Monica Herz and Andrea Hoffman (Auth.) - Organizações Internacionais (2004)

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H493o Herz, Mnica
Organizaes Internacionais: histria e prticas / Mnica
Herz, Andrea Ribeiro Hoffman. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004.
10a reimpresso.
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-352-1453-6
1. Organizaes internacionais. 2. Relaes internacionais.

I. Hofmann, Andrea Ribeiro. II. Ttulo.
CDD 341.2
04-2067 CDU 327.7
_________________________________________________________________________
Para Sandra, Ana Maria, Silvio e George,
nossos pais.
Apresentao
A S ORGANIZAES INTERNACIONAIS so hoje parte central da poltica in-

ternacional e da vida social em diferentes partes do mundo. A pr-
tica profissional, a compreenso do mundo que nos cerca e o exerccio
da cidadania exigem ateno ao tema.
Parte considervel dos esforos da diplomacia de cada pas se volta
para a atuao dentro das organizaes intergovernamentais. As foras
armadas lidam com preparativos para operaes de paz; em seu treina-
mento, podemos discernir normas internacionais sobre o uso de armas
ou o tratamento de prisioneiros de guerra geradas no mbito das organi-
zaes internacionais.
Elas esto presentes em nosso cotidiano, em notcias que lemos e
ouvimos sobre a participao da ONU (Organizao das Naes Uni-
das) no processo de reconstruo do Iraque, sobre as negociaes co-
merciais na Organizao Mundial do Comrcio, sobre as tentativas de
combater a epidemia da AIDS e sobre os esforos para sustar a crise
humanitria no Sudo. Muitas das normas com as quais convivemos,
tais como aquelas referentes administrao do dficit pblico, prote-
o das crianas ou aos procedimentos diante de epidemias, so debati-
das e geradas nas organizaes internacionais. Algumas das questes
polticas, econmicas, sociais e culturais que mais nos afetam s podem
ser compreendidas inteiramente se levarmos em conta o papel e o fun-
cionamento das organizaes internacionais.
2 Organizaes Internacionais
Diante dessa realidade, a produo acadmica sobre o tema tem

crescido e se difundido. Especialistas em relaes internacionais produ-
zem pesquisas e debates sobre as inmeras organizaes internacionais
contemporneas. Os cursos de Relaes Internacionais, Direito, Cincia
Poltica, Economia, Jornalismo e Sociologia, entre outros, incorporam
cursos sobre organizaes internacionais aos seus currculos.
Este livro responde necessidade de abordar o tema de forma ampla,
acessvel e profunda. Buscamos atender ao interesse de alunos de gradua-
o e ps-graduao, professores, diplomatas, profissionais e ativistas que
convivem com as organizaes internacionais. Embora o texto trate o as-
sunto a partir da perspectiva da disciplina de relaes internacionais, res-
saltamos que sua leitura no requer conhecimento anterior especfico.
Apresentamos as questes, os conceitos e as prticas que consti-
tuem a realidade das organizaes internacionais contemporneas. O
leitor encontrar os instrumentos analticos que permitem compreen-
der o processo de criao das organizaes, seu funcionamento e sua
influncia sobre a poltica internacional. Focalizamos aspectos histri-
cos, a estrutura institucional, as dinmicas polticas e tambm as crticas
feitas s organizaes internacionais. Para ilustrar a discusso do tema,
mostramos em detalhes algumas organizaes mais representativas.
Enfatizamos a atuao das organizaes intergovernamentais, mas tam-
bm tratamos das no governamentais.
O livro est organizado a partir de conceitos centrais da rea de
estudos: segurana coletiva, cooperao funcional, integrao regional
e sociedade civil global. Esses conceitos permitem uma compreenso
do papel e do funcionamento das organizaes internacionais em um
contexto amplo, ressaltando as formas de interao entre as organi-
zaes internacionais, delas com outras instituies e os processos da
poltica internacional.
Em cada captulo, o leitor encontrar uma explicao do conceito
abordado, a histria e uma anlise do funcionamento de organizaes
relevantes. As referncias bibliogrficas visam a oferecer um guia para o
aprofundamento dos estudos.
Apresentao 3
No primeiro captulo, oferecemos uma definio das organizaes

internacionais, delineando suas caractersticas comuns. Explicamos como
elas so e apresentamos fruns, atores e mecanismos de cooperao do
sistema internacional. A seguir, relatamos uma breve histria das orga-
nizaes internacionais modernas.
As teorias de relaes internacionais so discutidas no Captulo 2.
Inicialmente, descrevemos de forma sucinta a rea de estudos de orga-
nizaes internacionais. Apresentamos os pressupostos e os conceitos
centrais de cada teoria e discutimos a compreenso especfica do papel
das organizaes internacionais na poltica internacional.
No Captulo 3, abordamos os trs momentos histricos em que o
conceito de segurana coletiva constituiu a base para a criao, ou para
a redefinio, de uma organizao intergovernamental universal. Trata-
mos da criao e do funcionamento da Liga das Naes e da ONU e, por
fim, das transformaes do comportamento da ONU no campo da se-
gurana aps a Guerra Fria.
No Captulo 4, definimos o conceito de cooperao funcional e ana-
lisamos o surgimento das organizaes funcionais. Apontamos a relao
dessas organizaes com a Liga das Naes e com a ONU. Alm disso,
analisamos seu papel na formulao de normas nas mais diversas reas e
seu impacto sobre os Estados. As atividades e o funcionamento da Unio
Internacional de Telecomunicaes, da Organizao Mundial da Sade e
da Organizao Mundial do Comrcio so vistas em detalhes.
A integrao regional abordada no Captulo 5. Situamos historica-
mente o surgimento das duas ondas de regionalismo e das principais or-
ganizaes de integrao regional criadas nesses contextos. Destacamos o
desenvolvimento dos processos de integrao regional na Europa e no
Cone Sul da Amrica Latina, e a criao da Unio Europeia e do Mercosul.
Finalmente, no Captulo 6, introduzimos o conceito de sociedade
civil global para apresentar as organizaes no governamentais inter-
nacionais. Detalhamos seu surgimento, sua atuao e sua relao com
os Estados e as organizaes intergovernamentais. A histria e as princi-
pais atividades da Cruz Vermelha, do Greenpeace e da Human Rights
Watch so consideradas em suas especificidades.
Nossos alunos foram fundamentais para a realizao deste livro. A con-

vivncia com os alunos dos cursos de graduao e ps-graduao do
Instituto de Relaes Internacionais da PUC-Rio, sua motivao e seus
questionamentos foram um incentivo para nos engajarmos neste em-
preendimento. O ambiente acadmico estimulante do IRI e o apoio de
sua secretaria e Ncleo de Documentao tambm contriburam para a
realizao deste projeto.
Agradecemos o suporte da CAPES e do CNPq.
Joo e Florian acompanharam nossos esforos, opinaram sobre o
trabalho e nos apoiaram ao longo do processo. Seu lugar daqueles que
no se descreve. Hannah e Adriana so uma inspirao constante. Obri-
gada tambm equipe da Elsevier Editora, especialmente a Natalie
Gerhardt.
Siglas
(As siglas foram usadas segundo sua verso em ingls quando sua verso em portugus
ainda no foi incorporada prtica e literatura no pas).
ACP African, Caribeean and Pacific Group of States (Grupo de Estados Africanos,
do Caribe e do Pacfico)
ALADI Associao Latino-Americana de Integrao
ALALC Associao Latino-Americana de Livre-Comrcio
ALCA rea de Livre-Comrcio das Amricas
APEC Asia-Pacific Economic Cooperation (Cooperao Econmica sia-Pacfico)
ASEAN Association of Southeast Asian Nations (Associao das Naes do Sudeste
Asitico)
CAN Comunidade Andina
CdE Conselho da Europa
CECA Comunidade Europeia do Carvo e do Ao
CEE Comunidade Econmica Europeia
CEP AL Comisso Econmica e Social para a Amrica Latina e o Caribe
CEPAL
CIJ Corte Internacional de Justia
CIS Comunidade dos Estados Independentes
CMC Conselho do Mercado Comum
COMECON Council for Mutual Economic Cooperation (Conselho para Assistn-
cia Econmica Mtua)
ECA Economic Commission for Africa (Comisso Econmica para a frica)
ECE Economic Commission for Europe (Comisso Econmica para a Europa)
ECOSOC Economic and Social Council (Conselho Econmico e Social)
ECOW
ECOWAS AS Economic Community of West African States (Comunidade Econmica
dos Estados da frica Ocidental)
ESCAP Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (Comisso Eco-
nmica e Social para a sia e o Pacfico)
ESCW
ESCWA A Economic and Social Commission for Western Asia (Comisso Econmi-
ca e Social para a sia Ocidental)
EURA TOM European Atomic Energy Community (Comunidade Europeia de Ener-
EURATOM
gia Atmica)
FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations (Organizao da
ONU para Alimentao e Agricultura)
FMI Fundo Monetrio Internacional
GA TT Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio
GATT
GPS Sistema de Posicionamento Global
IAEA International Atomic Energy Agency (Agncia Internacional para Energia
Atmica)
ICAO International Civil Aviation Organization (Organizao da Aviao Civil In-
ternacional)
IFAD International Fund for Agricultural Development (Fundo Internacional para
IFAD
o Desenvolvimento Agrcola)
IMO International Maritime Organization (Organizao Martima Internacional)
INT AL Instituto para Integrao Latino-Americana
INTAL
ITC International Trade Centre (Centro de Comrcio Internacional)
ITU International Telecommunication Union (Unio Internacional de Telecomuni-
caes UIT)
Mer cosul Mercado Comum do Cone Sul
Mercosul
NAFT
NAFTA A North American Free Trade Agreemen (Acordo de Livre-Comrcio da
Amrica do Norte)
OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OEA Organizao dos Estados Americanos
OHCHR Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (Es-
critrio do Alto Comissariado da ONU para Direitos Humanos)
OIT Organizao Internacional do Trabalho
OMC Organizao Mundial do Comrcio
OMS Organizao Mundial da Sade
ONUCA United Nations Observer Group in Central Amrica (Grupo de Observa-
o da ONU na Amrica Central)
Siglas 7
OPCW Organization for the Prohibition of Chemical Weapons, (Organizao para

a Proibio de Armas Qumicas)
OPEP Organizao dos Pases rabes Exportadores de Petrleo
OSCE Organizao para Segurana e Cooperao na Europa
OT AN Organizao do Tratado do Atlntico Norte
OTAN
OUA Organizao da Unio Africana
PNUD Programa da ONU para o Desenvolvimento
SADC Southern African Development Community (Comunidade do Sul da frica
para o Desenvolvimento)
SEA TO Organizao do Tratado do Sudeste Asitico
SEATO
SELA Sistema Econmico Latino-Americano
TIAR Tratado Interamericano de Defesa
UA Unio Africana
UE Unio Europeia
UIA Unio das Associaes Internacionais
UNAIDS Joint United Nations Programme on HIV/AIDS (Programa Unificado da
ONU para AIDS)
UNCDF United Nations Capital Development Fund (Fundo de Capitais para De-
senvolvimento da ONU)
UNCT
UNCTAD AD United Nations Conference on Trade and Development (Conferncia da
ONU sobre Comrcio e Desenvolvimento)
UNDCP United Nations Drug Control Programme (Programa da ONU para o Con-
trole de Drogas)
UNEP United Nations Environment Programme (Programa da ONU para o Meio
Ambiente)
UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (Or-
ganizao para a Educao, a Cincia e a Cultura da ONU)
UNFP
UNFPA A United Nations Population Fund (Fundo da ONU para Populao)
UN-HABIT
UN-HABITA AT United Nations Human Settlements Programme (Programa da ONU
para Assentamentos Humanos)
UNHCR United Nations High Comissioner for Refugees (Escritrio do Alto
Comissariado da ONU para Refugiados)
UNICEF United Nations Childrens Fund (Fundo da ONU para a Infncia)
UNIDO United Nations Industrial Development Organization (Organizao da
ONU para o Desenvolvimento Industrial)
UNIFEM United Nations Development Fund for Women (Fundo de Desenvolvi-
mento da ONU para a Mulher)
UNMIK United Nations Interim Administration Mission in Kosovo (Misso de Ad-

ministrao Interina da ONU no Kosovo)
UNMISET United Nation Mission in Support of East Timor (Misso de Apoio da
ONU ao Timor Leste)
UNOPS United Nations Office for Project Services (Escritrio da ONU para Servi-
os de Projetos)
UNR
UNRWWA United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the
Near East (Agncia da ONU de Ajuda aos Refugiados Palestinos no Oriente Prxi-
mo)
UNSSC United Nations System Staff College (Universidade para a Equipe do Siste-
ma ONU)
UNT AC UN Transitional Authority in Cambodia (Autoridade de Transio da
UNTAC
ONU no Camboja)
UNT AG UN Transition Assistance Group in Nambia (Grupo da ONU de Assistn-
UNTAG
cia Transio na Nambia)
UNU United Nations University (Universidade da ONU)
UNV United Nations Volunteers (Voluntrios da ONU)
UPU Universal Postal Union (Unio Postal Universal)
WFP World Food Programme (Programa Mundial de Alimentos)
WIPO World Intellectual Property Organization (Organizao Mundial de Proprie-
dade Intelectual)
WMO World Meterological Organization (Organizao Meteorolgica Mundial)
WTO World Tourism Organization (Organizao Mundial do Turismo)
CAPTULO
1
Organizaes Internacionais:
Definio e Histria
P RINCIPAIS QUESTES ABORDADAS :
As organizaes internacionais e os outros mecanismos de estabili-

zao do sistema internacional.
O que so organizaes internacionais, quais os papis que preen-
chem e como funcionam.
Quem so os servidores pblicos internacionais.
Quais os antecedentes das modernas organizaes internacionais.
Como surgiram as organizaes internacionais modernas.
Definio de Organizaes Internacionais

As Organizaes Intergovernamentais Internacionais (OIG), for-
madas por Estados, e as Organizaes No Governamentais Interna-
cionais (ONGI) so a forma mais institucionalizada de realizar a coo-
perao internacional. A simples observao do nmero de organiza-
es existentes hoje atesta sua importncia: cerca de 238 OIGs e de
6.500 ONGIs.1
A rede de organizaes internacionais faz parte de um conjunto

maior de instituies que garantem uma certa medida de governana
global.2 Normas, regras, leis, procedimentos para a resoluo de dispu-
tas, ajuda humanitria, a utilizao de fora militar, programas de assis-
tncia ao desenvolvimento, mecanismos para coletar informaes so
algumas das prticas que produzem a governana global.
O carter permanente das OIGs as diferencia de outras formas de
cooperao internacional com um nvel mais baixo de institucionalizao.
As organizaes internacionais so constitudas por aparatos burocrti-
cos, tm oramentos e esto alojadas em prdios. As OIGs empregam
servidores pblicos internacionais, mas devemos salientar que outros ato-
res fazem parte do vasto conjunto envolvido no processo de governana
global, como grupos de especialistas, redes globais envolvendo indiv-
duos, agncias governamentais, corporaes e associaes profissionais.
O sistema internacional tem sido caracterizado, desde a gestao
da disciplina de relaes internacionais durante as primeiras dcadas do
sculo XX, como um sistema poltico anrquico, tendo esse conceito
adquirido diferentes significados ao longo da histria e de acordo com
diferentes tradies tericas. Contudo, a ideia de que a ausncia de um
Estado supranacional gera uma prtica social e poltica especfica, em
particular no que se refere ao uso legtimo da violncia e ausncia de
uma instncia central geradora de normas legtimas e sancionadas, um
denominador comum mnimo. Nesse contexto, ao longo da histria de
mais de trs sculos do sistema internacional moderno, inmeros meca-
nismos de estabilizao do sistema foram gerados. Arranjos ad hoc, o
multilateralismo, os regimes internacionais, as alianas militares e a se-
gurana coletiva esto diretamente associados ao processo de criao
das OIGs. O balano de poder, as zonas de influncia, a estabilidade
hegemnica, o Concerto de Estados, o direito internacional, as prticas
diplomticas, a cultura internacional so tambm muito significativos.
Arranjos ad hoc, ou seja, formas de cooperao voltadas para um
problema especfico em um tempo determinado, muitas vezes do ori-
gem s OIGs. Quando o espao institucional apropriado para uma ne-
Organizaes Internacionais: Definio e Histria 11
gociao ou para a realizao de um projeto especfico no est dispon-

vel, os atores interessados geram um arranjo ad hoc, com uma ou vrias
reunies de cpula ou conferncias internacionais. Em meados dos anos
70, o Grupo dos Sete3 surgiu, dessa maneira, em face dos problemas
econmicos do perodo. Da mesma forma, a Conferncia de Ottawa
surgiu para eliminao de minas antipessoais em dezembro de 1997 e
os tribunais, para julgamento de crimes contra a humanidade geradas
pelo Conselho de Segurana da ONU para casos especficos. A experincia
com cortes ad hoc para julgamento de crimes contra a humanidade foi
fundamental para o processo de criao do Tribunal Penal Internacional
em 2002.
O multilateralismo,4 ou seja, a coordenao de relaes entre trs
ou mais Estados de acordo com um conjunto de princpios, j represen-
ta um passo adiante no processo de institucionalizao das relaes in-
ternacionais. Trs conceitos definem a prtica do multilateralismo, se-
gundo John Ruggie. Princpios norteiam a coordenao entre os Esta-
dos, como o princpio da no discriminao ou nao mais favorecida,
o qual governa o regime de comrcio multilateral.5 O conceito de
indivisibilidade indica que os princpios acordados so aplicados a to-
dos os Estados envolvidos. Finalmente, o conceito de reciprocidade
difusa, mais amplo e abstrato do que a ideia de troca mtua, marca essa
arquitetura das relaes internacionais. A associao entre o multilate-
ralismo e as OIGs intensa, pois proveem o espao social e os recursos
necessrios para a prtica do multilateralismo poder avanar. Por outro
lado, os princpios, a lgica da indivisibilidade e a reciprocidade difusa
favorecem o processo de legitimao das OIGs no sistema internacional.
No passado, tratados e acordos tendiam a ser bilaterais ou regio-
nais, mas em dcadas mais recentes tm sido parte de arranjos multila-
terais, lidando com problemas cada vez mais complexos no campo eco-
nmico, poltico e social. Assim, muitas vezes, observamos a formao
de regimes internacionais. Regimes so arranjos que os Estados constro-
em para reger as relaes entre os mesmos em uma rea especfica, como
o regime de comrcio, o regime monetrio, os regimes de proteo de
espcies animais e vegetais em perigo de extino, o regime de navega-

o em oceanos ou o regime de comunicao postal. A definio clssica
de regimes :
Um conjunto de princpios, normas, regras e procedimentos decisrios em

torno dos quais as expectativas dos atores convergem em uma rea temtica.
(Krasner, 1982, p.1).
Os princpios so ideias gerais sobre como o mundo funciona, ou

como ele deveria funcionar, e as normas estabelecem as obrigaes e os
direitos dos atores. Esses so os elementos fundamentais dos regimes.
Uma mudana dos princpios ou das normas de um regime representa
uma modificao da natureza do mesmo. As regras e os procedimentos
decisrios referem-se operacionalizao do regime.
Em diversos casos, os regimes internacionais produzem organiza-
es internacionais, ou seja, elas emergem como resultado da existncia
de normas e expectativas comuns. Alguns regimes produzem um con-
junto de organizaes, como o caso do regime de proteo aos direitos
humanos; outros so administrados a partir de um conjunto de organi-
zaes mais abrangentes; existem ainda regimes claramente associados
a uma organizao internacional, o regime de comrcio.
As alianas militares so coalizes de Estados formadas para en-
frentar um inimigo real ou potencial. Elas geram a agregao de foras
militares e outros recursos para a defesa coletiva da coalizo. Dessa for-
ma, seus Estados membros adquirem uma posio mais favorvel no
contexto dos conflitos em que esto envolvidos. Elas podem ser ofensi-
vas ou defensivas e ter maior ou menor grau de institucionalizao.
Contudo, nem todas as coalizes constituem uma aliana, s vezes elas
so apenas um arranjo ad hoc, como foi o caso da coalizo de pases
formada em 1990 e 1991 para libertar o Kuwait da ocupao iraquiana.
Algumas alianas geram a formao de organizaes, como o caso da
OTAN (Organizao do Tratado do Atlntico Norte), criada em 1949
para enfrentar a Unio Sovitica.
O conceito de segurana coletiva, discutido no Captulo 3, visa a

dissuadir qualquer Estado de usar a agresso para alcanar seus objeti-
vos, j que todos se comprometem a reagir coletivamente no caso de
ameaas paz ou segurana de qualquer Estado. A Liga das Naes e
a ONU foram criadas, em parte, para realizar o sistema de segurana
coletivo.
ALGUNS MECANISMOS DE ESTABILIZAO

DO SISTEMA INTERNACIONAL:
Arranjos ad hoc: Criados para gerar cooperao em um momento

especfico.
Multilateralismo: Prtica que envolve o estabelecimento de princ-
pios que norteam a relao entre os atores. A indivisibilidade e a
reciprocidade difusa tambm so algumas de suas caractersticas.
Regimes internacionais: Princpios, normas, regras e procedimen-
tos que regulam as relaes entre os atores em uma rea especfica.
Alianas militares: Coalizes entre Estados formalizadas para en-
frentar ameaas externas s mesmas.
Segurana coletiva: Sistema baseado no compromisso de uma reao
coletiva no caso de ameaa paz ou segurana de qualquer Estado.
Balano de poder: Sistema flexvel de alianas entre Estados desig-
nado a evitar a preponderncia de um determinado Estado. A sua
base a expectativa comum de que, quando as relaes de poder
mudam, os Estados iro continuamente mudar suas alianas para
manter um equilbrio e evitar a gestao de um sistema hegemnico
ou de um imprio.
Zonas de influncia: So regies em que uma potncia exerce in-
fluncia predominante, limitando a independncia e a liberdade de
ao das entidades polticas. Durante a Guerra Fria, o respeito pe-
las zonas de influncia da Unio Sovitica e dos Estados Unidos era
uma das normas que garantia a estabilidade do sistema.
Estabilidade hegemnica: Refere-se ao papel de uma potncia

hegemnica que garante instituies internacionais, como no caso
da pax britnica no sculo XIX ou da pax americana aps a Segunda
Guerra Mundial.
Concerto de Estados: Sistema de conferncias entre as grandes po-
tncias do sculo XIX para a administrao coletiva de suas rela-
es. Pode tambm ser utilizado como um conceito aplicvel a qual-
quer momento histrico em que as grandes potncias assumem co-
letivamente a administrao do sistema internacional atravs de
negociaes.
Direito internacional: Conjunto de normas e princpios encontrados
nos tratados e convenes internacionais e oriundos do costume.
Prticas diplomticas: Processos de negociao, formao de acor-
dos e assinatura de tratados e o exerccio de influncia e presso
pelos Estados realizados por meio de canais de comunicao diplo-
mticos. As normas da diplomacia permitem o contnuo fluxo de
comunicao, mesmo em situaes de conflito ou at de guerra.
Cultura internacional: Valores e normas universalizados, como re-
sultado da intensificao das relaes entre diferentes atores no
sistema internacional.
A criao das OIGs uma deciso dos Estados, que delimitam sua
rea de atuao inicial. As grandes potncias tm um papel crucial nesse
processo. O exemplo mais claro o impulso dado pelo governo norte-
americano para a criao de uma srie de OIGs no ps-Segunda Guerra.
A criao da ONU e de uma rede de agncias especializadas nos anos
40, em particular as instituies de Bretton Woods (BIRD, Banco Mun-
dial e FMI, Fundo Monetrio Internacional), refletia o interesse norte-
americano em promover o comrcio global, estabelecendo uma ordem
internacional em que a democracia e o capitalismo pudessem florescer.
Todavia, outros pases, particularmente potncias mdias como Cana-
d, Austrlia, Noruega, Sucia, Brasil, ndia e Nigria, podem adquirir
influncia significativa no delineamento do papel e do funcionamento

das OIGs, caso seja feita a opo de um investimento importante nesse
campo ou seja formada uma coalizo.
As OIGs so ao mesmo tempo atores centrais do sistema internacio-
nal, fruns onde ideias circulam, se legitimam, adquirem razes e tam-
bm desaparecem, e mecanismos de cooperao entre Estados e outros
atores. As OIGs so atores, uma vez que adquirem relativa autonomia
em relao aos Estados-membro, e elaboram polticas e projetos prpri-
os, alm de poderem ter personalidade jurdica, de acordo com o direito
internacional pblico.
No mbito das organizaes internacionais, est em curso um pro-
cesso social complexo em que normas so criadas. Conhecimento for-
mado, e tarefas que cabem comunidade internacional so definidas,
tais como gerar desenvolvimento. Surgem novas categorias, como refu-
giados, difundem-se modelos de organizao social e poltica, como a
democracia liberal, e os prprios Estados podem redefinir seus interes-
ses a partir dessa interao.6
Sua contribuio para a cooperao entre os Estados-membro en-
volve a criao de um espao social e at fsico, no qual negociaes de
curta, mdia e longa durao podem ser realizadas, alm de uma m-
quina administrativa que traduz essas decises em realidade. A existn-
cia de uma burocracia permanente abre a possibilidade de uma reao
rpida em momentos de crise, favorece a elaborao de projetos de as-
sistncia tcnica, ajuda humanitria, cooperao cientfica, dentre ou-
tros. A prpria legitimao de novos Estados soberanos, fenmeno fre-
quente ao longo do processo de descolonizao e no final da Guerra
Fria, realiza-se no contexto das OIGs. Hoje, o ritual de insero de um
novo pas na comunidade internacional tem como foco sua incorpora-
o ONU.
Alm de contribuir para a gestao de normas e regras, as OIGs
fornecem mecanismos para garantir a aquiescncia essas normas e
regras. Nesse sentido, a coleta, a anlise e a disseminao de informao
so cruciais, alm dos diferentes mecanismos de monitoramento dos
Estados. Cria-se assim um ambiente propcio expectativa de recipro-

cidade, e o prprio autointeresse dos Estados pode lev-los a se com-
portar de acordo com normas e regras. Quanto maior a expectativa
difundida no sistema de que todos ou quase todos os atores vo respei-
tar normas e regras, maior a probabilidade de que sejam respeitadas
por ator. Trata-se da expresso concreta do conceito de reciprocidade
difusa. As organizaes internacionais tambm podem, em certas
circunstncias, coagir atores a respeitar normas e regras por meio de
presso poltica, imposio de sanes ou at o uso de fora militar.
A necessidade de administrar a cooperao deve ser tratada com
ateno. Abraam Chayes e Antonia Chayes apontam em seu trabalho
para fontes de no aquiescncia s normas internacionais: ausncia de
clareza no texto do tratado, capacidade limitada das partes de realizar
suas responsabilidades e problemas do perodo de adaptao s novas
condies criadas pelos tratados (Chayes & Chayes, 1998). As OIGs
tm um papel central nesse campo: o aparato burocrtico pode propor-
cionar formas de resolver disputas sobre as determinaes de um trata-
do e diferentes formas de assistncia tcnica e financeira.
Finalmente, as OIGs podem favorecer a legitimao de normas e
regras, ou seja, fazer a maior parte dos atores do sistema internacional
acreditarem que elas devem ser respeitadas, gerando um sentimento de
obrigao moral.7 As normas e as regras adquirem legitimidade por dois
processos: o procedimento que leva a sua criao, como por exemplo o
processo decisrio de uma organizao, e seu tema substantivo. Deter-
minados temas, como a proteo do meio ambiente e a defesa dos direi-
to humanos, passam a compor a cultura internacional, sendo tratados
com base em valores disseminados.
As organizaes (OIGs e ONGIs) podem adquirir autoridade e as-
sim exercer poder no sistema internacional. Isso possvel apenas quando
se tornaram atores com legitimidade reconhecida por um conjunto sig-
nificativo dos atores. Evidentemente, a forma que a autoridade assume
no sistema internacional descentralizada, ao contrrio dos sistemas
polticos nacionais, mas isso no significa que ela no esteja presente
(Hurd, 1999). As organizaes internacionais adquirem autoridade

medida que produzem bens pblicos. As OIGs so dependentes dos
Estados para adquirir legitimidade se os Estados no aderem a uma
organizao, ela no ser um ator ou frum legtimo.
Michael Barnett e Martha Finnemore apresentam duas fontes de
poder das OIGs: a legitimidade da autoridade racional-legal, baseada
em procedimentos, regras e normas legais impessoais e racionais, e o
controle sobre conhecimento tcnico e informativo. As OIGs so buro-
cracias modernas e, assim, esses atributos, tambm presentes em outras
organizaes burocrticas, podem ser encontrados nas mesmas (Barnett
& Finnemore, 1999). Para que possam realizar suas funes como fruns
produtores de normas e garantir aquiescncia s mesmas, as OIGs en-
frentam o problema da legitimidade. Essa uma questo presente na
ao poltica de uma forma geral, mas as OIGs enfrentam dificuldades
especficas como a ausncia de uma cultura comum robusta ou da pos-
sibilidade de impor decises com o uso da fora, com exceo de casos
extremos.
Alguns padres de constituio e funcionamento caracterizam as
OIGs. A participao voluntria, embora hoje a presso para que os
Estados faam essa opo seja imensa. Elas devem conter um instru-
mento jurdico bsico que estabelece seus objetivos, sua estrutura e suas
formas de operao.
Quanto ao processo decisrio, as OIGs so, em geral, compostas
por um corpo de representao ampla, como uma conferncia ou
assembleia por um secretariado permanente, responsvel pelas tarefas
administrativas e, em muitos casos, um corpo menor com uma repre-
sentao mais restrita.8 O voto por maioria, o voto proporcional ou qua-
lificado e a delegao do poder de veto a um grupo restrito de pases so
prticas amplamente disseminadas. O princpio de um Estado um voto
expressa o respeito pelo princpio da igualdade de soberania. As deci-
ses baseadas no consenso, ou seja, todos os pases tm poder de veto,
expressam o respeito pelo princpio da soberania os Estados tm
autoridade em ltima instncia para decidir sobre questes domsticas
e internacionais. Contudo, esses dois formatos no caracterizam gran-

de parte dos processos decisrios nas OIGs. Muitas vezes, o processo
decisrio varia de acordo com o tema tratado.
O processo decisrio dentro das organizaes intergovernamentais
convive com a tenso entre o conceito de soberania e a produo de
decises que implicam a flexibilizao desse mesmo conceito, pois ge-
ram uma interferncia externa nos assuntos de poltica externa e do-
mstica dos Estados. Na maior parte das organizaes, o processo deci-
srio baseado em instncias intergovernamentais, ou seja, os Estados
esto representados; no entanto, algumas incluem instncias suprana-
cionais, em que o rgo decisrio no composto por representantes de
Estados. Poucas organizaes adquirem autoridade supranacional sobre
os Estados-membro, e a maior parte das decises so recomendaes,
que somente sero implementadas se os Estados fizerem essa opo.
Inis Claude resume as ideias que nortearam a gerao desses padres:
O igualitarismo do direito internacional tradicional, o conceito de vontade

da maioria da filosofia democrtica e o elitismo da diplomacia das grandes
potncias europeias foram transferidos para a esfera das organizaes in-
ternacionais, para funcionar como elementos concorrentes, na formao
de uma perspectiva sobre o processo decisrio internacional. (Claude,
1984, p.118).
No entanto, essa realidade est mudando, tanto do ponto de vista

do processo decisrio, quanto no que se refere capacidade de inter-
veno das OIGs em assuntos domsticos. A Unio Europeia, por exem-
plo, contm elementos supranacionais importantes em seu processo
decisrio, e os mecanismos de monitoramento da Agncia para Ener-
gia Atmica Internacional (IAEA, International Atomic Energy Agency)
permitem acesso s instalaes nucleares sem aviso prvio aos gover-
nos-alvo.9
As OIGs podem ser tratadas como um conjunto, com uma srie de
caractersticas comuns, como acabamos de discutir. Ademais, hoje, uma
cultura envolvendo a binmio segurana/desenvolvimento compar-

tilhada pela maior parte das OIGs. No entanto, as variaes tambm
so significativas. Cada OIG acaba gerando uma subcultura prpria,
assim como organizaes em todas as esferas sociais. O FMI (Fundo
Monetrio Internacional), por exemplo, e a UNDP (United Nations
Development Program Programa da ONU para o Desenvolvimento)
adotam vises muito distintas quanto ao crescimento econmico e ao
desenvolvimento. Elas tambm se diferenciam bastante quanto ao seu
tamanho e funes. Algumas so compostas por apenas trs membros,
outras contam com quase a totalidade dos Estados do sistema. Algu-
mas tm funes bastante especficas e tcnicas, outras lidam com a
governana global de uma forma ampla.
Essa variao abre a possibilidade para a classificao das organi-
zaes segundo diversos critrios, ressaltando-se o geogrfico. Algumas
organizaes so regionais como a OEA (Organizao dos Estados Ame-
ricanos), ou a ASEAN (Association of Southeast Asian Nations Associa-
o das Naes do Sudeste Asitico), outras so globais como OMC
(Organizao Mundial do Comrcio) ou a OMS (Organizao Mundial
da Sade).
As organizaes podem ainda ser classificadas segundo as funes
que exercem: umas gerais, ou seja, exercem um conjunto muito variado
de funes e no so definidas a partir das mesmas; outras especializadas
como a UNICEF (United Nations Childrens Fund Fundo da ONU para
as Crianas) ou OIT (Organizao Internacional do Trabalho).
As organizaes no governamentais internacionais so privadas
e voluntrias, com membros individuais ou coletivos de diversos pases.
Algumas organizaes se voltam para causas como direitos humanos,
paz ou a proteo ambiental. ONGIs so formadas tambm para prover
servios especficos, como a ajuda humanitria e a assistncia ao desen-
volvimento. Em alguns casos, so redes ou federaes de organizaes
com base nacional como, por exemplo, a Federao das Sociedades da
Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho ou os Mdicos Sem Fronteiras.
As relaes entre as ONGIs e as OIGs so cada vez mais densas. As

grandes conferncias internacionais organizadas desde os anos 70, mais
particularmente a partir dos anos 90, so espaos privilegiados de inte-
rao entre esses dois tipos de organizaes.
As organizaes internacionais enfrentam um conjunto de desa-
fios: dificuldades de financiamento, problemas de coordenao entre
agncias e diferentes organizaes lidando com o mesmo problema e
legitimidade democrtica. A efetividade das decises tomadas em um
mundo em que ainda impera o princpio da soberania estatal outra
questo muito discutida. Pergunta-se quanto as organizaes interna-
cionais podem mudar o comportamento dos Estados e de outros atores
e qual o grau de legitimidade das normas produzidas por elas.
O Funcionrio Pblico Internacional

Com o surgimento das organizaes internacionais modernas no
sculo XIX, tornou-se necessrio empregar servidores pblicos interna-
cionais que se distinguem das delegaes nacionais que representam os
Estados em cada organizao. O desenvolvimento das burocracias inter-
nacionais expressa um aspecto supranacional de cada organizao in-
ternacional. Os primeiros secretariados foram criadas nos anos 60 e 70
do sculo XIX, para garantir o funcionamento da Unio Telegrfica In-
ternacional, da Unio Postal Universal e do Escritrio Internacional de
Pesos e Medidas. A necessidade de gerar uma memria e organizar uma
agenda so os propulsores iniciais para a criao dos secretariados das
organizaes.
De incio, foram recrutados servidores nos pases-sede dessas orga-
nizaes. Apenas com o estabelecimento da Liga das Naes foi
estabelecida a noo de um servio pblico internacional, de carter
multinacional, com responsabilidade apenas perante a organizao a
qual serve.
O surgimento da verso de um servidor pblico est associada ao
papel do secretrio-geral da Liga das Naes, que deveria, segundo o
Pacto da Liga, nomear seu prprio secretariado. Sir Eric Drummmond,

o primeiro secretrio-geral da Liga, trouxe para a organizao a viso de
um servio pblico imparcial e profissional, de acordo com a tradio
britnica com a qual convivera. Sua discreta liderana favoreceu a cria-
o da norma de um secretariado multinacional em termos de composi-
o e internacional no que se refere lealdade. A Carta da ONU, em
seus artigos 100 e 101, e os tratados que criaram cada uma das agncias
especializadas do sistema ONU incorporam essa norma. A Conveno
Geral sobre Privilgios e Imunidade, aprovada pela Assembleia Geral
em 1946, enumera os privilgios e imunidades para categorias especfi-
cas de funcionrios. Os secretrios-gerais e secretrios-gerais assistentes
tm imunidade diplomtica plena.
Ao longo da primeira metade do sculo XX, a norma da interna-
cionalizao do servidor pblico fortaleceu-se e pode ser considerada
fundamental para o funcionamento eficaz e para a legitimidade das
organizaes internacionais. O princpio multinacional est presente
na composio e no funcionamento da ONU. O artigo 101 da Carta
prev que a origem dos funcionrios ser considerada no processo de
contratao, buscando estabelecer uma distribuio geogrfica ampla,
embora se mantenham os critrios da eficincia e das necessidades
operacionais. O carter multinacional da organizao refletido na pre-
sena de uma variedade de culturas e no estabelecimento de seis idio-
mas oficiais (ingls, francs, russo, chins, espanhol e rabe).
A relao entre os servidores pblicos internacionais e os governos
nacionais gera tenses inevitveis, visto que os servidores continuam
sendo cidados de seus pases com obrigaes e direitos. Alm disso,
diferentes governos nacionais podem perceber a presena de servidores
originrios de seus pases em posies de destaque como uma forma de
influenciar o processo poltico interno das organizaes. Um caso que
exemplifica o problema em pauta a crise que envolveu a demisso de
18 funcionrios norte-americanos em 1952-53. No contexto dos
expurgos anticomunistas nos Estados Unidos, funcionrios foram acu-
sados de terem inclinaes comunistas. Com a recusa de testemunhar
diante do Subcomit de Segurana Interna, dirigido pelo Senador Joseph

McCarthy, o secretrio-geral Thygve Lie decidiu, em meio a uma crise
sem precedentes, demiti-los e permitiu investigaes dentro da ONU
por parte do FBI e da Comisso de Servio Pblico dos Estados Unidos.
O debate gerado por esse evento favoreceu o fortalecimento da indepen-
dncia do Secretariado, e Dag Hammarskjold, sucessor de Lie, retirou a
permisso para as investigaes norte-americanas.
As estruturas e as atividades do Secretariado da ONU e de outras
organizaes cresceram significativamente ao longo da segunda metade
do sculo XX. Enquanto a Liga das Naes funcionava com cerca de 700
funcionrios, o Secretariado da ONU emprega atualmente cerca de
20.000 funcionrios. As principais tarefas dessa burocracia so guardar
a memria da organizao, gerar um debate interno sobre sua prpria
atuao, criar um ambiente propcio para a realizao de negociaes
internacionais e realizar os projetos especficos de cada organizao.
Os secretrios-gerais das diferentes organizaes tm impactos di-
ferenciados sobre a direo das mesmas, dependendo, em grande medi-
da, de suas personalidades, do conjunto de alianas especficas que os
mantm no topo da burocracia da organizao e das condies geradas
pela poltica internacional em cada momento histrico. Em alguns ca-
sos, o secretrio-geral detm a capacidade de influir significativamente;
em outros, apenas expressa, em seu comportamento, as posies dos
pases ou das alianas mais influentes. Cada organizao estabelece o
grau de autonomia conferido ao secretrio-geral. No caso da ONU, os
artigos 98 e 99 da Carta abrem as portas para que a funo do secret-
rio-geral seja politizada, pois a Assembleia e o Conselho podem delegar
novas funes ao secretrio-geral e ele pode trazer ateno do Conse-
lho de Segurana qualquer questo que ameace a manuteno da paz e
da segurana internacional. Os secretrios-gerais encontram-se em uma
posio estratgica, na interseo entre os setores administrativos e po-
lticos das organizaes, tendo de lidar com os aspectos supranacionais
e intergovernamentais da organizao. Ao mesmo tempo em que diri-
gem uma burocracia que deve ter independncia em relao s repre-
sentaes nacionais, os secretrios-gerais tm a funo de negociar com

os representantes dos diferentes pases para garantir a aprovao de de-
cises e a realizao de operaes. Muitas vezes, a ausncia de clara
definio de como realizar uma tarefa, ou mesmo a ambiguidade de
uma resoluo, permite ao secretrio-geral exercer suas atividades di-
plomticas com relativa autonomia.
O secretrio Hammarskjold, por exemplo, exerceu essa autono-
mia diversas vezes, como na negociao da disputa entre o Camboja e a
Tailndia, entre 1958 e 1960, ou durante a crise do Congo, em 1960-
61. Nesse segundo caso, a ao do secretrio diante da crise da operao
da ONU levou a Unio Sovitica a propor a deposio do mesmo e sua
substituio por um grupo de trs lderes representando o ocidente, o
bloco comunista e os pases independentes. Hammarskjold, contudo,
foi mantido no cargo at sua morte, em setembro de 1960.
Histria das Organizaes Internacionais

A maior parte das organizaes internacionais com as quais convi-
vemos hoje foi criada a partir da segunda metade do sculo XX. Entre-
tanto, para compreendermos o fenmeno, importante voltarmos para
o sculo anterior, quando foram estabelecidas as bases para as prticas
das organizaes internacionais intergovernamentais e quando surgi-
ram as primeiras organizaes no governamentais internacionais.
As organizaes internacionais passaram a ter maior relevncia na
poltica internacional no sculo XIX. No entanto, a Liga de Delos (478
a.C.-338 a.C.), criada para facilitar a cooperao militar entre as cida-
des-Estado gregas e a Liga Hansetica, uma associao de cidades do
norte da Europa que facilitou a cooperao no campo comercial entre o
sculo XI e XVII, podem ser consideradas congneres de perodos ante-
riores. Devemos lembrar ainda que, diversos autores, como Emeric Cruc,
Abb de Saint Pierre e Immanuel Kant,10 desenvolveram propostas de
transformao do sistema internacional, que so precursoras das pro-
postas que acabariam gerando as modernas organizaes internacionais.
As grandes conferncias de Estados ocorridas desde o sculo XVI, e

que contriburam para fixar muitas das normas que definem as rela-
es internacionais modernas, tambm so precursoras das OIGs. Fi-
nalmente, a prtica do multilateralismo, desde os primeiros sculos da
era moderna, est associada histria das organizaes internacionais.
O estabelecimento do princpio do mar territorial, estendendo a sobe-
rania do Estado11 e definindo o acesso ao alto mar, segundo a proposta
de Hugo Grotious,12 foi um importante marco j que surgia uma regra
que deveria ser aplicada a todos os Estados.
Inis Claude salienta que quatro pr-requisitos so necessrios para
o desenvolvimento de OIGs: a existncia de Estados soberanos; um flu-
xo de contatos significativo entre eles; o reconhecimento pelos Estados
dos problemas que surgem a partir de sua coexistncia e da necessidade
da criao de instituies e mtodos sistemticos para regular suas rela-
es13 (Claude, p.21). Essa era a realidade no sculo XIX, que permitiu
a criao de um conjunto de OIGs. O processo de industrializao ge-
rou avanos nos transportes e nas comunicaes e produziu problemas
impossveis de serem resolvidos no mbito do Estado-nao. O aumen-
to da produo e do comrcio, aliados penetrao do imperialismo
europeu, permitiu a criao de uma rede complexa de relaes econ-
micas em todo o globo. Da mesma forma, a maior interao entre as
elites e as lideranas de movimentos sociais na Europa e nos Estados
Unidos favoreceu o estabelecimento das primeiras organizaes no
governamentais de carter internacional.
O Concerto de Estados Europeu, sistema de conferncias iniciado
aps o fim das guerras napolenicas com o Congresso de Viena de 1815,
foi um importante antecessor das modernas OIGs. As conferncias no
eram apenas encontros para acertar tratados de paz, como era a prtica
at ento, mas um frum no qual as grandes potncias Prssia, us-
tria, Rssia, Gr-Bretanha e Frana (a partir de 1818) lidavam com a
ordem internacional de uma forma mais geral. Assim, durante o Con-
gresso de Viena, as regras da diplomacia foram codificadas. A distribui-
o de poder no sistema de Estados, as regras do jogo imperialista, a
formulao de uma legislao internacional e a manuteno da paz en-

tre os Estados europeus foram os principais temas tratados ao longo do
sculo. O princpio da consulta mtua foi estabelecido, e a prtica da
diplomacia multilateral atingiu um novo patamar, embora ainda no
tivesse sido criada uma organizao para lidar com a segurana interna-
cional. O Concerto Europeu baseava-se na ideia de que as grandes po-
tncias tinham responsabilidades e direitos especiais. Por conseguinte,
os Estados menores no participavam das deliberaes, e o interesse
geogrfico limitava-se Europa, embora disputas coloniais entre euro-
peus fossem negociadas.
Ao final do sculo XIX, o Czar russo, Nicolas II, props a convoca-
o de uma conferncia sobre desarmamento. O sistema de Haia, criado
no contexto das duas conferncias de paz, em 1899 e 1907, representou
uma mudana qualitativa em termos de universalizao da administra-
o do sistema internacional. O nmero, a distribuio geogrfica e o
tamanho dos Estados representados atestam para a mudana em curso.
Enquanto na primeira conferncia estiveram presentes 26 Estados (in-
clusive China, Sio, Mxico e Estados Unidos), a maior parte europeus;
na segunda conferncia, 44 Estados enviaram delegados, tendo sido in-
corporados os pases latino-americanos.
O desenvolvimento do direito internacional, a formulao de pro-
cedimentos para a resoluo pacfica de disputas, a codificao das leis
e costumes quanto conduo da guerra visavam a criar melhores con-
dies de convivncia internacional. A preocupao com a paz em abs-
trato, no apenas com a resoluo de conflitos ou crises especficas, faz
parte de uma nova perspectiva sobre a administrao coletiva do siste-
ma internacional. Nesse sentido, podemos dizer que as Conferncias de
Haia desenvolveram uma perspectiva racionalista e legalista para a ad-
ministrao do sistema internacional, buscando criar regras baseadas na
razo para lidar com os conflitos internacionais. A Conveno para a
Resoluo Pacfica de Disputas, adotada em 1899, e a criao de uma
Corte de Permanente de Arbitragem14 so os resultados institucionais
mais concretos desse processo.
O grau de institucionalizao introduzido pelo sistema de Haia

anunciava tendncias que s se realizariam plenamente com a criao
da Liga das Naes. A ideia era criar um sistema de conferncias regu-
lares, sem haver a necessidade de uma convocao. Esse foi um marco
relevante para a histria das OIGs. Ademais, a assembleia de 1907 pro-
ps que um comit preparatrio deveria ser criado para preparar a con-
ferncia seguinte. Planejou-se at mesmo uma sede. As resolues eram
aprovadas por consenso, mas as recomendaes passavam com voto
por maioria. Esse foi um momento crucial na gestao de uma cultura
internacional, que permitiria produzir a Liga das Naes e a ONU anos
depois. Alm disso, o legalismo e o racionalismo que marcaram as con-
ferncias iriam inspirar a criao da Corte de Justia Permanente e da
Corte de Justia Internacional.
Contudo, a terceira conferncia, programada para 1915, no foi
realizada, como resultado do incio dos combates da Primeira Guerra
Mundial. Os projetos de introduzir o controle de armamentos ou o esta-
belecimento de um mecanismo de arbitragem compulsria no foram
realizados, e a ecloso da Primeira Guerra demonstrou a ineficcia do
sistema.
A Conferncia pan-americana, reunida em Washington em 1889 e
1890 foi um frum regional pioneiro, criando um escritrio de divulga-
o de oportunidades comerciais para pases-membro e instaurando um
sistema de conferncias regulares que deveriam realizar-se a cada cinco
anos. A Unio Internacional dos Estados Americanos, criada ento, foi a
primeira organizao regional a introduzir uma tradio de institucio-
nalizao das relaes entre os pases da regio e visava a limitar a auto-
nomia norte-americana para intervir militarmente nas Amricas. A re-
gularidade foi interrompida pela Primeira Guerra Mundial, mas a Unio
Pan-americana j havia sido criada em 1910. As Amricas tiveram at a
criao do sistema ONU um papel pioneiro no desenvolvimento das
OIGs e do direito internacional.
Durante o sculo XIX, surgiu um nmero grande de organizaes
funcionais, ou unies pblicas internacionais, como eram chamadas
ento. As transformaes econmicas, a assuno de maiores respon-

sabilidades econmicas e sociais pelos Estados e o desenvolvimento
tecnolgico foram os fatores mais relevantes que contriburam para esse
fenmeno. Criava-se um novo campo de atuao dos Estados na esfera
internacional. O barco a vapor, as estradas de ferro, o telgrafo, o cabo
submarino conectando a Frana e a Inglaterra a partir de 1850 fazem
parte desse cenrio que demandava mais coordenao entre governos.
As comisses geradas para administrar os rios europeus, a Unio Tele-
grfica Internacional criada em 1865 e a Unio Postal Universal criada
em 1874 so as mais notveis agncias do perodo.
Um nmero grande de agncias foi criado para responder s ne-
cessidades de coordenao e cooperao em reas diversas, como sa-
de, agricultura, tarifas, estradas de ferro, pesos e medidas, patentes e
trfego de drogas. A necessidade de criar padres universais no campo
da comunicao, controle de epidemias, pesos e medidas era premente,
em particular para aqueles envolvidos no mundo dos negcios
transnacionais. Esse assunto ser discutido no Captulo 5.
Ainda no sculo XIX, organizaes no governamentais internacio-
nais proliferaram a partir da percepo da existncia de questes univer-
sais, como a paz e os problemas sociais. So associaes privadas inter-
nacionais com objetivos humanitrios, religiosos, econmicos, educa-
cionais, cientficos e polticos. A Conveno Mundial antiescravista de
1840 foi um marco importante na histria das ONGIs. Ao final do scu-
lo, organizaes pacifistas cresceram nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha,
dentre as quais destacamos: o Congresso Universal para a Paz e a Confe-
rncia Interparlamentar. Essas j tinham impacto sobre o sistema de Esta-
dos, sendo a relao entre o Comit Internacional da Cruz Vermelha e
as Convenes intergovernamentais de Genebra, de 1864, 1906, 1929 e
1949, o exemplo paradigmtico. Em 1910, criada a Unio de Asso-
ciaes Internacionais. Esse tema ser tratado no Captulo 6.
A criao da Liga das Naes, ao final da Primeira Guerra, foi um
evento de fundamental importncia, muito embora a organizao tenha
entrado para a histria como um cone de insucesso, tendo sua vida til
terminada com a violncia que se espalhou pela Europa nos anos 30.
Tratava-se da primeira organizao internacional universal voltada para
a ordenao das relaes internacionais a partir de um conjunto de prin-
cpios, procedimentos e regras, claramente definidos. O conceito de se-
gurana coletiva introduzido pela primeira vez e foi encontrada uma
sntese entre o princpio da responsabilidade especial das grandes po-
tncias, que norteou o funcionamento do Concerto Europeu, e uma
lgica universalizante, presente nas conferncias de Haia. O Captulo 3
aborda esse tema. O processo poltico em curso ao final da Primeira
Guerra produziu ainda a Corte Internacional Permanente de Justia.
Esse tribunal, em contraste com a Corte Permanente de Arbitragem, foi
criado como um tribunal de justia, ou seja, aplica a lei. Em 1946, a
Corte Internacional de Justia o substituiria.
O incio do sculo XX um momento histrico em que a crena na
conciliao, mediao ou arbitragem, como formas pacficas de resolu-
o dos conflitos internacionais, adquire razes e se institucionaliza. As
organizaes internacionais viriam a ter, a partir de ento, um papel
central no desenvolvimento dessas atividades.
MECANISMOS PARA RESOLUO DE DISPUTAS:
Bons ofcios: Quando uma terceira parte (indivduos, Estados, orga-

nizaes) oferece o local e outras facilidades para a realizao de
uma negociao.
Mediao: Quando uma terceira parte prope solues para uma
disputa ou controvrsia, que as partes podem escolher aceitar.
Conciliao: Quando se forma uma comisso de conciliao para
ajudar as partes a solucionar a disputa ou a controvrsia.
Arbitragem: Quando uma terceira parte fornece uma soluo para a
conflito que as partes devem aceitar atravs de um mecanismo ad hoc.
Adjudicao: Quando uma terceira parte oferece soluo para o con-
flito que as partes devem aceitar atravs de um tribunal permanente.
A estruturao da ONU marcada pela realidade poltica ao final

da Segunda Guerra, ou seja, a afirmao da hegemonia norte-americana
no ocidente e o comeo da Guerra Fria. Entretanto, ao mesmo tempo o
sistema ONU, que analisaremos nos Captulos 3 e 4, depositrio das
experincias anteriores: da prtica de administrao das relaes inter-
nacionais pelas grandes potncias no mbito do Concerto Europeu, do
legalismo do sistema de Haia, da coordenao de polticas pblicas e
colaborao em reas especficas pelas organizaes funcionais e do pro-
jeto de um sistema de segurana coletiva da Liga das Naes. Sucessora
legal e lgica da Liga das Naes, a ONU representa o pice do processo
de institucionalizao dos mecanismos de estabilizao do sistema in-
ternacional, iniciado no sculo XIX.
As grandes guerras, o desenvolvimento econmico, as inovaes
tecnolgicas e o prprio crescimento do nmero de Estados no sistema
internacional, a partir da desagregao dos imprios, favoreceram um
enorme crescimento do nmero de OIGs e ONGIs na segunda metade
do sculo XX. Dentre elas, destacamos a formao da Comunidade
Europeia em 1957, fruto de um processo poltico iniciado ao final da
Segunda Guerra Mundial e que viria a constituir um paradigma para
futuros processos de integrao regional.
As organizaes intergovernamentais regionais proliferaram no ce-
nrio internacional a partir de meados do sculo passado. A identidade
regional, a percepo de que a interdependncia econmica em nvel re-
gional pode favorecer o desenvolvimento e melhorar as condies de
competio internacional e as consideraes geoestratgicas so fatores
que favoreceram esse processo. Em todos os continentes, podemos ob-
servar a criao de organizaes regionais de diferentes tipos.
O final da Guerra Fria trouxe consigo o crescimento do nmero
de pases que compe as OIGs e um otimismo inicial sobre o papel
dessas, deflagrado com a interveno no Iraque em 1991, sob a bandei-
ra da ONU, e a Conferncia sobre o Meio Ambiente no Rio de Janeiro
em 1992. A ONU, a OTAN e a Organizao para Segurana e Coopera-
o na Europa, por exemplo, incorporaram um nmero grande de pases
sucessores da Unio Sovitica. Outras organizaes perderam impor-

tncia o Pacto de Varsvia e o Conselho para assistncia Econmica Re-
cproca encerraram suas atividades em 1991, um exemplo raro de
extino de organizaes internacionais.
O novo ativismo da ONU e de suas agncias foi uma caracterstica
marcante do perodo ps-Guerra Fria. O processo decisrio no Conse-
lho de Segurana foi descongelado, e a organizao foi chamada a exer-
cer um papel central na administrao da segurana internacional. Ob-
serva-se tambm um ressurgimento das atividades das agncias funcio-
nais com a criao de novas agncias e maior nfase em temas como:
meio ambiente, assistncia humanitria, combate as atividades crimi-
nais e epidemias, alm da proteo aos direitos humanos.
Por outro lado, a proliferao de estruturas mais informais, os ar-
ranjos ad hoc, mencionados no incio do captulo, produzem outros es-
paos sociais importantes para negociaes, gestao de normas e exer-
ccio da influncia de atores estatais e no estatais.
Nesse perodo, as organizaes internacionais foram muito criticadas
pela sua ineficincia, em particular pela alocao de recursos sem a
maximizao dos benefcios. As burocracias das OIGs tendem a ser menos
flexveis do que as burocracias nacionais, j que o recrutamento multi-
nacional, mencionado acima, gera uma necessidade de produo de re-
gras bastante especficas. Em resposta a essas presses, muitas organiza-
es adotaram prticas administrativas anlogas quelas das empresas
privadas, inclusive buscando consultar grupos de interesse especficos.15
Hoje, so inmeras as inquietudes dentre os mecanismos que ad-
ministram as relaes internacionais sobre qual deve ou pode ser o pa-
pel das organizaes internacionais. A poltica externa norte-americana
durante a administrao de George W. Bush Jr. (2001-2005), as inter-
venes internacionais sem aprovao do Conselho de Segurana da
ONU, a dificuldade de avanar a agenda de proteo ao meio ambiente
e as contradies entre as normas universais proclamadas pela ONU e a
realidade da poltica internacional geram dvidas, propostas de reforma
para o sistema ONU e mesmo ceticismo.
Durante as ltimas dcadas, mudanas importantes na poltica

mundial modificaram drasticamente o ambiente no qual as organiza-
es internacionais operam. A crescente conscincia face aos problemas
sociais, ambientais e de sade pblica, de natureza global, o desenvolvi-
mento tecnolgico, o acesso internet e a prpria proliferao de orga-
nizaes internacionais compem esse quadro. As organizaes inter-
nacionais so, portanto, um tema em constante transformao e que
tm gerado um debate cada vez mais intenso entre os especialistas em
relaes internacionais, tema que abordaremos no Captulo 2.
Leituras para Continuar seu Estudo

Abram Chayes & Antonia Handler Chayes, The New Sovereignty Compliance with International
Regulatory Agreements, Cambridge MA, Harvard University Press, 1988.
Ian Hurd, Legitimacy and Authority in International Politics, International Organization, n.
53, v. 2, pp. 379-408, 1999.
Innis Claude, Swords into Plowsheres, Nova York, McGraw-Hill, 1986.
Lisa Martin & Beth A. Simmons, International Institutions an International Organization Reader,
Cambridge, Mass, MIT Press, 2001.
Peter Katzenstein, Robert Keohane & Stephen Krasner, Exploration and Contestation in the
Study of World Politics, International Organization, nmero especial, abril, 1999.
Notas
1. Yearbook of International Organizations 2003/04, acesso em 10/05/2004 http://www.uia.org/
services/databases.php. Alguns autores preferem usar a terminologia de ONGs transnacionais,
mas usamos aqui a adotada pela Unio das Associaes Internacionais (UIA), ou seja,
ONGIs. A UIA foi fundada em 1907, em Bruxelas, como Escritrio Central de Associaes
Internacionais, renomeado UIA em 1910, durante o Primeiro Congresso Mundial das As-
sociaes Internacionais. A UIA permanece sendo a maior referncia para documentao
das ONGIs, principalmente atravs de sua publicao anual referida acima. Para detalhes,
veja o site http://www.uia.org/. John Boli destaca que o Escritrio Central de Associaes
Internacionais foi ativo na criao da Liga das Naes e do Instituto Internacional de Coo-
perao Intelectual (Boli & Thomas, 1999, p.20). Para uma anlise crtica da metodologia
usada pela UIA, veja o trabalho de Sikking e Smith (Sikking & Smith, 2002, pp.26-30).
2. O conceito de governana global aparece no relatrio da Comisso para Governana global
de 1995. O conceito se distingue da ideia de governo j que as medidas em pauta no so
garantidas por uma autoridade formal. Trata-se assim de um conceito mais amplo, que
envolve a cooperao, regras e normas que permitem a resoluo de problemas em diver-
sas reas de convivncia. Veja o relatrio da Comisso sobre Governana Global (Comission
on Global Governance, 1995). Veja tambm o site do Centro de Estudos sobre Governana
Global da London School of Economics, que conta com a participao de Mary Kaldor e
David Held, entre outros, e que possui diversas publicaes sobre a governana global e a
sociedade civil internacional: http://www.lse.ac.uk/Depts/global/AboutCsGG.htm.
Veja ainda o trabalho de James Rosenau para uma apresentao do conceito
(Rosenau,1992, p.4).
3. O G7/G8 congrega os pases mais desenvolvidos do mundo Estados Unidos, Frana,
Alemanha, Itlia, Japo, Canad, Gr-Bretanha e Rssia (desde 1994) para discutir ques-
tes econmicas, polticas e de segurana. Eles realizam uma reunio de chefes de Estados
anualmente e outras reunies a nvel ministerial.
4. Para esse assunto, veja o artigo de John Ruggie (Ruggie, 1993).
5. Proibio da discriminao contra importaes de pases que produzem o mesmo produto.
6. Esse argumento desenvolvido por Michael Barnett e Martha Finnemore (Barnett &
Finnemore, 2001).
7. O tema discutido por Ian Hurd, que salienta que existem trs formas de garantir que uma
regra seja obedecida: coero, autointeresse e legitimidade. O autor considera o conceito de
legitimidade como um dos mecanismos de ordenamento do sistema internacional (Hurd,
1999).
8. Essa discusso desenvolvida por Ricardo Seitenfus (Seitenfus, 1997).
9. Essa regra aplicada apenas aos Estados que assinaram os novos protocolos da IAEA.
10. A proposta de Abb Saint-Pierre (Project of Perpertual Peace, 1713) inclua a criao de uma
liga de Estados e uma corte internacional, representando os Estados Europeus, com poder
para arbitrar as disputas e impor sanes caso necessrio. Emric Cruc props a criao
de uma federao mundial. Ele apontava para a superficialidade das diferenas entre os
homens cristos, mulumanos, judeus e pagos teriam lugar no desenho de sua federa-
o (Cruc, 1909). Immanuel Kant, autor que apresentamos no Captulo 2, escreveu sobre
a formao de uma cidadania cosmopolita e de uma federao de repblicas (Kant, 1970).
11. O mar territorial foi estabelecido em trs milhas, j que esse era o alcance de um canho
baseado em terra no incio do sculo XVII.
12. Hugo Grotious foi um terico do direito internacional, tendo escrito um dos textos funda-
dores do direito internacional moderno, De Jure Belli ac Pacis, em 1625.
13. Veja o livro de Innis Claude para essa discusso (Claude, 1984, p. 121).
14. A Corte funciona no Palcio da Paz em Haia desde 1913, lidando com disputas envolven-
do Estados, OIGs e atores privados, direito pblico e privado. Trata-se de um aparato que
permite a montagem de tribunais de arbitragem. Veja http://pca-cpa.org.
15. Essa discusso feita por Veijo Heiskanen (Heiskanen, 2001).
CAPTULO
2
Contribuies Tericas para o
Estudo de Organizaes Internacionais
A histria dos estudos sobre organizaes internacionais.

