopo de um pedido, os sistemas devem funcionar
educando os solicitantes sobre o trabalho em torno de cumprir as obrigaes de divulgao: da
localizao e reunio das informaes separao do material protegido e disponibilizao ao pblico.

A tendncia de solicitantes emitirem pedidos de informao excessivamente amplos uma resposta


suposio de que os administradores de liberdade de informao procuraro interpretar as solicitaes
de forma muito restrita. preciso uma abordagem mais aberta para dialogar com os solicitantes.

Uma questo final est relacionada ao no reconhecimento e recebimento de solicitaes ou recursos.


No Uruguai e no Equador, por exemplo, frequentemente os solicitantes so informados que suas
peties nunca foram recebidas.2 E quando eles obtm informaes, geralmente so incompletas.

Solues Possveis para os Dilemas do Solicitante

1. Educando cidados: Alm da soluo abordada na seo anterior usando intermediadores para
navegar pelo processo de divulgao em nome do cidado h a necessidade de envolver iniciativas
educacionais para ensinar os solicitantes sobre o protocolo, fornecendo guias rpidos, cursos ou

governo a respeito de solicitaes.

2. Processamento preferencial de pedidos de informao: Os EUA e a Nova Zelndia, entre outros


pases, estabeleceram o processamento preferencial de pedidos de informao para diferentes tipos de
cidados. Nos EUA, por exemplo, a lei de acesso (FOIA) atribui uma prioridade especial a profissionais
da mdia, como tambm queles pedidos associados com iniciativas cientficas e educacionais,
evitando taxas de pesquisa para as solicitaes.

3. Solicitao de registros: Embora os cidados possam solicitar as informaes de vrias maneiras,


incluindo por telefone, e-mail, formulrios on-line, pessoalmente e por fax, importante ter sistemas

1
Veja, www.ifai.org.mx
2
Veja, Centro de Archivos y Acceso a la Informacin Pblica, coordinado por Edison Lanza, Venciendo
la Cultura del Secreto: Obstculos en la implementacin de polticas y normas de acceso a la
informacin pblica en siete pases de Amrica Latina (Montevideo, 2011), http://www.cainfo.org.uy/

15
Estudos em Liberdade de Informao

instalados que forneam o registro de solicitaes ou recursos. Um registro garante que as agncias
no possam facilmente dizer aos solicitantes que seus pedidos nunca foram recebidos, assim como
ajuda os cidados a comprovarem que suas solicitaes foram respondidas de forma incompleta ou que
as informaes foram consideradas inexistentes. Os solicitantes tambm devem ser incentivados a
manter um registro datado de suas solicitaes, tais como uma mensagem de e-mail num provedor
privado dirigida ao rgo governamental em questo.

4. Os Dilemas dos rgos de Superviso

A superviso assegura que as leis de acesso funcionem adequadamente1 e encorajam o reconhecimento


da transparncia como prioridade. Embora os modelos de superviso hbridos estejam se tornando cada
vez mais comuns, trs tipos principais de modelos de superviso so os mais preponderantes:
2

mar decises
vinculantes

Todos os trs modelos de aplicao enfrentam problemas de acmulo, o mesmo que ocorre em outras
agncias governamentais. Os sistemas baseados em tribunais levam muito tempo para resolver queixas
e podem ser proibitivamente onerosos. Em sistemas que dependem de reviso judicial, ativistas do
direito informao reclamam que geralmente os juzes no esto familiarizados com a legislao e
precedentes sobre liberdade de informao, especialmente em pases com leis mais novas. A reviso
judicial baseada em tribunais foi amplamente condenada por defensores da liberdade de informao
como mtodo de recurso em primeira instncia. Os debates atuais giram em torno de qual dos dois
sistemas, comisses de informao com carter consultivo ou vinculante,3 funciona melhor; e se h
espao para outras inovaes.

Poder de Tomada de Deciso Consultivo ou Vinculante?

Os ativistas e especialistas em liberdade de informao mais experientes recomendam o modelo


vinculante de comissrio de informao por vrios motivos. Primeiro, enquanto a persuaso
tipicamente tudo que necessrio para resolver conflitos de divulgao, o poder de coero fornece
mais incentivos para a divulgao, especialmente em pases onde os oficiais do governo no agem
necessariam
4
Em suma, o modelo vinculante de comissrio de informao pode ser mais adequado a pases
onde a observao da lei mais formal, onde o Estado de Direito democrtico ainda no est
consolidado e onde as burocracias so fracas ou politizadas. O comissrio vinculante pode servir para
criar precedente, regulamentar a lei, organizar treinamentos e educar o pblico, entre outras funes.

1
Uma grande parte desta seo foi baseada em um relatrio de 2009 de Laura Neuman: Enforcement
Models: Content and Context, Access to Information Working Paper Series (Washington, D.C.: World
Bank Institute, 2009).
2
Os sistemas, nos quais os apelos podem ser feitos para outra entidade, pela primeira vez, tal como
um controller geral, antes de serem levados aos tribunais, representam um sistema hbrido que
considera abaixo do ideal.
3

ouvidorias.
4
Entrevista com Karina Banfi da Aliana Regional para a Liberdade de Expresso e Informao
(Amrica Latina), 6 de junho de 2011.

16
Estudos em Liberdade de Informao

Seja qual for o modelo escolhido, geralmente se


recomenda que as comisses sejam compostas Reforma na Austrlia
por, pelo menos, trs comissrios para
salvaguardar sua independncia em relao aos Aps quase trs dcadas em operao, em 2010
polticos, aumentar a objetividade das decises e as leis de acesso australianas receberam reformas
lidar com grandes volumes de trabalho.1 Os de fortalecimento, tanto no nvel federal como em
especialistas do direito informao expressam quatro jurisdies. Entre outros aprimoramentos,
preocupao sobre o processo de indicao do a nova reforma inclui:
comissrio.2 Selecionar candidatos burocrticos
pode levar a vnculos politizados dentro da Penalidades mais brandas e uma maior
administrao do governo ou mtodo mais proteo para as divulgaes ilegais feitas em
discreto de execuo. Na anlise do papel de boa f.
comissrios na Esccia, Sua, Alemanha e Eliminao da taxa de $30
ndia, Sarah Holsten observa que o Comissrio Tornando as primeiras cinco horas de pesquisa
Escocs, Kevin Dunion, mais ativista em gratuitas para jornalistas e organizaes sem
comparao com os outros. Antes de se tornar fins lucrativos e a primeira hora gratuita para
comissrio, Dunion trabalhou como defensor no todos os outros solicitantes.
setor no governamental. Proteo para denunciantes
Uma nova declarao d
Uma preocupao relacionada a transparncia o reconhecimento de que as informaes
relativa dos processos de indicao. Embora os retidas pelo Governo devem ser geridas para
candidatos sejam corretamente aprovados por propsitos pblicos e so um recurso
uma maioria qualificada no parlamento, a sua
indicao por lderes tipicamente um processo Um esquema ampliado de publicao proativa
difcil de escapar da influncia poltica. Foi Manuteno obrigatria de registros de
sugerido que painis compostos por autoridades divulgao
de dentro e fora do governo talvez fossem uma Excees reformuladas para dar nfase ao
opo melhor. interesse pblico
Reduo do prazo de acesso a arquivos de 30
A eficcia dos comissrios de informao recebe para 20 anos
cada vez mais ateno devido ao grande volume Integrao de novas tecnologias no processo
de recursos que requerem. A tendncia tem sido de acesso informao
comissrios de informao relatando sobre suas Integrao da Lei de Acesso Informao e
prprias atividades, detalhando que porcentagem Lei de Direito Privacidade
de reclamaes ou apelaes eles resolveram, Reforo do papel do comissrio de
quanto tempo cada um utilizou e o total de informaes: investigao de queixas sobre a
pedidos pendentes. Entrevistando-se integrantes gesto do acesso, reviso de mrito de
de comisses de informao em vrios pases, decises de recusa de acesso, publicao de
ficou claro que os rgos de superviso esto, at diretrizes de liberdade de informao e
certo ponto, preterindo as reclamaes mais garantia de consultoria ao governo para uma
complexas, no sentido de elevar suas taxas de poltica de informaes
eficincia. Essa uma questo que requer uma
anlise mais aprofundada.

Seja qual forem os desafios enfrentados pelas comisses de informaes ou suas equivalentes, os
modelos vinculantes de superviso saem ganhando.

1
A lei modelo interamericana sobre o acesso informao pblica (Organizao dos Estados
Americanos) recomenda, pelo menos, trs comissrios. Veja o Captulo VI (55:1). Disponvel em:
http://www.oas.org/dil/access_to_information_model_law.htm
2
Entrevista com o especialista em liberdade de informao, Dr. Alasdair Roberts, 14 de maio de 2011.

