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GUINEVERRE ALVAREZ MACHADO DE MELO GOMES

DESAFIOS PARA IMPLEMENTAO DO REDD+ NO


BRASIL: ANLISE DAS AMEAAS E
OPORTUNIDADES, FORAS E FRAQUEZAS
GUINEVERRE ALVAREZ MACHADO DE MELO GOMES

DESAFIOS PARA IMPLEMENTAO DO REDD+ NO BRASIL:


ANLISE DAS AMEAAS E OPORTUNIDADES, FORAS E
FRAQUEZAS

Tese apresentada ao Ncleo de Ps-Graduao em


Administrao, Escola de Administrao,
Universidade Federal da Bahia, como requisito parcial
para obteno do grau de Doutora em Administrao.

Orientador: Prof. Dr. Jos Clio Silveira Andrade

Salvador - Bahia
Junho de 2016
Escola de Administrao - UFBA

G633 Gomes, Guineverre Alvarez Machado de Melo.


Desafios para implementao do REDD+ no Brasil: anlise das
ameaas e oportunidades / Guineverre Alvarez Machado de Melo Gomes.
2016.
264 f.

Orientador: Prof. Dr. Jos Clio Silveira Andrade.


Tese (doutorado) Universidade Federal da Bahia, Escola de
Administrao, Salvador, 2016.

1. Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudana Climtica


(Organizao). 2. Mudanas climticas Poltica governamental Brasil.
3. Mercado de emisso de carbono Poltica governamental Brasil.
4. Meio ambiente Poltica internacional. 5. Mercado de emisso de
carbono Metodologia - Brasil. I. Universidade Federal da Bahia. Escola de
Administrao. II. Ttulo.

CDD 363.7392
todos aqueles que acreditam que possvel superar-se sempre e que seus
sonhos so possveis, eu dedico esta tese

A meu pai (in memoriam) e minha me


GUINEVERRE ALVAREZ MACHADO DE MELO GOMES

DESAFIOS PARA IMPLEMENTAO DO REDD+ NO BRASIL:


ANLISE DAS AMEAAS E OPORTUNIDADES, FORAS E
FRAQUEZAS

Tese apresentada ao Ncleo de Ps-graduao em Administrao da Universidade Federal da


Bahia, como requisito acadmico para a obteno do ttulo de doutora.

Aprovada em 01 de julho de 2016.

Prof. Dr. Jos Clio Silveira Andrade - orientador


Doutor em Administrao pela Universidade Federal da Bahia
Professor Associado da Universidade Federal da Bahia - UFBA

Prof. Dr. Jos Antonio Puppim de Oliveira


Doutor em Planejamento pelo Massachusetts Institute Of Technology, Estados Unidos
Pesquisador Visitante do MIT-UTM e da Universidade das Naes Unidas - UNU-IIGH

Prof. Dr. Paulo Dimas Rocha de Menezes


Doutor em Geografia pela Universidade Federal de Minas Gerais
Professor Adjunto da Universidade Federal do Sul da Bahia - UFSB

Prof. Dr. Salvador Dal Pozzo Trevizan


Doutor em Sociologia pela University of Wisconsin - Madison, Estados Unidos
Professor Pleno da Universidade Estadual de Santa Cruz -UESC

Prof. Dra. Denise Cristina Vitale Ramos Mendes


Doutora em Direito pela Universidade de So Paulo
Professora Adjunta da Universidade Federal da Bahia - UFBA
Universidade Federal da Bahia
Escola de Administrao da UFBA
Ncleo de Ps-Graduao em Administrao- NPGA

ATA DA DEFESA PBLICA DA TESE DE GUINEVERRE ALVAREZ MACHADO


DE MELO GOMES ALUNA DO CURSO DE DOUTORADO DO PROGRAMA DE
PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DA
BAHIA.

Ao primeiro dia do ms de julho do ano dois mil e dezesseis, s catorze horas, na sala 20, da Escola de
Administrao da Universidade Federal da Bahia, a comisso julgadora eleita pelo Colegiado deste Ncleo de
Ps-Graduao, composta pelos Professores Dr. Jos Clio Silveira Andrade, orientador (EAUFBA/NPGA); Dr.
Jos Antonio Puppim de Oliveira (MIT/USA); Dr. Paulo Dimas Rocha de Menezes (UFSB); Dr. Salvador Dal
Pozzo Trevizan (UESC) e Dra. Denise Cristina Vitale Ramos Mendes (UFBA/IHAC), se reuniu em sesso pblica
deste Colegiado para julgar o trabalho de tese, intitulada: DESAFIOS PARA IMPLEMENTAO DO REDD+ NO
BRASIL: ANLISE DAS AMEAAS E OPORTUNIDADES, FORAS E FRAQUEZAS de autoria de GUINEVERRE
ALVAREZ MACHADO DE MELO GOMES. Realizada a defesa pblica da tese, a aluna foi submetida arguio
pela comisso julgadora e ao debate. Em seguida, a comisso julgadora, aps analisar a defesa da tese feita
pela aluna, concluiu que esta merece ser ...............................................................................................................
Nada mais havendo a ser tratado, esta comisso julgadora encerrou os trabalhos do qual lavrei a presente ata
que, aps lida e aprovada, vai assinada por mim, Jos Clio Silveira Andrade, orientador, pelos demais
membros da banca, pelo Coordenador deste Ncleo de Ps-Graduao, e pela aluna.

Salvador, 01 de julho de 2016.

Prof. Dr. Jos Clio Silveira Andrade - orientador


Doutor em Administrao pela Universidade Federal da Bahia
Professor Associado da Universidade Federal da Bahia - UFBA

Prof. Dr. Jos Antonio Puppim de Oliveira


Doutor em Planejamento pelo Massachusetts Institute Of Technology, Estados Unidos
Pesquisador Visitante do MIT-UTM e da Universidade das Naes Unidas - UNU-IIGH

Prof. Dr. Paulo Dimas Rocha de Menezes


Doutor em Geografia pela Universidade Federal de Minas Gerais
Professor Adjunto da Universidade Federal do Sul da Bahia - UFSB

Prof. Dr. Salvador Dal Pozzo Trevizan


Doutor em Sociologia pela University of Wisconsin - Madison, Estados Unidos
Professor Pleno da Universidade Estadual de Santa Cruz -UESC

Prof. Dra. Denise Cristina Vitale Ramos Mendes


Doutora em Direito pela Universidade de So Paulo
Professora Adjunta da Universidade Federal da Bahia - UFBA

Guineverre Alvarez Machado de Melo Gomes

Escola de Administrao da UFBA - Av. Reitor Miguel Calmon, s/n 3 andar- Vale do Canela
Salvador - Bahia - Brasil - 40.110-903
Telefone: 71. 3283-7658/7339 e-mail: npgadm@ufba.br
AGRADECIMENTOS

Agradeo minha famlia, pelo apoio incondicional e sustentao nas horas mais difceis. Em
especial ao meu marido, Enrico, e meu filho, Miguel, pela parceria e compreenso nas
ausncias.

Ao prof. Dr. Jos Clio Silveira Andrade, pelo respeito, compreenso e generosidade sempre
mostrados e pelo raro dom de guiar seus discpulos por seus prprios caminhos de
aprendizagem. Muito obrigada!

Aos colegas do Grupo de Pesquisa Governana Ambiental Global e Mercados de Carbono,


ligado ao NPGA/LABMUNDO, pela frequente partilha de conhecimentos.

A todos os professores e funcionrios do Ncleo de Ps-Graduao em Administrao da


Universidade Federal da Bahia, que sempre contriburam para o fortalecimento do Programa,
do qual me orgulho de fazer parte.

Aos colegas da turma de Mestrado/Doutorado 2012 do NPGA/UFBA, pela enriquecedora


convivncia e amizade construda.

Ao prof. Dr. Jos Antonio Puppim de Oliveira, por me receber e supervisionar no perodo de
estudos doutorais no Japo.

A Asher Kiperstok, pelo apoio na realizao deste trabalho.

Aos colegas do Instituto de Estudos Avanados em Sustentabilidade, da Universidade das


Naes Unidas (UNU-IAS), no Japo, gratido pela inesquecvel convivncia.

Ao povo japons, pelas lies ensinadas, especialmente em relao honra, dignidade,


perseverana, disciplina e respeito coletividade. Domo arigatou gozaimasu!

CAPES, pelo suporte financeiro para a realizao deste curso de Doutorado no pas e para a
bolsa sanduche para o estgio no Japo.

A todos aqueles que participaram dessa tese e aos entrevistados que generosamente
contriburam para a sua concretizao, muito obrigada!

Por fim, aos amigos espirituais que realizaram comigo este trajeto e oportunidade que a
Vida me trouxe de me aprimorar pessoal e profissionalmente atravs de um processo de
doutoramento acadmico. As lies so nicas.
ALVAREZ, G. Desafios paraImplementao do REDD+ no Brasil: anlise das ameaas e
oportunidades, foras e fraquezas. Tese (Doutorado em Administrao) Ncleo de Ps-
Graduao em Administrao, Escola de Administrao, Universidade Federal da Bahia,
Salvador, junho de 2016.

RESUMO

O mecanismo de Reduo de Emisses por Desmatamento e Degradao Florestal (REDD+)


surgiu no cenrio internacional como uma aposta em enfrentar as mudanas climticas a partir
do setor florestal, um dos importantes setores mundiais de gerao de gases de efeito estufa. A
lentido das tomadas de deciso nas Naes Unidas (UNFCCC) fez com que o Mercado de
Carbono Voluntrio (MCV) se mostrasse como um ambiente mais clere e menos burocrtico
para desenvolvimento desse modelo. Foi tambm nesse espao que outras modalidades de
REDD+, alm da prescrita na UNFCCC, encontraram espao para crescer. Contudo, a
aprovao das diretrizes internacionais para REDD+ pela UNFCCC em 2013 trouxe
questionamentos sobre a harmonizao desses dois ambientes, especialmente em pases em
que eles coexistem, como o Brasil. Isto posto, esta tese parte do seguinte problema de
pesquisa: quais os principais desafios para a implementao do REDD+ no Brasil? Assim,
objetiva-se, a partir da experincia brasileira, compreender as foras, fraquezas, ameaas e
oportunidades para a implementao do REDD+no territrio nacional. Para tanto, foram
definidos os elementos essenciais de REDD+ e empregada uma anlise do tipo SWOT para
verificar foras, fraquezas, ameaas e oportunidades de cada um dos elementos e de cada uma
das modalidades de REDD+. Foram tambm realizadas pesquisas exploratrias, anlise
documental e entrevistas. Os resultados encontrados indicam como desafios do
REDD+UNFCCC no Brasil posicionar-se sobre as iniciativas subnacionais de REDD+ e
aprimorar e coordenar suas estruturas normativa, institucional e tecnolgica. Para as
atividades-projeto do Mercado de Carbono Voluntrio, comprovar a idoneidade do modelo de
certificao por terceiros, buscando alternativas para reduo dos seus custos, e ampliar e
consolidar o envolvimento do setor privado, a gerao de cobenefcios e o cumprimento de
salvaguardas. Por fim, para o programa jurisdicional brasileiro superar as incertezas sobre sua
compatibilidade com o REDD+ nacional e melhorar o arcabouo normativo e institucional de
nvel subnacional no qual est inserido, para, assim, alcanar o reconhecimento nacional e
internacional de seu modelo.

Palavraschave: Mudanas Climticas, Mercado de Carbono Voluntrio, UNFCCC,


REDD+, Programa Jurisdicional, Brasil
ALVAREZ, G.Challenges for REDD+ implementation in Brazil: analysis of threats and
opportunities, strengths and weaknesses. Thesis (Ph.D.in Management) - Center
forGraduate Studies inManagement, School of Management, Federal Universityof Bahia,
Salvador, June 2016.

ABSTRACT

The Reducing Emission from Deforestation and Forest Degradation Mechanism(REDD+)


emerged within the international scenario as a bet on tackling climate changethrough the
forestry sector, one of the major global industries that generate greenhousegases. The slow
pace of decision-making at the United Nations (UNFCCC) has provedthe Voluntary Carbon
Market (VCM) to be a faster and less bureaucratic environment forthe development of such
model. It was also in this area that other REDD+ arrangements,beside the one prescribed by
the UNFCCC, found room to grow. However, the approvalof international guidelines for
REDD+ by the UNFCCC in 2013 brought about questionsconcerning the harmonization of
these two environments, especially in countries wherethey coexist, like Brazil. That said, this
thesis is based on the following researchproblem: what are the main challenges for the
implementation of REDD+ in Brazil? Thus,based on the Brazilian experience, the objective is
to understand the strengths,weaknesses, threats and opportunities for the implementation of
REDD+ in the country.Therefore, the essential elements of REDD+ have been defined and we
used a SWOTanalysis to verify strengths, weaknesses, threats and opportunities of each of the
elementsand of each REDD+ arrangement. We also held exploratory research, document
analysisand interviews. The results indicate that the UNFCCC REDD+ challenges in Brazil
arepositioning itself about subnational REDD+ initiatives and improving and
coordinatingtheir regulatory, institutional and technological frameworks. As for the Voluntary
CarbonMarket activity-project, the challenges are verifying the suitability of the
certificationmodel by a third party, seeking alternatives to reduce its costs, and expanding
andconsolidating the involvement of the private sector, the co-benefit generation and
thecompliance of safeguards. Finally, the Brazilian legal program should overcome
theuncertainties regarding its compatibility with the national REDD+ and improve
theregulatory and institutional framework, at a sub-national level, in which it is inserted,
inorder to achieve national and international recognition for its model.

Key-words: Climate change,Voluntary Carbon Market,UNFCCC, REDD+, Jurisdictional


program, Brazil
LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Evoluo do escopo e definio de REDD+ nas Conferncias das Partes


da UNFCCC .......................................................................................................................... 34

Figura 2 - Evoluo das negociaes de REDD+ nas Conferncias das Partes da


UNFCCC ............................................................................................................................... 35

Figura 3 - Fases de desenvolvimento de REDD+ definidas pela Conveno ....................... 40

Figura 4 - Participao de Padres de contabilizao de carbono no Mercado de


Carbono Voluntrio florestal em 2013 .................................................................................. 50

Figura 5 - Participao de Padres de Certificao de Cobenefcios no Mercado de


Carbono Voluntrio em 2013 ................................................................................................ 51

Figura 6 - Processo de certificao de atividades-projeto REDD+ por VCS + CCB


no Mercado de Carbono Voluntrio ...................................................................................... 63

Figura 7 - Processo de certificao de programas jurisdicionais por VCS JNR, de


acordo com cenrio 1. ............................................................................................................ 74

Figura 8 - Processo de certificao de programas jurisdicionais por VCS JNR, de


acordo com cenrio 2. ............................................................................................................ 75

Figura 9 - Processo de certificao de programas jurisdicionais por VCS JNR, de


acordo com cenrio 3. ............................................................................................................ 76

Figura 10 Contribuio dos setores brasileiros de energia, resduos, processos


industriais, agropecuria e uso da terra e florestas para emisses de GEE em 2005 e
2102. ...................................................................................................................................... 103

Figura 11 - Variao relativa de desmatamento na Amaznia Legal no perodo


2000-2015. ............................................................................................................................. 104

Figura 12 - Localizao no Brasil dos projetos de REDD+ com redues de


emisses de GEE certificadas ou em processo de certificao, at dezembro de
2015. ...................................................................................................................................... 139

Figura 13 - Distribuio, por estados que compem a Amaznia Legal, das terras
destinadas a projetos REDD+ certificados ou em processo de certificao de
redues de emisses de GEE, at dezembro de 2015. ......................................................... 143

Figura 14 - Participao de grupos ou organizaes em projetos de REDD+ na


Amaznia brasileira de acordo com sua origem. ................................................................... 145
Figura 15 Projetos REDD+ certificados ou em processo de certificao de
redues de emisses de GEE na Amaznia Legal por standards escolhidos....................... 146

Figura 16 - Categoria fundiria das reas em que projetos de REDD+ esto sendo
desenvolvidos na Amaznia legal brasileira. ........................................................................ 148

Figura 17 - Status de Validao de Projetos de REDD+ da Amaznia brasileira at


dezembro de 2015. ................................................................................................................. 153

Figura 18 - Cumprimento das salvaguardas de Cancun em projetos REDD+ do


MCV na Amaznia brasileira, segundo Validao de empresas auditoras. .......................... 154

Figura 19 - Cumprimento das salvaguardas CCB em projetos REDD+ na Amaznia


brasileira, segundo Validao de empresas auditoras. .......................................................... 155

Figura 20 - Status das salvaguardas de Cancun e CCB em projetos REDD+


verificados por auditorias na Amaznia brasileira. ............................................................... 157

Figura 21 - Cobenefcios ambientais esperados em projetos REDD+ na Amaznia


brasileira, segundo Validao de empresas auditoras. .......................................................... 159

Figura 22 - Cobenefcios econmicos esperados em projetos REDD+ na Amaznia


brasileira, segundo Validao de empresas auditoras. .......................................................... 160

Figura 23 - Cobenefcios sociais esperados em projetos REDD+ na Amaznia


brasileira, segundo Validao de empresas auditoras. .......................................................... 161

Figura 24 - Taxas de desmatamento por estados da Amaznia Legal, perodo 1988-


2015. ...................................................................................................................................... 164
LISTA DE QUADROS

Quadro 1- Principais decises relacionadas REDD+ das Conferncias das Partes


(COPs) da Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas
(UNFCCC) ............................................................................................................................ 37
Quadro 2 Principais elementos de REDD+ compilados no Marco de Varsvia da
UNFCCC ............................................................................................................................... 41
Quadro 3 - Categorias elegveis para projetos florestais no Mercado de Carbono
Voluntrio. ............................................................................................................................. 48
Quadro 4 - Vantagens e desvantagens dos nveis projeto, subnacional/jurisdicional
e nacional na escala de implementao de REDD+. ............................................................. 60
Quadro 5 Principais elementos de atividades-projeto REDD+ certificadas por
VCS+CCB no Mercado de Carbono Voluntrio. .................................................................. 71
Quadro 6 - Diferenas entre os frameworks UNFCCC e VCS JNR para REDD+ a
partir de seus principais elementos. ....................................................................................... 78
Quadro 7 - Entrevistas realizadas na fase preliminar de pesquisa. ........................................ 85
Quadro 8 - Modelo de anlise da tese.................................................................................... 89
Quadro 9 - Registro dos projetos e seus Relatrios de Validao ou Verificao. ............... 92
Quadro 10 - Atores-chave do Mercado de Carbono Voluntrio, UNFCCC e tema
REDD+ entrevistados. ........................................................................................................... 95
Quadro 11 Principais posicionamentos do Brasil nas COPs e aes domsticas
para combate ao desmatamento e REDD+ a partir de 2000. ................................................. 121
Quadro 12 - Processo federal para desenvolvimento da Estratgia Nacional de
REDD+ (ENREDD+) ............................................................................................................ 125
Quadro 13 Principais sistemas de monitoramento da floresta amaznica em
operao pelo governo federal em 2015 ................................................................................ 130
Quadro 14 Status das salvaguardas de REDD+ reportadas no Sumrio de
Informaes de Salvaguardas brasileiro submetido UNFCCC em 2015............................ 133
Quadro 15 - Projetos de REDD no Brasil com redues de emisses de GEE
certificadas ou em processo de certificao para o Mercado Voluntrio de Carbono,
at dezembro de 2015. .......................................................................................................... 140
Quadro 16 - Projetos de acordo com a participao de grupos e/ou entidades
nacionais e internacionais em sua proposio e implementao. .......................................... 144
Quadro 17 - Salvaguardas exigidas para certificao VCS e CCB no Mercado de
Carbono Voluntrio. ............................................................................................................. 151
Quadro 18 - Cobenefcios esperados dos projetos brasileiros de REDD+ no MCV,
segundo validao de auditorias. ........................................................................................... 158
Quadro 19 - Principais marcos regulatrios de mudanas climticas e REDD+ nos
estados amaznicos brasileiros. ............................................................................................. 163
Quadro 20 - Programa ISA Carbono do Acre ....................................................................... 166
Quadro 21 - Correlao entre as salvaguardas de Cancun, REDD+ SES e dos
Princpios e Critrios Socioambientais de REDD+. .............................................................. 172
Quadro 22 - Foras, fraquezas, ameaas e oportunidades de REDD+ encontradas na
literatura acadmica. .............................................................................................................. 184
Quadro 23 - Ameaas e Oportunidades do elemento Plano de Ao do REDD+
brasileiro ................................................................................................................................ 192
Quadro 24 - Ameaas e Oportunidades do elemento Contabilizao de Emisses de
Carbono do REDD+ brasileiro .............................................................................................. 194
Quadro 25 - Ameaas e Oportunidades do elemento Monitoramento do REDD+
brasileiro ................................................................................................................................ 197
Quadro 26 - Ameaas e Oportunidades do elemento Salvaguardas do REDD+
brasileiro ................................................................................................................................ 200
Quadro 27 - Principais ameaas e oportunidades ao REDD+ brasileiro da UNFCCC
no contexto internacional....................................................................................................... 201
Quadro 28 - Principais ameaas e oportunidades s modalidades do REDD+
brasileiro no MCV no contexto internacional: ...................................................................... 202
Quadro 29 - Foras e Fraquezas do elemento Plano de Ao do REDD+ brasileiro ............ 213
Quadro 30 - Foras e Fraquezas do elemento Contabilizao de Emisses de
Carbono do REDD+ brasileiro .............................................................................................. 216
Quadro 31 - Foras e Fraquezas do elemento Monitoramento do REDD+ brasileiro .......... 218
Quadro 32 - Foras e Fraquezas do elemento Salvaguardas do REDD+ brasileiro .............. 227
Quadro 33 - Principais foras e fraquezas do REDD+ brasileiro da UNFCCC no
contexto brasileiro ................................................................................................................. 229
Quadro 34 - Principais foras e fraquezas das modalidades do REDD+ brasileiro no
MCV ...................................................................................................................................... 230
Quadro 35 - Limitaes de pesquisa e recomendaes de estudos futuros ........................... 238
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

CCB Climate, Community and Biodiversity Standards


CI Conservao Internacional
CNUMAD Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento
CO2 Dixido de carbono
COP Conferncia das Partes do Protocolo de Kyoto
CP Conferncia das Partes
CQNUMC Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas do Clima
DCP Documento de Concepo do Projeto
DETER Projeto Deteco de Desmatamento em Tempo Real
FAO Organizao para a Agricultura e Alimentao
FBMC Frum Brasileiro de Mudanas Climticas
FCPF Forest Carbon Partnership Facility
FREL Forest Reference Emission Levels
FUNAI Fundao Nacional do ndio
GCF Governors Climate and Forests Task Force
GEE Gases Causadores do Efeito Estufa
IDESAM Instituto de Conservao e Desenvolvimento Sustentvel do
Amazonas
INPE Instituto Nacional de Pesquisa Espacial
IMC-Acre Instituto de Mudanas Climticas do Acre
IPCC Intergovernamental Panel on Climate Change
ISA Carbono Incentivo a Servios Ambientais de Carbono
LULUCF Land use, land-use change and forestry
MCR Mercado de Carbono Regulado
MCV Mercado de Carbono Voluntrio
MDL Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
MMA Ministrio do Meio Ambiente
ONG Organizao No Governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
PC Padro de Certificao
PDD Program Design Description
PEPCDs Planos Estaduais para Preveno e Controle do Desmatamento
PK Protocolo de Kyoto
PNMC Poltica Nacional de Mudanas Climticas
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PNUMA Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
PRODES Projeto de Monitoramento da Floresta Amaznica por Satlite
PSA Pagamento por Servios Ambientais
REDD+ Reduo de Emisses por Desmatamento e Degradao Florestal
REL Reference Emission Levels
SBSTA Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice
SIS Sistema de Informaes de Salvaguardas
SISA Sistema Estadual de Incentivo a Servios Ambientais
SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservao
tCO2e Toneladas de dixido de carbono equivalente
TNC The Nature Conservancy
UFBA Universidade Federal da Bahia
UNFCCC United Nations Framework on Climate Change Convention
VCS Verified Carbon Standard
VER Verified Emission Reduction
WWF World Wildlife Fund
SUMRIO

1 INTRODUO .................................................................................................................. 17
1.1 OBJETIVOS ...................................................................................................................... 19
1.2 JUSTIFICATIVA ............................................................................................................... 20
1.3 ESTRUTURA DA TESE ................................................................................................... 21
2 O REDD+ NAS NAES UNIDAS E NO MERCADO DE CARBONO
VOLUNTRIO: SURGIMENTO, EVOLUO E ELEMENTOS PARA
COMPREENSO .................................................................................................................. 23
Introduo ao captulo ............................................................................................................. 23
2.1 A ABORDAGEM DA CRISE CLIMTICA NAS NAES UNIDAS E O
MERCADO DE CARBONO REGULADO ........................................................................... 23
2.1.1 As florestas como instrumento de mitigao da crise climtica na Conveno
Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas ........................................................ 29
2.1.2 O mecanismo de reduo das emisses por desmatamento e degradao florestal
(REDD+) na UNFCCC ............................................................................................................ 31
2.1.3 Fases e elementos de REDD+ na UNFCCC.................................................................... 40
2.2 O REDD+ NO MERCADO DE CARBONO VOLUNTRIO ......................................... 45
2.2.1 Os esquemas de certificao de atividades por terceiros no MCV florestal .................. 50
2.2.2 Escalas e nveis do REDD+ MCV................................................................................... 53
2.2.3 Modalidade Atividades-projeto: etapas e elementos ....................................................... 62
2.2.4 Modalidade programas jurisdicionais: etapas e elementos ............................................. 72
Consideraes finais do captulo .............................................................................................. 82
3. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS .................................................................... 84
3.1 Etapa preliminar ................................................................................................................. 84
3.2 Pesquisa iniciada ................................................................................................................ 86
3.2.1 Fase exploratria inicial................................................................................................... 87
3.2.2 Fase de construo e delimitao do modelo de anlise ................................................. 88
3.2.3 Fase de mapeamento e caracterizao das iniciativas brasileiras de REDD+ ................. 90
3.2.4 Fase de anlise de foras e fraquezas, desafios e oportunidades ..................................... 97
4 REDD+ NO BRASIL: IMPLEMENTAO NO MBITO DA UNFCCC E DO
MERCADO DE CARBONO REGULADO ............................................................................ 101
Introduo ao captulo .............................................................................................................. 101
4.1 O contexto amaznico: polticas de ocupao, desenvolvimento e relao com o
meio ambiente. ......................................................................................................................... 102
4.2 O MARCO DE VARSVIA PARA REDD+ NO BRASIL: IMPLEMENTAO
E ELEMENTOS ...................................................................................................................... 111
4.2.1 Os elementos do Marco de Varsvia para REDD+ no Brasil ......................................... 122
4.3 O REDD+ BRASILEIRO NO MERCADO DE CARBONO VOLUNTRIO:
EVOLUO E ELEMENTOS ................................................................................................ 137
4.3.1 Modalidade atividades-projeto ........................................................................................ 139
4.3.2 Modalidade programas jurisdicionais ............................................................................. 161
Consideraes finais do captulo .............................................................................................. 179
5 AMEAAS E OPORTUNIDADES DO REDD+ BRASILEIRO NAS NAES
UNIDAS E NO MERCADO DE CARBONO VOLUNTRIO .............................................. 182
Introduo ao captulo .............................................................................................................. 182
5.1 A anlise SWOT aplicada a REDD+ ................................................................................. 182
5.2 Ameaas e Oportunidades para o Brasil no cenrio internacional de REDD+ .................. 187
5.2.1 Plano de ao ................................................................................................................... 188
5.2.2 Contabilizao de emisses de carbono .......................................................................... 193
5.2.3 Monitoramento ................................................................................................................ 195
5.2.4 Salvaguardas .................................................................................................................... 197
5.2.5 Cobenefcios .................................................................................................................... 201
Consideraes finais do captulo .............................................................................................. 201
6 FORAS E FRAQUEZAS DO REDD+ BRASILEIRO NAS NAES UNIDAS E
NO MERCADO DE CARBONO VOLUNTRIO ................................................................. 204
Introduo ao captulo .............................................................................................................. 204
6.1 Foras e Fraquezas dos elementos de REDD+ no Brasil ................................................... 204
6.1.1 Plano de Ao .................................................................................................................. 205
6.1.2 Contabilizao de emisses de carbono .......................................................................... 214
6.1.3 Monitoramento ................................................................................................................ 216
6.1.4 Salvaguardas .................................................................................................................... 219
6.1.5 Cobenefcios .................................................................................................................... 228
Consideraes finais do captulo .............................................................................................. 229
CONCLUSES E RECOMENDAES FINAIS ............................................................. 232
Limitaes da pesquisa e recomendaes de trabalhos futuros ................................................ 238
REFERNCIAS ..................................................................................................................... 239
APNDICE A - Roteiro de entrevista para atores nacionais ................................................. 261
APNDICE B - Roteiro de entrevista para atores internacionais .......................................... 263
APNDICE C - Relao de trabalhos apresentados em congressos e publicados em
peridicos ................................................................................................................................. 265
17

INTRODUO

A constatao da interferncia antrpica nas condies climticas do planeta, o consequente


aquecimento global e os danos observados em diversas partes do globo, tornaram inadivel a
busca por respostas aos problemas ambientais relacionados ao clima.

Pela comunidade internacional, uma estrutura de negociao climtica global foi criada a fim
de estimular e congregar esforos polticos para conter uma ameaa comum a todos os pases:
o aumento da concentrao de Gases de Efeito Estufa (GEE) na atmosfera. Assim, foi
instituda na Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento,
realizada em 1992 no Rio de Janeiro (conhecida como Rio 92), a Conveno-Quadro das
Naes Unidas sobre Mudana do Clima (UNFCCC, em ingls), que se reuniria anualmente a
partir de ento nas Conferncias das Partes (COPs).

Atores privados intentavam a melhor forma de insero nessa arena de negociaes, mas
tambm atuavam fora dela, procurando, sob seus prprios moldes, construir um espao para
abrigar alternativas crise climtica e ainda aproveitar as oportunidades que o novo
"paradigma verde" trazia. Neste sentido foi criado o Mercado de Carbono Voluntrio (MCV).

Logo as florestas foram percebidas como um elemento singular neste cenrio. Por um lado,
pelo potencial para sequestrar carbono da atmosfera e estoc-lo e, por outro, pela emisso de
GEE gerados pela sua derrubada, especialmente por meio de queimadas. Assim, era
necessrio no s conserv-las, mas tambm apoiar pases em desenvolvimento com florestas
a conceber ou aprimorar formas de cuidar desse valioso recurso.

Dessa forma, aps um lento processo de negociao, foi aprovado pela UNFCCC, na COP 15,
em 2009 em Copenhagem, um mecanismo para reduo de emisses por desmatamento e
degradao florestal e que tambm leva em conta o papel da conservao, do manejo
sustentvel e do aumento de estoques de carbono na floresta: o REDD+. Suas diretrizes de
implementao, todavia, ainda seguiam em negociao.

No outro espao coordenado por atores privados, a ideia originalmente lanada na UNFCCC
para evitar desmatamento e degradao florestal no tardou tanto a ser abraada. Foi, ento,
que no MCV o REDD+ iniciou seus testes de implementao, e iniciativas de interveno
local foram promovidas.
18

A grande extenso de florestas que o Brasil abriga em seu territrio sempre concedeu
destaque ao pas nesses ambientes. Foi assim que atividades-projeto de REDD+ foram
principiadas na Amaznia e, mais tarde, a oportunidade de explorar o recurso florestal atravs
desse mecanismo foi tambm percebida por governos subnacionais amaznicos no Brasil, que
iniciaram seus prprios movimentos para acolher o mecanismo.

Enquanto o governo federal aguardava as determinaes para REDD+ que a UNFCCC


tardava em finalizar, essas outras modalidades de REDD+ voltadas para o MCV foram se
instalando no pas e alcanando seus resultados. Todavia, o processo de espera no foi
marcado pela estagnao da esfera federal, que desenvolveu diversas polticas e medidas para
enfrentar o desmatamento no bioma amaznico, com notveis conquistas.

O advento do "Marco de Varsvia para REDD+", na COP19, em 2013 na Varsvia,


demarcou o posicionamento da UNFCCC sobre este instrumento, que deveria ser seguido por
todos os pases integrantes da Conveno ao redor do mundo. Ao sepultar dvidas existentes
sobre a forma e processos do mecanismo, suscitou tantas outras sobre sua implementao,
especialmente sobre sua compatibilizao com outras formas de REDD+ j existentes.

Esse cenrio tambm se reflete no Brasil, onde coexistem trs modalidades de REDD+ com
caractersticas distintas. O pas tem sido observado com ateno pela comunidade
internacional pois pioneiro na implementao do REDD+ UNFCCC e ainda da modalidade
de programa jurisdicional gestada no ambiente do MCV, alm de abrigar destacadamente
projetos locais de REDD+. Os dilemas aqui vividos e a forma como sero enfrentados podem
gerar reflexos para o mecanismo ao redor do mundo.

Internamente, a aprovao da Estratgia Nacional de REDD+ no Brasil, em novembro de


2015 e s vsperas da COP21, em Paris, no contribuiu para diminuir tais inseguranas, talvez
at as tenha agravado. Na COP21, os pases decidiram que o arcabouo de orientaes para
salvaguardas suficiente para implementao plena de REDD+ ao redor do mundo; que
entidades financiadoras podem oferecer recursos e suporte tcnico para abordagens polticas
alternativas (como os esforos conjugados de mitigao e adaptao para o manejo integral e
sustentvel das florestas); e que os benefcios de no carbono (cobenefcios) so encorajados,
mas no so requisitos para recebimento de pagamentos por resultados.

No MCV, o mpeto de consolidar seus esforos tem levado o programa jurisdicional brasileiro
a ampliar suas aes estaduais e parcerias fora do estado, tambm enredando aes na cena
poltico-decisria nacional. As atividades-projeto, por seu turno, oscilam entre as indefinies
19

nos nveis decisrios superiores e a necessidade de mostrar seu valor para conter localmente
as presses pela converso das florestas em outros tipos de uso do solo.

Assim, existe pouco conhecimento sobre os desafios que no pas se perfilam para a
implementao das modalidades de REDD+ e o seu enfrentamento deve passar pelo
conhecimento e caracterizao dessas iniciativas, bem como pela compreenso das
conjunturas nacionais e internacionais que se relacionam ao mecanismo.

assim que surge o problema de pesquisa desta tese: Quais os principais desafios para
implementao do mecanismo de Reduo de Emisses por Desmatamento e
Degradao Florestal (REDD+) no Brasil?

As respostas pretendem ser alcanadas atravs da aplicao de uma matriz SWOT, que
analise as foras, fraquezas, ameaas e oportunidades do pas nos cenrios internacional e
domstico de REDD+.

Os objetivos perseguidos, a estrutura desenvolvida para esta tese e porque a sua execuo se
justifica so trazidos a seguir.

1.1 OBJETIVOS

Diante do problema de pesquisa, objetivo geral desta tese:Compreender as ameaas e


oportunidades internacionais para a implementao de REDD+ no Brasil e analisar suas
foras e fraquezas no contexto brasileiro.

Para atingir o objetivo geral, os seguintes objetivos especficos so delineados:

I. Desenvolver o perfil da implementao do REDD+ brasileiro no mbito da


Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima e do Mercado de
Carbono Voluntrio.
a. Identificar as principais aes brasileiras de REDD+ desenvolvidas segundo o
Marco de Varsvia para REDD+, detectando e caracterizando seus elementos
20

b. Identificar as atividades-projeto brasileiras de REDD+ desenvolvidas no


Mercado de Carbono Voluntrio, detectando e caracterizando seus principais
elementos
c. Identificar os programas jurisdicionais brasileiros de REDD+ desenvolvidos no
Mercado de Carbono Voluntrio, detectando e caracterizando seus principais
elementos
II. A partir desses elementos, analisar as ameaas e oportunidades internacionais das
iniciativas brasileiras de REDD+ desenvolvidas sob o Marco de Varsvia e para o
Mercado de Carbono Voluntrio
III. Com base nos elementos, analisar as foras e fraquezas no contexto brasileiro das
iniciativas de REDD+ desenvolvidas sob o Marco de Varsvia e para o Mercado de
Carbono Voluntrio

1.2 JUSTIFICATIVA

Constituem-se principais justificativas para a realizao desta tese:

Os temas abordados neste estudo so considerados relevantes e atuais frente aos dilemas
tericos e prticos que as mudanas climticas e o desenvolvimento sustentvel suscitam e
cujo enfrentamento inadivel. Uma vez que a reduo de emisses de GEE pelo setor
florestal tem sido considerada elemento fundamental nos esforos mundiais para conter o
aquecimento global, estudar os desafios de implementao do principal mecanismo construdo
nessa inteno, tendo como ponto de partida o pas que abriga a maior poro da maior
floresta tropical do planeta, justificam a realizao deste estudo.

Tambm justifica a sua realizao a contribuio no campo terico para o avano no


conhecimento sobre REDD+ no Brasil e no mundo, preenchendo lacunas a partir da gerao
de conhecimento sobre as modalidades aqui existentes e os desafios que enfrentam para sua
implementao. Assim, pretende avanar no conhecimento gerado pelo Estudo Comparativo
Global sobre REDD+, organizado pelo CIFOR (como as publicaes de Angelsen et al, 2013;
Brockhaus e Angelsen, 2013; Duchelle et al, 2015; Ravimumar et al, 2015) ao fornecer dados
e discusses sobre a implementao do REDD+ no Brasil, um dos pases acompanhados nesta
plataforma.
21

Tambm se justifica pela contribuio diminuio da escassez na produo de trabalhos


cientficos sobre o tema no Brasil, uma vez que se entende que essas oportunidades permitem
abordagens e discusses mais aprofundadas. Assim, pretende avanar nas anlises feitas por
Borges (2011) ao trazer leituras mais atuais e amplas sobre as foras e fraquezas do REDD+
no Brasil e nas feitas por Carvalho (2010), ao atualizar e discutir a posio brasileira nas
negociaes internacionais sobre florestas e clima, especialmente contrapondo com aes do
cenrio domstico.

Neste mesmo sentido, avana das discusses em nvel subnacional traadas por Cenamo
(2010 e 2013), Soares e outros (2014), nos trabalhos do IDESAM e da Fora Tarefa de
Governadores para o Clima e Florestas, ao trazer maiores reflexes sobre o programa
jurisdicional brasileiro, especialmente no diagnstico dos desafios que precisa enfrentar para
obter sucesso de implementao.

Assim, pretende-se contribuir para o conhecimento de REDD+ em escalas nacional e global,


ao explorar suas manifestaes e dificuldades em um pas de referncia no cenrio
internacional, pois entende-se que as experincias do Brasil podem servir de palco para
reflexes sobre o prprio modelo objeto de estudo nesta tese.

Este trabalho almeja ainda ajudar no avano do marco poltico-institucional do REDD+ no


Brasil, especialmente na Estratgia Nacional de REDD+ e no Sistema de Servios Ambientais
do Acre, contribuindo de forma prtica atravs da exposio dos pontos fracos e fortes de sua
implementao no pas, que podem subsidiar intervenes estratgicas.

Por fim, ,esta tese integra o conjunto de trabalhos desenvolvidos com o Grupo Governana
Ambiental Global e Mercado de Carbono, ligado ao NPGA/LABMUNDO, sob coordenao
do orientador desta tese, Prof. Dr. Jos Clio Silveira Andrade.

1.3 ESTRUTURA DA TESE

Esta tese desdobra-se em cinco captulos. O primeiro traz esta introduo, onde o tema e
objeto de estudo so contextualizados e problematizados, e ainda so apresentados a pergunta
de pesquisa, os objetivos, a estrutura da tese e as justificativas para sua realizao.

O Captulo 2 se dedica exposio da literatura de referncia, que fornecer a base de


entendimento com a qual sero discutidos os resultados, ou seja, abordar como REDD+ foi
22

concebido, desenvolvido e estruturado nas Naes Unidas e no Mercado de Carbono


Voluntrio (MCV).

O captulo 3 trata dos Procedimentos Metodolgicos da pesquisa, que cuidar de expor as


etapas e fases em que esta foi executada, quais sejam: etapa preliminar para maior
familiaridade com o tema, delimitao do objeto e aprimoramento de tcnicas de pesquisa;
etapa de pesquisa iniciada: com fase exploratria inicial, para melhor delimitao do
referencial terico e objetivos geral e especficos; fase de construo e delimitao do modelo
de anlise; fase de mapeamento e caracterizao das iniciativas brasileiras de REDD+; e, por
fim, fase de anlise de foras, fraquezas, ameaas e oportunidades.

A partir do Captulo 4 sero apresentados e discutidos os Resultadosda pesquisa. Inicia-se


pela apresentao do REDD+ no Brasil nos ambientes da UNFCCC e do MCV. O item 4.2 se
encarrega de conhecer os elementos e caracterizar a modalidade do REDD+UNFCCC,
perseguindo o objetivo especfico I, "a". O Mercado de Carbono Voluntrio comea a ser
abordado no item 4.3, e o tpico 4.3.1 direciona os esforos para as atividades-projeto,
mapeando sua ocorrncia no cenrio nacional e buscando cumprir o objetivo especfico I, "b".

Ainda cuidando da caracterizao do REDD+ no Brasil, o tpico4.3.2 se orienta para o


programa jurisdicional e executa o objetivo especfico I, "c". A conjugao dos itens 4.1, 4.2 e
4.3 formam o objetivo especfico I de desenvolver o perfil da implementao do REDD+ na
UNFCCC e no MCV.

Em seguida (Captulo 5), os elementos das modalidades brasileiras de REDD+ so


evidenciados luz do cenrio internacional no intuito de explorar as ameaas e oportunidades
de sua implementao (objetivo especfico II). O Captulo 6 se encarrega de explorar as foras
e fraquezas destes mesmos elementos para implementao das modalidades do mecanismo no
contexto nacional (objetivo especfico III). Em cada seo deste captulo de Resultados e
Discusses so feitas consideraes finais que consubstanciam os achados e preparam o
caminho para as sustentaes finais da tese.

No quinto e ltimo captulo, os achados da pesquisa so recordados a fim de que sejam feitas
as defesas centrais do trabalho e expostas as Consideraes Finais, que se encerram com as
limitaes de pesquisa e recomendaes de estudos futuros. Por fim, apndices e referncias
terminam esta tese.
23

2. O REDD+ NAS NAES UNIDAS E NO MERCADO DE CARBONO


VOLUNTRIO: SURGIMENTO, EVOLUO E ELEMENTOS PARA
COMPREENSO

INTRODUO AO CAPTULO

Neste captulo, o Mercado de Carbono Regulado pelo Protocolo de Kyoto apresentado como
um marco inicial e porta para a incluso das florestas na estrutura de negociaes climticas
internacionais (mesmo que de forma limitada e em uma abordagem baseada em instrumentos
de mercado), o que possibilitou a adoo do REDD+ como um mecanismo ps-Kyoto. Sua
interrelao com o Mercado de Carbono Voluntrio onde a ideia de um mecanismo para
reduo de emisses por desmatamento e degradao florestal foi mais rapidamente
desenvolvida e testada traz parte da histria do REDD+ e os caminhos que o moldaram at
ento.

Embora apresentado por objetivos didticos de forma apartada, os mercados regulado e


voluntrio so faces de uma mesma arquitetura, ou frutos de um mesmo intento: diminuir os
impactos esperados pela negativa interferncia humana no regime climtico planetrio, o que
s se mostra possvel se a questo florestal for tambm levada em conta.

Assim, introduz-se o captulo pela contextualizao da crise climtica na ONU e no seu


mercado de carbono regulado, seguindo-se pela introduo da floresta nesse sistema, que
eclodiu na criao do REDD+UNFCCC, j com fases e elementos definidos. As sees
seguintes cuidaro de expor esse mesmo processo no Mercado de Carbono Voluntrio,
apresentando seus esquemas de certificao de atividades e as modalidades possveis nesse
ambiente (projetos e programas jurisdicionais). Ao fim, sero tecidas consideraes finais ao
captulo.

2.1 A abordagem da crise climtica nas Naes Unidas e o Mercado de Carbono


Regulado

A primeira grande reunio das Naes Unidas sobre questes ambientais ocorreu em 1972,
em Estocolmo (Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano), como uma
resposta crescente ateno que a temtica despertava internacionalmente, em especial nas
naes industrializadas, que j faceavam a interferncia da poluio na qualidade de vida de
24

suas populaes (LAGO, 2006) e percebiam a finitude dos recursos naturais


(NASCIMENTO, 2012). Para Sachs, o maior legado desta Conferncia foi a passagem de
uma concepo socioeconmica bidimensional para a noo tridimensional de eco-scio-
economia (SACHS, 2012, p. 8).

Em 1987, o Relatrio Nosso Futuro Comum (Our Common Future, tambm conhecido
como Relatrio Brundtland), elaborado pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, cunhou um novo conceito que dali em diante seria alvo de debates,
rejeies, estudos, aes e programas em nvel mundial: o de desenvolvimento sustentvel.
Neste ento novo paradigma, a noo de desenvolvimento s seria possvel se trs dimenses
se compusessem e se sustentassem harmonicamente: a econmica, a social e a ambiental.

O conceito de desenvolvimento sustentvel1 foi legitimado em 1992, na Rio Earth Summit


Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, mais conhecida
como Rio 92, no Rio de Janeiro. Assim, a sustentabilidade se firmou como um novo valor
(VEIGA, 2010, p. 13) a ser buscado e, a partir de ento, o termo desenvolvimento
sustentvel foi adotado em maior escala, como um novo marco terico seguido pela
comunidade ambientalista (LAYRARGUES, 1997).

A Rio 92 teve entre os produtos principais a criao de trs Convenes: a Conveno da


Diversidade Biolgica (Conventionon Biological Diversity), a Conveno para Combate da
Desertificao (Convention to Combat Desertification) e a de maior interesse para esta tese: a
Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas (UNFCCC - United
Nations Framework Convention on Climate Change2).

Paralelo a este movimento, foicriado em 1988 pela Organizao das Naes Unidas para o
Meio Ambiente (United Nations Environment Programme) e a Organizao Meteorolgica
Internacional (World Meteorological Organization) o Painel Intergovernamental sobre

1
Para Layrargues (1997, p. 6), desenvolvimento sustentvel no se confunde com ecodesenvolvimento,
este ltimo um conceito lanado em 1973 por Maurice Strong e desenvolvimento na dcada de 80 por Ignacy
Sachs. Para o autor, os dois conceitos traduzem ideologias diferentes. No ecodesenvolvimento, postula-se pelo
estabelecimento de um teto de consumo universal obtido entre um nivelamento mdio entre o Norte e o Sul
(reconhecendo riqueza o peso da poluio), desconfia-se da capacidade da tecnologia em resolver os
problemas presentes e futuros e pensa-se em limites atuao do mercado. O desenvolvimento sustentvel,
por sua fez, seria intrinsecamente ligado ao neoliberalismo e sua concepo de mercado total como soluo da
crise ambiental, buscando o aumento do consumo ao associar pobreza e poluio (o que aumentaria a carga
exploratria sobre o planeta) e s tecnologias modernas a misso esperanosa de encontrar caminhos e
ferramentas para reverso do quadro.
2
Nesta tese, optei por utilizar a sigla UNFCCC ou Conveno dada sua maior utilizao na literatura e rea
temtica estudada.
25

Mudanas Climticas (Intergovernmental Panel on Climate Change IPCC), em face da


complexidade das questes climticas e da necessidade de se ampliar, aprofundar e robustecer
o conhecimento cientfico produzido acerca do tema. O IPCC rene pesquisadores de pases-
membros das Naes Unidas com a funo de avaliar a informao cientfica, tcnica e
scio-econmica relevantes para a compreenso do risco de mudanas climticas induzidas
pelo homem (IPCCC, 2000), gerando relatrios disponveis s sociedades e governos para
subsidiar tomadas de decises (polticas, econmicas, etc.) relacionadas s mudanas
climticas.

Credita-se divulgao do primeiro relatrio do IPCCC, em 1990, o efeito de provocar a


fora poltica necessria ao estabelecimento da Conveno sobre Mudanas Climticas
(OLIVEIRA, 2008). Os relatrios seguintes tambm seriam de importncia para a estrutura da
negociao climtica internacional (dentre eles, o segundo, em 1995, influenciando o
Protocolo de Kyoto de 1997) e o aprofundamento do conhecimento cientfico e o nvel de
certeza das interferncias antrpicas sobre o clima e a perspectiva de emisso de gases de
efeito estufa (GEE) em diferentes cenrios.

A Conveno um tratado ambiental internacional (ou acordo ambiental multilateral) firmado


em 1992 que surge em face da crescente preocupao com a questo climtica alarmada pela
comunidade cientfica. A Revoluo Industrial registrada na segunda metade do sc. XVIII
, modificou o cenrio de GEE emitidos pelo homem ao reordenar as atividades nas
sociedades em que se manifestou, especialmente quelas relacionadas ao trabalho e ao uso de
novas fontes de energia (TLIO NETO, 2008), fenmeno que se aprofundou e intensificou ao
longos dos sculos. Sachs (2012, p. 9), citando P. J.Crutzen e E. F. Stoermer (2000), relembra
que a Revoluo Industrial inaugurou o perodo antropoceno, em que se registra o papel
central da humanidade na geologia e na ecologia.

Assim, com o objetivo de estabilizar as concentraes de GEE na atmosfera num nvel que
impea a interferncia humana perigosa no sistema climtico, a Conveno entrou em vigor
em 1994 a partir do compromisso ratificado por 195 pases, denominados na Conveno
como Partes. Na Conveno ficou estabelecido o princpio das responsabilidades comuns,
porm diferenciadas3, no qual os pases admitem sua carga histrica de emisso de GEE e,

3
O reconhecimento de que o problema do aquecimento global possui natureza global e que os pases
desenvolvidos tiveram maior contribuio histrica na emisso de gases causadores desse fenmeno e por
26

ento, sua contribuio para a variao da temperatura do planeta. Desta forma, as naes
industrializadas (ou desenvolvidas, nomenclatura tambm encontrada em documentos da
Conveno) que so listadas no Anexo I4 do documento assumem o compromisso de adotar
polticas e medidas para reduo das emisses domsticas, enquanto s naes no
industrializadas signatrias do Protocolo (os No-Anexo I) restou a voluntariedade no
emprego de tais medidas (sem metas definidas), na justificativa de que no fosse
comprometido o seu desenvolvimento econmico e industrial (BOGO, 2012).

Outro ponto acordado na Conveno foi que os pases industrializados apoiariam


financeiramente atividades de enfrentamento s mudanas climticas nos pases em
desenvolvimento, contribuindo assim para o desenvolvimento sustentvel destes (o que seria
um movimento de dupla convenincia entre o Norte e o Sul, como traz Layrargues, 1997, p.
75). Assim, um programa piloto do Banco Mundial criado em 1991 com a misso declarada
de assistir na proteo do meio ambiente global e promover o desenvolvimento
ambientalmente sustentvel foi transformado em 1994 em um mecanismo financeiro da
UNFCCC, um sistema de subvenes e emprstimo para apoiar pases em desenvolvimento
no processo de tomada de deciso e sua execuo: o Fundo Global para o Meio Ambiente
(Global Environment Facility). Neste mesmo arcabouo ideolgico se estabeleceu que os
pases industrializados compartilhassem tecnologias mais limpas e ambientalmente mais
seguras com as naes menos avanadas.

Contudo, essas diretrizes s se converteram em compromissos vinculantes dos Estados em


1997, com a assuno do Protocolo de Kyoto (PK). Discusses delongadas especialmente
sobre os mecanismos de implementao e os nveis de corte de emisses a serem adotados
acarretaram no retardo da entrada em vigor do PK, o que se deu apenas em 2005, sem a
adeso dos Estados Unidos, maior poluidor climtico poca.Para o primeiro perodo de
compromisso (2008-2012), era esperado que os pases industrializados reduzissemsuas
emisses em 5,2% abaixo dos nveis de 1990, mas a meta no foi alcanada por todos, como

isso devem assumir maiores obrigaes para enfrent-lo o que fundamenta o princpio das
responsabilidades comuns, porm diferenciadas adotado no regime climtico atual (Carvalho, 2010, p. 120).

4
Pases que pertencem Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e as naes ex-
comunistas em transio para uma economia de mercado.
5
...onde o primeiro [Norte], desejando omitir a poluio da riqueza, e o segundo [Sul], desejando obter
investimentos para mitigar a pobreza, orquestraram seus interesses particulares em total harmonia.
27

desejado6. Contudo, ainda preocupa a no atribuio de compromissos de reduo de GEE a


grandes poluidores como China e ndia (1 e 4 lugar no ranking mundial em 2011) , bem
como a no adeso de uma das maiores potncias poltica e econmica do planeta (e tambm
segunda maior poluidora mundial) a um tratado internacional com este objetivo (HAITA,
2012).

Na abordagem de mercado trazida no Protocolo de Kyoto foram adotados instrumentos com o


objetivo de reduzir os custos marginais e totais que seriam gerados na adoo de uma poltica
de mudanas climticas (ALDY E STAVINS, 2008, p. 8) e tambm incluir a participao de
naes ainda em desenvolvimento no desafio mundial de enfrentamento da crise climtica.
Assim, inserem-se no regime climtico global mecanismos tidos como flexveis por
permitirem aos Pases do Anexo I cumprir as metas estipuladas no Protocolo atravs da
implementao de medidas fora de seu territrio nacional (CARVALHO, 2010, p.23). Eles
so:

a) A Implementao Conjunta (Joint Implementation), um mecanismo que permite


a um pas com reduo ou limitao de emisses dentro do Protocolo adquirir
Unidades de Reduo de Emisses (Emission Reduction Units) atravs de um
projeto de reduo ou remoo de emisses de GEE implementado em outro pas
que tambm possua compromissos no Protocolo (artigo 6, Protocolo de Kyoto).
Assim, uma ferramenta baseada em projetos (e no em programas, polticas, etc.)
que, em uma perspectiva ganha-ganha, beneficiaria o pas comprador dos
crditos por permitir que este cumpra uma parte de seus compromissos no PK sem
necessidade de transformaes domsticas e ao pas anfitrio atravs do
investimento estrangeiro e transferncia de tecnologias embora esta ltima no
seja de ocorrncia obrigatria., portanto, uma partida jogada apenas entre as
Partes do Anexo I.

b) O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL ou Clean Development


Mechanism), quepossibilitou que projetos limpos fossem implementados em
pases em desenvolvimento sob financiamento daqueles do Anexo I, tambm com
o objetivo de obter unidades de reduo de emisses para abatimento em seus
compromissos no Protocolo (Artigo 12, Protocolo de Kyoto).Com o duplo objetivo

6
Na Unio Europia, Luxemburgo, ustria, Espanha, Dinamarca, Itlia, Pases Baixos e Irlanda no atingiram
suas metas individuais (cf. Haita, 2012).
28

anunciado de promover o desenvolvimento sustentvel nos pases anfitries e


ainda diminuir os custos globais de reduo de emisses de GEE (BOGO, 2012, p.
73), o MDL comporta a participao atravs de aes isoladas e parcerias de
instituies pblicas e privadas na implementao de seus projetos (Protocolo de
Kyoto, artigo 12, pargrafo 9).Desta forma, o MDL foi a porta de entrada de pases
em desenvolvimento na estrutura de mercado regulado de carbono do acordo
climtico global.

c) Comrcio de Emisses (International Emissions Trading), que converteu a


emisso de GEE em uma commodity ao permitir que pases vendessem parte de
suas quotas de emisso a outros pases que j ultrapassaram a prpria (artigo 17,
Protocolo de Kyoto). Novamente, uma partida entre Partes do Anexo I. Como o
dixido de carbono (CO2) foi identificado como o principal gs causador do efeito
estufa7, a simplificao do processo cunhou este comrcio de unidades de reduo
de mercado de carbono. No esquema de comrcio de emisses do Protocolo de
Kyoto (PK) podem ser negociadas unidades de reduo de emisso geradas por
projetos de Implementao Conjunta, por projetos de Mecanismos de
Desenvolvimento Limpo (MDL) e atividades de uso da terra, mudana de uso da
terra e florestas (land use, land-use change and forestry LULUCF).

Newell, Pizer e Raimi explicam que as compensaes se referem a quaisquer mtodos


aprovados para a reduo das emisses ou remoo de GEE diretamente da atmosfera (2012,
p. 4, traduo livre). Nesta perspectiva, o Mercado de Carbono um mecanismo que oferece
recompensa financeira queles que adotem medidas para reduzir suas emisses de GEE.
Assim, corporaes e pases com compromisso de reduzir suas emisses podem comprar
crditos de carbono de outras corporaes ou pases que j tenham satisfeito suas metas de
emisses ou que no estejam pressionados para reduzi-las. O preo do crdito de carbono,
ento, determinado em transaes em bolsas climticas, mercados de balco ou por
negociaes bilaterais, podendo variar a depender dos tipos de projetos, pas de origem, etc.
(HASHMI, 2008, p. 12).

Em 19 de maro de 2015, a plataforma online da UNFCCC registrava 7.617 projetos de MDL

7
Os gases causadores do efeito estufa so: Dixido de carbono (CO2); Metano (CH4); xido nitroso (N2O);
Perfluorocarbonos (PFC); Hidrofluorocarbonos (HFC); Hexafluoreto de enxofre (SF 6), sendo os dois ltimos uma
criao humana relacionada produo, refrigerao e ar condicionamento (Ravindranath e Sathaye, 2002, p.
5).
29

registrados, num volume total de 1.544.581.904 unidades de reduo de emisses certificadas


(sendo 1.542.107.241 geradas por atividades de projetos e 2.474.663 por programas de
atividades), o que equivale mesma quantidade em toneladas de carbono reduzidas ou
sequestradas em todo o mundo.

Embora o volume contabilizado parea expressivo, para alguns, o PK foi apenas um primeiro
passo para enfrentaro fenmeno das mudanas climticas globais e falhou em promover uma
participao mais substancial dos maiores emissores mundiais Estados Unidos, Rssia,
ndia e China (ALDY E STAVINS, 2008, p. 9). Crticas ainda apontam a baixa contribuio
dos projetos do mercado de carbono regulado(MCR) oriundo do PK ao desenvolvimento
sustentvel por focarem apenas na reduo de GEE e ignorarem outras necessidades dos
pases anfitries (BUMPUS E COLE, 2010) e a necessidade de se inserirem os MDLs nas
polticas de comando e controle nacionais e subnacionais para melhorar sua performance
como instrumento de governana climtica (VENTURA et al., 2015).

Boaventura de Sousa Santos, em carta nomeada "Rio+20 e a Cpula dos Povos", emitida em
10 de fevereiro de 2012,estabelece crticas mais profundas ao que afirma serem solues
"escandalosamente ineficazes e at contraproducentes" ao problema climtico: "convencer os
mercados (sempre livres, sem qualquer restries) sobre as oportunidades de lucro em
investirem no meio ambiente, calculando custos ambientais (externalidades) e atribuindo
valor de mercado natureza" (p. 3).

2.1.1 As florestas como instrumento de mitigao da crise climtica na Conveno


Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas

Na perspectiva internacional, cerca de 65% do potencial mundial de mitigao de GEE do


setor florestal est nos trpicos e 50% deste total pode ser atingido pela reduo das emisses
causadas pelo desmatamento (NABUURS et al., 2007), um desafio aos pases que possuem
florestas. De forma geral e no exaustiva, podem-se creditar como motivaes comuns ao
desmatamento em pases em desenvolvimento: falhas de mercado (subvalorizao de servios
de ecossistemas), incentivos negativos (como subsdios agrcolas) (THE FOREST
DIALOGUE, 2008), faltade polticas de preservao coerentes, fraca presena institucional
para aplicao da legislaoflorestal, demanda por terra para produo de commodities para o
comrcio exterior (MAY, MILLIKAN E GEBARA, 2011), minerao e extrao de madeira
ilegais (CAPELLA E SANDOVAL, 2010), expanso da agricultura e infra-estruturas de
30

expanso (como construo de estradas e urbanizaes) (MATTSSON, 2012, p. 5), a longa


histria de colonialismo e estruturas econmicas ps-coloniais que fazem economias baseadas
em recursos naturais algo comum (THOMPSON et al., 2011, p .103), falta de alternativas de
rendade comunidades que subsistem de subtrao ilegal de madeira nativa, uma governana
frgil,entre outros.

Carvalho (2010, p. 108) opina que o destaque relativamente recente dado ao papel das
florestas na mitigao da crise climtica devido reduo de emisses florestais ser uma
opo mais barata do ponto de vista econmico e poltico, considerando a atual vigncia de
um sistema econmico apoiado em uma estrutura energtica dependente de combustveis
fsseis.

Embora a Conveno tenha apresentado resultados de baixa eficcia, este o espao poltico
internacional sobre florestas mais importante na atualidade, consideradas sua intensidade,
participao e complexidade de discusses, alm de ter a Conveno um carter jurdico
vinculante (portanto mandatrio e no de adeso apenas voluntria) (CARVALHO, 2010, pp.
111 e 133).Apesar disso, a insero das florestas no tratado climtico global no foi sem
controvrsias ou resistncias. Na configurao atual, duas so as possibilidades de projetos de
MDL: uma relacionada substituio de combustveis poluidores por outros de menor
impacto ou o aumento de eficincia energtica em matrizes poluidoras e outra relacionada s
florestas, atravs da estocagem de carbono no solo ou sequestro de carbono por florestamento
e reflorestamento (BOGO, 2012, p. 76).

Carvalho (2010, p. 119) destaca a criao do mercado de carbono como o marco inicial do
surgimento de uma economia internacional de carbono florestal eYin (2004, p. 49) nos traz
que, de incio, o PK chegou a considerar quatro modalidades 8 de sequestro de carbono
associado s florestas, mas que, de fato, o tema s foi oficialmente integrado ao PK de forma
bastante limitada no encontro de Bonn, Alemanha, em 2001. Assim, as atividades de
LULUCF9 dentro do MDL foram restringidas a projetos de florestamento e reflorestamento

8
Seriam estas: a) florestamento e reflorestamento; b) manejo florestal sustentvel; c) conservao e proteo
florestal contra desmatamento; e d) substituio de combustvel fssil por biomassa renovvel (Yin, 2014, p.
49).
9
Os termos floresta, florestamento, reflorestamento, desmatamento e degradao florestal no encontram
definies tcnicas universais na literatura. O PK adotou definies para modalidades de uso da terra, mudana
de uso da terra e florestas (land use, land-use change and forestry LULUCF). Assim, floresta (forest) uma
rea mnima de terra de 0,05 a 1 hectare com cobertura arbrea (ou densidade equivalente) de mais de 10% a
30% de rvores com potencial para alcanar a altura mnima de 2 a 5 metros quando maduras, in situ.
31

(Afforestation/Reforestation projects under the Clean Development Mechanism) e o veto


insero das modalidades de conservao e manejo florestal foi estabelecido definitivamente
na COP seguinte, em 2001, na cidade de Marrakesh (Deciso 17/CP.7, UNFCCC, 2001).
Ainda em Marrakesh foi determinado que, para o primeiro perodo do PK (2008-2012),
compensaes LULUCF no poderiam representar mais do que 1% (um por cento) das
quantidades deunidades de reduo de emisses atribudas a qualquer pas, por ano.

O LULUCF um setor com particularidades que o distinguem dos demais em emisses de


GEE. Enquanto os setores de energia, transportes, resduos e processos industriais, por
exemplo, possuem clara delimitao metodolgica para medio de suas emisses de carbono,
o LULUCF o nico que possui a complexidade de, ao mesmo tempo, atuar como fonte e
sumidouro de CO2 (neste ltimo caso, pela absoro de carbono a partir do crescimento da
biomassa) (SCHLAMADINGER E BIRD, 2007).

Assim, dentre os motivos alegados para a limitao das atividades LULUCF no MDL esto as
dificuldades metodolgicas de se medir, relatar e verificar as redues efetivamente atingidas
no setor (MATTSSON, 2012, p. 7; CARVALHO, 2010, p.129) e a complexidade das normas
e do registro, que acabam por aumentar os custos de transao (ANGELSEN et al., 2008).
Essas reservas impostas ao LULUCFfizeram com que o mecanismo no se tornasse atrativo e
no se desenvolvesse propriamente. Em 19 de maro de 2015, apenas 55 atividades de
florestamento e reflorestamento estavam registradas na plataforma online da UNFCCC do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (UNFCCC, 201510).

2.1.2 O mecanismo de reduo das emisses por desmatamento e degradao florestal


(REDD+) na UNFCCC

O tema de reduo de emisses por desmatamento em pases em desenvolvimento e

Florestamento (afforestation) a converso direta induzida pelo homem de terra que no foi florestada por
pelo menos 50 anos em terra florestada por meio de plantio, semeadura e/ou promoo induzida pelo homem
de fontes naturais de sementes. Reflorestamento (reforestation) a converso, induzida diretamente pelo
homem, de terra no florestada em terra florestada por meio de plantio, semeadura e/ou promoo induzida
pelo homem de fontes naturais de sementes, em rea que foi florestada, mas convertida em terra no
florestada. Desmatamento (deforestation) converso direta, induzida pelo homem, de terra florestal em rea
no-florestal (Deciso 1/CMP.16, Anexo, artigo 1, traduo livre). Degradao florestal (forest degradation)
considerada pela FAO como uma diminuio lquida anual da densidade de estoques de carbono em florestas
remanescentes (FAO, 2015, p. 3).

10
http://cdm.unfccc.int/Projects/projsearch.html
32

abordagens para estimular aes foi oficialmente introduzido na agenda da UNFCCC por
Papua Nova Guin e Costa Rica (com apoio de outros 8 pases) na COP 11, em 2005. quela
poca, a proposta era pagar pases tropicais por manterem as suas florestas em p a fim de
reduzirem as emisses por desmatamento em seu territrio (RED). Para Mattsson (2012, p. 9)
e Angelsen e McNeill (2013, p. 40), com o passar do tempo e das tentativas de
implementao, observou-se que a ideia no era to simples, rpida, barata e vivel como se
alardeava e esperava.

Enquanto Nova Guin e Austrlia defendiam a contabilidade de carbono em um sistema de


mercado, o Brasil liderou posio contrria e manifestou resistncia insero da modalidade
do desmatamento evitado nos mecanismos de mercado, argumentando pela necessidade de se
reduzirem nos pases as emisses provenientes de combustveis fsseis antes de se pensar nas
florestas (OSTWALD, 2008, p. 6) e razes de soberania nacional (ANGELSEN E MCNEILL,
2013, p. 39).

O embate entre pases se estendeu por algum tempo e no havia consenso entre as
modalidades que seriam admitidas em um novo mecanismo da UNFCCC que tratasse de
desmatamento evitado. ndia e China advogavam pela insero da conservao e valorizao
de estoques de carbono florestal, ao que se opunham a Unio Europeia e o Brasil (este ainda
era contrrio insero da categoria degradao) e ainda os Estados Unidos levantavam a
bandeira das incertezas metodolgicas do novo mecanismo, a fim de retardar sua negociao
(OSTWALD, 2008, p. 6).O avano da cincia, entretanto, mostrou que no apenas a
verificao e o monitoramento do carbono florestal eram possveis, como as emisses de GEE
de desmatamento e degradao eram to significantes que no poderiam ficar de fora dos
esforos de estabilizao climtica (BUTLER, 2009).

Na COP 13 de Bali, em 2007, foi adotado o Plano de Ao de Bali (Bali Action Plan)11 que
estabeleceu uma estrutural formal para as negociaes ps-Kyoto, ou seja, sobre medidas de
cooperao de longo prazo, com incio imediato at 2012 e posteriormente (Deciso 1/CP.13,
pargrafo 1). Neste momento, a modalidade de degradao florestal foi incorporada ao RED
(agora, ento REDD). Em razo das diversas incertezas12 ainda existentes sobre esse novo
instrumento, os pases com florestas tropicais foram encorajados a desenvolverem atividades
de demonstrao (demonstration activities) para produzirem aprendizagens e guias para
11
O Plano de Ao de Bali define que a cooperao deve versar sobre os temas de viso compartilhada,
mitigao, adaptao, transferncia de tecnologia e financiamento.
12
As incertezas eram, especialmente, de ordem metodolgica e operacional.
33

melhor entendimento dos desafios a serem superados por um mecanismo de REDD. Essas
atividades de demonstrao deveriam se concentrar principalmente no desenvolvimento de
uma linha de base (baseline13) para emisses nacionais historicamente contabilizadas
(UNFCCC, 2007). Esta Deciso deixou em aberto se os incentivos para a reduo do
desmatamento adotariam a frmula ento conhecida dos crditos de carbono (baseada em
mercado) ou de uma assistncia financeira direta (baseada em financiamento).

