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Consultoria editorial Clóvis Brigadão Candido Mendes

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Muito

zelo e técnica foram empregados na

edição desta obra. No entanto,

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H493o

Herz, Mônica Organizações Internacionais: história e práticas / Mônica Herz, Andrea Ribeiro Hoffman. — Rio de Janeiro: Elsevier, 2004. — 10 a reimpressão.

Inclui bibliografia ISBN: 978-85-352-1453-6

1. Organizações internacionais. 2. Relações internacionais. I. Hofmann, Andrea Ribeiro. II. Título.

04-2067

CDD – 341.2 CDU – 327.7

Para Sandra, Ana Maria, Silvio e George,

nossos pais.

Apresentação

A S ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS são hoje parte central da política in- ternacional e da vida social em diferentes partes do mundo. A prá-

tica profissional, a compreensão do mundo que nos cerca e o exercício da cidadania exigem atenção ao tema. Parte considerável dos esforços da diplomacia de cada país se volta para a atuação dentro das organizações intergovernamentais. As forças armadas lidam com preparativos para operações de paz; em seu treina- mento, podemos discernir normas internacionais sobre o uso de armas ou o tratamento de prisioneiros de guerra geradas no âmbito das organi- zações internacionais. Elas estão presentes em nosso cotidiano, em notícias que lemos e ouvimos sobre a participação da ONU (Organização das Nações Uni- das) no processo de reconstrução do Iraque, sobre as negociações co- merciais na Organização Mundial do Comércio, sobre as tentativas de combater a epidemia da AIDS e sobre os esforços para sustar a crise humanitária no Sudão. Muitas das normas com as quais convivemos, tais como aquelas referentes à administração do déficit público, à prote- ção das crianças ou aos procedimentos diante de epidemias, são debati- das e geradas nas organizações internacionais. Algumas das questões políticas, econômicas, sociais e culturais que mais nos afetam só podem ser compreendidas inteiramente se levarmos em conta o papel e o fun- cionamento das organizações internacionais.

22222 Organizações Internacionais

2 2 2 2 2 Organizações Internacionais Diante dessa realidade, a produção acadêmica sobre o tema

Diante dessa realidade, a produção acadêmica sobre o tema tem crescido e se difundido. Especialistas em relações internacionais produ- zem pesquisas e debates sobre as inúmeras organizações internacionais contemporâneas. Os cursos de Relações Internacionais, Direito, Ciência Política, Economia, Jornalismo e Sociologia, entre outros, incorporam cursos sobre organizações internacionais aos seus currículos. Este livro responde à necessidade de abordar o tema de forma ampla, acessível e profunda. Buscamos atender ao interesse de alunos de gradua- ção e pós-graduação, professores, diplomatas, profissionais e ativistas que convivem com as organizações internacionais. Embora o texto trate o as- sunto a partir da perspectiva da disciplina de relações internacionais, res- saltamos que sua leitura não requer conhecimento anterior específico. Apresentamos as questões, os conceitos e as práticas que consti- tuem a realidade das organizações internacionais contemporâneas. O leitor encontrará os instrumentos analíticos que permitem compreen- der o processo de criação das organizações, seu funcionamento e sua influência sobre a política internacional. Focalizamos aspectos históri- cos, a estrutura institucional, as dinâmicas políticas e também as críticas feitas às organizações internacionais. Para ilustrar a discussão do tema, mostramos em detalhes algumas organizações mais representativas. Enfatizamos a atuação das organizações intergovernamentais, mas tam- bém tratamos das não governamentais. O livro está organizado a partir de conceitos centrais da área de estudos: segurança coletiva, cooperação funcional, integração regional e sociedade civil global. Esses conceitos permitem uma compreensão do papel e do funcionamento das organizações internacionais em um contexto amplo, ressaltando as formas de interação entre as organi- zações internacionais, delas com outras instituições e os processos da política internacional. Em cada capítulo, o leitor encontrará uma explicação do conceito abordado, a história e uma análise do funcionamento de organizações relevantes. As referências bibliográficas visam a oferecer um guia para o aprofundamento dos estudos.

Apresentação 3 No primeiro capítulo, oferecemos uma definição das organizações internacionais, delineando suas

Apresentação

3

No primeiro capítulo, oferecemos uma definição das organizações internacionais, delineando suas características comuns. Explicamos como elas são e apresentamos fóruns, atores e mecanismos de cooperação do sistema internacional. A seguir, relatamos uma breve história das orga- nizações internacionais modernas. As teorias de relações internacionais são discutidas no Capítulo 2. Inicialmente, descrevemos de forma sucinta a área de estudos de orga- nizações internacionais. Apresentamos os pressupostos e os conceitos centrais de cada teoria e discutimos a compreensão específica do papel das organizações internacionais na política internacional. No Capítulo 3, abordamos os três momentos históricos em que o conceito de segurança coletiva constituiu a base para a criação, ou para a redefinição, de uma organização intergovernamental universal. Trata- mos da criação e do funcionamento da Liga das Nações e da ONU e, por fim, das transformações do comportamento da ONU no campo da se- gurança após a Guerra Fria. No Capítulo 4, definimos o conceito de cooperação funcional e ana- lisamos o surgimento das organizações funcionais. Apontamos a relação dessas organizações com a Liga das Nações e com a ONU. Além disso, analisamos seu papel na formulação de normas nas mais diversas áreas e seu impacto sobre os Estados. As atividades e o funcionamento da União Internacional de Telecomunicações, da Organização Mundial da Saúde e da Organização Mundial do Comércio são vistas em detalhes. A integração regional é abordada no Capítulo 5. Situamos historica- mente o surgimento das duas ondas de regionalismo e das principais or- ganizações de integração regional criadas nesses contextos. Destacamos o desenvolvimento dos processos de integração regional na Europa e no Cone Sul da América Latina, e a criação da União Europeia e do Mercosul. Finalmente, no Capítulo 6, introduzimos o conceito de sociedade civil global para apresentar as organizações não governamentais inter- nacionais. Detalhamos seu surgimento, sua atuação e sua relação com os Estados e as organizações intergovernamentais. A história e as princi- pais atividades da Cruz Vermelha, do Greenpeace e da Human Rights Watch são consideradas em suas especificidades.

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4 4 4 4 4 Organizações Internacionais Nossos alunos foram fundamentais para a realização deste livro.

Nossos alunos foram fundamentais para a realização deste livro. A con- vivência com os alunos dos cursos de graduação e pós-graduação do Instituto de Relações Internacionais da PUC-Rio, sua motivação e seus questionamentos foram um incentivo para nos engajarmos neste em- preendimento. O ambiente acadêmico estimulante do IRI e o apoio de sua secretaria e Núcleo de Documentação também contribuíram para a realização deste projeto. Agradecemos o suporte da CAPES e do CNPq. João e Florian acompanharam nossos esforços, opinaram sobre o trabalho e nos apoiaram ao longo do processo. Seu lugar é daqueles que não se descreve. Hannah e Adriana são uma inspiração constante. Obri- gada também à equipe da Elsevier Editora, especialmente a Natalie Gerhardt.

Siglas

(As siglas foram usadas segundo sua versão em inglês quando sua versão em português ainda não foi incorporada à prática e literatura no país).

ACPACPACPACPACP — African, Caribeean and Pacific Group of States (Grupo de Estados Africanos, do Caribe e do Pacífico) ALADIALADIALADIALADIALADI — Associação Latino-Americana de Integração ALALCALALCALALCALALCALALC — Associação Latino-Americana de Livre-Comércio ALCAALCAALCAALCAALCA — Área de Livre-Comércio das Américas APECAPECAPECAPECAPEC — Asia-Pacific Economic Cooperation (Cooperação Econômica Ásia-Pacífico) ASEANASEANASEANASEANASEAN — Association of Southeast Asian Nations (Associação das Nações do Sudeste Asiático) CANCANCANCANCAN — Comunidade Andina CdECdECdECdECdE — Conselho da Europa CECACECACECACECACECA — Comunidade Europeia do Carvão e do Aço CEECEECEECEECEE — Comunidade Econômica Europeia CEPCEPCEPCEPCEPALALALALAL — Comissão Econômica e Social para a América Latina e o Caribe CIJCIJCIJCIJCIJ — Corte Internacional de Justiça CISCISCISCISCIS — Comunidade dos Estados Independentes CMCCMCCMCCMCCMC — Conselho do Mercado Comum COMECONCOMECONCOMECONCOMECONCOMECON — Council for Mutual Economic Cooperation (Conselho para Assistên- cia Econômica Mútua) ECAECAECAECAECA — Economic Commission for Africa (Comissão Econômica para a África) ECEECEECEECEECE — Economic Commission for Europe (Comissão Econômica para a Europa) ECOSOCECOSOCECOSOCECOSOCECOSOC — Economic and Social Council (Conselho Econômico e Social)

66666 Organizações Internacionais

6 6 6 6 6 Organizações Internacionais E C O W E C O W E

ECOWECOWECOWECOWECOWASASASASAS — Economic Community of West African States (Comunidade Econômica dos Estados da África Ocidental) ESCAPESCAPESCAPESCAPESCAP — Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (Comissão Eco- nômica e Social para a Ásia e o Pacífico) ESCWESCWESCWESCWESCWAAAAA — Economic and Social Commission for Western Asia (Comissão Econômi- ca e Social para a Ásia Ocidental) EURAEURAEURAEURAEURATOMTOMTOMTOMTOM — European Atomic Energy Community (Comunidade Europeia de Ener- gia Atômica) FFFFFAOAOAOAOAO — Food and Agriculture Organization of the United Nations (Organização da ONU para Alimentação e Agricultura) FMIFMIFMIFMIFMI — Fundo Monetário Internacional GAGAGAGAGATTTTTTTTTT — Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio GPSGPSGPSGPSGPS — Sistema de Posicionamento Global IAEAIAEAIAEAIAEAIAEA International Atomic Energy Agency (Agência Internacional para Energia Atômica) ICAOICAOICAOICAOICAO — International Civil Aviation Organization (Organização da Aviação Civil In- ternacional) IFIFIFIFIFADADADADAD — International Fund for Agricultural Development (Fundo Internacional para o Desenvolvimento Agrícola) IMOIMOIMOIMOIMO — International Maritime Organization (Organização Marítima Internacional) INTINTINTINTINTALALALALAL — Instituto para Integração Latino-Americana ITCITCITCITCITC — International Trade Centre (Centro de Comércio Internacional) ITUITUITUITUITU — International Telecommunication Union (União Internacional de Telecomuni- cações — UIT) MerMerMerMerMercosulcosulcosulcosulcosul — Mercado Comum do Cone Sul NAFTNAFTNAFTNAFTNAFTAAAAA — North American Free Trade Agreemen (Acordo de Livre-Comércio da América do Norte) OCDEOCDEOCDEOCDEOCDE — Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico OEAOEAOEAOEAOEA — Organização dos Estados Americanos OHCHROHCHROHCHROHCHROHCHR — Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (Es- critório do Alto Comissariado da ONU para Direitos Humanos) OITOITOITOITOIT — Organização Internacional do Trabalho OMCOMCOMCOMCOMC — Organização Mundial do Comércio OMSOMSOMSOMSOMS — Organização Mundial da Saúde ONUCAONUCAONUCAONUCAONUCA — United Nations Observer Group in Central América (Grupo de Observa- ção da ONU na América Central)

Siglas 7 O P C W O P C W O P C W O

Siglas

7

OPCWOPCWOPCWOPCWOPCW — Organization for the Prohibition of Chemical Weapons, (Organização para a Proibição de Armas Químicas) OPEPOPEPOPEPOPEPOPEP — Organização dos Países Árabes Exportadores de Petróleo OSCEOSCEOSCEOSCEOSCE — Organização para Segurança e Cooperação na Europa OTOTOTOTOTANANANANAN — Organização do Tratado do Atlântico Norte OUAOUAOUAOUAOUA — Organização da União Africana PNUDPNUDPNUDPNUDPNUD — Programa da ONU para o Desenvolvimento SADCSADCSADCSADCSADC — Southern African Development Community (Comunidade do Sul da África para o Desenvolvimento) SEASEASEASEASEATOTOTOTOTO — Organização do Tratado do Sudeste Asiático SELASELASELASELASELA — Sistema Econômico Latino-Americano TIARTIARTIARTIARTIAR — Tratado Interamericano de Defesa UAUAUAUAUA — União Africana UEUEUEUEUE — União Europeia UIAUIAUIAUIAUIA — União das Associações Internacionais UNAIDSUNAIDSUNAIDSUNAIDSUNAIDS — Joint United Nations Programme on HIV/AIDS (Programa Unificado da ONU para AIDS) UNCDFUNCDFUNCDFUNCDFUNCDF — United Nations Capital Development Fund (Fundo de Capitais para De- senvolvimento da ONU) UNCTUNCTUNCTUNCTUNCTADADADADAD — United Nations Conference on Trade and Development (Conferência da ONU sobre Comércio e Desenvolvimento) UNDCPUNDCPUNDCPUNDCPUNDCP — United Nations Drug Control Programme (Programa da ONU para o Con- trole de Drogas) UNEPUNEPUNEPUNEPUNEP — United Nations Environment Programme (Programa da ONU para o Meio Ambiente) UNESCOUNESCOUNESCOUNESCOUNESCO — United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (Or- ganização para a Educação, a Ciência e a Cultura da ONU) UNFPUNFPUNFPUNFPUNFPAAAAA — United Nations Population Fund (Fundo da ONU para População) UN-HABITUN-HABITUN-HABITUN-HABITUN-HABITAAAAATTTTT — United Nations Human Settlements Programme (Programa da ONU para Assentamentos Humanos) UNHCRUNHCRUNHCRUNHCRUNHCR — United Nations High Comissioner for Refugees (Escritório do Alto Comissariado da ONU para Refugiados) UNICEFUNICEFUNICEFUNICEFUNICEF — United Nations Children’s Fund (Fundo da ONU para a Infância) UNIDOUNIDOUNIDOUNIDOUNIDO — United Nations Industrial Development Organization (Organização da ONU para o Desenvolvimento Industrial) UNIFEMUNIFEMUNIFEMUNIFEMUNIFEM — United Nations Development Fund for Women (Fundo de Desenvolvi- mento da ONU para a Mulher)

88888 Organizações Internacionais

8 8 8 8 8 Organizações Internacionais U N M I K U N M I

UNMIKUNMIKUNMIKUNMIKUNMIK — United Nations Interim Administration Mission in Kosovo (Missão de Ad- ministração Interina da ONU no Kosovo) UNMISETUNMISETUNMISETUNMISETUNMISET — United Nation Mission in Support of East Timor (Missão de Apoio da ONU ao Timor Leste) UNOPSUNOPSUNOPSUNOPSUNOPS — United Nations Office for Project Services (Escritório da ONU para Servi- ços de Projetos) UNRUNRUNRUNRUNRWWWWWAAAAA — United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (Agência da ONU de Ajuda aos Refugiados Palestinos no Oriente Próxi- mo) UNSSCUNSSCUNSSCUNSSCUNSSC — United Nations System Staff College (Universidade para a Equipe do Siste- ma ONU) UNTUNTUNTUNTUNTACACACACAC UNUNUNUNUN — Transitional Authority in Cambodia (Autoridade de Transição da ONU no Camboja) UNTUNTUNTUNTUNTAGAGAGAGAG UNUNUNUNUN — Transition Assistance Group in Namíbia (Grupo da ONU de Assistên- cia à Transição na Namíbia) UNUUNUUNUUNUUNU — United Nations University (Universidade da ONU) UNVUNVUNVUNVUNV — United Nations Volunteers (Voluntários da ONU) UPUUPUUPUUPUUPU — Universal Postal Union (União Postal Universal) WFPWFPWFPWFPWFP — World Food Programme (Programa Mundial de Alimentos) WIPOWIPOWIPOWIPOWIPO — World Intellectual Property Organization (Organização Mundial de Proprie- dade Intelectual) WMOWMOWMOWMOWMO — World Meterological Organization (Organização Meteorológica Mundial) WTOWTOWTOWTOWTO — World Tourism Organization (Organização Mundial do Turismo)

CAPÍTULO

11111

Organizações Internacionais:

Definição e História

P RINCIPAIS

QUESTÕES

ABORDADAS :

As organizações internacionais e os outros mecanismos de estabili- zação do sistema internacional. O que são organizações internacionais, quais os papéis que preen- chem e como funcionam. Quem são os servidores públicos internacionais. Quais os antecedentes das modernas organizações internacionais. Como surgiram as organizações internacionais modernas.

Definição de Organizações Internacionais

As Organizações Intergovernamentais Internacionais (OIG), for- madas por Estados, e as Organizações Não Governamentais Interna- cionais (ONGI) são a forma mais institucionalizada de realizar a coo- peração internacional. A simples observação do número de organiza- ções existentes hoje atesta sua importância: cerca de 238 OIGs e de 6.500 ONGIs. 1

1010101010 Organizações Internacionais

1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 Organizações Internacionais A rede de organizações

A rede de organizações internacionais faz parte de um conjunto

maior de instituições que garantem uma certa medida de governança global. 2 Normas, regras, leis, procedimentos para a resolução de dispu-

tas, ajuda humanitária, a utilização de força militar, programas de assis- tência ao desenvolvimento, mecanismos para coletar informações são algumas das práticas que produzem a governança global.

O caráter permanente das OIGs as diferencia de outras formas de

cooperação internacional com um nível mais baixo de institucionalização.

As organizações internacionais são constituídas por aparatos burocráti- cos, têm orçamentos e estão alojadas em prédios. As OIGs empregam

servidores públicos internacionais, mas devemos salientar que outros ato- res fazem parte do vasto conjunto envolvido no processo de governança global, como grupos de especialistas, redes globais envolvendo indiví- duos, agências governamentais, corporações e associações profissionais.

O sistema internacional tem sido caracterizado, desde a gestação

da disciplina de relações internacionais durante as primeiras décadas do século XX, como um sistema político anárquico, tendo esse conceito adquirido diferentes significados ao longo da história e de acordo com diferentes tradições teóricas. Contudo, a ideia de que a ausência de um Estado supranacional gera uma prática social e política específica, em particular no que se refere ao uso legítimo da violência e à ausência de uma instância central geradora de normas legítimas e sancionadas, é um denominador comum mínimo. Nesse contexto, ao longo da história de mais de três séculos do sistema internacional moderno, inúmeros meca- nismos de estabilização do sistema foram gerados. Arranjos ad hoc, o multilateralismo, os regimes internacionais, as alianças militares e a se- gurança coletiva estão diretamente associados ao processo de criação das OIGs. O balanço de poder, as zonas de influência, a estabilidade hegemônica, o Concerto de Estados, o direito internacional, as práticas diplomáticas, a cultura internacional são também muito significativos. Arranjos ad hoc, ou seja, formas de cooperação voltadas para um problema específico em um tempo determinado, muitas vezes dão ori- gem às OIGs. Quando o espaço institucional apropriado para uma ne-

Organizações Internacionais: Definição e História 11 gociação ou para a realização de um projeto específico

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gociação ou para a realização de um projeto específico não está disponí- vel, os atores interessados geram um arranjo ad hoc, com uma ou várias reuniões de cúpula ou conferências internacionais. Em meados dos anos 70, o Grupo dos Sete 3 surgiu, dessa maneira, em face dos problemas econômicos do período. Da mesma forma, a Conferência de Ottawa surgiu para eliminação de minas antipessoais em dezembro de 1997 e os tribunais, para julgamento de crimes contra a humanidade geradas pelo Conselho de Segurança da ONU para casos específicos. A experiência com cortes ad hoc para julgamento de crimes contra a humanidade foi fundamental para o processo de criação do Tribunal Penal Internacional em 2002. O multilateralismo, 4 ou seja, a coordenação de relações entre três ou mais Estados de acordo com um conjunto de princípios, já represen-

ta um passo adiante no processo de institucionalização das relações in-

ternacionais. Três conceitos definem a prática do multilateralismo, se-

gundo John Ruggie. Princípios norteiam a coordenação entre os Esta- dos, como o princípio da não discriminação ou nação mais favorecida,

o qual governa o regime de comércio multilateral. 5 O conceito de

indivisibilidade indica que os princípios acordados são aplicados a to- dos os Estados envolvidos. Finalmente, o conceito de reciprocidade difusa, mais amplo e abstrato do que a ideia de troca mútua, marca essa arquitetura das relações internacionais. A associação entre o multilate- ralismo e as OIGs é intensa, pois proveem o espaço social e os recursos necessários para a prática do multilateralismo poder avançar. Por outro lado, os princípios, a lógica da indivisibilidade e a reciprocidade difusa favorecem o processo de legitimação das OIGs no sistema internacional. No passado, tratados e acordos tendiam a ser bilaterais ou regio- nais, mas em décadas mais recentes têm sido parte de arranjos multila- terais, lidando com problemas cada vez mais complexos no campo eco- nômico, político e social. Assim, muitas vezes, observamos a formação de regimes internacionais. Regimes são arranjos que os Estados constro-

em para reger as relações entre os mesmos em uma área específica, como

o regime de comércio, o regime monetário, os regimes de proteção de

1212121212 Organizações Internacionais

1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 Organizações Internacionais espécies animais e vegetais

espécies animais e vegetais em perigo de extinção, o regime de navega- ção em oceanos ou o regime de comunicação postal. A definição clássica de regimes é:

“Um conjunto de princípios, normas, regras e procedimentos decisórios em torno dos quais as expectativas dos atores convergem em uma área temática.” (Krasner, 1982, p.1).

Os princípios são ideias gerais sobre como o mundo funciona, ou como ele deveria funcionar, e as normas estabelecem as obrigações e os direitos dos atores. Esses são os elementos fundamentais dos regimes. Uma mudança dos princípios ou das normas de um regime representa uma modificação da natureza do mesmo. As regras e os procedimentos decisórios referem-se à operacionalização do regime. Em diversos casos, os regimes internacionais produzem organiza- ções internacionais, ou seja, elas emergem como resultado da existência de normas e expectativas comuns. Alguns regimes produzem um con- junto de organizações, como é o caso do regime de proteção aos direitos humanos; outros são administrados a partir de um conjunto de organi- zações mais abrangentes; existem ainda regimes claramente associados a uma organização internacional, o regime de comércio. As alianças militares são coalizões de Estados formadas para en- frentar um inimigo real ou potencial. Elas geram a agregação de forças militares e outros recursos para a defesa coletiva da coalizão. Dessa for- ma, seus Estados membros adquirem uma posição mais favorável no contexto dos conflitos em que estão envolvidos. Elas podem ser ofensi- vas ou defensivas e ter maior ou menor grau de institucionalização. Contudo, nem todas as coalizões constituem uma aliança, às vezes elas são apenas um arranjo ad hoc, como foi o caso da coalizão de países formada em 1990 e 1991 para libertar o Kuwait da ocupação iraquiana. Algumas alianças geram a formação de organizações, como é o caso da OTAN (Organização do Tratado do Atlântico Norte), criada em 1949 para enfrentar a União Soviética.