A teoria realista e sua contribuio para o debate sobre o papel
das organizaes internacionais.
As perspectivas liberais e a relevncia das instituies.
O funcionalismo e a verso de David Mitrany do papel das organiza-
es internacionais.
O neofuncionalismo e o estudo da integrao regional.
O marxismo e a crtica s organizaes internacionais.
O cosmopolitismo e suas questes normativas e ticas.
O construtivismo e a leitura sociolgica das organizaes.
Introduo
A disciplina de relaes internacionais, ao longo de sua histria,
iniciada nas primeiras dcadas do sculo XX, produziu um conjunto
de teorias, conceitos e debates que visa criao de conhecimento
sobre o sistema internacional. O debate terico esteve presente desde

o comeo do delineamento do estudo de relaes internacionais como
uma disciplina especfica, ainda nas primeiras dcadas do sculo XX.1
As diferentes perspectivas tericas buscam, entre outros objetivos, ex-
plicar a cooperao e o conflito entre os principais atores do sistema
internacional, a produo de mecanismos de estabilizao do mesmo
e as formas como esse sistema poltico governado, na ausncia de
aparato estatal central. Nesse sentido, as diferentes teorias, com maior
ou menor nfase, tm algo a dizer sobre as organizaes internacio-
nais. Assim, apresentaremos a seguir uma descrio sucinta da contri-
buio das teorias relevantes para o estudo das organizaes interna-
cionais.2
A rea de estudos sobre organizaes internacionais desenvolveu-
se ao longo do sculo XX, tendo momentos de maior e menor produti-
vidade, sendo influenciada por processos histricos como a criao do
sistema ONU aps a Segunda Guerra ou o novo ativismo das organi-
zaes internacionais ao final da Guerra Fria, assim como pelo trajeto
dos debates tericos da disciplina. Comearemos com uma breve hist-
ria dessa rea de estudos.
Apontamos as principais questes associadas aos principais gru-
pos tericos da disciplina de relaes internacionais. Daremos es-
pecial nfase s contribuies das teorias ao estudo das instituies
internacionais, visto que so fundamentais para a compreenso do pa-
pel, funcionamento e impacto das organizaes internacionais. Du-
rante os ltimos 25 anos, em particular, grande parte das discusses
tericas no campo das relaes internacionais foi composta por ar-
gumentos sobre o papel, a origem, as dinmicas e o formato das ins-
tituies, alm de seu impacto sobre o comportamento dos Estados.
O debate sobre as organizaes internacionais est intimamente as-
sociado a essa realidade, mas apresenta peculiaridades ilustradas a
seguir.
Contribuies Tericas para o Estudo de Organizaes Internacionais 35
Histria da rea
As pesquisas sobre organizaes internacionais fazem parte de uma
extensa rea de estudos sobre as formas como o sistema internacional se
governa. So estudos sobre os diferentes mecanismos que garantem s
relaes entre os Estados e outros atores uma certa medida de estabili-
dade e continuidade, mantendo e transformando a estrutura do sistema
internacional e, em particular, seu princpio organizacional: a soberania
dos Estados nacionais. Ao mesmo tempo, possvel delinear um campo
especfico de estudos sobre organizaes internacionais, interligado aos
trabalhos sobre instituies, integrao, regimes internacionais e outros.
A histria desse campo de estudos est ligada, por um lado, s ca-
ractersticas da agenda internacional e, por outro, s transformaes te-
ricas e metodolgicas da disciplina de relaes internacionais como um
todo. O nascimento da disciplina e o primeiro debate entre liberais e
realistas nos anos 30 e 40, em que se estabeleceu um contraste entre o
balano de poder, o direito internacional e as organizaes internacionais
como formas de gerar ordem no sistema internacional, so o marco ini-
cial para a compreenso da histria desse campo de estudos.
A crena na possibilidade de progresso e no potencial da razo
para enfrentar o flagelo da guerra est na origem da disciplina no ps-
Primeira Guerra Mundial. Na poca, as propostas do presidente norte-
americano Woodrow Wilson e dos movimentos pacifistas, para que o
direito internacional, a arbitragem internacional ou uma organizao
internacional evitassem conflitos armados, estavam presentes em de-
bates pblicos e nos currculos dos cursos de relaes internacionais,
que eram criados na Gr-Bretanha e nos Estados Unidos. As publica-
es do perodo, na maior parte voltadas para a histria diplomtica e
o direito internacional, abordavam as diferentes propostas ao longo da
histria do moderno sistema de Estados, de criao de Ligas, federa-
es e organizaes internacionais que evitariam as guerras.3 O ambi-
ente menos otimista instaurado a partir dos anos 30 favoreceu a pro-
duo de uma literatura crtica s crenas que haviam marcado o deba-
te pblico sobre as relaes internacionais at ento. Os trabalhos de

Edward Hallett Carr e Hans Morgenthau so considerados um marco,
por enfatizarem as relaes de poder entre os Estados e estabelecerem
as bases da hegemonia do pensamento realistas que caracterizaria a
disciplina (Carr, 1939; Morgenthau, 1948).
O estudo das organizaes internacionais, como definidas no Ca-
ptulo 1, um fenmeno que acompanha o crescimento das OIGs aps
o final da Segunda Guerra Mundial. O otimismo inicial quanto ao seu
papel na nova arquitetura do sistema internacional, com a criao do
sistema ONU, impulsionou estudos bastante especficos. Por outro lado,
a partir da dcada de 1950, a hegemonia da perspectiva realista, que,
como veremos adiante, no confere maior relevncia s organizaes
internacionais, impediu que recursos humanos e financeiros fossem
alocados para o desenvolvimento do campo de estudos como foram
para outras reas, como estudos estratgicos.
Trabalhos sobre as OIGs, concentrando-se nos atributos formais
das organizaes, como seu mandato constitucional, procedimentos de
votao, anlise de suas cartas constitutivas e estruturas dos comits so
gerados nesse perodo (Goodrich & Simons, 1955; Knorr, 1948; Sharp,
1953; Rolin, 1954). Ao mesmo tempo, j aparecem textos indicando as
tenses entre os processos decisrios formais e a realidade da poltica
internacional. O uso do veto no Conselho de Segurana, por exemplo,
como expresso das relaes internacionais durante a Guerra Fria, e o
voto em bloco na Assembleia Geral so salientados (Padelford, 1948;
Ball, 1951; Moldaver, 1957). Embora os textos do perodo j tragam
questes que sero desenvolvidas mais tarde, no h um quadro de refe-
rncia conceitual que permita o avano de um programa de pesquisa
mais integrado.
Os padres de votao foram um tema particularmente explorado,
tendo os estudos sobre os padres de votao no congresso norte-ame-
ricano exercido clara influncia sobre autores como Hayward Alker e
Bruce Russet (Alker & Russet, 1965). A forma como determinados pa-
ses tendiam a votar em bloco, ou a formao de coalizes legislativas, foi
investigada. A partir do final da dcada de 1950, o ambiente acadmi-

co, marcado pela chamada revoluo behaviorista, favorecia estudos
baseados em dados empricos acessveis.4 A necessidade de reformar o
desenho institucional das organizaes tambm apontada (Finkelstein,
1955; Riggs, 1960, Claude, 1961).
Na dcada de 1960, ocorre uma separao analtica entre a discus-
so sobre mecanismos de estabilizao do sistema internacional e o es-
tudo sobre o que as organizaes internacionais fazem. Tratava-se ento
de descobrir qual seria a funo especfica das OIGs (Kratochwil &
Ruggie, 2001). O trabalho de Inis L. Claude contribui para essa modifi-
cao, assinalando diferentes formas de governo no sistema internacio-
nal e o papel da ONU como geradora de legitimidade. Os estudos pas-
sam a abordar questes mais substantivas, concentrando-se nos proble-
mas que as OIGs podiam resolver. Diversos problemas so focalizados:
paz e segurana, segurana nuclear, assistncia ao processo de
descolonizao e ajuda ao desenvolvimento. Nos anos 70, tambm h o
enfoque no papel das organizaes internacionais na reestruturao das
relaes norte-sul ou na administrao do ambiente.
Um estudo mais sistemtico dos padres de influncia que deter-
minam o contedo das resolues, os oramentos, a forma como os
Estados votam e a orientao geral das organizaes, se afastando da
tendncia a tratar as votaes na Assembleia Geral como o centro da
poltica mundial, editado por Robert Cox e Harold K. Jacobson, na
dcada de 1970. (Cox & Jacobson, 1973). Trata-se de um trabalho
sobre oito agncias especializadas da ONU, no qual as organizaes
internacionais so analisadas como sistemas polticos distintos. Pela
primeira vez, relaes transgovernamentais so consideradas, ou seja,
coalizes envolvendo partes de governos e partes das organizaes in-
ternacionais.
A discusso sobre a relao entre as caractersticas do sistema inter-
nacional e o papel das organizaes internacionais torna-se uma orien-
tao marcante da bibliografia nos anos 70. A transferncia de legitimi-
dade coletiva, a formao de agenda, fruns para a formao de coali-
zes e formas de coordenao de polticas transgovernamentais so al-

guns dos papis das organizaes internacionais abordados nesse contex-
to (Hoffmann, 1970; Nye, 1974). A crtica viso realista do sistema in-
ternacional, em particular ao tratamento exclusivo das relaes interestatais,
favoreceu o desenvolvimento de estudos sobre outros atores, como as
OIGs e as ONGIs. A maior abertura para a anlise de atores subestatais,
como agncias do governo, tambm representou um impulso para a
compreenso de como interagem no contexto das OIGs.
Os estudos sobre integrao regional propunham que nem as orga-
nizaes internacionais existentes nem os Estados nacionais seriam su-
ficientes para lidar com os crescentes problemas internacionais. O con-
ceito de integrao regional foi o nico conceito amplo capaz de estruturar
o campo de estudos, at o aparecimento dos trabalhos sobre regimes
internacionais nos anos 80. Entre meados dos anos 50 e meados da
dcada de 1970, as teorias de integrao foram formuladas em diferen-
tes vertentes, como o neofuncionalismo e o intergovernamentalismo,
abordadas a seguir. Contudo, a estagnao do processo de integrao
poltica na Europa, frustrando boa parte das expectativas acumuladas
aps a Segunda Guerra Mundial, e as crticas epistemolgicas e concei-
tuais aos trabalhos produzidos at ento geraram uma crise nesse cam-
po de estudos, e muitas questes levariam 10 ou 15 anos para serem
retomadas. O novo mpeto integracionista na Europa, a partir da meta-
de da dcada de 1980, produziu uma retomada dos estudos sobre
integrao com o relanamento do programa de pesquisa neofuncionalista
e o desenvolvimento de outras perspectivas.
Trabalhos sobre regimes internacionais dominaram os estudos so-
bre instituies internacionais durante os anos 80, surgindo como re-
sultado de debates anteriores sobre interdependncia, sobre a manuten-
o das normas internacionais diante do suposto declnio da hegemonia
norte-americana, alm da inoperncia da ONU naquele perodo (Krasner,
1982). O tratamento de normas no contexto internacional, abandonado
com o advento da revoluo behaviorista, foi retomado pela literatura
sobre regimes. O conceito buscava responder por que, apesar dos sinais
de declnio da hegemonia norte-americana e a consequente crise das

instituies internacionais, um conjunto de normas que regiam as rela-
es internacionais continuavam a ser respeitadas. Essa bibliografia lida
com o processo de formao dos princpios, normas, regras e procedi-
mentos, que compem diferentes regimes e seu impacto sobre o com-
portamento dos atores; a dimenso subjetiva das normas e a relao
entre regimes e cooperao internacional.5
A Escola Inglesa, que desenvolveu o conceito de sociedade interna-
cional, buscando analisar a ordem internacional a partir da existncia
de normas e valores, tambm um marco para os estudos sobre institui-
es internacionais (Wright, 1977 e Bull, 1977). No entanto, a viso
ampla e histrica do sistema internacional, da qual partem esses auto-
res, no favoreceu o desenvolvimento de uma agenda de pesquisa sobre
instituies internacionais profcua nesse perodo.
Os estudos sobre organizaes formais no galvanizaram esforos
at um perodo posterior, tornando-se marginais. Contudo, na medida
em que os regimes, em alguns casos, geram organizaes internacionais
e a bibliografia trata das possibilidades e/ou dificuldades da coopera-
o internacional , ela estabeleceu parmetros importantes para a in-
vestigao das organizaes internacionais. Ademais, um tratamento mais
diversificado das organizaes internacionais pode surgir, uma vez que
cada rea especfica cada regime requer uma forma de regulao
particular e o lugar das organizaes varia em cada uma delas. A litera-
tura sobre desenho organizacional, por exemplo, busca estabelecer a
adequao entre arranjos institucionais e problemas especficos (Joyce
& Van de Vem, 1981). Os trabalhos sobre regimes continuam ocupando
especialistas, tendo se consolidado como uma rea de estudos impor-
tante. Novas reas temticas foram incorporadas e atores no estatais
passaram a fazer parte das anlises, tendo alguns regimes um carter
eminentemente privado.6
Nos anos 90, observa-se um significativo aumento do nmero de
publicaes, apresentaes em conferncias internacionais sobre orga-
nizaes internacionais, alm da presena do tema em currculos uni-
versitrios. Ocorre uma modificao do lugar desse campo de estudos

no contexto mais amplo da disciplina de relaes internacionais, em
funo do novo otimismo sobre o papel das organizaes internacionais
no ps-Guerra Fria, mas tambm como resultado da incorporao de
novos instrumentos analticos aos estudos. As organizaes passam a
ser tratadas como atores, e abre-se uma janela para incorporar a discus-
so sobre as organizaes como organizaes atravs da incorporao
da sociologia das organizaes aos instrumentos analticos utilizados.
Por outro lado, o debate sobre atores transnacionais, que teve gran-
de impacto sobre a disciplina nos anos 70, foi recuperado a partir do
final dos anos 80.7 Nesse contexto, o conceito de sociedade civil global
adquire grande relevncia, permitindo uma avaliao diferenciada do
papel e do comportamento das ONGIs. Eventos em que as ONGIs tive-
ram um papel importante como a Conferncia de 1992 sobre meio
ambiente, realizada no Rio de Janeiro; o debate sobre a sociedade civil
global e o processo de globalizao; alm da crescente influncia das
ONGIs nas OIGs e sobre os governos nacionais despertaram o inte-
resse de especialistas.
Na medida em que as organizaes internacionais passaram a ad-
quirir um papel central na poltica internacional e a tornar-se tema de
debate pblico em diversas partes do mundo, uma bibliografia crtica
emergiu. As organizaes internacionais so veementemente criticadas
como uma fora desestabilizadora, em especial na forma de sua inter-
veno em conflitos internacionais ou porque perpetuam o subdesen-
volvimento de determinadas regies.8 Outros autores as veem como
um empecilho ao funcionamento normal das foras do mercado par-
tindo das premissas do liberalismo econmico. As deficincias admi-
nistrativas so amplamente discutidas em fruns polticos e na biblio-
grafia (Pitt &Weiss, 1986). A ineficincia das OIGs como forma de admi-
nistrar as relaes entre os atores internacionais tambm discutida
(Conybeare, 1980). A relao entre as organizaes internacionais e os
mecanismos de reproduo das formas de dominao capitalistas so
tratadas por autores marxistas.
Realismo
A tradio realista foi, durante muito tempo, dominante na disci-
plina de relaes internacionais e, como vimos, isso explica parcialmen-
te a ausncia de uma vasta bibliografia sobre organizaes internacio-
nais at o final da Guerra Fria. Segundo essa perspectiva, os principais
atores no sistema internacional so os Estados, entendidos como atores
unitrios, que buscam maximizar seu poder e sua segurana.9 A ausn-
cia de uma autoridade supranacional, ou de uma hierarquia baseada em
uma estrutura de autoridade, leva caracterizao do sistema internacio-
nal como anrquico. Uma distino rgida entre a esfera domstica na
qual o progresso, a ordem e a paz so possveis, e a esfera internacional
na qual reina a anarquia, a desordem e a guerra um pressuposto bsi-
co. Essa uma realidade permanente, a teoria realista no vislumbra
uma transformao da natureza do sistema internacional, embora as
relaes de poder se transformem. O aspecto central a ser analisado o
poder ou as relaes de poder; so focalizadas as capacidades dos Esta-
dos, ou seja, os recursos de poder militares, econmicos ou polticos e
as relaes de poder, ou a possibilidade de influenciar ou determinar o
comportamento do outro.
Assim, autores realistas criticam a proposio de que instituies
podem mudar aspectos importantes do sistema internacional e no con-
ferem relevncia ao papel de atores no estatais como as ONGIs
(Mearsheimer, 1994; Grieco, 1988). John Mearsheimer, em particular,
dedicou-se a demonstrar a falta de evidncias empricas indicativas de
que as instituies mudam os padres de comportamento dos Estados,
especialmente na rea da segurana.
A cooperao dificultada pela natureza insegura do sistema in-
ternacional. Alm do receio de que a cooperao acordada no ser res-
peitada, os realistas salientam que a ausncia de governo gera uma luta
constante pela sobrevivncia e pela independncia. Logo, impossvel
ignorar a posio dos outros atores na hierarquia de poder do sistema,
pois os amigos de hoje podem ser os inimigos de amanh. Dessa forma,
os atores so movidos pela falta de confiana no outro e pela lgica dos

ganhos relativos. Se a posio de cada ator na hierarquia de poder do
sistema considerada fundamental, a colaborao que favorece o outro
tende a ser vista como uma possvel perda.
Na medida em que a cooperao, embora presente no sistema in-
ternacional, seja limitada pelas condies de anarquia, o papel das orga-
nizaes internacionais como atores e, por vezes, at como fruns rele-
vantes, questionado. As OIGs no tm poder nem autoridade para
fazer as decises serem cumpridas, e os Estados optam por obedecer s
regras e normas criadas, de acordo com seus interesses nacionais. Elas
so tratadas como barcos vazios, existindo somente enquanto servem
aos interesses dos Estados. As organizaes so fundamentalmente ins-
trumentos usados pelos Estados mais poderosos para atingir seus obje-
tivos. Elas s exercem funes importantes quando expressam a distri-
buio de poder no sistema internacional. Apenas quando os atores mais
poderosos acordam a utilizao conjunta das OIGs para realizao de
seus objetivos esperado que elas se tornem efetivas.
Embora para alguns realistas que se concentram na anlise da es-
trutura anrquica do sistema internacional as instituies internacio-
nais no meream o esforo dos pesquisadores, outros compreendem
que a relao entre cooperao e instituies deve ser analisada. O estu-
do da cooperao sob condies de anarquia a orientao dada pes-
quisa. Para autores como Robert Gilpin, Stephen Krasner e Joseph Grieco,
a distribuio de capacidades a varivel central para a explicao sobre
a natureza ou a efetividade das instituies (Gilpin, 1981; Krasner, 1991,
Grieco, 1990). A teoria da estabilidade hegemnica, por exemplo, pro-
pe que a presena de um lder poderoso fundamental para manter o
funcionamento das instituies internacionais. Apenas quando se ob-
serva a presena de um ator hegemnico, possvel garantir a criao e
o respeito pelas normas (Kindleberger, 1981). Por outro lado, outros
autores desenvolvem estudos de como os Estados usam as OIGs racio-
nalmente ou qual o desenho institucional mais racional a partir da
perspectiva dos interesses dos Estados (Gruber, 2000; Koremenos,

Lipson & Snidal, 2001).
A maior contribuio da perspectiva realista ao estudo sobre orga-
nizaes internacionais est na constante contestao dos pressupostos
e resultados das pesquisas desenvolvidas por autores associados a ou-
tros grupos tericos. Seu ceticismo em relao ao papel das instituies
internacionais, particularmente quanto ao seu impacto sobre a natureza
do sistema internacional, sua preocupao com o conceito de poder e a
demanda por demonstraes empricas impulsiona, por meio do deba-
te, a pesquisa sobre organizaes internacionais.
Liberalismo
A tradio liberal do pensamento sobre relaes internacionais
no pode ser tratada como um bloco coeso. As nfases so variadas e a
associao com diferentes pensadores clssicos da filosofia, do direito e
da economia poltica j indica a presena de uma ampla gama de propo-
sies sobre a natureza das relaes internacionais. Para fazer um estu-
do detalhado das ideias dos autores liberais, necessria uma volta aos
textos clssicos de Immanuel Kant, Hugo Grotious, Adam Smith e Jeremy
Bentham e uma anlise cuidadosa de sua apropriao e reviso pela dis-
ciplina de relaes internacionais em diferentes momentos histricos.
Observemos, portanto, a relevncia dessa tradio para o estudo das
organizaes internacionais partindo de uma ideia bsica que permite
agrupar uma coleo to heterognea, ou seja, o pressuposto da racio-
nalidade como caracterstica bsica da humanidade que abre as portas
para o potencial de transformar as relaes sociais e realizar o progresso
(lembrando que a racionalidade est, em ltima instncia, depositada
nos indivduos). A crena no progresso indica que possvel transcen-
der a poltica do poder ou o carter endmico da guerra.
Uma srie de discusses sobre os caminhos para reformar o siste-
ma internacional se abre a partir deste pressuposto: um fluxo mais in-
tenso de comrcio favorece a paz, regimes polticos democrticos ou
republicanos esto associados a relaes pacficas entre os Estados e, o

mais importante para este trabalho, a construo de instituies inter-
nacionais pode transformar as relaes entre os atores no sistema inter-
nacional. Essa ltima verso est historicamente associada s propostas
do Presidente Woodrow Wilson,10 ao final da Primeira Guerra Mundial,
que deram origem formao da primeira organizao internacional
universal a Liga das Naes, que ser vista no Captulo 3.
A tradio liberal o fundamento de propostas que envolvem o
papel das organizaes e do direito internacionais para a gerao de
mais cooperao e mais ordem no sistema internacional. Como h uma
relao inerente entre razo e paz, h um enfoque nos mecanismos que
potencializam o uso da razo como o direito, a arbitragem, a negociao
e a administrao coletiva dos conflitos.
Da mesma forma que no plano domstico, pensadores liberais pro-
pem formas de controle do exerccio do poder. No plano internacio-
nal, as instituies como o direito, as organizaes e outras representa-
ro um limite ao exerccio do poder dos Estados e de sua soberania. Na
interseo entre a esfera internacional e a esfera domstica est o exer-
ccio da poltica externa, que os liberais propem tornar mais transpa-
rente, como na proposta de Woodrow Wilson de uma diplomacia aber-
ta, em contraposio diplomacia secreta das elites do sculo XIX.
Nos anos 70, o domnio realista sobre os estudos de relaes in-
ternacionais questionado, a partir de constataes sobre a crescente
interdependncia entre as sociedades e sobre a sobrevivncia das ins-
tituies criadas no ps-Segunda Guerra, mesmo em face das crises
daquele perodo, como o aumento dos preos do petrleo, o colapso
dos arranjos monetrios de Bretton Woods, o crescimento da dvida
do terceiro mundo e o declnio do poder econmico norte-americano
em relao Europa e ao Japo.11 Na dcada seguinte, o chamado
neoliberalismo institucionalista desenvolveu um programa de pesqui-
sa fundamentalmente associado ao estudo de regimes internacionais,
enfrentando a compreenso de autores realistas de que as instituies
no so relevantes.
Os trabalhos de autores vinculados ao liberalismo nessa fase so

mais descritivos ou buscam construir teorias empiricamente verificveis,
atendo-se ao projeto de construo de uma cincia das relaes interna-
cionais; um movimento similar quele ocorrido dentre especialistas rea-
listas. Questes ticas so deixadas de lado. O papel das instituies
internacionais adquire lugar central, mantendo-se hegemnica a ideia
de que o Estado o principal ator do sistema internacional.12 O livro de
Robert Keohane e Joseph Nye, publicado em 1977 (Keohane, Nye, 1977),
no qual o papel das instituies internacionais no contexto da inter-
dependncia complexa discutido, teve um impacto marcante sobre o
debate no perodo.13 A percepo de que as instituies internacionais
podem mudar as relaes entre Estados o grande divisor de guas que
separa liberais e realistas no debate que ficou conhecido como aquele
entre neoliberais e neorrealistas dos anos 80.14
O DEBATE ENTRE NEOLIBERAIS

E NEORREALISTAS NOS ANOS 80:
Neorrealistas: O poder a principal varivel para a compreenso do

sistema internacional. As relaes de poder so relativas; cada Es-
tado objetiva estar em uma posio superior na hierarquia de poder
do sistema internacional. A cooperao s ocorre quando os Estados
mais poderosos entendem que ela realiza seus interesses e difcil
de manter. Enfatizam a preocupao com a sobrevivncia dos Esta-
dos em um sistema anrquico. As relaes de poder militares so
fundamentais. As instituies internacionais no tm um impacto
significativo sobre as relaes internacionais.
Neoliberais: O poder e a circulao de informao atravs das ins-
tituies so as principais variveis para a compreenso do siste-
ma internacional. As relaes de poder so absolutas, cada Estado
busca acumular recursos de poder. As instituies tm um papel
crucial em facilitar a cooperao.
Por outro lado, o processo de transnacionalizao tambm con-

siderado, sendo ONGIs, redes de interesses e grupos de presso trans-
nacionais includos nas anlises propostas. Com o fim da Guerra Fria e
a intensificao do processo de globalizao, houve um significativo au-
mento no nmero de estudos que partem dos pressupostos liberais.
O neoliberalismo institucionalista trata o conflito e a cooperao
com apenas um aparato lgico, em contraposio tradio anterior no
campo das relaes internacionais, em que algumas correntes concen-
travam-se nas relaes cooperativas, e, outras, nas relaes conflituosas.
Nesse sentido, a diviso rgida entre a nfase sobre as possibilidades de
cooperao e a inevitabilidade do conflito, que marcou o debate entre as
disciplinas no comeo do sculo XX, superada. A existncia de confli-
to e a possibilidade de coordenao de polticas no so antitticas; por-
tanto, no necessrio partir da ideia de harmonia de interesses para
fazer o percurso da cooperao. Em contraposio aos autores realistas,
parte-se da premissa de que os Estados buscam melhorar sua posio
no sistema internacional, auferindo ganhos absolutos, independente da
posio dos outros atores.
Os Estados, principais atores do sistema internacional, so caracte-
rizados como atores racionais movidos pelo autointeresse. Essa litera-
tura tem como suporte terico primordial as teorias de escolha racional,
ou seja, pressupe que os atores so racionais e calculam a utilidade
(vantagens) de caminhos alternativos, escolhendo aquele que maximiza
as utilidades nas circunstncias em que se encontra.15 Da mesma forma
que os autores realistas do mesmo perodo, os neoliberais instituciona-
listas so influenciados pela literatura que trata do papel de firmas dian-
te das imperfeies do mercado. A realidade da poltica internacional
seria anloga realidade do mercado, na qual convivem atores que bus-
cam maximizar utilidades em um contexto competitivo. Assim como as
firmas, as instituies podem corrigir problemas gerados por informa-
es incompletas e altos custos de transao.16
A incerteza que configura o sistema internacional dificulta a cons-
truo de relaes cooperativas, particularmente porque muito difcil
confiar nas promessas dos atores. As instituies tm a funo de dimi-

nuir o grau de incerteza por meio da gerao de transparncia e da rea-
lizao de conexes entre diferentes questes atravs do tempo (linkage).
A maior transparncia e a existncia de conexes entre questes ajudam
a diminuir o medo da trapaa, aumentando a disposio dos atores de
envolverem-se em arranjos cooperativos. Dessa forma, a circulao de in-
formao atravs das instituies pode transformar o sistema interna-
cional (Keohane, 1984). Nesse sentido as instituies realizam os inte-
resses dos Estados.
A teoria dos jogos no cooperativos frequentemente utilizada
para mostrar como a cooperao difcil, mas possvel. Nesse tipo de
modelo, os atores so racionais e egostas e no h um terceiro ator que
garanta o cumprimento dos acordos. A presena de instituies que
favorecem a reciprocidade e a confiana mtua fundamental (Axelrod
& Keohane, 1985). Modelos formais, que reproduzem os interesses e
as decises dos atores, diante da possibilidade de cooperao (forma-
o de acordos) e/ou coordenao (estabelecimento de convenes),
so aplicados para explicar o comportamento dos atores.17 Pergunta-se
como gerar cooperao o melhor resultado do ponto de vista coleti-
vo , se um comportamento no cooperativo a escolha mais racional
para um indivduo. As relaes contnuas entre atores egostas, ou
seja, a repetio dos jogos, favorece a cooperao, uma vez que ocorre
uma sombra sobre o futuro, ou seja, as aes do presente so influen-
ciadas pela noo de que a interao se repetir, passando a ser interes-
sante gerar a expectativa de cooperao. Estados com uma reputao
negativa tero dificuldades em serem aceitos como parceiros de meca-
nismos de cooperao. Essa continuidade muitas vezes sustentada
pelas instituies ou organizaes internacionais.
As instituies so identificadas como uma soluo possvel para
os problemas de produo de bens pblicos ou coletivos.18 A literatura
sobre bens pblicos salienta a dificuldade de prover esses bens ou esta-
belecer quem ir arcar com os custos de sua produo. As OIGs podem
criar incentivos para a produo de bens pblicos.
O JOGO DILEMA DO PRISIONEIRO
O diretor de uma priso precisa de uma confisso voluntria de um

dentre dois prisioneiros que cometeram um crime juntos. Ele oferece
ao prisioneiro 1 sua liberdade se ele confessar o crime antes do prisio-
neiro 2. Assim, ele poderia condenar o prisioneiro 2. Mas o diretor tam-
bm estabeleceu que se o prisioneiro 2 confessasse antes, o mesmo
seria libertado e o prisioneiro 1 seria condenado. Caso os dois confes-
sassem no mesmo dia, os dois seriam condenados a uma pena menor.
Caso nenhum dos dois confessasse ambos seriam libertados. As mesmas
condies foram apresentadas ao prisioneiro 2. Se os prisioneiros cola-
borarem, eles podem obter uma soluo mais favorvel. Seria o caso
de os dois optarem por no confessar. Mas atores racionais em um am-
biente competitivo, sem informao perfeita (no caso sobre qual a es-
tratgia escolhida pelo outro prisioneiro), tendem a fazer a opo que
acaba gerando uma soluo menos favorvel para os dois em conjunto.
Isso ocorrer se ambos optarem pela confisso. A repetio do jogo n
vezes geraria uma maior propenso para a cooperao. A repetio e a
disponibilidade de informao justamente a forma como as institui-
es, segundo os neoliberais institucionalistas, estimulam a opo por
uma estratgia de colaborao por parte de atores racionais e egostas.
As OIGs facilitam a ao coletiva a partir da ativao de uma srie

de mecanismos que modificam as condies do ambiente internacional.
Os mecanismos estudados diminuem os custos de transao, ou seja,
criam um ambiente que facilita as negociaes. As normas estabelecidas
diminuem os custos de transao,19 pois uma negociao j comea com
alguns parmetros estabelecidos. Ademais, as instituies favorecem o
cumprimento dos acordos, diminuindo os custos de controlar o com-
portamento dos atores, lidando assim com os problemas de aquiescn-
cia. Nesse sentido, o monitoramento, as sanes e a publicao de infor-
maes so papis cruciais que podem ser exercidos pelas organiza-

es internacionais. Finalmente, as instituies estabelecem regras para
distribuio de ganhos da ao coletiva. As preferncias dos atores no
so modificadas nesse processo, apenas a sua disposio de negociar e
se ater aos acordos estabelecidos.
Os liberais reformistas, por sua vez, salientam a necessidade de
transformar o sistema internacional por meio da maior democratizao
das instituies (McGrew, 2003). O dficit democrtico das organiza-
es internacionais um tema recorrente e prope-se a busca de mais
representatividade, transparncia e responsabilidade (Falk, 1995; Co-
misso para a Governana Global, 1995). Discutem-se assuntos como a
presena de atores no estatais e o papel da sociedade civil transnacional,
e prevalece a viso de que a movimentao destes setores favorece a
democratizao do sistema (Rosenau, 1990, 1997).
As instituies internacionais tambm so tratadas por alguns au-
tores liberais como estruturas que constrangem e moldam o comporta-
mento dos Estados. Dessa forma, embora sejam criadas pelos Estados,
elas, ao longo da sua histria, tm um impacto sobre seu comportamen-
to, inclusive limitando as opes disponveis para suas polticas exter-
nas e domsticas. O carter da hegemonia norte-americana no ps-Se-
gunda Guerra ressaltado por G. J. Ikenberry (Ikenberry, 2001). Esse
autor destaca que uma ordem multilateral foi estabelecida sob a lideran-
a dos Estados Unidos, tendo como base os princpios do liberalismo.
Todavia, como as instituies enrazam-se e os custos de substitu-las
torna-se alto, elas acabam constrangendo o prprio exerccio do poder
norte-americano.
A perspectiva liberal contempla ainda uma preocupao com a es-
fera domstica. Retomando a tradio da cincia poltica norte-america-
na, grupos de interesse so tratados como atores centrais por Andrew
Moravscik. O autor enfatiza a negociao que ocorre no mbito doms-
tico entre governo e grupos de interesse. A formao de preferncias
dentro de cada sociedade ter um impacto sobre a possibilidade de co-
operao no nvel internacional e sobre a formao de instituies inter-
nacionais, gerando demandas que governos buscaro responder no m-

bito intergovernamental.20 O papel exercido pela barganha poltica do-
mstica no impede que o Estado se comporte como um ator racional
com preferncias estabelecidas, quando se envolve em negociaes in-
ternacionais, j que ele exerce justamente a funo de agregar os dife-
rentes interesses internos.
As crticas s perspectivas liberais, comuns aos campos marxista e
realista, se concentram na sua incapacidade de incorporar o exerccio do
poder s anlises oferecidas, adotando assim uma postura ingnua em
face do papel das instituies internacionais (Halliday, 2000). A perda de
uma perspectiva tica e as limitaes impostas pelo modelo do ator racio-
nal so ressaltadas por inmeros autores que sero discutidos adiante.
Funcionalismo21
O funcionalismo est fortemente associado ao nome de David
Mitrany, em particular a uma monografia de 1943 titulada A Working
Peace System (Mitrany, 1946) e criao do sistema de agncias funcio-
nais da ONU no ps-Segunda Guerra.22 Uma agenda fortemente nor-
mativa propunha que uma rede de organizaes transnacionais, com
base funcional, poderia constranger a poltica externa dos Estados e, em
ltima instncia, evitar a guerra. O autor estabelecia pela primeira vez
uma conexo clara entre a cooperao funcional, a ser discutida no Ca-
ptulo 4, e a segurana internacional.
Essa perspectiva concentra-se em uma proposta gradualista para o
problema da ordem internacional, partindo da premissa de que a for-
ma segue a funo. Hbitos de cooperao seriam constitudos em
reas mais tcnicas, nas esferas econmica e social, nas quais o interesse
comum pode emergir mais facilmente. Mais tarde, o hbito de interao,
a construo de valores comuns e instituies permitiriam que a prtica
da cooperao transbordasse para a arena poltica (um processo referido
pela bibliografia como spillover). A viso positiva da crescente
interdependncia entre as sociedades, retomando a associao entre
comrcio e paz presente no liberalismo do sculo XIX, a base para a

proposta funcionalista.
O bem-estar da populao no estaria sendo garantido pelo Estado
nacional, e uma maior cooperao internacional, ao satisfazer necessi-
dades nesse campo, levaria a uma transferncia de lealdade, permitindo
a construo do que Mitrany chamou de um sistema de paz. A constru-
o de uma comunidade poltica menos particularista do que o Estado-
nao, a partir de um processo de aprendizado coletivo e da administra-
o tcnica, seria o fundamento do sistema de paz.
Duas avaliaes complementares esto presentes aqui. Por um lado,
a possibilidade de cooperao aumentaria quando a natureza do proble-
ma a ser enfrentado impusesse a coordenao de polticas entre as partes.
Trata-se de questes em que o fluxo de bens, pessoas e formas de comu-
nicao gera a necessidade de coordenar as diferentes aes do Estado.
O avano tecnolgico seria um grande impulsionador desse processo.
Por outro lado, a cooperao nessas esferas da ao do Estado no
representaria uma ameaa frontal soberania e no teria implicaes
para a formulao autnoma de polticas externas voltadas para o inte-
resse nacional. Assim, a cooperao torna-se aceitvel para os atores,
que reagem negativamente s propostas de transformao das relaes
entre os Estados que afetam de maneira direta o princpio da soberania.
A soberania no seria superada, como em propostas de formao de um
governo mundial, mas compartilhada; uma parcela de soberania seria
transferida para uma nova autoridade. A cooperao em reas especfi-
cas enfatizada, sendo que as prprias tarefas e necessidades delineiam
o contorno dessas reas. A realizao dessas tarefas por meio de organi-
zaes separadas que congregam especialistas e tcnicos vista de for-
ma positiva.
A preocupao com as causas da guerra, central para a literatura de
relaes internacionais, est presente aqui em uma verso orientada para
questes sociais. Os conflitos armados so associados a problemas so-
ciais como: pobreza, fome, doenas e baixo nvel educacional. A coope-
rao internacional poderia enfrentar essas questes. O trabalho das or-
ganizaes funcionais no campo da assistncia ao desenvolvimento, ain-

da hoje, tem como um de seus fundamentos essa perspectiva.
Os especialistas que trabalham nas organizaes internacionais so
atores centrais pois eles teriam uma identidade profissional com colegas
de diferentes partes do mundo, que poderia vir a ultrapassar sua leal-
dade com o Estado nacional. Enquanto os diplomatas tenderiam a de-
fender o interesse nacional, os especialistas estariam em uma posio
privilegiada para levar adiante a cooperao em reas especficas, con-
centrando-se em aspectos tcnicos. Eles seriam os principais agentes do
processo de aprendizagem de cooperao, que pode transbordar das
reas tcnicas para a arena poltica. Por outro lado, abre-se a possibilida-
de de pensar o processo de interao entre agncias especficas dos go-
vernos, em vez de partir apenas da interao entre Estados como unida-
des fechadas.
As crticas mais veementes viso original de Mitrany apontam
para a necessidade de politizar o debate; a separao entre poltica e
cooperao funcional que fundamenta essa perspectiva no retrataria a
realidade. A prpria distino entre uma esfera tcnica e uma esfera
poltica pode ser questionada. A histria dos processos de cooperao
funcional indica que a opo pela cooperao, distncia ou conflito muitas
vezes emerge de objetivos polticos mais amplos. A cooperao no cam-
po tcnico no transborda necessariamente para o campo poltico
em ultima instncia, decises polticas difceis devem ser tomadas (Haas,
1964).
Contudo, a perspectiva funcionalista avanou propostas que per-
mitem compreender a realidade da imensa rede de organizaes funcio-
nais existente hoje em dia em alguns aspectos relevantes. A ideia de
associar o exerccio de autoridade a agentes funcionalmente definidos,
em contraposio ao prncipio que rege o sistema internacional con-
temporneo, o qual associa a autoridade a um territrio definido, bas-
tante inovadora. Ademais, a viso de um processo de transnacionalizao
das relaes sociais tambm j est presente.
Neofuncionalismo
A partir da observao do funcionamento da CECA (Comunidade
Europeia do Carvo e do Ao), da Euratom (European Atomic Energy
Community Comunidade Europeia de Energia Atmica) e da CEE (Co-
munidade Econmica Europeia) e das dificuldades de levar adiante o
projeto federalista no mbito da alta poltica,23 um conjunto de autores
e lderes concluiu que o funcionalismo como teoria e prtica deveria ser
reformulado e apropriado para a discusso sobre a natureza do processo
de integrao em curso na Europa Ocidental. Tratava-se de pensar a for-
ma como o processo de integrao regional europeu desafiava o sistema
de Estados territoriais e construir uma teoria que pudesse captar o caso
singular da Europa, mas tambm ter significado para processo de integrao
regional em geral.24 Uma combinao de objetivos federalistas e do pensa-
mento funcionalista gera uma discusso sobre as perspectivas de integrao
em setores especficos.25 Nos anos 50 e 60, o neofuncionalismo tornou-
se a teoria de integrao hegemnica e esteve presente nos debates pol-
ticos voltados para uma maior integrao na Europa ocidental.
Uma de suas principais premissas, baseada no funcionalismo,
que um processo gradual de integrao em reas especficas pode
transbordar para novas reas de integrao. Assim, se Estados adqui-
rem maior integrao em reas particulares, como o setor carvoeiro,
haver um incentivo para maior integrao em outras reas do setor
energtico. Ademais, a integrao em reas especficas gera apoio para
novas arenas polticas e novas formas de autoridade. medida que pro-
blemas em determinadas reas so enfrentados, o apoio s instituies
geradas aumentar. A existncia de rgos supranacionais, como a Co-
misso Europeia, eleva o nvel da cooperao e da integrao, j no se
trata de encontrar um mnimo denominador comum, mas de trabalhar
com interesses comuns, possivelmente chegando formao de uma
nova comunidade poltica.
Os neofuncionalistas tambm conferem um papel central s orga-
nizaes internacionais, como agentes ativos do processo de coopera-
o, e tambm trabalham com a ideia de atitudes que transbordam da

rea tcnica para a rea poltica. Contudo, se para os funcionalistas as
organizaes focalizadas no tm como referncia uma regio, os
neofuncionalistas conferem papel central s relaes regionais. Alm
disso, enquanto para os funcionalistas as agncias funcionais internacio-
nais so os atores centrais do processo de transformao que propu-
nham, para os neofuncionalistas o foco da anlise so os sindicatos,
associaes comerciais, partidos polticos e burocracias supranacionais
convivendo em constante negociao. A crescente interdependncia, da
qual tambm partem os funcionalistas, s gera maior integrao no con-
texto da barganha ocorrendo entre os atores relevantes. Processos
decisrios graduais e demandas dos atores mencionados geram a trans-
ferncia de autoridade para instncias supranacionais. Em ltima ins-
tncia, a eroso da soberania do Estado transformaria as relaes inter-
nacionais, gerando o tipo de consenso encontrado em sistemas polticos
domsticos. Em contraposio ao Estado nacional, agncias
supranacionais, como a Comisso Europeia, poderiam realizar funes
ligadas ao bem-estar no nvel regional (Haas, 1968; Schmitter, 1969;
Lindberg & Scheingold, 1970; Nye, 1971). Ademais, os autores vincu-
lados a essa perspectiva buscaram construir estudos mais sistemticos,
baseados na anlise de um nmero limitado de variveis que concorrem
para o processo de integrao, dentro do esprito do behaviorismo
(Lindberg & Scheingold, 1970).
Assim como no caso dos funcionalistas, as crticas a essa perspecti-
va se concentram no conceito de transbordamento. A resoluo de pro-
blemas em diferentes setores no leva facilmente a transformaes no
campo poltico, em particular no que se refere identificao com uma
comunidade poltica. Ademais, a predominncia dos interesses estatais
se mantm, particularmente no que se refere rea da segurana inter-
nacional, havendo grande ceticismo quanto possibilidade de realiza-
o das previses neofuncionalistas. J em 1967, Haas admitiu que o
processo gradual previsto em sua teoria havia sido interrompido por
eventos da alta poltica, tais como a poltica europeia de De Gaulle,
impedindo o avano em direo a supranacionalidade, salientando o

duplo movimento de integrao e desintegrao (Haas, 1967).26
Os autores que adotam a viso neofuncionalista, assim como aque-
les que analisam os mltiplos nveis de governana gerados pelo pro-
cesso de integrao,27 percebem que est ocorrendo uma transforma-
o na natureza da comunidade poltica. Mas essa avaliao criticada
pelos autores que trabalham com o processo de integrao a partir de
uma perspectiva realista ou liberal, que afirmam a contnua preemi-
nncia do Estado. A perspectiva intergovernamentalista afirma que
apenas a convergncia de preferncias nacionais pode levar integrao.
Isso porque a estrutura do sistema internacional determina o compor-
tamento egosta dos Estados, buscando sempre maximizar seu poder.
Os Estados guardam as portas entre as naes e o bloco regional, pre-
servando sua soberania. Autores como Stanley Hoffmann, por exem-
plo, criticaram a perspectiva neofuncionalista a partir de uma viso
realista, salientando a centralidade dos Estados, afirmando que a in-
tegrao regional apenas poderia ter sucesso no campo econmico
(Hoffmann, 1996).
Tendo como pano de fundo a renovao da integrao europeia
na dcada de 1980, houve uma reavaliao das teorias neofuncionalistas;
alguns autores referem-se a isso como uma teoria neo-neofuncionalista.28
A transferncia de papis sociais, ao coletiva e interesses dos atores do
nvel nacional para o supranacional continua no centro das atenes
dos tericos voltados para o estudo da integrao regional. Entretanto,
uma srie de expectativas da proposta neofuncionalista foi frustada, par-
ticularmente no que concerne ao papel crucial das autoridades nacio-
nais em garantir o avano ou impulsionar o retrocesso do processo de
integrao. Assim, os ciclos decisrios que levam transferncia de au-
toridade para a esfera regional so analisados de forma mais complexa,
envolvendo uma srie de crises geradas por contradies endgenas e
tenses exgenas. Esse processo no automtico nem irreversvel e no
homogneo para todas as reas temticas.
Marxismo
O marxismo se desenvolveu sob uma perspectiva terica a partir
do trabalho de Karl Marx e, ao longo dos ltimos 150 anos, diversas
vertentes foram geradas. A anlise da estrutura profunda do sistema ca-
pitalista, um modo de produo que caracteriza uma parte da histria
humana, um objetivo comum aos atores marxistas. Eles partem de
uma viso da realidade social como uma totalidade, em que as relaes
sociais esto interconectadas. Uma dinmica central das relaes econ-
micas focalizada: a relao entre meios de produo e relaes de pro-
duo. A tenso entre instrumentos, tecnologias e trabalho, os quais
compem o mundo da produo, e as relaes que organizam esse mun-
do, como o trabalho assalariado e a propriedade privada no caso do
capitalismo, so o motor da histria. A perspectiva de emancipao,
associada busca da autonomia, est tambm presente na maior parte
dos escritos marxistas.
Os marxistas consideram a estrutura do sistema capitalista, o proces-
so de acumulao em uma escala global, as relaes entre classes sociais e
o interesse das elites das potncias capitalistas em manter a reproduo
do sistema elementos essenciais para a compreenso das instituies
internacionais, e, mais especificamente, das organizaes internacionais.
Os estudos sobre o imperialismo, no comeo do sculo XX, so os
primeiros movimentos explcitos de aplicao da teoria marxista com-
preenso das relaes internacionais. Lenin desenvolve o conceito de
capitalismo monopolista, salientando a diviso entre o centro do siste-
ma e a periferia menos desenvolvida.29 De acordo com a teoria de Lenin
(Lenin, 1964) sobre o imperialismo, as instituies internacionais so
arranjos possveis para as potncias imperialistas, em um dado momen-
to histrico, que permitem administrar a competio entre as mesmas
(Fernandes, 1992).
O debate entre autores marxistas em torno da natureza do imperia-
lismo, presente no incio do sculo XX (Kautsky, 1988; Bukharin, 1972),
e reconduzido s plataformas de discusso sobre o sistema internacio-
nal a partir do final dos anos 60, versa sobre a relao entre as potnci-
as imperialistas, sua rivalidade ou a construo de coalizes para a re-
produo do sistema. Nesse contexto, o domnio do capitalismo norte-
americano e a perspectiva de seu declnio so temas centrais (Poulantzas,
1974; Van der Pijl, 1984).
O debate marxista sobre o imperialismo e a bibliografia marxista
em cincias sociais ou economia desenvolveram-se parte da disciplina
de relaes internacionais.30 Somente a partir da dcada de 1970, o mar-
xismo adquiriu um lugar como uma teoria de relaes internacionais. A
anlise sistmica, focalizada nos padres de dominao, e a crena em
uma mudana revolucionria representam uma viso bastante distinta
das perspectivas liberal e realista dominantes na disciplina. O conflito
no opera apenas entre Estados, mas dentro e atravs dos mesmos. A
crtica ao realismo empreendida por Justin Rosenberg, por exemplo,
apresenta o sistema de Estados historicamente contextualizado e pro-
fundamente marcado pelas relaes sociais ou pelo modo de produo
predominante (Rosenberg, 1994). A anarquia no uma caracterstica
natural do sistema internacional, como propem os autores realistas, ao
contrrio, est associada ao modo de produo capitalista.
A discusso sobre governana global adquire aqui novo significa-
do. A manuteno de uma forma de organizao da economia poltica
internacional que garanta a reproduo do capitalismo, dominada pelo
plo norte-americano, a chave explicativa para a anlise das institui-
es internacionais que compe o triunfo do neoliberalismo nos anos
80 e 90 (Panitch, 2000; Gowan,1999). Michael Hard e Antonio Negri,
por sua vez, afastando-se da viso do processo de reproduo do siste-
ma capitalista sustentado pelo Estado nacional, ou em particular o Esta-
do norte-americano, avanam a ideia de um aparato de poder descen-
tralizado e desterritorializado (Hard & Negri, 2001).
A teoria crtica, assim como o trabalho de Antonio Gramsci, buscou
responder frustrao dos marxistas diante da realidade europeia nos
anos 20 e 30. Em contraposio ao otimismo quanto ao seu projeto de
emancipao, marxistas de todas as vertentes assistiam a ascenso do
fascismo. Assim, tanto tericos crticos quanto Antonio Gramsci, dentre

outros marxistas, salientam que uma variedade de foras, alm daquelas
que compem o mundo da produo, molda a histria humana.
A teoria crtica, fortemente associada ao marxismo, foi introduzida
ao estudo de relaes internacionais no contexto das crticas ao
positivismo nos anos 80 (Linklater, 1996; Cox, 1981). Esse grupo teri-
co est associado a autores da Escola de Frankfurt como: Max
Horkheimer, Theodor Adorno e Jungen Habermas autores que em-
preenderam uma crtica epistemologia positivista e que criticaram a
ideia de que produzir conhecimento consiste em investigar a regulari-
dade do comportamento, a partir de evidncias empricas e modelos
abstratos. Opuseram-se tambm ao pressuposto de que podemos ter
acesso a uma realidade objetiva e separada do observador. O debate
sobre a relao entre interesses e a constituio do conhecimento cen-
tral para esses autores. Outros eixos de conflito, para alm das relaes
de classe, so incorporados s anlises. Assim, possvel pensar diferen-
tes formas de excluso e incluso geradas por comunidades demarcadas.
Alguns autores, como Robert Cox (Cox, 1989), enfatizam a reao dos
Estados do Terceiro Mundo e de movimentos polticos ao processo de
globalizao. Outros, como Andrew Linklater (Linklater, 1990), focali-
zam as relaes entre as comunidades definidas pela existncia do Esta-
do soberano e o resto do mundo. Linklater parte da concepo de
Habermas de um processo de emancipao atravs da comunicao para
propor a expanso das fronteiras morais da comunidade poltica
(Habermas, 1999). Sua viso de uma relao tica, obrigaes e direitos
que no estariam confinados pelas fronteiras do Estado-nao se aproxi-
ma da perspectiva cosmopolita, que ser analisada na prxima seo.
A influncia do trabalho do marxista italiano Antonio Gramsci
molda o trabalho de um conjunto de autores que discutem a impor-
tncia de elites globalizantes na estruturao da economia poltica glo-
bal (Cox, 1986; Gill, 1994). O trabalho de Robert Cox foi pioneiro na
proposio de uma anlise gramsciana das relaes internacionais, ain-
da no incio da dcada de 1980 (Cox, 1981; Cox, 1983). O tratamento
do conceito de hegemonia se distingue da forma que tradicionalmen-

te informa a literatura de relaes internacionais, estando associado a
uma concepo de poder como mistura de coero e consenso. A
construo do consenso atravs das instituies da sociedade civil
passa a ser um tema crucial.
Cox se refere forma consensual que o poder adquire na consti-
tuio de uma ordem mundial, podendo assim ser aceita pelas partes
dominadas. Uma determinada classe social exerce a hegemonia quando
transcende seus interesses econmicos particulares e capaz de conectar
diversas aspiraes, interesses e identidades formando um bloco hist-
rico.31 Os intelectuais tm um papel fundamental nesse processo, de-
senvolvendo e sustentando imagens mentais, tecnologias e organizaes
que vinculam os membros de uma classe e de um bloco histrico na
formao de uma identidade comum (Cox, 1983). Enquanto a realida-
de domstica a referncia para o conceito de hegemonia, em sua con-
cepo gramsciana, especialistas em relaes internacionais buscam com-
preender sua dimenso internacional.
O FMI (Fundo Monetrio Internacional), a OMC (Organizao Mun-
dial do Comrcio) ou o Banco Mundial so organizaes nas quais a atua-
o dessas elites particularmente relevante, incidindo de maneira direta
sobre as relaes entre o norte desenvolvido e o sul menos desenvolvido.
Interesses e ideias dominantes so apresentados como universais e re-
produzidos a partir das OIGs, permitindo a continuidade da dominao
capitalista (Murphy, 1994). O processo de integrao europeia tambm
foi interpretado luz da perspectiva gramsciana, a partir de uma crtica
s teorias neofuncionalista e intergovernamentalista. O contnuo confli-
to que gera o processo de integrao, e que poderia ter resultado em
caminhos muito diferentes, salientado (Bieler & Morton, 2001).
Partindo de uma crtica ao sistema capitalista, tericos marxistas
salientam o papel das organizaes internacionais no processo de repro-
duo desse modo de produo. Para autores que mantm a ortodoxia
materialista, elas no so mais do que um epifenmeno das relaes es-
truturais econmicas e de poder. Outros, contudo, conferem ateno s
organizaes internacionais, tratando-as como arena de formao de co-

alizes entre as potncias capitalistas, como produtoras de mecanismos
de submisso de Estados na periferia do sistema e como espao de for-
mao de hegemonia e reproduo das relaes de poder dominantes.
Perspectiva Cosmopolita
A relevncia do pensamento cosmopolita, uma postura filosfica e
normativa para a discusso sobre organizaes internacionais, refere-se
a dois temas centrais, tratados por um conjunto de autores: a existncia
de valores universais e o dficit democrtico. Essa viso do mundo pode
se associar ao liberalismo, perspectiva marxista, teoria crtica ou s
vertentes do construtivismo porque essas perspectivas admitem a ado-
o de uma atitude normativa e uma preocupao com a emancipao
da humanidade. A perspectiva cosmopolita a verso mais antagnica
noo de que o sistema internacional comporta um vcuo moral no
qual apenas as relaes de poder so relevantes.
A construo da democracia, que amplia lentamente o conceito de
cidadania, teve como base o Estado-nao como comunidade poltica.
A crescente importncia de estruturas de autoridades internacionais cria
assim uma disjuno entre os direitos de cidadania, particularmente no
que se refere participao no processo poltico, e o lugar de onde emer-
gem muitas das normas que regem a vida de indivduos e grupos. Uma
grande variedade de problemas no pode ser administrada no contexto
domstico ou mesmo a partir da lgica de uma separao rgida entre as
esferas domstica e internacional. O trfico de drogas, as pandemias, o
uso de recursos naturais no renovveis, a alocao de lixo nuclear, a
proliferao de armas de destruio em massa, o aquecimento global,
a regulao de mercados financeiros so questes progressivamente
percebidas como transnacionais, requerendo estruturas de autoridade
internacionais e transnacionais para poderem ser enfrentadas. Por outro
lado, os mecanismos de controle e participao democrticos, desen-
volvidos ao longo dos ltimos 200 anos, tm como referncia bsica o
Estado-nao. Abre-se assim o debate sobre a perspectiva de constru-

o de uma cidadania cosmopolita.
A incorporao de valores universais pelas instituies internacio-
nais, ao longo dos sculos XX e XXI, tem sua base ideacional em postu-
lados sobre a humanidade. A perspectiva cosmopolita prope uma an-
lise da poltica partindo da ideia de um ser humano universal. As for-
mas de organizao poltica para o mundo devem ter como base prin-
cpios morais universais (Held, 2003). Podemos encontrar as origens
dessa viso no estoicismo, que incorporou a noo de uma comunida-
de mais ampla do que a comunidade local, baseada em ideais huma-
nos, aspiraes e na capacidade de argumentao. O julgamento moral
no poderia assim ser baseado nos critrios de uma comunidade pol-
tica especfica. No cosmopolitismo estico, j afirmado um vnculo
universal entre os homens. Os conceitos de cidadania e Estado, com
dimenso mais universal, nascem no ocidente como resultado da espe-
culao filosfica grega e desenvolvem-se no imprio romano, sempre
lembrado posteriormente como um modelo para um governo mun-
dial. As ideias de humanidade e imprio sobrevivem durante o perodo
medieval, no sonho da reconstituio do imprio romano. O huma-
nismo renascentista e a viso de reconstituio do imprio pelo im-
perador Habsburgo Carlos V retomam o tema durante a transio
para a modernidade, quando o Estado territorial ainda no havia se
firmado como a forma de organizao da poltica.
Movimentos religiosos do sculo XVI e XVII elaboraram as primei-
ras crticas ao sistema de Estados modernos, inaugurando um dos as-
pectos da tradio cosmopolita moderna. Protestantes, particularmente
calvinistas, enfatizavam a corrupo e a perverso do sistema de Estados
modernos, jesutas contrapunham a Cristandade diviso entre Esta-
dos-nao. No mesmo perodo, Emric Cruc e outros faziam propostas
para a unificao da Europa, tendo em vista o estabelecimento da paz,
em contraposio ao movimento de diviso territorial imposto.
No sculo XVIII, a perspectiva cosmopolita ganha sua forma moder-
na. A unidade crist ou imperial da Europa substituda pela discusso
sobre os direitos naturais dos homens. Propostas universalistas, que in-

corporam de formas distintas a possibilidade de traduzir a universalida-
de da comunidade humana em termos de uma organizao poltica, so
elaboradas. Os filsofos da ilustrao construram uma autoimagem de
uma elite cosmopolita transnacional, nas palavras de Thomas Paine, meu
pas o mundo (Paine, 1969). A tenso entre a condio humana de ser
poltico e a concepo de cidadania nacional inicia seu trajeto.
O trabalho de Immanuel Kant (Kant, 1970) parte de sua discusso
sobre razo e seu uso pblico para apresentar a possibilidade de partici-
pao em um mundo cosmopolita, em contraposio participao em
uma sociedade civil. O direito cosmopolita de se apresentar e ser ouvi-
do, atravs de comunidades polticas; a existncia de uma comunidade
universal e de uma cidadania universal so introduzidos pelo filsofo,
que marcaria grande parte da literatura de relaes internacionais assim
como de outras reas do conhecimento. As consequncias da perspec-
tiva filosfica da ilustrao atingem a soberania interna e externa do
Estado territorial. Isso porque suas propostas adiantavam a ideia de
uma sociedade internacional de Estados, expressa em particular na
defesa do direito internacional, e porque reclamavam direitos univer-
sais inalienveis, os quais o poder estatal no poderia atingir. Nesse
contexto, as propostas federativas, como aquelas defendidas por I. Kant
e J. Bentham,32 tiveram maior impacto. Contudo, a ideia de uma rep-
blica universal chegou a ser discutida por Anacharsis Cloots.33
Kant acreditava na possibilidade de transformar as relaes inter-
nacionais a partir do desenvolvimento histrico da vida moral e da for-
mao de uma sociedade civil universal. Deveres e obrigaes inerentes
humanidade permitiriam a extenso das fronteiras da comunidade
moral e poltica. nesse sentido que Kant adianta-se ao debate atual
sobre a necessidade de lidar com a incongruncia entre as fronteiras do
Estado-nao e a criao de normas. A fora da lei deveria prevalecer em
cada Estado, nas relaes entre os mesmos e nas relaes internacio-
nais, que ultrapassam a esfera interestatal. Kant no era um pacifista,
como um leitor desatento de seu panfleto, A paz perptua, poderia con-
cluir, mas um legalista. Sua formulao de um direito cosmopolita, dis-

tinto do direito internacional, refere-se s condies de hospitalidade
universal e fundamentou sua crtica ao colonialismo. Para ele, discutir
uma das questes centrais para a poltica internacional a guerra
implica repensar o conceito particularista de cidadania. Segundo o
autor, a paz seria alcanada no momento em que todos os Estados fos-
sem republicanos (Kant).
A tradio cosmopolita, em relaes internacionais, marcada pela
ofuscao da distino entre sociedades domsticas e internacional e
entre estado da natureza e sociedade civil (Wight, 1991). A sociedade
internacional apresentada como uma sociedade de indivduos e a cons-
tituio ou presena de valores cosmopolitas defendida. Nesse senti-
do, o aspecto particularista da cidadania moderna questionado. A cr-
tica ao particularismo, inerente moderna concepo de cidadania,
feita por diversos filsofos polticos que reivindicam critrios universais
para a definio de direitos e deveres (Beitz, 1979). O impacto da cons-
cincia e a interdependncia entre sociedades nacionais sobre o pensa-
mento cosmopolita tm como marco a realidade nuclear. A Declarao
de Montreux, por ocasio da Primeira Conferncia do Movimento Mun-
dial para um Governo Federal Mundial em 1947, e a campanha de Albert
Einstein, por um governo mundial, so exemplos representativos. Sub-
sequentemente, a preocupao com a ecologia tem o mesmo efeito. A
proposta federalista de criao de um direito mundial (e no interna-
cional), de cortes globais e de um aparato para garantir que essas leis
sejam respeitadas est presente em movimentos sociais e textos acad-
micos. Por fim, os documentos que definem os direitos humanos, desde
a Declarao Universal de 1948, podem ser inseridos na histria das
ideias cosmopolitas.
David Held resume os trs elementos que caracterizam as preocu-
paes de autores hoje vinculados essa perspectiva (Beitz, 1994; Barry,
1998): o princpio do igualitarismo individualista, ou seja, cada indiv-
duo tem valor moral igual e os indivduos so as unidades ltimas de
consideraes morais; o princpio do reconhecimento recproco, ou
seja, os argumentos de todos devem ser ouvidos; e o tratamento imparci-

al perante prticas, regras ou instituies (Held, 2003b). Ele resume sua
posio afirmando que o cosmopolitismo implica a existncia de um es-
pao tico e poltico que estabelece os termos de referncia para o reco-
nhecimento da igualdade moral, capacidade de ao das pessoas e para a
gestao de sua autonomia e de seu desenvolvimento (Held, 2003a).
A perspectiva cosmopolita, tendo um forte carter normativo, re-
presenta um caminho fecundo para uma crtica s organizaes interna-
cionais, em particular ao seu processo decisrio. Ademais, a viso
universalista da humanidade encontra expresso concreta em diversos
princpios, normas e regras gerados e realizados no contexto das organi-
zaes internacionais, em especial no campo poltico. O regime de di-
reitos humanos e a ideia de proteo do ecossistema partem do princ-
pio do igualitarismo individualista. A Declarao Universal dos Direitos
Humanos de 1948, a Conveno sobre Tortura de 1984 ou o Estatuto
da Corte Criminal Internacional, dentre outros, representam a presen-
a, ainda que de difcil implementao, de princpios cosmopolitas. Es-
ses convivem em constante tenso com a defesa de interesses e identida-
des particulares. Finalmente, as organizaes no governamentais po-
dem ser estudadas como parte de um movimento para formao de
uma cidadania global.
Construtivismo
Um nmero crescente de especialistas em relaes internacionais
define seu trabalho como construtivista. A diversidade intelectual des-
ses autores torna a tarefa de definir o construtivismo, como corpo teri-
co, bastante difcil. Aqui, optamos por apresentar uma agenda mnima
comum aos construtivistas convencionais, segundo a categorizao de
Peter Katzenstein, Keohane e Krasner.34
Caracterizam o conjunto de trabalhos associados perspectiva
construtivista: a nfase sobre a forma como identidades e interesses so
socialmente construdos; a influncia da sociologia; e a tentativa de
desnaturalizar os conceitos mistificados pela literatura de relaes in-

ternacionais, como anarquia e interesse nacional. Autores construtivistas
conferem especial ateno ao processo de formao de identidades e
interesses, como esses mudam e qual a relao entre os dois. Ideias,
valores, normas e crenas devem ser considerados de forma central nas
explicaes sobre o funcionamento do sistema internacional. Seu trata-
mento das instituies internacionais, e em particular das organizaes
internacionais, moldado por essas preocupaes.
Os atores no existem separados de seu ambiente social e dos siste-
mas de significados compartilhados, ou seja, da cultura. Atores e estrutu-
ras sociais so mutuamente constitudos. O ambiente social em que nos
encontramos define nossas identidades como seres sociais; ao mesmo tem-
po, a agncia humana cria, reproduz e muda a cultura atravs de prticas
contnuas. No podemos nem partir das estruturas sociais para ento com-
preender os atores, nem fazer o inverso. Ademais, as consequncias no
intencionais do comportamento so consideradas.
As prticas discursivas e de comunicao adquirem importncia.
Elas permitem que os atores confiram sentido ao mundo e s suas
atividades. As prticas discursivas e de comunicao tambm estabe-
lecem relaes de poder, j que determinam a forma como problemas
so delineados e quais perguntas so levantadas. Por outro lado, a ar-
gumentao, a tentativa dos atores de justificar seu comportamento e
a disposio de mudar sua viso a partir do processo de comunicao
tambm so estudadas.35
O predomnio do debate entre realistas e liberais nos anos 80 teve
como uma de suas consequncias a ausncia do tratamento da forma-
o de preferncias dos Estados pela literatura de relaes internacio-
nais. Esse tema extraditado da literatura, seja pelo suposto da
racionalidade estritamente utilitria e uma ontologia individualista tam-
bm utilitria, adotadas por liberais e realistas, seja pela busca de fatores
explicativos no nvel sistmico por neorrealistas. No contexto da crtica
ao positivismo, que influencia grande parte da literatura de relaes
internacionais a partir dos anos 80, o pressuposto de que atores so
movidos por uma racionalidade instrumental e convivem em um mun-

do com estruturas predefinidas criticado.36 Nesse contexto, estudar
como a racionalidade dos atores e as instituies do sistema internaci-
onal so construdas adquire novo sentido. Dessa forma, podemos falar
de um eixo de discordncia, central disciplina a partir dos anos 80,
entre construtivistas e racionalistas, anunciado em uma conferncia da
ISA (International Studies Association), em 1988, por Robert Keohane
(Keohane, 1988). Liberais e realistas se atm a uma viso do ator racio-
nal que se move a partir de um clculo de custos e benefcios; constru-
tivistas, por sua vez, se voltam para o processo intersubjetivo que pro-
duz uma viso de racionalidade, podendo adquirir diferentes formas ao
longo da histria e atravs de culturas variadas. Contrapondo-se a refe-
rncia exclusiva racionalidade instrumental e estratgica pelos racio-
nalistas, construtivistas trabalham tambm com o comportamento guia-
do por normas. Os atores consideram qual o comportamento apropri-
ado em uma dada realidade social.
O DEBATE ENTRE CONSTRUTIVISTAS E RACIONALISTAS
Racionalistas: Partem do modelo do ator racional. As instituies

so criadas a partir dos interesses dos atores, sendo os interesses
exgenos ao modelo explicativo. As racionalidades instrumental e
estratgica so enfatizadas. As instituies modificam as opes
disponveis para os atores.
Construtivistas: Objetivam compreender e explicar a construo
social dos atores e das estruturas sociais. As estruturas sociais e os
atores se constituem mutuamente. As identidades, a racionalidade,
os interesses e as preferncias so construdos socialmente (uma
anlise sociolgica permite compreender esse processo). O papel
das normas, influenciando o comportamento, enfatizado. As insti-
tuies modificam as opes disponveis para os atores, transfor-
mando suas identidades e interesses e gerando normas relevantes.
Friedrich Kratochwil e John G Ruggie (Kratochwil & Ruggie, 1986)

elaboraram uma crtica perspectiva racionalista do estudo de regimes
internacionais, ainda em 1986, que indica o caminho que a contestao
construtivista viso dominante no estudo de instituies internacio-
nais tomaria. Eles salientaram a negligncia quanto ao papel de sentidos
intersubjetivos no estudo de regimes e defenderam uma agenda de pes-
quisa que desse mais atenes s organizaes internacionais. Mas o
termo construtivismo e uma teoria complexa foram apresentados pela
primeira vez por Nicholas Onuf, em 1989 (Onuf, 1989). Alexander
Wendt tornou o debate mais acessvel em seu artigo de 1992 (Wendt,
1992) e posteriormente em seu livro (Wendt, 1999). Kratochwil tam-
bm uma referncia central para essa literatura (Kratochwil, 1989).
Para autores construtivistas, as instituies internacionais tm um
papel fundamental, podendo mudar a definio de interesses e identi-
dades dos Estados e de outros atores. Assim, as instituies no se limi-
tam a constranger o comportamento dos atores ou a modificar a gama
de opes disponveis para os mesmos. Da mesma forma, essas institui-
es se transformam. Mesmo o conceito de soberania, a mais central das
instituies do sistema internacional estaria se modificando (Reus-Smit,
1999). Se interesses e identidades so construdos socialmente, as orga-
nizaes internacionais, enquanto fruns, podem gerar um espao de
interao que constitui os mesmos. Nesse contexto, compreender o pro-
cesso de argumentao que ocorre quando diferentes atores interagem
essencial. Esse processo produtivo, pois gera resultados, mudanas
nos interesses, nas identidades e na atribuio de racionalidade s prti-
cas sociais. As organizaes internacionais so, frequentemente, um
frum privilegiado para a realizao desse processo de argumentao.
Elas podem ainda ser atores centrais do mesmo processo.
Na medida em que Estados so tratados como entidades sociais
embutidas em um sistema social internacional, eles podem ter seus in-
teresses e identidades moldados por uma ao produzida no mbito
internacional, possivelmente por organizaes internacionais. As pol-
ticas externa e domstica dos Estados podem ser influenciadas por nor-
mas internacionais, muitas vezes produzidas e difundidas a partir das

organizaes internacionais.
A contribuio de Wendt tem marcado o tratamento da relao entre
interesses e identidade pela literatura aqui em foco.37 A presena ou au-
sncia de cooperao no predeterminada pela estrutura anrquica do
sistema internacional segundo o autor. Um contnuo de identidades
da egosta at a cooperativa possvel, e a natureza do sistema tambm
varia.38 o processo de interao que explica a construo de identidades,
mas sem a formao de identidades no podemos falar em interesses, no
podemos saber o que queremos se no sabemos quem somos (Wendt,
1999). A dinmica de gestao e funcionamento das instituies deve ser
compreendida no contexto intersubjetivo e no apenas material. As orga-
nizaes internacionais so uma arena em que normas e expectativas con-
vergentes sobre o comportamento internacional so desenvolvidas. As
organizaes internacionais produzem e ensinam normas, contribuindo
assim para mudar as formas de interao no sistema internacional.
Onuf comea sua anlise da vida social com a ideia de regra, ou
seja, uma proposio que afirma o que as pessoas devem fazer. As re-
gras proveem guias para o comportamento humano e permitem a exis-
tncia de significados compartilhados. Por meio da linguagem, essas
proposies ganham realidade. Esse processo de construo est asso-
ciado aos recursos disponveis aos diferentes atores e limitado por
fatores materiais. Os atores movem-se em um contexto institucional
em que padres estveis de regras e prticas associadas s mesmas es-
to presentes. Ao mesmo tempo, eles agem sobre esse contexto trans-
formando-o. Onuf ressalta ainda a importncia das consequncias no
intencionais da ao e os limites para as possibilidades de transformar
o contexto institucional. Regras, instituies e consequncias no in-
tencionais formam padres que ele chama de estruturas.
Ao contrrio da perspectiva realista, que, como vimos, supe que os
nicos atores relevantes so os Estados, o construtivismo prope que
atores encontrados no nvel sistmico podem ser proativos. So elabora-
das explicaes do comportamento dos Estados que emergem a partir
da anlise de processos e de atores no nvel sistmico, observando-se o

papel de ideias, de relaes transnacionais, de comunidades epistmicas,
entre outros. As organizaes internacionais fazem parte desse conjun-
to. Ernst Haas j havia enunciado algumas dessas questes anos antes.
Contudo, enquanto os neofuncionalistas buscavam explicar o processo
de transferncia de autoridade do Estado-nao para organizaes inter-
nacionais, enfatizando seu papel tcnico, os construtivistas objetivam ana-
lisar o processo de aprendizagem intrinsecamente vinculado poltica.
O estudo do lugar do conhecimento na compreenso do funcio-
namento e relevncia das organizaes internacionais foi impulsiona-
do pela literatura sobre comunidades epistmicas. Essa literatura tem
um carter mais descritivo e assim no participa do debate terico lan-
ado pelos autores mencionados anteriormente. Contudo, seu alcance
sociolgico, em particular sua nfase em aspectos subjetivos, permite
um amplo espao para o dilogo. O termo aparece em um nmero
especial da revista International Organization de 1992.39 Peter Haas defi-
niu uma comunidade epistmica como uma rede de profissionais, re-
conhecidos como especialistas em uma determinada rea do saber, que
adquire autoridade sobre conhecimento relevante para a definio de
polticas em uma rea especfica. Esses grupos podem identificar inte-
resses, delinear debates pblicos, apontar para questes que devem ser
objeto de negociao, alm de propor medidas especficas. Eles com-
partilham crenas normativas (sobre como o mundo deve ser), crenas
causais (sobre a relao entre polticas especficas e resultados poss-
veis), noes de validao do conhecimento e o envolvimento em pr-
ticas associadas a determinado conjunto de problemas.
Ernst Haas, por sua vez, introduziu a discusso sobre a forma como
as organizaes mudam (Haas,1990). O autor busca explicar como as
organizaes definem os problemas que buscaro resolver. Ele estabele-
ce duas possibilidades bsicas: a adaptao e o aprendizado. As organi-
zaes se adaptam quando adicionam novas atividades sua agenda e
mudam gradualmente. O processo de mudana envolve os meios para
a ao. Novos objetivos so incorporados, sem ser alcanado um encaixe
lgico com os objetivos j estabelecidos. As organizaes aprendem quando

as crenas so questionadas e os objetivos e a formulao de problemas
so redefinidos. Nesse caso, as teorias que fundamentam as aes da
organizao so questionadas. As comunidades epistmicas tm um pa-
pel fundamental nesse processo. As mudanas ocorridas no Banco Mun-
dial seriam um exemplo desse ltimo processo. Em uma fase anterior,
havia uma preocupao com projetos de infraestrutura e hoje se observa
uma nfase sobre o alvio da pobreza e a boa governana.
medida que a perspectiva construtivista estabelece um dilogo
mais intenso com a literatura mais ampla de cincias sociais e busca
estudar processos sociais, a literatura sobre organizaes apresenta-se
como um conjunto bibliogrfico a ser explorado. Os estudos sobre cul-
tura organizacional desenvolvidos por socilogos e antroplogos a par-
tir da dcada de 1970 so um polo para um novo dilogo. A viso de
mundo dos indivduos que colocam em funcionamento as organizaes
internacionais incorpora regras, rituais e crenas enraizadas nas estrutu-
ras organizacionais (Barnett & Finnemore, 1999). Devemos por fim sa-
lientar que estudos baseados na perspectiva construtivista analisam a
constituio e o funcionamento de regimes (Hasenclever et al, 2000),
assim como o processo de integrao regional (Risse, 2004).