Paralelamente ao calendrio de negociaes e decises da UNFCCC, outras iniciativas foram


surgindo a fim de incentivar atividades de reduo de emisses por desmatamento evitado.
Dentre elas, o Forest Carbon Partnership Facility(FCPF) do Banco Mundial, um esquema
que se anunciou como o primeiro mecanismo financeiro a pagar pases por salvar suas
florestas tropicais ao oferecer compensao de crditos florestais de pases tropicais
(OSTWALD, 2008, p. 8). O FCPF anunciou, ao final de 2007, a captao internacional de
US$ 300 milhes para este fim.

Ainda na arena multilateral, a colaborao entre as agncias e programas da ONU (FAO,


PNUMA e PNUD) resultou no Programa Colaborativo das Naes Unidas sobre
Desmatamento e Degradao Florestal em Pases em Desenvolvimento (UN-REDD
Programme), que oferece suporte a processos nacionais de REDD e busca promover o
envolvimento de stakeholders14 (incluindo povos indgenas e comunidades dependentes de
florestas) na implementao do mesmo. O UN-REDD foi lanado em 2008 e em junho de
2015 estava presente em 39 pases da frica, Amrica Latina e sia-Pacifico (UN-REDD
PROGRAMME, sd.).

O Acordo de Copenhague foi o principal resultado da COP15, realizada naquela cidade


dinamarquesa em 2009. Tal acordo no tem carter vinculante e pode mesmo ser considerado
apenas uma declarao poltica dos pases negociadores da UNFCCC sobre os princpios para
frear o aquecimento global (DAVIET, 2010). Na nova configurao atribuda ao mecanismo
(REDD plus ou REDD+), trs categorias de atividades foram elegidas: a) reduo de emisses
por desmatamento e degradao florestal; b) conservao, gesto sustentvel das florestas e c)
aumento dos estoques de carbono (MATTSSON, 2012, p. 8). Para Angelsen e McNeil (2013,
p. 43), a incluso dessas categorias se deu para satisfao de diferentes e complexos

13
Linha de base (baseline) o cenrio de referncia contra o qual uma mudana na emisso ou remoo de
GEE medida (IPCCC, 2000, p.21).
14
Stakeholders so indivduos ou organizaes que so de alguma forma afetados pelo projeto (Kollmuss, Zink
e Polycarp, 2008).
34

interesses, como de pases com alta densidade florestal e baixo desmatamento e ONGs
ambientalistas (conservao), de pases que faziam uso de suas florestas (gesto sustentvel
das florestas) e pases como ndia e China, que possuem estoque florestal em crescimento
(aumento dos estoques de carbono). Outro destaque na pauta de REDD+ foi a recomendao
dada aos pases em desenvolvimento de estabelecerem seu nvel de referncia de emisses
florestais (REL/FREL), j aceitos como um passo essencial para a implementao do
mecanismo.

Em 2010, na COP 16 de Cancun, REDD+ foi formalmente incorporado agenda climtica da


UNFCCC como um elemento de um acordo ps-Kyoto, j que o fim do primeiro perodo de
compromisso do Protocolo (2008-2012) j se avizinhava. Assim, REDD+ assumiu sua
conotao atual, ou seja, de um mecanismo ou poltica que contempla formas de prover
incentivos positivos aos pases em desenvolvimento para enfrentar as mudanas climticas a
partir de: a) Reduo das emisses derivadas de desmatamento e degradao das florestas; b)
Aumento das reservas florestais de carbono; c) Gesto sustentvel das florestas e; d)
Conservao florestal (IDESP, 2013) (ver evoluo do escopo de REDD+ na Figura 1).

Figura 1 - Evoluo do escopo e definio de REDD+ nas Conferncias das Partes da


UNFCCC

Desmatamento Desmatamento Desmatamento,


evitado e degradao degradao, estoque
Incio das florestal de carbono, gesto
sustentvel,
REDD+
RED

REDD

negociaes COP 13, Bali,


2007 conservao
A partir da COP15,
Copenhagem, 2009

Fonte: elaborado com base em Wertz-Kanounnikoff e Kongphan-apirak, 2009.

Dentre as importantes decises aprovadas na COP16 esto: um rol de salvaguardas15para


implementao de REDD+ (Deciso 1/CP.16, UNFCCC, 2010) e a definio de que este deve
ser implementado em trs fases: 1) Readiness capacitao, preparao e implementao de
polticas e medidas em mbito nacional (estratgias e planos); 2) Implementation

15
Salvaguardas so definidas por Roe e outros (2013, p. 03) como um conjunto de princpios, regras
e procedimentos implementados para atingir metas sociais e ambientais.
35

aprofundamento da construo de capacidades e adoo de requisitos tcnicos;


desenvolvimento de atividades demonstrativas com resultados mensurveis e efetiva
implementao de estratgias e planos de aes nacionais e 3) Payment implementao
plena, com resultados mensurveis e verificveis, para o pagamento por desempenho. Outro
marco da COP16 foi a definio de que REDD+ na UNFCCC no seria desenvolvido na
modalidade de projetos de carbono, como caracterstico do Mercado de Carbono Voluntrio,
mas sob uma abordagem nacional(Brasil, MMA, 2015, p. 26).

Na Cop 17, em Durban, frica do Sul, em 2011, as Partes avanaram nas discusses sobre
contabilizao de carbono, especialmente nos usos e adoes dos Nveis de Emisso de
Referncia (Reference Emission Levels RELs) ou Nveis de Referncia (Reference Levels
RLs) (ver item 3.1.1 desta tese). Tambm se decidiu como os pases devem organizar e
compartilhar seus servios de informaes sobre como as salvaguardas de Cancun so sendo
tratadas e respeitadas no desenvolvimento das atividades REDD+ (Deciso 1/CP.17,
UNFCCC, 2011; ROE et al, 2013).

A COP 18, de Doha, em 2012, trouxe poucos avanos em decises de REDD+e seu produto
de destaque foi a criao de um programa de trabalho para avanar nas delicadas questes de
financiamento. Esta COP foi considerada um encontro processual e preparatrio para o evento
seguinte, que deveria trazer um marco definitivo para o tema que consubstanciasse a evoluo
das tratativas at ento acordadas (Figura 2). Foi assim que a COP 19, em 2013, cunhou o
Marco de Varsvia para REDD+ (Warsaw Framework for REDD plus).

Figura 2 - Evoluo das negociaes de REDD+ nas Conferncias das Partes da UNFCCC

Incluso na
Definio de Marco de
agenda
escopo e Varsvia para
UNFCCC
salvaguardas REDD+

COP15
COP11 COP12 COP13 COP14 COP16 COP17 COP18 COP19
2009
2005 2006 2007 2008 2010 2011 2012 2013
Copen
Montreal Nairobi Bali Poznan Cancun Durban Doha Varsvia
hagen

Avanos em
Introduo do Questes
salvaguardas e
tema metodolgicas
nveis de referncia
36

Fonte: elaborado pela autora, 2015.

O Marco de Varsvia para REDD+ uma compilao de decises de carter metodolgico,


financeiro e institucional obtidas separadamente nas COPs (Decises 9 a 15/CP.19) que,
juntas, fornecem um guia de como os pases interessados em obter financiamentos para
REDD+ podem produzir e colher dados cientficos sobre suas florestas (como nveis de
referncia de desmatamento, atividades de medio, relato e verificao16 de emisses,
monitoramento florestal nacional, etc.) e coordenar atividades relacionadas em nvel de pas,
de acordo com as regras da UNFCCC. Embora represente um avano no tema, ainda existem
muitas lacunas a serem preenchidas e pontos a serem melhor esclarecidos.

Tambm em Varsvia foi dado o ponto final em uma contenda que j se arrastava por alguns
anos: de um lado, desenvolvedores de REDD+ em nvel subnacional (destacadamente
atividades-projeto implementadas por ONGs e programas e aes orquestradas por governos
subnacionais) que pleiteavam o reconhecimento, insero e recompensa de seus esforos e
esfera de atuao no regime climtico global e, de outro, os Estados-Partes da Conveno que
advogavam para si a prerrogativa soberana de definirem interna e nacionalmente suas
diretrizes, polticas, programas e pagamentos de REDD+. O Marco de Varsvia foi claro ao
reafirmar que asobrigaes e transaes se dariam em nvel nacional e que as abordagens
subnacionais, quandoe se praticadas, devem constituir um passo para o desenvolvimento de
abordagens nacionais, como os nveis de referncia e estimativas (Deciso 2, CP.13, Anexo,
item 7, UNFCCC, 2007) e, ainda, os pagamentos baseados em resultados oriundos de REDD+
entraro nos pases a partir do governo central. Para Krug e outros (2013), REDD+
desenvolvido em nvel de projeto tem a chance de integrar a fase de preparao nacional
(Readiness) ou ainda ser alvo de reaplicao de recursos recebidos pelo governo nacional
quando da obteno de pagamentos baseados em resultados.

A evoluo das principais decises relacionadas REDD+ obtidas nas Conferncias das
Partes da UNFCCC que culminaram na adoo do Marco de Varsvia para REDD+ podem
ser assim sumarizadas (Quadro 1):

16
Medio, Relato e Verificao (measurement, reporting and verification - MRV) um sistema para fornecer
estimativas quantitativas dos fluxos de gases de efeito estufa (reduo de emisses e remoes). REDD+ exige
sistemas de MRV confiveis para medio de desempenho (Korhonen-Kurki et al, 2013).
Quadro 1- Principais decises relacionadas REDD+ das Conferncias das Partes (COPs) da Conveno Quadro das Naes Unidas sobre
Mudanas Climticas (UNFCCC)
Local, ano e
COP Principais decises
documento

Montreal, Canad,
11 Papua Nova Guine e Costa Rica inserem o tema da reduo e emisses de desmatamento em pases em desenvolvimento nos
RED

2005
dilogos da UNFCCC.
Bali, Indonesia, Reconhece a contribuio das emisses por desmatamento e degradao florestal para as emisses antrpicas de GEE e que sua
2007 reduo pode gerar cobenefcios e complementar metas e objetivos de outros acordos internacionais;
Prev aes relacionadas com a reduo de emisses por desmatamento e degradao florestal nos pases em desenvolvimento, tais
REDD

13
Deciso 2/CP.13 como capacitao e transferncia de tecnologia;
Abordagens subnacionais, quando praticadas, devem constituir um passo para o desenvolvimento de abordagens nacionais.
"Bali Action Plan

Fornece orientao metodolgica para as atividades relacionadas com a reduo de emisses por desmatamento e degradao
Copenhagen, florestal e do papel da conservao, manejo sustentvel de florestas e aumento dos estoques de carbono das florestas nos pases em
Dinamarca, 2009 desenvolvimento (REDD+);
Reconhece a necessidade de um pleno e efetivo engajamento de populaes indgenas e comunidades locais afetadas;
15
Deciso Reconhece a importncia de promover a gesto sustentvel das florestas e cobenefcios, incluindo a biodiversidade, para
complementar as metas e objetivos dos programas florestais nacionais e convenes e acordos internacionais relevantes;
4/CP.15 Estipula que pases em desenvolvimento devem estabelecer seu nvel de referncia de emisses florestais ((FREL, Forest Reference
Emission Levels) e nvel de referncia florestal (FRL, Forest Reference Levels) de acordo com dados histricos, considerando contextos
nacionais.
REDD+

Fornece um framework de salvaguardas e abordagens polticas e incentivos positivos sobre questes relacionadas a REDD+.
Cancun, Mxico, Solicita s Partes, de acordo com suas capacidades e circunstncias nacionais, desenvolver: a) plano de ao ou estratgia nacional; b)
FREL e/ou FRL em nvel nacional ou, como medida interina, subnacional; c) sistema de monitoramento florestal nacional ou, como
2010
medida interina, subnacional; d) um sistema para prover informaes sobre salvaguardas;
Decide que REDD+ deve ser implementado em fases e as define e solicita aos pases desenvolvidos que apoiem a adoo de tais
16 Deciso 1/CP.16
medidas atravs de canais multilaterais e bilaterais;
The Cancun Estabelece que REDD+ deve: a) ser de acordo com as prioridades de desenvolvimento, objetivos, circunstncias e capacidades
nacionais e devem respeitar a soberania; b) ser coerente com as necessidades e metas de desenvolvimento sustentvel das Partes; c)
Agreements
ser implementado no contexto do desenvolvimento sustentvel e reduo da pobreza, enquanto responde s alteraes climticas; d)
ser coerente com as necessidades de adaptao do pas; e) Receber suporte financeiro e tecnolgico adequado e previsvel, incluindo
o desenvolvimento de capacidades; f) ser baseado em resultados; g) promover a gesto sustentvel das florestas;
38

Recorda que, para obteno de financiamento baseado em resultados, as aes de REDD+ devem ser totalmente medidas, relatadas e
verificadas (MRV, Measured, Reported and Verified) e podem vir de uma ampla variedade de fontes, como pblicas, privadas,
bilaterais, multilaterais e alternativas.
Durban, frica do
Considera que, luz da experincia adquirida com as atuais e futuras atividades de demonstrao (demonstration activities),
Sul,
abordagens baseadas em mercado poderiam ser desenvolvidas pela Conferncia das Partes para apoiar as aes baseadas em
resultados em pases em desenvolvimento;
17 2011
Traz orientaes sobre sistemas de fornecimento de informaes sobre salvaguardas (como so tratadas e respeitadas),
determinando que devem ser implementados em nvel nacional;
Decises 2 e
Aponta que FREL e FRL so parmetros de referncia para acessar a performance de cada pas na implementao de atividades
12/CP.17
REDD+ e elabora modalidades de FREL e FRL, alertando que estes devem ser flexveis para acomodar circunstncias e capacidades
nacionais, enquanto buscam integridade ambiental e evitam incentivos perversos;
Reconhece que FREL e FRL podem ser subnacionais e cobrirem menos de toda a rea florestal do territrio nacional apenas em
carter provisrio, durante a transio para um nvel nacional;
18 Doha, Qatar, 2012
Cria um programa de trabalho sobre financiamento baseado em resultados com o objetivo de contribuir para ampliar e melhorar a
eficcia do financiamento para REDD+, considerando (a) formas e meios para transferncia de pagamentos; (b) maneiras de incentivar
Deciso 1/CP.18
os benefcios no-carbono (non-carbon benefits) e (c) formas de melhorar a coordenao do sistema;

Compila as decises relacionadas a REDD+ obtidas separadamente nas COPs anteriores, criando um framework (Warsaw Framework
for REDD-plus);
Varsvia, Polnia, Reconhece o papel fundamental do Fundo Verde para o Clima (Green Climate Fund) em canalizar recursos financeiros para os pases
2013 em desenvolvimento e catalisar o financiamento do clima;
Estabelece um centro de informaes na plataforma web da UNFCCC para compartilhar dados e aumentar a transparncia dos
Decises 9 a resultados obtidos pelos pases, adotando uma srie de medidas para tanto;
15/CP.19 Reconhece a importncia de incentivar benefcios de no-carbono para a sustentabilidade em longo prazo da implementao de
19 REDD+;
Warsaw Traa vrias medidas para a coordenao de apoio para a implementao de REDD+, incluindo arranjos institucionais e solicita s
Framework for Partes designem uma entidade ou ponto focal para servir de ligao entre o pas e rgos da Conveno a fim de facilitar uma melhor
REDD-plus coordenao das atividades. Essas entidades ou pontos focais devem nominar suas entidades para receber o pagamento por
resultados;
Traa as modalidades para os sistemas de monitoramento florestal e estabelece o calendrio e a freqncia de apresentaes do
resumo das informaes de salvaguardas;
Traz orientaes e procedimentos para a avaliao tcnica das submisses das Partes sobre FREL e FRL e traz modalidades para
Medio, Notificao e Verificao;
Fonte: elaborado com base em UNFCCC, 2014.Key decisions relevant for reducing emissions from deforestation and forest degradation in developing countries (REDD+).
Decision booklet REDD+.[http://unfccc.int/files/methods/application/pdf/compilation_redd_decision_booklet_v1.1.pdf]
39

Assim, REDD+ se colocou como uma forma de abordar a questo das mudanas climticas e
a reduo da emisso de GEE a partir de uma diversidade de processos e estruturas
institucionais direcionadas gesto sustentvel de florestas tropicais, em especial em pases
em desenvolvimento (PUPPIM DE OLIVEIRA et al., 2013a).

Os diversos atores que compem a arena poltica de REDD+ nas esferas internacionais,
nacionais e subnacionais (segundo BROCKHAUSS E ANGELSEN, 2013, p. 21:
ministrios, rgos governamentais, ONGs de desenvolvimento e ambientais; organizaes
de defesa de povos indgenas, grupos de negcios, partidos polticos, organizaes de
pesquisa, think tanks e representantes de pessoas dependentes das florestas) empenharam
suas foras obviamente, com assimetrias de poder durante esse longo processo de criao
do mecanismo, que acabou por receber, em sua roupagem final, a seguinte definio: sistema
de polticas e incentivos positivos para reduo de emisses por desmatamento e degradao
florestal, conservao, manejo sustentvel de florestas e aumento de estoques de carbono
florestal em pases em desenvolvimento (COP 13, UNFCCC, 2007).

Clementes (2010, p. 309) diferencia REDD+ de outras polticas de conservao de florestas


anteriores devido (i) significante escala financeira e de financiamento que o mecanismo
alcanou internacionalmente; (ii) ser construdo na perspectiva de incentivos baseados em
performance, o que, potencialmente, faz avaliao dos impactos mais fcil; (iii) estes
incentivos devem ser sustentados, o que pode levar a resultados de conservao de longo
prazo e; (iv) REDD+ promete operar em nvel nacional, o que mais ambicioso que
programas anteriores.

Por hora, a adoo do Pacto de Varsvia conseguiu afastar ou adiar uma das principais
contendas travadas desde o incio das tentativas de insero do REDD+ no regime do
clima:implement-lo como uma ao de mitigao adequada a cada pas(escala nacional)com
suporte de pases desenvolvidos (corrente vitoriosaliderada pelo Brasil)ou como um sistema
de compensao de emisses por pases desenvolvidos a partir do financiamento de projetos
em pases com florestas tropicais (gerando crditos de carbono, como na estrutura j
conhecida do PK) (KRUG et al., 2013). Contudo, o assunto ainda no est encerrado e futuras
negociaes podem incorporar um mercado de offsets na estrutura internacional de REDD+.
As fases e elementos de REDD+, contudo, j esto claras.
40

2.1.3 Fases e elementos de REDD+ na UNFCCC

O carter processual de REDD+, definido em fases (Figura 3),objetiva contemplar as


diferentes circunstncias e contextos nacionais (entre pases e intra-pases) e os diversos
estgios de preparao e capacitao existentes para implementao do mecanismo:

Figura 3 - Fases de desenvolvimento de REDD+ definidas pela Conveno

2 - Implementation
Desenvolvimento Aes de
de: estratgias pagamento baseado
nacionais ou planos Implementao de: em resultados
de ao, polticas e polticas nacionais e plenamente
medidas e medidas, estratgias medidos, relatados
capacitao. nacionais ou planos de
ao, reforando a e verificados
capacitao ,
transferncia de
1 - Readiness tecnologia e atividades 3 - Payment
de demonstrao

Fonte: elaborado com base na Deciso 1/CP.16, pargrafo 73, UNFCCC, 2010.

Em sntese, para que os pases em desenvolvimento tenham suas atividades REDD+


apresentadas e reconhecidas pela UNFCCC, devem obedecer a um ciclo predefinido de aes:
o primeiro passo a Comunicao Nacional feita perante a Conveno. A Comunicao
Nacional um documento em que o pas informa suas iniciativas para redues consistentes
de emisses de GEE e como vem implementando as obrigaes assumidas perante a
UNFCCC (BRASIL, MCT, 2010). A partir da, anualmente os pases podem submeter seus
nveis de referncia de emisses (FREL/REL), que sero avaliados por um conjunto de
especialistas da UNFCCC. Sendo aprovados, abre-se caminho para que os pases apresentem
a cada dois anos os seus resultados nacionais de REDD+. Um relatrio sobre o sistema de
informaes de salvaguardas deve ser atualizado a cada quatro anos (KRUG et al., 2013).

Nesse processo de implementao, os pases devem observar, desenvolver e apresentar


41

elementos que no s configuram o REDD+ nacional, como tambm asseguram e informam


perante a comunidade internacional seu estgio de evoluo neste campo. O Marco de
Varsvia condensou os componentes dessa estrutura, sumarizados no Quadro 2:

Quadro 2 Principais elementos de REDD+ compilados no Marco de Varsvia da UNFCCC


Elemento Decises Descrio

1/CP.16, Uma das etapas iniciais do processo. um benchmark, um


a) Nveis de emisso de pargrafo ponto de referncia inicial contra o qual as emisses de
referncia florestal / 71, (b); carbono nacionais podem ser avaliadas ou comparadas aps
Nveis de referncia de determinado tempo ou estgio. Servem para avaliar o
emisses (FREL/REL) 12/CP.17, desempenho de cada pas na implementao de REDD+.
par. 7 Nveis subnacionais so aceitos interinamente.

como um pas define como ir reduzir suas emisses de


1/CP.16, GEE oriundas de desmatamento e degradao florestal.Deve
b) Estratgia ou Plano
par. 71, (a) abordar: a) os vetores do desmatamento e degradao
Nacional
e par. 72 florestal; b) questes fundirias; c) questes de governana
florestal; d) consideraes de gnero e; e) salvaguardas.

1/CP.16, Monitoramento e relato robusto e transparente das


c) Sistema de
pargrafo atividades REDD+ implementadas em nvel nacional. O
monitoramento florestal
71, (c) nvel subnacional aceito transitoriamente.

Pases implementando REDD+ devem obrigatoriamente


1/CP.16,
submeter seu Sumrio de Salvaguardas(relatrio com o
par. 71, (d);
d) Sistema e Sumrio de status de como as salvaguardas esto sendo tratadas e
informaes de 1e respeitadas).As informaes devem ser organizadas e seu
salvaguardas 12/CP.17; acesso facilitado comunidade nacional e internacional
Deciso atravs de um Sistema de Informaes.
9/CP.19

Fonte:elaborado com base em: Deciso 1/CP.16, pargrafos 71 a 72 e Anexo I, UNFCCC, 2010; Decises 1 e
12/CP.17, UNFCCC, 2011; Deciso 9/CP.19, UNFCCC 2013.

A Deciso 12/CP.17 (UNFCCC, 2011) convidou os pases em desenvolvimento integrantes


da Conveno a submeterem em carter voluntrio seus (a) Nveis de Referncia de Emisso
Florestal e/ou Nveis de Referncia Florestal. O primeiro, Forest Reference Emission Level
FREL,corresponde quantidade de emisses brutas de uma determinada rea geogrfica,
estimada dentro de um perodo de referncia para atividades de desmatamento e degradao
florestal. Nvel de Referncia Florestal (Reference Emission Level REL) se refere
quantidade de emisses e remoes lquidas ou brutas de uma determinada rea geogrfica
estimada dentro de um perodo de referncia e tambm incluindo a conservao e o manejo
42

sustentvel das florestas (MATTSSON, 2012 e Deciso 1/CP.16, UNFCCC, 2010). A


explicao mais simplificada do que e qual o objetivo do FREL pode ser encontrada em
Brando e Guimares (2014, p. 2): o nvel a partir do qual o resultado das atividades
REDD+ ser mensurado. Deve levar em conta as emisses histricas e/ou projetadas, e
permite a avaliao dos efeitos reais de polticas e medidas de reduo de emisses de gases
de efeito estufa.

Os documentos FREL/REL devem ter abrangncia nacional, sendo aceita apenas em carter
temporrio a medio subnacional. Devem ainda passar por uma avaliao tcnica por
especialistas da UNFCCC (Deciso 13/CP.19, UNFCCC, 2013). A apresentao desse
documento ao Secretariado da UNFCCC um dos primeiros passos para obteno de
pagamentos baseados em resultados de REDD+.Em 2014, apenas o Brasil havia apresentado
seu FREL/REL (com aprovao). Em 2015, Colmbia, Equador, Guiana, Malsia e Mxico
tambm submeteram suas propostas17, ainda em anlise quando esta tese estava sendo escrita.

A Estratgia ou Plano Nacional(b) para REDD+ um documento formal em que o pas


apresenta suas polticas, medidas e estratgias que sero ou esto sendo adotadas para a
reduo das emisses antrpicas de GEE oriundas do setor florestal. o momento em que o
pas informa como pretende enfrentar os desafios nacionais nesta arena, especialmente sobre
os vetores do desmatamento e degradao florestal, as questes fundirias e de governana
florestal, alm de trazer consideraes de gnero e dispor sobre as salvaguardas (Deciso
1/CP.16, pargrafo 71, (a) e pargrafo 72, UNFCCC, 2010).

Um Sistema de Monitoramento Florestal(c) robusto e transparente outro elemento


constante desta estrutura, j que as emisses de carbono devem ser plenamente medidas,
reportadas e verificadas (Deciso 1/CP. 16, pargrafo 71, (c), UNFCCC, 2010). Os altos
investimentos que a implantao dessa tecnologia requer e o necessrio capital humano para
oper-la so preocupaes recorrentes nos discursos dos pases em desenvolvimento que no
contam com esse aparato.

O principal marco da COP mexicana foi o que se convencionou chamar de Acordos de


Cancun (Cancun Agreements), um conjunto de salvaguardas que funcionam como diretrizes
no propsito de potencializar os impactos positivos e reduzir os negativos de atividades
REDD+. As salvaguardas se referem garantia de direitos de vulnerveis (como povos
17
Documentos disponveis a consulta pblica na REDD Web Plataform, em:
<http://unfccc.int/land_use_and_climate_change/redd/items/8414.php>.
43

indgenas e comunidades tradicionais), ao reforo governana, transparncia e participao


de stakeholders e na busca pela integridade das redues alcanadas(BRASIL, MMA, 2012).

As salvaguardas trazidas na Deciso 1/CP.16 so: a) Aes complementares ou consistentes


com os objetivos dos programas florestais nacionais e outras convenes e acordos
internacionais pertinentes;b) Estruturas de governana florestal nacional transparentes e
eficazes, tendo em conta a legislao nacional e a soberania;c) Respeito pelo conhecimento e
direitos dos povos indgenas e membros de comunidades locais, levando em conta as
obrigaes internacionais relevantes, as circunstncias e as leis nacionais, e observando que a
Assemblia Geral das Naes Unidas adotou a Declarao das Naes Unidas sobre os
Direitos dos Povos Indgenas;d) Plena e efetiva participao das partes interessadas,
nomeadamente as populaes indgenas e comunidades locais;e) Aes consistentes com a
conservao das florestas naturais e da diversidade biolgica, garantindo que as aes no
sero usadas para a converso de florestas naturais, mas para incentivar a proteo e
conservao dos florestas naturais e seus servios ecossistmicos, e para melhorar outros
benefcios sociais e ambientais;f) Aes para enfrentar os riscos de retrocessos/reverses; e g)
Aes para reduzir o deslocamento de emisses.

indicado aos pases em desenvolvimento que criem um Sistema de Informaesde


Salvaguardas (d) para comunicar como tais salvaguardas so tratadas e respeitadas ao longo
do processo de implementao de REDD+. O SIS deve levar em considerao as diferentes
circunstncias nacionais e respectivas capacidades dos pases em desenvolvimento,
reconhecendo tambm sua soberania nacional, as obrigaes e acordos internacionais
relevantes, e respeitando consideraes de gnero (BRASIL, MMA, 2015). O SIS deve ainda
ser transparente, consistente, atualizado regulamente, flexvel a ponto de permitir melhorias
ao longo do tempo e de escala nacional (Deciso 12/CP.17). Tal sistema nacional beneficiaria
o alinhamento de leis e polticas domsticas com a poltica internacional, harmonizando
processos e instituies j existentes (ROE et al., 2013, p.3)

No obrigatrio que um pas tenha desenvolvido um SIS para recebimento do pagamento


por REDD+, mas, para tanto, ele deve elaborar e submeter Conveno um Sumrio de
Informaes sobre Salvaguardas, que pode integrar a Comunicao Nacional regularmente
feita UNFCCC ou ser disponibilizado voluntariamente pelo pas no REDD+ Information
Hub (Deciso 9/CP.19, pargrafo 4).
44

Esses elementos foram os comumente acordados pelas Partes da UNFCCC como essenciais e
indispensveis a um pagamento por resultados de reduo de emisses por desmatamento e
degradao florestal em pases em desenvolvimento. Em paralelo a todos esse movimento
registrado na Conveno da ONU, outros atores articulavam e desenvolviam uma opo
alternativa para inserir as florestas nas aes mundiais de mitigao do aquecimento global,
como apresentado na seo seguinte.
45

2.2 O REDD+ NO MERCADO DE CARBONO VOLUNTRIO

A perspectiva de um controle de emisses de gases j no era novidade quando do


firmamento do PK, vez que o Protocolo de Montreal sobre substncias que destroem a
camada de oznio (Montreal ProtocolonSubstancesthatDepletethe Ozone Layer), firmado em
1987, inaugurou a ideia de prazos e metas de emisses para os pases, mas foi o de Kyoto o
pioneiro em criar um verdadeiro comrcio de emisses (NEWELL, PIZER E RAIMI, 2012,
pp. 1 e 2).

De fato, a compensao voluntria foi iniciada antes da finalizao das longas negociaes
para entrada em vigor do Protocolo de Kyoto e teve certa influncia no desenho do prprio
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL)18. Por sua vez, o sistema do MDL contribuiu
para um melhor entendimento da atividade de compensao e forou o setor voluntrio a se
tornar mais profissional (BROH, EYRE E IOWARTH, 2009).

O Mercado de Carbono Voluntrio (MCV) funciona paralelamente ao Regulado pelo


Protocolo de Kyoto (MCR) e permite que uma maior gama de atores (empresas, governos,
ONGs e indivduos) compensem suas emisses atravs da compra de redues certificadas de
emisses que foram criados atravs do MDL ou de forma voluntria. Ao contrrio do MDL,
no existem regulamentos formal e rigidamente estabelecidos para o MCV, mas sim regras
nascidas entre as interaes e negociaes entre as partes (BUMPUS E LIVERMAN, 2008;
PAIVA, 2015). Isto confere ao MCV certa dinamicidade e flexibilidade que o permite servir
como um campo de testes para novos procedimentos, metodologias e tecnologias que podem
mais tarde ser includos em esquemas regulatrios; pode abrigar projetos em escalas (em
geral, pequena escala) ou tipos ainda no cobertos pelo MCR (como desmatamento evitado)
(KOLLMUSS, ZINK E POLYCARP, 2008, p.6).

GOULART (2013) encontrou que as principais organizaes que compe o MCV so as


empresas proponentes (termo que amplamente engloba empresas privadas, ONGs,
particulares, associaes, etc.), as consultorias e as auditorias. As proponentes so aquelas que
efetivamente propem e desenvolvem os projetos de reduo de emisses de GEE. As
consultorias, em geral, prestam suporte aos proponentes, podendo atuar desde a elaborao
inicial da proposta do projeto at a comercializao de crditos. As auditorias, por sua vez,

18
O primeiro registro de uma compensao voluntria se deu em 1989, quando uma companhia de energia
americana investiu US$2 milhes no financiamento de um projeto agro-florestal na Guatemala para compensar
a construo de uma planta de energia (Broh, Eyre e Iowarth, 2009, p. 274).
46

so aquelas responsveis por verificar e validar a gerao dos crditos de carbono, utilizando
as diretrizes e metodologias do padro de certificao escolhido pelo proponente.

As transaes no MCV so ainda relacionadas a escopos setoriais que incluem as seguintes


categorias: reflorestamento e uso de terra, energia renovvel, foges eficientes, eficincia
energtica, troca de combustveis e outros (projetos com nitrognio, biogs, manejo e
tratamento de animais) (PETER-STANLEY E GONZALES, 2014).

Contudo, o MCV vinha recebendo crticas que Kollmuss, Zink e Polycarp (2008, p. vi)
sumarizam em: baixa qualidade de muitos projetos; ser uma via para perpetuar a
insustentabilidade dos padres de vida de pases desenvolvidos; raramente levam benefcios
aos pases anfitries (crtica tambm feita ao MDL); os mtodos de contabilizao de carbono
so pouco acurados e, por fim, a falta de transparncia e de controle por terceiros. Tambm
era alvo de censura a ausncia de um sistema oficial para emisses dos "crditos de carbono"
dessas atividades (EKLF, 2013, p.5).

Neste cenrio, esquemas de certificao de atividades por terceiros (Padres de Certificao


PCs) encontraram uma oportunidade para se estabelecerem como ferramentas de afirmao da
veracidade e credibilidade de atividades-projeto de reduo de emisses de GEE. Atravs do
desenvolvimento de metodologias e diretrizes prprias, os PCs se dividem entre os que
exclusivamente atestam a contabilidade de carbono (certificam as toneladas de CO2eq
(carbono equivalente) reais e sem dupla contabilizao) e aqueles que incluem aspectos
ambientais e sociais na avaliao, a fim de agregar valor ao crdito gerado19 (Paiva, 2015, p.
20).

O ciclo de certificao de uma atividade de reduo de GEE por um padro de certificao no


MCV envolve, segundo Paiva (2015), as fases de: anlise de viabilidade feita pelo prprio
interessado em propor o projeto; elaborao do documento de concepo de projeto;
validao; aprovao e registro e; monitoramento. Neste processo, um dos requisitos
obrigatrios que as aes sejam validadas e certificadas por uma auditoria independente
credenciada pelo PC e sob expensas do proponente. O registro visa a garantir a rastreabilidade
e comercializao das redues de emisses verificadas (VerifiedEmissionReduction VER).

19
O Padro Climate, CommunityandBiodiversity (CCB) certifica exclusivamente os benefcios ao clima,
comunidade e biodiversidade gerados por determinada iniciativa, no contabilizando o carbono
reduzido/sequestrado.
47

Para Broh, Eyre e Iowarth (2009, p. 288), o MCV possibilita ao setor empresarial trocar o
papel de culpado por danos ambientais e punidos por taxas ou regulaes por um papel mais
ambientalmente positivo, aproveitando o poder da inovao e empreendedorismo, com a
chance ainda de gerar dinheiro pela reduo de emisses de GEE. Assim, o setor privado tem
expressivamente movimentado o MCVa fim de gerenciar impactos em relao s mudanas
climticas associados imagem e reputao, atender s demandas de responsabilidade social
corporativa, demonstrar liderana climtica, responder ao interesse em novas tecnologias para
reduo de GEE e se preparar para regulamentaes futuras. (INSTITUTO BRASILEIRO DE
RELAES COM INVESTIDORES - IBRI, 2009;PETERS-STANLEY E GONZALES,
2014).

O ltimo relatrio sobre o status do MCV apontou que 103 milhes de toneladas de CO2eq
(MtCO2eq) foram transacionadas no ano de 2012, e, em 2013, outras 76 MtCO2eq. Neste
montante est espelhada a crescente ateno global dada s florestas no jogo climtico, j que
49% desse volume foi originado de projetos florestais (PETERS-STANLEY E GONZALES,
2014).

A importncia e potencialidade das florestas para enfrentamento da crise climtica no tardou


a ganhar espao no MCV, que respondeu com o desenvolvimento e adoo de metodologias
de contabilizao de carbono reduzido, sequestrado ou estocado pelo setor florestal (carbono
florestal) enquanto as negociaes sobre a incluso de florestas em um regime climtico
internacional ainda se delongavam na UNFCCC.

As florestas se inserem no MCV sob a perspectiva do Pagamento por Servios Ambientais


(PSA), uma lgica fundamentada no princpio do provedor-recebedor, que recompensa
queles que fornecem um servio ambiental; uma abordagem alternativa usualmente
empregada penalizao financeira queles que causam encargos ambientais sociedade
(poluidor-pagador) (PAGIOLA, 2002, p. 6)

Os servios fornecidos pelas florestas so diversos e dependem de suas caractersticas e


formas de uso, mas podem ser sumarizados em: de biodiversidade, hidrolgicos, de
estabilizao climtica, armazenagem de informaes genticas, produtos no madeireiros e
sequestro de carbono (BISHOP E LANDELL-MILLS, 2002). Diferentes grupos de
stakeholders tendem a perceber um diferente conjunto de benefcios oriundos desses servios,
atribuindo maior ou menor importncia de acordo com suas prprias preferncias e
48

prioridades (PAGIOLA, 2002, pp. 3-4).

Atravs da venda de servios gerados pelas florestas, os mecanismos baseados em mercado


devem influenciar as decises dos usurios de terras de tal forma que eles percebam mais
valor nos servios ambientais do que seria possvel na ausncia desses mecanismos. Assim,
busca-se gerar recursos de forma suficiente a aumentar os benefcios privados de conservao
para os povos vivendo na e da floresta e assim mudar seus incentivos para o desmatamento
(buscando uma mudana de comportamento duradoura), alm de gerar recursos que possam
ser usados para financiar esforos de conservao pelo setor pblico e privado (GRIEG-
GRAN, PORRAS E WUNDER, 2005). Dessa forma, busca-se dar s florestas em p a
competitividade financeira necessria para vencer as foras de mercado que pressionam por
sua converso em outros usos.

Goldstein e Gonzales (2014, p. vi, traduo livre) que foram as autoras, em 2014, do
relatrio do status do mercado de carbono florestal publicado anualmente por Forest Trends
Ecosystem Marketplace trazem que o mercado de carbono florestal composto de milhares
de interaes discretas entre compradores e vendedores que gastam coletivamente milhes de
dlares em reduo de emisses por desmatamento e sequestro de carbono por meio de
mudanas nas atividades de uso da terra. Neste mercado global de compensaes, projetos de
agricultura, floresta e outros usos da terra transacionaram 32,7 milhes de toneladas de
carbono equivalente (MtCO2e) em 2013, um aumento de 17% em relao ao ano anterior
(GOLDSTEIN E GONZALES, 2014, p. v).

Inicialmente foram implementadas no MCV florestal atividades consideradas piloto, ou


seja, projetos de carbono florestal que iniciaram com objetivos e caractersticas operacionais
bem definidas, mas que passaram por um processo de remodelao para se adaptarem s
mudanas nas negociaes climticas internacionais da UNFCCC e, ao mesmo tempo,
incorporarem os aprendizados gerados localmente com a execuo da atividade (YU, 2004, p.
71). Assim, categorias atualmente elegveis para o carbono florestal no MCV (Quadro 3) so
distintas entre si de acordo com o objetivo e tcnicas empregadas, embora ainda seja
observada certa confuso entre conceito e escopo de REDD+ e demais modalidades do MCV:

Quadro 3 - Categorias elegveis para projetos florestais no Mercado de Carbono Voluntrio.

Modalidade O que busca


Florestamento, Estabelecimento de florestas em reas sem cobertura florestal,
Reflorestamento, Revegetao capturando carbono adicional em novas biomassas de rvores e
49

(Afforestation, Reforestation outros reservatrios de carbono.


and Revegetation)
Melhora do Manejo Florestal reas florestais existentes so melhoradas para aumentar o
(Improved Forest armazenamento de carbono e reduzir perdas de carbono de
Management) tratamentos silviculturais.
Gesto Sustentvel da Terra e Manejo da terra para aumentar os estoques de carbono no cenrio
Agricultura (Sustainable agrcola, os projetos podem incluir uso de coberturas vegetais,
Agriculture Land melhoria de prticas de lavoura, sistemas agroflorestais, entre
Management) outros.
Reduo do desmatamento e degradao em floresta ameaada,
Reduo de Emisses por muitas vezes fornecendo s pessoas fontes alternativas de renda para
Desmatamento e Degradao atividades florestais degradantes, pode tambm envolver a gesto
Florestal (REDD+) sustentvel das florestas ou aumento dos estoques de carbono
florestal.
Fonte: elaborado com base em Goldstein e Gonzalez, 2014.

Goldstein e Gonzales (2014, pp. v e vi) identificaram que quem lidera as compras globais de
compensaes do setor florestal so as concessionrias de energia e empresas de alimentos e
bebidas, na busca por atingir seus compromissos de responsabilidade social corporativa ou
demonstrar liderana em mudanas climticas em seu setor. O emprego direto, construo de
capacidades locais, proteo de espcies ameaadas e de bacias hidrogrficas (e seus
consequentes ganhos de biodiversidade e qualidade do solo) so os cobenefcios mais
reportados em projetos de carbono florestal (SILLS E GONZALEZ, 2014, p. x e xi).

Dixon e Challies (2015, p. 7) trazem que os projetos florestais do mercado de carbono


voluntrio foram desenvolvidos de forma descentralizada e com uma regulao formal
mnima, o que lhes trouxe numerosos obstculos metodolgicos, mas que, especialmente em
relao REDD+, o processo de consolidao e regulao em antecipao s negociaes
internacionais da UNFCCC propiciou o desenvolvimento de standards privados cada vez
mais respeitveis (ver mais crticas em EKLF, 2013).

A certificao por determinado standard fornece algumas bases sob as quais projetos e
compensaes so diferenciados no mercado (DIXON E CHALLIES, 2015, p. 10). Os
padres de certificao, como importantes elementos na estrutura do MCV florestal, foram ao
longo dos anos refinando suas guidelines a fim de facilitar o uso de metodologias para novos
projetos do tipo uso do solo, mudana de uso do solo e florestas (AFOLU), muitas vezes
servindo de inspirao ou at sendo adotados por governos ao redor do mundo na construo
de suas polticas ou mercados de compensao de emisses de GEE (GOLDSTEIN E
GONZALES; 2014, p. xi).
50

2.2.1 Os esquemas de certificao de atividades por terceiros no MCV florestal

Os principais standards utilizados internacionalmente para certificar projetos de carbono


florestal so o VerifiedCarbon Standard (VCS) e o Climate, CommunityandBiodiversity
(CCB), sendo o primeiro direcionado apenas para a contabilizao de carbono, enquanto CCB
avalia aspectos ambientais e sociais segundo um conjunto de princpios e critrios prprios
(EKLF, 2013, P 11; GOLDSTEIN E GONZALES, 2014).

O VCS, que em 2013 obteve 46% de marketshare, uma iniciativa feita pelo e para o setor
de negcios (EKLF, 2013, p. 14); fornece normas, frameworks e metodologias para a
contabilizao de GEE de projetos e programas jurisdicionais/subnacionais, incluindo
silvicultura, agricultura e outras atividades de uso da terra (VCS STANDARD, 2013).
Padres internos, que totalizaram 40%das transaes no mesmo ano, so aqueles criados
por um desenvolvedor em particular, com metodologias e parmetros transparentes,
reproduzveis e verificveis e usados normalmente em um ou dois projetos especficos (Figura
4). Um exemplo destes padres internos o Acre Carbon Standard (24%), desenvolvido pelo
estado brasileiro do Acre para o seu Sistema de Incentivos a Servios Ambientais SISA
(GOLDSTEIN e GONZALES, 2014, p. 55).

Figura 4 - Participao de Padres de contabilizao de carbono no Mercado de Carbono


Voluntrio florestal em 2013

Fonte: Goldstein e Gonzales, 2014, p. 55.

Excludos os Padres Internos, possvel observar que o VCS foi responsvel sozinho por
90% da certificao de crdito de carbono florestal transacionado no MCV em 2013. A
demanda por certificao conjunta do VCS com outros PCs de cobenefcios foi uma realidade
significativa no mesmo ano (seguindo tendncia dos anos anteriores), j que 58% dos crditos
51

foram certificados por VCS e CCB, seguidos pela verificao tripla de VCS, CCB e Forest
StewardshipCouncil FSC, com 11% (Figura 5):

Figura 5 - Participao de Padres de Certificao de Cobenefcios no Mercado de Carbono


Voluntrio em 2013

Fonte: Goldstein e Gonzales; 2014, p. 58.

O padro FSC20 busca atestar que produtos oriundos de florestas manejadas trazem benefcios
ambientais, sociais e econmicos. O Carbon, Community and Biodiversity (CCB), por sua
vez, um PC que objetiva identificar projetos que simultaneamente mitigam as alteraes
climticas, melhoram o bem-estar das comunidades locais e pequenos agricultores e ainda
conservam a biodiversidade (CCB, 2013). Esses benefcios adicionais (ambiental, social ou
de outra ordem) provenientes de projetos de carbono e que podem ser quantificados com base
em mtricas ou indicadores definidos pelo desenvolvedor do projeto ou por um programa de
certificao so conhecidos na literatura de REDD+ como cobenefcios (SILLS E
GONZALES, 2014, p. xxi).

Estudos da Sociedade Sueca para Conservao da Natureza (SwedishSociety for


NatureConservation), contudo, encontraram falhas e limites na aplicao do padro CCB em
projetos florestais estabelecidos em pases de floresta tropical, que podem ser assim
sumarizados: i) fraca e inconsistente aplicao dos princpios e normas do Padro, com
certificadores inclinados a aprovar projetos sem uma resoluta considerao de interesses da
comunidade e biodiversidade; ii) ausncia de um mecanismo para contestar as avaliaes de

20
O Forest Stewardship Council foi fundado no incio da dcada de 80 por usurios madeireiros, comerciantes e
representantes de organizaes ambientais e de direitos humanos. Como o seu foco est na certificao de
produtos e no necessariamente s mudanas climticas, no ser objeto de aprofundamento nesta tese.
52

certificao dos auditores; iii) fraca orientao processual de execuo do Consentimento


Livre, Prvio e Informado das comunidades afetadas e; iv) pouca relevncia dos requisitos de
biodiversidade para projetos REDD+ (EKLF, 2013, pp. 7-8).

Durbin e outros (2012) nos contam que a trajetria dos principais padres de certificao do
MCV florestal caminhou de uma atuao dissociada para conjunta. Em 2005 o CCB iniciou
sua certificao de projetos de agricultura, florestas e outros tipos de uso do solo (AFOLU)
que demonstravam benefcios s comunidades locais e biodiversidade. Por sua vez, as
diretrizes VCS para gerao de crditos por reduo/remoo de GEE por projetos AFOLU
no MCV ficaram disponveis em 2008. Em 2010, VCS lana a primeira metodologia para
REDD+ no mundo e, no ano seguinte, as primeiras unidades de verificao de carbono
marcadas com o rtulo CCB foram vistas no banco de dados VCS. Essa opo vivel vez
que CCB e VCS possuem objeto de certificao distintos (cobenefcios e carbono,
respectivamente), o que impede a dupla contabilizao dos crditos de carbono e faz com que
o CCB seja um "rtulo adicional" ao VCS. Nos anos seguintes foi observado o aumento no
nmero de projetos REDD+ que buscaram, em fases distintas, a certificao por esses dois
PCs.

Em 2012, respondendo demanda trazida pelo mercado e s necessidades de reduo de


custos e simplificao de processos requisitadas por stakeholders e implementadores ao redor
do mundo, VCS e CCB anunciaram o desenvolvimento conjunto de uma metodologia nica
para certificao simultnea de projetos REDD+ (Framework VCS + CCB for REDD plus).

Peters-Stanley e Gonzales (2014) apontaram que projetos REDD+ no mundo mais que
dobraram seu volume de transaes no MVC de 2012 para 2013 (ento com 22,6 MtCO2e),
tendo seu valor de mercado subido 35% e alcanado 38% de marketshare neste perodo. No
ano de 2013, a maioria (89%) dos crditos de carbono florestais foi comprado por
concessionrias de energia e empresas de alimentos e bebidas que procuraram cumprir os
compromissos de responsabilidade social corporativa ou demonstrar liderana sobre as
alteraes climticas no seu setor (GOLDSTEIN E GONZALES, 2014).

Em 2014, projetos de uso da terra e florestais responderam por mais da metade de todo o
volume de transaes do MVC, das quais 25 MtCO2 foram apenas para desmatamento evitado
(o segundo escopo com maiores transaes neste ano foi energia renovvel, com 13,7
MtCO2). Ainda em 2014, foi destaque o acordo entre o estado brasileiro do Acre e o governo
53

da Alemanha (atravs de seu Banco de Desenvolvimento KfW), que assegurou o pagamento


de US$ 40 milhes pela reduo de 8MtCO2e a serem atingidas pelo sistema de pagamento
por performance desenvolvimento e implementado pelo Acre. Isso alou o pas liderana
mundial no setor (11,8 MtCO2e), seguido pelo Peru (5,1 MtCO2e) (GOLDSTEIN E
GONZALES, 2014).

Nos ltimos anos, o MCV florestal passou por mudanas destacadas por Goldstein e Gonzalez
(2014, p. 12) como: a) de escala: da passagem de projetos-piloto para programas de larga
escala; b) cobenefcios: da opcionalidade para a incorporao ao desenho dos projetos; c)
financiamento: do fluxo Norte-Sul para de origens mais variadas e; d) novos atores:
preparao do setor pblico para financiamento de REDD+ e recebimento de pagamentos por
performance. Os projetos de REDD+ em florestas tropicais foram os que mais mostraram essa
tendncia, acompanhando a mudana que o REDD+ internacional sofreu nos ltimos anos,
quando as discusses deixaram de focar apenas nas questes de mudanas climticas e
biodiversidade para a tratar da preocupao com meios de vida e direitos das comunidades
afetadas (Howell, 2015, p. 46).

Para o estudo trazido nesta tese, importante conhecer as escalas em que REDD+ pode
ocorrer e as vantagens e desafios de cada uma delas.

2.2.2 Escalas e nveis do REDD+MCV

Gibson, Ostrom e Ahn (2000, p. 217-218) alertaram que, embora as cincias naturais tenham
entendido a importncia da questo da escala, em investigaes das cincias sociais seu uso
tem sido menos preciso, menos explcito e mais varivel. Para estes autores, escala se refere
s dimenses espaciais, temporais, quantitativas ou analticas utilizadas para medir e estudar
qualquer fenmeno. Nveis, por sua vez, so as unidades de anlise que esto localizados na
mesma posio numa escala. Muitas escalas conceituais contm nveis que so ordenados
hierarquicamente, mas no todos os nveis so ligados um ao outro num sistema hierrquico.

Na literatura de REDD+ os termos escala e (multi)nvel so por vezes encontrados para


representar diferentes interaes de governana (FORSYTH, 2009; KORHONEN-KURKI et
al., 2013) e questes metodolgicas ligadas ao monitoramento, medio, relato e verificao
das atividades e/ou programas (ANGELSEN et al., 2008). Em alguns estudos, nvel,
escala, abordagens e dimenses so usados como sinnimos ou termos equivalentes, o
que dificulta a delimitao e empregabilidade dos termos.
54

Embora no sejam encontrados muitos trabalhos que se preocupem em explorar de forma


sistemtica e metodolgica a questo das escalas e nveis de REDD+ (e este no o objetivo
desta tese), possvel estabelecer algumas delimitaes para melhor estudar o mecanismo,
especialmente a partir uma importante perspectiva: a escala espacial. A escala espacial em
que as redues de emisses ou sequestro de carbono em REDD+ devem ser contabilizadas
um ponto chave nos debates internacionais, pois dela depende o fluxo e volume de
financiamento, os programas e polticas associados, a repartio de cobenefcios, etc. Outro
entendimento na escala espacial se refere implementao, que diz respeito efetiva execuo
de atividades REDD+ em determinado espao geogrfico.

Uma clara distino entre as duas abordagens est na evidenciao de que, em determinada
dimenso espacial, o nvel de implementao pode englobar de uma s vez diferentes nveis
de contabilizao. Por exemplo, um programa implementado nacionalmente (nvel) pode
realizar o pagamento a atividades REDD+ executadas por particulares em projetos individuais
(tCO2eq contabilizadas em nvel de projeto) ou por programas/iniciativas de governos
estaduais (tCO2eq contabilizadas em nvel de jurisdio).

Diferentes aspectos podem ser analisados em uma escala espacial. Angelsen e outros (2008)
nos trazem uma perspectiva de escalaque leva em conta acontabilizao de um mecanismo de
financiamento internacional, tratando de abordagens nacional; subnacional ou de projetos; e
aninhada (nested). Cortez e outros (2010) consideram as escalas em que os incentivos
(crditos ou financiamentos) so concedidos e, assim, definem os termos "escala nacional";
"escala subnacional"; "escala projeto"; e "abordagem aninhada" (nested approach). Fishbein e
Lee (2015) analisam REDD+ a partir da implementao e tratam de REDD+ projeto;
jurisdicional ou subnacional; e nacional. Ravikumar e outros (2015, p. 911) analisam o
framework VCS para afirmar de forma pragmtica que a "[abordagem] aninhada refere-se
integrao de crditos de carbono em nvel de projeto em um mecanismo de contabilizao de
escala mais ampla (jurisdicional)" e completam esclarecendo que "jurisdicional significa que
o monitoramento de carbono ocorrer ao longo de toda uma regio administrativa poltica,
que poderia ser em escala subnacional ou nacional".

parte a complexidade e/ou sobreposio de ideias ou termos empregados na literatura


especializada, possvel extrair-se os principais pontos e argumentos empregados para as
perspectivas de projeto; subnacional/jurisdicional; aninhada; e nacional para REDD+. Em um
enfoque de contabilizao de GEE reduzido ou removido da atmosfera, so possveis trs
55

abordagens para REDD+ (cf. ANGELSEN et al., 2008, pp. 31-35): a) subnacional ou de
projeto; b) nacional e; c) abordagem aninhada (nested approach):

a) A abordagem subnacional ou de projetos se refere s atividades desenvolvidas em


uma rea geogrfica determinada, seja atravs de projetos colocados em prtica por
indivduos, ONGs, comunidades ou setor privado ou por governos locais ou
subnacionais/estaduais. Esta modalidade a adotada por projetos de MDL na
UNFCCC e pela maioria das atividades REDD+ transacionadas no Mercado de
Carbono Voluntrio.

b) Na abordagemnacionalos governos estabeleceriam um sistema nacional de medio,


relato e verificao da reduo de emisses de GEE e seriam recompensados pelos
resultados medidos sob um nvel de referncia previamente estipulado. As redues,
assim, poderiam ser financeiramente recompensadas pela atribuio de crditos de
carbono negociveis, de transferncias financeiras (a partir de um fundo global) ou de
outros mecanismos criados. A abordagem nacional, ento, pode ser uma oportunidade
para que governos adotem uma gama de polticas, programas e aes para
enfrentamento do desmatamento e degradao florestal. Esta abordagem foi escolhida
pela UNFCCC para o seu REDD+ internacional.

c) A abordagem aninhada (nested approach) visa que atividades subnacionais (em nvel
de projeto ou estaduais) que inicialmente foram desenhadas e implementadas
isoladamente sejam integradas a um framework de contabilizao nacional. Nesta
perspectiva, os pases poderiam iniciar atividades REDD+ em qualquer nvel e, com o
tempo e a partir do fortalecimento de sua capacidade e governana, expandi-las para
uma escala nacional. Essa integrao seria obrigatria, mas no impediria o pas de
creditar atividades-projeto individualmente. As vantagens dessa abordagem residem
na capacidade de harmonizar em determinado pas as atividades j existentes em
diferentes nveis e ainda a obteno de crditos internacionais em nveis subnacionais
e nacionais simultaneamente. As metodologias de medio, relato e verificao dessas
redues e as medidas adotadas para impedir a dupla contabilizao dos crditos de
carbono ainda no esto totalmente delimitadas e testadas, o que vem sendo um
empecilho para a adoo dessa abordagem por um nmero maior de pases.

Ainda Angelsen e outros (2008) enumeram os prs e os contras dessas abordagens:


56

i. A subnacionalou de projetos tem maior possibilidade de alcanar ampla participao


a curto prazo, pode ser executada de forma mais eficiente, atrativa para financiadores
privados, permite a adeso mais fcil de pases pobres ou com fraca governana e
pode criar mais oportunidades de participao das comunidades, fortalecendo
capacidades locais; mas, em contrapartida, no tem se mostrado capaz de enfrentar de
forma mais ampla os vetores do desmatamento que levam a fuga de emisses
(leakage21), no provoca as mudanas polticas necessrias para enfrentamento do
desmatamento, possui elevado valor por tonCO2eq e tem fraca participao de pases
anfitries dos projetos. Eklf (2013, p. 30) adiciona ainda que o isolamento dessas
atividades subnacionais limita o engajamento dos proponentes com polticas pblicas
e instituies do setor florestal. Para Dixon e Challies (2015, p. 13), os atores privados
que financiam REDD+ em nvel de projeto enfrentam condies de mercado
turbulentas, incertezas polticas e, consequentemente, altos riscos de negcio.

ii. A nacional costuma ser defendida por aqueles que criticam os custos de transao e a
fuga de emisses encontradas em nvel de projeto, alm de acreditarem que o combate
ao desmatamento requer mudanas polticas mais amplas, que possam garantir
redues de emisses de GEE mais permanentes do que abordagens subnacionais ou
aninhadas. Na abordagem nacional os prs residem na adoo de um conjunto mais
amplo de polticas para o setor, em significativos ganhos de escala, enfrentamento do
problema de leakagedomstico, maior engajamento do pas hospedeiro, baixo custo de
medio, relato e verificao (MRV) das atividades e do custo por tonCO2eq, maior
potencial para transferncias globais de recursos e melhor alinhamento com as
estratgias nacionais de desenvolvimento. As fraquezas residem em uma potencial
falha de polticas e governana, no risco de captura das elites, burocracias e corrupo,
no medo que o setor privado pode ter em ser associado a pases com imagem negativa
(atravs da compra de crditos originados destes), na determinao de um nvel de
referncia nacional (j que muitos pases em desenvolvimento possuem baixa
capacidade de MRV) e na possvel baixa participao de comunidades rurais no
desenho e implementao de REDD+ se forem adotadas medidas centralizadoras.

iii. A abordagem aninhada combina os pontos fortes de cada abordagem e traz


flexibilidade s circunstncias nacionais, tem um potencial de transferncias

21
Leakage ou fuga de emisses o aumento lquido das emisses antrpicas de GEE que ocorre fora do limite
do projeto e que pode ser medido e diretamente atribuvel s atividades do projeto (Estrada, 2011, p. 43).
57

financeiras globais maiores, permitindo pagamento diferenciado s atividades e


carrega ainda a expectativa de alcanar grupos pobres pela transferncia mais
facilitada de recursos. Contudo, sofre com a definio dos nveis de referncia e
comprovao da adicionalidade, com os altos custos de medio, relato e verificao
(j que requer dados nacionais desagregados) e tem o desafio de harmonizar contextos
nacionais e subnacionais, muitas vezes conflitantes.

Cortez e outros (2010, p. 7) consideram o fluxo de incentivos(concesso de crditos de


carbono ou de financiamentos) para definir: "escala nacional" como aquela em que os
incentivos correm para o governo nacional de acordo com o desempenho medido a partir de
um nvel de referncia nacional; "escala subnacional", os incentivos so direcionados a uma
entidade governamental subnacional (estado, municpio, provncia, distrito, ecorregio, etc.)
com base no desempenho medido a partir de um nvel de referncia subnacional; "escala
projeto" aquela em que os incentivos fluem diretamente para os desenvolvedores dessas
iniciativas de acordo com a linha de base do projeto. Por ltimo, os autores definem como
"abordagem aninhada" aquela em que incentivos podem fluir diretamente para entidades
subnacionais e / ou desenvolvedores de projetos, bem como para os governos nacionais, com
base em um sistema de contabilidade duploque "se transformou" de [nveis inferiores a] nvel
nacional.A outra perspectiva mais conhecida para abordagens de escala tambm presente na
literatura se relaciona implementao das atividades, programas ou polticas REDD+, que
pode se dar nos nveis de: a) projetos (site-level,project-based, land-based carbon
project); b) jurisdicional ou subnacional e; c) nacional.

Fishbein e Lee (2015)22 estudaram oito programas ao redor do globo para obter essas
diferenciaes entre os nveis de uma escala de implementao:

a) REDD+Projeto so iniciativas em nvel local, tipicamente intervenes discretas em


um ou dois tipos de uso do solo, que incluem atividades como a melhoria da
sustentabilidade da produo de commodities, desenvolvimento comunitrio ou gesto
de reas protegidas. Elas so importantes para a construo de programas mais amplos
de REDD+ e podem ajudar a demonstrar a adequao de algumas aes antes de
serem testadas em escalas maiores, como a jurisdicional. Uma desvantagem dessa
modalidade a sua falta de alinhamento ou cooperao com governos locais,
22
Os programas estudados pelos autores foram: Acre, Brasil; Berau, Indonsia; Cocoa Ecoregion, Ghana; Mai
Ndombe, Repblica Democrtica do Congo; San Martn, Peru; So Flix do Xingu, Brasil; TeraiArc, Nepal e
Pennsula de Yucatan, Mexico.
58

subnacionais ou nacional. O fraco envolvimento com estas instituies e instncias


administrativas e de tomadas de deciso pode provocar isolamento e dificuldades
futuras para gerar a mudana de comportamento que REDD+ necessita para ter
sustentabilidade a longo prazo. Ainda, sem um comprometimento poltico ou medidas
de governo para controlar e prevenir atividades ilegais e disciplinar direitos e usos da
terra alm da adoo de instrumentos de comando-e-controle mais amplos para a
diminuio do desmatamento e degradao florestal, essas atividades tendem a falhar
ou ter seus resultados muito reduzidos.

b) Jurisdicional ou subnacional: nos estudos de REDD+, muitas vezes jurisdicional e


subnacional so utilizados para indicar a mesma realidade: unidades administrativas
que esto a um ou mais nveis abaixo do nvel nacional, como municpios, provncias,
distritos. Assim, jurisdio geralmente se refere jurisdio poltica subnacional
(estados, municpios, distritos, etc.), embora o termo tambm possa ser aplicado a
jurisdies naturais ou biofsicas (a exemplo de uma ecorregio, como considerado o
bioma amaznico, no Brasil). Nesta abordagem, tem sido utilizado o termo programa
jurisdicional, j que esses so comumente maiores que projetos e muitas vezes
envolvem mltiplos usos do solo e stakeholders. Os programas jurisdicionais foram
projetados para superar as deficincias de abordagens baseadas em projetos,
trabalhando em todos os tipos de uso da terra e com vrias partes interessadas para
criar modelos para implementao a nvel nacional. Suas vantagens em relao a
projetos residem que oferecer economias de escalas e enfrentar de forma melhor o
problema de fuga de emisses. Uma abordagem jurisdicional tambm ajuda a
assegurar que governos locais esto participando de um dilogo poltico maior, que
importante para mudanas polticas em nvel nacional. Tambm h mais possibilidade
de serem encorajadas cooperao institucional entre setores. Em relao escala
nacional, programas subnacionais/jurisdicionais oferecem uma escala mais
gerencivel, criando modelos para implementao em larga escala, o que
especialmente importante para pases grandes. Tambm na escala jurisdicional a
inovao mais facilmente testada, fornecendo melhores entendimentos sobre
problemas e trade-offs, potencialmente so alcanados resultados de maneira mais
rpida, o que pode ocasionar um impulso para esforos nacionais.As desvantagens do
nvel jurisdicional em relao ao de projetos podem ser elencados em: i) coordenao
de mltiplos usos do solo e stakeholders requerem uma estrutura de governana
59

complexa de ser gerida (a exemplo de programas que englobam de uma s vez reas
protegidas, territrios indgenas, fazendas de pecuria, etc), o que, no entanto, aumenta
o valor demonstrativo de uma abordagem jurisdicional ao representar um microcosmo
da realidade nacional; ii) baixa capacidades humana e tcnica e de recursos financeiros
que fazem com que a falta de capacidade de implementao jurisdicional seja sentida;
iii) riscos de continuidade em decorrncia de alteraes nas legislaturas subnacionais,
dada a fraca institucionalidade da jurisdio ou conflitos inerentes poltica. Em
relao ao nvel nacional, as principais desvantagens so: a) a escala nacional oferece
uma forte oportunidade para reformas polticas e colaborao institucional necessrias,
bem como ii) maiores economias de escala e enfrentamento dos riscos de leakage; iii)
potencial desalinhamento com processos do nvel nacional, seja por no serem
endossados/apoiados por esta esfera, seja pela lentido dos procedimentos nacionais
(este desalinhamento pode implicar em dificuldades para o fluxo de financiamento
baseado em resultados e a sustentabilidade de mecanismos desenvolvidos
subnacionalmente, entre outros) e; iv) a capacidade de implementao jurisdicional
pode ser mais lenta que a nacional, por questes de recursos humanos, financeiros e
tcnicos envolvidos. Apesar de todas essas consideraes, Fishbein e Lee (2015)
alertam que a maioria dos programas jurisdicionais esto em estgio inicial de desenho
ou implementao, o que limita a demonstrao de seus resultados.

Os achados de Fishbein e Lee (2015) podem ser assim sintetizados (Quadro 4):
60

Quadro 4 - Vantagens e desvantagens dos nveis projeto, subnacional/jurisdicional e nacional na escala de implementao de REDD+.
Em relao a
Projetos Jurisdicional Nacional

Escalas Vantagens Desvantagens Vantagens Desvantagens Vantagens Desvantagens
Projetos - - Permitem maior Alto custo de Permitem maior Menor ou nenhum
inovao operao inovao comprometimento poltico
Maior facilidade de Leakages Potencial maior Isolamento
coordenao celeridade de
Menor alcance
resultados
Menor necessidade de dos resultados
recursos e capacidades
Isolamento
Menos burocrtico
Jurisdicional Economia de escala Complexidade de - - Melhor Nacional cria melhores
governana gerencivel oportunidades para reformas
Melhor enfrentamento
polticas e institucionais
de leakage Necessria alta capacidade Testa modelos
de implementar programas para grandes Menor economia de escala
Mais apto a influenciar
complexos escalas
polticas e reformas Maiores riscos de leakage
institucionais Maior necessidade de Facilidade de
Desalinhamento com processos
recursos financeiros inovao
Cria modelos para uma nacionais
escala nacional Incertezas da vinculao a Resultados
Menor capacidade de
governos subnacionais podem ser mais
implementao
(political turnover) rpidos
Nacional Cria instumentos de Dificuldades para Gera maiores - -
comando e controle operacionalizar em campo transformaes legais,
as estratgias polticas e institucionais
Fonte: elaborado com base em Fishbein e Lee, 2015.
Ao lado de toda essa discusso conceitual, contudo, Ravikumar e outros (2015, p. 911) se
colocam cticos e objetivos:

Na prtica, contudo, estes termos tm significados muito mais genricos: aninhar um


projeto dentro de uma jurisdio poltica diz pouco sobre onde as decises so
realmente feitas (Forsyth 200923). O termo jurisdicional sugere o envolvimento de
governos subnacionais, mas no garante isso, uma vez que que nem todas as
jurisdies so subnacionais e governos nacionais tambm compreendem
jurisdies. Aninhado implica que existem vrios nveis de governana, mas no
esclarece que nveis tm qual poder de deciso. Desta forma, nenhum termo deixa
claro seatores subnacionais vo, ou deveriam, se engajar com REDD, ou qual sua
influncia na transio em direo a uma abordagem nacional. (traduo nossa 24)

Embora a UNFCCC tenha definido a escala de contabilizao de seu REDD+ de nvel


nacional, o Framework de Varsvia aceitou interinamente a escala subnacional para
elaborao do FREL/REL e do Sistema de Informaes de Salvaguardas, considerando esta
uma etapa preparatria para adoo permanente de um REDD+ nacional. No Mercado de
Carbono Voluntrio, por sua vez, o nvel para contabilizao foi originariamente estabelecido
para as atividades-projeto e, mais recentemente, vem sendo proposta a abordagem aninhada,
que se encontra em fase de construo e aperfeioamento.

O REDD+ UNFCCC adota a contabilizaoem nvel nacional, mas permite que o pas escolha
de que forma ir implementar suas estratgias (implementao em nvel de projetos,
jurisdicional, etc.) para obter o pagamento baseado em resultados de reduo ou remoo de
GEE a partir de suas florestas. No Mercado de Carbono Voluntrio, at o momento somente a
implementao em nveis de projetos e jurisdicional vem sendo desenvolvida, e esta ltima
ainda com poucos casos ao redor do mundo. As etapas e elementos do REDD+ no Mercado
de Carbono Voluntrio variam de acordo com a abordagem escolhida para implementao da
atividade e, como visto, trazem conotaes importantes anlise de seus desafios e
oportunidades, foras e fraquezas.