Organizações Internacionais: Definição e História 13 O conceito de segurança coletiva, discutido no Capítulo 3,

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O conceito de segurança coletiva, discutido no Capítulo 3, visa a dissuadir qualquer Estado de usar a agressão para alcançar seus objeti- vos, já que todos se comprometem a reagir coletivamente no caso de ameaças à paz ou à segurança de qualquer Estado. A Liga das Nações e a ONU foram criadas, em parte, para realizar o sistema de segurança coletivo.

ALGUNS MECANISMOS DE ESTABILIZAÇÃO DO SISTEMA INTERNACIONAL:

Arranjos ad hoc: Criados para gerar cooperação em um momento específico. Multilateralismo: Prática que envolve o estabelecimento de princí- pios que norteam a relação entre os atores. A indivisibilidade e a reciprocidade difusa também são algumas de suas características. Regimes internacionais: Princípios, normas, regras e procedimen- tos que regulam as relações entre os atores em uma área específica. Alianças militares: Coalizões entre Estados formalizadas para en- frentar ameaças externas às mesmas. Segurança coletiva: Sistema baseado no compromisso de uma reação coletiva no caso de ameaça à paz ou à segurança de qualquer Estado. Balanço de poder: Sistema flexível de alianças entre Estados desig- nado a evitar a preponderância de um determinado Estado. A sua base é a expectativa comum de que, quando as relações de poder mudam, os Estados irão continuamente mudar suas alianças para manter um equilíbrio e evitar a gestação de um sistema hegemônico ou de um império. Zonas de influência: São regiões em que uma potência exerce in- fluência predominante, limitando a independência e a liberdade de ação das entidades políticas. Durante a Guerra Fria, o respeito pe- las zonas de influência da União Soviética e dos Estados Unidos era uma das normas que garantia a estabilidade do sistema.

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1 4 1 4 1 4 1 4 1 4 Organizações Internacionais Estabilidade hegemônica : Refere-se

Estabilidade hegemônica: Refere-se ao papel de uma potência hegemônica que garante instituições internacionais, como no caso da pax britânica no século XIX ou da pax americana após a Segunda Guerra Mundial. Concerto de Estados: Sistema de conferências entre as grandes po- tências do século XIX para a administração coletiva de suas rela- ções. Pode também ser utilizado como um conceito aplicável a qual- quer momento histórico em que as grandes potências assumem co- letivamente a administração do sistema internacional através de negociações. Direito internacional: Conjunto de normas e princípios encontrados nos tratados e convenções internacionais e oriundos do costume. Práticas diplomáticas: Processos de negociação, formação de acor- dos e assinatura de tratados e o exercício de influência e pressão pelos Estados realizados por meio de canais de comunicação diplo- máticos. As normas da diplomacia permitem o contínuo fluxo de comunicação, mesmo em situações de conflito ou até de guerra. Cultura internacional: Valores e normas universalizados, como re- sultado da intensificação das relações entre diferentes atores no sistema internacional.

A criação das OIGs é uma decisão dos Estados, que delimitam sua área de atuação inicial. As grandes potências têm um papel crucial nesse processo. O exemplo mais claro é o impulso dado pelo governo norte- americano para a criação de uma série de OIGs no pós-Segunda Guerra. A criação da ONU e de uma rede de agências especializadas nos anos 40, em particular as instituições de Bretton Woods (BIRD, Banco Mun- dial e FMI, Fundo Monetário Internacional), refletia o interesse norte- americano em promover o comércio global, estabelecendo uma ordem internacional em que a democracia e o capitalismo pudessem florescer. Todavia, outros países, particularmente potências médias como Cana- dá, Austrália, Noruega, Suécia, Brasil, Índia e Nigéria, podem adquirir

Organizações Internacionais: Definição e História 15 influência significativa no delineamento do papel e do

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influência significativa no delineamento do papel e do funcionamento das OIGs, caso seja feita a opção de um investimento importante nesse campo ou seja formada uma coalizão. As OIGs são ao mesmo tempo atores centrais do sistema internacio- nal, fóruns onde ideias circulam, se legitimam, adquirem raízes e tam- bém desaparecem, e mecanismos de cooperação entre Estados e outros atores. As OIGs são atores, uma vez que adquirem relativa autonomia em relação aos Estados-membro, e elaboram políticas e projetos própri- os, além de poderem ter personalidade jurídica, de acordo com o direito internacional público. No âmbito das organizações internacionais, está em curso um pro- cesso social complexo em que normas são criadas. Conhecimento é for- mado, e tarefas que cabem à comunidade internacional são definidas, tais como gerar desenvolvimento. Surgem novas categorias, como refu- giados, difundem-se modelos de organização social e política, como a democracia liberal, e os próprios Estados podem redefinir seus interes- ses a partir dessa interação. 6 Sua contribuição para a cooperação entre os Estados-membro en- volve a criação de um espaço social e até físico, no qual negociações de curta, média e longa duração podem ser realizadas, além de uma má- quina administrativa que traduz essas decisões em realidade. A existên- cia de uma burocracia permanente abre a possibilidade de uma reação rápida em momentos de crise, favorece a elaboração de projetos de as- sistência técnica, ajuda humanitária, cooperação científica, dentre ou- tros. A própria legitimação de novos Estados soberanos, fenômeno fre- quente ao longo do processo de descolonização e no final da Guerra Fria, realiza-se no contexto das OIGs. Hoje, o ritual de inserção de um novo país na comunidade internacional tem como foco sua incorpora- ção à ONU. Além de contribuir para a gestação de normas e regras, as OIGs fornecem mecanismos para garantir a aquiescência à essas normas e regras. Nesse sentido, a coleta, a análise e a disseminação de informação são cruciais, além dos diferentes mecanismos de monitoramento dos

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1 6 1 6 1 6 1 6 1 6 Organizações Internacionais Estados. Cria-se assim um

Estados. Cria-se assim um ambiente propício à expectativa de recipro- cidade, e o próprio autointeresse dos Estados pode levá-los a se com- portar de acordo com normas e regras. Quanto maior a expectativa difundida no sistema de que todos ou quase todos os atores vão respei- tar normas e regras, maior a probabilidade de que sejam respeitadas por ator. Trata-se da expressão concreta do conceito de reciprocidade difusa. As organizações internacionais também podem, em certas circunstâncias, coagir atores a respeitar normas e regras por meio de pressão política, imposição de sanções ou até o uso de força militar. A necessidade de administrar a cooperação deve ser tratada com atenção. Abraam Chayes e Antonia Chayes apontam em seu trabalho para fontes de não aquiescência às normas internacionais: ausência de clareza no texto do tratado, capacidade limitada das partes de realizar suas responsabilidades e problemas do período de adaptação às novas condições criadas pelos tratados (Chayes & Chayes, 1998). As OIGs têm um papel central nesse campo: o aparato burocrático pode propor- cionar formas de resolver disputas sobre as determinações de um trata- do e diferentes formas de assistência técnica e financeira. Finalmente, as OIGs podem favorecer a legitimação de normas e regras, ou seja, fazer a maior parte dos atores do sistema internacional acreditarem que elas devem ser respeitadas, gerando um sentimento de obrigação moral. 7 As normas e as regras adquirem legitimidade por dois processos: o procedimento que leva a sua criação, como por exemplo o processo decisório de uma organização, e seu tema substantivo. Deter- minados temas, como a proteção do meio ambiente e a defesa dos direi- to humanos, passam a compor a cultura internacional, sendo tratados com base em valores disseminados. As organizações (OIGs e ONGIs) podem adquirir autoridade e as- sim exercer poder no sistema internacional. Isso é possível apenas quando se tornaram atores com legitimidade reconhecida por um conjunto sig- nificativo dos atores. Evidentemente, a forma que a autoridade assume no sistema internacional é descentralizada, ao contrário dos sistemas políticos nacionais, mas isso não significa que ela não esteja presente

Organizações Internacionais: Definição e História 17 (Hurd, 1999). As organizações internacionais adquirem

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(Hurd, 1999). As organizações internacionais adquirem autoridade à medida que produzem bens públicos. As OIGs são dependentes dos Estados para adquirir legitimidade — se os Estados não aderem a uma organização, ela não será um ator ou fórum legítimo. Michael Barnett e Martha Finnemore apresentam duas fontes de poder das OIGs: a legitimidade da autoridade racional-legal, baseada em procedimentos, regras e normas legais impessoais e racionais, e o controle sobre conhecimento técnico e informativo. As OIGs são buro- cracias modernas e, assim, esses atributos, também presentes em outras organizações burocráticas, podem ser encontrados nas mesmas (Barnett & Finnemore, 1999). Para que possam realizar suas funções como fóruns produtores de normas e garantir aquiescência às mesmas, as OIGs en- frentam o problema da legitimidade. Essa é uma questão presente na ação política de uma forma geral, mas as OIGs enfrentam dificuldades específicas como a ausência de uma cultura comum robusta ou da pos- sibilidade de impor decisões com o uso da força, com exceção de casos extremos. Alguns padrões de constituição e funcionamento caracterizam as OIGs. A participação é voluntária, embora hoje a pressão para que os Estados façam essa opção seja imensa. Elas devem conter um instru- mento jurídico básico que estabelece seus objetivos, sua estrutura e suas formas de operação. Quanto ao processo decisório, as OIGs são, em geral, compostas por um corpo de representação ampla, como uma conferência ou assembleia por um secretariado permanente, responsável pelas tarefas administrativas e, em muitos casos, um corpo menor com uma repre- sentação mais restrita. 8 O voto por maioria, o voto proporcional ou qua- lificado e a delegação do poder de veto a um grupo restrito de países são práticas amplamente disseminadas. O princípio de “um Estado um voto” expressa o respeito pelo princípio da igualdade de soberania. As deci- sões baseadas no consenso, ou seja, todos os países têm poder de veto, expressam o respeito pelo princípio da soberania — os Estados têm autoridade em última instância para decidir sobre questões domésticas

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1 8 1 8 1 8 1 8 1 8 Organizações Internacionais e internacionais. Contudo, esses

e internacionais. Contudo, esses dois formatos não caracterizam gran- de parte dos processos decisórios nas OIGs. Muitas vezes, o processo decisório varia de acordo com o tema tratado. O processo decisório dentro das organizações intergovernamentais convive com a tensão entre o conceito de soberania e a produção de decisões que implicam a flexibilização desse mesmo conceito, pois ge- ram uma interferência externa nos assuntos de política externa e do- méstica dos Estados. Na maior parte das organizações, o processo deci- sório é baseado em instâncias intergovernamentais, ou seja, os Estados estão representados; no entanto, algumas incluem instâncias suprana- cionais, em que o órgão decisório não é composto por representantes de Estados. Poucas organizações adquirem autoridade supranacional sobre os Estados-membro, e a maior parte das decisões são recomendações, que somente serão implementadas se os Estados fizerem essa opção. Inis Claude resume as ideias que nortearam a geração desses padrões:

“O igualitarismo do direito internacional tradicional, o conceito de vontade da maioria da filosofia democrática e o elitismo da diplomacia das grandes potências europeias foram transferidos para a esfera das organizações in- ternacionais, para funcionar como elementos concorrentes, na formação de uma perspectiva sobre o processo decisório internacional.” (Claude, 1984, p.118).

No entanto, essa realidade está mudando, tanto do ponto de vista do processo decisório, quanto no que se refere à capacidade de inter- venção das OIGs em assuntos domésticos. A União Europeia, por exem- plo, contém elementos supranacionais importantes em seu processo decisório, e os mecanismos de monitoramento da Agência para Ener- gia Atômica Internacional (IAEA, International Atomic Energy Agency) permitem acesso às instalações nucleares sem aviso prévio aos gover- nos-alvo. 9 As OIGs podem ser tratadas como um conjunto, com uma série de características comuns, como acabamos de discutir. Ademais, hoje, uma

Organizações Internacionais: Definição e História 19 cultura envolvendo a binômio segurança/desenvolvimento é

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cultura envolvendo a binômio segurança/desenvolvimento é compar- tilhada pela maior parte das OIGs. No entanto, as variações também são significativas. Cada OIG acaba gerando uma subcultura própria, assim como organizações em todas as esferas sociais. O FMI (Fundo Monetário Internacional), por exemplo, e a UNDP (United Nations Development Program — Programa da ONU para o Desenvolvimento) adotam visões muito distintas quanto ao crescimento econômico e ao desenvolvimento. Elas também se diferenciam bastante quanto ao seu tamanho e funções. Algumas são compostas por apenas três membros, outras contam com quase a totalidade dos Estados do sistema. Algu- mas têm funções bastante específicas e técnicas, outras lidam com a governança global de uma forma ampla. Essa variação abre a possibilidade para a classificação das organi- zações segundo diversos critérios, ressaltando-se o geográfico. Algumas organizações são regionais como a OEA (Organização dos Estados Ame- ricanos), ou a ASEAN (Association of Southeast Asian Nations — Associa- ção das Nações do Sudeste Asiático), outras são globais como OMC (Organização Mundial do Comércio) ou a OMS (Organização Mundial da Saúde). As organizações podem ainda ser classificadas segundo as funções que exercem: umas gerais, ou seja, exercem um conjunto muito variado de funções e não são definidas a partir das mesmas; outras especializadas como a UNICEF (United Nations Children’s Fund — Fundo da ONU para as Crianças) ou OIT (Organização Internacional do Trabalho). As organizações não governamentais internacionais são privadas e voluntárias, com membros individuais ou coletivos de diversos países. Algumas organizações se voltam para causas como direitos humanos, paz ou a proteção ambiental. ONGIs são formadas também para prover serviços específicos, como a ajuda humanitária e a assistência ao desen- volvimento. Em alguns casos, são redes ou federações de organizações com base nacional como, por exemplo, a Federação das Sociedades da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho ou os Médicos Sem Fronteiras.

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2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 Organizações Internacionais As relações entre as

As relações entre as ONGIs e as OIGs são cada vez mais densas. As grandes conferências internacionais organizadas desde os anos 70, mais particularmente a partir dos anos 90, são espaços privilegiados de inte- ração entre esses dois tipos de organizações. As organizações internacionais enfrentam um conjunto de desa- fios: dificuldades de financiamento, problemas de coordenação entre agências e diferentes organizações lidando com o mesmo problema e legitimidade democrática. A efetividade das decisões tomadas em um mundo em que ainda impera o princípio da soberania estatal é outra questão muito discutida. Pergunta-se quanto as organizações interna- cionais podem mudar o comportamento dos Estados e de outros atores e qual o grau de legitimidade das normas produzidas por elas.

O Funcionário Público Internacional

Com o surgimento das organizações internacionais modernas no século XIX, tornou-se necessário empregar servidores públicos interna- cionais que se distinguem das delegações nacionais que representam os Estados em cada organização. O desenvolvimento das burocracias inter- nacionais expressa um aspecto supranacional de cada organização in- ternacional. Os primeiros secretariados foram criadas nos anos 60 e 70 do século XIX, para garantir o funcionamento da União Telegráfica In- ternacional, da União Postal Universal e do Escritório Internacional de Pesos e Medidas. A necessidade de gerar uma memória e organizar uma agenda são os propulsores iniciais para a criação dos secretariados das organizações. De início, foram recrutados servidores nos países-sede dessas orga- nizações. Apenas com o estabelecimento da Liga das Nações foi estabelecida a noção de um serviço público internacional, de caráter multinacional, com responsabilidade apenas perante a organização a qual serve. O surgimento da versão de um servidor público está associada ao papel do secretário-geral da Liga das Nações, que deveria, segundo o

Organizações Internacionais: Definição e História 21 Pacto da Liga, nomear seu próprio secretariado. Sir Eric

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Pacto da Liga, nomear seu próprio secretariado. Sir Eric Drummmond, o primeiro secretário-geral da Liga, trouxe para a organização a visão de um serviço público imparcial e profissional, de acordo com a tradição britânica com a qual convivera. Sua discreta liderança favoreceu a cria- ção da norma de um secretariado multinacional em termos de composi- ção e internacional no que se refere à lealdade. A Carta da ONU, em seus artigos 100 e 101, e os tratados que criaram cada uma das agências especializadas do sistema ONU incorporam essa norma. A Convenção Geral sobre Privilégios e Imunidade, aprovada pela Assembleia Geral em 1946, enumera os privilégios e imunidades para categorias específi- cas de funcionários. Os secretários-gerais e secretários-gerais assistentes têm imunidade diplomática plena. Ao longo da primeira metade do século XX, a norma da interna- cionalização do servidor público fortaleceu-se e pode ser considerada fundamental para o funcionamento eficaz e para a legitimidade das organizações internacionais. O princípio multinacional está presente na composição e no funcionamento da ONU. O artigo 101 da Carta prevê que a origem dos funcionários será considerada no processo de contratação, buscando estabelecer uma distribuição geográfica ampla, embora se mantenham os critérios da eficiência e das necessidades operacionais. O caráter multinacional da organização é refletido na pre- sença de uma variedade de culturas e no estabelecimento de seis idio- mas oficiais (inglês, francês, russo, chinês, espanhol e árabe). A relação entre os servidores públicos internacionais e os governos nacionais gera tensões inevitáveis, visto que os servidores continuam sendo cidadãos de seus países com obrigações e direitos. Além disso, diferentes governos nacionais podem perceber a presença de servidores originários de seus países em posições de destaque como uma forma de influenciar o processo político interno das organizações. Um caso que exemplifica o problema em pauta é a crise que envolveu a demissão de 18 funcionários norte-americanos em 1952-53. No contexto dos expurgos anticomunistas nos Estados Unidos, funcionários foram acu- sados de terem inclinações comunistas. Com a recusa de testemunhar

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2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 Organizações Internacionais diante do Subcomitê de

diante do Subcomitê de Segurança Interna, dirigido pelo Senador Joseph McCarthy, o secretário-geral Thygve Lie decidiu, em meio a uma crise sem precedentes, demiti-los e permitiu investigações dentro da ONU por parte do FBI e da Comissão de Serviço Público dos Estados Unidos. O debate gerado por esse evento favoreceu o fortalecimento da indepen- dência do Secretariado, e Dag Hammarskjold, sucessor de Lie, retirou a permissão para as investigações norte-americanas. As estruturas e as atividades do Secretariado da ONU e de outras organizações cresceram significativamente ao longo da segunda metade do século XX. Enquanto a Liga das Nações funcionava com cerca de 700

funcionários, o Secretariado da ONU emprega atualmente cerca de 20.000 funcionários. As principais tarefas dessa burocracia são guardar

a memória da organização, gerar um debate interno sobre sua própria

atuação, criar um ambiente propício para a realização de negociações internacionais e realizar os projetos específicos de cada organização.

Os secretários-gerais das diferentes organizações têm impactos di- ferenciados sobre a direção das mesmas, dependendo, em grande medi-

da, de suas personalidades, do conjunto de alianças específicas que os mantém no topo da burocracia da organização e das condições geradas pela política internacional em cada momento histórico. Em alguns ca- sos, o secretário-geral detém a capacidade de influir significativamente; em outros, apenas expressa, em seu comportamento, as posições dos países ou das alianças mais influentes. Cada organização estabelece o grau de autonomia conferido ao secretário-geral. No caso da ONU, os artigos 98 e 99 da Carta abrem as portas para que a função do secretá- rio-geral seja politizada, pois a Assembleia e o Conselho podem delegar novas funções ao secretário-geral e ele pode trazer à atenção do Conse- lho de Segurança qualquer questão que ameace a manutenção da paz e da segurança internacional. Os secretários-gerais encontram-se em uma posição estratégica, na interseção entre os setores administrativos e po- líticos das organizações, tendo de lidar com os aspectos supranacionais

e intergovernamentais da organização. Ao mesmo tempo em que diri-

gem uma burocracia que deve ter independência em relação às repre-

Organizações Internacionais: Definição e História 23 sentações nacionais, os secretários-gerais têm a função de

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sentações nacionais, os secretários-gerais têm a função de negociar com os representantes dos diferentes países para garantir a aprovação de de- cisões e a realização de operações. Muitas vezes, a ausência de clara definição de como realizar uma tarefa, ou mesmo a ambiguidade de uma resolução, permite ao secretário-geral exercer suas atividades di- plomáticas com relativa autonomia. O secretário Hammarskjold, por exemplo, exerceu essa autono- mia diversas vezes, como na negociação da disputa entre o Camboja e a Tailândia, entre 1958 e 1960, ou durante a crise do Congo, em 1960- 61. Nesse segundo caso, a ação do secretário diante da crise da operação da ONU levou a União Soviética a propor a deposição do mesmo e sua substituição por um grupo de três líderes representando o ocidente, o bloco comunista e os países independentes. Hammarskjold, contudo, foi mantido no cargo até sua morte, em setembro de 1960.

História das Organizações Internacionais

A maior parte das organizações internacionais com as quais convi- vemos hoje foi criada a partir da segunda metade do século XX. Entre- tanto, para compreendermos o fenômeno, é importante voltarmos para o século anterior, quando foram estabelecidas as bases para as práticas das organizações internacionais intergovernamentais e quando surgi- ram as primeiras organizações não governamentais internacionais. As organizações internacionais passaram a ter maior relevância na política internacional no século XIX. No entanto, a Liga de Delos (478 a.C.-338 a.C.), criada para facilitar a cooperação militar entre as cida- des-Estado gregas e a Liga Hanseática, uma associação de cidades do norte da Europa que facilitou a cooperação no campo comercial entre o século XI e XVII, podem ser consideradas congêneres de períodos ante- riores. Devemos lembrar ainda que, diversos autores, como Emeric Crucé, Abbé de Saint Pierre e Immanuel Kant, 10 desenvolveram propostas de transformação do sistema internacional, que são precursoras das pro- postas que acabariam gerando as modernas organizações internacionais.

2424242424 Organizações Internacionais

2 4 2 4 2 4 2 4 2 4 Organizações Internacionais As grandes conferências de

As grandes conferências de Estados ocorridas desde o século XVI, e que contribuíram para fixar muitas das normas que definem as rela- ções internacionais modernas, também são precursoras das OIGs. Fi- nalmente, a prática do multilateralismo, desde os primeiros séculos da

era moderna, está associada à história das organizações internacionais.