17
Estudos em Liberdade de Informao

OGIS e Reformas do Presidente Obama em 2009


A experincia de vrios pases, incluindo a
Esccia, o Mxico, a ndia e o Chile, mostra
O Office of Government Information Services
que agncias vinculantes de superviso podem
(OGIS) foi fundado na reforma de 2007 e recebeu
fazer muito mais para promover a causa da
fundos aproximadamente 1,5 milho de
abertura. Seu poder lhes d uma maior
dlares em 2009. Suas metas declaradas so:
importncia e autoridade. E apesar de pases
como o Mxico e a Esccia raramente tomarem
restar servios para mediar disputas entre
decises vinculantes, os efeitos dissuasivos
solicitantes sob a Lei de Acesso e as agncias dos poderes coercitivos influenciam o sucesso
federais
de seus esforos de persuaso. Por outro lado,
sanes administrativas so regularmente
agncias administrativas submetidas Lei utilizadas por comissrios de informao
indianos e, segundo consta, tendem a
poltica
funcionar.1
administrativa para o Congresso e o Presidente.
Curiosamente, Sarah Holsten observa que a
O pioneiro Thomas Susman chama as reformas mdia tambm parece ter um interesse maior
nas decises dos comissrios de informao do
importante desenvolvimento da lei dos EUA desde que nas atividades de comissrios consultivos,
divulgando mais a lei ao pblico mais um
tambm obrigou as agncias a criarem relaes
ponto a favor do comissrio de informaes
pblicas, treinados pelo OGIS. vinculante.2
No seu primeiro ano, o OGIS tratou de 391
Outros argumentam que as agncias de
casos: 83 resultaram em disputas e quatro de
superviso com poderes vinculantes tendem a
cada cinco casos foram resolvidos. Cerca de 15 a
fomentar relaes antagnicas; elas so vistas
20% dos solicitantes so da mdia. Em meados de
como policiais, ao invs de mediadoras. Onde
2011, no havia nenhum pedido pendente e mais
as decises dos comissrios de informao
de 700 casos haviam sido aceitos, de acordo com
podem ser contestadas por cortes ou tribunais,
a Diretora Miriam Nesbitt. Considerando-se o seu
decises controversas geralmente terminam
oramento e os sete membros da equipe e o
em casos judiciais longos e onerosos.
nmero total de solicitaes de acesso
(aproximadamente 600 mil em 2010) o alcance
Apesar disso, as experincias histricas do
do OGIS bem restrito. O vnculo com o
Canad e da Austrlia, entre outras, sugerem
Departamento de Justia pode ser outra limitao.
que o poder de recomendar possa perder a sua
efetividade com o tempo e mais contingente
Enquanto o foco da administrao Obama
com relao a fatores como liderana poltica.
uma divulgao proativa e iniciativas de dados
As recomendaes de comissrios de
informao podem cair por terra, quando os
especialistas dos EUA acreditam que o alicerce da
lderes estiverem indispostos com relao
divulgao, a Lei de Liberdade de Informao,
abertura. E s porque rgos de superviso
est desgastado, fragmentado e precisando de
recomendatrios no podem legalmente forar
uma reforma geral.
a divulgao no significa que eles deixaro de
ser vistos como adversrios. A busca de
estratgias de constrangimento simblico, como atribuio de notas de conformidade, pode gerar
ressentimentos. Aps 2010,3 a Austrlia abandonou o modelo de superviso consultivo, a favor do
modelo de deciso vinculante (veja o painel lateral da pgina anterior).

1
Federal e comisses dentro dos estados. Entrevista com Toby Mendel, 13 de junho de 2011.
2
Sarah Holden, Some Insight into Oversight, p.27.
3
Veja a Australian Commissioner Information Act, 2010 em http://www.oaic.gov.au/foi-
portal/about_foi.html#reforms.

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Estudos em Liberdade de Informao

Solues Possveis para rgos de Superviso:

1. Garantir a independncia e o profissionalismo dos comissrios: Conforme abordado acima, trs


comissrios ou mais podem ser desejveis para assegurar a independncia, objetividade e criatividade;
e um processo seletivo transparente, baseado em painel, pode ajudar os governos a obterem os
candidatos mais qualificados. Os comissrios de informao ou seus equivalentes tambm devem ter
autoridade constitucional compatvel com sua importncia; no mnimo, eles devem ter cargos de
funcionrios do parlamento e buscar garantir autonomia oramentria ou autonomia constitucional,

2. Resolver Atrasos, atravs de um sistema de dois nveis: Agncias de superviso enfrentam atrasos
endmicos na resoluo de queixas e recursos e sofrem de um dficit de recursos persistente para
atender, de forma adequada, seus papis atribudos. Uma soluo fornecer melhores opes para a
resoluo de conflitos. Geralmente, os cidados que moram em um pas com comissrio de informao
so obrigados a submeter a sua solicitao negada a uma reviso interna, dentro da agncia que negou
a solicitao depois, no caso de uma resposta negativa, uma autoridade de superviso. Somente uma
deciso negativa (transmitida ou emitida pelo comissrio de informao) faz com que a opo judicial
se torne disponvel. A alternativa, que foi pioneira na Hungria,1 deixar os cidados escolherem entre a
reviso judicial por um tribunal ou submeterem a uma autoridade de superviso. Dependendo do pas,
as agncias de superviso podem ser mais convenientes do que o sistema de tribunal no obstante
atrasos e custam bem menos.

3. Mecanismos de Resoluo de Disputas: O comissrio de informao da Sua trata as reclamaes


atravs de um processo de resoluo de disputas individualizado. O processo consome tempo, mas
se compara favoravelmente com os rgos de superviso que emitem decises vinculantes. 2
Recentemente, os EUA implementaram o seu prprio mecanismo de resoluo de disputa, o Office of
Government Information Services (veja o quadro lateral da pgina anterior).

4. Criao de servidores de acesso informao ou um contato e fortalecer os vnculos com rgos de


superviso: Para melhorar a eficincia da liberdade de informao e reduzir os volumes de trabalho,
servidores de acesso devem ser apontados em cada rgo governamental. As agncias de superviso
devem treinar e estabelecer vnculos fortes com os funcionrios que trabalham com informaes. Outra
possibilidade conceder poder s agncias de superviso sobre os funcionrios da informao,
conferindo maior independncia aos gestores da liberdade de informao.

5. Controle sobre rgos de superviso: Nem todos os rgo de superviso se autoavaliam de forma
objetiva. Monitores externos devem analisar amostras aleatrias de reclamaes tratadas por
comissrios de informao, para comprovar a eficincia e preciso da autoavaliao. Comissrios de
informao tambm podem se beneficiar de revises externas, nas quais so mapeados procedimentos

1
De acordo com Huttl Tivadar, Diretor do Programa de Proteo de Dados e Liberdade de Informao
da Unio de Liberdade Civil da Hungria, assim que um processo tenha dado entrada no tribunal, os
solicitantes no podem impetrar recursos, junto ao ombudsman. Esse sistema idntico ao OGIS dos
EUA. Comunicao pessoal com Huttl Tivadar, 15 de junho de 2011.
2
De acordo com Sarah Holsten, o comissrio resolveu 70 recursos em 2010 e entre 2006 e 2008, em
mdia os recursos exigiram 45 horas para serem resolvidos (2006-08) ou uma mdia de 6 meses.
Esses nmeros se comparam favoravelmente com os do Comissrio Escocs (poder de tomar decises
vinculantes), que concluiu as reclamaes em 5,2 meses, em mdia.
Insight on Oversight: the Role of the Scottish and Swiss Information Commissioners in the

Conference on Transparency Research (2011). Disponvel em:


http://spaa.newark.rutgers.edu/images/stories/documents/Transparency_Research_Conference/Papers/H
olsen_Sarah.pdf

19
Estudos em Liberdade de Informao

(anlise de processo) e so registradas aes correlatas como um meio de revelar potenciais


eficincias.

6. Equipes multidisciplinares e contratao transparente: Especialistas em direito administram a


maioria dos rgos de superviso. No Mxico, quase a metade de todos os colaboradores so formados
em programas de direito.1 Mas um enfoque holstico aos dilemas da poltica para solicitantes e gestores
pblicos pode ajudar a criar novas eficincias. Especialistas em polticas pblicas, cientistas polticos,
psiclogos, gestores do setor privado, antroplogos e socilogos podem trazer contribuies valiosas, no
sentido de descobrir novas maneiras de gerar conformidade. Os processos de contratao devem ser
processualmente e substancialmente transparentes; o Mxico fornece um exemplo a ser seguido nesse
aspecto.

________________________

As quatro primeiras sees demonstram que, apesar dos dilemas da conformidade relacionados a
questes polticas, administrativas, do solicitante e de superviso serem numerosos, as solues
realmente existem. Algumas so obviamente mais exequveis do que outras. A busca por mais recursos
para investir em pessoal, treinamento e sistemas de informao e arquivos , naturalmente, motivada
amplamente por liderana e contexto. Mas tanto a liderana como os contextos podem ser moldados
atravs de reformas e escolhas institucionais, alm da mdia e do ativismo no-governamental. A seo
a seguir considera o contexto mais amplo para a conformidade.

5. Criar uma Ampla Pauta de Integridade para a Conformidade

A conformidade com a liberdade de informao e um sistema consistente de divulgao compartilham


de uma caracterstica comum: sistemas de integridade funcional, os quais incluem preocupaes
amplas para salvaguardar e reforar o Estado de Direito, uma mdia livre e independente e uma
competio poltica robusta as pr-condies das democracias vitais. A importncia desses fatores
no pode ser exagerada, uma vez que geralmente levam a uma sociedade civil proativa um marco de
sucesso das polticas de liberdade de informao.

Os sistemas de integridade fortes no so apenas subprodutos das tradies culturais. Eles so


cultivados atravs de reforma de liderana. A seo a seguir aborda sucintamente os trs componentes
de sistemas de integridade fortes que sustentam a eficcia das leis FOI: a mdia, a competio poltica
e reformas polticas progressivas.

Gerando Apoio para a Liberdade de Informao atravs de uma Mdia Livre e Independente

Uma mdia saudvel busca os melhores interesses da imprensa e do pblico, elevando o ativismo at o
domnio pblico, denunciando incurses contra o Estado de Direito e fornecendo incentivos para
servidores pblicos apoiarem e agirem em conformidade com as reformas de abertura.2 Estudos
empricos sugerem que uma maior cobertura miditica sobre o direito informao est associada a
leis de liberdade de informao mais consistentes.3 As leis de acesso beneficiam a mdia ao:

1
Instituto Federal de Acesso Informa

Diretor de Coordenao e Avaliao da Administrao Pblica Federal (IFAI), Mxico.