Como visto, os Padres de Certificao estabelecem as diretrizes principais para


desenvolvimento de projetos e programas de REDD+ no MCV, j que os negociadores

23
Forsyth, T. Multilevel, Multiactor Governance in REDD: Participation, Integration and Coordination. In
Realising Redd: National Strategy and Policy Options, ed. A. Angelsen, Bogor: CIFOR, 2009.
24
Verso original: "In practice, however, these terms have much more generic meanings: nesting a project
within a political jurisdiction says little about where the decisions are actually made (Forsyth 2009). The
term jurisdictional suggests the involvement of subnational governments, but does not guarantee it because
not all jurisdictions are sub-national and national governments also comprise jurisdictions. Nested implies
that there are multiple levels of governance, but does not clarify what levels have which decision-making
powers. In this way, neither term makes it clear which subnational actors will, or ought to be, engaged with
REDD+, or what their influence will be in the transition toward a national approach"
62

buscam nesses esquemas de verificao por terceiros a credibilidade necessria para seus
investimentos. Dentre eles, VCS e CCB tm mostrado maior participao no mercado, com
maior nmero de atividades certificadas em suas especialidades (contabilizao de carbono
para VCS e gerao de cobenefcios para CCB). Esta seo considera o VCS + CCB
Framework for REDD plus para identificao e caracterizao dos elementos de REDD+ de
acordo com sua modalidade de implementao: atividade-projeto ou programa jurisdicional.

2.2.3. Modalidade Atividades-projeto: etapas e elementos

As atividades-projeto de REDD+ tm se mostrado atrativas ao setor privado, seja porque elas


so independentes de polticas e instituies governamentais, seja porque tenham limites
geogrficos bem definidos, nos quais os riscos so relativamente fceis de se medir e gerir
(ELETRIC POWER RESEARCH INSTITUTE - EPRI, 2012). Conhecer, mesmo que de
forma sintetizada, o processo de desenvolvimento de uma atividade-projeto REDD+
proporciona uma melhor compreenso do mecanismo no Mercado de Carbono Voluntrio,
bem como de seus elementos e fases. Assim, o processo (Figura 6) inicia-se pela elaborao,
por parte do proponente25, de um Documento de Concepo/Desenho do Projeto (DCP em
portugus ou PDD - Project Descriptionou Project Design Document, em ingls) em que so
apresentadas informaes tcnicas sobre carbono, comunidades e biodiversidade que
compem o projeto. Em seguida, o proponente seleciona um corpo de validao/verificao
(auditoria), dentre os creditados tanto por VCS quanto CCB, e envia seu DCP. A auditoria 26,
aps anlise preliminar, reencaminha os documentos para o PC e estes so publicados no site
do CCB para um perodo de comentrios pblicos (consulta pblica) de 30 dias. Se
necessrio e de acordo com as consideraes e observaes recebidas dos comentrios
pblicos e auditoria, o proponente atualiza seu DCP.

25
Proponente do projeto: aquele responsvel por sua implementao e gesto, podendo ser indivduos, ONGs,
associaes, empresas, etc.
26
Para o Padro CCB, o Auditor uma firma de auditoria reconhecida, qualificada e independente que avalia
se umprojeto satisfaz cada um dos critrios CCB e outras exigncias aps o processo para validao ou
verificao emrelao aos Padres CCB (CCB, 2013).
63

Figura 6 - Processo de certificao de atividades-projeto REDD+ por VCS + CCB no Mercado de


Carbono Voluntrio

Elaborao de PDD Validao


Consulta pblica Corpo de
Desenvolvedores elaboram
DCP disponibilizado a validao/verificao
Documento de Concepo
consulta pblica (auditoria) valida o projeto de
de Projeto
acordo com regras VCS e CCB

Monitoramento e
Aprovao e Registro Implementao Consulta pblica
Proponentes submetem Proponentes elaboram Relatrio de
relatrios de
documentos do projeto monitoramento disponvel
para registro nos Padres monitoramento e consulta pblica
implementao das
atividades

Emisso de crditos de
Verificao carbono
Auditoria verifica o projeto Padres de certificao
de acordo com regras e emitem as redues de
requerimentos CCB e VCS emisses verificadas (VERs)
atingidas pelo projeto.
Fonte: elaborado com base em VCS Program Guide, 2013; CCBA 2013; VCS e CCB, 2012.

O prximo passo a avaliao do projeto pela auditoria de acordo com as regras e requisitos
CCB+VCS, produzindo relatrio tcnico e declarao de validao, ambos disponibilizados
na ntegra ao pblico nos websites dos PCs. A validao uma avaliao da concepo de
um projeto de manejo baseado no uso daterra em relao a cada um dos critrios dos Padres
(CCB, 2013, p. 11). A etapa seguinte o Registro do projeto perante os PCs a partir do envio
de documentos exigidos por estes. Um plano de monitoramento para os componentes
comunidade e biodiversidade deve ser apresentado no PDD ou, caso no seja feito, dentro de
seis meses do incio do projeto ou em at um ano a contar de sua validao. No final do
perodo de monitoramento estabelecido, geralmente de cinco anos, o proponente elabora um
relatrio de monitoramento e implementao, usando os modelos VCS+CCB para
Monitoramento e Execuo. Este relatrio postado no website do CCB para consulta
pblica por 30 dias e fica a cargo do proponente a adoo de medidas necessrias s
observaes trazidas neste momento.

Na verificao, a auditoria avalia o projeto e suas reduo e remoes de emisses de GEE de


64

acordo com as regras do PC escolhido pelo proponente, produzindo um relatrio e uma


declarao de verificao. A partir de ento o proponente pode requisitar a emisso das
unidades de carbono verificadas (crditos de carbono) com os selos CCB e VCS.

Deste processo de certificao de projetos, bem como dos documentos exigidos em suas fases,
podem ser extrados os elementosque caracterizam um projeto como sendo um REDD+ no
MCV:

a) Plano de Ao

Para incio de tudo, necessria uma descrio detalhada do projeto e da rea em que est
inserido e ainda das formas pelas quais ele pretende atender aos critrios obrigatrios e
opcionais dispostos nos PCs, o que feito atravs do Documento de Concepo/Descrio
do Projeto (DCP). O DCP pode tambm ser considerado um plano de ao para o projeto,
pois traz as metodologias e estratgias que sero adotadas para contabilizao do GEE
reduzido/removido e os objetivos principais para o clima, comunidade e biodiversidade (VCS
e CCB, 2012).

Considerando a mais ampla certificao no Mercado de Carbono Voluntrio (verificao de


reduo de emisses de carbono e de cobenefcios associados por VCS e CCB), este
importante documento deve apresentar informaes relativas a: objetivos, design, viabilidade
e gesto de riscos do projeto a longo prazo; adicionalidade e cenrio de uso da terra sem o
projeto; aplicao da metodologia de contabilizao de reduo de emisses de GEE (com
cenrios de linha de base, adicionalidade, possveis desvios, vazamentos); monitoramento;
riscos (externos, internos, naturais); envolvimento das partes interessadas relevantes (neste
ponto, preciso informar sobre stakeholders: acesso informao, consulta, participao na
tomada de deciso e implementao, no discriminao, feedback e procedimentos de
reparao de queixas e relaes com trabalhadores); capacidade de gesto; respeito pelos
direitos a terras, territrios e recursos; consentimento livre, prvio e informado das populaes
afetadas; adequao a estatutos jurdicos; e cobenefcios (de adaptao mudana do clima e
impactos lquidos positivos s comunidades e biodiversidade).

Sendo assim, os projetos tm a capacidade de produzir informaes muito detalhadas sobre as


caractersticas e contextos locais, o que o fazem muitas vezes com a ajuda de consultorias
especializadas em desenvolver DCPs ou mesmo os projetos.
65

O padro VCS distingue dois tipos de projetos REDD+: a) evitar desmatamento planejado
(APD, na sigla em ingls) e b) evitar desmatamento e/ou degradao florestal no planejados
(AUDD). Os APDs so projetos em reas com florestas cujos proprietrios possuem
autorizao legal para convert-las em reas no florestais, e o objetivo do REDD+, nestes
casos, limitar as emisses de GEE a partir da reduo ou interrupo desse desmatamento.
Os AUDDs, por sua vez, se estabelecem em florestas que sofrem presses para o
desmatamento e degradao ilegais (VCS, 2010 e 2012; Estrada e Joseph, 2013).

Para Estrada e Joseph (2013, p. 273), esta distino entre desmatamento planejado e no
planejado implica em escolhas de metodologias diferentes dadas as "causas, agentes e
dinmica do desmatamento associados a cada tipo de projeto... relativamente
aoestabelecimento de linhas de base e estimativas de vazamento" e, em conseqncia, pode
interferir no sucesso ou fracasso da iniciativa, dadas as foras antagnicas envolvidas para
pressionar pelo desmatamento.

Ainda, cada PC tem seus requerimentos particulares para determinar a elegibilidade de um


projeto REDD+ e oferecem guias especficos para estimao do nvel de referncia, mas, em
geral, aplicam os mesmos passos para a contabilizao de carbono (definio do tipo de
projeto, definio dos limites do projeto, projeo dos usos e mudanas de usos da terra no
nvel de referncia, estimativa das mudanas de estoque de carbono no nvel de referncia,
estimativa das emisses de GEE no nvel de referncia e estimativa do nvel de referncia
total dos GEE removidos e emitidos) (ESTRADA, 2011, p. 13). Assim, no DCP devem ser
descritas as condies existentes antes do incio do projeto e ainda ser demonstrado que o
projeto no foi implementado para gerar emisses de GEE e, subsequentemente, promover a
reduo, remoo ou destruio das mesmas.

b) Contabilizao de carbono

Os standards do Mercado Voluntrio de Carbono buscam, atravs do desenvolvimento e


adoo de metodologias prprias, uma contabilizao de emisses de carbono que evidencie
que as redues e remoes de emisses de GEE sejam reais, durveis, adicionais e
mensurveis. Tais metodologias se desenvolveram muito em tempos recentes e hoje j so
internacionalmente reconhecidas e aceitas. A importncia da escolha e demonstrao da
aplicao correta e transparente de tais procedimentos tcnicos so fundamentais para a
medio da eficcia do projeto e para a credibilidade do mesmo.
66

As diretrizes de contabilizao de emisses de GEE foram dispostas pelo IPCC para o setor
de agricultura, florestas e outros usos do solo (AFOLU)27 e esto especialmente ligadas
definies de linha de base e ao monitoramento (ESTRADA E JOSEPH, 2013). A
contabilizao de carbono em atividades-projeto apresenta, em geral, estimativas ex ante das
emisses de uso da terra (muitas vezes referidas como o "nvel de referncia" ou "linha de
base") e ainda uma argumentao cuidadosamente construda de que a interveno realizada
resultar em emisses mais baixas do que o cenrio sem a atividade ("adicionalidade")
(CAPLOW et al., 2011, p. 153).

Assim, no DCP so gerados e veiculados muitos dados tcnicos que formaro as estimativas
ex ante e ex post das redues de emisses de GEE, tais como: limites espaciais e temporais;
sumidouros e fontes de GEE; anlises histricas do uso da terra na regio; anlise dos agentes
e vetores do desmatamento, bem como da cadeia de eventos que levam mudana da
cobertura florestas; projees de desmatamento na regio na ausncia do projeto;
identificao das classes de florestas que seriam desmatadas de acordo com o cenrio de
referncia; estimativa das mudanas de estoque de carbono (ex ante e ex post); estimativa ex
ante de vazamento e as medidas para preveni-lo e clculo ex ante das redues de emisses
antropognicas de GEE.

A partir da, a linha de base ser elaborada e suas projees devem ser revisadas e ajustadas a
cada dez anos, de acordo com as mudanas observadas no uso da terra durante o perodo. Para
definir o cenrio de fuga de emisses (leakage) e o seu enfrentamento, os proponentes devem
desenvolver anlises de custos de oportunidade (quando questes econmicas so importantes
promotoras de desmatamento) ou de mobilidade de agentes do desmatamento.

Para Estrada (2011, p. 13), o objetivo das estimativas ex antede GEE reduzidos ou removidos
facilitar a melhor implementaodas atividades do projeto e fornecer projees indicativas
dos benefcios de carbono e outros associados. Alm disso, os mtodos aplicados para estimar
o cenrio do projeto ex-ante so tambm usados para obter estimativas ex-post, mas utilizando
os dados monitorados pelos participantes do projeto.

Ainda Estrada (2011) quem nos traz que o nvel de referncia (baseline) para uma atividade-
projeto de REDD+ o cenrio que representa de forma razovel as alteraes antrpicas nos

27
As metodologias so: Diretrizes para Inventrios Nacionais de GEE,de 2006, e as Diretrizes de Boas
Prticas para o Uso da Terra,Mudana no Uso da Terra e Florestas, de 2003.
67

estoques de carbono e nas emisses de GEE que ocorreriam na ausncia da atividade do


projeto proposto. Esta estimativa deve ser feita ex-ante e, em geral, permanece fixa durante o
perodo de obteno de crditos ou para o perodo durante o qual a projeo das condies
dabaseline pode ser considerada confivel.

Os projetos REDD+ devem ainda demonstrar sua adicionalidade, ou seja, que as emisses
antropognicas de GEEso reduzidas para nveis inferiores aos que teriam ocorrido na
ausncia da atividade de projetoe que as remoes lquidas de GEE so aumentadas alm do
que naturalmente ocorreria na ausncia do projeto (ESTRADA, 2011).

c) Monitoramento

O Monitoramento no contexto de projetos de REDD+ refere-se principalmente coleta e


arquivamento de todos os dados pertinentes necessrios para estimar e medir as emisses
antrpicas lquidas de GEE e remoes por sumidouros de uma atividade de projeto durante o
perodo de obteno de crditos. No framework VCS+CCB, o proponente do projeto deve
produzir um relatrio detalhado de monitoramento e implementao demonstrando como foi
atingida a conformidade com os critrios exigidos para a certificao (VCS e CCB, 2013;
ESTRADA, 2011, p. 47).

Ao final do perodo de monitoramento, os proponentes elaboram um Relatrio de


Monitoramento e Implementao contendo informaes sobre os elementos carbono,
comunidade e biodiversidade do projeto. O Relatrio de Monitoramento e Implementaodo
projeto uma exposio detalhada que demonstra como o projeto foi implementado em
conformidade com o seu DCP j validado e as maneiras em que ele atende aos critrios
exigidos e opcionais dos padres escolhidos.

Este documento remetido a um "corpo de validao e verificao" (auditoria) e


disponibilizado no website dos standards para comentrios pblicos por um perodo de 30
dias. O proponente deve, ao final desse perodo e se necessrio, adequar o Relatrio de acordo
com os comentrio recebidos. Na fase seguinte, membros da auditoria realizam visitas de
campo ao projeto e averiguam as informaes prestadas para, ento, emitir um Relatrio de
Verificao.

d) Salvaguardas

As salvaguardas, definidas por Jagger e outros (2013, p. 327) como polticas e medidas que
68

abordam os impactos diretos e indiretos de REDD+ nas comunidades e ecossistemas. Para


Chhatre e outros (2012), adotar salvaguardas significa dizer que REDD+ mais do que
apenas um esquema financeiro baseado em resultados, mas que h preocupao com os
modos de vida e direitos das pessoas dependentes das florestas, sobre participao e, direitos
de terra. Salvaguardas tambmso comprometimentos frequentemente requeridos em
investimentos privados e contratos de compra de reduo de emisses de carbono e visam, nas
atividades-projeto, garantir que uma determinada iniciativa no contrarie suas prprias metas
climticas e florestais de longo prazo, maximizando o desenvolvimento sustentvel, os
benefcios ambientais e de proteo social (ROE et al., 2013, p. 5 e 9).

Roe e outros (2013, p.5) estudaram salvaguardas presentes em mais de 30 padres de


certificao de projetos de carbono florestal e REDD+ ao redor do mundo28 para encontrar
neles um consenso geral para salvaguardar o bem-estar social e o meio ambiente (com muitos
tentando assegurar todas as sete salvaguardas de Cancun da UNFCCC), com variaes
encontradas, na maioria das vezes, no rigor de aplicao, definio e consideraes de
cobenefcios pelos standards. Concluem os autores que padres do MCV so mais
"aspiracionais" em seus princpios e critrios (em comparao s entidades de financiamento
estrangeiras) e que destacam mais a importncia de no s proteger e investir, mas tambm
melhorar das condies sociais e ambientais.

No documento-modelo do DCP do framework VCS+CCB as sees Clima, Comunidade e


Biodiversidade apresentam de forma dispersa, mas explcita, os itens equivalentes s
salvaguardas de Cancun e ainda os referentes adequao legislao nacional trabalhista e
relacionadas segurana e sade do trabalho; sade financeira do(s) Proponente(s) e
mecanismos financeiros que forneam fluxo de recursos adequado para implementao do
projeto; processo claro e bem definido para lidar com conflitos e queixas durante
planejamento e implementao e; conformidade com leis, estatutos e direitos de propriedade e
uso da terra e no realocao involuntria da comunidade (VCS e CCB, 2013; CCB, 2013).

So as auditorias, atravs de entrevistas, observao direta e pesquisa documental, que


verificaro in locu a observncia das salvaguardas pelos atores envolvidos, confrontando o
previsto nos DCPs e o efetivamente ocorrido durante sua implementao e perodo de
monitoramento.
28
Os autores consideraram standards utilizados em diferentes partes do globo e tambm fora do Mercado de
Carbono Voluntrio mundial, como os de alcance regional, de financiamento e de parcerias bilaterais, da o
nmero expressivo de PCs.
69

e) Cobenefcios

Cobenefcios(co-benefits, multiplebenefits ou non-carbonbenefits) podem ser definidos


como aqueles benefcios que vo alm da esperada reduo ou sequestro das emisses de
GEE (FERNNDEZ, 2014)e em REDD+ podem se referir a aspectos sociais, ambientais,
econmicos e de governana (UN-REDD PROGRAMME, 2012; REDD+
SAFEGUARDSWORKINGGROUP, 2013).

Benefcios sociais de REDD+ podem incluir, entre muitos outros, gerao de oportunidades
para criao de sade e bem-estar, melhora da segurana da populao e facilitao do
empoderamento de indivduos e comunidades. Os benefcios ambientais podem variar da
conservao da biodiversidade ao aumento da resilincia dos ecossistemas e ainda melhorar
os servios ecossistmicos, como regulao hdrica e controle da eroso do solo. Benefcios
de governana, por sua vez, incluem progressos em relao posse da terra, aumento dos
nveis de transparncia e participao local em polticas e sistemas que afetam o
gerenciamento dos recursos florestais (CONSERVATION INTERNACIONAL et al., 2014,
p.1).

Em geral, os pilares mais amplamente reconhecidos do desenvolvimento sustentvel


(econmico, social e ambiental) so os mais abordadas nos estudos que focam os cobenefcios
de projetos do MCV (PAIVA et al., 2015). Contudo, alguns autores j tm afirmado a
insuficincia dessas trs dimenses para promover desenvolvimento em um cenrio de
mudanas climticas, e que necessrio potencializar as capacidades humanas (como vem
ANDRADE E VENTURA, 2013 E FERNANDEZ, 2014).

Pases que negociam na UNFCCC especialmente Unio Europia e BRICS tm


apresentado resistncia em aceitar a abordagem de cobenefcios, vez que ela impe a
compensao financeira a outros itens alm das unidades de carbono. Outro temor que o
processo de definio e classificao de benefcios por cada pas atrase o processo de
implementao do REDD+ (PUGLEY, 2014), o que se pretende seja feito o mais rpido
possvel (o Brasil um dos pases a lutar pela implementao imediata do mecanismo).
Assim, o tema de cobenefcios vem encampando uma luta prpria.

Presso tem sido feita para que a UNFCCC integre de forma explcita em seu framework a
gerao de cobenefcios, mas, at o momento, as Partes apenas concordaram em reafirmar a
importncia de incentivar 'benefcios de no carbono' para a sustentabilidade de longo prazo
70

da implementao das atividades REDD+ e reconhecer que os cobenefcios so nicos em


relao ao contexto de cada pas e de acordo com a soberania, legislao, polticas e
prioridades nacionais (UNFCCC-SBSTA, 2015).

Enquanto no framework UNFCCC os cobenefcios no so explcitos ( apenas mencionado


dentre o rol de salvaguardas que as Partes devem assegurar que as aes de REDD+ sejam
usadas para incentivar a proteo e conservao das florestas naturais e seus servios
ecossistmicos e para promoveroutros benefcios ambientais e sociais (grifo nosso,
UNFCCC, 2010), no frameworkVCS+CCB, os cobenefcios esperados para as atividades-
projeto REDD+ (bem como para a abordagem jurisdicional) esto apontados no documento-
modelo para criao do DCP e seus acompanhamento e verificao devem ser realizados
quando das aes de monitoramento e avaliaes de auditoria.

De forma mais especfica, os cobenefcios previstos no framework VCS+CCB so


relacionados ao clima, biodiversidade e comunidade. Assim, os proponentes devem
indicar no DCP (CCB, 2013):

i) os impactos climticos lquidos positivos, ou, seja, que o projeto reduz emisses de GEE
durante o projeto a partir de atividades do projeto dentro da rea doprojeto (sic) e,
opcionalmente e a fim de alcanar a certificao ouro (goldlevel), devem ainda demonstrar
a ocorrncia de benefcios de adaptao s mudanas climticas (o projeto proporciona apoio
significante para ajudar as comunidades e/ou a biodiversidade a adaptar-seaos impactos das
mudanas climticas);

ii) os impactos lquidos positivos para as comunidades, relacionados ao bem-estar das


comunidades e grupos comunitrios29 afetados ao longo do projeto e/ou manuteno ou
aumento dos atributos de alto valor par conservao na zona do projeto que sejam
importantes para o bem-estar das comunidades e, de forma opcional ouro, demonstrar
benefcios excepcionais para a comunidade, como o projeto ser liderado por pequenos
produtores/comunidades, gerar benefcios equitativos de bem-estar aos pequenos
produtores, etc. e;

iii) os impactos lquidos positivos biodiversidade, ou seja, queles relacionados

29
Bem-estar definido por CCB (2013, p. 54) como a experincia da qualidade de vida das pessoas, que pode
incluir dimenses sociais, econmicas, psicolgicas, espirituais e mdicas.
71

variabilidade de todos os organismos vivos na rea do projeto, e para nvel ouro, conservar a
biodiversidade em reas globalmente significativas para a conservao.

A abordagem de cobenefcios em REDD+ sofre crticas relacionadas desde amplitude do


termo e das categorias que abarca (social, ambiental, de governana e outras menos adotadas)
(CONSERVATION INTERNATIONAL, 2014) , no caso especfico da certificao CCB no
MVC, inconsistente e fraca aplicao dos princpios e requerimentos de cobenefcios
(EKLF, 2013, p. 7). Contudo, alm dos elementos encontrados no REDD+ da UNFCCC, os
cobenefcios tm sido reconhecidos como diferenciais e necessrios ao bom sucesso de
REDD+ (CONSERVATION INTERNATIONAL, 2014; ESTRADA, 2011; UN-REDD
PROGRAMME, 2012), especialmente quando a abordagem ganha maior escala de
implementao, como no caso das abordagens jurisdicionais.

Uma proposta inovadora que tem buscado seu espao nas negociaes da UNFCCC o
REDD+ indgena. Esta proposta, que ganhou maior visibilidade na COP19, realizada em
Lima, tem sido fortemente apoiada e impulsionada por povos indgenas da Amrica do Sul.
Partindo do reconhecimento dos direitos dos povos indgenas a seus territrios e considerando
toda a diversidade cultural e valores ancestrais dos povos que vivem nas florestas, o objetivo
buscar uma alternativa "eficaz" ao REDD+ convencional, valorizando o "manejo holstico"
que os povos indgenas desenvolvem e que fortalecem sua resilincia em contextos para alm
do econmico, tais como ecolgicos e polticos (PUGLEY, 2014). Assim, todos os servios
ecossistmicos prestados pelas florestas seriam valorados, gerando cobenefcios de gua,
clima, biodiversidade, solos e espiritualidade (ASSOCIAO INTERTNICA DE
DESENVOLVIMENTO DA SELVA PERUANA - AIDESEP, 2011).

Desta forma, os principais elementos que compem os projetos de REDD+ no Mercado de


Carbono Voluntrio mundial podem ser assim sintetizados (Quadro 5):

Quadro 5 Principais elementos de atividades-projeto REDD+ certificadas por VCS+CCB


no Mercado de Carbono Voluntrio.
Elementos
Descrio
Descreve todos os detalhes do projeto, incluindo a localizao,data de
incio, perodo de crdito do projeto e propriedades das redues de
a) Documento de
emisses. O proponente do projeto tambm ir demonstrar a
Concepo/Desenho do
adicionalidade, identificar o cenrio de linha de base mais plausvel,
Projeto (DCP)
estimar as redues de emisses nos cenrios de referncia e definir os
dados e parmetros que sero monitorados ao longo do projeto.
b) Contabilizao de Estimativas ex-ante de carbono so realizadas com base na eficcia
72

emisses de carbono esperada das medidas propostas para reduzir as emisses provenientes
do desmatamento e/ou aumentar os estoques de carbono durante o
perodo de obteno de crditos. A linha de base (ou nvel de
referncia) inclui as alteraes de carbono significativas que ocorrem
dentro do limite do projeto. A anlise da adicionalidade deve estar
includa nas metodologias de monitoramento e definio do nvel de
referncia dos projetos.
Acompanhamento do desempenho geral do projeto para demonstrar o
que, como e quanto tem conseguido atingir do que foi originalmente
c) Plano de Monitoramento proposto. Deve ser apresentado pelo proponente em at 6 meses do
incio do projeto ou 12 meses a contar da validao do mesmo por uma
auditoria independente.
Conjunto de princpios, regras e procedimentos para se atingir metas
sociais e ambientais. O framework VCS+CCB abarca as Salvaguardas
de Cancun adotadas no Warsaw Framework da UNFCCC e ainda os
d) Salvaguardas referentes posse da terra e direitos dos recursos; melhoria dos modos
de vida e direitos trabalhistas; repartio de benefcios; reassentamento
evitado da populao afetada e mecanismo para reclamaes,
oportunidades de emprego e segurana do trabalhador.
Resultados positivos resultantes de atividades de REDD+ alm
daqueles associados s emisses de carbono evitadas e/ou sequestro de
e) Cobenefcios
carbono. So categorizados em benefcios biodiversidade,
comunidade e ao clima.
Fonte: elaborado com base Estrada, 2011; VCS e CCB, 2013; Roe et al, 2013, Conservation International et al,
2014.

Alm das atividades-projeto, existem na cena REDD+ MVC os programas jurisdicionais,


cujas iniciativas pioneiras e mais desenvolvidas esto em territrio brasileiro. Tal modalidade
de REDD+ tambm dotada de elementos e caractersticas que ora a assemelham e ora a
distinguem das iniciativas-projeto e que tm tornado a categoria jurisdicional uma aposta
abraada com entusiasmo nos ltimos anos.

2.2.4 Modalidade programas jurisdicionais: etapas e elementos

Os programas em escala subnacional ou jurisdicional so majoritariamente desenvolvidos e


implementados por governos, em parceria com membros da sociedade civil, especialmente
ONGs ambientais e institutos de pesquisa. Em geral, a estrutura de um programa
jurisidicional de REDD+ semelhante quela das atividades-projeto individuais e envolvem a
delimitao do programa (limites polticos, geogrficos e temporais); os nveis de referncia;
a integrao ou no com outros programas ou projetos; os riscos de vazamento; o plano de
monitoramento; o sistema de certificao que evitar dupla contabilidade das tonCO2eq
reduzidas ou sequestradas; previso sobre implementao e tratamento das salvaguardas;
aspectos legais relacionados posse da terra e direitos de carbono; e, por fim, garantias ou
73

demonstraes de aprovao pelo poder pblico competente (CENAMO, 2014).

O standard VerifiedCarbon Standard (VCS) foi pioneiro no mundo ao divulgar, em 2012, seu
framework para contabilizao e certificao de abordagens jurisdicional e aninhada de
REDD+, com a inteno de harmonizar os nveis nacional e subnacional de contabilizao e
implementao do mecanismo (VCS, 2014). Projetos piloto VCSJNR esto sendo
implementados e testados no estado brasileiro do Acre (subnacional), Costa Rica (nacional),
Peru (subnacional), Chile (nacional), Congo (subnacional), Guatemala (subnacional) e Laos
(subnacional) (ECOSYSTEM MARKETPLACE, 2014).

Um dos objetivos do VCS Jurisdictional and NestedREDD+ (VCSJNR) fornecer uma


estrutura global para a contabilizao e concesso de crditos de carbono para programas de
incremento da REDD+, tanto em mbito nacional como subnacional e, ainda, permitir a
incluso de projetos e iniciativas de menor envergadura aninhados em programas maiores de
incremento de REDD+ (VCS, 2014).

Em geral, requisitos e fases das atividades-projeto VCS so trazidos de forma equivalente na


abordagem jurisdicional. Assim, os desenvolvedores de programas jurisdicionais ou projetos
aninhados (que so ou sero integrados a estruturas REDD+ nacionais ou subnacionais)
devem observar as normas dispostas no documento JNRRequirements, bem como em: VCS
Program Guide; VCS Standard; AFOLU Requirements e Jurisdictional and Nested REDD+
(JNR) NonPermanence Risk Tool.

Ainda, na estrutura VCS JNR possvel que o implementador escolha trs cenrios para
contabilizao e concesso de crditos de carbono, sendo possvel o trnsito entre os cenrios
medida que os programas forem avanando (VCS, 2015a):

Cenrio 1: linha de base jurisdicional com creditao em nvel de projetos

Cenrio 2: programa jurisdicional com creditao de projetos e jurisdies

Cenrio 3: programa jurisdicional com creditao em nvel de jurisdio

No cenrio 1, no necessrio que seja desenvolvido um programa jurisdicional, mas sim


que haja o registro de uma linha de base que considere o territrio da jurisdio. Neste ponto,
o proponente deve decidir a abrangncia e escala da linha de base, usando a mdia histrica e
74

tendncia de emisses de GEE, dentro de um cenrio mais plausvel. A partir da, projetos
independentes so criados utilizando a linha de base jurisdicional gerada com base nos
requisitos VCS.O objetivo permitir uma linha de base nica entre diferentes projetos
individuais, para que possam ser integrados no futuro em um programa jurisdicional
propriamente dito ou, como outra opo, que o mesmo projeto se amplie e transite para os
cenrios 2 ou 3. Assim, a linha de base jurisdicional ajuda a reduzir os custos de transao dos
projetos e promove a integridade ambiental em todo o agregado de projetos de REDD + em
desenvolvimento no mbito da jurisdio.

Via de regra, o processo de certificao dos programas jurisdicionais do standard VCS no


difere muito entre os trs cenrios possveis nem daquele das atividades-projeto. No cenrio 1
(Figura 7), preciso apenas que o projeto individual adote a linha de base j elaborada,
validada e registrada em nvel jurisdicional. A partir da, deve-se elaborar seu Documento de
Descrio e seguir para as etapas de Validao por auditoria; Registro junto a VCS;
Monitoramento de acordo com requisitos do standard; Verificao por auditoria e, por fim,
Emisso das unidades de carbono verificadas (verified carbon units - VCUs).

Figura 7 - Processo de certificao de programas jurisdicionais por VCS JNR, de acordo com
cenrio 1.

Fonte: elaborado com base em VCS, 2015a e 2015b.

O cenrio 1 pode ser uma opo vivel para jurisdies que querem apenas projetos de apoio,
ou testar suas linhas de base ou, ainda, no tm recursos necessrios para desenvovler um
75

programa jurisdicional nos cenrios 2 ou 3.

O cenrio 2 (Programa jurisdicional com creditao de jurisdies e projetos) possibilita que


um programa de REDD+ seja implantado em toda uma jurisdio e inclua projetos
individuais e/ou outros programas jurisdicionais de forma aninhada (que foram criados
utilizando uma linha de base jurisdicional). Enquanto no cenrio 1 apenas a rea do projeto
monitorada, no cenrio 2 o monitoramento deve abranger o projeto e toda a rea jurisdicional,
havendo alinhamento dos resultados obtidos no mnimo a cada cinco anos (Figura 8).

Figura 8 - Processo de certificao de programas jurisdicionais por VCS JNR, de acordo com
cenrio 2.

Fonte: elaborado com base em VCS, 2015a e 2015b.

Nesta proposta mais complexa, so necessrios cuidados adicionais, em especial com relao
ao monitoramento, contabilizao da leakage em nvel jurisdicional, direitos de uso,
repartio de benefcios a stakeholders locais, etc. (VCS, 2015b). O proponente da jurisdio
de nvel mais alto precisa garantir que no haver vazamentos nem qualquer reverso em seu
territrio, mantendo a integridade ambiental de toda a rea. Ao final, o proponente
jurisdicional pode escolher se as VCUs sero emitidas diretamente para os projetos
registrados ou apenas para a jurisdio (VCS, 2015b).

O cenrio 3 (programa jurisdicional com creditao apenas para jurisdio, Figura 9) habilita
ao desenvolvimento de um amplo programa REDD+ na jurisdio, com crditos sendo
emitidos apenas para o proponente jurisdicional. Neste caso a contabilizao de leakage e o
76

monitoramento se do a nvel jurisdicional, com ateno aos direitos de uso das reas
florestais. Um mecanismo interno para repartio de benefcios deve ser desenvolvido pelo
proponente (como um sistema de pagamento por servios ambientais).

Figura 9 - Processo de certificao de programas jurisdicionais por VCS JNR, de acordo com
cenrio 3.

Fonte: elaborado com base em VCS, 2015a e 2015b.

Nos cenrios 2 e 3, cada jurisdio precisa identificar e priorizar as intervenes de REDD+


que promovero e inclu-las no programa jurisdicional de REDD+. Assim, a escolha do
cenrio impacta diretamente nos programas ou projetos existentes nos nveis abaixo, que
variam desde a adoo e adaptao de cenrios de referncia escolhidos pelo nvel mais alto;
novas regras para contabilidade da fuga de emisses (leakage) (KORHONEN-KURKI et al.,
2013); potencial perda do direito de receber os crditos de carbono diretamente do padro
VCS; aplicao de novos programas ou mtodos de repartio de benefcios; retardo no
repasse financeiro, etc. (VCS, 2015a).

Os principais elementos do framework VCS para atividades-projetos so tambm encontrados


nos programas jurisdicionais do VCS JNR. A grande diferena, contudo, reside na abordagem
de cobenefcios, que s encontrada na dupla certificao VCS+CCB (recordando que o
standard Climate, Community and Biodiversity especializado na verificao de benefcios
sociais, climticos e de biodiversidade).

A compatibilidade entre VCS JNR e o Marco de Varsvia para REDD+ da UNFCCC tem
sido alardeada pelo standard de carbono (VCS, 2015a). Contudo, Gibbon e outros (2014)
analisaram os frameworks VCS JNR, UNFCCC e o do Banco Mundial (World Banks Forest
Carbon Partnership Facility) para apontar lacunas e sobreposies existentes entre eles. Os
autores se perguntam quais os requisitos que pases em desenvolvimento devem atender para
receber os pagamentos por resultados de REDD+ na UNFCCC e, a partir da, elencam cinco
77

componentes de anlise comparativa nos trs frameworks: medio, relato e verificao


(MRV); nveis de emisso florestais (FREL/REL); sistema nacional de monitoramento
florestal; salvaguardas e; vetores de desmatamento e degradao florestal.

Gibbon e outros afirmam que 97% dos requisitos UNFCCC estariam atendidos no framework
VCS JNR e um esforo mnimo seria necessrio para o alinhamento completo entre os dois.
Aduzemainda que o VCS JNR muito mais profundo e detalhado que o UNFCCC,
abordando temas que neste so ausentes, como a contabilidade de emisses em vrias escalas
espaciais e como contabilizar leakage.

Importante relembrar que a UNFCCC apresenta como requisito para obteno de pagamentos
por resultados em REDD+ que um pas disponha de uma estratgia nacional ou plano de ao;
um nvelde emisso de referncia nacional (ou se for o caso, como medida provisria, nveis
de emisso subnacionais); um sistema nacional de monitoramento florestal robusto e
transparente para a vigilncia e comunicao de atividades de REDD+; eum sistema de
informao sobre a forma como as salvaguardas esto sendo tratadas e respeitadas.
Assim, entendeu-se por mais oportuno e enriquecedor analisar as principais diferenas
existentes entre tais elementos nos frameworks da UNFCCC (Marco de Varsvia) e VCS JNR
(Quadro 6).
Quadro 6 - Diferenas entre os frameworks UNFCCC e VCS JNR para REDD+ a partir de seus principais elementos.
Elementos UNFCCC VCS JNR Achados
No possui um documento modelo ou Toda informao sobre o VCS JNR possui modelos (templates)
guia para o desenvolvimento dos desenvolvimento do programa deve ser para sistematizao e apresentao das
programas. Apenas aponta os itens que apresentada de acordo com um modelo informaes referentes s principais
Plano de ao devem ser observados (salvaguardas, existente (JNR Program Description etapas dos programas jurisdicionais
vetores de desmatamento e degradao, Template - JPD). Este documento (descrio inicial, monitoramento, etc).
etc). pblico e ser auditado.

A avaliao tcnica dos dados, O desmatamento evitado deve ser No h no VCS JNR requisitos para
metodologias e procedimentos contabilizado. Na linha de base todos que a omisso de atividades REDD+
utilizados para construo do os tipos de desmatamento evitado so no nvel de referncia seja justificada.
FREL/REL deve considerar todas os contabilizados. Outras atividades,
reservatrios, gases e atividades e como degradao, podem no ser VCS JNR no adota ou estabelece
Contabilizao apresentar justificativa caso as omita. medidas. parmetros para definio de florestas.
das emisses de
carbono Se for utilizada no FREL/REL uma No h referncia de qual definio de
definio de florestas diferente do florestas deve ser utilizada.
inventrio nacional ou de organizaes
internacionais, deve-se dizer porqu e (VCS JNR 3.8.2.1 e 3.11.3.1)
como ela foi escolhida.
(UNFCCC 13/CP.19 par. 2f)
Melhoria dos dados e metodologias de Linhas de base jurisdicionais devem ser Parece no existir em VCS JNR um
monitoramento utilizadas ao longo do atualizadas e revalidadas a cada 5-10 mecanismo para revalidao dos
tempo, atualizando FREL/REL, se anos. planos de monitoramento atualizados.
necessrio.
Monitoramento Monitoramento e verificao devem Os prazos so distintos
Dados e informaes devem ser ser efetuados, pelo menos, de cinco em
fornecidos atravs de relatrios de cinco anos, a contar da data de incio
atualizao bienais, tendo em conta a do programa ou o fim do ltimo
flexibilidade adicional dada aos pases perodo de monitoramento.
79

menos desenvolvidos e insulares.


No aborda um sistema de
(UNFCCC 14/CP.19 par. 5 e 6) monitoramento, mas estabelece
critrios e procedimentos tal.

(VCS JNR 3.11.16, 3.14.2, 3.14.9.5 e


3.14.8)
Adota sete temas que devem ser Programas jurisdicionais devem ser VCS JNR no prope sinergia entre as
observados como salvaguardas e totalmente compatveis com todas as salvaguardas e um sistema de
informados pelos pases. decises da UNFCCC sobre monitoramento. Tambm falta clareza
salvaguardas e ainda as nacionais ou sobre como as salvaguardas sero
O sistema nacional de monitoramento subnacionais relevantes. tratadas durante as fases de validao e
Salvaguardas florestal pode prestar informaes verificao.
relevantes sobre como as salvaguardas (VCS JNR 3.7.2)
so tratadas e respeitadas. UNFCCC no fornece detalhes ou
diretrizes de como as salvaguardas
(UNFCCC 1/CP.16, I, par. 2; 9/CP.19; devem ser operacionalizados ou
11/CP.19 par. 5) trabalhadas nacionalmente

Fonte: elaborado com base em Gibbon et al, 2014; Warsaw Framework for REDD plus, 2013 (e atualizaes at 2015); VCS Technical Guidance for Jurisdictional and
Nested REDD+ Programs, v.03, 2015 e VCS Guidance for Jurisdictional and Nested REDD+ Program Design, v.03, 2015.
80

Enquanto a UNFCCC confere s partes a autonomia para conceber e implementar seus


programas de REDD+, desde que observados requisitos mnimos (ter um plano de ao,
considerar as salvaguardas de Cancun, desenvolver um sistema de monitoramento florestal
nacional, etc), VCS JNR adota templates prprios nos quais as informaes devem ser
apresentadas de forma detalhada. O posicionamento da UNFCCC - poca justificado como
forma de comportar todas os diferentes contextos dos pases envolvidos - tem sido entendido
como uma lacuna na estrutura metodolgica de REDD+, o que pode ensejar dificuldades em
sua implementao. Na 21 Conferncia das Partes, em 2016, ficou acertado que no seria
necessrio, por parte da UNFCCC, a criao de guias ou modelos para alguns itens da agenda
de REDD+, como o plano ou estratgia nacional de ao e as salvaguardas. Alguns pases
pleiteavam o fornecimento desse material a fim de facilitar sua operacionalizao. Com temor
de que isso causasse mais demora na efetiva implementao internacional do mecanismo,
alguns pases, como o Brasil, atuaram no sentido de deslocar essa demanda para uma agenda
acessria de REDD+.

As exigncias para assegurar que as emisses e remoes decorrentes da implementao das


atividades de REDD+ estejam totalmente mensuradas, relatadas e verificadas (MRV) esto
alinhadas entre os dois frameworks. Uma pequena discrepncia, entretanto, que VCS JNR
requer o envio de relatrios a cada cinco anos, enquanto o Marco de Varsvia estipula envios
bienais. Tambm no foi observado por Gibbon e outros (2015) que VCS JNR tenha
desenvolvido um mecanismo que permita a revalidao dos planos e dados de monitoramento
quando estes so enviados, o que pode comprometer a consistncia histrica e a manuteno
da conformidade com os requisitos tcnicos.

Para os nveis de referncia (FREL/REL) tambm foi encontrado um bom ajuste, com VCS
JNR sendo superior em instrues e detalhes tcnicos de como desenvolver e periodicamente
revisar os dados. Todavia, esse standard foca mais nos nveis de referncia para as atividades
de desmatamento evitado, um pouco em degradao e quase nada nas outras elegveis para
REDD+ (conservao e melhoria de estoques de carbono florestal e gesto sustentvel das
florestas) em nvel jurisdicional. Ainda, a UNFCCC exige que a definio de florestas
utilizada nos programas, especialmente para FREL/REL, seja justificada com base em
referncias conhecidas. JNR, entretanto, no faz a mesma exigncia e pode gerar dificuldades
aos desenvolvedores de programas em um possvel futuro alinhamento entre os dois
frameworks e, pior, provocar divergncias entre diferentes programas em diferentes regies.
81

O termo "sistema nacional de monitoramentoflorestal" no aparece no framework JNR, que


prefere fazer uso das palavras "critrios e procedimentos". A falta desse tratamento
diferenciado e sistematizado pode acarretar dificuldades futuras para VCS em se alinhar com
UNFCCC, o que se agrava por este ltimo trazer requisitos tcnicos especficos que no so
encontrados no VCS (como a preferncia de que os sistemas de monitoramento sejam
construdos em bases j existentes e com capacidade de monitorar diferentes tipos de
florestas). Outra discrepncia que UNFCCC incentiva a explorao de sinergias entre os
sistemas de monitoramento florestal e de salvaguardas para o melhor aproveitamento
recproco de informaes, associao que no feita por VCS. Quanto aos mtodos utilizados
para gerao de dados, VCS vai alm daqueles listados na UNFCCC (como permisso para
uso de surveys), o que deve ser considerado com cuidado, vez que a aceitao desses
instrumentos pela UNFCCC ainda no est clara. Assim, observa-se uma maior necessidade
de alinhamento entre VCS e UNFCCC no tpico monitoramento.

VCS JNR adota uma abordagem ampla sobre salvaguardas ao exigir que todas da UNFCCC
sejam atendidas e ainda as nacionais e regionais relevantes. A UNFCCC, entretanto, no
oferece um roteiro claro e detalhado de como atender a cada uma das salvaguardas que
prope, o que se repete em VCS JNR. Seria um diferencial para o standard de carbono se
fornecesse diretrizes ou guias sobre quais tipos de informaes devem ser fornecidas pelos
desenvolvedores (por exemplo, atravs dos relatrios de monitoramento) para demonstrar
como as salvaguardas esto sendo tratadas e respeitadas. Ainda para este standard, pairam
dvidas em quais procedimentos sero adotados pelas auditorias para satisfatoriamente
avaliarem o tema de salvaguardas nas fases de Validao e Verificao.

UNFCCC requer que os vetores de desmatamento e degradao sejam identificados, o que


tambm o faz VCS JNR: os proponentes devem identificar j no documento inicial (JPD) os
vetores, como eles sero tratados nas estratgias do programa, seu potencial para gerao de
leakage e identificar qualquer mudana durante o perodo de monitoramento.

A maior disparidade encontrada pelos autores se refere contabilidade de emisses, vez que
VCS JNR determina que as emisses de desmatamento sejam sempre contabilizadas e as
atividades de desmatamento includas no nvel de referncia e monitoramento. Contudo, essa
exigncia no se estende outras atividades REDD+, que podem ser excludas sem
justificativa. Assim, uma atividade excluda de VCS JNR pode ser significativa e com
82

necessria incluso para UNFCCC, ensejando uma dificuldade de alinhamento entre os


programas desenvolvidos em diferentes escalas e/ou sob diferentes frameworks.

A multiplicidade de diretrizes tcnicas e panoramas para o REDD+ jurisdicional no Mercado


de Carbono Voluntrio pode desencorajar os interessados, mas VCS promete que a estrutura
adaptvel e customizada de seu framework um diferencial que opera em seu favor ao
permitir que as jurisdies escolham sua abordagem preferida, podendo, a partir disso, acessar
diferentes mercados e fontes de financiamento.

importante recordar que, parte do declarado esforo de VCS para tornar suas abordagens
jurisdicionais compatveis com os preceitos do REDD+ UNFCCC, a possibilidade de uma
abordagem de mercado ainda no foi apreciada nas Naes Unidas e, at o momento, a
abordagem jurisdicional s pode ser aceita na UNFCCC em carter temporrio, em razo da
necessria fase de preparao dos pases para implantao de um REDD+ nacional.

Por fim, influenciam na anlise de oportunidade de adoo de um programa jurisdicional o


contexto nacional e o grau em que as decises sobre manejo florestal so descentralizadas,
que podem se manifestar nos campos administrativo, fiscal, poltico e de governana geral.
Ainda, um grande nmero de dados necessrio para projetar e implementar programas de
REDD+ jurisdicionais (como aqueles para identificar drivers, agentes e causas subjacentes de
desmatamento e degradao florestal; calcular linhas de base; realizar acompanhamentos
contnuos das atividades e cobertura florestal; imagens de sensoriamento remoto; aderir s
salvaguardas, etc.). Um programa nacional provavelmente ser mais dispendioso para
desenvolver, implementar e gerenciar do que um programa subnacional, mas um programa
nacional pode ter maiores economias de escala. Compreender o custo e receita potencial
(considerando tambm a de custo-eficcia global) de um programa jurisdicional pode ajudar a
compreender se um programa nacional ou subnacional o ponto de partida mais adequado
(VCS, 2015a e 2015b).

CONSIDERAES FINAIS DO CAPTULO

A crescente complexidade alcanada por REDD+ reflete sua ambio original: ser um
instrumento de uso global que desafia a forma com que os recursos florestais so percebidos e
utilizados por diversas populaes ao redor do mundo.
83

A difcil conciliao entre interesses to variados (e, por vezes, antagnicos), bem como as
diversas plataformas e atores que se estabeleceram desde o seu surgimento, imprimiram ao
mecanismo uma configurao complexa, tcnica e, ainda, conflituosa em alguns pontos.

Neste captulo, observou-se que a literatura atribui ao Brasil um papel de destaque no cenrio
internacional de REDD+, tanto no mbito das Naes Unidas quanto naquele que se
estabelece em paralelo e de forma mais dinmica: o Mercado de Carbono Voluntrio.
Fazendo uso de seus ativos florestais, o pas tenta se projetar na arena global como um
exemplo de desenvolvimento com respeito aos recursos naturais, mas tem encontrado
barreiras internas e externas, bem como oportunidades diferenciadas. Esses panoramas e
possibilidades sero aprofundados no captulo seguinte, de Resultados e Discusses, onde os
objetivos desta tese sero perseguidos.
84

3. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS

Neste captulo so apresentados os meios de levantamento, coleta, tratamento e anlise de


dados que permitiram alcanar os objetivos propostos nesta tese, bem como as justificativas e
fundamentaes tericas para suas escolhas. Tais procedimentos metodolgicos foram
caractersticos de uma pesquisa exploratria-descritiva, que, conforme Raupp e Beuren
(2003, p. 81), tem na sua vertente exploratria a busca por conhecer um assunto em maior
profundidade, tornando-o mais claro e fomentando questes mais importantes para a pesquisa;
explorar tambm significa "reunir mais conhecimento e incorporar caractersticas inditas,
bem como buscar novas dimenses at ento no conhecidas". O teor descritivo, por sua vez,
atinge-se ao observar os fatos estudados, tratando de registr-los, analis-los, classific-los e
interpret-los (ANDRADE, 2002).

Tendo em vista que o REDD+ um processo em construo, tanto na UNFCCC quanto no


MCV, que ainda so necessrios estudos e pesquisas (AGRAWAL, NEPSTAD E
CHHATRE, 2011; ALENCAR et al., 2012; PAIVA, 2015; SOUZA, 2011), que o carter
recente das decises que permitiram a implementao do REDD+ em mbito internacional
pela UNFCCC e as transformaes contemporneas das quais o mecanismo foi alvo
demandam sua explorao minuciosa, a fim de se atingir maiores informaes sobre o mesmo
e, a partir de tal, descrever e analisar o fenmeno em suas manifestaes.

Para fins de operacionalizao, a pesquisa foi dividida em duas etapas com suas respectivas
fases assim classificadas:

3.1 Etapa preliminar

Esta etapa foi desenvolvida a partir de trabalhos junto ao Grupo de Pesquisa Governana
Ambiental Global e Mercados de Carbono, ligado do NPGA/LABMUNDO, coordenado pelo
orientador desta tese e o qual a autora integra como pesquisadora desde 2011. As atividades
realizadas (entrevistas, participao em eventos, elaborao e publicao de artigos
cientficos, coleta de dados para outros projetos em andamento, visita a projetos do mercado
de carbono voluntrio, etc.) objetivavam o aperfeioamento do pesquisador e da aplicao das
tcnicas de pesquisa, aproximao com o tema e sua literatura, melhor delimitao do
ambiente e do objeto de estudo, entre outros.
85

Neste sentido, foram realizadas entrevistas de carter exploratrio com atores-chave no


cenrio do Mercado de Carbono, que forneceram informaes relevantes para a estruturao
desta tese de doutorado (Quadro 7).

Quadro 7 - Entrevistas realizadas na fase preliminar de pesquisa.

Entrevistado Cargo/Instituio Local e data


ONGs
Paulo Dimas Menezes Fundador - Instituto Cidade
Christiane Holvorcem Coordenadora do Programa Corredor
Central da Mata Atlntica - Instituto
BioAtlntica (IBIO)
Porto Seguro/BA,
Gilberto Tiepolo Gestor de Servios Ambientais - The
29/10 a 02/11,
Nature Conservancy (TNC)
2012
Dilson Sena de Andrade Agrnomo - Instituto BioAtlntica (IBIO)
Neto
Lucio Bed Gerente do Programa Mata Atlntica -
Conservao Internacional (CI)
Mercado de Carbono Voluntrio
Ricardo Lopes Auditor para o Mercado de Carbono So Paulo/SP,
Voluntrio - TUV NORD 12/08/2012
Fonte: elaborao prpria, 2016.

Tambm neste sentido, artigos acadmicos foram elaborados em parceria com membros do
grupo de pesquisa (alguns deles vindo a ser publicados aps aprovao no Doutorado), dos
quais se destacam:

Farias, L., Ventura, A. C., Paiva, D., Alvarez, G., Andrade, J. C. S. Mercado
global de carbono e governana global do clima: desafios e oportunidades.
Desenvolvimento e Meio Ambiente (UFPR). , v.28, 2013,pp.11-27.
Souza, A., Alvarez, G., Andrade, J. C. S. Mercado Regulado de Carbono no
Brasil: um ensaio sobre Divergncias Contbil e Tributria dos crditos de
carbono. Organizaes & Sociedade, v.20, n. 67, 2013, pp. 675-697.
Souza, A.; Andrade, C.; Alvarez, G.; Santos, N. Financiamento de carbono no
mundo e no Brasil: um estudo sobre financiadores, fundos de investimentos e
ndices de sustentabilidade ambiental em prol de uma economia de baixo
carbono, GeAS, v.2, n.2, 2013, pp. 167-195.
Paiva, D.; Alvarez, G.; Fernandez, L.; Andrade, C. Voluntary Carbon Market
and its contributions to sustainable development: analysis of The Monte
Pascoal-Pau Brasil Ecological Corridor. International Journal of Innovation
and Sustainable Development, v. 8, n.1, 2014, pp.1-16.
86

Iniciado o Doutorado, outra etapa se delineou neste projeto acadmico.

3.2 Pesquisa iniciada

Em paralelo e concomitante ao cumprimento de crditos das disciplinas do curso de


Doutorado da UFBA e estruturao e escrita dessa tese, foram realizadas algumas atividades
que auxiliaram ou prepararam ao desenvolvimento da mesma. Dentre elas, artigos cientficos
foram elaborados e publicados, tais como:

Ventura, A.; Paiva, D. Alvarez, G.; Farias, L.; Andrade, J.C. The carbon
market in the global environmental governance of the climate: limitations and
challenges, International Journal Innovation and Sustainable
Development, v. 9, n.1, 2015, pp.28-47.
Paiva, D.; Fernandez, L.; Ventura, A.; Alvarez, G.; Andrade, C. Mercado
Voluntrio de Carbono: Anlise de Co-benefcios de Projetos Brasileiros.
RAC, Rio de Janeiro, v. 19, n. 1, art. 3, Jan./Fev. 2015, pp. 45-64.
Alvarez, G., Elfving, M., Andrade, J. C. S.Local governance and indigenous
peoples in the brazilian amazon forest: how can organizations work together to
operate REDD+? In: 9th Research Workshop on Institutions and Organizations
RWIO , 2014, Sao Paulo. Proceedings of the 9th Research Workshop on
Institutions and Organizations RWIO, 2014.

Tambm ocorreu a participao da pesquisadora, em julho-agosto de 2012, da "I Escuela


doctoral sobre regionalismo latinoamericano, europeo y comparado", realizada na
Universidad Andina Simn Bolvar, em parceria com a Universidade das Naes Unidas
(UNU-CRIS), em Quito, Equador, onde foi apresentado e submetido a avaliaes o trabalho
South-South Cooperation: A study on dynamics of reducing emissions from deforestation
and forest degradation (REDD+) in South America from the Brazilian case. Esta
oportunidade permitiu a esta pesquisadora promover primeiros dilogos internacionais sobre o
mecanismo de REDD+ no Brasil. Foi tambm a que foi travado o primeiro contato com a
Universidade das Naes Unidas atravs do seu brao de extenso no Equador, voltado para a
cooperao sul-sul.

Tambm integrou essa etapa um perodo de sete meses (janeiro a julho de 2014) de Doutorado
Sanduche realizado no Instituto para Estudos Avanados em Sustentabilidade da
Universidade das Naes Unidas (United Nations University Institute for the Advanced Study
of Sustainability, UNU-IAS), em Yokohama, Japo, sob superviso do prof. Dr. Jos Antonio
Puppim de Oliveira, ento diretor da entidade que tem sido um dos principais plos de
87

discusses acadmicas acerca das mudanas climticas e seus instrumentos de enfrentamento


via ONU.

Dentre as maiores conquistas da realizao do intercmbio de estudos de doutorado, esto os


da ampliao dos conhecimentos na rea; do maior contato com a literatura de referncia
(convivncia com autores citados no trabalho, inclusive); do enriquecimento pessoal trazido
pela experimentao de outras culturas e a observao das diferentes formas como a pesquisa
acadmica compreendida e vivenciada.

A escolha por viver todos esses processos no Japo foi de incio amedontradora e exigiu
maiores esforos de adaptao pessoal e familiar, mas se mostrou acertada ao descortinar um
dos ambientes de pesquisa desta tese: as Naes Unidas. Entender seus meios de operao; a
complexidade de suas negociaes e acomodao de mltiplos atores; e as vias de formao
de conhecimento acadmico que esse ator engendra em nvel planetrio, foram experincias
muito ricas para esta pesquisa.

Neste sentido, tambm a estadia por trs semanas no Peru para o acompanhamento presencial
da 20 Conferncia das Partes da UNFCCC, realizada em Lima, Peru, em dezembro de 2014,
foi oportunidade singular para encontrar os mais importantes players internacionais no campo
das mudanas climticas. A participao do Seminrio "Amaznia Brasileira integrao das
estratgias para o clima e as florestas rumo Paris", organizado pela Fora Tarefa dos
Governadores para o Clima e as Florestas e apresentado por ONGs e entidades do MCV
(tambm em Lima, Peru, no mesmo ms e ano), trouxe o outro lado desse debate: a dos
governos subnacionais.

Todas essas oportunidades e outras vivenciadas nesses quatro anos e meio de doutoramento
(participao em eventos acadmicos, tcnicos e sociais, no Brasil e no exterior, ligados
temtica do Mercado de Carbono e de REDD+), contriburam para a escolha e conduo das
seguintes fases de trabalho:

3.2.1 Fase exploratria inicial

Nesta etapa se buscou maior aproximao e familiaridade com o tema, conhecendo as


estruturas, funcionamento e principais caractersticas que compem o REDD+ no Mercado de
Carbono Voluntrio e na Conveno-Quadro das Naes Unidas para Mudana do Clima.
Neste sentido, foram realizadas pesquisa documental e bibliogrfica e entrevistas com atores-
chave nacionais e internacionais a partir de roteiro semiestruturado (Apndices A e B,
88

respectivamente). Esses roteirosbuscaram direcionar as entrevistas e, ao mesmo tempo, deixar


o entrevistado livre para tambm discorrer sobre outros tpicos dentro do mesmo tema, de
acordo com sua experincia atual e pretrita.

Os propsitos desta fase foram: conhecer em detalhes todas as fases e processos de REDD+
na UNFCCC (preparao, implementao e pagamento por resultados) e MCV (aplicao,
validao, monitoramento, verificao e certificao); identificar os principais agentes nas
arenas nacional e internacional que foram e/ou tm sido decisivos para a implementao de
REDD+ no Brasil; conhecer as principais arenas de negociao e deliberao de REDD+ com
a finalidade de monitorar suas aes e; definir recortes de pesquisa.

Aliou-se a tudo isso o aprofundamento da reviso de literatura, levada a cabo por pesquisas
em fontes primrias e secundrias, tendo como base consultas a peridicos nacionais e
internacionais dos repositrios da CAPES e UNU-IAS, livros, relatrios tcnicos, documentos
oficiais e guidelines do MCV e da UNFCCC, artigos cientficos, teses e dissertaes
nacionais e internacionais, bem como consultas a sites institucionais.

Um dos produtos iniciais desta fase foi o aprimoramento e aprofundamento do Referencial


Terico de pesquisa, sustentado em fontes atuais e reconhecidas que permitem uma maior
segurana no tratamento do tema. A partir de ento, foram melhor delimitados o problema de
pesquisae seus objetivos geral e especficose pensada a criao de um modelo de anlise que
permitisse, a partir de elementos do prprio REDD+, comparar as semelhanas e diferenas
entre os ambientes estudados (UNFCCC e MCV) para, a partir de ento, identificar e analisar
quais os principais desafios e oportunidades internacionais a serem experimentados e
enfrentados pelo Brasil nesta arena. Tambm esses elementos sero a base para se investigar
as foras e fraquezas vivenciadas no contexto brasileiro.

3.2.2Fase de construo e delimitao do modelo de anlise

A busca na literatura especializada apontou a inexistncia, at o momento do fechamento


desta tese, de estudo similar ao aqui proposto ou de um framework j empregado para
comportar todo universo investigado, o que exigiu a construo de uma estrutura de anlise
prpria. Assim sendo, no modelo de anlise construdo para esta tese, foram comportados
simultaneamente os componentes, as dimenses e indicadores que permitissem analisar com
profundidade o REDD+, visando alcanar os objetivos da mesma.
89

Tendo como base a reviso da literatura, elegeu-se como componentes do referido modelo os
"elementos" essenciais e caracterizadores de REDD+ (plano de ao, contabilizao de
emisses de carbono, monitoramento, salvaguardas e cobenefcios) encontrados na
Conveno Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do Clima (UNFCCC, em ingls),
que capitaneia as atividades globais de REDD+ em mbito de pas; e no Mercado de Carbono
Voluntrio, que viabiliza a comercializao de unidades de carbono verificadas (ou crditos
de carbono) por atores variados (como companhias privadas, agncias multilaterais, etc.).
Foram escolhidas como dimenses de anlise as diferentes escalas de implementao do
REDD+ encontradas na literatura: nacional, projeto e jurisdicional.

Os indicadores, por sua vez, foram extrados, para UNFCCC, das diretrizes para REDD+
recentemente consolidadas no Marco de Varsvia (Warsaw Framework for REDD plus) e,
para o Mercado de Carbono Voluntrio, dos critrios para certificao de atividades REDD+ e
emisso dos respectivos crditos de carbono por esquemas privados de certificao por
terceiros, conforme o Quadro 8 a seguir.

Quadro 8 - Modelo de anlise da tese

UNFCCC Mercado de Carbono Voluntrio


ELEMENTOS [Marco de Varsvia] [VCS+CCB e JNR VCS]
Nacional Projeto Jurisdicional

Documento de Documento de
Estratgia ou Plano
PLANO DE AO Concepo/ Descrio Descrio do
Nacional
de Projeto Programa

Mdias histricas e de
CONTABILIZAO Nvel de Emisso de Estimativa de
tendncia de
DE EMISSES DE Referncia reduo/remoo
desmatamento na
CARBONO (FREL/REL) adicional de carbono
regio

Sistema de Plano de Plano de


MONITORAMENTO Monitoramento Monitoramento e Monitoramento e
Florestal Nacional Implementao Implementao

Salvaguardas de Salvaguardas de
Cancun Salvaguardas de Cancun
SALVAGUARDAS Cancun
Sumrio e Sistema Salvaguardas prprias
Nacional de Salvaguardas prprias
Sistema Estadual de
Informaes sobre Informaes sobre
90

Salvaguardas Salvaguardas

Ao clima
COBENEFCIOS -- comunidade --
biodiversidade
Fonte: elaborao prpria, 2016.

Convm salientar que na fase "3.2.1" de explorao, foi verificada a existncia de um ator
essencial ao Mercado de Carbono Voluntrio e que se mostrou fundamental para esta tese: as
empresas certificadoras, que so entidades responsveis pela normatizao, avaliao e
verificao das atividades de reduo de gases de efeito estufa no MCV. Assim, aps
conhecer sua estrutura, processos, diretrizes e principais agentes, foi identificado um
framework que agrupava os elementos de REDD+ no MCV.

Neste ponto, vale pena resgatar as informaes j trazidas no captulo terico a respeito dos
esquemas de certificao de projetos REDD+ no MCV. Dentre os diversos padres de
certificao existentes, despontam Verified Carbon Standard (VCS) e Climate, Community
and Biodiversitystandard(CCB) como os mais adotados no mundo para REDD+ (Goldstein e
Gonzales, 2014). O padro VCS direcionado para a contabilizao da reduo das emisses
de GEE e emisso das respectivas unidades de carbono verificadas. O CCB, por sua vez,
avalia dos impactos socioambientais (ao clima, comunidade e biodiversidade) dos
projetos (CCB, 2013, p.8).

Assim, a dupla certificao por ambos os padres j era uma realidade nos mercados de
carbono (Ecosystem Marketplace, 2015) e, em 2012, CCB e VCS lanaram a certificao
conjunta para projetos REDD+, combinando em um nico framework as exigncias para
contabilizao de carbono e de avaliao de impactos e benefcios socioambientais. deste
framework VCS+CCB que so extrados os indicadores para anlise da dimenso MCV, por
representar um quadro mais completo e representativo do ambiente estudado.

3.2.3 Fase de mapeamento e caracterizao das iniciativas brasileiras de REDD+

Aps conhecer a trajetria e identificar os principais elementos de REDD+ na UNFCCC e no


MCV, bem como seus possveis nveis de implementao e conjug-los em um modelo de
anlise, passou-se busca e mapeamento das iniciativas j desenvolvidas no Brasil para
91

REDD+, tanto pelo MCV quanto pela UNFCCC, a fim de cumprir o objetivo especfico
I: Desenvolver o perfil da implementao do REDD+ brasileiro no mbito da
Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima e do Mercado de
Carbono Voluntrio.

A efetivao desse objetivo especfico trazia em si a necessidade de desenvolvimento de


outros pontos, que lhes eram intrnsecos e necessrios:

a. Identificar as principais aes brasileiras de REDD+ desenvolvidas segundo o


Marco de Varsvia para REDD+, detectando e caracterizando seus elementos

A fim de identificar as principais medidas adotadas pelo governo brasileiro para preparao e
implementao de REDD+ UNFCCC em mbito nacional foram realizados: levantamentos
bibliogrfico e documental em fontes oficiais; entrevistas com integrantes do Ministrio do
Meio Ambiente brasileiro e com atores da arena de REDD+ nacional (ver Quadro 10 para
relao de entrevistados e Apndices A e B para roteiros de entrevista semiestruturados), alm
de consultas via internet ao aparato normativo correlacionado (leis, decretos, medidas
provisrias, resolues, portarias, etc.).

Para estudo dos elementos de REDD+, especial ateno foi dada aos documentos e
publicaes oficiais produzidos pelos Ministrios e rgos do governo federal responsveis
pelo REDD+ UNFCCC no Brasil, bem como informaes postadas em stios oficiais na
internet. Tambm material impresso e digital produzido por ONGs foi utilizado.

b. Identificar as atividades-projeto brasileiras de REDD+ desenvolvidas no Mercado


de Carbono Voluntrio, detectando e caracterizando seus principais elementos

Para o REDD+ no Mercado de Carbono Voluntrio foi necessrio um maior esforo para
coleta de dados, vez que no h uma fonte nica que apresente informaes sistematizadas
sobre esse ambiente (PAIVA, 2015), como o faz a UNFCCC no mbito internacional e o
MMA no Brasil. Assim, foram tratados como fontes de dados para o MCV os stios na
internet de VCS e CCB (as principais empresas certificadoras de projetos e programas de
reduo de GEE no MCV), que disponibilizam ao pblico toda a documentao dos projetos e
programas e de seus processos de certificao (PAIVA, 2015), onde foram encontrados os
Documentos de Concepo de Projetos (DCPs) e seus respectivos Relatrios de Validao
e/ou Verificao, alm de diversos manuais, formulrios, apostilas, planilhas e diretrizes.
92

Assim, nessas bases de dados foram buscados apenas projetos localizados no Brasil,
integrantes do escopo setorial "Agricultura, Atividades Florestais e Outros Usos da Terra"
(AFOLU, em ingls) e do tipo atividade REDD+.

Para seleo das atividades-projetos foi necessria a adoo dos seguintes requisitos:

i) Apenas projetos em vigor at dezembro de 2015 seriam selecionados (o que foi verificado a
partir de consultas por email, contatos telefnicos e/ou buscas na internet), independente da
data de incio da atividade e;

ii) Os projetos deveriam estar de alguma forma vinculados a standards (inseridos em alguma
(qualquer uma) das fases do processo de certificao de reduo de emisses de GEE:
aplicao/desenvolvimento, validao, monitoramento, verificao ou certificao);

Os DCPs foram peas importantes neste quebra-cabea, uma vez que so requisito obrigatrio
e comum a todos os projetos, alm de rica fonte de informaes sobre os mesmos. Os
Relatrios de Validao, produzidos por empresas de auditoria aps pesquisas documentais e
observaes de campo, so dados que confrontam as informaes do DCP com a realidade.
De maior importncia ainda so os Relatrios de Verificao, gerados aps quatro ou cinco
anos da Validao, que checam in loco o andamento e efetividade das aes planejadas e
prometidas.

O Quadro 9 abaixo exibe os perodos em que os Relatrios dos projetos identificados foram
gerados, bem como as empresas de auditoria responsveis por sua realizao.

Quadro 9 - Registro dos projetos e seus Relatrios de Validao ou Verificao.