Antje Wiener & Thomas Diez, European Integration Theory, Oxford, Oxford University Press,
2004.
David Baldwin, Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate, Nova York, Columbia
University Press, 1993.
Scott Burchill & Linklater, Andrew, Theories of International Relations, Londres, Macmillan Press,
1996.
Steve Smith, Ken Booth & Marysia Zalewski, International Theory:Positivism & Beyond, Cam-
bridge, Cambridge University Press, 1996.
Notas
1. Para obter uma viso ampla da histria da disciplina, veja os livros de Scott Burchill &
Andrew Linklater e Torbjorn Knutsen (Burchill & Linklater, 1996; Knudsen, 1992).
2. A literatura ps-moderna e/ou ps-estruturalista no foi abordada, j que essa bibliografia no

consolidou propostas sobre o papel das organizaes internacionais, embora a crtica e a
desconstruo dos conceitos que fundamentam as instituies internacionais possam ser
encontradas.
3. Salientamos que durante as primeiras dcadas do estabelecimento da disciplina, a maior
parte dos textos publicados e adotados nos cursos no tinha um carter idealista, buscan-
do descrever os processos diplomticos e no apontar para um mundo em que prevaleceria
a harmonia de interesses.
4. Movimento que marcou a disciplina a partir do final dos anos 50, visando a transformar o
estudo de relaes internacionais em um empreendimento cientfico, nos moldes da cin-
cia social norte-americana. A nfase sobre estudos empricos e formas de medio afastou
os especialistas de estudos voltados para interpretaes amplas da realidade internacional.
Para esse ponto, veja o artigo de Michael Banks (Banks, 1984).
5. O conceito definido na p. 20, Captulo 1.
6. Veja, por exemplo, os trabalhos de Virginia Haufler, Charles Lipson e Mark Zacher & Brent
Sutton. (Haufler, 1997), (Lipson, 1986) e (Zacher & Sutton, 1996).
7. Dentre os autores que produziram trabalhos importantes para esse debate podemos citar
Robert Keohane e Joseph Nye e James Rosenau (Keohane & Nye, 1977; Rosenau, 1990).
8. Veja as publicaes da fundao norte-americana Heritage Foundation www.heritage.org.
9. possvel estabelecer uma distino entre o realismo clssico e o neorrealismo. A verso
introduzida por Kenneth Waltz e Robert Gilpin busca produzir um conhecimento mais
cientfico, lidando com um nmero menor de variveis e propondo um programa de pes-
quisa empiricamente verificvel (Waltz, 1979; e Gilpin, 1981).
10. Presidente norte-americano entre 1913 e 1921, apresentou em 1918 seus 14 pontos para
a reorganizao do sistema internacional a partir dos princpios do liberalismo. Foi uma
liderana central durante a Conferncia de Paris (Versalhes), ao final da Primeira Guerra,
tendo proposto a criao da Liga das Naes.
11. O termo perspectivas pluralistas utilizado por muitos atores para se referir literatura que
critica a viso do sistema internacional baseada apenas nas relaes entre Estados. Os au-
tores pluralistas seriam aqueles que propem uma viso do sistema internacional como
uma rede de relaes entre Estados e diversos outros atores. Essa perspectiva est mais
prxima do liberalismo, mas nem todos os atores liberais adotam essa viso.
12. Durante os anos 80 e 90, o novo institucionalismo torna-se central para a cincia poltica
norte-americana. No perodo anterior (1950-1980), as instituies estavam ausentes das
anlises ou eram tratadas como epifenmeno. A partir do final da dcada de 1970 estudos
sobre as instituies polticas domsticas americanas iniciam um movimento que enfatiza
seu valor explicativo. O fenmeno atinge o campo das relaes internacionais no mesmo
perodo.
13. Keohane e Nye discutem a perda de autonomia do Estado, dada a presena de foras trans-
nacionais em seu livro de 1977. Os mesmos autores retomam o tema dez anos depois
(Keohane & Nye, 1987).
14. Veja o livro editado por David Baldwin para uma viso desse debate (Baldwin, 1993).
15. A teoria da escolha racional parte de alguns pressupostos: os seres humanos estabelecem uma
hierarquia de preferncias e fazem um clculo racional, pesando custos e benefcios, para
adotar uma estratgia de ao e os fenmenos sociais emergem como resultado dessas

escolhas individuais.
16. Veja o trabalho editado por Walter Powell e Paul DiMaggio para esta discusso (Powell &
DiMaggio, 1991).
17. A teoria dos jogos foi desenvolvida para estudos de economia e utiliza modelos formais
para estudar interaes estratgicas. Os jogos so definidos de acordo com as preferncias
e o conhecimento dos atores sobre a situao.
18. Os bens pblicos geram vantagens indivisveis em benefcio de todos, e o uso por uns no
diminui a possibilidade do uso por outros.
19. Custos de transao so os custos associados concluso, monitoramento e execuo de
acordos.
20. Andrew Moravcsik cunhou o termo intergovernamentalismo liberal (Moravscik, 1993).
21. O termo usado para se referir perspectiva terica da disciplina de relaes internacionais
descrita a seguir e se distingue das teorias funcionalistas da sociologia contempornea.
22. A publicao foi reeditada em 1966 e um volume de 1975 apresenta uma coletnea de sua
obra (Mitrany, 1975). O trabalho de Ernst Haas sobre a OIT (Haas, 1964) e o trabalho de
J. P. Sewell sobre o Banco Mundial utilizam parte de sua argumentao (Sewell, 1966).
23. A derrota do projeto de criao de uma Fora de Defesa Europeia na Assembleia Nacional
Francesa em 1954 foi um marco no debate sobre o tipo de integrao que se buscaria na
Europa.
24. O trabalhos de Ernst Haas e Philippe Schimitter so particularmente relevantes (Schmitter
& Haas, 1964; Haas, 1967, 1970).
25. A federao um desenho institucional, aplicado para a estrutura poltica dos Estados, mas
tambm para o processo de integrao regional europeu. A integrao ou associao de
entidades, sem sua assimilao, mantendo-se a convivncia entre o autogoverno e o gover-
no compartilhado so seus pressupostos bsicos. No caso de federaes, como a sua ou
a norte-americana, unidades regionais so incorporadas ao processo decisrio, sendo res-
peitadas suas diversidades. O projeto federalista europeu, desenvolvido aps a Segunda
Guerra, por lderes como Jean Monnet e Altiero Spinelli, objetivava a criao de estruturas
supranacionais para lidar com problemas comuns e est associado formao de uma
unio poltica (Burgess, 2000).
26. O presidente francs impediu a aprovao do voto por maioria no Conselho e atacou a
autoridade da Comisso.
27. Esses autores propem que a governana regional gerada nos nveis europeus, nacionais
e subnacionais, sendo criadas associaes transnacionais. Os Estados nacionais deixam de
ser a nica forma de agregao de interesses domsticos, podendo gerar associaes no
nvel regional. Atores subnacionais, supranacionais e Estados convivem em uma rede com-
plexa de relaes (Marks, 1996).
28. Veja o texto sobre o assunto de Philipppe Schmitter (Schmitter, 2004).
29. Esse tema ser retomado por Immanuel Wallestein (Wallestein, 1989) no contexto da
teoria sistema mundo e pelos tericos da dependncia na Amrica Latina (Cardoso e
Faletto, 1969).
30. Nos pases do bloco sovitico, o marxismo era a teoria oficial, na qual se baseavam todas as
anlises do sistema internacional.
31. Termo utilizado por Antonio Gramsci para se referir s relaes entre a base socioeconmica
e as prticas polticas e culturais. Para Gramsci, a transformao da sociedade envolve ideias
e economia e o estabelecimento de uma nova hegemonia.
32. O ensaio A Plan for an Universal and Perpetual Peace, escrito por J. Bentham entre 1786 e
1789, j incorpora o debate sobre a relao entre opinio pblica e relaes internacionais
pacficas, desenvolvida mais tarde pelos liberais no sculo XX (Derek, 1996, p. 81).
33. O autor foi o primeiro a imaginar um Estado mundial republicano e no monrquico (Heater,
1996, p. 79).
34. Os autores definem ainda construtivistas crticos e ps-modernos (Katzenstein, Keohane
& Krasner, 1999).
35. A influncia do trabalho de Jurgen Habermas deve ser notada (Habermas, 1999).
36. Para ver uma anlise da crtica ao positivismo na disciplina de relaes internacionais, veja
o artigo de John Vasquez (Vasquez, 1995).
37. O autor ressalta que, no que concerne o debate entre positivistas e ps-positivistas, ele se
coloca em um ponto mdio, defendendo a ideia de que possvel produzir cincia sobre
relaes sociais, mas criticando a excessiva nfase sobre mtodos por autores no campo
positivista (Wendt, 1999, p. 39).
38. Wendt se refere a uma cultura hobesiana, a uma cultura lockeana e a uma cultura kantiana.
Em cada caso um papel domina o sistema, respectivamente do inimigo, do rival e do
amigo. (Wendt, 1999, Cap. 6).
39. Para ler mais sobre esse tema veja o nmero especial da revista International Organization
n. 46, v. 1, inverno de 1992 (Haas, 1992).
CAPTULO
3
Segurana Coletiva
O que um sistema de segurana coletiva.

Como funcionava o sistema de segurana coletiva da Liga das Na-
es.
O projeto de criao de um novo sistema de segurana coletiva ao
final da Segunda Guerra.
A administrao da segurana pela ONU durante a Guerra Fria.
As principais mudanas do sistema de segurana coletiva, gerados
a partir do final da Guerra Fria.
O Conceito de Segurana Coletiva

Os Estados cooperam na rea da segurana de diferentes formas:
atravs da formao de alianas e coalizes, da criao de mecanismos
de resoluo de disputas, do estabelecimento de medidas de confiana
mtua,1 da assinatura de tratados para o controle de armamentos e para
o desarmamento. No comeo do sculo XX, a gerao do sistema de segu-
rana coletiva foi o empreendimento mais audacioso at aquele momento
visando cooperao no campo da segurana. O sistema de segurana
Segurana Coletiva 75
coletiva um dos mecanismos de administrao do sistema internacio-

nal mais estreitamente vinculado s organizaes internacionais.2
O sistema baseado na ideia da criao de um mecanismo inter-
nacional que conjuga compromissos de Estados nacionais para evitar,
ou at suprimir, a agresso de um Estado contra outro. Ao engendrar
uma ameaa crvel de que uma reao coletiva, atravs de boicotes, de
presses econmicas e de interveno militar, seria produzida em qual-
quer hiptese de agresso, o sistema deveria deter atores dispostos a
iniciar uma empreitada militar. A imensa agregao de recursos de po-
der levaria atores racionais a evitar uma derrota j prevista. Essa lgica
s se realizaria caso houvesse imensa confiana no funcionamento do
sistema e a participao universal ou quase dos membros do
sistema internacional. Dessa forma, qualquer ato de guerra seria objeto
do sistema, no importando as causas: ato de paixo ou clculo racio-
nal, forma de resolver uma disputa territorial ou expanso agressiva. A
deciso poderia ser tomada por um regime democrtico ou pelo mais
autocrata dos ditadores.
Assim como os mecanismos frequentemente utilizados para a ne-
gociao de disputas, como a investigao, os bons ofcios, a mediao,
a conciliao, a arbitragem e a adjudicao, foram originalmente pensa-
dos para induzir atores racionais, o sistema de segurana coletiva tam-
bm se baseia no pressuposto de que possvel mudar o clculo racio-
nal dos Estados. Dessa forma, o sistema funciona associado a arranjos
para facilitar a resoluo de disputas, seja porque ambos visam a limitar
o uso da violncia, seja porque se baseiam em uma perspectiva
racionalista. Contudo, ao contrrio dos mecanismos de resoluo de
conflitos, para os quais as causas das guerras so relevantes para a deter-
minao da melhor estratgia de negociao, no caso do sistema de se-
gurana coletiva elas no so determinantes.
As normas de uso da fora so parte crucial do conjunto de meca-
nismos que representam possibilidades e restries para os atores no
sistema internacional. No moderno sistema de Estados, o monoplio do
uso da fora dentro do territrio de um Estado soberano ficou estabele-
cido, pelo menos como princpio organizador das relaes sociais. O

uso da fora entre Estados uma prtica disseminada, mas tambm
circunscrito por normas relativas aos motivos para uma ao militar e a
forma que essa pode adquirir. As armas que podem ser utilizadas, quais
os objetos da violncia, o tratamento de prisioneiros de guerra e a prote-
o de canais de comunicao entre as partes em conflito por exemplo
fazem parte de um conjunto de normas sobre como a guerra pode ser
realizada. Aqui nos interessa a discusso sobre os motivos aceitos para
iniciar uma ao militar, j que esse tema central para a compreenso
do sistema de segurana coletiva.
O sistema de segurana coletiva modifica as normas de interven-
o, subordinando a deciso do Estado de usar a fora autorizao inter-
nacional, que um tratado multilateral delinear e uma organizao in-
ternacional interpretar. O direito de autodefesa permitido, mas as
demais decises sobre o uso da fora passam a ser subordinadas ao com-
promisso internacional. Garantir a ordem internacional seria ento o
motivo legtimo por excelncia para ir guerra. Veremos a seguir como
as normas referentes s justificativas para a guerra, ou para uma inter-
veno, modificaram-se significativamente ao longo do ltimo sculo.3
A distino entre uma aliana militar e um sistema de segurana
coletiva fundamental para a compreenso do sistema. Enquanto uma
aliana militar, sendo um acordo de defesa coletiva, se dirige a um
inimigo estabelecido, e obviamente excludo da coalizo em questo,
o sistema de segurana coletiva no predetermina a origem da ameaa
segurana. Alm disso, o acordo sobre a reao coletiva quebra da
paz refere-se s agresses geradas no seio dessa coalizo. As alianas
seriam suprfluas caso o sistema funcionasse, pois o compromisso com
a defesa de cada Estado j teria sido estabelecido. Por outro lado, h
uma incompatibilidade entre o sistema de segurana coletiva e as alian-
as militares, j que no segundo caso o compromisso assumido mais
estreito envolvendo um grupo especfico de pases e esse pode-
ria entrar em contradio com o compromisso geral frente qualquer
agresso.
Durante o sculo XX, observa-se a presena de trs oportunidades

para a criao de um sistema de segurana coletiva global.4 As duas
primeiras posteriores a Primeira e a Segunda Guerra e a ltima ao final
da Guerra Fria. Cada uma dessas oportunidades ser tratada mais adiante
neste captulo.
O Sistema de Segurana Coletiva da Liga das Naes

A Liga das Naes foi a primeira organizao internacional univer-
sal, pois seus criadores imaginaram uma entidade que poderia incluir
todos os Estados soberanos que escolhessem compor os seus quadros.5
No foram estabelecidos critrios regionais, de tamanho ou de poder
dos Estados, e seu objetivo era lidar com a ordem internacional de for-
ma global. O desenho institucional e os temas a serem tratados, segun-
do seu Pacto, que sua carta constitutiva, expressam, ao mesmo tempo,
a inteno das grandes potncias de dar continuidade ao status quo, man-
tendo a lgica do sistema de Estados soberanos e seu papel especial em
administrar a ordem internacional, e um projeto de transformao do
sistema a partir da crena no progresso, na razo e na democratizao
das relaes internacionais.
A criao da Liga das Naes foi estabelecida pelo primeiro dos 440
artigos do Tratado de Versalhes, concludo ao final da Primeira Guerra
Mundial. Quando as sesses da Conferncia de Paris foram iniciadas em
janeiro de 1919, um comit com representantes das cinco grandes po-
tncias Gr-Bretanha, Frana, Estados Unidos, Itlia e Japo e
cinco representantes de Estados menores foi convocado para produzir o
Pacto da nova organizao. O Pacto passou a vigorar a partir de 10 de
janeiro de 1920, e a primeira sesso do Conselho ocorreu em Londres,
no dia 16 do mesmo ms.
As bases para o estabelecimento da nova organizao foram
construdas durante o perodo do conflito mundial, entre 1914 e 1918.
Grupos como a Liga para Impor a Paz (League to Enforce Peace) nos Esta-
dos Unidos ou a Liga da Sociedade das Naes (League of Nations Society)
no Reino Unido mobilizaram cidados influentes para discutir e pres-

sionar governos no sentido de lidar com o problema da paz e da guerra
de uma forma totalmente nova. Os governos britnico e francs criaram
comits especiais para preparar propostas na mesma direo. O presi-
dente norte-americano claramente apoiava uma nova ordem mundial. A
prpria atuao conjunta dos aliados para vencer a guerra, atravs do
Conselho Supremo de Guerra, e outras instncias para coordenao de
polticas, indicava novas potencialidades e necessidades de cooperao.
medida que informaes sobre os horrores da guerra se disseminavam e,
em certa medida, sob a influncia da ideia de que a guerra se iniciara a
partir de um processo em que a racionalidade se perdera, quase acidental,
construa-se o projeto que deveria evitar a repetio dos eventos de 1914.
Por outro lado, a vitria dos aliados incentivou-os a buscar a
institucionalizao da nova configurao de poder. Assim, a Liga foi tam-
bm uma forma de impor a paz dos vencedores sobre os vencidos, nesse
sentido significativo que o Pacto da Liga tenha feito parte dos Tratados
de Paz de Paris. Contudo, a dissoluo dos imprios austro-hngaro,
russo e otomano colocava na pauta das negociaes o papel a ser exerci-
do pelos pequenos Estados. O sistema de segurana coletiva deveria, ao
mesmo tempo, garantir o status quo e a configurao de poder ao final da
guerra e inserir os pequenos Estados no sistema de maneira estvel.
Ademais, a Revoluo Bolchevique, de 1917, levou as lideranas
europeias e norte-americanas a buscar a institucionalizao de uma
ordem internacional que se contrapusesse s propostas de redefinio
das relaes internacionais presentes no iderio marxista-leninista. A
Liga se apresentava como um cone da ordem baseada em Estados na-
cionais, em contraposio aos laos de solidariedade transnacionais de
classe, proclamados pelo iderio marxista-leninista.
O pensamento sobre relaes internacionais no perodo tambm
teve impacto sobre o processo de formao da Liga. A figura do presi-
dente norte-americano Woodrow Wilson tornou-se paradigmtica como
representante da aplicao do pensamento liberal s relaes interna-
cionais. Ao final da Primeira Guerra, Wilson fez seu famoso discurso,
dirigido ao Senado norte-americano, em 22 de janeiro de 1918, pro-

pondo quatorze princpios para garantir a paz. O dcimo quarto ponto
refere-se criao da Liga das Naes, que garantiria a independncia e
a integridade territorial de todos os Estados. O sistema de segurana
coletiva tomaria o lugar do balano de poder, ento desacreditado. Se-
gundo o presidente, o balano de poder seria substitudo por uma co-
munidade de poder e as rivalidades organizadas por uma paz comum
organizada.6 Em sua viso, a Liga seria uma organizao de Estados de-
mocrticos, introduzindo de forma pioneira na arena poltica interna-
cional a associao entre paz e regimes polticos democrticos. A opi-
nio pblica vista como depositria da racionalidade, do bom senso
que poderia evitar a guerra. A crescente hegemonia norte-americana
permitiu aliar a ideia de ordem internacional e a legitimidade do Esta-
do liberal democrtico. O princpio da autodeterminao era, para
Wilson, um corolrio da defesa do Estado liberal democrtico, ou seja,
se cada nao estivesse organizada na forma de um Estado, a estabilida-
de do sistema seria muito mais provvel.
A Liga existiu juridicamente entre 1919 e 1946 e funcionou com
sede em Londres, embora em 1939 j no estivesse mais funcionando.
Entre 1925 e 1929 observa-se o perodo de sua maior importncia para
a poltica internacional. As instituies, os procedimentos e os funcio-
nrios pblicos internacionais j estavam estabelecidos, e o Palcio das
Naes comeou a ser construdo em 1929 em Genebra. Com a entrada
da Alemanha em 1926, a Liga tornou-se um frum importante de en-
contro dos lderes europeus, embora fosse notvel a ausncia da Unio
Sovitica e dos Estados Unidos.
De acordo com a tradio liberal ocidental, a formulao de sua
estrutura organizacional contemplou a ideia da diviso de poder entre
um legislativo, um executivo e um judicirio (veja a tabela). O Conselho
era o rgo executivo, composto inicialmente por quatro membros per-
manentes Reino Unido, Frana, Itlia, Japo e quatro membros
rotativos.7 Posteriormente, a Alemanha e a Unio Sovitica foram incor-
poradas como membros permanentes e mais cinco membros rotativos
adquiriram representao. Embora o modelo do concerto europeu es-

teja impresso nesse rgo, em especial atravs da ideia de que as gran-
des potncias tm responsabilidades e direitos especficos que devem
ser reconhecidos, a definio legal da autoridade, a continuidade institu-
cional, a regularidade das sesses e a composio distribuda entre po-
tncias e Estados menores atestam as inovaes introduzidas. Na
Assembleia, todos os Estados-membro estavam representados, cada um
com direito a trs votos. Enquanto previu-se originalmente que a
Assembleia se reuniria apenas uma vez a cada quatro anos, em sua
primeira sesso, em 15 de novembro de 1920, foi decidido que as reu-
nies seriam anuais. As decises eram tomadas por unanimidade nas
duas instncias, expressando a proteo do princpio de soberania. O
Secretariado reproduzia o modelo das organizaes funcionais do s-
culo XIX, tendo funes administrativas.8
PRINCIPAIS RGOS DA LIGA
RGO C OMPOSIO E P ROCESSO D ECISRIO
Conselho Quatro (depois seis) membros permanentes, qua-

tro (depois nove) membros no permanentes,
cada qual com um representante e direito a um
voto e decises por unanimidade.
Assembleia Representao de todos os Estados, cada qual

com no mximo trs representantes e direito a
um voto e decises por unanimidade.
Secretariado Formado pelo secretrio-geral, escolhido pelo

Conselho e aprovado pela maioria da Assembleia,
e pelo corpo de servidores civis internacionais
A Corte Permanente de Justia Internacional, prevista no Pacto

(artigo 14), s comeou a operar em 1922. Inicialmente, onze juzes
selecionados pelo Conselho e pela Assembleia compunham seu qua-
dro. Suas atribuies envolviam o julgamento de casos e a emisso de
opinies. Os Estados podiam declarar que aceitariam a jurisdio da
Corte para certas categorias de disputas. A lgica de funcionamento da
organizao conferia ao direito internacional papel central na gerao
de ordem no sistema internacional, e a Corte Permanente Internacio-
nal seria pea fundamental nesse contexto. No entanto, as tentativas
de codificar as regras do direito internacional, como a Conferncia de
Haia, de 1930, sobre o assunto, fracassaram.
Um corpo permanente para assessorar o Conselho em questes
militares e uma Comisso Permanente de Mandatos foram criados. O
sistema de mandatos criado pela Liga representou a primeira ingerncia
internacional no funcionamento do colonialismo. O artigo 22 do Pacto,
alm de ter sido a primeira afirmao explcita da autoridade e respon-
sabilidade da comunidade internacional quanto ao bem-estar dos povos
ainda incapazes de lidar com as condies do mundo moderno, esta-
beleceu tambm a tutela sobre os mesmos em nome da Liga. Essa foi a
forma de legalizar o processo de transferncia de possesses coloniais,
decorrente da nova configurao de poder aps a guerra, j que o siste-
ma era aplicado apenas em territrios de pases derrotados. Mas ao mes-
mo tempo, o sistema j expressava os valores anticoloniais crescentes e
o movimento de humanizao das populaes no europeias, introdu-
zindo a ideia de obrigaes legais e superviso na prtica colonial.
Embora a Liga no tenha sido desenhada para lidar com questes
econmicas e sociais, a organizao exerceu algumas funes nesse cam-
po. Ela foi um frum para a discusso dos problemas econmicos glo-
bais, tendo sido realizadas uma srie de conferncias internacionais que,
contudo, no geraram nenhum resultado, em um momento no qual a
economia mundial encontrava-se em uma crise profunda. O esforo de
reconstruo e estabilizao da ustria, assim como o envolvimento em
atividades similares na Hngria, Bulgria e Grcia, tiveram algum suces-
so. As unies pblicas no chegaram a ser incorporadas, como havia

sido inicialmente previsto, mas foram criados rgos para lidar com
questes tcnicas, educacionais e humanitrias. A Organizao da Sa-
de e a Organizao de Comunicao e Trnsito, comits para lidar com
problemas como o trfico de drogas, refugiados, o trfico de mulheres e
de crianas e cooperao intelectual, entre outros, so exemplos. A OIT
(Organizao Internacional do Trabalho), uma agncia vinculada a Liga,
porm independente, est prevista no Tratado de Versalhes e passou a
funcionar em Genebra, em 1920, visando a estabelecer padres de condi-
es de trabalho mnimas universais.
A primeira formulao jurdica da ideia de segurana coletiva pode
ser encontrada nos artigos 10, 11 e 16 do Pacto da Liga das Naes.9 O
conceito de segurana coletiva a pedra lapidar da proposta de admi-
nistrao do sistema internacional, gerado em 1919. Segundo o artigo
10, cada Estado-membro se compromete a respeitar e preservar a inte-
gridade territorial e a independncia poltica de todos os membros da
Liga. Segundo o artigo 11, qualquer ato de guerra ou ameaa de guer-
ra, no importando se afetando algum membro da Liga ou no, decla-
rado uma questo de importncia para a Liga como um todo, e a Liga
dever agir da forma que parecer sbia e efetiva para proteger a paz das
naes. Ainda no artigo 16, se qualquer Estado-membro da Liga re-
correr guerra (...) ser considerado que cometeu um ato de guerra
contra todos os outros membros da Liga, os quais se comprometem a
submeter o mesmo quebra de relaes de troca e financeiras, proibi-
o de contato entre seus nacionais e os nacionais do Estado quebrando
o Pacto e prevenir todo contato financeiro, comercial ou pessoal entre
nacionais do Estado quebrando o Pacto e nacionais de qualquer Estado,
seja membro ou no da Liga. Ser obrigao do Conselho em tais casos
recomendar aos governos a fora militar, naval ou area que os mem-
bros da Liga devem dispor para as foras armadas a serem usadas para
proteger os membros da Liga. O Estado que recorrer guerra ser sujei-
to a sanes e poder ser coagido militarmente por foras das partes
contratantes.
A proposta de criao de um sistema de segurana coletiva repre-

sentava uma ruptura dramtica com a lgica do balano de poder que
havia regido as relaes entre as potncias europeias at ento. O ba-
lano de poder permitia a manuteno da ordem internacional na
medida em que o sistema de alianas entre as potncias evitava que um
dos Estados representasse uma ameaa soberania dos demais. O prin-
cpio organizacional do sistema seria assim preservado, ou seja, a sobe-
rania dos Estados territoriais. O projeto de um sistema de segurana
coletiva tinha objetivos mais ambiciosos, procurando lidar com a guer-
ra como ameaa ordem, percebida de forma restrita (a existncia de
mecanismos de governncia global regulamentando diferentes aspec-
tos das relaes internacionais no um tema daquele momento). A
agresso era o objeto do sistema, e a paz era tomada como indivisvel.
Uma ameaa localizada deveria ser tratada como uma ameaa paz
internacional. Alm disso, os pequenos Estados deveriam estar prote-
gidos da coero que sofrem em um sistema de balano de poder.
Enquanto o balano de poder, e mesmo o concerto europeu que o
administrou durante uma parte do sculo XIX, continha um baixo grau
de institucionalizao, o sistema de segurana coletiva proposto ao final
da Primeira Guerra teria um grau de institucionalizao elevado, se in-
serido no projeto de criao da primeira organizao internacional uni-
versal. O aparato organizacional criado deveria funcionar de forma cons-
tante e no ser acionado em momentos de crise.
A ocorrncia de uma agresso deveria gerar uma resposta autom-
tica por parte de uma coalizo de Estados. O emprego de sanes eco-
nmicas, polticas e diplomticas e o uso de meios militares para conter
a agresso foram previstos. A lgica da deterrncia fundamentou a pro-
posta, sendo a efetividade do sistema proporcional sua universalidade,
ou seja, o tamanho da coalizo. Por outro lado, a deterrncia gerada
pelo sistema no impunha a concentrao de poder. Enquanto a opera-
o do balano de poder depende de um certo grau de concentrao de
poder, muitas vezes gerados pelo prprio sistema de alianas, o sistema
de segurana coletiva poderia, ao menos teoricamente, gerar o efeito
deterrncia na ausncia de processos de concentrao de poder. O pres-

suposto era de que nenhum dos membros do sistema era to poderoso
que o conjunto de unidades independentes no poderia se opor a esse.
Embora o projeto de criao de um sistema de segurana coletiva
tenha se consubstanciado no contexto da imensa indignao gerada pelos
horrores da Primeira Guerra Mundial, o pressuposto da ausncia de re-
laes conflituosas, ou mesmo de violncia, no estava presente. O uso
legtimo da violncia por Estados territoriais soberanos foi preservado,
sendo a legitimidade de seu uso em autodefesa a expresso jurdica des-
se princpio.
Os autores do Pacto partiam da distino entre conflitos interna-
cionais para os quais uma soluo legal seria possvel e outros para os
quais no seria uma opo. Assim, o sistema buscou criar mecanismos
que valorizassem a soluo pacfica de conflitos e tambm gerar um
perodo de esfriamento em caso de crise. A Liga se dedicaria investiga-
o, mediao, arbitragem, ao desarmamento e diplomacia aberta,
como formas de incentivar a soluo pacfica de disputas e evitar o dile-
ma de segurana, ou seja, a percepo de ameaa gerando uma espiral
armamentista. Foi prevista uma moratria de trs meses depois de uma
deciso de arbitragem ou da produo de um relatrio de uma comisso
de inqurito, antes do recurso guerra. As disputas deveriam ser referi-
das Liga caso no houvesse acordo entre as partes. O processo inicia-
va-se quando uma das partes, ou outro membro, registrava uma recla-
mao. Os artigos 12, 13 e 15 do Pacto previam a sujeio de disputas
interestatais ao arbitramento da Corte Internacional Permanente de Jus-
tia. A crena nos recursos da diplomacia e na possvel presso popular
contra a guerra pode ser claramente percebida.
Nos anos 20, foram assinados tratados que objetivavam comple-
mentar o sistema. O Tratado de Locarno de 1925 visava a garantir a
fronteira franco-germnica, belgo-germnica e a zona desmilitarizada
da Rennia, por meio de um tratado entre Reino Unido, Frana e Ale-
manha. Finalmente, o ambicioso, mas ineficaz, Pacto Briand-Kellog de
1928 declarava a renncia guerra como instrumento da poltica exter-
na. O Protocolo de Genebra de 1924 deveria estabelecer a arbitragem

obrigatria de disputas, mas o Reino Unido no aceitou a proposta.
A existncia da Liga das Naes, como sabemos, no evitou o con-
junto de conflitos e a corrida armamentista que precederam a Segunda
Guerra Mundial. O sistema de segurana coletiva, criado em 1919,
considerado um enorme fracasso. As principais negociaes internacio-
nais do perodo foram realizadas em outros fruns, como o Conselho
Supremo e a Conferncia de Embaixadores. Um conjunto de conflitos
no foram evitados pelo sistema; exemplos que podem ser citados so:
as invases de Corfu em 192310 e da Etipia em 1935 pela Itlia; a Guer-
ra do Chaco entre Bolvia e Paraguai (1932-1935); a invaso da Manchria
pelo Japo em 1931;11 a guerra civil espanhola, acompanhada pela in-
terveno alem e italiana; a absoro da Albnia pela Itlia em 1939; o
comeo da expanso alem na ustria e nos sudetenland (Checoslovquia);
e as agresses alems que anunciavam a Segunda Guerra Mundial.
Dentre todos esses conflitos destaca-se a invaso da Etipia pela
Itlia como um marco da incapacidade da Liga para lidar com as cres-
centes tenses do perodo. Embora a Etipia fosse um Estado soberano,
membro da Liga, e um tratado de 1928 previsse a arbitragem para qual-
quer disputa entre os dois pases, a Itlia invadiu o pas em 1935. Rea-
gindo a essa agresso, a Liga imps um embargo sobre as exportaes de
materiais blicos para a Itlia, a proibio de suas exportaes e baniu
sua concesso de emprstimos. Contudo, essas medidas no tiveram
resultado, e sanes mais efetivas, como um embargo de petrleo, que
chegou a ser considerado, no foram possveis. Por um lado, conside-
rou-se que, como os Estados Unidos no faziam parte da Liga, suas com-
panhias podiam optar por manter o suprimento de petrleo; por outro
lado, a Frana e o Reino Unido naquele momento priorizaram uma l-
tima tentativa de evitar a aproximao entre Itlia e Alemanha.12 Em
maio de 1936, o imperador da Etipia, Haile Selassie, decidiu terminar
a resistncia ocupao italiana.
No entanto, uma srie de intervenes da Liga em conflitos duran-
te o perodo expressa a disposio, em certos casos, de recorrer organi-
zao e indica as potencialidades do sistema montado, que no foram

suficientemente exploradas. Decises no mbito do artigo 16 foram to-
madas: sanes foram aplicadas, em 1935 e 1936 por 52 dos 59 Esta-
dos-membro, contra a Itlia, aps a agresso de Benito Mussolini contra
a Etipia; a China foi autorizada, pela Assembleia, a sancionar o Japo,
em represlia ocupao da Manchria. A disputa entre Grcia e Bulgria
em 1925 foi mediada pela Liga,13 o conflito entre Iugoslvia e Albnia
gerou uma comisso de inqurito, e a fronteira em disputa foi demarcada.
A Liga teve um papel negociador em outros conflitos: entre Sucia e
Finlndia, referente s ilhas Aland, em 1920; entre Grcia e Itlia em
1923; entre Bolvia e Paraguai em 1933. A organizao governou o terri-
trio de Saar, uma rea na fronteira franco-germnica disputada pelos
dois pases, durante 15 anos. Ao final do perodo, um plebiscito foi
organizado, segundo a designao do Tratado de Versalhes, e o territrio
passou a fazer parte do Estado alemo. Outras disputas na Europa ori-
ental e central e sobre a poltica de nacionalidade francesa na Tunsia
tambm chegaram ao Conselho. Durante os anos 20, a Liga desenvol-
veu um conjunto de tcnicas para a investigao de disputas, para a
conciliao entre as partes e para a manuteno da paz depois de um
cessar-fogo, alm do uso, ou ameaa do uso de sanes. Por fim, em
um de seus ltimos atos, j em 1939, a Liga expulsou a Unio Sovitica,
como reao invaso da Finlndia.
Ao contrrio do que previa o sistema implantado, a frequncia com
que os Estados formaram alianas entre os anos de 1923 e 1933 levou o
perodo a ser chamado de a era dos pactos. Assim, o balano de poder
foi o mecanismo de ordenamento das relaes internacionais. Apesar da
tentativa de incluir a Alemanha no sistema pelo Pacto de Locarno, ob-
serva-se, ao longo dos anos, que a formao de alianas e a luta por
poder nacional atingiu propores epidmicas.
A literatura oferece uma srie de explicaes para o fracasso da Liga
das Naes. A tenso entre o conceito de soberania e a lgica da
indivisibilidade da paz, presente no sistema de segurana coletiva, est
na base das dificuldades de seu funcionamento. As ameaas paz loca-
lizadas, percebidas como ameaas paz internacional, deveriam gerar

um clculo custo-benefcio que se diferencia claramente daquele pres-
suposto na lgica do interesse nacional. Por outro lado, o prprio in-
teresse nacional teria de ser redefinido, sendo esse um movimento
extremamente difcil, dada a experincia de socializao vivida pelos
Estados desde a formao do sistema internacional moderno. A rela-
o Estado/sociedade historicamente construda pelo menos desde a
Revoluo Francesa conferia ao Estado o papel de defensor do interes-
se nacional. O automatismo que o sistema pressupe tambm entra
em contradio com a flexibilidade de formulao da poltica externa
de Estados soberanos.
A ineficcia do sistema atribuda, ainda, ao processo decisrio
criado pelo Pacto. Devem ser lembradas: a exigncia de unanimidade
entre os membros do Conselho e da Assembleia, o carter das resolu-
es desses rgos (sem o estabelecimento de obrigatoriedade), a ausn-
cia de referncias claras quanto definio de situaes em que o siste-
ma deveria ser acionado e a inexistncia de mecanismos que asseguras-
sem a implementao da coero militar.
A dificuldade de definio do agressor, ou mesmo do que uma
agresso, um problema inerente ao sistema de segurana coletiva. O
silncio sobre o assunto esconde a pressuposio de que existem princ-
pios morais universais. Se essa no uma afirmao verdadeira, ou mes-
mo se ela no encontra expresso no comportamento dos atores, estamos
diante de um pressuposto que acaba tornando o sistema refm de inte-
resses particulares aqueles articulados como expresso de princpios
morais universais.
O Conselho podia recomendar que as partes contratantes contri-
bussem com foras terrestres, navais ou areas, para o combate agres-
so, mas era deixada aos Estados, individualmente, a deciso sobre o
uso da fora. Assim, embora o sistema da Liga previsse a possibilidade
de autorizao de recurso fora militar coletiva, caso falhassem as san-
es polticas comerciais e financeiras do artigo 16, essa deciso nunca
foi tomada.
A ausncia dos Estados Unidos na Liga, apesar dos esforos do pre-

sidente Wilson, impediu que o sistema adquirisse um carter universal,
o que comprometeu sua credibilidade e operacionalidade. No caso da
imposio de sanes econmicas, em particular, a universalidade da
coalizo fundamental, tanto na gerao dos efeitos desejveis, quanto
para a socializao dos custos. Ademais, a Alemanha esteve presente ape-
nas entre 1926 e 1933, a Unio Sovitica s foi incorporada em 1934, o
Japo deixou a organizao em 1933, a Itlia em 1937 e 13 pases latino-
americanos seguiram o mesmo caminho. No total, 63 pases chegaram a
fazer parte da Liga, embora no ao mesmo tempo, e 17 pases deixaram a
organizao. Assim o sistema no pode ser considerado universal.
Os Estados Unidos no aderiram Liga como resultado de um
conjunto de variveis. O isolacionismo da maioria da Comisso de Neg-
cios Estrangeiros do Senado impediu que o Tratado de Versalhes fosse
ratificado. Havia dois argumentos contra a participao norte-america-
na. Percebia-se uma contradio entre a obrigao de garantir a integri-
dade territorial e independncia de todos os membros da Liga e a defesa
da soberania norte-americana. Alm disso, o pacto no assegurava aos
Estados Unidos o mesmo nmero de votos que o Imprio Britnico (Ca-
nad, Austrlia, frica do Sul, Nova Zelndia e ndia). Embora a preo-
cupao em garantir o status especial dos Estados Unidos, no hemisfrio
ocidental, tambm tenha sido um argumento contra a adeso norte-
americana, o Pacto foi modificado, em uma tentativa de convencer os
senadores, e h meno explcita Doutrina Monroe.14 Aos Estados
Unidos era atribudo o papel de protetor do hemisfrio, mesmo haven-
do contradio entre a lgica da Liga e o reconhecimento de uma esfera
de influncia.
Essa atribuio, de protetor do hemisfrio ocidental, legitimando
assim a Doutrina Monroe, criava uma zona de influncia em que o siste-
ma de segurana coletiva no funcionaria, podendo os Estados Unidos
envolver-se em atividades militares em desrespeito aos princpios do
Pacto. Como resultado, Georges Clemenceau, primeiro ministro fran-
cs, demandou a garantia de segurana para a Frana por parte dos
Estados Unidos e da Inglaterra, fora do sistema, e o Japo demandou

direitos especiais na provncia de Shantung (China). As concesses re-
presentavam a perda de legitimidade do sistema, prevalecendo os inte-
resses das grandes potncias.
A construo da credibilidade do sistema foi assim abortada, ge-
rando um ciclo de fracassos que impediu a lgica da deterrncia de
funcionar. De fato, o sistema de segurana coletiva da Liga das Naes
sucumbiu lgica do balano de poder, justamente o mecanismo que se
buscava substituir. No entanto, seu papel no lento processo de constru-
o de normas referentes administrao coletiva do sistema internacio-
nal deve ser salientado, e as experincias das dcadas de 1920 e 1930
viriam a ter um impacto significativo sobre o projeto de gestao de uma
nova organizao universal nos anos 40.
O Sistema de Segurana Coletiva da ONU
Ainda durante a Segunda Guerra, uma equipe comandada por Leo

Pasvolsky e supervisionada pelo secretrio de estado Cordell Hull, traba-
lhava na elaborao de uma proposta para a implementao de um novo
sistema de segurana coletiva. Em Dumbarton Oaks, Washington, entre
agosto e outubro de 1944, foi acordado entre a Unio Sovitica, os Esta-
dos Unidos, a China e o Reino Unido que uma organizao universal,
baseada no princpio da igualdade entre Estados soberanos, seria criada,
estando impedidos de participar a Alemanha, a Itlia, o Japo e a Espanha.
Embora a formao de uma organizao multilateral universal no fos-
se consenso desde o incio das negociaes, o tema da segurana cole-
tiva dominou os debates entre as delegaes dos Estados Unidos, Reino
Unido e Unio Sovitica. O texto bsico foi ento examinado pelos par-
ticipantes da Conferncia de So Francisco em abril de 1945, quando a
ONU foi criada por cinquenta pases.15 Em 24 de outubro de mesmo
ano, com a ratificao da carta pelos futuros membros do Conselho e
pela maioria dos pases, a ONU passou a existir oficialmente.16
A ONU uma organizao intergovernamental, sendo a arena mais

universal para a negociao de normas internacionais, mas tambm
um ator, assumindo posies e produzindo ideias dentro dos limites
estabelecidos pelos Estados que a constituram. Seu carter intergover-
namental no impediu que as normas produzidas no mbito do sistema
abandonassem o princpio de que o direito internacional se constitui de
normas referentes s relaes apenas entre Estados. Tribunais especiais,
a Declarao Universal dos Direitos do Homem, as Convenes sobre
Direitos Civis, Polticos e Sociais, de 1966, e o recm-criado Tribunal
Penal Internacional tm como princpio que indivduos, ou grupos, so
sujeitos do direito internacional.
O sistema ONU tem funes sociais e econmicas, mas a adminis-
trao da segurana, a partir do princpio de que o uso da fora contra a
integridade territorial ou independncia de qualquer Estado est pros-
crita e de que disputas devem ser resolvidas pacificamente, a principal
funo da organizao. A Carta seu documento constitutivo, estabele-
cendo as obrigaes e os direitos dos membros e a estrutura da organi-
zao.17 A ONU composta por seis rgos principais: o Conselho de
Segurana, a Assembleia Geral, o ECOSOC (Conselho Econmico e
Social), o Conselho de Tutela, a Corte Internacional de Justia e o Secre-
tariado (veja a tabela a seguir). O sistema ONU formado ainda por
quinze agncias, alm de diversos programas especficos, cada qual com
oramentos e mandatos distintos.18 Os Estados normalmente mantm
misses permanentes na organizao.19 Sua sede fica em Nova York.
Cabe primordialmente ao Conselho a administrao da seguran-
a; entretanto, os outros rgos tambm tm funes nesse campo. O
Conselho pode enfrentar as ameaas paz e segurana atravs da nego-
ciao, de decises que sancionam os agressores, da investigao, da
formao de operaes de paz ou apenas atravs do estabelecimento
de parmetros para a resoluo de um conflito. Ele composto por
cinco membros permanentes e dez membros no permanentes que
exercem um mandado de dois anos. Outros pases podem ser convida-
dos a participar dos debates, quando envolvidos em uma disputa. Os
membros permanentes Estados Unidos, Reino Unido, Frana, Rssia

e China.20 tm o poder de veto sobre as decises tomadas. O poder
de veto fortalecido pela impossibilidade de ratificar a Carta sem acor-
do dos membros permanentes e pode ainda ser usado para impedir
que uma determinada questo seja declarada processual.21 Os dez mem-
bros no permanentes exercem um mandato de dois anos. A distribui-
o geogrfica confere maior universalidade ao Conselho: cinco mem-
bros no permanentes so da frica e da sia, dois da Amrica Latina,
dois da Europa ocidental e um da Europa oriental.
A norma da igualdade entre Estados soberanos expressa no
funcionamento da Assembleia Geral, pois o princpio de um voto para
cada Estado a base do processo decisrio e seu rgo mais represen-
tativo.22 A Assembleia a grande arena da ONU na qual as mais diver-
sas questes so discutidas.23 Muitas vezes ela funciona como o corpo
legislativo da ONU, com suas resolues estabelecendo a base para no-
vas normas do direito internacional e com a produo de tratados mul-
tilaterais.24 A admisso de novos membros, a eleio de membros no
permanentes do Conselho, do ECOSOC, do Conselho de Tutela, a de-
signao de juzes da CIJ, a aprovao do oramento e a participao no
processo de reviso da Carta so atribuies da Assembleia. A discus-
so e a anlise de conflitos e a elaborao de recomendaes sobre ques-
tes de segurana que o Conselho no est enfrentando so previstas
na Carta. Ademais, uma resoluo de 1950 estabelece que a Assembleia
pode fazer recomendaes para medidas coletivas quando o Conselho
est paralisado devido ao uso do veto.25 A Assembleia tambm um
espao privilegiado para a formao de grupos regionais, ou com outro
ponto de convergncia, que visam a pressionar por determinadas pol-
ticas. So coalizes de Estados, comparveis s coalizes de partidos
que se formam em parlamentos nacionais. Os Estados africanos, latino-
americanos e caribenhos, asiticos, da Europa oriental e ocidental e
outros, o grupo dos 77,26 movimento no alinhado, conferncia islmica,
grupo nrdico, Unio Europeia funcionam dessa forma. At cerca de
1955, os Estados Unidos tinham controle sobre o processo decisrio na
Assembleia atravs do bloco formado por europeus ocidentais, latinos-

americanos e Estados do Commonwealth britnico. Ao final da dcada
de 1960, o grupo dos 77 havia se tornado uma coalizo dominante.
O Secretariado composto por uma equipe de cerca de 20.000
funcionrios, servindo nas sedes da ONU em Nova York, Genebra, Vie-
na e Nairobi, alm de outros postos. O secretrio-geral o administra-
dor chefe da ONU, responsvel pela preparao do oramento da orga-
nizao, por submeter um relatrio anual Assembleia Geral e pelos
estudos sobre diferentes problemas. Ele pode trazer para a agenda do
Conselho problemas e temas no campo da segurana, tendo assim um
papel crucial na preveno e limitao de crises. A personalidade e a
postura dos diferentes secretrios, alm do momento histrico em que
exerceram o cargo, tiveram um impacto sobre sua atuao, tendo secre-
trios como Dag Hammarskjold e Boutros Boutros-Ghali elaborado pro-
postas que, muitas vezes, intervinham no processo poltico. Seu manda-
to de cinco anos renovvel apenas uma vez. O secretrio exerce uma
funo de liderana, e suas atividades expressam e simbolizam o lugar
da ONU como ator no sistema internacional.
SECRETRIOS-GERAIS DESDE 1946
Trygve Lie 1946-1953

Dag Hammarskjold 1953-1961
U Thant 1961-1971
Kurt Waldheim 1972-1981
Javier Prez de Cuellar 1982-1991
Boutros Boutros-Ghali 1992-1996
Kofi Annan desde 1997
O Conselho Econmico e Social responsvel pela coordenao

das atividades das agncias e programas especializados da ONU, alm
de fazer recomendaes gerais sobre questes econmicas, sociais, de
sade pblica, culturais, educacionais e aquelas pertinentes ao respeito

aos direitos humanos. Os membros do ECOSOC so eleitos para um
termo de trs anos, sendo utilizado o critrio de representao geogrfica
(14 pases africanos, 11 asiticos, 6 europeus orientais, 10 latino-ameri-
canos e caribenhos, 13 europeus ocidentais e outros). Embora no haja
uma distino entre membros permanentes e no permanentes, na pr-
tica, os membros permanentes do Conselho de Segurana so reeleitos
continuamente. O funcionamento do ECOSOC reflete a ideia de que a
ONU deve ter um papel no campo econmico e social muito maior do
que aquele exercido pela Liga. A presena dos Estados Unidos como nova
potncia hegemnica, fornecendo os contornos da ordem do ps-guer-
ra, e a percepo da associao entre conflito e condies econmicas
pelos projetistas da organizao explicam a mudana em questo.
A Corte Internacional de Justia, formada por quinze juzes eleitos
para um mandato de nove anos, emite decises sobre disputas legais
entre Estados e opinies sobre questes legais referidas a ela. A Corte
contribui para a resoluo pacfica de disputas, particularmente quando
a definio de fronteiras terrestres e martimas contestada. Os traba-
lhos foram iniciados em 1946, quando a Corte substituiu a Corte Inter-
nacional Permanente de Justia, em Haia.
O Conselho de Tutela era responsvel por monitorar a administra-
o de territrios sob tutela, ainda de acordo com o sistema criado pela
Liga. O Conselho gerou relatrios sobre as condies dos povos e fazia
visitas no contexto de suas atribuies de superviso. A Carta enfatiza a
importncia de promover o desenvolvimento do autogoverno, ou inde-
pendncia, j indicando uma viso positiva em face do processo de
descolonizao. Devido s dificuldades de emendar a Carta da ONU, o
Conselho ainda existe, mas suas atividades foram interrompidas quan-
do a ilha de Palau adquiriu independncia em 1994.
A proposta de criao de uma nova organizao universal e de um
novo sistema de segurana coletiva visava a corrigir os erros detectados
no sistema anterior. Assim, o papel especial das grandes potncias foi
reconhecido na forma das atribuies especficas do Conselho de Segu-
PRINCIPAIS RGOS DA ONU
RGO P ROCESSO D ECISRIO
Conselho de Segurana Composto por cinco membros permanentes,

com direito de veto, e dez membros rotativos,
eleitos para um mandato de dois anos pela
Assembleia. Suas decises so obrigatrias.
Assembleia Geral Todos os membros esto representados, cada

um com direito a um voto. Decises so toma-
das por maioria, com exceo do oramento,
questes de paz e segurana e a admisso de
novos membros (aprovadas por 2/3 dos votos).
Secretariado Composto pelo secretrio-geral (eleito para

um mandato de cinco anos) e pelo corpo de
servidores pblicos internacionais.
Corte Internacional Composto por 15 juzes, que no represen-

tam seus pases, eleitos para um mandato de
nove anos pelo Conselho e pela Assembleia.
Um juiz ad hoc pode ser designado para um
caso em que nenhum juiz originrio do pas,
parte de um contencioso, componha a Corte.
Conselho Composto por 54 membros eleitos pela

Econmico e Social Assembleia para um mandato de trs anos.
Cada membro tem direito a um voto e as deci-
ses so tomadas por maioria simples.
Conselho de Tutela As operaes foram suspensas em 1994. Os

membros em 1994 faziam parte permanente do
Conselho, mas a Carta admite outros membros.
SISTEMA DAS NAES UNIDAS
Assembleia Conselho Conselho Conselho Econmico Corte Internacional
Secretariado
Geral de Segurana de Tutela e Social de Justia