2
Para uma anlise exte

(Washington, D.C.: World Bank Institute, 2011), disponvel:


http://www.palermo.edu/cele/pdf/ATIandMedia.pdfhttp://www.palermo.edu/cele/pdf/ATIandMedia.pdf;
ou para uma verso similar em ingls, veja http://www.palermo.edu/cele/pdf/ATIandMedia.pdf
3
-to-Know in Latin
http://freedominfo.org/features/20090619.htm

20
Estudos em Liberdade de Informao

Ajudar a mdia a afirmar seus direitos em relao ao governo. As leis de acesso podem ser
usadas como pedra fundamental para uma maior proteo para a imprensa.
Melhorar a qualidade das notcias e do jornalismo investigativo, permitindo que as empresas de
mdia atraiam mais clientes e ganhem uma maior confiana do pblico. A boa informao
uma vantagem competitiva.
Permitir que os profissionais de mdia se defendam contra acusaes de calnia e difamao,
garantindo que informao precisa esteja sendo usada.
Multiplicar as fontes governamentais: a ameaa de usar as leis de acesso pode fazer com que
os servidores liberem as informaes.
Ajudar a defender os direitos de cidados e salvaguardar a integridade institucional.
Revelar como o governo est gastando recursos pblicos com propaganda miditica.

O interesse da mdia na liberdade de informao tem muito a mais ver com compromissos editoriais
com a abertura e transparncia. O apoio de proprietrios e editores deve ser cultivado, os jornalistas
devem receber treinamento sobre os benefcios das leis e como us-las e incentivos, tais como
concursos para jornalistas que usam informao pblica, de forma a promover o interesse da mdia na
legislao.1 Democratizar a imprensa atravs de reforma tambm pode ser necessrio para promover
um maior interesse nas leis de acesso; pesquisa sugere uma associao entre os nveis de concentrao
de propriedade e apoio a legislaes de acesso: quanto maior for a concentrao de propriedade de
mdia, menor a probabilidade de que veculos de comunicao venham a apoiar a leis de liberdade de
informao.2

Gerando Apoio Liberdade de Informao Atravs da Concorrncia Poltica

A concorrncia poltica equilibrada tambm protege a mdia da captura e abuso polticos. Um sistema
partidrio onde os candidatos lutem para ganhar o favorecimento da mdia tem uma menor
probabilidade de resultar no uso arbitrrio de recursos ou regulamentos para criar monoplios de
mdia e manipular a cobertura e em violaes contra a liberdade de expresso.

A competio poltica saudvel a base de um bom governo; ela assegura que os polticos tomem
cuidado com a maneira pela qual so observados, incentivando-os a cultivar imagens de probidade em
prol do Estado de Direito, incentivando o profissionalismo no governo e promovendo a transparncia.
Uma anlise histrica de pases com regimes consolidados de acesso informao esclarece que
reformas de implantao e conformidade tipicamente refletem tendncias no equilbrio dos poderes
legislativo-executivo. medida que o poder se torna mais concentrado, o apoio transparncia diminui
e os sistemas falham; quando a competio poltica equilibrada, o suporte poltico transparncia
tende a florescer.3 A Hungria nos d um exemplo atual. At meados de junho de 2011, o partido
governista tinha quase dois teros dos assentos do parlamento e, at a redao deste relatrio, o
Primeiro-Ministro apresentava um projeto de lei para eliminar o ombudsman de informao e substitu-
lo por uma agncia de superviso administrativa menos independente.4

Gerando Apoio para a Liberdade de Informao atravs de uma Reforma Poltica Sistemtica

1
O Knight Center for Journalism in the Americas oferece curso gratuitos para jornalistas sobre o uso
das leis FOI, assim como outras organizaes internacionais.
2
Veja, p. 328, Greg Michener, A Derrota do Sigilo: Explicando osurgimento de um Forte Acesso s Leis
de Informao na Amrica Latina, Dissertao No Publicada (Austin, TX: The University of Texas at
Austin, 2010), http://gregmichener.com/Dissertation.html. Futuro livro da Cambridge University Press
(2012).
3
Ibid.
4
Comunicao pessoal, Adam Foldes, Diretor-Executivo da Transparency International, Hungria.

21
Estudos em Liberdade de Informao

As comparaes transnacionais sugerem que o surgimento de sistemas de integridade fortes e leis de


acesso igualmente fortes pode ser mais efetivo atravs de certas reformas institucionais, incluindo
reformas eleitorais para reforar competio partidria, reformas judiciais e no servio pblico para
garantir uma maior independncia da influncia poltica, assim como reforma dos sistemas de gesto
de informaes e arquivos para aprimorar a eficincia das leis de acesso. Aqui, eu limito a discusso
concorrncia partidria e s reformas no servio pblico.

Conforme explicado anteriormente, a concorrncia poltica equilibrada beneficia a reforma pela


liberdade de informao e a prestao de contas governamental, em termos gerais. A pesquisa mostrou
que as legislativos minoritrios esto associadas a leis e reformas mais fortes.1 Todas as reformas
importantes da U.S. FOIA (lei de acesso informao norte-americana) ocorreram sob governos no
majoritrios, o mesmo no caso de sucesso no Mxico desde 2001 e na importante reforma de 2010 na
Austrlia, entre outros exemplos. Por outro lado, pases com competio fragmentada ou partidos
dominantes tiveram muito mais dificuldade para aprovar leis e reformas consistentes.2

O sistema eleitoral adotado por um pas pode formar a dinmica da competio partidria e, por sua
vez, a integridade das leis de liberdade de informao. Mxico, Nova Zelndia e Esccia receberam
elogios considerveis por suas polticas de acesso, e todos os trs pases adotaram sistemas eleitorais
de Representao Proporcional Mista (RPM) nos anos 80 e 90. Frequentemente, a RPM resulta em
governos minoritrios e combina a representatividade superior dos Sistemas de Representao
Proporcional tais como aqueles encontrados na Europa com sistemas eleitorais majoritrios (ou
pluralistas), como aqueles do Canad e dos EUA, que tendem a fomentar fortes vnculos entre
representantes eleitos e eleitores, encorajando a prestao de contas.

As reformas do servio pblico tambm podem profissionalizar e despolitizar a operao de leis de


acesso. As reformas na Nova Zelndia estabeleceram uma Comisso de Servios Estatais que indica
-
comparao com pases onde os ministros ou secretrios de estado so indicados com base em
clculos polticos, o sistema da Nova Zelndia, at certo ponto, parece despolitizar a liberdade de
informao.3

Uma segunda considerao sobrepor uma maior transparncia na burocracia, em outras palavras,
gerar operaes mais transparentes de todas as formas: dos procedimentos publicao proativa de
comunicaes e documentos, divulgando posio, nomes de cargos, nmeros de telefone, e-mails e
incentivando investigaes individuais e uma maior acessibilidade aos servidores pblicos.

Uma considerao final para a reforma poltica sistmica universalizar os padres legais em todas as
jurisdies sub-nacionais da liberdade de informao. Foi sugerido que pases com sistemas polticos
unitaristas podem se adequar melhor a leis nacionais de acesso do que sistemas federais mais
descentralizados,4 uma vez que o ltimo desfruta de maior autonomia. Em sistemas federais, incorporar
garantias de transparncia na constituio, como fez o Mxico em 2007, pode ajudar a universalizar os
padres ao longo do tempo, especialmente quando acompanhadas de regulamentao estabelecendo
padres bsicos para leis de acesso em todos os nveis de governo.

1
Ibid.
2
-Setting Theory of Freedom of Information

de Transparncia (2011), http://gregmichener.com/Michener-1st_Global_Transparency_Conference-


Toward_a_Theory_of_FOI_Reform.pdf.
3
Veja, Annette King, Palestra apresentada na 5 Conferncia Internacional de Comissrios de
Informao, Wellington, Nova Zelndia, 2007,
http://www.icic2007.org.nz/icic2007_papers_complete.pdf; Entrevista com Andrew Ecclestone, 10 de
junho de 2011.
4
Entrevista, Fabrizio Scrollini, 14 de junho de 2011.

22
Estudos em Liberdade de Informao

Enquanto reformas polticas sistmicas so tipicamente difceis de realizar no curto prazo, no longo
prazo vale a pena questionar como mudanas institucionais podem gerar o tipo de ambiente no qual
leis de acesso prosperam. Claramente, essas questes se beneficiariam de uma pesquisa mais ampla.

Concluso

Este relatrio abordou os dilemas e solues para conformidade com as leis de acesso informao
pblica, analisando cada protagonista principal do processo: polticos, administradores, solicitantes e
rgos de superviso. Apesar de no entrar em detalhes, o relatrio chega a algumas concluses teis.

Primeiro, dar proeminncia, importncia e uso a leis de acesso na sociedade uma prioridade para
garantir maior conformidade. O objetivo dos defensores da liberdade de informao deveria ser buscar

legislao de acesso. Atravs desta a

Segundo, os lderes deveriam receber ateno especial, uma vez que seu apoio s leis de acesso tem
um enorme efeito cascata para a conformidade burocrtica. Quando o chefe de estado e os ministros
apiam a divulgao e as culturas de abertura, mais provvel que os servidores de baixo escalo
tornem a abertura a regra e o sigilo a exceo. Por outro lado, os gestores indispostos determinaro o
tom para a sua equipe, tornando o acesso informao mais difcil e os servidores pblicos menos
prestativos.

Liderana pode assegurar os recursos necessrios para sustentar os trs componentes principais das
leis de acesso: educao e treinamento, sistemas de gesto de informaes e arquivos, e pessoal. Mas,
para convencer os lderes a apoiar as leis de acesso, o desafio para os defensores e comissrios de
informao comprovar o valor dessas medidas, em termos concretos quantitativamente e
qualitativamente especialmente em termos monetrios.

Os defensores podem pensar em novas maneiras de analisar pedidos de informao de cidados ou


investigaes miditicas baseadas na lei, no sentido de apurar, e ento publicar, como as investigaes
revelam desperdcio, ineficincia e corrupo e quanto dinheiro se economiza. Acompanhar essas
revelaes para analisar as medidas de reparao tomadas como resultado da referidas investigaes
tambm pode destacar o mrito das leis de transparncia.

As leis de liberdade de informao representam um meio para um fim; que um governo aberto.
Enquanto podemos reclamar a respeito da eficincia das leis de acesso, as informaes que os
cidados precisam esto muito mais disponveis hoje do que h vinte ou at dez anos, graas, em
parte, aos aprimoramentos na gesto de informaes digitais. Mas a necessidade de buscar
compromissos mais firmes para a abertura tambm maior do que nunca. A rpida mudana no
sentido da abertura que agora est em ao certamente encontrar novas maneiras de se proteger
contra o sigilo injustificado.