Data do Auditoria(s)
Projeto Relatrio de
Validao
VCS: 15.02.2013 Det Norske Veritas (U.S.A.)
ADPML Portel-Para REDD Project
CCB: 28.03.2013
Em --
Amazon Rio REDD+ APD Project
desenvolvimento
Cikel Brazilian Amazon REDD APD VCS: 17.05.2012 Imaflora
Project CCB: nono Rainforest Alliance
06.03.2013 VCS TV Rheinland do Brasil Ltda
Ecomapua Amazon REDD Project
CCB: nono
VCS: 04.05.2012 Imaflora
Florestal Santa Maria
CCB: nono Rainforest Alliance
IWC Brazilian Amazon REDD+ Em --
Project desenvolvimento
VCS: 10.05.2013 SCS Global Services
Jari/Amap REDD+ Project
CCB: em
93

validao
VCS+CCB: Imaflora
Masa REDD+ Project
29.12.2014 Rainforest Alliance
Resex Rio-Preto Jacund REDD+ Em --
Project desenvolvimento
VCS: 15.04.2013 Det Norske Veritas (U.S.A.)
RMDLT Portel-Par REDD Project
CCB: 13.03.2013
VCS: 29.02.2012 Imaflora
Suru Forest Carbon Project CCB: 10.11.2015 Rainforest Alliance
(Verificao)
CCB e VCS: Environmental Services Inc
The Envira Amazonia Project
15.04.2015
The Juma Sustainable Development VCS: nono TV SD Industrie Service
Reserve Project CCB: 30.09.2008
VCS: 28.12.2012 SCS Global Services
The Purus Project CCB: 11.11.2015 Environmental Services Inc
(Verificao)
VCS: 15.04.2014 Environmental Services Inc
The Russas Project CCB: 22.12.2014
(Verificao)
VCS: 23.09.2014 Environmental Services Inc
The Valparaso Project CCB: 22.12.2014
(Verificao)
Fonte: elaborao prpria, 2016.

Para tratamento dos dados, os projetos foram divididos em grupos de acordo com o estado da
federao a que pertenciam, por standards de certificao escolhido e ainda de acordo com a
fase em que se encontrava no processo de certificao (Desenvolvimento, Validao ou
Verificao).

O item salvaguardas das atividades-projeto de REDD+ demandou procedimento


diferenciado de anlise, haja vista a previso de salvaguardas adicionais de Cancun naqueles
projetos certificados por CCB e/ou VCS+CCB. Neste elemento, ainda, causa sensvel
diferena o decurso de prazo entre o incio do projeto e o momento de sua verificao (o
Relatrio de Validao confere com a realidade as informaes contidas nos DCPs e explora
as potencialidades do projeto em atender os fins a que se prope; o Relatrio de Verificao
confere em campo se os resultados foram atingidos, e possui assinalada significncia).

Para cobenefcios, foi observado que no havia um padro para informao sobre os mesmos
nos DCPs das atividades-projeto. livre aos desenvolvedores informarem a seu prprio modo
a ocorrncia do que autoavaliam como cobenefcios. Tambm no h critrios estabelecidos
para a avaliao e relatrio das auditorias. Tal fato talvez se d pela no exigncia da gerao
de cobenefcios para REDD+ na estrutura da ONU e tambm a sua pouca exigncia pelos
94

standards do Mercado de Carbono Voluntrio (para REDD+, apenas CCB o faz). Alie-se a
isso a incipiente e ainda no consolidada literatura sobre o tema.

Sendo assim, nos DCPs encontram-se muitas e variadas formas de se reportar cobenefcios
semelhantes. Buscou-se nessa tese agrup-los e catalog-los a partir dos mais frequentemente
reportados. Algumas variaes, contudo, so sutis e pouco percebidas aos leigos, como a
distino entre "manuteno de espcies raras" e "manuteno de ecossistemas"; uma vez que
ecossistema termo amplo que se emprega a um conjunto de caractersticas fsicas, qumicas
e biolgicas que influenciam (possibilitando ou impedindo) a existncia de espcies vegetais e
animais, podem, portanto existir diversas espcies raras.

Assim, foram consideradas e respeitadas para classificao de cobenefcios as denominaes


atribudas pelos desenvolvedores nos DCPs e, medida do exequvel, agrupadas as
referncias de maior proximidade conceitual, o que possibilitou a gerao do Quadro 18 -
"Cobenefcios esperados dos projetos brasileiros de REDD+ no MCV, segundo validao de
auditorias", trazido na pgina 156.

Dessa maneira, as atividades-projeto foram divididas entre as certificadas por CCB e


VCS+CCB das certificadas de outra forma (assim, as salvaguardas adicionais trazidas no selo
CCB puderam ser averiguadas isoladamente). Dentro dessa diviso, classificou-se ainda as
informaes dentre as obtidas na fase inicial de certificao (nove projetos estavam em fase
de Validao e tiveram como fonte de dados das anlises os Relatrios de Validao
produzidos pelas respectivas auditorias e, de forma complementar, os DCPs) e as em fase
mais adiantadas (quatro projetos j foram verificados por VCS e CCB e tiveram como fonte
de dados os Relatrio de Verificao e DCPs, de forma complementar).

Essa classificao, registrada em planilhas e grficos de programa Office Excel, permitiu que
os dados fossem melhor explorados e contextualizados, como pode ser encontrado no
respectivo captulo dos Resultados e Discusses.

Por fim, o item "c" do objetivo especfico I:

c. Identificar os programas jurisdicionais brasileiros de REDD+ desenvolvidos no


Mercado de Carbono Voluntrio, detectando e caracterizando seus principais elementos

Como apenas um programa jurisdicional de REDD+ no MCV foi encontrado neste estudo, a
coleta de dados foi mais direcionada. As fontes foram as mesmas das atividades-projeto: os
stios na internet de VCS e CCB (onde foram encontrados Documento de Desenho do
Programa (DDP) e seus respectivos Relatrios de Validao e/ou Verificao, alm de
95

diversos manuais, formulrios, apostilas, planilhas e diretrizes); entrevistas com atores da


arena REDD+ no Mercado de Carbono Voluntrio; e literatura produzia por ONGs,
peridicos nacionais e internacionais, governo estadual, etc. Os dados encontrados foram
ento categorizados e distribudos entre os elementos que compem o REDD+ jurisdicional.

Para o cumprimento do objetivo especfico I e suas subdivises, as entrevistas foram


orientadas para atores-chave que transitam nas arenas de REDD+ estudadas (UNFCCC e
MCV), identificados inicialmente na literatura especializada e depois pelo mtodo "bola de
neve". Buscou-se compor um quadro que fosse representativo da diversidade de atores
envolvidos na temtica (especialmente ONGs e setores governamental e acadmico), tanto
atuando no Brasil como em outros pases.

A participao na 20 Conferncia das Partes da UNFCCC, em Lima, foi um ambiente


propcio para formao desse espectro mais amplos de entrevistados (listados no Quadro 10 e
com roteiros de entrevistas apresentados os Apndices A e B ao final desta tese), que trariam
tambm informaes valiosas sobre as oportunidades e ameaas do cenrio internacional de
REDD+ (outra fase de pesquisa).

Os atores sociais entrevistados foram selecionados a partir de sua experincia e atuao com o
tema REDD+ e de forma a gerar um quadro representativo da diversidade e interfaces do
mecanismo. Assim, foram buscadas no grupo das ONGs atores cuida cuidavam da
implementao de atividades-projeto de REDD+ no Brasil e em outros pases do bioma
amaznico; que abordavam o REDD+ a partir da cooperao internacional ou da articulao
de povos indgenas, entre outros. Para o setor governamental, foi buscado no Ministrio do
Meio Ambiente brasileiro uma das responsveis pela agenda REDD+ no pas e na ONU e
outros atores que pudessem informar mais sobre os desafios de gesto governamental de
REDD+ de forma mais ampla.

Quadro 10 - Atores-chave do Mercado de Carbono Voluntrio, UNFCCC e tema REDD+


entrevistados.
Pesquisa iniciada
Entrevistado Cargo/Instituio Local e data
ONGs
Aristoteles Vasquez Engenheiro florestal. AIDER Asociacin para la Madre de
Ascarza investigacin y el desarollo Integral (ONG) Dios, Peru
01/12/2014
Piero Emanuel Analista de REDD+. ACCA Associacin para Madre de
Rengito Cardenas laConservacin de la Cuenca Amazonica (ONG) Dios, Peru
03/12/2014
Juan Pablo Alva Executor do contrato de adminitrao da Reserva Lima, Peru,
96

Gonzales Comunal Amarakaeri. Especialista em REDD+ 06/12/2014


indgena
Vernica Glmez Analista REDD+ da Cooperao sua para
Lima, Peru,
recuperao e preservao de bosques amaznicos
08/12/2014
no Peru (Helvetas Swiss Intercooperation Peru)
Mariano Cenamo Pesquisador snior. Instituto de Conservao e
Lima, Peru,
Desenvolvimento Sustentvel da Amaznia
09/12/2014
(IDESAM)
Bruno Matta Coordenador de servios ambientais. Organizao Pratigi/BA,
de Conservao de Terras do Baixo Sul da Bahia 20-23 maio,
(OTC) 2013
Renan Kamimura Engenheiro florestal. Organizao de Conservao Pratigi/BA,
de Terras do Baixo Sul da Bahia (OTC) 20-23 maio,
2013
Rogrio Ribeiro Agrnomo. Organizao de Conservao de Terras Pratigi/BA,
do Baixo Sul da Bahia (OTC) 12/06/2013
Setor governamental
Jiang Oliver Liao Gerente regional de recursos naturais e gesto do Madre de
Torres meio ambiente. Governo Regional de Madre de Dios, Peru
Dios 01/12/2014
Fernando Gonzales- Analista de governana ambiental. Ministrio do Lima, Peru,
Vigil Meio Ambiente do Peru 12/12/2014
Letcia Guimares Gerente de projetos. Ministrio do Meio Ambiente Lima, Peru,
brasileiro 11/12/2014
Vivian Chumbiauca Regulao e fiscalizao de permisses e
autorizaes florestais e da fauna silvestre. Lima, Peru,
Organismo de Supervisin de Recursos Forestales y 12/12/2014
de Fauna Silvestre do Peru (OSINFOR)
Organismo multilateral
Ignacio Cancino Consultor do Programa das Naes Unidas para o
Madre de
Desenvolvimento (PNUD) para estratgia regional
Dios, Peru
de adaptao e mitigao s mudanas climticas,
03/12/2014
Governo Regional de Madre de Dios
Setor acadmico
Raoni Rajo Professor adjunto em Estudos Sociais da Cincia e Lima, Peru,
da Tecnologia da UFMG. 08/12/2014
Fonte: elaborao prpria, 2016.

O objetivo dessa srie de entrevistas foi de colher novos dados e enriquecer, validar ou
confrontar os achados de pesquisa at aquele momento, a fim de que maior segurana pudesse
ser dada anlise qualitativa das foras e fraquezas, ameaas e oportunidades do REDD+
brasileiro pretendidas nessa tese.

A conjugao dessas 3 fases de pesquisa permitiu cumprir na integralidade o objetivo


especfico I: Desenvolver o perfil da implementao do REDD+ brasileiro no mbito da
97

Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima e do Mercado de


Carbono Voluntrio. A partir de ento, novas fases foram empreendidas.

3.2.4 Fase de anlise de foras e fraquezas, ameaase oportunidades

Esta etapa buscou atingir outro objetivo especfico:

II. A partir desses elementos, analisar as ameaas e oportunidades internacionais das


iniciativas brasileiras de REDD+ desenvolvidas sob o Marco de Varsvia e para o
Mercado de Carbono Voluntrio

Antes de apresentar a forma como foram analisados as ameaas e oportunidades do REDD+


brasileiro necessrio que se apresente e trate da empregabilidade da matriz SWOT para as
questes climticas e REDD+.

A matriz SWOT uma ferramenta tpica do campo da Administrao, especialmente voltada


rea de planejamento estratgico. A partir da identificao dos pontos fortes e fracos
internos de determinado objeto de estudo (organizaes, por exemplo) e as oportunidades e
ameaas externas, possvel escolher-se estratgias variadas (corporativas, de negcios,
funcionais, etc.) para melhor posicionar o objeto de estudo e, assim, possibilitar o atingimento
de sua misso e objetivos (Jones e George, 2012).

A SWOT (cujo equivalente em portugus, mas menos empregado, FOFA) nasceu na dcada
de 70, na Harvard University e para o mundo dos negcios. Nesta concepo, as escolhas
estratgicas disponveis s organizaes emergem de processos em que possvel olhar
dentro e fora da empresa, anlise que permitida atravs do acrnimo SWOT: fora
(Strenghts), fraqueza (Waekness), oportunidades (Oportunities) e ameaas (Threats).
Considerar fatores internos e externos essencial pois eles clarificam o mundo em que os
negcios ou a unidade opera, permitindo uma melhor viso do futuro desejado (HARVARD
BUSINESS PRESS, 2013).

Helms e Nixon (2010, p. 216) enxergam a anlise SWOT como uma ferramenta chave para
enfrentar situaes estratgicas complexas atravs da reduo da quantidade de informaes e
melhora da tomada de decises. Essas autoras se debruaram sobre a produo de artigos
cientficos na Europa, Amrica do Norte e sia, no perodo 2000-2010, para observarem o
uso da anlise SWOT na literatura acadmica. Os achados identificaram o uso dessa
metodologia com fins de planejamento e tendo sido, na maioria dos casos, focada em analisar
98

organizaes para recomendar aes estratgicas.Ao longo do tempo, como metodologia de


posicionamento estratgico, a SWOT se estendeu alm das companhias e foi levada a pases e
indstrias.

Para essas autoras, a anlise SWOT fornece a base para um desejado alinhamento das
variveis ou problemas organizacionais, uma vez que os planejadores, aps conhecerem os
pontos favorveis e desfavorveis (internos e externos), podem melhor entender como foras
podem gerar novas oportunidades e fraquezas podem retardar o progresso ou ampliar as
ameaas da organizao (HELMS E NIXON, 2010, p. 216). Embora haja maior
empregabilidade dessa ferramenta metodolgica no campo de estudos das organizaes,
Helms e Nixon (2010) encontraram diversas aplicaes da SWOT em contextos de pases
(anlise individual, mltipla ou comparada) e para alm do setor empresarial.

Assim, aanlise SWOT tm sido crescentemente aplicada s mudanas climticas


(Markovska, Taseska, e Pop-Jordanov, 2009; Krysanova e outros, 2010; Alhuseen e Kozova,
2014; Pesonen e Horn, 2014). Na arena de REDD+ so encontrados trabalhos recentes que
abordam o mecanismo a partir dessa metodologia de estudo (DULAL, SHAH E SAPKOTA,
2012; NEEF, GHLER E ASCUI, 2014; BULL et al., 2016)

Alhuseen e Kozova (2014) empregaram uma anlise SWOT para investigar os meios de
integrao da poltica climtica e seus arranjos institucionais no que tange adaptao aos
impactos das mudanas climticas no Sudo. Neste estudo, Alhuseen e Kozova recorrem
pesquisa documental para expor as iniciativas em nvel internacional, nacional e estadual
ocorridas no Sudo relacionadas a mudanas climticas e correlata gesto de riscos. Grupos
de discusso e entrevistas com atores-chave serviram como fontes de dados para
instrumentalizar a anlise SWOT. As autoras, contudo, identificaram a subjetividade e o
carter qualitativo como uma limitao ao uso dessa metodologia.

No trabalho de Pesonen e Horn (2014), foi testada empiricamente a empregabilidade


(funcionalidade e implementao) de um modelo prprio de avaliao para negcios: a
Climate SWOT. Esta ferramenta foi desenvolvida e empregada pelo The Baltic Climate
Project, que objetiva identificar, a partir da anlise das foras, fraquezas, oportunidades e
ameaas, como as mudanas climticas podem representar oportunidades em estratgias e
planejamentos de longo prazo para as empresas na regio do mar Bltico. O estudo encontrou
resultados positivos, uma vez que a Climate SWOT foi implementada e vista como til pelos
participantes; aumentou a conscincia sobre questes climticas e a perspectiva de ciclo de
vida de produtos, ajudando na comunicao de estratgias a um pblico alvo mais amplo; e
99

facilitou mudanas mais concretas nas empresas. Assim, as autoras consideram que, embora a
anlise SWOT j seja bastante utilizada h algum tempo, ainda uma ferramenta verstil para
investigar problemas de uma perspectiva estratgica, sendo usada em vrios estudos
relacionados a estratgias ambientais.

Tambm fizeram uso dessa metodologia no campo das mudanas climticas Krysanova e
outros (2010) que realizaram seis estudos de caso comparativos sobre estratgias de
adaptao empreendidas em diferentes bacias hidrogrficas localizadas na frica, sia e
Europa e Markovska, Taseska, e Pop-Jordanov (2009), que investigaram o setor de energia
na Macednia a fim de implementar aes e recomendaes rumo ao desenvolvimento
energtico sustentvel.

As abordagens mais recentes de REDD+ tm escolhido a ferramenta SWOT por sua maneira
simples e amplamente reconhecida de estruturar ideias-chave da literatura a fim de destacar os
principais fatores favorveis ou prejudiciais a determinado objetivo. Neef, Ghler e Ascui
(2014, p. 154, traduo nossa) a enxergam como extremamente "til em um cenrio de no-
mercado, vez que fornece uma estrutura lgica para uma discusso qualitativa dos fatores
internos e externos relevantes para realizao dos objetivos de REDD+". Pant (2011) a v
como uma importante base de aprendizado sobre dada situao ou para traar procedimentos
futuros para os quais seja necessrio um pensamento estratgico.

verdade que alguns limites tm sido apontados ao emprego da ferramenta SWOT, tais
como: o framework uma mera simplificao de um ambiente interno e externo complexo,
gerando uma curta lista de questes mais tangveis (HELMS E NIXON, 2010); meramente
descritiva e sem hierarquia ou ponderao dos fatores identificados (NEEF, GHLER E
ASCUI, 2014).Contudo, o carter subjetivo da matriz SWOT concede, tambm, uma maior
liberdade ao pesquisador para incurso em suas anlises, estabelecendo dilogos qualitativos
entre os dados encontrados a partir da proximidade e profundidade que possui sobre o tema.
Sua versatilidade em englobar,propiciar e organizar um nmero variado de anlises sobre
determinado objeto que se pretende conhecer mais a fundo, a torna uma ferramenta
importante e necessria para as discusses que se pretende fazer neste trabalho.

Assim, para esta tese foi realizada uma reviso de literatura para verificar quais os principais
usos da SWOT em REDD+ e as formas em que a ferramenta foi empregada. Os achados
foram ento apresentados no captulo especfico, ilustrando as potencialidades de uso da
matriz.
100

Aps identificao dos elementos de REDD+ na UNFCCC e no MCV encontrados na


literatura; da delimitao do perfil do REDD+ brasileiro e a caracterizao de seus elementos
nesses ambientes, passou-se anlise efetiva de seus pontos fortes e fracos nos ambientes
externo e interno.

Para esta tese, partiu-se dos conceitos trazidos por Borges (2011, pp. 175-176) para
Ambiente Externo como "circunstncias e decises externas ao poder de deciso do
Brasil, fora de seu controle e que podem afetar seu desempenho e forma de atuao".
Suas Oportunidades so os aspectos positivos do cenrio internacional que podem
influenciar positivamente a vantagem do Brasil em REDD+. Ameaas so os aspectos
negativos.

As anlises obedeceram o critrio de classificao proposto nos objetivos especficos, ou seja,


"a partir dos elementos..." de REDD+. Assim, a cada elemento foram trazidas as
consideraes referentes aos ambientes da UNFCCC e do MCV (para os projetos e para o
programa jurisdicional). Isto permitiu a gerao de quadros em que as ameaas e
oportunidades das modalidade nacional, programa jurisdicional e projeto foram sintetizadas e
expostas lado a lado.

O objetivo especfico seguinte focava no contexto nacional:III. Com base nos elementos,
analisar as foras e fraquezas no contexto brasileiro das iniciativas de REDD+
desenvolvidas sob o Marco de Varsvia e para o Mercado de Carbono Voluntrio

Tambm foi de Borges (2011, pp. 175-176) a definio de Ambiente Interno: "ambiente
que pode ser controlado pelo pas, como resultado de estratgias a aes definidas pelo
mesmo" e tambm de suas Foras ("caractersticas que diferenciam o Brasil dos demais
pases em desenvolvimento que possuem florestas tropicais no mundo") e Fraquezas
("as desvantagens internas").

Seguindo o procedimento do item anterior, as anlises tambm foram classificadas e


agrupadas pelos elementos de REDD+ e geraram quadros com resumo dos achados.
101

4 REDD+ NO BRASIL: IMPLEMENTAO NO MBITO DA UNFCCC E DO


MERCADO DE CARBONO REGULADO

INTRODUO AO CAPTULO

Esse captulo inaugura o processo de apresentao e discusso dos resultados da tese, quando
pretende-se responder pergunta-problema que incitou essa investigao: "Quais os
principais desafios para a implementao do mecanismo de Reduo de Emisses por
Desmatamento e Degradao Florestal (REDD+) no Brasil?".

Para paulatinamente atingir esse propsito, inicia-se neste ponto a explorar o objetivo
especfico I: "desenvolver o perfil da implementao do REDD+ brasileiro no mbito da
Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima e do Mercado de Carbono
Voluntrio".

A lgica concebida para os captulos 4.1, 4.2 e 4.3 (que se dedicam, respectivamente, s
alneas a, b, e c do objetivo especfico I) foi a de identificar as modalidades de REDD+
existentes no pas e, a partir do modelo de anlise construdo para esta tese, apresentaras
principais caractersticas de seus elementos.

Para tal, estruturou-se da forma seguinte:Inicia-se o item 4.1 pela apresentao do contexto
amaznico, para, em seguida, abordar a implementao e os elementos do Marco de Varsvia
para REDD+ e sua ocorrncia no Brasil, a fim de cumprir o subitem "a": "Identificar as
principais aes brasileiras de REDD+ desenvolvidas segundo o Marco de Varsvia para
REDD+, detectando e caracterizando seus elementos".

Em sequncia (item 4.2) aborda-se o REDD+ brasileiro no Mercado de Carbono Voluntrio,


suas etapas, modalidades, elementos e manifestaes no Brasil, iniciando-se pela modalidade
de atividades-projeto. Assim, pretende-se atender ao item "b" do objetivo especfico I:
"Identificar as atividades-projeto brasileiras de REDD+ desenvolvidas no Mercado de
Carbono Voluntrio, detectando e caracterizando seus principais elementos".

O derradeiro captulo (4.3) segue o mesmo caminho acima, mas orientado para o cenrio
subnacional brasileiro de REDD+, em ateno alnea "c": "Identificar os programas
jurisdicionais brasileiros de REDD+ desenvolvidos no Mercado de Carbono Voluntrio,
detectando e caracterizando seus principais elementos".
102

Por fim, tecem-se algumas consideraes finais ao captulo, onde os resultados at ento
obtidos so sintetizados, a fim de descortinar o perfil geral encontrado para cada uma das
modalidades de REDD+ no Brasil.

4.1 O contexto amaznico: polticas de ocupao, desenvolvimento e relao com o meio


ambiente.

O Brasil abriga mais de um tero das florestais tropicais do planeta, cobrindo o bioma
Amaznia cerca de 49% de seu territrio, num total de 4.197.000 km2 (BRASIL,
MMA/MCTI, 2014), alm de ainda contar com outros biomas30 (Cerrado, Caatinga, Pantanal,
Pampas e Mata Atlntica) com suas peculiaridades e riquezas de biodiversidade prprias.
Dados de 2009 mostravam que o Brasil possua rea florestal total de 516 milhes de hectares
(ha), sendo 509,8 milhes de ha de florestas naturais e 6,8 milhes de ha de plantadas.
Considerando a populao brasileira em 2009, a mdia de rea florestal era de 2,7 hectares
por habitante (SERVIO FLORESTAL BRASILEIRO, 2010).

Viola (2013, p. 3) elenca os motivos pelos quais o Brasil um pas chave na estrutura
mundial do ciclo do carbono e de recursos naturais: possui o mais importante estoque de
carbono florestal e o maior de biodiversidade do mundo, a maior reserva mundial de terras
agrcolas e o terceiro em estoque de gua doce (atrs de Rssia e Canad), entre outros.

A mais recente estimativa da FAO (2015, pp.2 e 3) sobre emisses globais de carbono por
desmatamento e degradao florestal mostrou uma reduo nas taxas de 25% entre os
perodos 2001-2010 e 2011-2015, passando de 3,9 para 2,9 bilhes de toneladas de CO2 por
ano. Do montante do ltimo perodo medido, foram originados de desmatamentos e 60%
gerados por pases desenvolvidos. O mesmo relatrio destaca que o Brasil foi sozinho
responsvel por mais de 50% da diminuio de emisses globais, com redues do
desmatamento lquido em quase um tero em 2005-2006 e metade em 2010-2011.

O Brasil j havia apresentado considervel reduo (25%) do desmatamento na Amaznia


Legal31 no perodo 2005-2009 em relao a 2001-2004 (MOUTINHO, 2009), o que, para

30
Bioma um conjunto de ecossistemas constitudo por caractersticas (fauna e flora) fisionmicas de
vegetao semelhantes em determinada regio (Brasil, MMA, 2015, p. 11).
31
A Amaznia Legal engloba os estados do Acre, Amap, Amazonas, Par, Rondnia, Roraima, Tocantins e
partes do Mato Grosso e do Maranho (num total de 5.217.423 mil km 2) e abarca todo o bioma amaznia e
partes do cerrado (37%) e pantanal (40%) (Brasil, MMA/MCTI, 2014).
103

Viola (2010, p. 94) serviu para quebrar os mitos ento vigentes de que o pas era impotente
para controlar o desmatamento na regio e da inevitabilidade do uso imediatista dos recursos
naturais. Foi ainda mais significativa a reduo do desmatamento acumulado em 2013 na
Amaznia legal, atingindo a marca de 83% em relao a 2004 32 (INPE, 2014). A modalidade
de uso do solo, mudana de uso do solo e florestas tem, historicamente, significativas
contribuies para emisses de GEE no Brasil (Figura 10).

Figura 10 Contribuio dos setores brasileiros de energia, resduos, processos industriais,


agropecuria e uso da terra e florestas para emisses de GEE em 2005 e 2102.

Fonte: Brasil, MCT, 2014, p. 17.

O perfil de emisses LULUCF brasileiro caracterizado por assimetrias regionais. Uma


estimativa de emisses de GEE realizada em 2010 mostrou que a Amaznia responsvelpor
65,2% das emisses nacionais no setor de LULUCF, seguida pelo Cerrado (24,2%) (BRASIL,
MMA, 2010). Em 2012, dada a reduo do desmatamento amaznico, as posies se
inverteram (Cerrado com 62% e Amaznia com 18,7%) (BRASIL, MCT, 2014, p. 26)

Entretanto, dados anuais sobre desmatamento emitidos pelo INPE/PRODES expem sensveis
variaes nas taxas de desmatamento desde o ano 2000 (Figura 11):

32
INPE. PRODES taxas anuais 1988 a 2014. Dados disponveis em:
<http://www.obt.inpe.br/prodes/prodes_1988_2014.htm>.
104

Figura 11 - Variao relativa de desmatamento na Amaznia Legal no perodo 2000-2015.

Fonte: Ministrio do Meio Ambiente, Estratgia Nacional para Reduo das Emisses de Gases de Efeito Estufa
Provenientes do Desmatamento e da Degradao Florestal, Conservao dos Estoques de Carbono Florestal,
Manejo Sustentvel de Florestas e Aumento de Estoques de Carbono Florestal - ENREDD+, 2015, p. 10.

No primeiro semestre de 2015, o IMAZON, atravs de seu sistema de monitoramento de uso


do solo na Amaznia legal, registrou um aumento mais acentuado do desmatamento e
degradao florestal na regio33: em janeiro de 2015 foi detectado crescimento de 169% em
relao a janeiro de 2014 e, no mesmo perodo, a degradao florestal aumentou em incrveis
1.116% (cf. FONSECA et al., 2015a); em maio de 2015, o aumento do desmatamento foi de
110% em relao ao mesmo perodo do ano anterior, e a degradao todavia diminuiu em
79%, (cf. FONSECA et al., 2015b).

Esse quadro reascende o alerta para esta delicada e complexa questo do desmatamento e pe
em xeque a capacidade do governo brasileiro de controlar essas aes na regio, de atingir as
metas de reduo de GEE assumidas nacional e internacionalmente e ainda o seu recente
protagonismo nas negociaes climticas internacionais no terreno das Naes Unidas.

33 O Imazon Instituto de pesquisa que monitora com instrumentos prprios as alteraes de uso do solo na
Amaznia legal registrou em janeiro de 2015 desmatamento na regio de 288km2 e em maio de 2015,
389km2. A florestas degradadas detectadas em janeiro de 2015 foram de 389km2 e 33km2 em maio (cf.
Fonseca et al, 2015a; 2015b).
105

O atual quadro de polticas e estratgias para enfrentamento do desmatamento na Amaznia


Legal brasileira, dentre elas o REDD+, fruto das conjunturas histricas vividas na regio,
especialmente nos processos de ocupao e desenvolvimento iniciadas na primeira metade do
sculo XX. Vislumbrar esses contextos, mesmo que brevemente como aqui se faz, contribui
para melhor compreender as diferentes configuraes que o REDD+ vem assumindo no pas.

Becker (2005b, p.31) esclarece que a ocupao da Amaznia se deu "em surtos ligados a
demandas externas seguidos de grandes perodos de estagnao e decadncia". Das polticas
voltadas para Amaznia no sculo passado, algumas ganharam destaque, como a do governo
Getlio Vargas (1930-1945), que, num plano de ao que visava ao crescimento econmico
regional e colonizao e ocupao do extenso pas, direcionou as correntes migratrias
nacionais e as polticas de ocupao territorial para o Centro-oeste e a Amaznia, na
denominada "Marcha para o Oeste" (OLIVEIRA E CARLEIAL, 2013). Neste perodo,
quando a demanda por produtos amaznicos era direcionada pelos mercados internacionais,
se registrava "pouca articulao entre as economias local e nacional" (OLIVEIRA,
TRINDADE E FERNANDES, 2014), configurando um isolamento nacional da Amaznia em
relao ao resto do pas.

Guillen (1997) ressalta neste perodo a interferncia dos Estados Unidos atravs dos Acordos
de Washington (firmados em 1942), que previam ajuda tcnica e financeira ao Brasil (como
envio de material blico, alimentos, financiamentos para programas de saneamento e
construo da Companhia Siderrgica Nacional e da Companhia Vale do Rio Doce, etc.) em
troca do recebimento de matrias-primas estratgicas para o pas da Amrica do Norte, como
a borracha e minerais. Para atender a essa demanda, o Estado Novo aproveitou o momento da
Segunda Guerra Mundial (1939-1945) para cunhar o slogan da "Batalha da Borracha", a fim
arregimentar "soldados" em todo o pas para este cultivo na regio amaznica, uma estratgia
especialmente direcionada queles trabalhadores e camponeses provenientes de regies mais
pobres do pas que,fugindo da seca, faziam a rota migratria Nordeste-Sudeste.

A promessa de terras fartas e sem dono resultou na migrao de mais de 50 mil nordestinos
para a Amaznia neste perodo atravs do Servio Especial da Mobilizao de Trabalhadores
para a Amaznia (SEMTA) e da Superintendncia de Abastecimento do Vale Amaznico
(SAVA), um aparato criado pelo Estado (STELLA, 2009). Este contexto apenas deslocou
para aquela regio a tenso social que existia nos campos em outras partes do pas,
normalmente causadas por concentraes de terra e sistemas coercitivos de trabalho, o que,
106

para Kohlhepp (2002, p. 37), evidenciava que "a regio amaznica era vista como escape
espacial para os conflitos sociais no-solucionados".

A produo de borracha neste perodo no teve o impacto econmico esperado (o maior


ndice de produo foi em 1944, quando se alcanou apenas metade do que foi gerado no
apogeu desta cultura em 1912), e ao declnio da produo e exportao seguiram-se a falncia
de muitos seringais; o comprometimento de recursos de produtores a bancos de crditos; a
fuga de capital estrangeiro e seus empreendimentos no local; e o agravamento de conflitos
sociais (STELLA, 2009, p. 77).

Nos anos 1960-70 o governo brasileiro entendeu que os principais obstculos ao


desenvolvimento da regio amaznica eram a insuficincia de capitais produtivos e ausncia
de infraestruturas que fossem atrativas para instalao de novos empreendimentos e
investimentos privados. Assim, fazendo uso de incentivos fiscais a capitais nacionais e
internacionais e outras facilidades, o governo promoveu a chegada de novos negcios regio
e expanso dos j existentes (especialmente da pecuria, explorao madeireira e
minerao), abrindo novas estradas, construindo portos e aeroportos e incentivando o
desmatamento, uma frmula que aumentou a presena internacional e a grilagem de terras e
aprofundou a concentrao de renda e as desigualdades sociais (Loureiro e Pinto, 2005).

O Plano de Metas de Juscelino Kubitschek (de 1956-1961, mas com resultados que
perduraram at a dcada de 1970) colocou a integrao da Amaznia economia nacional
como uma ao estratgica e, assim, grandes rodovias de conexo interregionais foram
criadas (como a Belm/Braslia, em 1960 e a Braslia/Porto Velho/Rio Branco, em 1961). No
ano de 1962 o Acre deixou de ser um territrio federal e foi elevado categoria de Estado.
Outro marco desse perodo foi a maior integrao da regio com o mercado nacional atravs
da criao da Zona Franca de Manaus, definida pelo Decreto Lei 288/1967 como:

... uma rea de livre comrcio de importao e exportao e de incentivos fiscais


especiais, estabelecida com a finalidade de criar no interior da Amaznia um centro
industrial, comercial e agropecurio dotado de condies econmicas que permitam
seu desenvolvimento, em face dos fatores locais e da grande distncia, a que se
encontram, os centros consumidores de seus produtos. (art. 1)

A nova configurao do regime federativo instituda pelo regime militar (autoritrio,


centralizado, hierrquico e com supresso da autonomia dos estados e municpios) foi
refletida na "Operao Amaznia", lanada em 1966 com um pacote de "novas instituies,
legislaes e dispositivos para redesenhar o sistema de planejamento e financiamento na
107

regio" (STELLA, 2009, p. 86). O Plano de Integrao Nacional (criado em 1970, com o
slogan "Integrar para no Entregar"), sob a alegao de defesa da segurana nacional, cunhou
a viso desenvolvimentista do governo militar para a Amaznia e teve como um dos
principais marcos a construo de grandes estradas (como as Transamaznica e Cuiab-
Santarm) e da Superintendncia para o Desenvolvimento da Amaznia (SUDAM). A
SUDAM foi criada nos moldes de desenvolvimento pensados para o Nordeste que tinha
como sua expresso mais evidente a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste
(SUDENE) e se firmou como a estrutura institucional encarregada "do planejamento
regional atravs da poltica de incentivos fiscais" (LIRA, 2005, p. 96).

Para Costa (2005), a SUDAM deixou a marca de ter valorizado o projeto federal
"latifundirio-monocultura" na regio (em detrimento do "familiar-policultural"). Este
formato, ainda segundo Costa (2005, p. 135), permitiu que atores privilegiados de regies
mais desenvolvidas do pas aportassem na amaznia a seu modo e, ainda, determinou que o
"acesso a recursos federais" fosse "facilitado para segmentos das elites locais, a partir de
relaes horizontaissocialmente enviesadas e politicamente funcionalizadas por foras
ancoradas embases tradicionais de poder", o que o autor denomina de "reoligarquizao do
agrrio brasileiro".

Nesta dcada, a regio ainda sentiu o reflexo da crise do petrleo de 1974, perodo em que foi
acentuadamente encarada como uma grande fonte de recursos naturais para explorao e
exportao e local propcio para instalao de grandes empreendimentos hidroeltricos e de
minerao, como o Projeto Grande Carajs, que ocupou cerca de 900 mil km2 (D'ARAJO,
2009; MELLO, 2006). Foi assim que incentivos fiscais e financeiros e os recursos de planos
de desenvolvimento nacional para a Amaznia aplicados pela SUDAM acabaram sendo
direcionados para mega empreendimentos produtivos nos anos 80, como a minerao, portos,
pecuria, setor industrial, explorao madeireira, rodovias, ferrovias, etc. (LIRA, 2005, p.
104).

Esse perodo na Amaznia foi marcado por concentrao do capital, mudana do uso da terra
e devastao da floresta que resultaram no aprofundamento dos conflitos de interesses
(originados por desrespeito a reservas indgenas e ao cumprimento de leis e fraca proteo
propriedade privada de pequenos produtores, entre outros) que contriburam fortemente para o
aumento das desigualdades socioeconmicas intrarregionais (KOHLHEPP, 2002, p. 42). A
populao da Amaznia passou de 1,5 milhes para 3,6 milhes entre 1940-1970, num rpido
108

processo de urbanizao que no foi acompanhado por uma infraestrutura bsica que
proporcionasse melhores condies de vida (STELLA, 2009). Assim, os nativos e os
imigrantes atrados por descontinuadas e fragmentadas polticas governamentais e ainda
oportunidades transitrias oferecidas pelo setor privado se organizaram em precrias
habitaes localizadas nas periferias dos estados amazonenses.

O novo choque internacional dos preos do petrleo e a elevao da taxa de juros americana
ocorridos em 1979 ocasionou um grande crise fiscal-financeira no Estado brasileiro, iniciada
na dcada de 80. A fim de super-la, nos anos seguintes o pas adotou um pacote de polticas
e medidas neoliberais, liberalizando e desregulamentando a economia nacional, com
consequncias sentidas at meados da dcada de 90, perodo intensamente marcado pela
privatizao (ou "desnacionalizao") de setores industriais na siderurgia, minerais,
petroqumica, etc. Uma decorrncia desse perodo foi o corte no oramento de programas de
desenvolvimento para a Amaznia Legal implementados pela SUDAM (LIRA, 2005). A
contradio entre as polticas governamentais para a regio ficaram evidentes:

A situao de conflito entre desenvolvimento e proteo ambiental [na Amaznia]


transparecia nas polticas pblicas da dcada de 1990 que eram, a um s tempo,
expresso e induo do conflito. Por um lado, o Ministrio do Meio Ambiente que
fazia a poltica da proteo das florestas e, por outro lado, o Ministrio do
Planejamento e Oramento, criando corredores de exportao. Evidentemente, os
corredores de exportao coincidiam com os ecolgicos. (Becker, 2015b, p. 80)

A adoo, pelo governo federal, da estratgia de investimentos programados via Planos


Plurianuais (Brasil em Ao, de 1996-1999; Avana Brasil, 2000-2003; Plano Plurianual,
2004-2007; Programa Acelerao do Crescimento, 2008-2011 e Programa Acelerao do
Crescimento 2, 2012-2015) tem resultado na construo de grandes obras de infraestrutura na
Amaznia, especialmente rodovias e hidreltricas, que contribuem direta e indiretamente para
o aumento do desmatamento na regio. Diretamente, atravs da reduo de reas Protegidas
para instalao de hidreltricas (desde 2010 foram 26 casos de reas Protegidas diminudas
ou com grau de proteo enfraquecido, que repercutiu no aumento de 50% no desmatamento
na rea, segundo MARTINS et al., 2014) e indiretamente ao acelerar licenciamentos
ambientais, a licitao e o financiamento das obras, induzir imigraes e produzir crescimento
populacional e, no caso das estradas, a reduo dos custos de transporte tendem a incentivar
prticas econmicas j instaladas na regio, como o agronegcio e a explorao madeireira
(FEARNSIDE E LAURANCE, 2012; BRANDO JR et al., 2014).

Costa (2005) reflete que muitas das intervenes histricas realizadas pelo estado brasileiro
109

na regio (sejam federais, nacionais ou municipais) so marcadas por contradies que


reforaram "prticas ambientalmente deletrias,ao lado de aprofundarem mazelas sociais,
excluindo os mais necessitados e confirmandoo poder econmico e poltico dos mais fortes"
(p. 132)

Conjunturas polticas e de mercado tm um papel histrico nas taxas de desmatamento na


Amaznia. A expanso da fronteira da pecuria (que tem gerado "substantiva lucratividade
privada" a seus desenvolvedores, cf. MARGULLIS, 2003, p. 24) e do cultivo de soja (ambas
as atividades responderam, na primeira dcada dos anos 2000, por cerca de 25% do PIB
nacional, cf. GOUVELLO, 2010),associadas demanda nacional e internacional por novas
commodities do agronegcio, construo de novas rodovias e grandes obras de
infraestrutura, ao processo de imigrao e crescimento populacional, fraca aplicao
(enforcement) da legislao florestal e baixa presena institucional,tm sido apontados como
os principais vetores de desmatamento da Amaznia brasileira (GOUVELLO, 2010, p. 22;
MAY, MILLIKAN E GEBARA, 2011, p. 59; IMAZON 2014) e se apresentam como
persistentes desafios mudana de um paradigma de desenvolvimento.

Castro (2012) tambm acrescenta lista de desafios a presso que empresas transnacionais e
organismos multilaterais tm realizado no mbito poltico para obter reformas legais e
institucionais que abram a regio e seus recursos economia mundial. Internamente,
participam ainda desse jogo de foras (com sensveis assimetrias) as comunidades e povos
tradicionais que vivem na e da floresta, como ribeirinhos, quilombolas e populaes
indgenas. Embora tenham alcanado nos ltimos anos maior insero no debate nacional e
internacional sobre reduo do desmatamento e proteo das florestas e seus direitos, esses
grupos ainda possuem pouca fora no jogo climtico.

neste cenrio intrincado e dinmico que se insere o mecanismo de REDD+. Dessa


complexidade conjuntural emergem oportunidades e perspectivas que se afastam, mesclam
e/ou vo alm da estrutura internacional formal que est representada pela UNFCCC. no
anseio de conhecer o perfil do REDD+ brasileiro e seu processo de implementao nos
principais ambientes internacionais em que ele se estabelece que se estrutura esse captulo de
Resultados.

Assim, a seguir sero expostos os posicionamentos do Estado brasileiro nas negociaes de


florestas e clima assumidos nos encontros anuais das Partes da Conveno (trazidos pela
110

literatura ou pelo prprio MMA) e tambm sero apontadas as principais medidas, programas
e leis no cenrio nacional que contriburam e possibilitaram a implementao do mecanismo.
A partir disso sero examinados os elementos para implementao do Marco de Varsvia para
REDD+ no Brasil, objetivando conhecer suas caractersticas e, de acordo com o modelo de
anlise escolhido para esta tese, construir o perfil desse mecanismo em um dos pases
pioneiros no mundo em desenvolvimento e execuo de REDD+. importante destacar que
esse rol no taxativo ou exaustivo, dada a impossibilidade de se cobrir todo o cabedal de
aes que h dcadas vem sendo empreendidas no pas, mas o esforo foi tomado no sentido
de apresentar as mais representativas.

Nas sees seguintes, sero identificados, mapeados e caracterizados os projetos individuais e


programas jurisdicionais brasileiros de REDD+ certificados ou em processo de certificao
por standards atuantes no MCV, a principal plataforma para alm da ONU. O objetivo
conhecer as caractersticas predominantes e evidenciar o perfil dessas iniciativas a partir dos
elementos presentes no modelo de anlise deste estudo.
111

4.2 O MARCO DE VARSVIA PARA REDD+ NO BRASIL: IMPLEMENTAO E


ELEMENTOS

Poucos autores tm se debruado no estudo sistemtico da posio adotada pelo estado


brasileiro nas negociaes de florestas e clima dentro da Conveno do Clima da ONU e suas
interfaces com o cenrio domstico. Dentre estes, foroso citar os trabalhos de Eduardo
Viola (2001; 2002; 2004; 2008 e 2013), Fernanda Carvalho (2010; 2012) e, com menor
nfase, Paulo Moutinho (2009). Por esse motivo, nessa seo sero explorados com mais
realce esses autores e tambm publicaes do Ministrio do Meio Ambiente brasileiro.

Viola (2004) aponta que, na arena de negociaes climticas internacionais, o Brasil transitou
de uma posio nacionalista para uma mais liberal e globalista, caminhando da defesa da
soberania nacional irrestrita sobre os recursos naturais e negao de responsabilidade pelo
nus de proteo ambiental (dcada de 70) ao reconhecimento da prioridade dos problemas
ambientais e diferentes responsabilidades dos pases sobre eles (dcada de 90), passando mais
recentemente para a busca, no campo climtico, por desenvolvimento de capacidades e
transferncia de tecnologias para pases em desenvolvimento (anos 2000). Da Silva (2013)
tambm defende que o Brasil, a partir da Conferncia de Joanesbusgo, em 2002, adotou uma
postura mais propositiva e cooperativa nas conferncias ambientais.

Na dcada de 90, as polticas internas brasileiras na rea ambiental foram caracterizadas por
baixa capacidade institucional de combater o desmatamento ilegal e o incentivo a grandes
investimentos em setores que historicamente se relacionam com degradao ambiental e/ou
emisso de carbono, como minerao, madeira, soja e transporte (VIOLA, 2004, p. 96). Neste
perodo, a participao brasileira nas negociaes do Protocolo de Kyoto (COPs1, 2 e 3, de
1995 a 1997) foi no sentido de impedir a incluso da modalidade de desmatamento evitado de
florestas primrias no acordo climtico, muito devido ao medo de que no fosse possvel
combater o desmatamento ilegal na Amaznia (principal fonte de emisses de GEE do pas
poca) e a cobrana internacional disto, e tambm com alegao de que tal medida feriria a
soberania dos pases sob seus recursos naturais, comprometendo seu direito ao
desenvolvimento (CARVALHO, 2010) e que, ao final, no representaria um impacto real ao
clima (GUIMARES, 2014, entrevista), dado o pouco conhecimento cientfico ento
existente sobre a emisso de GEE do setor florestal.
112

A partir dos anos 2000, algumas mudanas no cenrio nacional remodelaram a posio
brasileira no jogo climtico internacional e a internalizao deste. No pas, entre outras
medidas, foi criado em 2000 o Frum Brasileiro de Mudanas Climticas34, composto por
representantes de governos, ONGs, setor privado e academia com o objetivo de conscientizar
e mobilizar a sociedade sobre o problema climtico (DUTSCHKE, 2010, p. 24) e tambm
auxiliar o governo na incorporao das questes sobre mudanas climticas nas diversas
etapas das polticas pblicas (FRUM BRASILEIRO DE MUDANAS CLIMTICAS -
FBMC, 2014).

Para Nobre (2008, p. 19), o FBMC foi importante no sentido de trazer para o centro das
discusses a questo da reduo das emisses por desmatamento como um elemento
estratgico para o pas. Contudo, tem recebido crticas no sentido de ter uma "funo
puramente formal" e no assumir um "papel significante na formulao de polticas de
REDD+" (MAY, MILLIKAN E GEBARA,2011, p. 43).

Foi ainda em 2000 que o Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC entrou
em vigor, constitudo pelo conjunto das unidades de conservao federais, estaduais
emunicipais com o objetivo de promover o desenvolvimento sustentvel a partir dos recursos
naturais, recuperar ou restaurar ecossistemas degradados e valorizar econmica e socialmente
a diversidade biolgica, entre outros (BRASIL, Lei 9.985/2000). Ao definir sua poltica para
reas protegidas atravs do SNUC, o Brasil passou a ser, dez anos depois, a quarta maior
superfcie terrestre coberta por unidades de conservao no mundo (MEDEIROS et al., 2011,
p. 9). Embora o SNUC tenha ampliado a rea de cobertura desde sua implantao, o sistema
tem sofrido na atualidade com um oramento diminuto, falta de pessoal e insuficincia de
conselhos gestores e planos de manejo35.

A partir de 2003, o Projeto PRODES Monitoramento da Floresta Amaznica Brasileira por


Satlite,desenvolvido pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) do Ministrio de

34
Criado pelo Decreto 3.515/2000 e reformulado pelo Decreto de 28/08/2000, o FBMC presidido pelo
Presidente da Repblica e composto por 12 ministros de Estado, do diretor-presidente da Agncia Nacional de
guas (ANA) e de personalidades e representantes da sociedade civil com notrio conhecimento da matria ou
que sejam agentes com responsabilidade sobre a mudana do clima (artigo 2). Mais informaes podem ser
acessadas em: http://www.forumclima.org.br/pt/home.
35
Segundo o Greenpeace, o oramento destinado ao SNUC dramaticamente insuficiente para manuteno
das unidades de conservao (em 2013, foram destinados apenas trs reais por hectares de rea protegida),
que ainda padece de falta de pessoal (em mdia um funcionrio para cada 170 mil ha nas UCs federais) e falta
de planos de manejo e conselhos gestores. Veja mais em: "SNUC insatisfatrio aps 14 anos". Greenpeace
Brasil, 24 jul. 2014. Disponvel em: < http://www.greenpeace.org/brasil/pt/Noticias/SNUC-e-insatisfatorio-
apos-14-anos-/>.
113

Cincia e Tecnologia (MCT), que monitora sistematicamente o desmatamento bruto a corte


raso36 na Amaznia Legal desde 1988, ganhou sua verso digital e passou a disponibilizar
seus dados na internet e permitir, assim, uma maior transparncia e acompanhamento dos
resultados efetivos das polticas e aes de controle do desmatamento amaznico adotadas no
pas37. No ano seguinte, o INPE inaugurou seu Sistema DETER Deteco de
Desmatamento em Tempo Real38, que age emitindo alertas de alterao na cobertura florestal,
enviando dados aos rgos responsveis pela fiscalizao na regio39. Todo esse aparato
tecnolgico e o fato de que as polticas climticas adotadas no Brasil possuem forte ligao
com o Ministrio de Cincia e Tecnologia fizeram com que as iniciativas tomadas pela
delegao brasileira nas COPs possussem slido embasamento cientfico e contribussem
para certo prestgio do pas nesta arena, dado que as discusses climticas tm se pautado em
grande monta no aspecto cientfico, alm do poltico (DUTSCHKE, 2000, p. 24; ROCHA E
ROCHA, 2012).

Em 2004 foi registrado um pico de desflorestamento na Amaznia Legal: 27.772 km2 de


florestas convertidas em outros usos, o segundo maior ndice medido desde 1988, atrs apenas
dos 29.059 km2 atingidos em 1995. Os nmeros de 2004 no foram, todavia, uma surpresa,
pois os anos anteriores de 2002 e 2003 j mostravam um crescente aumento dessas taxas
(21.651 km2e 25.396 km2, respectivamente) (PRODES/INPE/MCTI, 2015). No mesmo ano
de 2004 entrou em vigor o Plano de Ao para a Preveno e Controle do Desmatamento na
Amaznia Legal PPCDAm, plano originado do Grupo Permanente de Trabalho
Interministerial Amaznia Legal(num total de 13 Ministrios) criado pelo governo federal
em julho de 2003 com a atribuio de propor medidas e coordenar aes que visem a reduo
dos ndices de desmatamento na Amaznia Legal (BRASIL, MMA/MCTI, 2014).

O PPCDAm foi criado com o objetivo de promover a queda contnua das taxas de
desmatamento na Amaznia brasileira, em direo ao desmatamento ilegal zero, por meio de
um conjunto de aes integradas de ordenamento territorial e fundirio, monitoramento e
controle, fomento a atividades produtivas sustentveis, envolvendo parcerias entre rgos
federais, governos estaduais, prefeituras, entidades da sociedade civil e o setor privado

36
O corte raso medido pelo INPE a remoo total da cobertura florestal em rea superior a 6,25 hectares.
Representa o estgio extremo do desmatamento.
37
INPE/OBT, [s.d.]. Monitoramento de Floresta Amaznica por Satlite. Apresentao de slides. Disponvel em:
< http://www.obt.inpe.br/prodes/apresentacao_prodes.pdf>.
38
Por questes metodolgicas, o DETER monitora apenas reas superiores a 25 hectares.
39
Informaes sobre o sistema podem ser obtidas em: <http://www.obt.inpe.br/deter/>.
114

(BRASIL, MMA, 2010).Lima (2009, p. 140) nos conta que este Plano foi inovador por
congregar um grande nmero de Ministrios (antes as questes ambientais eram apenas da
alada do MMA e IBAMA) e por trazer um conjunto de aes integradas para o
monitoramento, a fiscalizao, o controle ambiental e o ordenamento territorial na
regio,mobilizando vrios rgos e autarquias em aes conjuntas.

O Ministrio do Meio Ambiente brasileiro (BRASIL, MMA, 2015, pp. 12 e 13) divulga que
desde a implementao do PPCDAm foram criadas 25 milhes de ha de Unidades de
Conservao federais; homologadas 10 milhes de ha de Terras Indgenas; criadas cerca de 25
milhes de ha de UCs estaduais; foram georreferenciadas 25.618 posses rurais; deflagradas
intensivas operaes de fiscalizao; aperfeioado o sistema de monitoramento ambiental
(especialmente via satlite) e concedidos cerca de 225 mil ha de florestas para manejo
florestal sustentvel.Tambm pode ser creditado ao PPCDAm a reduo do desmatamento
registrado a partir de 200540 e, como quer Carvalho (2012, p. 158), a fundao poltica para
que fosse adotada no pas suas metas voluntrias em 2009. Os governos
estaduais/subnacionais41 amaznicos tambm participam do projeto atravs dos Planos
Estaduais para Preveno e Controle do Desmatamento (PEPCDs).

Em 2005, na COP11 de Montreal, quando Papua Nova Guin e Costa Rica apresentaram
formalmente sua proposta para incluso do desmatamento evitado na pauta da UNFCCC (sob
o epteto de "Reducing emissions from deforestation in developing countries: approaches to
stimulate action"), o Brasil se posicionou contra uma abordagem de mercado para a mesma,
posio que j vinha defendendo nos bastidores de negociao. O pas entendia que essa
frmula no enfrentava de fato a base do problema de gerao de GEE nos pases poluidores,
que se daria pela adoo de solues domsticas, especialmente relacionadas a combustveis
fsseis (OSTWALD, 2008).

O bloqueio gerado pelo Brasil da incluso das florestas no MDL no passado j havia gerado
ao pas a perda da oportunidade de se destacar neste instrumento, uma vez que tinha grandes
redues a alcanar atravs do combate ao desmatamento em solo nacional, como mais tarde
40
As causas da reduo das taxas de desmatamento ocorrida a partir de 2005 (j que em 2004 se observou um
pico histrico) so controversas. Setores do governo tem apontado o PPCDAm e outras polticas federais como
os responsveis, mas alguns autores tm dado maior crdito correlao com os preos internacionais de
commodities como a soja e carne bovina, que sofreram queda em 2005 e 2006 e elevao no ano seguinte,
com reflexos diretos no desmatamento amaznico (Wuden et al, 2009, p. 12).
41
Nesta tese optou-se por adotar o termo subnacional para designar o nvel governamental abaixo do
federal/nacional (no caso do Brasil, os entes federativos que compem a Unio), por ser esse o termo mais
largamente utilizado na literatura de REDD+, especialmente a internacional.
115

se provou.

Ao analisar a posio do estado brasileiro nas negociaes internacionais sobre clima e


florestas, Carvalho (2012 pp. 154 e 156) identifica que o pas adotou uma postura
diferenciada a partir de 2006, quando apresentou na COP12, em Nairbi, sua proposta para
um fundo internacional para incentivos positivos para a reduo do desmatamento42. Essa
mudana acompanhou uma transformao j sentida no quadro poltico domstico que
apresentava o crescente fortalecimento e aumento da presena do MMA no jogo de tomadas
de decises, com sua marcada opo de integrar estratgias de mitigao governana
florestal nacional.

Na mesa de negociaes climticas da ONU, a posio defendida pelo Brasil no perodo foi
orientada no sentido de defender o direito ao desenvolvimento; assumir a associao deste
sustentabilidade; sustentar a necessidade de financiamento por pases desenvolvidos de
projetos de mudana climtica nos pases em desenvolvimento; impedir a adoo de normas
internacionais sobre uso de florestas novamente, por temerem crticas e sanes ao
desmatamento na Amaznia, que ainda apresentava altos ndices e buscar uma forte base
cientfica para a cooperao climtica (VIOLA, 2004, p. 97; DUTSCHKE, 2000, p. 28).

Em 2006 foi aprovada no ambiente domstico a Lei das Florestas Pblicas, que dispe sobre
a gesto das florestas pblicas para a produo sustentvel, institui na estrutura do MMA o
Servio Florestal Brasileiro(com a misso de promover o uso econmico e sustentvel das
florestas) e cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (proposto a fomentar o
desenvolvimento de atividades florestais sustentveis no Brasil e promover a inovao
tecnolgica no setor) (BRASIL, Lei 11.284/2006).

Em 2007 (COP13), aps dois anos de negociaes e avanos tcnicos, o REDD+ foi
incorporado nas aes climticas globais, atravs do Plano de Ao de Bali (policy
approaches and positive incentives on issues relating to reducing emissions from
deforestation and forest degradation in developing countries [REDD], and the role of
conservation, sustainable management of forests and enhancement of forest carbon stock in
developing countries).

42
A proposta no foi acatada na Conveno, mas marcou a posio do pas em no apoiar um esquema de
compensao de emisses (off-set), apontando para a necessidade de continuidade e evoluo das
negociaes. Posteriormente, o Brasil criou o seu Fundo Amaznia, que materializou no ambiente nacional a
proposta no acolhida na UNFCCC.
116

Neste ano o INPE colocou em funcionamento mais uma ferramenta para acompanhar as
mudanas de atividades de uso do solo na Amaznia Legal: o DEGRAD, um sistema para
mapear ocorrncias de degradao, ou seja, monitorar reas 43 em processo de desmatamento,
mas que ainda no tiveram sua cobertura florestal totalmente removida. Tambm em 2007 a
Secretaria de Qualidade Ambiental do Ministrio do Meio Ambiente foi transformada na
Secretaria de Mudanas Climticas e Qualidade Ambiental, o que, para Carvalho (2012, p.
157-158), gerou mudanas que contriburam para a insero mais qualificada do MMA na
agenda climtica internacional.

No mesmo ano, no ambiente da Conveno, o Brasil anunciou, junto com China e frica do
Sul, sua inteno de adotar compromissos voluntrios de reduo de emisses (posteriormente
denominados de aes de mitigao nacionalmente apropriadas, ou Nationally-Appropriated
Mitigation Actions NAMAs, em ingls). A medida foi seguida pelo anncio, ao final de
2008 s vsperas da COP14, em Poznan, de um conjunto de estratgias nacionais para
combater o desmatamento na Amaznia (mais tarde convertidas na PNMC). Toda essa
mudana da posio do governo brasileiro em relao ao desmatamento registrada no final
dos anos 2000, fez com que o pas passasse, segundo Moutinho, Cenamo e Moreira (2009), de
um perfil conservador quanto elegibilidade do desmatamento evitado nas aes globais de
mitigao da crise climtica para um perfil mais propositivo.

Neste interregno entre o anncio da adoo voluntria de metas de reduo de GEE e a


aprovao de sua Poltica Nacional de Mudanas Climticas (PNMC), outras normas foram
aprovadas no pas a fim de robustecer os instrumentos de comando e controle na regio, dos
quais podem ser citados:

Decreto 6.321/2007, que determinou o acompanhamento, pelo INPE/MCTI, da


dinmica histrica de desmatamento nos municpios amaznicose restringiu o
acesso a crdito rural federal de atividades agropecurias/florestais e servios ou
atividades comerciais/industriais que incorram em infraes dessa natureza. A
publicao peridica dessa lista de municpios com maiores ndices de
desmatamento ilegal deu margem uma srie de restries de ordem comercial,
tanto do setor pblico quanto do privado (Gibbs et al, 2015). Tambm o
compartilhamento de responsabilidades de gesto ambiental com os municpios
um destaque desse Decreto presidencial;

43
Assim como no PRODES, a rea mnima mapeada pelo SEGRAD de 6,25 hectares.
117

Resoluo 3.545/2008 do Banco Central do Brasil que estabelece exigncias de


documentao comprobatria de regularidade ambiental, fundiria e outras
condicionantes para fins de financiamento agropecurio no Bioma Amaznia, o
que contribui para combater os vetores do desmatamento ilegal e;
Lei 11.952/2009 que dispe sobre a regularizao fundiria das ocupaes em
terras situadas em reas da Unio.

Em 2008foi criado o Fundo Amaznia, um mecanismo financeiro no atrelado UNFCCC


com a misso de captar doaes para investimentos no reembolsveis em aes de
preveno, monitoramento e combate ao desmatamento e de promoo da conservao e do
uso sustentvel no bioma amaznico (Brasil, Decreto 6.257/2008, art. 1). O Fundo foi
decisivo para posicionar o Brasil como um proponente na arena florestal da Conveno, dado
o seu pioneirismo como um esquema de pagamento por performance para reduo do
desmatamento (Carvalho, 2012, p. 159).

Apesar da nova configurao que a questo do desmatamento recebia no cenrio domstico,


Viola (2010, p. 92) nos traz que os recursos destinados at meados de 2009 ao MCTI e MMA
para tratar da questo climtica foram muito reduzidos, o que fez com que as polticas
pblicas no setor fossem tambm muito limitadas. Apenas em 2007 foi criada uma secretaria
de mudana do clima dentro do MMA brasileiro e em 2008 um projeto de Lei de Mudanas
Climticas comeou a tramitar no Congresso Federal.

A Poltica Nacional de Mudanas Climticas (PNMC) brasileira foi aprovada em 2010 e


estabeleceu planos setoriais para reduo de emisso de GEE nos setores de energia, indstria,
minerao, transporte, siderurgia e agricultura e ainda Planos de Controle e Preveno do
Desmatamento nos biomas nacionais (no primeiro semestre de 2015 j se encontravam em
vigor PPCDAm para Amaznia, PPCerrado, PPCaatinga). Na sua PNMC o pas se
comprometeu a reduzir voluntariamente suas emisses de carbono provenientes de
desmatamento na Amaznia legal em taxas de 36% a 39% em relao s emisses projetadas
at 202044e foram previstos planos de ao para combate ao desmatamento nos biomas
nacionais (BRASIL, Lei 12.187/2010). Em 2012, o pas j havia reduzido 41% de suas
emisses de GEE em relao aos nveis de 2005 (BRASIL, MCT, 2014).

44
Vale ressaltar que esse compromisso de redues assumido voluntariamente pelo Brasil calculado a partir
de expectativas de emisses projetadas para 2020 em um cenrio business as usual, e no sob cenrio de
emisses reais, como o ano-base de 1990, como proposto para os pases do Anexo I do PK.
118

May (2011b, p. 37) distingue os dois instrumentos e melhor elucida suas ambies e
competncias:

... existem duas macropolticas para mudanas climticas no Brasil: o Plano


Nacional sobre Mudana do Clima, aprovado em novembro de 2008 e apresentado
na COP 14, em Poznan, e a lei de Poltica Nacional sobre Mudana do Clima,
aprovada pelo Congresso Nacional e assinada pelo Presidente Lula no final de
dezembro de 2009. A primeira poltica apresenta o status das iniciativas em
diferentes setores e aes potenciais de mitigao e adaptao. Ela tambm discute
sobre os impactos e vulnerabilidades associadas a adaptao as mudanas climticas
e traa planos de pesquisa e desenvolvimento, educao e instrumentos para
implementar aes. A poltica nacional oferece aes especficas para implementar o
que est especificado no plano, incluindo a criao de uma comisso e um fundo
nacional para mudana climtica... Esta poltica tambm reitera o compromisso,
assumido na COP 15 em Copenhague, de reduzir o desmatamento at 2020.

A PNMC incorporou o PPCDAm j existente e ainda trouxe o PPCerrado (Plano de Ao


para Preveno e Controle do Desmatamento e das Queimadas no Cerrado), aprovado via
Decreto em 2010, que estabeleceu um conjunto de aes estratgias para reduzir em pelo
menos 40% at 2020 as emisses provenientes de desmatamento naquele bioma45. O governo
brasileiro j sinalizou o propsito de estender ao cerrado as aes de monitoramento por
satlite das mudanas de uso da terra como tem feito no bioma amaznico e, ainda, a
possibilidade de incorpor-lo na estratgia que vem desenvolvendo para REDD+ (THELMA
KRUG, 2014)46, medidas que se mostram imprescindveis, vez que o Cerrado atualmente est
frente da Amaznia em emisses de GEE por desmatamento e degradao florestal
(BRASIL, MCT, 2014).

O Fundo Clima (Fundo Nacional sobre Mudana do Clima) foi regulamentado em 201047
com o objetivo de ser a principal ferramenta da PNMC para financiamento de aes de
enfrentamento s mudanas do clima. O seu propsito a captao de recursos de origens
diversas para financiar projetos, estudos e empreendimentos que visem reduo dos
impactos da mudana do clima (mitigao) e tambm a adaptao a seus efeitos. Dentre as
modalidades elegveis, encontram-se algumas relacionadas reduo do desmatamento,
recuperao de reas degradadas e restaurao florestal.

Nas COPs 16, 17 e 18(2010 a 2012, em Cancun, Durban e Doha, respectivamente) o Brasil

45 Portal do Ministrio do Meio Ambiente na internet, PPCerrado. Disponvel em: <


http://www.mma.gov.br/florestas/controle-e-preven%C3%A7%C3%A3o-do-desmatamento/plano-de-
a%C3%A7%C3%A3o-para-cerrado-%E2%80%93-ppcerrado>.
46Em comunicao pblica delegao brasileira na COP20, em Lima - Peru, evento acompanhado
presencialmente por esta autora.
47 Criado pela Lei 12.114/09 e regulamentado pelo Decreto 7.343/2010.
119

manteve sua posio e trabalhou no sentido de conseguir a continuidade do Protocolo de


Kyoto para alm de 2012 sob sua formatao original: atribuir compromissos de reduo de
emisses apenas para pases desenvolvidos e no para os em desenvolvimento (VIOLA, 2013,
p. 6; GAMBA, 2013, p. 187).

Em 2011 e 2012, o Brasil discutia e votava reformas em seu NovoCdigo Florestal,


movimentado pelo lobbyagrobusiness que aproveitava a diminuio do desmatamento na
Amaznia para pressionar governo e parlamentares no sentido de relativizar as restries ao
uso da propriedade naquele bioma. Soares Filho e outros (2014, p. 2) estimam que as
mudanas ocorridas no Cdigo Florestal que afrouxaram as restries para Reserva Legal e
reas de Preservao Permanente (APPs) e adotaram anistia a desmatamentos recentes, entre
outros possam gerar um grande impacto na conservao da biodiversidade e em programas
de restaurao florestal.

Em 2012 entrou em vigor a lei que disciplina a proteo da vegetao nativa, reas de
preservao permanente, reas de uso restrito, reserva legal, explorao florestal e controle do
desmatamento, entre outros (Lei 12.651/2012). Nesta norma ficou institudo o Cadastro
Ambiental Rural CAR um registro pblico eletrnico de abrangncia nacional, de carter
obrigatrio para todos os imveis rurais, com a finalidade de integrar as informaes
ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle,
monitoramento, planejamento ambiental e econmico e combate ao desmatamento (art. 29,
Lei 12.651/2012). A relevncia dessa medida se d em razo de que a regularizao fundiria
e o licenciamento de propriedade rurais tm sido apresentados como gargalos para
implementao de polticas e programas de pagamento e/ou compensao por servios
ambientais no Brasil (WUNDER et al., 2009, p. 17), motivo pelo qual a criao do CAR foi
celebrada como um importante pr-requisito para o REDD+ em terras privadas (BRASIL,
MMA, 2015).

Na COP 19, em 2013, na cidade de Varsvia, embora alguns itens da agenda de REDD+
restaram no decididos (como os benefcios no associados a carbono ou, no jargo da rea,
cobenefcios/non-carbon benefits), o Brasil mostrou que suas posies evoluram atravs do
tempo, mas a base do conceito se manteve. Assim, o Estado reiterou que o setor florestal
uma prioridade e que merece ser tratado dentro da questo das responsabilidades
diferenciadas de cada pas e que, neste contexto, o REDD+ um mecanismo de incentivo
para que o desenvolvimento continue com mitigao do setor florestal. Da adoo do Marco
120

de Varsvia que definiu a arquitetura internacional de REDD se espera a viabilidade de


captao de incentivos em escala para o Brasil e, a partir disso, do desenvolvimento de
iniciativas por parte do governo federal que precisavam de respaldo financeiro para entrar em
funcionamento (LETCIA GUIMARES, entrevista, 2014).