Comits principais Comit de Estado Agncias Departamentos e Escritrios
Comits de sesses Maior Especializadas Escritrio do secretrio-geral
Comits permanentes Tribunal Internacional ILO (OIT) Escritrio de servios internos
Outros rgos subsidirios Criminal para a FAO Escritrio de servios legais
ex-Iugoslvia UNESCO Departamento de questes polticas
Tribunal Criminal WHO (OMS) Departamento de questes de desarmamento
OHCHR Internacional para Banco Mundial Departamento de operaes de paz
UNOPS Ruanda IMF (FMI) Escritrio para a coordenao de questes humanitrias
UNU Comisso de ICAO Departamento de questes econmicas e sociais
UNSSC
Monitoramento, IMO Departamento de administrao da Assembleia Geral e
UNAIDS verificao e ITU (UIT) Conferncias
Inspeo da ONU UPU Departamento de informao pblica
(Iraque) WMO Departamento de administrao
Programas e Fundos Comisso de WIPO Escritrio do alto representante para os pases menos
UNCTAD Compensao da ONU IFAD desenvolvidos,
ITC Misses e operaes UNIDO Pases em desenvolvimento sem acesso ao mar e pequenas
UNDCP de paz WTO ilhas em desenvolvimento
UNEP Escritrio do coordenador de segurana da ONU
UNICEF Escritrio da ONU para drogas e crime
UNDP Comisses Funcionais Escritrio da ONU em Genebra
UNIFEM Direitos humanos
Escritrio da ONU em Viena
UNV Drogas
Escritrio da ONU em Nairobi
UNCDF Preveno de crime e justia criminal
UNFPA Cincia e tecnologia para o desenvolvimento
UNHCR Desenvolvimento sustentvel Outras Organizaes
WFP Status da mulher
Relacionadas ONU
UNRWA UN_HABITAT Populao e desenvolvimento
OMC
Comisso para o desenvolvimento social
WFP IAEA
Comisso de estatstica
UNRWA OPCW
Comisses regionais
UN_HABITAT ECA, ECE, ECLAC (CEPAL), ESCAP, ESCWA CTBTO
Outros rgos
rana e em um processo decisrio que concede prerrogativas de sobera-

nia especiais s grandes potncias, na forma do poder de veto. A relevn-
cia da participao de todas as grandes potncias em uma organizao
universal, que buscava evitar um novo conflito, logo aps a Segunda Gran-
de Guerra, era evidente. A experincia da Liga das Naes salientava essa
realidade. A deciso de criar o poder de veto teve esse objetivo. Ademais,
o direito de veto bloqueia o processo decisrio no Conselho caso haja
discordncia entre as grandes potncias; a ONU s pode se envolver em
atividades no campo da segurana, se todos os membros permanentes
estiverem de acordo. O suposto que uma ao coletiva s pode ser rea-
lizada quando h unanimidade entre os Estados mais poderosos e nunca
contra um desses. Dito de outra forma, o poder de veto funciona como um
fusvel, congelando o processo decisrio quando h o perigo de colapso
do sistema. Alm disso, a Unio Sovitica e os Estados Unidos no teriam
concordado em participar do sistema de segurana coletiva da ONU caso
o processo decisrio no protegesse sua autonomia de forma especial.
Esse um tema controverso, porque contradiz o princpio da igual-
dade entre Estados soberanos e porque a mudana da distribuio de
poder no sistema internacional deveria ser expressa na composio do
Conselho.
A nova organizao precisava de instrumentos de coao mais efi-
cazes. Os criadores do sistema estavam convencidos de que a ineficin-
cia das sanes contra a Itlia havia apenas alienado o governo daquele
pas da comunidade que a Liga representava, durante os meses em que
Mussolini conquistava a Etipia. A ameaa militar da ONU deveria ser
mais crvel. Assim, as resolues do Conselho que lidam com ameaas
paz so obrigatrias, e no recomendaes, como ocorria com as resolu-
es do Conselho da Liga, e a Carta enfatiza a necessidade de uma capa-
cidade militar para dar suporte ao sistema de ao coletiva. Contudo, o
poder do Conselho limitado pela sua dependncia nos Estados para
adquirir os meios militares e financeiros, o apoio poltico e a imple-
mentao de decises como embargos. O carter intergovernamental
da ONU explica essa realidade.
A base legal do sistema de segurana coletiva da ONU pode ser

encontrada no Captulo VII da Carta; que estabelece que ameaas paz
e segurana internacional devem ser tratadas pelo Conselho de Segu-
rana. Como no h uma definio clara no que consiste em uma ame-
aa, conferido amplo poder discricionrio ao Conselho. Uma ameaa
paz no envolve, necessariamente, o uso de violncia armada, nem se
limita aos conflitos entre Estados. Durante a Guerra Fria, o Conselho
considerou a inexistncia de um governo legtimo, claramente identifi-
cado, no Congo em 1960 e a poltica de discriminao racial dos gover-
nos da frica do Sul e da Rodsia ameaas paz e segurana interna-
cional. Nesses dois casos, a definio clssica de agresso no era aplic-
vel. A mais importante limitao ao amplo poder discricionrio do Con-
selho na sua definio de ameaas paz e segurana est presente no
artigo 51 da Carta. Ele define o direito legtimo autodefesa, restrito,
contudo, ao caso especfico de uma reao a um ataque armado. Ata-
ques preventivos, como o bombardeio Lbia pelos Estados Unidos em
1986, devido ao apoio dado a grupos terroristas, ou a invaso do Pana-
m tambm pelos Estados Unidos em 1989, como resultado do envolvi-
mento do governo local no trfego de drogas, no so considerados.
De acordo com o artigo 39, uma ameaa ou quebra da paz, ou um
ato de agresso permite ao Conselho exercer seus poderes de imposio
de resolues, e, nesses casos, a exceo da jurisdio domstica no
aceitvel. Por exemplo, pode ser adotado um bloqueio naval, sendo essa
uma medida coercitiva que no envolve um estado de guerra. O prece-
dente foi a resoluo n. 221, de abril de 1966, que fortaleceu a proibi-
o da venda de petrleo Rodsia. A resoluo convocava a Gr-Bretanha
a prevenir, com o uso de fora se necessrio, a chegada de petrleo ao
porto de Beira, em Moambique, que se destinava a continuar por terra
para a Rodsia.
O artigo 40 refere-se s medidas de emergncia preliminares a ou-
tra resoluo, baseada no Captulo VII, em que o Conselho demanda,
requer com urgncia ou urge medidas que evitem a escalada de um
conflito. Algumas situaes tpicas em que o artigo a base de uma
recomendao so: o requerimento de um cessar fogo ou de soltura de

presos polticos, pedidos para que Estados no apoiem partes de um
conflito e lhes forneam armas, pedidos de retirada de tropas estrangei-
ras ou para o afastamento de tropas at determinadas posies.
O artigo 41, por sua vez, faz meno s medidas que no envolvem
o uso da fora, mas determinam sanes contra um Estado que tenha
quebrado ou ameaado a paz, ou considerado um agressor. As medi-
das incluem embargos (proibio de exportaes), boicotes (proibies
de importaes), restries de ordem financeira, ou de relacionamento
cultural ou esportivo, interrupo de meios de comunicao, corte das
relaes diplomticas, ou outras medidas que levam ao isolamento do
Estado em questo. De uma forma geral, essas so decises obrigatrias,
embora o artigo 50 faa exceo aos pases com necessidades econmicas
especiais. O artigo 16, do Pacto da Liga, forneceu a base para a elaborao
do artigo 41. No entanto, no caso da Liga, a deciso de impor sanes
cabia a cada Estado-membro, j as medidas previstas no artigo 41 tm um
carter obrigatrio. Assim, a comunidade internacional adquiriu, aps a
Segunda Guerra, a capacidade de impor sanes coletivamente.
O artigo 42 estabelece a possibilidade do uso direto da fora contra
um Estado. O carter domstico da situao no constitui um obstculo
ao do Conselho, pois medidas sob o Captulo VII no so limitadas
pela proteo jurisdio domstica. Est especificado no artigo 43 que
no sistema de segurana coletiva da ONU a ao direta consiste no uso
de contingentes de foras armadas nacionais submetidas ao Conselho de
Segurana.
Os artigos 43, 44 e 45 estabelecem a obrigao dos Estados-mem-
bro de assinar acordos com o Conselho para determinar o tamanho e a
prontido das tropas a serem utilizadas. Quando um pas contribui para
uma operao, ele pode participar dos debates no Conselho. Os artigos
46 e 47 estabelecem que o uso de contingentes nacionais ser decidido
pelo Comit do Alto Comando (Military Staff Committee) composto pe-
los comandantes em chefe dos cinco membros permanentes do Conse-
lho, sob a autoridade do mesmo.
Contudo, o mecanismo de implementao do sistema de seguran-

a coletiva previsto no artigo 43 da Carta no foi posto em prtica. As
negociaes para a concluso dos acordos especiais, que teriam per-
mitido ONU dispor de foras armadas e direitos de passagem foram
interrompidas em decorrncia do incio das tenses entre as superpo-
tncias. Assim, as operaes militares foram executadas de duas formas
diferentes (algumas vezes combinando as duas): criando foras das Na-
es Unidas para operaes de paz ou autorizando o uso de fora por
Estados-membro, individualmente, em coalizes ou no contexto de or-
ganizaes regionais.
A operao na Coreia foi a nica instncia em que o Conselho deci-
diu responder a uma agresso com o uso da fora, nos moldes clssicos
do sistema de segurana coletiva durante a Guerra Fria. A Coreia do
Norte havia invadido a Coreia do Sul em junho de 1950, ocupando a
maior parte do pas, dividido, at ento, segundo a lgica da Guerra
Fria.27 Nessa ocasio, o Conselho foi claramente objeto da poltica exter-
na americana, tendo sido a resoluo aprovada porque a Unio Soviti-
ca estava ausente no momento da votao em protesto contra a repre-
sentao de Taiwan como membro permanente. A operao inicialmen-
te visava volta do status quo, dentro dos princpios do sistema de segu-
rana coletiva, ou seja, a retirada das tropas norte-coreanas para alm do
paralelo 38. A interveno armada esteve sob controle dos Estados Uni-
dos que proveu a maior parte das foras, mas incluiu uma coalizo de
quinze pases. Quando a Unio Sovitica retornou ao Conselho, os Esta-
dos Unidos buscaram apoio da Assembleia para que as foras pudes-
sem mover-se ao norte do paralelo 38. At hoje o armistcio de julho de
1953 divide a Coreia.
Durante a Guerra Fria, apenas em dois casos o Conselho agiu com
medidas de imposio sob o Captulo VII, em situaes que no envol-
veram operaes militares. A poltica do apartheid foi penalizada pelas
resolues 232, de dezembro de 1966, e 253, de maio de 1968, contra
a Rodsia e pela resoluo 418, de novembro de 1977, contra a frica
do Sul.
O apoio do Conselho a processos de resoluo de conflito faz par-

te dos papis da ONU na administrao da segurana internacional.
Enquanto o Captulo VII lida com situaes em que houve quebra da
paz, situaes em que uma crise j se estabeleceu, o Captulo VI lida
com ameaas paz em potencial. Nesses casos, o papel principal cabe
s partes e no ao Conselho que devem buscar uma forma de
conciliar suas diferenas. Quando o Conselho age sob a gide do Cap-
tulo VI, a cooperao entre as partes em disputa o foco das recomen-
daes, enquanto quando a ao feita sob a gide do Captulo VII a
cooperao dos outros Estados para tornar efetivas as medidas sobre as
quais o Conselho tomou decises fundamental, e as decises so
direcionadas contra os agressores.
Embora o sistema de segurana projetado no tenha funcionado
durante a Guerra Fria, a ONU desempenhou um papel mais restrito no
campo da segurana, na mediao de conflitos isolados, ao monitorar
arranjos de cessar fogo ou ao separar foras hostis. As operaes de paz
representam a mais significativa participao da ONU na administrao
da segurana internacional, fazendo parte de um esforo de controle de
conflitos, ou seja, realizando os objetivos expressos no Captulo VI.28
Essas atividades deixariam uma porta aberta para a retomada das pro-
postas de um sistema de segurana coletiva aps o final da Guerra Fria.
Duas categorias de operaes de paz foram desenvolvidas: misses
de observadores e misses de manuteno da paz. As operaes de paz
so executadas a partir de um mandato por tempo determinado, nor-
malmente de seis meses, podendo ser estendido.
As misses de observao so formadas por um pequeno contin-
gente desarmado, distribudo em uma regio aps o estabelecimento de
um cessar-fogo. As primeiras misses de observao da ONU, compos-
tas por observadores militares, foram aprovadas j em 1947 e 1948. A
primeira objetivava verificar o apoio externo recebido pela guerrilha
grega (Comit Especial das Naes Unidas para os Blcs) e a segunda
visava a monitorar o cessar fogo nas fronteiras israelenses e ainda est
ativa (UNTSO, United Nations Truce Supervision Organization).
As operaes de manuteno da paz so formadas por um contigente

maior, armado para a autodefesa, tendo como funo principal a inter-
posio entre foras hostis. Elas geralmente visaram a resolver uma crise
ou estabilizar uma situao. A separao das partes e o monitoramento
dos acordos firmados, inclusive a verificao de acordos de controle de
armamentos, so realizadas. As foras eram de Estados neutros em rela-
o ao conflito especfico e ao conflito sistmico. Canad, Fiji e Sucia
contriburam significativamente para as operaes desse perodo. A neu-
tralidade era considerada fundamental para o sucesso das operaes.29
O Conselho delega ao secretrio-geral a responsabilidade de prover
foras internacionais por meio de acordos com membros e de delegar
o comando da operao. As foras operam com o consentimento do
Estado onde esto estacionadas. O consentimento considerado um
requisito bsico para esse tipo de operao. Contudo, o mesmo pode
ser uma fico, como no caso do Congo em 1960-61 e da Somlia em
1992, no havendo um governo legtimo claramente constitudo.
Entre 1947 e 1985, a ONU realizou treze operaes de paz, estabe-
lecendo-se uma norma de conduta que perduraria at o final da Guerra
Fria. Algumas operaes devem ser citadas porque representaram um
marco na histria da prtica em foco.
A crise do Canal de Suez em 1956 permitiu o desenvolvimento do
novo conceito de operao de paz. Em 1956, foi criada a primeira fora
de manuteno da paz e o termo operao de manuteno da paz foi
incorporado ao vocabulrio da ONU (UNEF I United Nations
Emergency Force). A operao tinha como mandato a separao de for-
as israelenses e egpcias e durou onze anos. Nesse caso, o secretrio-
geral Hammarskjold teve relativa autonomia em negociar a resoluo da
crise que se instalara. Seu mandato amplo e sua liderana permitiram
inaugurar uma nova prtica. As foras foram lideradas por um general
canadense, subordinado ao secretrio-geral, em contraste com a ope-
rao na Coreia, em que as foras foram comandadas por oficiais norte-
americanos. O peso da neutralidade e as funes das operaes de paz
foram articulados nesse contexto. O secretrio se responsabilizou ain-
da pela operao de limpeza do canal de Suez, que estava bloqueado

por navios afundados pelos egpcios. Essa misso foi peculiar j que foi
criada pela Assembleia Geral, dada a obstruo do processo decisrio
pelos vetos britnicos e francs no Conselho.
A misso presente no Congo entre 1960 e 1964 (ONUC Opration
des Nations Unies au Congo) para restaurar a ordem civil no pas consi-
derada o Vietn da ONU e afastou a possibilidade de intervenes
coercitivas por muitos anos. A amplitude do mandato, nesse caso, in-
cluindo a permisso para utilizao de fora ofensiva, acabou envolven-
do a ONU em um conflito intraestatal de grande proporo e a organi-
zao ainda no estava preparada para essa experincia. A operao no
Chipre (UNFICYP UN Force in Cyprus), criada em 1964, um exem-
plo do congelamento de conflito que essas operaes podem gerar, no
sendo resolvida a disputa entre as partes. Ademais, a operao no foi
capaz de evitar o conflito armado em 1974.
O sistema de segurana coletiva durante a Guerra Fria no funcio-
nou como previsto. As grandes potncias vetaram sistematicamente sua
aplicao, e as negociaes em torno da Guerra Fria ocorreram em ou-
tros fruns. Conflitos como o ocorrido no Vietn jamais chegaram ao
Conselho de Segurana. A relativa estabilidade do sistema internacional
foi gerada pela bipolaridade, pela ameaa de uma catstrofe nuclear, por
um sistema de alianas e zonas de influncia e por normas acordadas
entre as superpotncias. O sistema de segurana coletiva manteve-se
congelado, e a ONU preencheu um papel relevante na manuteno da
paz atravs das operaes de paz e de seu apoio negociaes interna-
cionais. O apoio ao processo de descolonizao, a criao de um frum
para as negociaes visando ao controle de armamentos e o desarma-
mento30 so tambm contribuies para a administrao da segurana
internacional. Criada inicialmente com 51 membros, em 1990 a ONU
j contava com 158 Estados, demonstrando a fora que a ideia de uma
organizao universal havia adquirido.
Finalmente, devemos acrescentar que a administrao da segu-
rana internacional realizada tambm no mbito regional, e essa rea-
lidade contemplada pela Carta da ONU. O Captulo VIII apresenta a

possibilidade de autorizao por parte do Conselho de aes
implementadas por arranjos regionais. Alm disso, o artigo 51, j men-
cionado, refere-se autodefesa individual e coletiva. A ideia de autode-
fesa coletiva foi contemplada em So Francisco para conferir legitimi-
dade aos acordos de assistncia recproca que estavam sendo desenha-
dos no continente americano e que depois proliferaram, com o estabe-
lecimento de organizaes regionais tais quais a OTAN (Organizao
do Tratado do Atlntico Norte) e o Pacto de Varsvia. Contudo, o direi-
to autodefesa coletiva, presente no artigo 51 da Carta, no deve ser
confundido com as medidas que uma organizao regional pode tomar
sob direo do Conselho de Segurana, de acordo com o artigo 53 da
Carta. A Liga rabe (criada em 1945), a OEA (criada em 1948) e a Orga-
nizao de Unidade Africana (criada em 1963, hoje Unio Africana) so
organizaes de segurana coletiva regionais. Essas foram as organiza-
es originalmente previstas para cooperar para o funcionamento do
sistema de segurana coletiva segundo o artigo 53.
O sistema de segurana coletiva pode conviver com acordos de
segurana territorialmente circunscritos, podendo esses constituir me-
canismos de segurana coletiva regionais ou alianas militares. Como
vimos, a existncia de alianas militares pode entrar em contradio
com o funcionamento do mesmo.
O Sistema de Segurana Coletiva no ps-Guerra Fria

Como vimos, o sistema de segurana coletiva previsto na Carta das
Naes Unidas no se tornou realidade. Essa possibilidade foi reinaugurada
com o final da Guerra Fria. O processo decisrio no Conselho de Seguran-
a foi ativado a partir do momento em que os Estados Unidos e a Unio
Sovitica (e depois a Rssia) deixaram de usar o poder de veto sistematica-
mente e uma tendncia a decises consensuais ter sido inaugurada. O
nmero de operaes de paz aumentou significativamente, assim como o
escopo de suas atividades e a quantidade de militares e civis envolvidos,31 a
imposio de sanes tornou-se mais frequente e foram criados tribunais

para crimes de guerra e genocdios. A cooperao entre as potncias no
Conselho de Segurana facilitou a resoluo de conflitos que tinham ori-
gem na Guerra Fria. Uma resoluo do Conselho forneceu um quadro de
referncia para a cessao das hostilidades entre o Iraque e o Ir, uma
guerra que j durava oito anos, e a retirada das tropas soviticas do
Afeganisto foi negociada atravs da ONU.32 Seguiu-se sua atuao na Ni-
cargua, na Nambia e no Camboja, mencionadas mais adiante.
O fim do conflito entre os dois blocos poltico-ideolgicos repre-
sentou uma intensificao do processo de globalizao, ou seja, uma
maior ligao e interdependncia entre as sociedades, permitindo dessa
forma que o modelo ocidental de organizao e governana das socieda-
des nacionais, baseado no trip: economia de mercado, democracia e
direitos humanos, se universalizasse.33 Destarte, as normas sobre as quais
se basearam as novas operaes de paz expanso da democracia e
respeito pelos direitos humanos passavam por um momento de cres-
cente universalizao e enraizamento. A fora do iderio neoliberal du-
rante os anos 90 contribui para o enfraquecimento de Estados em diver-
sas partes do Terceiro Mundo, a partir da implementao de programas
de ajuste estrutural e das condies para apoio econmico, estabelecidas
pelos Estados do ocidente e desenvolvido pelo FMI e pelo Banco Mun-
dial, aumentando a demanda por operaes de paz. O acesso a informa-
es e imagens sobre crises humanitrias, atos de desrespeito aos direi-
tos humanos e genocdios gerou presses da opinio pblica por inter-
venes. O efeito CNN, termo que passou a ser incorporado pela lite-
ratura, refere-se a essa tendncia.
Assim, ao longo dos ltimos quinze anos, a ONU e as organizaes
regionais envolvidas com a administrao da segurana internacional par-
ticiparam de um processo de redefinio das normas de segurana cole-
tiva. A ONU, em particular, foi o frum privilegiado em que esse proces-
so ocorreu, tendo sua identidade se transformado ao mesmo tempo.
O debate sobre a reforma da ONU tornou-se um tema para a pr-
pria organizao, assim como para as lideranas dos Estados que a com-
pem, e um conjunto de organizaes no governamentais. As come-

moraes de seu cinquentenrio foram um pretexto adicional. Os do-
cumentos produzidos pelo secretrio-geral, Boutros Boutros-Ghali,
sobre o assunto Uma Agenda para a Paz, de 1992 e Uma Agenda
para o Desenvolvimento de 1995 34 tornaram-se uma referncia para
as discusses. A profuso de estudos sobre o assunto (mais de 50 livros
foram produzidos nos ltimos anos) expressa a participao do meio
acadmico nesse debate.35
Durante o perodo imediatamente posterior ao fim da Guerra Fria,
marcado pelo sucesso da interveno no Golfo Prsico, observava-se
uma articulao entre a ideia de uma nova ordem internacional e o
novo papel da ONU. Assim, as propostas surgidas nesse momento mos-
tram um elevado grau de otimismo em relao ao papel da organizao
e s possibilidades de reforma da mesma (Urquhart e Childers, 1990).36
Hoje, o ceticismo e a rotinizao do fluxo de propostas e negociaes
marcam esse debate. As propostas de reforma caracterizam-se pela
multiplicidade de questes abordadas, dentre as quais destaca-se a pre-
ocupao em democratizar a organizao. Outros temas debatidos
so: os problemas operacionais da organizao, particularmente o fi-
nanciamento dos projetos, e a coordenao entre as unidades do siste-
ma; as possibilidades de cooperao entre a ONU e as organizaes re-
gionais; o papel da organizao no incentivo ao desenvolvimento, o uso
de sanes e o recurso ao militar.
O debate sobre a necessidade de democratizar a organizao tem
focalizado duas questes centrais: o processo decisrio dentro da orga-
nizao e a representao de atores no estatais, colocando-se em ques-
to o prprio carter intergovernamental da organizao. As propostas
sobre a democratizao do processo decisrio dentro da organizao
incluem formulaes sobre: o equilbrio de poder entre a Assembleia
Geral e o Conselho de Segurana; a necessidade de ampliar o Conselho
de Segurana e mudar o sistema de veto; o estabelecimento de critrios
mais claros sobre a jurisdio do Conselho de Segurana e o papel da
Corte Internacional de Justia nesse contexto. A aceitao do princpio
de ampliao do Conselho, a incluso da Alemanha e do Japo, mesmo

que com um status especial, e a necessidade de encontrar uma frmula
para a representao de pases da sia, frica e Amrica Latina o con-
senso mnimo do qual partem as discusses.
A partir de 1988, o Conselho vive um primeiro renascimento, ha-
vendo facilitado solues pacficas para as crises herdadas da Guerra
Fria no Afeganisto, no Camboja e na Amrica Central. Nos primeiros
dez anos aps o final da Guerra Fria, foram aprovadas mais operaes
da ONU do que nos quarenta e cinco anos anteriores. Ainda em 1988 e
1989, cinco operaes foram inauguradas (Afeganisto, fronteira Ir-
Iraque, Angola, Nambia e Amrica Central), depois de dez anos de in-
terrupo.
No entanto, foi durante a Guerra do Golfo de 1991 que o Conse-
lho deslocou-se para um novo espao poltico e estratgico no cenrio
internacional. Nos casos subsequentes, ocorreu um gradual processo
de redefinio do paradigma de segurana coletiva e da natureza das
operaes de paz. A ampliao das possibilidades de interveno interna-
cional, seja em termos dos critrios, seja em termos dos meios utiliza-
dos, a marca das transformaes em pauta. Ao longo desse processo, a
distino entre operaes de paz, como mecanismo de administrao
de conflitos, ou mesmo de resoluo de conflitos, e o sistema de segu-
rana coletiva, observada no perodo entre 1946 e 1985, tornou-se difusa.
Se as operaes de paz foram um substituto ao mecanismo de segu-
rana coletiva, que no pode funcionar durante a Guerra Fria, no ps-
Guerra Fria, elas tornam-se gradualmente parte desse sistema, na medi-
da em que a definio de ameaas paz e segurana reescrita e os
meios utilizados para enfrent-las tornam-se cada vez mais inter-
vencionistas.
O carter das operaes de paz da ONU tem se modificado drasti-
camente durante os ltimos anos. A fase das operaes de paz tradi-
cionais, que se estende de 1948 a 1989, foi suplantada. Depois de 1989,
novos parmetros foram aos poucos sendo introduzidos.37 A literatura
especializada faz referncia s operaes de segunda gerao (Mackinlay
& Chopra, 1992) ou nova manuteno da paz (Ratner, 1995). As

novas atividades das operaes e sua autorizao em diferentes fases
dos conflitos geraram um debate na literatura especializada sobre como
classificar as operaes; com isso, novos termos surgiram, como opera-
es que fazem a paz, operaes que constroem a paz, operaes coerci-
tivas.38 Aqui optaremos por discutir as mudanas nas normas para a
gestao e o funcionamento das operaes da ONU, sem nos determos
na taxonomia das mesmas.
Em primeiro lugar, devemos ressaltar que o princpio do consenti-
mento das partes abandonado. A ONU passa a intervir em conflitos
ainda em curso ou em situaes extremamente volteis, usando a fora
em situaes que no se limitam autodefesa. Em alguns casos, as ope-
raes adquirem um carter preventivo, ou seja, ainda no h um con-
flito armado ou ocorre um conflito de baixa intensidade. As operaes
de paz tradicionais dependiam do consentimento das partes e estavam
subscritas pelo Captulo VI da Carta, ou seja, diretamente vinculadas
aos mecanismos de resoluo pacfica de disputas. Operaes de impo-
sio da paz so legitimadas pelo Captulo VII da Carta, no requerendo
o consentimento das partes.
A imparcialidade redefinida como objetividade em face do man-
dato, tendo a busca de representatividade ampla das foras sido aban-
donada, assim como o princpio de que membros permanentes do Con-
selho ou pases da regio do conflito no deveriam contribuir para as
operaes com tropas. Dessa forma, em muitos casos, as potncias pas-
sam a operar em suas zonas de influncia sob o mandato da ONU.
As novas misses so mais complexas e o envolvimento no pro-
cesso de resoluo de conflitos mais claro. As tcnicas de resoluo de
conflito so amplamente utilizadas. A paz negativa, ou seja, a supres-
so da violncia, deixa de ser o objetivo primordial e esforos se ori-
entam para a criao de uma paz positiva, ou duradoura. Em vez de
se limitar a controlar conflitos, a organizao passa a se dedicar inten-
samente a resolv-los.
A necessidade de ajuda humanitria e o desrespeito pelos direitos

humanos passam a ser critrios importantes para a criao de opera-
es de paz, passando a segurana de indivduos a serem objeto das
mesmas. O transporte e a distribuio de comida e suprimentos mdi-
cos em cooperao com organizaes no governamentais so ativida-
des amplamente disseminadas a partir dos anos 90.
Em um conjunto de operaes, a ONU passa a preencher uma srie
de funes administrativas e at polticas. A operao criada para a
Nambia em 1989 inaugura uma fase de ampla participao na recons-
truo ps-conflito. Nesses casos, a integrao entre atividades milita-
res, diplomticas, humanitrias, polticas e administrativas aumenta dras-
ticamente a complexidade das operaes. A construo de instituies
estatais e da sociedade civil visada atravs do envolvimento em ativi-
dades como a reestruturao de polcias, organizao de eleies, retira-
da de minas, assistncia humanitria, monitoramento no campo dos
direitos humanos e criao de comisses de reconciliao. A pacificao
de sociedades que enfrentaram um conflito civil ou interestatal o obje-
tivo central de muitas operaes.
A redefinio do prprio conceito de segurana, tema amplamen-
te discutido pela literatura especializada nos ltimos quinze anos, faz
parte das transformaes histricas em foco aqui.39 Duas ideias preva-
lecem nesse debate: a internacionalizao do conceito de segurana,
ou seja, o papel do sistema de segurana coletiva, a amplitude dos cri-
trios de interveno, a crescente rede de normas internacionais e a
extenso do mesmo, envolvendo a redefinio das fontes e objetos de
ameaas. Observa-se um movimento de ampliao da definio das
ameaas paz e segurana internacional, que deixam de estar limi-
tadas s ameaas integridade territorial dos Estados. Esse movimento
de ampliao incorpora crises humanitrias (geradas por catstrofes
naturais ou desrespeito aos direitos humanos), terrorismo, prolifera-
o de armas de destruio de massa e falncia de Estados. Os indiv-
duos passam a ser considerados objetos de ameaas. O conceito de
segurana humana, referindo-se s ameaas aos direitos humanos e
dignidade humana, incorporado ao vocabulrio de atores e especia-

listas, contribuindo para cristalizar esse translado. Ao mesmo tempo,
em um contexto em que o nmero, a intensidade e a ateno auferida
aos conflitos intraestatais cresce, a fonte das ameaas reavaliada, no
mais se limitando s agresses por parte de Estados.
Por outro lado, os meios utilizados vm se modificando, com maior
nfase sobre aes coercitivas, com uso de violncia, ou no. Na Agen-
da para Paz, em diversos trechos, pode-se perceber a presena de pro-
postas de uso de formas militarizadas e coercitivas de preservao da
paz.40 A ONU recomenda a criao de foras de mobilizao imediata
como contribuio dos Estados-membro. Essas devem estar dispon-
veis para o caso de uma autorizao do Conselho para uma ao mili-
tar. Ao final da Guerra Fria, a ento Unio Sovitica contemplou a pos-
sibilidade de um possvel retorno ao paradigma original de segurana e
props a reativao da Comisso de Estado-Maior, como previsto pela
Carta. O departamento de operaes de paz criou uma sesso militar
para gerar maior coordenao e preparo de tropas. Ainda assim, a trans-
ferncia de responsabilidade para coalizes de Estados, para um Estado
ou para organizaes regionais a forma mais comum de disponibilizar
tropas para operaes autorizadas pelo Conselho.
Como vimos anteriormente, crises que representam uma ameaa
paz e segurana internacional podem, segundo a Carta da ONU,
suscitar resolues do Conselho de Segurana nos termos do Captulo
VII. Assim, a conjuno de trs fatores a ampliao da definio de
ameaas, a tendncia a recorrer a medidas coercitivas e o descongela-
mento do processo decisrio no Conselho de Segurana permitiu
um aumento significativo de resolues com base no Captulo VII. Ao
mesmo tempo, observa-se que a distino entre resolues baseadas no
Captulo VII e resolues baseadas no Captulo VI torna-se mais difcil.
A Guerra do Golfo foi o marco em que o Conselho de Segurana
autorizou medidas coercitivas militares sob o Captulo VII, em um con-
texto que permitia uma clara aplicao dos princpios de segurana co-
letiva. De fato, esse pode ser considerado o primeiro caso de realizao
do sistema de segurana coletiva da ONU. No caso da invaso do Kuwait

pelo Iraque em 2 de agosto de 1990, a referncia ao Captulo VII era
incontroversa: houve agresso, ruptura da paz, recurso fora contra a
integridade territorial e independncia poltica de um Estado-membro
da ONU. A pergunta gerada por essa experincia em que medida a
Guerra do Golfo foi um caso sui generis ou um marco no incio de um
processo de reconstruo do sistema. O caminho percorrido ao longo da
dcada afastaria a organizao do modelo clssico de segurana coletiva.
O conceito de interveno humanitria, disseminado ao longo dos
anos 1990, estabelece uma associao entre ameaas aos direitos huma-
nos e/ou crises humanitrias e a segurana internacional.41 A existncia
de populaes submetidas violncia, mesmo que pelos Estados exer-
cendo soberania sobre o territrio onde as mesmas habitam, passa a jus-
tificar a interveno internacional. A convivncia tensa entre diferentes
partes da Carta da ONU o princpio da no interveno e a defesa dos
direitos humanos vem a ocupar lugar central na agenda internacio-
nal. Ao longo dos ltimos quinze anos, a balana entre esses princpios
modificou-se, favorecendo o fortalecimento da obrigao da comunida-
de internacional em face das graves violaes dos direitos humanos.
Embora o Captulo IX, artigo 60, refira-se ao tratamento de ques-
tes humanitrias pela Assembleia Geral, o tema passa progressivamente
a ocupar a agenda do Conselho, conferindo-lhe um novo status. Inicial-
mente, o problema gerado pela ampla movimentao de refugiados foi
um argumento importante para que crises humanitrias fossem consi-
deradas questes de segurana e, portanto, passveis de serem tratadas
pelo Conselho. Por exemplo, quando as sanes e o agravamento das
tenses polticas provocaram o xodo de refugiados haitianos em dire-
o Florida em junho e julho de 1994, tornando a estabilizao pol-
tica no pas um objetivo da poltica externa norte-americana, a inter-
veno no Haiti tornou-se possvel. Posteriormente, a abrangncia das
ameaas ao indivduo foi ampliada.
A interveno humanitria no uma prtica inaugurada nos l-
timos quinze anos; contudo, as normas que a conformam modifica-
ram-se drasticamente. A proteo humanitria foi estendida a qual-

quer populao, enquanto no sculo XIX apenas cristos recebiam pro-
teo. Ademais as intervenes so multilaterais, envolvendo os supos-
tos do multilateralismo discutidos no Captulo 1. As intervenes na
Somlia, no Camboja, no Kosovo e na Bsnia podem ser definidas como
intervenes humanitrias.42
A regionalizao das operaes tambm uma caracterstica das
transformaes em curso. A interveno da ECOWAS (Economic Com-
munity of West Africa States Comunidade Econmica dos Estados Afri-
canos Ocidentais) na Libria em 1990 deu incio a essa tendncia.43 O
captulo VIII da Carta prev a cooperao entre arranjos regionais e a
ONU, mas, como vimos, as organizaes de segurana coletiva regio-
nais eram o foco da previso inicial. A partir da metade da dcada de
1990, as resolues do Conselho deixam de diferenciar os arranjos regio-
nais. O maior nmero de operaes e a expanso de suas atividades
geravam uma demanda que poderia, em parte, ser atendida pelas orga-
nizaes regionais. H uma tendncia institucionalizao do novo pa-
pel das organizaes regionais, tendo diversas delas redefinido seus pa-
pis e sua estrutura interna para poder responder s novas demandas. O
documento do secretrio-geral de 1992, em um extenso subcaptulo
sobre organismos e arranjos regionais, enfatiza a flexibilidade oferecida
pela Carta para a definio desses arranjos e favorece o desenvolvimen-
to de esforos complementares entre a ONU e esses grupos, permitindo
que associaes ou entidades, organizaes criadas por tratados, antes
ou depois da fundao da ONU, para a segurana mtua ou defesa,
entre outras, fossem aceitas como organismos regionais em sentido lato.44
Estava aberta a brecha para que alianas, como a OTAN, viessem a
ser tratadas como organizaes de segurana coletiva sob o Captulo VIII
(artigo 53), enquanto essa organizao havia sido criada com base no
direito autodefesa do artigo 51, e seu tratado constitutivo s lhe per-
mitia, a rigor, agir para a proteo do territrio de seus membros em
caso de ataque a um deles. O Relatrio Brahimi de 2000, em uma ex-
tensa reviso das operaes de paz da ONU, tambm recomenda o

fortalecimento da cooperao entre a ONU e organizaes regionais.45
Uma das caractersticas do final da Guerra Fria a ausncia de um
projeto amplo de reconstruo da ordem internacional, em contraposio
a outros momentos histricos em que as grandes potncias buscaram
redefinir os parmetros e as instituies do sistema internacional, como
por exemplo na assinatura do tratado de Vestflia em 1648, na assinatu-
ra do tratado de Utrecht em 1713, no Congresso de Viena em 1815, ou
no Tratado de Versalhes, ao final da Primeira Guerra Mundial. Assim, a
articulao de um novo paradigma de segurana coletiva ocorre a partir
de decises ad hoc, que ocorreram como reao a um conjunto de cri-
ses descongeladas com o final da Guerra Fria, ou como resultado da
ascenso de temas agenda de segurana das grandes potncias. Nes-
se sentido, um exame das mudanas incorporadas no debate e nas
resolues aprovadas com relao a um conjunto de crises durante os
anos 90 crucial.
Como vimos, progressivamente amplia-se o leque de parmetros
para o desencadeamento da coero, abarcando situaes de crise hu-
manitria, ou de violaes de direitos humanos. O marco mais significa-
tivo nesse processo foi a Resoluo 688, que outorga ao secretrio-geral
o mandato para levar a cabo esforos humanitrios para a proteo dos
curdos no Iraque. Essa resoluo, aprovada pelo Conselho de Seguran-
a em abril de 1991, declara que a represso das populaes curdas e
xiitas do Iraque, pelo governo de Saddam Hussein, constitui uma amea-
a paz e segurana internacional e representa a primeira vinculao
explcita entre segurana e direitos humanos. A resoluo 733, de ja-
neiro de 1992, estabelece a UNOSOM (United Nations Operation in
Somlia Operao da ONU na Somlia, abril de 1992 maro de
1993 ), legitimando a interveno norte-americana para proteo da
operao de assistncia humanitria na Somlia. Em dezembro de 1992,
com a deteriorao da situao no pas, o Conselho autorizou, pela
resoluo 794, os Estados-membro a criar a UNITAF (Unified Task For-
ce, Fora Tarefa Unificada, dezembro de 1992 maio de 1993), uma
operao que visava a criar um ambiente seguro para a distribuio de

assistncia humanitria. Uma operao de carter humanitrio era cri-
ada, tendo como base legal o Captulo VII da Carta.
A experincia na Somlia representou mais um passo em direo
legitimao do conceito de interveno humanitria. Apesar das di-
ficuldades da operao, que afastou os Estados Unidos de operaes
desse tipo e favoreceu posies isolacionistas no congresso norte-ame-
ricano, a operao abriu o debate sobre os Estados falidos e a respon-
sabilidade da comunidade internacional diante do estado de anomia
social alcanado. Alm disso, a obsolescncia das noes tradicionais
de soberania e a inutilidade do apego rgido regra do consentimento
como requisito para a presena de foras da ONU representaram um
passo na direo de uma nova gerao de operaes de paz. A opera-
o introduziu o termo linha de mogadcio ao vocabulrio internaci-
onal, referindo-se autorizao do uso de fora por operaes de paz.
Na ex-Iugoslvia observa-se uma gradual incorporao do elemen-
to coercitivo para lidar com um conflito em que a crise humanitria e o
desrespeito aos direitos humanos ocupavam a esfera pblica internacio-
nal como resultado da presena da mdia e da presso da opinio pbli-
ca. A declarao de independncia da Crocia e da Eslovnia, em 1991,
iniciou o processo de desagregao da Iugoslvia no contexto de um con-
flito marcado por atrocidades, desagregao de comunidades e um flu-
xo de refugiados intenso. Em 1992, a Bsnia-Herzegovina e a Macednia
tambm declararam sua independncia. A diversidade tnica e religiosa
na Crocia e na Bsnia e a reao da liderana srvia ao movimento
separatista so o cenrio em que o conflito se desenvolveu. As tentati-
vas de mediao no tiveram sucesso, e a ONU autorizou a criao de
uma operao UNPROFOR (United Nations Protection Force Fora de
Proteo da ONU, maro de1992 dezembro de 1993), que visava a
criar reas protegidas para a populao civil. Suas responsabilidades
foram acrescidas quando a Bsnia-Herzegovina aprovou sua prpria
independncia em um referendum. A instalao da UNPROFOR em
um palco de batalhas entre os trs grupos tnicos, sem negociao pr-
via de acordo, exps a fora de paz a ataques, e essa conjuntura levou o

Conselho a introduzir ingredientes coercitivos a seu mandato. Os srvios
seriam o alvo privilegiado desses elementos coercitivos, j que no acei-
taram a disposio de foras da ONU na Bsnia que eles controlavam.
Nesse caso, tambm o Captulo VII foi invocado. Sanes foram impos-
tas contra a Iugoslvia, e os Estados-membro foram autorizados a utili-
zar todos os meios necessrios para o provimento de assistncia hu-
manitria. A conjuno entre a perda da imparcialidade e a
vulnerabilidade militar, no obstante a presena do aparato da OTAN
como retaguarda, gerou crises de graves propores para a ONU, com
a tomada de dezenas de refns pelas foras srvias na Bsnia em 1994
e em 1995. Em novembro de 1995, foi assinado o Acordo de Dayton,
a UNPROFOR foi substituda pela IFOR (Implementation Force, Fora
de Implementao, dezembro de 1995 dezembro de 1996), uma
operao da OTAN, incluindo membros de outros pases, inclusive a
Rssia. Deve-se mencionar ainda que um Tribunal Criminal Interna-
cional ad hoc foi institudo para julgar em 1993 os crimes cometidos
contra as populaes da regio.
Em duas outras intervenes do perodo Ruanda e Haiti o
termo todos os meios necessrios aparece nos textos das resolues do
Conselho um padro claramente se estabelecia. No primeiro caso,
tratava-se de cessar as hostilidades intraestatais e no segundo de res-
taurar a legitimidade institucional.
Em Ruanda, aps a morte do presidente Juvenal Habyarimana,
um hutu, em um acidente de aviao, extremistas iniciaram um massa-
cre da minoria tutsie e de moderados hutus. O captulo VI foi invocado
para o envio de uma operao multinacional. A UNAMIR UN (Assistance
Mission Misso de Assistncia da ONU), de outubro de 1993 a mar-
o de 1996, operao que j havia estado no pas sem conseguir pro-
teger a populao, voltou a ser constituda. O Conselho tambm esta-
beleceu um Tribunal Criminal Internacional ad hoc para Ruanda em
1995, para investigar o massacre em que cerca de 750.000 pessoas
foram assassinadas.
Em setembro de 1991, um golpe de Estado contra o presidente

haitiano desencadeou uma iniciativa para restaurao da democracia
envolvendo a ONU e a OEA. Depois de um longo perodo de negocia-
o e presses internacionais, uma operao, da qual participaram 28
pases, sob liderana norte-americana, foi aprovada pelo Conselho de
Segurana e chegou ao Haiti em setembro de 1994 (MNF Multinational
Force Fora Multinacional, de setembro 1994 a janeiro de 1995)46. A
operao visava a restaurar o governo legtimo, segundo os termos do
Acordo de Governors Island entre o governo haitiano no exlio e a junta
militar que havia assumido o poder depois do golpe. Uma operao
ampliada foi posteriormente instalada para assumir o processo de re-
construo do pas a partir de janeiro de 1995 [UNMIH, UN Mission in
Haiti, Misso da ONU no Haiti setembro de 1993 (criao), janeiro de
1995 (comeo das atividades) junho de 1996].
Operaes, como aquela liderada pela Frana em Ruanda em 1994,
pelos Estados Unidos no Haiti em 1994-5, ou pela Itlia na Albnia em
1997, permitem dividir os custos das operaes e legitimar a ao das
potncias em suas zonas de influncia. Quando o termo todos os meios
necessrios aparece nas resolues da ONU que delegam a liderana de
uma operao a um pas como a Frana em Ruanda e os Estados Unidos
no Haiti, abre-se o debate da falta de controle da ONU sobre as operaes
e os interesses nacionais especficos, particularmente quando se trata de
uma zona de influncia tradicional de uma das grandes potncias.
A resoluo 687 muito significativa tambm, pois se trata do
primeiro caso de ampliao da atuao do conselho de Segurana na
esfera do desarmamento e no proliferao. A resoluo, adotada em 3
de abril de 1991, prolongou as sanes contra o Iraque e imps rgidas
condies para suspend-las, mesmo depois de resolvida a agresso ao
Kuwait. A resoluo afirmava que o pas deveria aceitar a destruio de
suas armas qumicas e biolgicas, alm de msseis balsticos. Armas nu-
cleares no deveriam ser desenvolvidas, e o material nuclear deveria
estar sob controle internacional. Uma comisso especial da ONU foi
criada para, juntamente com a IAEA (International Atomic Energy Agency
Agncia Internacional para Energia Nuclear) supervisionar o pro-

cesso. As dificuldades do processo de inspeo e um conjunto de ou-
tros interesses dos Estados Unidos e do Reino Unido resultaram em
um novo conflito em 2003; dessa vez sem a autorizao do Conselho.
As operaes na Nambia, no Camboja e na Nicargua representa-
ram um marco na ampliao das atividades da ONU no campo da cons-
truo de instituies do Estado e da sociedade civil. Aps o acordo
regional de 1988, que permitiu a independncia da Nambia, a UNTAG
(UN Transition Assistance Group In Namibia Grupo da ONU de Assis-
tncia Transio na Nambia, abril de 1989 maro 1990) foi institu-
da com um mandato que inclua tarefas tradicionais, como garantir o
cessar-fogo e novas atribuies que visavam a garantir a ordem domsti-
ca e estabelecer um regime democrtico, criando um sistema legal no
discriminatrio. A operao organizou eleies, supervisionou a fora
policial civil, ajudou a mudana da legislao, dentre outras atividades,
permitindo que um governo eleito fosse instalado em 1990. No Camboja,
a ONU foi responsvel pela implementao do acordo que findava a
guerra civil no pas a partir de outubro de 1991. A UNTAC (UN
Transitional Authority in Cambodia Autoridade de Transio da ONU
no Camboja, outubro de 1991 maro de 1992) incorporou ativida-
des militares, de polcia e de pessoal civil. Durante o perodo de transi-
o de oito meses, a operao tinha a responsabilidade de administrar o
pas exercendo funes de governo. Durante a operao na Nicargua, e
em outros pases da Amrica Central, que visava a monitorar o acordo
de Esquipulas II (ONUCA, United Nations Observer Group in Central
America Grupo de Observao da ONU na Amrica Central, novem-
bro de 1989 janeiro de 1992), pela primeira vez a ONU participou
de um esforo de desmilitarizao, recolhendo e destruindo armamen-
tos. As operaes multifuncionais no Timor Leste (UNMISET, United
Nation Mission in Support of East Timor Misso de Apoio da ONU ao
Timor Leste, maio de 2002 at o presente) e no Kosovo (UNMIK, United
Nations Interim Administration Mission in Kosovo Misso de Admi-
nistrao Interina da ONU no Kosovo, junho de 1999 at o presente)
representam o auge do envolvimento da ONU em atividades de cons-

truo de instituies estatais e da sociedade civil.
A atuao da OTAN na Bsnia-Herzegovina, primeiramente como
o brao armado da UNPROFOR e aps os acordos de Dayton47 no
contexto da IFOR, autorizada pelo Conselho de Segurana a cumprir
sua misso sob o Captulo VII, estabeleceria novos parmetros para a
relao entre a ONU e uma aliana defensiva. Em julho de 1992, a OTAN
iniciou uma operao no mar Adritico para monitorar o embargo con-
tra a Iugoslvia pela primeira vez em sua histria, a aliana participa-
va de uma ao militar. A proibio de trfego areo sobre a Bsnia-
Herzegovina, pela resoluo 816 de maro de 1993, abriu as portas para
a cooperao entre a OTAN e a ONU. Posteriormente, foram criadas
zonas protegidas, em torno de localidades com concentrao de popu-
lao muulmana na Bsnia. A OTAN passou a ser responsvel em zelar
por essas reas. A criao da IFOR em dezembro de 1995 (posterior-
mente denominada SFOR, Stabilization Force Fora de Estabilizao)
representa uma primeira atuao da OTAN em um processo de recons-
truo ps-conflito, envolvendo a manuteno da cessao de hostilida-
des, troca de prisioneiros, ajuda no estabelecimento de um ambiente
seguro para realizao das tarefas de reconstruo por parte de outras
organizaes e manuteno da ordem pblica. A crise humanitria no
Kosovo no incio de 1998 e a impossibilidade de gerar um consenso
no Conselho sobre a questo levaram a OTAN a intervir na regio em
janeiro de 1999, dessa vez sem a autorizao do Conselho. Desde 1991,
a OTAN tem investido na adaptao nova realidade do ps-Guerra
Fria, ampliando sua concepo de defesa coletiva. Alm da expanso
em direo Europa Oriental, a aliana busca adequar seus princpios
operacionais s novas funes. Por fim, em agosto de 2003, a organiza-
o assumiu o controle sobre a fora internacional, atuando no
Afeganisto, j no contexto da guerra antiterrorista.
A possibilidade de ampliao de temas tratados no mbito do sis-
tema de segurana coletiva ainda no se esgotou, novos temas como
meio ambiente ou sade pblica podem ser introduzidos. A crescente
complexidade do ambiente de segurana gerada por um conjunto de

ameaas potenciais, antes pouco reconhecidas, como a degradao
ambiental, o trfico de drogas, movimentos irregulares de capital, epi-
demias, terrorismo, abusos aos direitos humanos, a desintegrao de
Estados e o movimento de refugiados. Essas convivem com problemas
tradicionais, como propagao de armas convencionais e nucleares ou
desrespeito s fronteiras territoriais. medida que se configura uma si-
tuao percebida pelas lideranas das grandes potncias como uma amea-
a ao fluxo de bens e pessoas, e no mais apenas integridade territorial,
os temas migram para o Conselho de Segurana, tornando-se objeto do
sistema de segurana coletiva. Assim, no dia 10 de janeiro de 2000,
pela primeira vez o Conselho de Segurana debateu um tema ligado
sade pblica com um discurso do vice-presidente norte-americano Al
Gore. A epidemia de AIDS na frica foi ento objeto de ateno.
O Conselho tambm tem se manifestado em relao ao terroris-
mo, tendo sido criado um Comit antiterrorismo logo aps os atentados
de 11 de setembro de 2001 em Nova York e Washington. Um conjunto
de convenes foi aprovado pela ONU tratando do tema. Resolues
especficas do Conselho estabelecem as obrigaes dos Estados de evi-
tar o acesso de atores no estatais s armas de destruio em massa ou
fornecer qualquer tipo de apoio s organizaes terroristas, afirmando
claramente a associao entre proliferao de armas de destruio em
massa, terrorismo e ameaas paz e segurana internacional. Nesse
sentido, est aberta a porta para a ao do Conselho dentro da lgica
do Captulo VII nos casos que se adequarem a essa definio.
A preocupao com a capacidade operacional da ONU cresce
medida que suas atividades se diversificam. A organizao deve monitorar
eleies, proteger os direitos humanos, treinar polcias locais, garantir a
entrega de ajuda humanitria e usar da fora quando necessrio, inte-
grando ainda suas atividades com as agncias especficas do prprio
Sistema ONU, com as ONGIs e arranjos regionais. Trata-se de uma ta-
refa imensa. Dois problemas so prementes: o dficit financeiro da or-
ganizao e sua capacidade de mobilizar e coordenar foras militares.
Ademais, coloca-se a difcil relao com os Estados Unidos, pas sem o

qual a organizao carecer de sustentao financeira, poltica e militar
para realizar suas tarefas. Por outro lado, para manter sua legitimidade
a ONU no pode estar subjugada poltica externa norte-americana.
Alm disso, a partir do final da dcada de 1990, apresentam-se situaes
em que a unanimidade entre os membros permanentes rompida. Como
foi visto, a deciso da OTAN de intervir no conflito em Kosovo foi tomada
sem a aprovao do Conselho. Assim como a guerra contra o Iraque,
iniciada em maro de 2003, tambm no obteve essa aprovao.
O sistema de segurana coletiva, projetado ao final da Primeira
Guerra, visava a garantir a estabilidade do sistema internacional, mu-
dando o clculo custo/benefcio dos pases-membro e gerando mecanis-
mos de resoluo de controvrsia alternativos ao confronto entre Esta-
dos. O sistema no visava a garantir um estado de direito internacional,
embora prescindisse de um quadro legal para funcionar. Hoje, em um
contexto marcado pela fartura de regimes internacionais e uma cultura
internacional robusta, observa-se um movimento no sentido de tornar o
sistema de segurana coletiva da ONU um dos pilares do estado de di-
reito internacional.
O sistema de segurana coletiva continuar contendo contradi-
es inerentes sua convivncia com um sistema de Estados territoriais
soberanos e uma distribuio hierrquica de poder. Contudo, as pes-
quisas sobre o assunto conduzidas nos ltimos vinte anos indicam um
gradual fortalecimento do sistema, com a incorporao das modifica-
es mencionadas anteriormente, sendo a mudana nas normas para
interveno a transformao mais marcante do perodo. O sistema de
segurana coletiva no foi realizado segundo a proposta apresentada
no incio deste captulo, o sistema de Estados no passou a funcionar
baseado no princpio de que a paz indivisvel e as polticas externas
dos Estados no se modificaram a ponto de gerar uma ameaa crvel
que detivesse agressores. Contudo, as experincias analisadas modifi-
caram as identidades e os interesses dos principais atores do sistema
Estados, mas tambm outros e a rede de normas que representa
limites e potencialidades para as formas de interao no meio interna-

cional. O lugar da agresso modificou-se. A opo pelo ato da guerra
est enquadrada em uma rede internacional de normas, que limita se-
veramente a autonomia dos Estados. A ideia de responsabilidade inter-
nacional diante da agresso ocupa um lugar central na pauta internaci-
onal, mesmo se a reao automtica prevista pelo sistema de segurana
coletiva no tenha se tornado realidade. Um enorme conjunto de esfor-
os no campo da administrao de conflitos busca evitar que a ecloso de
choques armados ocorra. A proposta de um sistema de segurana coleti-
va, sua histria ao longo do sculo XX e as transformaes ocorridas a
partir dos anos 80 no so a nica explicao para as mudanas mencio-
nadas, mas sua contribuio inegvel. Finalmente, a participao de
191 pases nos quadros da organizao salienta sua universalidade.

Karen Mingst & Margaret Karns, The United Nations in the Post-Cold War Era,Westview Press,
2000.
League of Nations (1935), The aims, methods and activity of the League of Nations, Secretariat
of the League of Nations.
http://www.historyguide.de/zeige_datensatz_komplett.php?ID=002950&provider=SUB.
Organizao das Naes Unidas, Basic Facts about the United Nations, http://www.un.org/aboutun/
basicfacts/index.html.
Thomas G. Weiss, Collective Security in a Changing World, Boulder Co, Lynne Rienner, 1993.
William Durch. The Evolution of UN Peacekeeping, Nova York, St Martin, 1993.
Notas
1. Medidas acordadas no mbito bilateral ou multilateral que visam a gerar confiana atravs do
acesso a informaes sobre as foras armadas dos pases em questo.
2. Veja o texto de Innis Claude para uma discusso do conceito (Claude, 1984; 1961).
3. Intervenes armadas tambm so uma forma de guerra, mas so tratadas a partir do
sculo XIX como uma ao que no visa a modificar o status territorial de um ou mais
Estados.
4. O conceito de segurana coletiva pode ainda ser encontrado no Pacto da Liga de Veneza, de
1454, no Tratado de Londres, de 1518 e no Tratado de Munster, de 1648.
5. Veja, para um estudo sobre a Liga, o trabalho de F. S. Northedge (Northedge, 1986) e
www.unog.ch/library/archives/lon/ovrvfset.html.
6. Woodrow Wilson fala ao Senado, em 22 de janeiro de 1917 (Wilson, 1982).

7. A previso inicial era de cinco membros permanentes, incluindo os Estados Unidos. O
nmero de membros no permanentes passou de quatro para seis, em 1922, e de seis para
nove, em 1926. Em 1926, quando a Alemanha foi admitida na Liga, o Brasil, a Polnia e a
Espanha requisitaram um assento como membros permanentes, gerando uma crise na
organizao. O aumento do nmero de assentos no permanentes buscou administrar a
mesma, mas o Brasil decidiu desligar-se da Liga.
8. Os secretrios-gerais foram Sir Eric Drummond (1919-1933), Joseph Avenol (1933-1940)
e Sean Lester (1940-1946).
9. Veja o Pacto da Liga em http://www.unog.ch/library/archives/lon/lbryfset.html.
10. Trs diplomatas italianos foram assassinados na Grcia. Logo aps o incidente tropas italia-
nas invadiram Corfu, expressando sua insatisfao com a distribuio de poder feita pelo
Tratado de Versalhes.
11. O Japo invadiu a Manchria, sob o pretexto de proteger seus interesses na estrada de ferro
do sul da Manchria, posteriormente criando o Estado fantoche de Manchukuo. Uma
comisso de investigao foi enviada Manchria, mas a demora dos procedimentos e a
falta de clareza quanto agresso levaram a sua ineficcia. Como resultado, o Japo reti-
rou-se da Liga em maro de 1933.
12. O comit de sanes da Liga deveria reunir-se para incluir o petrleo entre as mercadorias
banidas. Naquele momento, em dezembro de 1935, os ministros das relaes exteriores
ingls e francs propuseram conceder Itlia soberania sobre 60.000 milhas quadradas de
territrio Etope, e uma rea de 160.000 milhas quadradas, cerca de metade do pas, como
zona para expanso econmica e colonizao. O governo ingls desautorizou a proposta,
mas ela demonstra o movimento em direo racionalidade do balano de poder.
13. Uma comisso de inqurito foi designada para investigar a presena de tropas gregas den-
tro da Bulgria, a Grcia recebeu ajuda econmica sob os auspcios da Liga e uma misso
de observadores esteve presente na fronteira por dois anos depois do cessar-fogo.
14. O presidente norte-americano James Monroe declarou, em 1823, os interesses especiais
dos Estados Unidos no hemisfrio ocidental e a determinao de excluir a influncia europeia
na regio.
15. A Polnia, que no estava representada na Conferncia, tambm assinou a Carta tornando-se
um dos 51 membros fundadores da organizao.
16. Veja os trabalhos de David Armstrong, L. Lloyed e J. Redmond (Armstrong, 1996), de B.
Conforti, (Conforti, 1996), de T. Weiss, D Forsythe e R. Coate (Weiss, 1994) e para uma
viso geral da organizao, o texto da prpria ONU, Basic Facts About the United Nations
(http://www.un.org/aboutun/basicfacts/index.html).
17. A Carta foi revista em 1965, tendo sido o nmero de membros do Conselho (membros no
permanentes passam a ser 10) e do ECOSOC (de 16 para 27) modificado. Em 1973, a Carta
tambm foi revista, passando nmero de membros do ECOSOC de 27 para 54. Para uma
leitura da Carta na ntegra veja http://www.un.org/aboutun/charter/index.html.
18. Estas agncias so tratadas no Captulo 4.
19. Os membros do Conselho de Segurana devem manter misses permanentes.
20. Quando o governo comunista foi estabelecido na China em 1949 e o governo de Chiang-Kai-
Shek na ilha de Formosa, decidido que a China nacionalista, (Taiwan) assumiria a posio
chinesa em todos os rgos da ONU. Apenas em 1971, a Repblica Popular da China substi-
tuiu Taiwan no Conselho.
21. No caso de decises de carter processual o poder de veto no pode ser exercido.
22. As decises so tomadas atravs de votao por maioria simples ou 2/3 para questes
especficas, como eleies e questes de segurana.
23. Depois do processo de descolonizao a agenda da Assembleia mudou significativamente
com a incorporao de temas ligados ao desenvolvimento econmico.
24. Por exemplo, a Conveno para Relaes Diplomticas de 1961, a Conveno de Viena sobre
o Direito dos Tratados de 1969 e o Tratado de No Proliferao Nuclear de 1968.
25. A deciso foi tomada quando a continuidade do apoio da ONU operao na Coreia foi
ameaada pelo retorno da Unio Sovitica ao Conselho. A interveno havia sido aprovada
inicialmente pelo Conselho porque a Unio Sovitica estava ausente, em protesto contra a
presena de Taiwan como representante da China. Naquele momento, os Estados Unidos
tinham controle sobre o processo decisrio na Assembleia e dessa forma buscaram nesse
rgo apoio interveno. A resoluo foi utilizada em outras ocasies ao longo dos anos.
Embora em uma deciso de 1962 a Corte Internacional de Justia tenha emitido o parecer
de que a Assembleia tem autoridade para criar uma operao de paz, a partir do final da
Guerra Fria, estabeleceu-se um acordo tcito entre os membros permanentes do Conselho
de que apenas esse rgo pode autorizar o uso de fora.
26. O grupo dos 77 foi formado em 1964 durante a primeira sesso da UNCTAD (United
Nations Conference on Trade and Development Conferncia da ONU sobre Comrcio e
Desenvolvimento) para promover os interesses dos pases em desenvolvimento. Conta hoje
com 132 membros, mas o nome foi mantido.
27. A diviso do pas foi estabelecida na Conferncia de Yalta em 1945 sendo o paralelo 38 a
referncia de demarcao.
28. Para uma discusso sobre as operaes de paz durante a Guerra Fria veja os livros de
William Durch, Paul Diehl e Paulo Fontoura (Durch, 1993; Diehl, 1994; Fontoura, 1999).
29. Observe a contradio entre o princpio da neutralidade aplicado a esse tipo de operao
de paz e o pressuposto da identificao do agressor no sistema de segurana coletiva.
30. A Conferncia sobre Desarmamento, criada em 1979, o mais amplo frum para negociaes
multilaterais sobre o assunto. Sessenta e seis pases participam da Conferncia.
31. No perodo anterior, cerca de 10.000 militares participavam de operaes de paz, aps o
final da Guerra Fria as operaes chegam a envolver 60.000 militares. Veja uma lista das
operaes de paz da ONU em http://www.un.org. Em 1992, o Departamento de Operaes
de Paz foi criado para administrar as operaes, assistindo os Estados-membro e o secret-
rio-geral.
32. Os Acordos de Genebra, assinados em 14 de abril de 1988, puseram fim invaso sovitica
no Afeganisto. A ONU, alm de apoiar o processo de negociao, criou uma operao de
paz que visava a monitorar a retirada das tropas soviticas (UNGOMAP United Nations
Good Offices Mission in Afghanistan and Pakistan Misso de Bons Ofcios da ONU no
Afeganisto e no Paquisto, abril de 1988 maro de 1990).
33. Esse argumento desenvolvido por Peter Viggo Jakobsen. O autor busca explicar a relao
entre o processo de globalizao e a emergncia de novas operaes de paz depois do final da
Guerra Fria (Jakobsen, 2002).
34. Uma reunio especial do Conselho de Segurana (reunio de cpula), congregando os chefes
de Estados dos quinze membros, em 31 de janeiro de 1992, delegou ao secretrio-geral a
preparao de um relatrio sobre a organizao. O documento Uma Agenda para Paz foi
ento publicado em julho de 1992 e depois um suplemento foi acrescentado em janeiro de
1995. Os textos dos relatrios podem ser encontrados em http://www.un.org/Depts/dpa/
prev_dip/fst_prev_dip.htm.
35.Veja http://www.un.org/Depts/dhl/reform.htm#B para uma bibliografia sobre a reforma da ONU.
36. A resoluo 47/62 da Assembleia Geral, de 11 de dezembro de 1992, convidou aos Estados-
membro a apresentar propostas referentes a reforma do Conselho de Segurana e mais de
100 pases apresentaram sugestes. Alm disso, a 47a sesso da Assembleia Geral decidiu
criar um grupo especial de trabalho para discutir a expanso do Conselho de Segurana.
37. Para uma crtica a essa tendncia veja o artigo de Edward Luttwak. (Luttwak, 1999).
38. Uma classificao muito utilizada encontra-se no relatrio de 1992 do secretrio-geral
Boutros Boutros-Ghali (Boutros-Ghali, 1992).
39. Por exemplo, veja os trabalho de J. Tickner, (Tickner, 1995), de Barry Buzan (Buzan,
1991), de Jessica Mathews (Mathews, 1991) e de David Baldwin, (Baldwin, 1997).
40. Veja o relatrio de Boutros Boutros-Ghali (Boutros-Ghali, 1992).
41. Para uma discusso sobre o conceito, veja o livro de Nicholas Wheeler (Wheeler, 2000).
42. Veja o livro de Martha Finnemore para uma discusso sobre a transformao das normas
de interveno (Finnemore, 2003).
43. Para ver uma discusso sobre esse assunto veja o livro editado por Michael Pugh e Waheguru
Pal Singh Sidhu (Pugh & Sidhu, 2003).
44. Boutros-Ghali, op. cit.
45. Relatrio do Painel sobre Operaes de Paz da ONU, 21 de agosto de 2000. http://www.un.org/
peace/reports/peace_operations/.
46. Uma misso civil, que deveria monitorar os direitos humanos no pas, foi aprovada, em
abril de 1993 pela Assembleia da ONU. Um embargo de petrleo e armas foi inicialmente
imposto pelo Conselho de Segurana em junho de 1993. Um novo conjunto de sanes foi
imposto ainda pelo Conselho de Segurana em 1994.
47. Acordo assinado em 14 de dezembro de 1995 que estabelecia um quadro amplo para
resoluo do conflito na ex-Iugoslvia.
CAPTULO
4
Cooperao Funcional
O que se entende por cooperao funcional.

