UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAIBA

CENTRO DE CINCIAS SOCIAIS APLICADAS

DEPARTAMENTO DE ECONOMIA

CURSO DE ESPECIALIZAO EM GESTO PBLICA MUNICIPAL

MODALIDADE A DISTNCIA

TRABALHO DE CONCLUSO DE CURSO

O Programa Bolsa Famlia: Uma Anlise de seus Limites e Potencialidades enquanto

Poltica Pblica Intersetorial, Transversal e Focalizada

Ivanilda Sousa Alves1

Ps-graduando lato sensu em Gesto Pblica Municipal - UFPB

Shirley Pereira de Mesquita2

Professor Assistente do Departamento de Economia - UFPB

RESUMO

Os objetivos deste estudo se constituem em traar uma anlise da concepo do Programa

Bolsa Famlia indicando alguns pontos importantes para a compreenso das suas
potencialidades e limites, bem como identificar a sua eficcia/eficincia enquanto poltica
pblica capaz de ampliar direitos sociais bsicos. Trata-se de uma pesquisa bibliogrfica de
natureza qualitativa exploratria. Envolve a investigao a partir de documentos publicados e
disponveis na rea em questo (Polticas Sociais) reunindo a bibliografia correlata ao tema
em estudo. Os resultados demonstram suas potencialidades na reduo da pobreza e
desigualdades sociais no Pas, bem como a elevao dos indicadores na rea da sade e
educao pblica. Entretanto, versam sobre os seus limites enquanto determinante de
condicionalidades, bem como demostra a sua fragilidade no que tange a focalizao e
intersetorialidade. Desse modo, O desenho do Programa, levando em considerao as suas
diretrizes Focalizao, Condicionalidades e Intersetorialidade ainda possui inmeras
fragilidades a serem superadas, mesmo sabendo de suas pretenses acerca da garantia do
acesso a direitos sociais bsicos, no sentido de potencializar impactos positivos sobre a
autonomizao das famlias atendidas.

Palavras-chave: Polticas Sociais, Programa Bolsa Famlia, Polticas Pblicas

1
Ps-graduando lato sensu em Gesto Pblica Municipal UFPB. E-mail: Ivanilda.sousa@hotmail.com.
Telefone: (83) 91252787
2
Doutoranda em Economia na Universidade Federal da Paraba PPGE/UFPB. Professora Assistente do
Departamento de Economia - UFPB/Campus I. Email: shirley_mesquita@yahoo.com.br. Telefone: (83) 8831-
9466
1 INTRODUO

Polticas pblicas so aes que visam garantir o acesso efetivo da populao aos
direitos constitucionais que, muitas vezes, so exercidos apenas pelos cidados que dispem
de mais recursos. Uma poltica pblica deve ser pensada a partir do diagnstico dos
problemas que demandam interveno governamental. O diagnstico representa uma leitura
da realidade, ou seja, a compreenso e a sistematizao dos problemas e necessidades das
famlias, assim como o conhecimento de suas caractersticas culturais e socioeconmicas
(RUA, 2009).
A garantia dos mnimos sociais por parte do Estado, viabilizada por polticas pblicas,
especialmente por transferncias condicionadas de renda, hoje uma ao governamental
consolidada em nosso Pas, e alguns autores defendem a ideia de que este tipo de poltica
social fundamental e necessria em Pases marcados por desigualdades econmicas
profundas, como o Brasil.
A partir da Constituio de 1988 o fenmeno da pobreza ganhou status e dimenso de
problema nacional, compromisso que foi estendido s trs esferas de governo, e tambm
sociedade. Isso permitiu que a Assistncia Social passasse a ser considerada uma Poltica de
direito, procurando romper com a cultura do favor, fazendo de todos, mesmo os excludos do
mercado de trabalho, um cidado brasileiro. Nesse contexto a partir de 1991 entra na agenda
pblica brasileira o debate sobre Programas de Transferncia de Renda (SILVA, 2007).
neste cenrio que criado o Programa Bolsa Famlia e que este se torna referncia
de poltica intersetorial, transversal e focalizada ao promover o acesso renda de forma
condicionada, aliada oferta de servios de educao e sade e a participao em programas
emancipatrios que visam melhoria da qualidade de vida da populao de baixa renda. O
Programa est amparado numa estratgia de assistncia social focalizada e que exige o
cumprimento de determinadas condicionalidades pelas famlias beneficiadas, sendo concedido
conforme disponibilidade de recursos do oramento.
Um elemento estruturante do Programa Bolsa Famlia so as condicionalidades que
devem ser cumpridas pelo ncleo familiar para que possam receber o benefcio mensal.
Segundo os idealizadores do Programa essas condicionalidades representam contrapartidas
com vistas a certificar o compromisso e a responsabilidade das famlias atendidas e
representam o exerccio de direitos para que as famlias possam alcanar autonomia e,
conseqente incluso social sustentvel (BRASIL, 2005).