Em junho de 2014, em Bonn, em um dos encontros preparatrios para as COPs anuais, o


Brasil foi o primeiro pas a entregar oficialmente UNFCCC seu nvel de referncia de
emisses florestais (FREL). Nesta oportunidade, o pas sustentou a importncia do Fundo
Verde para o Clima uma iniciativa da UNFCCC para canalizar financiamentos
internacionais para REDD+ em pases em desenvolvimento (devendo este ser estruturado sob
um modelo que permita recursos ex ante para preparao dos pases (Readiness) e ex post
para pagamento por resultados atingidos (Payment) e reafirmou a necessidade de
operacionalizao imediata do Marco de Varsvia e que outras abordagens (ditas
alternativas) a REDD+ devem ser realocadas para outro item de agenda, a fim de no
retardar a implementao de REDD+ (BRASIL, MMA, 2014).

Em dezembro de 2014, (Lima, COP20), embora as negociaes em REDD+ no tenham


mostrado resultados significativas e ainda trs itens tenham ficado pendentes na agenda
(diretrizes para verificao de transparncia, consistncia e efetividade de salvaguardas;
questes metodolgicas relacionadas a cobenefcios e, por ltimo, diretrizes para abordagens
de adaptao e mitigao conjunta do setor florestal), o Brasil clamou pela entrada em vigor
imediata do mecanismo, sustentando que as negociaes j haviam se materializado
suficientemente no Pacto de Varsvia para REDD+ e que o momento agora era de
implementao efetiva do mecanismo48.

Em junho de 2015, em novo encontro de negociaes multilaterais preparatrias para a COP


anual, os trs itens que ainda restavam no decididos na agenda internacional de REDD+ da
UNFCCC foram, enfim, acordados. Assim, no mesmo ano, na COP 21, de Paris, foi firmado
que (i) no h necessidade de mais orientaes para o sistema de informaes de
salvaguardas, cabendo a cada pas interpretar e informar de maneira transparente, consistente,
abrangente e eficaz suas salvaguardas, interpretando-as conforme o contexto nacional; (ii) os
benefcios de no carbono (cobenefcios) so importantes para a sustentabilidade de longo
prazo de REDD+ e nicos para as circunstncias nacionais, mas no so requisitos

48
Baseado em diferentes pronunciamentos oficiais da Delegao Brasileira, especialmente integrantes do
MMA e MCTI, acompanhados pela autora na COP20, em Lima, Peru, de 01 a 14 de dezembro de 2014.
121

obrigatrios para pagamentos baseados em resultados de REDD+ e em relao (iii)


abordagem de no mercado - proposta originalmente apresentada por Bolvia como alternativa
poltica para REDD+ - foram dadas algumas orientaes para as Partes que buscam apoio
para aes de mitigao e implementao conjuntas, devendo ser elaboradas propostas que
demonstrem como essas aes podem contribuir para REDD+.

O Quadro 11 faz uma interface entre o posicionamento do estado brasileiro nos encontros
anuais da UNFCCC (COPs) e as aes e contextos nacionais relacionados a desmatamento e
REDD+ observados a partir de 200049.

Quadro 11 Principais posicionamentos do Brasil nas COPs e aes domsticas para


combate ao desmatamento e REDD+ a partir de 2000.

Ano Posicionamento nas COPs Cenrio domstico


- Criao do Frum Brasileiro de Mudanas
resistente insero das florestas nos Climticas
2000
arranjos climticos internacionais - institudo o Sistema Nacional de Unidades
de Conservao SNUC
2001 Florestamento e Reflorestamento foram aceitos para MDL nos Acordos de Marrakesh
- Detectado aumento do desmatamento
amaznico
- Verso digital do Sistema de Monitoramento
2003 PRODES/INPE
- Estabelecimento do Grupo de Trabalho
Interministerial Permanente para Amaznia
Legal
contra a adoo de uma abordagem de
- Registrado pico histrico de desmatamento
mercado para emisses florestais
na Amaznia legal
- Plano de Ao para Preveno e Controle do
Desmatamento na Amaznia Legal
2004
PPCDAm
- Implementao do sistema de deteco de
desmatamento em tempo integral
DETER/INPE
2005 Insero oficial do desmatamento evitado na pauta de negociaes ps-Kyoto da UNFCCC
Prope a criao de um fundo
internacional para incentivar a reduo - Lei de Florestas Pblicas
2006
do desmatamento em pases em - Servio Florestal Brasileiro
desenvolvimento
2007 REDD+ integra o Plano de Ao de Bali da UNFCCC
Apresenta sua inteno de adotar
- Monitoramento da degradao florestal na
2007 compromissos voluntrios de reduo de
Amaznia DEGRAD/INPE
emisses
Divulga um conjunto de estratgias
2008 nacionais que pretende adotar para - Cria o Fundo Amaznia
combater o desmatamento na Amaznia

49
A literatura tem apontado no incio da dcada de 2000 um aumento significativo de programas e aes
federais de combate ao desmatamento, motivo pelo qual o quadro sintetiza as aes a partir deste perodo.
122

(a futura PNMC)
-
Aprova sua Poltica Nacional sobre
Mudana do Clima PNMC
- Cria o Plano de Ao para Preveno e
2010
Controle do Desmatamento e das
Manteve o posicionamento por uma Queimadas no Cerrado PPCerrado
abordagem de no-mercado para REDD+ - Regulamenta o Fundo Clima
e buscou alianas nesse sentido - Iniciado processo da Estratgia Nacional de
REDD+
2012 - Aprovado Novo Cdigo Florestal
- Cria a Poltica Territorial Nacional e Manejo
Ambiental de Terras Indgenas - PNGATI
2013 UNFCCC aprova seu framework para REDD+
- Submete seu FREL/REL ao Secretariado da
Defendeu a implementao imediata de
UNFCCC
2014 REDD+ em pases j preparados para
- Implementa o Cadastro Ambiental Rural
tanto (como o Brasil)
eletrnico
Reiterou necessidade de implementao - Aprova Decreto que cria uma Comisso
2015 imediata de REDD+ e apresentou sua Nacional para REDD+ e publica sua
ENREDD+ ENREDD+.
Fonte: elaborao prpria, 2016.

May, Millikan e Gebara (2011, p. 42) ainda apontam como avanos nas polticas nacionais
associadas a REDD+ no Brasil a criao, entre 2003 e 2008, de mais de 190 mil km2 de reas
protegidas federais na Amaznia brasileira, acompanhada de relevantesmelhorias no
reconhecimento oficial das terras indgenas.

O conjunto de medidas adotadas pelo governo federal notadamente a partir da dcada de


2000 para gerir suas florestas e enfrentar o desmatamento na Amaznia foram fundamentais
para a estruturao do REDD+ UNFCCC50 na esfera nacional. Como Estado-membro da
Conveno, o Brasil tem tentado se estabelecer como protagonista nas negociaes sobre
florestas e clima, mas ainda enfrenta o desafio de conciliar as diretrizes internacionais
derivadas de longos e delicados jogos polticos de consenso entre pases com diferentes
influncias e interesses com a configurao geopoltica diversa que possui em seu prprio
territrio.

4.2.1 Os elementos do Marco de Varsvia para REDD+ no Brasil

Pelo Marco de Varsvia para REDD+ ficou estabelecido que os pases em desenvolvimento
que queiram acessar pagamentos por resultados de mitigao de emisses do setor florestal

50
Por razes de estilo redacional, optarei por usar o termo REDD+UNFCCC para designar aquelas iniciativas de
REDD+ vinculadas de alguma maneira Conveno ou declaradamente sob suas diretrizes.
123

devem apresentar os seguintes requisitos: a) Estratgia ou Plano Nacional; b) Nvel de


Referncia de Emisses Florestais ou Nvel de Referncia de Emisses; c) Sistema Nacional
de Monitoramento Florestal e d) Sistema ou Sumrio de Informaes sobre Salvaguardas.

Em relao ao Brasil, e como esperado em um processo ainda em construo, poucos estudos


j analisaram a Estratgia Nacional de REDD+ (ENREDD+) brasileira e os elementos que
formam a estrutura de REDD+UNFCCC no pas. Excetuando-se os documentos oficiais
publicados pelo MMA e, em menor monta, pelo MCTI, os dados trazidos nessa seo foram
originados de entrevistas com atores-chave; participao em comunicaes oficiais do MMA
e MCTI sobre REDD+ e da 20 Conferncia das Partes (COP20), em 2014, no Peru. O
material produzido por ONGs, de carter mais propositivo, tambm foi utilizado.

a) Estratgia ou Plano de Ao

Em relao Estratgia ou Plano Nacional para REDD+, o Brasil encontra-se em uma


situao peculiar, pois j possui um plano federal de ao subnacional para o controle do
desmatamento na Amaznia o PPCDAm e outras legislaes com o mesmo propsito.
Assim, sua Estratgia Nacional almeja reunir e harmonizar esse arcabouo j existente e em
vigncia (LETCIA GUIMARES, entrevista, 2014) e os caminhos percorridos neste sentido
so apresentados a seguir.

O perodo 2010-2012 marcou o incio do processo de elaborao oficial da ENREDD+ no


Brasil a partir da constituio de dilogos interministeriais e com a sociedade civil,
organizaes pblicas e privadas, via Grupos de Trabalhos temticos. Dos trabalhos desses
GTs foi produzido o Documento-sntese com subsdios de mltiplos atores para a preparao
de uma Estratgia Nacional de REDD+ (ENREDD+), elaborado pelo Ministrio do Meio
Ambiente, cujos principais elementos foram:

(i) Mapeamento de polticas pblicas federais e iniciativas estaduais relevantes,


relacionadas a REDD+; (ii) Apropriao dos princpios e critrios socioambientais
de REDD+ propostos pela sociedade civil brasileira; (iii) Anlise preliminar de
princpios operacionais para um mecanismo de REDD+; (iv) Mapeamento de
possveis fontes de recursos e mecanismos de financiamento para atividades de
REDD+ e; (v) Proposta de calendrio de preparao para uma estratgia nacional
para REDD+ (Brasil, MMA, 2015b, p. 37).

Neste documento, foi apresentada a ENREDD+ como algo que define como um pas em
desenvolvimento vai alcanar a reduo das emisses com ajuda internacional e ainda que o
124

pas estaria bastante adiantado para REDD+ por j possuir:

Compromissos voluntrios de reduo das emisses (NAMAs); uma Poltica


Nacional sobre Mudana do Clima, definida por lei; planos regionais de reduo do
desmatamento e degradao florestal; sistemas de monitoramento do desmatamento
regionais desenvolvidos para Amaznia e Cerrado, transparentes e tecnicamente
consistentes; referncias regionais (bastante desenvolvidas para a Amaznia) de
nveis de desmatamento e de emisses, incluindo linhas de base histricas e modelos
preditivos (para a Amaznia); sistemas de certificao de origem florestal
desenvolvidos; propostas de critrios socioambientais de REDD+; mecanismos
regionais de financiamento e canalizao dos recursos internacionais (Fundo
Amaznia); legislao florestal desenvolvida, que favorece o manejo florestal
sustentvel; modalidades de posse coletiva da terra para comunidades tradicionais e
povos indgenas, com amplo reconhecimento de territrios; forte capacidade
cientfica instalada; e um processo participativo de discusso do mecanismo (Brasil,
MMA, 2011, p. 10).

Em que pese o demasiado otimismo (a mencionada existncia de propostas de critrios


socioambientais para REDD+ no torna a delicada e importante questo socioambiental algo
j resolvido neste campo), verdadeira a afirmao de que o pas j possui uma estrutura mais
madura para o REDD+UNFCCC, especialmente se comparado a outros pases em
desenvolvimento.

Em 2011, o Grupo Executivo sobre Mudana do Clima (GEx), ligado ao Comit


Interministerial sobre Mudana do Clima (CIM), novamente lanou mo da criao de Grupos
de Trabalho para reunir instituies federais na misso de elaborar levantamentos
prioritrios e essenciais formulao de uma estratgia de REDD+ em escala nacional. No
ano seguinte, governos federal e estaduais amaznicos trabalharam no sentido de criar uma
minuta sobre a ENREDD+, que foi posteriormente consolidada pelo MMA (em 2014, com
participao dos Ministrios da Fazendo, Relaes Exteriores, Cincia, Tecnologia e Inovao
e Agricultura, Pecuria e Abastecimento), j com as novas diretrizes UNFCCC aprovadas
pelo Marco de Varsvia para REDD+ (BRASIL, MMA, 2015a).

Ainda no ano de 2012 foi constitudo no mbito do MMA um Painel Tcnico de especialistas
em REDD+ da sociedade brasileira para tratar do tema de salvaguardas, levando em
considerao aquelas j aprovadas na COP16, ocorrida em 2010 na cidade mexicana de
Cancun. Em 2013 o GEx apresentou os resultados do seu trabalho atravs de uma verso da
ENREDD+ que, aps se submeter a comentrios, melhorias e adaptaes, seguiu para uma
verso final (BRASIL, MMA, 2015b).

Neste processo (Quadro 12), o governo federal tem declarado buscar alcanar na ENREDD+
um nvel de coordenao entre as diferentes polticas pblicas de mudanas climticas do
125

setor florestal nas trs esferas de governo (federal, estadual e municipal), a partir da
integrao de suas estruturas de governana e instrumentos j existentes, mobilizando
recursos internacionais para tanto (LETCIA GUIMARES, 2014, entrevista).

Quadro 12 - Processo federal para desenvolvimento da Estratgia Nacional de REDD+


(ENREDD+)

2010 Consulta a stakeholders


Dilogo com Ministrios (MF, MRE, MCTI, MAPA,
2010-2012
2011 MMA, MDA, MJ,
Estudos
MPOG, SAE e Casa Civil)*
preparatrios
Incio dos trabalhos do Grupo Executivo sobre
Dez. 2011
Mudana do Clima (GEx)
2012 Painel Tcnico de REDD+
2013 Apresentao dos resultados do GEx
Criao de um grupo de trabalho de especialistas em
2014 REDD+ no MMA
Elaborao de uma minuta da ENREDD+
Nov. Decreto cria Comisso Nacional para REDD+
2015
Dez. Portaria do MMA estabelece a ENREDD+
* As siglas identificam os seguintes Ministrios: MF = Fazenda; MRE = Relaes Exteriores; MCTI = Cincias,
Tecnologia e Inovao; MAPA = Agricultura, Pecuria e Abastecimento; MMA = Meio Ambiente; MDA =
Desenvolvimento Agrrio; MJ = Justia; MPOG = Planejamento, Oramento e Gesto e SAE = Secretaria de
Assuntos Estratgicos.
Fonte: Guimares, 2014; Brasil, MMA/MCTI, 2014; Brasil, MMA, 2015a.

O Decreto presidencial n 8.576, de 26 de novembro de 2015, instituiu a Comisso Nacional


para REDD+ (CONAREDD+). Tal instrumento normativo encarrega a Comisso de
"coordenar, acompanhar e monitorar a implementao da Estratgia Nacional para REDD+ e
por coordenar a elaborao dos requisitos para o acesso a pagamentos por resultados de
polticas e aes de REDD+ no Brasil, reconhecidos pela Conveno-Quadro das Naes
Unidas sobre Mudana do Clima" (art. 1). A CONAREDD+ instalou a estrutura oficial de
governana de REDD+ no pas, formada por oito representantes de rgos federais 51 e com
participao de outros trs representantes (dois dos Estados, um dos Municpios e dois da
sociedade civil organizada brasileira) (art. 2, pr.1). Cmaras consultivas temticas e grupos
de trabalho tcnicos sobre REDD+ tm previso de serem criados para agregar especialistas e

51
Ministrio do Meio Ambiente, que a presidir; Casa Civil da Presidncia da Repblica; Ministrio das Relaes
Exteriores; Ministrio da Fazenda; Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento;Ministrio da Cincia,
Tecnologia e Inovao;Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; eSecretaria de Governo da Presidncia da
Repblica.
126

membros de institutos e universidades federais para produzir insumos que subsidiem as


discusses e tomadas de decises da CONAREDD+.

Outro destaque desse Decreto foi o posicionamento claro do governo brasileiro em no adotar
mecanismos de mercado ou de compensao de emisses de pases industrializados na sua
ENREDD+. Assim, o art. 6 dispe que "pagamentos por resultados REDD+ e seus
respectivos diplomas no podero ser utilizados, direta ou indiretamente, para cumprimento
de compromissos de mitigao de outros pases perante a Conveno-Quadro das Naes
Unidas sobre Mudana do Clima" e o art. 7 dispe que tal diploma "no gerar direitos ou
crditos de qualquer natureza".

Desta forma, ao vetar peremptoriamente a participao do Brasil em mecanismos de mercado


internacionais, o Decreto instalou uma situao delicada e at conflituosa com os governos
subnacionais amaznicos, que tm alicerado suas aes de REDD+ com vistas a um mercado
de carbono, com marcos legais j consolidados em leis estaduais (no Acre sob a Lei Estadual
n 2.308, de 22 de outubro de 2010 e no Mato Grosso, a Lei Estadual 9.878, de 07 de janeiro
de 2013).

Em dezembro de 2015 foi publicada a Portaria n 370 do Ministrio do Meio Ambiente que
estabelece a "Estratgia Nacional para Reduo das Emisses de Gases de Efeito Estufa
Provenientes do Desmatamento e da Degradao Florestal, Conservao dos Estoques de
Carbono Florestal, Manejo Sustentvel de Florestas e Aumento de Estoques de Carbono
Florestal ENREDD+". A ENREDD+ se estrutura em uma abordagem nacional (diferente
das atividades-projeto e programas jurisdicionais) e trabalha com um cronograma at 2020,
ano para o qual o Brasil assumiu compromissos voluntrios de reduo de emisses de GEE
perante a UNFCCC, nacionalmente formalizados na sua PNMC (Lei 12.187/2009).

No documento que a institui esto traados seus objetivos especficos, que so:

[i] Aprimorar o monitoramento e a anlise de impacto de polticas pblicas para o


alcance dos resultados de REDD+, buscando maximizar sua contribuio para a
mitigao da mudana global do clima, observadas as salvaguardas socioeconmicas
e ambientais acordadas na Conveno-Quadro; [ii] Integrar as estruturas de gesto
do Plano Nacional sobre Mudana do Clima e dos Planos de Ao nos biomas,
buscando a convergncia e complementaridade entre as polticas de mudana do
clima, de biodiversidade e de florestas nos nveis federal, estadual e municipal e;
[iii] Contribuir para a mobilizao de recursos internacionais em escala compatvel
com o compromisso nacional voluntrio de mitigao de gases de efeito estufa nos
biomas brasileiros at 2020, estabelecido na Poltica Nacional sobre Mudana do
Clima. (BRASIL, MMA, ENREDD+, 2015, p. 18)
127

A anlise sistemtica e o monitoramento prolongado da efetividade das polticas pblicas para


o REDD+ e sua interao com outros setores e arenas correlacionados (como administrativas,
ecolgicas, sociais, legais, etc.) um tema ainda pouco explorado pela literatura nacional de
REDD+, com poucos autores se debruando sobre o tema (como fazem FATORELLI et al.,
2015; GEBARA et al, 2014). O que se tem observado, a grosso modo e especialmente nas
publicaes do governo brasileiro, a associao isolada de determinadas polticas e
programas com dados de variao do desmatamento e/ou da degradao florestal. Talvez a
novidade e complexidade do tema e a demora em sua regulamentao nas esferas nacional e
internacional tenha provocado essa letargia, mas esperado que a presena de estudos dessa
natureza que contemplem os conflitos e desafios a ele inerentes em outras esferas de atuao
humana possa fortalecer o mecanismo e sua adoo de forma mais ampla.

O item que se refere "convergncia e complementaridade... nos nveis federal, estadual e


municipal" se pe como um desafio ENREDD+ e a forma como ser tratado uma
preocupao antiga dos atores envolvidos, tanto no cenrio nacional (CENAMO, 2014,
entrevista; MATA, 2013, entrevista; RAJO, 2014, entrevista), quanto internacional
(ASCARZA, 2014, entrevista; CANCINO, 2014, entrevista e CARDENAS, 2014, entrevista)
e sua abordagem e operacionalizao ainda no esto claras no documento federal, tendo sido
feita apenas uma meno superficial questo:

No Brasil, alm dos instrumentos federais mencionados, existem leis e programas


desenvolvidos de forma autnoma por entes federados, com vistas a promover aes
de REDD+ no nvel subnacional. O grande desafio do governo brasileiro a
coordenao das diversas polticas pblicas, programas e iniciativas federais e
estaduais, de entidades pblicas e privadas, que contribuem para a mitigao de
emisses no setor de mudana do uso da terra e florestas com vistas a alcanar os
compromissos estabelecidos pelo Pas. (BRASIL, MMA, ENREDD+, 2015, p. 17)

A estrutura hierrquica concebida para REDD+ na UNFCCC determinante neste cenrio,


visto que, ao definir uma escala de implementao nacional (e no por projetos ou
jurisdies), centralizou na esfera nacional o carter deliberativo e executor de REDD+,
fazendo com que os demais nveis (projetos e jurisdicionais) ficassem subordinados s
decises tomadas no campo federal.

b) Contabilizao de emisses de carbono (Nvel de Referncia de Emisses Florestais)

Em 2014, o Brasil deu incio implementao do Marco de Varsvia para REDD+ ao ser o
primeiro pas a submeter um Nvel de Referncia de Emisses Florestais (FREL, Forest
128

Reference Emission Level) para avaliao por especialistas indicados pela UNFCCC, dando
maior credibilidade internacional ao instrumento (BRANDO E GUIMARES, 2014). O
FREL apresentado pelo Brasil de carter subnacional (bioma Amaznia), como permitido
interinamente pela Deciso 12/CP.17 da UNFCCC. A justificativa apresentada pelos MCTI e
MMA de que desse bioma que se possui uma srie histrica de desmatamento que
consistente, acurada, transparente e verificvel (BRASIL, MMA/MCTI, 2014). Guimares
(entrevista, 2014) refora que o governo federal tem trabalho no sentido de ampliar a
tecnologia de monitoramento de mudanas de uso do solo para outros biomas, iniciando pelo
Cerrado at final de 2016.

No documento em que o Brasil submeteu UNFCCC foram utilizados dados referentes ao


desmatamento no bioma Amaznia a partir de 1996. Esses dados so pblicos e gerados desde
1988 pelos PRODES e, a partir de 2007, tambm pelo DEGRAD, ambos do INPE/MCTI.
Assim, o FREL brasileiro adotou uma abordagem histrica para definio de sua linha de
base, e levou em conta apenas os dados das emisses de CO2de desmatamento bruto de
florestas primrias, sendo excludos os de florestas secundrias 52 e outros gases causadores do
efeito estufa provenientes do setor florestal53, j que o pas ainda no possui dados
consistentes e confiveis destes. Ainda, as emisses decorrentes de degradao no foram
calculadas, pois a srie temporal de dados muito curta e ainda limitada para prover o
entendimento acurado dos processos e da dinmica de degradao (BRANDO E
GUIMARES, 2014, p. 2 e 4). Outra limitao do FREL inerente tecnologia adotada, em
que apenas reas maiores de 6,25 hectares54 podem ser monitoradas.

ainda de se considerar que a elaborao de um documento com a complexidade do FREL


exigiu elevado investimento de recursos e o esforo e know-how de um grupo de especialistas
de diferentes instituies brasileiras, dentre elas autarquias, institutos, universidades e centros
de pesquisa, que formaram o Grupo de Trabalho Tcnico sobre REDD+ criado pelo MMA55.

52
A Resoluo n. 29, de 07/12/1994 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), dispe: Vegetao
primria aquela de mxima expresso local, com grande diversidade biolgica, sendo os efeitos das aes
antrpicas mnimos, a ponto de no afetar significativamente suas caractersticas originais de estrutura e de
espcies... (art. 1). Vegetao secundria ou em regenerao aquela resultante de processos naturais de
sucesso, aps supresso total ou parcial da vegetao primria por aes antrpicas ou causas naturais,
podendo ocorrer rvores remanescentes da vegetao primria(art. 2).
53
Como os originados de queima de resduos florestais aps corte raso e incndios florestais.
54
Um hectare equivale a 10 mil m2.
55
Portaria Ministerial n 41, de 4 de fevereiro de 2014. Dentre as instituies esto: Instituto Nacional de
Pesquisas Espaciais INPE, Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia INPA, Fundao de Cincias,
129

c) Monitoramento (Sistema Nacional de Monitoramento Florestal)

Um sistema nacional de monitoramento florestal robusto e transparente uma precondio ao


pagamento de REDD+ na UNFCCC previsto na Deciso 1/CP.16 (UNFCCC, 2010). Neste
quesito, o Brasil possui um aparato tecnolgico que vem sendo comemorado
internacionalmente (KINTISH, 2007). Data do final da dcada de 70 o incio do
monitoramento por satlite de alteraes na paisagem da regio amaznica pelo governo
federal brasileiro, mas foi em 1988 que foi criado pelo Instituto Nacional de Pesquisa Espacial
(INPE) um programa ento pioneiro para gerar o monitoramento peridico, com imagens de
satlite, do desmatamento na Amaznia Legal: o PRODES (Programa de Clculo do
Desflorestamento da Amaznia).

O PRODES (que teve sua verso digital implantada em 2003) gera taxas anuais de corte raso
em reas superiores a 6,25 hectares e, considerando que a obteno dos dados depende de
condies climticas (anlise prejudicada pela ocorrncia de nuvens, muito comuns na
regio), a aquisio das imagens se d apenas uma vez ao ano, no perodo de seca 56 (INPE,
2008). Com a necessidade de melhorar o tempo de resposta em aes de fiscalizao, foi
criado em 2004, por demanda do PPCDAm, um sistema para emitir relatrios de
desmatamento em tempo menor do que os programas j existentes: o Sistema de Deteco de
Desmatamento em Tempo Real DETER.

Pelo DETER divulgado regularmente um mapa de alertas que sinaliza as reas (maiores
de 25 ha) j desmatadas ou em processo de desmatamento, estratificadas por municpio,
estado, Unidades de Conservao e Terras Indgenas. Um estudo feito pelo prprio INPE em
2008 sinalizou a confiabilidade do instrumento em 94%. Essas duas ferramentas PRODES e
DETER so complementares e permitem identificar desde o estgio intermedirio do
desmatamento, com o corte seletivo inicial mais intenso (DETER) at o estgio final do
processo, quando se d o corte bruto raso (PRODES) (INPE, 2008).

Outra ferramenta utilizada para mapear os processos de degradao florestal na Amaznia


brasileira o DEGRAD, tambm desenvolvido pelo INPE a partir de 2008. Neste
instrumento, o alvo so as reas ainda em processo de desmatamento, quando sua cobertura

Aplicaes e Tecnologia Espaciais FUNCATE, Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz ESALQ, Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA, Servio Florestal Brasileiro SFB,
Universidade Federal de Gois UFG, Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria EMBRAPA, Universidade
Nacional de Braslia UNB e Rede Brasileira de Pesquisas sobre Mudanas Climticas Globais REDE CLIMA.
56
Normalmente entre maio e setembro (INPE, 2008).
130

florestal no foi totalmente removida. Utilizada em conjunto com o PRODES e o DETER,


permite um melhor acompanhamento das atividades humanas que acarretam no
desmatamento (Quadro 13).

Quadro 13 Principais sistemas de monitoramento da floresta amaznica em operao pelo


governo federal em 2015

PRODES DETER DEGRAD


Entrada em 1988 (verso digital em
2004 2008
vigor 2003)
Dar suporte s aes de
Mapear anualmente reas
Gerar taxas anuais de fiscalizao e controle de
de floresta degradada e
Finalidade desmatamento por corte desmatamento e
com tendncia a ser
raso bruto degradao florestal
convertida em corte raso
ilegais pelo IBAMA
Corte raso da floresta,
Identifica e contabiliza as
degradao florestal
reas que evidenciam ser Degradao florestal de
Fenmenos preparativa para o
de corte raso (estgio intensidades moderada,
mapeados desmatamento e
final do processo de alta e intensa
cicatrizes de incndios
desmatamento)
florestais
Frequencia de Agosto do ano anterior a Perodo aproximado ao
Dirio
mapeamento julho do ano corrente do PRODES
Frequencia de Trimestral para o pblico
Anual Anual
divulgao em geral57
reas superiores a 6,25 reas superiores a 25 ha;
ha; Oportunidade de deteco reas superiores a 6,25
No registra derrubadas dependente do regime de ha;
Limitaes parciais da floresta chuvas (nuvens); As reas mapeadas no
resultantes de queimadas Medidas mais imprecisas so computadas pelos
e de extrao seletiva de que o PRODES (mas PRODES
madeira mais freqentes)
Fonte: elaborao prpria, 2016, com base em informaes do portal do INPE, 2015. Veja mais sobre PRODES
(http://www.obt.inpe.br/prodes/index.php); DETER (http://www.obt.inpe.br/deter/); DEGRAD
(http://www.obt.inpe.br/degrad/); e ainda INPE, 2008a e 2008b.

Alm desses instrumentos que acompanham o desmatamento e degradao na Amaznia


Legal, o Brasil conta ainda com o Projeto QUEIMADAS (Monitoramento de queimadas e
incndios por satlite em tempo quase-real), tambm do INPE. Neste Projeto ocorre o
monitoramento operacional de focos de queimadas e de incndios florestais detectados por
satlites, e o clculo e previso do risco de fogo da vegetao em extensa rea de cobertura,
agregando dados para Amrica do Sul, frica e Europa, a cada trs horas e em todos os dias
do ano (INPE, 2012). O acompanhamento das ocorrncias de queimadas importante, pois o

57 Para as entidades de fiscalizao, como o IBAMA, os dados so entregues em freqncia bem menor. Um
acordo de cooperao tcnica entre o INPE e o IBAMA em 2014 resultou na alterao da poltica de divulgao
de dados do DETER, a fim de resguardar as investigaes e seu necessrio sigilo prvio (informaes colhidas
do portal do INPE na internet).
131

fogo muito utilizado na dinmica de desflorestamento na regio amaznica.

A expanso de REDD+ para outros biomas tem sido limitada, inicialmente, pela capacidade
de monitoramento por satlite de desmatamentos (condio fundamental) em outras regies
fora da Amaznia, mas o governo federal tem manifestado publicamente a inteno de faz-lo
em curto prazo (THELMA KRUG, 201458), inclusive para integrar a Estratgia Nacional de
REDD+ a partir de 2015 (LETCIA GUIMARES, 2014, entrevista).

d) Salvaguardas (Sistema e Sumrio de Informaes sobre Salvaguardas)

O Sistema Nacional de Informaes de Salvaguardas uma plataforma que deve permitir o


acompanhamento pblico da implementao das salvaguardas de REDD+ no pas e, no Brasil,
ainda est em fase inicial de desenvolvimento (BRASIL, MMA, 2015b, p. 6).

O Sumrio de Informaes uma "radiografia" sobre o estado atual das salvaguardas e traz
o estado da arte da implementao das salvaguardas de Cancun nas aes de reduo de
emisses provenientes do desmatamento no bioma Amaznia (atravs do PPCDAm) entre
2006 e 2010 e nos projetos financiados com recursos de pagamentos por resultados REDD+
pelo Fundo Amaznia (BRASIL, MMA, 2015b, p. 8). Em sntese, rene e organiza os
sistemas de informaes j existentes (como PRODES, DETER, Sistema Ambiental de
Cadastro Rural, Sistema Nacional de Informaes Florestais, Sistema Nacional de Cadastro
Ambiental Rural, etc.) e os marcos legais e institucionais vigentes.

Em 2013, um Sumrio de Informaes brasileiro foi elaborado por um grupo de especialistas


da sociedade civil59 comandados pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e depois
submetido contribuio pblica nos websites do MMA e Ministrio da Cincia e
Tecnologia e Informao (MCTI) (BRASIL, MMA, 2015c). No documento relatada a atual
existncia de sistemas e bancos de dados que provm informaes sobre algumas das
salvaguardas previstas nos Acordos de Cancun e que podem integrar o futuro Sistema de
Informaes de Salvaguardas de REDD+ brasileiro. Este documento foi submetido ao
Secretariado da UNFCCC em 2015 (Brasil, MMA, 2015b).

Embora o processo de criao do SISREDD+ (sigla utilizada pelo governo para identificar

58
Pronunciamento pblico delegao brasileira na COP20, em Lima, Peru, em 14/12/2014, evento
acompanhado presencialmente pela autora.
59
Painel Tcnico de REDD+ criado em 2012 "com a finalidade de realizar o primeiro levantamento de
informaes e lacunas de implementao das salvaguardas de Cancun" (Brasil, MMA, 2015c, p.4)
132

seu Sistema de Informaes sobre as Salvaguardas de REDD+) s esteja previsto para iniciar
em 2016, algumas diretrizes j foram lanadas pelo MMA, dentre elas a de que ser um
sistema nacional on line, criado e implementado pelo governo brasileiro e sob coordenao do
MMA, periodicamente revisado (Brasil, MMA, 2015b, p. 34) e com objetivo de "atender s
necessidades de ampliao do controle social sobre o desenvolvimento de atividades de
REDD+ no Brasil... oferecer informao qualificada e coordenada com outras iniciativas"
(BRASIL, MMA, 2015c).

Como no Brasil os principais programas e polticas de desmatamento evitado (PPCDAm, em


2004, e Fundo Amaznia, em 2008) foram iniciadas antes da aprovao das Salvaguardas de
Cancun (COP 16, em 2010), foi necessrio fazer uma adequao entre as salvaguardas
adotadas nesses instrumentos e as aprovadas no mbito da Conveno. Assim, o Sumrio de
Informaes foi submetido UNFCCC em maio de 2015, documento apresentado como "uma
avaliao preliminar no exaustiva da implementao das salvaguardas de Cancun pelo Brasil"
(BRASIL, MMA, ENREDD+, 2015, p. 21), que, em sntese, estabelece as seguintes correlaes
(Quadro 14):
133

Quadro 14 Status das salvaguardas de REDD+ reportadas no Sumrio de Informaes de Salvaguardas brasileiro submetido UNFCCC em
2015.

Cancun Agreements Correlao no Brasil


(a) Aes complementares ou consistentes com os objetivos dos Elenca diversos programas, leis e polticas nacionais de combate ao desmatamento e
programas florestais nacionais e outras convenes e acordos outros, como a Constituio Federal, Lei de Proteo da Vegetao Nativa, Poltica
internacionais relevantes Nacional de Gesto Ambiental em Terras Indgenas, Lei Federal de Gesto de Florestas
Pblicas, PNMC, Programa de reas Protegidas da Amaznia, Cadastro Ambiental
Rural, Poltica Nacional da Biodiversidade, Programa de Recuperao de reas
Degradadas na Amaznia, Programa Nacional de Manejo Florestal Comunitrio e
Familiar, Programa Nacional de Reforma Agrria, a Poltica Nacional de Recursos
Hdricos, entre outros.
Destaca ainda a complementaridade e consistncia das aes atravs do PPCDAm e do
PPCDs.
(b) Estruturas de governana florestais nacionais transparentes Explora as esferas de governana do PPCDAm (Executiva, Consultiva e de
e eficazes, tendo em vista a soberania nacional e a legislao Transparncia) e, com menor nfase, do Fundo Amaznia, para reportar interlocues
nacional dentro do prprio governo federal, com os governos estaduais e a sociedade civil.
Quanto transparncia, apenas instrumentos do Fundo Amaznia foram citados.
(c) Respeito pelo conhecimento e direitos dos povos indgenas e Identifica 14 instrumentos relacionados a direitos e respeito ao conhecimento e
membros de comunidades locais, levando-se em considerao costumes e relata uma srie de aes de acompanhamento e atuao da Fundao
as obrigaes internacionais relevantes, circunstncias e leis Nacional do ndio (FUNAI) na elaborao de documentos e procedimentos para
nacionais e observando que a Assemblia Geral da ONU adotou salvaguardar direitos de populaes indgenas. Assume, contudo, a necessidade de
na Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos estudos mais aprofundados sobre os processos de demarcao de Terras Indgenas para
Indgenas observar o cumprimento dessa salvaguarda.
Como pontos negativos foram citados a falta de regulamentao da OIT 16960 e a
existncia de um espao ou instncia para denncias sobre violao a direitos em
iniciativas REDD+.
(d) Participao plena e efetiva das partes interessadas, em Noticia estruturas de participao pblica na 3 fase do PPCDAm, mas alerta que no
particular povos indgenas e comunidades locais continuam operando para avaliao do mesmo e que o carter excessivamente tcnico
dos debates nestas instncias de participao acaba por torn-las pouco inclusivas.
Elenca requisitos de participao para aprovao de projetos no Fundo Amaznia e, por
fim, relata o processo federal de elaborao da ENREDD+ que tem sido construdo sob

60
A Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho - OIT sobre Povos Indgenas e Tribais foi promulgada no Brasil pelo Decreto 5.051/2004 mas, at o momento,
no foi regulamentada.
134

ampla participao dos interessados.


(e) Que as aes sejam consistentes com a conservao das Informa a legislao existente sobre o tema, a criao de 50 milhes de ha de Unidades
florestas naturais e diversidade biolgica, garantindo que as de Conservao via PPCDAm em reas de presso de desmatamento e perda da
aes referidas no pargrafo 70 desta deciso no sejam biodiversidade.
utilizadas para a converso de florestas naturais, mas sim para Assume a necessidade de maior implementao e consolidao das UCs e seus
incentivar a proteo e conservao das florestas naturais e entornos.
seus servios ecossistmicos, e para melhorar outros benefcios Por fim, aponta as aes elencadas na salvaguarda como essenciais ao Fundo Amaznia.
sociais e ambientais
Traz o Cdigo Florestal, a Reserva Legal (80% de mata nativa em propriedades na
(f) Aes para tratar os riscos de reverses em resultados de
REDD+ Amaznia) e os sistemas de monitoramento de desmatamento como ferramentas
auxiliadoras ao cumprimento da salvaguarda, que associada garantia de permanncia
de resultados de REDD+.
g) Aes para reduzir o deslocamento de emisses de carbono O deslocamento (ou vazamento) de emisses pretende ser evitado a partir do
para outras reas arcabouo de monitoramento do desmatamento j existente (PRODES e SEGRAD, do
INPE) e das aes de fiscalizao que integram a estrutura, bem como da expanso
desse sistema para os outros biomas. Ainda citada a lista dos municpios com maiores
desmatamentos editada anualmente pelo MMA (Lista de Municpios Prioritrios) e
das aes governamentais de suporte para melhoria das condies naquela localidade.
Fonte: Elaborado com base em: Brasil, Ministrio do Meio Ambiente. Sumrio de informaes sobre como as salvaguardas de Cancun foram abordadas e respeitadas
pelo Brasil durante a implementao de aes de reduo de emisso provenientes do desmatamento no bioma Amaznia entre 2006 e 2010. Braslia, DF: Secretaria
de Mudanas Climticas e Qualidade Ambiental, fev. 2015.
135

Na ENREDD+ divulgada em dezembro de 2015 no foram apresentadas novidades ou


avanos no campo das salvaguardas em relao ao Sumrio apresentado no incio de 2015.
Em sntese, o pas reafirmou que utiliza como referncia as Salvaguardas de Cancun para
REDD+ e, de forma complementar, "um conjunto de premissas desenvolvidas pelo Ministrio
do Meio Ambiente e pela Fundao Nacional do ndio (FUNAI)", embora reconhea a
"ausncia de coleta sistemtica de informaes sobre salvaguardas" (Brasil, MMA, ENREDD,
2015, p. 20).

O documento cita ainda, e de forma muito vaga, a existncia de outros instrumentos de


informao que se relacionam implementao de salvaguardas REDD+ (Cadastro Nacional
de Unidades de Conservao (CNUC), o Sistema Nacional de Informaes Florestais (SNIF),
o Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural (SICAR) e o Portal da Biodiversidade).
Entretanto, a anlise desse arcabouo no permite constatar que se relacionem diretamente
implementao de salvaguardas ou ainda que preencham, no todo, o conjunto de requisitos
que elas exigem. Tambm a ausncia de ferramentas para identificao, verificao, avaliao
e acompanhamento das mesmas algo que precisa ser sanado com urgncia. As disposies
ainda esto no tempo futuro, em carter propositivo:

O SISREDD+ ter no futuro abrangncia nacional (iniciando sua implementao por


bioma), ser simples, confivel e custo-efetivo... Esse sistema de informao ser
desenhado e implementado em fases a partir de 2015, como uma ferramenta
transparente e de fcil acesso sociedade... (Brasil, MMA, ENREDD+, 2015, p. 21)

O atendimento a esses requisitos tcnicos e a adoo e implementao em territrio nacional


dos elementos previstos no Marco de Varsvia impulsiona o Brasil para a ltima das trs
fases definidas para REDD+ na COP16. Assim, segundo discurso governamental, j foram
minimamente garantidas a capacitao, preparao e implementao de polticas e medidas de
REDD+ em mbito nacional (Readiness); o aprofundamento da construo de capacidades e
adoo de requisitos tcnicos; desenvolvimento de atividades demonstrativas com resultados
mensurveis e efetiva implementao de estratgias e planos de aes nacionais
(Implementation) e, por fim, a implementao plena, com resultados mensurveis e
verificveis, que deixaria o pas pronto para o pagamento por desempenho (Payment).

Enquanto busca comprovar e impulsionar internacionalmente sua posio pioneira no REDD+


UNFCCC, o Brasil tambm lida com o desafio da configurao singular desse instrumento em
territrio nacional. Por um lado, as questes relacionadas a este instrumento no espao das
Naes Unidas est centralizada na esfera federal. Do outro, atores privados e governos
136

subnacionais amaznicos tm pressionado o governo federal para adoo de polticas de


mudanas climticas que contemplem seus interesses (inclusive nas relacionadas UNFCCC)
e ainda encampado sua prpria corrida por outros ambientes de ao e oportunidades de
REDD+, notadamente o Mercado de Carbono Voluntrio.

As iniciativas desses outros atores - para alm do governo federal - no MCV so identificadas,
mapeadas e caracterizadas na seo seguinte, a partir das modalidades encontradas nesse
ambiente: atividades-projeto e programas jurisdicionais. Assim, objetiva-se compor o perfil
geral do REDD+ brasileiro, detectando e explorando seus elementos principais.
137

4.3 O REDD+ BRASILEIRO NO MERCADO DE CARBONO VOLUNTRIO:


EVOLUO E ELEMENTOS

A Amrica do Sul uma regio que historicamente tem trabalhado com uma variedade de
mecanismos do mercado de carbono dentre eles programas domsticos voluntrios,
parcerias bilaterais nacionais e internacionais e iniciativas privadas que impulsionaram a
demanda voluntria por reduo de emisses certificadas (ECOSYSTEM MARKETPLACE,
2015). No h uma plataforma de registro unificado e sistematizados das iniciativas (projetos,
programas, polticas, etc.) de REDD+ neste continente, mas o nmero delas vem crescendo
com a adeso dos usurios de florestas e desenvolvedores de projetos que se antecipam e
buscam incorporar-se a um acordo ps-Kyoto que proporcione um financiamento de longo
prazo (HALL, 2012, p. 71).

Pouca literatura acadmica h disponvel sobre este ambiente de negociaes (MCV) no


Brasil (PAIVA, 2015, p.86) e o mesmo se d quando a busca especfica para o setor florestal
no pas (HAMRICK, 2015, p.3). Para Hall (2012), o Brasil est dentre os pioneiros na
Amrica Latina (junto a Mxico e Costa Rica) por ter desenvolvido um importante histrico
em estruturas de conservao florestal e pagamento por servios ambientais vrios anos antes
do seu envolvimento formal com REDD+ via UNFCCC, o que confere ao pas um dos
maiores portflios de projetos individuais e programas subnacionais no mundo (ao lado
apenas de Indonsia).

A partir dos anos 2000, se observa o desenvolvimento e considervel concentrao de


atividades e reduo de emisses de GEE provenientes do setor florestal na regio amaznica,
que surgiram buscando testar metodologias, desenhos e processos e ainda gerar aprendizados
variados para um novo mecanismo que nascia no cenrio internacional, notadamente na
UNFCCC. Estas atividades mais tarde foram denominadas de demonstration activities of
REDD+ (atividades de demonstrao de REDD+) e muitas delas aderiram ao MCV a fim de
obter recursos para seu custeio ou ampliao.

Como o REDD+ um mecanismo dinmico e que vem passando por constantes alteraes a
cada Conferncia Internacional do Clima da UNFCCC, torna-se difcil encontrar na literatura
um levantamento nico e padronizado dos projetos de REDD+ existentes no mundo. Os
estudos variam a depender das caractersticas escolhidas para delimitar REDD+ que
podem variar de acordo com o tipo de atividade (projeto, programa ou poltica), nvel de
138

implementao ou de contabilizao (nacional, jurisdicional ou projeto), plataforma de


atuao (UNFCCC, Mercado Voluntrio de Carbono ou programas internacionais como o
UN-REDD Programme) e ainda fases (preparao, implementao e pagamento).

Wertz-Kanounnikoff e Kongphan-Apirak (2009) encontraram cinco demonstration activities


sendo desenvolvidas no Brasil em 2008. Cenamo e outros (2010) identificaram, em 2009, sete
projetos brasileiros de REDD+ em fase de implementao ou desenho. O Servio Florestal
Brasileiro utilizou um conceito amplo de "aes de REDD+" para encontrar 18 iniciativas no
Brasil em 2009, sendo apenas 12% implementadas, 53% em elaborao e 35% em fase de
captao de recursos (SERVIO FLORESTAL BRASILEIRO - SFB, 2009). O Ministrio do
Meio Ambiente brasileiro identificou programas desenvolvidos em cinco estados amaznicos
(Acre, Amap, Amazonas, Mato Grosso e Par) (BRASIL, MMA, 2011) e Cenamo e Pavan
(2012) identificaram polticas e regulamentaes sobre REDD+ em sete estados amaznicos
(os citados anteriormente e ainda Rondnia e Tocantins).

Essa impossibilidade de estabelecer critrios nicos ou parmetros universais para REDD+


fora do mbito da UNFCCC tm criado dificuldades e limitaes aos estudos na rea,
especialmente a abordagens comparadas. Neste trabalho, estabeleceram-se como delimitaes
metodolgicas para identificao e mapeamento das iniciativas brasileiras de REDD+ no
MVC: i) o nvel de implementao (programas subnacionais e atividades-projeto) e ii) a
vinculao a padres de certificao das redues de emisses de GEE (atividades
certificadas ou em processo de certificao). O nvel de implementao permite melhor
organizar e distinguir as diferentes propostas de REDD+, evitando sobreposies ou confuso
de atores. A vinculao a standards se justifica (e at se impe) por esses serem atores
substanciais do MCV, por conferirem relativa credibilidade s aes certificadas (dadas as
metodologias empregadas e aos processos de auditoria e verificao exigidos), pela
disponibilizao de documentos e dados sistematizados dos projetos e pela crescente busca e
adeso das atividades REDD+ a esses instrumentos.

Nestes aspectos, o REDD+ brasileiro no MCV vem se desenvolvendo nas modalidades de


atividades-projeto e programas jurisdicionais/subnacionais, com forte presena de padres de
certificao, ONGs e, em alguns casos, governos estaduais e/ou municipais. Os projetos
individuais (atividades-projetos) so importantes elementos para compreender o cenrio e a
histria do REDD+ na Amaznia Legal, que, no Brasil, a regio que concentra essas
iniciativas. A seguir, eles so identificados, mapeados e caracterizados.
139

4.3.1 Modalidade atividades-projeto

Neste estudo, foram identificados na Amaznia Legal 16 (dezesseis) atividades-projetos


REDD+ certificados ou em processo de certificao de reduo de emisses de GEE (Figura
12), abrangendo uma rea total de 1.153.792,84 hectares. Foram mapeados quatro projetos no
Acre (rea total de 144.074,6 ha), dois no Amazonas (349.283ha) e Rondnia (131.267,2ha),
seis no Par (391.546,14ha) e um no Mato Grosso (71.713,9ha) e Amap (65.908 ha).

Figura 12 - Localizao no Brasil dos projetos de REDD+ com redues de emisses de GEE
certificadas ou em processo de certificao, at dezembro de 2015.

Fonte: elaborao prpria, 2016.

O Quadro 15 traz as principais informaes do Projetos de REDD+ no Brasil com redues


de emisses de GEE certificadas ou em processo de certificao para o Mercado Voluntrio
de Carbono, at dezembro de 2015 (informaes mais detalhadas so trazidas no Apndice 1).
140

Quadro 15 - Projetos de REDD no Brasil com redues de emisses de GEE certificadas ou em processo de certificao para o Mercado
Voluntrio de Carbono, at dezembro de 2015.

Tipo de
Incio e
propriedade e
Estado Projeto Atividade durao Certificao Entidades envolvidas
rea
prevista
(hectares)

Evitar Proponentes: CarbonCo, LLC; Freitas International


2012 VCS (2105) Privada
The Envira Amazonia Project Desmatamento Group; JR Agropecuria e Empreendimentos EIRELI
Planejado 30 anos CCB (2015) 39.300,6
Consultorias: TerraCarbon LLC; TECMAN
Proponente: CarbonCo, LLC
Gestor: Moura e Rosa Empreendimentos Imobilirios Privada
Evitar 2011 VCS (2013) LTDA
The Purus Project Desmatamento 34.702
No Planejado 30 anos CCB (2013) "Facilitador": Freitas International Group, LLC
(Carbon Securities)
Consultorias: TerraCarbon LLC; TECMAN
Proponente: CarbonCo, LLC
Acre
Evitar Gestor: I.S.R.C. Investimentos e Acessoria LTDA
2011 CCB (2013) Privada
The Russas Project Desmatamento "Facilitador": Freitas International Group, LLC
No Planejado 30 anos VCS (2014) 41.976
(Carbon Securities)
Consultorias: TerraCarbon LLC; TECMAN
Proponente: CarbonCo, LLC
Gestores: Manoel Batista Lopes ME; I.S.R.C.
Evitar 2011 CCB (2013) Investimentos e Acessoria LTDA Privada
The Valparaso Project Desmatamento
No Planejado 30 anos VCS (2014) "Facilitador": Freitas International Group, LLC 28.096
(Carbon Securities)
Consultorias: TerraCarbon LLC; TECMAN
Evitar 2011 Proponentes: Bioflica Investimentos Ambientais Privada
VCS (2013)
Amap Jari/Amap REDD+ Project Desmatamento S.A., Jari Florestal S.A., Jari Celulose S.A.
No Planejado 30 anos CCB (2015 - 65.908
141

em validao) "Parceiros": Fundao Jari; Imazon; Arvorar/IP

Evitar VCS - Em Proponente: Empresa Brasileira de Conservao de


Amazon Rio REDD+ APD 2011 Privada
Desmatamento desenvolvime Florestas S.A.;
Project 38 anos 19.800
Planejado nto Coordenao: CO2X Conservao de Florestas Ltda
Proponente: Fundao Amazonas Sustentvel - FAS
Amazonas Unidade de
Evitar Parceiros: Secretaria do Meio Ambiente e do
The Juma Sustainable 2006 Conservao
Desmatamento CCB (2008) Desenvolvimento Sustentvel do Governo do Estado
Development Reserve Project Estadual
No Planejado 44 anos do Amazonas; Instituto de Conservao e
Desenvolvimento Sustentvel do Amazonas; Marriott 329.483
International, Inc.
Proponente: Florestal Santa Maria S.A.
Evitar Privada
Mato Desmatamento 2009 Assessoria tcnica: PLANT Inteligncia Ambiental
Florestal Santa Maria VCS (2012) 71.713,9
Grosso No Planejado e 30 anos Ltda.; Bunge Emissions Group; AVIX Geo Ambiental
Degradao
Coordenao: VO2 Desenvolvimento Empresarial

Evitar Proponente: Avoided Deforestation Project (Manaus)


ADPML Portel-Para REDD 2008 VCS (2013) Privada
Desmatamento Limited (ADPML);
Project 41 anos CCB (2013) 135.105,6
No Planejado Implementador: Ecosystem Services LLC
Evitar 2007 Proponente: CKBV Florestal Ltda Privada
Cikel Brazilian Amazon REDD
Desmatamento VCS (2012)
APD Project 20 anos "Parceiros": 33 Forest Capital; TerraCarbon LLC 27.434,9
Planejado

Evitar Proponentes: Sustainable Carbon Projetos


Ecomapua Amazon REDD 2002 Privada
Desmatamento VCS (2013) Ambientais Ltda.; Ecomapu Conservao Ltda
Par Project
No Planejado 30 anos 4.253,14
Assessoria tcnica: Agncia Verde
Evitar 2013 VCS - Em Proponente: International Wood Corporation (IWC) Privada
IWC Brazilian Amazon
Desmatamento desenvolvime
REDD+ Project 30 anos 18.101
Planejado nto

VCS (2015) Proponentes: Bioflica Investimentos Ambientais;


Evitar 2012 Privada
Masa-Moju Agroindustrial; Sipasa-Seringa Industrial
Masa REDD+ Project Desmatamento CCB (Em
30 anos do Par. 28.752
No Planejado validao)
"Parceiros": Instituto Peabiru; Eco-lgica Consultoria
142

Ambiental S.S. Ltda.; Amaznia Gesto Ambiental


ME.
Proponente: RMDLT Property Group Ltd; ALLCOT Privada
Evitar 2008 CCB (2013)
RMDLT Portel-Par REDD Group AG
Desmatamento 177.899,5
Project 40 anos VCS (2014)
No Planejado Implementador: Ecosystem Services LLC

Proponentes: Bioflica Investimentos Ambientais;


Associao dos Moradores de Reserva Extrativista
Rio Preto- Jacund e Ribeirinhos do Rio Machado
CCB - Em Asmorex Reserva
Evitar 2012 validao extrativista
Resex Rio-Preto Jacund
Desmatamento Gestor da rea: Conselho Deliberativo das Reservas estadual
REDD+ Project 30 anos VCS - Em
No Planejado Extrativistas de Machadinho do Oeste e Vale do Anari
validao CDREX 99.273

Coordenador: Rioterra - Centro de Estudos da Cultura


e do Meio Ambiente da Amaznia
Rondnia
Proponente: Metaleir Associao do Povo Indgena
Suru
Coordenao tcnica: Instituto para Conservao e
Evitar Desenvolvimento Sustentvel do Amazonas Terra indgena
2009 CCB (2011)
Suru Forest Carbon Project Desmatamento (IDESAM) federal
No Planejado 30 anos VCS (2013)
Parceiros: Forest Trends; Kanind Associao de 31.994,2
Defesa tnico-ambiental; Amazon Conservation
Team (ACT-Brazil); Fundo Brasileiro da
Biodiversidade (FUNBIO)
Fonte: elaborao prpria com base nos Documentos de Concepo de Projetos, 2015.
143

Considerando-se a distribuio das terras destinadas a projetos REDD+ na Amaznia Legal


entre os estados que a compem, as maiores reas esto no Par (34%) e Amazonas (30%)
(Figura 13). O Par o estado com maior quantidade de projetos (seis) e o Amazonas possui
apenas dois. O que, neste caso, explica essa discrepncia entre nmero de projetos e rea
ocupada a presena, no Amazonas, de um REDD+ em 329.483 hectares de uma unidade de
conservao estadual, o Projeto da Reserva de Desenvolvimento Sustentvel do Juma (The
Juma Sustainable Development Reserve Project).

Figura 13 - Distribuio, por estados que compem a Amaznia Legal, das terras destinadas
a projetos REDD+ certificados ou em processo de certificao de redues de emisses de
GEE, at dezembro de 2015.

11% 0% 13% Acre (4)


Amap (1)
6%
Amazonas (2)
Mato Grosso (1)
Par (6)
34% Rondnia (2)
30% Roraima (0)
Tocantins (0)

6% Maranho (0)

Nota = entre parnteses, nmeros de projetos por cada estado.


Fonte: elaborao propria, 2016, com base em documentos de descrio dos projetos.

O REDD+ da RDS do Juma foi implementado no municpio de Nova Aripuan e integra uma
estratgia iniciada em 2003 pelo governo do Amazonas para deter o desmatamento e
promover o desenvolvimento sustentvel naquele estado, o que incluiu a criao, em 2006, da
unidade de conservao de uso sustentvel que nomeia o projeto (cf. The Juma Sustainable
Development Reserve Project Design Document, 2008). Desenvolvido por uma parceria entre
uma ONG e uma secretaria estadual de meio ambiente, com apoio financeiro de um grupo
hoteleiro internacional e suporte tcnico de outra ONG, o Juma foi o primeiro projeto do
mundo a receber a certificao do padro Climate, Community and Biodiversity (CCB) na
categoria "gold level".
144

A participao de grupos ou organizaes internacionais - como ONGs ambientais, fundos de


investimento, empresas privadas e seguradoras - um fato que chama ateno nos projetos de
REDD+ mapeados na Amaznia Legal brasileira. Dos 49 grupos ou organizaes
declaradamente envolvidos na elaborao, implementao e/ou desenvolvimento desses
projetos, quinze (30,6%) so internacionais (com origem ou sede fora do Brasil). Embora em
menor nmero, tais atores internacionais se mostram mais participativos no cenrio de
projetos de REDD+ na Amaznia brasileira, estando inseridos em onze das dezesseis
iniciativas (Quadro 16).

Quadro 16 - Projetos de acordo com a participao de grupos e/ou entidades nacionais e


internacionais em sua proposio e implementao.

Envolvimento
Nacionais e
de entidades Apenas nacionais Apenas internacionais
internacionais
(implementao)
Jari/Amap REDD+ ADPML Portel-Para The Envira Amazonia
Project REDD Project Project
Amazon Rio REDD+ Cikel Brazilian Amazon The Purus Project
APD Project REDD APD Project
The Russas Project
Ecomapua Amazon IWC Brazilian Amazon
Projetos

The Valparaso Project


REDD Project REDD+ Project
The Juma Sustainable
Masa REDD+ Project RMDLT Portel-Par
Development Reserve
REDD Project
Resex Rio-Preto Project
Jacund REDD+ Project
Florestal Santa Maria
Suru Forest Carbon
Project
* Projetos propostosexclusivamente por grupos ou entidades internacionais esto em itlico; propostos
exclusivamente por grupos ou entidades nacionais61, em negrito.The Envira Amazonia Project tem
proposio de nacionais e internacionais.
Fonte: elaborado pela autora, 2016, com base em documentos de descrio dos projetos.

Ainda, metade dos projetos (oito) de REDD+ tm como proponentes/responsveis diretos


entidades internacionais. Estes atores esto, portanto, propondo 72,7% dos projetos em que
esto inseridos (Figura 14). Nestes casos (projetos propostos por empresas internacionais)
pode ser observada alguma forma de vinculao com pessoas jurdicas nacionais, muitas
vezes sendo estas as meras titulares das terras destinadas ao projeto, como o caso das quatro

61
No puderam ser considerados projetos implementados exclusivamente por entidades nacionais o The Juma
Sustainable Development Reserve (por ter uma empresa hoteleira internacional como parceiro financiador
desde o seu incio), o Florestal Santa Maria (pela parceria financeira com uma gigante do agronegcio
internacional) e Suru Forest Carbon (parceria com ONGs ambientais internacionais desde o incio), embora
estes sejam projetos com significativa participao de entidades e grupos nacionais.
145

iniciativas do Acre (The Envira Amazonia Project, The Purus Project, The Russas Project e
The Valparaso Project).

Figura 14 - Participao de grupos ou organizaes em projetos de REDD+ na Amaznia


brasileira de acordo com sua origem.

27,3%
69,4% 30,6%
72,7%

Grupos ou entidades nacionais (sob total de envolvidos)


Grupo ou Organizao Internacional como proponente
Grupo ou Organizao Internacional como participante

Fonte: elaborado pela autora, 2016, com base em documentos de descrio dos projetos.

A participao de entidades internacionais no cenrio REDD+ tem sido criticada por aqueles
que vem com grande desconfiana o REDD+ e os mercados de carbono em geral. Para estes,
as consultorias, as ONGs que atuam como intermedirias nos contratos de pagamento dos
crditos de carbono e os prprios financiadores/compradores dos crditos (muitas vezes tidos
como grandes poluidores) no seriam atores bem intencionados, mas interessados apenas em
ganhos prprios, ludibriando os povos que vivem na e da floresta para explorarem os recursos
da biodiversidade florestal (AIEDESEP, 2013; FERN, 2015). Muito dessa desconfiana se
deve a um passado recente quando empresas ou indivduos de origem estrangeira foram
denunciados por ameaarem ou manipularem comunidades indgenas e povos locais para
conseguir seu consenso para implementao de atividades REDD+ ou utilizar desse
argumento para compras ilegais de terras (ABDIN, 2015; JONG, TORRES E SALAZAR,
2014; CARVALHO, 2012).

Dos projetos mapeados, dez possuem dupla certificao VCS e CCB (Figura 15); trs, apenas
146

a VCS; dois ainda se encontram em fase de desenvolvimento, mas j submeteram seus DCPs
ao padro VCS e apenas um possui uma nica certificao CCB (o REDD+ da RDS Juma).

Figura 15 Projetos REDD+ certificados ou em processo de certificao de redues de


emisses de GEE na Amaznia Legal por standards escolhidos.

13%

6%
VCS e CCB
VCS
CCB
19%
62% VCS (em desenvolvimento)

Fonte: elaborado pela autora, 2016, com base em documentos de descrio dos projetos.

Esse quadro encontrado no Brasil segue o cenrio internacional de REDD+ no MVC em que a
maioria dos projetos buscam certificao VCS para sua contabilizao de carbono e CCB para
os cobenefcios socioambientais da atividade. Se excluirmos dessa apreciao os dois projetos
que ainda esto em desenvolvimento, a participao de VCS + CCB no cenrio brasileiro de
atividades-projeto de REDD+ de 72%, superior mdia do MVC internacional em 2013,
que foi 58% (o relatrio com os dados de 2014 no foi publicado at a concluso deste
estudo) (GOLDSTEIN E GONZALES, 2014).

A busca pelos elementos presentes no modelo de anlise escolhido para esta tese retornaram
informaes que buscam compor o perfil das atividades-projeto brasileiras de REDD+
certificadas ou em certificao para o Mercado Voluntrio de Carbono. As anlises a seguir
so feitas a partir do quadro encontrado e consideram o framework VCS +CCB (dos 16
projetos localizados, doze possuem dupla certificao VCS e CCB, cinco apenas VCS, e um
apenas CCB).

a) Plano de Ao (Documento de Concepo do Projeto)


147

Todos os projetos mapeados desenvolveram um plano de ao para suas atividades,


formalizado no Documento de Concepo/Descrio do Projeto, o que uma condicionante
para obteno de certificao pelos standards. Este documento, geralmente elaborado por
empresas de consultoria a partir de literatura especializada e visitas de campo, gera
informaes detalhadas sobre o projeto e sua rea, tais como: caractersticas climticas,
hidrogrficas, do solo, geolgicas, uso da terra e vegetao; aspectos sociais (comunidades
existentes e suas condies de vida) e da biodiversidade (com levantamento da fauna e flora
existente). Esse conjunto de dados sistematizados e particularizados, produzido s expensas
do proponente ou de entidades envolvidas, geralmente no estaria disponvel sem a existncia
destas iniciativas.

Como importantes atores no processo de certificao, as consultorias que elaboram os DCPs


estudados podem ser divididas em nacionais e internacionais. As consultorias brasileiras so a
Bioflica Investimentos Ambientais (de maior representatividade, atuando em trs projetos:
Jari/Amap, Masa e Resex Rio Preto Jacund), IDESAM (Projetos Juma e Suru) e, com
apenas um projeto cada, CO2X Conservao de Florestas (projeto Amazon Rio) e Sustainable
Carbon Projetos Ambientais (projeto Ecomapu). O cenrio das consultorias internacionais,
por sua vez, mais concentrado. Atuando conjuntamente, CarbonCo, TerraCarbon e Carbon
Securities, que tm origem e sede no estado americano de Maryland, esto presentes em cinco
projetos estudados, estando quatro deles no Acre (Cikel, Envira Amazonia, Purus, Russas e
Valparaso) e um no Par (ADPML Portel-Para). Compem ainda o quadro internacional a
Ecosystem Services (projetos ADPML e RMDLT), Plant Environmental Intelligence (projeto
Florestal Santa Maria) e International Wood Corporation (no projeto que leva o seu nome,
IWC).

O tempo de vida mdio dos projetos identificados foi de 32 anos. A maioria (11) dos projetos
tenciona durar 30 anos, sendo o mais longo previsto para 44 anos (The Juma Sustainable
Development Reserve Project). Reduzir ou interromper emisses de Desmatamento No
Planejado (AUDD) foi o tipo de atividade escolhido por 75% dos projetos REDD+ mapeados.
Os quatro projetos restantes (dois no Par e um em Amazonas e Acre) so da modalidade
Evitar o Desmatamento Planejado e se ancoram na permisso concedida pela legislao
brasileira de que "todo imvel rural deve manter rea com cobertura de vegetao nativa, a
ttulo de Reserva Legal", que para a Amaznia Legal est definida em 80% da propriedade
(art. 12,caput e I, a, Lei 12.651/2012, "Novo Cdigo Florestal"). Assim, os restantes 20%
podem ser legalmente convertidos em outros usos do solo. Os proponentes na modalidade
148

REDD+ APD se propem a no realizar o desmatamento nas propriedades e conservar a rea


de florestas com atividades limitadas de manejo florestal.

de se observar que os projetos em terras pblicas, embora numericamente menores (apenas


3), somam 40% (693.042,64 ha) da rea total do REDD+ amaznico e trazem a caracterstica
de ocuparem duas unidades de conservao de uso sustentvel estaduais e uma terra indgena
federal. A descrio dada pela Lei 9.985/2000 que institui o Sistema Nacional de Unidades de
Conservao da Natureza define como objetivo das unidades de uso sustentvel
"compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela dos seus recursos
naturais" (art 7, 2). O REDD+ tem sido propagandeado como uma opo para captao de
recursos para manuteno das Unidades de Conservao (UCs) existentes e ainda contribuir
para o combate ao desmatamento ilegal (CGEE, IPAM e SAE/PR, 2011; MEDEIROS et al.,
2011). Parcerias entre ONGs, empresas privadas e governos estaduais amaznicos j vm
sendo firmadas no sentido de implementar novos projetos nas UCs, como a recentemente
divulgada entre a empresa inglesa Permian Global e o Governo do Estado do Mato Grosso
(DOMINGUES, 2015).

Figura 16 - Categoria fundiria das reas em que projetos de REDD+ esto sendo
desenvolvidos na Amaznia legal brasileira.

Privadas Pblicas

19%

81%

Fonte: elaborado pela autora, 2016, com base em documentos de descrio dos projetos.

Os outros 13 projetos desenvolvidos em reas privadas respondem por 60% das terras
149

destinadas a atividades-projetos REDD+ (693.042,64 ha) (Figura 16). As reas privadas, em


geral, so pequenas e variam de 4.253 ha (Ecomapua Amazon REDD Project) a 71.700 ha
(Florestal Santa Maria), com exceo para dois megaprojetos que tem como implementadora
uma companhia privada sediada em Washington, Estados Unidos, a Ecosystem Services LLC
(ADPML Portel-Para REDD Project, com 135.105,6 ha e RMDLT Portel-Par REDD
Project, com 177.899,5 ha). Nos dois casos dos mepagrojetos, a proposta declarada pelos
desenvolvedores evitar e prevenir o desmatamento no planejado de florestas nativas.

b) Contabilizao de emisses de carbono (estimativa de reduo adicional)

A quase totalidade dos projetos identificados neste estudo (81% j certificados e 13% em
desenvolvimento segundo metodologias do standard) utilizam a metodologia do padro VCS
para contabilizar seu carbono e definir seu nvel de referncia, seguindo a tendncia mundial
do MVC, como observado por Goldstein e Gonzales (2014) e Peters-Stanley e Gonzales
(2014). O VCS, por sua vez, informa seguir as diretrizes gerais do IPCC (VCS, 2012).

Em geral, as fontes de dados para as taxas, agentes e causas de desmatamentos para


determinao do cenrio de linha de base e aplicao da metodologia do standard so obtidas,
quando disponvel, a partir de sistemas e estruturas oficiais nacionais e estaduais (como INPE,
INCRA, IBGE, Ministrio do Meio Ambiente e Secretarias Estaduais de Meio Ambiente).

No caso dessas atividades, ainda, se fazem necessrias visitas de campo regio de


referncia, com equipes capacitadas para coleta de dados (no raro capacitao proporcionada
pelo Projeto). Essa demanda se instala, em muitos dos casos, pela ausncia de preciso nos
dados dos rgos federais ou estaduais para a rea em que o projeto est instalado (o que
tambm se d em relao aos aspectos sociais). Os dados encontrados so ento confrontados
com a literatura disponvel para gerao de relatrio final. Essas aes, contudo, elevam o
tempo de preparo e o custo da documentao do Projeto.