O estabelecimento do princípio do mar territorial, estendendo a sobe-

rania do Estado 11 e definindo o acesso ao alto mar, segundo a proposta de Hugo Grotious, 12 foi um importante marco já que surgia uma regra que deveria ser aplicada a todos os Estados. Inis Claude salienta que quatro pré-requisitos são necessários para

o desenvolvimento de OIGs: a existência de Estados soberanos; um flu-

xo de contatos significativo entre eles; o reconhecimento pelos Estados

dos problemas que surgem a partir de sua coexistência e da necessidade

da criação de instituições e métodos sistemáticos para regular suas rela- ções 13 (Claude, p.21). Essa era a realidade no século XIX, que permitiu

a criação de um conjunto de OIGs. O processo de industrialização ge-

rou avanços nos transportes e nas comunicações e produziu problemas

impossíveis de serem resolvidos no âmbito do Estado-nação. O aumen-

to da produção e do comércio, aliados à penetração do imperialismo

europeu, permitiu a criação de uma rede complexa de relações econô- micas em todo o globo. Da mesma forma, a maior interação entre as elites e as lideranças de movimentos sociais na Europa e nos Estados Unidos favoreceu o estabelecimento das primeiras organizações não governamentais de caráter internacional. O Concerto de Estados Europeu, sistema de conferências iniciado após o fim das guerras napoleônicas com o Congresso de Viena de 1815, foi um importante antecessor das modernas OIGs. As conferências não eram apenas encontros para acertar tratados de paz, como era a prática até então, mas um fórum no qual as grandes potências — Prússia, Áus- tria, Rússia, Grã-Bretanha e França (a partir de 1818) — lidavam com a ordem internacional de uma forma mais geral. Assim, durante o Con- gresso de Viena, as regras da diplomacia foram codificadas. A distribui- ção de poder no sistema de Estados, as regras do jogo imperialista, a

Organizações Internacionais: Definição e História 25 formulação de uma legislação internacional e a manutenção

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formulação de uma legislação internacional e a manutenção da paz en- tre os Estados europeus foram os principais temas tratados ao longo do século. O princípio da consulta mútua foi estabelecido, e a prática da diplomacia multilateral atingiu um novo patamar, embora ainda não tivesse sido criada uma organização para lidar com a segurança interna- cional. O Concerto Europeu baseava-se na ideia de que as grandes po- tências tinham responsabilidades e direitos especiais. Por conseguinte, os Estados menores não participavam das deliberações, e o interesse geográfico limitava-se à Europa, embora disputas coloniais entre euro- peus fossem negociadas. Ao final do século XIX, o Czar russo, Nicolas II, propôs a convoca- ção de uma conferência sobre desarmamento. O sistema de Haia, criado no contexto das duas conferências de paz, em 1899 e 1907, representou uma mudança qualitativa em termos de universalização da administra- ção do sistema internacional. O número, a distribuição geográfica e o tamanho dos Estados representados atestam para a mudança em curso. Enquanto na primeira conferência estiveram presentes 26 Estados (in- clusive China, Sião, México e Estados Unidos), a maior parte europeus; na segunda conferência, 44 Estados enviaram delegados, tendo sido in- corporados os países latino-americanos. O desenvolvimento do direito internacional, a formulação de pro- cedimentos para a resolução pacífica de disputas, a codificação das leis e costumes quanto à condução da guerra visavam a criar melhores con- dições de convivência internacional. A preocupação com a paz em abs- trato, não apenas com a resolução de conflitos ou crises específicas, faz parte de uma nova perspectiva sobre a administração coletiva do siste- ma internacional. Nesse sentido, podemos dizer que as Conferências de Haia desenvolveram uma perspectiva racionalista e legalista para a ad- ministração do sistema internacional, buscando criar regras baseadas na razão para lidar com os conflitos internacionais. A Convenção para a Resolução Pacífica de Disputas, adotada em 1899, e a criação de uma Corte de Permanente de Arbitragem 14 são os resultados institucionais mais concretos desse processo.

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2 6 2 6 2 6 2 6 2 6 Organizações Internacionais O grau de institucionalização

O grau de institucionalização introduzido pelo sistema de Haia anunciava tendências que só se realizariam plenamente com a criação da Liga das Nações. A ideia era criar um sistema de conferências regu- lares, sem haver a necessidade de uma convocação. Esse foi um marco relevante para a história das OIGs. Ademais, a assembleia de 1907 pro- pôs que um comitê preparatório deveria ser criado para preparar a con- ferência seguinte. Planejou-se até mesmo uma sede. As resoluções eram aprovadas por consenso, mas as recomendações passavam com voto por maioria. Esse foi um momento crucial na gestação de uma cultura internacional, que permitiria produzir a Liga das Nações e a ONU anos depois. Além disso, o legalismo e o racionalismo que marcaram as con- ferências iriam inspirar a criação da Corte de Justiça Permanente e da Corte de Justiça Internacional. Contudo, a terceira conferência, programada para 1915, não foi realizada, como resultado do início dos combates da Primeira Guerra Mundial. Os projetos de introduzir o controle de armamentos ou o esta- belecimento de um mecanismo de arbitragem compulsória não foram realizados, e a eclosão da Primeira Guerra demonstrou a ineficácia do sistema. A Conferência pan-americana, reunida em Washington em 1889 e 1890 foi um fórum regional pioneiro, criando um escritório de divulga- ção de oportunidades comerciais para países-membro e instaurando um sistema de conferências regulares que deveriam realizar-se a cada cinco anos. A União Internacional dos Estados Americanos, criada então, foi a primeira organização regional a introduzir uma tradição de institucio- nalização das relações entre os países da região e visava a limitar a auto- nomia norte-americana para intervir militarmente nas Américas. A re- gularidade foi interrompida pela Primeira Guerra Mundial, mas a União Pan-americana já havia sido criada em 1910. As Américas tiveram até a criação do sistema ONU um papel pioneiro no desenvolvimento das OIGs e do direito internacional. Durante o século XIX, surgiu um número grande de organizações funcionais, ou uniões públicas internacionais, como eram chamadas

Organizações Internacionais: Definição e História 27 então. As transformações econômicas, a assunção de maiores

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então. As transformações econômicas, a assunção de maiores respon- sabilidades econômicas e sociais pelos Estados e o desenvolvimento tecnológico foram os fatores mais relevantes que contribuíram para esse fenômeno. Criava-se um novo campo de atuação dos Estados na esfera internacional. O barco a vapor, as estradas de ferro, o telégrafo, o cabo submarino conectando a França e a Inglaterra a partir de 1850 fazem parte desse cenário que demandava mais coordenação entre governos. As comissões geradas para administrar os rios europeus, a União Tele- gráfica Internacional criada em 1865 e a União Postal Universal criada em 1874 são as mais notáveis agências do período. Um número grande de agências foi criado para responder às ne- cessidades de coordenação e cooperação em áreas diversas, como saú- de, agricultura, tarifas, estradas de ferro, pesos e medidas, patentes e tráfego de drogas. A necessidade de criar padrões universais no campo da comunicação, controle de epidemias, pesos e medidas era premente, em particular para aqueles envolvidos no mundo dos negócios transnacionais. Esse assunto será discutido no Capítulo 5. Ainda no século XIX, organizações não governamentais internacio- nais proliferaram a partir da percepção da existência de questões univer- sais, como a paz e os problemas sociais. São associações privadas inter- nacionais com objetivos humanitários, religiosos, econômicos, educa- cionais, científicos e políticos. A Convenção Mundial antiescravista de 1840 foi um marco importante na história das ONGIs. Ao final do sécu- lo, organizações pacifistas cresceram nos Estados Unidos e na Grã-Bretanha, dentre as quais destacamos: o Congresso Universal para a Paz e a Confe- rência Interparlamentar. Essas já tinham impacto sobre o sistema de Esta- dos, sendo a relação entre o Comitê Internacional da Cruz Vermelha e as Convenções intergovernamentais de Genebra, de 1864, 1906, 1929 e 1949, o exemplo paradigmático. Em 1910, é criada a União de Asso- ciações Internacionais. Esse tema será tratado no Capítulo 6. A criação da Liga das Nações, ao final da Primeira Guerra, foi um evento de fundamental importância, muito embora a organização tenha entrado para a história como um ícone de insucesso, tendo sua vida útil

2828282828 Organizações Internacionais

2 8 2 8 2 8 2 8 2 8 Organizações Internacionais terminada com a violência

terminada com a violência que se espalhou pela Europa nos anos 30. Tratava-se da primeira organização internacional universal voltada para a ordenação das relações internacionais a partir de um conjunto de prin- cípios, procedimentos e regras, claramente definidos. O conceito de se- gurança coletiva é introduzido pela primeira vez e foi encontrada uma síntese entre o princípio da responsabilidade especial das grandes po- tências, que norteou o funcionamento do Concerto Europeu, e uma lógica universalizante, presente nas conferências de Haia. O Capítulo 3 aborda esse tema. O processo político em curso ao final da Primeira Guerra produziu ainda a Corte Internacional Permanente de Justiça. Esse tribunal, em contraste com a Corte Permanente de Arbitragem, foi criado como um tribunal de justiça, ou seja, aplica a lei. Em 1946, a Corte Internacional de Justiça o substituiria. O início do século XX é um momento histórico em que a crença na conciliação, mediação ou arbitragem, como formas pacíficas de resolu- ção dos conflitos internacionais, adquire raízes e se institucionaliza. As organizações internacionais viriam a ter, a partir de então, um papel central no desenvolvimento dessas atividades.

MECANISMOS PARA RESOLUÇÃO DE DISPUTAS:

Bons ofícios: Quando uma terceira parte (indivíduos, Estados, orga- nizações) oferece o local e outras facilidades para a realização de uma negociação. Mediação: Quando uma terceira parte propõe soluções para uma disputa ou controvérsia, que as partes podem escolher aceitar. Conciliação: Quando se forma uma comissão de conciliação para ajudar as partes a solucionar a disputa ou a controvérsia. Arbitragem: Quando uma terceira parte fornece uma solução para a conflito que as partes devem aceitar através de um mecanismo ad hoc. Adjudicação: Quando uma terceira parte oferece solução para o con- flito que as partes devem aceitar através de um tribunal permanente.

Organizações Internacionais: Definição e História 29 A estruturação da ONU é marcada pela realidade política

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A estruturação da ONU é marcada pela realidade política ao final da Segunda Guerra, ou seja, a afirmação da hegemonia norte-americana no ocidente e o começo da Guerra Fria. Entretanto, ao mesmo tempo o sistema ONU, que analisaremos nos Capítulos 3 e 4, é depositário das experiências anteriores: da prática de administração das relações inter- nacionais pelas grandes potências no âmbito do Concerto Europeu, do legalismo do sistema de Haia, da coordenação de políticas públicas e colaboração em áreas específicas pelas organizações funcionais e do pro- jeto de um sistema de segurança coletiva da Liga das Nações. Sucessora legal e lógica da Liga das Nações, a ONU representa o ápice do processo de institucionalização dos mecanismos de estabilização do sistema in- ternacional, iniciado no século XIX. As grandes guerras, o desenvolvimento econômico, as inovações tecnológicas e o próprio crescimento do número de Estados no sistema internacional, a partir da desagregação dos impérios, favoreceram um enorme crescimento do número de OIGs e ONGIs na segunda metade do século XX. Dentre elas, destacamos a formação da Comunidade Europeia em 1957, fruto de um processo político iniciado ao final da Segunda Guerra Mundial e que viria a constituir um paradigma para futuros processos de integração regional.

As organizações intergovernamentais regionais proliferaram no ce-

nário internacional a partir de meados do século passado. A identidade

regional, a percepção de que a interdependência econômica em nível re- gional pode favorecer o desenvolvimento e melhorar as condições de

competição internacional e as considerações geoestratégicas são fatores que favoreceram esse processo. Em todos os continentes, podemos ob- servar a criação de organizações regionais de diferentes tipos.

O final da Guerra Fria trouxe consigo o crescimento do número

de países que compõe as OIGs e um otimismo inicial sobre o papel dessas, deflagrado com a intervenção no Iraque em 1991, sob a bandei- ra da ONU, e a Conferência sobre o Meio Ambiente no Rio de Janeiro em 1992. A ONU, a OTAN e a Organização para Segurança e Coopera- ção na Europa, por exemplo, incorporaram um número grande de países

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3 0 3 0 3 0 3 0 3 0 Organizações Internacionais sucessores da União Soviética.

sucessores da União Soviética. Outras organizações perderam impor- tância o Pacto de Varsóvia e o Conselho para assistência Econômica Re- cíproca encerraram suas atividades em 1991, um exemplo raro de extinção de organizações internacionais. O novo ativismo da ONU e de suas agências foi uma característica marcante do período pós-Guerra Fria. O processo decisório no Conse- lho de Segurança foi descongelado, e a organização foi chamada a exer- cer um papel central na administração da segurança internacional. Ob- serva-se também um ressurgimento das atividades das agências funcio- nais com a criação de novas agências e maior ênfase em temas como:

meio ambiente, assistência humanitária, combate as atividades crimi- nais e epidemias, além da proteção aos direitos humanos. Por outro lado, a proliferação de estruturas mais informais, os ar- ranjos ad hoc, mencionados no início do capítulo, produzem outros es- paços sociais importantes para negociações, gestação de normas e exer- cício da influência de atores estatais e não estatais. Nesse período, as organizações internacionais foram muito criticadas pela sua ineficiência, em particular pela alocação de recursos sem a maximização dos benefícios. As burocracias das OIGs tendem a ser menos flexíveis do que as burocracias nacionais, já que o recrutamento multi- nacional, mencionado acima, gera uma necessidade de produção de re- gras bastante específicas. Em resposta a essas pressões, muitas organiza- ções adotaram práticas administrativas análogas àquelas das empresas privadas, inclusive buscando consultar grupos de interesse específicos. 15 Hoje, são inúmeras as inquietudes dentre os mecanismos que ad- ministram as relações internacionais sobre qual deve ou pode ser o pa- pel das organizações internacionais. A política externa norte-americana durante a administração de George W. Bush Jr. (2001-2005), as inter- venções internacionais sem aprovação do Conselho de Segurança da ONU, a dificuldade de avançar a agenda de proteção ao meio ambiente e as contradições entre as normas universais proclamadas pela ONU e a realidade da política internacional geram dúvidas, propostas de reforma para o sistema ONU e mesmo ceticismo.

Organizações Internacionais: Definição e História 31 Durante as últimas décadas, mudanças importantes na política

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Durante as últimas décadas, mudanças importantes na política mundial modificaram drasticamente o ambiente no qual as organiza- ções internacionais operam. A crescente consciência face aos problemas sociais, ambientais e de saúde pública, de natureza global, o desenvolvi- mento tecnológico, o acesso à internet e a própria proliferação de orga- nizações internacionais compõem esse quadro. As organizações inter- nacionais são, portanto, um tema em constante transformação e que têm gerado um debate cada vez mais intenso entre os especialistas em relações internacionais, tema que abordaremos no Capítulo 2.

Leituras para Continuar seu Estudo

Abram Chayes & Antonia Handler Chayes, The New Sovereignty Compliance with International Regulatory Agreements, Cambridge MA, Harvard University Press, 1988. Ian Hurd, “Legitimacy and Authority in International Politics”, International Organization, n. 53, v. 2, pp. 379-408, 1999. Innis Claude, Swords into Plowsheres, Nova York, McGraw-Hill, 1986. Lisa Martin & Beth A. Simmons, International Institutions an International Organization Reader, Cambridge, Mass, MIT Press, 2001. Peter Katzenstein, Robert Keohane & Stephen Krasner, “Exploration and Contestation in the Study of World Politics”, International Organization, número especial, abril, 1999.

Notas

1. Yearbook of International Organizations 2003/04, acesso em 10/05/2004 http://www.uia.org/ services/databases.php. Alguns autores preferem usar a terminologia de ONGs transnacionais, mas usamos aqui a adotada pela União das Associações Internacionais (UIA), ou seja, ONGIs. A UIA foi fundada em 1907, em Bruxelas, como Escritório Central de Associações Internacionais, renomeado UIA em 1910, durante o Primeiro Congresso Mundial das As- sociações Internacionais. A UIA permanece sendo a maior referência para documentação das ONGIs, principalmente através de sua publicação anual referida acima. Para detalhes, veja o site http://www.uia.org/. John Boli destaca que o Escritório Central de Associações Internacionais foi ativo na criação da Liga das Nações e do Instituto Internacional de Coo- peração Intelectual (Boli & Thomas, 1999, p.20). Para uma análise crítica da metodologia usada pela UIA, veja o trabalho de Sikking e Smith (Sikking & Smith, 2002, pp.26-30). 2. O conceito de governança global aparece no relatório da Comissão para Governança global de 1995. O conceito se distingue da ideia de governo já que as medidas em pauta não são garantidas por uma autoridade formal. Trata-se assim de um conceito mais amplo, que envolve a cooperação, regras e normas que permitem a resolução de problemas em diver-

3232323232 Organizações Internacionais

3 2 3 2 3 2 3 2 3 2 Organizações Internacionais sas áreas de convivência.

sas áreas de convivência. Veja o relatório da Comissão sobre Governança Global (Comission on Global Governance, 1995). Veja também o site do Centro de Estudos sobre Governança Global da London School of Economics, que conta com a participação de Mary Kaldor e David Held, entre outros, e que possui diversas publicações sobre a governança global e a sociedade civil internacional: http://www.lse.ac.uk/Depts/global/AboutCsGG.htm. Veja ainda o trabalho de James Rosenau para uma apresentação do conceito (Rosenau,1992, p.4).

3.

O G7/G8 congrega os países mais desenvolvidos do mundo — Estados Unidos, França, Alemanha, Itália, Japão, Canadá, Grã-Bretanha e Rússia (desde 1994) — para discutir ques- tões econômicas, políticas e de segurança. Eles realizam uma reunião de chefes de Estados anualmente e outras reuniões a nível ministerial.

4.

Para esse assunto, veja o artigo de John Ruggie (Ruggie, 1993).

5.

Proibição da discriminação contra importações de países que produzem o mesmo produto.

6.

Esse argumento é desenvolvido por Michael Barnett e Martha Finnemore (Barnett & Finnemore, 2001).

7.

O tema é discutido por Ian Hurd, que salienta que existem três formas de garantir que uma regra seja obedecida: coerção, autointeresse e legitimidade. O autor considera o conceito de legitimidade como um dos mecanismos de ordenamento do sistema internacional (Hurd,

 

1999).

8.

Essa discussão é desenvolvida por Ricardo Seitenfus (Seitenfus, 1997).

9.

Essa regra é aplicada apenas aos Estados que assinaram os novos protocolos da IAEA.

10.

A

proposta de Abbé Saint-Pierre (Project of Perpertual Peace, 1713) incluía a criação de uma

liga de Estados e uma corte internacional, representando os Estados Europeus, com poder para arbitrar as disputas e impor sanções caso necessário. Eméric Crucé propôs a criação de uma federação mundial. Ele apontava para a superficialidade das diferenças entre os homens — cristãos, mulçumanos, judeus e pagãos teriam lugar no desenho de sua federa- ção (Crucé, 1909). Immanuel Kant, autor que apresentamos no Capítulo 2, escreveu sobre

a

formação de uma cidadania cosmopolita e de uma federação de repúblicas (Kant, 1970).

11.

O mar territorial foi estabelecido em três milhas, já que esse era o alcance de um canhão

baseado em terra no início do século XVII.

12.

Hugo Grotious foi um teórico do direito internacional, tendo escrito um dos textos funda- dores do direito internacional moderno, De Jure Belli ac Pacis, em 1625.

13.

Veja o livro de Innis Claude para essa discussão (Claude, 1984, p. 121).

14.

A

Corte funciona no Palácio da Paz em Haia desde 1913, lidando com disputas envolven-

do Estados, OIGs e atores privados, direito público e privado. Trata-se de um aparato que

permite a montagem de tribunais de arbitragem. Veja http://pca-cpa.org.

15.

Essa discussão é feita por Veijo Heiskanen (Heiskanen, 2001).

CAPÍTULO

22222

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais

P RINCIPAIS

QUESTÕES

ABORDADAS :

A história dos estudos sobre organizações internacionais. A teoria realista e sua contribuição para o debate sobre o papel das organizações internacionais. As perspectivas liberais e a relevância das instituições. O funcionalismo e a versão de David Mitrany do papel das organiza- ções internacionais. O neofuncionalismo e o estudo da integração regional. O marxismo e a crítica às organizações internacionais. O cosmopolitismo e suas questões normativas e éticas. O construtivismo e a leitura sociológica das organizações.

Introdução

A disciplina de relações internacionais, ao longo de sua história, iniciada nas primeiras décadas do século XX, produziu um conjunto de teorias, conceitos e debates que visa à criação de conhecimento

3434343434 Organizações Internacionais

3 4 3 4 3 4 3 4 3 4 Organizações Internacionais sobre o sistema internacional.

sobre o sistema internacional. O debate teórico esteve presente desde

o começo do delineamento do estudo de relações internacionais como

uma disciplina específica, ainda nas primeiras décadas do século XX. 1 As diferentes perspectivas teóricas buscam, entre outros objetivos, ex-

plicar a cooperação e o conflito entre os principais atores do sistema internacional, a produção de mecanismos de estabilização do mesmo

e as formas como esse sistema político é governado, na ausência de

aparato estatal central. Nesse sentido, as diferentes teorias, com maior ou menor ênfase, têm algo a dizer sobre as organizações internacio- nais. Assim, apresentaremos a seguir uma descrição sucinta da contri- buição das teorias relevantes para o estudo das organizações interna-

cionais. 2 A área de estudos sobre organizações internacionais desenvolveu-

se ao longo do século XX, tendo momentos de maior e menor produti-

vidade, sendo influenciada por processos históricos como a criação do

sistema ONU após a Segunda Guerra ou o novo ativismo das organi- zações internacionais ao final da Guerra Fria, assim como pelo trajeto dos debates teóricos da disciplina. Começaremos com uma breve histó- ria dessa área de estudos. Apontamos as principais questões associadas aos principais gru- pos teóricos da disciplina de relações internacionais. Daremos es- pecial ênfase às contribuições das teorias ao estudo das instituições internacionais, visto que são fundamentais para a compreensão do pa- pel, funcionamento e impacto das organizações internacionais. Du- rante os últimos 25 anos, em particular, grande parte das discussões teóricas no campo das relações internacionais foi composta por ar- gumentos sobre o papel, a origem, as dinâmicas e o formato das ins- tituições, além de seu impacto sobre o comportamento dos Estados.

O debate sobre as organizações internacionais está intimamente as-

sociado a essa realidade, mas apresenta peculiaridades ilustradas a seguir.