23
Estudos em Liberdade de Informao

24
Estudos em Liberdade de Informao

O projeto de lei de acesso informao e


seu impacto sobre os servidores pblicos
Danilo Marasca Bertazzi
Mestre em Desenvolvimento e Polticas Pblicas pela Universidade Autnoma de
Madri

Introduo

O projeto de lei 41 de 2010, que visa regulamentar o direito de acesso informao pblica no Brasil,
acaba de ser aprovado na Comisso de Direitos Humanos e na Comisso de Cincia e Tecnologia do
Senado. Antes de ir votao pelo plenrio do Senado e em seguida para sano presidencial, o
projeto precisa passar apenas pela Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional. Aprovada, a lei
de acesso informao trar grandes impactos para a administrao pblica brasileira como um todo.
Em especial, trar novidades para o trabalho cotidiano dos servidores pblicos, e pode encontrar
diversos entraves para sua implementao, uma vez que a lei de acesso informao pode funcionar
como um catalisador da mudana organizacional dentro das reparties pblicas, impactando
diretamente o dia a dia da organizao (Burt & Taylor, 2008).

Este artigo pretende analisar alguns aspectos da implementao da lei de acesso informao
enquanto poltica pblica, especialmente sobre o trabalho dos gestores pblicos. Dado o gap existente
na literatura sobre implementao de leis de acesso informao em pases em desenvolvimento, a
anlise se baseia nos estudos sobre dificuldades de implementao de polticas pblicas em geral. O
texto se estrutura a partir de uma breve introduo sobre o direito de acesso informao no Brasil,
com destaque para a lei de responsabilidade fiscal como um dos primeiros passos na direo da
transparncia pblica. Em seguida, discorre-se sobre aspectos envolvidos na efetivao da lei de acesso
informao enquanto poltica pblica, notadamente sobre dificuldades esperadas no processo de
execuo. Em especial, comentaremos trs questes. A primeira o quanto a atuao do servidor
poder gerar resistncias implementao da lei, pelo impacto desta em suas rotinas. A segunda o
efeito da discricionariedade, da liberdade de interpretao da norma, no resultado da poltica. Por fim,
pretendemos investigar em que medida a cultura do sigilo gera empecilhos para a implantao de uma
poltica pblica que vise transparncia. Para demonstrar a presena da cultura do no servio pblico,
foi realizada uma anlise do contedo dos estatutos dos servidores civis da Unio e dos estados.
Conclui-se com algumas recomendaes para enfrentar as possveis dificuldades da implementao da
lei, destacando a necessidade de capacitao tcnica, campanhas de conscientizao e da
coordenao de aes entre os diversos nveis de governo.

O direito de acesso informao: breve histrico

Os mecanismos de acesso informao pblica no sistema jurdico brasileiro so recentes, no


ultrapassam trs dcadas de existncia. Durante a ditadura militar, o sigilo era a regra para as aes
governamentais. A falta de transparncia, muito mais do que uma caracterstica pontual neste ou
naquele caso, tornou-se um atributo constante nos atos da administrao pblica brasileira,
contribuindo para o fortalecimento da cultura do sigilo no trato da coisa pblica (Lopes, 2007). Com a
reabertura democrtica e a promulgao da Constituio Federal de 1988, o acesso informao
pblica foi elevado ao patamar de direito fundamental1. A publicidade e a transparncia, bem como o

1
Art. 5o. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade,

25
Estudos em Liberdade de Informao

direito de acesso s informaes de interesse pblico, passaram a ser a regra, e no exceo, ao menos

Entretanto, ainda hoje, vinte e trs anos depois da promulgao da Constituio de 1988, no existe
regulamentao do direito de acesso informao pblica, o que restringe em demasia o exerccio das
garantias enumeradas no texto constitucional. Existe apenas a regulamentao do que considerado
sigiloso, ou seja, a exceo, pela Lei n 11.111, de cinco de maio de 2005. Garantido o direito, faltava
garantir o efetivo acesso informao, transformando-o em uma poltica pblica de acesso
informao e promoo da transparncia, poltica esta que deve envolver desde a lei que regulamenta o
acesso at a criao de condies para que todos os entes federativos, poderes, rgos e entidades
pblicas sejam capazes de produzir e divulgar informaes teis, com integridade, de maneira amigvel
e fcil.

Neste ambiente normativo em que a regra de acesso no est definida, compete administrao,
entendida aqui como todo rgo ou entidade pblica, exercer seu poder discricionrio e definir o que
pode ou no ser acessado, o que tem se dado, via de regra, sem critrios claros e isonmicos. O
cidado e a sociedade civil ficam, portanto, a depender da discricionariedade burocrtica, situao
perniciosa para a construo de uma administrao pblica transparente (Grau, 2006).

Ao vcuo legal soma-se a tendncia natural das burocracias, particularmente aquelas de pases latinos,
inclusive a brasileira, de manter-se a cultura do segredo, uma vez que a informao monopolizada
importante recurso de poder em sua relao com superiores hierrquicos, polticos e rgos de controle
(Lopes, 2007). Mesmo com o princpio constitucional da publicidade como base da administrao
pblica em todas as esferas governamentais, em todos os nveis federativos, a normativa est longe de
estimular, ou mesmo de impor, um compromisso com a transparncia e o acesso informao por
parte dos gestores pblicos brasileiros.

A transparncia vem avanando, apesar dos percalos, por meio de algumas medidas especficas, como
a criao da Controladoria geral da Unio em 2001, a aprovao de legislao especfica sobre acesso
informao de meio ambiente1 e, principalmente, no mbito da gesto fiscal. A lei complementar
101, de 2000, chamada de lei de responsabilidade fiscal, apesar de ter como objetivo principal
estabelecer o equilbrio das contas pblicas nos diferentes nveis de governo, entre outros tantos
mecanismos introduzidos para melhorar a gesto fiscal, foi um grande passo em direo promoo da
transparncia. Ela tornou obrigatrios diversos instrumentos de transparncia na gesto fiscal, como os
planos plurianuais, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas; o Relatrio

igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes:


XIV assegurado a todos o acesso informao e resguardado o sigilo da fonte, quando necessrio ao
exerccio profissional; [...]
XXXIII todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de
interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado;
XXXIV So a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petio dos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de
poder;
b) a obteno de certides em reparties pblicas, para a defesa de direitos e esclarecimento de
situaes de interesse pessoal; [...]
LXXII conceder-se- habeas data:
a) para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante, constantes de
registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico; [...]
Art. 37. A administrao pblica direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, do
Estado, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios da legalidade,
impessoalidade,moralidade, publicidade e eficincia [...]
1
Lei 10.650, de 16 de abril de 2003.

26
Estudos em Liberdade de Informao

Resumido da Execuo Oramentria; o Relatrio de Gesto Fiscal; a execuo das despesas e


arrecadao das receitas disponibilizadas ao pblico no detalhe em tempo real e o prazo para envio de
informaes1. Alm disso, estabeleceu instrumentos de ampla divulgao, inclusive em meios
eletrnicos de acesso pblico e tambm o incentivo participao popular e realizao de audincias
pblicas. Esta lei inicia um novo patamar de transparncia da gesto fiscal e de acesso informao
pblica no Brasil e em todos os nveis de governo. O perodo entre sua publicao e a entrada em vigor
permitiu s instituies federais, estaduais e municipais um prazo razovel para que se preparassem
para as novas exigncias e adotassem regulamentos sobre os procedimentos necessrios (Lopes,
2007).

A implementao da lei de responsabilidade fiscal foi facilitada pelo contexto em que ocorreu sua
aprovao. O pas passava por um forte ajuste fiscal, pela reestruturao da dvida pblica e da relao
do governo federal com os estados (Abrucio, 2002). A referida lei criou uma srie de sanes aplicveis
aos estados e municpios nos casos de seu descumprimento, entre eles a cessao de transferncias
voluntrias e a proibio de contratao de operaes de crdito. O Contexto de ajuste, as sanes, a
aprovao da lei de crimes fiscais2 e a criao de programas de apoio do governo federal para que os
estados e municpios modernizassem suas administraes fiscais e tributrias contriburam para o
relativo xito da lei de responsabilidade fiscal.

Apesar dos avanos mencionados acima, o acesso s informaes pblicas precisa expandir-se para
outras reas alm da gesto fiscal ou algum tema especfico (caso da rea ambiental). Informaes
sobre o resultado da atividade administrativa, objetivos e metas dos governos, indicadores de
desempenho, padres de servios e funcionamento dos rgos pblicos so imprescindveis para que os
cidados possam exercer seus direitos de maneira efetiva (Grau, 2006). Assim, uma lei de acesso
informao ampla e eficaz necessria para que se possa ter acesso a todo tipo de informao pblica.

O projeto de Lei 41/2010

O Projeto de Lei 41, de 2010, que tem como objetivo a regulamentao do acesso a informao
pblica na Constituio Federal, entre outras providncias3, em nosso entendimento cumpre (ou
cumprir) esse objetivo. Alm de conceitos precisos sobre o que um documento, o que uma
informao sigilosa, entre outros, define as diretrizes e os procedimentos para garantir o acesso
informao pblica. Entre as primeiras esto a observncia da publicidade como preceito geral e o
sigilo como exceo; a divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente de
solicitaes; a utilizao de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia da informao; o
fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia na administrao pblica.