O aspecto de "adicionalidade " dessa metodologia reside na necessidade de ser comprovada


que as redues de emisses no seriam alcanadas sem a instalao do projeto na rea
indicada. Assim, equipes de auditoria se encarregam da verificao dos dados informaes
pelos proponentes, requerendo ajustes, se necessrios.

c) Monitoramento(Plano de Monitoramento)

A fase de Validao de um projeto caracterizada pela ao da auditoria escolhida, que


150

realiza visitas de campo e mtodos de pesquisa variados para observar in loco a adequao
das informaes prestadas no DCP s exigncias do padro selecionado pelo proponente. Dos
16 projetos mapeados, apenas cinco ainda no haviam concludo para VCS e CCB a fase de
Validao (at dezembro de 2015, com emisso de Relatrio de Validao por uma auditoria).

Aps essa fase, segue-se Aprovao e Registro dos projetos nos standards escolhidos.
Inicia-se, ento, a fase de Monitoramento das atividades. O framework VCS+CCB elenca
uma srie de itens que devem estar presentes no Relatrio de Monitoramento, dentre os quais
podem ser destacados da seo Plano de Monitoramento: descrever a implementao do plano
de monitoramento; identificar a estrutura organizacional, responsabilidades e competncias;
descrever mtodos para gerar, gravar, armazenar, agregar, reunir e relatar dados sobre
parmetros monitorados; descrever procedimentos para lidar com auditoria interna e no-
conformidades e; descrever o acompanhamento e a frequncia de comunicao e os planos de
publicao e divulgao para as comunidades e outras partes interessadas (VCS e CCB,
2013).

Um singularidade ainda observada na adoo do frameworkVCS+CCB em relao ao Plano


de Monitoramento. Segundo regras VCS para o elemento carbono, tal Plano deve ser descrito
j no documento inicial (DCP). Para CCB, contudo, no h exigncia de que o Plano para
Monitoramento dos componentes biodiversidade e comunidade seja apresentado de incio,
facultando ao proponente que o apresente em at seis meses do incio das atividades do
projeto ou em at um ano aps sua validao. Ainda necessria a criao de um mecanismo
de disseminar a informao e monitorar os resultados, que deve ser criado e disponibilizado
online para o pblico interessado (ROE et al., 2013, p. 74).

Nos dez projetos encontrados na amaznia brasileira com certificao VCS e CCB, apenas
cinco j haviam submetido at dezembro de 2015 o Relatrio de Monitoramento e
Implementao (Monitoring & Implementation Report) para CCB (Carbono Suru, Envira
Amazonia, Purus, Russas e Valparaso). Os demais ainda no concluram ou alcanaram a
fase de Aprovao e Registro. Dentre esses, os projetos Carbono Suru e Purus haviam
concludo a fase de Aprovao e Registro e, aps perodo de Monitoramento, j estavam em
processo de Verificao (ltima fase para posterior emisso dos "crditos de carbono" pelos
PCs).

A existncia de um Plano de Monitoramento e seus instrumentos de controle e


151

implementao, contudo, no foi garantia de que o projeto fosse executado como esperado e
sem distrbios. Problemas enfrentados pelo projeto Carbono Suru resultaram na
recomendao de "no verificao" feita pelas auditorias responsveis por sua anlise (em
novembro de 2015). Os principais pontos levantados foram "extrao no autorizada de
madeira na terra indgena", "fragilidades na comunicao e processos de consulta entre
gestores e grupos comunitrios" e que "mecanismos de resoluo de conflitos previstos no
vm funcionando de forma efetiva" (IMAFLORA E RAINFOREST ALLIANCE, Relatrio
De Avaliao Para Verificao Do Projeto,2015).

A no conformidade de determinado projeto com as exigncias feitas pelo PC no resulta na


sua proibio ou encerramento de atividades, mas emite um alerta sobre as dificuldades
enfrentadas por essas iniciativas em mdio e longo prazo.

d) Salvaguardas

O framework VCS+CCB adota para todos os seus projetos no mundo as Salvaguardas de


Cancun acordadas na UNFCCC e ainda outras quatro de forma voluntria, devendo todas elas
serem verificadas e informadas por auditorias em fases distintas que compem o processo de
certificao no MCV.

importante recordar que, dado que o VCS um standard bsico (que s contabiliza as
emisses de carbono reduzidas), a Validao por esse PC regsitra a observncia das
Salvaguardas de Cancun. A complementaridade do CCB, por sua vez, para perceber as
demais salvaguardas correlatas ao clima, comunidade e biodiversidade (que compem as que
aqui classificamos como "especficas" ou "adicionais" do Framework VCS+CCB) (Quadro
17):

Quadro 17 - Salvaguardas exigidas para certificao VCS e CCB no Mercado de Carbono


Voluntrio.

Salvaguardas de Cancun
(A) Aes complementares ou consistentes com os objetivos dos programas florestais nacionais e
outras convenes e acordos internacionais relevantes
(B) Estruturas de governana florestais transparentes e eficazes, tendo em vista a soberania nacional e
a legislao nacional
(C) Respeito pelo conhecimento e direitos dos povos indgenas e membros de comunidades locais,
levando-se em considerao as obrigaes internacionais relevantes, circunstncias e leis nacionais e
observando que a Assemblia Geral da ONU adotou na Declarao das Naes Unidas sobre os
Direitos dos Povos Indgenas
(D) Participao plena e efetiva das partes interessadas, em particular povos indgenas e comunidades
152

locais
(E) Que as aes sejam consistentes com a conservao das florestas naturais e diversidade biolgica,
garantindo que as aes referidas no pargrafo 70 desta deciso no sejam utilizadas para a converso
de florestas naturais, mas sim para incentivar a proteo e conservao das florestas naturais e seus
servios ecossistmicos, e para melhorar outros benefcios sociais e ambientais
(F) Aes para tratar os riscos de reverses em resultados de REDD+
(G) Aes para reduzir o deslocamento de emisses de carbono para outras reas
Salvaguardas especficas do Framework VCS+CCB
(H) Adequao legislao nacional trabalhista e relacionadas segurana e sade do trabalho
(I) Sade financeira do(s) Proponente(s) e mecanismos financeiros que forneam fluxo de recursos
adequado para implementao do projeto
(J) Processo claro e bem definido para lidar com conflitos e queixas durante planejamento e
implementao do projeto
(K) Conformidade com leis, estatutos e direitos de propriedade e uso da terra e no realocao
involuntria da comunidade
Fonte: elaborado pela autora, 2016, com base em VCS & CCB, 2012 e 2013; VCS, 2010.

Dos dezesseis projetos mapeados, trs ainda no foram validados e outros quatro se
encontram em fase mais avanada do processo de certificao: a Verificao. A Validao a
fase inicial em que as auditorias checam, a partir de observao direta em campo e pesquisas
bibliogrfica e documental, as capacidade do projeto de atender a todas as exigncias do(s)
PC(s) escolhido(s). A Verificao ocorre quando, cerca de 4-5 anos aps incio dos projetos,
estes so novamente visitados e examinados pelas auditorias para que as condies atuais e os
resultados j alcanados possam ser confrontados com o previsto nos DCPs e nas exigncias
dos PCs.

As evidncias encontradas e as necessrias adequaes so reportadas no Relatrio de


Validao e tambm no de Verificao, podendo a Auditoria opinar ainda pela "no-
validao" ou "no-verificao" dos projetos, caso as inconformidades sejam insanveis. Dos
projetos j verificados, apenas um obteve a recomendao de "no-verificao" pela auditoria
que o avaliou. Esta experincia, bem como a cuidadosa leitura de todos os Relatrios gerados
pelas auditorias internacionais, traz importantes lies para todo o processo de certificao de
projetos REDD+ no Brasil, especialmente para o conhecimento dos status das salvaguardas e
dos cobenefcios.

Importantes recortes precisam ser feitos para uma anlise mais criteriosa neste estudo.
Primeiro, dissociar as salvaguardas de Cancun (exigidas por VCS e pela UNFCCC) das
salvaguardas adicionais presentes no framework VCS+CCB. Segundo, distinguir os projetos
Validados dos Verificados, j que o decurso de prazo e a fase do processo de certificao
(Validao para observar capacidade do projeto em atingir objetivos e Verificao para checar
153

se os objetivos foram atingidos) provocam distintos resultados.

Assim, dos treze projetos j Validados, nove no passaram ainda por Verificao. So esses
nove que possuem as seguintes caractersticas: oito foram Validados por VCS entre 2012 e
2013 e somente um o foi unicamente por CCB, em 2008. Dos oito j validados por VCS,
quatro no possuem certificao adicional e outros quatro possuem tambm a CCB (Figura
17).

Figura 17 - Status de Validao de Projetos de REDD+ da Amaznia brasileira at dezembro


de 2015.

25% 25%

VCS somente
CCB somente

6% VCS e CCB
No validados
19% Verificados

25%

Fonte: elaborado pela autora, 2016.

A pesquisa nos DCPs e Relatrios de Validao das auditorias permitiu compor um panorama
geral do cumprimento das salvaguardas de Cancun nas atividades-projeto de REDD+
desenvolvidas para o MCV na Amaznia brasileira (Figura 18). Neste cenrio, todos os nove
projetos cumprem as salvaguardas referentes a "aes consistentes com objetivos dos
programas florestais nacionais e outras convenes e acordos internacionais relevantes" (A);
"aes consistentes com a conservao das florestas naturais e diversidade biolgica e para
melhorar outros benefcios sociais e ambientais" (E); "aes para tratar os riscos de reverses
em resultados de REDD+" (F) e "aes para reduzir o deslocamento de emisses de carbono
para outras reas" (leakage)(G).
154

Figura 18 - Cumprimento das salvaguardas de Cancun em projetos REDD+ do MCV na


Amaznia brasileira, segundo Validao de empresas auditoras.

Atendido No encontrado No atendido

0 0 0 0 0 0
1
2

3
Projetos

9 9 9 9 9
7
5

0
A B C D E F G
Salvaguardas

Fonte: elaborado com base em Documentos de Concepo de Projetos e Relatrios de


Validao elaborado por Auditorias, 2016.

Informaes sobre o respeito pelo conhecimento e direitos dos povos indgenas e membros de
comunidades locais no foram encontradas em quatro projetos, sob alegao de que no
haviam povos indgenas ou comunidades locais nas propriedades, que so privadas.
Entretanto, um dos projetos, embora tambm implementado em rea privada, no teve essa
salvaguarda atendida, vez que enfrenta problemas de legalizao de titularidade de terras com
povos ribeirinhos.

A salvaguarda referente existncia de estruturas de governana florestais transparentes e


eficazes foi a mais frgil, vez que no foi especificada em nenhum dos relatrios. Os DCPs e
os Relatrios de Verificao se limitaram a informar os papis e descrever as habilidades das
entidades ou grupos envolvidos (proponente, gestor de atividades em campo, gestor
financeiro, etc.), sem dispor sobre os processos e estruturas que permitem que mltiplos
atores (ONGs, empresas, governos, etc.) interajam colaborativamente para resoluo de
problemas, operando, para tanto, arranjos institucionais descentralizados em mltiplos nveis
(subnacional, nacional e internacional) (Cadman e Maraseni, 2015). Essa lacuna pode
impactar no engajamento de stakeholders e na compreenso de como os conflitos, se
existentes, podem ser resolvidos, a fim de salvaguardar os direitos dos personagens
155

envolvidos.

Desses nove projetos, que buscam certificao VCS cinco buscaram validao das
salvaguardas adicionais previstas em CCB (no estudo, quatro projetos possuem a dupla
certificao VCS e CCB e um certificao nica de CCB) e apresentaram o seguinte cenrio
(Figrua 19):

Figura 19 - Cumprimento das salvaguardas CCB em projetos REDD+ na Amaznia


brasileira, segundo Validao de empresas auditoras.

0
1 1
2 0

2
Projetos

5 1 No atendido

4 No encontrado
Atendido

2 2

H I J K
Salvaguardas

Fonte: elaborado com base em Documentos de Concepo de Projetos e Relatrios de


Validao elaborado por Auditorias, 2016.

A adequao legislao nacional trabalhista e relacionadas segurana e sade do trabalho


foi observada em apenas dois projetos. Em outro, foram observados em campo trabalhadores
sem os devidos equipamentos de segurana. Dois relatrios de validao foram vagos e no
mencionaram observaes em campo a respeito dessa salvaguarda.

A sade financeira do(s) Proponente(s) e os mecanismos financeiros que forneam fluxo de


recursos adequados para implementao e garantia de longevidade do projeto foram
observados documentalmente em todos, muito embora em alguns casos a venda de "crditos
de carbono" - evento futuro, incerto e de retorno varivel - seja considerado um importante
156

mecanismo de entrada de recursos nestes projetos.

Uma dessas iniciativas enfrenta problemas com povos ribeirinhos e moradores, que
reivindicam seu direito de posse tradicional sobre a propriedade, fazendo com que a
salvaguarda de conformidade com leis, estatutos e direitos de propriedade e uso da terra fosse
prejudicada. Esse um ponto muito importante nas crticas ao REDD+ amaznico, pois este
mecanismo tem sido denunciado como nova estratagema para uma prtica j clssica na
regio: a grilagem de terras62. Segundo os crticos, a violao de direitos e o agravamento dos
conflitos de terra gerados por REDD+ vo desde a ao de ludibriar moradores ou
trabalhadores rurais antigos (conhecidos na legislao brasileira como posseiro, ou seja,
aquele que vive ou trabalha na terra h mais de dez anos, mas no possui documentos legais
de propriedade da terra) at a expulso completa de moradores pelos proponentes ou
autoridades com eles envolvidas. O grileiro, ento, se apropria ilegalmente das terras pela uso
ou gerao de ttulos falsificados de propriedade.

Para evitar essas contendas, quatro projetos (dois Validados VCS e CCB e dois Verificados
VCS e CCB) prevem a formalizao de posses de terras s comunidades ("entrega de ttulos
de terra"), desde que determinados requisitos sejam atendidos, entre eles a adeso aos
objetivos e restries do projeto para o uso da terra. Embora em um dos projetos os
proponentes tenham afirmado a entrega de ttulos de propriedade da terra a algumas famlias,
a fase de Verificao encontrou que apenas cartas no vinculativas prometendo a titularidade
foi realmente concedida. Em sua defesa, os gestores atriburam ao lento e burocrtico sistema
de registro de imveis brasileiro o no atendimento dessa clusula, o que no obstaria,
segundo eles, o cumprimento do compromisso assumido nessas cartas.

Outra salvaguarda em situao delicada foi a da existncia de um processo claro e bem


definido para lidar com conflitos e queixas durante o planejamento e implementao das
atividades. Em geral, esses processos envolvem canais transparentes e eficazes de
comunicao, reunies recorrentes, prazos para respostas e correes/adequaes, estruturas
de mediao e arbitragem, entre outros. Dois projetos no cumpriram esse requisito e um
obteve um Relatrio de auditoria muito vago nesse ponto. Dentre os dois projetos que
"atenderam" a esse requisito, um informou que a sua estrutura de resoluo de conflitos se

62
"O termo grilagem vem da descrio de uma prtica antiga de envelhecer documentos forjados para
conseguir a posse de determinada rea de terra. Os papis falsificados eram colocados em uma caixa com
grilos. Com o passar do tempo, a ao dos insetos dava aos documentos uma aparncia envelhecida". WWF
Brasil, disponvel em: www.wwf.org.br/natureza_brasileira/areas.../grilagem_na_amazonia/.
157

referia existncia de uma sala "com identificao na porta" para contato comunidade-projeto
e da disponibilizao comunidade do nmero de celular da pessoa responsvel pela gesto
em nvel local (a empresa auditoria considerou como satisfatrio esse requisito).

Os quatro projetos j Verificados por VCS e CCB (entre 2014 e 2015) trazem ricas
informaes e lies para o processo de certificao e tambm para todo o REDD+ no MCV.
Em relao s salvaguardas, eles apresentaram um cenrio diferente daqueles projetos ainda
em fase de Validao. A Figura 20 expe a dificuldade ou omisso de tais iniciativas em
cumprir as salvaguardas de Cancun e as adicionais do Padro CCB:

Figura 20 - Status das salvaguardas de Cancun e CCB em projetos REDD+ verificados por
auditorias na Amaznia brasileira.

Atendido No encontrado No atendido

0 0 0 0 0 0

1 1

2 2
Projetos

4 4 4 4 4 4 4 0 0

3 3

2 2

0 0 0
A B C D E F G H I J K
Salvaguardas

Fonte: elaborado com base em Documentos de Concepo de Projetos e Relatrios de Validao


elaborado por Auditorias, 2016.

possvel observar que os problemas relativos a salvaguardas nesses projetos se entrelaam e


retroalimentam. Todos os quatro projetos verificados apresentaram problemas com a
"participao plena e efetiva de stakeholders", enfrentando a maioria deles declarada
hostilidade por partes das comunidades ou grupos afetados, fato documentado atravs de
entrevistas conduzidas pelas empresas auditoras. Os casos normalmente se referem pouca
transparncia e clareza de comunicao entre as partes; a inapropriados mtodos de
158

comunicao (como material de divulgao muito tcnico para um pblico geralmente


iletrado); condies inerentes ao local (como ausncia de acesso internet nas vilas para
realizao de comentrios no perodo de consulta pblica viabilizado no website do PC);
reivindicao de titularidade de terras ou no cumprimento do acordo de regularizao das
posses existentes por parte dos proponentes; divergncia sobre os planos de gesto das reas
(que limitam as atividades de uso da terra e geram impactos no modo de vida tradicional das
populaes locais); inexistncia ou ineficcia de mecanismos de resoluo de conflitos,
entre outros.

Por fim, a governana florestal tambm se mostrou precria. Um dos projetos no atendeu
esse requisito, dado o conflito entre stakeholders que ps em xeque a governana interna do
projeto. Nos demais, observou-se o mesmo tratamento inadequado do tema j observado nos
projetos validados: proponentes e auditorias se limitaram a descrever a funo de cada
entidade no projeto (da o status de "no encontrado"). Essa circunstncia parece expor uma
falha conceitual dos standards VCS e CCB em relao governana, o que acarreta em uma
subavaliao das condies existentes.

e) Cobenefcios

Os Relatrios de Validao de onze projetos permitiram conhecer quais os cobenefcios mais


esperados para os projetos brasileiros de REDD+ desenvolvidos na plataforma do Mercado de
Carbono Voluntrio. As categorias mais evidenciadas seguem as dimenses j conhecidas e
atribudas ao desenvolvimento sustentvel: social, ambiental e econmica. Dessa forma, os
cobenefcios mais reportados podem ser assim sumarizados e classificados (Quadro 18):

Quadro 18 - Cobenefcios esperados dos projetos brasileiros de REDD+ no MCV, segundo


validao de auditorias.

Categoria Cobenefcio
Manuteno de espcies raras e de grande valor ecolgico
Manuteno e/ou melhoria de ecossistemas
Ambiental Melhoria dos recursos de gua e solo
Conhecimento e monitoramento da biodiversidade local
Melhoria da resilincia socioecolgica
Treinamento e capacitao de trabalhadores e/ou comunidade
Melhoria dos meios de subsistncia e segurana alimentar
Promoo e aprimoramento de prticas agroflorestais
Social
Melhorar bem-estar comunitrio
Ampliao do conhecimento sobre biodiversidade e conservao
Promoo da educao e/ou da pesquisa cientfica
159

Formalizao de posses de terras da comunidade


Dinamizao da economia local, incluindo a criao de emprego e reduo da
pobreza
Econmica Melhoria da infraestrutura
Promoo de associativismo local/regional
Fornecer alternativas de renda, como o ecoturismo (e no a explorao florestal)
Fonte: elaborado com base em Documentos de Concepo de Projetos e Relatrios de Validao
elaborado por Auditorias, 2016.

Os cobenefcios ambientais (Figura 21) para alm do sequestro ou reduo de emisses de


carbono de maior destaque foram os relacionados aos ecossistemas e proteo de
espcies raras e de grande valor ecolgico, muitas delas endmicas. Quanto a este ltimo, a
verificao pelas auditorias encontrou discrepncia (para menos) entre a variedade de espcies
informadas nos DCPs de trs projetos e as efetivamente encontradas em campo. Os DCPs,
produzidos pelos proponentes ou por empresa de consultoria por estes contratada, costuma ser
alimentado com dados bibliogrficos de fauna e flora da regio em que o projeto se insere.
o perodo de Monitoramento que permite que esses dados sejam confrontados com
observaes de campo (que utiliza tecnologias de drones, cmeras fixas e outros), que
apontam a existncia e frequncia real dessas espcies na rea em que o projeto se instalou.

Figura 21 - Cobenefcios ambientais esperados em projetos REDD+ na Amaznia brasileira,


segundo Validao de empresas auditoras.

Melhoria da resilincia socioecolgica 2

Conhecimento e monitoramento da
3
biodiversidade local

Melhoria dos recursos de gua e solo 4

Manuteno e/ou melhoria de ecossistemas 8

Manuteno de espcies raras e de grande valor


6
ecolgico

Fonte: elaborado com base em Documentos de Concepo de Projetos e Relatrios de Validao


elaborado por Auditorias, 2016.

exceo do item de conhecimento e monitoramento da biodiversidade local (que realmente


160

pode ser atribudo aes intencionadas pelo projeto), os demais cobenefcios ambientais
reportados so inerentes ao resultado de conservao de florestas, vez que estas produzem
diversos servios ambientais. Cobenefcios que poderiam ser atribudos a iniciativas como
REDD+ seriam a despoluio de rios ou de suas nascentes, a restaurao de matas ciliares
desmatadas, etc.

Cobenefcios de ordem econmica, por sua vez, foram em nmero menor, com grande
predominncia da gerao de emprego local (Figura 22). A criao de infraestruturas, como
centros mdicos e de ensino, pontes ou barcos de uso comunitrio foi tambm mencionada.

Figura 22 - Cobenefcios econmicos esperados em projetos REDD+ na Amaznia brasileira,


segundo Validao de empresas auditoras.

Fornecer outras alternativas de renda 4

Promoo de associativismo local/regional 2

Melhoria da infraestrutura 6

Dinamizao da economia local, com emprego e


9
reduo da pobreza

Fonte: elaborado com base em Documentos de Concepo de Projetos e Relatrios de Validao


elaborado por Auditorias, 2016.

A dimenso social (Figura 23) foi a mais significativa dentre as trs. Aes de treinamento e
capacitao local foram os mais reportados, o que segue uma tendncia dos PCs em valorizar
a contratao de mo de obra local nas atividades dos projetos e assim produzir outro
cobenefcio (gerao de empregos e renda locais) e aumentar o envolvimento da comunidade
local (salvaguarda de Cancun) .
161

Figura 23 - Cobenefcios sociais esperados em projetos REDD+ na Amaznia brasileira,


segundo Validao de empresas auditoras.

Formalizao de posses de terras da comunidade 4

Promoo da educao e/ou da pesquisa


6
cientfica

Ampliao do conhecimento sobre biodiversidade


6
e conservao

Melhorar bem-estar comunitrio 4

Promoo e aprimoramento de prticas


6
agroflorestais

Melhoria dos meios de subsistncia e segurana


4
alimentar

Treinamento e capacitao de trabalhadores e/ou


9
comunidade

Fonte: elaborado com base em Documentos de Concepo de Projetos e Relatrios de Validao


elaborado por Auditorias, 2016.

Um tpico extremamente sensvel no Mercado de Carbono Voluntrio foi observado nessa


anlise documental: a veracidade, imparcialidade e rigor das anlises realizadas pelas
auditorias. Embora os PCs possuam diretrizes que devem ser observadas em cada fase do
processo de certificao, h certa discricionariedade por partes dessas empresas no
preenchimento de tais documentos. Assim que pde ser encontrada certa discrepncia entre
o previsto no DCP de determinado projeto, o que foi efetivamente realizado e o que
determinada auditoria considerou como satisfatrio em determinado item. Em um dos casos
encontrados na Verificao referente a cobenefcios econmicos e sociais, havia previso no
DCP de investimento em infraestrutura e desenvolvimento de programas sociais para
melhoria da qualidade de vida da populao local, como a criao de um centro mdico,
compra de um barco para transporte escolar, construo de um centro de ensino no local, etc.
A observao em campo pela auditoria, contudo, mostrou que a clnica mdica no foi criada,
o barco no estava disponvel e o centro de ensino foi usado poucas vezes na fase inicial do
projeto. A empresa auditora, no entanto, acatou a alegao do proponente de que o centro
mdico um plano de longo prazo e entendeu por satisfatrio ao requisito social a
162

distribuio de redes de mosquiteiros e de pastas e escovas de dentes populao.

Por fim, foroso recordar a propositura do REDD+ indgena do Peru, que reivindica uma
diversidade muito maior de cobenefcios. Segundo os autores desta proposta, possvel que a
gesto holstica dos territrios feita por povos florestais tradicionais e o respeito aos seus
modos de vida resulte em um REDD+ reformulado que, construdo e gerido pelos povos, seja
capaz de gerar cobenefcios de ordens ecolgica, econmica, poltica, geogrfica, de
governana, cultural, espiritual, entre outras (Gonzales, entrevista, 2014).

Alm de cobenefcios, alguns projetos informaram esperar impactos negativos de suas


atividades. Variao nos preos das terras (para mais, se o projeto valoriza as terras vizinhas
ou para menos, se impede o acesso s terras adjacentes, por exemplo) foi reportado por quatro
projetos. Nessas mesmas quatro iniciativas se acredita que a riqueza gerada na zona do projeto
pode gerar conflitos em reas prximas devido a cimes, alcoolismo, aumento de atividades
ilcitas, etc. Por fim, trs projetos esperam impactos nas condies socioeconmicas e meios
de vida da comunidade pela reduo de terras para agricultura e gerao de produtos
florestais.

Ainda em um processo de learning by doing ena esteira dos aprendizados trazidos pelas
atividades-projeto de REDD+, governos estaduais amaznicos (subnacionais), apoiados por
ONGs locais e internacionais especializadas no tema, iniciaram uma jornada de
desenvolvimento e implantao de seus programas jurisdicionais, customizados aos seus
contextos sociais, ambientais e polticos e, ainda, s regras de padres internacionais de
certificao no Mercado de Carbono Voluntrio. Essa jornada contada a seguir.

4.3.2 Modalidade programas jurisdicionais

Nos ltimos anos, foram observados alguns marcos nas estratgias e legislaes estaduais
sobre servios ambientais, mudanas climticas e REDD+ nos entes federativos que
compem a Amaznia Legal (SOARES et al., 2014). Embora em alguns estados esses
processos sejam ainda muito incipientes (em 3 casos apenas Fruns Estaduais de Mudanas
Climticas foram criados e em um no h sequer esse registro), foi possvel encontrar o tema
REDD+ sendo regulamentado e implementado de diferentes maneiras (Quadro 19).
163

Quadro 19 - Principais marcos regulatrios de mudanas climticas e REDD+ nos estados


amaznicos brasileiros.

rea Florestas
Estado Marcos Regulatrios
(km2) (%)
AC 170.895 87 - Lei n. 2.308/2010, cria o Sistema Estadual de Incentivos a
Servios Ambientais SISA, o Programa de Incentivos por Servios
Ambientais ISA Carbono e demais Programas de Servios
Ambientais e Produtos Ecossistmicos do Estado do Acre (inclui
REDD+)
AM 1.589.691 91 - Lei 4.266/2015,institui a Poltica de Servios Ambientais e o
Sistema de Gesto dos Servios Ambientais, cria o Fundo Estadual
de Mudanas Climticas, Conservao Ambiental e Servios
Ambientais(inclui REDD+)
- Decreto 28.390/2009, institui o Frum Amazonense de Mudanas
Climticas
- Lei 3.135/2007, institui a Poltica Estadual sobre Mudanas
Climticas
AP 142.926 77 - Decreto n 5.096/2013, institui o Frum Amapaense de Mudanas
Climticas
- Lei n. 1.491/2010, institui a Poltica de Reduo e Compensao
de Emisses de Dixido de Carbono
MA 264.714 15 - Decreto n. 22.375/2006, institui o Frum Maranhense de
Mudanas Climticas
MT 904.865 35 - Lei n. 9.111/2009, institui o Frum Mato-grossense de Mudanas
Climticas;
- Lei 9.878/2013, institui o Sistema Estadual de REDD+
- Lei 8.580/2006, dispe sobre a poltica estadual de apoio a projetos
para gerao de crditos de carbono (apenas MDL)
PA 1.249.718 70 - Decreto n. 1.900/2009, institui o Frum Paraense de Mudanas
Climticas
RO 240.398 52 - Decreto n. 16.232/2011, institui o Frum de Mudanas
Climticas, Biodiversidade e Servios Ambientais do Estado
TO 278.998 3 - Lei n. 1.917/2008, institui a Poltica Estadual sobre Mudanas
Climticas, Conservao Ambientale Desenvolvimento Sustentvel
(menciona RED)
- Decreto n. 3.007/2007, cria o Frum Estadual de Mudanas
Climticas e de Biodiversidade.
Nota: no estado de Roraima no foi encontrada nenhuma regulamentao. Fonte: elaborado com base
em GCF, 2014; consultas no repositrio online das Assemblias Legislativas e/ou Secretarias de Meio
Ambiente de cada estado e publicaes do Observatrio de Polticas Pblicas de Mudanas Climticas
(Frum Clima).

Frameworks legais e institucionais que formalizem regras, responsabilidades e competncias


so necessrios (e essenciais) execuo de programas REDD+ (EPRI, 2012). Estudo do
Ministrio do Meio Ambiente brasileiro mostrou que, em 2012, dos nove estados da
Amaznia Legal, apenas Acre, Amazonas e Tocantins possuam marcos legais sobre
mudanas climticas ou servios ambientais (BRASIL, MMA, 2012b). Destes, apenas Acre e
Amazonas construram legislao especfica sobre REDD+ e no Tocantins apenas uma breve
164

meno feita na lei possibilidade de "RED" como estratgia de enfrentamento de


mudanas climticas.

Na atualidade, o estado do Mato Grosso integra esse grupo, tendo aprovado em 2015 seu
Sistema Estadual de REDD+. A norma, contudo, possui aspecto programtico e requer
regulamentaes futuras para efetiva implementao do REDD+ no estado. Esta lei dispe
que "podem constituir Projetos de REDD+ conjuntos de atividades desenvolvidas por agentes
pblicos e privados no mbito dos Programas de REDD+" (Lei 9878/2013, art. 14), devendo,
programas e projetos, respeitar salvaguardas trazidas na prpria lei e nos acordos ou normas
das quais o pas seja signatrio.

No Amap as discusses de um REDD+ jurisdicional esto muito incipientes, vez que o


estado ainda est em processo de realizao de estudos e pesquisas a fim de conhecer seus
recursos florestais (Governors Climate and Forests Task Force - GCF, 2014).Esse quadro
preocupante, uma vez que no pas se observa a retomada do crescimento do desmatamento no
bioma amaznico desde 2012 (Figura 24), variao liderada por estados que a partir de 2004
(mesmo ano de implementao do PPCDAm) haviam iniciado um significativo movimento
descendente desses ndices.

Figura 24 - Taxas de desmatamento por estados da Amaznia Legal, perodo 1988-2015.


165

Fonte: INPE/PRODES, 2016.

Falhas e deficincias nos processos de elaborao e implementao de algumas dessas normas


(e as polticas e programas delas decorrentes) tm sido uma realidade nos estados brasileiros.
O Amazonas, o pioneiro no Brasil na elaborao de uma lei sobre mudanas climticas,
enfrentou dificuldades na sua implementao, que se deu de forma pontual e com impactos
menores do que os esperados. As causas para tanto foram relacionadas regulamentao
confusa, insuficiente e burocrtica da Poltica Estadual; ausncia de medidas estruturantes;
ao enfraquecimento do comprometimento das instituies envolvidas; ausncia de
realizao de estudos tcnicos necessrios (como inventrio estadual de emisses de GEE); e
ao pouco capital material, financeiro e humano disponvel para a empreitada (FAMC, 2013).

Um REDD+ jurisdicional (possibilidade originalmente concebida no Mercado de Carbono


Voluntrio) j criado e em processo de implementao foi encontrado apenas no estado
brasileiro do Acre. As demais iniciativas estaduais, embora em diferentes estgios de
evoluo, ainda no alcanaram os requisitos mnimos (institucional, metodolgico,
tecnolgico, etc.) estabelecidos pelos padres de certificao para serem inseridos no MCV
internacional. o caso do Acre que passa-se a analisar.

O Programa ISA Carbono do Acre

Ocupando apenas 1,4% do territrio brasileiro, o Acre abriga 3,4% da floresta amaznica, que
se estende por 87% de sua rea (INPE/PRODES, 2014). Um inventrio de emisses de GEE
realizado em 2010 no estado identificou a mudana de uso no solo e o setor florestal como
responsveis por 97% das emisses estaduais (COSTA et al., 2012). A principal atividade
econmica florestal do estado a extrao de madeira (80% da receita florestal) e a pecuria
o maior indutor do desmatamento (em 2010, 85% de toda rea desmatada do estado era de
pastagens) (COSTA et al., 2012 e ALENCAR et al., 2012). Neste cenrio vem sendo
implementado o programa jurisdicional de REDD+ com maior visibilidade e robustez no
mundo: o Programa de Incentivos por Servios Ambientais associados a Carbono - ISA
Carbono.

O ISA Carbono est inseridono Sistema Estadual de Incentivos a Servios Ambientais (SISA
- Lei 2.308/2010) que, alm do Carbono Florestal (REDD), prev outros programas para
sociobiodiversidade, recursos hdricos, regulao do clima, valorizao cultural e tradicional
(ver Quadro 20). O objetivo do Programa ISA declarado em seu Program Description junto a
166

JNR VCS promover a "transio para sistemas agrcolas mais produtivos que reduzem a
necessidade de expanso e, assim, evitar mais desmatamento", aumentar o "valor econmico
das florestas em p para melhorar a qualidade de vida das pessoas dependentes da floresta e
aumentar a conservao das florestas"; e, por fim,"a distribuio dos benefcios por servios
ambientais". (VCS JNR Project Description ISA Carbono Acre, 2015, p. 6, traduo nossa).

Quadro 20 - Programa ISA Carbono do Acre

Programa de Incentivo aos Servios Ambientais de Carbono - ISA


Carbono
Lei 2.308/2010, cria o Sistema Estadual de Incentivos a Servios Ambientais-
Estrutura legal SISA, o Programa de Incentivos por Servios Ambientais - ISA Carbono e demais
Programas de Servios Ambientais e Produtos Ecossistmicos do Estado do Acre.
Promover a reduo progressiva, consistente e de longo prazo das emisses de
gases de efeito estufa, com vistas ao alcance da meta voluntria estadual de
Objetivo reduo de emisses por desmatamento e degradao florestal (art. 22, Lei
2.308/2010)
Todo o Estado, inclusive reas de preservao permanente estaduais e federais,
Abrangncia assentamentos estaduais e federais e propriedades privadas.
Proponente Governo do Estado
Internacional: Banco do Governo Alemo (KfW); Agncia de Cooperao Alem
Principais (GIZ) e International Union for Conservation of Nature (IUCN), Sky TV
fontes Nacional: Fundo Amaznia
financeiras
Estadual: Fundo Estadual de Florestas e o Fundo Especial de Meio Ambiente

Interface com - Plano Amaznia Sustentvel (PAS)


polticas - Plano de Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznica (PPCDAM)
federais - Plano Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC)
Certificao no Markit Environmental Registry (para criar padro prprio); VCS; CCB
MCV (subnacional)
Fonte: elaborado com base em: Lei estadual do Acre 2.308/2010 e VCS JNR Program Description
ISA Carbono, 2015.

O Programa faz parte tambm de um arcabouo mais amplo de polticas pblicas estaduais
iniciadas anos antes como o Zoneamento Ecolgico-Econmico, a certificao da produo
madeireira, Programa de Desenvolvimento Sustentvel do Acre, Sistema Estadual de reas
Naturais Protegidas, Programa Estadual de Certificao de Unidades Produtivas Rurais, Plano
de Preveno e Controle do Desmatamento (PPCD Acre), Programa de Incluso Social e
Desenvolvimento Econmico Sustentvel do Acre, Programa Acre Integrado para o
Desenvolvimento Sustentvel, entre outros (SCHMINK et al., 2014). Todo esse aparato,
aliado edio de normas e medidas tomadas pela administrao pblica em perodos
167

precedentes e concomitantes ao ISA Carbono, indica a forte insero na agenda


governamental da temtica dos recursos ambientais, especialmente florestais, como estratgia
de desenvolvimento.

Em 2010 foi assinado um memorando de entendimento entre a Califrnia, o Acre e Chiapas,


no Mxico, para a criao de um sistema de cap and trade entre os trs estados, visando uma
estrutura de mercado para venda de redues de emisses e compra de compensaes por
agentes que no tenham atingido sua meta de redues. Este objetivo, contudo, ainda no foi
posto em prtica. Outros acordos, alianas e entendimentos tm sido firmados com outros
agentes nacionais e internacionais para fortalecimento do REDD+ jurisdicional (como o
Governors Climate and Forests Task Force).

Considerando financiamentos nacionais e internacionais, o governo do Acre conseguiu captar


at 2012 cerca de R$107,7 milhes para seu ISA Carbono (ANDERSON et al., 2013). Em um
compromisso de cooperao financeira com o Banco Alemo de Desenvolvimento (KfW), foi
realizado um repasse de 16 milhes de euros ao governo do Acre em quatro anos (2012-
2016), sendo concedidos ainda 9 milhes de euros como recursos adicionais pelo desempenho
de redues adicionais de emisses atingidas em 2013 (IMC-Acre, 2014, p. 6).

Tendo sido elaborado numa abordagem aninhada (que permite a integrao de projetos
implementados nveis abaixo), o processo atual de adoo de escalas menores, atravs da
criao de subprogramas e projetos. Essa estrutura distingue o ISA Carbono de outros
REDD+ no mundo, que so geralmente iniciados por projetos locais, sem um sistema que
integre toda a jurisdio (EPRI, 2012). Nesse processo de adoo de escalas menores est
prevista a criao de subprogramas temticos (pecuria, indgena, etc), geogrficos (junto a
bacias, rios ou estradas, por exemplo) ou mistos. Dentro destes subprogramas sero
concebidos projetos de alcance local, a serem geridos pelo governo ou por agentes privados,
sendo possvel ainda parcerias pblico privadas. A incluso de atividades-projeto j existentes
(como o Projeto Purus) uma possibilidade ainda em estudo.

Para garantir a credibilidade do sistema, o governo buscou a certificao e registro do ISA


Carbono nos standards JNR VCS, CCB e Markit Environmental Registry, procurando, junto
a este ltimo, desenvolver um padro prprio de certificao sem fins comerciais
(ANDERSON et al., 2013), para, no futuro, criar seu prprio selo "Acre standard".

Traados esses contornos gerais, foram encontradas as principais caractersticas dos


168

elementos do programa jurisdicional de REDD+ brasileiro:

a) Plano de ao (Documento de Descrio do Programa)

Como para as atividades-projeto, o framework JNR VCS dispe de um aparato metodolgico


(guias, templates, matrizes, guidebooks, glossrios, etc) para orientar os passos dos
desenvolvedores no desenho e implementao de um programa jurisdicional. Como nas
atividades-projeto, as informaes essenciais ao programa jurisdicional (que configuram o seu
Plano de Ao) so detalhadamente apresentadas em um documento matriz (VCS JNR
Program Description). Neste documento, encontram-se detalhes do Programa; da linha de
base jurisdicional adotada; da quantificao das remoes e/ou redues das emisses de
GEE; das salvaguardas e seu sistema de informao; e ainda do parmetros e plano de
monitoramento.

Neste documento (pp. 10-13), foi informado como proponente a Agncia Estadual de
Desenvolvimento Florestal, Indstria, Comrcio e Servios Sustentveis, responsvel por
muitas atribuies, dentre elas a preparao, implementao, operao e manuteno do
Programa e de seus ativos. Foram citadas como entidades envolvidas: a Companhia de
Desenvolvimento de Servios Ambientais, criada pelo governo estadual no mbito do SISA,
"responsvel pela solicitao de registro dos ativos gerados" e por prestar informaes
referente a tais ativos; e Instituto de Mudanas Climticas, tambm criado pelo governo
estadual no mbito do SISA, encarregada do monitoramento e controle do Programa.
Tambm apresentado um rol de instituies, a maioria estaduais, que auxiliaram na
integrao das polticas ambientais existentes no estado. Nenhuma participao de
organizao no governamental ou ator do setor privado foi informada.

O perodo de contabilizao de crditos informado foi de 2006 a 2020. O primeiro marco,


anterior entrada em vigor do ISA Carbono (2010), refere-se ao ano de implementao do
zoneamento ecolgico-econmico no estado. O recorte final, 2020, visa seguir o os prazos
assumidos pelo governo federal na sua PNMC. A partir da, a creditao ocorrer a cada 10
anos.

O Plano de ao traa ainda as estratgias a serem adotadas para aplicao do Programa em


escalas menores (via subprogramas). Pela adoo do cenrio 2 da metodologia VCS JNR,
tambm projetos individuais ("projetos aninhados"), preexistentes ou futuros, podero ser
169

incorporados ao Programa.

Aps submeter sua documentao oficial ao JNR VCS, o ISA Carbono est em fase de
consulta pblica a stakeholders. Os comentrios recebidos devero ser levados em conta pelos
proponentes, reestruturando o Plano de Ao e o Programa, se necessrio. Em seguida, a fase
de validao ser conduzida por uma equipe de auditoria para verificar, in loco, a
conformidade de suas informaes de acordo com os requisitos do standard.

b) Contabilizao das emisses de carbono

A quantificao das redues ou remoes de emisses de GEE depende do estabelecimento


de um cenrio ou nvel de referncia contra o qual as emisses futuras (e remoes) podero
ser comparadas. No Programa do Acre, o nvel de referncia foi estabelecido com base em
projees histricas de emisses de GEE ocorridas em 1996-2005 e as metas foram projetadas
linearmente at 2020, seguindo as diretrizes do compromisso voluntrio de reduo de
emisses assumido pelo Governo Federal junto UNFCCC63. As projees, contudo, foram
divididas em dois perodos. O primeiro intervalo, 2006-2010, foi calculado sob as taxas de
desmatamento de 1996-2005. O segundo (2011-2020) acompanhou a mesma metodologia,
porm sofreu ajuste a "uma mdia menor do que o primeiro perodo, e ento projetada a partir
de 2011 a 2020".

No DDP elaborado para o JNR VCS, os proponentes explicam a necessidade do ajuste a fim
de "estabelecer um cenrio mais conservador em relao ao primeiro perodo (que foi baseado
na mdia de desmatamento 1996-2005) e tambm para alinhar-se com contratos de transao
previamente definidos" (VCS JNR Program Description ISA Carbono, 2015, p.8).

O nvel de referncia utilizado no Acre adotou a mesma fonte de dados do Governo Federal: o
sistema de monitoramento de desmatamento PRODES, do INPE, embora o sistema de
monitoramento desenvolvido pelo governo estadual possua maior acurcia e consiga captar
aes de desmatamento em polgonos menores daquele federal (ANDERSON et al., 2013).
Essas medidas foram tomadas a fim de diminuir conflitos metodolgicos e permitir uma
possvel integrao das iniciativas estaduais a uma estrutura federal de REDD+.

63
"A projeo das emisses de GEE decorrentes do desmatamento na Amaznia Legal para o ano de 2020
resulta da conveno de que, naquele ano, a taxa de desmatamento (medida em km2) equivaler taxa mdia
de desmatamento verificada no bioma entre o ano de 1996 a 2005, aferidapelo Projeto PRODES do Instituto
Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), vinculado ao Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT)" Decreto
7.390/2010, Anexo, 1.1.1.
170

Junto a JNR VCS, o ISA Carbono escolheu a abordagem do cenrio 2 (programa jurisdicional
com creditao de jurisdies e/ou projetos), uma vez que o SISA permite o credenciamento
direto de projetos que sejam desenvolvidos no estado. Para tanto, os projetos devem estar
alinhados e seguir as diretrizes do Sistema, para, uma vez aprovados, receberem diretamente
do padro de certificaoescolhido os crditos referentes s redues atingidas e comprovadas
(sem interferncia do Estado neste processo). Monitoramentos e acompanhamentos feitos por
rgo ambiental estadual serviro como controle do processo, j que os crditos sero
deduzidos da contabilidade do Estado (o que evitaria a dupla contabilizao). Dessa forma,
est prevista e possibilitada, segundo normas do JNR VCS, a gerao de crditos em nveis de
projeto e estado (jurisdicional) (VCS JNR Program Description ISA Carbono, 2015).

c) Monitoramento

O sistema de monitoramento de desmatamento e queimadas desenvolvido pelo governo do


Acre (Unidade Central de Geoprocessamento e Sensoriamento Remoto UCEGEO) tem
metodologia similar ao do governo federal, contudo mais avanado que este, j que percebe
reas de 0,54 hectares (contra 6,25ha do INPE/PRODES). Essa caracterstica diferenciadora
e relevante ao contexto acreano, j que cerca de 80% das reas desmatadas no estado
observado em polgonos menores que 6ha e outros 13,5% em polgonos de 6-10 hectares
(ACRE, 2012b). No entanto, visando compatibilidade com um futuro sistema de
contabilidade nacional, o plano de monitoramento criado para o ISA Carbono adota os
padres utilizados pelo governo federal em seu REDD+ UNFCCC e as informaes
geoespaciais da UCEGEO sero utilizadas de forma a melhorar as aes e polticas de
monitoramento no estado.

O Plano de Monitoramento de Salvaguardas construdo pelo ISA Carbono apresentado de


forma robusta e detalhada no documento que descreve o programa junto JNR VCS. Tambm
est previsto no Monitoramento a integrao de instituies existentes de participao popular
(Comits, Conselhos, etc.), que sero demandadas para acompanhar o cumprimento da
aplicao do Programa. Atividades-projeto devem desenvolver e apresentar seus planos de
monitoramento de acordo com regras de padres de certificao permitidos pelo ISA
Carbono. Mais detalhes dessa proposta so trazidos no tpico seguinte.

d) Salvaguardas
171

No campo das salvaguardas, o Programa ISA Carbono buscou ir alm da UNFCCC e suas
Salvaguardas de Cancun, para aderir tambm a um outro framework ainda em teste ao redor
do mundo quando da elaborao de seu SISA. Assim, em 2010-2011, o Acre se filiou como
piloto para um "teste de campo" do Social and Environmental Standards for REDD+
Initiatives (REDD+ SES framework), um standard projetado para operar no novo regime
global de REDD+. A verso final deste trabalho foi divulgada em 2012 e, desde ento, o
estado vem atuando na construo, fortalecimento e emprego dessa iniciativa em seu
territrio.

O padro REDD+ SES desenvolveu uma ferramenta para apoiar governos a avaliar o
desempenho social e ambiental de seus programas e projetos em diferentes nveis, que inclui a
anlise do processo de participao e transparncia, a garantia dos direitos das populaes
mais vulnerveis, repartio de benefcios de forma justa e equitativa, os impactos positivos e
negativos para a biodiversidade e ecossistema servios, entre outros (ver Quadro 21). Depois
de um processo internacional de avaliao (referente ao perodo 2010-2014), o Acre foi
certificado64 como o primeiro no mundo a completar os "dez passos" para adoo completa
deste framework: reunies de sensibilizao para o estabelecimento de governana; criao de
comisses para adaptao aos indicadores internacionais; construo de indicadores
subnacionais (fase que no Acre levou quase dois anos); consultas pblicas para validao
desses indicadores; desenvolvimento do plano de monitoramento; elaborao de um relatrio
sobre o desempenho do programa e validao com as partes interessadas; e, por fim, a
publicao do relatrio(REDD+ SES SOCIAL & ENVIRONMENTAL STANDARDS,
2015).

De forma anloga, um grupo de organizaes da sociedade civil brasileira preparou, em 2010


e a partir de um processo de discusso multissetorial, uma ferramenta metodolgica para
elaborao das salvaguardas, denominada "Princpios e Critrios Socioambientais de
REDD+". Tal guia, que relata no ter a finalidade de ser um padro de certificao, apresenta
"critrios mnimos para projetos e programas de REDD+ no causarem riscos
socioambientais" (Bonfante, Voivodic e Meneses Filho, 2010, p. 7) e tambm foi observado
pelo Acre na construo do seu ISA Carbono. A correlao entre as salvaguardas definidas
nessa iniciativa e as do REDD+ SESframework e as da UNFCCC podem ser assim
sintetizadas (Quadro 21):

64REDD+ SES Social & Environmental standards. Statement of REDD+ SES international review, State of Acre, Brazil. 2015. Disponvel em:
<http://www.redd-
standards.org/images/Acre/Certificate_International_Review_Acre.pdf>.
172

Quadro 21 - Correlao entre as salvaguardas de Cancun, REDD+ SES e dos Princpios e Critrios Socioambientais de REDD+.

Tema UNFCCC REDD+ SES Princpios e Critrios Socioambientais


Aes complementares ou consistentes com os Cumprir com as leis locais e nacionais e Atendimento aos requerimentos legais e
Cumprimento objetivos dos programas florestais nacionais e tratados, convenes e outros instrumentos acordos internacionais aplicveis
legal outras convenes e acordos internacionais internacionais relevantes
relevantes
Estruturas de governana florestais nacionais Contribui para boa governana, para os Promoo de melhor governana,
transparentes e eficazes, tendo em vista a objetivos mais amplos de desenvolvimento articulao e alinhamento com as
Governana
soberania nacional e a legislao nacional sustentvel e para justia social polticas e diretrizes nacionais, regionais
e locais
Respeito pelo conhecimento e direitos dos Os direitos a terras, aos territrios e aos seus Reconhecimento e respeito aos direitos
povos indgenas e membros de comunidades recursos so reconhecidos e respeitados de posse e uso da terra, territrios e
Garantia de
locais, levando-se em considerao as recursos naturais
direitos
obrigaes internacionais relevantes,
circunstncias e leis nacionais
--- Os benefcios so compartilhados Distribuio justa, transparente e
Repartio de
equitativamente entre todos os titulares de equitativa dos benefcios
benefcios
direitos e atores relevantes
Aes para tratar os riscos de reverses em Melhora a segurana dos meios de vida em Contribuio para a diversificao
resultados de REDD+ longo prazo e o bem-estar dos Povos econmica e sustentvel do uso dos
Sustentabilidade
Indgenas e das comunidades locais com recursos naturais
econmica
ateno especial para mulheres e as pessoas
mais vulnerveis
Que as aes sejam consistentes com a O Programa mantm e melhora a Contribuio para a conservao e
Restaurao e
conservao das florestas naturais e biodiversidade e os servios ecossistmicos recuperao dos ecossistemas naturais,
conservao
diversidade biolgica da biodiversidade e dos servios
ambiental
ambientais
Participao plena e efetiva das partes Todos os titulares de direitos e atores Participao na elaborao e
Participao interessadas, em particular povos indgenas e relevantes participam de maneira plena e implementao das aes de REDD+ e
comunidades locais eficaz nos processos de tomada de deciso
Monitoramento Aes para reduzir o deslocamento de --- Disponibilidade plena de informaes
e transparncia emisses de carbono para outras reas relacionadas s aes de REDD+
Fonte: adaptado de JNR VCS Description Program ISA Carbono Acre, 2015, pp. 68-69 com informaes de: Apndice I, pargrafo 2 da Deciso 1/ CP.16
UNFCCC; Bonfante, Voivodic e Meneses Filho, 2010, pp.36-38 e IMC-Acre, 2014.
173

Esses frameworks de salvaguardas objetivam suprir uma lacuna deixada pela UNFCCC: a de
fornecer guias e instrumentos mais precisos para desenvolvimento, implementao, avaliao
e monitoramento de salvaguardas nas iniciativas de REDD+ ao redor do globo. Embora seja
possvel observar uma forte compatibilidade entre os tpicos abordados pelos trs frameworks
de salvaguardas, a associao da ltima salvaguarda da UNFCCC ("aes para reduzir o risco
de deslocamento de emisses de carbono para outras reas") ao tema "monitoramento e
transparncia" no parece acertada. Isto fica mais evidente quando se verifica que o item
correlato no framework Princpios e Critrios Socioambientais "disponibilidade plena de
informaes relacionadas s aes de REDD+".

Tal risco de deslocamento de emisses, tambm conhecido como "vazamento" ou leakage,


costuma ser enfrentado com um "monitoramento robusto, abrangente de constante da
cobertura florestal" (BRASIL, MMA, 2015a, p. 30), da porque essa salvaguarda tambm
observada no item de Monitoramento de REDD+. A forma como o Programa abordou esses
temas ser vista nos tpicos seguintes.

parte dessa discrepncia, a verificao do tratamento das salvaguardas do Programa ISA


Carbono e seu Sistema de Informaes de Salvaguardas pode seguir a ordem metodolgica
das Salvaguardas de Cancun da UNFCCC, a fim de que os achados possam ser melhor
sistematizados com os outros elementos deste estudo.

(A) Aes complementares ou consistentes com os objetivos dos programas florestais


nacionais e outras convenes e acordos internacionais relevantes

Desenhado sobre as diretrizes tcnicas e metodolgicas de padres de certificaes do


Mercado Voluntrio de Carbono, que se aliam s da UNFCCC e, levando ainda em conta toda
a legislao nacional atrelada s mudanas climticas e questes florestais65, o Programa ISA
Carbono foi desenhado com o cuidado de no colidir com as normas nacionais e
internacionais relacionadas a REDD+, visto que um objetivo originalmente declarado dessa
iniciativa estadual se integrar a uma estrutural nacional de REDD+ e tambm plataforma
UNFCCC. Outra medida de segurana adotada pelos proponentes foi forjar uma estrutura
legal para o mecanismo, a fim de dar-lhe, entre outras coisas, maiores credibilidade,
perenidade e sustentao poltica (JNR VCS DESCRIPTION PROGRAM ISA CARBONO
ACRE, 2015).

65
O rol de leis, regulamentos e normas existentes e observados pelo Programa, bem como os criados para este
podem ser encontrados em VCS JNR Description Program ISA Carbono Acre, 2015, pp. 36-40.
174

A despeito dessas medidas, um processo de autoavaliao das salvaguardas do Programa


realizado em 2014 (para o perodo 2006-2013) exps que ainda falta "um procedimento
especfico para levantamento de inconsistncias com os marcos legais internacionais,
nacionais e estaduais" e que necessrio "um programa de formao de lideranas dos
diferentes segmentos sociais que compem os conselhos para o adequado acompanhamento
do SISA " (IMC-ACRE, 2014, p. 32).

(B) Estruturas de governana florestais transparentes e eficazes, tendo em vista a soberania


nacional e a legislao nacional

Uma complexa estrutura de governana foi adotada para o ISA Carbono, que, aps um amplo
processo consultivo junto populao e interessados(ANDERSON et al., 2013), deu ao
mecanismo uma configurao diferenciada, permitindo-o mais conectado s demandas e
realidades locais, mas tambm detentor de inmeros desafios de implementao e efetividade.

O sistema de governana, que traz papis e responsabilidades previstos em lei e com fins ao
controle e gesto do Programa, foi pensado da seguinte forma: o poder pblico responsvel
pela elaborao de polticas pblicas de desenvolvimento e gesto ambiental e territorial;
preveno e controle de desmatamento; fiscalizao e controle das atividades relacionadas ao
uso da terra, a ocupao de terras e recursos naturais; e regulamentar, monitorar, controlar e
registrar ativos ambientais gerados pelos programas de SISA, tais como crditos de carbono.

Para participao e acompanhamento da implementao e adequao do ISA Carbono por


parte da sociedade, foi criado um comit com participao de membros do governo e da
sociedade civil. Um sistema de mediao de conflitos e ouvidoria tambm foi concebido e
ser vinculado a uma agncia estadual de meio ambiente (VCS JNR Program Description ISA
Carbono, 2015), embora at final de 2014 tal Ouvidoria ainda no havia alcanado
implementao (IMC-Acre, 2014).

O papel da iniciativa privada nessa estrutura ser viabilizado a partir de um rgo criado para
"combinar os esforos do setor pblico" e "atrair simultaneamente interesse e investimentos
de instituies do setor privado" (JNR VCS Program Description ISA Carbono Acre, 2015, p.
28). Ainda foi criado um Comit Cientfico, de carter consultivo, que agrupa pesquisadores e
estudiosos do tema para subsidiar, com informaes tcnicas, jurdicas e metodolgicas, os
processos de tomadas de decises.

(C) Respeito pelo conhecimento e direitos dos povos indgenas e membros de comunidades
locais, levando-se em considerao as obrigaes internacionais relevantes, circunstncias e
175

leis nacionais e observando que a Assemblia Geral da ONU adotou na Declarao das
Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas

O zoneamento ecolgico-econmico (ZEE) foi o instrumento utilizado no Acre para


identificao dos diferentes povos e direitos existentes em seu territrio. O ZEE exps
oportunidades, problemas e demandas sociais ligados terra e a direitos. Programas,
subprogramas e medidas de implementao foram criados a fim de san-los ou mitig-los
(dentre eles, regularizao de assentamentos rurais, reconhecimento de Terras Indgenas, a
criao de um Sistema Estadual de reas Protegidas e de Planos de Gesto de Terra Indgena)
e evitar a realocao de populaes ou grupos.

Considerando que no houve necessidade de realocao de grupos indgenas, que o ISA


Carbono no uma atividade em nvel de projeto e sim uma das "polticas assistenciais e de
fomento" do estado (IMC-Acre, 2014, p. 14), o governo estadual entendeu no ser aplicvel
atender exigncia de elaborar um Consentimento Livre, Prvio e Informado (CLPI) das
aes de seu Programa junto a grupos vulnerveis, especialmente indgenas.

No documento em que o governo do Acre autoavalia seu desempenho no cumprimento das


salvaguardas no perodo 2006-2013, so enunciadas as lacunas encontradas no quesito
direitos dos povos:

- Ainda falta um procedimento formal a ser adotado pelo SISA para a aplicao do
consentimento livre, prvio e informado na escala de projetos individuais de
REDD+, pois os mesmos precisam se integrar ao SISA.
- No existem ainda informaes da Secretaria de Estado de Polticas para as
Mulheres que permita identificar procedimentos formais para garantir a participao
das mulheres de forma paritria na tomada de deciso. Portanto, necessria maior
articulao do SISA com estas polticas.
- Ainda existem necessidades de regularizao de Terras Indgenas reconhecidas
pelo ZEE e posteriormente para que, de fato, os direitos dos povos indgenas sejam
respeitados.
- Ainda falta uma normativa que regule os procedimentos adotados pelo IMC para
integrao dos projetos privados de forma a evitar que projetos em reas de disputa
por titularidades e direitos a terra sejam iniciados. (IMC-Acre, 2014, p. 15).

(D) Participao plena e efetiva das partes interessadas, em particular povos indgenas e
comunidades locais

Grupos heterogneos (comunidades isoladas, rurais, urbanas e indgenas); comunidades de


difcil acesso; fraca penetrao da lngua oficial em alguns grupos indgenas; conhecimento
baixo, inexistente ou meramente especulativo sobre o tema REDD+; tpicos de discusso
extremamente tcnicos e pouco retorno s incitaes participao pblica so alguns dos
obstculos encontrados para integrao de stakeholders agenda REDD+.
176

Um dos caminhos para a formulao e implementao de polticas pblicas ambientais do


Acre se d pela criao de Conselhos que, compostos por representantes dos governos federal,
estadual e municipais e a sociedade civil, se propem a deliberar, avaliar e adaptar polticas
pblicas e projetos que sero implementados no estado. No processo de consulta a
stakeholders para a formulao do SISA e de seu ISA Carbono, alm destes Conselhos, foram
tambm mobilizados outros setores da sociedade acreana atravs encontros, workshops e
seminrios tcnicos. Cartas convite ao processo de consulta pblica tambm foram
direcionadas comunidade local, bem como a instituies nacionais e internacionais (JNR
VCS Program Description ISA Carbono Acre, 2015).

Segundo os proponentes, a fim de permitir a efetiva participao dos atores, em todo o


processo foi levada em conta a necessidade de ajustar conceitos, metodologias, instrumentos e
abordagens para facilitar o entendimento e contribuio dos envolvidos. Deste trabalho, foram
coletadas mais de 350 recomendaes que, aps sistematizao e avaliao, foram
incorporados proposta de Lei que instituiu o SISA. Todo esse processo detalhadamente
descrito e documentado no Documento de Descrio do Programa formulado para JNR VCS
(pp. 50- 55).

A necessidade da estruturao de uma Ouvidoria para encaminhamento e resoluo de


conflitos; da adoo de um procedimento de aplicao do Consentimento Livre, Prvio e
Informado (ver salvaguarda C); e da criao de um procedimento para verificao da
efetividade da representao dos grupos e povos nas estruturas de participao popular
previstas no SISA so carncias ainda observadas em relao a essa salvaguarda no Programa
ISA Carbono (IMC-ACRE, 2014, p. 30).

(E) Que as aes sejam consistentes com a conservao das florestas naturais e diversidade
biolgica...

Diversos instrumentos, estaduais e federais, so disponibilizados ao ISA Carbono para


conservao das florestas naturais e diversidade biolgica do estado, tais como Reserva Legal
na Amaznia definida pelo Cdigo Florestal nacional; Zoneamento Econmico-Ecolgico
estadual; Programa de Conservao e Utilizao Sustentvel da Diversidade Biolgica
Brasileira; Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza; Sistema Estadual de
reas Naturais Protegidas; Conselho Florestal Estadual e Fundo Estadual de Florestas, entre
outros.
177

O desenho de um Programa de Sociobiodiversidade tm sido pensado, mas ainda est em


processo muito embrionrio (IMC-Acre, 2014). Por enquanto, as brechas no processo
diagnosticadas foram:

- Baixa implementao efetiva dos instrumentos legais para proteo da


biodiversidade nas UCs;
- Falta ainda um processo de articulao interinstitucional e levantamento de
iniciativas que contribuam para a manuteno e melhoria da biodiversidade as quais
poderiam ser potencializadas pelo SISA;
- Ainda falta sinergia entre o SISA e o SIPLAGE [Sistema de Planejamento de
Gesto Estratgica] para incorporar a anlise de impactos positivos e negativos do
SISA na gesto das unidades de conservao e na manuteno da sua
biodiversidade. (IMC-Acre, 2014, p. 27)

(F) Aes para tratar os riscos de reverses em resultados de REDD+

O conceito de reverso de resultados de REDD+ est atrelado permanncia de seus


resultados, que pode ser assegurado por leis, programas, sistemas de monitoramento e
fiscalizao de desmatamento, entre outras. Essa salvaguarda tratada pelo ISA Carbono
como um tema de sustentabilidade econmica, a partir da premissa de que a qualidade de vida
dos provedores de servios ambientais ou beneficirios o Programa ir fortalec-lo. Assim,
buscou-se verificar se "o SISA e seus programas melhoram a segurana dos meios de vida em
longo prazo e o bem-estar dos Povos Indgenas e das comunidades locais com ateno
especial s mulheres e s pessoas mais vulnerveis".

Os resultados da autoavaliao dos instrumentos e medidas adotados (como sistemas de


monitoramento presencial, metas inseridas nos planos plurianuais, subvenes econmicas a
determinadores setores produtivos, fortalecimentos das cadeias de valor de produtos
florestais, etc) mostraram que ainda um plano de comunicao do SISA e seus programas era
necessrio, que era preciso estabelecer um procedimento formal para avaliao das polticas
pblicas pelos Conselhos estaduais e um fluxo para avaliao dos trabalhos realizados (IMC-
Acre, 2014).

(G) Aes para reduzir o deslocamento de emisses de carbono para outras reas

Vazamento pode ser descrito como o "aumento das emisses de gases de efeito estufa que
ocorra fora do limite do projeto/programa e que seja causado por medidas e atividades na
zona do projeto/programa " (VCS, 2015a). Em um programa jurisdicional estadual, a zona do
programa se estende s fronteiras do estado e o vazamento se daria, portanto, entre estados.
Neste caso e em referncia ao bioma amaznico, devem ser consideradas questes
178

relacionadas autonomia relativa dos estados, ao setor agrcola, ao pecurio, s grandes obras
de infraestrutura e outras medidas e polticas adotadas pelo governo federal e os estados para
lidar com o desmatamento em seu territrio. Assim, determinar relaes de causalidade e
responsabilidades por deslocamento de emisses algo delicado e complexo em programas
jurisdicionais de REDD+.

Em seu JNR VCS Program Description, os implementadores do ISA Carbono consideram que
o potencial de fugas de emisses do estado est ligado ao seu maior vetor de desmatamento: a
pecuria. Neste caso, grandes pecuaristas com propriedades tambm em outros estados da
Amaznia Legal poderiam intensificar suas atividades em outros territrios uma vez que a
implementao do ISA gerasse a eles impactos negativos. O risco de leakage seria, assim,
contornado pela intensificao das aes de enfrentamento ao desmatamento dentro do
estado, monitoramento das taxas de desmatamento e fortalecimento da estrutura institucional.
Para as atividades-projeto que no futuro possam ser aninhadas ao ISA Carbono, ser exigida a
certificao por standards do Mercado de Carbono Voluntrio a fim de que questes como o
vazamento de emisses possam ser melhor tratados.

Mecanismos de repartio de benefcios


Um mecanismo de distribuio de benefcios est previsto no ISA Carbono e se ampara em
incentivos concedidos a atividades e intervenes que resultem na manuteno ou aumento de
servios ambientais. Crditos de carbono sero gerados a partir da reduo das emisses de
carbono em nvel jurisdicional, que podem ser negociados em ambientes de mercado e no-
mercado. A renda obtida ser transferida para os provedores dos servios ambientais
(fazendeiros e habitantes das florestas). Esses recursos ("incentivos") podem vir de diversas
fontes, tais como polticas pblicas, doaes, etc.

A proposta j est bem delineada, com cenrios preferenciais de interveno (florestas


ameaadas por fronteiras agrcolas; florestas conservadas adequadas para gesto de produtos
madeireiros e no-madeireiros; e florestas plantadas para fins de restaurao ou produo
florestal em reas desmatadas), critrios de investimento (por setores, temas ou territrios) e
de distribuio de benefcios (em terras dentro do estado e por setores que necessitem de
ateno para diminuir a presso sobre a floresta).

A fim de perseguir a transparncia e o envolvimento dos stakeholders, as decises acerca da


alocao e investimento dos benefcios devero ser aprovadas por um comit constitudo
179

paritariamente por membros do governo estadual e da sociedade civil (JNR VCS Program
Description ISA Carbono, 2015).

Ao longo das ltimas dcadas, o Acre liderou as ocorrncias de desmatamento na Amaznia


Legal, revezando em alguns perodos essa posio com o estado do Par. Esse cenrio se
alterou sensivelmente a partir de 2005, quando se registrou o incio de uma queda vertiginosa
nos ndices estatais. Entretanto, a partir de 2010 e de forma ininterrupta a partir de 2012 e
mais intensa a partir de 2014 foi observada no Acre a retomada do crescimento do
desmatamento (INPE/PRODES, 2015; Anderson et al, 2013). Essa realidade expe as
dificuldades enfrentadas e desafia a efetividade do programa jurisdicional de REDD+, bem
como das demais polticas pblicas de desenvolvimento ambiental adotadas pelo estado nas
ltimas dcadas66.

CONSIDERAES FINAIS DO CAPTULO

Neste captulo, iniciou-se a busca por responder pergunta que orienta todo este trabalho:
"Quais as ameaas e oportunidades para a implementao do mecanismo de Reduo de
Emisses por Desmatamento e Degradao Florestal (REDD+) no Brasil?". Um dos
primeiros passos para vislumbrar esse cenrio deve ser conhecer as aes de implementao
que se desenvolvem no pas, seguindo o objetivo especfico I: "Desenvolver o perfil da
implementao do REDD+ brasileiro no mbito da Conveno-Quadro das Naes Unidas
sobre Mudana do Clima e do Mercado de Carbono Voluntrio".

Atualmente o REDD+ percorre caminhos complexos e fragmentados que, no Mercado de


Carbono Voluntrio, se fazem entre a ajuda internacional, acordos bilaterais e multilaterais e
de processos baseados em mercados, com atuao da sociedade civil e do setor privado. Na
arena UNFCCC, o governo federal vem ditando sua agenda e escolhas e aes recentes
delimitaram as configuraes do REDD+ nacional.