2
 Alm da transferncia monetria, o Bolsa Famlia prope o desenvolvimento de aes
complementares no campo da educao, sade e trabalho. Isso para possibilitar que crianas e
jovens de 06 a 15 anos tenham acesso a escolas e a postos de sade e os adultos da famlia,
acesso alfabetizao, capacitao profissional, pequeno crdito, alm de serem oferecidas
aes de sade para mulheres grvidas, objetivando integrar esforos para permitir a
autonomizao das famlias. Tambm tem como proposta promover a articulao com outras
polticas e programas sociais, criando a possibilidade de, em tese, romper com a fragmentao
tpica das polticas sociais brasileiras e facilitar a adoo de aes intersetoriais (SENNA et al,
2007).
Nesta direo, os objetivos deste estudo se constituem em traar uma anlise da
concepo do Programa Bolsa Famlia, principal poltica pblica de cunho social do Governo
Federal, indicando alguns pontos importantes para a compreenso das suas potencialidades e
limites, bem como identificar a sua eficcia/eficincia enquanto poltica pblica capaz de
ampliar direitos sociais bsicos, tendo em vista que, por vezes passvel de crticas por parte
de especialistas na rea, ao impor condicionalidades a direitos inalienveis ao ser humano e
incondicionais para a cidadania, mesmo sendo suas exigncias consideradas, por seus
formuladores, como medida estratgica para favorecer o acesso aos servios sociais e romper
o ciclo da pobreza. O fato de encontrar-se ancorado num diagnstico de carncias sociais e
supondo a fome como principal problema dos pobres brasileiros - quando se sabe que hoje a
desnutrio e a fome crnica atingem apenas uma parcela reduzida dos milhes de pobres
brasileiros - mais um dos pontos que justificam a sua anlise.
Alm do que, uma de suas principais fragilidades est relacionada ao alcance de uma
qualidade na educao pblica condizente com as exigncias atuais do mercado de trabalho,
uma vez que o objetivo maior do Programa seria a futura independncia das famlias com
relao ao benefcio conseguido atravs de uma educao de qualidade. Enquanto tambm
oportuno investigar a capacidade real dos servios de sade para absorver o aumento de
demanda que possivelmente ele provocar.

2 - FUNDAMENTAO TERICA

O Estado, enquanto instituio garantidora da ordem pblica surge como um produto

da sociedade quando esta chega a determinado grau de desenvolvimento e a necessidade da
garantia de direitos considerados inalienveis ao homem seja mantida vm tona, como o
direito a liberdade e a propriedade. necessrio um poder colocado acima da prpria
3
sociedade para que os antagonismos gerados de classes sociais com interesses econmicos
colidentes no a devore e/ou a consuma numa luta estril. Dessa forma nascido e deve ser
posto o Estado acima da prpria sociedade, a partir da transferncia da fora fsica de cada
indivduo, utilizada como instrumento de representao popular, como fundamento do
exerccio do poder poltico e cujo objetivo maior a garantia da justia social. Temos ento o
Estado enquanto representante dos interesses sociais e garantidor dos direitos humanos
(COELHO, 2009).
A interveno Estatal nas relaes que intermediam as decises do Mercado e
sociedade civil, em economias capitalistas como a nossa imprescindvel. Atualmente a
sobreposio de interesses econmicos com a incessante procura por satisfao financeira
atravs de uma verdadeira corrida em busca do lucro e acmulo de riquezas, contrapondo-se a
interesses que valorizam a coletividade, como a implementao de polticas de cunho social e
igualdade de direitos e de oportunidades, tm gerado disparidades sociais gritantes. Portanto
necessrio exercer um mnimo controle, para que muitas vezes, direitos humanos bsicos
possam ser garantidos em nossa sociedade, como alimentao, sade, educao, moradia,
saneamento bsico, entre outros.
A preocupao em prover assistncia social aos mais pobres acompanha a histria da
formao e posterior desenvolvimento do capitalismo. As primeiras iniciativas
governamentais voltadas proteo social data do sculo XIV e XVII na Inglaterra com a
criao da Lei dos pobres e instituio do Estado Moderno, condio essencial para o
surgimento de polticas de proteo social conhecidas por ns como "Polticas Pblicas
Sociais" (MONNERAT et al., 2007; SENNA et al., 2007).
No Brasil, j na dcada de 80 com os sentimentos polticos advindos do Estado de
bem-estar social e a poltica do neoliberalismo, ocorreu o desenvolvimento e manuteno na
agenda de compromissos do Estado das Polticas Pblicas Sociais. Algumas delas seriam
compensatrias, como afirma Coelho (2009, p. 103), temporrias e focadas nos mais pobres e
atingidas pelo processo de ajuste da economia patrocinado pelo Estado como as de
transferncia de renda para o combate da pobreza absoluta e de seguro desemprego -, mas
outras deveriam ser universais e permanentes como as de educao, sade pblica e
formao profissional.
As polticas sociais desenvolvidas durante esse perodo fazem parte do Arcabouo
Legal de iniciativas presentes nos textos da Constituio de 1988. Elas deveriam caminhar na
direo da descentralizao, da participao dos beneficiados nas decises, do combate ao uso
clientelista das iniciativas na rea social, da racionalizao e aumento da eficincia do gasto,
4
da universalizao e da busca de maior equidade na prestao de benefcios e servios sociais.
Dessa forma, o desenvolvimento de Polticas Pblicas Universais, baseadas na oferta Estatal
focariam a nfase no direito do cidado e no dever do Estado devendo-se eliminar
gradativamente prticas do clientelismo e do assistencialismo; priorizando-se a preocupao
com a eficincia, a eficcia e a efetividade dos programas e das aes do Governo, com o seu
monitoramento e avaliao e com a sua fiscalizao ou controle por parte da sociedade. Sua
execuo deveria ser pensada a partir da oferta massiva e indiferenciada e os bilhes
destinados para programas de previdncia social, sade e saneamento, educao, qualificao
para o trabalho, combate a pobreza e distribuio de terra e renda comporiam uma extensa
rede de proteo social (FRANCO apud MOURA, 2007).
Nesta concepo ampliada de desenvolvimento social seria necessrio ao Estado a
busca de parcerias e sinergias entre todo os setores (Estado, Mercado e Sociedade Civil)
partindo do pressuposto que, polticas pblicas no so necessariamente sinnimos de
polticas governamentais, para efetivamente garantir, de forma segura, os direitos sociais,
em especial aos grupos considerados na faixa de risco social e direcionando suas aes para
pblicos-alvo especficos, tais como os envolvidos em trabalho infantil, portadores de
deficincias, crianas, gestantes e nutrizes em situao de risco, dentre outros (FRANCO apud
MOURA, 2007).
no esteio desse processo que se verifica, desde os anos 1990, uma profuso de
experincias de implementao de programas de transferncia condicionada de renda
dirigidos populao pobre. Entretanto somente com a criao do Programa Bolsa Famlia
(PBF), que este tipo de programa se espalha por todo o Pas, atingindo grau de cobertura
significativo (MONNERAT et al., 2007).
Criado atravs de medida provisria n 132 de 20 de outubro de 2003, transformado
em Lei n 10.836 em 9 de janeiro de 2004 e regulamentado por Decreto n 5.209 de 17 de
setembro de 2004, o Programa Bolsa Famlia o principal Programa de Transferncia de
Renda do Governo Federal. Constitui-se em uma Poltica Pblica de cunho social no mbito
da Estratgia Fome Zero. Tem por objetivos: combater a fome, a pobreza e as desigualdades
por meio da transferncia de um benefcio financeiro associado garantia do acesso aos
direitos sociais bsicos sade, educao, assistncia social e segurana alimentar; promover
a incluso social, contribuindo para a emancipao das famlias beneficiadas, construindo
meios e condies para que elas possam sair da situao de vulnerabilidade em que se
encontram (BRASIL, 2004).