A relao entre regimes e organizaes funcionais.
O papel das organizaes funcionais na Liga das Naes e na ONU.
A histria, o funcionamento e as principais atividades da Unio
Internacional de Telecomunicaes, da Organizao Mundial da
Sade e da Organizao Mundial do Comrcio.
A cooperao na rea de direitos humanos e o Alto Comissariado
das Naes Unidas para Direitos Humanos.
O Conceito de Cooperao Funcional

A cooperao funcional se refere cooperao em uma rea temtica
especfica e pode ter abrangncia universal, ou apenas regional. Histori-
camente, ela se diferencia da cooperao na rea de segurana, que,
como visto no Captulo 3, foi abordada pelos Estados de uma forma
particular. A cooperao funcional aqui tratada engloba, portanto, a co-
operao sobre questes sociais e econmicas.
Cooperao Funcional 125
Ao longo do sculo XIX, os Estados passaram a ter um papel de

destaque na organizao das questes sociais e econmicas em suas so-
ciedades domsticas. medida que essas sociedades se tornaram mais
complexas, cresceu a demanda por servios especficos, e os Estados
passaram a atuar na organizao da infraestrutura necessria para o
desenvolvimento. Esse fenmeno tambm comeou a ocorrer em nvel
internacional, ainda que com menos intensidade. Segundo Inis Claude
(Claude, 1984), essa tendncia no foi um produto de propostas ideol-
gicas, mas sim da necessidade de resolver problemas que surgiam
medida que avanava a revoluo industrial e que aumentava a comple-
xidade das interconexes econmicas, sociais, tcnicas e culturais entre
as pessoas e as sociedades. Os governos nacionais comearam, assim, a
se engajar na coordenao das atividades econmicas e sociais que ti-
nham um carter intrinsecamente transnacional.
As primeiras organizaes internacionais que surgiram tinham o
objetivo imediato prtico de possibilitar a comunicao entre os Esta-
dos tais como a Unio Telegrfica Internacional, criada em 1865, e a
Unio Postal Universal, em 1874. Essas organizaes serviram como
fruns para a troca de informaes e a discusso de problemas comuns
aos governos. Foram instrumentos para a realizao da cooperao e
para a coordenao de suas polticas e prticas, atravs da formulao
de padres de comportamento. Ao longo do incio do sculo XX, surgi-
ram vrias organizaes funcionais, nas mais diversas reas, como: sa-
de, agricultura, patentes e condies das prises.
Como visto no Captulo 1, a cooperao pode ser conduzida em
diversos graus de institucionalizao. No caso da cooperao funcional,
as organizaes funcionais representam o mais alto grau de institucio-
nalizao, a partir de um contnuo que parte de iniciativas de coopera-
o diplomtica ad hoc e passa pelos regimes internacionais. As diversas
instituies no mbito da cooperao funcional numa determinada rea
interagem entre si. Organizaes funcionais podem ser criadas a partir
de regimes internacionais estabelecidos, mas suas atividades as modifi-
cam ao longo do tempo. Alguns regimes, como o de comrcio interna-
cional, possuem uma organizao referencial, no caso, a Organizao

Mundial do Comrcio. Em outros casos, como o regime de direitos hu-
manos, no h uma organizao funcional central, mas sim uma
pluraridade de instituies.1
DEFINIO DE COOPERAO FUNCIONAL:
Cooperao em uma rea temtica especfica no mbito das questes

sociais e econmicas. Pode ser realizada em diversos graus de institu-
cionalizao, desde iniciativas diplomticas ad hoc, regimes interna-
cionais, at organizaes internacionais.
Apesar de terem um carter em geral mais tcnico, as organizaes

funcionais no esto imunes a disputas polticas, como originalmente
defendido pelas premissas funcionalistas. A crise da UNESCO, nos anos
70, ilustrativa de como essas organizaes podem tornar-se palco de
clivagens polticas entre seus Estados-membro.2 Na Unio Internacional
de Telecomunicaes, Estados disputam para que sejam adotadas nor-
mas tcnicas que favoream suas indstrias nacionais, como ser visto
adiante.
Apesar de as organizaes funcionais conterem definies preci-
sas sobre sua rea de atuao em seus documentos constituintes, a inter-
ligao que ocorre na prtica entre diversas reas temticas dificulta uma
delimitao rgida.3 Algumas organizaes reconhecem esse fato e in-
cluem a necessidade de promover a cooperao entre organizaes fun-
cionais em seus documentos constituintes, como o caso da OMS, que
prev a cooperao com a UNICEF, ou do FMI, que prev a cooperao
com o Banco Mundial. A maioria das organizaes funcionais da ONU
firmou acordos de cooperao entre si, como o caso das supracitadas.
Outras organizaes funcionais tm incorporado com relutncia refe-
rncias a outros temas alm de sua rea especfica de atuao, como,
por exemplo, a incorporao de questes de desenvolvimento, empre-

go e meio ambiente na OMC.
Um impacto importante das organizaes funcionais sobre as socie-
dades nacionais d-se pelas chamadas normas brandas (soft-law). As
normas brandas so produzidas por organizaes, ou instituies em
geral, que no tm carter obrigatrio e no so cobertas pela Conven-
o de Viena sobre o Direito dos Tratados. Esse o caso da maioria das
normas geradas pelas organizaes funcionais. Apesar de no serem
obrigatrias, as normas produzidas, por exemplo, na UIT e na OMS, so
em geral incorporadas s legislaes nacionais.4
Os fundadores da Liga das Naes atriburam um importante papel
cooperao funcional. As organizaes funcionais deveriam contribuir
para a organizao do mundo em tempos de paz. O Pacto da Liga de-
manda, em seu artigo 23, que seus signatrios se esforcem para assegu-
rar e manter as condies de trabalho equitativas e humanas para o
homem, a mulher e a criana, fundando ou mantendo para isso as ne-
cessrias organizaes internacionais, comprometam-se a assegurar o
tratamento equitativo das populaes indgenas, encarregam a orga-
nizao de fiscalizar os acordos relativos ao trfico de mulheres e crian-
as, do pio e outras drogas nocivas, do comrcio das armas e muni-
es, e adotem as disposies necessrias para assegurar e manter a
liberdade das comunicaes e do trnsito, bem como o tratamento
equitativo do comrcio de todos os seus membros. O artigo 24 ainda
recomenda que todas as reparties internacionais anteriormente
estabelecidas por tratados coletivos, e todas que forem ulteriormente
criadas, sejam postas sob a autoridade da Liga.5
Dessa forma foram criados, por exemplo, os institutos para Coope-
rao Intelectual, para Unificao do Direito Privado e o Cinematogrfi-
co Educacional. Alm dos institutos, foram criadas as organizaes tc-
nicas para Comunicao e Trnsito, Sade, e Economia e Finanas. A
Organizao Econmica e Financeira patrocinou duas Conferncias In-
ternacionais, em 1927 e 1933, com o objetivo de estabilizar as moedas
e evitar a escalada das tarifas comerciais. As conferncias, no entanto,
no tiveram sucesso como resultado do conturbado perodo, marcado

pelo nacionalismo, protecionismo e crise econmica. A Organizao para
Comunicao e Trnsito obteve mais resultados, tendo facilitado a con-
cluso de algumas convenes, tais como a Conveno para Unificao
dos Sinais Rodovirios, de 1931.
A Organizao da Sade foi criada em 1922 e considerada uma
das organizaes funcionais da Liga de maior sucesso, tendo desenvol-
vido programas para conter epidemias e de vacinao preventiva. A
Organizao Internacional do Trabalho (OIT) foi criada em 1919, junta-
mente com a Liga. Suas origens remetem aos movimentos trabalhistas,
no sculo XIX, que se formaram em reao aos abusos cometidos no
contexto do processo de industrializao. Essa organizao tem um for-
mato institucional particular, pois alm dos Estados, possui membros
representantes dos trabalhadores e empresrios.6
A Liga tambm criou rgos para lidar com questes associadas s
crianas, mulheres, minorias e refugiados. Apesar do fracasso em conter
a Segunda Guerra, as atividades de vrias das instituies de cooperao
funcional da Liga no foram suspensas e a maioria foi incorporada pela
ONU, dando origem OMS, UNICEF, UNESCO, FAO, entre outros.
PRINCIPAIS RGOS E ORGANIZAES

FUNCIONAIS LIGADAS LIGA DAS NAES:
Organizao Internacional do Trabalho

Organizao para Comunicaes e Trnsito
Organizao Econmica e Financeira
Organizao da Sade
Instituto Internacional de Cooperao Intelectual
Instituto Internacional Educacional e Cinematogrfico
Instituto Internacional para Unificao do Direito Privado
Alto Comissariado para Refugiados
Comit para Proteo de Crianas e Jovens
A ONU assumiu um papel ainda mais ativo na promoo da coo-

perao funcional, desenvolvendo uma verdadeira rede de rgos, co-
misses e organizaes internacionais na rea econmica e social. O
conceito de cooperao funcional ganha uma nova conotao nessa
poca, sob influncia do desenvolvimento da perspectiva funcionalista,
de David Mitrany, vista no Captulo 2. A cooperao funcional passa a
ser vista no apenas como um facilitador para soluo de problemas
tcnicos de organizao do mundo durante os tempos de paz, mas
como uma condio para a prpria manuteno da paz. A cooperao
funcional tem um papel importante na segurana preventiva.
Entre o final da Segunda Guerra Mundial e meados da dcada de
1970, o nmero e as atividades das organizaes funcionais do sistema
ONU cresceram significativamente. Em contraposio ao congelamento
do processo decisrio no Conselho de Segurana, resultado da tenso
bipolar da Guerra Fria, as agncias funcionais ampliaram seus progra-
mas, particularmente no que se refere ao apoio ao desenvolvimento.
Esse processo foi favorecido pela prosperidade econmica do perodo
e pela ao dos pases em desenvolvimento, que aumentaram em n-
mero e influncia a partir do desmonte do sistema colonial. Contudo,
os anos 80 e 90 foram caracterizados pela crise da atuao dessas agn-
cias, engendrada pelas crticas norte-americanas.
O grau de institucionalizao e independncia das instituies fun-
cionais no mbito do sistema ONU varia, desde programas diretamente
a ela subordinados, como o Alto Comissariado para Direitos Humanos,
agncias especializadas, como a Organizao Internacional do Trabalho,
ou organizaes relacionadas, como a Organizao Mundial do Comr-
cio. Algumas j existiam no mbito da Liga e foram incorporadas ao siste-
ma ONU, como a Organizao Internacional do Trabalho; outras foram
criadas posteriormente, como a Organizao Mundial do Comrcio.
A Carta da ONU atribui competncia Assembleia Geral e ao
ECOSOC (Economic and Social Council Conselho Econmico Social)
para promover a cooperao funcional nas reas econmica e social, em
seus Captulos IV, IX e X. A Assembleia Geral pode discutir e fazer reco-
mendaes aos membros da ONU sobre quaisquer questes ou assun-

tos que estiverem dentro das finalidades expressas na Carta (artigo 10),
em particular sobre a cooperao internacional nas reas econmica,
cultural, educacional e sanitria, e favorecer o pleno gozo dos direitos
humanos e das liberdades fundamentais (artigo 13-1(b)). Alm disso
tem poderes para criar rgos subsidirios que julgar necessrios ao
desempenho de suas funes (artigo 22) e iniciar negociaes entre os
Estados interessados para a criao de novas agncias especializadas (ar-
tigo 59). Finalmente, tem a funo de supervisionar todas as atividades
do sistema ONU e de coordenar a atuao de seus rgos e agncias
especializadas (artigo 58).
Embora o ECOSOC esteja sob autoridade da Assembleia Geral (ar-
tigo 60), possui uma estrutura independente da mesma e considerado
um dos seis rgos principais da ONU. Seu principal objetivo promo-
ver o bem-estar da populao mundial, incluindo seus aspectos econ-
micos e sociais (artigo 60). Com essa finalidade, o ECOSOC pode elabo-
rar estudos e relatrios, fazer recomendaes Assembleia Geral, aos
Estados-membro e s entidades especializadas interessadas, e convocar
conferncias internacionais sobre assuntos de sua competncia (artigo
62).7 Ele pode ainda estabelecer acordos com as agncias especializadas
a fim de determinar as condies em que a entidade interessada ser
vinculada ONU desde que aprovados pela Assembleia Geral e
coordenar as atividades dessas agncias por meio de consultas e reco-
mendaes s mesmas, Assembleia Geral e aos membros da ONU
(artigo 64).
O ECOSOC, como vimos no Captulo 3, composto por 44 mem-
bros, eleitos pela Assembleia Geral com base em nomeaes dos blocos
regionais e se rene uma vez por ano durante um ms, normalmente em
abril, de forma alternada em Nova York e Genebra. Suas decises so
tomadas por maioria dos membros presentes e votantes, e cada membro
tem um voto. Alm das sesses anuais, o ECOSOC se rene, desde 1999,
tambm em abril, com os chefes dos principais comits das organiza-
es do FMI e o Banco Mundial.
A capacidade efetiva do ECOSOC para a realizao e a coordena-

o de todas essas atividades , no entanto, muito questionada. Alm da
complexidade e do escopo das atividades, o rgo no dispe de instru-
mentos suficientes materiais ou legais sua disposio para essa
tarefa. falta de recursos, soma-se o problema de que o ECOSOC no
exerce autoridade real sobre as agncias especializadas. Como visto, tem
poderes apenas para receber relatrios e emitir recomendaes, e, mes-
mo assim, esses precisam ser aprovados pela Assembleia Geral. Dessa
forma, a maioria das agncias especializadas do sistema ONU exerce
suas atividades com relativa independncia.
Assim como o Pacto da Liga, a Carta da ONU recomenda que as
organizaes internacionais preexistentes sejam a ela vinculadas, pas-
sando a ser designadas como entidades, ou agncias, especializadas (ar-
tigo 27). Esse foi o caso, por exemplo, das mencionadas Unio Postal
Universal e Unio Internacional de Telecomunicaes, que se tornaram
agncias especializadas em 1947.8 A relao entre as agncias especia-
lizadas e a ONU formalizada atravs da concluso de acordos de coo-
perao. Embora os acordos no sejam uniformes, h uma certa padro-
nizao, j que quase todos incluem: provises para representao em
reunies e temas nas agendas recprocas; troca de documentos e infor-
maes; submisso de relatrios pela agncia a ONU; considerao das
agncias dos relatrios da ONU; consulta para promoo de padres e
prticas; e apresentao do oramento da agncia ONU para reviso
e recomendaes.
A seguir sero analisados alguns casos especficos de organizaes
funcionais, atuantes na rea de telecomunicaes, sade, comrcio in-
ternacional e direitos humanos, incluindo as agncias especializadas da
ONU, e outras organizaes universais ou regionais fora do sistema ONU,
quando existirem. As duas primeiras reas so mais tcnicas, embora
no por isso imunes a conflitos polticos, e sua particularidade advm
de serem as reas temticas nas quais surgiram as primeiras organiza-
es internacionais. As duas ltimas reas envolvem questes mais
ideolgicas e normativas e, por isso, so mais abertamente politizadas.
ORGANIZAES FUNCIONAIS DO SISTEMA ONU
A GNCIAS E SPECIALIZADAS :
Fundo Internacional para o Desenvolvimento Agrcola

Fundo Monetrio Internacional
Grupo do Banco Mundial
Organizao da Aviao Civil Internacional
Organizao da ONU para o Desenvolvimento Industrial
Organizao da ONU para a Educao, a Cincia e a Cultura
Organizao Internacional do Trabalho
Organizao Internacional Martima
Organizao Mundial da Sade
Organizao Mundial de Propriedade Intelectual
Organizao Mundial do Turismo
Organizao Mundial Meteorolgica
Organizao da ONU para Alimentao e Agricultura
Unio Internacional de Telecomunicaes
Unio Postal Universal
O RGANIZAES RELACIONADAS :
Organizao Mundial do Comrcio

Agncia Internacional de Energia Atmica
Organizao do Tratado de Proibio Total de Testes Nucleares
Organizao para a Proibio de Armas Qumicas
A cooperao funcional na rea de comrcio internacional est relati-

vamente centralizada na OMC e seu predecessor GATT, e todas as ou-
tras instituies e organizaes comerciais internacionais e regionais
refletem seus princpios e normas. J a cooperao funcional na rea de
direitos humanos est muito menos centralizada e abarca uma grande
diversidade de instituies e organizaes internacionais.
Cooperao Funcional na rea de Telecomunicaes

e a Unio Internacional de Telecomunicaes (UIT)
Como j visto, a rea de comunicaes inaugurou o processo de
gestao de organizaes funcionais, com a criao da Unio Telegrfica
Internacional e da Unio Postal Universal. A rea de telecomunicaes
se restringe s formas de comunicao realizadas por meio de cabos,
fibra ptica e propagao pelo ar, ou seja, que no dependem do trans-
porte de objetos fsicos, como o caso do servio postal.9 interessante
notar como a prpria definio da rea de telecomunicaes requer um
certo conhecimento tcnico.
Embora o aspecto tcnico das organizaes funcionais seja uma
das suas principais caractersticas, essas organizaes no esto isentas
de conflitos polticos. Essa politizao, porm, no costuma atingir a
opinio pblica, ou quando o faz, permanece em termos muitos super-
ficiais devido complexidade tcnica das questes debatidas. A disputa
ocorre principalmente pela adoo de padres tcnicos que favoream a
indstria de um dado pas. O antagonismo atualmente se concentra entre
os Estados Unidos, UE e Japo.
A rea de telecomunicaes uma das mais importantes para o
funcionamento das sociedades contemporneas. Apesar das divergnci-
as polticas e diferenas de conhecimento tecnolgico entre os diversos
Estados, a cooperao nessa rea uma necessidade prtica: sem pa-
dres e tecnologias comuns, a comunicao no consegue ser realizada,
ainda que para fins no cooperativos.
A Unio Internacional de Telecomunicaes (UIT) foi criada em 1932,
pela juno das Unies de Telgrafos e de Rdio-Telgrafo, herdeiras da
Unio Telegrfica Internacional. Em 1947, tornou-se uma agncia especi-
alizada da ONU e transferiu sua sede de Berna para Genebra. Na ocasio,
tinha 74 Estados-membro; atualmente so 189, quase todos os membros
da ONU, o que demonstra a importncia a ela acordada. O setor de tele-
comunicaes se tornou o terceiro maior setor de negcios no mundo ao
longo do sculo XX, contando com um volume de transaes anuais aci-
ma de um trilho de dlares. A UIT tem um papel central no regime

internacional dessa rea, sendo o principal frum no qual os padres tc-
nicos so decididos. Alm das atividades relacionadas padronizao, a
organizao administra o espectro de frequncias de rdio e promove a
assistncia tcnica e cooperao com os pases em desenvolvimento.
PRINCIPAIS ATIVIDADES DA UIT:
Promoo de padres tcnicos globais

Administrao do espectro de frequncias de rdio
Assistncia tcnica e cooperao com pases em desenvolvimento
O principal rgo da UIT a Conferncia Plenipotenciria, que

normalmente se rene apenas a cada cinco anos, determina as polticas
gerais da organizao e estabelece o oramento, entre outros. As deci-
ses so tomadas por maioria, e cada membro tem direito a um voto.
Outros rgos so as Conferncias Administrativas e o Conselho Admi-
nistrativo, que se encontram em intervalos variados. O Conselho com-
posto por 41 membros eleitos pela Conferncia, seguindo critrios de
distribuio geogrfica, e sua principal funo facilitar a implementao
de normas e decises adotadas pela Unio, alm de supervisionar o tra-
balho dos rgos permanentes. As atividades dirias da organizao so
realizadas no Secretariado-Geral e pelas trs divises da UIT: Radioco-
municaes (UIT-R), Padronizao de Telecomunicaes (UIT-T) e De-
senvolvimento de Telecomunicaes (UIT-D).
A principal atividade da diviso de Radiocomunicaes a adminis-
trao do espectro de frequncias de rdio. As ondas de rdio so essen-
ciais para o funcionamento de uma srie de servios, tais como: a navega-
o, sistemas de posicionamento global (GPS), monitoramento do meio
ambiente e pesquisa espacial. Com essa finalidade, a diviso registra as
concesses para assegurar que os satlites de transmisso funcionem sem
causar interferncias, tarefa cada vez mais difcil medida que o espao da
rbita da terra comea a ficar superlotado. A diviso tambm facilita as
negociaes para assinatura das Regulaes de Rdio, que tm carter
obrigatrio para seus signatrios. As Regulaes estipulam a forma como
o espectro deve ser utilizado, no que se refere s frequncias de 9kHz a
400GHz. A plataforma para os servios da terceira gerao de telefonia
celular (3G) tambm foi desenvolvida por essa diviso.
A diviso de Padronizao de Telecomunicaes a encarregada
das atividades mais antigas da UIT: desenvolver padres tcnicos e ope-
racionais internacionais e definir tarifas e princpios contbeis para os
servios de telecomunicaes. A diviso elabora recomendaes, que
embora no sejam obrigatrias, so, em geral, adotadas pelos membros
da organizao. Os grupos de estudo da diviso so compostos por es-
pecialistas dos setores governamentais e privados, e as especificaes
cobrem uma rea muito abrangente, incluindo, por exemplo, os pa-
dres para transmisso de dados, voz e vdeo pela Internet.10
A terceira diviso da UIT, a de Desenvolvimento de Telecomunica-
es, busca facilitar o acesso s infraestruturas e s novas tecnologias de
informao pelos pases em desenvolvimento. Esse trabalho feito atravs
da assistncia tcnica e promoo de parcerias pblico-privadas. O se-
tor tambm promove a divulgao sobre os meios de telecomunicaes
e as prticas adotadas pelos diversos Estados em publicaes tais como
a World Telecommunication Development Report e a Telecommunication
Regulatory Survey. Para facilitar seu trabalho, o setor tem escritrios re-
gionais na frica, Estados rabes, sia e Amrica Latina e promove con-
ferncias internacionais com a participao de setores governamentais,
privados e da sociedade civil global.11
Uma caracterstica particular da UIT em relao maioria das OIGs
que, alm dos Estados-membro, ela possui duas outras categorias de
membros: os membros setoriais e os associados setoriais. Esses mem-
bros podem ser do setor privado e participam apenas das atividades da
diviso qual so filiados (UIT-R, UIT-T e UIT-D). Os membros setoriais
so, na maioria, agncias operadoras, organizaes industriais ou cient-
ficas, instituies financeiras ou de desenvolvimento, e os associados

setoriais so entidades e organizaes menores. Embora representantes
do setor privado participem das atividades da UIT desde sua criao,
seu poder cresceu bastante nos ltimos anos. Crticos sugerem que a
organizao esteja passando por um verdadeiro processo de privatizao
(Lee et al,, 1997). Originalmente os representantes das empresas priva-
das participavam dos comits consultivos nas delegaes dos Estados-
parte, e sua presena era justificada pelo carter tcnico das questes tra-
tadas. Atualmente, como visto, tem status de membro independente dos
Estados. Ainda que os membros setoriais e os associados setoriais no
tenham poder de voto, eles tm direito a participar dos encontros setoriais
e tm acesso irrestrito s informaes e documentos da UIT. Sua parti-
cipao lhes concede grande influncia na organizao, pois atuam como
lobbies numa situao privilegiada, participando informalmente de coa-
lizes e colaborando com os Estados onde tm suas sedes e filiais.
Outra crtica feita UIT que a organizao no dispe de meca-
nismos efetivos de imposio de normas e decises, nem para garantia
de aquiescncia dos membros. Seu funcionamento depende, essencial-
mente, do reconhecimento por seus membros dos efeitos e custos de
suas normas e decises no serem respeitadas. Apesar do alto ndice de
aquiescncia por parte dos membros, a UIT tem enfrentado problemas
decorrentes de clivagens polticas internas entre os pases desenvolvi-
dos e em desenvolvimento. Com o aumento do hiato tecnolgico, espe-
cialmente nas ltimas duas dcadas, cresceu a demanda por parte dos
pases em desenvolvimento para que a UIT no restrinja suas atividades
regulao e padronizao, mas tambm promova a transferncia de
tecnologia.
A distribuio desigual de recursos e tecnologia combinada com o
sistema igualitrio de votao, no qual cada membro tem um voto, tem
resultado em impasses na Unio, que chegou a um momento de crise no
incio da dcada de 1990. A contribuio financeira dos membros
decidida de forma voluntria. Cada membro escolhe uma classe de
acordo com sua capacidade de contribuio, o que faz com que os pa-
ses desenvolvidos sejam responsveis pela quase totalidade do ora-

mento da organizao. Esses pases tm questionado o sistema de con-
tribuio, demandando que a instituio institua um sistema de voto
ponderado de acordo com as contribuies financeiras. Na Conferncia
Plenipotenciria de 1989, em Nice, o Reino Unido se tornou o primeiro
contribuinte principal a no ser eleito para o Conselho Administrativo.12
Algumas reformas foram realizadas na UIT na dcada de 1990,
com o objetivo de tornar a organizao mais flexvel e adaptvel s mu-
danas tecnolgicas e no contexto internacional. A atual estrutura, des-
crita anteriormente, foi estabelecida por reformas estruturais propostas
na Conferncia Plenipotenciria de 1992. Em 1994, foi criado o Frum
Mundial de Polticas na rea de Telecomunicaes, para encorajar a tro-
ca de informaes e ideias sobre questes relacionadas s mudanas na
rea. O primeiro frum foi realizado em 1996 sobre o tema das comuni-
caes pessoais mveis globais por satlite (Global Mobile Communications
by Satelite GMCS); o segundo ocorreu em 1998, sobre o comrcio
dos servios de telecomunicaes, e o terceiro sobre Telefonia do Proto-
colo de Internet (Internet Protocol Telephony). No entanto, essa iniciativa
foi suspensa em 2002 sob alegao de falta de recursos.
No final da dcada de 1990 foram criados um Grupo de Trabalho
formado por membros estatais e setoriais e um Comit Consultivo, com-
posto por especialistas e representantes governamentais e do setor pri-
vado, para dar continuidade aos esforos de reforma. Outra iniciativa
recente da UIT foi a proposta de realizao de uma Conferncia Interna-
cional sobre a Sociedade de Informao. A iniciativa foi aprovada pela
Assembleia Geral da ONU em 2001, e um primeiro encontro ocorreu
em dezembro de 2003, em Genebra. Um segundo encontro est previs-
to para novembro de 2005, na Tunsia. A conferncia representou um
evento nico na histria da UIT para a promoo e a colaborao com
ONGIs. Essas organizaes emitiram um documento no final do encontro
de 2003, que enfatiza a importncia do acesso s novas tecnologias, infor-
mao e meios de comunicao aos pases e povos menos desenvolvidos
e clama que a UIT aumente sua atuao nessa rea.13
Cooperao Funcional da rea de Sade

e a Organizao Mundial da Sade (OMS)
Assim como as telecomunicaes, a sade tem um componente
bastante tcnico. No entanto, sua relao com as outras reas de coope-
rao mais intensa. Praticamente todas as atividades em que h coopera-
o internacional tm implicaes sobre a sade humana, tais como:
alimentao, agricultura, habitao, patentes de medicamentos, meio
ambiente e trabalho. Com isso, diversos aspectos da sade so tratados
em distintas organizaes, nos nveis regional e universal. No nvel regio-
nal, devemos destacar a Organizao Pan-Americana da Sade, que foi
uma das primeiras organizaes funcionais da rea, criada em 1902,
com sede em Washington.14
No nvel universal, a principal organizao na rea de sade a
Organizao Mundial da Sade (OMS), que pode ser vista como uma
herdeira da Organizao da Sade, criada no mbito da Liga das Na-
es, como visto acima. No entanto, outras organizaes do sistema ONU
tambm atuam em reas diretamente relacionadas sade, como, por
exemplo, a FAO, a OIT, a IAEA e a UNESCO, que possuem acordos de
cooperao com a OMS e realizam vrios projetos em conjunto, alm
das organizaes da rea de direitos humanos. Como ser visto adiante,
organizaes como o Banco Mundial e a OMC tambm tm tido um
papel crescente na rea da sade.
A OMS foi criada em 1948 como uma agncia especializada da ONU
e tem como principal objetivo atingir o maior nvel de sade para todas as
pessoas. A organizao adota uma definio de sade que compreende o
bem-estar fsico, mental e social, conforme consta no prembulo de sua
Carta constituinte. Embora suas atividades se limitassem, inicialmente, a
intervenes tcnicas e programas especficos destinados a enfrentar do-
enas particulares, a partir da dcada de 1970 tornaram-se mais abrangen-
tes, passando a abarcar questes socioeconmicas e a preveno de doen-
as em geral atravs da melhoria das condies de vida da populao.
Essa orientao foi consolidada na Conferncia Mundial da Sade,
realizada em 1978, na cidade de Alma Ata, atual Amalty, no Cazaquisto.
A Declarao de Alma Ata, Sade para todos no ano 2000, conside-

rada um marco do discurso sobre a sade, tendo explicitado sua perten-
a aos direitos humanos fundamentais, em consonncia com o Pacto
Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, que entrou
em vigor em 1973.
Apesar do aspecto positivo associado relao entre sade e direi-
tos humanos, devemos salientar que h um aspecto negativo tambm,
no qual a proteo da sade pblica implica restries s liberdades
individuais. Isso ocorre, por exemplo, no caso da vacinao obrigatria,
e, mais grave, da hospitalizao ou isolamento obrigatrio uma vez ten-
do sido detectadas epidemias, quando o objetivo da sade pblica
evitar o contato dos contaminados com o resto da populao. Algumas
dessas medidas tm sido questionadas por ativistas de direito humanos,
que alegam que devem existir limites privao da liberdade dos indi-
vduos. Essa questo tem sido extremamente polmica em casos de AIDS,
por exemplo, que no uma doena temporria, levando o secretrio da
ONU, Javier Prez de Cuellar, a enfatizar que o mundo deveria fazer
uma guerra contra a AIDS, mas no contra os portadores da doena.15
A Declarao de Alma Ata enfatizou a necessidade da garantia ao
acesso igualitrio sade em escala global e foi adotada pela Assembleia
da OMS em 1981. Essa agenda se inseriu no contexto do movimento
para uma nova ordem econmica internacional e tinha um vis social-
democrata, com propostas concretas de interveno estatal e das OIGs
com objetivo de atingir a meta proposta de sade para todos em 2000.
Apesar dos avanos, a avaliao feita no final do sculo constatou uma
discrepncia enorme entre os objetivos e os resultados obtidos. Entre os
principais fatores apontados para esse fracasso esto a crise econmica e
a falta de priorizao acordada para a sade na poltica internacional.16
Em sua sesso de 1998, a Assembleia da OMS endossou a Declara-
o Sade para todos no sculo XXI, que estabeleceu um novo
paradigma na governana global na rea da sade. As metas foram revi-
sadas e redefinidas de uma forma muito mais limitada, em termos de
doenas especficas e objetivos quantitativos. Apesar de continuar defi-
nindo a sade como um direito humano universal, a estratgia adotada

tem um vis liberal e seu principal componente a busca de parcerias
pblico-privadas para canalizar mais investimentos. Nesse contexto, a
OMS perdeu seu lugar de principal financiador dos programas relacio-
nados sade para o Banco Mundial. No novo cenrio, os programas de
sade passaram a ser sujeitos condicionalidades, que se referem em
geral metas macroeconmicas.17
O principal objetivo da nova estratgia passou a ser o aumento da
liquidez de recursos no setor, de forma que o mercado solucione o pro-
blema da sade. Apenas determinados servios primrios de sade de-
veriam permanecer sob responsabilidade dos Estados. A proviso de
medicamentos deveria ser determinada pelo mercado, e seu comrcio
internacional condicionado s regras da OMC. Essa organizao virou
palco de disputas da rea da sade, como no caso da luta pela quebra de
patentes e produo de genricos para pases em desenvolvimento.18
Apesar de algumas conquistas, como o acordo sobre a quebra de
patentes e algumas adaptaes no contexto do ps-Consenso de Wa-
shington, os crticos apontam que o regime internacional de sade con-
tinua sendo condicionado por uma lgica econmica limitada, o que
tem contribudo para acirrar a desigualdade no acesso sade.19 No que
se refere ao papel da OMS, essa organizao adotou uma postura mais
crtica, principalmente aps a gesto de Gro Harlem Brundtland, e pro-
curou implementar algumas reformas e adotar novas estratgias.
As principais reformas se concentram em duas reas: flexibilizao
de sua estrutura interna e fortalecimento dos mecanismos de monito-
ramento e aquiescncia. A estrutura da organizao tem sido criticada
por ser hierrquica e rgida. O fato de os funcionrios da OMS serem, na
sua maioria, profissionais da rea de sade, tambm imprime pouca
multidisciplinaridade no enfoque da organizao para lidar com ques-
tes que claramente extrapolam questes tcnicas, prejudicando a for-
mulao de estratgias mais abrangentes.
O principal rgo na estrutura da OMS a Assembleia, que se
rene uma vez ao ano, normalmente em maio. Em geral, as decises
so adotadas por consenso, embora as regras formais sejam maioria

de dois teros dos membros presentes para questes importantes e
maioria simples para outras questes, cada membro tendo direito a
um voto. A Assembleia tem poderes para adotar regulaes obrigat-
rias para os membros, embora possam optar por no participarem,
mas essa no tem sido a prtica; a maioria das decises feita em
carter recomendatrio.20
O segundo rgo mais importante o Conselho Executivo, com-
posto por 32 membros, eleitos pela Assembleia para mandatos de trs
anos, segundo os critrios de distribuio geogrfica e qualificao tc-
nica. Suas principais funes so a formulao da agenda para a
Assembleia e a indicao do diretor-geral da organizao. A OMS tem
ainda representantes em vrios pases em desenvolvimento e escritri-
os no Congo (frica), Dinamarca (Europa), ndia (Sudeste Asitico),
Filipinas (Mediterrneo Ocidental) e Estados Unidos (Amricas). As
orientaes gerais e polticas especficas da organizao so decididas no
Secretariado, em Genebra, e os escritrios regionais se encarregam ape-
nas da implementao dos programas. Esse fato tem sido um dos princi-
pais objetos de crtica, pois limita a criatividade profissional e a adapta-
o das polticas s realidades locais. A OMS tambm conta com centros
de colaborao em diversos pases, com os quais estabelece uma relao
de parceria nas reas de pesquisa e implementao de programas.21
Entre as propostas para reformas esto a transferncia da autoridade
do Secretariado para os representantes nacionais e a incorporao de pro-
fissionais de outras reas. A presena de funcionrios, alm da rea de
medicina, no assessoramento do planejamento de novas estratgias para
preveno de doenas e preveno da sade trariam viso mais abrangente.
Tambm so propostos o aumento da transparncia e a maior participa-
o de ONGs no processo decisrio e na implementao de programas.
As reformas teriam o efeito de tornar a organizao mais flexvel e eficaz e
tambm estimular um aumento das contribuies financeiras.22
Essas contribuies diminuram significantemente ao longo das
ltimas dcadas. O problema apontado, assim como na UIT, que h
uma incompatibilidade entre as regras para contribuio e o sistema de

representatividade no processo de votao. Enquanto o processo de vo-
tao feito por maioria, a contribuio dos membros se baseia na capa-
cidade de pagamento. Atualmente, os seis maiores contribuidores (o
principal sendo os Estados Unidos) contribuem com cerca de 70% do
oramento, mas tm pouco poder sobre a alocao dos recursos. Como
resultado, h uma tendncia dos pases desenvolvidos em preferir fazer
contribuies extra-oramentrias, o que possibilita que tenham um maior
controle sobre a alocao de recursos, j que so feitas diretamente aos
programas especficos e no precisam ser aprovadas pela Assembleia.
A segunda rea que concentra propostas de reforma refere-se aos
instrumentos para garantir a aquiescncia dos membros. No caso das
epidemias, por exemplo, embora haja regulaes obrigatrias, a OMS
depende da notificao voluntria dos Estados sobre a existncia de sur-
tos em seus territrios, no tendo instrumentos para monitorar, nem
sancionar os que no o faam. O problema a existncia de uma resis-
tncia em geral por parte dos Estados em fazer essas notificaes, como
foi verificado nos casos de surtos de clera nos anos 70, de AIDS nos
anos 80 e no caso da SARS nos anos 2000. Essa resistncia fruto do
medo dos governos nacionais de criar pnico e de incitar medidas discri-
minatrias contra as exportaes e o trnsito de cidados nacionais, e
faz com que a OMS acabe atuando somente quando as epidemias j
atingiram dimenses praticamente incontrolveis e os Estados so for-
ados a notific-las.23
Apesar de todas as reformas em andamento, elas no tm consegui-
do enfrentar o que pode ser considerado o maior problema relacionado
sade dos dias atuais: a AIDS. Talvez a AIDS seja um indicador de que,
mais do que meras reformas pontuais, o que se requer a mudana do
paradigma geral da governana global da sade, de forma a reverter a
lgica economicista presente e retomar um paradigma mais abrangente
a respeito das causas e efeitos dos problemas ligados a sade.24 Apesar
de todos esses problemas, devemos salientar que, no que se refere a
suas atividades mais tradicionais, a OMS ainda considerada uma das
agncias especializadas da ONU de maior sucesso. Alm de ser o prin-

cipal frum internacional para formao de consenso sobre padres e
normas tcnicas, algumas de suas campanhas so extremamente efica-
zes, tais como as de vacinao infantil e para viajantes, a campanha a
favor da amamentao, realizada em cooperao com a UNICEF,25 e
mais recentemente, a campanha para conteno da Sndrome Respira-
tria Aguda e Severa (SARS).26
A Cooperao Funcional na rea do Comrcio Internacional

e a Organizao Mundial do Comrcio (OMC)
O desenvolvimento do comrcio internacional acompanhou em
grande medida o desenvolvimento do prprio sistema internacional, j
que as relaes comerciais sempre foram uma das principais reas das
relaes entre as unidades polticas desse sistema, mesmo antes da for-
mao dos Estados soberanos. Apesar da densa rede de acordos que
foram concludos ao longo dos sculos, somente aps a Segunda Guerra
Mundial que podemos falar de um regime de comrcio de abrangncia
internacional.
Ainda em 1944, representantes de 44 pases se reuniram em Bretton
Woods, em New Hampshire, com o objetivo de planejar a cooperao
ps-guerra no mbito da economia internacional. Foi decidido que se-
riam criadas trs organizaes dentro do sistema da ONU para esse pro-
psito. A primeira seria o FMI, cuja principal tarefa seria estabelecer e
supervisionar um sistema internacional de taxas de cmbio fixas para
promover a estabilidade das moedas, evitando desvalorizaes competi-
tivas, como havia ocorrido no perodo entreguerras, e fornecer crditos
de curto prazo para pases com desequilbrios temporrios de balana
de pagamentos. A segunda organizao seria o Banco Internacional para
Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD) tambm conhecido como
Banco Mundial que deveria fornecer emprstimos de longo prazo
para o financiamento de projetos para reconstruo dos pases devas-
tados pela guerra.
A terceira organizao do sistema de Bretton Woods planejada de-

veria ser a Organizao Internacional do Comrcio. Em 1946, o
ECOSOC, da recm-criada ONU, convocou uma Conferncia sobre Co-
mrcio e Emprego, para que fosse negociado um acordo para o estabe-
lecimento dessa organizao. A Conferncia iniciou-se em Havana, em
novembro de 1947 e, em maro de 1948, foi assinada sua Carta Consti-
tuinte. A Carta, entretanto, no foi ratificada pelo Congresso america-
no, apesar do papel central dos Estados Unidos na sua idealizao, e a
organizao acabou no sendo criada.
No entanto, durante as negociaes em Havana, talvez j preven-
do o destino da organizao, 23 pases dos 50 presentes resolveram
RODADAS DE NEGOCIAES DO GATT
Ano Local Questes temticas Nmero

negociadas de pases
1947 Genebra Tarifas 23
1949 Annecy Tarifas 13
1951 Torquay Tarifas 38
1956 Genebra Tarifas 26
1960-1961 Genebra (Rodada Dillon) Tarifas 26
1964-1967 Genebra Tarifas, medidas 62

(Rodada Kennedy) antidumping
1973-1979 Genebra Tarifas, barreiras

(Rodada Tquio) no tarifrias. 102
1986-1994 Genebra Tarifas, barreiras 123

(Rodada Uruguai) no tarifrias,
produtos agrcolas,
servios, propriedade
intelectual, txtil
iniciar negociaes imediatas para a reduo de tarifas comerciais. Como

resultado dessas negociaes, em outubro de 1947, foi assinado o Acor-
do Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT), que entrou em vigor em
janeiro de 1948. Com a ausncia de uma organizao internacional para
coordenar a cooperao na rea de comrcio internacional, o GATT
assumiu esse papel, ainda que de forma menos institucionalizada.
Por um lado, o GATT foi considerado um sucesso, ao reduzir as
tarifas comerciais ao longo de vrias rodadas de negociaes e ver seu
nmero de signatrios aumentar progressivamente ao longo dos anos.
Durante a Guerra Fria, englobava praticamente todos os pases do bloco
ocidental, e com a dissoluo do bloco sovitico, a maioria dos pases
ex-comunistas tambm aderiu ao Acordo.
Por outro lado, o GATT se mostrou incapaz de se adaptar s mu-
danas na economia internacional, principalmente medida em que o
processo de globalizao se intensificou, no final da dcada de 1980.
Entre essas mudanas pode ser mencionada a diminuio da importn-
cia do comrcio de produtos industrializados, principal tema tratado
nas rodadas do GATT, em detrimento de outros produtos, como servi-
os, propriedade intelectual e txteis. Outra mudana que contribuiu
para a diminuio da capacidade do GATT de influenciar os fluxos de
comrcio foi a diminuio da importncia das barreiras tarifrias e o
aumento do uso de barreiras no tarifrias. O surgimento da segunda
onda de regionalismo econmico tambm comeou a ser percebido como
uma ameaa ao sistema multilateral.27
Outra questo que se tornou cada vez mais polmica no final da
dcada de 1980 foi o tratamento especial e diferenciado aos pases em
desenvolvimento, retomando a questo da relao entre comrcio e de-
senvolvimento. Um dos impasses nas negociaes de Havana para a cria-
o da Organizao Internacional do Comrcio havia sido o conflito
entre pases mais avanados economicamente e os em desenvolvimento
a respeito da premissa liberal de que o livre-comrcio entre os pases
maximizaria o crescimento econmico mundial. Enquanto o GATT tra-
tava da liberalizao do comrcio, esse tema era apenas um captulo
(Captulo IV) da Carta da Organizao Internacional do Comrcio, que
era bem mais abrangente e abordava, entre outros, o impacto do co-

mrcio sobre o emprego e o desenvolvimento dos pases mais pobres.
A rodada do Uruguai comeou a tratar desses problemas, mas ficou
claro no curso das prolongadas negociaes que a eficincia do GATT
seria comprometida caso no fosse realizada uma ampla reforma
institucional que lhe provesse instrumentos para lidar com a incorpora-
o de tantos novos temas em sua agenda. Nesse contexto, seus signat-
rios decidiram criar a Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
A criao da OMC no representou, portanto, uma ruptura no regi-
me internacional do comrcio, e sim sua ampliao para novas reas, e
sua maior institucionalizao. Todos os Acordos negociados no mbito
das rodadas do GATT, tais como o Acordo GATT 1994, o acordo de
agricultura, txteis, antidumping, e outros, foram diretamente incorpo-
rados pela organizao, constituindo anexos do seu acordo constitutivo,
assinado em 15 de abril de 1994, em Marraquesh, quando foi finalizada
a rodada do Uruguai.28
Seus princpios continuam os j existentes no GATT, os mais im-
portantes sendo o da no discriminao entre parceiros, por meio do
respeito da clusula da nao mais favorecida (artigo 1 do Acordo GATT
1947) e em relao aos agentes nacionais, atravs da clusula de trata-
mento nacional (artigo 3 do Acordo GATT 1947). O princpio da no
discriminao para fins de desenvolvimento pode ser temporariamen-
te suspenso para fins de desenvolvimento, a ttulo de tratamento espe-
cial e diferenciado, visto antes neste captulo. Alm disso, foi introduzi-
do nas negociaes na OMC o princpio de que todos os itens das nego-
ciaes devem ser includos no final de cada rodada, ou seja, nada fica
decidido at tudo ter sido decidido (single undertaking). Por tradio,
esse princpio visto como um facilitador de negociaes amplas e com-
plexas, ao favorecer a poltica de linkages, mas apontado por crticos de
funcionar como condicionalidade para os pases menos poderosos.29
O principal rgo da OMC a Conferncia Ministerial, composta
por representantes de todos os membros, que se rene pelo menos a
cada dois anos e toma decises por consenso.30 Cada membro tem di-
reito a um voto, ao contrrio das outras organizaes de Bretton Woods,
como o FMI e o Banco Mundial, nas quais o poder de voto dos mem-
bros ponderado por sua contribuio financeira. Isso no implica que
o poder real dos membros seja igual. Devido alta politizao do co-
mrcio internacional, os Estados mais poderosos procuram ativamente
exercer influncia sobre os mais fracos. Uma prtica comum nas ne-
gociaes da OMC a formao de coalizes polticas na forma de
grupos entre membros que tenham interesses em comum. A maioria
dos grupos corresponde a blocos econmicos regionais, como a Unio
Europeia, o Mercosul, o NAFTA e a ASEAN.31 Outros grupos so for-
mados por outras afinidades tais quais o Grupo Africano, o dos Pases
Menos Desenvolvidos, os Estados da frica, Caribe e Pacfico (ACP), o
Grupo de Cairns, e mais recentemente o G-21.32 Alm disso, grande
parte das decises tomada em encontros informais, chamados de
processo da Sala Verde (Green Room), pelos Estados Unidos, UE, Ja-
po e Canad, referidos como o Quad.33
CONFERNCIAS MINISTERIAIS DA OMC
Ano Local
1996 Cingapura
1998 Genebra
1999 Seattle
2001 Doha (lanou a Rodada do Milnio)
2003 Cancn
Outros rgos que funcionam permanentemente so o Secretaria-

do, o Conselho Geral e os Conselhos Setoriais: Comrcio de Bens, Co-
mrcio de Servios, Aspectos de Propriedade Intelectual relacionados
ao Comrcio, entre outros. Esses Conselhos, ao contrrio da maioria das
OIs, tambm possuem representantes de todos os membros (embaixa-
dores ou delegados em Genebra), com direito de iguais de voto, e to-
mam decises por consenso (ou maioria simples se necessrio). Os Con-
selhos so assessorados por vrios Comits tcnicos, como de Comr-

cio e Desenvolvimento, Restries na Balana de Pagamentos, Ora-
mento e Finanas e Administrao. O Secretariado da OMC se mante-
ve em Genebra, onde se abrigava o escritrio administrativo do GATT, e
conta com um corpo de funcionrios relativamente pequeno, cerca de
550 pessoas atualmente. O diretor-geral apontado pela Conferncia
Ministerial, mas tem poderes basicamente administrativos. Ele no par-
ticipa da preparao das agendas de negociao, nem do sistema de
soluo de controvrsias, podendo apenas tentar influenciar o proces-
so de formao de consenso de forma informal.
A maior inovao da OMC em relao ao GATT se encontra no
sistema de soluo de controvrsias. Alm do j existente rgo de So-
lues de Controvrsias, foi criado o rgo Permanente de Apelao,
implicando uma maior institucionalizao jurdica, ou uma maior le-
galizao, como definido no Captulo 1. O rgo de Soluo de Con-
trovrsias composto pelos membros do Conselho Geral e atua pela
mediao poltica, procurando solucionar os conflitos de forma diplo-
mtica. Se necessrio, ele pode convocar painis ad hoc, compostos por
trs especialistas, escolhidos pelas partes conflitantes. Enquanto no GATT
o processo se encerrava com as decises do painel, na OMC, a parte
perdedora pode recorrer ao rgo Permanente de Apelao. Esse rgo,
como o prprio nome diz, tem carter permanente e composto por
sete membros, especialistas da rea de direito e comrcio internacional,
apontados pelo rgo de Soluo de Controvrsias para um mandato
de quatro anos. Suas decises so obrigatrias, quando adotadas por
consenso, e podem incluir medidas compensatrias.
Outra inovao na OMC em relao ao GATT foi a criao do r-
go de Reviso de Polticas Comerciais. Esse rgo composto pelos
membros do Conselho Geral e tem como principal funo monitorar a
poltica comercial dos membros da organizao, atravs da elaborao e
divulgao de relatrios sobre sua poltica comercial (Trade Policy Reviews).
A periodicidade do exame de cada membro determinada pela sua par-
cela no comrcio mundial: os membros de maior representatividade
so examinados a cada dois anos, outros a cada quatro anos (como o
caso do Brasil) ou seis anos. Quando um relatrio concludo, ele

apresentado e os demais membros podem fazer perguntas escritas e
orais, que devem ser respondidas pelo membro analisado. Embora o
rgo no tenha poderes para sancionar polticas ou prticas em desa-
cordo com os princpios da OMC, ele contribui para aumentar a trans-
parncia e a aquiescncia dos membros ao exp-los abertamente.
Desde sua criao, a OMC tem sido alvo de crticas, principalmente
por parte das ONGs do movimento antiglobalizao, tais quais a ATTAC.
As manifestaes em Seattle se tornaram um smbolo dessa oposio: a
OMC acusada de pouca transparncia e sua agenda liberalizante de con-
tribuir para a crescente desigualdade econmica no mundo.34 A relao
da OMC com as ONGIs de fato mais caraterizada como de confronto,
do que de colaborao. Ainda assim essa prtica tem se intensificado.
O artigo 5(2) do Acordo de Marraquesh estabeleceu que o Conse-
lho Geral pode promover a consulta e a cooperao com essas organiza-
es, mas a prtica no muito difundida. A resoluo do Conselho,
emitida em 1996 (WT/L/162), reconhece a contribuio das ONGs para
aumentar o conhecimento do pblico sobre a organizao (artigo 2),
ainda que estabelea que, devido ao fato de as negociaes no mbito da
organizao serem de carter obrigatrio, as ONGs no devem poder se
envolver diretamente nas suas atividades, devendo concentrar seus es-
foros no nvel nacional (artigo 6). Em 1998, o Secretariado criou um
link para a colaborao com as ONGs no site da organizao e passou a
receber documentos recomendatrios das ONGs, que so repassados
aos Estados-membro.
Apesar de no poderem participar dos grupos de negociao, as
ONGs ganharam acesso s plenrias das Conferncias Ministeriais. Na
Conferncia de Cingapura, 159 ONGs se registraram, entre elas o
Greenpeace Internacional e o Oxfam Internacional. Na Conferncia de
Cancn, em 2003, mais de 800 ONGs se inscreveram. Alm das confe-
rncias, as ONGs tm participado de simpsios organizados pelo Secre-
tariado, o ltimo sendo sobre a crise multilateral, em maio de 2004.
Tambm tem sido discutido o acesso ao processo de soluo de contro-
vrsias como amicus curae.35
Alm das crticas das ONGs, a OMC tambm tem enfrentado impasses
internos, com a crescente polarizao entre os pases em desenvolvimento
e desenvolvidos nas negociaes da Rodada do Milnio, lanada em 2001
na Conferncia Ministerial de Doha. Durante as negociaes em Cancn,
foi criado o Grupo G-21 sob liderana do Brasil. O grupo inclui a ndia, a
China e a frica do Sul, entre outros, e tem como principal objetivo o fim
dos subsdios aos produtos agrcolas nos pases desenvolvidos. Aps a en-
trada e a sada de alguns pases, o grupo passou a ser referido como G-20, e
sua atuao tem exercido grande influncia nas negociaes.36
Apesar das crticas e impasses internos, os membros da OMC pare-
cem concordar com o fato de que esses problemas devem ser enfrenta-
dos dentro da organizao, e no fora. Indicativo o fato de a organiza-
o j ter ganhado vinte novos membros desde 1995, entre eles a Chi-
na.37 Os membros tambm tm demandado maior rigor na aprovao e
anlise dos blocos regionais, realizada pelo Comit sobre Acordos Regio-
nais de Comrcio. A importncia dessa medida pode ser avaliada pelo
fato de existirem atualmente cerca de 170 Acordos Regionais de Comr-
cio notificados na OMC, 130 dos quais aps 1995, e da estimativa que
esse nmero chegue a 300 at 2005. essencial para o funcionamento
da OMC que esses blocos se mantenham nos moldes do regionalismo
aberto, e no se tornem protecionistas.38
O maior desafio que a organizao enfrenta para manter sua legiti-
midade parece ser a capacidade de capturar e institucionalizar as novas
demandas dos atores da poltica internacional, em particular da socie-
dade civil global e dos pases em desenvolvimento, de forma que no
perca seu papel central no regime de comrcio internacional e se torne
um arcabouo institucional vazio.
A Cooperao Funcional na rea de Direitos Humanos e o Alto

Comissariado da ONU para Direitos Humanos
Ao contrrio dos outros casos vistos neste captulo, a cooperao na
rea de Direitos Humanos no tratada em uma organizao funcional
especfica. O Alto Comissariado da ONU para Direitos Humanos (OHCHR
Office of the United Nations High Comissioner for Human Rights), a quem
poderia ser atribudo esse papel, apenas um rgo da ONU no ,
portanto, uma organizao internacional. A maioria das organizaes in-
ternacionais que atuam na rea de segurana, como a prpria ONU, a
OEA e a UE, trata de questes relacionadas aos direitos humanos, mas
esse no , em geral, seu principal objetivo. Embora esse cenrio possa
mudar medida que se transforma o conceito de segurana no mbito
dessas organizaes, como visto no Captulo 2, no podemos falar de uma
organizao internacional de direitos humanos, mas de um regime inter-
nacional nessa rea, que inclui uma diversidade de instituies.39
As principais instituies desse regime so aquelas que compem o
sistema ONU, os Tratados Internacionais sobre os Direitos Humanos,
obrigatrios para seus signatrios, as Cortes regionais de Direitos Hu-
manos, os tribunais penais internacionais ad hoc, e o Tribunal Penal In-
ternacional permanente, criado em 2002. Cada um desses componen-
tes do regime internacional de direitos humanos ser analisado a seguir.
A ONU adotou uma perspectiva bem mais abrangente sobre os Di-
reitos Humanos do que a Liga das Naes. Embora a Carta de So Fran-
cisco se baseie no princpio da soberania estatal e da no interveno, ela
concede um destaque aos direitos humanos j no primeiro pargrafo de
seu prembulo: Ns, povos das Naes Unidas, resolvidos a preservar as
geraes vindouras do flagelo da guerra (...) e reafirmar a f nos direitos
fundamentais do homem, da dignidade e no valor do ser humano, na
igualdade de direitos dos homens e das mulheres (...). Fruto dessa am-
biguidade, a Declarao Universal dos Direitos Humanos, assinada em
1948, no um Tratado Internacional, apenas uma declarao, como diz
seu nome, no tendo, portanto, carter obrigatrio. A Declarao con-
tm uma proposta de elaborao de um Tratado Internacional sobre os
direitos humanos, que nunca foi, no entanto, realizado. Com o desenvol-
vimento da Guerra Fria, cristalizou-se uma divergncia central a respeito
da definio substancial dos Direitos Humanos. Enquanto para os pases
ocidentais, liderados pelos Estados Unidos, maior importncia era con-
cedida aos direitos civis e polticos; para o bloco comunista, os direitos
sociais e econmicos eram mais importantes. Essa divergncia fez com
que, em 1966, fossem assinados dois tratados distintos: o Pacto Interna-

cional dos Direitos Civis e Polticos e o Pacto Internacional dos Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais. Ambos entraram em vigor em 1976 e
so instituies centrais do regime dos Direitos Humanos.
Desde ento, consolidou-se um movimento para a criao de um
Alto Comissariado na ONU nos moldes daquele j existente para refugia-
dos, mas isso ocorreu somente em 1993, na Conferncia de Direitos
Humanos promovida pela ONU em Viena.
O OHCHR chefiado pelo Alto Comissrio de Direito Humanos da
ONU, que assumiu um papel de destaque na ONU, principalmente duran-
te o mandato de Mary Robinson, ex-presidente da Irlanda. Seu sucessor,
Srgio Vieira de Mello, morreu em um atentado no Iraque em 2003 onde
exercia temporariamente o cargo de Representante Especial do secretrio-
geral da ONU naquele pas. Louise Arbour assumiu essa posio em 2004.40
O OHCHR centraliza as atividades da ONU na rea de Direitos
Humanos, funcionando como um frum central para as diversas insti-
tuies que lidam com questes particulares. A principal distino en-
tre essas instituies refere-se ao fato de atuarem com base na Carta da
ONU (charter-based institutions) ou com base nos Tratados Internacio-
nais (treaty-based institutions). A principal diferena entre os dois tipos
de instituio o carter mais poltico do primeiro tipo, e o mais jurdi-
co do segundo. As instituies que atuam com base na Carta so: a
Comisso de Direitos Humanos e a Subcomisso de Direitos Humanos a
ela subordinada, anteriormente chamada Subcomisso para Preveno
de Discriminao e Proteo de Minorias.41
A Comisso de Direitos Humanos a mais antiga instituio da ONU
para os direitos humanos, criada em 1946, e a mais importante. com-
posta por 53 representantes governamentais eleitos pelo ECOSOC para
um mandato de trs anos e um rgo poltico, no jurdico. A Subco-
misso composta por 26 especialistas eleitos pela Comisso de Direitos
Humanos sob recomendao dos Estados. A Comisso de Direitos Huma-
nos pode tambm eleger relatores especiais para pases ou temas, tais
quais o Relator Especial para Execues Extrajudiciais. Henry Steiner e
Philip Alston (Steiner & Alston, 2000) apontam trs caractersticas das
instituies da ONU que atuam com base na Carta. A primeira seria a

maior nfase aos direitos civis e polticos em relao aos sociais e econ-
micos, em especial no que se refere Comisso. A segunda caracterstica
seria a nfase nas violaes que atinjam um nmero grande de pessoas,
ou que so particularmente graves, tais como conflitos tnicos violentos e
declaraes de leis marciais. Finalmente, essas instituies do pouca
ateno a atividades educacionais e que estimulam a conscincia a res-
peito dos direitos humanos e s prevenes das violaes.
Ao contrrio das instituies que operam com base na Carta da ONU,
as que operam com base nos Tratados tm um carter mais jurdico. Essas
instituies operam com base em tratados especficos. Assim, temos o
Comit dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais e o Comit de Direi-
tos Humanos (que operam com base nos dois pactos anteriormente men-
cionados), o Comit para a eliminao da discriminao racial (conven-
o para a eliminao de todas as formas de discriminao racial), o Co-
mit para a eliminao da discriminao contra as mulheres (conveno
sobre a eliminao de todas as formas de discriminao contra as mulhe-
res), o Comit contra a tortura (conveno contra a tortura e outros trata-
mentos ou penas cruis, desumanas ou degradantes), o Comit dos direi-
tos da criana (conveno sobre os direitos da criana) e o Comit sobre
trabalhadores migrantes (conveno internacional sobre a proteo dos
direitos de todos os trabalhadores migrantes e membros de suas famlias).
A principal funo dos Comits o monitoramento do cumprimen-
to dos acordos por parte de seus signatrios. Todos esses acordos, exceto
o de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, tm protocolos facultati-
vos a partir dos quais os Estados autorizam os comits receber peties de
indivduos. Historicamente, o mais destacado desses comits o Comit
dos Direitos Humanos, devido nfase acordada aos direitos civis e pol-
ticos. O Comit Econmico, Social e Cultural o mais controverso, devi-
do a discordncia a respeito de sua implementao.42
Devemos ressaltar que embora o regime de direitos humanos englobe
vrios tratados internacionais obrigatrios, como os mencionados ante-
riormente, no existe uma Corte Internacional que abranja os Direitos Hu-
manos de uma forma ampla. Existem Cortes regionais, como a Corte Europeia
de Direitos Humanos, criada sob auspcios do Conselho da Europa (CdE),

com sede em Estrasburgo, e a Corte Interamericana de Direitos Humanos,
criada sob auspcios da OEA, com sede em So Jos, na Costa Rica.
No nvel internacional, a Corte Intenacional de Justica (CIJ) tem se
pronunciado sobre questes de direitos humanos, apesar de no rece-
ber peties de indivduos. Alm disso existem os tribunais penais in-
ternacionais. As primeiras iniciativas no sentido de responsabilizar cri-
minalmente indivduos perante crimes contra a humanidade contem-
poraneamente foram os tribunais de guerra ad hoc criados no contexto
dos conflitos em Ruanda e da ex-Iugoslvia. Esses tribunais foram esta-
belecidos sob auspcios do Conselho de Segurana da ONU e se basea-
ram na Declarao Universal dos Direitos Humanos, na Conveno so-
ALGUNS SITES DA INTERNET DE INTERESSE:
Fundo Internacional para o Desenvolvimento Agrcola: www.ifad.org

Fundo Monetrio Internacional: www.imf.int
Grupo do Banco Mundial: www.worldbank.int
Organizao da Aviao Civil Internacional: www.icao.org
Organizao da ONU para o Desenvolvimento Industrial:
www.unido.org
Organizao Educacional, Cientfica e Cultural da ONU (UNESC0):
www.unesco.org
Organizao Internacional do Trabalho: www.ilo.org
Organizao Internacional Martima: www.imo.org
Organizao Mundial da Sade: www.who.int
Organizao Mundial de Propriedade Intelectual: www.wipo.int
Organizao Mundial do Turismo: www.world-turism.org
Organizao Mundial Meteorolgica: www.wmo.ch
Organizao para Alimentao e Agricultura: www.fao.org
Unio Internacional de Telecomunicaes: www.itu.int
Unio Postal Universal: www.upu.int
Organizao Mundial do Comrcio: www.wto.org
Agncia Internacional de Energia Atmica: www.iaea.org
bre a Preveno e Punio de Crimes de Genocdio, e no precedente

dos tribunais internacionais militares de Nuremberg e de Tquio no
final da Segunda Guerra Mundial. O mais importante precedente dos
tribunais militares foi estender o escopo tradicional do direito humani-
trio, adicionando o direito penal s normas de Genebra e Hague, mas
foram, no entanto, iniciativas predominantemente polticas, dos ven-
cedores da guerra, principalmente os Estados Unidos. Ainda assim, os
tribunais militares introduziram o conceito legal de crime contra a hu-
manidade no direito internacional consuetudinrio.
Em 1993, ainda durante o conflito na ex-Iugoslvia, o Conselho de
Segurana confirmou sua deciso de estabelecer um tribunal penal in-
ternacional com o instrumento para manuteno da paz e segurana,
sob o Captulo VII da Carta da ONU. Em 1994, o Conselho de Seguran-
a criou um rgo similar para lidar com os crimes cometidos durante o
conflito em Ruanda. Nenhum dos dois tribunais tem, no entanto, um
mecanismo de imposio para execuo de suas sentenas, e ambos
dependem da cooperao voluntria dos Estados-parte da ONU para a
realizao de seu trabalho.
Nesse contexto se consolidou o movimento a favor da criao de
uma instituio permanente, curiosamente, sob a liderana inicial de
um pequeno pas, Trinidad e Togago, que enfrentava problemas crimi-
nais relacionados ao trfico de drogas. Finalmente, em junho de 1998,
120 Estados iniciaram as negociaes para a criao do Tribunal Penal
Internacional, e aprovaram seu estatuto aps cinco semanas de traba-
lhos rduos. O estatuto entrou em vigor em julho de 2002 e o Tribunal
foi criado com sede na cidade de Hague. Embora o Tribunal j tenha
sido ratificado por mais de 94 Estados (at maio de 2004), entre os que
no o fizeram esto os Estados Unidos, o que tem sido apontado como
fator que compromete sua efetividade.43

Claude, Inis Jr., Swords into Plowshares: The Problems and Progress of International Organization,
Nova York, McGraw-Hill, 1984.
Schachter, Oscar & Christopher C. Joyner, United Nations Legal Order, Cambridge University
Press, 1995.
Steiner, Henry J. & Philip Alston, International Human Rights in Context. Law, Politcs, Morals,
Oxford University Press, 2000.
Thorstensen,Vera, Organizao Mundial do Comrcio. As regras do comrcio internacional e a Ro-
dada do Milnio, Rio de Janeiro, Aduaneiras, 1999.
Notas
1. Para a definio de regime veja o Captulo 1. Sobre a relao entre regimes e organizaes
internacionais veja o livro de Volker Rittberger (Rittberger, 2004).
2. No contexto do movimento para criao de uma Nova Ordem Econmica Internacional,
os pases em desenvolvimento buscaram reestruturar os fluxos de informaes no mundo,
que viam como sendo unilaterais: do Norte para o Sul. Alm desse objetivo mais geral,
surgiram disputas especficas sobre o funcionamento da UNESCO, em particular a
abrangncia de suas atividades. Para mais detalhes veja o artigo de Kittel e outros (Kittel et
al., 1995).
3. Essa questo tratada principalmente na literatura de regimes internacionais. Tericos
crticos ao conceito liberal de regime internacional, como por exemplo Susan Strange
(Strange, 1982) e Robert Cox (Cox, 1983, 1986, 1987) que apontam para os conflitos in-
trnsecos entre regimes internacionais tais como entre o de comrcio e de meio ambiente.
4. Sobre o debate a respeito das normas brandas veja, por exemplo, os artigos de Kenneth
Abbot e Ducan Snidal (Abbot & Snidal, 2000) e Hartmut Hillgenberg (Hillgenberg, 1999).
5. League of Nations, 1935, p. 31.
6. Sobre a OIT veja os livros de Ernst Haas (Haas, 1964) e Craig Murphy (Murphy, 1994).
7. Para uma listagem completa das Conferncias Internacionais da ONU veja o site: http://
www.un.org/esa/coordination/ecosoc/puc.htm. Da iniciativa de cooperao com as organiza-
es de Bretton Woods, surgiu, por exemplo, a proposta para realizao da Conferncia
Internacional para o Financiamento do Desenvolvimento em 2002, no Mxico (Monterrey).
Sobre o papel das conferncias internacionais para democratizao da poltica internacio-
nal veja o Captulo 6.
8. Em ambos os casos o status de Agncia Especializada da ONU exigiu mudanas em sua
estrutura interna e a introduo de um rgo supervisor que se encontrasse anualmente
para prover uma continuidade entre os encontros entre plenipotencirios (Lyall, 1996).
9. Podemos distinguir dois tipos de servios de telecomunicaes. O primeiro so as teleco-
municaes realizadas por meio de cabos e fibras pticas, que requerem a instalao de
redes fsicas que devem conectar as partes que desejam se comunicar. O segundo so as
telecomunicaes realizadas por ondas de rdio, que so transmitidas pelo ar. Nesse lti-
mo caso, podemos perceber a relao entre a cooperao na rea de telecomunicaes e a
cooperao sobre o uso do espao internacional, j que as ondas de rdio de alta frequncia
so cada vez mais enviadas com a intermediao de satlites, e que esses precisam ser
colocados em rbita para funcionarem, sendo a posio orbital um recurso escasso.
10. Sobre a Internet, veja os artigos de Christoph Knill e Dirk Lehmkuhl (Knill & Lehmkuhl,
2002) e de Simon Craig (Craig, 1998).
11. Para mais informaes sobre as atividades das trs divises da UIT veja seu site: www.iut.org.
12. Lyall, 1996, p. 818.
13. Veja a ntegra da declarao Shaping Information Society for Human Needs no site da
conferncia: http://www.itu.int/wsis/documents/doc_multi.asp?lang=en?&id=1179|1208.
14. Desde a criao da Organizao Mundial da Sade (OMS), a Organizao Pan-Americana
da Sade tambm serve como escritrio regional para as Amricas da OMS no seu secreta-
riado em Washington, sendo, portanto, reconhecida como parte do sistema da ONU. Para
mais detalhes sobre a Organizao Pan-Americana veja seu site: http://www.paho.org
15. Para mais detalhes sobre a relao entre sade e direitos humanos veja o artigo de Katarina
Tomasevski (Tomasevski, 1995).
16. Veja o artigo de Caroline Thomas & Martin Weber (Thomas & Weber, 2004).
17. Para uma descrio precisa da definio das condicionalidades veja o dicionrio (Factsheet)
no site do FMI: http://www.imf.org/external/np/exr/facts/conditio.htm.
18. Sobre essa questo, veja o artigo de M. Heywood (Heywood, 2002).
19. Por Ps-Consenso de Washington se entende o reconhecimento, por parte, principalmen-
te, do Banco Mundial e do FMI dos problemas relacionados ao modelo econmico e as
condicionalidades impostas aos pases beneficirios de seus crditos aps as crises nos
pases em desenvolvimento da sia, Amrica Latina e Rssia, que seguiam seu receiturio
econmico no final da dcada de 1990.
20. Stein, 2001, p. 497.
21. No Brasil, por exemplo, alguns desses centros so a Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz), no Rio
de Janeiro, o Instituto Evandro Chagas em Belm, o Instituto Nacional do Cncer e vrios
centros de pesquisa em universidades tais como a PUC de Porto Alegre e a USP. Para uma lista
completa veja o site da OMS.
22. Veja o artigo de John Peabody (Peabody, 1995).
23. interessante notar que o princpio da obrigatoriedade de notificao, juntamente com a
restrio da imposio de medidas excessivas por parte de terceiros substituram as
regulaes anteriores de quarentena para objetos e pessoas, pois foi comprovado que o
fechamento das fronteiras estatais no impedia o alastramento de epidemias, j que vrus e
bactrias podem atravess-las de diversas formas incontrolveis. Para mais detalhes veja o
artigo de Katarina Tomasevski (Tomasevski, 1995).
24. Thomas & Weber, 2004, p. 188. Sobre a AIDS, veja tambm o livro de Leon Gordenker
(Gordenker et al., 1995).
25. Sobre a campanha da amamentao veja o artigo de Kathryn Silkkink (Sikkink, 1986). A
autora demonstra a importncia da atuao da OMS e da UNICEF para combater a promo-
o comercial de alimentao infantil em substituio amamentao na dcada de 1970,
com efeito prejudicial claro sade nos bebs. A campanha culminou com a criao do
Cdigo Internacional para o Marketing de Substitutos do Leite Materno, adotado por ambas
organizaes em 1981 (a carter no obrigatrio), e o comprometimento de uma das maio-
res empresas multinacionais na rea, a Nestl, em cumpri-lo, em 1984.
26. A SARS um tipo atpico de pneumonia e reconhecido em fevereiro de 2003. At julho de
2003, quando o surto foi controlado, haviam sido reportados cerca de 8.000 casos, sendo 774
mortais a maioria na China (incluindo Hong Kong e Taiwan), Cingapura e Canad. Em julho
de 2004 o Secretrio de Sade de Hong Kong Yeoh Eng Kiong foi demitido sob alegao de
m conduo da poltica pblica no caso da SARS. Para mais detalhes veja o site da OMS:
http://www.who.int/csr/sars/en/.
27. Sobre o debate regionalismo versus multilateralismo veja o Captulo 5.
28. Todos os textos dos acordos podem ser acessados no site da OMC: http://www.wto.org/english/
docs_e/legal_e/legal_e.htm.
29. Para a crtica ao princpio do single undertaking veja o artigo de Ngaire Woods e Amrita
Narlikar (Woods & Narlikar, 2001).
30. Se o consenso no for atingido, deve ser feita votao por maioria simples. A votao tem
sido usada em poucas ocasies, como a aprovao de concesses de obrigaes (waivers)
(Stein, 2001, p. 501).
31. Deve-se destacar que, no caso da Unio Europeia, ela atua mais do que um grupo nas
negociaes em que a Comunidade Europeia possui competncias exclusivas, j que acumula
de fato os votos de seus Estados-membro. Sobre a representao da UE nas organizaes
internacionais veja o Captulo 5.
32. O Grupo de Cairns foi criado em 1986 por iniciativa da Austrlia para coordenar a posio
de seus membros sobre as negociaes de produtos agrcolas durante a Rodada Uruguai.
Aps a concluso da mesma, o grupo continuou a trabalhar na promoo e implementao
dos compromissos acordados e submeteu propostas comuns em outras rodadas. Os mem-
bros originais eram a Argentina, Austrlia, Brasil, Canad, Chile, Colmbia, Fiji, Hungria,
Indonsia, Malsia, Nova Zelndia, Filipinas, Tailndia e Uruguai. O Paraguai, Bolvia,
frica do Sul, Costa Rica e Guatemala foram incorporados posteriormente, embora Fidji e
a Hungria tenham sado. Para uma discusso sobre as perspectivas do Grupo de Cairns
veja o artigo de Vaillant e Nin (Vaillant & Nin, 2002), e para as suas atividades veja o site:
www.cairnsgroup.org. Para o G-21 veja adiante.
33. Woods & Narlikar, 2001, p. 573.
34. Sobre a mobilizao em Seattle e o termo Consenso de Washington veja o Captulo 6.
35. Este tema controverso, alguns pases em desenvolvimento no veem essa prtica como um
elemento democratizante. Veja, por exemplo, o artigo de Veena (Veena, 1999)
36. Sobre a formao do G-X veja, por exemplo, o artigo do ministro Roberto Rodrigues
(Rodrigues, 2003).
37. Os vinte novos membros so: Albnia, Armnia, Bulgria, Camboja, China, Crocia, Equa-
dor, Estnia, FYR Macednia, Gergia, Jordan, Repblica Kyrgyz, Litunia, Ltvia, Moldvia,
Monglia, Nepal, Om, Panam, Taipei Chinesa. Sobre a entrada da China na OMC veja,
por exemplo, os artigos de Qingjiang Kong (Kong, 2000) e Jadgish Bhagwati (Bhagwati,
2000).
38. Sobre o regionalismo aberto veja o Captulo 5.
39. Sobre as origens do regime internacional de direitos humanos e seu impacto sobre as
sociedades domsticas estatais, veja as obras de Andrew Moravisik (Moravisik, 2000) e
Thomas Risse et al. (Risse et al, 1998). Sobre a evoluo do papel dos direitos humanos na
ONU, veja tambm o artigo do secretrio Kofi Annan, Two concepts of sovereinty no site:
www.um.org/overview/SG/kaecon.htm
40. O primeiro Alto Comissrio foi Jos Ayala-Lano (mandato de 1994 a 1997).
41. Para detalhes sobre essas instituies veja o livro de Henry Steiner e Philip Alston (Steiner
& Alston, 2000).
42. Veja o debate sobre a justiciabilidade no livro de Henry Steiner e Philip Alston (Steiner &
Alston, 2000, pp. 275-300).
43. Sobre o Tribunal veja os artigos de Antnio Cassesse et al. (Cassesse et al., 2002) e M.C.
Bassiouni (Bassiouni, 2002) e de Spires Economics (Economics, 2001).
CAPTULO
5
Integrao Regional
O que integrao regional.