O acesso informao de que trata a lei compreende, conforme seu prprio texto, o direito de qualquer
pessoa a obter:

I - orientao sobre os procedimentos para a consecuo de acesso, bem como sobre o local onde
poder ser encontrada ou obtida a informao almejada;

1
Os mecanismos da lei complementar 101 se aplicam Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios, aos poderes executivo, legislativo e judicirio, na administrao direta, fundaes,
autarquias e empresas estatais dependentes.
2
Lei 10.028, de 19 de outubro de 2000.
3
Organizado em 47 artigos divididos em seis captulos, ele discorre sobre os procedimentos de acesso
a informao a serem observados pela Unio, por Estados, Distrito Federal e Municpios, subordinando
futura lei a administrao direta e indireta de todos os entes, bem como os poderes Judicirio e
Legislativo, alm das empresas pblicas, sociedades de economia mista e demais entidades
controladas direta ou indiretamente pelos entes da federao. Aplica-se tambm, no que couber, s
organizaes privadas sem fins lucrativos que recebam recursos pblicos para a realizao de suas
atividades de interesse pblico no cumprimento de suas finalidades.

27
Estudos em Liberdade de Informao

II - informao contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus rgos ou


entidades, recolhidos ou no a arquivos pblicos;
III - informao produzida ou custodiada por pessoa fsica ou entidade privada decorrente de
qualquer vnculo com seus rgos ou entidades, mesmo que esse vnculo j tenha cessado;
IV - informao primria, ntegra, autntica e atualizada;
V - informao sobre atividades exercidas pelos rgos e entidades, inclusive as relativas sua
poltica, organizao e servios;
VI - informao pertinente administrao do patrimnio pblico, utilizao de recursos pblicos,
licitao, contratos administrativos; e
VII - informao relativa:
a) implementao, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e aes dos
rgos e entidades pblicas, bem como metas e indicadores propostos;
b) ao resultado de inspees, auditorias, prestaes e tomadas de contas realizadas
pelos rgos de controle interno e externo, incluindo prestaes de contas relativas a exerccios
anteriores.

O acesso s informaes tal qual preconizado pelo projeto de lei 41 s poder ser garantido se
acompanhado de um conjunto de aes coordenadas que permita sua implementao, tanto no mbito
federal, quanto nos estados e municpios, que d condies para que os rgos pblicos se adqem
s novas exigncias, bem como os servidores, principais afetados pelas mudanas introduzidas, como
por exemplo as mudanas das rotinas, da maneira de se produzir,armazenar, divulgar e utilizar
informaes, no relacionamento com outros rgos e na relao com a sociedade.

Construo da poltica pblica de acesso informao: alguns desafios

Uma poltica pblica de acesso a informao com a magnitude prevista no projeto de lei 41 implica
grandes mudanas organizacionais e culturais na administrao pblica e impacta, sobretudo, o dia-a-

visa a aes ou omisses, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de


um ou vrios setores da vida social, por meio da definio de objetivos e estratgias de atuao e da
(Saravia, 2006), a aprovao
da lei apenas o ponto de partida desta empreitada pela transparncia. necessria, ademais, uma
estratgia consistente de implementao, que abarque ampla gama de aes coordenadas que
possibilitem, facilitem e estimulem o acesso a fruns plurais de discusses, a accountability e a
proteo contra a negao de prestao de informaes por parte de rgos pblicos (Grau, 2006).

Os diversos estudos sobre efetividade e implementao de polticas pblicas, realizados desde a


dcada de 1960, apontam para alguns desafios que se repetem ao longo do tempo (Barret, 2004). O
primeiro deles decorre da multiplicidade de atores, agncias e esferas de governo com diferentes
competncias e capacidades de implementao. O sistema federalista brasileiro impe, neste ponto,
dificuldades de coordenao e articulao que devem ser levadas em conta pelo Governo Federal ao
criar uma poltica de mbito nacional, uma vez que existe grande disparidade de capacidade de
implementao, seja tcnica ou financeira, por parte dos estados e municpios (Arretche, 2004).

Outra dificuldade, segundo Barret, so as vastas diferenas de valores e de interesses entre e intra
agncias de governo. Os problemas, neste caso, decorrem de diferentes perspectivas sobre determinado
assunto, diferentes impactos para cada rgo e diferentes motivaes para apoio ou no a determinada
poltica de governo. No caso da lei de acesso informao, a motivao para sua aprovao com
certeza ser maior entre rgos que se beneficiaro dela para cumprir suas atribuies (como, por
exemplo, a Controladoria geral da Unio e os Tribunais de Contas), e menor em outros que vem no
sigilo uma maneira de resguardar a segurana relacionada a temas militares e de relaes
internacionais, por exemplo. Ela tambm afeta de maneira distinta prestadores de servios que
tradicionalmente lidam com informaes pessoais e confidenciais, como delegacias de polcia e
hospitais.

A relativa autonomia das agncias implementadoras e os limites do controle administrativo tambm so


considerados fatores chave no sucesso, ou fracasso, de uma poltica pblica. A mesma informao
pode ter diferentes significados e importncia estratgica a depender do nvel hierrquico dentro da
organizao. No necessariamente os objetivos dos formuladores so consoantes com o dos

28
Estudos em Liberdade de Informao

implementadores, ou com os daqueles que possam se beneficiar da ausncia de informao, de sua


baixa transparncia ou dificuldade de acesso.

Por fim, a falta de uma estratgia consistente de implementao, que leve em conta as diferenas
entre os rgos, entre as capacidades dos diferentes nveis de governo, as caractersticas da culturas
organizacionais no interior do setor pblico, bem como os interesses da burocracia, poder abrir
brechas para diferentes interpretaes da norma permitindo, dessa maneira, que haja
discricionariedade por parte dos implementadores, levando diferentes polticas implementadas em
cada um dos rgos ou nveis de governo (Barret, 2004).

Discricionariedade e implementao de polticas pblicas

Por melhor que seja a estratgia adotada pelo formulador e o detalhamento previsto nos regulamentos
para sua implementao, no mbito dos executores diretos uma poltica pblica pode, e provavelmente
ir, sofrer alteraes. Procedimentos ad hoc, particulares a cada rgo ou entidade, sero concebidos
para cumprir os procedimentos exigidos pela lei de acesso informao. Qualquer mecanismo de
execuo leva a certo grau de delegao, o que implica a aceitao da discricionariedade por parte do
implementador (Subirats, 2006). Contudo, certa liberdade de interpretao, ainda que seja em geral
vista como perniciosa, podendo levar violao da norma, pode tambm ser vista como capacidade de
juzo da burocracia, que no necessariamente infringe a regra, porm adapta sua execuo conforme
fatores como a cultura organizacional, facilidade de aplicao, adaptao ao esquema local.

Segundo Lipsky (1980), as decises dos burocratas de nvel de rua, aqueles que esto em contato
direto com os cidados, e suas rotinas para enfrentar as incertezas e presses do ritmo de trabalho que
suportam constituem, de fato, as polticas pblicas que vo levar a cabo. Para este autor, um bom
plano no suficiente. preciso conhecer os implementadores e sua relao com a estrutura
administrativa, na qual vrias distores podem ocorrer, desde a limitao da demanda originria por
parte dos superiores hierrquicos ao ajuste do trabalho aos interesses/necessidades e modificao do
que deveria ser determinado servio prestado ao pblico. Eles buscam maneiras de gerenciar seu
prprio trabalho, adaptando-o as necessidades e cultura organizacional local.

Os burocratas do nvel da rua, conforme mencionam Hupe & Hill (2007), tm discricionariedade
porque a natureza da proviso de servios que prestam requer um julgamento humano que no pode
ser substitudo por mquinas nem ser programado. O julgamento pessoal da normal inevitvel e,
necessariamente, haver algum nvel de discricionariedade que o funcionrio tem que dispor para
realizar seu trabalho, uma vez que as regras nunca so auto-executveis. Eles colocam em prtica
decises polticas com as quais no necessariamente concordam; enfrentam as exigncias de um
pblico que, normalmente, no pode recorrer a outro prestador do mesmo servio, seja por sua
natureza,seja pelo seu preo em um prestador privado. Alm de tudo, esto em constante presso para
assegurar que seus atos estejam em conformidade com as regras e com as expectativas da classe
poltica, da sociedade e dos rgos de controle. As regras terminam por desempenhar papel essencial
em suas vidas profissionais.

A negao de prestao de uma informao solicitada, assim, mais do que sonegao por algum
interesse ou benefcio, pode representar o desenvolvimento de prticas que habilitam os funcionrios a
lidarem com as presses que enfrentam em seu dia-a-dia, como tambm podem ser uma prtica
visando o acmulo de um recurso prprio da burocracia e criar alguma proteo contra a acusao por
erros ou resultados negativos. O controle sobre informao especfica e capacidade profissional so os
recursos que garantem certo protagonismo da burocracia na implementao de uma poltica pblica.
Sua posio dentro da mquina estatal uma dos recursos mais eficazes para absorver ou neutralizar
novidades trazidas pelo corpo poltico. Mesmo que a regulamentao seja excessiva, no significa que
no haver discricionariedade, pois sempre se pode optar pela norma que mais convenha em
determinado momento (Hupe & Hill, 2007).

A presena de tais elementos, mais que impedimentos para as mudanas esperadas, devem ser
encaradas como dificuldades para implementao da poltica pblica de acesso informao.

29
Estudos em Liberdade de Informao

Organizaes, com devidos estmulos dos agentes de mudana, podem ter sua estrutura institucional e
sua cultura significativamente alteradas. As instituies, ainda que sejam a base da estabilidade da
interao, so mutveis (North, 1990).No h como discutir esta mudana sem dar papel de destaque
aos recursos humanos do estado, cuja implementao necessariamente passa pela incluso do servidor
no centro da estratgia (Lopes, 2007).

A poltica de acesso informao e o servidor pblico

A construo de uma gesto que privilegie a disponibilizao de informaes exige uma srie de
mudanas nas prticas normalmente adotadas pelo aparato burocrtico brasileiro. Ela implica aes
para alterar o funcionamento dos rgos municipais, estaduais e federais, para criar mecanismos de
atendimento aos cidados que garantam a impessoalidade na prestao das informaes. Implicar,
outrossim, mudanas no funcionamento dos rgos e na atitude dos servidores.