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 Destina-se a famlias extremamente pobres, com renda per capita mensal de at R$
60,00, independentemente de sua composio e a famlias consideradas pobres, com renda per
capita mensal de entre R$ 50,01 e R$ 120,00, desde que possuam gestantes, ou nutrizes, ou
crianas e adolescentes entre 0 a 15 anos. O primeiro grupo de famlias recebe um benefcio
fixo no valor de R$ 50,00, podendo receber mais R$15,00 por cada filho de at 15 anos de
idade, at trs filhos, totalizando o benefcio mensal em at R$ 95,00 por famlia. As famlias
consideradas pobres recebem uma transferncia monetria varivel de at R$ 45,00, sendo
R$15,00 mensais por cada filho de at 15 anos de idade (BRASIL, 2006).
O PBF prioriza a famlia como unidade de interveno, sendo destinado queles que se
encontram em situao de pobreza ou de extrema pobreza e, o seu objetivo primordial a
garantia de uma renda mnima para as famlias em situao de vulnerabilidade social e fome.
A gesto do Programa deve se pautar na descentralizao, intersetorialidade e controle social
e exige das famlias beneficiadas condicionalidades traduzidas na obrigatoriedade da
insero de crianas, adolescentes, gestantes e nutrizes em determinados Programas de Sade
e de crianas e adolescentes na escola. Em situao de no cumprimento de tais exigncias, as
famlias beneficiadas devem ser desligadas do Programa. O tempo de permanncia no
Programa no estipulado, mas a Legislao do PBF (Portaria Interministerial 551 de 9 de
novembro de 2005) muito clara quanto aos motivos de desligamentos das famlia, sendo um
deles justamente o descumprimento das condicionalidades (MONNERAT et al., 2007).
Nesta perspectiva temos nas exigncias de contrapartidas um ponto central do desenho
do Programa Bolsa Famlia. Em seu trabalho Monnerat. G. L; et al (2007, p. 1460) induz a
nossa reflexo ao afirmar que,
[...] ao exigir uma contrapartida dos beneficirios, os Programas de
transferncia de renda monetria introduzem, ao mesmo tempo, a difcil
escolha entre, de um lado, romper com a noo de direito incondicional,
medida que os compromissos tornam os beneficiados co-responsveis pela
superao de suas dificuldades e, de outro lado adotar a estratgia de exigir
contrapartidas com a perspectiva de atacar, de uma s vez, vrias dimenses
da pobreza. Esta ltima vertente visa, portanto, suprir uma deficincia de
longa data, atendendo a um conjunto de carncias jamais consideradas no rol
das Polticas e Programas brasileiros.
Para os formuladores do Programa, o cumprimento de tais condicionalidades significa
favorecer a cidadania, relacionando-se a ampliao do exerccio do direito sade e educao
estando, pois, ligadas a um amplo processo de incluso social e emancipao das famlias
beneficiadas.
So, ento, destacadas as seguintes condicionalidades:

6
 a) Na rea da educao - freqncia mnima de 85% da carga horria mensal de
crianas ou adolescentes de 6 a 15 anos de idade que acompanham as famlias beneficirias,
matriculadas em estabelecimento de ensino;
b) Na rea da sade - o cumprimento da agenda de sade e nutrio para famlias
beneficirias que tenham em sua composio gestantes, nutrizes e ou crianas menores de 7
anos, constituda principalmente por exame de rotina, pr-natal, vacinao e acompanhamento
nutricional das crianas.
A expectativa, segundo justificativa explicitada na legislao e documentos oficiais do
programa, de que o cumprimento de condicionalidades tanto possibilite o acesso e a
insero da populao pobre nos servios sociais bsicos como favorea a interrupo do
ciclo de reproduo da pobreza, configurando, assim, uma espcie de porta de sada do
programa (SENNA et al., 2007).
Entretanto, a exigncia de contrapartidas se traduz em uma questo bastante polmica.
A controvrsia aparece, por um lado, no reconhecimento de que as condicionalidades do
programa tm potencial de pressionar a demanda sobre os servios de educao e sade, o
que, de certa forma, pode representar uma oportunidade mpar para ampliar o acesso de um
contingente importante da populao aos circuitos de oferta de servios sociais e, por outro
lado, se traduz na ideia de que, medida que um direito social condicionado ao
cumprimento de obrigatoriedades, podem ser ameaados os princpios de cidadania
(MONNERAT et al., 2007).
Pode-se dizer que se, por um lado, tais exigncias tm potencial para facilitar o acesso
das camadas da populao que dificilmente conseguiriam chegar aos servios, por outro,
coloca a dvida sobre a capacidade de os servios de educao e sade absorverem
adequadamente o aumento de demanda resultante da implementao do programa. O mais
grave que estamos diante de uma situao em que se questionam as condies e a
capacidade mesma dos municpios ofertarem o que de mais bsico est presente no elenco dos
direitos sociais, isto , as aes de sade e educao (MONNERAT et al., 2007).
Entre as principais propostas do PBF encontramos a Intersetorialidade, propondo-se a
atuar como eixo integrador de outros programas, perpassando as condicionalidades e atuando
como condio ao desenvolvimento de aes complementares presentes no arcabouo legal
do Programa; e a Integralidade , uma vez que amplia a interveno sobre o indivduo, agora
pertencente a um determinado grupo familiar, inscrito em um territrio especfico e cuja
situao de pobreza ou extrema pobreza como define o Programa a partir da renda - tem

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vrios determinantes sociais necessitando, portanto, de uma ao integrada para dar conta da
multicausalidade e complexidade da situao de vulnerabilidade social (SENNA et al., 2007).
Recomenda-se a adoo de programas complementares, tais como aqueles voltados
gerao de emprego e renda; cursos profissionalizantes; micro-crdito; compra de produo
agrcola familiar, entre outros. Estas aes, no entanto, no integram o conjunto de
condicionalidades imposto pelo Bolsa famlia, fato que levanta questes sobre o alcance das
contrapartidas como estratgia de incluso social, tal como enunciado em documentos oficiais
do programa (MONNERAT et al., 2007).
A legislao do programa define ainda que todas as instncias de governo tm
responsabilidades na gesto das condicionalidades, porm sobre os municpios que recai a
maior parte das tarefas, principalmente quelas relativas oferta de servios de educao e
sade previstas (MONNERAT et al., 2007).
Ademais, estamos tambm diante de uma problemtica crucial do Programa avaliar
a capacidade real dos municpios brasileiros em suprir as demandas pressionadas pelo
programa atravs de aes de sade e educao de qualidade capazes de atender s
necessidades da populao e s exigncias atuais do mercado de trabalho, tendo em vista
promover a independncia das famlias com relao ao benefcio (MONNERAT et al., 2007).
Sobre a focalizao do Programa, um primeiro aspecto a considerar o uso da renda
monetria como critrio nico de seleo das famlias, o que largamente criticado na
literatura especializada. Ademais a definio arbitrria de um valor per capta muito baixo
tende a impossibilitar a incluso de famlias que, apesar de situadas em uma faixa de renda
acima do valor definido, encontram-se tambm em situao de pobreza (SENNA et al., 2007).
Com efeito, somente a renda no suficiente para qualificar a pobreza, fenmeno
multifacetado que engloba outras dimenses de vulnerabilidade social, tais como: sade,
esperana de vida, educao, saneamento e acesso a bens e servios pblicos, que vo alm da
privao de bens materiais (TOWSEND, 1993; SEN, 2001 apud SENNA et al., 2007).
Neste contexto a pobreza entendida na sua dimenso histrica, econmica, social,
cultural e poltica; complexa e multidimensional; essencialmente de natureza estrutural,
sendo, portanto, mais que insuficincia de renda. produto da explorao do trabalho;
desigualdade na distribuio da riqueza socialmente produzida; no acesso a servios sociais
bsicos; informao; ao trabalho e renda digna; no participao social e poltica
(SILVA, 2002); Em verdade, uma das mais difceis tarefas a ser enfrentadas por programas
focalizados como o PBF a construo de critrios e mecanismos de seleo de grupos
sociais que sero ou no contemplados, de forma a considerar o conjunto de vulnerabilidades
8
sociais a que esses segmentos esto expostos (MAGALHES et al., 2004 apud SENNA et al.,
2007). Sobre este ponto, talvez o principal problema seja o baixo valor do corte de renda para
pobreza extrema (RS60), o que, na prtica, representa um grande risco de excluir muitas
dessas famlias pobres (SENNA et al., 2007).
Tambm aqui falta clareza na definio das estratgias de implementao da
intersetorialidade, assim como so frgeis os mecanismos de induo por parte do Governo
Federal. Em realidade ainda no foram construdos canais de dilogo eficientes entre os
diferentes setores de governo nas trs esferas poltico-administrativas. O desenvolvimento
concreto da intersetorialidade ainda se encontra dependente da iniciativa do nvel local, o que
no suficiente para sustentar experincia exitosas nesta rea (SENNA et al., 2007).
No entanto, uma questo crucial colocada pelo Bolsa Famlia a conhecida fragilidade
da institucionalidade pblica para acompanhar o cumprimento das condicionalidades, o que
permite que se questione a capacidade dos municpios para realizar esta tarefa a contento
(MONNERAT et al., 2007).
Alm do que, a perspectiva de punir as famlias que no cumprirem as
condicionalidades parece incompatvel com os objetivos de promoo social do programa,
uma vez que nesta direo no se pode deixar de considerar as condies que as famlias
pobres dispem para atender as requisies impostas, tendo em vista as dificuldades
cotidianas de sobrevivncia a que a maioria est exposta (MONNERAT et al., 2007).
Com relao autonomia das famlias, como afirma Senna et al., 2007, pode-se dizer
que a ausncia de induo de programas de gerao de emprego e renda representa uma
importante debilidade do PBF, uma vez que no h uma diretriz clara pautada na
intersetorialidade e intergovernabilidade para atuar sobre as causas da precariedade de
insero da populao adulta no circuito produtivo.
A forma de execuo do programa em nvel nacional outro grave problema que
merece nossa ateno, enquanto seres capazes de modificar a realidade. O desvio de
benefcios a famlias que no se enquadram no perfil de renda que o programa contempla,
grave e carece de controle maior por parte da sociedade, uma vez que sabemos que o controle
social de importncia mpar na garantia da justa distribuio do benefcio, apesar de sua
difcil institucionalidade diante da insuficiente tradio democrtica do poder pblico
brasileiro. Para Senna et al. (2007), a busca de maior transparncia ao processo e
responsabilizao dos diferentes atores envolvidos, atravs da exigncia de indicao, pelo
nvel local, do gestor municipal do PBF e do conselho de poltica pblica que formalmente