Quando ocorreram as duas ondas de regionalismo e qual a diferen-
a entre elas.
A relao entre regionalismo e multilateralismo.
Como se desenvolveu e quais os maiores obstculos para a consoli-
dao dos processos de integrao regional na Europa e no Cone
Sul da Amrica Latina.
As principais caratersticas do desenho institucional da Unio
Europeia e do Mercosul.
O Conceito de Integrao Regional

O termo integrao regional envolve dois conceitos bsicos:
integrao e regio. Uma regio pode ser definida por critrios econ-
micos, socioculturais, poltico-institucionais, climticos, entre outros,
mas remete necessariamente a uma localidade territorial onde essas ca-
ractersticas ocorrem. Essa localidade pode ser geograficamente cont-
nua, ou no, e pode mudar ao longo do tempo, o que dificulta a deter-
minao das fronteiras de certas regies, mas o importante a ser desta-

cado que uma regio tem sempre uma correspondncia territorial.1
A integrao pode ser definida como um processo ao longo do qual
atores, inicialmente independentes, se unificam, ou seja, se tornam par-
te de um todo. Os atores envolvidos em um processo de integrao po-
dem ser classificados segundo dois critrios. Primeiramente, podem ser
governamentais ou no governamentais, ou seja, serem representantes
de governos, ou da sociedade civil. Em segundo lugar, podem ser nacio-
nais, subnacionais ou transnacionais. Um exemplo de ator nacional go-
vernamental so os setores executivos dos Estados. J entre os atores
nacionais no governamentais, podem ser citadas federaes nacionais
de indstria, agricultura ou comrcio e ONGs de abrangncia nacional.
Entre os atores subnacionais governamentais, encontram-se os gover-
nos estaduais e municipais, e entre os atores subnacionais no governa-
mentais, ONGs regionais e federaes estaduais de indstria, agricultu-
ra ou comrcio. Um exemplo de ator governamental transnacional so
as organizaes transnacionais compostas por prefeitos ou governado-
res.2 Exemplos de atores transnacionais no governamentais so as
ONGs internacionais e redes acadmicas compostas por membros de
dois ou mais Estados.
Levando-se em conta os conceitos analisados, podemos definir a
integrao regional como um processo dinmico de intensificao em pro-
fundidade e abrangncia das relaes entre atores levando criao de
novas formas de governana poltico-institucionais de escopo regional.
DEFINIO DE INTEGRAO REGIONAL:
um processo dinmico de intensificao em profundidade e abrangncia

das relaes entre atores levando criao de novas formas de governana
poltico-institucionais de escopo regional.
Deve-se destacar que os processos de integrao regional podem,

ou no, gerar organizaes regionais.3 Uma organizao de integrao
regional um resultado institucional especfico de um processo de
Integrao Regional 161
integrao regional, que inclui um documento bsico constituinte e a

criao de uma sede com um secretariado permanente. importante
destacar que embora uma grande variedade de atores, como os anterior-
mente mencionados, possam ter um papel determinante para o estmu-
lo e para o sucesso de um processo de integrao regional, sua institu-
cionalizao na forma de uma organizao conduzida por governos
nacionais de Estados. Apesar de as organizaes de integrao regional
serem criadas por governos de Estados e, nesse sentido, poderem ser
classificadas como intergovernamentais, seu formato jurdico institucional
pode ser supranacional, ou seja, pode limitar o escopo da soberania dos
Estados nas atividades exercidas pela organizao.
Outra questo importante sobre a integrao regional que ela en-
globa a cooperao em diversas reas temticas: poltico-institucional,
sociocultural, econmica. O escopo das atividades de cooperao de uma
organizao de integrao regional , portanto, bastante amplo. Aqui fica
clara a distino entre uma organizao regional funcional ou de seguran-
a e uma organizao de integrao regional. Enquanto as primeiras so
organizaes com uma abrangncia temtica especfica, a ltima se refere
a organizaes criadas no contexto de um processo de integrao regio-
nal, que abrangem vrias reas temticas de cooperao.
Com base nessa definio, devemos distinguir uma organizao de
integrao regional de acordos regionais de integrao econmica que
visam a criar reas de livre-comrcio, unies aduaneiras, mercados co-
muns ou unies monetrias. Ainda que a integrao econmica possa
ser promovida intencionalmente como uma etapa de um processo de
integrao regional, como o advogado pelos funcionalistas, a integrao
regional, como aqui definida, envolve tambm questes sociais, polti-
cas e culturais. Alm disso, acordos de integrao econmica no preci-
sam estabelecer organizaes regionais com sedes permanentes para
administrar suas atividades (embora quanto maior for a profundidade
da integrao, principalmente no caso de mercados comuns e unies
monetrias, mais a ausncia de uma organizao parece comprometer
sua prpria eficcia).
TIPOS DE INTEGRAO ECONMICA:
rea de livre-comrcio: As tarifas comerciais entre seus membros

so eliminadas, mas cada um possui tarifas comerciais diferencia-
das com terceiros.
Unio aduaneira: uma rea de livre-comrcio com uma tarifa
externa comum.
Mercado comum: Alm da tarifa externa comum, promove tambm
a harmonizao da poltica comercial e livre circulao de servios,
capitais e pessoas.
Unio monetria: Mercado comum, e acrescentando-se uma moe-
da comum a harmonizao da poltica monetria.
Historicamente, as organizaes regionais funcionais, de seguran-

a e de integrao regional, e os acordos de integrao econmica po-
dem surgir concomitantemente. Esse fenmeno chamado de regio-
nalismo. O termo regionalismo bastante amplo, englobando esses
trs tipos de resultado institucional, bem distintos, mas que tm como
referencial comum o fato de envolverem atividades no mbito de uma
regio geogrfica especfica, e no no mbito universal/global.
O fenmeno do regionalismo associado a dois perodos histri-
cos, conhecidos como primeira e segunda onda de regionalismo.4 A pri-
meira onda iniciou-se no ps-guerra, e embora seu vigor tenha sido
maior at a dcada de 1970, engloba tambm os acordos e organizaes
criados at o incio da dcada de 1980:5
Na Europa Organizao Europeia de Cooperao Econmica, em

1948 (renomeada Organizao para Cooperao e Desenvolvimen-
to Econmico (OCDE) em 1960), Unio Ocidental, em 1948
(renomeada Unio da Europa Ocidental (WEU) em 1955), Conse-
lho da Europa (CdE), em 1949, Organizao do Tratado do Atln-
tico Norte (OTAN), em 1949, Comunidade Europeia do Carvo e
do Ao (CECA), em 1952; Comunidade Econmica Europeia (CEE)

e Comunidade Europeia de Energia Atmica (EURATOM) em 1958,
rea de Livre-Comrcio Europeia, em 1960; Conselho para Assis-
tncia Econmica Mtua (COMECON) em 1949; o Pacto de Var-
svia, em 1955; e a Organizao para Segurana e Cooperao na
Europa (OSCE), em 1975.
Nas Amricas Tratado Interamericano de Defesa (TIAR, ou Pacto do
Rio) em 1942, Organizao dos Estados Americanos (OEA), em
1948; Mercado Comum da Amrica Central, em 1960; Associao
Latino-Americana de Livre-Comrcio (ALALC), em 1960; Pacto
Andino, em 1969; Comunidade Caribenha, em 1973; Sistema Eco-
nmico Latino-Americano (SELA), em 1975; Associao Latino-
Americana de Integrao (ALADI), em 1980; e Organizao dos
Estados do Leste Caribenho, em 1981.
Na sia Organizao do Tratado do Sudeste Asitico (SEATO), em
1954; e Associao das Naes do Sudeste Asitico (ASEAN), em
1967.
Na frica Organizao da Unio Africana (OUA), em 1963; Unio
Econmica e Aduaneira da frica Central, em 1964; Comunidade
Econmica dos Estados da frica Ocidental (ECOWAS), em 1975;
Comunidade Econmica dos Estados dos Grandes Lagos, em 1976;
Comunidade Econmica dos Estados da frica Central, em 1983; e
Unio rabe do Magreb, em 1989.
No Oriente Mdio Liga dos Estados rabes, em 1945; Organizao
dos Pases rabes Exportadores de Petrleo (OPEC), em 1960; Or-
ganizao da Conferncia Islmica, em 1969, Organizao rabe
para o Desenvolvimento Agrcola, em 1970; e Conselho de Coope-
rao para os Estados rabes do Golfo, em 1981.
No que se refere aos aspectos de segurana, o surgimento da pri-

meira onda de regionalismo foi fortemente influenciada pela estratgia
promovida pelos Estados Unidos no ps-guerra. Vrias organizaes e

alianas, como a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e
Organizao do Tratado do Sudeste Asitico (SEATO), foram propostas
ou promovidas pelos Estados Unidos para conter o comunismo. O caso
da OEA foi diferente, pois sua criao refletiu principalmente o tradi-
cional interesse dos pases latino-americanos de institucionalizar o prin-
cpio da no interveno, contra possveis interferncias por parte, en-
tre outros, dos Estados Unidos. A criao de organizaes regionais de
segurana no era percebida como uma ameaa ao sistema universal de
segurana e sim como complementar, desde que respeitando a hierar-
quia prevista no Captulo VIII da Carta da ONU, que concede primazia
ao Conselho de Segurana e obriga as organizaes regionais a mant-lo
informado sobre suas atividades.6
J no que se refere aos aspectos econmicos, a primeira onda de
regionalismo ficou conhecida como regionalismo fechado. Esse tipo
de regionalismo foi promovido como uma estratgia de desenvolvimen-
to econmico, dado que a percepo era de que os regimes econmicos
internacionais, principalmente o de comrcio, promovido pelo GATT,
no atendiam a essa necessidade. A principal ideia que sustentava o
regionalismo fechado era que os pases mais atrasados no podiam con-
correr em igualdade com os mais desenvolvidos e precisavam de incen-
tivos especiais para promoo de sua industrializao. Essa tese foi de-
fendida por organizaes funcionais da ONU, como a UNCTAD e a
CEPAL, ainda que na Carta da ONU nada constasse a respeito da rela-
o entre a integrao econmica regional e a cooperao multilateral.7
J no Acordo GATT de 1947, essa questo foi tratada em seu artigo 24,
que prev a aprovao de reas de livre-comrcio e unies aduaneiras,
desde que no em prejuzo do sistema multilateral.8 No caso do proces-
so de integrao na Europa, posto que a ideologia do regionalismo fe-
chado no fsse uma motivao explcita, a liberalizao comercial in-
terna acabou por ser discriminatria na medida em que no foi acompa-
nhada pela liberalizao externa, levando percepo de que a Europa
estava se transformando em uma fortaleza (Fortress Europe).
A relao entre regionalismo e universalismo/multilateralismo na

rea comercial permanece polmica, j que os estudos sobre a criao/
diverso de comrcio so inconclusivos. Alguns autores, como Anne
Krueger (Krueger, 1995), defendem que so atividades complementares
e mutuamente benficas, e outros, como Jagdish Bhagwati (Bhagwati,
1991), defendem que so incompatveis e que a proliferao de acordos
e organizaes regionais representa uma ameaa ao sistema multilateral,
a custa do crescimento econmico global.9
A partir de meados da dcada de 1970, a onda de regionalismo se
enfraqueceu. A crise econmica global, propulsionada pelo fim do siste-
ma de Bretton Woods, e as crises do petrleo e da dvida do terceiro
mundo provocaram uma profunda mudana na conjuntura internacio-
nal. Na Amrica Latina (e sia), a estratgia protecionista de substitui-
o de importaes foi levada adiante e o regionalismo deixado para
segundo plano. Os Estados Unidos e o Reino Unido se engajaram na
promoo da desregulamentao e liberalizao no mbito global, que
acabaram por ter um profundo impacto sobre os fluxos econmicos
internacionais. O processo de integrao na Europa, que j passava por
um perodo delicado, sofreu uma verdadeira estagnao com a recesso
econmica, como ser visto adiante.
Somente na segunda metade da dcada de 1980, com o fim da
Guerra Fria, com a recuperao econmica global e a acelerao do pro-
cesso de globalizao, que a integrao regional foi retomada, dando
origem a uma nova onda de regionalismo.10 Nesse perodo, foram cria-
das novas organizaes e acordos de integrao e outras j existentes
foram revigoradas, como pode ser visto a seguir:11
Na Europa Assembleia do Bltico, em 1991; Conselho dos Estados

do Bltico, em 1992; rea Econmica Europeia, em 1992; e Unio
Europeia (UE) em 1992.
Nas Amricas Acordo de Livre-Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA),
em 1989; Sistema de Integrao na Amrica Central, em 1991; Merca-
do Comum do Cone Sul (Mercosul) em 1991; Associao dos Esta-

dos Caribenhos, em 1994; rea de Livre-Comrcio do Grupo de
Trs (G3), em 1995; e Comunidade Andina (CAN), em 1997.
Na sia Cooperao Econmica sia-Pacfico (APEC), em 1989;
Comunidade dos Estados Independentes (CIS), em 1992; e Co-
misso do Rio Meking, em 1995.
Na frica Comunidade do Sudeste Asitico para o Desenvolvimen-
to (SADC), em 1992; Comunidade Econmica e Monetria da frica
Central, em 1994; Mercado Comum da frica Oriental e do Sul
(COMESA), em 1994; Unio Econmica e Monetria da frica Oci-
dental, em 1994; Comunidade da frica Oriental, em 1999; e Unio
Africana (AU), em 2002.
No campo da segurana, embora o fim da Guerra Fria tenha possi-

bilitado inicialmente uma maior atuao do Conselho de Segurana, as
organizaes regionais tambm foram revigoradas, vistas como comple-
mentares aos esforos no nvel multilateral universal. A mudana do
conceito de segurana, que passou a abarcar uma srie de questes como
a democracia, os direitos humanos e o meio ambiente, tambm ampliou
o espao para atuao dessas organizaes.12
No que se refere aos aspectos econmicos, a maior motivao para
esse novo impulso de regionalismo foi a busca de uma melhor insero
na economia internacional no contexto do processo de globalizao eco-
nmica. O termo regionalismo aberto se refere ao fato de que os proces-
sos regionais de integrao econmica passaram a ser vistos como eta-
pas intermedirias para a liberalizao multilateral e no como fins em
si mesmos. Nesse sentido, os blocos regionais passam a promover a
liberalizao entre eles, ou seja, no apenas uma liberalizao
intrarregional, mas tambm inter-regional. A Unio Europeia, por exem-
plo, concluiu uma srie de Acordos de Associao com diversas regies
do mundo com esse objetivo, como ser visto adiante. Ao contrrio da
primeira onda, os Estados Unidos foram um dos principais promoto-

res do novo regionalismo econmico ao proporem a criao do NAFTA,
APEC e posteriormente a ALCA.13
REGIONALISMO ECONMICO ABERTO E FECHADO:
O regionalismo econmico aberto visto como uma etapa intermedi-

ria para a liberalizao econmica multilateral, e no como um fim
em si mesmo. , portanto, complementar ao regime de comrcio
promovido pelo GATT/OMC.
O regionalismo econmico fechado promove o protecionismo no n-
vel regional, confrontando o regime de comrcio promovido pelo
GATT/OMC.
No incio do sculo XXI, a crena otimista do regionalismo aberto

como forma de promover o desenvolvimento econmico diminuiu,
principalmente aps as crises econmicas na sia e na Amrica Latina
e o crescente questionamento no Mxico, sobre os efeitos do NAFTA.14
Na Europa, no entanto, apesar dos obstculos, fica claro que o proces-
so de integrao atingiu um grau de desenvolvimento incomparvel
com os demais. Esse descompasso entre o processo de integrao na
Europa e no resto do mundo tem contribudo para destacar o carter
especfico dessa integrao, e questionar o sentido em se comparar
processos to distintos.15
A despeito do pessimismo sobre o desenvolvimento dos processos
de integrao alm da UE, o regionalismo continua sendo visto como
uma alternativa vivel para manuteno da ordem e estabilidade da pol-
tica internacional, dada a crise das instituies multilaterais universais de
governana global e a crescente unipolaridade do sistema internacional.
No restante deste captulo sero analisados os processos de
integrao na Europa e no Cone Sul da Amrica Latina que incluram a
criao de organizaes de integrao regional.
Integrao Regional na Europa: a Unio Europeia

O processo de integrao na Europa englobou a criao de vrias
instituies e organizaes regionais, culminando na criao da Unio
Europeia (UE) em 1993, quando entrou em vigor o Tratado de
Maastricht. Independentemente de sua institucionalizao, a ideia de
integrao na Europa tem origens histricas distantes. No sculo XIX,
pode-se mencionar o projeto do Conde Henri de Saint-Simon, prepa-
rado para o Congresso de Viena de 1815, que props a criao de uma
organizao europeia nos moldes de uma confederao, iniciando-se
com a aproximao entre a Frana e a Inglaterra. Embora o projeto
tenha despertado interesse de intelectuais, no teve nenhum impacto
sobre as decises finais do Congresso, que imps uma viso de Europa
fundada sobre o princpio da legitimidade das dinastias e do equilbrio
de poder entre os grandes Estados europeus.16
Em reao ao sistema imposto pelo Congresso, proliferaram pro-
jetos defendendo a ideia da integrao na Europa como os de Branger,
Mazzini, Pierre Leroux, Frdric Bastiat, Carlo Cattaneo, Joseph
Proudhon e Constantin Frantz. Aps a Primeira Guerra, no esprito de
cooperao lanado pela Liga das Naes, alguns esforos foram reto-
mados, em particular a proposta do ento ministro de relaes exte-
riores da Frana, Aristide Briand. Foi necessrio, no entanto, que o
continente passasse por mais uma guerra para que os projetos de inte-
grao europeia fossem transformados em polticas concretas. Antes
mesmo do fim da Segunda Guerra, circulavam projetos de integrao
como os propostos por ativistas polticos da resistncia no comunis-
ta, como Walter Lipgens, Altiero Spinelli, Ernesto Rossi e Len Blum,
e polticos exilados, como o ministro de relaes exteriores belga Paul-
Henri Spaak. Nesse contexto, foi criado, por um Tratado concludo
em Londres em setembro de 1944, o Benelux, uma organizao regio-
nal entre a Blgica, os Pases Baixos e Luxemburgo compreendendo
uma unio aduaneira.17
Inicialmente, os Estados Unidos resistiram ideia de integrao
regional na Europa, j que o presidente Roosevelt defendia a criao de
uma organizao universal, a Organizao das Naes Unidas, e no

organizaes regionais para institucionalizar a cooperao entre os Es-
tados. Contudo, com a configurao do conflito leste-oeste e a criao
do bloco sovitico, a poltica norte-americana se alterou rapidamente.
O Plano Marshall, criado em abril de 1948 como um programa de aju-
da recuperao europeia, j incluiu como requisito a cooperao en-
tre os Estados europeus. Com o objetivo de facilitar a implementao
dessa cooperao, os dezesseis pases classificados como receptores de
fundos do Programa, Reino Unido, Frana, Benelux, Turquia, Grcia,
Itlia, Portugal, Irlanda, ustria, Sua, Sucia, Noruega, Dinamarca e
Islndia criaram a Organizao Europeia de Cooperao Econmica
(OECE), com sede em Paris, que pode ser considerada a primeira organi-
zao regional gerada no contexto do processo de integrao na Europa.
Apesar de o nome sugerir uma nfase na cooperao econmica, o pre-
mbulo do tratado constituinte dessa organizao deixa claro que a coo-
perao econmica era vista como instrumental para atingir os objetivos
de paz e de liberdades individuais acordados na Carta da ONU.18
Pouco antes da criao da OECE, em maro de 1948, foi assinado,
tambm com apoio e incentivo dos Estados Unidos, o Tratado de Bruxe-
las entre o Reino Unido, Frana e pases do Benelux, criando uma orga-
nizao regional chamada Unio Ocidental (UO). O Tratado incluiu a
cooperao econmica, social e cultural e tambm um artigo de defesa
coletiva (artigo 4), sendo essa a primeira iniciativa de cooperao na
rea de defesa entre pases europeus aps a guerra. Apesar de ser
revitalizada em 1954, como ser visto adiante, a UO passou a funcionar
como um apndice da Organizao do Tratado do Atlntico Norte
(OTAN).
Uma terceira organizao regional criada no mbito do processo
de integrao na Europa, e que funciona at o presente momento, foi o
Conselho da Europa (CdE). Seu tratado constituinte foi assinado em
maio de 1949 entre Reino Unido, Frana, pases do Benelux, Itlia, Ir-
landa, Dinamarca, Noruega e Sucia, e previu um campo de atuao
bem vasto, excluindo, porm, as questes de defesa.19 Apesar de tam-
bm ter sido apoiado pelos Estados Unidos, o CdE foi uma iniciativa
mais diretamente impulsionada por foras europeias. Alm do papel
decisivo dos governos europeus, em especial o ingls e o francs, deven-
do-se destacar a atuao do ento ministro de relaes exteriores da
Frana, Robert Schuman, a sociedade civil, articulada no chamado Mo-
vimento Europeu, tambm teve grande influncia sobre o processo de
integrao.
A criao do Movimento Europeu, na Conferncia de Haia em maio
de 1948, representou o apogeu da cooperao entre diversos grupos de
intelectuais e polticos a favor da integrao regional. Entre os principais
grupos se destacaram: a Unio Europeia dos Federalistas, o Movimen-
to para uma Europa Unida, a Liga Europeia de Cooperao Econmi-
ca, as Novas Equipes Internacionais, o Movimento Socialista pelos Es-
tados Unidos da Europa e a Unio Parlamentar Europeia.20 Apesar do
consenso sobre ideia e a institucionalizao da integrao regional, o
movimento inclua orientaes bem diversas quanto ao desenho
institucional especfico que suas organizaes deveriam ter. O princi-
pal eixo de divergncia se referia soberania dos Estados, questo que
sempre foi e continua sendo o principal foco de conflitos e polmicas
no processo de integrao regional europeu. De um lado, havia os de-
fensores da manuteno do tradicional formato intergovernamental,
ainda que na forma de uma confederao e de outro, os federalistas,
subdivididos entre maximalistas, defensores de uma constituio
europeia que inclusse uma diviso clara de competncias; e modera-
dos, favorveis transferncia de soberania progressiva e negociada para
os rgos supranacionais.
Nesse contexto, Robert Schuman proferiu seu famoso discurso de
9 de maio de 1950. No discurso, ele prope a criao de uma organiza-
o supranacional para coordenar a produo de carvo e ao da Frana
e da Alemanha, aberta a outros pases europeus interessados em partici-
par dessa iniciativa.21 A produo siderrgica no apenas representava o
principal setor no processo de industrializao e desenvolvimento eco-
nmico, como tambm tinha um carter simblico por ser um setor

estratgico na produo de armamentos. O carter setorial da organi-
zao proposta marcou tambm a implementao de uma nova estra-
tgia para o processo de integrao regional, baseada nos escritos
funcionalistas em voga na poca que, como vimos, tambm influencia-
vam a criao das agncias especializadas da ONU e cuja principal ideia
era que a cooperao seria mais fcil de ser atingida se iniciada em
setores mais tcnicos e menos politizados.22
O projeto funcionalista de integrao europeia, embora levado a
cabo por Robert Schuman, tinha como principal mentor o francs, en-
to comissrio-geral do Plano de Modernizao e de Equipamento, Jean
Monnet. Defensor do processo de integrao j desde a Segunda Guer-
ra, Monnet acreditava que era essencial impedir a reconstruo da sobe-
rania econmica dos Estados europeus e que a prosperidade e o pro-
gresso social dependeriam de seu reagrupamento em uma entidade eco-
nmica comum e, posteriormente, uma verdadeira federao europeia.
O projeto de Monnet e Schuman recebeu apoio do ento chanceler
alemo Konrad Adenauer. Na Alemanha, ocupada pelas foras aliadas,
os empresrios propunham a internacionalizao das usinas siderrgi-
cas como alternativa ao seu desmonte completo, proposta pelos vence-
dores.23 Quatro outros pases demonstraram interesse na proposta de
Schuman: a Itlia e Luxemburgo, que foram os mais entusiastas, a Blgi-
ca, que apesar da apreenso por razes econmicas, preferiu discutir
suas crticas dentro da organizao, e os Pases Baixos, que receavam a
perda de soberania mas tambm no queriam ser excludos. O Reino
Unido, embora fosse o principal produtor de carvo e de ao na poca,
resistiu fortemente a participar de um projeto de carter supranacional.24
Foram portanto apenas esses seis pases, Frana, Alemanha, Itlia,
Luxemburgo, Blgica e Pases Baixos, que fizeram parte da Conferncia
sobre o Plano Schuman, aberta em 20 de junho de 1950, em Paris, para
negociar a criao da Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (CECA).
Apesar de seus objetivos imediatos terem um carter meramente eco-
nmico, a CECA foi criada como a primeira etapa de um processo que

deveria culminar na integrao poltica nos moldes de uma federao
supranacional.
A Guerra da Coreia, iniciada apenas cinco dias aps a Declarao
de Schuman, e o acirramento da Guerra Fria acabaram por trazer aos
debates a possibilidade de incluir no projeto a cooperao poltico-mili-
tar. A tentativa de gerar uma poltica de defesa comum, incluindo a
criao de um exrcito europeu e um ministro europeu de defesa, pro-
movida pelo primeiro ministro francs Ren Pleven, foi, no entanto,
frustrada. Entre os fatores determinantes do fracasso do chamado Plano
Pleven, estava a complexa questo do rearmamento alemo, tambm
presente nas negociaes para a criao da Organizao do Tratado do
Atlntico Norte (OTAN). Apesar de, no curso das negociaes, ter sido
proposto o fim da ocupao e a reconquista da soberania integral da
Alemanha como uma etapa para possibilitar sua participao no que
seria a Comunidade Europeia de Defesa, seu tratado constitutivo, assi-
nado em junho de 1952, acabou no sendo ratificado pela Assembleia
Nacional francesa, em agosto de 1954.25
J o Tratado de Paris, assinado em abril de 1951, propondo a cria-
o da Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (CECA), entrou em
vigor em julho de 1952, no tendo havido dificuldades no processo de
ratificao. O principal rgo da CECA, a Alta Autoridade, tinha pode-
res supranacionais em diversas reas, detalhadamente definidas no Tra-
tado. Deve-se destacar que o artigo 9 do Tratado dispe que seus mem-
bros deveriam exercer suas funes em plena independncia pelo inte-
resse geral da Comunidade, no devendo solicitar nem aceitar instru-
es de nenhum de seus governos.26 A Alta Autoridade podia emitir
declaraes no obrigatrias e adotar decises aplicveis aps sua pu-
blicao. Alm desse rgo, o Tratado ainda criou: a Assembleia Co-
mum, composta por representantes parlamentares dos Estados-mem-
bro, com poderes apenas de controle dos membros da Alta Autoridade,
sem portanto poderes legislativos nem oramentrios; o Conselho Espe-
cial de Ministros, que deveria dar seu consentimento para certas deci-
ses da Alta Autoridade; e a Corte de Justia, composta por sete juzes

nomeados pelos Estados-membro e com a funo de assegurar o res-
peito ao direito na interpretao e aplicao do Tratado e de se pro-
nunciar sobre recursos contra as decises da Alta Autoridade por parte
dos Estados-membro, do Conselho e de empresas privadas.
Em seus primeiros anos de funcionamento, a CECA ganhou
credibilidade no exterior, abrindo delegaes em terceiros pases e em
organismos internacionais, como o GATT e a OECE, e alcanou sua
independncia financeira atravs de emprstimos americanos. A organi-
zao negociou acordos bilaterais de comrcio, destacando-se o Acordo
de Associao com o Reino Unido em 1954, e fez investimentos sociais
na rea siderrgica. Apesar de alguns fracassos na expanso de suas com-
petncias, como a tentativa de desenvolver uma poltica de concorrn-
cia comum, a CECA se estabeleceu como o principal frum de conver-
gncia dos interesses europeus.
A conjuntura econmica do perodo inicial do desenvolvimento
da CECA foi favorvel, tendo sido retomado o crescimento econmico
e se iniciado o milagre alemo. Na rea de segurana, houve um rela-
xamento das tenses leste-oeste aps a morte de Stalin, mas logo inter-
rompido com a crise de Suez e a escalada das tenses em Berlim. A
despeito do fracasso da Comunidade Europeia de Defesa, a integrao
permaneceu uma prioridade para os pases europeus e na poltica exter-
na dos Estados Unidos. Aps uma srie de encontros e pr-projetos,
realizou-se, sob influncia de Monnet, uma conferncia intergoverna-
mental entre os Estados-membro da CECA, na qual foi estabelecido um
comit, presidido pelo ministro belga, Paul Henri Spaak, encarregado
de elaborar um projeto de relanamento do processo de integrao. O
projeto deveria discutir a cooperao econmica e de energia nuclear.
O Reino Unido foi convidado a participar, mas se retirou do comit por
no concordar com a ideia da criao de um mercado comum, prefe-
rindo uma rea de livre-comrcio, alm de no se interessar pela coo-
perao na rea de energia atmica, dado que j tinha uma bomba nu-
clear desde 1952 e um programa de cooperao com os Estados Uni-
dos e Canad. O relatrio final dessa conferncia foi adotado como base
de negociao para uma nova conferncia intergovernamental, inicia-
da em junho de 1956 em Val Duchesse, com o objetivo de elaborar dois
novos tratados para aprofundar o processo de integrao.
O primeiro deveria estabelecer as condies para a criao da
Comunidade Econmica Europeia (CEE), que, alm de expandir
setorialmente a cooperao funcional econmica iniciada com a CECA,
deveria estabelecer metas para a consolidao de um mercado co-
mum entre os Estados-membro. O segundo tratado teria como obje-
tivo a cooperao na rea de energia atmica e pode ser visto como
uma resposta crescente preocupao com a questo nuclear no ce-
nrio mundial. A organizao a ser criada, a Comunidade Europeia da
Energia Atmica (Euratom), trataria da cooperao na rea de pesqui-
sa e produo de energia nuclear para fins no militares com o obje-
tivo de atender demanda crescente por energia em um cenrio de
insegurana quanto ao fornecimento do petrleo e de saturao da
indstria de carvo, alm de evitar uma corrida secreta entre os pa-
ses europeus por essa tecnologia.
Os Tratados constituintes da CEE e da Euratom foram assinados
em Roma, em maro de 1957, e entraram em vigor em janeiro de 1958.
O desenho institucional de ambas as organizaes criadas seguiu em
grande medida o da CECA, com um rgo intergovernamental, o Con-
selho de Ministros e um supranacional, sendo que, o equivalente da
Alta Autoridade foi denominada Comisso nas duas novas organiza-
es. Em relao ao rgo parlamentar, decidiu-se racionalizar as ativi-
dades criando-se apenas uma Assembleia nica para as trs Comuni-
dades. Essa seria inicialmente composta por parlamentares nacionais,
mas, depois, eleita por sufrgio universal direto, o que ocorreu pela
primeira vez em 1979. Em relao ao rgo jurdico, tambm optou-se
por atribuir Corte Europeia de Justia competncia no mbito das
trs Comunidades. Foi criado um novo rgo comum s duas novas
organizaes, o Comit Econmico e Social, para representao dos
empregados e assalariados, embora com poder apenas consultivo.
Apesar das tenses iniciais devido proposta do Reino Unido para

criao de uma rea de livre-comrcio como uma alternativa ao merca-
do comum, esse comeou a ser implementado a partir de janeiro de
1959, e avanou rapidamente, alcanando uma unio aduaneira em ju-
lho de 1968.27 Um dos maiores sucessos do mercado comum foi a cria-
o da Poltica Agrcola Comum (PAC), que se tornou um verdadeiro
smbolo da integrao. Se, por um lado, a posio do General de Gaulle,
que voltara ao poder na Frana em junho de 1958, foi determinante
para o desenvolvimento do mercado comum, por outro lado, o estadista
tinha uma viso bastante inflexvel do projeto de integrao, insistindo
na preservao da soberania dos Estados-parte, o que impediu a forma-
o de um consenso sobre a integrao poltica.
Para de Gaulle, a Europa deveria assumir um papel influente na
poltica internacional, com independncia em relao aos Estados Uni-
dos, inclusive na rea de segurana e defesa, mas institucionalmente
deveria ser uma confederao de carter intergovernamental e no uma
federao de carter supranacional. O Plano Fouchet para integrao
poltica, apresentado em 1961, refletiu essa viso de de Gaulle28 e, ape-
sar da conjuntura internacional favorvel, tendo sido pouco antes
construdo o Muro de Berlim, acabou no sendo aprovado, permane-
cendo a integrao institucionalizada apenas em seu mbito econmi-
co. O pedido de adeso do Reino Unido justamente nesse momento
desequilibrou o delicado consenso entre de Gaulle e os defensores de
um projeto federal de cunho supranacional. Em represlia, de Gaulle se
ops abertamente adeso do Reino Unido, deslanchando uma profun-
da crise poltica no processo de integrao, que culminou na chamada
crise da cadeira vazia.
Embora a causa imediata da crise tenha sido um impasse nas ne-
gociaes sobre reformas oramentrias no mbito da PAC, ela refletiu
a intransigncia fundamental do governo francs a respeito da cesso
de soberania, seja pelo aumento das competncias dos rgos suprana-
cionais, seja pela introduo de votao por maioria nos rgos
intergovernamentais.29 O governo francs acabou por suspender a par-
ticipao de seus representantes nos rgos comunitrios em junho de

1965, paralisando suas atividades por seis meses, at encontrar uma
soluo atravs da concluso do chamado Compromisso de Luxemburgo.
Esse documento estipulou que as decises consideradas de interesse
nacional vital deveriam ser votadas por unanimidade, mesmo se, segun-
do os Tratados, devessem ser votadas por maioria.30
Apesar da retomada dos trabalhos nas Comunidades, o processo de
integrao continuou avanando muito lentamente at o final da dca-
da de 1960. A segunda candidatura do Reino Unido foi novamente re-
jeitada por um veto de veludo de de Gaulle, a contragosto dos outros
Estados. O impasse poltico s foi revertido com a mudana do governo
na Frana aps a demisso de Gaulle, em abril de 1969. Em uma Cpu-
la de chefes de Estado e Governo, ainda em 1969 em Haia, o novo
presidente francs, George Pompidou, props um programa de ao
para aprofundar e alargar a integrao. Um dos principais resultados do
programa foi o lanamento de um projeto de integrao monetria. Ainda
que esse primeiro projeto, o Plano Werner, tenha sido rejeitado novamen-
te pelo governo francs, contrrio supranacionalizao, ele representou
o primeiro passo para criao da unio monetria. Outro resultado im-
portante dessa iniciativa foi o apoio adeso dos quatro pases que
haviam se candidatado: Noruega, Dinamarca, Irlanda e, novamente, Rei-
no Unido. Aps trs anos de negociaes, em 1973, esses pases se tor-
nam membros da Comunidade Europeia, com exceo da Noruega, que
no pde ratificar o tratado devido sua rejeio em referendo popular.
Apesar da ampliao, que continuou com a adeso da Grcia, em
1981, e de Portugal e Espanha, em 1986, a integrao econmica e
monetria foi lenta durante a dcada de 1970 e incio de 1980, perodo
que ficou conhecido como eurosclerosis. Entre os fatores determinantes
dessa estagnao, pode-se mencionar: a conjuntura econmica desfavo-
rvel, marcada pelo fim do sistema de Bretton Woods; a desvalorizao
do dlar; as crises do petrleo; e a recesso e desemprego na Europa. A
retomada do aprofundamento do processo de integrao europeu s
ocorreu com a concluso do Ato nico Europeu, em 1986, que estabe-
leceu metas para a concluso do mercado comum at janeiro de 1993,

e reformas institucionais, entre elas a formalizao da Cooperao Pol-
tica Europeia.31
O relanamento da integrao foi promovido por diversos atores
em manifestaes tais quais a Declarao Solene do Conselho Europeu
de 1983, sob a motivao dos ministros de relaes externas alemo e
italiano, Hans-Dietrich Genscher e Emlio Colombo; a criao de dois
lobbies empresariais, tambm em 1983, advogando a consolidao do
mercado comum: a Mesa Redonda de Industriais Europeus (ERT) e a
Unio das Confederaes e Industriais e Empregadores da Europa
(UNICE); o Relatrio Spinelli do Parlamento Europeu, de 1984; e, por
fim, o Livro Branco para consolidao do mercado interno, emitido
pela Comisso Europeia em 1985, sob motivao do seu recm-eleito
presidente Jacques Delors.32
Com o desenvolvimento do mercado comum, o processo de
integrao passou a afetar cada vez mais a vida dos cidados. O progra-
ma lanado pelo Ato nico foi um verdadeiro divisor de guas, ao mar-
car a passagem da integrao econmica negativa, ou seja, a mera
liberalizao, para uma integrao positiva, com a harmonizao das
legislaes nacionais e formulao de polticas comuns regulatrias em
diversas reas.33 A partir da segunda metade da dcada de 1980, tor-
nou-se cada vez mais difcil no estar envolvido em atividades cujas
decises no fossem tomadas no nvel comunitrio, desde comrcio e
agricultura at meio ambiente e poltica social. Empresrios e trabalha-
dores comearam a compartilhar de fato um mercado nico. Paralela-
mente, a sociedade civil foi se transnacionalizando, com o aumento da
cooperao universitria tanto no nvel de redes de pesquisa como no
nvel de intercmbio de estudantes. ONGs, movimentos sociais e gru-
pos de interesse comearam a se deslocar das capitais europeias, como
Paris, Londres, Berlim e Roma para Bruxelas. A diviso entre as socieda-
des nacionais e a sociedade europeia tornou-se cada vez mais fluida.
A queda do muro de Berlim, em novembro de 1989, a reunificao
alem, em outubro de 1990 e a dissoluo da Unio Sovitica, em de-
zembro de 1991, aceleraram essa profunda transformao do processo

de integrao. A Europa passou a buscar um espao proeminente na
reconfigurao da nova ordem internacional, em particular na promo-
o da estabilidade do centro e leste europeu atravs da cooperao para
as transies democrticas e econmicas. Nesse contexto, os Estados-
parte deram um grande passo para a institucionalizao do processo de
integrao ao concluir o Tratado em Maastricht. O Tratado, assinado em
fevereiro de 1992, entrou em vigor em janeiro de 1993 e criou uma nova
organizao do processo de integrao na Europa: a Unio Europeia (UE).
As negociaes para a criao da Unio Europeia envolveram no-
vamente a polmica questo da cesso de soberania. A falta de consen-
so sobre a incluso de vrias reas de cooperao, entre elas a de segu-
rana, no mbito comunitrio supranacional, levou a um exerccio cri-
ativo de desenho institucional e a configurao de uma estrutura com-
posta por trs pilares independentes. Nessa estrutura, apesar de es-
tarem inseridos em um quadro institucional nico, os poderes e os
mtodos de deciso dos rgos da UE variam conforme a rea temtica
tratada. Apesar de algumas modificaes posteriores, como ser visto
adiante, o desenho institucional estabelecido pelo Tratado de Maastricht
o que vigora at o presente momento.
O primeiro pilar da UE, chamado de pilar comunitrio, consiste nas
polticas de competncia exclusivas e no exclusivas da Comunidade
Europeia. Nas reas de competncias exclusivas, os Estados-parte per-
deram a capacidade de formular e implementar polticas nacionais, como
o caso da poltica comercial. Nas reas de competncias no exclusivas,
os Estados ainda podem formular e implementar polticas, apesar da
Comunidade tambm o fazer, como o caso da poltica de cooperao ao
desenvolvimento. O Tratado ampliou as competncias da Comunidade
Europeia, que passaram a abarcar, entre outros, as reas de pesquisa
meio ambiente, indstria e coeso social e tambm estabeleceu novas
metas para finalizao do mercado comum e a introduo da moeda co-
mum. O segundo pilar consiste na cooperao poltica na rea de Polti-
ca Externa e de Segurana Comum (PESC), que substituiu a Cooperao
Poltica Europeia, embora mantendo seu carter intergovernamental. O

terceiro pilar, tambm de carter intergovernamental, trata das questes
internas policiais e judiciais, abarcando a poltica de imigrao, asilo, luta
contra drogas, criminalidade e terrorismo.
A incorporao formal, mesmo que de forma intergovernamental,
da poltica de segurana ao processo de integrao foi um tema ampla-
mente debatido por polticos e acadmicos. Sempre houve uma relutn-
cia por parte dos Estados-parte e da populao em tornar a Unio Europeia
uma potncia militar, como explicitada nos debates sobre o conceito de
potncia civil (civilian power) definido por Francois Duchne.34 Nesse
contexto, o Conselho Europeu, reunido em Petersberg em 1992, limitou
o escopo da poltica de segurana comum definindo suas atividades como
apenas a interveno em misses humanitrias, manuteno e
restabelecimento da paz, sem, portanto, incluir a defesa comum. A lgica
da defesa coletiva entre os Estados-parte da UE permaneceu presente
apenas na Unio da Europa Ocidental, alm da OTAN. Ao ser criada a
Poltica Europeia de Segurana e Defesa (PESD), em 1999, houve uma
aproximao Unio da Europa Ocidental, sendo essa incorporada com
um brao armado da UE. No entanto, mais recentemente, houve uma
progressiva transferncia de capacidades operacionais dessa organizao
para a UE.35 A questo da poltica de segurana e de defesa na UE perma-
nece uma das mais controversas, principalmente aps os ataques terro-
ristas e impasses ocorridos dentro da OTAN com a invaso no Iraque.
Outro aspecto importante do Tratado de Maastricht foram as re-
formas institucionais com vistas a aumentar a legitimidade democrti-
ca da organizao, como o aumento dos poderes legislativos do Parla-
mento. De fato, medida que foi aumentando a conscincia da popula-
o europeia quanto ao impacto do processo de integrao e suas
consequncias de curto e mdio prazo, intensificou-se o debate sobre o
dficit democrtico de suas instituies.36
Alm da crescente politizao do processo de integrao, outro
fator importante que contribuiu para o desenvolvimento de uma nova
percepo de participao em uma coletividade entre os cidados eu-
ropeus foi a incorporao do Acordo de Schengen, pelo Tratado de

Amsterd, de 1997. Esse Acordo, em vigor desde 1995, havia elimina-
do os controles fronteirios entre seus signatrios e, ao ser incorporado
Unio Europeia, significou a implementao da liberdade de circula-
o de pessoas no mbito do mercado comum. O impacto da possibili-
dade de cruzar fronteiras livremente sem controle de passaporte foi,
sem dvida, enorme.37
Os principais rgos da Unio Europeia so o Conselho de Unio
Europeia (ex-Conselho de Ministros, tambm chamado apenas de Con-
selho), a Comisso Europeia, o Parlamento Europeu, o Tribunal de Justi-
a das Comunidades Europeias e o Tribunal de Contas Europeu. O Con-
selho Europeu, embora no seja formalmente um rgo da Unio
Europeia, de vital importncia para a organizao. Ele foi reconhecido
pelo Ato nico Europeu e institucionalizado pelo Tratado de Maastricht,
como uma codificao da prtica de cooperao intergovernamental
fora da Comunidade Europeia. O Conselho composto pelos chefes de
Estado e de Governo dos Estados-parte e pelo presidente da Comisso
e se rene pelo menos uma vez a cada seis meses, sendo coordenado
pelo Estado-parte que esteja exercendo a Presidncia do Conselho da
Unio Europeia. Sua principal funo definir as orientaes polticas
gerais da Unio, mas, ao contrrio do Conselho da Unio Europeia, no
emite decises formais, apenas declaraes, que precisam ser aprovadas
por unanimidade. No entanto, qualquer modificao nos Tratados da
UE precisa ser aprovada pelo Conselho Europeu, em um processo cha-
mado de Conferncias Intergovernamentais.38
O Conselho da Unio Europeia o principal rgo legislativo da
UE, de carter intergovernamental. Embora seja um rgo nico, sua
composio varia conforme a rea temtica, tendo sempre um represen-
tante de cada Estado-parte em nvel ministerial. Entre os principais, pode-
se mencionar o Conselho de Assuntos Externos, cujos participantes
so os ministros de relaes exteriores, o Conselho de Assuntos Econ-
micos e Financeiros, cujos participantes so os ministros da economia;
e o Conselho de Agricultura, cujos participantes so os ministros de
agricultura. Os encontros do Conselho so coordenados pelo Estado-

parte que esteja exercendo a Presidncia e preparados por oficiais naci-
onais em comits e grupos de trabalhos.39 O Conselho delibera e emite
decises com base nas propostas da Comisso, por unanimidade ou
maioria qualificada, dependendo da rea temtica, embora busque-se
o consenso. Apesar de o Compromisso de Luxemburgo ter includo
uma salvaguarda para votao por unanimidade em casos de interes-
se vital, como visto anteriormente, o escopo das decises por maioria
qualificada tem aumentado progressivamente, o que significa uma ver-
dadeira diluio da soberania dos Estados-parte, j que as decises
tomadas so obrigatrias.
A Comisso Europeia exerce funes principalmente administra-
tivas e executivas de carter supranacional, embora sua autonomia va-
rie de acordo com a rea temtica e as competncias da Comunidade.
Alm disso, tambm detm o direito, em geral exclusivo, de iniciativa,
ou seja, de definir a agenda do Conselho da Unio Europeia, o que lhe
confere uma influncia direta no processo legislativo. ainda a Guardi
dos Tratados, ou seja, deve monitorar o cumprimento pelos Estados-
parte, das decises obrigatrias tomadas pelo Parlamento e pelo Conse-
lho da UE e sancion-los, caso no o cumpram, via a abertura de um
caso na Corte Europeia de Justia.
Outra funo da Comisso representar a Comunidade Europeia
em negociaes e organizaes internacionais sob mandato conferido
pelo Conselho da UE. A Comisso composta por Comissrios respon-
sveis por Diretrios Gerais, que equivalem aos ministrios estatais, e
um presidente, que tem ganhado progressivamente mais autoridade.40
Desde o Tratado de Maastricht, os Comissrios tem mandato de cinco
anos coincidindo com o perodo do mandato dos parlamentares euro-
peus e, desde o Tratado de Amsterd, devem ser aprovados pelo Parla-
mento Europeu, aps recomendao dos Estados-parte, o que lhe con-
feriu um maior carter democrtico. As decises e propostas dos Co-
missrios devem ser aprovadas por consenso ou, se necessrio, por
votao de maioria simples para serem levadas ao Conselho.
Os funcionrios da Comisso so recrutados, em sua maioria, por

processos de seleo competitiva, constituindo um servio civil euro-
peu, eurocratas, nos moldes dos funcionrios dos Secretariados das
organizaes internacionais, ou seja, devem buscar os interesses da or-
ganizao e no de seus pases de origem. O nmero total de seus fun-
cionrios considerado relativamente pequeno em comparao com
suas atividades, cerca de 24.000 em 2004. Devido a essa falta de pes-
soal, a Comisso desenvolveu uma vasta rede de canais com os Estados-
parte e com grupos de interesse que cooperam na formulao de suas
propostas.41
O Parlamento Europeu era originalmente um rgo apenas consul-
tivo, mas teve seus poderes legislativos fortalecidos, possuindo, desde o
Tratado de Maastricht, quatro tipos de insero no processo decisrio:
consentimento, consulta, cooperao e codeciso, em ordem crescente
de poder legislativo. Alm disso, o Parlamento Europeu deve aprovar os
comissrios da Comisso e tem poderes para destitu-los com aprovao
de maioria de 2/3, como ocorreu em 1999.42 Embora o Secretariado do
PE esteja em Luxemburgo, suas sesses plenrias ocorrem em Estrasburgo
e Bruxelas. Desde 1979, ele tem seus membros eleitos por sufrgio dire-
to pelos cidados dos Estados-parte, por um mandato de cinco anos.
Apesar da alta taxa de absteno (50,1%, em 1999 e 54,3% em 2004),
considerado o rgo da UE com maior legitimidade democrtica. Um
dos principais problemas do PE a ausncia de um verdadeiro sistema
partidrio. Embora o TEU tenha previsto a criao de partidos trans-
nacionais europeus, na prtica o que existe so apenas grupos polticos
que englobam os candidatos dos partidos nacionais de maior proximi-
dade ideolgica.43
O Tribunal de Justia das Comunidades Europeias composto por
um juiz de cada Estado-parte e advogados gerais, nomeados pelos Esta-
dos-parte por um perodo de seis anos. O Tribunal tem um papel cen-
tral no processo de integrao europeu, tendo sido acionado por indi-
vduos, empresas e Estados-parte sobre questes extremamente diver-
sas. Devido ao enorme nmero de casos trazidos ao Tribunal, foi criada,
pelo Ato nico Europeu, uma Corte de Primeira Instncia, que julga
principalmente as demandas de indivduos. Em sua jurisprudncia, o
Tribunal estabeleceu dois princpios bsicos do direito comunitrio eu-
ropeu: o princpio do efeito direto e a sua primazia sobre o direito nacio-
nal. O princpio do efeito direto estipula que o direito comunitrio,
originrio e derivado, diretamente aplicvel aos Estados-parte e aos
seus cidados, no necessitando passar por nenhum processo de
internalizao. Desde a TEU, o Tribunal tem poderes para impor pena-
lidades aos Estados-parte caso no cumpram suas decises. J o princ-
pio da primazia do direito comunitrio significa que, no caso de conflito
com o direito nacional de qualquer Estado-parte, a norma comunitria
deve prevalecer, mesmo que essa seja posterior, garantindo que o direito
comunitrio tenha uma aplicao uniforme. Apenas as normas consti-
tucionais esto excludas desse princpio, j que no so aceitas como
inferiores ao direito comunitrio em vrios Estados-parte.
O Tribunal de Contas foi criado em 1977 para fiscalizar as contas e
o oramento da Comunidade. Alm desses rgos principais, a UE tem
ainda vrios rgos essenciais para o desenvolvimento de suas ativida-
des tais como o Comit Econmico e Social (CES), o Comit das Re-
gies (CdR), o Banco Central Europeu (BCE), o Banco Europeu de In-
vestimento (BEI) e o Provedor de Justia Europeu (Ombudsman). O Co-
mit Econmico e Social foi criado pelo Tratado de Roma como um
canal de representao de interesses setoriais, divididos nas categorias
de empregadores, empregados e outros, mas no se tornou um frum
efetivo para canalizao das presses polticas da sociedade civil, que se
articula, principalmente, atravs de canais informais, na forma de grupo
de interesse e lobbies.44
J o Comit das Regies, embora tenha sido criado nos moldes do
Comit Econmico e Social, pelo Tratado de Maastricht, tem tido uma
atuao de maior peso poltico, em parte devido crescente importn-
cia do princpio de subsidiariedade, que estipula que as decises da UE
devem ser tomadas no nvel mais prximo possvel do cidado, ou seja,
que a UE no deva assumir tarefas que sejam realizadas com maior
eficincia por administraes locais, regionais ou nacionais. As opini-

es do CdR so obrigatrias para questes tratadas no Conselho da UE
e na Comisso que tenham repercusso a nvel regional e local, em
diversas reas, tais como coeso social e infraestrutura, e facultativa em
outras. O Banco Central Europeu foi criado em 1998, em Frankfurt, e
o rgo encarregado de implementar a poltica monetria comum. O
Banco Europeu de Investimento foi estabelecido pelo Tratado de Roma
e sua principal funo prover financiamento de longo prazo para os
projetos comunitrios, embora tambm financie projetos para outros pa-
ses como instrumento da poltica de cooperao ao desenvolvimento.
Finalmente, o Ombudsman lida com reclamaes do pblico sobre a UE.
PRINCIPAIS RGOS DA UNIO EUROPEIA

E SEU PROCESSO DECISRIO:
Conselho Europeu: Votao por unanimidade, busca do consenso, de-

claraes no obrigatrias.
Conselho da Unio Europeia (ex-Conselho de Ministros): Votao por
unanimidade ou maioria qualificada dependendo da rea temtica,
decises obrigatrias.
Comisso Europeia: Votao por maioria simples entre os comiss-
rios, busca de consenso para propostas legislativas.
Parlamento Europeu: Votao por maioria simples ou 2/3, decises
de carter recomendatrio ou obrigatrio dependendo da rea
temtica.
Corte Europeia de Justia: Decises obrigatrias.
Apesar das crticas ao seu complexo desenho institucional, a UE

se tornou o principal frum para o exerccio da poltica na Europa,
tanto no nvel de suas atividades internas quanto externas. No plano
domstico, um dos principais desenvolvimentos foi a consolidao da
unio monetria e a implementao da moeda nica: o euro. Apesar
do fracasso do plano Werner de 1970, visto anteriormente, o colapso

do sistema de Bretton Woods levou os europeus a criarem um sistema
monetrio para manter a estabilidade de suas moedas e evitar desvalo-
rizaes competitivas. Esse sistema foi consolidado com o Ato nico
Europeu e desenvolvido pelo Plano Delors de 1989. O Tratado de
Maastricht finalmente estabeleceu um calendrio e critrios para ado-
o da moeda nica, embora o Reino Unido e a Dinamarca tenham
decidido no participar. Em 1998, os Estados-parte qualificados para
participar da unio monetria, tendo cumprido as metas do Pacto de
Estabilidade, constituram a Zona do euro, tambm chamada de UE-
11. No ano seguinte, a paridade das moedas dos onze pases foi fixada
ao euro e o Banco Central Europeu assumiu a conduo da poltica
monetria comum, que passou a ser supranacional. Os Bancos Cen-
trais nacionais continuam existindo como entidades executivas e ad-
ministrativas em nvel regional, mas devem obedecer s decises toma-
das no BCE. Em janeiro de 2002, o euro entrou em circulao e, com a
sada de circulao das moedas nacionais em fevereiro, passou a ser a
nica moeda vlida em todos os pases da Zona do Euro.
O impacto do euro sobre o processo de integrao ultrapassa seus
aspectos tcnicos. A moeda considerada um dos smbolos da sobera-
nia estatal. Alm disso, certas moedas, como o franco francs e o marco
alemo, tinham um valor cultural particular, o primeiro tendo sido cria-
do por Napoleo, e o segundo, aps o conturbado perodo das hiper
inflaes. A aceitao do euro por parte da populao no foi livre de
controvrsias, e a propaganda para sua introduo foi cuidadosamente
planejada pela Comisso, inclusive com estratgias diferentes para cada
pas. A queda inicial de seu valor frente ao dlar e a percepo da infla-
o escondida, decorrente de ajustes de preos, contriburam para
uma apreenso geral. No entanto, medida que os ganhos econmicos
decorrentes da eliminao de gastos com converses e a facilidade do
manuseio em viagens de negcios e turismo foram sendo percebidos, a
populao foi se identificando com a nova moeda.
No campo de suas atividades externas, a UE concluiu, ao longo da

dcada de 1990, uma srie de acordos com quase todos os pases e
regies do mundo, consolidando uma vasta rede de relaes instituciona-
lizadas. Embora haja uma variao muito grande em relao aos com-
promissos jurdicos contidos em cada acordo em funo dos interesses
especficos em cada caso, essa rede contribuiu para consolidar a imagem
da UE como um ator independente dos Estados-parte.45 De fato, a UE
passou a ser cada vez mais vista no apenas como um frum de negocia-
es para seus Estados-parte, mas como um ator da poltica internacional,
ganhando representao em outros fruns e organizaes internacionais.46
No mbito dessa densa rede de relaes externas, h uma clara
hierarquia na poltica externa da UE. Primeiramente, so priorizadas
as relaes com os pases passveis de entrarem em futuras ondas de
ampliao, como foi o caso dos pases do centro e leste europeu. Antes
mesmo de terem suas candidaturas aceitas, eles se beneficiaram de uma
srie de acordos preferenciais e programas de cooperao que visavam a
AMPLIAES DO PROCESSO DE INTEGRAO EUROPEU:
1951: Blgica, Alemanha, Frana, Itlia, Luxemburgo, Pases Baixos