Servidor pblico, lato sensu


ao Estado e s entidades da Administrao Indireta, com vnculo empregatcio e mediante remunerao
(Di Pietro, 2008). Dentro deste conceito, os servidores estatutrios, so os
ocupantes de cargos pblicos providos por concurso pblico, nos moldes do artigo 37, inciso II, da
Constituio Federal, e que so regidos por um estatuto, definidor de direitos e obrigaes. Existem
tambm os empregados pblicos, cujo provimento se d por concurso pblico, porm contratados sob o
regime da Consolidao das Leis do Trabalho, alm de outras modalidades como cargos de confiana
ou temporrios, por exemplo. Os servidores estatutrios submetem-se a um estatuto, fixado em lei, para
cada uma das unidades da federao, ou seja, os servidores da Unio possuem um estatuto, cada
Estado possui seu prprio estatuto e os Municpios devem aprovar seus respectivos estatutos. A
exceo o Distrito Federal que, no que couber, segue o estatuto dos servidores civis da Unio.

O servidor pblico, de maneira genrica, mais do que parte da Administrao Pblica, pode ser
considerado efetivamente o Estado, ente abstrato representado por pessoas fsicas, uma vez que ele
quem representa o Estado perante o cidado e, enquanto atua nesta qualidade de agente pblico, seu
modo de agir recebido como ato dos rgos pblicos, do prprio Estado (Lipsky, 1980). Neste
sentido, a transparncia que se exige ao Estado s faz sentido se esta for extensvel e aplicvel aos
seus agentes, aos servidores de modo geral.

Caso o projeto de lei de acesso informao seja aprovado, passar a ser incumbncia do gestor
pblico produzir informao que ser disponibilizada ao pblico, sem que o mesmo deixe de cumprir
as atribuies existentes para seu cargo. Ou seja, alm de cumprir com suas tarefas e atividades do
dia-a-dia, ele deve, concomitantemente, produzir informaes sobre o trabalho desenvolvido, sobre sua
atuao, sobre seus resultados e avaliaes, para que estas possam ser disponibilizadas aos cidados.
A prpria organizao da repartio pode ser afetada, uma vez que para que certos documentos ou
informaes possam ser disponibilizadas preciso rever processos e procedimentos normalmente
relegados a segundo plano. Esta situao na qual a transparncia parte do dia a dia da organizao ,
atualmente, estranha maioria dos rgos pblicos (Lopes, 2007). Existe uma restrio cultural
importante no que diz respeito ao acesso informao, esta gerada em boa parte pelos servidores, que
no esto acostumados a ter seu trabalho e desempenho avaliado, seja por seus supervisores ou pelo
cidado.

Cultura e incentivos organizacionais podem ser mais determinantes para o sucesso de uma poltica do
que suporte normativo. Segundo Gillab e Hughes (2005), que analisam a implementao da lei
mexicana de acesso informao, o servidor no nega o acesso informao sozinho, por vontade
prpria, mas dentro de um contexto organizacional e institucional que determina a cultura do sigilo
enquanto base de sua organizao. Os constrangimentos para a atividade burocrtica, ainda segundo o
estudo do caso mexicano, podem ser formais ou informais. Os formais incluem a legislao, estatutos,
contratos que, apesar de no serem auto-executveis, podem refletir a institucionalizao de alguns
preceitos. Os informais podem ser adaptaes dos formais de maneira socialmente, ou
institucionalmente, aceitveis. Ou seja, a cultura organizacional, por mais que no esteja descrita na
norma, est relacionada com ela, uma vez que implica na sua adaptao s necessidades locais. A

30
Estudos em Liberdade de Informao

cultura do segredo pode ser uma das maneiras para usar a informao de maneira estratgica pelo seu
detentor, mais do que sua abertura universal.

O sigilo enquanto dever do servidor

A execuo dos dispositivos previstos com a aprovao do projeto de lei 41 pode esbarrar na cultura
organizacional da burocracia brasileira, especialmente em uma de suas caractersticas tpicas, o sigilo
enquanto princpio no trato da coisa pblica (Lopes, 2007). Para obter xito, a lei de acesso
informao dever inverter a lgica de funcionamento dentro das reparties, transformando o sigilo de
princpio para exceo e introduzindo a sistemtica de gerao de informao que possa ser
disponibilizada de maneira ntegra e fcil ao pblico.

Na medida em que as atitudes, dentro do servio pblico, so determinadas pelas regras, uma vez que
no mbito do direito administrativo ao Estado e a seus agentes s lhes permitido fazer o que a lei
permite e determina, ao contrrio de um particular ou empresa privada, que pode fazer tudo o que a lei
no probe (Di Pietro, 2008), buscou-se evidenciar esta cultura do sigilo, a partir da anlise de
contedo dos estatutos dos servidores, tomando como amostra o estatuto dos servidores da Unio e dos
Estados. Este tipo de anlise engloba um conjunto de procedimentos interpretativos de processos
comunicativos, baseado em tcnicas quantitativas ou qualitativas, que permite inferir concluses com
base no material de comunicao utilizado, os estatutos dos servidores. Ainda que, como mencionado,
as leis no sejam auto-aplicveis,os estatutos tampouco, a anlise do contedo da norma pode nos
trazer indcios da institucionalizao de alguns preceitos presentes na execuo das atividades diria
dos servidores.

Os estatutos dos servidores civis de todos os estados e no da Unio, disponveis no formato de leis, leis
complementares ou decreto-lei, instituem e garantem direitos, vantagens, benefcios, regras
previdencirias e, sobretudo, predizem determinado tipo de conduta e comportamento compatveis com
a moralidade e probidade administrativa. A partir da anlise de seu contedo, a concluso bsica a que
se chega que, ao menos no mbito normativo, a cultura burocrtica est impregnada pela prescrio
do sigilo enquanto prtica. Foram analisados os 26 estatutos estaduais, alm do estatuto dos servidores
civis da Unio, somando, portanto 27 leis1. importante ressaltar que, apesar da base da anlise ser
um conjunto de leis incluindo uma lei federal e 26 leis estaduais, a mesma no tem como objetivo a
apreciao a partir do ponto de vista jurdico-legal da lei de acesso informao sobre os servidores,
mas sim do contedo textual dos estatutos enquanto reflexo e fora promotora da cultura
organizacional das burocracias.

Apesar das diferentes realidades locais de cada estado e da distncia intertemporal entre as leis
analisadas, todos os estatutos analisados contm uma estrutura muito semelhante, dentre a qual
destacamos o ttulo sobre deveres e proibies dos servidores. Este ttulo, em quase todos os estatutos,
dividido em um captulo de deveres e em outro captulo de proibies ou vedaes. O ttulo de
deveres elenca uma srie de atitudes, comportamentos e aes que so prescritivas, ou seja, dizem ao

1
Acre: Lei Complementar 39 de 29/12/1993; Alagoas: Lei 5.247 de 26/07/1991; Amap: Lei 66 de
03/05/1993; Amazonas: Lei 1.762 de 14/11/1986; Bahia: lei 6.677 de 26/09/1994; Cear: Lei 9.826 de
14/05/1974, Distrito Federal: lei 8.112 de 11/12/1990 no que couber; Esprito Santo: lei complementar
46 de 31/01/1994; Gois: lei 10.460 de 22/02/1988; Maranho: lei 6.107 de 27/07/1994; Mato Grosso:
lei complementar 4 de 15/12/1990; Mato Grosso do Sul: lei 1.102 de 10/10/1990; Minas Gerais: lei
869 de 05/07/1952; Par lei: 5.810 de 24/01/1994; Paraba: lei complementar 58 de 30/12/2003;
Paran lei 6.174 de 16/11/1970; Pernambuco : lei 6.123 de 20/07/1968; Piau: lei complementar 13
de 03/01/1994; Rio de Janeiro : decreto lei 220 de 18/07/1975; Rio Grande do Norte: lei
complementar 122 de 30/06/1994; Rio Grande do Sul: lei 10.098 de 03/02/1994; Rondnia: lei
complementar 68 de 09/12/1992; Rorima: lei complementar 53 de 31/12/2001; Santa Catarina: lei
6.745 de 28/12/1985; So Paulo: lei 10.26 de 28/10/1968; Sergipe: lei 2.148 de 21/12/1977;
Tocantins: lei 1.818 de 23/08/2007.

31
Estudos em Liberdade de Informao

servidor como este deve agir em seu dia a dia como, por exemplo, exercer com zelo as atribuies de
seu cargo, observar as normas, cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais,
representar contra ilegalidade, manter conduta compatvel com a moralidade administrativa e ser
assduo, entre outros.

Apesar de alguma variao no nmero e na especificidade de deveres, algumas caractersticas so


comuns a quase todos os captulos de deveres. Uma delas evidencia um dos obstculos a ser
enfrentado durante a implementao da poltica pblica de acesso informao no Brasil, o sigilo
enquanto dever do servidor pblico. Dentre os vinte e sete estatutos verificados, vinte e dois possuem
no ttulo de deveres a meno do sigilo enquanto dever do servidor. Na lei 8112, de 1990, a qual
institui o estatuto dos servidores pblicos da Unio, e tambm utilizada como estatuto dos servidores
do Distrito Federal, pode-se ver um texto que se repete, quase que de maneira literal, na maioria dos
demais estatutos estaduais:

Art. 116. So deveres do servidor:

[...]

VIII - guardar sigilo sobre assunto da repartio;

Ou seja, a grande maioria, 82%, dos estatutos pesquisados prescrevem o dever do servidor de guardar
sigilo sobre o assunto da repartio. Entretanto, nenhum deles informa o que o assunto da repartio,
nem se esse deve ser guardado perante o cidado, perante outros rgos ou outros poderes. A
prescrio simples e direta: o servidor deve guardar sigilo.

O captulo de proibies, por sua vez, prev atitudes cuja prtica, mais que indesejada, ilegal como,
por exemplo, ausentar-se do servio durante o expediente, sem prvia autorizao do chefe imediato;
retirar, sem prvia anuncia da autoridade competente, documentos da repartio; recusar f a
documentos pblicos; manter sob sua chefia imediata, em cargo ou funo de confiana, cnjuge ou
parente e receber propina em razo de suas atribuies. No obstante o imenso rol de prticas ilegais e
que atentam contra a moralidade e a probidade administrativa, o estatuto dos servidores do Par,
institudo pela lei 5.810, de 1994, ainda que no disponha do sigilo enquanto dever, afirma que

mprobas.