A procura pelo objetivo especfico I, "a" (Identificar as principais aes brasileiras de


REDD+ desenvolvidas segundo o Marco de Varsvia para REDD+, detectando e

66
Publicaes do governo do Acre atribuem origem do atual arcabouo institucional e poltico estadual
voltado para o desenvolvimento sustentvel e proteo das florestas articulao iniciada na dcada de 70 e
80 por seringueiros, castanheiros e povos indgenas. O personagem que marcou esse movimento foi Chico
Mendes, cujo assassinato atraiu holofotes nacionais e internacionais para a causa e impulsionou a criao das
primeiras reservas extrativistas na regio.
180

caracterizando seus elementos) apontou que o REDD+ UNFCCC no Brasil est inserido em
um grupo de polticas de combate ao desmatamento que vem sendo construdo h mais de
uma dcada no pas, mas cujas coordenao e efetivao ainda no foram alcanadas de forma
plena. A integrao de iniciativas subnacionais de REDD+ ainda um ponto cheio de dvidas
e especulaes. A negativa, pelo governo federal, de uma abordagem de mercado, aprofundou
esse quadro de incertezas.

Sendo assim, defende-se nesta tese que o REDD+ brasileiro desenvolvido de acordo com
a UNFCCC, um modelo centralizador, hierrquico, fragmentado e que desconsidera
outras modalidades de REDD+ existentes no pas.

Outro quadro se revela em relao ao Mercado de Carbono Voluntrio. Identificar, mapear e


caracterizar os programas, polticas e projetos para REDD+ no Brasil (como se fez nest e
estudo) mostrou a riqueza e variedade do mecanismo no pas e a sua chance de abrigar
medidas e verses inovadoras do mesmo.

O item "b" do objetivo especfico I ("Identificar as atividades-projeto brasileiras de REDD+


desenvolvidas no Mercado de Carbono Voluntrio, detectando e caracterizando seus
principais elementos") trouxe o conhecimento de que os projetos de REDD+ no Brasil
voltados para o MCV no so implementados de forma homognea nos estados amaznicos;
que conseguem viabilizar a participao do setor privado, especialmente como titular de
terras; que estipulam salvaguardas de cunho econmico e social que vo alm das previstas na
UNFCCC e, por fim, que buscam atingir cobenefcios de ordem econmica, social e
ambiental.

Dessa forma, defende-se nesta tese que os projetos brasileiros de REDD+ no MCV so
de ocorrncia regionalmente assimtrica, inserem o setor privado, inovam em
salvaguardas e tem objetivos para alm da mera reduo de emisses de GEE.

Na continuidade da verificao do Mercado de Carbono Voluntrio, o item "c" do objetivo


especfico I buscou: "Identificar os programas jurisdicionais brasileiros de REDD+
desenvolvidos no Mercado de Carbono Voluntrio, detectando e caracterizando seus
principais elementos".

A investigao das aes subnacionais para REDD+ no Brasil mostrou um quadro


profundamente desigual, com pioneirismo destacado e isolado de um de seus entes federativos
estaduais. O exame da proposta de REDD+ jurisdicional do Brasil, por sua vez, apontou para
181

uma modalidade ainda em desenvolvimento, mas que vem se estabelecendo de forma ousada
e sendo campo de testes para novas metodologias de implementao. Ainda, que alicerada
em quadros polticos e institucionais mais amplos; que vem buscando se firmar no plano
internacional atravs de parcerias bilaterais ou multilaterais; que tem empreendido esforos a
fim de conhecer e avaliar suas salvaguardas; e que ainda encampa luta nas arenas nacionais de
tomadas de deciso a fim de estabelecer seus interesses e garantir a permanncia dos esforos
empreendidos.

Pelo exposto, defende-se que o programa jurisdicional brasileiro de REDD+ no MCV


um modelo inovador, em pleno e robusto desenvolvimento; amparado poltica e
institucionalmente; com preocupaes de garantias socioambientais, mas ainda com
incertezas de continuidade.

Por fim, a conjugao desses trs achados permite defender que o perfil da
implementao do REDD+ no Brasil variado, de diferentes escalas e estgios de
desenvolvimento, com dinmicas e complexidades distintas e que oportuniza o
envolvimento de uma gama diversificada de atores. Por tudo isso, defende-se ainda que
legtima a posio de destaque que o Brasil alcanou nos ltimos anos na arena REDD+,
tanto na UNFCCC quanto no MCV.

Ainda, o esquadrinhamento de todas as modalidades de REDD+ existentes no Brasil, a partir


de cada um dos seus elementos bsicos, buscou formar um panorama que descortinasse os
principais pontos da jornada de implementao brasileira. As anlises de suas foras e
fraquezas, oportunidades e ameaas, lanadas no captulo seguinte, buscam trazer novas
consideraes ao debate do REDD+ nacional e desnudar seus principais desafios, a fim de
contribuir para o fortalecimento do REDD+ brasileiro nos ambientes em que se desenvolve.
182

5 AMEAAS E OPORTUNIDADES DO REDD+ BRASILEIRO NAS NAES


UNIDAS E NO MERCADO DE CARBONO VOLUNTRIO

INTRODUO AO CAPTULO

O objetivo geral traado para esta tese foi "Compreender as ameaas e oportunidades internacionais
para a implementao de REDD+ no Brasil e analisar suas foras e fraquezas no contexto
brasileiro".Neste captulo, pretende-se dar continuidade ao trabalho cumprindo o objetivo especfico
II: "A partir desses elementos, analisar as ameaas e oportunidades internacionais das iniciativas
brasileiras de REDD+ desenvolvidas sob o Marco de Varsvia e para o Mercado de Carbono
Voluntrio".

A lgica construda para o captulo a de considerar os perfis das modalidades de REDD+ existentes
no pas e as principais caractersticas de seus elementos (trabalhos realizados nos captulos anteriores)
a fim de tecer anlises que considerem os pontos positivos e negativos da experincia brasileira em
relao ao cenrio internacional. Para tanto, introduz-se pela empregabilidade da matriz SWOT na
temtica REDD+, expondo importantes achados da literatura.

Em seguida, as anlises so orientadas e realizadas a partir dos elementos de REDD+. Nas


consideraes finais do captulo, destacam-seas ameaas e oportunidades mais relevantes para,
considerando o perfil j traado, apresentar os principais desafios para a implementao das
modalidades de REDD+ existentes no Brasil a partir do contexto internacional.

5.1 A anlise SWOT aplicada a REDD+

Na arena de REDD+, alguns trabalhos recentes tem apostado na anlise SWOT como mtodo
de estudo. Em 2011, Pant traou uma anlise SWOT de REDD+ com base na literatura para, a
partir da, propor um novo framework terico tendo como pilares o carbono, a conservao e a
comunidade (Carbon, conservation, communities under sustainability - C3S). Nzunda e
Mahune (2011) se consideram pioneiros aos estudar, sob uma perspectiva geral, as foras,
fraquezas, ameaas e oportunidades de REDD+ enquanto uma estratgia de mitigao das
mudanas climticas.

Dulal, Shah e Sapkota (2012) estudaram seis projetos REDD+ sendo implementados em trs
diferentes continentes: frica (Repblica Democrtica do Congo e Tanznia), sia (Indonsia
e Nepal) e Amrica Latina (Bolvia e Brasil). Para os autores, o objetivo identificar
183

similaridades e diferenas "SWOT" enfrentadas pelos projetos e, assim, contribuir para que os
pases superem fraquezas e minimizem ameaas a projetos REDD+.

Neef, Ghler e Ascui (2014), a partir da reviso de literatura, usaram a anlise SWOT para
identificar grupos de questes essenciais que devem ser consideradas quando se avalia o
REDD+ como opo atrativa a diferentes pases com recursos florestais. A partir de ento,
realizam estudo de caso tendo a Indonsia como palco para, ao final, apontarem o framework
conceitual trazido pela SWOT como uma ferramenta de suporte efetivo s tomadas de deciso
nas polticas de REDD+.

No Brasil, Borges (2011) defendeu dissertao de mestrado em que procurou, a partir de


entrevistas com atores-chave de diferentes setores, construir uma matriz SWOT para expor o
REDD brasileiro. quela poca, os marcos legislativos, polticos e institucionais de REDD+
ainda eram incipientes ou apenas idealizados, motivo pelo qual alguns de seus achados
habitaram o campo especulativo. Outros, contudo, se mantm atuais.

Os achados desses autores podem ser condensados no Quadro 22 abaixo:


184

Quadro 22 - Foras, fraquezas, ameaas e oportunidades de REDD+ encontradas na literatura acadmica.

Autores Foras Fraquezas Ameaas Oportunidades

Custo-efetividade No permanncia dos resultados Risco de incentivos negativos Gerao de cobenefcios


Fonte de renda para comunidades e Fuga de emisses Crditos baratos no mercado de Construo de capacidades locais e
governos Capacidade tcnica limitada carbono comprometem o fluxo de desenvolvimento econmico
Enfrenta simultaneamente capital Metas de reduo de emisses de
Implementao prejudicada por
desmatamento e degradao governana e instituies fracas Pode gerar presso sobre outros GEE podem ser mais ambiciosas
Envolve muitos pases em esforos ecossistemas Novo paradigma da
Falta de regulamentao pode gerar
de mitigao sistemas no comparveis Discriminao a pases com fraca sustentabilidade florestal
Pant, No requer inovao tecnolgica governana e capacidade
Sistemas de regulamentao institucional
2011 Pode ser de fcil e rpida internacional podem afetar soberania
implementao nacional Migrao forada de reas
convertidas em REDD+
Atinge 1/5 das emisses de GEE Pases com altas taxas de
globais desmatamento podem receber mais Abordagem nacional pode ser
do que aqueles que j enfrentaram o burocrtica e aumentar a
problema corrupo
Ampla implementao pode gerar
alta nos preos de comida e
combustvel
Fonte de recursos para gesto Tira ateno da principal causa do Governana pobre Vontade de pases desenvolvidos e
florestal sustentvel problema climtico: fatores Instabilidade poltica e guerra em desenvolvimento de participar
Benefcios ecolgicos econmicos e tecnolgicos Aprendizado de iniciativas
Perda de interesse em REDD+
Nzunda e Contribui para alvio da pobreza Fugas de emisses espaciais e pela comunidade internacional similares no passado
setoriais
Mahuve,
2011 Complicaes advindas de efeitos
positivos inesperados
Insuficincia e complicaes de
financiamento
Tendncia de apontar REDD+ como
185

alternativa de baixo custo


Maior florestal tropical do mundo Possveis retrocessos polticos e Inexistncia de um acordo Brasil influente nas negociaes
Polticas e planos para legais internacional formal internacionais sobre o clima
desmatamento j existentes Frgil estrutura fundiria Poucas oportunidades nas Consenso internacional sobre
Boa capacidade tecnolgica de Falta de alinhamento entre polticas negociaes multilaterais importncia das florestas
Borges,
monitoramento da cobertura nacionais e subnacionais Indefinies na UNFCCC Crescente sensibilidade de
2011 florestal mercados consumidores
Falta base regulatria
Fundo Amaznia Baixa capacidade de enforcement Possibilidade de acordos bilaterais
Metas voluntrias de reduo do Falta de regras e incentivos para
desmatamento setor privado
Consultas inclusivas Autoridade consuetudinria Instabilidade poltica e corrupo Melhoria nos meios de subsistncia
Capacidade local disponvel Presso populacional e migrao Deslocamento forado e migrao Reduo da pobreza / impulso na
Dulal,
Envolvimento da sociedade civil e Falta de capital humano Insegurana da posse da terra renda
Shah e
Sapkota, grupos indgenas Falta de ligao entre as iniciativas Alteraes climticas e eventos Valorizao do capital natural e
Participao da comunidade de REDD + e abordagens de climticos extremos gesto
2012
Delegao de poder conservao existentes Falta de instituies e infra- Preservao do patrimnio cultural
estruturas locais
Fornece fundos para o setor Pode ser necessrio co- Fluxos de financiamento podem Pases poderiam envolver o setor
florestal financiamento das atividades secar privado na implementao das
Neef, Permite participao queles fora Financiamentos condicionados a atividades a nvel do projeto
Ghler e do MDL resultados podem ser um risco Preservao de recursos naturais e
Ascui, Considera circunstncias nacionais Possvel comprometimento de servios ambientais pode criar
2014 opes de desenvolvimento enorme valor econmico
Propostas de financiamento podem
ser ajustadas individualmente s Resistncia de stakeholders e outros
condies dos pases setores
Fonte: elaborao prpria, 2016.
186

possvel observar que nem todos os trabalhos adotam o rigor metodolgico de classificar
foras e fraquezas como elementos do ambiente interno/domstico e as oportunidades e
ameaas como inerentes ao ambiente externo/internacional. Contudo, como afirma Borges
(2011), os conceitos obtidos por uma matriz SWOT no podem ser considerados em seu
carter absoluto pois, a depender do contexto analisado, uma oportunidade pode significar
uma ameaa e vice-versa.

Esses trabalhos ilustram o potencial de empregabilidade da matriz SWOT para anlises de


conjunturas nacionais, subnacionais e locais. No caso do Brasil e deste estudo, adaptaremos as
definies trazidas por Borges (2011, pp. 175-176) para ter como base:

Ambiente interno ambiente que pode ser controlado pelo pas, como resultado de
estratgias a aes definidas pelo mesmo. Possui Foras e Fraquezas: Foras so as
caractersticas que diferenciam o Brasil dos demais pases em desenvolvimento que possuem
florestas tropicais no mundo. Fraquezas so as desvantagens internas.

Ambiente externo circunstncias e decises externas ao poder de deciso do Brasil, fora de


seu controle e que podem afetar seu desempenho e forma de atuao. Possui Ameaas e
Oportunidades: Oportunidades so os aspectos positivos do cenrio internacional que podem
influenciar positivamente a vantagem do Brasil em REDD+. Ameaas so os aspectos
negativos.

Embora se reconhea impossvel esgotar ou contemplas todas as discusses que envolvem o


REDD+ no Brasil e na arena internacional nos dois ambientes em que mais tm se
desenvolvido (UNFCCC e MCV), busca-se aqui explorar as possibilidades em que, na
definio de estratgias de atuao internacional para o Brasil em REDD+, as ameaas sejam
evitadas ou enfrentadas e as oportunidades aproveitadas, a partir de cada um dos seus
elementos fundadores.
187

5.2 AMEAAS E OPORTUNIDADES PARA O BRASIL NO CENRIO


INTERNACIONAL DE REDD+

Na arena de negociaes climticas internacionais da UNFCCC, o Brasil tem sido um player


influente e estratgico. A resistncia do governo federal brasileiro em aceitar uma abordagem
de mercado ou no-nacional (subnacional ou de projetos) para REDD+ e as articulaes que
vem travando para isso tm, at o momento, obtido sucesso. O Marco de Varsvia no
contemplou abordagens subnacionais e uma via de mercado para REDD+, o que, embora no
descartado totalmente, foi redirecionado a ambientes menores de discusso dentro da
UNFCCC.

A adoo, na COP14, de compromissos voluntrios de reduo de emisses de GEE perante a


UNFCCC e a apresentao de um conjunto de medidas a serem adotadas para cumprimento
dessas metas nacionalmente reforaram a credibilidade do pas naquele ambiente. Neste
pacote estava o Fundo Amaznia, uma proposta pioneira para expor a possibilidade de
pagamentos por performance em casos de combate ao desmatamento.

No espao internacional do REDD+ no Mercado de Carbono Voluntrio, o Brasil tambm


vem se destacando, seja pelo nmero de atividades-projeto que abriga, seja pelo pioneirismo
na adoo de abordagens jurisdicionais. Enquanto foi celeiro para o surgimento e teste de
novas metodologias do MCV, o Brasil desbravou e consolidou espaos que, na atualidade, se
acham perturbados pela possibilidade de no serem respeitados e/ou integrados na abordagem
nacional de REDD+ que o pas adota.

A partir do Brasil ainda possvel descortinar a falta de garantias da compatibilizao e


integrao de um REDD+ jurisdicional a uma arquitetura nacional, o que expe os desafios
que essa abordagem enfrenta ao redor do globo. Todo o volumoso trabalho empreendido por
diversos atores, nacionais e internacionais, para consolidar essa opo de REDD+ pode ser
tragado por escolhas e determinaes do governo federal. Da a oportunidade que o Brasil
detm de mandar um sinal ao restante do mundo sobre a possvel pluralidade de REDD+.

A suscetibilidade volatilidade da demanda e dos preos dos crditos de carbono uma


realidade vivenciada por iniciativas do MCV. Se os atores brasileiros conseguirem utilizar das
vantagens estratgicas que possuem (pioneirismo, penetrao em redes internacionais,
reconhecido know-how, entre outros) possvel que parcerias sejam estabelecidas a fim de
188

que esses riscos sejam diminudos e o Brasil possa se beneficiar de um cenrio internacional
que demanda por novas solues para REDD+.

De maneira geral, uma das mais contundentesoportunidades para o REDD+ no plano


internacional est no campo da demanda. Atravs do estmulo e ampliao da demanda pelo
mecanismo em diversas frentes e por diversos atores sero aumentadas as possibilidade de se
atender s propostas que REDD+ originalmente encampa. Contudo, insere-se neste horizonte
de perspectivas mais amplas do mecanismo uma grande ameaa encontrada em suas
diferentes escalas: a escassez de financiamento. Sem fontes seguras, definidas e permanentes
de fluxo de valores, a implementao e viabilidade do REDD+ ficam comprometidas e
questionadas. Superar esse obstculo tem sido pauta frequente nas negociaes climticas da
ONU e entre os agentes do Mercado de Carbono Voluntrio.

Traados esses contornos estruturais das duas principais abordagens para REDD+ no Brasil,
espera-se que o enfoque nos seus elementos possa trazer insumos mais singulares ao REDD+,
subsidiando melhores anlises.

5.2.1 Plano de ao

Uma queixa recorrente ao modo de proceder da UNFCCC a sua opo por no emitir guias,
modelos ou formulrios para implementao prtica de seu mecanismo nos pases que o
hospedaro. Deixa a cargo do pas interessado, por respeito sua soberania, a adoo de
medidas para fiel cumprimento do Marco de Varsvia. Tal situao pode ensejar estruturas e
resultados muito diversos entre os pases, o que dificulta um processo de comparao de
desempenho e anlise e correo de erros de maneira mais uniforme.

No caso do Brasil, que tem sido pioneiro, fica tambm suscetvel uma reviso futura dos
meios e resultados obtidos, se a adoo do mecanismo por outros pases ensejar reformas nos
procedimentos traados pela Conveno. Por outro lado, esse mesmo cenrio permite que o
pas, caso cumpra cabalmente as regras colocadas e atinja os resultados prometidos, seja tido
como caso de sucesso e modelo a ser replicado em outras partes do globo.

Assim, o Brasil pode, em seu processo de learning by doing, se beneficiar ainda do


pioneirismo das medidas adotadas para emplacar no mbito internacional a sua marca
REDD+, ou seja, influenciar os novos caminhos que o REDD+ pode alcanar atravs de testes
realizados em seu territrio. Por outro lado, pode custar ao pas a lentido que esse processo
189

de aprendizagem carrega, alm de custos de investimentos que podem ser mostrar infrutferos
ou escolhas equivocadas no futuro, impactando negativamente os resultados prometidos
comunidade internacional.

Tambm o financiamento de REDD+ ainda um ponto incerto pela UNFCCC. Embora j


tenham sido prestadas algumas declaraes de pases se comprometendo a aderir ao
financiamento da iniciativa, so ainda promessas esperando o desenrolar desse processo em
solo nacional. Assim, o pas tem a oportunidade de antecipar essa marcha e estabelecer
alianas positivas para criao de fluxos concretos de recursos de pases desenvolvidos a
pases em desenvolvimento via REDD+.

No MCV, tal Plano de Ao se refere a um conjunto mais amplo de diretrizes, manuais e


guias para implementao das iniciativas, homogeneizando informaes, padres e
modalidades de REDD+ em diferentes cenrios e contextos, com vistas a fornecer maior
segurana e diminuio dos riscos nas transaes. Este um ponto positivo e diferencial do
MCV em relao UNFCCC e d oportunidade a pases, como o Brasil, que possuem nmero
considervel de REDD+MCV em seu territrio, de se tornarem atrativos como celeiros de um
REDD+ alm da UNFCCC.

O alto custo de elaborao dos Documentos de Concepo de Projetos e de Desenho de


Programas Jurisdicionais e de todo o processo de certificao (que demandam recursos
financeiros e capacidade tcnica) um obstculo que vem sendo sanado (quando conseguido)
atravs do estabelecimento de parcerias com outras entidades ou grupos (nacionais e
internacionais) e tambm contratao de servios de consultoria. O fortalecimento e
multiplicao desses fluxos se mostram como oportunidades ao Brasil a partir do
reconhecimento dos seus xitos em campo.

A predominncia de certos esquemas de certificao nesse ambiente REDD+ MCV algo a


ser pontuado com cautela, pois ainda no foi mensurada e desconhecida sua capacidade de
ditar normas e padres de comportamento em determinados cenrios nacionais. Embora em
todo o processo de certificao haja publicidade documental, ainda existe uma "caixa-preta"
em torno das relaes criadas entre as empresas de auditoria, de consultoria e de certificao.
Some-se a isso a relativa liberalidade concedida aos corpos de auditoria para valorarem
subjetivamente os itens presentes nos relatrios de avaliao de conformidade dos projetos
que devem produzir. Existem significativas diferenas entre os juzos trazidos em tais
documentos.
190

No Brasil, possvel encontrar membros de esquemas de certificao que so tambm


integrantes de ONGs que prestam suporte ou consultoria ao desenvolvimento de projetos e
programas jurisdicionais. Conexes estreitas so tambm observveis com empresas de
auditoria. Embora no se possa levianamente presumir o carter pernicioso dessa relaes, as
falhas encontradas nos intrumentos de controle dos processos de certificao (como
sero mais aprofundados no captulo de anlise das foras e fraquezas) podem expor o
pas perda de credibilidade dos standards de certificao que aqui operam, o que algo
sensvel a ambientes de mercado.

O envolvimento do setor privado uma busca que precisa ser intensificada pelas iniciativas
brasileiras. O maior espao destinado ao REDD+ na comunidade internacional pode formar
uma conjuntura mais favorvel e segura para que players privados se interessem e decidam
firmar posio nesse campo, criando, qui, oportunidades de atuao inovadoras e atrativas.
Em contrapartida, crises econmicas internacionais podem desencadear a diminuio ou
mesmo descontinuidade de fluxos financeiros ao pas, sejam estes privados ou pblicos,
comprometendo os esforos j empreendidos.

Essas alteraes no cenrio internacional podem tambm trazer incentivos negativos para
REDD+, como o aumento da demanda por commodities que pressionam pela derrubada de
florestas e supervalorizao de gneros da biodiversidade contrabandeados em mercados
ilegais.

Para a modalidade de projetos, uma ameaa reside em uma possvel regulao internacional
que dificulte, restrinja ou mesmo proba sua continuidade.Essa medida pode partir da
UNFCCC ou de algum organismo internacional que entenda como prejudicial a ocorrncia
desses projetos em pases em desenvolvimento e restrinja ento a possibilidade de REDD+
apenas em nvel nacional.

Existe ainda um desafio do REDD+ projeto: as incertezas de permanncia do mecanismo em


cenrios futuros, com questes relacionadas especialmente manuteno econmica do
projeto (dada a incerteza de compra e variao dos valores pagos pelas toneladas de carbono
reduzidas) e aos riscos de permanncia da prpria atividade ou do sequestro e/ou estocagem
de GEE, que podem ser afetados por fatores naturais/ecolgicos (pragas, incndios, etc.),
demandas de mercado (quando o valor dos produtos agrcolas nacionais ou internacionais
pode tornar a converso da floresta algo mais atrativo) e polticos (uma mudana de governo
191

pode impactar ou descontinuar acordos ou tratados j firmados sobre REDD+) (DUTSCHKE


E ANGELSEN, 2008).

Na outra frente do MCV no pas, observa-se que a busca do ISA Carbono de criar no futuro o
seu prprio padro de certificao para programa jurisdicional("Acre standard"),utilizando
os aprendizados e resultados alcanados como vantagem competitiva, uma oportunidade
singular de se posicionar no cenrio internacional, em um nicho de mercado em pleno
crescimento. A partir de tal, pode propor e patentear formas inovadoras de parcerias pblico-
privadas e nacional-internacional para REDD+, como tem buscado internamente (no final de
2014, o governo do Acre e BVRio firmaram um termo de cooperao para criar uma
plataforma de negociao das redues de emisses originadas no ISA Carbono67)

Neste sentido, os acordos internacionais (bilaterais e multilaterais) que o Acre j vem


firmando em nome do seu ISA Carbono mostram a vontade e capacidade do Programa de
arrecadar recursos e cooperao para alm de seu territrio e de expandir suas aes.
Entretanto, resta vencer os empecilhos que se apresentam para que esses tratados saiam
efetivamente do papel e deixem de ser utilizados meramente como material publicitrio do
Programa (como o acordo firmado em 2010 entre Acre, Califrnia e Chiapas, nunca
implementado e que sofre forte rejeio no Mxico68).

Por fim, a modalidade de REDD+ jurisdicional do MCV, por meio de polticas pblicas que
arquitetam pagamento por servios ambientais sob o princpio do protetor-recebedor, pode
conferir ao Brasil uma singular oportunidade de gerar valor econmico sobre os recursos
florestais que possui, se destacando por isso na arena internacional. Contribuir para a
consolidao de um novo paradigma de desenvolvimento (para o qual o mundo parece se
direcionar, mas que s ser possvel a partir da reviso dos meios produtivos e padres de
consumo) pode catapultar o pas a melhores posies no jogo poltico internacional, trazendo
ganhos em outras esferas para alm da climtica.

Tambm uma oportunidade ao REDD+ jurisdicional brasileiro vencer as crenas que Milani
(2012) considera ainda persistentes nas formas de cooperao internacional: que as
experincias dos pases desenvolvidos mostram o caminho para o desenvolvimento e que os
conhecimentos disponveis nestes pases podem ser transferidos e aplicados de forma

67
Ver notcia em: <http://bvrio.org/2014/12/10/bvrio-e-governo-do-acre-celebram-parceria-inedita/ >.
68
Ver notcia em: <http://www.redd-monitor.org/2013/04/30/we-reject-redd-in-all-its-versions-letter-from-
chiapas-mexico-opposing-redd-in-californias-global-warming-solutions-act-ab-32/>.
192

universal aos pases em desenvolvimento. Construirpropostas de cooperao internacional a


partir do vivido no Acre pode ser uma porta s novas formas de cooperao sul-sul entre os
pases que abrigam o bioma amaznia, o que especialmente salutar em uma regio com
fracos registros de cooperao na rea climtica (Ventura e Andrade, 2013).

As anlises de Ameaas e Oportunidades no campo de Planos de Ao ou estratgicas bsicas


para o REDD+ brasileiro podem ser sintetizadas como no Quadro 23 abaixo:

Quadro 23 - Ameaas e Oportunidades do elemento Plano de Ao do REDD+ brasileiro

Ameaas Oportunidades
- Lacunas metodolgicas podem - Pioneirismo do Brasil
comprometer anlise de resultados
- Chance de influenciar decises
- Suscetibilidade s mudanas das polticas sobre REDD+ no futuro
UNFCCC decises da UNFCCC
- Possvel modelo a ser seguido por
- Incertezas sobre financiamento outros pases
- Risco de que escolhas equivocadas - Estabelecer alianas para recebimento
no gerem os resultados prometidos de recursos
Projetos Projetos

- Dependncia de esquemas de - Atratividade internacional


certificao
- Aumento de fluxos de investimento
- Perda de credibilidade de padres de
- Envolvimento do setor privado
certificao
- Criao de valor econmico sobre
- Descontinuidade de fluxos financeiros
servios ambientais
- Riscos de incentivos negativos
- Regulamentao internacional
Mercado de proibitiva
Carbono - Incertezas de permanncia
Voluntrio
Programa jurisdicional Programa jurisdicional

- Regulamentao internacional pode - Criar um standard prprio


afetar sua continuidade
- Propor formas inovadoras de parcerias
- Incertezas inerentes permanncia em REDD+
- Baixa capacidade de tornar reais - Atratividade para acordos
acordos e parcerias j firmados internacionais de cooperao e
investimento
- Fortalecer um novo paradigma de
desenvolvimento aliado a mercado
Fonte: elaborao prpria, 2016.
193

5.2.2 Contabilizao de emisses de carbono

Como primeiro pas a entregar seu nvel de emisses florestais (FREL) UNFCCC, o Brasil
conseguiu se distanciar dos demais pases na corrida pela implementao efetiva de REDD+
(caminho em que de perto vem sendo seguido pela Indonsia), o que importante quando do
momento do direcionamento de recursos de acordo com o desempenho alcanado. Apesar
disso, a necessidade de que o FREL seja de abrangncia nacional questiona a capacidade do
pas de estender essa tecnologia aos outros biomas nacionais o que pode, por fim, gerar
questionamentos sobre adoo de escalas diferentes para REDD+ em carter definitivo
(jurisdicional, por exemplo).

O grande aparato tecnolgico que o pas construiu e aplica s aes de combate ao


desmatamento com produo regular, contnua e acessvel de dados a todos os interessados
tem sido destacado internacionalmente como um exemplo a ser seguido e parcerias tm sido
estabelecidas e solicitadas a fim de compartilhar aprendizagens. Essas parcerias podem
tambm ser porta de entrada para recursos direcionados ao setor, uma vez que grandes e
contnuas so as necessidades de investimentos em tecnologia.

Poucas ameaas parecem rondar a contabilizao de emisses de carbono das atividades-


projeto do MCV, uma vez que seguem as diretrizes j consolidadas do IPCCC. A de carter
geral seria a mudana nas metodologias adotadas internacionalmente pelos standards, algo
que impactaria no s os projetos do Brasil, mas do restante do mundo.

Por outro lado, a demanda internacional que existe por experts neste campo pode ser uma
oportunidade queles envolvidos em projetos de REDD+ no Brasil de ampliar e empregar
seus conhecimentos em outros ambientes, permitindo tambm que conheam outras
realidades de REDD+ em outros pases, o que reverteria em ganhos de aprendizagem mais
ampliados.

Para o programa-jurisdicional brasileiro, no entanto, a ameaa reside no no


reconhecimento internacional da metodologia de projeo das emisses de GEE, que se
pretende linear e contnua nos governos subnacionais, isto , que no acompanha os
reajustes peridicos defendidos pelo governo federal brasileiro. Em um contexto de
reduo de desmatamento, isso reajustaria para baixo o cenrio de referncia no qual as
redues de emisses so medidas. Se essa opo metodolgica no for acreditada
194

internacionalmente, fica comprometida toda a contabilizao de reduo de emisses do


estado do Acre.

De vrias formas, programas de REDD+ jurisdicionais so muito parecidos com projetos


individuais, pormmais ampliados para cobrir toda uma jurisdio. Em uma perspectiva de
contabilidade de carbono, o maior desafio conseguir amostras aleatrias suficientes
(relativas a um perodo de tempo razoavelmente longo) para oferecer estimativas de estoque
de carbono que ofeream 95% por cento de certeza, que o que o Painel Intergovernamental
sobre Mudanas Climticas (IPCC) recomenda para uma "nvel de referncia". Isso pode ser
substancialmente oneroso, pois requer, alm de tecnologias de satlite, envio de equipes a
campo para coleta e medio das amostras (ECOSYSTEM MARKETPLACE, 2015, p. 34).

Como o ISA Carbono do Acre tem conseguido cumprir essas difceis etapas, tem tambm
sinalizado aos players internacionais sua capacidade de dominar a complexa tecnologia de
contabilizao de emisses de GEE, o que lhe abre portas a intercmbios variados para
compartilhamento de conhecimentos e de tecnologias e realizao de novas parcerias para
fortalecimento desta estrutura.

No plano geral, contudo, poucas diferenas so encontradas para a contabilizao de emisses


de carbono no campo das Oportunidades do REDD+ UNFCCC e do MCV, uma vez que
ambos utilizam dados e tecnologias muito semelhantes ou, muitas vezes, das mesmas fontes
para desenvolver seu mecanismo.

As ameaas e oportunidades encontradas para esse elemento de REDD+ pode ser assim
sintetizadas:

Quadro 24 - Ameaas e Oportunidades do elemento Contabilizao de Emisses de Carbono


do REDD+ brasileiro

Ameaas Oportunidades
- Capacidade de implementar um - Diferencial tecnolgico
REDD+ nacional
UNFCCC - Estabelecer parcerias para troca
de conhecimento e
aprimoramento de tecnologias
Projetos Projetos
Mercado de
Carbono - Mudanas nas metodologias Intercmbios para novas
Voluntrio adotadas pelos standards aprendizagens
Programa jurisdicional Programa jurisdicional
195

- No reconhecimento Firmar novas experincias e


internacional da metodologia de parcerias para difuso e
contabilizao fortalecimento de suas
tecnologias e aprendizados
- Alto custo da aplicao da
metodologia
Fonte: elaborao prpria, 2016.

5.2.3 Monitoramento

Funciona como "vantagem estratgica" frente aos demais pases todo o arcabouo tecnolgico
concebido no Brasil para monitoramento de processos de desmatamento, degradao e
queimadas no bioma amaznico, que j conhecido e reconhecido internacionalmente.
Conhecer de forma mais profunda seu capital natural permite ao Brasil melhor barganhar e se
posicionar nos espaos internacionais em que esses recursos so valiosos, especialmente
UNFCCC. Neste sentido, todas as medidas para monitoramento das mudanas do uso da terra
aplicadas na Amaznia vem sendo representativas da capacidade tcnica do pas em observar
seu territrio, algo importante em perodos em que as riquezas naturais se mostram cada vez
mais cobiadas. Assim, melhores posicionamentos podem ser alcanados em campos da
poltica ambiental.

Nesta mesma direo, uma grande oportunidade internacional se apresenta ao pas com a
possibilidade de realizar tratados e parcerias de cooperao internacional e, assim, exportar
sua tecnologia e conhecimento sobre monitoramento via satlite de florestas. Aes nesse
sentido j vm sendo firmada com pases da frica Central69 a partir da iniciativa tomada pelo
Brasil, na COP19 de Varsvia, de partilhar o seu conhecimento e experincia para apoiar o
desenvolvimento de tecnologias e sistemas nacionais de monitoramento florestal em pases
em desenvolvimento. Com a China70, o pas tem em vigor o Programa CBERS (China-Brazil
Earth Satellite), que visa compartilhar e desenvolver conjuntamente programas e produtos
para a rea de alta tecnologia de satlites. Sob esse mesmo Programa, foi ainda criado o
"CBERS for Africa", em que h o compartilhamento gratuito de imagens de satlite obtidas
pelo Brasil para pases do continente africano.

69
Ver notcia: "Brasil apresenta projeto para apoiar monitoramento por satlite de florestas na frica Central, <
http://www.planetauniversitario.com/index.php/ciencia-e-tecnologia-mainmenu-75/31694-brasil-apresenta-
projeto-para-apoiar-monitoramento-por-satelite-de-florestas-na-africa-central>.
70
Ver notcia: "O Programa CBERS e a cooperao espacial Brasil-China", < http://blog.itamaraty.gov.br/24-
brasil-china/103-o-programa-cbers-e-a-cooperacao-espacial-brasil-china >.
196

Por outro lado, esses processos de monitoramento denunciam demandas s quais o pas tem
que responder, a fim de demonstrar sua capacidade de aplicar de forma plena, eficaz e efetiva
as polticas e medidas necessria para REDD+ e de se fazer efetivamente presente nos
espaos que monitora. Essa possibilidade de maior cobrana por parte da comunidade
internacional pode ser considerada uma fraqueza se se tornar condicionante para obteno de
pagamento por resultados de REDD+ e, assim, impactar negativamente trabalhos no pas (j
em andamento ou em desenho) que poderiam garantir o atendimento a estas mesmas
demandas.

Tambm, preciso que o pas demonstre com clareza que seu projeto de monitoramento no
se restringe apenas verificao quantitativa de alteraes no modo de uso da terra fornecida
por esse aparato tecnolgico, mas que, tambm, contempla aes nos campos social e
institucional, necessrias eficcia e continuidade de REDD+.

Mais uma vez, foroso creditar ao MCV a vantagem de possuir diretrizes claras para as
fases de seu processo de certificao, apontando itens que devem estar presentes na
documentao produzida pelos proponentes. No Plano de Monitoramento, a descrio desses
pontos tende a orientar os proponentes na elaborao do projeto como um todo, bem como
antever situaes em que intervenes possam ser necessrias.

Entretanto, no existem frmulas prescritas para tratar todos os temas, principalmente aqueles
ligados ao relacionamento com comunidades, a procedimentos de auditoria interna e
resoluo de no-conformidades, etc. A variabilidade de iniciativas presentes no Brasil o
torna rico em experincias nesse sentido. Uma oportunidade que se abre ao pas para o
elemento de monitoramento no REDD+ MCV atender demanda existente de
desenvolvimento e teste de novas formas de abordar esses tpicos, elaborando sistemas
replicveis em outros pases ou regies.

ainda no monitoramento que o acompanhamento da aes poder sinalizar necessidades de


ajustes para atendimento das metas traadas. Assim, falhas nessa etapa podem comprometer
os resultados esperados (e at empenhados). Fracas estruturas de monitoramento podem expor
as atividades-projeto no pas incredulidade, tirando-lhe o respaldo para negociaes futuras.

Esta ameaa, entretanto, pode se mostrar uma oportunidade ao pas quando instrumentos de
controle funcionam adequadamente. No caso do projeto brasileiro liderado por comunidades
indgenas no estado de Rondnia pioneiro nesse modelo de gesto comunitria, em
197

certificao internacional e ainda na venda de crditos de carbono o recebimento de uma


declarao de "no conformidade" emitido por empresa auditora na fase de Verificao, exps
dificuldades e falhas da iniciativa e da insuficincia dos mecanismos previstos em seu plano
de monitoramento. Esse alerta lanado mundialmente foi tambm entendido como suficincia
e idoneidade das estruturas do MCV do pas em verificar e avaliar as iniciativas em seu bojo.

Para os programas jurisdicionais, podem ser repetidas as ameaas relacionadas falha de


monitoramento que podem levar ao no cumprimento de resultados prometidos. Por outro
lado, uma demanda internacional por tecnologias mais precisas de monitoramento da
cobertura florestal pode oportunizar ao Acre a utilizao de seu aparato tecnolgico, mais
acurado que o do governo federal, como valioso ativo.

As principais ameaas e oportunidades do elemento Monitoramento podem ser assim


sintetizadas:

Quadro 25 - Ameaas e Oportunidades do elemento Monitoramento do REDD+ brasileiro

Ameaas Oportunidades
- Maiores cobranas por parte da - Vantagem tecnolgica
comunidade internacional
- Cooperao internacional
- Novos condicionamentos
UNFCCC - Melhor posicionamento poltico
realizao de pagamentos por ambiental
resultados
- Demonstrar atuao social e
institucional
Projetos Projetos

- Comprometimento de resultados - Elaborao de sistemas de


por falhas no monitoramento monitoramento replicveis
Mercado de
- Demonstrar integridade da fase
Carbono
de verificao
Voluntrio
Programa jurisdicional Programa jurisdicional

- Comprometimento de resultados - Demanda internacional pelas


por falhas no monitoramento tecnologias adotadas
Fonte: elaborao prpria, 2016.

5.2.4 Salvaguardas
198

preciso lembrar que as salvaguardas, adotadas pela UNFCCC em 2010, surgiram como
resposta a uma demanda de carter humanitrio trazida por povos mais vulnerveis no jogo
poltico climtico. Dessa forma, o respeito aos povos indgenas e seus conhecimentos
ancestrais; ao direito da posse e propriedade de comunidades florestais; envolvimento dos
povos das florestas nos processos de negociao e implementao de forma que seus
interesses possam ser considerados; e efetivas aes de conservao e proteo florestal foram
pontos afianados por aqueles que se comprometeram a adotar REDD+, tanto implementando
o mecanismo em seu territrio, quanto subsidiando suas aes alhures.

Assim, o cumprimento das salvaguardas deveria ser o pilar inicial sobre o qual todos os
demais elementos de REDD+ se estabeleceriam. Num cenrio ideal, a no observncia desses
princpios de ordem superior teria o condo de viciar todo o processo de implementao de
REDD+ em determinado pas. Contudo, no a forma como se d.

Pela UNFCCC, inexistem manuais ou guias para desenvolvimento e avaliao de


salvaguardas nos pases. Neste vcuo, algumas iniciativas internacionais (como UN-REDD
Programme; Environmental and Social Management Frameworkdo Forest Investment
Programme do Banco Mundial, entre outros) desenvolveram seus prprios frameworks para
abordar salvaguardas, alguns deles reconhecidos pela UNFCCC (mas no adotados). Assim, a
adeso a esses modelos se d de forma voluntria e opcional.

O Brasil pode se diferenciar positivamente no cenrio internacional se fizer de seu tratamento


interno de salvaguardas um modelo a ser seguido, com os resultados fortalecidos no Sistema
de Informaes de Salvaguardas (SISREDD+). Para tanto, preciso que seja bem sucedido.
Caso contrrio, suas prticas podero ser denunciadas e a credibilidade de todo o seu REDD+
pode ficar comprometida.

Neste ponto, interessante destacar a alta insero que grupos socioambientais possuem no
cenrio internacional de REDD+, seja de ONGs ou de comunidades tradicionais e grupos
indgenas (como a Coordenao de Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira -
COICA). Esses atores podem, por um lado, encampar denncias em relao ao
descumprimento ou vcios de processos de salvaguardas e, por outro, podem divulgar e
contribuir para o aumento da confiana nas medidas que o pas vem adotando para assegurar a
integridade socioambiental de REDD+.

Estudos j demonstraram que o conhecimento local sobre crditos de carbono e REDD+ em


199

atividades-projeto geralmente baixo em pases em desenvolvimento (RESOSUDARMO et


al., 2012), mas tambm possvel que pessoas locais encontrem fortes motivaes para
participar de REDD+, seja adotando prticas de gesto florestal adequadas ou atuando em
patrulhas florestais (HARADA et al., 2015). Harada e outros (2015) encontraram como
principais motivaes para esse envolvimento na Indonsia a participao local, a gerao de
renda com a repartio de benefcios dos crditos de carbono e a explorao de meios de
subsistncia alternativos. Resta aos projetos baseados no Brasil encontrarem sua prpria
frmula de engajar tais atores, a fim de melhor utilizar seus conhecimentos e habilidades no
esforo comum de implementar REDD+.

Em particular, a combinao dos frameworks VCS+CCB e seu conjunto de "salvaguardas


adicionais" s de Cancun conferiu aos projetos do MCV um diferencial em relao s demais
modalidades de REDD+, inclusive aos programas jurisdicionais. Os tpicos referentes
adequao legislao trabalhista e correlatas; sade financeira dos proponentes e fluxos de
recursos para o projeto; mecanismo para lidar com conflitos; e verificao de direitos de
propriedade e no realocao involuntria da comunidade visam enfrentar problemas que so
encontrados em nveis de projetos, mas tambm em todo o mecanismo REDD+.

Ao mesmo tempo em que um diferencial das atividades-projeto, essas salvaguardas


adicionais mostram que UNFCCC e JNR VCS poderiam ser mais ambiciosos na prescrio de
salvaguardas, ampliando o escopo dos itens abordados e conferindo maior estabilidade ao
mecanismo, j que o descumprimento ou cumprimento insuficiente de salvaguardas costuma
ser um ponto de gerao de conflitos e desgastes em REDD+.

esperado que, medida que REDD+ seja implementado internacionalmente e enfrente


outras realidades, tambm encontre demandas por novas aes protetivas. Neste sentido, pode
afetar negativamente o desempenho do REDD+ brasileiro a exigncia de novas
condicionantes ainda no previstas nos standars. De forma inversa, a experincia que o Brasil
vem alcanado pelo pioneirismo em implementar REDD+ nas suas diversas modalidades
pode permitir que aqui se vislumbrem tendncias nesse sentido, trazendo oportunidade de, por
antecipao, no pas serem previstas e adotadas salvaguardas para alm das de Cancun.

Na outra frente de atuao do MCV no Brasil, a adoo, pelo Programa ISA Carbono, de um
framework que preparou a jurisdio para tratar suas salvaguardas e, ao final, avaliou seu
desempenho, demonstra que programas jurisdicionais podem ser inovativos, sem descuidar
200

dos aspectos sociais e institucionais. certo que o Acre ainda possui inmeros desafios para
efetivar de forma plena suas salvaguardas, mas o caminho que traou at ento lana sinais
comunidade internacional desse compromisso. Tambm permite ao estado projetar os
processos aqui vivenciados e os aprendizados gerados a outras regies do globo, em um
momento em que h demanda por esse material.

Como j trazido, entendeu-se no ISA Carbono pela inexigibilidade do Consentimento Livre,


Prvio e Informado de grupos indgenas. O CLPI est previsto na Conveno 169 da
Organizao Internacional do Trabalho (ratificada pelo Brasil em 2003) como um direito de
consulta prvia dos povos, que deve ser seguido quando do relacionamento poltico dos
estados com esses grupos. Especialistas entendem que ele deve ser observado em todas as
iniciativas REDD+ ao redor do mundo, o que, contudo, no tem sido uma prtica constante no
Brasil (NERY et al., 2013). A ausncia do CLPI pode expor o Programa a questionamentos
diversos, nacionais e internacionais, na forma de se relacionar com os povos originrios
sobreviventes.

So as seguintes as ameaas e oportunidades do elementos Salvaguardas para o REDD+


brasileiro:

Quadro 26 - Ameaas e Oportunidades do elemento Salvaguardas do REDD+ brasileiro

Ameaas Oportunidades
- Ser denunciado por - Emplacar seu SISREDD+ como
descumprimento ou vcios de um modelo a ser seguido
UNFCCC salvaguardas - Prever mais salvaguardas
- Pouca ambio na prescrio de
salvaguardas
Projetos Projetos

- Exigncia de novas - Valorizao das "salvaguardas


salvaguardas adicionais"
Mercado de - Previso de novas salvaguardas
Carbono Programas jurisdicionais Programas jurisdicionais
Voluntrio
- Pouca ambio na prescrio de - Prever mais salvaguardas alm
salvaguardas das de Cancun
- Ausncia de Consentimento - Projetar seus aprendizados para
Livre, Prvio e Informado outros pases
Fonte: elaborao prpria, 2016.
201

Cobenefcios

Em particular, a combinao dos frameworks VCS+CCB e sua abordagem de cobenefcios


conferiu aos projetos REDD+ do MCV a possibilidade de criar um diferencial entre todas as
modalidades pretendidas neste instrumento. Enquanto a UNFCCC apenas encoraja a gerao
de cobenefcios, em VCS+CCB eles no so apenas solicitados, mas tambm medidos e
avaliados. O mercado internacional, ento, se encarrega de atribuir valores mais elevados s
iniciativas que aferiram e comprovaram cobenefcios (ECOSYSTEM MARKETPLACE,
2015).

Assim, resta como ameaa ao REDD+ da UNFCCC e modalidade de programa jurisdicional


do MCV a imposio futura da insero dos cobenefcios em suas estruturas, presso j
sentida na Conveno, mas ainda sem sucesso.

CONSIDERAES FINAIS DO CAPTULO

Atualmente o REDD+ percorre caminhos complexos e fragmentados entre a ajuda


internacional, acordos bilaterais e multilaterais e de processos baseados em mercados, com
atuao da sociedade civil e do setor privado. Este captulo cuidou de explorar o caso
brasileiro sob uma perspectiva internacional, para, assim, cumprir o objetivo especfico II
definido para esta tese: "A partir desses elementos, analisar as ameaas e
oportunidades internacionais das iniciativas brasileiras de REDD+ desenvolvidas sob o
Marco de Varsvia e para o Mercado de Carbono Voluntrio".

Com base nos resultados e anlises realizadas anteriormente, foram eleitos pontos de maior
destaque para ameaas e oportunidades do contexto internacional na UNFCCC (Quadro 27):

Quadro 27 - Principais ameaas e oportunidades ao REDD+ brasileiro da UNFCCC no


contexto internacional

UNFCCC
Ameaas Oportunidades
No alcanar resultados que permitam Chance de influenciar decises polticas
afirmar que o REDD+ brasileiro um sobre REDD+ no futuro
caso de sucesso

Novos condicionamentos realizao de Estabelecer parcerias para troca de


202

pagamentos por resultados conhecimento e aprimoramento de


tecnologias
Fonte: elaborao prpria, 2016.

Embora sejam relevantes as fraquezas do REDD+ nacional, sua adeso a uma estrutura
mundialmente reconhecida (UNFCCC), confere-lhe foras para atingir maiores oportunidades
no cenrio internacional.Como a implementao do REDD+ UNFCCC em pases ao redor
do globo ainda est em processo de consolidao, defende-se nesta tese que o principal
desafio apresentado ao Brasil conseguir comprovar que a sua proposta bem
sucedida, ou seja, que tem resultados robustos, consolidados e com respeito s
salvaguardas e que, portanto, o pas est pronto para a captao de pagamentos
internacionais de REDD+.

Defende-se tambm como desafio internacional para o REDD+ do Brasil mostrar que o
modelo adotado pela UNFCCC capaz de ser replicado em outras partes do mundo e
que o pas tem importantes lies neste sentido para, assim, melhor explorar as
oportunidades de estabelecer parcerias internacionais e exercer maior influncia no jogo
poltico climtico internacional.

Para o Mercado de Carbono Voluntrio, outro contexto se delineou e os seguintes pontos so


destacados para justificar os posicionamentos aqui firmados (Quadro 28):

Quadro 28 - Principais ameaas e oportunidades s modalidades do REDD+ brasileiro no


MCV no contexto internacional

MCV

Ameaas Oportunidades

Perda de credibilidade Maior e mais amplo envolvimento


internacional dos padres de do setor privado nas atividades
certificao pela constatao de
falhas nos instrumentos de
Atividades- controle
projeto Risco que mercados Valorizao das "salvaguardas
internacionais demandem por adicionais" e de cobenefcios
commodities que pressionam pelo
desmatamento, dificultando
atividades locais de conteno
Ter afetada sua continuidade pela Propor formas inovadoras para
Programa
regulamentao internacional, que REDD+ (de parcerias, governana,
jurisdicional
pode impedir essa modalidade de metodologias, etc.)
203

REDD+
No obter o reconhecimento Firmar novas parcerias e alianas
internacional da metodologia para para fortalecimento e divulgao
contabilizao das emisses de do Programa
GEE
Fonte: elaborao prpria, 2016.

Nesta tese defende-se que a implementao das atividades-projeto brasileiras de REDD+


enfrenta como principais desafiosno cenrio internacional comprovara seriedade e
lisura dos processos de acreditao por terceiros (certificao) e se sobrepor s
demandas do mercado internacional que geram derrubadas de florestas.

Defende-se tambm que as atividades-projeto se sobressaem s demais modalidades de


REDD+, dadas a insero mais ampla de atores privados e a valorizao de
salvaguardas e cobenefcios, o que lhes traz o desafio de promover maior visibilidade
internacional a esses pontos, a fim de gerar maiores ganhos de investimentos e chances
de crescimento.

Programas jurisdicionais, por seu turno, enfrentam as dificuldades inerentes consolidao de


novas ferramentas que visam empregabilidade global em uma complexa arena de atuao. A
experincia do Brasil tem fornecido inmeros ganhos de aprendizagem, entretanto vem sendo
assombrada por incertezas vividas internamente. Nesta perspectiva, defende-se nesta tese
que o principal desafio no cenrio internacional para implementao do programa
jurisdicional brasileiro de REDD+ , a partir dos resultados alcanados, defender a
legitimidade, oportunidade e valor dessa iniciativa para enfrentamento das mudanas
climticas para, assim, alcanar reconhecimento internacional de seu modelo.
204

6 FORAS E FRAQUEZAS DO REDD+ BRASILEIRO NAS NAES UNIDAS E NO


MERCADO DE CARBONO VOLUNTRIO

INTRODUO AO CAPTULO

Neste captulo sero realizadas as anlises dos pontos fortes e fracos da implementao do
REDD+ no Brasillevando-se em conta o ambiente interno. Assim, intenta-se atingir o objetivo
especfico III desta tese: "com base nos elementos, analisar as foras e fraquezas no contexto
brasileiro das iniciativas de REDD+ desenvolvidas sob o Marco de Varsvia e para o
Mercado de Carbono Voluntrio".

A lgica deste captulo segue a mesma desenvolvida para o anterior, ou seja, considerar os
perfis das modalidades de REDD+ existentes no pas e as principais caractersticas de seus elementos
(resultados dos itens 4.1, 4.2 e 4.3) a fim de tecer anlises que considerem os pontos positivos e
negativos da experincia brasileira em relao ao cenrio nacional.

Nas consideraes finais do captulo, so destacadasas foras e fraquezas mais relevantes e, ento,
elaborados os principais desafios para a implementao das modalidades de REDD+ existentes no
Brasil a partir do contexto nacional.

6.1 Foras e Fraquezas dos elementos de REDD+ no Brasil

No ambiente da UNFCCC, o novo perfil adotado pelo governo brasileiro nas negociaes
climticas internacionais a partir de 2005 (menos resistente e mais propositivo em relao a
REDD+) se deu a partir do alcance, em solo nacional, de ndices histricos de reduo do
desmatamento com a criao de polticas e programas de incentivo, monitoramento e
fiscalizao na regio amaznica, dos quais o PPCDAm foi o mais emblemtico.

Nesse perodo, o fortalecimento do Ministrio do Meio Ambiente permitiu que a pauta


florestal tivesse maior penetrao no jogo poltico nacional. Contudo, a diminuio desse
poder com a sada da ministra Marina Silva (no cargo em 2003-2008), acreana discpula do
ambientalista Chico Mendes, expe a relativa fragilidade a que processos de tomada de
deciso esto sujeitos no pas quando da alternncia de certos lderes polticos.
205

Iniciativas como o Fundo Amaznia, a Poltica Nacional de Mudanas Climticas e


programas subnacionais requerem contnuas aes de investimento, acompanhamento e
articulao institucional interssetorial (horizontal e vertical) de forma programtica e a longo
prazo. Esses desafios so de difcil superao em um pas que historicamente atuou por
polticas pblicas fragmentadas, desarticuladas e variantes ao perfil poltico de cada
legislatura eleita.

Tambm a suscetibilidade foras econmicas aqui estabelecidas fragiliza a evoluo das


medidas j adotadas. Exemplo disso foi a alterao do Cdigo Florestal brasileiro que,
cedendo presso do lobby agrobusiness, reformou medidas legais que prometem impactar
negativamente, a mdio e longo prazo, resultados de conservao e restaurao florestal nos
biomas.

O Brasil tem conseguido se consolidar no MCV como um pas promissor e inovativo para
REDD+. Aqui, pode-se encontrar projetos REDD+ liderados por comunidades indgenas e
associaes locais; em unidades de conservao (gerido por uma associao entre o pblico e
o privado); com forte entrada de atores internacionais, etc. Tambm mostra sua vanguarda ao
implantar um programa de envergadura jurisdicional, testando metodologias inditas e
criando novas modalidades de alianas entre o governo do estado, atores privados (naiconais e
internacionais), organizaes no governamentais e entidades representativas de grupos
locais, etc.

Apesar disso, o recente e progressivo crescimento do desmatamento na Amaznia desafia e


compromete as medidas j adotadas e questiona a eficcia do caminho traado pelo Brasil
para preservao das florestas. possvel que a verificao das foras e fraquezas dos
elementos de REDD+ no Brasil possa lanar luzes nesse campo.

6.1.1 Plano de Ao

Antes de abordar especificamente a Estratgia Nacional de REDD+ brasileira, cabe fazer


meno aos problemas enfrentados por outras estruturas criadas no Brasil que contriburam
para a criao das bases sob as quais a ENREDD+ se ergueu.

As principais crticas ao PPCDAm remetem dificuldade de sua implementao, dada sua


estrutura centralizada; baixa articulao desse plano com os Estaduais que o integram;
206

fraca coordenao com as diferentes plataformas e fontes de informaes e aes j


existentes; alm do aumento de apoios expanso de setores que historicamente conflitam
com a preveno e controle do desmatamento na Amaznia, como o agronegcio e a
minerao (MAY, MILLIKAN E GEBARA, 2011). Todos esses obstculos precisam ser
vencidos para que no sejam replicados na estratgia nacional de REDD+.

Tambm o Fundo Clima, que financia iniciativas voltadas para a mitigao e adaptao s
mudanas climticas, tem sofrido muitas crticas de ambientalistas pela baixa eficcia de seus
resultados. Para o Greenpeace (2013, p. 10), os problemas so de captao e aplicao efetiva
dos recursos (eram esperados R$800 milhes anuais, mas apenas R$238 mi foram para o
Fundo em 2010 e, destes, R$200 mi foram para o BNDES para financiamento de projetos do
setor privado) e pouco monitoramento das aes. Para o governo federal, no entanto, o
conjunto de iniciativas de combate ao desmatamento j existentes no Brasil sofriam pela falta
de "respaldo financeiro para funcionar", o que seria agora oportunizado pelo potencial de
captao financeira de REDD+ (LETCIA GUIMARES, 2014, entrevista)

Pelas diretrizes UNFCCC, possuir um plano nacional para REDD+ (ENREDD+) aprovado e
em processo de implementao um diferencial para o pas. A ENREDD+ brasileira parece
alinhar planos regionais de reduo do desmatamento e degradao florestal empreendidos
pelo governo federal a uma estratgia de ao mais ampla, criando um aparato institucional
para tanto, mas ainda persiste o desafio de compatibiliz-la com as iniciativas j
desenvolvidas por governos subnacionais.

Neste sentido, a ENREDD+ serviu para definir e reforar internamente a hierarquia de poder
nesta arena, uma vez que o REDD+ UNFCCC centralizado em um governo nacional, sendo
este o nico admitido para tratar com a Conveno (e no estados, jurisdies, municpios,
etc.). Assim e a partir dessa prerrogativa, o governo pde determinar a no adeso a uma via
de mercado para REDD+, afastando uma presso que sofria internamente, em especial por
ONGs envolvidas com esquemas de certificao do Mercado de Carbono Voluntrio.

Essa centralizao da tomada de decises e poder de implementao, se primeira vista pode


parecer uma fora do plano de ao federal, pode tambm resultar no enfraquecimento do
mecanismo. Isso porque o REDD+ ainda possui inmeros questionamentos e desafios e a
ENREDD+ no conseguiu super-los de todo. Um dos pontos questionados o pouco ou
ausente compartilhamento de informaes de atores estatais com outros no estatais e a baixa
coordenao entre os setores envolvidos. Essa tem sido uma caracterstica recorrente das
207

formas de integrao da amaznia aos programas de desenvolvimento no pas, marcados por


decises top-down, fragmentao institucional e falta de coordenao horizontal (polticas
setoriais) e vertical (entre estados) (FATORELLI et al., 2015).

Crticas71 ENREDD+ brasileira ainda se referem relativa excluso de players com forte
poder de influncia em tomadas de deciso na esfera subnacional (como ONGs
socioambientais que foram pioneiras no pas e no mundo na temtica REDD+) e que atuam
no sentido de verem refletidas na arena federal os seus esforos empreendidos junto a
governos amaznicos (ver mais no item salvaguardas). A "descentralizao da
regulamentao e gesto de REDD+ entre governo federal e governos estaduais" tem sido
algo perseguido por esse grupo, a fim de que as "prioridades dos estados amaznicos" sejam
consideradas na ENREDD+ (GCF, 2014, p.9). Tal objetivo de descentralizao, contudo e
pelos documentos aprovados e publicados pelo governo federal em dezembro de 2015, ainda
est longe de ser alcanado.

Ainda, na ENREDD+ existem desafios na definio do mecanismo de fluxo e repartio dos


benefcios financeiros para os estados amaznicos e agentes privados; na criao de um
sistema para evitar dupla contabilizao das redues de carbono atingidas por projetos
privados e programas jurisdicionais; na instaurao de processos verdadeiramente
participativos e eficazes em um cenrio histrico de baixa participao social; e na observao
das salvaguardas em um pas que j possui fragilidades sociais considerveis.

Essas lacunas na Estratgia Nacional e a forma como sero superadas podem


comprometer os esforos j empreendidos e consolidados pelo prprio governo federal e por
estados como o Acre e atores privados, que tem se pautado desde o incio por uma abordagem
de mercado para REDD+. Embora busquem uma abordagem diferente para captao de
recursos (mercado vs. fundos), as iniciativas para alm daquelas do governo federal devem ser
levadas em conta pelo ganho de aprendizagem j alcanado. Um possvel isolamento do
governo federal no traria ganhos ao Brasil.

Em resumo, a regulamentao da Estratgia Nacional de REDD+, embora possa ser


considerada um avano internacional no mbito da UNFCCC, em solo nacional se deu de
forma tardia, lenta, incompleta e excessivamente burocrtica, trazendo poucas alteraes reais

71
IDESAM, 28 nov. 2015, "Especialistas do OC questionam decreto que cria Comisso Nacional de REDD+".
Disponvel em: < http://www.idesam.org.br/especialistas-do-oc-questionam-decreto-que-cria-comissao-
nacional-de-redd/#.VpbEPfkrLIU>.
208

para situaes j vivenciadas pelos implementadores do mecanismo e povos vivendo da


floresta.

No ambiente do MCV, a riqueza e o detalhamento de dados locais sobre biodiversidade,


geologia, hidrografia, populao humana e outros, que so construdos para os DCPs das
atividades-projeto, possivelmente no seriam produzidos sem o impulso dessas iniciativas de
REDD+. Em um pas com to grande extenso territorial como o Brasil, essas informaes
compem um importante acervo que pode subsidiar aes de interveno melhor
direcionadas. Entretanto, um obstculo conhecido desse elemento do REDD+MCV o alto
custo de gerao dos dados e documentos requeridos pelos standards.

tambm neste ambiente que se observa a possibilidade de maior participao do setor


privado, seja como mero titular de terras, seja como agente financiador ou mesmo
proponentes dos projetos. Esse diferencial da abordagem de mercado sempre foi apontada
como um ponto positivo do MCV e se confirmou neste estudo.

J conhecida a fora que atores privados podem ter nos espaos polticos internacionais e
nacionais, influenciando acordos e legislaes em vrios nveis a fim de resguardar seus
interesses, o que no se d de forma diferente na agenda climtica (ANDRADE E PUPPIM
DE OLIVEIRA, 2015). Assim, preciso econtrar melhores formas de integrar o setor privado
na proposta REDD+ (e no s para projetos), a fim de sejam melhor aproveitados o capital de
que dispem para investimentos, o know-how, a fora poltica e o carter inovativo que
possuem.

De forma geral, no possvel estabelecer uma correlao precisa entre a existncia de uma
aparato legislativo para REDD+ e a ocorrncia das atividades-projeto no cenrio amaznico
brasileiro. Um exemplo disso pode ser visto no Par, que detm por dcadas uma das maiores
taxas de desmatamento por km2 na amaznia (ao lado do Acre) e no desenvolveu ainda uma
regulamentao estadual para REDD+ ou mudanas climticas. Este estado, contudo, possui o
maior nmero de atividades-projetos (seis). Em outro sentido, o Acre, tambm com elevadas
taxas histricas de desmatamento, o segundo estado em nmero de atividades-projeto
(quatro) e quem possui o arcabouo jurdico mais robusto de REDD+ no pas (tanto para
modalidade projeto quanto programa jurisdicional).

Refora esse cenrio a condio do Mato Grosso, que desde 2006 possui uma lei de apoio a
projetos para gerao de crditos de carbono, mas at o momento no conseguiu alavancar
209

essas iniciativas em seu territrio (apenas um projeto foi encontrado). No caso do Amazonas,
estado que criou a primeira legislao de valorizao da "floresta em p" no Brasil, o projeto
mais antigo enfrentou dificuldades substanciais no primeiro ano de implementao, o que
May, Milikan e Gebara (2011, p.54) atribuem ao "baixo nvel de participao dos atores
afetados na formulao tanto do projeto como da legislao; a ineficincia de alguns
benefcios implementados, como os pagamentos diretos; e a falta de monitoramento social".

Tambm sintomtica a pouca ocorrncia de projetos REDD+ em unidades de conservao


(apenas trs dos 16 casos), que poderiam servir como veculo para arrecadao de recursos,
revertidos para aes de manuteno ou fortalecimento de gesto e prticas de conservao,
como defendido pela literatura apoiadora de REDD+.

Como trazido por Puppim de Oliveira (2009), importante o papel dos governos subnacionais
em implementar polticas de mudanas climticas, no s por estarem mais prximos de onde
as consequncias das alteras climticas sero sentidas, mas tambm pela capacidade de
induzirem polticas de mitigao e adaptao. O autor coloca ainda que "novos problemas
ambientais precisam de novas ferramentas de poltica e gesto ambiental, bem como
mecanismos de implementao" (p. 258).Neste estudo, acende-se um alerta sobre a
necessidade de se conhecer em maior profundidade o papel dos governos subnacionais e a
habilidade destes fomentarem aes mais efetivas no campo de REDD+, o que estudos
futuros poderiam investigar.

Embora a pouca aproximao entre o estado e os projetos de REDD+ no Brasil seja um tema
que ainda demanda muita investigao, nesta discusso pode-se considerar a falta de interesse
do setor privado pelo envolvimento pblico, que pode ser atribuda s dificuldades
vivenciadas com a baixa capacidade tcnica e oramentria dos rgos pblicos (notadamente
prefeituras); interesse em contrapartidas financeiras de agentes pblicos; burocracia e lentido
nos processos; etc., como relatado pela literatura e por alguns entrevistados (MATTA, 2013 e
RAJO, 2014), uma realidade tambm encontrada em outros pases (CANCINO, 2014,
entrevista; LIAO TORRES, 2014, entrevista; ASCARZA, 2014, entrevista).

Em sentido inverso, o substancial envolvimento de grupos ou entidades internacionais nesses


projetos de fcil observao e tm suscitado posicionamentos diversos. De um lado,
argumenta-se pela expectativa de intercmbio de conhecimentos, afluxo generoso de capital,
nobre comprometimento com a causa ambiental, etc. De outro, pela possvel apropriao
210

indevida de terras e bens da biodiversidade brasileira, a explorao desmedida de recursos e


pessoas e o uso do REDD+ como subterfgio para grilagem de terras. Em espaos em que h
pouca regulamentao ambiental e a presena do poder de polcia do estado no to forte,
essas possibilidades so temores reais. Embora esses argumentos sejam de difcil
comprovao e fogem ao escopo desta tese, possvel que sejam considerados a fim de expor
certas fragilidades a que o mecanismo est exposto na amaznia brasileira.

Um ponto forte no Plano de Ao das atividades-projeto certificadas por VCS+CCB no MCV


a previso de gerao de cobenefcios, com instrumentos que permitem sua verificao a
partir do incio do projeto. Esse ponto, no entanto, ser melhor abordado no item "e" deste
captulo.

O Plano de ao do programa jurisdicional brasileiro de REDD+ tambm apresenta


informaes detalhadas das medidas j adotadas pelo Programa, bem como aquelas
estratgias de atuao que pretendem ser seguidas em momento oportuno.

Um ponto forte do Programa, que deve contribuir para a sua longevidade e bons resultados,
sua insero em um aparato mais amplo e robusto de polticas pblicas estaduais de combate
ao desmatamento e de valorizao da cobertura florestal, que pode ser fortalecido pela criao
de seu padro interno de certificao ("Acre standard").

Alguns pontos, contudo, restaram obscuros no DDP, como o tratamento que ser dado
questo da sobreposio territorial, j que a legislao estadual delimitou como rea de
abrangncia do ISA Carbono todo o territrio do Acre, incluindo as unidades de conservao
e assentamentos rurais federais. muito provvel que o governo federal utilize desses
espaos, se no para implementaes de aes de REDD+, por certo para contabilizao das
redues/remoes de GEE.

Dada a escala utilizada (jurisdicional), os esforos para elaborao e operacionalizao do


Programa so maiores que as atividades-projeto, bem como seus custos. Em uma arena que
requer tanto conhecimento tcnico especfico quanto REDD+, a baixa capacidade humana e
tcnica encontrada em rgos governamentais tem sido um obstculo sensvel aos trabalhos
empreendidos (CENAMO, 2014, entrevista; TORRES, 2014, entrevista; ASCARZA, 2014,
entrevista). Todavia, com surpresa foi observado que o DDP no informa a participao de
nenhuma organizao no-governamental, uma vez que as experincias nessa pesquisa
mostraram uma atuao muito prxima (qui fundamental) destes grupos junto s
211

instituies governamentais estaduais.