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais 35 História da Área As pesquisas sobre

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais

35

História da Área

As pesquisas sobre organizações internacionais fazem parte de uma extensa área de estudos sobre as formas como o sistema internacional se governa. São estudos sobre os diferentes mecanismos que garantem às relações entre os Estados e outros atores uma certa medida de estabili- dade e continuidade, mantendo e transformando a estrutura do sistema internacional e, em particular, seu princípio organizacional: a soberania dos Estados nacionais. Ao mesmo tempo, é possível delinear um campo específico de estudos sobre organizações internacionais, interligado aos

trabalhos sobre instituições, integração, regimes internacionais e outros.

A história desse campo de estudos está ligada, por um lado, às ca-

racterísticas da agenda internacional e, por outro, às transformações teó- ricas e metodológicas da disciplina de relações internacionais como um todo. O nascimento da disciplina e o primeiro debate entre liberais e realistas nos anos 30 e 40, em que se estabeleceu um contraste entre o balanço de poder, o direito internacional e as organizações internacionais como formas de gerar ordem no sistema internacional, são o marco ini- cial para a compreensão da história desse campo de estudos.

A crença na possibilidade de progresso e no potencial da razão

para enfrentar o flagelo da guerra está na origem da disciplina no pós- Primeira Guerra Mundial. Na época, as propostas do presidente norte- americano Woodrow Wilson e dos movimentos pacifistas, para que o direito internacional, a arbitragem internacional ou uma organização internacional evitassem conflitos armados, estavam presentes em de- bates públicos e nos currículos dos cursos de relações internacionais, que eram criados na Grã-Bretanha e nos Estados Unidos. As publica-

ções do período, na maior parte voltadas para a história diplomática e o direito internacional, abordavam as diferentes propostas ao longo da história do moderno sistema de Estados, de criação de Ligas, federa- ções e organizações internacionais que evitariam as guerras. 3 O ambi- ente menos otimista instaurado a partir dos anos 30 favoreceu a pro- dução de uma literatura crítica às crenças que haviam marcado o deba-

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3 6 3 6 3 6 3 6 3 6 Organizações Internacionais te público sobre as

te público sobre as relações internacionais até então. Os trabalhos de Edward Hallett Carr e Hans Morgenthau são considerados um marco, por enfatizarem as relações de poder entre os Estados e estabelecerem as bases da hegemonia do pensamento realistas que caracterizaria a disciplina (Carr, 1939; Morgenthau, 1948). O estudo das organizações internacionais, como definidas no Ca- pítulo 1, é um fenômeno que acompanha o crescimento das OIGs após

o final da Segunda Guerra Mundial. O otimismo inicial quanto ao seu

papel na nova arquitetura do sistema internacional, com a criação do

sistema ONU, impulsionou estudos bastante específicos. Por outro lado,

a partir da década de 1950, a hegemonia da perspectiva realista, que,

como veremos adiante, não confere maior relevância às organizações internacionais, impediu que recursos humanos e financeiros fossem alocados para o desenvolvimento do campo de estudos como foram para outras áreas, como estudos estratégicos. Trabalhos sobre as OIGs, concentrando-se nos atributos formais das organizações, como seu mandato constitucional, procedimentos de votação, análise de suas cartas constitutivas e estruturas dos comitês são gerados nesse período (Goodrich & Simons, 1955; Knorr, 1948; Sharp, 1953; Rolin, 1954). Ao mesmo tempo, já aparecem textos indicando as tensões entre os processos decisórios formais e a realidade da política internacional. O uso do veto no Conselho de Segurança, por exemplo, como expressão das relações internacionais durante a Guerra Fria, e o voto em bloco na Assembleia Geral são salientados (Padelford, 1948; Ball, 1951; Moldaver, 1957). Embora os textos do período já tragam questões que serão desenvolvidas mais tarde, não há um quadro de refe- rência conceitual que permita o avanço de um programa de pesquisa mais integrado. Os padrões de votação foram um tema particularmente explorado, tendo os estudos sobre os padrões de votação no congresso norte-ame- ricano exercido clara influência sobre autores como Hayward Alker e Bruce Russet (Alker & Russet, 1965). A forma como determinados paí- ses tendiam a votar em bloco, ou a formação de coalizões legislativas, foi

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais 37 investigada. A partir do final da

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investigada. A partir do final da década de 1950, o ambiente acadêmi- co, marcado pela chamada “revolução behaviorista”, favorecia estudos baseados em dados empíricos acessíveis. 4 A necessidade de reformar o desenho institucional das organizações também é apontada (Finkelstein, 1955; Riggs, 1960, Claude, 1961). Na década de 1960, ocorre uma separação analítica entre a discus- são sobre mecanismos de estabilização do sistema internacional e o es- tudo sobre o que as organizações internacionais fazem. Tratava-se então de descobrir qual seria a função específica das OIGs (Kratochwil & Ruggie, 2001). O trabalho de Inis L. Claude contribui para essa modifi- cação, assinalando diferentes formas de governo no sistema internacio- nal e o papel da ONU como geradora de legitimidade. Os estudos pas- sam a abordar questões mais substantivas, concentrando-se nos proble- mas que as OIGs podiam resolver. Diversos problemas são focalizados:

paz e segurança, segurança nuclear, assistência ao processo de descolonização e ajuda ao desenvolvimento. Nos anos 70, também há o enfoque no papel das organizações internacionais na reestruturação das relações norte-sul ou na administração do ambiente. Um estudo mais sistemático dos padrões de influência que deter- minam o conteúdo das resoluções, os orçamentos, a forma como os Estados votam e a orientação geral das organizações, se afastando da tendência a tratar as votações na Assembleia Geral como o centro da política mundial, é editado por Robert Cox e Harold K. Jacobson, na década de 1970. (Cox & Jacobson, 1973). Trata-se de um trabalho sobre oito agências especializadas da ONU, no qual as organizações internacionais são analisadas como sistemas políticos distintos. Pela primeira vez, relações transgovernamentais são consideradas, ou seja, coalizões envolvendo partes de governos e partes das organizações in- ternacionais. A discussão sobre a relação entre as características do sistema inter- nacional e o papel das organizações internacionais torna-se uma orien- tação marcante da bibliografia nos anos 70. A transferência de legitimi- dade coletiva, a formação de agenda, fóruns para a formação de coali-

3838383838 Organizações Internacionais

3 8 3 8 3 8 3 8 3 8 Organizações Internacionais zões e formas de

zões e formas de coordenação de políticas transgovernamentais são al- guns dos papéis das organizações internacionais abordados nesse contex- to (Hoffmann, 1970; Nye, 1974). A crítica à visão realista do sistema in- ternacional, em particular ao tratamento exclusivo das relações interestatais, favoreceu o desenvolvimento de estudos sobre outros atores, como as OIGs e as ONGIs. A maior abertura para a análise de atores subestatais, como agências do governo, também representou um impulso para a compreensão de como interagem no contexto das OIGs. Os estudos sobre integração regional propunham que nem as orga- nizações internacionais existentes nem os Estados nacionais seriam su- ficientes para lidar com os crescentes problemas internacionais. O con- ceito de integração regional foi o único conceito amplo capaz de estruturar

o campo de estudos, até o aparecimento dos trabalhos sobre regimes

internacionais nos anos 80. Entre meados dos anos 50 e meados da década de 1970, as teorias de integração foram formuladas em diferen- tes vertentes, como o neofuncionalismo e o intergovernamentalismo, abordadas a seguir. Contudo, a estagnação do processo de integração política na Europa, frustrando boa parte das expectativas acumuladas após a Segunda Guerra Mundial, e as críticas epistemológicas e concei- tuais aos trabalhos produzidos até então geraram uma crise nesse cam- po de estudos, e muitas questões levariam 10 ou 15 anos para serem retomadas. O novo ímpeto integracionista na Europa, a partir da meta- de da década de 1980, produziu uma retomada dos estudos sobre integração com o relançamento do programa de pesquisa neofuncionalista

e o desenvolvimento de outras perspectivas. Trabalhos sobre regimes internacionais dominaram os estudos so- bre instituições internacionais durante os anos 80, surgindo como re- sultado de debates anteriores sobre interdependência, sobre a manuten- ção das normas internacionais diante do suposto declínio da hegemonia norte-americana, além da inoperância da ONU naquele período (Krasner, 1982). O tratamento de normas no contexto internacional, abandonado com o advento da revolução behaviorista, foi retomado pela literatura sobre regimes. O conceito buscava responder por que, apesar dos sinais

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais 39 de declínio da hegemonia norte-americana e

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39

de declínio da hegemonia norte-americana e a consequente crise das instituições internacionais, um conjunto de normas que regiam as rela- ções internacionais continuavam a ser respeitadas. Essa bibliografia lida com o processo de formação dos princípios, normas, regras e procedi- mentos, que compõem diferentes regimes e seu impacto sobre o com- portamento dos atores; a dimensão subjetiva das normas e a relação entre regimes e cooperação internacional. 5 A Escola Inglesa, que desenvolveu o conceito de sociedade interna- cional, buscando analisar a ordem internacional a partir da existência de normas e valores, também é um marco para os estudos sobre institui- ções internacionais (Wright, 1977 e Bull, 1977). No entanto, a visão ampla e histórica do sistema internacional, da qual partem esses auto- res, não favoreceu o desenvolvimento de uma agenda de pesquisa sobre instituições internacionais profícua nesse período. Os estudos sobre organizações formais não galvanizaram esforços até um período posterior, tornando-se marginais. Contudo, na medida em que os regimes, em alguns casos, geram organizações internacionais — e a bibliografia trata das possibilidades e/ou dificuldades da coopera- ção internacional —, ela estabeleceu parâmetros importantes para a in- vestigação das organizações internacionais. Ademais, um tratamento mais diversificado das organizações internacionais pode surgir, uma vez que cada área específica — cada regime — requer uma forma de regulação particular e o lugar das organizações varia em cada uma delas. A litera- tura sobre desenho organizacional, por exemplo, busca estabelecer a adequação entre arranjos institucionais e problemas específicos (Joyce & Van de Vem, 1981). Os trabalhos sobre regimes continuam ocupando especialistas, tendo se consolidado como uma área de estudos impor- tante. Novas áreas temáticas foram incorporadas e atores não estatais passaram a fazer parte das análises, tendo alguns regimes um caráter eminentemente privado. 6 Nos anos 90, observa-se um significativo aumento do número de publicações, apresentações em conferências internacionais sobre orga- nizações internacionais, além da presença do tema em currículos uni-

4040404040 Organizações Internacionais

4 0 4 0 4 0 4 0 4 0 Organizações Internacionais versitários. Ocorre uma modificação

versitários. Ocorre uma modificação do lugar desse campo de estudos no contexto mais amplo da disciplina de relações internacionais, em função do novo otimismo sobre o papel das organizações internacionais no pós-Guerra Fria, mas também como resultado da incorporação de novos instrumentos analíticos aos estudos. As organizações passam a ser tratadas como atores, e abre-se uma janela para incorporar a discus- são sobre as organizações “como organizações” através da incorporação da sociologia das organizações aos instrumentos analíticos utilizados. Por outro lado, o debate sobre atores transnacionais, que teve gran- de impacto sobre a disciplina nos anos 70, foi recuperado a partir do final dos anos 80. 7 Nesse contexto, o conceito de sociedade civil global adquire grande relevância, permitindo uma avaliação diferenciada do papel e do comportamento das ONGIs. Eventos em que as ONGIs tive- ram um papel importante — como a Conferência de 1992 sobre meio ambiente, realizada no Rio de Janeiro; o debate sobre a sociedade civil global e o processo de globalização; além da crescente influência das ONGIs nas OIGs e sobre os governos nacionais — despertaram o inte- resse de especialistas. Na medida em que as organizações internacionais passaram a ad- quirir um papel central na política internacional e a tornar-se tema de debate público em diversas partes do mundo, uma bibliografia crítica emergiu. As organizações internacionais são veementemente criticadas como uma força desestabilizadora, em especial na forma de sua inter- venção em conflitos internacionais ou porque perpetuam o subdesen- volvimento de determinadas regiões. 8 Outros autores as veem como um empecilho ao funcionamento normal das forças do mercado par- tindo das premissas do liberalismo econômico. As deficiências admi- nistrativas são amplamente discutidas em fóruns políticos e na biblio- grafia (Pitt &Weiss, 1986). A ineficiência das OIGs como forma de admi- nistrar as relações entre os atores internacionais também é discutida (Conybeare, 1980). A relação entre as organizações internacionais e os mecanismos de reprodução das formas de dominação capitalistas são tratadas por autores marxistas.

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais 41 Realismo A tradição realista foi, durante

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Realismo

A tradição realista foi, durante muito tempo, dominante na disci- plina de relações internacionais e, como vimos, isso explica parcialmen- te a ausência de uma vasta bibliografia sobre organizações internacio- nais até o final da Guerra Fria. Segundo essa perspectiva, os principais atores no sistema internacional são os Estados, entendidos como atores unitários, que buscam maximizar seu poder e sua segurança. 9 A ausên- cia de uma autoridade supranacional, ou de uma hierarquia baseada em uma estrutura de autoridade, leva à caracterização do sistema internacio- nal como anárquico. Uma distinção rígida entre a esfera doméstica na qual o progresso, a ordem e a paz são possíveis, e a esfera internacional na qual reina a anarquia, a desordem e a guerra é um pressuposto bási- co. Essa é uma realidade permanente, a teoria realista não vislumbra uma transformação da natureza do sistema internacional, embora as relações de poder se transformem. O aspecto central a ser analisado é o poder ou as relações de poder; são focalizadas as capacidades dos Esta- dos, ou seja, os recursos de poder militares, econômicos ou políticos e as relações de poder, ou a possibilidade de influenciar ou determinar o comportamento do outro. Assim, autores realistas criticam a proposição de que instituições podem mudar aspectos importantes do sistema internacional e não con- ferem relevância ao papel de atores não estatais como as ONGIs (Mearsheimer, 1994; Grieco, 1988). John Mearsheimer, em particular, dedicou-se a demonstrar a falta de evidências empíricas indicativas de que as instituições mudam os padrões de comportamento dos Estados, especialmente na área da segurança. A cooperação é dificultada pela natureza insegura do sistema in- ternacional. Além do receio de que a cooperação acordada não será res- peitada, os realistas salientam que a ausência de governo gera uma luta constante pela sobrevivência e pela independência. Logo, é impossível ignorar a posição dos outros atores na hierarquia de poder do sistema, pois os amigos de hoje podem ser os inimigos de amanhã. Dessa forma,

4242424242 Organizações Internacionais

4 2 4 2 4 2 4 2 4 2 Organizações Internacionais os atores são movidos

os atores são movidos pela falta de confiança no outro e pela lógica dos ganhos relativos. Se a posição de cada ator na hierarquia de poder do sistema é considerada fundamental, a colaboração que favorece o outro tende a ser vista como uma possível perda. Na medida em que a cooperação, embora presente no sistema in- ternacional, seja limitada pelas condições de anarquia, o papel das orga- nizações internacionais como atores e, por vezes, até como fóruns rele- vantes, é questionado. As OIGs não têm poder nem autoridade para fazer as decisões serem cumpridas, e os Estados optam por obedecer às regras e normas criadas, de acordo com seus interesses nacionais. Elas são tratadas como barcos vazios, existindo somente enquanto servem aos interesses dos Estados. As organizações são fundamentalmente ins- trumentos usados pelos Estados mais poderosos para atingir seus obje- tivos. Elas só exercem funções importantes quando expressam a distri- buição de poder no sistema internacional. Apenas quando os atores mais poderosos acordam a utilização conjunta das OIGs para realização de seus objetivos é esperado que elas se tornem efetivas. Embora para alguns realistas que se concentram na análise da es- trutura anárquica do sistema internacional as instituições internacio- nais não mereçam o esforço dos pesquisadores, outros compreendem que a relação entre cooperação e instituições deve ser analisada. O estu- do da cooperação sob condições de anarquia é a orientação dada à pes- quisa. Para autores como Robert Gilpin, Stephen Krasner e Joseph Grieco,

a distribuição de capacidades é a variável central para a explicação sobre

a natureza ou a efetividade das instituições (Gilpin, 1981; Krasner, 1991, Grieco, 1990). A teoria da estabilidade hegemônica, por exemplo, pro- põe que a presença de um líder poderoso é fundamental para manter o funcionamento das instituições internacionais. Apenas quando se ob- serva a presença de um ator hegemônico, é possível garantir a criação e o respeito pelas normas (Kindleberger, 1981). Por outro lado, outros autores desenvolvem estudos de como os Estados usam as OIGs racio- nalmente ou qual é o desenho institucional mais racional a partir da

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais 43 perspectiva dos interesses dos Estados

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais

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perspectiva dos interesses dos Estados (Gruber, 2000; Koremenos, Lipson & Snidal, 2001). A maior contribuição da perspectiva realista ao estudo sobre orga- nizações internacionais está na constante contestação dos pressupostos e resultados das pesquisas desenvolvidas por autores associados a ou- tros grupos teóricos. Seu ceticismo em relação ao papel das instituições internacionais, particularmente quanto ao seu impacto sobre a natureza do sistema internacional, sua preocupação com o conceito de poder e a demanda por demonstrações empíricas impulsiona, por meio do deba- te, a pesquisa sobre organizações internacionais.

Liberalismo

A tradição liberal do pensamento sobre relações internacionais não pode ser tratada como um bloco coeso. As ênfases são variadas e a associação com diferentes pensadores clássicos da filosofia, do direito e da economia política já indica a presença de uma ampla gama de propo- sições sobre a natureza das relações internacionais. Para fazer um estu- do detalhado das ideias dos autores liberais, é necessária uma volta aos textos clássicos de Immanuel Kant, Hugo Grotious, Adam Smith e Jeremy Bentham e uma análise cuidadosa de sua apropriação e revisão pela dis- ciplina de relações internacionais em diferentes momentos históricos. Observemos, portanto, a relevância dessa tradição para o estudo das organizações internacionais partindo de uma ideia básica que permite agrupar uma coleção tão heterogênea, ou seja, o pressuposto da racio- nalidade como característica básica da humanidade que abre as portas para o potencial de transformar as relações sociais e realizar o progresso (lembrando que a racionalidade está, em última instância, depositada nos indivíduos). A crença no progresso indica que é possível transcen- der a política do poder ou o caráter endêmico da guerra. Uma série de discussões sobre os caminhos para reformar o siste- ma internacional se abre a partir deste pressuposto: um fluxo mais in- tenso de comércio favorece a paz, regimes políticos democráticos ou

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4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 Organizações Internacionais republicanos estão associados a

republicanos estão associados a relações pacíficas entre os Estados e, o mais importante para este trabalho, a construção de instituições inter- nacionais pode transformar as relações entre os atores no sistema inter- nacional. Essa última versão está historicamente associada às propostas do Presidente Woodrow Wilson, 10 ao final da Primeira Guerra Mundial, que deram origem à formação da primeira organização internacional universal — a Liga das Nações, que será vista no Capítulo 3. A tradição liberal é o fundamento de propostas que envolvem o papel das organizações e do direito internacionais para a geração de mais cooperação e mais ordem no sistema internacional. Como há uma relação inerente entre razão e paz, há um enfoque nos mecanismos que potencializam o uso da razão como o direito, a arbitragem, a negociação e a administração coletiva dos conflitos. Da mesma forma que no plano doméstico, pensadores liberais pro- põem formas de controle do exercício do poder. No plano internacio- nal, as instituições como o direito, as organizações e outras representa- rão um limite ao exercício do poder dos Estados e de sua soberania. Na interseção entre a esfera internacional e a esfera doméstica está o exer- cício da política externa, que os liberais propõem tornar mais transpa- rente, como na proposta de Woodrow Wilson de uma diplomacia aber- ta, em contraposição à diplomacia secreta das elites do século XIX. Nos anos 70, o domínio realista sobre os estudos de relações in- ternacionais é questionado, a partir de constatações sobre a crescente interdependência entre as sociedades e sobre a sobrevivência das ins- tituições criadas no pós-Segunda Guerra, mesmo em face das crises daquele período, como o aumento dos preços do petróleo, o colapso dos arranjos monetários de Bretton Woods, o crescimento da dívida do terceiro mundo e o declínio do poder econômico norte-americano em relação à Europa e ao Japão. 11 Na década seguinte, o chamado neoliberalismo institucionalista desenvolveu um programa de pesqui- sa fundamentalmente associado ao estudo de regimes internacionais, enfrentando a compreensão de autores realistas de que as instituições não são relevantes.

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais 45 Os trabalhos de autores vinculados ao

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais

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Os trabalhos de autores vinculados ao liberalismo nessa fase são mais descritivos ou buscam construir teorias empiricamente verificáveis, atendo-se ao projeto de construção de uma ciência das relações interna- cionais; um movimento similar àquele ocorrido dentre especialistas rea- listas. Questões éticas são deixadas de lado. O papel das instituições internacionais adquire lugar central, mantendo-se hegemônica a ideia de que o Estado é o principal ator do sistema internacional. 12 O livro de Robert Keohane e Joseph Nye, publicado em 1977 (Keohane, Nye, 1977), no qual o papel das instituições internacionais no contexto da inter- dependência complexa é discutido, teve um impacto marcante sobre o debate no período. 13 A percepção de que as instituições internacionais podem mudar as relações entre Estados é o grande divisor de águas que separa liberais e realistas no debate que ficou conhecido como aquele entre neoliberais e neorrealistas dos anos 80. 14

O DEBATE ENTRE NEOLIBERAIS E NEORREALISTAS NOS ANOS 80:

Neorrealistas: O poder é a principal variável para a compreensão do sistema internacional. As relações de poder são relativas; cada Es- tado objetiva estar em uma posição superior na hierarquia de poder do sistema internacional.A cooperação só ocorre quando os Estados mais poderosos entendem que ela realiza seus interesses e é difícil de manter. Enfatizam a preocupação com a sobrevivência dos Esta- dos em um sistema anárquico. As relações de poder militares são fundamentais. As instituições internacionais não têm um impacto significativo sobre as relações internacionais. Neoliberais: O poder e a circulação de informação através das ins- tituições são as principais variáveis para a compreensão do siste- ma internacional. As relações de poder são absolutas, cada Estado busca acumular recursos de poder. As instituições têm um papel crucial em facilitar a cooperação.