Os estatutos dos servidores civis do Cear, do Mato Grosso do Sul, da Paraba e do Paran, por sua vez,
abarcam os dois tipos de proposio, ou seja, o sigilo como dever e a proibio de revelar informao
conhecida em funo do cargo. Assim, garante-se a no circulao das informaes, uma vez que seu
dever guardar o sigilo e que lhe proibido divulgar informaes obtidas em funo do cargo. O
estatuto de Gois destaca-se dos demais ao incluir como proibio para policiais civis e servidores da
segur

Os estatutos dos Estados de Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Rondnia e Santa Catarina no incluem
dispositivos sobre sigilo entre os deveres ou proibies aos seus servidores. A sntese da pesquisa, com
as leis e seus dispositivos sobre sigilo encontra-se na tabela 1:

TABELA 1: ESTATUTOS DOS SERVIDORES E DISPOSITIVOS SOBRE SIGILO

Nmero da Dispositivo sobre


Estado Tipo de lei Data Artigo, inciso
lei sigilo

AC LEI COMPLEMENTAR 39 29/12/1993 Sim Art. 166, VIII

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Estudos em Liberdade de Informao

AL LEI 5.247 26/07/1991 Sim Art. 118, VIII

AP LEI 66 03/05/1993 Sim Art. 132, X

AM LEI 1.762 14/11/1986 Sim Art. 149 V

BA LEI 6.677 26/09/1994 Sim Art. 175 VIII

CE LEI 9.826 14/05/1974 Sim Art. 191, X. 193 XI

DF e
LEI 8.112 11/12/1990 Sim Art. 116. VIII
Unio

ES LEI COMPLEMENTAR 46 31/01/1994 Sim Art. 220 II

Art. 294 , XI . Art.


303, LIX
GO LEI 10.460 22/02/1988 Sim
Art. 304, VI , X ,
XXXVIII

MA LEI 6.107 27/07/1994 Sim Art. 209 VII

MT LEI COMPLEMENTAR 4 15/12/1990 Sim Art. 143, VIII

Art, 216 IV . Art


MS LEI 1.102 10/10/1990 Sim
217, XI.

MG LEI 869 05/07/1952 No

PA LEI 5.810 24/01/1994 Sim Art. 178, II

Art. 106, VII. Art.


PB LEI COMPLEMENTAR 58 30/12/2003 Sim
107, X

Art. 279, XII. Art.


PR LEI 6.174 16/11/1970 Sim
285, IX

PE LEI 6.123 20/07/1968 Sim Art. 193 XII

PI LEI COMPLEMENTAR 13 03/01/1994 Sim Art 137, VIII

RJ DECRETO-LEI 220 18/07/1975 Sim Art. 39 XIII

RN LEI COMPLEMENTAR 122 30/06/1994 Sim art. 129, VIII

RS LEI COMPLEMENTAR 10.098 03/02/1994 No

RO LEI COMPLEMENTAR 68 09/12/1992 No

RR LEI COMPLEMENTAR 53 31/12/2001 Sim Art. 109, XII

SC LEI 6.745 28/12/1985 No

SP LEI 10.261 28/10/1968 Sim Art. 241, IV

SE LEI 2.148 21/12/1977 Sim Art. 250, III

TO LEI 1.818 23/08/2007 Sim Art. 133, VIII

33
Estudos em Liberdade de Informao

Portanto, se somarmos os dispositivos de deveres e proibies, temos que das vinte e sete leis que
regem a atuao dos servidores federais e estaduais, vinte e trs delas prevem que entre os deveres do
servidor est o de guardar o sigilo da repartio ou a vedao a revelar segredo de que tem cincia em
funo do cargo. Apesar da instituio dos deveres e das proibies em estatuto, em nenhum local da
referida legislao se dispe sobre o que o sigilo da repartio, ou informao sigilosa, ou que
informao a que se obtm em funo do cargo.

Nos estatutos do Mato Grosso do Sul, de So Paulo e de Sergipe, por exemplo, especifica-se que o
servidor deve guardar sigilo sobre
-se s
decises tomadas dentro dos rgos sobre determinados temas, ainda que no impliquem em
publicao de ato decisrio, so de fundamental interesse pblico e que so basais para a participao
do cidado e da sociedade civil na formulao e avaliao das polticas pblicas (Grau, 2006).

Existem informaes que realmente s se podem obter em funo do cargo, como informaes sobre
sigilo fiscal, e sua revelao crime tipificado pelo cdigo penal. A recente divulgao de dados
sigilosos da Receita Federal levou edio de uma Medida Provisria (MP n 507/2010) que define as
sanes e punies para estes casos. A conduta criminosa parece clara e bem definida nestes casos em
que o Estado age como tutor de informaes pessoais. Porm, nem toda informao obtida em funo
do cargo deve ser considerada confidencial. No limite, toda informao conhecida pelo servidor aps
sua entrada em exerccio dentro da repartio pblica informao obtida em funo do cargo, mas
no se pode deduzir, neste contexto, que toda a informao seja confidencial, uma vez que se trata de
um rgo pblico que trata de temas e informaes, em sua maioria, pblicos.

Todos os estatutos, alm dos dispositivos relativos ao sigilo, prevem punies para os servidores que
revelem fato ou informao de carter sigiloso, conhecidos em razo do cargo. Mais uma vez, este fato
no significa um impedimento para a poltica de acesso informao. Porm, se historicamente os
servidores sabem que revelar fato ou informao sigilosa pode levar demisso, em alguns casos, at a
demisso a bem do servio pblico, uma das punies administrativas mais severas que pode ser
aplicada a um servidor, o fator psicolgico pode influenciar de suas decises. Por mais que as
referncias ao sigilo contidas nos estatutos dos servidores no representem impedimentos legais
implementao da lei de acesso informao, posto que a norma federal especfica e posterior, no que
for contrria norma estadual anterior, suspende a eficcia desta; fundamental lev-los em
considerao no impacto que esta situao pode ter para a efetiva implementao da lei e garantia do
direito de acesso, posto que demonstram o dever do sigilo enquanto prtica num ambiente no ambiente
organizacional.

Outras dificuldades para a aplicao da lei de acesso

O projeto de lei de acesso informao em tramitao tambm prev casos de exceo, aos quais no
se aplica o direito de acesso. O acesso no irrestrito s informaes que possam ser consideradas
imprescindveis segurana da sociedade ou do Estado que podem ser classificadas como
ultrassecretas, secretas ou reservada. Tambm no se aplica quelas referentes a projetos de pesquisa
e desenvolvimento cientficos ou tecnolgicos consideras imprescindveis segurana e tampouco aos
documentos ou s informaes nele contidas utilizados como fundamento da tomada de deciso e do
ato administrativo, que somente ser assegurado com a edio do ato decisrio respectivo.

possvel notar, neste ponto, que existe possibilidade de distintas interpretaes da norma,
especialmente no que diz respeito s informaes e documentos necessrios tomada de deciso. No
est claro qual o limite de uma informao que pode ser usada como necessria para o processo de
deciso. Em um exemplo hipottico, um estudo sobre reas de risco de uma regio metropolitana,
envolvendo vrios municpios, por exemplo, base da tomada de deciso para a implementao da
poltica habitacional e metropolitana por parte do governo de um estado, mas tambm informao de
grande interesse pblico, pois permite sociedade conhecer previamente as reas de risco e tentar
mitigar a ocorrncia de tragdias, alm do mais, o conhecimento do diagnstico situacional
fundamental para o planejamento de polticas pblicas e para a participao dos interessados na

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Estudos em Liberdade de Informao

mesma. Seria este hipottico estudo contratado pelo governo do estado, informao sigilosa? Com base
na legislao atual, dever do servidor que tiver acesso ao hipottico estudo guardar sigilo sobre o
mesmo, uma vez que este s teve acesso ao mesmo devido ao cargo que exerce. Assim, a informao
ficaria restrita aos rinces burocrticos e serviria para a emisso de algum parecer ou despacho,
tambm confidenciais. Aps a aprovao da lei de acesso informao, poderia ser este estudo
considerado como informao pblica e de acesso por qualquer cidado? A resposta pode depender da
interpretao do rgo, pois este tema no est claro com base no projeto de lei 41.

O enquadramento de uma informao em uma ou outra categoria pode levar a diferentes interpretaes
por parte dos funcionrios, a diferentes procedimentos e, conseqentemente a diferentes tipos de
respostas embasadas apenas na discricionariedade de cada repartio, que entende que tal informao
pblica ou que essencial para tomada de deciso. Aps a implementao do Freedom of
Information Scotland Act (FOISA), a lei de acesso informao escocesa, as solicitaes de informao
a rgos pblicos baseada nele sempre eram cunhadas com um carter poltico (isso porque havia a
possibilidade de se fazer uma petio normal e a petio baseada no FOISA), ganhando mais
importncia e tomadas como mais complexas de lidar do que as peties normais do dia a dia (Burt &
Taylor, 2008). Assim, o servidor podia, classificar uma requisio de uma maneira ou outra, levando a
diferentes tratamentos caso a caso.

Outra situao que pode levar a problemas de implementao o caso das empresas pblicas e das
sociedades de economias mista e sua relao com os empregados pblicos e a informao pblica. A
relao entre estas empresas e seus funcionrios contratual, baseada no regime da Consolidao das
Leis Trabalhistas (CLT), que prev demisso justa causa por revelao de segredo. No setor privado, os
proprietrios ou acionistas das empresas so os titulares da propriedade da informao que geram e
armazenam e, portanto, so livres para us-la como quiserem desde que esse uso no seja contrario a
lei. No entanto, as empresas pblicos e sociedades de economia mista, apesar de se relacionarem com
seus funcionrios pelo regime da CLT, so de propriedade total ou parcial do Estado, muitas delas
recebem recursos pblicos para seus custeio, e so, desta maneira, detentoras de informao pblica.
A situao pode ser mais complexa quando a informao possa impactar seu posicionamento perante a
concorrncia, o valor de suas aes, entre outras possibilidades.