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responder pelo acompanhamento do programa uma questo que merece destaque uma vez
que, temos o Controle Social, possivelmente como uma das facetas mais frgeis do Programa.

3 - PROCEDIMENTOS METODOLGICOS

Esta pesquisa de natureza qualitativa. Segundo Neves (1996, p. 2) os mtodos

qualitativos trazem como contribuio ao trabalho de pesquisa uma mistura de procedimentos
de cunho racional e intuitivo capaz de contribuir para a melhor compreenso dos fenmenos.
De acordo com este mesmo autor esse tipo de pesquisa tem por objetivo, traduzir e expressar
o sentido dos fenmenos no mundo social. Possui cunho bibliogrfico e envolve a
investigao a partir de documentos publicados e disponveis na rea em questo (Polticas
Sociais). Dessa forma rene a bibliografia correlata ao tema em estudo - O Programa Bolsa
Famlia: Uma Anlise de seus Limites e Potencialidades enquanto Poltica Pblica
Intersetorial, Transversal e Focalizada - buscando subsdios terico-documentais que iro
amparar o objeto da pesquisa e ampliar o conhecimento na rea.
Para Gil (1999, p. 43),
[...] um trabalho de natureza exploratria quando envolver levantamento
bibliogrfico entrevista com pessoas que tiveram (ou tem) experincias
prticas com o problema pesquisado e anlise de exemplos que estimulem a
compreenso. Possui ainda a finalidade bsica de desenvolver, esclarecer e
modificar conceitos e ideias para a formulao de abordagens posteriores.
Dessa forma, este tipo de estudo visa proporcionar um maior conhecimento
para o pesquisador acerca do assunto, a fim de que esse possa formular
problemas mais precisos ou criar hipteses que possam ser pesquisadas por
estudos posteriores.
Portanto esta pesquisa se caracteriza como sendo qualitativa exploratria uma vez
que, pretende obter mais informaes acerca do assunto abordado, alm de gerar informaes
para estudos futuros.