4646464646 Organizações Internacionais

4 6 4 6 4 6 4 6 4 6 Organizações Internacionais Por outro lado, o

Por outro lado, o processo de transnacionalização também é con- siderado, sendo ONGIs, redes de interesses e grupos de pressão trans- nacionais incluídos nas análises propostas. Com o fim da Guerra Fria e a intensificação do processo de globalização, houve um significativo au- mento no número de estudos que partem dos pressupostos liberais. O neoliberalismo institucionalista trata o conflito e a cooperação com apenas um aparato lógico, em contraposição à tradição anterior no campo das relações internacionais, em que algumas correntes concen- travam-se nas relações cooperativas, e, outras, nas relações conflituosas. Nesse sentido, a divisão rígida entre a ênfase sobre as possibilidades de cooperação e a inevitabilidade do conflito, que marcou o debate entre as disciplinas no começo do século XX, é superada. A existência de confli- to e a possibilidade de coordenação de políticas não são antitéticas; por- tanto, não é necessário partir da ideia de harmonia de interesses para fazer o percurso da cooperação. Em contraposição aos autores realistas, parte-se da premissa de que os Estados buscam melhorar sua posição no sistema internacional, auferindo ganhos absolutos, independente da posição dos outros atores. Os Estados, principais atores do sistema internacional, são caracte- rizados como atores racionais movidos pelo autointeresse. Essa litera- tura tem como suporte teórico primordial as teorias de escolha racional, ou seja, pressupõe que os atores são racionais e calculam a utilidade (vantagens) de caminhos alternativos, escolhendo aquele que maximiza as utilidades nas circunstâncias em que se encontra. 15 Da mesma forma que os autores realistas do mesmo período, os neoliberais instituciona- listas são influenciados pela literatura que trata do papel de firmas dian- te das imperfeições do mercado. A realidade da política internacional seria análoga à realidade do mercado, na qual convivem atores que bus- cam maximizar utilidades em um contexto competitivo. Assim como as firmas, as instituições podem corrigir problemas gerados por informa- ções incompletas e altos custos de transação. 16 A incerteza que configura o sistema internacional dificulta a cons- trução de relações cooperativas, particularmente porque é muito difícil

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais 47 confiar nas promessas dos atores. As

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais

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confiar nas promessas dos atores. As instituições têm a função de dimi-

nuir o grau de incerteza por meio da geração de transparência e da rea- lização de conexões entre diferentes questões através do tempo (linkage).

A maior transparência e a existência de conexões entre questões ajudam

a diminuir o medo da trapaça, aumentando a disposição dos atores de

envolverem-se em arranjos cooperativos. Dessa forma, a circulação de in- formação através das instituições pode transformar o sistema interna- cional (Keohane, 1984). Nesse sentido as instituições realizam os inte- resses dos Estados. A teoria dos jogos não cooperativos é frequentemente utilizada para mostrar como a cooperação é difícil, mas possível. Nesse tipo de modelo, os atores são racionais e egoístas e não há um terceiro ator que garanta o cumprimento dos acordos. A presença de instituições que favorecem a reciprocidade e a confiança mútua é fundamental (Axelrod & Keohane, 1985). Modelos formais, que reproduzem os interesses e as decisões dos atores, diante da possibilidade de cooperação (forma- ção de acordos) e/ou coordenação (estabelecimento de convenções), são aplicados para explicar o comportamento dos atores. 17 Pergunta-se como gerar cooperação — o melhor resultado do ponto de vista coleti- vo —, se um comportamento não cooperativo é a escolha mais racional para um indivíduo. As relações contínuas entre atores egoístas, ou seja, a repetição dos jogos, favorece a cooperação, uma vez que ocorre uma “sombra sobre o futuro”, ou seja, as ações do presente são influen- ciadas pela noção de que a interação se repetirá, passando a ser interes- sante gerar a expectativa de cooperação. Estados com uma reputação negativa terão dificuldades em serem aceitos como parceiros de meca- nismos de cooperação. Essa continuidade é muitas vezes sustentada pelas instituições ou organizações internacionais. As instituições são identificadas como uma solução possível para os problemas de produção de bens públicos ou coletivos. 18 A literatura sobre bens públicos salienta a dificuldade de prover esses bens ou esta- belecer quem irá arcar com os custos de sua produção. As OIGs podem criar incentivos para a produção de bens públicos.

4848484848 Organizações Internacionais

4 8 4 8 4 8 4 8 4 8 Organizações Internacionais O JOGO “DILEMA DO

O JOGO “DILEMA DO PRISIONEIRO”

O diretor de uma prisão precisa de uma confissão voluntária de um dentre dois prisioneiros que cometeram um crime juntos. Ele oferece ao prisioneiro 1 sua liberdade se ele confessar o crime antes do prisio- neiro 2. Assim, ele poderia condenar o prisioneiro 2. Mas o diretor tam- bém estabeleceu que se o prisioneiro 2 confessasse antes, o mesmo seria libertado e o prisioneiro 1 seria condenado. Caso os dois confes- sassem no mesmo dia, os dois seriam condenados a uma pena menor. Caso nenhum dos dois confessasse ambos seriam libertados.As mesmas condições foram apresentadas ao prisioneiro 2. Se os prisioneiros cola- borarem, eles podem obter uma solução mais favorável. Seria o caso de os dois optarem por não confessar. Mas atores racionais em um am- biente competitivo, sem informação perfeita (no caso sobre qual a es- tratégia escolhida pelo outro prisioneiro), tendem a fazer a opção que acaba gerando uma solução menos favorável para os dois em conjunto. Isso ocorrerá se ambos optarem pela confissão.A repetição do jogo “n” vezes geraria uma maior propensão para a cooperação. A repetição e a disponibilidade de informação é justamente a forma como as institui- ções, segundo os neoliberais institucionalistas, estimulam a opção por uma estratégia de colaboração por parte de atores racionais e egoístas.

As OIGs facilitam a ação coletiva a partir da ativação de uma série de mecanismos que modificam as condições do ambiente internacional. Os mecanismos estudados diminuem os custos de transação, ou seja, criam um ambiente que facilita as negociações. As normas estabelecidas diminuem os custos de transação, 19 pois uma negociação já começa com alguns parâmetros estabelecidos. Ademais, as instituições favorecem o cumprimento dos acordos, diminuindo os custos de controlar o com- portamento dos atores, lidando assim com os problemas de aquiescên- cia. Nesse sentido, o monitoramento, as sanções e a publicação de infor-

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais 49 mações são papéis cruciais que podem

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais

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mações são papéis cruciais que podem ser exercidos pelas organiza- ções internacionais. Finalmente, as instituições estabelecem regras para distribuição de ganhos da ação coletiva. As preferências dos atores não são modificadas nesse processo, apenas a sua disposição de negociar e se ater aos acordos estabelecidos. Os liberais reformistas, por sua vez, salientam a necessidade de transformar o sistema internacional por meio da maior democratização das instituições (McGrew, 2003). O déficit democrático das organiza- ções internacionais é um tema recorrente e propõe-se a busca de mais representatividade, transparência e responsabilidade (Falk, 1995; Co- missão para a Governança Global, 1995). Discutem-se assuntos como a presença de atores não estatais e o papel da sociedade civil transnacional, e prevalece a visão de que a movimentação destes setores favorece a democratização do sistema (Rosenau, 1990, 1997). As instituições internacionais também são tratadas por alguns au- tores liberais como estruturas que constrangem e moldam o comporta- mento dos Estados. Dessa forma, embora sejam criadas pelos Estados, elas, ao longo da sua história, têm um impacto sobre seu comportamen- to, inclusive limitando as opções disponíveis para suas políticas exter- nas e domésticas. O caráter da hegemonia norte-americana no pós-Se- gunda Guerra é ressaltado por G. J. Ikenberry (Ikenberry, 2001). Esse autor destaca que uma ordem multilateral foi estabelecida sob a lideran- ça dos Estados Unidos, tendo como base os princípios do liberalismo. Todavia, como as instituições enraízam-se e os custos de substituí-las torna-se alto, elas acabam constrangendo o próprio exercício do poder norte-americano. A perspectiva liberal contempla ainda uma preocupação com a es- fera doméstica. Retomando a tradição da ciência política norte-america- na, grupos de interesse são tratados como atores centrais por Andrew Moravscik. O autor enfatiza a negociação que ocorre no âmbito domés- tico entre governo e grupos de interesse. A formação de preferências dentro de cada sociedade terá um impacto sobre a possibilidade de co- operação no nível internacional e sobre a formação de instituições inter-

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5 0 5 0 5 0 5 0 5 0 Organizações Internacionais nacionais, gerando demandas que

nacionais, gerando demandas que governos buscarão responder no âm- bito intergovernamental. 20 O papel exercido pela barganha política do- méstica não impede que o Estado se comporte como um ator racional com preferências estabelecidas, quando se envolve em negociações in- ternacionais, já que ele exerce justamente a função de agregar os dife- rentes interesses internos.

As críticas às perspectivas liberais, comuns aos campos marxista e

realista, se concentram na sua incapacidade de incorporar o exercício do poder às análises oferecidas, adotando assim uma postura ingênua em face do papel das instituições internacionais (Halliday, 2000). A perda de

uma perspectiva ética e as limitações impostas pelo modelo do ator racio- nal são ressaltadas por inúmeros autores que serão discutidos adiante.

Funcionalismo 21

O funcionalismo está fortemente associado ao nome de David

Mitrany, em particular a uma monografia de 1943 titulada A Working Peace System (Mitrany, 1946) e à criação do sistema de agências funcio- nais da ONU no pós-Segunda Guerra. 22 Uma agenda fortemente nor- mativa propunha que uma rede de organizações transnacionais, com base funcional, poderia constranger a política externa dos Estados e, em última instância, evitar a guerra. O autor estabelecia pela primeira vez uma conexão clara entre a cooperação funcional, a ser discutida no Ca- pítulo 4, e a segurança internacional. Essa perspectiva concentra-se em uma proposta gradualista para o problema da ordem internacional, partindo da premissa de que a “for- ma” segue a “função”. Hábitos de cooperação seriam constituídos em áreas mais técnicas, nas esferas econômica e social, nas quais o interesse comum pode emergir mais facilmente. Mais tarde, o hábito de interação, a construção de valores comuns e instituições permitiriam que a prática da cooperação transbordasse para a arena política (um processo referido pela bibliografia como spillover). A visão positiva da crescente

interdependência entre as sociedades, retomando a associação entre

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais 51 comércio e paz presente no liberalismo

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais

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comércio e paz presente no liberalismo do século XIX, é a base para a proposta funcionalista.

O bem-estar da população não estaria sendo garantido pelo Estado

nacional, e uma maior cooperação internacional, ao satisfazer necessi-

dades nesse campo, levaria a uma transferência de lealdade, permitindo

a construção do que Mitrany chamou de um sistema de paz. A constru-

ção de uma comunidade política menos particularista do que o Estado- nação, a partir de um processo de aprendizado coletivo e da administra- ção técnica, seria o fundamento do sistema de paz. Duas avaliações complementares estão presentes aqui. Por um lado,

a possibilidade de cooperação aumentaria quando a natureza do proble-

ma a ser enfrentado impusesse a coordenação de políticas entre as partes.

Trata-se de questões em que o fluxo de bens, pessoas e formas de comu- nicação gera a necessidade de coordenar as diferentes ações do Estado. O avanço tecnológico seria um grande impulsionador desse processo. Por outro lado, a cooperação nessas esferas da ação do Estado não representaria uma ameaça frontal à soberania e não teria implicações

para a formulação autônoma de políticas externas voltadas para o “inte- resse nacional”. Assim, a cooperação torna-se aceitável para os atores, que reagem negativamente às propostas de transformação das relações entre os Estados que afetam de maneira direta o princípio da soberania.

A soberania não seria superada, como em propostas de formação de um

governo mundial, mas compartilhada; uma parcela de soberania seria transferida para uma nova autoridade. A cooperação em áreas específi-

cas é enfatizada, sendo que as próprias tarefas e necessidades delineiam

o contorno dessas áreas. A realização dessas tarefas por meio de organi-

zações separadas que congregam especialistas e técnicos é vista de for- ma positiva.

A preocupação com as causas da guerra, central para a literatura de

relações internacionais, está presente aqui em uma versão orientada para questões sociais. Os conflitos armados são associados a problemas so- ciais como: pobreza, fome, doenças e baixo nível educacional. A coope- ração internacional poderia enfrentar essas questões. O trabalho das or-

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5 2 5 2 5 2 5 2 5 2 Organizações Internacionais ganizações funcionais no campo

ganizações funcionais no campo da assistência ao desenvolvimento, ain- da hoje, tem como um de seus fundamentos essa perspectiva. Os especialistas que trabalham nas organizações internacionais são atores centrais pois eles teriam uma identidade profissional com colegas de diferentes partes do mundo, que poderia vir a ultrapassar sua leal- dade com o Estado nacional. Enquanto os diplomatas tenderiam a de- fender o interesse nacional, os especialistas estariam em uma posição privilegiada para levar adiante a cooperação em áreas específicas, con- centrando-se em aspectos técnicos. Eles seriam os principais agentes do processo de aprendizagem de cooperação, que pode transbordar das áreas técnicas para a arena política. Por outro lado, abre-se a possibilida- de de pensar o processo de interação entre agências específicas dos go- vernos, em vez de partir apenas da interação entre Estados como unida- des fechadas. As críticas mais veementes à visão original de Mitrany apontam para a necessidade de politizar o debate; a separação entre política e cooperação funcional que fundamenta essa perspectiva não retrataria a realidade. A própria distinção entre uma esfera técnica e uma esfera política pode ser questionada. A história dos processos de cooperação funcional indica que a opção pela cooperação, distância ou conflito muitas vezes emerge de objetivos políticos mais amplos. A cooperação no cam- po técnico não transborda necessariamente para o campo político — em ultima instância, decisões políticas difíceis devem ser tomadas (Haas,

1964).

Contudo, a perspectiva funcionalista avançou propostas que per- mitem compreender a realidade da imensa rede de organizações funcio- nais existente hoje em dia em alguns aspectos relevantes. A ideia de associar o exercício de autoridade a agentes funcionalmente definidos, em contraposição ao príncipio que rege o sistema internacional con- temporâneo, o qual associa a autoridade a um território definido, é bas- tante inovadora. Ademais, a visão de um processo de transnacionalização das relações sociais também já está presente.

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais 53 Neofuncionalismo A partir da observação do

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Neofuncionalismo

A partir da observação do funcionamento da CECA (Comunidade Europeia do Carvão e do Aço), da Euratom (European Atomic Energy Community — Comunidade Europeia de Energia Atômica) e da CEE (Co- munidade Econômica Europeia) e das dificuldades de levar adiante o projeto federalista no âmbito da “alta política”, 23 um conjunto de autores e líderes concluiu que o funcionalismo como teoria e prática deveria ser reformulado e apropriado para a discussão sobre a natureza do processo de integração em curso na Europa Ocidental. Tratava-se de pensar a for- ma como o processo de integração regional europeu desafiava o sistema de Estados territoriais e construir uma teoria que pudesse captar o caso singular da Europa, mas também ter significado para processo de integração regional em geral. 24 Uma combinação de objetivos federalistas e do pensa- mento funcionalista gera uma discussão sobre as perspectivas de integração em setores específicos. 25 Nos anos 50 e 60, o neofuncionalismo tornou- se a teoria de integração hegemônica e esteve presente nos debates polí- ticos voltados para uma maior integração na Europa ocidental. Uma de suas principais premissas, baseada no funcionalismo, é que um processo gradual de integração em áreas específicas pode transbordar para novas áreas de integração. Assim, se Estados adqui- rem maior integração em áreas particulares, como o setor carvoeiro, haverá um incentivo para maior integração em outras áreas do setor energético. Ademais, a integração em áreas específicas gera apoio para novas arenas políticas e novas formas de autoridade. À medida que pro- blemas em determinadas áreas são enfrentados, o apoio às instituições geradas aumentará. A existência de órgãos supranacionais, como a Co- missão Europeia, eleva o nível da cooperação e da integração, já não se trata de encontrar um mínimo denominador comum, mas de trabalhar com interesses comuns, possivelmente chegando à formação de uma nova comunidade política. Os neofuncionalistas também conferem um papel central às orga- nizações internacionais, como agentes ativos do processo de coopera-

5454545454 Organizações Internacionais

5 4 5 4 5 4 5 4 5 4 Organizações Internacionais ção, e também trabalham

ção, e também trabalham com a ideia de atitudes que transbordam da área técnica para a área política. Contudo, se para os funcionalistas as organizações focalizadas não têm como referência uma região, os neofuncionalistas conferem papel central às relações regionais. Além disso, enquanto para os funcionalistas as agências funcionais internacio- nais são os atores centrais do processo de transformação que propu- nham, para os neofuncionalistas o foco da análise são os sindicatos, associações comerciais, partidos políticos e burocracias supranacionais convivendo em constante negociação. A crescente interdependência, da qual também partem os funcionalistas, só gera maior integração no con- texto da barganha ocorrendo entre os atores relevantes. Processos decisórios graduais e demandas dos atores mencionados geram a trans- ferência de autoridade para instâncias supranacionais. Em última ins- tância, a erosão da soberania do Estado transformaria as relações inter- nacionais, gerando o tipo de consenso encontrado em sistemas políticos domésticos. Em contraposição ao Estado nacional, agências supranacionais, como a Comissão Europeia, poderiam realizar funções ligadas ao bem-estar no nível regional (Haas, 1968; Schmitter, 1969; Lindberg & Scheingold, 1970; Nye, 1971). Ademais, os autores vincu- lados a essa perspectiva buscaram construir estudos mais sistemáticos, baseados na análise de um número limitado de variáveis que concorrem para o processo de integração, dentro do espírito do behaviorismo (Lindberg & Scheingold, 1970). Assim como no caso dos funcionalistas, as críticas a essa perspecti- va se concentram no conceito de transbordamento. A resolução de pro- blemas em diferentes setores não leva facilmente a transformações no campo político, em particular no que se refere à identificação com uma comunidade política. Ademais, a predominância dos interesses estatais se mantém, particularmente no que se refere à área da segurança inter- nacional, havendo grande ceticismo quanto à possibilidade de realiza- ção das previsões neofuncionalistas. Já em 1967, Haas admitiu que o processo gradual previsto em sua teoria havia sido interrompido por eventos da “alta política”, tais como a política europeia de De Gaulle,

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais 55 impedindo o avanço em direção a

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais

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impedindo o avanço em direção a supranacionalidade, salientando o duplo movimento de integração e desintegração (Haas, 1967). 26 Os autores que adotam a visão neofuncionalista, assim como aque- les que analisam os múltiplos níveis de governança gerados pelo pro- cesso de integração, 27 percebem que está ocorrendo uma transforma- ção na natureza da comunidade política. Mas essa avaliação é criticada pelos autores que trabalham com o processo de integração a partir de uma perspectiva realista ou liberal, que afirmam a contínua preemi- nência do Estado. A perspectiva intergovernamentalista afirma que apenas a convergência de preferências nacionais pode levar à integração. Isso porque a estrutura do sistema internacional determina o compor- tamento egoísta dos Estados, buscando sempre maximizar seu poder. Os Estados guardam as portas entre as nações e o bloco regional, pre-

servando sua soberania. Autores como Stanley Hoffmann, por exem- plo, criticaram a perspectiva neofuncionalista a partir de uma visão realista, salientando a centralidade dos Estados, afirmando que a in- tegração regional apenas poderia ter sucesso no campo econômico (Hoffmann, 1996). Tendo como pano de fundo a renovação da integração europeia na década de 1980, houve uma reavaliação das teorias neofuncionalistas; alguns autores referem-se a isso como uma teoria neo-neofuncionalista. 28

A transferência de papéis sociais, ação coletiva e interesses dos atores do

nível nacional para o supranacional continua no centro das atenções dos teóricos voltados para o estudo da integração regional. Entretanto, uma série de expectativas da proposta neofuncionalista foi frustada, par- ticularmente no que concerne ao papel crucial das autoridades nacio-

nais em garantir o avanço ou impulsionar o retrocesso do processo de integração. Assim, os ciclos decisórios que levam à transferência de au- toridade para a esfera regional são analisados de forma mais complexa, envolvendo uma série de crises geradas por contradições endógenas e tensões exógenas. Esse processo não é automático nem irreversível e não

é homogêneo para todas as áreas temáticas.

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5 6 5 6 5 6 5 6 5 6 Organizações Internacionais Marxismo O marxismo se

Marxismo

O marxismo se desenvolveu sob uma perspectiva teórica a partir

do trabalho de Karl Marx e, ao longo dos últimos 150 anos, diversas vertentes foram geradas. A análise da estrutura profunda do sistema ca- pitalista, um modo de produção que caracteriza uma parte da história humana, é um objetivo comum aos atores marxistas. Eles partem de uma visão da realidade social como uma totalidade, em que as relações sociais estão interconectadas. Uma dinâmica central das relações econô- micas é focalizada: a relação entre meios de produção e relações de pro- dução. A tensão entre instrumentos, tecnologias e trabalho, os quais compõem o mundo da produção, e as relações que organizam esse mun- do, como o trabalho assalariado e a propriedade privada no caso do capitalismo, são o motor da história. A perspectiva de emancipação, associada à busca da autonomia, está também presente na maior parte dos escritos marxistas. Os marxistas consideram a estrutura do sistema capitalista, o proces-

so de acumulação em uma escala global, as relações entre classes sociais e

o interesse das elites das potências capitalistas em manter a reprodução

do sistema elementos essenciais para a compreensão das instituições internacionais, e, mais especificamente, das organizações internacionais. Os estudos sobre o imperialismo, no começo do século XX, são os primeiros movimentos explícitos de aplicação da teoria marxista à com- preensão das relações internacionais. Lenin desenvolve o conceito de capitalismo monopolista, salientando a divisão entre o centro do siste- ma e a periferia menos desenvolvida. 29 De acordo com a teoria de Lenin (Lenin, 1964) sobre o imperialismo, as instituições internacionais são

arranjos possíveis para as potências imperialistas, em um dado momen- to histórico, que permitem administrar a competição entre as mesmas (Fernandes, 1992).

O debate entre autores marxistas em torno da natureza do imperia-

lismo, presente no início do século XX (Kautsky, 1988; Bukharin, 1972),

e reconduzido às plataformas de discussão sobre o sistema internacio-

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais 57 nal a partir do final dos

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nal a partir do final dos anos 60, versa sobre a relação entre as potênci- as imperialistas, sua rivalidade ou a construção de coalizões para a re- produção do sistema. Nesse contexto, o domínio do capitalismo norte- americano e a perspectiva de seu declínio são temas centrais (Poulantzas, 1974; Van der Pijl, 1984).