1973: Dinamarca, Irlanda, Reino Unido
1981: Grcia
1986: Portugal, Espanha
1995: ustria, Finlndia, Sucia
2004: Chipre, Eslovnia, Eslovquia, Estnia, Hungria, Litunia,
Letnia, Malta, Polnia, Repblica Checa
A Bulgria e a Romnia devero ser includas em 2007
A Turquia e a Crocia deram entrada em pedido para incluso na UE,
em 1987 e 2003, respectivamente, mas ainda no obtiveram respos-
ta definitiva. No encontro de Copenhaguen de 1993, o Conselho Eu-
ropeu estabeleceu uma previso de decidir sobre a aceitao do
pedido da Turquia at dezembro de 2004.
manter sua estabilidade poltica e econmica na transio democrtica

e capitalista.47 Os chamados pases ACP, ex-colnias da frica, Caribe e
Pacfico, e do Mediterrneo tambm recebem ateno destacada. Alm
das relaes especiais com os Estados Unidos e pases como a Rssia e a
China, as relaes com blocos regionais, como a ASEAN, e especialmen-
te o Mercosul, tm um papel especial, sendo vistos como suscetveis
adoo do modelo de integrao la UE.48
Em funo da ampliao para o centro e leste europeu, vrias refor-
mas institucionais foram discutidas na Conferncia Intergovernamental
concluda em Nice, em dezembro de 2000, e que deu origem ao Tratado
de Nice, assinado em fevereiro de 2001. Alm dos problemas logsticos
devido ao aumento significativo do nmero de membros, a Conferncia
retomou o debate mais profundo sobre o desenho institucional da UE
em termos da finalidade da integrao. Embora sempre presente des-
de as primeiras ideias a respeito da integrao europeia no sculo XIX,
como visto anteriormente, o debate havia perdido proeminncia nas
dcadas de 1980 e 1990, tendo sido substitudo por discusses de mais
curto prazo a respeito do funcionamento prtico do mercado comum.49
Como no conseguiam chegar a um consenso sobre a maioria das ques-
tes na agenda, os chefes de Estado e Governo decidiram convocar uma
Conveno para que fosse discutido o futuro da Unio, na Declarao
de Laeken, anexada ao Tratado de Nice.
A Conveno foi composta pelo ex-presidente francs Giscard
dstaing, o ex-primeiro ministro italiano Giuliano Amato e ex-presi-
dente belga Jean Luc Dahaene, quinze representantes dos Estados-mem-
bro, dois parlamentares de cada Estado-parte, dezesseis membros do
Parlamento Europeu e dois representantes da Comisso. Representan-
tes dos pases do centro e leste europeu cujo processo de adeso j
tinha sido aprovado tambm participaram, assim como representantes
do Comit Econmico e Social e das Regies e o Ombudsman. Eles no
podiam, no entanto, impedir a formao de consensos. A sociedade civil
tambm foi convidada a participar de um Frum cujas propostas foram
incorporadas ao debate. Os trabalhos da Conveno se iniciaram em
Principais Tratados do
Processo de Integrao Data de Data da Entrada
da Unio Europeia Assinatura em Vigor Principais Caractersticas
Tratado de Paris 18/04/1951 25/07/1952 Criao da CECA
Tratados de Roma 25/03/1957 14/01/1958 Criao da CEE e Euratom
Tratado de Fuso 08/04/1965 01/07/1967 Unificao das instituies das trs

comunidades
Ato nico Europeu 17/02/1986 01/07/1987 Mais VMQ no CE, mais poderes ao PE, metas
para o mercado comum
Tratado de Maastricht 07/02/1992 01/11/1993 Criao da UE, mais VMQ no CE, Comit de
Regies, princpio da subsidiaridade, EURO
Tratado de Amsterd 02/10/1997 01/05/1999 Mais poderes para PE, incorporao do

Schengen
Tratado de Nice 26/02/2001 01/02/2003 Reformas institucionais para o ampliao

marco de 2002 e terminaram em junho de 2003, quando foi aprovado o

Projeto de Tratado que institui uma Constituio para a Europa.
Algumas das principais propostas do projeto so a criao do cargo
de presidente do Conselho Europeu, eleito por maioria qualificada pelo
Conselho da UE com um mandato de dois anos, eliminando o sistema
rotativo de Presidncias, e do cargo de ministro de assuntos externos,
acumulando os papis do Alto Representante de Poltica Externa e de
Segurana Comum e de Comissrio de Assuntos Externos da Comisso.
Outras propostas so a incorporao da Carta de Direitos Fundamentais,
o estabelecimento de uma personalidade jurdica nica para a Unio e o
aumento dos poderes do Parlamento e da abrangncia das reas temticas
votadas por maioria qualificada no Conselho da Unio Europeia. O esbo-
o do Tratado Constitucional foi apresentado ao Conselho Europeu de
Thessaloniki em junho de 2003, mas no foi aprovado devido a
discordncias fundamentais, principalmente a oposio da Polnia e da
Espanha s novas regras propostas para ponderao dos votos da maioria
qualificada.50 Em outubro de 2004, foi aberta uma nova Conferncia
Intergovernamental e, em junho, o Conselho Europeu aprovou finalmente
o texto do novo tratado. O Tratado ser assinado em uma cerimnia em
Roma, em novembro de 2004, simbolicamente no mesmo local onde foi
assinado o Tratado da Comunidade Econmica Europeia e da Euratom.
A nova constituio, no entanto, s entrar em vigor aps ser ratificada
por todos os Estados-parte. Embora dificuldades sejam previstas, princi-
palmente nos Estados onde o processo de ratificao exige referendum
popular, a expectativa que at o prazo estipulado, final de 2006, o povo
europeu tenha pela primeira vez na histria uma constituio comum.
Os debates sobre a Constituio se concentraram em dois pontos
principais, a finalidade do projeto de integrao e o desenho institucional
mais adequado para atender a essa finalidade. Uma questo importante
que as alternativas no se restringem antiga dicotomia entre um projeto
intergovernamental, nos moldes de uma confederao, ou supranacional,
nos moldes de uma federao, que poderia vir a adquirir as caractersticas
de um superestado. A complexidade do processo de integrao levou
difuso da autoridade para criar e implementar polticas entre uma varie-

dade de atores nacionais, subnacionais e transnacionais. Em diversas
reas, os Estados nacionais no possuem mais o monoplio dessa auto-
ridade, seja formalmente, quando se analisa a atuao do Comit de Re-
gies, ou informalmente, com a proliferao de grupos de interesse (lobbies)
transnacionais operando em Bruxelas. A importncia crescente atribuda
ao princpio da subsidiariedade, j mencionado, refora essa tendncia. O
desenvolvimento do processo de integrao regional na Europa coloca em
questo no apenas a diluio da soberania estatal, mas tambm a redefi-
nio do espao em que realizada a poltica e exercida a democracia. A
UE tem sido definida como um espao de governana multinvel
(multilevel governance), no qual a hierarquia de autoridade encabeada
pelos Estados nacionais tem sido substituda por redes difusas de autori-
dade, que variam de acordo com as reas temticas das polticas.51
Enquanto uma organizao internacional, a UE pode ser conside-
rada tanto um frum de negociaes para seus Estados-parte, principal-
mente sobre as atividades ainda fora de suas competncias, quanto um
verdadeiro ator da poltica internacional, basicamente no que se refere
s atividades comunitrias. Essa separao se reflete na prpria popula-
o, que se encontra dividida entre cidadania e identidade nacional e
europeia. O Tratado Constitucional busca dar uma soluo ao problema
jurdico da cidadania, mas a questo da identidade provavelmente per-
manecer no esprito dos europeus at a vivncia comum possibilitar a
eliminao definitiva das fronteiras sociais na Europa.
Integrao Regional no Cone Sul da Amrica Latina: o Mercosul

A ideia de integrao nas Amricas, assim como na Europa, tam-
bm no recente. Pode-se atribuir a Simon Bolvar a primeira tentativa
integracionista no continente. Na clebre Carta da Jamaica, de 1815,
no por coincidncia, o mesmo ano em que foi realizado o Congresso
de Viena, o general venezuelano j havia expressado seu desejo de criar
trs federaes no continente, uma entre o Mxico e Amrica Central,
uma no norte e uma no sul da Amrica do Sul. A ideia de integrao foi

novamente proposta por Bolvar em um projeto poltico que, dessa vez,
deveria englobar todo o continente, no Primeiro Congresso Americano
realizado no Panam, em 1826. Esse projeto de integrao tinha um
carter defensivo, na medida em que era visto como uma estratgia para
garantir a independncia dos Estados latino-americanos contra poss-
veis tentativas de reconquista por parte das potncias europeias e tam-
bm de uma poltica expansionista por parte dos Estados Unidos, que
havia, em 1823, declarado a Doutrina Monroe.52 O Congresso ainda se
reuniu mais trs vezes, em Lima em 1847; em Santiago em 1856, e em
Lima novamente, em 1864, mas no obteve sucesso em promover a
integrao. A maioria dos documentos aprovados, incluindo uma Alian-
a de Defesa, no foi ratificada pelos signatrios.
Entre os fatores determinantes do fracasso do movimento integra-
cionista de Bolvar, deve-se destacar o fato de os prprios Estados nacio-
nais latino-americanos ainda estarem em processo de consolidao. Alm
disso, alguns, como os do Cone Sul, no aderiram sua causa. O Brasil,
em particular, tinha uma postura diferenciada pois, por um lado, alm
de ser o nico pas no colonizado pela Espanha, manteve um regime
monrquico ligado Coroa Portuguesa mesmo aps sua independn-
cia, ao contrrio dos outros pases latino-americanos, que lutaram ver-
dadeiras guerras de independncia e estabeleceram regimes republica-
nos. A Argentina, embora inserida no contexto revolucionrio republi-
cano, havia liderado o movimento independentista no sul do continen-
te sob comando do General San Martin e preferiu no participar por
considerar o projeto integracionista uma expresso da tentativa de
Bolvar de exercer uma liderana hegemnica na regio.53
Apesar do fracasso, a doutrina do pan-americanismo criada pelos
Congressos Americanos deixou um legado no continente, sendo resga-
tada por ocasio da criao da Organizao dos Estados Americanos
(OEA), em 1948, e da Associao Latino-Americana de Livre-Comrcio
(ALALC), em 1960.54 O projeto de integrao promovido no mbito da
ALALC, diferente dos anteriores, partiu da premissa de que a integrao
deveria ser implementada primeiramente na esfera econmica, como

advogado pelo pensamento funcionalista na poca, que tambm influ-
enciou a criao das comunidades europeias e das organizaes funci-
onais universais.55 O projeto tambm teve influncia do pensamento
econmico desenvolvido no mbito da Comisso Econmica para Am-
rica Latina (CEPAL), criada em 1948 pelo ECOSOC (ONU).56 O
cepalismo pregava, alm da substituio de importaes, a integrao
regional como estratgia para promoo do desenvolvimento econmi-
co dos pases mais atrasados.57 A criao do Instituto para Integrao
Latino-Americana (INTAL) pelo Banco Interamericano de Desenvolvi-
mento (IDB), em 1966, tambm reflete a importncia concedida, nesse
perodo, integrao regional. Embora os pases do Cone Sul tenham
participado da ALALC, no fizeram dela sua prioridade, o mesmo ten-
do ocorrido no caso da Associao Latino-Americana para o Desenvol-
vimento de Integrao (ALADI), que substituiu a ALALC em 1980.58
O fracasso da ALADI levou ao questionamento da possibilidade de
promover a integrao, ainda que somente econmica, em uma rea to
abrangente e diversa como a Amrica Latina. Se, na Europa, a integrao
se expandiu progressivamente a partir de um subgrupo mais homog-
neo, o inverso parecia ocorrer nas Amricas. Apesar do resgate da ideia
de integrao continental pela proposta de criao de uma rea de Li-
vre-Comrcio (ALCA), a promoo da integrao sub-regional ganhou
fora no final da dcada de 1980, no mbito da segunda onda de regio-
nalismo.59 Como visto anteriormente, o novo regionalismo se insere em
um paradigma do pensamento do desenvolvimento econmico de cu-
nho liberal. Os projetos de integrao regional so vistos como etapas
para insero internacional. Alguns se limitam integrao econmica,
outros tm um forte componente poltico, como o caso do Mercosul.
Nesse contexto se desenvolveu o processo de integrao no Cone
Sul. A definio do Cone Sul como uma regio especfica recente e
refere-se ao formato geogrfico dos Estados-parte do Mercosul. Histori-
camente, a regio no era vista como uma unidade, pelo contrrio, foi
palco de disputas hegemnicas entre a Argentina e o Brasil desde suas
independncias. Desde o final da dcada de 1970, mudanas na polti-

ca externa da Argentina e do Brasil possibilitaram uma srie de iniciati-
vas de cooperao, antecedentes diretos do processo de integrao.60 A
primeira dessas iniciativas, tomada ainda durante os governos milita-
res, foi a concluso do Acordo Multilateral Corpus-Itaipu, em outubro
de 1979, como soluo para a incompatibilidade da construo de duas
usinas hidreltricas: Corpus, entre Argentina e Paraguai e Itaipu, entre
Brasil e Paraguai, a poucos quilmetros de distncia.
J completada a transio democrtica, os presidentes recm-elei-
tos Raul Alfonsn e Tancredo Neves explicitaram a vontade de desenvol-
ver um projeto de integrao de cunho mais poltico. Apesar da morte
de Tancredo, Jos Sarney levou adiante o projeto comum e assinou jun-
tamente com Alfonsn, em novembro de 1985, a Declarao de Iguau,
que constituiu a Comisso Mista Binacional de Alto Nvel para acelerar
o processo de integrao bilateral. Mais um passo foi dado com a criao
do Programa para Integrao e Cooperao Econmica, em julho de
1986, e a Declarao Conjunta sobre Poltica Nuclear, em novembro do
mesmo ano. O Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento,
assinado em novembro de 1988, projetou a criao de um espao eco-
nmico comum em dez anos. Com a troca de governo e a eleio de
Carlos Menm e Fernando Collor de Mello na Argentina e Brasil, res-
pectivamente, os dois pases adotaram uma poltica econmica libera-
lizante sem precedentes e, nesse contexto, se propuseram a formar um
mercado comum. A Declarao de Buenos Aires, assinada em julho de
1990, criou o Grupo Mercado Comum, encarregado de elaborar um
projeto para a implementao do mercado comum.61
Apesar de sua origem bilateral, o Uruguai e, posteriormente, o
Paraguai aderiram ao projeto de integrao. A preferncia inicial por
parte da Argentina e do Brasil pela manuteno do projeto no mbito
bilateral foi definitivamente revertida aps a declarao da Iniciativa
para as Amricas pelo governo norte-americano. Aqui percebe-se o ca-
rter exgeno e defensivo da integrao no Cone Sul, que se adicionou
aos fatores endgenos anteriormente citados. A integrao regional
passou a ser vista como um instrumento para agregar foras e coorde-

nar posies frente s negociaes internacionais. A incorporao do
Chile tambm foi cogitada, mas esse pas acabou optando por no par-
ticipar, j que possua um maior grau de abertura comercial e demons-
trava ter mais interesse em participar do NAFTA. Os quatro pases assi-
naram assim, em maro de 1991, o Tratado de Assuno.62
Embora a iniciativa de integrao tivesse claros objetivos polticos,
o Tratado de Assuno s incluiu compromissos na esfera comercial,
especialmente em seus anexos, que estabeleceram critrios e prazos para
implementao do programa de liberalizao comercial, regime de ori-
gem, salvaguarda e um sistema de soluo de controvrsias.63 A prpria
estrutura jurdico-institucional do Mercosul s veio a ser estabelecida
trs anos aps sua criao, com a assinatura do Protocolo de Ouro Pre-
to, em dezembro de 1994, que estabeleceu tambm sua personalidade
jurdica. Dessa forma, apenas com a entrada em vigor do Protocolo de
Outro Preto em dezembro de 1995 que se pode falar no Mercosul
como uma organizao internacional.
Um aspecto interessante do Mercosul a progressiva importncia
concedida ao carter democrtico dos governos de seus Estados-parte.
Esse aspecto em particular relevante devido ao fato de o projeto de in-
tegrao ter se desenvolvido concomitantemente ao processo de redemo-
cratizao de seus Estados-parte. As primeiras eleies aps as ditadu-
ras militares foram realizadas em 1983 na Argentina; em 1985 no Brasil
e no Uruguai; e em 1989 no Paraguai. Apesar de ter sido um pressupos-
to do projeto de integrao, no consta nenhuma referncia demo-
cracia no Tratado de Assuno, seja no prembulo, no artigo 1, no qual
constam seus propsitos e princpios, ou no artigo 20, sobre a adeso de
novos membros, que aberta a qualquer Estado-parte da ALADI. No
entanto, a instabilidade poltica no Paraguai, onde ocorreu uma tenta-
tiva de golpe por parte do General Oviedo em abril de 1996, levou os
Estados-parte a desejarem uma maior institucionalizao do compro-
misso democrtico. Nesse sentido foi concluda, em julho do mesmo
ano, a Declarao sobre o Compromisso Democrtico, na qual os pre-
sidentes reafirmaram sua plena adeso aos princpios e s instituies

democrticas, aos estados de direito e ao respeito aos direitos humanos
e s liberdades fundamentais. Esse compromisso foi formalmente in-
corporado ao Tratado de Assuno, por via da concluso do Protocolo
de Ushuaia em julho de 1998, que entrou em vigor em janeiro de 2002.
O Protocolo prev, aps uma fase de consultas, a suspenso dos direitos
do Estado-parte onde tenha ocorrido a ruptura da ordem democrtica
de participar dos rgos, ou mesmo dos direitos e obrigaes dos trata-
dos do processo de integrao. Alm das preocupaes internas, a in-
corporao da clusula democrtica, como instrumento para promoo
e estabilizao da democracia, tambm reflete a prtica em outras orga-
nizaes regionais, como a OEA e a UE.64
Outra evoluo importante no processo de integrao regional foi a
Declarao de Zona de Paz, assinada em Ushuaia em 1998. Embora seus
Estados-parte j participassem de mecanismos de segurana e defesa
comum regionais, como a OEA e o TIAR, e bilaterais, como o Mecanis-
mo de Consulta e Coordenao entre os Governos do Brasil e da Argen-
tina em matria de Defesa e Segurana Internacional, estabelecido em
1997, o Mercosul no inclua, at ento, a cooperao nessa rea, no
havendo nenhuma referncia a esses temas no Tratado de Assuno.
Impulsionados pelas exploses nucleares na ndia e no Paquisto e pela
nfase sobre a ameaa da proliferao de armas de destruio em massa
nos fruns internacionais, os Estados-parte do Mercosul decidiram assu-
mir um compromisso contra uma possvel corrida armamentista. A de-
clarao explcita paz como um elemento essencial para a continuida-
de e o desenvolvimento do processo de integrao incentiva o fortaleci-
mento dos mecanismos de consulta e da cooperao existentes e o avan-
o da cooperao no mbito das medidas de fomento confiana e segu-
rana na rea do uso pacfico da energia nuclear, entre outros.
Em relao a possveis ampliaes, o Tratado de Assuno prev,
em seu artigo 20, a possibilidade da adeso de qualquer membro da
ALADI, sujeita aprovao unnime pelos Estados-parte. Embora at o
presente momento nenhum outro pas tenha aderido como membro
Tratados e Protocolos
Mais Importantes do Data de Data da Entrada
Mercosul Assinatura em Vigor Principais Caractersticas
Tratado de Assuno 26/03/1991 29/11/1991 Cria o Mercosul
Protocolo de Braslia 17/12/1991 22/04/1993 Soluo de controvrsias
Protocolo de Ouro Preto 17/12/1994 15/12/1995 Estrutura institucional definitiva,

personalidade jurdica
Protocolo de Ushuaia 24/07/1998 17/01/2002 Clusula democrtica

Zona de Paz
Protocolo de Olivos 18/02/2002 10/02/2004 Corte Permanente de Soluo de

Controvrsias
integral ao Mercosul, o Chile, a Bolvia e o Peru tornaram se membros

associados, os dois primeiros em 1996, e o ltimo em 2003, respectiva-
mente. Essa categoria de adeso regulamentou a participao de pases
em reunies dos rgos do Mercosul como observadores. Para se tornar
um membro associado do Mercosul, o pas interessado deve ser membro
da ALADI e ter concludo um acordo de livre-comrcio com o bloco.65
O desenho institucional do Mercosul tem um carter intergover-
namental, no incluindo nenhuma instituio supranacional e exigindo
a tomada de deciso por consenso com a presena de todos os Estados-
parte em todos os rgos, como estabelecido no artigo 37 do Protocolo
de Ouro Preto. A existncia de uma forte assimetria de poder entre o
Brasil e os demais pases, acirrada ao longo da dcada de 1990, sobretu-
do aps a crise argentina, apontada como um dos fatores determinantes
da rejeio cesso parcial de soberania no mbito da integrao. Alm
da inexistncia de rgos supranacionais e votao por maioria, a vali-
dade das normas produzidas no mbito das instituies do Mercosul s
ocorre aps sua incorporao aos sistemas jurdicos domsticos. Em
outras palavras, a produo de direito no Mercosul no comunitria,
como o caso da Unio Europeia, mas equipara-se ao Direito Internaci-
onal. As decises, ainda que de carter obrigatrio, so apenas deter-
minaes polticas e no normas jurdicas. Para complicar, algumas so
automaticamente validadas aps sua recepo, enquanto outras reque-
rem que todos os membros a tenham recepcionado.66
Os principais rgos do Mercosul so: o Conselho do Mercado
Comum, o Grupo Mercado Comum, a Comisso de Comrcio, a Co-
misso Parlamentar Conjunta, o Foro Consultivo Econmico-Social, o
Tribunal Permanente de Reviso e a Secretaria Administrativa. O Conse-
lho do Mercado Comum o principal rgo, tem poder legislativo e
suas decises, tomadas por consenso, so obrigatrias, como visto acima,
s tem validade aps sua internalizao nos Estados-membro. O Conse-
lho tambm o titular da personalidade jurdica do Mercosul, e pode
negociar acordos com terceiros. composto pelos ministros de relaes
exteriores e de economia dos Estados-parte, que exercem a presidncia
pro tempore rotativamente a cada seis meses. O Conselho funciona em

articulao com dois rgos auxiliares consultivos: a Reunio de Minis-
tros, que, assim como o Conselho da Unio Europeia, varia sua composi-
o de acordo com o setor, e o Foro de Consulta e Concertao Poltica,
composto por altos funcionrios dos Ministrios de Relaes Exteriores.
O Grupo Mercado Comum tem poder executivo e de iniciativa
legislativa, j que prepara a agenda do Conselho, e composto pelos
ministros de relaes exteriores e de economia e pelos presidentes dos
Bancos Centrais dos Estados-parte, e emite resolues, por consenso, de
carter apenas recomendatrio. O Grupo Mercado Comum possui vrios
rgos subordinados, tais como subgrupos setoriais, reunies e comits
especializados. As reas temticas abordadas nos subgrupos foram
redefinidas ao longo do tempo, sendo atualmente as seguintes: comuni-
caes, aspectos institucionais, regulamentos tcnicos e avaliao da con-
formidade, assuntos financeiros, transportes, meio ambiente, indstria,
agricultura, energia e minerao, assuntos laborais, emprego e segurana
social, sade, investimentos, comrcio eletrnico, acompanhamento da
conjuntura econmica e comercial.
A Comisso de Comrcio tem como principal funo divulgar e
monitorar a aplicao da poltica comercial comum, recebendo inclusive
reclamaes do Estados-parte a esse respeito e podendo emitir diretrizes,
de carter obrigatrio, ou propostas, ambas por consenso. A Comisso
conta com comits subordinados, encarregados de fazer propostas sobre
assuntos especficos, tais como tarifas, normas comerciais, polticas p-
blicas, competitividade, concorrncia e defesa do consumidor.
A Secretaria Administrativa est localizada em Montevidu e tem um
diretor de carter administrativo, eleito pelo Grupo Mercado Comum
por um mandato de dois anos, sem possibilidade de reeleio, e um cor-
po de funcionrios. Uma deciso do Conselho de 2002 (Deciso 30/2002)
implementou reformas importantes na secretaria ao criar um setor a
Assessoria Tcnica com o objetivo de gerar um espao de reflexo
sobre o processo de integrao. A reforma tem por objetivo transformar a
secretaria administrativa em uma secretaria tcnica e vista como favor-
vel aos adeptos da supranacionalizao do Mercosul, j que apesar de

atender a quotas nacionais, os consultores foram selecionados atravs de
concurso competitivo para trabalhar na secretaria, e no apenas aponta-
dos pelos Estados-parte, assim como ocorre na Comisso da UE.67
Os outros dois setores tm um carter mais administrativo. O Setor
de Normativa e Documentao tem como principais funes apoiar a
elaborao, implementao e divulgao das normas do Mercosul, in-
clusive sua incorporao aos ordenamentos jurdicos dos Estados-parte,
e prestar assistncia nos procedimentos de soluo de controvrsia. O
Setor de Administrao e Apoio tem como principais funes a admi-
nistrao financeira e patrimonial, como a elaborao dos projetos de
oramento e administrao de recursos humanos.
A Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul tem poder apenas
consultivo. composta por at 64 parlamentares que estejam exercen-
do mandato em seus Estados-parte e se organiza em subcomisses, que
tratam de questes especficas. Rene-se, quando convocada, na Secre-
taria Administrativa, e suas recomendaes so tomadas por consenso
e encaminhadas ao Conselho do Mercado Comum, por intermdio do
Grupo Mercado Comum. A Comisso Parlamentar vista como um passo
em direo criao de um verdadeiro Parlamento, que teria poder
legislativo, e seria idealmente eleito por voto direto, assim como o Parla-
mento Europeu.68 Embora a Comisso Parlamentar seja relativamente
ativa, tendo emitido vrias recomendaes, no tem sido eficaz em ga-
rantir uma de suas principais funes: a acelerao da internalizao
das normas emitidas no Mercosul, o que ser discutido adiante.
Como rgo de representao da sociedade civil, o Mercosul criou o
Foro Consultivo Econmico-Social. Embora a ideia fosse progressiva, seu
impacto poltico, assim como o Comit Social e Econmico da Unio
Europeia, tem sido pequeno. O Foro funciona com representantes de tra-
balhadores, empresrios e consumidores e emite recomendaes ao GMC.69
Finalmente, desde a entrada em vigor do Protocolo de Olivos, o
Mercosul conta com um Tribunal Permanente de Reviso como parte de
seu sistema de soluo de controvrsias. O modelo original de soluo
de controvrsias havia sido previsto no Tratado de Assuno, criado pelo

Protocolo de Braslia, assinado em dezembro de 1991 e em vigor a partir
de abril de 1993.70 Esse sistema passou por uma reforma substancial,
incorporada pelo Protocolo de Olivos, assinado em fevereiro de 2002 e
em vigor a partir de fevereiro de 2004. O sistema novo composto pelas
trs etapas tradicionais de soluo de controvrsias, j presentes anterior-
mente: negociao direta, conciliao (com a interveno do GMC, que
pode requerer o assessoramento de especialistas) e arbitragem, e tambm
um Tribunal Permanente de Reviso. O tribunal composto de trs a cinco
rbitros, escolhidos da lista depositada na Secretaria pelos Estados-parte.71
O Tribunal pode confirmar, modificar ou revogar os laudos da arbi-
tragem, mas tambm pode ser acionado sem intermedirio, aps a etapa
de negociao direta, o que despertou muitas crticas entre especialis-
tas. O problema levantado que, mesmo tendo buscado aprofundar a
segurana jurdica, o TPR permaneceu tendo um carter arbitral, no
judicirio (composto por juzes permanentes), o que complicou a sua
relao com a etapa anterior de arbitragem, especialmente quando se
leva em conta que os rbitros que podem ser convocados em ambas as
instncias so os mesmos. Um aspecto progressivo do sistema de solu-
o de controvrsias do Mercosul a considerao de reclamaes de
particulares, pessoas fsicas ou jurdicas, alm dos Estados-parte. Os parti-
culares, no entanto, devem obter a proteo diplomtica do Estado-parte
onde tenha sua residncia habitual ou a sede de seus negcios, o que
limita seu acesso de fato ao sistema de soluo de controvrsias.72 O atual
sistema de soluo de controvrsias no pode ser considerado permanen-
te. O Protocolo de Olivos prev, em seu artigo 53, que o mecanismo de
soluo de controvrsias seja novamente revisto at a finalizao do pro-
cesso de convergncia da Tarifa Externa Comum, previsto para 2006.
O sucesso inicial do Mercosul superou todas as expectativas. No
que se refere evoluo da implementao do mercado comum, a
liberalizao tarifria teve um efeito de crescimento de 89% do comr-
cio intrabloco e 311% do comrcio extrabloco entre 1990-1996. Em
janeiro de 1995, foi implementada a Tarifa Externa Comum, com uma
variao de 0 a 20%, marcando a passagem do Mercosul de uma rea
PRINCIPAIS RGOS DO MERCOSUL

E SEU PROCESSO DECISRIO:
Conselho do Mercado Comum: Poder legislativo, decises por con-

senso, obrigatrias (devem ser internalizadas).
Grupo do Mercado Comum: Poder executivo e de iniciativa legislativa,
resolues por consenso.
Comisso de Comrcio do Mercosul: Diretrizes obrigatrias, ou pro-
postas, por consenso.
Comisso Parlamentar Conjunta: Poder consultivo, recomendaes
por consenso.
Tribunal Permanente de Reviso: Laudos arbitrais adotados por
maioria e obrigatrios.
Foro Consultivo Econmico-Social: Poder consultivo, recomendaes
ao Grupo Mercado Comum.
de livre-comrcio para uma unio aduaneira. A Tarifa Externa Comum,

no entanto, assim como o regime tarifrio intrabloco, possui muitas
excees, e, por isso, o Mercosul considerado uma unio aduaneira
imperfeita. A previso para sua implementao completa foi adiada para
2006, como mencionado anteriormente.73
No plano externo, o Mercosul tambm teve um reconhecimento
imediato. Deve-se destacar a importncia do Acordo de Cooperao
Interinstitucional, concludo com a UE, em 1992, que alm de ter sido
o primeiro acordo internacional concludo pelo Mercosul, incluiu o fi-
nanciamento de projetos para a Secretaria Administrativa e para a
harmonizao aduaneira. Em 2002, o Mercosul assinou acordos com a
Comunidade Andina e com o Mxico e, em 2003, com a ndia.74
Apesar desse sucesso inicial, o Mercosul passou por uma crise pro-
funda no final da dcada de 1990. A adoo de medidas unilaterais,
sem consultas prvias, por parte dos Estados-parte em reas de claro
impacto mtuo, minou a credibilidade do processo de integrao. En-
tre as medidas mais crticas, podem-se mencionar a desvalorizao do

real em 1999, e a modificao das tarifas externas sobre bens de capital
e de consumo por parte do governo argentino em 2001. Em reao a
essa tendncia, o Conselho do Mercado Comum tomou a deciso em
julho de 2001 (Deciso 05/01) de estabelecer um grupo de alto nvel
para examinar a consistncia e a disperso da tarifa externa comum. O
grupo criado Grupo de Reflexo Prospectiva realizou uma anli-
se muito mais ampla do que as instrues da deciso previam. As con-
tribuies do grupo, que contou com vrias personalidades do meio
acadmico, empresarial e governamental dos quatro Estados-parte, fo-
ram apresentadas em um seminrio no Palcio Itamaraty e buscaram
extrair concluses para informar as deliberaes da 26 reunio do
Conselho do Mercado Comum e da Conferncia de Cpula de Chefes
de Estado, ambas realizadas em dezembro do mesmo ano. Algumas
das recomendaes consensuais foram: a consolidao da unio adua-
neira; o aprimoramento da estrutura institucional do Mercosul, a in-
corporao das normas ao direito interno, a integrao fronteiria, a
coordenao das polticas macroeconmicas, o fortalecimentos dos la-
os comerciais com mercados emergentes e a concluso de um acordo
de livre-comrcio com a Comunidade Andina.75
Essa iniciativa de relanamento do processo de integrao foi refor-
ada pelos novos governos eleitos no Brasil, Lula da Silva, em janeiro
2003, e na Argentina, Nestor Kirchner em maio do mesmo ano. Ambos
os presidentes tm priorizado a integrao regional em suas polticas
externas.
Apesar do relanamento, o processo de integrao regional enfrenta
impasses de tal complexidade e profundidade que colocam em questo
sua continuidade. Entre os principais obstculos integrao, destacam-
se a instabilidade macroeconmica dos pases, que dificulta ainda mais o
processo medida que a integrao entra em uma fase positiva de desen-
volvimento de polticas comuns, que vo alm da liberalizao comerci-
al, e a assimetria de poder entre o Brasil e os demais membros, acirrada
com a crise argentina. Apesar do claro projeto de liderana regional da
poltica externa de Lula, a condio de pas em desenvolvimento limita a

capacidade de esse pas exercer uma hegemonia benigna no Mercosul.
Outro fator que tem limitado a credibilidade do Mercosul a falta
de eficcia de suas normas. Um estudo recente aponta que, das 149
decises aprovadas pelo CMC entre 1991 e setembro de 2002, 70% no
haviam sido internalizadas. Das 604 resolues do GMC, 63% estavam
pendentes, e das 90 diretivas da Comisso de Comrcio, 59%.76 Esse
alto ndice de no internalizao das normas do Mercosul provoca um
ciclo vicioso, pois medida que os Estados-parte percebem que podem
tomar decises sem se comprometer a cumpri-las, o processo de inte-
grao torna-se fictcio, a integrao no sai do papel e no se torna
realidade. Como h pouco controle e no so previstas sanes no caso
de no cumprimento da internalizao, o problema nem se torna pbli-
co. Uma das razes apontadas para o baixo ndice de internalizao das
normas o fato de a integrao ser promovida pelos executivos e chan-
celarias dos Estados-parte, sem consulta sociedade e aos legislativos.77
Por fim, o desconhecimento e a falta de interesse da sociedade pelo
bloco no contribui para gerar uma dinmica favorvel ao aprofunda-
mento da integrao. Excetuando-se o empresariado, h muito pouco
envolvimento da sociedade civil e muito difcil falar de uma identidade
comum mercosulina. Algumas iniciativas, tais como o Mercocidades, frum
criado entre as cidades e municpios dos Estados-parte, e o Frum Uni-
versitrio Mercosul (Fomerco), poderiam ser apontadas como mobiliza-
es, mas ainda exercem pouca influncia real no processo de integrao.78
Como uma organizao internacional, o Mercosul pode ser conside-
rado um frum de discusso entre seus Estados-parte. No entanto, vrias
decises importantes tomadas por seus Estados-parte, com um claro im-
pacto nos demais, no foram discutidas nas instituies do Mercosul, como
por exemplo a mencionada desvalorizao do real em 1999 e a mudana
nas tarifas comerciais argentinas em 2001. Ainda que essas decises te-
nham sido legitimadas a posteriori, elas colocam em questo a importncia
atribuda cooperao, especialmente em momentos de crise. O Mercosul
no pode ser considerado um ator da poltica internacional, que atue in-
dependentemente de seus Estados-parte. Apesar de participar nas nego-

ciaes internacionais, como no mbito da OMC ou na Unio Europeia,
sua estrutura jurdico-institucional restringe qualquer autonomia da or-
ganizao, no existindo nenhum rgo supranacional que pudesse
exerc-la. A Secretaria Tcnica poderia vir a ser um embrio de tal rgo,
mas a importncia atribuda soberania nacional, claramente subordi-
nando a cooperao regional lgica dos interesses particulares nacio-
nais, parece impedir a emancipao da organizao.
ACP: http://www.acpsec.org
ALCA: http://www.ftaa-alca.org
APEC: http://www.apec.org
rea de Livre-Comrcio G3: http://www.americas.fiu.edu
rea Econmica Europeia : http://www.efta.int
rea Europeia de Livre-Comrcio : http://www.efta.int
ASEAN: http://www.aseansec.org
CAN : http://www.comunidadandina.org
CdE: http://www.coe.int
CIS: http://www.cis.minsk.by/
COMECOM: http://www.caricom.org
Comisso do Rio Meking: http://www.mrcmekong.org
Comisso do Oceano ndico: http://www.coi-info.org
Comunidade Econmica dos Estados dos Grandes Lagos:
http://www.polisci.com/almanac/organs/intorg/20055
Conselho de Cooperao do Golfo: http://www.gcc-sg.org
Conselho de Cooperao dos Estados rabes do Golfo:
http://www.gcc-sg.org
Conselho Nrdico: http://www.norden.org
Cooperao Econmica do Mar Negro : http://www.bsec.gov.tr
ECOWAS: http://www.ecowas.int
Liga rabe: http://www.leagueofarabstates.org
Mercado Comum para frica Oriental e do Meridional:

http://www.comesa.int
Mercosul: http://www.mercosur.org.uy
NAFTA : http://www.nafta-sec.alena.org
OCDE : http://www.oecd.org
OEA : http://oas.org
OPEC: http://www.opec.org
Organizao rabe para Desenvolvimento Agrcola:
http://www.aoad.org
rgo da Conferncia Islmica: http://www.oic-oci.org
OSCE: http://www.osce.org
OTAN : http://nato.int
Regional Integration Information System, UNU/CRIS:
http://amantoin.brinkster.net/ri/site/index.htm.
SADC: http://www.sadc.int
SELA: http://www.sela.org
UA: http://www.africa-union.org
UE : http://europa.eu.int
Unio rabe do Magred: http://www.maghrebarabe.org
Unio do Rio Mano: http://www.manuriver.com
WEU: http://www.weu.org

Breslin, Shauen, Christopher W. Hughes, Nicola Phillips & Ben Rosamond, New regionalisms in
the global political economy, Routledge, Londres & Nova York, 2002.
Calley, Stephen C. Regionalism in the Post-Cold War World, Aldershot, Hampshire: Ashgate
Publising Ltd., 2000.
Costa Vaz, Alcides, Cooperao, integrao e processo negociador. A construo do Mercosul, FUNAG,
2002.
Neill, Nugent, The government and politics of the European Union, 5th ed., Palgrave Macmillan,
2003.
Notas
1. Algumas organizaes regionais incluem uma definio precisa dos limites geogrficos para
adeso de membros, como a OTAN ou a OEA, outras no, como a Unio Europeia, que ser
vista adiante. Para a discusso a respeito da definio de regio veja, por exemplo, os artigos
de Amitav Acharya (Acharya, 2002) e Alexander Murphy (Murphy, 1991).
2. Exemplos particulares no mbito do processo de integrao na Europa e Cone Sul so o
Comit de Regies da Unio Europeia e o frum Mercocidades do Mercosul.
3. Da mesma forma que um regime tambm pode, ou no, gerar uma organizao internacio-
nal funcional, como visto no Captulo 4.
4. Veja os artigos de Raimo Vaeyrynen (Vaeyrynen, 2003), Arvind Panagyrya (Panagyrya,
1999), Bjrn Hettne (Hettne, Inotai & Sunkel, 1999, 2000a e 2000b) e Edward Mansfield
& Helen Milner (Mansfield & Milner, 1997, 1999).
5. Alguns exemplos incorporam membros de mais de uma regio, a classificao considerou
a regio onde se encontra a maioria dos membros.
6. Para o regionalismo na rea de segurana e sua relao com a ONU veja o artigo de Michael
Pugh (Pugh, 2003) e o Captulo 3. Para o caso da OEA veja o artigo de Mnica Herz (Herz,
2003).
7. Sobre as orientaes da CEPAL, veja o artigo de Ricardo Bielschowsky (Bielschowsky, 2000).
8. Na dcada de 1970, abriu-se a possibilidade para que processos de integrao econmica
entre pases em desenvolvimento tambm fossem aprovados atravs de suspenses (waivers)
da Clusula de Nao-mais-Favorecida a fins de desenvolvimento (Decises do GATT de
1971 e de 1979).
9. Sobre essa questo veja tambm o artigo Joseph Weiler (Weiler & Cho, 2003).
10. Veja nota n. 4.
11. Veja nota n. 5.
12. Sobre a relao entre a ONU e as organizaes regionais de segurana no perodo ps-
Guerra Fria ver os artigos de Louise Fawcett (Fawcett, 2003) e Michael Pugh (Pugh, 2003),
e o Captulo 3.
13. Autores como Alberta Sbragia atribuem essa mudana na poltica externa norte-america-
na aos entraves nas negociaes na OMC, ao sucesso da integrao europeia e supera-
o da tese do multilateralismo econmico ser uma precondio para a paz (Sbragia,
2004). interessante notar que as duas ondas de regionalismo foram acompanhadas por
duas ondas de perspectivas tericas desenvolvidas com o intuito de explicar sua criao.
A primeira onda incorpora as chamadas perspectivas clssicas de integrao regional,
como o federalismo, funcionalismo e neofuncionalismo. A segunda onda incorpora, alm
das perspectivas clssicas revigoradas como o neo neofuncionalismo, novas perspectivas,
estando entre as mais importantes o intergovernamentalismo liberal, as perspectivas
neoinstitucionalistas e a chamada governana multinvel. Para as perspectivas tericas
veja o Captulo 2.
14. Para o impacto da crise asitica sobre o regionalismo veja o artigo de Douglas Webber
(Webber, 2001) e de Amitav Acharya (Acharya, 1999). Para crticas ao NAFTA veja, por
exemplo, o artigo de Tony Porter (Porter, 2002).
15. Para o debate sobre a especificidade da UE e a possibilidade de realizar estudos comparativos
de integrao regional veja os artigos de James Caporaso e outros (Caporaso et al., 2003), e
Shauen Breslin e outros (Breslin et al., 2002), respectivamente.
16. Veja o Captulo 1.
17. Para uma viso histrica detalhada sobre a integrao na Europa veja o livro de Marie-
Thrse Bitsch (Bitsch, 2001).
18. Mesmo aps o fim do Programa de Reconstruo Europeia, em 1952, a OECE no foi extinta
e acabou sendo transformada, em dezembro de 1960, na Organizao Europeia de Coopera-
o ao Desenvolvimento Econmico (OECD).
19. A estrutura do CdE intergovernamental, e seu principal rgo um Comit de Ministros,
composto pelos ministros de relaes exteriores. Alm do Secretariado Administrativo,
situado em Estrasburgo, o CdE ainda possui uma Assembleia, que embora s tenha carter
consultivo e no seja eleita por sufrgio universal, foi a primeira assembleia parlamentar
internacional.
20. Deve-se destacar a participao de Winston Churchill como principal mentor dos grupos
da Unio Europeia dos Federalistas e Movimento para uma Europa unida. O ex-primeiro
ministro ingls, aps as derrotas eleitorais, em 1945, foi um dos principais promotores da
integrao, ainda que nos moldes intergovernamentais.
21. Em considerao Declarao de Schuman, comemora-se no dia 9 de maio o aniversrio
da Unio Europeia.
22. Para o funcionalismo veja o Captulo 2.
23. A participao de Adenauer nas negociaes para a criao da CECA precisou ser autoriza-
da pelo presidente da Alta Comisso Aliada, o americano John McCloy, dado que essa
ainda possua o controle sobre as relaes externas da Alemanha.
24. Alm da relutncia em aceitar a criao de um rgo supranacional, a resistncia inicial do
Reino Unido em participar da integrao europeia atribuda preocupao em manter sua
relao especial com a Commonwealth, e de uma forma mais ampla, a no aceitao de sua
decadncia como uma potncia hegemnica.
25. Com o fracasso da CED, a Unio Ocidental foi reforada e renomeada Unio da Europa
Ocidental (UEO). A Alemanha, assim como a Itlia, foi convidada a participar tanto dessa
organizao quanto da OTAN.
26. A Alta Autoridade era composta por nove membros: dois franceses, dois alemes, um de cada
outro Estado-membro e um eleito pelos outros, Jean Monnet tendo sido o primeiro escolhido.
27. A Associao Europeia de Livre-Comrcio acabou sendo criada pelo Tratado, assinado em
Estocolmo em janeiro de 1960, entre o Reino Unido, Sucia, Dinamarca, Sua, ustria e
Portugal, sem, portanto, nenhum dos membros das Comunidades Europeias.
28. O Plano foi elaborado por uma comisso ministerial chefiada pelo diplomata gaulista Christian
Fouchet, que recebera o mandato dos chefes de Estado e Governo dos Seis para fazer altera-
es no plano para integrao poltica, inicialmente proposto por de Gaulle.
29. Como visto no Captulo 1, a votao por maioria, ao contrrio da unanimidade ou do
consenso implica que um Estado seja obrigado a implementar as decises acordadas, mesmo
sem sua concordncia.
30. O texto do compromisso diz que sempre que, no caso de decises que podem ser tomadas
por maioria relativamente a uma proposta da comisso, estiverem em jogo interesses im-
portantes de um ou mais parceiros, os membros do Conselho diligenciaro, em um prazo
razovel, no sentido de encontrar as solues que possam ser adotadas por todos os mem-
bros do Conselho no respeito dos seus interesses mtuos e dos interesses da comunidade,
nos termos do Artigo 2 do tratado. O Compromisso de Luxemburgo representou uma
diminuio dos poderes legislativos da Comisso vis--vis o Conselho, j que passou a ser
mais conservadora em suas iniciativas para evitar que fossem bloqueadas.
31. A cooperao poltica entre os governos dos Estados-parte j ocorria na prtica desde a dcada
de 1970, mas fora das instituies comunitrias, j que as tentativas anteriores de incorpor-
la, tais como o Plano Fouchet, fracassaram.
32. Livros brancos so relatrios preparados pela Comisso para o Conselho da UE com pro-
postas para ao comunitria. Caso aceitos pelo Conselho, como foi o caso em questo,
so implementados em programas de ao.
33. Argumento defendido por Alasdair Young e Helen Wallace (Young & Wallace, 2000).
34. Em um artigo de 1972 que se tornou clssico, o professor francs Francois Duchene defen-
deu que o papel da Europa para a manuteno da paz deveria se basear em seu poder
econmico, e no militar (Duchene, 1972). Para o debate contemporneo sobre o conceito
veja as obras de Richard Whitman (Whitman, 1998) e Ian Manners (Manners, 2000).
35. As atividades da PESD tm se limitado portanto gesto de crises e prevenes de conflitos
internacionais. Em janeiro de 2003, foi lanada a primeira operao da PESD, a Misso
de Polcia da Unio Europeia na Bsnia-Hezergovina, que substituiu a Fora Internacional
de Manuteno da Paz da ONU, prevista para durar at 2006, e com o principal objetivo de
estabelecer padres europeus de policiamento. A essa primeira operao se seguiram: a
operao Concrdia, na Antiga Repblica Iugoslvia da Macednia, de maro a dezembro de
2003, com o objetivo de promover a estabilidade na regio, a operao Artemis, na Repbli-
ca Democrtica do Congo, de junho a setembro de 2003, com objetivo de promover a
estabilidade e as condies humanitrias, e a operao Prxima, tambm na Antiga Repbli-
ca Iugoslvia da Macednia, iniciada em dezembro e 2003, com previso para ser finalizada
em dezembro de 2004, com o objetivo principal de combater a criminalidade organizada e
estabelecer padres europeus de policiamento.
36. Sobre o debate do dficit democrtico na UE veja o livro de Philippe Schmitter (Schmitter,
2000) e os artigos de Ives Meny (Meny, 2002) e Joseph Weiler (Weiler, 2003).
37. O Acordo de Schengen havia sido concludo inicialmente entre a Frana, a Alemanha e o
Benelux, em 1985, e posteriormente incluiu todos os membros da UE, exceto o Reino
Unido e a Irlanda. Sua abrangncia tambm foi aumentada pela Conveno de Aplicao
do Acordo de Shengen, de 1990, prevendo a harmonizao dos procedimentos para a
concesso de vistos, asilo e extradio, entre outros. Com o Tratado de Amsterd, o Reino
Unido e a Irlanda optaram por no participar da rea de livre-circulao de pessoas, embo-
ra participem de algumas iniciativas particulares como a cooperao policial e legal em
assuntos criminais. A Islndia e a Noruega, apesar de no serem membros da UE, fazem parte
do Acordo de Schengen, pois participavam da Unio Nrdica com a Sucia, Finlndia e
Dinamarca, que compreendia a livre-circulao de pessoas quando as ltimas se tornaram
membros da UE. A incorporao do Schengen pelo Tratado de Amsterd tambm significou
a transferncia de vrias polticas do terceiro para o primeiro pilar.
38. Embora a deciso final caiba ao Conselho Europeu, as Conferncias Intergovernamentais
so convocadas pelo Conselho da UE por maioria simples, e seus trabalhos preparatrios
envolvem a Comisso e o Parlamento, alm de representantes dos Estados-parte.
39. Entre os comits mais importantes, encontram-se os Comits de Representantes Perma-
nentes dos Estados-parte, COREPER I, compostos pelos chefes das representaes, e
COREPER II, composto por outros membros das representaes.
40. O nmero de Comissrios e de Diretrios Gerais sofreu vrias modificaes, assim como a
diviso das reas temticas dos ltimos. Conforme estipulado pelo Tratado de Nice, com o
ampliao para o leste europeu, o nmero de Comissrio passar de 20 (dois para Frana, dois para
Alemanha e um para cada outro Estado-parte da UE-15) para 25 (um por Estado-parte da UE-
25), aps um perodo transitrio, de 30 entre 1 de maio e 31 de outubro de 2004.
41. A rede de canais com os Estados-parte se constitui principalmente de encontros no mbito
de comits formais mistos, um processo referido como comitologia, descrito por Wolfgang
Wessels (Wessels, 1997). J a rede com grupos de interesse, ou lobbies, tem carter mais
informal, embora no menos importante, como destacado por Justin Greenwood
(Greenwood, 1997).
42. No contexto das alegaes de corrupo e investigaes por parte do Parlamento, a Comis-
so resignou coletivamente em maro de 1999, no tendo sido necessrio, portanto, que o
Parlamento exercesse seus poderes de destitu-la. Para uma anlise desse evento veja o
artigo de Angelina Topan (Topan, 2002).
43. Os principais grupos so o Grupo do Partido Popular Europeu (democrata-cristo) e Demo-
cratas Europeus (PPE-DE), Grupo do Partido dos Socialistas Europeus (PSE), Grupo do
Partido Europeu dos Liberais, Democratas e Reformistas (ELDR), Grupo dos Verdes/Alian-
a Livre Europeia (Verts/ALE), Grupo Confederal da Esquerda Unitria Europeia/Esquerda
Nrdica Verde (GUE/NGL); Grupo Unio para a Europa das Naes (UEN) e Grupo para a
Europa das Democracias e das Diferenas (EDD). Parlamentares que no se enquadrem em
nenhum dos grupos anteriores so classificados como Grupo dos No Inscritos (NI).
44. Para esse argumento veja, por exemplo, o estudo de Justin Greenwood sobre os grupos de
interesse e lobbies atuantes em diversas reas na Unio Europeia (Greenwood, 1997).
45. Ramon Torrent, acadmico e ex-assessor do servio jurdico do Conselho da Unio Europeia,
classifica os acordos internacionais da Unio Europeia entre cheios e vazios, os ltimos
no contendo nenhum compromisso jurdico especfico, apenas referncias gerais sobre in-
tenes futuras (Torrent, 1998).
46. H uma ampla literatura sobre a subjetividade (actorness) da UE. Alguns autores negam
essa possibilidade, tais como os realistas Mersheimer (Mersheimer, 2001) e Hedley Bull
(Bull, 1982). Outros estabeleceram critrios para determinao de quando a UE pode ser
considerada um ator da poltica internacional. Para Sjostedt, os critrios deveriam incluir a
existncia de uma comunidade de interesses, um sistema decisrio, canais de representa-
o e comunicao com o exterior (Sjostedt, 1977); Breternton e Vogler enfatizam a existn-
cia de um compromisso a valores e princpios comuns (Bretherthon & Vogler, 1999);
Christopher Hill identifica o principal obstculo a lacuna (gap) entre as expectativas e a
capacidades da UE (Hill, 1993, 1998). Finalmente, um terceiro grupo de autores incluindo
Ian Manners, Ricahrd Whitman, Alan Ginsberg e Karen Smith (Manners, 1997, Whitman
1998, Ginsberg 2001, Smith 1999), defendem a possibilidade de analisar a UE como um
ator da poltica internacional, dado que apesar de no cumprir vrios dos critrios aponta-
dos, j se estabeleceu como uma presena na arena global. Alguns realistas, como Keneth
Waltz (Waltz, 2000) e Robert Kagan (Kagan, 2002), consideram que a UE pode ser tratada
como se fosse um ator internacional.
47. Para uma anlise detalhada do processo de ampliao para o centro e leste europeu veja o
livro de Karen Smith (Smith, 2003).
48. Para um estudo sobre a poltica externa da Unio Europeia para o Mercosul veja o livro de
Andrea Ribeiro Hoffmann (Ribeiro Hoffmann, 2004).
49. A retomada do debate sobre a finalidade da integrao atribuda palestra do ministro de

relaes exteriores da Alemanha Joshka Fisher na Universidade de Humboldt em Berlim em
12 de maio de 2000. Para um brilhante compndio incluindo a anlise da palestra de Fisher
por vrios acadmicos proeminentes veja a obra organizada por Joerges e outros (Joerges,
Meny & Weiler, 2000). Veja tambm o artigo de Snia Camargo (Camargo, 2004).
50. At o Tratado de Nice, a maioria qualificada exigia aproximadamente 71% dos votos, e a
ponderao dos votos era feita com base na populao dos Estados-parte, sendo corrigida
de forma a favorecer os Estados menos populosos. O Tratado de Nice recalculou o peso
dos Estados e modificou os critrios de ponderao passando tambm a incluir o requeri-
mento de que a maioria qualificada represente pelo menos 62% do total da populao da
Unio. Para o poder dos Estados-parte no Conselho da Unio Europeia veja os quadros em
anexo.
51. Sobre a perspectiva de integrao governana multinvel veja o Captulo 2.
52. A Doutrina Monroe aumentou a apreenso latino-americana a respeito das intenes dos
Estados Unidos. Sem entrar no mrito do que seria melhor para a Amrica Latina, estar sob
influncia europeia ou dos Estados Unidos, o fato que a Doutrina Monroe marcou a entrada
desse ltimo na disputa de influncia sobre a Amrica Latina, como destacado pelo primeiro-
ministro ingls George Canning em discurso reproduzido na obra de Evan Louard (Louard,
1992).
53. Para uma viso histrica do perodo colonial e dos processos de independncia no Cone
Sul, ver as obras de Moniz Bandeira (Bandeira, 1995), Amado Luiz Cervo e Mario Rapoport
(Cervo & Rapoport, 1998), e Jean-Marie Lambert (Lambert, 2002). interessante notar
que, como destacado por Pope Atkins, aps o Congresso de Lima de 1865, os Estados
americanos redirecionaram seus esforos polticos da integrao regional para a consolida-
o do direito internacional, uma caracterstica que marca a diplomacia latino-americana
at o presente momento (Atkins, 1995).
54. Ainda no sculo XIX, o pan-americanismo foi resgatado pelos Estados Unidos, que promoveu
a primeira Conferncia Pan-americana, em 1888. A iniciativa foi percebida como uma estrat-
gia expansionista no continente, e as propostas de criar uma unio aduaneira e uma corte de
arbitragem obrigatria para soluo de conflitos no hemisfrio no foram aceitas sobretudo
pelos pases do Cone Sul. No entanto, a sede criada em Washington (Escritrio Internacional das
Repblicas Americanas) no foi extinta, mas incorporada pela OEA anos mais tarde.
55. Sobre o funcionalismo veja o Captulo 2.
56. Sobre o ECOSOC veja tambm o Captulo 6.
57. A teoria econmica estruturalista e o modelo de substituio de importaes foram desenvol-
vidos pela CEPAL, principalmente pelas contribuies de seu primeiro secretrio-geral, o
argentino Raul Prebish, e outros economistas como: Celso Furtado e Osvaldo Sunkel. As ideias
centrais da teoria inspiraram a criao da Comisso para o Comrcio e Desenvolvimento da
ONU (UNCTAD), o movimento da Nova Ordem Econmica Internacional e a teoria da
dependncia, uma vertente poltica da teoria estruturalista que vinculou o processo de desen-
volvimento a estrutura de poder e comportamento das classes sociais nos planos domstico e
internacional, desenvolvida, entre outros, por Fernando Henrique Cardoso, Enzo Faletto e Jos
Medina Echavarria. Para uma anlise detalhada das teorias estruturalista e da dependncia, ver
as obras de Ricardo Bielschowsky (Bielschowsky, 1998 e 2000).
58. Para uma anlise da ALALC e ALADI veja o artigo de Rubens Barbosa (Barbosa, 1991).
59. A deciso de estabelecer uma rea de Livre-Comrcio nas Amricas foi tomada pelos chefes
de Estado e Governo dos 34 Estados da regio durante a Cpula das Amricas, realizada em
Miami em 1994, a partir da proposta do presidente norte-americano George H.W. Bush no
mbito da Iniciativa para as Amricas de 1991. As negociaes do acordo se iniciaram em
abril de 1998, durante a Segunda Cpula, realizada em Santiago, e tem previso para termi-
nar at o final de 2005. Para detalhes sobre o processo de negociaes veja o site http://
www.ftaa-alca.org. Nota-se que, como destacado por Pope Atkins, a abordagem de integrao
econmica proposta pela CEPAL era inicialmente sub-regional, mas mudou logo no incio da
dcada de 1960, defendendo que a integrao latino-americana serviria melhor ao interesse
de contrabalanar a hegemonia norte-americana (Atkins, 1995).
60. Veja, por exemplo, a obra de Alcides Costa Vaz (Vaz 2002).
61. Sobre as iniciativas de cooperao bilaterais veja, por exemplo, os artigos de Snia Camargo
(Camargo, 1997) Paulo Wrobel e Mnica Herz (Wrobel & Herz, 1988).
62. Para detalhes sobre as negociaes e a multilateralizao do projeto de integrao veja a
obra de Alcides Costa Vaz (Vaz, 2002).
63. Regimes de origem estabelecem conjuntos completos de critrios que definem os requisitos
a que as mercadorias devem atender a fim de serem consideradas originrias, inclusive os
procedimentos acordados entre os pases-parte de uma rea de livre-comrcio para a admi-
nistrao e verificao de origem. Salvaguardas so medidas adotadas, em geral, de natureza
tarifria, que incide em carter provisrio sobre a importaes de bens que causem ou
ameacem causar prejuzos graves a uma determinada indstria domstica que produz bens
iguais ou similares (Dicionrio de Termos de Comrcio OEA,BID,CEPAL).
64. Sobre o tratamento da democracia pela OEA veja o artigo de Mnica Herz (Herz, 2003).
interessante notar que a maioria das organizaes universais, como a OMC e a prpria
ONU, no condiciona a adeso de membros prtica da democracia. As organizaes
regionais na sia tambm no possuem a clusula democrtica.
65. Veja a Deciso 14/96 do Conselho do Mercado Comum.
66. Sobre a questo da intergovernabilidade/supranacionalidade no Mercosul ver a obra de
Wagner Rocha DAngelis (DAngelis, 2003).
67. Veja o artigo de Fernando Pedro Meinero (Meinero, 2004).
68. Para um estudo sobre a institucionalizao da CPC em um Parlamento do Mercosul veja a
obra de Francisco Pedro Juc (Juc, 2002).
69. Para uma anlise da participao dos sindicatos no Mercosul veja a obra de Tullo Vigevani
(Vigevani, 1998).
70. Para os laudos do Tribunal Arbitral ad hoc do Mercosul at 2003, veja Seitenfus, 2004.
71. Cada Estado-parte elaborou uma lista de especialistas que podem ser chamados a atuar no
processo de soluo de controvrsias, que fica depositada na SAM. Nota-se que, no caso de
um conflito, os Estados-parte podem optar por tentar solucion-lo no mbito do Mercosul,
mas tambm no mbito de outros foros, tais como o da OMC, se de comum acordo. No
entanto, uma vez levado a um foro, no podem recorrer a outro, concomitante ou poste-
riormente.
72. Para mais detalhes sobre o sistema de soluo de controvrsias do Mercosul e as crticas a
ele endereadas veja por exemplo as obras de Elizabeth Accioly (Accioly, 2004) e Wagner
Rocha DAngelis (DAngelis, 2003). Dreysin de Klor & Arroyo (2004) e Jorge Fontoura
(Fontoura, 2004).
73. Para a evoluo econmica do Mercosul veja o artigo de Roberto Bouzas (Bouzas, 2002).
74. O Mercosul tambm tem atuado de forma coesa nas negociaes no mbito da OMC,
ALCA e com a UE.
75. Um compndio dos trabalhos apresentados foi publicado pelo Instituto de Pesquisas de
Relaes Internacionais (IPRI) da Fundao Alexandre de Gusmo, em Braslia, sob orga-
nizao de Clodoaldo Hugueney Filho e Carlos Henrique Cardim (Hugueney & Cardim,
2002).
76. Veja o artigo de Felix Pena (Pena, 2003).
77. Para a caracterstica presidencial do processo de integrao no Mercosul veja tambm o
artigo de Andrs Malamud (Malamud, 2004).
78. Veja os sites dessas iniciativas: http://www.pbh.gov.br/mercocidades/ e www.pucminas.br/
Mercosul/.
Para um mapeamento da sociedade civil no mbito do Mercosul veja o artigo de Jorge
Grandi e Lincoln Bizzozero (Grandi & Bizzozzero, 1999). Para uma viso otimista a respei-
to das possibilidades de desenvolvimento dessa sociedade civil, veja o artigo de Heikki
Patomaki e Teivo Teivainen (Patomaki & Teivainen, 2002).
Anexo
DISTRIBUIO DE PODER DOS ESTADOS-PARTE
NO CONSELHO DA UNIO EUROPEIA
Ponderao de Ponderao de Ponderao de

Estado-membro votos (UE-15) votos (UE-25)* votos (UE-27)
Alemanha 10 29 29
Frana 10 29 29
Itlia 10 29 29
Reino Unido 10 29 29
Espanha 8 27 27
Blgica 5 12 12
Grcia 5 12 12
Pases Baixos 5 13 13
Portugal 5 12 12
ustria 4 10 10
Sucia 4 10 10
Dinamarca 3 7 7
Finlndia 3 7 7
Irlanda 3 7 7
Luxemburgo 2 4 4
Bulgria - - 10
Chipre - 4 4
Eslovquia - 7 7
Eslovnia - 4 4
Estnia - 4 4
Hungria - 12 12
Letnia - 4 4
Litunia - 7 7
Malta - 3 3
Polnia - 27 27
Rep. Checa - 12 12
Romnia - - 14
TOTAL 87 321 345
MAIORIA 62 (71,26%) 232 (72,27%) 255 (73,91%)
QUALIFICADA
MINORIA 26 90 91
Fonte: Site UE.
* a partir de 01/11/2004 (entre 01/05/2004 e 31/10/2004 vigora uma distribuio temporria).
DISTRIBUIO DE PODER DOS ESTADOS-MEMBRO
NO PARLAMENTO EUROPEU
% %
Estado- Assentos Assentos Assentos assentos populao
membro UE-15 UE-25 UE-27 UE-25 UE-25
Alemanha 99 99 99 13,52 18,17

Frana 87 78 72 10,66 13,06
Itlia 87 78 72 10,66 12,75
Reino Unido 87 78 72 10,66 13,18
Espanha 64 54 50 7,38 8,89
Pases Baixos 31 27 25 3,69 3,54
Blgica 25 24 22 3,28 2,27
Grcia 25 24 22 3,28 2,33
Portugal 25 24 22 3,28 2,27
Sucia 22 19 18 2,60 1,96
ustria 21 18 17 2,46 1,79
Dinamarca 16 14 13 1,91 1,18
Finlndia 16 14 13 1,91 1,14
Irlanda 15 13 12 1,78 0,85
Luxemburgo 6 6 6 0,82 0,10
Polnia - 54 50 7,38 8,53
Hungria - 24 20 3,28 2,25
Rep. Checa - 24 20 3,28 2,27
Eslovquia - 14 13 1,91 1,19
Litunia - 13 12 1,78 0,77
Letnia - 9 8 1,23 0,52
Eslovnia - 7 7 0,96 0,44
Chipre - 6 6 0,82 0,17
Estnia - 6 6 0,82 0,30
Malta - 5 5 0,68 0,09
Bulgria - - 17 - -
Romnia - - 33 - -
TOTAL 626 732 732 100% 100%
Fonte: Site UE.
CAPTULO
6
Sociedade Civil Global
O que a sociedade civil global e quem so seus atores.