Outro grande impacto da aprovao da lei de acesso informao sobre os funcionrios pblicos pode
ser de teor tcnico. A produo e divulgao de informaes pblicas de qualidade e confiveis exige o
uso intensivo e programado das tecnologias da informao e da comunicao, que devem permitir um
livre fluxo de informaes, reduzindo a tendncia preservao de uma cultura do sigilo que dificulta o
acesso a dados e informaes (Lopes, 2007). Entretanto, o uso adequado das novas tecnologias pode
encontrar a ausncia de conhecimento tcnico necessrio para isso dentro das reparties. No se pode
esperar que em todos os estados e municpios haja o nmero de servidores adequadamente
capacitados para tamanhas mudanas.

Concluses e recomendaes

Se a implementao da poltica de acesso exige novas prticas e nova maneira de pensar e agir, pode
necessitar novos quadros ou, no mnimo, capacitao tcnica dos responsveis pelo produo e
disponibilizao da informao. A produo de informao que precisar ser disponibilizada ao pblico
de maneira compreensvel e acessvel demandar novos esforos e competncias, novos processos e
procedimentos, como por exemplo, a criao de bancos de dados e de indicadores, bem como da
formatao da informao para disponibilizao em diversos formatos. O Governo Federal, bem como
os estaduais e municipais, devem preocupar-se com o desenvolvimento dessas novas capacidades,
visto que elas impactaro diretamente na qualidade e na utilidade da informao gerada e
disponibilizada. Caso contrrio, requisies mais complexas podem no ser atendidas por incapacidade
tcnica. Durante a implementao da lei de acesso na Esccia por um governo local, este desenvolveu
um programa para produo e disponibilizao de informaes ainda que atendesse s suas
necessidades e estivesse em total conformidade com o que era exigido pela lei, era incompatvel com o
programa usado pelo rgo central para compilao de informaes, impossibilitando o cruzamento de

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Estudos em Liberdade de Informao

dados desta localidade com os de outras e, dificultando o acesso a dados consolidados (Burt & Taylor,
2008).

Neste cenrio, uma das tarefas mais importantes do plano de ao da poltica de acesso informao
deve ser, portanto, a conscientizao e a capacitao dos servidores sobre a importncia, a necessidade
e a obrigatoriedade da transparncia e do acesso informao enquanto princpio bsico de sua
atuao, alm de direito de qualquer pessoa.

O acesso informao pblica, alm de um direito fundamental, deve ser visto como instrumento de
garantia de um Estado transparente e responsvel que, ainda que sozinho no possa garantir o bom
funcionamento da administrao pblica (Lopes, 2007). Se no existe informao disponvel, nenhum
mecanismo de controle pode operar efetivamente. No se pode, e talvez nem seja necessrio, conhecer
toda a informao produzida pelos governos e seus agentes, porm tampouco se pode depender daquilo
que se quer que se torne pblico. O direito de acesso dos cidados informao pblica , destarte,
instrumento crucial para que os cidados possam exercer o direito ao controle social sobre a
administrao pblica, levando em conta que as assimetrias de informao constituem seu principal
obstculo (Grau, 2006).

A aprovao da lei de acesso, conforme exposto, o primeiro passo rumo materializao de uma
poltica de acesso informao que, como qualquer outra poltica pblica, pode enfrentar diversos
desafios em sua execuo. O equacionamento da poltica vai depender da capacidade de mobilizao
dos recursos humanos, tecnolgicos, financeiros e, especialmente, da capacidade de enfrentar
resistncias de ordem poltica e cultural. Ele exige capacidade do governo, fator fundamental para a
garantia de equilbrio na execuo, principalmente entre os rgos com diferentes interesses e pr-
disposio para apoiar ou no esta poltica.

Ainda que o projeto de lei 41 preveja instrumentos de defesa do direito de acesso informao e
designe os rgos de recursos e regras mais especficas no caso da Unio, existe uma lacuna muito
grande no que diz respeito sua implementao nos estados e municpios, onde se depende de
legislao local para regulamentar o acesso. Prestadores da maioria dos servios pblicos, os estados e
municpios so os grandes produtores e detentores de boa parte da informao pblica, alm de
possuir maior proximidade com o cidado e suas demandas. Dentre as adversidades para o
cumprimento da lei nos mbitos estadual e municipal, destaca-se a falta de recursos, sejam eles
financeiros, tcnicos ou humanos para implementar uma lei de tal magnitude e a grande desigualdade
de capacidade de implantao entre as unidades da federao. Neste sentido, o governo federal precisa
ter um papel coordenador, alm de incentivar a atuao conjunta e articulada entre os nveis de
governo, desenvolvendo programas que estimulem a regulamentao local e os sistemas locais de
acesso informao pblica, criar fruns nacionais e estaduais para reunir os responsveis por esta
atividade e estimular o compartilhamento de experincias a similaridade do que foi feito nos programas
de modernizao das administraes fiscais ou nos programas de modernizao da gesto pblica.
importante que se busquem parceiros, principalmente nos estados, possveis aliados para a execuo
da poltica e que possam capitanear as aes de promoo da transparncia, como as corregedorias
estaduais, secretarias de gesto, entre outros.

O plano estratgico para colocar em prtica a poltica de acesso deve dar especial ateno e enfoque ao
seu impacto sobre o funcionamento da mquina administrativa, sobre a cultura organizacional
instituda, apoiada fortemente no sigilo enquanto princpio e, especialmente, sobre o trabalho cotidiano
do servidor. A discricionariedade, nestes casos, pode ser tanto positiva quanto negativa, o que obriga os
tomadores de deciso a traar estratgias para minimizar seu impacto e impedir diferentes aplicaes
da lei em diferentes situaes, a critrio exclusivo deste ou daquele servidor.

Uma mudana da cultura do sigilo para outra que tenha a transparncia enquanto pilar fundamental de
funcionamento s pode ser considerada realmente implementada quando esta nova maneira de fazer e
agir, pensando e praticando a transparncia, for incorporada pelos que devem aplic-la como a maneira
normal de fazer (Barret, 2004). Deve ser dado, no plano de implementao, forte nfase para
campanhas de conscientizao externas, ao pblico geral, para que estes possam realizar suas

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Estudos em Liberdade de Informao

demandas, porm, no menos importante, so as campanhas de conscientizao destinadas ao servidor


pblico. preciso introduzir o conceito da transparncia nas organizaes e isso s ser possvel se seu
componente bsico, o servidor, estiver convencido de que as informaes que ele produz e maneja no
dia a dia no sua de sua propriedade e tampouco da repartio, pelo contrrio, so informaes
pblicas que devem ser disponibilizadas ao acesso de qualquer pessoa.

A mudana organizacional deve ser preparada por etapas, uma vez que envolve um processo de
mudana comportamental e exige sensibilizao das pessoas. A transparncia no pode ser
considerada como um mero fenmeno transitrio, mas sim como um princpio de atuao que deve ser
usado e pensado em todos os processos e atividades dirias. Seus resultados mais efetivos s podero
ser alcanados e verificados no longo prazo, quando o acesso informao for absorvido como dever,
no lugar do sigilo como prescrevem os estatutos dos servidores. Mais do que cursos ou treinamentos
sobre a importncia do acesso informao e como produzir informao que ser disponibilizada,
devem ser pensadas maneiras de se incluir em todas as formaes o princpio da transparncia, para
que ele seja visto como um instrumento transversal e imprescindvel em todas as aes. Deve haver
uma preocupao para que a introduo da transparncia no dia a dia das organizaes no se torne

documentos.

A utilizao massiva das tecnologias da informao e da comunicao possui grande capacidade de


exponencializar a promoo da transparncia e o acesso informao pblica, diminuindo assimetria
de informaes entre o governo e o cidado e aumentando o accountabillity. Seu uso adequado
melhora a qualidade da informao produzida por este ou aquele rgo e, alm disso, facilita o acesso
s mesmas. Portanto, a capacitao tcnica em informtica tambm deve ser tomada necessria na
hora de se implementar a poltica de acesso informao.

Algumas situaes so demasiado complexas para serem detalhadas em lei, como, por exemplo, o que
uma informao necessria para a tomada de deciso ou como ser o tratamento dispensado s
informaes das empresas pblicas e sociedades de economias mista quando estas impactarem seu
posicionamento de mercado. Nestes casos, preciso um plano coeso e coerente levando em contas os
diferentes cenrios e os impactos de diferentes interpretaes. No ser possvel, num primeiro
momento, resolver todos os problemas, porm pode-se pensar em etapas de execuo e em regras
especficas para algumas situaes definidas por resolues ou portarias, que so de mais fcil
adaptao aos novos cenrios e necessidades, uma vez que no necessitam aprovao pelo Congresso
Nacional. O sucesso da poltica de acesso informao no depende apenas da aprovao do projeto
de lei 41 e de um bom plano de implementao. Ele depende enormemente da existncia de liberdade
de imprensa e de liberdade de expresso, que do visibilidade s informaes acerca do funcionamento
do Estado e so condio sine qua non para o exerccio do direito de acesso informao. Entretanto,
sem uma poltica de acesso informao pblica, pouco provvel que a imprensa ou a sociedade
civil possam exercer algum tipo de vigilncia.

Para finalizar, vale a pena mencionar que notadamente trabalhosa foi a tarefa de encontrar os estatutos
dos servidores de alguns estados em fontes oficiais, como, por exemplo, nos stios das respectivas
assembleias legislativas, e atualizados. Em muitos estados, nem as assembleias legislativas nem os
governos dispem de mecanismos de busca de legislao, o que obsta sobremaneira o trabalho e,
principalmente, reflete as imensas dificuldades advindas de uma lei que torna o acesso informao
pblica princpio, e no exceo, em um ambiente em que no se consegue se quer ter acesso
confivel legislao.

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