O engajamento e suporte de ONGs socioambientais nessa empreitada tm sido uma constante


de fcil observao no caso acreano: eventos, cursos, parcerias, bem como grande parte da
literatura acadmica e tcnica gerada para o estado repousa no trabalho de determinadas
ONGs. Como exemplo, pode ser citado o seminrio Brazilian Amazon: integrating climate
and forests strategies with an eye towards Paris (Amaznia Brasileira integrao das
estratgias para o clima e as florestas rumo Paris), organizado pela Fora Tarefa dos
Governadores para o Clima e as Florestas (GCF Task Force), que ocorreu paralelamente
COP20, no Peru, acompanhado pela autora. Neste evento, aps a fala da governadora do
estado que introduziu generalidades sobre o Programa (a pauta programada foi invertida por
questes de agenda dos palestrantes), membros de ONGs socioambientais cuidaram de
apresentar suas vises sobre a proposta, bem como resultados dos trabalhos que j
desenvolveram.

Tambm cursos que objetivam nivelar conhecimentos sobre REDD+ e melhorar a capacidade
tcnica de secretarias e rgos estaduais na Amaznia tm sido periodicamente ministrados
pelo Idesam em parceria com GCF Task Force72 e com apoio da Agncia Norueguesa de
Cooperao para o Desenvolvimento (Norad).

Por um lado, esse quadro apresenta uma fora do Programa jurisdicional do Acre ao viabilizar
e engajar a participao de atores no-governamentais, um ponto frgil no REDD+ da
UNFCCC. O significativo know-how, capacidade de articulao em redes e poder de
influncia na opinio pblica que esses grupos possuem so ativos valiosos nessa arena. Por
outro lado, a pouca variabilidade e preponderncia dos personagens envolvidos emite um
alerta que Pugley (2014) aborda: em um modelo de mercado, a dependncia de atores
intermedirios pode reforar a falta de equidade na repartio de benefcios. Em outras
palavras, que os valores arrecadados percorrem caminhos diversos e atingem de forma
reduzida as comunidades e grupos que objetivavam.

Ainda, tem assombrado os estados amaznicos a determinao do governo federal de investir


seus esforos e recursos no combate ao desmatamento no bioma Cerrado. Alega a equipe que
representa o Brasil na UNFCCC que isto necessrio para cumprir a determinao de um
REDD+ de abrangncia nacional (e no apenas amaznico), bem como parece mais lgico
72
"GCF e Idesam realizam capacitao sobre REDD+ em Macap". Disponvel em: <
http://www.idesam.org.br/gcf-e-idesam-realizam-capacitacao-sobre-redd-em-macapa/#.VzueAJErLIU>
212

realizar investimentos financeiros em uma regio at agora carente de medidas contra o


desmatamento e degradao (LETCIA GUIMARES, 2014, entrevista; KRUG, 2014, em
declarao no encontro da Delegao Brasileira na COP20). Esse panorama pode impactar no
fluxo financeiro do Programa, que tem como uma de suas importantes fontes o Fundo
Amaznia.

Compe ainda o cenrio de fraquezas da modalidade programa jurisdicional as incertezas


atreladas instabilidade poltica que podem vir a ser vivenciadas, gerando descontinuidade
das aes empreendidas. Como conhecido da realidade brasileira, a administrao pblica por
vezes assombrada por vcios de conduta que eclodem em crimes variados, tais como
peculato, concusso, corrupo, prevaricao, etc. Como projeto eminentemente poltico, o
programa jurisdicional brasileiro est suscetvel a essas ameaas.

preciso lembrar que a modalidade programa jurisdicional de REDD+ ainda uma proposta
em teste e, como tal, rondada por inmeras incertezas. Dentre elas, e como j foram citadas no
captulo anterior, podem ser elencadas a necessidade de fortalecimento e aceitao mais
ampla pela comunidade internacional (que aguarda seus resultados para mais amplo
reconhecimento) e os desafios de integrao com outros nveis governamentais
(especialmente contabilizao e repartio de benefcios).

Pelo exposto, sa foras e fraquezas para o elemento Plano de Ao para o REDD+ brasileiro
encontradas neste estudo so (Quadro 29):
213

Quadro 29 - Foras e Fraquezas do elemento Plano de Ao do REDD+ brasileiro

Foras Fraquezas
- Pioneirismo - Baixa inclusividade
- Alinha programas federais - Indefinio sobre repartio de benefcios
UNFCCC - Define hierarquia de poder - Indefinio sobre compatibilizao com iniciativas subnacionais
- Cria instituies especficas para REDD+ - Lentido e burocracia excessivas
- Define papis e responsabilidades - Centralizao do mecanismo
Projetos Projetos
- Riqueza de dados gerados - Legislao no os impulsiona
- Viabiliza participao do setor privado - Pouco envolvimento governamental
- Contempla cobenefcios
Programa jurisdicional Programa jurisdicional
- Pioneirismo em apresentar REDD+ como uma poltica - Sobreposio territorial
Mercado de
de estado voltada ao mercado - Custos elevados em relao a projetos
Carbono
- Insero em um quadro amplo de polticas pblicas de - Baixa capacidade tcnica e de pessoal
Voluntrio
desenvolvimento - Dependncia de fluxos financeiros federais
- Objetiva criar seu prprio padro de certificao - Suscetibilidade a instabilidades polticas
- Forte engajamento de atores no-governamentais - Suscetibilidade a crimes contra a administrao pblica
- Incertezas quanto integrao com outros nveis governamentais
- Aguarda reconhecimento da comunidade internacional
- Incertezas sobre integrao com outros nveis
Fonte: elaborao prpria, 2016.
214

6.1.2 Contabilizao de emisses de carbono

Como primeiro pas do mundo a elaborar um FREL e submet-lo UNFCCC, o Brasil se


colocou frente de demais pases na corrida pela implementao do REDD+. A adeso a um
FREL de uma abordagem subnacional, embora permitida pela UNFCCC, desafia o pas a
adotar em momento no muito distante uma dimenso nacional, ou seja, desenvolver uma
srie histrica de desmatamento "consistente, acurada, transparente e verificvel" em todo o
seu territrio. Em um pas da extenso como a do Brasil, que agrupa to diferentes biomas
(tanto do ponto de vista da biodiversidade quanto da insero humana), esse um desafio
considervel.

A elaborao do FREL s foi possvel porque j estavam instaladas no bioma amaznico uma
estrutura tecnolgica com capacidade de apresentar registros histricos de mudanas de uso
da terra. Essa estrutura tecnolgica j consolidada permite ao pas melhor direcionar seus
esforos polticos e programticos. Entretanto, permanece o desafio de aperfeioar as
metodologias a fim de inserir a contabilizao de dados gerados por emisses de florestas
secundrias, aes de degradao e ainda outros gases causadores de efeito estufa. Outra
limitao da metodologia adotada pelo REDD+ UNFCCC no Brasil que apenas reas
maiores que 6,25 ha conseguem ser capturadas, deixando de fora reas menores que podem
esconder processos iniciais de desmatamento, algumas vezes irreversveis.

O governo federal conseguiu arregimentar e coordenar um grupo de especialistas de


diferentes instituies e setores para criao do seu FREL, o que foi um ponto positivo no
sentido de estabelecer uma aura colaborativa em torno do mecanismo, vez que o FREL foi o
documento pioneiro para implementao do Marco de Varsvia no Brasil. Entretanto, a
disponibilidade de recursos financeiros e de pessoal para operacionalizao de um FREL (e
suas revises) algo que demanda uma ateno contnua, tanto para gerao de conhecimento
como para idas a campo e aprimoramento de tecnologias. No caso do Brasil, os recorrentes
cortes de oramento podem comprometer essa estrutura.

No MCV, as metodologias utilizadas pelos standards para atividades-projeto seguem as do


IPCC, o que se mostra um ponto a favor, visto que lhes confere maior credibilidade
internacional. Tambm o uso de fontes nacionais reconhecidas e amplamente utilizadas traz
fora ao mecanismo. Alm da lgica motivao de reduo de custos (o desenvolvimento
dessas tecnologias pode elevar demasiadamente o custo da empreitada), os proponentes optam
por aderir aos dados gerados pela tecnologia do governo federal pela sua disponibilidade e
215

fcil acessibilidade. A linha de base construda a partir dessas fontes tende a evitar a
necessidade de ajustes metodolgicos futuros, caso os projetos migrem para nveis mais
elevados de REDD+.

Apesar disso, o processo de integrao de atividades-projeto de reduo de emisses do setor


florestal a um sistema nacional de REDD+ (o que necessrio para garantir a fidedignidade
da contabilizao nacional de carbono) no est claro na ENREDD+ criada pelo governo
federal e ainda alvo de debates e disputas, especialmente em razo do acesso aos recursos
internacionais destinados para tanto.

Por outro lado, naquilo em que o aparato pblico lacunoso, cabe aos proponentes se
encarregarem e custearem a gerao de dados. Em regies de difcil acesso, acessveis s por
meio martimo ou areo, como as de alguns estados brasileiros (MAY, MILIKAN E
GEBARA, 2011 e NERY et al., 2013), essa necessidade eleva o custo do projeto e estende os
prazos das etapas de implementao. Tambm a complexidade do emprego da metodologia de
contabilizao de emisses exige conhecimento de especialistas, nem sempre presentes na
equipe que prope o projeto.

A linha de base defendida pelo programa jurisdicional do Acre (de aplicao constante)
diferente da adotada pelo governo federal em seu REDD+ UNFCCC, que prev reajustes a
cada cinco anos conforme a mdia de desmatamento nos ltimos 10 anos (BRASIL, MCT,
2014). Num cenrio de desmatamento em queda, essa reviso resultaria na gerao de
menores tCO2eq reduzidas e, portanto, menor captao de recursos por desempenho. Por isto,
o Acre e outros estados amaznicos interessados em REDD+ tm pressionado o governo
federal pela adoo de uma metodologia de linha de base que lhes seja mais favorvel
(ANDERSON et al., 2013).

Essa "desconexo" entre as metodologias de linha de base do Acre e do REDD+ nacional


pode gerar problemas futuros para compatibilizao dos mecanismos se o Programa do Acre
insistir em manter a linearidade de sua projeo (sem redues a menor, como se adotou
nacionalmente). Isso impacta na aferio dos resultados de contabilizao de emisses e nega
o discurso adotado reiteradamente pelos proponentes acreanos da total compatibilidade
metodolgica entre a sua proposta e a do REDD+ nacional.
216

Quadro 30- Foras e Fraquezas do elemento Contabilizao de Emisses de Carbono do


REDD+ brasileiro

Foras Fraquezas
- Posio de vanguarda - Expandir o sistema para os
- Registros histricos de demais biomas
mudanas na cobertura florestal - Limitaes metodolgicas
UNFCCC
- Forte estrutura tecnolgica ainda existentes
- Processo colaborativo para - Baixa disponibilidade de
elaborao do FREL recursos financeiros e de pessoal
Projetos Projetos

- Gera dados mais precisos sobre - Incertezas sobre integrao


a realidade local contabilizao nacional
- Metodologia de uso - Demora e elevado custo de
internacional gerao de dados com
Mercado de
- Uso de fontes nacionais informaes locais
Carbono
reconhecidas - Custos de contratao de
Voluntrio
- Possibilidade de integrar nveis experts
maiores de contabilizao
Programa jurisdicional Programa jurisdicional

-- - Linearidade da projeo da
linha de base
Fonte: elaborao prpria, 2016.

6.1.3 Monitoramento

A estrutura tecnolgica desenvolvida pelo INPE no Brasil para monitoramento da cobertura


florestal um diferencial que o pas possui para implementar e acompanhar suas aes
REDD+ UNFCCC. A acessibilidade e regularidade dos dados gerados pelo INPE atravs de
seus programas (sendo os principais PRODES, DETER, DEGRAD e QUEIMADAS)
fornecem subsdios seguros s tomadas de deciso sobre programas e polticas contra o
desmatamento, bem como ao uso dos mesmos dados por outros setores da sociedade e da
comunidade internacional.

Com essas ferramentas, a dinmica de desmatamento e sua variao em resposta s polticas


econmicas, financeiras e demandas de mercado que afetam a regio puderam ser
acompanhadas pelos governos federal e subnacionais, instrumentalizando tecnicamente a
adoo de polticas pblicas e mecanismos de governana ambiental.

Tambm as aes de fiscalizao podem ser melhor municiadas com o fornecimento desses
dados, permitindo, assim, aes coordenadas entre diferentes rgos governamentais e no-
217

governamentais em diferentes nveis federativos. Entretanto, se mantm como limitao


tecnolgica a resoluo mnima observvel pelo sistema (6,25 ha pelo PRODES e DEGRAD
e 25 ha pelo DETER).

Outra fraqueza do monitoramento da cobertura florestal no Brasil no de carter


metodolgico, mas das opes polticas e econmicas que o pas adotou historicamente que
repercutem na pouca disponibilidade oramentria e de pessoal destinada s questes
ambientais que, no caso de REDD+, tem impactado no seu pleno monitoramento. A simples
existncia e aplicao desse instrumental de medio de alteraes na cobertura florestal no
so suficientes.

A articulao de todo esse aparato com as instituies existentes e suas medidas internas de
controle, acompanhamento e a previso de aes corretivas devem tambm ser efetivadas e
operar de forma eficaz. Em 2009, o Tribunal de Contas da Unio realizou auditoria pblica
para avaliar a efetividade da reduo de emisses de GEE pretendida por programas
governamentais de combate ao desmatamento. Os achados apontaram para limitaes
causadas pelo corte de gastos de programas essenciais, pela falha na utilizao adequada de
recursos para restaurao florestal e tambm pela adoo de polticas de crditos
contraditrias (TCU, 2009). Dada a envergadura nacional, a adoo de medidas corretivas no
ser apenas onerosa, mas tende a ser tambm lenta, gradual e possivelmente fragmentada,
expondo-se ainda ao risco de descontinuidade, em face de possveis reveses polticos.

Especulaes de cooptao, arranjos fraudulentos, avaliaes tendenciosas e inidoneidade


rondam firmas de auditoria que operam em cenrios muito complexos e restritos, em que
poucos players atuam, como o caso do MCV. Afinal, interessaria a uma auditoria apontar
todas as falhas e vcios existentes e, assim, contribuir para o enfraquecimento da estrutura que
demanda seus servios?

Como j citado quando da anlise de ameaas e oportunidades das atividades-projeto de


REDD+ MCV no Brasil, o caso vivenciado no pas da declarao de "no conformidade" de
um projeto, aps a fase de monitoramento, atestou a integridade de determinada empresa
auditora que atua nesse ambiente e, em extenso, reforou o prprio mercado. Contudo, o
confronto entre os documentos emitidos por essa e outras auditorias em diferentes fases dos
processos de certificao dos projetos brasileiros expe uma variabilidade de avaliaes
preocupante. Ao lado de trabalhos de audio robustos e rigorosos, coexistem outros frgeis,
218

lacnicos e com falhas sensveis73. Talvez a explicao resida na relativa subjetividade


conferida ao preenchimento dos indicadores, ao pouco rigor imposto por determinado agente
avaliador, por falhas internas nas empresas que auditam ou mesmo por intencionalidade.

preciso lembrar que na certificao VCS+CCB, no apenas aspectos relacionados


contabilizao de carbono so monitorados, mas tambm aqueles de natureza socioambiental.
Estruturas maiores de controle da atuao dos players e canais acessveis de veiculao de
denncias deveriam ser amplamente disseminados pelos prprios padres de certificao, e
no apenas delegados responsabilidade dos implementadores dos projetos, o que no foi
observado neste estudo. Afinal, persiste a dvida "quem vigia o vigia?".

Tanto para a UNFCCC quanto para as atividades certificadas para o MCV est prevista uma
fase de anlise e verificao das informaes prestadas pelo pas (UNFCCC) e pelo
proponente do projeto (MCV). O que se teme a pouca visibilidade e acessibilidade desses
documentos, processos e informaes por todos os stakeholders, notadamente as comunidades
diretamente afetadas ou envolvidas nos projetos, muitas delas com baixa (ou baixssima)
escolaridade e/ou sem conhecimento tcnico necessrio compreenso do tema.

Um ponto forte do Programa jurisdicional do Acre seu desenvolvimento tecnolgico para


monitoramento da cobertura florestal, mais preciso que os meios utilizados pelo governo
federal. Essa vantagem, que atende melhor s ocorrncias de desmatamento no estado,
fornece mais subsdios s aes de fiscalizao e adoo de polticas especficas. Os
resultados de reduo do desmatamento j atingidos no estado sinalizam essa boa aliana,
contudo no possvel afirmar se so frutos exclusivos da atuao das instituies estaduais
ou tambm das federais, empreendidas mais notadamente via PPCDAm.

Outro diferencial do VCS JNR a requisio de elaborao de um plano de monitoramento


das salvaguardas, que ser abordado no prximo tpico. Assim, so sintetizadas as foras e
fraquezas do monitoramento de REDD+ encontrados nesta pesquisa (Quadro 31):

Quadro 31 - Foras e Fraquezas do elemento Monitoramento do REDD+ brasileiro

Foras Fraquezas
UNFCCC - Acessibilidade e regularidade - Resoluo mnima de 6,25ha

73
Ilustra esse quadro a identificao, em um Relatrio de Verificao, de questionamentos que apontavam
desconhecimento bsico da legislao trabalhista brasileira, como a forma adotada no pas para registro das
relaes de trabalho (de forma fsica, via Carteira de Trabalho, e no em meios digitais, como ento sugeria a
firma auditora).
219

de dados no principal programa


- Dados confiveis para tomadas - Carncia oramentria e de
de deciso pessoal
- Monitoramento em tempo real - Requer um estrutura
e em processos iniciais de institucional eficaz
alterao da cobertura florestal - Implementao onerosa, lenta e
- Subsidia aes de fiscalizao gradual
- Risco de descontinuidade
- Limitaes de envolvimento de
stakeholders
Projetos Projetos

- Demonstrou integridade de - Variabilidade entre avaliaes


corpo de auditoria de auditorias
- Instrumentos de controle no
Mercado de
disseminados
Carbono
- Limitaes de envolvimento de
Voluntrio
stakeholders
Programa jurisdicional Programa jurisdicional

- Maior preciso dos --


instrumentos de medio
Fonte: elaborao prpria, 2016.

6.1.4 Salvaguardas

No Brasil, enquanto o cabedal tecnolgico permitiu que j fossem apresentados UNFCCC


de forma pioneira documentos de contabilizao de emisses florestais e um robusto sistema
de monitoramento de mudanas no uso da terra, um sistema de informaes de salvaguardas
(SISREDD+) que possibilite e facilite o controle social sobre as aes de REDD+ ainda
uma promessa.

A grande diversidade de programas, leis e polticas de combate ao desmatamento em nvel


federal fornecem alicerces robustos para aes de enfrentamento ao desmatamento e
mudanas climticas no Brasil e o diferencia de outros pases com grandes acervos florestais,
especialmente na Amrica do Sul. Entretanto, cria tambm uma estrutura de governana
complexa, fragmentada e por vezes sobreposta, que traz impactos negativos a todo o painel
nacional de REDD+, ocasionando, por vezes, duplicao desnecessria de esforos, conflito
de competncias, desgastes institucionais e lacunas de atuao.

A transparncia tambm outro ponto que se apresenta de forma delicada na conjuntura do


REDD+ brasileiro. As recentes decises trazidas na ENREDD+ expuseram de certa forma o
220

carter centralizador que foi adotado pelo governo federal neste campo, talvez no intuito
maior de harmonizar diferenas e desgastes j existentes com os governos estaduais e seus
apoiadores que pressionavam por um REDD+ descentralizado. Ao proceder dessa forma, com
relativo isolamento, o resultado pode ser o desestmulo a maiores adeses internas ao
mecanismo.

O REDD+, no Brasil, no tem sido produto de atuao exclusiva ou dominante dos governos
(especialmente da esfera federal, que foi resistente ao mecanismo desde o seu nascedouro) e, sim,
da articulao de diversos setores da sociedade. Neste sentido, a prpria elaborao e aprovao
da ENREDD+ tem colocado em xeque o cumprimento das salvaguardas acordadas. Para o
IDESAM e o Observatrio do Clima74, o oportunismo da publicao da ENREDD+ e da
CONAREDD+ s vsperas da COP21 acabou por prejudicar a articulao e o debate desses
instrumentos com os atores interessados fora da arena governamental. A pouca transparncia na
elaborao do Decreto e a ausncia de consulta pblica prvia ao mesmo tambm tem sido
questionada.

Agrava esse panorama a assimetria na composio da Comisso Nacional para REDD+ (2


vagas para a sociedade civil e 11 vagas destinadas ao governo, sendo 8 para esfera federal),
que no reflete e contempla a multiplicidade de atores que compe o cenrio nacional de
REDD+, notadamente povos indgenas, comunidades tradicionais, academia, ONGs e o setor
privado. O impacto desse arranjo nas tomadas de decises futuras ainda algo desconhecido,
porm, a diminuio do entusiasmo daqueles setores da sociedade que esto envolvidos com
REDD+ algo a ser considerado.

Dornelles, Vitale e Pinto (2006, p. 107) estudaram conselhos gestores de polticas pblicas no
pas e alertaram que a composio paritria necessria, mas insuficiente para garantir a
participao efetiva dos envolvidos, que tambm est condicionada questes outras, como
as de acesso informao e linguagem utilizada. As autoras concluem neste ponto que "o
carter pluralista e universal nem sempre garantido, vez que a participao tende a ser
restrita a setores especficos da sociedade, podendo levar ao corporativismo ou
particularismo".

A participao e integrao de grande parte da sociedade civil em diferente nveis do governo,

74
IDESAM, 28 nov. 2015, "Especialistas do OC questionam decreto que cria Comisso Nacional de REDD+".
Disponvel em: < http://www.idesam.org.br/especialistas-do-oc-questionam-decreto-que-cria-comissao-
nacional-de-redd/#.VpbEPfkrLIU>.
221

bem como parcerias mais slidas entre os setores pblico e privado, so quadros necessrios
para que governos desempenhem de forma melhor os desafios de implementao trazidos por
novos mecanismos de mitigao de mudanas climticas (PUPPIM DE OLIVEIRA, 2013b).
Regimes de governana mais participativos e com perfil inclusivo tendem a ser mais eficazes
que aqueles excludentes (WETTESTAD, 2001). As solues rpidas encontradas em regimes
de participao limitada tendem a no sobreviver ao decurso de prazo e alcanam resultados
menos positivos, visto que os stakeholders, que podem ter sido a causa do problema, foram
excludos da sua soluo (CADMAN et al., 2016).

A composio proposta para a CONAREDD+, ainda, afronta a salvaguarda de Cancun que se


refere participao plena e efetiva das partes interessadas, em particular povos indgenas e
comunidades locais. o ponto em que se leva a questionar a capacidade inclusiva e a
efetividade das representatividades nesses espaos de deliberao poltica.

Vitale (2004, p.252) acompanhou experincias de oramento participativo no pas para


considerar que o associativismo comunitrio "elemento importante de mobilizao de
moradores, estmulo participao e democratizao da cultura poltica". Conseguir
extrapolar esses espaos para lev-los aos canais que formam o REDD+ no Brasil ainda um
desafio. O convencimento para engajamento em REDD+ ainda algo a ser alcanado e as
dificuldades se mostram em diversas frentes, desde a excessiva complexidade do mecanismo
(que dificulta o seu entendimento) falta de credibilidade daqueles que o propem (muitas
vezes reflexos de atuaes passadas).

Sintomtico desse quadro foi o processo de elaborao do SISREDD+. Na fase de consulta


pblica, oportunizada via website do MCTI, pouca participao foi recebida pela equipe
governamental encarregada. Assim, foi estendido o prazo dessa etapa e novo processo de
"chamamento" foi iniciado (LETCIA GUIMARES, 2014, entrevista). O resultado de
participao, ainda assim, foi baixo. Este exemplo mostra como no Brasil alcanar tal
engajamento de stakeholders em nvel nacional um desafio singular.

A inexistncia de um espao ou instncia formalmente institucionalizados para resoluo de


conflitos e recebimento de denncias sobre o descumprimento de salvaguardas REDD+ uma
lacuna que precisa ser brevemente sanada. A criao de estruturas especficas e independentes
(talvez em carter arbitral) parece um deciso possvel e que impede ou diminui o
direcionamento das causas para o poder judicirio, j to sobrecarregado.
222

Sobre as aes consistentes de conservao de florestas e biodiversidade, o Brasil possui o


grande diferencial de ter em seu territrio grandes reas protegidas para conservao e uso
sustentvel dos recursos que tm apresentado baixos ndices de desmatamento. As iniciativas
federais de criao de unidades de conservao e terras indgenas foram intensas e exitosas
por determinado perodo, mas desaceleraram em tempos recentes. No s novos
direcionamentos polticos foram responsveis por esse quadro, como tambm a saturao em
determinados espaos. Exemplo disso o territrio do Acre, que possua em 2013 cerca de
49% de seu territrio reservado a reas naturais protegidas (entre unidades de conservao e
terras indgenas). As UCs, contudo, enfrentam dificuldades de consolidao, devido ao baixo
direcionamento de recursos humanos e materiais.

Tambm a ausncia de uma coleta sistematizada de dados, de ferramentas para identificao,


verificao, acompanhamento e avaliao das salvaguardas um grave problema enfrentado
pelo governo federal, que sofre ainda de uma conhecida baixa capacidade de enforcement, ou
seja, de garantir o cumprimento das medidas que adota.

Por fim, resta a demanda por amplos investimentos em mecanismos e instituies nacionais j
existentes como tambm a criao de novas, j que as salvaguardas atingem setores muito
alm daqueles florestais (como o Poder Judicirio para as questes de direitos fundirios; a
FUNAI, para tratamento dos povos indgenas; o setor educacional para, dentre outras coisas, o
apoio ao estabelecimento de novos paradigmas de desenvolvimento ambiental, entre outros).

Na arena REDD+ do MCV, por seu turno, a atuao de determinadas ONGs sociais,
ambientais e socioambientais algo significativamente notado. Essas ONGs se prepararam de
tal forma para essa empreitada, que quase impossvel no encontr-las nos campos de
gerao de conhecimento, poltico-decisrios, de capacitao tcnica, de levantamento e
tratamento de dados e de formao de opinio pblica. No Brasil, esse cenrio muito
evidente e possvel afirmar que se tais grupos no encontrarem espao nos meios
governamentais federais, o faro em outro. Essa fora no pode ser ignorada ou relevada a
segundo plano.

Alguns itens do elenco das salvaguardas de Cancun tiveram mais amplo cumprimento pelas
atividades-projeto do MCV no Brasil (consistncia com objetivos florestais nacionais; com
aes de conservao de florestas e biodiversidade; para tratar do risco de reverses; e para
reduzir leakage). Se esses tpicos j parecem consolidados no pas, outro, ao revs, encontrou
223

obstculos de avaliao.

A existncia de "estruturas de governana florestais transparentes e eficazes, tendo em vista a


soberania nacional e a legislao nacional" no foi um ponto especificado nos Relatrios
emitidos pelas auditorias e nem apresentado devidamente nos DCPs. A literatura aponta a
governana como algo maior que a atribuio de papis e funes a determinados agentes,
como apresentado em tais documentos. Um dos conceitos mais bsicos e objetivos pode ser
encontrado em Mackendrick (2005, p. 22), que entende a governana ambiental como "a
coordenao de relaes sociais interdependentes na mitigao de perturbaes ambientais".

A adoo de uma delimitao restrita e incorreta do conceito de governana (tanto por


implementadores quanto por auditores) uma fraqueza do MCV que pode significar duas
coisas distintas: que as estruturas de governana existem, mas foram ignoradas ou que as
estruturas de governana no existem. Pela anlise dos documentos que balizam as fases do
MCV, no h como saber qual hiptese se confirma. Vencer esse questionamento pela
realizao de deslocamentos aos projetos, para verificao in loco e caso a caso, torna no s
extenuante, onerosa e demorada a empreitada, como expe uma falha da metodologia de
certificao dos projetos.

Sobre participao de stakeholders, o tecnicismo e a complexidade das informaes, muitas


vezes produzidas apenas em ingls, so um forte empecilho ao envolvimento das partes
interessadas no REDD+ do MCV, principalmente comunidades locais. Outros motivadores
dessa baixa participao j foram abordados no item de verificao de salvaguardas nas
atividades-projeto (item 3.2.1), mas valem aqui ser repetidos: pouca transparncia e clareza de
comunicao entre as partes; a inapropriados mtodos de comunicao (como material de
divulgao muito tcnico para um pblico geralmente iletrado); e condies inerentes ao local
(como ausncia de acesso internet nas vilas para realizao de comentrios no perodo de
consulta pblica viabilizado no website do PC).

Por outro lado, justo apresentar os problemas vivenciados pelos gestores dos projetos para
integrar, lidar e manter engajados membros das comunidades afetadas pelas iniciativas de que
so responsveis. A necessria mudanas de hbitos antigos so, por si s, obstculos difceis
de serem superados (como o uso do fogo para "limpar a rea", cf. Ribeiro, 2013). Tambm
integra esse quadro o costume adquirido por algumas comunidades de serem contempladas
por medidas governamentais assistencialistas, que no exigem contrapartidas ou
224

comprometimentos de outra ordem, como requer o REDD+. A presena de um forte ator


privado (uma empresa conhecida, por exemplo) suscita especulaes diversas que causam
temor s comunidades (como ameaa posse das terras, desconfiana das verdadeiras
intenes do projeto, etc.), bem como avidez queles de natureza gananciosa, que vem o ator
privado como aquele que injetar recursos na comunidade para ver seu projeto "funcionar"
(MATTA, 2013).

Neste ltimo caso, incide ainda o reflexo do recebimento incompleto de um discurso que
apresenta o REDD+ como uma opo barata para mitigao das mudanas climticas, que
gera substanciais melhorias no meio de vida das populaes afetadas (e da o desejo das
comunidades de receber esses benefcios imediatamente), que capta recursos internacionais na
ordem de bilhes (como os prometidos pela Noruega) e que, portanto, seria uma fonte de
gerao de renda fcil queles envolvidos. Neste sentido, verdadeiros esforos tm de ser
empreendidos pelos implementadores para garantir o atendimento salvaguarda de
participao plena e efetiva de stakeholders.

Assim, a fraqueza do item "participao" que foi observada em todos os quatro projetos
brasileiros j verificados por VCS+CCB impacta na (in)capacidade do projeto de evitar ou
controlar os riscos de que os resultados esperados para REDD+ sejam alcanados, afetando a
permanncia das florestas, a sustentabilidade econmica e a qualidade de vida de
comunidades. Tambm questiona a legitimidade do prprio mecanismo, seja por questes de
fraca governana (CADMAN et al., 2016), seja por assumir o papel de causador de conflitos,
no solucionador.

A respeito das salvaguardas adicionais do framework VCS+CCB (caso de cinco projetos), os


resultados expuseram algumas situaes que demandam ateno. A "conformidade com leis,
estatutos e direitos de propriedade e uso da terra e no realocao involuntria da
comunidade" deveria ser analisada para alm da mera constatao documental da titularidade
das terras apresentadas pelos proponentes dos projetos. sabido que a questo fundiria na
Amaznia brasileira um problema histrico e ainda sub-enfrentado pelas instituies
governamentais. O tratamento dado ao instituto da propriedade no direito ptrio complexo,
prevendo inmeras maneiras de perda e aquisio da propriedade (como o usucapio, que
gera aquisio do direito de propriedade pela posse mansa e pacfica exercida por
determinado tempo). Assim, naquela regio, coexistem problemas de legalizao de
titularidades de terras que ainda no foram formalizados junto s autoridades competentes e,
225

portanto, requerem uma anlise mais minuciosa, para alm da documental.

A Verificao de que, em um dos projetos que prev a cesso de titularidade de terras a


membros da comunidade local que reivindicam a posse de determinada rea (argumentao
utilizada para incentivar a adeso ao projeto e no obstacularizao de suas medidas), esta foi
substituda pela entrega de cartas no vinculativas de promessa de entrega de titularidade
(que, de fato, possuem valor jurdico baixssimo ou nulo), desfere uma pecha no REDD+
MCV que de difcil reparao. Isso porque o tema de direitos de propriedade tm abrigado
um dos debates mais sensveis e aguerridos dessa agenda. Se a ocorrncia deste fato grave no
obstou a emisso de "declarao de conformidade" pela auditoria que avaliou e, portanto,
tornou o projeto apto Aprovao e Registro de redues de emisses alcanadas, uma falha
existe nesta estrutura.

Outra fraqueza encontrada nas salvaguardas remete a um tema j colocado: o baixo rigor do
julgamento encampado por algumas empresas de auditoria. esta a explicao mais plausvel
para que sejam aceitos como suficientes to baixos indicadores para atendimento da
salvaguarda "mecanismos de resoluo de conflitos" (recordando: um dos projetos informou
ter providenciado uma "sala com identificao na porta" para contato comunidade-projeto e
outro informou ter entregue a representantes da comunidade o nmero do celular do operador
de campo da equipe gestora).

Deve-se ainda apontar que em muitos do Relatrios produzidos para as atividades-projeto


foram encontradas ocorrncias que podem comprometer a clareza e lisura do processo de
certificao. Dentre elas, as mais recorrentes remetem ao uso de linguagem excessivamente
vaga em alguns itens, o que no permite afirmar com preciso o cumprimento ou no de
determinado requisito; falta de afirmao clara de que informaes foram atestadas em campo
e no apenas por desk review e rigor na aceitao das medidas corretivas adotadas pelos
proponentes a partir da sinalizao de relatrios de auditoria.

O Programa jurisdicional do Acre reiterou seu carter inovador ao testar em campo um


novo instrumento de tratamento de salvaguardas. O longo trabalho realizado, demonstrou a
seriedade desse compromisso e gerou ganhos de aprendizagem e produo de dados ao
estado. A adoo de um framework para salvaguardas, por si s, j traz ao Programa
vantagem em relao ao REDD+ nacional, que ainda patina no sentido de identificar as
fragmentadas polticas e aes adotadas em nvel federal e na elaborao de formas de
226

integr-las e operacionaliz-las.

Outro ponto forte foi o processo de autoavaliao das salvaguardas j realizado, que, mais do
que propagandear os sucessos do Programa, cuidou de apurar as debilidades a serem sanadas.
Apresentar ao pas e ao mundo uma estrutura mais robusta de desenvolvimento e avaliao de
salvaguardas um diferencial extremamente positivo que o ISA Carbono alcanou.

As estruturas de governana, por sua vez, parecem bem delimitadas no ISA Carbono. Foram
criados ou redesignados por lei entes governamentais (institutos, secretarias e companhias)
com o fim de corresponder s demandas do Programa. Tambm instncias formais de
participao popular foram viabilizadas ou revigoradas. O processo de efetiva implementao
e a eficcia dessa estrutura, contudo, pode guardar desafios no previstos ou no satisfeitos
pelo processo de desenho de iniciativas desse porte. Dentre as lacunas j identificadas pela
prpria equipe que avalia o ISA esto aquelas relacionadas aos meios de formatao,
atualizao e divulgao de informaes do Programa, e, ainda mais crucial, ausncia de
incluso dos "aspectos relacionados equidade, eficcia, eficincia e efetividade" nos
processos de monitoramento das salvaguardas (IMC-Acre, 2014, p. 24).

Como j colocado, a complexidade inerente ao tema REDD+ um obstculo participao


plena e efetiva de stakeholders, realidade que tambm acomete o programa jurisdicional. A
despeito disso, no parece que h sustentao para a no empregabilidade do Consentimento
Livre, Prvio e Informado aos povos indgenas no Programa. O CLPI uma conquista de
grupos vulnerveis que se faz necessrio no s em casos de realocao territorial. uma
ferramenta de construo poltica entre Estado e povos indgenas, reconhecida
internacionalmente e ratificada no Brasil (via Decreto legislativo n.143/2003), cuja ausncia
revela um ponto fraco do ISA Carbono.

As falhas, francamente expostas no documento de autoavaliao produzido pelo Programa


(ver em IMC-Acre, 2014), mais do que evidenciar as fraquezas do ISA no quesito
salvaguardas, sinalizam a preocupao de venc-las. A envergadura desse desafio mostra a
necessidade de mudanas estruturais em setores para alm daqueles diretamente ligados ao
REDD+ acreano. A capacidade de realizar tais mudanas, contudo, ainda precisa ser provada.

Por fim, resta admitir que o cumprimento de salvaguardas de REDD+ no Brasil, em todas as
modalidades, um caminho longo a ser perseguido. O Quadro 32 abaixo sumariza as anlises
aqui realizadas:
227

Quadro 32 - Foras e Fraquezas do elemento Salvaguardas do REDD+ brasileiro

Foras Fraquezas
- Grande nmero de leis, programas e polticas de combate - SISREDD+ no implementado
ao desmatamento - Governana complexa, fragmentada e sobreposta
- Forte participao de ONGs no "projeto REDD+" - Centralizao da tomada de decises
- Grande quantidade de unidades de conservao com - Pouca transparncia
baixos ndices de desmatamento - Pouco espao para stakeholders na principal estrutura de governana
UNFCCC - Baixo engajamento de stakeholders
- Falta de sistema de resoluo de conflitos
- Inexistncia de coleta sistematizada de dados
- Falta de mecanismos para acompanhamento e avaliao de salvaguardas
- Baixa capacidade de enforcement
- Necessidade de investimentos
Projetos Projetos

- Alguns itens de salvaguardas consolidados - Tratamento limitado e equivocado da governana


- Mtodos equivocados de veiculao de informaes
- Dificuldades de engajamento de grupos afetados e baixa participao de
stakeholders
- Questionamentos de legitimidade
- Falha na avaliao da titularidade de terras
Mercado de
- Baixo rigor de auditorias
Carbono
- Falhas gerais nos relatrios de auditoria
Voluntrio
Programas jurisdicionais Programas jurisdicionais

- Adoo de um framework inovador - Complexidade dos temas dificulta participao de stakeholders


- Longo processo de conhecimento e desenvolvimento de - Ausncia de Consentimento Livre, Prvio e Informado dos povos
salvaguardas indgenas
- Autoavaliao de salvaguardas j realizada
- Estrutura de governana bem delimitada
- Existncia de instncias formais de participao popular
Fonte: elaborao prpria, 2016.
228

6.1.5 Cobenefcios

Cobenefcios no um tema diretamente tratado pela UNFCCC. A Conveno reconhece a


importncia de ger-los, mas no os coloca como elemento essencial ou condicionante ao
recebimento de pagamentos por resultados de REDD+. Assim, no foi criada pelo governo
federal uma estrutura de caracterizao, medio, avaliao ou acompanhamento dos
cobenefcios de REDD+ e estes tm sido encarados como benefcios adicionais ("bnus") que
o mecanismo pode alcanar.

Nas atividades-projetos de REDD+ certificados por VCS+CCB estudados nesta tese o


cenrio diferente. Os resultados permitem inferir que grande o potencial de gerao de
cobenefcios desses empreendimentos nas mais amplamente aceitas dimenses do
desenvolvimento sustentvel: social, ambiental e econmica. O alcance e a efetividade desses
cobenefcios, contudo, precisam ser melhor apurados e acompanhados. Os relatrios de
auditoria trouxeram evidncias da possibilidade de uso de um discurso ilusrio para emplacar
a "venda" do projeto junto a grupos locais e investidores (como a no-confirmao ou
"entrega" de cobenefcios prometidos nos DCPs).

Esse resultado confirma a potencialidade de projetos do mercado de carbono voluntrio


gerarem cobenefcios (PAIVA et al., 2015), todavia, no possvel atribuir exclusivamente
aos projetos de REDD+ essa capacidade de gerar cobenefcios. A ausncia de instrumentos de
medio e avaliao nos outros frameworks estudados impossibilita anlises comparativas.
Entretanto, possvel afirmar que os cobenefcios, alm de possveis e desejveis, podem ser
buscados de forma mais profunda, como j visualizou a proposta peruana de um REDD+
indgena.

Aos programas jurisdicionais do MCV, por sua vez, no h exigibilidade ou aferio de


gerao de cobenefcios. possvel que se repita nessa modalidade o mesmo que nos projetos
individuais: uma forte demanda do mercado pela adoo de standards de certificao que
aferissem cobenefcios. Seja porque j haviam relatos da gerao continuada de tais "bnus"
de carter social, ambiental e at econmico (e, ento, conferiria vantagem ao mecanismo
incorpor-los), seja porque foi sentida a necessidade de que o REDD+ fosse um instrumento
que trouxesse proveitos maiores a pases em desenvolvimento que a mera reduo/remoo de
emisses de GEE.
229

Isto posto, percebe-se "cobenefcios" como um tpico ainda subexplorado no REDD+


brasileiro. Como visto por Puppim de Oliveira e outros (2013), as aes em nvel local so
fundamentais para alcanar objetivos de desenvolvimento sustentvel; e os planejamentos que
consideram cobenefcios, no apenas fortalecem a sociedade e os processos de tomada de
deciso em nvel local, como tambm se projetam para a escala global nos esforos de
mitigao de mudanas climticas.

CONSIDERAES FINAIS DO CAPTULO

Ainda se persegue o objetivo geral deste trabalho: Compreender as ameaas e oportunidades


internacionais para a implementao de REDD+ no Brasil e analisar suas foras e fraquezas
no contexto brasileiro. Neste captulo, a anlise dos pontos fortes e fracos da implementao
do REDD+ brasileiro no cenrio domstico foram realizadas a fim de que fosse atingido o
objetivo especfico III desta tese: "Com base nos elementos, analisar as foras e
fraquezas no contexto brasileiro das iniciativas de REDD+ desenvolvidas sob o Marco de
Varsvia e para o Mercado de Carbono Voluntrio".

Aps as discusses deste captulo, elegem-se como itens mais relevantes para as foras e
fraquezas da implementao de REDD+ na UNFCCC os seguintes:

Quadro 33 - Principais foras e fraquezas do REDD+ brasileiro da UNFCCC no contexto


brasileiro

UNFCCC
Foras Fraquezas
Aprovao da Estratgia Nacional de REDD+ A indefinio sobre a compatibilizao da
Estratgia Nacional de REDD+ com as
iniciativas subnacionais j existentes
(programa jurisdicional e projetos)
Capacidade tecnolgica consolidada para Capacidade de expandir o sistema de
observao das mudanas no modo de uso do monitoramento da cobertura florestal para os
solo na Amaznia Legal demais biomas, a fim de tornar REDD+ uma
proposta de alcance nacional
Grande nmero de leis, polticas e programas No campo das salvaguardas, a estrutura de
de combate ao desmatamento e degradao governana que no inclui nem estimula a
florestal participao das partes interessadas e afetadas,
dificultando o controle social sobre REDD+

Fonte: elaborao prpria, 2016.


230

Nesta tese se defende que os arcabouos normativo, institucional e tecnolgico sobre o


qual o REDD+ UNFCCC foi construdo no Brasil conferem experincia brasileira
maiores oportunidades de aprimorar o mecanismo internamente, partindo de
arquiteturas j construdas para enfrentamento do desmatamento.

Defende-se tambm nesta tese que, embora sejam significativos os pontos fortes da
implementao do REDD+UNFCCC, seus principais desafios se relacionam ao modelo e
forma como est sendo implementado, que so insuficientes para superar as demandas
que nesta pesquisa foram encontrados para REDD+ no Brasil: ser plural, multinvel,
dinmico e de abrangncia nacional.

Para o Mercado de Carbono Voluntrio, foram escolhidos como itens de maior destaque:

Quadro 34 - Principais foras e fraquezas das modalidades do REDD+ brasileiro no MCV

MCV
Foras Fraquezas

Riqueza e profundidade de dados de Alto custo do processo de certificao


natureza social, ecolgica, e dependncia desses "selos" para
econmica e outras, coletados e/ou obter credibilidade
sistematizados de determinada
localidade
Atividades- Viabiliza a participao mais direta Problemas com o rigor e a preciso de
projeto do setor privado trabalhos de auditorias

Gerao de cobenefcios auditados e Explorao equivocada do conceito de


observao de salvaguardas governana, o que pode dificultar a
adicionais participao e o controle social sobre
as atividades desenvolvidas
Insero em um quadro mais amplo Incertezas relacionadas integrao
de polticas pblicas de estrutura nacional de REDD+
desenvolvimento

Rigor em adotar diretrizes, Suscetibilidade a instabilidades


Programa
metodologias, de reconhecimento polticas e vcios da administrao
jurisdicional
internacional pblica
Processo de construo, No incorpora a abordagem de
acompanhamento e avaliao das cobenefcios
salvaguardas j empreendido

Fonte: elaborao prpria, 2016.


231

Os projetos de REDD+ no Brasil, impulsionados significativamente por atores privados, tem


potencial de multiplicao pelo pas, inclusive a outros biomas, desde que alguns "ns" do
processo de implementao sejam vencidos.Defende-se nesta tese que o desafio mais
expressivodessa modalidade reside nas falhas contundentes observadas nos instrumentos
de controle do processo de certificao, que lanam uma "nuvem de incertezas" sobre a
idoneidade dos meios utilizados no MCV para implementar seu REDD+ no Brasil.

Defende-se tambm que os projetos brasileiros de REDD+ para o MCV so ricas


experincias de busca de cobenefcios econmicos, sociais e ambientais; de envolvimento
do setor privado e de prescries de salvaguardas para alm da UNFCCC, o que lhes
confere o desafio de ampliar e consolidar essas caractersticas no pas.

Em relao ao programa jurisdicional do MCV, ainda no foram decididas questes relativas


metodologia de repasse de recursos, integrao das redues jurisdicionais no inventrio
de emisses nacional, concesso de autonomia ao ente estatal para legislar sobre meio
ambiente em contraposio ao ente federal, etc. Assim, pelos resultados deste estudo,
defende-se que o programa jurisdicional brasileiro de REDD+ tem como maior
dificuldade de implementao as incertezas referentes sua incorporao (ou no)
estrutura do REDD+ nacional, que, a depender da deciso tomada, pode impactar
significativamente na continuidade das aes em nvel subnacional.

Defende-se ainda que o programa jurisdicional brasileiro de REDD+ tem como


principal fora sua insero em um arcabouo normativo e institucional de nvel
subnacional, o que lhe permite diminuir as incertezas polticas futuras e dar maior
segurana aos esforos j empreendidos.

Os resultados de REDD+ no Brasil foram atingidos pelo extenso e profundo trabalho de


atores variados. A continuidade desses esforos e a capacidade de serem obtidas melhorias e
aprimoramentos no Brasil e, em projeo, do prprio modelo de REDD+ (de mercado e no-
mercado), um objetivo guardado por aqueles que desejam enfrentar as mudanas climticas
a partir do setor florestal e que se reitera neste estudo.
232

CONCLUSES E RECOMENDAES FINAIS

Esta tese teve como pergunta de partida: "Quais os principais desafios para implementao
do mecanismo de Reduo de Emisses por Desmatamento e Degradao Florestal
(REDD+) no Brasil?". Para responder a isso, foi preciso conhecer e explorar os pontos fortes
e fracos da implementao do REDD+ no Brasil, em suas diferentes modalidades, levando em
conta as conjunturas internacional e nacional.

Para execuo deste escopo, foram realizadas pesquisas bibliogrfica e documental,


entrevistas com atores-chave na temtica de REDD+ e acompanhamento de eventos sobre o
tema promovidos pela ONU e por atores do Mercado de Carbono Voluntrio. Foi
desenvolvido um modelo de anlise para comportar simultaneamente os elementos de
REDD+ existentes nas diferentes modalidades e ambientes de implementao do mecanismo.
Esses elementos foram analisados com emprego da Matriz SWOT, o que viabilizou conceber
os pontos fortes e fracos da implementao do REDD+ no Brasil como foras e fraquezas no
cenrio nacional e como ameaas e oportunidades no contexto internacional.

Neste sentido, estruturou-se a Apresentao e Discusso de Resultados da seguinte maneira:

No primeiro captulo (item 4.1), focou-se no REDD+ desenvolvido no Brasil sob as diretrizes
do Marco de Varsvia, a fim de conhecer seu elementos e caracterizar esta modalidade. Os
achados apontaram para uma modalidade de carter centralizador e hierrquico para tomada
de decises; que est inserido em um campo maior de polticas de combate ao desmatamento,
mas que ainda no mostrou como pode com elas interagir e se efetivar; e que, ao final,
desconsidera as outras modalidades de REDD+ que j existem no pas e que so conhecidas e
reconhecidas internacionalmente.

Neste ponto, defendeu-se que o REDD+ brasileiro desenvolvido de acordo com a UNFCCC,
um modelo centralizador, hierrquico, fragmentado e que desconsidera outras modalidades
de REDD+ existentes no pas.

Nos captulos seguintes (4.2 e 4.3), foi preciso conhecer o outro ambiente que existe para
alm da UNFCCC. Assim, foram esmiuadas as caractersticas e os elementos de REDD+ nas
atividades-projeto do Mercado de Carbono Voluntrio para mostr-las como propostas que
viabilizam a atuao de atores privados, que inovam na prescrio de salvaguardas alm das
233

internacionalmente exigidas para REDD+ e ainda apostam na gerao de cobenefcios para


agregar valor aos "crditos de carbono" que geram.

Assim, defendeu-se que os projetos brasileiros de REDD+ no MCV so de ocorrncia


regionalmente assimtrica, inserem o setor privado, inovam em salvaguardas e tem objetivos
para alm da mera reduo de emisses de GEE.

A modalidade de programa jurisdicional, por sua vez, foi tratada em sequncia (item 4.3). Os
achados apontaram no s para a potencialidade de inovao que possui, como tambm para a
fora e a vontade com que essa proposta vem sendo construda e apresentando seus
resultados. Tal quadro permitiu defender que o programa jurisdicional brasileiro de REDD+
no MCV um modelo inovador, em pleno e robusto desenvolvimento; amparado poltica e
institucionalmente; com preocupaes de garantias socioambientais, mas ainda com
incertezas de continuidade.

Por fim, defendeu-se que a implementao do REDD+ no pas possui perfis (e no apenas um
perfil), que so complexos e distintos entre si tanto quanto as modalidades que no pas se
encontram. Esta conjuntura confere ao Brasil uma posio genuna de destaque nos cenrios
internacionais de REDD+, tanto da UNFCCC quanto do MCV.

O captulo 4.4 tratou de analisar esses perfis e caractersticas dos elementos no contexto
internacional, do qual extraiu as ameaas e oportunidades a que a implementao do REDD+
no Brasil estava sujeita. As principais ameaas destacadas para a modalidade do
REDD+UNFCCC foram no alcanar resultados que permitam afirmar que o REDD+
brasileiro um caso de sucesso e a possvel adoo, pela UNFCCC, de novos
condicionamentos realizao de pagamentos por resultados. As oportunidades destacadas
foram a chance de influenciar decises polticas sobre REDD+ no futuro e estabelecer
parcerias para troca de conhecimento e aprimoramento de tecnologias.

Assim, defendeu-se neste ponto que o maior desafio do REDD+ UNFCCC no Brasil
comprovar-se perante a comunidade internacional como possvel de ser consolidado, isto ,
ser eficaz, socialmente justo e de resultados permanentes. Defendeu-se tambm que este o
caminho para que o Brasil possa se destacar no cenrio internacional, atestando a
replicabilidade do modelo UNFCCC e atraindo investimentos e parcerias de cooperao.

Defendeu-se como desafio apresentado ao Brasil no ambiente da UNFCCC conseguir


comprovar que a sua proposta bem sucedida, ou seja, que seus resultados so robustos e
234

consolidados, que h respeito s salvaguardas e, portanto, o pas est pronto para captao de
pagamentos internacionais de REDD+.

Defendeu-se tambm como desafio internacional para o REDD+ do Brasil mostrar que o
modelo adotado pela UNFCCC capaz de ser replicado em outras partes do mundo e que o
pas tem importantes lies neste sentido para, assim, melhor explorar as oportunidades de
estabelecer parcerias internacionais e exercer maior influncia no jogo poltico climtico
internacional.

Tambm nesse captulo se analisou as perspectivas internacionais para o Mercado de


Carbono Voluntrio. Para a modalidade de atividades-projeto, destacaram-se como
principais ameaas a perda de credibilidade internacional dos padres de certificao pela
constatao de falhas nos instrumentos de controle e o risco que mercados internacionais
demandem por commodities que pressionam pelo desmatamento, dificultando atividades
locais de conteno. As oportunidades ressaltadas foram o maior e mais amplo envolvimento
do setor privado nas atividades e a valorizao das "salvaguardas adicionais" e de
cobenefcios.

Dessa forma, defendeu-se como desafio internacional da implementao dos projetos


brasileiros de REDD+ comprovar a seriedade e lisura dos processos de acreditao por
terceiros (certificao) e se sobrepor s demandas do mercado internacional que geram
derrubadas de florestas.

Defendeu-se tambm que a implementao dos projetos brasileiros de REDD+ possuem o


desafio de promover maior visibilidade internacional desses pontos positivos, a fim de gerar
maiores ganhos de investimentos e chances de crescimento.

Para os programas jurisdicionais do MCV e seus desafios na conjuntura internacional, as


ameaas mais evidentes foram ter afetada sua continuidade pela regulamentao
internacional, que pode impedir essa modalidade de REDD+; e no obter o reconhecimento
internacional da metodologia para contabilizao das emisses de GEE. Por outro lado, se
distinguem como oportunidades a capacidade de propor formas inovadoras para REDD+ (de
parcerias, governana, metodologias, etc.) e de firmar novas parcerias e alianas para
fortalecimento e divulgao do Programa.

Sendo assim,defendeu-se que o desafio no cenrio internacional para implementao do


programa jurisdicional brasileiro de REDD+ conquistar sua legitimidade, oportunidade e
235

valor para enfrentamento das mudanas climticas para, assim, alcanar reconhecimento
internacional de seu modelo.

Tambm defendeu-se que a implementao do programa jurisdicional brasileiro tem o


desafio de consolidar-se como celeiro de inovaes para REDD+ e manter-se como opo
atrativa para realizao de alianas que objetivem seu fortalecimento.

O captulo 4.5 finalizou a apresentao e discusso dos Resultados ao deslocar as anlises


para o cenrio domstico e encontrar foras e fraquezas. Assim, foi possvel destacar que as
principais foras da implementao do REDD+UNFCCC no Brasil so a aprovao da
Estratgia Nacional de REDD+; a capacidade tecnolgica consolidada para observao das
mudanas no modo de uso do solo na Amaznia Legal; e o grande nmero de leis, polticas e
programas de combate ao desmatamento e degradao florestal. As fraquezas mais
preponderantes, a seu turno, foram a indefinio sobre a compatibilizao da Estratgia
Nacional de REDD+ com as iniciativas subnacionais j existentes (programa jurisdicional e
projetos); a capacidade de expandir o sistema de monitoramento da cobertura florestal para os
demais biomas, a fim de tornar REDD+ uma proposta de alcance nacional; e no campo das
salvaguardas, a estrutura de governana que no inclui nem estimula a participao das partes
interessadas e afetadas, dificultando o controle social sobre REDD+.

Assim, defendeu-se como desafio da implementao do REDD+UNFCCC no cenrio


nacional melhor integrar e coordenar as estruturas normativas, institucional e tecnolgica, a
fim de que os resultados esperados para REDD+ sejam atingidos de forma eficiente e eficaz.

Por outro lado, defende-se como desafio para implementao do REDD+ UNFCCC no Brasil
vencer as barreiras de indefinio sobre os nveis subnacionais, de expanso para outros
biomas e de criar uma governana inclusiva e participativa, a fim de tornar seu REDD+
plural, multinvel, dinmico e de abrangncia nacional.

Os pontos fortes de maior destaque para as atividades-projeto brasileiros de REDD+ para o


MCV so a riqueza e profundidade de dados de natureza social, ecolgica, econmica e
outras, coletados e/ou sistematizados de determinada localidade; a viabilizao da
participao mais direta do setor privado; e a gerao de cobenefcios auditados e observao
de salvaguardas adicionais.
236

Esse quadro permitiu defender como desafio para a implementao das atividades-projeto
brasileiras de REDD+ ampliar e consolidar o envolvimento do setor privado, a busca por
cobenefcios e a prescrio ampliada de salvaguardas.

Tambm defendeu-se como desafios implementao dos projetos brasileiros de REDD+ no


MCV buscar alternativas para reduo dos custos de certificao e corrigir as falhas
observadas nos instrumentos de controle do processo de certificao, a fim de que maior
idoneidade seja conferida modalidade.

O programa jurisdicional, por sua vez, teve como principais foras a insero em um quadro
mais amplo de polticas pblicas de desenvolvimento, o rigor em adotar diretrizes e
metodologias de reconhecimento internacional e o processo de construo e avaliao das
salvaguardas j empreendido. As fraquezas de maior destaque foram as incertezas
relacionadas integrao estrutura nacional de REDD+, a suscetibilidade a instabilidades
polticas e vcios da administrao pblica e a no incorporao da abordagem de
cobenefcios em seu modelo.

Dessa forma, defendeu-se que a implementao do programa jurisdicional brasileiro de


REDD+ tem como desafio melhorar o arcabouo normativo e institucional de nvel
subnacional no qual est inserido.

Por fim, defendeu-se que o programa jurisdicional brasileiro de REDD+ tem como desafios
de implementao superar as incertezas referentes sua incorporao estrutura nacional
de REDD+, desenvolver formas de proteo aos reveses polticos e buscar a gerao de
cobenefcios.

Assim, os resultados obtidos nos captulos 4.1 a 4.5 permitiram alcanar o objetivo geral
desta tese: Compreender as ameaas e oportunidades internacionais para a implementao
de REDD+ no Brasil e analisar suas foras e fraquezas no contexto brasileiro.

Com base nas ameaas e oportunidades, foras e fraquezas discutidos, defendem-se como
principais desafios para implementao do REDD+ no Brasil:

- Para o REDD+UNFCCC, defende-se nesta tese como principais desafios de


implementao no Brasil posicionar-se sobre as iniciativas subnacionais de REDD+ e
aprimorar e coordenar suas estruturas normativa, institucional e tecnolgica, tornando-
237

as inclusivas e de abrangncia nacional, demonstrando, assim, a consolidao de seus


resultados, sua aptido em captar pagamentos baseados em resultados e, em ltima
instncia, que o modelo REDD+UNFCCC vivel.

- Para as atividades-projeto do Mercado de Carbono Voluntrio, defende-se nesta tese


como principais desafios de implementao no Brasil comprovar a idoneidade do
modelo de certificao por terceiros, buscando alternativas para reduo dos seus
custos, e ampliar e consolidar o envolvimento do setor privado, a gerao de
cobenefcios e o cumprimento de salvaguardas, a fim de fortalecer essas iniciativas
nacional e internacionalmente e se sobrepor s presses pela derrubada de florestas.

- Para o programa jurisdicional do Mercado de Carbono Voluntrio, defende-se nesta


tese como principais desafios de implementao no Brasil superar as incertezas sobre
sua compatibilidade com o REDD+ nacional e melhorar o arcabouo normativo e
institucional de nvel subnacional no qual est inserido, demonstrando sua legitimidade,
valor e segurana institucional para, assim, alcanar o reconhecimento nacional e
internacional de seu modelo, especialmente enquanto um celeiro de inovaes para
REDD+.

Nesta tese e a partir do experimentado no Brasil, considera-se finalmente que o potencial de


acomodar iniciativas dos governos subnacionais e agentes privados, aliado capacidade de
inovao e celeridade nos processos, confere relevncia e atratividade ao Mercado de
Carbono Voluntrio, concedendo-lhe oportunidades de expanso e consolidao.

Tambm se considera, em carter final, que o REDD+ UNFCCC fruto de um longo


processo de implementao de polticas pblicas federais de enfrentamento ao desmatamento
e que, portanto, carrega tambm as dificuldades e obstculos no vencidos por essas medidas
pretritas. Os esforos de implementao dessa nova ferramenta, de criao internacional e
que requer tantas mudanas polticas e institucionais para se estabelecer, em uma grande
extenso territorial e culturalmente diversa como o Brasil, precisa de mais tempo e
oportunidades para se consolidar.
238

Os resultados de REDD+ no Brasil foram atingidos pelo extenso e profundo trabalho de


atores variados. A continuidade desses esforos e a capacidade de serem obtidas melhorias e
aprimoramentos no Brasil e, em projeo, do prprio modelo de REDD+ (de mercado e no-
mercado), um objetivo guardado por aqueles que desejam enfrentar as mudanas climticas
a partir do setor florestal e que se reitera neste estudo.

5.1 Limitaes de pesquisa e recomendaes de estudos futuros

Esta pesquisa vivenciou algumas limitaes, que so abaixo apresentadas. Em carter


propositivo, so tambm sinalizadas oportunidades para estudos futuros, que podem auxiliar a
suprir as lacunas aqui deixadas, avanando na gerao de conhecimento do REDD+.

Quadro 35 - Limitaes de pesquisa e recomendaes de estudos futuros

Limitaes Recomendaes

A difcil localizao dos projetos de REDD+ Realizao de estudos de caso para visitas aos
da Amaznia legal brasileira e os altos custos projetos e, assim, explorar em profundidade
de deslocamento impossibilitaram a visita aos circunstncias locais
mesmos.
Pouco material foi encontrado sobre as Realizar visitas in loco para complementar os
experincias nos projetos de REDD+ alm dados secundrios existentes, atravs de
daqueles produzidos para o processo de entrevistas com gestos de projetos e
certificao dos standards. observaes em campo.
Este estudo focou alcanar uma base de Parcerias com instituies de pesquisa de
conhecimento sobre a realidade do REDD+ e pases vizinhos que integram o bioma
no avanou em uma anlise mais amaznico para realizao de estudos
comparativa com outros pases do bioma comparados, bem como explorar potenciais
amaznico. para cooperaes sul-sul.
A inteno de obter um panorama geral do Eleger como foco apenas um dos ambientes
processo de implementao do REDD+ no de REDD+ (UNFCCC ou MCV).
Brasil limitou que fossem realizadas anlises
mais especficas sobre cada um dos itens e
modalidades de REDD+, o que o tema
comporta em cada um de seus ambientes.
Apenas uma experincia de REDD+ Investigar de forma comparativa outros
jurisdicional desenvolvida no Brasil, motivo programas jurisdicionais ao redor do mundo
pelo qual os resultados encontrados so de
alcance muito reduzido
A tese focou apenas na identificao dos Dar prosseguimento tese a partir de um
principais desafios da implementao do estudo de interveno estratgica, a fim de
REDD+ no Brasil converter os pontos fracos em fortes e
aprimorar os pontos fortes encontrados
Fonte: elaborao prpria, 2016.
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APNDICE A - Roteiro de entrevistas para atores nacionais

ROTEIRO DE ENTREVISTAS
Atores nacionais

1. Nome: ___________________________________________________________
2. Instituio/ Cargo: _______________________________________________
3. Experincia em REDD: _______________________________________________
______________________________________________________________________

Evoluo internacional de REDD+

1. Quais os principais marcos da criao do REDD+ na Conveno Quadro das Naes


Unidas sobre Mudana do Clima (UNFCCC)?

2 Quais os principais marcos da criao dos REDD+ no Mercado de Carbono Voluntrio?

2.1 Quais os pontos mais importantes neste sentido para a modalidade de projetos?

2.2. Quais os pontos mais importantes neste sentido para a modalidade de programas
jurisdicionais?

O REDD+ no Brasil: foras e fraquezas

3. Quais os principais marcos da implementao no Brasil do REDD+ da Conveno Quadro


das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (UNFCCC)?

3.1 Quais os principais pontos fortes e fracos desse processo?

4 Quais os principais marcos da implementao no Brasil dos projetos de REDD+ do


Mercado de Carbono Voluntrio?

4.1 Quais os principais pontos fortes e fracos desse processo?

5 Quais os pontos mais importantes da implementao no Brasil do programa jurisdicional


de REDD+ do Mercado de Carbono Voluntrio?

5.1 Quais os principais pontos fortes e fracos desse processo?


262

Contexto internacional: ameaas e oportunidades de REDD+

6. Considerando os pontos fortes e fracos da implementao do REDD+UNFCCC no Brasil,


quais as principais ameaas e oportunidades frente ao contexto internacional?

7. Considerando os pontos fortes e fracos da implementao dos projetos de REDD+ do


Mercado de Carbono Voluntrio no Brasil, quais as principais ameaas e oportunidades frente
ao contexto internacional?

8. Considerando os pontos fortes e fracos da implementao do programa jurisdicional de


REDD+ do Mercado de Carbono Voluntrio no Brasil, quais as principais ameaas e
oportunidades frente ao contexto internacional?
263

APNDICE B - Roteiro de entrevistas para atores internacionais

ROTEIRO DE ENTREVISTAS
Atores internacionais

1. Nome: ___________________________________________________________
2. Instituio/ Cargo/Pas: _______________________________________________
3. Experincia em REDD: _______________________________________________
______________________________________________________________________

Evoluo internacional de REDD+

1. Quais os principais marcos da criao do REDD+ na Conveno Quadro das Naes


Unidas sobre Mudana do Clima (UNFCCC)?

2 Quais os principais marcos da criao dos REDD+ no Mercado de Carbono Voluntrio?

2.1 Quais os pontos mais importantes neste sentido para a modalidade de projetos?

2.2. Quais os pontos mais importantes neste sentido para a modalidade de programas
jurisdicionais?

Perspectivas para os elementos de REDD+ da UNFCCC

3. No cenrio internacional, quais os principais pontos fortes e fracos dos seguintes elementos
tidos como requisitos para o REDD+ UNFCCC?

3.1 Plano de ao

3.2 Contabilizao de reduo de emisses

3.3 Monitoramento

3.4 Salvaguardas

Perspectivas para os elementos dos projetos de REDD+ no Mercado de Carbono Voluntrio

4. No cenrio internacional, quais os principais pontos fortes e fracos dos seguintes elementos
tidos como requisitos para as atividades-projetos de REDD+ no MCV?
264

4.1 Plano de ao

4.2 Contabilizao de reduo de emisses

4.3 Monitoramento

4.4 Salvaguardas

4.5 Cobenefcios

Perspectivas para os elementos dos programas jurisdicionais de REDD+ no Mercado de


Carbono Voluntrio

5. No cenrio internacional, quais os principais pontos fortes e fracos dos seguintes elementos
tidos como requisitos para os programas jurisdicionais de REDD+ no MCV?

5.1 Plano de ao

5.2 Contabilizao de reduo de emisses

5.3 Monitoramento

5.4 Salvaguardas
265

APNDICE C - Relao de trabalhos apresentados em congressos e publicados em


peridicos

Artigos completos publicados em peridicos internacionais:

PAIVA, D.; ALVAREZ, G.; FERNANDEZ, L.; ANDRADE, C. Voluntary Carbon Market
and its contributions to sustainable development: Analysis of the Monte Pascoal-Pau Brasil
Ecological Corridor. International Journal of Innovation and Sustainable Development,
v. 8, n.1, 2014, p.1-16.

VENTURA, A.; PAIVA, D. ALVAREZ, G.; FARIAS, L.; ANDRADE, J.C. The Carbon
Market in the Global Environmental Governance of the climate: limitations and challenges,
International Journal Innovation and Sustainable Development,v. 9, n. 1, 2015, p.28-47.

Artigos completos publicados em peridicos nacionais:

FARIAS, L., VENTURA, A. C., PAIVA, D., ALVAREZ, G., ANDRADE, J. C. S. Mercado
Global de Carbono e Governana Global Do Clima: desafios e oportunidades.
Desenvolvimento e Meio Ambiente (UFPR), v.28, 2013, p.11-27.

PAIVA, D.; FERNANDEZ, L.; VENTURA, A.; ALVAREZ, G.; ANDRADE, C. Mercado
Voluntrio de Carbono: Anlise de Co-benefcios de Projetos Brasileiros.RAC, Rio de
Janeiro, v. 19, n. 1, Jan./Fev. 2015, p. 45-64.

SOUZA, A., ALVAREZ, G., ANDRADE, J. C. S. Mercado Regulado de Carbono no Brasil:


um ensaio sobre divergncias contbil e tributria dos crditos de carbono. Organizaes &
Sociedade, v.20, n. 67, 2013, p. 675-697.

SOUZA, A.; ANDRADE, C.; ALVAREZ, G.; SANTOS, N. Financiamento de carbono no


mundo e no Brasil: um estudo sobre financiadores, fundos de investimentos e ndices de
sustentabilidade ambiental em prol de uma economia de baixo carbono, GeAS, v.2, n.2, 2013,
p. 167-195.

Trabalhos publicados em anais de eventos internacionais:

ALVAREZ, G., ELFVING, M., ANDRADE, J. C. S.Local governance and indigenous


peoples in the brazilian amazon forest: how can organizations work together to operate
REDD+? In: 9th Research Workshop on Institutions and Organizations RWIO , 2014, So
Paulo. Proceedings of the 9th Research Workshop on Institutions and Organizations
RWIO, 2014.