O debate marxista sobre o imperialismo e a bibliografia marxista

em ciências sociais ou economia desenvolveram-se à parte da disciplina de relações internacionais. 30 Somente a partir da década de 1970, o mar- xismo adquiriu um lugar como uma teoria de relações internacionais. A análise sistêmica, focalizada nos padrões de dominação, e a crença em uma mudança revolucionária representam uma visão bastante distinta das perspectivas liberal e realista dominantes na disciplina. O conflito não opera apenas entre Estados, mas dentro e através dos mesmos. A crítica ao realismo empreendida por Justin Rosenberg, por exemplo, apresenta o sistema de Estados historicamente contextualizado e pro-

fundamente marcado pelas relações sociais ou pelo modo de produção predominante (Rosenberg, 1994). A anarquia não é uma característica

natural do sistema internacional, como propõem os autores realistas, ao contrário, está associada ao modo de produção capitalista.

A discussão sobre governança global adquire aqui novo significa-

do. A manutenção de uma forma de organização da economia política internacional que garanta a reprodução do capitalismo, dominada pelo pólo norte-americano, é a chave explicativa para a análise das institui- ções internacionais que compõe o triunfo do neoliberalismo nos anos 80 e 90 (Panitch, 2000; Gowan,1999). Michael Hard e Antonio Negri, por sua vez, afastando-se da visão do processo de reprodução do siste- ma capitalista sustentado pelo Estado nacional, ou em particular o Esta- do norte-americano, avançam a ideia de um aparato de poder descen- tralizado e desterritorializado (Hard & Negri, 2001).

A teoria crítica, assim como o trabalho de Antonio Gramsci, buscou responder à frustração dos marxistas diante da realidade europeia nos anos 20 e 30. Em contraposição ao otimismo quanto ao seu projeto de emancipação, marxistas de todas as vertentes assistiam a ascensão do

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5 8 5 8 5 8 5 8 5 8 Organizações Internacionais fascismo. Assim, tanto teóricos

fascismo. Assim, tanto teóricos críticos quanto Antonio Gramsci, dentre outros marxistas, salientam que uma variedade de forças, além daquelas que compõem o mundo da produção, molda a história humana. A teoria crítica, fortemente associada ao marxismo, foi introduzida ao estudo de relações internacionais no contexto das críticas ao positivismo nos anos 80 (Linklater, 1996; Cox, 1981). Esse grupo teóri- co está associado a autores da Escola de Frankfurt como: Max Horkheimer, Theodor Adorno e Jungen Habermas — autores que em- preenderam uma crítica à epistemologia positivista e que criticaram a ideia de que produzir conhecimento consiste em investigar a regulari- dade do comportamento, a partir de evidências empíricas e modelos abstratos. Opuseram-se também ao pressuposto de que podemos ter acesso a uma realidade objetiva e separada do observador. O debate sobre a relação entre interesses e a constituição do conhecimento é cen- tral para esses autores. Outros eixos de conflito, para além das relações de classe, são incorporados às análises. Assim, é possível pensar diferen- tes formas de exclusão e inclusão geradas por comunidades demarcadas. Alguns autores, como Robert Cox (Cox, 1989), enfatizam a reação dos Estados do Terceiro Mundo e de movimentos políticos ao processo de globalização. Outros, como Andrew Linklater (Linklater, 1990), focali- zam as relações entre as comunidades definidas pela existência do Esta- do soberano e o resto do mundo. Linklater parte da concepção de Habermas de um processo de emancipação através da comunicação para propor a expansão das fronteiras morais da comunidade política (Habermas, 1999). Sua visão de uma relação ética, obrigações e direitos que não estariam confinados pelas fronteiras do Estado-nação se aproxi- ma da perspectiva cosmopolita, que será analisada na próxima seção. A influência do trabalho do marxista italiano Antonio Gramsci molda o trabalho de um conjunto de autores que discutem a impor- tância de elites globalizantes na estruturação da economia política glo- bal (Cox, 1986; Gill, 1994). O trabalho de Robert Cox foi pioneiro na proposição de uma análise gramsciana das relações internacionais, ain- da no início da década de 1980 (Cox, 1981; Cox, 1983). O tratamento

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais 59 do conceito de hegemonia se distingue

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais

59

do conceito de hegemonia se distingue da forma que tradicionalmen- te informa a literatura de relações internacionais, estando associado a uma concepção de poder como mistura de coerção e consenso. A construção do consenso através das instituições da sociedade civil passa a ser um tema crucial. Cox se refere à forma consensual que o poder adquire na consti- tuição de uma ordem mundial, podendo assim ser aceita pelas partes dominadas. Uma determinada classe social exerce a hegemonia quando transcende seus interesses econômicos particulares e é capaz de conectar diversas aspirações, interesses e identidades formando um bloco histó- rico. 31 Os intelectuais têm um papel fundamental nesse processo, de- senvolvendo e sustentando imagens mentais, tecnologias e organizações que vinculam os membros de uma classe e de um bloco histórico na formação de uma identidade comum (Cox, 1983). Enquanto a realida- de doméstica é a referência para o conceito de hegemonia, em sua con- cepção gramsciana, especialistas em relações internacionais buscam com- preender sua dimensão internacional. O FMI (Fundo Monetário Internacional), a OMC (Organização Mun- dial do Comércio) ou o Banco Mundial são organizações nas quais a atua- ção dessas elites é particularmente relevante, incidindo de maneira direta sobre as relações entre o norte desenvolvido e o sul menos desenvolvido. Interesses e ideias dominantes são apresentados como universais e re- produzidos a partir das OIGs, permitindo a continuidade da dominação capitalista (Murphy, 1994). O processo de integração europeia também foi interpretado à luz da perspectiva gramsciana, a partir de uma crítica às teorias neofuncionalista e intergovernamentalista. O contínuo confli- to que gera o processo de integração, e que poderia ter resultado em caminhos muito diferentes, é salientado (Bieler & Morton, 2001). Partindo de uma crítica ao sistema capitalista, teóricos marxistas salientam o papel das organizações internacionais no processo de repro- dução desse modo de produção. Para autores que mantêm a ortodoxia materialista, elas não são mais do que um epifenômeno das relações es- truturais econômicas e de poder. Outros, contudo, conferem atenção às

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6 0 6 0 6 0 6 0 6 0 Organizações Internacionais organizações internacionais, tratando-as como

organizações internacionais, tratando-as como arena de formação de co- alizões entre as potências capitalistas, como produtoras de mecanismos de submissão de Estados na periferia do sistema e como espaço de for- mação de hegemonia e reprodução das relações de poder dominantes.

Perspectiva Cosmopolita

A relevância do pensamento cosmopolita, uma postura filosófica e

normativa para a discussão sobre organizações internacionais, refere-se

a dois temas centrais, tratados por um conjunto de autores: a existência

de valores universais e o déficit democrático. Essa visão do mundo pode se associar ao liberalismo, à perspectiva marxista, à teoria crítica ou às vertentes do construtivismo porque essas perspectivas admitem a ado- ção de uma atitude normativa e uma preocupação com a emancipação da humanidade. A perspectiva cosmopolita é a versão mais antagônica à noção de que o sistema internacional comporta um vácuo moral no qual apenas as relações de poder são relevantes.

A construção da democracia, que amplia lentamente o conceito de

cidadania, teve como base o Estado-nação como comunidade política.

A crescente importância de estruturas de autoridades internacionais cria

assim uma disjunção entre os direitos de cidadania, particularmente no

que se refere à participação no processo político, e o lugar de onde emer- gem muitas das normas que regem a vida de indivíduos e grupos. Uma grande variedade de problemas não pode ser administrada no contexto doméstico ou mesmo a partir da lógica de uma separação rígida entre as esferas doméstica e internacional. O tráfico de drogas, as pandemias, o uso de recursos naturais não renováveis, a alocação de lixo nuclear, a proliferação de armas de destruição em massa, o aquecimento global,

a regulação de mercados financeiros são questões progressivamente

percebidas como transnacionais, requerendo estruturas de autoridade internacionais e transnacionais para poderem ser enfrentadas. Por outro lado, os mecanismos de controle e participação democráticos, desen- volvidos ao longo dos últimos 200 anos, têm como referência básica o

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais 61 Estado-nação. Abre-se assim o debate sobre

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais

61

Estado-nação. Abre-se assim o debate sobre a perspectiva de constru- ção de uma cidadania cosmopolita. A incorporação de valores universais pelas instituições internacio- nais, ao longo dos séculos XX e XXI, tem sua base ideacional em postu- lados sobre a humanidade. A perspectiva cosmopolita propõe uma aná- lise da política partindo da ideia de um ser humano universal. As for- mas de organização política para o mundo devem ter como base prin- cípios morais universais (Held, 2003). Podemos encontrar as origens dessa visão no estoicismo, que incorporou a noção de uma comunida- de mais ampla do que a comunidade local, baseada em ideais huma- nos, aspirações e na capacidade de argumentação. O julgamento moral não poderia assim ser baseado nos critérios de uma comunidade polí- tica específica. No cosmopolitismo estóico, já é afirmado um vínculo universal entre os homens. Os conceitos de cidadania e Estado, com dimensão mais universal, nascem no ocidente como resultado da espe- culação filosófica grega e desenvolvem-se no império romano, sempre lembrado posteriormente como um modelo para um governo mun- dial. As ideias de humanidade e império sobrevivem durante o período medieval, no sonho da reconstituição do império romano. O huma- nismo renascentista e a visão de reconstituição do império pelo im- perador Habsburgo Carlos V retomam o tema durante a transição para a modernidade, quando o Estado territorial ainda não havia se firmado como a forma de organização da política. Movimentos religiosos do século XVI e XVII elaboraram as primei- ras críticas ao sistema de Estados modernos, inaugurando um dos as- pectos da tradição cosmopolita moderna. Protestantes, particularmente calvinistas, enfatizavam a corrupção e a perversão do sistema de Estados modernos, jesuítas contrapunham a Cristandade à divisão entre Esta- dos-nação. No mesmo período, Eméric Crucé e outros faziam propostas para a unificação da Europa, tendo em vista o estabelecimento da paz, em contraposição ao movimento de divisão territorial imposto. No século XVIII, a perspectiva cosmopolita ganha sua forma moder- na. A unidade cristã ou imperial da Europa é substituída pela discussão

6262626262 Organizações Internacionais

6 2 6 2 6 2 6 2 6 2 Organizações Internacionais sobre os direitos naturais

sobre os direitos naturais dos homens. Propostas universalistas, que in- corporam de formas distintas a possibilidade de traduzir a universalida- de da comunidade humana em termos de uma organização política, são elaboradas. Os filósofos da ilustração construíram uma autoimagem de uma elite cosmopolita transnacional, nas palavras de Thomas Paine, “meu país é o mundo” (Paine, 1969). A tensão entre a condição humana de ser político e a concepção de cidadania nacional inicia seu trajeto. O trabalho de Immanuel Kant (Kant, 1970) parte de sua discussão sobre razão e seu uso público para apresentar a possibilidade de partici- pação em um mundo cosmopolita, em contraposição à participação em uma sociedade civil. O direito cosmopolita de se apresentar e ser ouvi- do, através de comunidades políticas; a existência de uma comunidade universal e de uma cidadania universal são introduzidos pelo filósofo, que marcaria grande parte da literatura de relações internacionais assim como de outras áreas do conhecimento. As consequências da perspec- tiva filosófica da ilustração atingem a soberania interna e externa do Estado territorial. Isso porque suas propostas adiantavam a ideia de uma sociedade internacional de Estados, expressa em particular na defesa do direito internacional, e porque reclamavam direitos univer- sais inalienáveis, os quais o poder estatal não poderia atingir. Nesse contexto, as propostas federativas, como aquelas defendidas por I. Kant e J. Bentham, 32 tiveram maior impacto. Contudo, a ideia de uma repú- blica universal chegou a ser discutida por Anacharsis Cloots. 33 Kant acreditava na possibilidade de transformar as relações inter- nacionais a partir do desenvolvimento histórico da vida moral e da for- mação de uma sociedade civil universal. Deveres e obrigações inerentes à humanidade permitiriam a extensão das fronteiras da comunidade moral e política. É nesse sentido que Kant adianta-se ao debate atual sobre a necessidade de lidar com a incongruência entre as fronteiras do Estado-nação e a criação de normas. A força da lei deveria prevalecer em cada Estado, nas relações entre os mesmos e nas relações internacio- nais, que ultrapassam a esfera interestatal. Kant não era um pacifista, como um leitor desatento de seu panfleto, A paz perpétua, poderia con-

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais 63 cluir, mas um legalista. Sua formulação

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais

63

cluir, mas um legalista. Sua formulação de um direito cosmopolita, dis- tinto do direito internacional, refere-se às condições de hospitalidade universal e fundamentou sua crítica ao colonialismo. Para ele, discutir uma das questões centrais para a política internacional — a guerra — implica repensar o conceito particularista de cidadania. Segundo o autor, a paz seria alcançada no momento em que todos os Estados fos- sem republicanos (Kant). A tradição cosmopolita, em relações internacionais, é marcada pela ofuscação da distinção entre sociedades domésticas e internacional e entre estado da natureza e sociedade civil (Wight, 1991). A sociedade internacional é apresentada como uma sociedade de indivíduos e a cons- tituição ou presença de valores cosmopolitas é defendida. Nesse senti- do, o aspecto particularista da cidadania moderna é questionado. A crí- tica ao particularismo, inerente à moderna concepção de cidadania, é feita por diversos filósofos políticos que reivindicam critérios universais para a definição de direitos e deveres (Beitz, 1979). O impacto da cons- ciência e a interdependência entre sociedades nacionais sobre o pensa- mento cosmopolita têm como marco a realidade nuclear. A Declaração de Montreux, por ocasião da Primeira Conferência do Movimento Mun- dial para um Governo Federal Mundial em 1947, e a campanha de Albert Einstein, por um governo mundial, são exemplos representativos. Sub- sequentemente, a preocupação com a ecologia tem o mesmo efeito. A proposta federalista de criação de um direito mundial (e não interna- cional), de cortes globais e de um aparato para garantir que essas leis sejam respeitadas está presente em movimentos sociais e textos acadê- micos. Por fim, os documentos que definem os direitos humanos, desde a Declaração Universal de 1948, podem ser inseridos na história das ideias cosmopolitas. David Held resume os três elementos que caracterizam as preocu- pações de autores hoje vinculados à essa perspectiva (Beitz, 1994; Barry, 1998): o princípio do igualitarismo individualista, ou seja, cada indiví- duo tem valor moral igual e os indivíduos são as unidades últimas de considerações morais; o princípio do reconhecimento recíproco, ou

6464646464 Organizações Internacionais

6 4 6 4 6 4 6 4 6 4 Organizações Internacionais seja, os argumentos de

seja, os argumentos de todos devem ser ouvidos; e o tratamento imparci- al perante práticas, regras ou instituições (Held, 2003b). Ele resume sua posição afirmando que o cosmopolitismo implica a existência de um es- paço ético e político que estabelece os termos de referência para o reco- nhecimento da igualdade moral, capacidade de ação das pessoas e para a gestação de sua autonomia e de seu desenvolvimento (Held, 2003a). A perspectiva cosmopolita, tendo um forte caráter normativo, re- presenta um caminho fecundo para uma crítica às organizações interna- cionais, em particular ao seu processo decisório. Ademais, a visão universalista da humanidade encontra expressão concreta em diversos princípios, normas e regras gerados e realizados no contexto das organi- zações internacionais, em especial no campo político. O regime de di- reitos humanos e a ideia de proteção do ecossistema partem do princí- pio do igualitarismo individualista. A Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, a Convenção sobre Tortura de 1984 ou o Estatuto da Corte Criminal Internacional, dentre outros, representam a presen- ça, ainda que de difícil implementação, de princípios cosmopolitas. Es- ses convivem em constante tensão com a defesa de interesses e identida- des particulares. Finalmente, as organizações não governamentais po- dem ser estudadas como parte de um movimento para formação de uma cidadania global.

Construtivismo

Um número crescente de especialistas em relações internacionais define seu trabalho como construtivista. A diversidade intelectual des- ses autores torna a tarefa de definir o construtivismo, como corpo teóri- co, bastante difícil. Aqui, optamos por apresentar uma agenda mínima comum aos construtivistas convencionais, segundo a categorização de Peter Katzenstein, Keohane e Krasner. 34 Caracterizam o conjunto de trabalhos associados à perspectiva construtivista: a ênfase sobre a forma como identidades e interesses são socialmente construídos; a influência da sociologia; e a tentativa de

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais 65 desnaturalizar os conceitos mistificados pela

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65

desnaturalizar os conceitos mistificados pela literatura de relações in- ternacionais, como anarquia e interesse nacional. Autores construtivistas conferem especial atenção ao processo de formação de identidades e interesses, como esses mudam e qual a relação entre os dois. Ideias, valores, normas e crenças devem ser considerados de forma central nas explicações sobre o funcionamento do sistema internacional. Seu trata- mento das instituições internacionais, e em particular das organizações internacionais, é moldado por essas preocupações. Os atores não existem separados de seu ambiente social e dos siste- mas de significados compartilhados, ou seja, da cultura. Atores e estrutu- ras sociais são mutuamente constituídos. O ambiente social em que nos encontramos define nossas identidades como seres sociais; ao mesmo tem- po, a agência humana cria, reproduz e muda a cultura através de práticas contínuas. Não podemos nem partir das estruturas sociais para então com- preender os atores, nem fazer o inverso. Ademais, as consequências não intencionais do comportamento são consideradas. As práticas discursivas e de comunicação adquirem importância. Elas permitem que os atores confiram sentido ao mundo e às suas atividades. As práticas discursivas e de comunicação também estabe- lecem relações de poder, já que determinam a forma como problemas são delineados e quais perguntas são levantadas. Por outro lado, a ar- gumentação, a tentativa dos atores de justificar seu comportamento e a disposição de mudar sua visão a partir do processo de comunicação também são estudadas. 35 O predomínio do debate entre realistas e liberais nos anos 80 teve como uma de suas consequências a ausência do tratamento da forma- ção de preferências dos Estados pela literatura de relações internacio- nais. Esse tema é extraditado da literatura, seja pelo suposto da racionalidade estritamente utilitária e uma ontologia individualista tam- bém utilitária, adotadas por liberais e realistas, seja pela busca de fatores explicativos no nível sistêmico por neorrealistas. No contexto da crítica ao positivismo, que influencia grande parte da literatura de relações internacionais a partir dos anos 80, o pressuposto de que atores são

6666666666 Organizações Internacionais

6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 Organizações Internacionais movidos por uma racionalidade

movidos por uma racionalidade instrumental e convivem em um mun- do com estruturas predefinidas é criticado. 36 Nesse contexto, estudar como a racionalidade dos atores e as instituições do sistema internaci- onal são construídas adquire novo sentido. Dessa forma, podemos falar de um eixo de discordância, central à disciplina a partir dos anos 80, entre construtivistas e racionalistas, anunciado em uma conferência da ISA (International Studies Association), em 1988, por Robert Keohane (Keohane, 1988). Liberais e realistas se atêm a uma visão do ator racio- nal que se move a partir de um cálculo de custos e benefícios; constru- tivistas, por sua vez, se voltam para o processo intersubjetivo que pro- duz uma visão de racionalidade, podendo adquirir diferentes formas ao longo da história e através de culturas variadas. Contrapondo-se a refe- rência exclusiva à racionalidade instrumental e estratégica pelos racio- nalistas, construtivistas trabalham também com o comportamento guia- do por normas. Os atores consideram qual o comportamento apropri- ado em uma dada realidade social.

O DEBATE ENTRE CONSTRUTIVISTAS E RACIONALISTAS

Racionalistas: Partem do modelo do ator racional. As instituições são criadas a partir dos interesses dos atores, sendo os interesses exógenos ao modelo explicativo. As racionalidades instrumental e estratégica são enfatizadas. As instituições modificam as opções disponíveis para os atores. Construtivistas: Objetivam compreender e explicar a construção social dos atores e das estruturas sociais. As estruturas sociais e os atores se constituem mutuamente. As identidades, a racionalidade, os interesses e as preferências são construídos socialmente (uma análise sociológica permite compreender esse processo). O papel das normas, influenciando o comportamento, é enfatizado.As insti- tuições modificam as opções disponíveis para os atores, transfor- mando suas identidades e interesses e gerando normas relevantes.