O que so ONGIs e quando surgiram.
As estratgias de atuao das ONGIS e sua relao com os Estados
nacionais e com as OIGs.
As ONGs como elementos democratizantes da governana global.
A origem e as principais atividades da Cruz Vermelha, do Greenpeace
e da Human Rights Watch
O Conceito de Sociedade Civil Global

O conceito de sociedade civil global invoca a existncia ou o pro-
cesso de desenvolvimento de uma sociedade civil que se estenda por
todo o globo, ou seja, que perpasse as fronteiras dos Estados. Esse conceito
tem sido usado tanto descritiva, quanto normativamente, com vis ora
positivo, ora negativo. Para sua compreenso, necessrio entendermos,
primeiramente, o conceito de sociedade civil, para depois vermos como
ele tem sido apropriado ao estudo das relaes internacionais.
O conceito de sociedade civil central na disciplina de cincia

poltica. Segundo Norberto Bobbio, seu entendimento variou ao longo
dos sculos e no pensamento de autores clssicos tais como Thomas
Hobbes, John Locke, Immanuel Kant, Friedrich Hegel e Karl Marx. Na
linguagem poltica contempornea, o conceito de sociedade civil global
seria marcado pela literatura marxista e refere-se esfera das relaes
sociais no reguladas pelo Estado. Na contraposio sociedade civil/
Estado, entende-se por sociedade civil a esfera das relaes entre indi-
vduos, entre grupos, entre classes sociais, que se desenvolveram
margem das relaes de poder que caracterizam as instituies esta-
tais. Ela representada assim como o terreno dos conflitos econmi-
cos, ideolgicos, sociais e religiosos que o Estado deve resolver, inter-
vindo como mediador ou suprimindo-os.
Ainda segundo Bobbio, o conceito contemporneo o oposto do
utilizado em sua acepo original, corrente na doutrina poltica tradicio-
nal e, em particular, na doutrina jusnaturalista. Conforme os modelos
jusnaturalistas da origem do Estado, seja o proposto por Hobbes, Locke
ou Kant, a sociedade civil (societas civilis) contrape-se sociedade na-
tural (societas naturalis), sendo sinnimo de sociedade poltica e, por-
tanto, de Estado. A ideia de sociedade civil, ou o Estado, nasce em
contraste a um estado primitivo da humanidade em que o homem vivia
sem outras leis, seno as naturais. Ela implica uma zona de civilidade,
na qual impera o estado de direito, uma comunidade poltica e uma
ordem pacfica baseada no consentimento explcito ou implcito dos
indivduos que dela participam. A sociedade civil nasce, portanto, com
a instituio de um poder comum que s capaz de garantir aos indiv-
duos associados alguns bens fundamentais como a paz, a liberdade, a
propriedade e a segurana, que, no estado natural, so ameaados se-
guidamente pela exploso de conflitos, cuja soluo confiada exclusi-
vamente autotutela.1
Historicamente, o termo sociedade civil global ganhou proeminn-
cia nos anos 90, impulsionado pela intensificao da globalizao e das
relaes transnacionais. Embora ambos fenmenos j fossem verifica-
Sociedade Civil Global 217
dos nas dcadas de 1970 e 1980, o final da Guerra Fria impulsionou o

debate acadmico sobre o tema.2 questionado at que ponto o sistema
internacional no deve ser caracterizado por uma anarquia, nem uma
sociedade de Estados, mas sim uma sociedade global, composta por
indivduos e grupos cujos interesses e identidades no so limitados
pelas fronteiras dos Estados. Tambm debatido at que ponto os indi-
vduos e grupos que fazem parte da sociedade civil global podem ser
vistos como novos atores da poltica internacional. Nesse sentido, o de-
bate acerca da sociedade civil global est diretamente ligado ao debate
acerca das transformaes do sistema internacional, da soberania estatal
e da governana global.3
A literatura da disciplina de Relaes Internacionais reflete a diver-
sidade de premissas a respeito da sociedade civil. Ronnie Lipschutz de-
fine a sociedade civil global como um tipo de interao poltica focaliza-
da na construo consciente de redes de ao e conhecimento por ato-
res locais que transpassam as fronteiras reificadas do espao, ou seja, os
Estados. Essas redes seriam, em grande medida, unidas por normas e
cdigos de comportamento que emergiram em reao s fices legais e
sociais construdas pelo sistema de Estados.4
Outros autores so mais cticos quanto harmonia interna e as
promessas democratizantes da sociedade civil global. Robert Cox v a
sociedade civil global como associada ao mercado capitalista e contes-
tao entre foras hegemnicas e contra-hegemnicas.5 Richard Falk e
R.B.J. Walker definem a sociedade civil global como uma expanso da
arena de pluralismo e contestao, no apenas como uma fonte de civili-
dade, mas tambm de incivilidade. Esses autores, no entanto, fazem
uma distino entre a sociedade civil e o mercado.6 A sociedade civil
global refere-se ao espao de atuao e pensamento ocupado por inicia-
tivas de cidados, individuais ou coletivos, de carter voluntrio e sem
fins lucrativos.7 Assim como esses ltimos autores, buscamos proble-
matizar as condies sob as quais surgiu a sociedade civil global e seu
papel na governana global e tambm exclumos iniciativas de carter
lucrativo, tais como as corporaes multinacionais.
DEFINIO DE SOCIEDADE CIVIL GLOBAL:
Espao de atuao e pensamento ocupado por iniciativas de indivduos

ou grupos, de carter voluntrio e sem fins lucrativos, que perpassam
as fronteiras dos Estados.
Podemos distinguir diversos tipos de ao coletiva ou de organiza-

o dos participantes da sociedade civil. Essas formas de organizao da
sociedade civil global podem ser vistas como fruns em que os indiv-
duos e grupos colaboram na formulao de normas, ou como atores,
dependendo de seu grau de institucionalizao e autonomia. Alm das
organizaes no governamentais internacionais (ONGIs),8 que sero
vistas em detalhes a seguir, as principais formas de organizao dos par-
ticipantes da sociedade civil global so os movimentos sociais transna-
cionais, as coalizes ou redes transnacionais, as redes de polticas glo-
bais e as comunidades epistmicas. Alguns autores tambm incluem as
corporaes multinacionais como atores da sociedade civil global. Aqui,
consideramos que, embora as corporaes multinacionais sejam atores
no estatais, elas no fazem parte da sociedade civil global j que sua
lgica de atuao no poltica, e sim econmica: seu objetivo primor-
dial a maximizao de lucros.9
Os movimentos sociais transnacionais so indivduos e grupos que
se juntam com o objetivo de transformar o status quo. Eles atuam atravs
de meios no violentos, embora possam desrespeitar o estado de direi-
to na promoo da mudana social. Esses movimentos se desenvolvem
ao redor de clivagens sociais, tais como: classe, religio, regio, idioma
ou algum objetivo particular como meio ambiente, direitos humanos,
desenvolvimento e imigrao. Alguns exemplos seriam o movimento
abolicionista no final do sculo XIX e o Pentacostalismo Cristo.
As redes ou coalizes transnacionais so ligaes entre diversos ti-
pos de organizao da sociedade civil global que, embora se mante-
nham independentes organizacionalmente, atuam em conjunto para
promover uma determinada atividade, tal como o Frum Social Mun-

dial. Como consta em sua Carta de Princpios, o Frum Social Mundial
foi criado como um espao aberto de encontro para o aprofundamento
da reflexo, o debate democrtico de ideias, a formulao de propos-
tas, a troca livre de experincias e a articulao para aes eficazes, de
entidades e movimentos da sociedade civil que se opem ao
neoliberalismo e ao domnio do mundo pelo capital e por qualquer
forma de imperialismo, e esto empenhadas na construo de uma so-
ciedade planetria centrada no ser humano.10
Um tipo particular de coalizo so as redes de advocacia (advocacy
networks), que compartilham valores e discursos, buscando defender
uma causa ou promover novas ideias no debate poltico, como a criada
em 1993 para promover a Campanha Internacional para Proibio Total
de Minas Terrestres. Essa rede transformou o discurso internacional a
respeito das minas, definindo-as no como uma questo de controle de
armas ou de segurana nacional, mas como uma questo de segurana
humanitria.
As redes de poltica global so redes que incluem setores governa-
mentais, tais como a Comisso Mundial de Represas. Essa comisso foi
criada em 1998, como um frum para cooperao a respeito do papel
das represas sobre o desenvolvimento econmico, e formada por re-
presentantes governamentais, de OIGs como o Banco Mundial, ONGIs
e do setor privado. Em 2000, lanou um relatrio Represas e Desenvol-
vimento: um novo arcabouo para tomada de decises, com a presena
de Nelson Mandela, que se tornou referncia para a rea.11 As comuni-
dades epistmicas so redes compostas por especialistas de vrios pa-
ses, que podem trabalhar em institutos de pesquisa, universidades ou
nos governos. Um exemplo de comunidade epistmica seria o grupo de
estudos UE-Mercosul organizado pela Cadeira Mercosul do Instituto de
Estudos Polticos de Paris.12
Finalmente, um tipo particular da sociedade civil global so as
ONGIs. Ao contrrio dos outros tipos, as ONGIs tm um carter parti-
cular devido a seu maior grau de formalizao e institucionalizao. Elas
PRINCIPAIS TIPOS DE PARTICIPANTES DA SOCIEDADE CIVIL GLOBAL:
Movimentos sociais transnacionais: Indivduos e grupos que se jun-

tam com o objetivo de transformar o status quo.
Coalizes ou redes transnacionais: Ligaes entre diversos tipos
de organizao da sociedade civil global, que embora se mante-
nham independentes organizacionalmente, atuam em conjunto para
promover uma determinada atividade.
Redes de advocacia: Tipo particular de rede, onde seus participan-
tes compartilham valores e discursos, buscando defender uma cau-
sa e promover novas ideias no debate poltico.
Redes de polticas globais: Redes que incluem setores governa-
mentais.
Comunidades epistmicas: redes compostas por especialistas de
vrios pases, que podem trabalhar em institutos de pesquisa, uni-
versidades ou nos governos.
Organizaes no governamentais: Organizaes voluntrias orga-
nizadas por indivduos e grupos e que contam com um documento
constituinte e uma sede permanente.
so organizaes internacionais, como definido no Captulo 1, o que

no o caso das outras formas de organizao da sociedade civil global.
Deve-se destacar, no entanto, que, ao contrrio das organizaes inter-
nacionais intergovernamentais (e das corporaes multinacionais), s
ONGIs no pode ser acordada personalidade jurdica internacional. Elas
so registradas como entidades sem fins lucrativos em cada Estado onde
atuam, de acordo com a legislao nacional. Para se configurar como
uma ONG internacional, e no apenas uma rede de ONGs nacionais, as
ONGs internacionais possuem um documento constituinte e um secre-
tariado internacional, localizado em um Estado especfico. A ligao entre
o secretariado e as filiais prevista no documento constituinte e varia
quanto centralizao, distribuio de recursos e responsabilidades.
O Greenpeace Internacional, por exemplo, tem uma estrutura fe-

deral, com filiais bastante autnomas. J a Human Rights Watch tem
uma estrutura mais centralizada. Embora a maioria das ONGIs seja uni-
versal, aberta participao de indivduos e grupos de qualquer parte
do globo, algumas so regionais, tais como a Federao Europeia de
Biotecnologia ou a Unio rabe de Advogados.13
O papel das ONGIs na poltica global ganhou proeminncia aps
as demonstraes em Seattle, no final de 1999, durante o encontro mi-
nisterial da Organizao Mundial do Comrcio, que tinha na agenda a
abertura de uma nova rodada de negociaes. O movimento foi compa-
rado ao de 1968, contando com milhares de manifestantes contra a
globalizao, e foi um sucesso absoluto, paralisando as negociaes e
colocando as ONGIs no centro das atenes da mdia global. A manifes-
tao foi planejada e divulgada principalmente pela Internet. O impacto
da Internet sobre a capacidade de influncia das ONGIs considervel,
j que a grande maioria mantm contato e divulga suas atividades atra-
vs de listas de e-mail e sites.14
Apesar do destaque recente, as primeiras ONGIs surgiram no s-
culo XIX. A mais antiga registrada na Unio das Associaes Internaci-
onais (Union of International Association UIA) correntemente a Soci-
edade Antiescravista para a Proteo dos Direitos Humanos, criada em
1839. Outros exemplos de ONGIs antigas so a Cruz Vermelha e a Asso-
ciao dos Homens Trabalhadores, criadas na dcada de 1860. Em 1874,
havia apenas 32 ONGIs registradas na UIA; em 1914, 1.083. Houve um
crescimento significativo no nmero de ONGIs criadas no final do scu-
lo XIX, cerca de dez por ano, atingindo um pico de 51 por ano em 1910.
Esse ritmo caiu durante a Primeira e a Segunda Guerras Mundiais, mas
acelerou-se novamente na segunda metade da dcada de 1940, com
uma mdia de cerca de 90 ONGIs criadas por ano. O ritmo se estabili-
zou at a dcada de 1960 e 1970, quando comeou a acelerar novamen-
te. Durante a dcada de 1990, o nmero de ONGIs registradas na UIA
cresceu de 10.292 para 13.206, e seus membros de 155.000 para
263.000.15
NMERO DE ONGIs REGISTRADAS

NA UNIO DAS ASSOCIAES INTERNACIONAIS:
1874 32
1914 1.083
1990 10.292
2000 13.206
Algumas dessas organizaes so grandes, contam com oramen-

tos considerveis e atuam em uma rea abrangente, tais como o Green-
peace Internacional (meio ambiente), a Oxfam Internacional (desenvol-
vimento) e a Anistia Internacional (Direitos Humanos). Outras so pe-
quenas e atuam em uma rea mais especfica, como sociedades profissio-
nais e organizaes de refugiados. Segundo as estatsticas da UIA, atual-
mente a maioria da ONGIs atua na rea de indstria e comrcio, seguida
pelas reas de medicina e sade, cincia, matemtica e espao, esportes,
comunicaes, finanas e turismo, bem-estar e direitos individuais, po-
ltica mundial, religio, famlia e identidade cultural, profisses e traba-
lho, educao e estudantes, humanidades, artes e filosofia e, finalmente,
partidos e ideologias polticas.16
Em termos das estratgias de atuao das ONGIs, podemos dife-
renciar entre a colaborao com outros atores da poltica internacional,
tais como os Estados ou OIGs, e o confronto com esses atores pelas cam-
panhas diretamente direcionadas opinio pblica global, clamando a
mudana de polticas adotadas ou reformas especficas. A estratgia mais
frequente atingir a opinio pblica de forma direta pela mdia, de
forma a fazer presso sobre a reputao do Estado ou OIGs, colocando-
os em situaes embaraosas. Podemos citar os exemplos da campa-
nha contra a Organizao Mundial do Comrcio no movimento das ONGIs
antiglobalizao durante a Conferncia Ministerial em Seattle, em 1999, e
o caso do Japo nas campanhas do Greenpeace contra a caa s baleias.
A colaborao entre ONGIs e autoridades governamentais estatais
fruto do interesse tanto das ONGIs em influenciar a formulao e a
implementao de polticas sociais, quanto dos Estados em terceirizar

servios, seja no mbito local ou no da cooperao internacional. Essa
atuao tem sido alvo de crticas. As ONGIs (assim como as ONGs) so
percebidas como substitutos do Estado que escapam, no entanto, dos
mecanismos de controle democrticos. No caso da cooperao interna-
cional, a crtica ainda mais intensa; as ONGIs operam como fornece-
dores de servios em um contexto de liberalizao imposta por meio de
condicionalidades do Banco Mundial. Bangladesh, por exemplo, um dos
Estados com a maior populao de ONGIs, tem sido apontado como um
exemplo de Estado de franchise, um Estado sem cidados.17 Uma rea
de colaborao entre ONGIs menos controversa a de monitoramento da
aquiescncia, na qual as ONGs so, em geral, consideradas eficazes.18
A relao entre as ONGIs e as OIs intergovernamentais bastante
abrangente. Alm da colaborao, o processo de surgimento das ONGIs
e OIs est intrinsecamente ligado. A criao da prpria Liga e da ONU
teve forte influncia das ONGIs. Grupos promotores da paz, tais como a
Liga para Promoo da Paz e a Sociedade da Liga das Naes, contri-
buram para o desenvolvimento das ideias que levaram criao da
Liga. Representantes de mais de 1.200 organizaes voluntrias estive-
ram presentes na Conferncia de So Francisco, quando foi assinada a
Carta da ONU. Algumas OIGs foram criadas a partir de ONGIs, como
o caso da Organizao Internacional do Trabalho, da Organizao
Mundial Metereolgica e da Organizao Mundial de Turismo. Criadas
originalmente como ONGIs, essas organizaes foram cooptadas pelos
Estados e transformadas em OIGs. A criao de diversas organizaes
funcionais e regionais sofreu o mesmo processo.19
De modo inverso, muitas ONGIs foram criadas a partir do incenti-
vo de OIGs. As conferncias internacionais promovidas pela Liga e pela
ONU tiveram grande impacto sobre a criao de novas ONGIs. Alm
disso, muitas OIGs fazem referncia s ONGIs em seus documentos
constituintes, em geral incentivando os Estados-membro a apoi-las. O
artigo 25 do Pacto da Liga, por exemplo, incita a cooperao de seus
membros com as organizaes voluntrias da Cruz Vermelha que te-
nham por finalidade a melhoria da sade, defesa preventiva contra as

enfermidades e o alvio dos sofrimentos no mundo. A Liga tambm pu-
blicava um boletim quadrienal sobre as atividades de recomendaes
polticas das ONGIs e possua funcionrios no Secretariado encarrega-
dos de supervisionar suas relaes com as ONGIs. A Carta da ONU faz
referncias s ONGIs, em seu artigo 71, no qual atribudo ao ECOSOC
poder para entrar nos entendimentos convenientes para a consulta com
organizaes no governamentais, encarregadas de questes que estive-
rem dentro da sua prpria competncia. O artigo acrescenta que tais
entendimentos podero ser feitos com organizaes internacionais e,
quando for o caso, com organizaes nacionais, depois de efetuadas con-
sultas com os membros das Naes Unidas interessados no caso.
No que se refere colaborao efetiva entre ONGIs e OIGs, ela
pode ocorrer no mbito da formulao de normas, da implementao
de decises ou polticas, ou de monitoramento da aquiescncia dos Es-
tados-membro. Assim como no caso da colaborao com autoridades
governamentais dos Estados, visto anteriormente, a rea de implemen-
tao costuma ser bastante criticada, e a de participao na formulao
de normas e de monitoramento, menos controversa.
PRINCIPAIS FORMAS DE COLABORAO

DAS ONGIs COM ESTADOS OU OIGs:
Formulao de normas
Implementao de decises ou polticas (terceirizao de servios)
Monitoramento da aquiescncia dos Estados e Estados-membro.
A colaborao no mbito de formulao de normas ocorre atravs

da participao nos processos decisrios como observadoras nos rgos
legislativos das OIGs ou atravs da participao nas conferncias inter-
nacionais. No que se refere s conferncias, algumas ONGIs participam
diretamente, prtica que j ocorria com a Liga, como, por exemplo, no
caso da Conferncia Financeira de 1920, da Conferncia Mundial Econ-
mica de 1927 e da Conferncia de Desarmamento de 1932.20 Mais recen-

temente, em especial aps a Conferncia sobre Meio Ambiente e Desen-
volvimento de 1972, em Estocolmo, consolidou-se a prtica das ONGIs
se reunirem em fruns paralelos. A participao de ONGIs nas confern-
cias internacionais cresceu exponencialmente nas ltimas dcadas. Na
Conferncia do Meio Ambiente de Estocolmo em 1972, participaram cer-
ca de 250 ONGIs, na do Rio de Janeiro em 1992, cerca de 1.400. Na
Conferncia sobre a Mulher de Beijing em 1995, foram cerca de 2.100
ONGs. A participao das ONGIs varia em cada conferncia, podendo ter
apenas o direito de fazer declaraes finais, ou recomendaes legislativas,
ou um papel formal na implementao das decises acordadas, como foi
o caso do documento final da Conferncia do Rio, a Agenda 21.21
A prtica de participao de ONGIs nos processos decisrios como
observadoras tambm j ocorria na Liga, onde ONGIs podiam ser con-
vidadas para participar de encontros da Assembleia e do Conselho.
Embora essa participao tivesse um carter informal, vrias propostas
de ONGIs foram incorporadas nos trabalhos desses rgos, principal-
mente na rea dos direitos de minorias e das crianas. Eglantyne Jebb,
por exemplo, que fundou a Save the Children, em 1919, colaborou na
redao da Declarao dos Direitos da Criana, aprovada pela Liga em
1924. A Save the Children e outras ONGs estavam representadas no Co-
mit do Bem-Estar da Criana da Liga, assim como nos grupos feminis-
tas no Comit sobre o Trfico de Mulheres e Crianas, embora no tives-
sem direito a voto. Vrias ONGs abriram escritrios em Genebra para
facilitar os contatos com a Liga, a ali permanecem at os dias de hoje.22
A carta da ONU formaliza a colaborao das ONGIs, que podem
adquirir status consultivo no ECOSOC, como previsto no artigo 71 da
Carta, anteriormente citado. O nmero de ONGs registradas nesse r-
go cresceu de 41, em 1946, para 2.531, atualmente. As decises sobre a
concesso de status consultivo so tomadas pelo prprio ECOSOC, com
base em recomendaes de seu Comit de ONGIs, composto por dezenove
Estados. Os critrios atuais para elegibilidade e seleo so determinados
pela Resoluo 1996/31.23 Qualquer ONG, internacional, regional, naci-
onal ou subnacional, pode se candidatar, desde que atenda aos critrios

de ter mais de dois anos de existncia, uma sede, uma constituio e
uma estrutura democrtica. So acordados trs tipos de status consulti-
vo: geral, especial e de listagem (roster). O primeiro tipo mais abrangente
e concedido a ONGs grandes e multifacetadas, tais como a Legio da
Boa Vontade, que se engajam em diversas reas. Essas ONGs podem con-
sultar funcionrios do Secretariado da ONU, propor temas para a agen-
da atravs do Comit de ONGs do ECOSOC, submeter declaraes es-
critas e se pronunciar oralmente no ECOSOC ou reunies das comisses
funcionais. O status especial concedido a ONGs conhecidas internacio-
nalmente que tenham conhecimento especializado em uma rea parti-
cular, tal como a Associao Latino-Americana de Desenho Industrial.
Elas tm quase os mesmos direitos das ONGs de status consultivo geral,
exceto propor temas para a agenda. O status de listagem (roster) conce-
dido a ONGs menores, tais como a IBASE, que tenham interesses ocasio-
nais especficos e que tenham os mesmos direitos das de status especial.24
A participao das ONGIs na Assembleia Geral e no Conselho de
Segurana no to formalizada como no ECOSOC. Apesar da resistn-
cia por parte dos Estados-membro para uma maior formalizao, algu-
mas prticas tm ocorrido. O Comit Internacional da Cruz Vermelha,
por exemplo, adquiriu status de observador na Assembleia em 1994 e a
Federao Internacional das Sociedades Nacionais da Cruz Vermelha e
do Crescente Vermelho, em 1996. Algumas ONGs tm participado nas
sesses dos comits especiais e nas sesses especiais da Assembleia.25
Em 1997, pela primeira vez o Conselho de Segurana permitiu que re-
presentantes da Oxfam, CARE e Mdicos Sem Fronteiras se pronuncias-
sem nesse rgo, a respeito da crise dos Grandes Lagos. Desde ento,
essa prtica se repetiu algumas vezes, mas de forma ad hoc e no
formalizada.26 Alm da participao nos rgos existentes, existem pro-
postas para a criao de um novo frum na ONU somente para as ONGs,
no formato de uma Assembleia Consultiva Parlamentar ou um Frum
da Sociedade Civil. Embora essa ideia seja rejeitada por muitos Esta-
dos, o projeto tem sido discutido, entre outros, no mbito da Assembleia
Global das Pessoas do Milnio (Global Millenium Peoples Assembly), rea-

lizada em abril 2000, em Samoa.27
As ONGIs tambm podem colaborar formalmente com a ONU no
mbito da disseminao de informaes, se associando ao Departamen-
to de Informao Pblica do Secretariado. As ONGIs credenciadas tm
acesso livre aos prdios e podem, assim, assistir a quaisquer debates
pblicos, ou fazer lobby com os delegados nos corredores, uma prtica
que tem sido reconhecida como cada vez mais importante.28
Assim como nos rgos principais da ONU, as ONGIs tambm tm
acesso aos rgos legislativos de grande parte das agncias funcionais,
tais como a Organizao Mundial da Sade ou a Organizao Internacio-
nal do Trabalho, sendo que cada uma tem autonomia para estabelecer
seus prprios critrios para seleo e mecanismos de colaborao.29 As
ONGIs tambm colaboram com as OIGs regionais, tais quais a Unio
Europeia e o Mercosul.30
Como foi visto ao longo desta seo, a atitude em relao socieda-
de civil global e s ONGIs no uniforme. Alguns estudiosos e ativistas
as veem positivamente, como elementos democratizantes da poltica
internacional. Outros as acusam de serem instrumentos da manuteno
da hegemonia cultural Ocidental ou de perpetuarem as clivagens sociais
e econmicas inerentes ao sistema capitalista.
Uma crtica feita s ONGIs, nesse contexto, at que ponto conse-
guem se manter organizaes sem fins lucrativos, no se confundindo
com corporaes privadas. Em suas campanhas direcionadas ao pbli-
co em geral, as ONGIs utilizam tcnicas de marketing do setor privado,
como o uso de logomarcas e a divulgao em objetos de consumo, como
camisetas. O Greenpeace, por exemplo, conta com lojas em centros co-
merciais em So Paulo e no Rio de Janeiro. A filial do Canad, onde foi
originalmente criada a organizao, perdeu seu status de instituio de
caridade em 1989, sob alegao de que suas atividades no trazem be-
nefcios pblicos, e que tinham perfil empresarial.31
As ONGs tambm no so sempre bem vistas pelos Estados-mem-
bro da OIGs com quem colaboram. Estados menos democrticos ten-
dem a rejeitar ONGIs atuantes na rea de direitos humanos, Estados
mais ricos, as ONGIs antiglobalizao. Por insistncia da China e de

outros Estados Asiticos, as ONGIs foram excludas do comit que pre-
parava os documentos para a Conferncia sobre Direitos Humanos em
Viena em 1993. Ademais, as ONGIs nem sempre trabalham em harmo-
nia, havendo clivagens recorrentes, tais como entre as ONGs do Norte
e as do Sul, entre as mais reformistas e as mais radicais. Essas questes
sero levantadas a seguir na anlise de alguns exemplos de ONGIs: a
Cruz Vermelha, o Greenpeace Internacional e a Human Rights Watch.
A Cruz Vermelha
A Cruz Vermelha tem uma histria e um papel na poltica interna-
cional muito particular. O termo Cruz Vermelha abrange o Comit In-
ternacional da Cruz Vermelha, as Sociedades Nacionais da Cruz Verme-
lha e do Crescente Vermelho e a Federao Internacional das Socieda-
des Nacionais da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho e referido
como um movimento global.32 A Federao foi criada em 1919 pelas
Sociedades Nacionais existentes. Elas surgiram a partir das propostas
levadas aos lderes mundiais pelo Comit, cuja origem remete viso e
determinao de Henry Dunant, um banqueiro suo que, por razes
pessoais e profissionais, estava na Lombardia durante as guerras italia-
nas de independncia. Dunant se confrontou com milhares de soldados
feridos aps uma luta entre italianos e austracos na cidade de Solferino
e, chocado com a falta de mdicos e assistncia, permaneceu para ajud-
los. Em 1862, publicou um livro relatando sua experincia e propondo
a criao de sociedades compostas por voluntrios qualificados para
assistir os feridos durante as guerras. O livro foi um sucesso, e Gustave
Moynier, advogado em Genebra e membro da Sociedade para Bem-Estar
Pblico dessa cidade, convidou Dunant para participar de um comit que
deveria examinar e implementar as propostas do livro. O comit, original-
mente chamado Comit Internacional para Ajuda aos Feridos Militares,
foi renomeado Comit Internacional da Cruz Vermelha em 1880.
Um dos consensos do comit era a necessidade de as Sociedades
Nacionais serem reconhecidas oficialmente pelos governos para evitar a
ORGANIZAES NO GOVERNAMENTAIS
DO MOVIMENTO GLOBAL DA CRUZ VERMELHA:
Comit Internacional da Cruz Vermelha

Sociedades Nacionais da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho
Federao Internacional das Sociedades Nacionais da Cruz Verme-
lha e do Crescente Vermelho
resistncia dos comandantes militares e colocar os voluntrios em ris-

co. Os membros do comit, especialmente Dunant, se engajaram em
uma estratgia de cima para baixo, entrando em contato diretamente
com representantes governamentais das principais potncias europeias
e convidando-os a participar de uma conferncia com o objetivo de
formular um acordo internacional que tratasse das propostas do comi-
t. Apesar da importncia atribuda ao apoio do pblico em geral, a
estratgia foi predominantemente direcionada a representantes polti-
cos e legalista. A Conferncia se realizou em 1863 e contou com delega-
dos da ustria, Baden, Bavria, Gr-Bretanha, Frana, Hanover, Hesse,
Itlia, Holanda, Prssia, Rssia, Saxnia, Espanha, Sucia e Sua e so-
ciedades filantrpicas tais como a Ordem de So Joo de Jerusalm e a
Sociedade de Cincias Sociais de Neuchatel.
Apesar de discordncias entre os participantes, a proposta do Co-
mit foi adotada por unanimidade. Os delegados retornaram a seus pa-
ses com a tarefa de organizar sociedades nacionais e persuadir seus go-
vernos a assinarem um acordo internacional reconhecendo a neutrali-
dade dos voluntrios e dos feridos. Os voluntrios deveriam portar o
emblema distintivo adotado: a cruz vermelha sobre o fundo branco,
cores invertidas da bandeira nacional sua. O acordo foi assinado em
conferncia ocorrida no ano seguinte e, em 1868, praticamente todos
os pases europeus e vrios no europeus, como os Estados Unidos e a
Turquia, haviam aderido. A Conveno de Genebra de 1864 foi o pri-
meiro acordo internacional de direito humanitrio, sendo sua principal
caracterstica o princpio da neutralidade para feridos e voluntrios ci-

vis encarregados de assisti-los. Originalmente aplicado somente a guer-
ras interestatais, o princpio foi expandido para o caso de conflitos do-
msticos. Da mesma forma, no apenas soldados, mas qualquer vtima
de violncia passou a ser objeto de assistncia das normas humanitri-
as e de proteo da Cruz Vermelha.
O papel determinante da Cruz Vermelha no desenvolvimento das
normas humanitrias internacionais e das Convenes de Genebra
enfatizado por Martha Finnemore. A autora defende, em um estudo
abrangente, que os outros fatores usualmente atribudos a seu desenvol-
vimento, a expectativa de reciprocidade, o interesse instrumental do
Estados em reaproveitar seus feridos e razes polticas domsticas, no
se sustentam empiricamente (Finnemore, 1996).
A relao da Cruz Vermelha com os Estados difere da maioria das
outras ONGIs. As Convenes de Genebra de 1949 e seus Protocolos de
1977, sucessores da Primeira Conveno, de 1864, concedem mandato
oficial para a organizao proteger e assistir as vtimas de conflitos arma-
dos. As Sociedades da maioria dos pases concluram acordos com suas
respectivas autoridades, nos quais Cruz Vermelha so atribudos privi-
lgios e imunidades normalmente concedidas apenas s organizaes
intergovernamentais.
Em 1965, durante a 20a Conferncia Internacional da Cruz Verme-
lha, realizada em Viena, na ustria, cinco princpios foram oficialmente
proclamados: humanidade, imparcialidade, neutralidade, independn-
cia, servio voluntrio, unidade e universalidade.33 Em relao impar-
cialidade e neutralidade, interessante notar que nem sempre foi essa
a percepo dos povos no cristos. Durante as guerras nos Balcs de
1875, quando a Bsnia, Herzogovina e a Bulgria se rebelaram contra os
turcos, os voluntrios da Cruz Vermelha no foram poupados; pelo
contrrio, foram explicitamente alvejados pelos turcos mulumanos.
Um resultado desse problema foi a incluso do Crescente Vermelho
como smbolo alternativo Cruz Vermelha.
Atualmente, a Cruz Vermelha tem Sociedades em 178 pases a

Cruz Vermelha Brasileira foi uma das primeiras a ser criada, em 1907, e
seu primeiro presidente foi Oswaldo Cruz.34 As Sociedades contam com
mais de 100 milhes de membros e voluntrios. Existem dois tipos de
voluntrios: delegados e especialistas. Qualquer homem ou mulher en-
tre 25 e 35 anos pode se tornar um delegado, desde que tenha disponi-
bilidade para viajar, diploma universitrio e fale ingls ou francs. Os
delegados atuam em diversas reas na organizao e implementao dos
programas de assistncia. Os especialistas so recrutados de acordo com
as necessidades e, em geral, participam de misses que duram entre seis
meses a um ano. O recrutamento dos voluntrios feito pela Sociedade
em seu pas, que podem seguir carreira na organizao, tanto no campo
quanto nas sedes nacionais ou em Genebra.
Os membros do Comit Internacional da Cruz Vermelha, entre 15
e 25 pessoas, no entanto, precisam ter a nacionalidade sua peculia-
ridade fundamentada pela neutralidade da Sua. Eles se renem perio-
dicamente na Assembleia do Comit para estabelecer as polticas gerais
da organizao. O Comit ainda possui um Conselho, composto por
cinco membros da Assembleia, e uma diretoria para administrar o dia a
dia da organizao na sede em Genebra. Apesar de determinar as pol-
ticas gerais, o Comit no exerce autoridade sobre as Sociedades Na-
cionais, que so organizaes autnomas em seus pases de estabeleci-
mento. As Sociedades criaram uma federao em 1919, com um secre-
tariado tambm em Genebra.35
A relao entre o Comit, as Sociedades Nacionais e a Federao
atualmente regulamentada pelo Acordo de Sevilha de 1997 e pelos seus
documentos constituintes. Cada uma dessas organizaes pode receber
doaes de Estados ou OIGs, e as Sociedades Nacionais repassam parte
dos seus recursos para a Federao e parte para o Comit. O Movimen-
to da Cruz Vermelha, como so referidos em conjunto, se rene a cada
dois anos para decidir assuntos de interesse comum, em um frum cha-
mado Conselho dos Delegados. Alm desse frum, o movimento parti-
cipa, juntamente com os Estados signatrios das Convenes de Gene-

bra, a cada quatro anos de conferncias, a ltima tendo ocorrido em
Genebra em 2003.
Em relao atuao no campo, a participao da Cruz Vermelha
ocorre principalmente durante os conflitos armados, mas tambm aps
seu trmino, na reconstruo de sistemas de sade, treinamento de pro-
fissionais da sade e distribuio de medicamentos. A Cruz Vermelha
tambm atua na preveno de conflitos, assistncias de vtimas de desas-
tres naturais e refugiados e fiscalizao do tratamento dos prisioneiros
de guerra, entre outros.
ATUAO DA CRUZ VERMELHA:
Atividades de campo (ajuda humanitria durante conflitos armados

e desastres naturais, assistncia aos refugiados, fiscalizao do tra-
tamento de prisioneiros de guerra, entre outros).
Colaborao com Estados e OIGs na formulao de normas humani-
trias, sua implementao e seu monitoramento.
Alm de sua atuao nas reas de conflito, a Cruz Vermelha tam-

bm busca influenciar a formulao de normas, tanto internacionais
quanto domsticas, e garantir sua implementao atravs do monitora-
mento dos Estados. Ela ainda prov assistncia aos Estados para cum-
prirem suas obrigaes e assistncia jurdica para a instaurao de pro-
cessos de crime de guerra.36
Quando observa a violao das normas humanitrias, a Cruz Ver-
melha primeiramente entra em contato com as autoridades respons-
veis de modo confidencial. Se os governos no atuarem sob essas reco-
mendaes, a Cruz Vermelha pode chegar a denunci-los publicamen-
te. Embora essa prtica seja rara, esse foi o caso, por exemplo, das de-
nncias sobre o tratamento dos prisioneiros na base militar norte-ame-
ricana na Baa de Guantanamo, em Cuba, detidos sob suspeita de parti-
ciparem da rede Al Qaeda de terrorismo. A Cruz Vermelha foi a primeira

entidade a denunciar as condies em que estavam sendo mantidos e a
alertar que a guerra contra o terrorismo no pode implicar a violao do
direito humanitrio e dos direitos humanos.
Finalmente, devemos destacar a colaborao da Cruz Vermelha com
as outras OIs e ONGIs atuando na rea de emergncias humanitrias e
proteo dos direitos humanos. Como j mencionado, o artigo 25 do
Pacto da Liga incitava cooperao de seus membros com a Cruz Ver-
melha. No caso da ONU, alm do status de observadora na Assembleia
Geral e no ECOSOC, um dos principais eixos de colaborao d-se atra-
vs da participao no Comit Inter-Agncia (Inter-Agency Standing
Committee). Esse comit foi criado em 1992 como um mecanismo de
coordenao sob o subsecretrio-geral da ONU para Assuntos Humani-
trios e composto pela Organizao Mundial da Sade, Organizao
da ONU para Alimentao e Agricultura, Organizao Internacional de
Migraes e a Federao da Cruz Vermelha, alm de representantes de
outras ONGIs.37
O Greenpeace Internacional
O Greenpeace Internacional uma das maiores ONGIs contempo-
rneas e tambm uma das mais carismticas e msticas. Dois componen-
tes de sua principal estratgia o uso de navios e a testemunha ocular
so atribudas influncia Quacker. Um de seus smbolos, o arco-
ris, foi adotado por inspirao do romance Guerreiros do Arco-ris
(Warriors of the Rainbow) escrito por William Willoya e Vinson Brown,
que conta a profecia dos ndios Cree, do Canad, que um dia, quando a
terra estivesse envenenada por seres humanos, um grupo de pessoas de
todas as naes iria se unir para defender a natureza. A bandeira da
organizao foi abenoada pelo Papa, pelo Karmapa Budista e pelos
ndios Kuakuitl. Sua histria mistura-se com o desenvolvimento do mo-
vimento ecolgico global, incluindo a criao dos partidos verdes e do
regime internacional de meio ambiente.38
A organizao foi criada a partir de um movimento de ativistas no

final da dcada de 1960 em Vancouver, no Canad, contra a realizao
de testes nucleares realizados pelo governo dos Estados Unidos na ilha de
Amchitka, no Alasca. O grupo criou um comit para promoo da cam-
panha chamado No faam ondas (Dont make a wave Comitee), em refe-
rncia s ondas potencialmente criadas com as exploses, especialmente
pelo fato de a rea ser sujeita a terremotos. A campanha mobilizou a po-
pulao local e diversos grupos, desde pacifistas at bilogos (a ilha era
habitada por vrias espcies animais em extino) e foi considerada um
sucesso. Como resultado, posteriormente os Estados Unidos suspende-
ram os testes na regio.
O comit de ativistas adotou o nome Greenpeace em 1971 e, no
ano seguinte, promoveu uma campanha para protestar contra os testes
nucleares franceses no atol Mururoa, no Pacfico, marcando o carter
global de sua atuao. Essa campanha colocou o Greenpeace no centro
das atenes da mdia internacional, principalmente, devido ao conflito
com o governo francs. O capito do navio, David McTaggart, navegou
at a zona de testes da bomba nuclear, ancorando a trs milhas de Mururoa
de forma a impedir que o navio francs fizesse os testes. Ele, no entanto,
abordou o navio do Greenpeace danificando-o. Com isso, McTaggart aca-
bou tendo de retornar a Rarotonga, e os testes foram realizados, mas en-
trou na justia acusando os franceses de pirataria em alto mar.39
O Greenpeace tornou-se uma organizao no governamental no
Canad, em 1972 (Greenpeace Foundation), e sua segunda campanha foi
contra a caca de baleias, enfatizando seu carter ecolgico vis--vis o paci-
fista. A caa das baleias era praticada principalmente no Japo, ex-Unio
Sovitica, Noruega e Islndia. Sob inspirao do cientista neo-zelands
Paul Spong e seus estudos sobre a inteligncia das baleias, o Greenpeace
se engajou nessa campanha. As normas internacionais estabelecidas no
mbito da Comisso Internacional de Caa Baleia, que consistiam basi-
camente em um sistema de cotas para o nmero total permitido para
cada pas, no eram respeitadas. A estratgia, mais uma vez, foi a de cho-
car a opinio pblica retratando a caa desses mamferos como uma car-
nificina praticada por navios comerciais. As cenas filmadas de uma caa

em 1975 contriburam, segundo Robert Hunter, um dos fundadores da
organizao, para mudar a imagem coletiva mundial a respeito das balei-
as. Em vez de grandes monstros contra pequenos e corajosos homens,
como retratado em Moby Dick, o filme mostrou navios enormes e animais
indefesos, na maioria no adultos. O objeto da coragem passou a ser a
proteo, e no a caa da baleias. Ademais, a campanha ainda contribuiu
para aumentar a eficcia da Comisso Internacional de Caa Baleia, que
decretou uma moratria caa comercial em 1982.40
O sucesso de suas campanhas e a ateno na mdia estimularam a
criao de outros grupos ligados ao Greenpeace em diversos pases. A
proliferao de grupos ativistas ampliou as possibilidades de atuao da
organizao, mas as dificuldades de coordenao entre os diversos gru-
pos criaram conflitos organizacionais. Para solucionar esse problema,
foi criado, em 1979, o Greenpeace Internacional, uma organizao no
governamental internacional, com sede em Amsterd, na Holanda.
MARCOS INSTITUCIONAIS NO
DESENVOLVIMENTO DO GREENPEACE:
Comit No faa ondas contra testes nucleares dos Estados Uni-

dos na ilha de Amchitka, Alasca (1969).
ONG canadense Greenpeace (1971).
ONGI Greenpeace Internacional (1979).
Respeitando a autonomia que j existia entre os diversos grupos, o

Greenpeace Internacional adotou um formato federalizado. Atualmente
existem filiais em 41 pases, que so relativamente autnomas.41 As fi-
liais so responsveis pela captao de recursos e repassam 18% do
total sede, que pode realocar essa quantia para outras filiais. O Green-
peace no aceita doaes de governos, empresas nem partidos polti-
cos, buscando assim no comprometer sua independncia, financian-
do-se exclusivamente com a contribuio dos membros. Qualquer

indivduo interessado pode tornar-se membro do Greenpeace. Atual-
mente so 2,8 milhes de pessoas, mas sua participao se limita
contribuio financeira. Para participar dos rgos legislativos, os
membros precisam atuar nas filiais e seguir uma carreira profissional
na organizao.
As orientaes gerais das atividades da organizao so decididas
em seu principal rgo legislativo: o Conselho Internacional. Esse rgo
composto por representantes das filiais e se rene uma vez ao ano no
Secretariado, em Amsterd. Ele tambm elege os participantes do Con-
selho Internacional, rgo que aprova a estratgia poltica de longo pra-
zo, gerencia o dia a dia da organizao e elege seu diretor-executivo.
Alm das campanhas contra testes nucleares e caa de baleias, j
mencionadas, as principais campanhas atuais do Greenpeace so: aca-
bar a guerra no Iraque, promover o desenvolvimento sustentvel, con-
ter o desflorestamento, a mudana climtica, a poluio dos mares e do
ar, e os transgnicos. A partir desses temas, as filiais promovem campa-
nhas especficas para atender s necessidades de cada pas.
CAMPANHAS ATUAIS DO GREENPEACE INTERNACIONAL:
Pare a mudana climtica.

Proteja as florestas.
Salve os mares.
Pare a caa das baleias.
Diga no engenharia gentica.
Pare a ameaa nuclear.
Elimine qumicos txicos.
Pare a guerra.
Incentive o comrcio sustentvel.
A campanha contra os transgnicos uma das mais polmicas atual-

mente, pois, alm de envolver a questo ecolgica, tornou-se um sm-
bolo do movimento antiglobalizao.42 Essa campanha ilustra bem como

tem se tornado cada vez mais difcil classificar as ONGIs de acordo com
suas reas de atuao. Ecologia e desenvolvimento econmico esto in-
trinsecamente ligados, como proposto na formulao do conceito de
desenvolvimento sustentvel.43
Transgnicos so definidos como seres vivos (animais e plantas)
criados em laboratrios com tcnicas de engenharia gentica. Os seres
vivos geneticamente modificados podem ser patenteados, e seu comr-
cio passa a ser controlado pelas firmas que os criaram. No caso agricul-
tura transgnica, seus defensores alegam que ela mais saudvel do que
a agricultura tradicional, pois usa menos agrotxicos, e mais eficiente,
aumentando a produo total e, portanto, contribuindo para o combate
fome no mundo. Os crticos, como o Greenpeace, apontam que essas
alegaes no tm base cientfica, so mitos disseminados para favore-
cer interesses econmicos de empresas particulares. No caso da soja,
por exemplo, 90% das sementes transgnicas so produzidas pela
Monsanto e pela Novartis, ambas multinacionais norte-americanas. Na
agricultura transgnica, os agricultores passam a depender totalmente
das empresas fornecedoras, j que as plantas geneticamente modifica-
das no geram sementes que possam ser reaproveitadas. Como essas
empresas tambm produzem agrotxicos para as sementes modificadas,
passam a controlar todo o ciclo agrcola.
As estratgias de atuao do Greenpeace variam nas diversas cam-
panhas. Como visto, uma de suas principais caractersticas a busca da
ateno do pblico nas diversas partes do mundo, atravs da mdia in-
ternacional, em atitude de confronto com os responsveis pelo status
quo. No entanto, a organizao tambm busca colaborar com Estados e
OIs no mbito de formulao legislativa e de monitoramento. No caso
da campanha contra transgnicos, o Greenpeace defende a formulao
de regulamentos internacionais, tal como o Protocolo de Biossegurana,
e busca modificar as legislaes nacionais dos pases onde a produo
ou consumo de transgnicos autorizada. No Brasil, por exemplo, teve
uma atuao marcante na proibio do plantio e comercializao de
transgnicos em 1999 (ainda que a comercializao tenha sido autori-

zada posteriormente), decretada em funo de uma sentena judicial
do caso aberto pelo Greenpeace Brasil juntamente como o Instituto de
Defesa do Consumidor. O Greenpeace Brasil tambm divulga uma ta-
bela com os produtos transgnicos para cobrir a deficincia do cumpri-
mento da obrigatoriedade de rotulagem e fazendo presso para aumen-
tar a aquiescncia das empresas legislao nacional.
O Greenpeace colabora com a ONU atravs de diversos mecanis-
mos, principalmente no mbito do ECOSOC e das conferncias inter-
nacionais. A Conferncia de Meio Ambiente e Desenvolvimento de Es-
tocolmo considerada um marco divisor em relao participao de
ONGs nesses eventos. A participao do Greenpeace na Conferncia do
Rio de Janeiro em 1992 foi expressiva: juntamente como outras quatro
ONGIs participou inclusive das sesses preparatrias da Conferncia
(PrepComs). A Organizao tambm colabora no monitoramento e na
implementao da Agenda 21 sob responsabilidade da Comisso de De-
senvolvimento Econmico do ECOSOC.44
A Human Rights Watch (HRW)
A HRW tem suas origens no estabelecimento em 1978 de um co-

mit de ativistas de Direitos Humanos nos Estados Unidos (Helsinki
Watch), objetivando apoiar os grupos formados em Moscou e, posterior-
mente, em outros pases comunistas, para monitorar o cumprimento
das provises dos Acordos de Helsinki.45 Na ocasio, a principal ateno
era aos prisioneiros polticos. Um dos idealizadores e participantes do
grupo, considerado um dos fundadores da HRW, foi Robert Bernstein,
que trabalhava na ocasio na editora Random House Inc., e havia co-
nhecido dissidentes russos em viagens anteriores.46 Na dcada de 1980,
foram sendo criados outros comits, tais como o Americas Watch, com o
objetivo de denunciar as violaes aos direitos humanos cometidas du-
rante o conflito na Amrica Central, e a Asia Watch, para monitorar a
situao de prisioneiros polticos, principalmente na China. Em 1988,

foi ento fundada a Human Rights Watch, uma ONGI que uniu os comi-
ts Watch situados nos diversos pases, em uma estrutura nica.
Ao contrrio de ONGIs com uma estrutura federal, tais como a
Anistia Internacional ou o Greenpeace Internacional, as atividades da
HRW so mais centralizadas na sede, localizada em Nova York. As fi-
liais, atualmente em Bruxelas, Bujumbura (Burundi), Free Town (Serra
Leoa), Genebra, Hong Kong, Kigali (Ruanda), Londres, Los Angeles,
Moscou, Santiago do Chile, So Francisco, Tashkent (Uzbesquisto),
Tbisili (Georgia) e Washington, no lidam apenas com as campanhas de
seus respectivos pases, como o caso da maioria das ONGIs federa-
lizadas, mas funcionam como escritrios de apoio para o acompanha-
mento da situao dos direitos humanos nos pases designados pela sede,
nos planejamentos anuais. A HRW tambm tem por prtica abrir escri-
trios temporrios em pases onde esteja envolvida mais intensivamente
em um determinado momento. Atualmente, a HRW monitora a situa-
o dos direitos humanos em mais de 70 pases. A escolha dos pases
feita na sede, de acordo com o grau de gravidade dos abusos detectados,
o nmero de pessoas afetadas e a avaliao da possibilidade de impacto
da sua atuao.
As atividades e as prioridades da HRW so decididas por seu Conse-
lho de Diretores, que conta com oito comits consultivos, cinco regionais
frica, Amricas, sia, Europa e sia Central e Oriente Mdio , e
trs temticos Armas, Direitos da Criana e Direitos da Mulher. A
estrutura administrativa da organizao ainda inclui um corpo executi-
vo em Nova York, composto pelo diretor-executivo, um diretor-asso-
ciado, um assistente-executivo e um assistente-especial.
A principal estratgia adotada pela HRW a elaborao de relat-
rios, que so ento apresentados s autoridades relevantes e, principal-
mente, mdia internacional. A ideia envergonhar os infratores pu-
blicamente e exercer presso para que sejam punidos. Essas autorida-
des so os representantes governamentais dos pases onde so cometi-
dos os abusos, mas tambm representantes de OIGs, tais como a ONU

ou a UE. A elaborao dos relatrios feita a partir de pesquisas, visitas
aos locais onde ocorreram os abusos e entrevistas com vtimas, teste-
munhas e acusados.
Alguns de seus projetos especiais so sobre os direitos da criana,
da mulher, liberdade acadmica, responsabilidade corporativa, pena de
morte, prises e refugiados. Mas a organizao denuncia qualquer tipo
de discriminao e violao dos direitos humanos, seja ela cometida por
autoridades governamentais, empresas privadas ou indivduos, crimi-
nais ou no. O escopo de suas atividades , portanto, bastante amplo.
Um princpio da HRW ser imparcial em relao aos conflitos nos
quais ocorra o abuso dos direitos humanos. A organizao j fez denn-
cias contra judeus e palestinos, hutus e tutsies, comunistas e ditadores
de direita, cristos e mulumanos. Para garantir sua imparcialidade po-
ltica, a HRW no aceita contribuies financeiras de nenhum governo,
apenas de indivduos e fundaes.
Algumas das campanhas atuais so sobre os refugiados chechenos,
a violncia domstica e a vulnerabilidade das mulheres ao risco de
contaminao da AIDS em Uganda, o trfico de crianas na frica Oci-
dental, os prisioneiros da guerra ao terrorismo nos Estados Unidos, a
discriminao contra os homossexuais no exrcito norte-americano, o
uso de crianas como soldados em Burma, a negligncia dos orfanatos
na Rssia, a discriminao contra as crianas palestinas nas escolas em
Israel.47 Essas campanhas refletem uma seleo de questes temticas
tratadas pela HRW nos diversos pases onde atua, tais como os direitos
das crianas, das mulheres e dos homossexuais, tratamento de prisio-
neiros e refugiados, liberdade de expresso e de religio, entre outros,
e que remetem s normas do regime de Direitos Humanos, visto no
Captulo 4.
A HRW tambm tem monitorado e denunciado a atuao dos
militares norte-americanos no Iraque. Em 2003, publicou vrios relat-
rios denunciando o fracasso das foras armadas em conduzir investiga-
es sobre as mortes de civis em Bagd causadas pelo uso excessivo ou

indiscriminado de fora.48
Alm de suas atividades de pesquisa e denncia de casos de viola-
o, a HRW ainda faz presso sobre os governos para que esses ado-
tem legislaes favorveis proteo dos Direitos Humanos. Nos Esta-
dos Unidos, onde est sua sede, tambm faz presso para a incorpora-
o de questes a respeito de Direitos Humanos em sua poltica exter-
na. Esse nvel de atuao tem sido alvo de crticas: a HRW acusada
de promover os valores ocidentais dos Direitos Humanos nos outros
pases do mundo.49
Um instrumento interessante criado pela HRW para a divulgao
das violaes dos Direitos Humanos o Festival Internacional de Cine-
ma promovido desde 1988. A organizao seleciona os filmes a serem
includos no programa, usando critrios sobre o contedo de Direitos
Humanos e o mrito artstico. O Festival realizado em Nova York e
desde 1996 tambm em Londres.50
O processo decisrio da HRW influenciado pela atuao do Con-
selho da HRW. Embora suas atividades sejam diretamente ligadas a
HRW, o Conselho uma organizao independente, e no um rgo
subsidirio. Suas principais funes so contribuir para a conscincia a
respeito dos Direitos Humanos, apoiar a HRW, por meio de arrecadao
de fundos, dentre outras formas, e emitir recomendaes sobre diversos
aspectos das atividades dessa organizao. O Conselho formado por
quatro comits regionais: Nova York, Califrnia Norte, Califrnia Sul,
Londres e um Comit Europeu Geral. Enquanto para tornar-se um mem-
bro da HRW a contribuio mnima de apenas $50,00 por ano, os
membros do Comit devem contribuir com pelo menos $5.000,00. Cr-
ticos salientam o carter elitista e etnocntrico do Conselho, composto
em sua grande maioria por norte-americanos e europeus afluentes, como
George Soros. Em troca de suas atividades de arrecadao de fundos,
esses indivduos tm aumentado sua influncia na determinao da atu-
ao da HRW.51
Anistia Internacional: www.amnesty.org

ATTAC Internacional: www.attac.org
Campanha Internacional para Proibio Total de Minas Terrestres:
www.icbl.org
CARE Internacional: www.care.org
Comit Internacional da Cruz Vermelha: www.icrc.org
Cruz Vermelha Brasileira: www.cvb.org.br
Federao Internacional da Cruz Vermelha e das Sociedades do Ver-
melho Crescente: www.ifrc.org
Frum Social Mundial: www.forumsocialmundial.org.br/home.asp
Greenpeace Internacional: www.greepeace.org
Human Rights Watch: www.hrw.org
International Red Cross and Red Crescent Movement:
www.redcross.int
Mdicos Sem Fronteiras: www.msf.org
Oxfam Internacional: www.oxfaminternational.org
Save the Children: www.savethechildren.org
Unio das Associaes Internacionais (UIA): www.uia.org/
WWF: www.worldwildlife.org

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Notas
1. Para uma discusso mais aprofundada sobre o conceito de sociedade civil veja, por exemplo,
as obras de Norberto Bobbio (Bobbio, 1985, 1997).
2. Mary Kaldor enfatiza a influncia dos movimentos de oposio aos regimes comunistas e
dos processos de democratizao nessa regio e na Amrica Latina sobre o desenvolvimen-
to da sociedade civil global (Kaldor, 2003).
3. Algumas obras de referncia sobre a temtica da governana global so o livro de James
Rosenau (Rosenau, 1992) e o relatrio da Comisso sobre Governana Global (Comission
on Global Governance, 1995). Veja tambm o site do Centro de Estudos sobre Governana
Global da London School of Economics, que conta com a participao de Mary Kaldor e
David Held, entre outros, e que possui diversas publicaes sobre governana global e
sociedade civil internacional: http://www.lse.ac.uk/Depts/global/AboutCsGG.htm.
4. (Lipschutz, 1992, p. 390.) Veja tambm as contribuies de M.J.Peterson e Martin Shaw
no volume especial do peridico Millennium de 1992.
5. Veja as obras de Robert Cox (Cox, 1981 e 1983) e a de Alejandro Cols (Cols, 2002).
6. Argumento tambm defendido por Jan Aart Scholte (Scholte, 1999).
7. (Falk, 1999, p. 163.) Estes autores expem suas ideias, entre outros, no contexto do Projeto
de Modelos de Ordem Mundial (World Order Models Project WOMP). Para um resumo das
propostas e ideias do projeto WOMP veja o artigo de Simon Dalby (Dalby, 1997) e os artigos
dos peridicos Alternatives: Global, Local, Politcs, e Social Transformation and Humane
Governance.
8. John Boli destaca que o Escritrio Central de Associaes Internacionais foi ativo na cria-
o da Liga das Naes e do Instituto Internacional de Cooperao Intelectual (Boli &
Thomas, 1999, p. 20).
9. No h uma tipologia padro para classificar os tipos de organizao da sociedade civil
global, ela varia de acordo com os interesses especficos de cada autor, e, em geral, se
baseia nas tipologias usadas nas disciplinas de Cincia Poltica e Sociologia. A tipologia
que utilizamos segue a de Margeert Kans e Karen Mingst (Karns & Mingst, 2004), que
praticamente coincide com a de Khagram, Riker e Sikkink (Khagram et al., 2002).
10. O Frum Social Mundial se reuniu pela primeira vez em Porto Alegre, em 2001, com o
intuito de se contrapor ao Frum Econmico Mundial, que se rene todos os anos na
cidade de Davos, na Sua. O nmero de participantes cresceu de cerca de 20.000 pessoas
no primeiro encontro para 50.000 no segundo e 100.000 no terceiro, ambos tambm em
Porto Alegre em 2002 e 2003. O terceiro encontro foi realizado em Mumbai na ndia, em
2004, e o prximo encontro ser novamente em Porto Alegre, em janeiro de 2005. Para mais
sobre o FSM veja o site http://www.forumsocialmundial.org.br/home.asp.
11. Para mais veja o site: http://www.dams.org/commission/intro.htm. Para uma crtica dessa ini-
ciativa, veja o artigo de Marina Ottaway (Ottaway, 2001).
12. O grupo foi criado com o objetivo de discutir, monitorar e fazer recomendaes aos nego-
ciadores do Acordo Birregional UE-Mercosul desde o incio do processo de negociao, em
1999. Sobre o grupo veja o site: http://www.sciences-po.fr/.
13. Para estatsticas sobre o aparecimento de ONGIs regionais veja o artigo de John Boli e
M.Thomas (Boli & Thomas, 1999).
14. Sobre os movimentos da ONGs em Seattle veja, por exemplo, os artigos da Global Policy
Forum no nmero especial Protests in Seattle: http://www.globalpolicy.org/ngos/role/globdem/
stlindx.htm.
15. Sobre a UIA veja a nota n. 5.
16. Para mais detalhes sobre o aparecimento, evoluo quantitativa e rea de atuao das
ONGs veja o Captulo 1 do livro de John Boli e M.Thomas (Boli & Thomas, 1999), o
Captulo 4 do livro de Mary Kaldor (Kaldor, 2003) e o Captulo 1 de Sanjeev Khagram et
al. (Khagram et al. 2002).
17. Para um compndio de estudos de caso crticos a colaborao de ONGIs com os Estados e
OIGs veja o livro editado por David Hume e Michael Edwards (Hume & Edwards, 1997).
Para o caso de Bangladesh veja o artigo de Geof Wood no compndio.
18. Veja sobre esse tema o livro de Abram Chayes e Antonia Chayes (Chayes & Chayes, 1998).
19. Boli & Thomas, 1999, p. 29.
20. Karns & Mingst, 2004, p. 225.
21. Sobre as Conferncias Mundiais promovidas pela ONU e uma anlise sobre o papel da
ONGIs em casos especficos veja o livro editado por Michael G. Schechter (Schechter,
2001) e o de Jos Augusto Alves (Alves, 2001). Para uma lista das conferncias internacio-
nais promovidas pela ONU desde 1994 veja o site http://www.un.org/events/conferences.htm.
22. Karns & Mingst, 2004, p. 225.
23. Para uma descrio do sistema anterior e uma crtica do sistema atual, veja o artigo de
Marina Ottawa (Otttawa, 2001).
24. Sobre a participao de ONGS na ONU, veja tambm o livro de Ricardo Neiva Tavares
(Tavares, 1999), veja uma lista completa e atualizada das ONGs com status consultivo no
ECOSOC no site http://www.un.org/esa/coordination/ngo/
25. Domnini, 1996, pp. 85-86. Sobre a potencial colaborao entre ONGs e a ONU nas ques-
tes de paz e segurana veja, por exemplo, o introduo de Boutros Boutros-Ghali no livro
editado por Thomas Weiss e Leon Gordenken (Weiss & Gordenken, 1996).
26. Kaldor, 2003.
27. Para uma dessas propostas veja o artigo de Richard Falk e Andrew Strauss (Falk & Strauss,
2001). Para detalhes sobre a Assembleia Global das Pessoas do Milnio veja o site: http://
www.samoa.net.ws/suna/gmpa.htm.
28. Para mais detalhes sobre a colaborao das ONGs com o Departamento de Informao
Pblica do Secretariado da ONU veja o site: http://www.un.org/dpi/ngosection/brochure.htm.
29. Para as agncias funcionais veja o Captulo 6.
30. Para as organizaes regionais veja o Captulo 5.
31. Veja o artigo de Roger Bate (Bate, 1999).
32.Veja mais detalhes nos sites: Comit Internacional da Cruz Vermelha: www.icrc.org; Federa-
o Internacional das Sociedades da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho: www.ifrc.org;
Movimento da Cruz Vermelha: www.redcross.int.
33. Para detalhes sobre os princpios veja CICV, 2000.
34. Veja o site da Cruz Vermelha Brasileira: www.cvb.org.br.
35. A Federao foi proposta por Durant aps a Primeira Guerra Mundial como forma de
fortalecer os vnculos entre as Sociedades Nacionais. Originalmente chamava-se Liga das
Sociedades da Cruz Vermelha. Em 1983 foi renomeada Liga das Sociedades da Cruz Verme-
lha e Crescente Vermelho e em 1991 adotou o nome atual.
36. Sobre o trabalho de monitoramento veja ICRC, 2001.
37. Veja os artigos de Andrew Natsios (Natsios, 1996) e Antonio Donini (Donini, 1996).
38. Para um relato sobre as origens do Greenpeace de um de seus fundadores veja o artigo de
Rex Weyler (Weyler, 2001).
39. McTaggart se juntou ao Greenpeace nessa campanha e tornou-se um de seus principais
lderes e primeiro diretor-executivo do Greenpeace Internacional, trazendo sua experin-
cia empresarial e de velejador profissional. Um ano aps dar entrada na ao judicial con-
tra a Frana retornou a Mururoa, onde foi agredido fisicamente por franceses. O incidente
com o barco Rainbow Warrior em 1985 tambm foi atribudo a sabotadores do servio
secreto francs. Para obter mais detalhes veja o livro McTaggart (McTaggart, 1978).
40. Apesar da moratria, Noruega, Islndia e o Japo no proibiram a caa das baleias. Sobre a
campanha e as estratgias da Greenpeace veja o livro de Robert Hunter (Hunter, 1979) e os
artigos de Rex Weyler (Weyler, 2001), Paul Wapner (Wapner, 1995) e de Robert Mandel
(Mandel, 1980).
41. A filial no Brasil foi aberta em 1990 e conta com um escritrio em So Paulo e um em
Manaus. Para detalhes veja o site do Greenpeace-Brasil: www.greenpeace.org.br.
42. Para este argumento e uma anlise da campanha contra os transgnicos no Brasil veja o
artigo de W.E.Jepson (Jepson, 2002).
43. A definio mais usada para conceito de desenvolvimento sustentvel est no Relatrio
Nosso Futuro Comum (Relatrio Brundtland) da Comisso Mundial para o Meio Ambien-
te e Desenvolvimento: desenvolvimento que atenda s necessidades do presente sem com-
prometer a habilidade das futuras geraes de atenderem as suas. (World Commission on
Environment and Development, 1987 p. 43). A ligao intrnseca entre Direitos Humanos e
desenvolvimento tambm tem sido enfatizada por ONGIs como a Oxfam Internacional e a
CARE Internacional, que, segundo Paul Nelson, estariam desenvolvendo novos mtodos e
estratgias globais para se adequar a essa percepo (Nelson, 2003).
44. Conca, 1996, p. 111.
45. A Conferncia de Segurana Europeia, realizada em julho e agosto de 1975, foi um mo-
mento importante no contexto das tentativas de resfriamento da Guerra Fria nos anos
1970. Os acordos de Helsinque incluam trs reas: preveno de confrontos entre o bloco
ocidental e oriental, propostas para colaborao econmica e tecnolgica e contato entre
as populaes de diferentes naes, alm da afirmao dos princpios de respeito pelos
diretos humanos.
46. Sobre Robert Bernstein e os outros participantes da Helsinki Watch, Orville Schell, Aryeh
Neier e Jere Laber veja o perfil de Robert Bersntein no Relatrio da HRW de 1998 (Human
Rights Watch, 1998).
47. Para uma lista completa veja o site: http://hrw.org/campaigns/index.html.
48. Veja os relatrios no site: http://www.hrw.org/campaigns/iraq/# Recent.
49. Para uma crtica ao carter etnocntrico da HRW veja o artigo de Makau Mutua (Mutua,
2003).
50. Veja o site do Festival: http://www.hrw.org/iff/2004/index.html.
51. Veja as crticas de Paul Trenor (Trenor, 2004).
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