4 - ANLISE DE RESULTADOS

Temos na literatura uma ampla variedade de trabalhos que tratam de discutir os

impactos do Programa Bolsa Famlia na melhoria das condies scio-econmicas do povo
brasileiro, desde a sua implementao pelo Governo Federal, em 2003, at os dias atuais. Bem
como avaliam seus desafios e limites. O universo de avaliaes sobre o tema vasto, porm
aqui se faz apenas um resumo breve dos resultados considerados mais relevantes para esta
pesquisa.
10
 A discusso sobre o indicador desigualdades ampla e inmeros autores desde o
incio da implementao do PBF buscam avali-lo. Para Soares; Styro (2009), levando em
considerao resultados de vrios outros trabalhos , as transferncias sociais focalizadas, cujo
peso na renda total de cerca de 1%, contriburam com um tero da queda na desigualdade.
S o PBF influenciou 20% desta reduo. O mesmo autor defende que tal fato se deve
progressividade dos benefcios, que por sua vez est ligada focalizao do Programa.
Em pesquisa intitulada Programas de transferncia de renda e reduo da pobreza e
desigualdades sociais no Brasil, no perodo de 2004 a 2011 de Paes-Sousa; Queiroga (2010)
os Autores defendem que, o pas vem assistindo reduo da desigualdade social medida pelo
ndice de Gini, que reflete a concentrao de renda de uma populao. Segundo o estudo,
calculado com dados da PNAD, o ndice de Gini da renda domiciliar per capita no Brasil
passou de 0,597, em 1995, para 0,538, em 2009 e relata que, 16% desta queda se deve s
transferncias do Programa Bolsa Famlia.
Analisando os dados de 2008 da PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), um grupo de tcnicos
de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea mostra
que, em 2008, houve uma queda da pobreza e uma diminuio da desigualdade de renda dos
domiclios brasileiros.
Os resultados mostraram que, as transferncias governamentais foram responsveis
por um tero da reduo na desigualdade e ainda possvel aumentar sua progressividade
para que continuem agindo para gerar uma sociedade mais justa e no mais para reproduzir
desigualdades, que o que ocorreu nas cinco dcadas antes do final dos anos noventa.
Dados desta mesma pesquisa demostram que sem as transferncias governamentais a
queda na desigualdade teria sido 34% menor. Porm, utilizamos aqui a concepo de
desigualdade citada em estudo realizado pelo IPEA (2010) Bolsa Famlia 2003-2010:
avanos e desafios no qual defende que esta no diz respeito apenas a aspectos econmicos de
renda e riqueza, mas relaciona-se tambm desigualdade nos indicadores de sade, educao,
qualificao profissional e de acesso s polticas pblicas em geral, a condies precrias de
moradia e baixa participao, entre outros, tornando-se fundamental, tendo em vista a
complexidade do problema, uma articulao de tais polticas, de forma a empoderar as
famlias em situao de pobreza para o desenvolvimento de seus projetos de vida, de modo
inclusivo e emancipatrio.
Nessa perspectiva igualmente defendemos que o PBF deve apresentar-se apenas como
parte de uma estratgia maior de combate pobreza, que proporciona a complementao de
11
renda e que incorpora, por meio das condicionalidades, a questo do reforo ao exerccio dos
direitos sociais e da articulao com as redes de proteo e desenvolvimento social das
famlias. H que considerar para Silva (2007, p. 1437) que,
[...] para alcanar essa intencionalidade necessrio que ocorram mudanas
significativas no Sistema Educacional, de Sade e de Trabalho, para permitir
a melhoria do ensino, do atendimento sade e do acesso e permanncia no
trabalho, o que tambm demanda continuidade e sustentabilidade dos
Programas.
Indicaes de diversos estudos anteriores evidenciam ainda um grande descompasso
entre a manuteno da transferncia monetria e o oferecimento de servios sociais bsicos,
suficientes e de qualidade, para atender s necessidades das famlias e criar condies
favorveis a sua autonomizao.
Em relao aos impactos no quesito Pobreza, Soares; Styro (2009) demonstram que,
no houve impacto significativo no percentual de pessoas existentes na linha de pobreza
traada pelo prprio Programa, ou seja, aquelas que sobrevivem com valores abaixo de R$
120,00, isso porque as transferncias executadas por este so substantivamente menores que a
linha de R$120,00 per capta.
Para Silva (2007, p. 1438), tal fato se encaixa no campo dos limites do Programa, onde
destaca que, um valor monetrio muito baixo transferido s famlias, permite to somente
manter as famlias beneficiadas num nvel de mera reproduo biolgica, sendo insuficiente
para produzir impacto efetivo na reduo da pobreza.
Ainda que se leve em considerao o que demonstra o estudo realizado por Sousa;
Queiroga (2010), quando definem a relao do PBF com melhoria de renda das famlias
apontando para um acrscimo de 21% na renda das famlias beneficiadas pelo Programa,
estamos aqum dos ndices aceitveis de pobreza. Porm de acordo com dados de 2008 da
PNAD o Pas foi capaz de reduzir a pobreza e, em particular, a extrema pobreza de forma
espetacular.
De acordo com o Perfil das Famlias Beneficirias do PBF em 2009 dos 12,4 milhes
de famlias ento beneficirias, cerca de 4,3 milhes superaram a linha da extrema pobreza
(R$ 70,00 per capita/ms) graas participao no Programa. Os benefcios do Bolsa Famlia
provocaram um aumento mdio de 48,7% na renda familiar mensal per capita da populao
atendida (de R$ 48,69 para R$ 72,42). Em 2008, a extrema pobreza foi reduzida metade de
seu valor em 2003, portanto, fizemos em cinco anos o que o Primeiro Objetivo de
Desenvolvimento do Milnio (ODM) estabelece que seja feito em 25 anos. Entretanto, ainda
de acordo com esta mesma pesquisa, apesar da estrondosa melhora, o nvel de desigualdade