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais 67 Friedrich Kratochwil e John G Ruggie

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais

67

Friedrich Kratochwil e John G Ruggie (Kratochwil & Ruggie, 1986) elaboraram uma crítica à perspectiva racionalista do estudo de regimes internacionais, ainda em 1986, que indica o caminho que a contestação construtivista à visão dominante no estudo de instituições internacio- nais tomaria. Eles salientaram a negligência quanto ao papel de sentidos intersubjetivos no estudo de regimes e defenderam uma agenda de pes- quisa que desse mais atenções às organizações internacionais. Mas o termo construtivismo e uma teoria complexa foram apresentados pela primeira vez por Nicholas Onuf, em 1989 (Onuf, 1989). Alexander Wendt tornou o debate mais acessível em seu artigo de 1992 (Wendt, 1992) e posteriormente em seu livro (Wendt, 1999). Kratochwil tam- bém é uma referência central para essa literatura (Kratochwil, 1989). Para autores construtivistas, as instituições internacionais têm um papel fundamental, podendo mudar a definição de interesses e identi- dades dos Estados e de outros atores. Assim, as instituições não se limi- tam a constranger o comportamento dos atores ou a modificar a gama de opções disponíveis para os mesmos. Da mesma forma, essas institui- ções se transformam. Mesmo o conceito de soberania, a mais central das instituições do sistema internacional estaria se modificando (Reus-Smit, 1999). Se interesses e identidades são construídos socialmente, as orga- nizações internacionais, enquanto fóruns, podem gerar um espaço de interação que constitui os mesmos. Nesse contexto, compreender o pro- cesso de argumentação que ocorre quando diferentes atores interagem é essencial. Esse processo é “produtivo”, pois gera resultados, mudanças nos interesses, nas identidades e na atribuição de racionalidade às práti- cas sociais. As organizações internacionais são, frequentemente, um fórum privilegiado para a realização desse processo de argumentação. Elas podem ainda ser atores centrais do mesmo processo. Na medida em que Estados são tratados como entidades sociais embutidas em um sistema social internacional, eles podem ter seus in- teresses e identidades moldados por uma ação produzida no âmbito internacional, possivelmente por organizações internacionais. As polí- ticas externa e doméstica dos Estados podem ser influenciadas por nor-

6868686868 Organizações Internacionais

6 8 6 8 6 8 6 8 6 8 Organizações Internacionais mas internacionais, muitas vezes

mas internacionais, muitas vezes produzidas e difundidas a partir das organizações internacionais. A contribuição de Wendt tem marcado o tratamento da relação entre interesses e identidade pela literatura aqui em foco. 37 A presença ou au- sência de cooperação não é predeterminada pela estrutura anárquica do sistema internacional segundo o autor. Um contínuo de identidades — da egoísta até a cooperativa — é possível, e a natureza do sistema também varia. 38 É o processo de interação que explica a construção de identidades, mas sem a formação de identidades não podemos falar em interesses, não podemos saber o que queremos se não sabemos quem somos (Wendt, 1999). A dinâmica de gestação e funcionamento das instituições deve ser compreendida no contexto intersubjetivo e não apenas material. As orga- nizações internacionais são uma arena em que normas e expectativas con- vergentes sobre o comportamento internacional são desenvolvidas. As organizações internacionais produzem e ensinam normas, contribuindo assim para mudar as formas de interação no sistema internacional. Onuf começa sua análise da vida social com a ideia de regra, ou seja, uma proposição que afirma o que as pessoas devem fazer. As re- gras proveem guias para o comportamento humano e permitem a exis- tência de significados compartilhados. Por meio da linguagem, essas proposições ganham realidade. Esse processo de construção está asso- ciado aos recursos disponíveis aos diferentes atores e é limitado por fatores materiais. Os atores movem-se em um contexto institucional em que padrões estáveis de regras e práticas associadas às mesmas es- tão presentes. Ao mesmo tempo, eles agem sobre esse contexto trans- formando-o. Onuf ressalta ainda a importância das consequências não intencionais da ação e os limites para as possibilidades de transformar o contexto institucional. Regras, instituições e consequências não in- tencionais formam padrões que ele chama de estruturas. Ao contrário da perspectiva realista, que, como vimos, supõe que os únicos atores relevantes são os Estados, o construtivismo propõe que atores encontrados no nível sistêmico podem ser proativos. São elabora- das explicações do comportamento dos Estados que emergem a partir

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais 69 da análise de processos e de

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais

69

da análise de processos e de atores no nível sistêmico, observando-se o papel de ideias, de relações transnacionais, de comunidades epistêmicas, entre outros. As organizações internacionais fazem parte desse conjun- to. Ernst Haas já havia enunciado algumas dessas questões anos antes. Contudo, enquanto os neofuncionalistas buscavam explicar o processo de transferência de autoridade do Estado-nação para organizações inter- nacionais, enfatizando seu papel técnico, os construtivistas objetivam ana- lisar o processo de aprendizagem intrinsecamente vinculado à política. O estudo do lugar do conhecimento na compreensão do funcio- namento e relevância das organizações internacionais foi impulsiona- do pela literatura sobre comunidades epistêmicas. Essa literatura tem um caráter mais descritivo e assim não participa do debate teórico lan- çado pelos autores mencionados anteriormente. Contudo, seu alcance sociológico, em particular sua ênfase em aspectos subjetivos, permite um amplo espaço para o diálogo. O termo aparece em um número especial da revista International Organization de 1992. 39 Peter Haas defi- niu uma comunidade epistêmica como uma rede de profissionais, re- conhecidos como especialistas em uma determinada área do saber, que adquire autoridade sobre conhecimento relevante para a definição de políticas em uma área específica. Esses grupos podem identificar inte- resses, delinear debates públicos, apontar para questões que devem ser objeto de negociação, além de propor medidas específicas. Eles com- partilham crenças normativas (sobre como o mundo deve ser), crenças causais (sobre a relação entre políticas específicas e resultados possí- veis), noções de validação do conhecimento e o envolvimento em prá- ticas associadas a determinado conjunto de problemas. Ernst Haas, por sua vez, introduziu a discussão sobre a forma como as organizações mudam (Haas,1990). O autor busca explicar como as organizações definem os problemas que buscarão resolver. Ele estabele- ce duas possibilidades básicas: a adaptação e o aprendizado. As organi- zações se adaptam quando adicionam novas atividades à sua agenda e mudam gradualmente. O processo de mudança envolve os meios para a ação. Novos objetivos são incorporados, sem ser alcançado um encaixe

7070707070 Organizações Internacionais

7 0 7 0 7 0 7 0 7 0 Organizações Internacionais lógico com os objetivos

lógico com os objetivos já estabelecidos. As organizações aprendem quando as crenças são questionadas e os objetivos e a formulação de problemas são redefinidos. Nesse caso, as teorias que fundamentam as ações da organização são questionadas. As comunidades epistêmicas têm um pa- pel fundamental nesse processo. As mudanças ocorridas no Banco Mun- dial seriam um exemplo desse último processo. Em uma fase anterior, havia uma preocupação com projetos de infraestrutura e hoje se observa uma ênfase sobre o alívio da pobreza e a boa governança. À medida que a perspectiva construtivista estabelece um diálogo mais intenso com a literatura mais ampla de ciências sociais e busca estudar processos sociais, a literatura sobre organizações apresenta-se como um conjunto bibliográfico a ser explorado. Os estudos sobre cul- tura organizacional desenvolvidos por sociólogos e antropólogos a par- tir da década de 1970 são um polo para um novo diálogo. A visão de mundo dos indivíduos que colocam em funcionamento as organizações internacionais incorpora regras, rituais e crenças enraizadas nas estrutu- ras organizacionais (Barnett & Finnemore, 1999). Devemos por fim sa- lientar que estudos baseados na perspectiva construtivista analisam a constituição e o funcionamento de regimes (Hasenclever et al, 2000), assim como o processo de integração regional (Risse, 2004).

Leituras para Continuar seu Estudo

Antje Wiener & Thomas Diez, European Integration Theory, Oxford, Oxford University Press,

2004.

David Baldwin, Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate, Nova York, Columbia

University Press, 1993.

Scott Burchill & Linklater, Andrew, Theories of International Relations, Londres, Macmillan Press,

1996.

Steve Smith, Ken Booth & Marysia Zalewski, International Theory:Positivism & Beyond, Cam- bridge, Cambridge University Press, 1996.

Notas

1. Para obter uma visão ampla da história da disciplina, veja os livros de Scott Burchill & Andrew Linklater e Torbjorn Knutsen (Burchill & Linklater, 1996; Knudsen, 1992).

 
Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais

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71

2.

A

literatura pós-moderna e/ou pós-estruturalista não foi abordada, já que essa bibliografia não

consolidou propostas sobre o papel das organizações internacionais, embora a crítica e a desconstrução dos conceitos que fundamentam as instituições internacionais possam ser

encontradas.

 

3.

Salientamos que durante as primeiras décadas do estabelecimento da disciplina, a maior parte dos textos publicados e adotados nos cursos não tinha um caráter idealista, buscan- do descrever os processos diplomáticos e não apontar para um mundo em que prevaleceria

a

harmonia de interesses.

4.

Movimento que marcou a disciplina a partir do final dos anos 50, visando a transformar o

estudo de relações internacionais em um empreendimento científico, nos moldes da ciên- cia social norte-americana. A ênfase sobre estudos empíricos e formas de medição afastou os especialistas de estudos voltados para interpretações amplas da realidade internacional. Para esse ponto, veja o artigo de Michael Banks (Banks, 1984).

5.

O conceito é definido na p. 20, Capítulo 1.

 

6.

Veja, por exemplo, os trabalhos de Virginia Haufler, Charles Lipson e Mark Zacher & Brent Sutton. (Haufler, 1997), (Lipson, 1986) e (Zacher & Sutton, 1996).

7.

Dentre os autores que produziram trabalhos importantes para esse debate podemos citar Robert Keohane e Joseph Nye e James Rosenau (Keohane & Nye, 1977; Rosenau, 1990).

8.

Veja as publicações da fundação norte-americana Heritage Foundation — www.heritage.org.

9.

É possível estabelecer uma distinção entre o realismo clássico e o neorrealismo. A versão introduzida por Kenneth Waltz e Robert Gilpin busca produzir um conhecimento mais científico, lidando com um número menor de variáveis e propondo um programa de pes- quisa empiricamente verificável (Waltz, 1979; e Gilpin, 1981).

10.

Presidente norte-americano entre 1913 e 1921, apresentou em 1918 seus 14 pontos para

a

reorganização do sistema internacional a partir dos princípios do liberalismo. Foi uma

liderança central durante a Conferência de Paris (Versalhes), ao final da Primeira Guerra, tendo proposto a criação da Liga das Nações.

11.

O termo perspectivas pluralistas é utilizado por muitos atores para se referir à literatura que critica a visão do sistema internacional baseada apenas nas relações entre Estados. Os au- tores pluralistas seriam aqueles que propõem uma visão do sistema internacional como uma rede de relações entre Estados e diversos outros atores. Essa perspectiva está mais próxima do liberalismo, mas nem todos os atores liberais adotam essa visão.

12.

Durante os anos 80 e 90, o novo institucionalismo torna-se central para a ciência política norte-americana. No período anterior (1950-1980), as instituições estavam ausentes das análises ou eram tratadas como epifenômeno. A partir do final da década de 1970 estudos sobre as instituições políticas domésticas americanas iniciam um movimento que enfatiza seu valor explicativo. O fenômeno atinge o campo das relações internacionais no mesmo período.

13.

Keohane e Nye discutem a perda de autonomia do Estado, dada a presença de forças trans- nacionais em seu livro de 1977. Os mesmos autores retomam o tema dez anos depois (Keohane & Nye, 1987).

14.

Veja o livro editado por David Baldwin para uma visão desse debate (Baldwin, 1993).

 

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7 2 7 2 7 2 7 2 7 2 Organizações Internacionais adotar uma estratégia de

adotar uma estratégia de ação e os fenômenos sociais emergem como resultado dessas escolhas individuais.

16.

Veja o trabalho editado por Walter Powell e Paul DiMaggio para esta discussão (Powell & DiMaggio, 1991).

17.

A teoria dos jogos foi desenvolvida para estudos de economia e utiliza modelos formais

para estudar interações estratégicas. Os jogos são definidos de acordo com as preferências

e

o conhecimento dos atores sobre a situação.

18.

Os bens públicos geram vantagens indivisíveis em benefício de todos, e o uso por uns não diminui a possibilidade do uso por outros.

19.

Custos de transação são os custos associados à conclusão, monitoramento e execução de acordos.

20.

Andrew Moravcsik cunhou o termo intergovernamentalismo liberal (Moravscik, 1993).

21.

O

termo é usado para se referir à perspectiva teórica da disciplina de relações internacionais

descrita a seguir e se distingue das teorias funcionalistas da sociologia contemporânea.

22.

A

publicação foi reeditada em 1966 e um volume de 1975 apresenta uma coletânea de sua

obra (Mitrany, 1975). O trabalho de Ernst Haas sobre a OIT (Haas, 1964) e o trabalho de

J. P. Sewell sobre o Banco Mundial utilizam parte de sua argumentação (Sewell, 1966).

23.

A

derrota do projeto de criação de uma Força de Defesa Europeia na Assembleia Nacional

Francesa em 1954 foi um marco no debate sobre o tipo de integração que se buscaria na Europa.

24.

O trabalhos de Ernst Haas e Philippe Schimitter são particularmente relevantes (Schmitter & Haas, 1964; Haas, 1967, 1970).

25.

A

federação é um desenho institucional, aplicado para a estrutura política dos Estados, mas

também para o processo de integração regional europeu. A integração ou associação de entidades, sem sua assimilação, mantendo-se a convivência entre o autogoverno e o gover- no compartilhado são seus pressupostos básicos. No caso de federações, como a suíça ou

a

norte-americana, unidades regionais são incorporadas ao processo decisório, sendo res-

peitadas suas diversidades. O projeto federalista europeu, desenvolvido após a Segunda Guerra, por líderes como Jean Monnet e Altiero Spinelli, objetivava a criação de estruturas

supranacionais para lidar com problemas comuns e está associado à formação de uma união política (Burgess, 2000).

26.

O presidente francês impediu a aprovação do voto por maioria no Conselho e atacou a autoridade da Comissão.

27.

Esses autores propõem que a governança regional é gerada nos níveis europeus, nacionais

e

subnacionais, sendo criadas associações transnacionais. Os Estados nacionais deixam de

ser a única forma de agregação de interesses domésticos, podendo gerar associações no nível regional. Atores subnacionais, supranacionais e Estados convivem em uma rede com- plexa de relações (Marks, 1996).

28.

Veja o texto sobre o assunto de Philipppe Schmitter (Schmitter, 2004).

29.

Esse tema será retomado por Immanuel Wallestein (Wallestein, 1989) no contexto da teoria sistema mundo e pelos teóricos da dependência na América Latina (Cardoso e Faletto, 1969).

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais 73 31. Termo utilizado por Antonio Gramsci

Contribuições Teóricas para o Estudo de Organizações Internacionais

73

31.

Termo utilizado por Antonio Gramsci para se referir às relações entre a base socioeconômica

e

as práticas políticas e culturais. Para Gramsci, a transformação da sociedade envolve ideias

e

economia e o estabelecimento de uma nova hegemonia.

32.

O ensaio A Plan for an Universal and Perpetual Peace, escrito por J. Bentham entre 1786 e 1789, já incorpora o debate sobre a relação entre opinião pública e relações internacionais pacíficas, desenvolvida mais tarde pelos liberais no século XX (Derek, 1996, p. 81).

33.

autor foi o primeiro a imaginar um Estado mundial republicano e não monárquico (Heater, 1996, p. 79).

O

34.

Os autores definem ainda construtivistas críticos e pós-modernos (Katzenstein, Keohane & Krasner, 1999).

35.

A influência do trabalho de Jurgen Habermas deve ser notada (Habermas, 1999).

36.

Para ver uma análise da crítica ao positivismo na disciplina de relações internacionais, veja

o

artigo de John Vasquez (Vasquez, 1995).

37.

O autor ressalta que, no que concerne o debate entre positivistas e pós-positivistas, ele se

coloca em um ponto médio, defendendo a ideia de que é possível produzir ciência sobre relações sociais, mas criticando a excessiva ênfase sobre métodos por autores no campo positivista (Wendt, 1999, p. 39).

38.

Wendt se refere a uma cultura hobesiana, a uma cultura lockeana e a uma cultura kantiana. Em cada caso um papel domina o sistema, respectivamente do inimigo, do rival e do amigo. (Wendt, 1999, Cap. 6).

39.

Para ler mais sobre esse tema veja o número especial da revista International Organization n. 46, v. 1, inverno de 1992 (Haas, 1992).

CAPÍTULO

33333

Segurança Coletiva

P RINCIPAIS

QUESTÕES

ABORDADAS :

O que é um sistema de segurança coletiva. Como funcionava o sistema de segurança coletiva da Liga das Na- ções. O projeto de criação de um novo sistema de segurança coletiva ao final da Segunda Guerra. A administração da segurança pela ONU durante a Guerra Fria. As principais mudanças do sistema de segurança coletiva, gerados a partir do final da Guerra Fria.

O Conceito de Segurança Coletiva

Os Estados cooperam na área da segurança de diferentes formas:

através da formação de alianças e coalizões, da criação de mecanismos de resolução de disputas, do estabelecimento de medidas de confiança mútua, 1 da assinatura de tratados para o controle de armamentos e para o desarmamento. No começo do século XX, a geração do sistema de segu- rança coletiva foi o empreendimento mais audacioso até aquele momento visando à cooperação no campo da segurança. O sistema de segurança

Segurança Coletiva 75 coletiva é um dos mecanismos de administração do sistema internacio- nal mais

Segurança Coletiva

75

coletiva é um dos mecanismos de administração do sistema internacio- nal mais estreitamente vinculado às organizações internacionais. 2 O sistema é baseado na ideia da criação de um mecanismo inter- nacional que conjuga compromissos de Estados nacionais para evitar, ou até suprimir, a agressão de um Estado contra outro. Ao engendrar uma ameaça crível de que uma reação coletiva, através de boicotes, de pressões econômicas e de intervenção militar, seria produzida em qual- quer hipótese de agressão, o sistema deveria deter atores dispostos a iniciar uma empreitada militar. A imensa agregação de recursos de po- der levaria atores racionais a evitar uma derrota já prevista. Essa lógica só se realizaria caso houvesse imensa confiança no funcionamento do sistema e a participação universal — ou quase — dos membros do sistema internacional. Dessa forma, qualquer ato de guerra seria objeto do sistema, não importando as causas: ato de paixão ou cálculo racio- nal, forma de resolver uma disputa territorial ou expansão agressiva. A decisão poderia ser tomada por um regime democrático ou pelo mais autocrata dos ditadores. Assim como os mecanismos frequentemente utilizados para a ne- gociação de disputas, como a investigação, os bons ofícios, a mediação, a conciliação, a arbitragem e a adjudicação, foram originalmente pensa- dos para induzir atores racionais, o sistema de segurança coletiva tam- bém se baseia no pressuposto de que é possível mudar o cálculo racio- nal dos Estados. Dessa forma, o sistema funciona associado a arranjos para facilitar a resolução de disputas, seja porque ambos visam a limitar o uso da violência, seja porque se baseiam em uma perspectiva racionalista. Contudo, ao contrário dos mecanismos de resolução de conflitos, para os quais as causas das guerras são relevantes para a deter- minação da melhor estratégia de negociação, no caso do sistema de se- gurança coletiva elas não são determinantes. As normas de uso da força são parte crucial do conjunto de meca- nismos que representam possibilidades e restrições para os atores no sistema internacional. No moderno sistema de Estados, o monopólio do uso da força dentro do território de um Estado soberano ficou estabele-

7676767676 Organizações Internacionais

7 6 7 6 7 6 7 6 7 6 Organizações Internacionais cido, pelo menos como

cido, pelo menos como princípio organizador das relações sociais. O uso da força entre Estados é uma prática disseminada, mas também é circunscrito por normas relativas aos motivos para uma ação militar e a forma que essa pode adquirir. As armas que podem ser utilizadas, quais os objetos da violência, o tratamento de prisioneiros de guerra e a prote- ção de canais de comunicação entre as partes em conflito por exemplo fazem parte de um conjunto de normas sobre como a guerra pode ser realizada. Aqui nos interessa a discussão sobre os motivos aceitos para iniciar uma ação militar, já que esse tema é central para a compreensão do sistema de segurança coletiva.

O sistema de segurança coletiva modifica as normas de interven-

ção, subordinando a decisão do Estado de usar a força à autorização inter-

nacional, que um tratado multilateral delineará e uma organização in- ternacional interpretará. O direito de autodefesa é permitido, mas as demais decisões sobre o uso da força passam a ser subordinadas ao com- promisso internacional. Garantir a ordem internacional seria então o motivo legítimo por excelência para ir à guerra. Veremos a seguir como as normas referentes às justificativas para a guerra, ou para uma inter- venção, modificaram-se significativamente ao longo do último século. 3

A distinção entre uma aliança militar e um sistema de segurança

coletiva é fundamental para a compreensão do sistema. Enquanto uma aliança militar, sendo um acordo de defesa coletiva, se dirige a um

inimigo estabelecido, e obviamente excluído da coalizão em questão,

o sistema de segurança coletiva não predetermina a origem da ameaça

à segurança. Além disso, o acordo sobre a reação coletiva à quebra da

paz refere-se às agressões geradas no seio dessa coalizão. As alianças

seriam supérfluas caso o sistema funcionasse, pois o compromisso com

a defesa de cada Estado já teria sido estabelecido. Por outro lado, há

uma incompatibilidade entre o sistema de segurança coletiva e as alian-

ças militares, já que no segundo caso o compromisso assumido é mais estreito — envolvendo um grupo específico de países — e esse pode- ria entrar em contradição com o compromisso geral frente à qualquer agressão.

Segurança Coletiva 77 Durante o século XX, observa-se a presença de três oportunidades para a

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Durante o século XX, observa-se a presença de três oportunidades para a criação de um sistema de segurança coletiva global. 4 As duas primeiras posteriores a Primeira e a Segunda Guerra e a última ao final da Guerra Fria. Cada uma dessas oportunidades será tratada mais adiante neste capítulo.

O Sistema de Segurança Coletiva da Liga das Nações

A Liga das Nações foi a primeira organização internacional univer-

sal, pois seus criadores imaginaram uma entidade que poderia incluir todos os Estados soberanos que escolhessem compor os seus quadros. 5 Não foram estabelecidos critérios regionais, de tamanho ou de poder dos Estados, e seu objetivo era lidar com a ordem internacional de for- ma global. O desenho institucional e os temas a serem tratados, segun- do seu Pacto, que é sua carta constitutiva, expressam, ao mesmo tempo, a intenção das grandes potências de dar continuidade ao status quo, man- tendo a lógica do sistema de Estados soberanos e seu papel especial em

administrar a ordem internacional, e um projeto de transformação do sistema a partir da crença no progresso, na razão e na democratização das relações internacionais.