12
brasileiro continua muito elevado. Enquanto os 40% mais pobres vivem com 10% da renda
nacional, os 10% mais ricos vivem com mais de 40%. Embora a situao uma dcada atrs
fosse certamente pior, ainda hoje, a renda apropriada pelo 1% mais rico igual dos 45%
mais pobres.
Para Paes-Sousa; Queiroga (2009), a anlise da srie histrica da PNAD permite
constatar que 27,9 milhes de pessoas superaram a pobreza entre 2003 e 2009. Contudo,
alarmante a persistncia de extrema pobreza em cerca de 16,2 milhes de indivduos,
conforme os dados do Censo 2010. Nesse sentido, os Programas de Transferncia de Renda
devem integrar uma estratgia ampliada de combate desigualdade e pobreza, composta por
aes diversas.
Em relao s condicionalidades que o Programa impe a os seus beneficirios, uma
sntese do 1 Relatrio sobre os Impactos do Programa Bolsa Famlia 2 rodada,
demonstram os resultados positivos de tais condicionalidades nas reas da sade e educao
saber:
A quantidade de crianas nascidas a termo, ou seja, aps um perodo de gestao
entre 37 e 41 semanas, foi 14,1 pontos percentuais maior nas famlias beneficirias, em
comparao com as famlias no beneficirias;
A proporo de crianas beneficirias consideradas nutridas foi, por sua vez, 39,4
pontos percentuais mais alta em comparao com crianas no beneficirias, considerando-
se o ndice de Massa Corporal (IMC), que estabelece uma relao entre o peso e a altura das
crianas;
Vacinao em dia, especialmente quando se observam os ndices de vacinao contra
Poliomielite. A proporo de crianas beneficirias que receberam a primeira dose da Polio
no perodo apropriado foi 15 pontos percentuais maior do que a proporo de crianas de
famlias no beneficirias. No caso da terceira dose, a proporo foi 25 pontos percentuais
superior. A vacinao contra Ttano, Difteria e Coqueluche (DTP) tambm foi mais
frequente entre as famlias beneficirias do PBF, com uma diferena de 18 pontos
percentuais na segunda dose e de 19 pontos percentuais na terceira;
A frequncia escolar de crianas de 6 a 17 anos das famlias beneficirias foi 4,4
pontos percentuais maior em comparao com a frequncia escolar das crianas das famlias
no beneficirias. Somente na regio Nordeste, essa diferena foi de 11,7 pontos percentuais
a favor das crianas das famlias beneficirias;
Alm disso, a progresso de ano para crianas de 6 a 17 anos de famlias
beneficirias foi 6,0 pontos percentuais maior em comparao com famlias no
13
beneficirias. O impacto maior entre as meninas de 15 e 17 anos, quando a diferena chega
a 19 e 28 pontos percentuais, respectivamente.
No Estudo de Paes-Sousa; Queiroga (2009), os autores expem comparaes de dados
das duas pesquisas de Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia, realizadas em 2005
e 2009 respectivamente a 1 e a 2 etapas e concluem que a comparao entre os resultados
mostra melhoras significativas na vida das famlias entrevistadas, conforme os dados
anteriormente apresentados.
Entretanto, as famlias beneficirias informaram que, em geral, no tm dificuldades
em cumprir as condicionalidades do PBF, mas nas regies rurais a dificuldade em cumprir
condicionalidades de sade superior encontrada nas regies urbanas, especialmente devido
a problemas de acesso aos postos e unidades de sade. Nesse sentido para Soares; Styro,
(2009, p. 14) a funo de proteo social do Programa se enfraquecer na medida em que
sero provavelmente as famlias mais vulnerveis as que no conseguiro cumprir as
contrapartidas mais rigorosas.
Ocorre aqui a importncia de reafirmar a relevncia do posicionamento dos autores
citados quando declaram ser, apenas a transferncia de renda insuficiente para o
enfrentamento da pobreza. preciso associar as transferncias oferta de servios e, se
necessrio, ampliao da rede de equipamentos pblicos. Nesse sentido, as
condicionalidades no se aplicam somente s famlias beneficirias, mas tambm ao Estado
que deve prover a oferta de servios e equipamentos. Atente-se ao fato de que os servios,
neste caso, incluem os servios de assistncia social que, pela concepo do PBF, atuam de
maneira sinrgica com a transferncia de renda. A integrao entre benefcios e servios
essencial para assegurar a ruptura do ciclo intergeracional de pobreza, atacando no somente a
insuficincia de renda, mas tambm os aspectos multidimensionais da vulnerabilidade.
Alm do que, ainda na concepo Soares; Styro (2009 p. 15),
[...] obrigatrio ou no, o cumprimento dessas contrapartidas por parte das
famlias que vivem em situao de extrema vulnerabilidade social e de renda
no to simples quanto o para as famlias menos vulnerveis. So
famlias cujo vnculo com a formalidade e a institucionalidade mais frgil.
Vivem longe das escolas e dos postos de sade. Frequentemente vivem alm
do alcance dos correios. Supe-se, portanto, que o Estado deva entrar
cumprindo seu dever constitucional de criar condies para que as famlias
faam a parte que lhes cabe, ainda que o acompanhamento de tais
contrapartidas seja crescentemente satisfatrio atualmente.
Este mesmo estudo demonstrou que, na educao, o cumprimento de tais
condicionalidades passou de 62% das crianas em 2006 para quase 85% no final de 2008. Na
sade, os indicadores de cumprimento das agendas passou de meros 6% das famlias no
14
primeiro semestre de 2005 at quase 60% no segundo semestre de 2008. Para o mesmo autor
no que no existe necessidade de contrapartidas, mas deve-se entender que exatamente
em funo do alto grau de vulnerabilidade social que muitas famlias no conseguem atender
s exigncias e, portanto, devem ser encontradas formas de lhes prestar ainda maior
assistncia social, e no alij-las do processo de resgate social.
Na viso de Silva (2007, p. 1430),
[...] necessrio no apenas a concesso do benefcio s famlias em
condies de vulnerabilidades mas, sobretudo a articulao de transferncia
monetria com polticas e programas estruturantes, enquanto um dos
pressupostos centrais dos Programas de Transferncia de Renda no Brasil,
demandado a expanso e a democratizao de servios sociais bsicos. Isso
exige a expanso quantitativa e qualitativa dos Sistemas de Sade, de
Educao e de Trabalho, ainda muito precrios entre ns.
Em relao atuao da Intersetorialidade como possvel estratgia necessria e
condicionante da futura emancipao das famlias beneficiadas pelo PBF, a que se pese a
concepo de alguns autores ao defender que, a posio do governo brasileiro rejeitar a
busca pelas portas de sada, mas ao mesmo tempo deixar a porta entreaberta para polticas
sociais que busquem auxiliar as famlias beneficirias a sarem da condio de pobreza. Isto
se faz mediante os programas complementares, que focalizam, nas famlias beneficirias do
PBF, polticas de treinamento, de microcrdito ou de outros tipos. Alguns exemplos de
programas complementares so o Programa Brasil Alfabetizado, o ProJovem, o Projeto de
Promoo do Desenvolvimento Local e Economia Solidria, o Programa Nacional da
Agricultura Familiar, Programas de Microcrdito do Banco do Nordeste, a Tarifa Social de
Energia Eltrica e o Programa Luz para Todos, embora nenhum destes programas tenha sido
desenvolvido explicitamente para os beneficirios do Bolsa Famlia. At agora, o nico
programa desenhado explicitamente para os beneficirios do Bolsa Famlia foi o Plano
Setorial de Qualificao (PLANSEQ), que visa formar beneficirios do Bolsa Famlia para o
setor de construo civil.
Em relao ao perfil de Focalizao do Programa a de se considerar os resultados da
pesquisa intitulada Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desafios, realizada pelo Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada em (2010). A pesquisa demostra que, quanto mais pobres as
pessoas, mais recebem o benefcio. No entanto, h considervel erro de focalizao quando se
considera a elegibilidade. Quase metade das famlias que recebe o PBF no atendia aos
critrios de entrada no programa. Resultados mostram que em 2004 e 2006, respectivamente,
42,5% e 49,2% das famlias que recebiam o PBF tinham uma renda per capita lquida da
transferncia acima do critrio de elegibilidade ento vigente para o programa.

15
 Para Silva (2007, p. 1436),
[...] o mais problemtico seriam os critrios de elegibilidade utilizados para
incluso das famlias. Alm da centralidade dada renda para qualificar
famlias pobres e extremamente pobres, o patamar de renda indicado para
incluso muito baixo. Isso faz com que, mesmo que o Programa consiga
alcanar todas as famlias brasileiras com renda per capita de R$ 120,00, fica
limitado ao atendimento do que se pode considerar da extrema pobreza.
Ademais, na medida em que o benefcio da transferncia monetria em
mdio R$ 61,43 mensais por famlia, estas esto destinadas a permanecer
num nvel de extrema pobreza, com poucas possibilidades de autonomizao
pelos limites de oportunidades concretas de insero em polticas
estruturantes, como o trabalho, e devido a situaes decorrentes dos prprios
traos da populao atendida: pobreza severa e estrutural, baixo nvel de
qualificao profissional e de escolaridade dos adultos das famlias, alm de
limitado acesso a informaes.
Este mesmo autor atenta para o risco de o PBF adotar uma perspectiva neoliberal/
conservadora de focalizao cujo objetivo to somente atenuar a pobreza. Orientando-se
pela desresponsabilizao do Estado e por corte de recursos dos programas sociais, centrando-
se em programas sociais compensatrios, emergenciais, assistencialistas, insuficientes,
descontnuos, direcionados para populaes que vivem em situao de extrema pobreza. Essa
focalizao fragmenta mais que focaliza na populao pobre por ser incapaz de alcanar a
totalidade dos segmentos populacionais que esto demandando ateno especial.

5 CONCLUSES

H que se considerar que o Programa Bolsa Famlia se constitui hoje em um Programa

de extrema importncia no panorama das Polticas Sociais no Brasil. Levando em
considerao o nmero de beneficirios assemelha-se s grandes Polticas Pblicas do Pas,
como a sade, educao pblica e a previdncia social e, por este motivo, compe junto com
essas a espinha dorsal da poltica social brasileira. Ademais sabemos de seus impactos nos
indicadores que compe a agenda de sade, bem como as de educao, alm da garantia dos
avanos na reduo da pobreza, na diminuio da desigualdade de renda e na garantia de que
as crianas beneficirias no se submetam ao trabalho infantil como antes.
Entretanto, no deixando de creditar as suas potencialidades e impactos como
demostrado na bibliografia citada ao longo desta pesquisa, devemos tambm expor os seus
limites e desafios e o fato que, embora os nmeros que medem a pobreza e a extrema
pobreza no Pas estejam em progressivo decrscimo desde a implantao do Programa, o fato
que, ainda se constitui num desafio atacar os seus diferentes determinantes num Pas
marcado por profundas desigualdades sociais.
16
 O desenho do Programa, levando em considerao as suas diretrizes Focalizao,
Condicionalidades e Intersetorialidade ainda possui inmeras fragilidades a serem
superadas, mesmo sabendo de suas pretenses acerca da garantia do acesso a direitos sociais
bsicos, no sentido de potencializar impactos positivos sobre a autonomizao das famlias
atendidas.
Em relao s Condicionalidades, o que se discute o fato de estarem ligadas ao
cumprimento de uma agenda de obrigaes ligadas ao campo da sade e educao, estando,
muitas vezes, os servios indisponveis em quantidade e qualidade suficientes para atender
necessidades de emancipao futura das famlias beneficiadas. Alm disso, fere o princpio da
no condicionalidade peculiar ao direito de todo cidado ter acesso ao trabalho e a programas
sociais que lhe garantam uma vida com dignidade. O fato que, em tese deveriam est
intrinsicamente ligados Intersetorialidade, porm, apenas um nico Programa complementar
foi pensado, at ento, para instrumentalizar uma demanda reprimida de oportunidades, tendo
em vista as condies de vulnerabilidades a que esto expostos.
Por conseguinte, o conceito de Focalizao traduz a escolha da implantao de uma
poltica restrita a um determinado grupo alvo, determinado mediante critrios estabelecidos
sejam eles de pobreza, deficincia, idade, renda, etc. Apesar de sabermos quo relevantes para
as famlias beneficiadas so suas aes, sabemos que investimentos em Polticas Pblicas
Universais como sade e educao mostrar-se-iam, claro que em longo prazo, mais efetivos
no apenas para que estas famlias pudessem, de fato, obter um futuro mais justo, prspero e
independente, mas, e, sobretudo porque Polticas Sociais de cunho Universal so aplicadas a
toda populao, sem restries de qualquer natureza, garantindo direitos sociais universais e
incondicionais, reduzindo as desigualdades e a pobreza por meio da incluso e justia social,
mediante a prtica e implementao de suas aes de forma equnime e sustentada.

17
MINI CURRICULO

Ivanilda Sousa Alves

Graduada em Enfermagem pela Universidade Federal da Paraba
Ps Graduada em Gesto Pblica Municipal pela Universidade Federal da Paraba
UFPB VIRTUAL
Coordenadora da Ateno Bsica do municpio de Teixeira PB
Ivanilda.sousa@hotmail.com

18
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