A criação da Liga das Nações foi estabelecida pelo primeiro dos 440

artigos do Tratado de Versalhes, concluído ao final da Primeira Guerra Mundial. Quando as sessões da Conferência de Paris foram iniciadas em janeiro de 1919, um comitê com representantes das cinco grandes po- tências — Grã-Bretanha, França, Estados Unidos, Itália e Japão — e cinco representantes de Estados menores foi convocado para produzir o Pacto da nova organização. O Pacto passou a vigorar a partir de 10 de janeiro de 1920, e a primeira sessão do Conselho ocorreu em Londres, no dia 16 do mesmo mês. As bases para o estabelecimento da nova organização foram construídas durante o período do conflito mundial, entre 1914 e 1918. Grupos como a Liga para Impor a Paz (League to Enforce Peace) nos Esta- dos Unidos ou a Liga da Sociedade das Nações (League of Nations Society)

7878787878 Organizações Internacionais

7 8 7 8 7 8 7 8 7 8 Organizações Internacionais no Reino Unido mobilizaram

no Reino Unido mobilizaram cidadãos influentes para discutir e pres- sionar governos no sentido de lidar com o problema da paz e da guerra de uma forma totalmente nova. Os governos britânico e francês criaram comitês especiais para preparar propostas na mesma direção. O presi- dente norte-americano claramente apoiava uma nova ordem mundial. A própria atuação conjunta dos aliados para vencer a guerra, através do Conselho Supremo de Guerra, e outras instâncias para coordenação de políticas, indicava novas potencialidades e necessidades de cooperação. À medida que informações sobre os horrores da guerra se disseminavam e, em certa medida, sob a influência da ideia de que a guerra se iniciara a partir de um processo em que a racionalidade se perdera, quase acidental, construía-se o projeto que deveria evitar a repetição dos eventos de 1914. Por outro lado, a vitória dos aliados incentivou-os a buscar a institucionalização da nova configuração de poder. Assim, a Liga foi tam- bém uma forma de impor a paz dos vencedores sobre os vencidos, nesse sentido é significativo que o Pacto da Liga tenha feito parte dos Tratados de Paz de Paris. Contudo, a dissolução dos impérios austro-húngaro, russo e otomano colocava na pauta das negociações o papel a ser exerci- do pelos pequenos Estados. O sistema de segurança coletiva deveria, ao mesmo tempo, garantir o status quo e a configuração de poder ao final da guerra e inserir os pequenos Estados no sistema de maneira estável. Ademais, a Revolução Bolchevique, de 1917, levou as lideranças europeias e norte-americanas a buscar a institucionalização de uma ordem internacional que se contrapusesse às propostas de redefinição das relações internacionais presentes no ideário marxista-leninista. A Liga se apresentava como um ícone da ordem baseada em Estados na- cionais, em contraposição aos laços de solidariedade transnacionais de classe, proclamados pelo ideário marxista-leninista. O pensamento sobre relações internacionais no período também teve impacto sobre o processo de formação da Liga. A figura do presi- dente norte-americano Woodrow Wilson tornou-se paradigmática como representante da aplicação do pensamento liberal às relações interna- cionais. Ao final da Primeira Guerra, Wilson fez seu famoso discurso,

Segurança Coletiva 79 dirigido ao Senado norte-americano, em 22 de janeiro de 1918, pro- pondo

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dirigido ao Senado norte-americano, em 22 de janeiro de 1918, pro-

pondo quatorze princípios para garantir a paz. O décimo quarto ponto refere-se à criação da Liga das Nações, que garantiria a independência e

a integridade territorial de todos os Estados. O sistema de segurança

coletiva tomaria o lugar do balanço de poder, então desacreditado. Se- gundo o presidente, o balanço de poder seria substituído por uma co- munidade de poder e as rivalidades organizadas por uma paz comum organizada. 6 Em sua visão, a Liga seria uma organização de Estados de- mocráticos, introduzindo de forma pioneira na arena política interna- cional a associação entre paz e regimes políticos democráticos. A opi- nião pública é vista como depositária da racionalidade, do bom senso que poderia evitar a guerra. A crescente hegemonia norte-americana permitiu aliar a ideia de ordem internacional e a legitimidade do Esta- do liberal democrático. O princípio da autodeterminação era, para Wilson, um corolário da defesa do Estado liberal democrático, ou seja,

se cada nação estivesse organizada na forma de um Estado, a estabilida- de do sistema seria muito mais provável. A Liga existiu juridicamente entre 1919 e 1946 e funcionou com sede em Londres, embora em 1939 já não estivesse mais funcionando. Entre 1925 e 1929 observa-se o período de sua maior importância para

a política internacional. As instituições, os procedimentos e os funcio-

nários públicos internacionais já estavam estabelecidos, e o Palácio das

Nações começou a ser construído em 1929 em Genebra. Com a entrada da Alemanha em 1926, a Liga tornou-se um fórum importante de en- contro dos líderes europeus, embora fosse notável a ausência da União Soviética e dos Estados Unidos. De acordo com a tradição liberal ocidental, a formulação de sua estrutura organizacional contemplou a ideia da divisão de poder entre um legislativo, um executivo e um judiciário (veja a tabela). O Conselho era o órgão executivo, composto inicialmente por quatro membros per- manentes — Reino Unido, França, Itália, Japão — e quatro membros rotativos. 7 Posteriormente, a Alemanha e a União Soviética foram incor- poradas como membros permanentes e mais cinco membros rotativos

8080808080 Organizações Internacionais

8 0 8 0 8 0 8 0 8 0 Organizações Internacionais adquiriram representação. Embora o

adquiriram representação. Embora o modelo do concerto europeu es- teja impresso nesse órgão, em especial através da ideia de que as gran- des potências têm responsabilidades e direitos específicos que devem ser reconhecidos, a definição legal da autoridade, a continuidade institu- cional, a regularidade das sessões e a composição distribuída entre po- tências e Estados menores atestam as inovações introduzidas. Na Assembleia, todos os Estados-membro estavam representados, cada um com direito a três votos. Enquanto previu-se originalmente que a Assembleia se reuniria apenas uma vez a cada quatro anos, em sua primeira sessão, em 15 de novembro de 1920, foi decidido que as reu- niões seriam anuais. As decisões eram tomadas por unanimidade nas duas instâncias, expressando a proteção do princípio de soberania. O Secretariado reproduzia o modelo das organizações funcionais do sé- culo XIX, tendo funções administrativas. 8

 

PRINCIPAIS ÓRGÃOS DA LIGA

Ó RGÃO

C OMPOSIÇÃO

E

P ROCESSO

D ECISÓRIO

Conselho

Quatro (depois seis) membros permanentes, qua- tro (depois nove) membros não permanentes, cada qual com um representante e direito a um voto e decisões por unanimidade.

Assembleia

Representação de todos os Estados, cada qual com no máximo três representantes e direito a um voto e decisões por unanimidade.

Secretariado

Formado pelo secretário-geral, escolhido pelo Conselho e aprovado pela maioria daAssembleia, e pelo corpo de servidores civis internacionais

Segurança Coletiva 81 A Corte Permanente de Justiça Internacional, prevista no Pacto (artigo 14), só

Segurança Coletiva

81

A Corte Permanente de Justiça Internacional, prevista no Pacto (artigo 14), só começou a operar em 1922. Inicialmente, onze juízes selecionados pelo Conselho e pela Assembleia compunham seu qua- dro. Suas atribuições envolviam o julgamento de casos e a emissão de opiniões. Os Estados podiam declarar que aceitariam a jurisdição da Corte para certas categorias de disputas. A lógica de funcionamento da organização conferia ao direito internacional papel central na geração de ordem no sistema internacional, e a Corte Permanente Internacio- nal seria peça fundamental nesse contexto. No entanto, as tentativas de codificar as regras do direito internacional, como a Conferência de Haia, de 1930, sobre o assunto, fracassaram. Um corpo permanente para assessorar o Conselho em questões militares e uma Comissão Permanente de Mandatos foram criados. O sistema de mandatos criado pela Liga representou a primeira ingerência internacional no funcionamento do colonialismo. O artigo 22 do Pacto, além de ter sido a primeira afirmação explícita da autoridade e respon- sabilidade da comunidade internacional quanto ao bem-estar dos povos “ainda incapazes de lidar com as condições do mundo moderno”, esta- beleceu também a tutela sobre os mesmos em nome da Liga. Essa foi a forma de legalizar o processo de transferência de possessões coloniais, decorrente da nova configuração de poder após a guerra, já que o siste- ma era aplicado apenas em territórios de países derrotados. Mas ao mes- mo tempo, o sistema já expressava os valores anticoloniais crescentes e o movimento de humanização das populações não europeias, introdu- zindo a ideia de obrigações legais e supervisão na prática colonial. Embora a Liga não tenha sido desenhada para lidar com questões econômicas e sociais, a organização exerceu algumas funções nesse cam- po. Ela foi um fórum para a discussão dos problemas econômicos glo- bais, tendo sido realizadas uma série de conferências internacionais que, contudo, não geraram nenhum resultado, em um momento no qual a economia mundial encontrava-se em uma crise profunda. O esforço de reconstrução e estabilização da Áustria, assim como o envolvimento em atividades similares na Húngria, Bulgária e Grécia, tiveram algum suces-

8282828282 Organizações Internacionais

8 2 8 2 8 2 8 2 8 2 Organizações Internacionais so. As uniões públicas

so. As uniões públicas não chegaram a ser incorporadas, como havia sido inicialmente previsto, mas foram criados órgãos para lidar com questões técnicas, educacionais e humanitárias. A Organização da Saú- de e a Organização de Comunicação e Trânsito, comitês para lidar com problemas como o tráfico de drogas, refugiados, o tráfico de mulheres e de crianças e cooperação intelectual, entre outros, são exemplos. A OIT (Organização Internacional do Trabalho), uma agência vinculada a Liga, porém independente, está prevista no Tratado de Versalhes e passou a funcionar em Genebra, em 1920, visando a estabelecer padrões de condi- ções de trabalho mínimas universais. A primeira formulação jurídica da ideia de segurança coletiva pode ser encontrada nos artigos 10, 11 e 16 do Pacto da Liga das Nações. 9 O conceito de segurança coletiva é a pedra lapidar da proposta de admi- nistração do sistema internacional, gerado em 1919. Segundo o artigo 10, “cada Estado-membro se compromete a respeitar e preservar a inte- gridade territorial e a independência política de todos os membros da Liga”. Segundo o artigo 11, “qualquer ato de guerra ou ameaça de guer- ra, não importando se afetando algum membro da Liga ou não, é decla- rado uma questão de importância para a Liga como um todo, e a Liga

deverá agir da forma que parecer sábia e efetiva para proteger a paz das nações”. Ainda no artigo 16, “se qualquer Estado-membro da Liga re-

será considerado que cometeu um ato de guerra

correr à guerra (

contra todos os outros membros da Liga, os quais se comprometem a submeter o mesmo à quebra de relações de troca e financeiras, à proibi- ção de contato entre seus nacionais e os nacionais do Estado quebrando o Pacto e prevenir todo contato financeiro, comercial ou pessoal entre nacionais do Estado quebrando o Pacto e nacionais de qualquer Estado, seja membro ou não da Liga. Será obrigação do Conselho em tais casos recomendar aos governos a força militar, naval ou aérea que os mem- bros da Liga devem dispor para as forças armadas a serem usadas para proteger os membros da Liga. O Estado que recorrer à guerra será sujei- to a sanções e poderá ser coagido militarmente por forças das partes contratantes”.

)

Segurança Coletiva 83 A proposta de criação de um sistema de segurança coletiva repre- sentava

Segurança Coletiva

83

A proposta de criação de um sistema de segurança coletiva repre-

sentava uma ruptura dramática com a lógica do balanço de poder que havia regido as relações entre as potências europeias até então. O ba- lanço de poder permitia a manutenção da ordem internacional na medida em que o sistema de alianças entre as potências evitava que um dos Estados representasse uma ameaça à soberania dos demais. O prin- cípio organizacional do sistema seria assim preservado, ou seja, a sobe- rania dos Estados territoriais. O projeto de um sistema de segurança coletiva tinha objetivos mais ambiciosos, procurando lidar com a guer- ra como ameaça à ordem, percebida de forma restrita (a existência de

mecanismos de governância global regulamentando diferentes aspec- tos das relações internacionais não é um tema daquele momento). A agressão era o objeto do sistema, e a paz era tomada como indivisível. Uma ameaça localizada deveria ser tratada como uma ameaça à paz internacional. Além disso, os pequenos Estados deveriam estar prote- gidos da coerção que sofrem em um sistema de balanço de poder. Enquanto o balanço de poder, e mesmo o concerto europeu que o

administrou durante uma parte do século XIX, continha um baixo grau de institucionalização, o sistema de segurança coletiva proposto ao final da Primeira Guerra teria um grau de institucionalização elevado, se in- serido no projeto de criação da primeira organização internacional uni- versal. O aparato organizacional criado deveria funcionar de forma cons- tante e não ser acionado em momentos de crise.

A ocorrência de uma agressão deveria gerar uma resposta automá-

tica por parte de uma coalizão de Estados. O emprego de sanções eco- nômicas, políticas e diplomáticas e o uso de meios militares para conter a agressão foram previstos. A lógica da deterrência fundamentou a pro- posta, sendo a efetividade do sistema proporcional à sua universalidade, ou seja, o tamanho da coalizão. Por outro lado, a deterrência gerada pelo sistema não impunha a concentração de poder. Enquanto a opera- ção do balanço de poder depende de um certo grau de concentração de poder, muitas vezes gerados pelo próprio sistema de alianças, o sistema de segurança coletiva poderia, ao menos teoricamente, gerar o efeito

8484848484 Organizações Internacionais

8 4 8 4 8 4 8 4 8 4 Organizações Internacionais deterrência na ausência de

deterrência na ausência de processos de concentração de poder. O pres- suposto era de que nenhum dos membros do sistema era tão poderoso que o conjunto de unidades independentes não poderia se opor a esse. Embora o projeto de criação de um sistema de segurança coletiva tenha se consubstanciado no contexto da imensa indignação gerada pelos horrores da Primeira Guerra Mundial, o pressuposto da ausência de re- lações conflituosas, ou mesmo de violência, não estava presente. O uso legítimo da violência por Estados territoriais soberanos foi preservado, sendo a legitimidade de seu uso em autodefesa a expressão jurídica des- se princípio. Os autores do Pacto partiam da distinção entre conflitos interna- cionais para os quais uma solução legal seria possível e outros para os quais não seria uma opção. Assim, o sistema buscou criar mecanismos que valorizassem a solução pacífica de conflitos e também gerar um período de esfriamento em caso de crise. A Liga se dedicaria à investiga- ção, à mediação, à arbitragem, ao desarmamento e à diplomacia aberta, como formas de incentivar a solução pacífica de disputas e evitar o dile- ma de segurança, ou seja, a percepção de ameaça gerando uma espiral armamentista. Foi prevista uma moratória de três meses depois de uma decisão de arbitragem ou da produção de um relatório de uma comissão de inquérito, antes do recurso à guerra. As disputas deveriam ser referi- das à Liga caso não houvesse acordo entre as partes. O processo inicia- va-se quando uma das partes, ou outro membro, registrava uma recla- mação. Os artigos 12, 13 e 15 do Pacto previam a sujeição de disputas interestatais ao arbitramento da Corte Internacional Permanente de Jus- tiça. A crença nos recursos da diplomacia e na possível pressão popular contra a guerra pode ser claramente percebida. Nos anos 20, foram assinados tratados que objetivavam comple- mentar o sistema. O Tratado de Locarno de 1925 visava a garantir a fronteira franco-germânica, belgo-germânica e a zona desmilitarizada da Renânia, por meio de um tratado entre Reino Unido, França e Ale- manha. Finalmente, o ambicioso, mas ineficaz, Pacto Briand-Kellog de 1928 declarava a renúncia à guerra como instrumento da política exter-

Segurança Coletiva 85 na. O Protocolo de Genebra de 1924 deveria estabelecer a arbitragem obrigatória

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na. O Protocolo de Genebra de 1924 deveria estabelecer a arbitragem obrigatória de disputas, mas o Reino Unido não aceitou a proposta. A existência da Liga das Nações, como sabemos, não evitou o con- junto de conflitos e a corrida armamentista que precederam a Segunda Guerra Mundial. O sistema de segurança coletiva, criado em 1919, é considerado um enorme fracasso. As principais negociações internacio- nais do período foram realizadas em outros fóruns, como o Conselho Supremo e a Conferência de Embaixadores. Um conjunto de conflitos não foram evitados pelo sistema; exemplos que podem ser citados são:

as invasões de Corfu em 1923 10 e da Etiópia em 1935 pela Itália; a Guer- ra do Chaco entre Bolívia e Paraguai (1932-1935); a invasão da Manchúria pelo Japão em 1931; 11 a guerra civil espanhola, acompanhada pela in- tervenção alemã e italiana; a absorção da Albânia pela Itália em 1939; o começo da expansão alemã na Áustria e nos sudetenland (Checoslováquia);

e as agressões alemãs que anunciavam a Segunda Guerra Mundial. Dentre todos esses conflitos destaca-se a invasão da Etiópia pela Itália como um marco da incapacidade da Liga para lidar com as cres- centes tensões do período. Embora a Etiópia fosse um Estado soberano, membro da Liga, e um tratado de 1928 previsse a arbitragem para qual- quer disputa entre os dois países, a Itália invadiu o país em 1935. Rea- gindo a essa agressão, a Liga impôs um embargo sobre as exportações de materiais bélicos para a Itália, a proibição de suas exportações e baniu sua concessão de empréstimos. Contudo, essas medidas não tiveram resultado, e sanções mais efetivas, como um embargo de petróleo, que chegou a ser considerado, não foram possíveis. Por um lado, conside- rou-se que, como os Estados Unidos não faziam parte da Liga, suas com- panhias podiam optar por manter o suprimento de petróleo; por outro lado, a França e o Reino Unido naquele momento priorizaram uma úl- tima tentativa de evitar a aproximação entre Itália e Alemanha. 12 Em maio de 1936, o imperador da Etiópia, Haile Selassie, decidiu terminar

a resistência à ocupação italiana. No entanto, uma série de intervenções da Liga em conflitos duran- te o período expressa a disposição, em certos casos, de recorrer à organi-

8686868686 Organizações Internacionais

8 6 8 6 8 6 8 6 8 6 Organizações Internacionais zação e indica as

zação e indica as potencialidades do sistema montado, que não foram suficientemente exploradas. Decisões no âmbito do artigo 16 foram to- madas: sanções foram aplicadas, em 1935 e 1936 por 52 dos 59 Esta- dos-membro, contra a Itália, após a agressão de Benito Mussolini contra a Etiópia; a China foi autorizada, pela Assembleia, a sancionar o Japão, em represália à ocupação da Manchúria. A disputa entre Grécia e Bulgária em 1925 foi mediada pela Liga, 13 o conflito entre Iugoslávia e Albânia gerou uma comissão de inquérito, e a fronteira em disputa foi demarcada. A Liga teve um papel negociador em outros conflitos: entre Suécia e Finlândia, referente às ilhas Aland, em 1920; entre Grécia e Itália em 1923; entre Bolívia e Paraguai em 1933. A organização governou o terri- tório de Saar, uma área na fronteira franco-germânica disputada pelos dois países, durante 15 anos. Ao final do período, um plebiscito foi organizado, segundo a designação do Tratado de Versalhes, e o território passou a fazer parte do Estado alemão. Outras disputas na Europa ori- ental e central e sobre a política de nacionalidade francesa na Tunísia também chegaram ao Conselho. Durante os anos 20, a Liga desenvol- veu um conjunto de técnicas para a investigação de disputas, para a conciliação entre as partes e para a manutenção da paz depois de um cessar-fogo, além do uso, ou ameaça do uso de sanções. Por fim, em um de seus últimos atos, já em 1939, a Liga expulsou a União Soviética, como reação à invasão da Finlândia. Ao contrário do que previa o sistema implantado, a frequência com que os Estados formaram alianças entre os anos de 1923 e 1933 levou o período a ser chamado de “a era dos pactos”. Assim, o balanço de poder foi o mecanismo de ordenamento das relações internacionais. Apesar da tentativa de incluir a Alemanha no sistema pelo Pacto de Locarno, ob- serva-se, ao longo dos anos, que a formação de alianças e a luta por poder nacional atingiu proporções epidêmicas. A literatura oferece uma série de explicações para o fracasso da Liga das Nações. A tensão entre o conceito de soberania e a lógica da indivisibilidade da paz, presente no sistema de segurança coletiva, está na base das dificuldades de seu funcionamento. As ameaças à paz loca-

Segurança Coletiva 87 lizadas, percebidas como ameaças à paz internacional, deveriam gerar um cálculo custo-benefício

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lizadas, percebidas como ameaças à paz internacional, deveriam gerar um cálculo custo-benefício que se diferencia claramente daquele pres- suposto na lógica do interesse nacional. Por outro lado, o próprio in- teresse nacional teria de ser redefinido, sendo esse um movimento extremamente difícil, dada a experiência de socialização vivida pelos Estados desde a formação do sistema internacional moderno. A rela- ção Estado/sociedade historicamente construída pelo menos desde a Revolução Francesa conferia ao Estado o papel de defensor do interes- se nacional. O automatismo que o sistema pressupõe também entra em contradição com a flexibilidade de formulação da política externa de Estados soberanos.

A ineficácia do sistema é atribuída, ainda, ao processo decisório

criado pelo Pacto. Devem ser lembradas: a exigência de unanimidade entre os membros do Conselho e da Assembleia, o caráter das resolu- ções desses órgãos (sem o estabelecimento de obrigatoriedade), a ausên- cia de referências claras quanto à definição de situações em que o siste- ma deveria ser acionado e a inexistência de mecanismos que asseguras-

sem a implementação da coerção militar.

A dificuldade de definição do agressor, ou mesmo do que é uma

agressão, é um problema inerente ao sistema de segurança coletiva. O silêncio sobre o assunto esconde a pressuposição de que existem princí- pios morais universais. Se essa não é uma afirmação verdadeira, ou mes- mo se ela não encontra expressão no comportamento dos atores, estamos diante de um pressuposto que acaba tornando o sistema refém de inte-

resses particulares — aqueles articulados como expressão de princípios morais universais.

O Conselho podia recomendar que as partes contratantes contri-

buíssem com forças terrestres, navais ou aéreas, para o combate à agres- são, mas era deixada aos Estados, individualmente, a decisão sobre o uso da força. Assim, embora o sistema da Liga previsse a possibilidade de autorização de recurso à força militar coletiva, caso falhassem as san- ções políticas comerciais e financeiras do artigo 16, essa decisão nunca foi tomada.

8888888888 Organizações Internacionais

8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 Organizações Internacionais A ausência dos Estados

A ausência dos Estados Unidos na Liga, apesar dos esforços do pre- sidente Wilson, impediu que o sistema adquirisse um caráter universal, o que comprometeu sua credibilidade e operacionalidade. No caso da imposição de sanções econômicas, em particular, a universalidade da coalizão é fundamental, tanto na geração dos efeitos desejáveis, quanto para a socialização dos custos. Ademais, a Alemanha esteve presente ape- nas entre 1926 e 1933, a União Soviética só foi incorporada em 1934, o Japão deixou a organização em 1933, a Itália em 1937 e 13 países latino- americanos seguiram o mesmo caminho. No total, 63 países chegaram a fazer parte da Liga, embora não ao mesmo tempo, e 17 países deixaram a organização. Assim o sistema não pode ser considerado universal. Os Estados Unidos não aderiram à Liga como resultado de um conjunto de variáveis. O isolacionismo da maioria da Comissão de Negó- cios Estrangeiros do Senado impediu que o Tratado de Versalhes fosse ratificado. Havia dois argumentos contra a participação norte-america- na. Percebia-se uma contradição entre a obrigação de garantir a integri- dade territorial e independência de todos os membros da Liga e a defesa da soberania norte-americana. Além disso, o pacto não assegurava aos Estados Unidos o mesmo número de votos que o Império Britânico (Ca- nadá, Austrália, África do Sul, Nova Zelândia e Índia). Embora a preo- cupação em garantir o status especial dos Estados Unidos, no hemisfério ocidental, também tenha sido um argumento contra a adesão norte- americana, o Pacto foi modificado, em uma tentativa de convencer os senadores, e há menção explícita à Doutrina Monroe. 14 Aos Estados Unidos era atribuído o papel de protetor do hemisfério, mesmo haven- do contradição entre a lógica da Liga e o reconhecimento de uma esfera de influência. Essa atribuição, de protetor do hemisfério ocidental, legitimando assim a Doutrina Monroe, criava uma zona de influência em que o siste- ma de segurança coletiva não funcionaria, podendo os Estados Unidos envolver-se em atividades militares em desrespeito aos princípios do Pacto. Como resultado, Georges Clemenceau, primeiro ministro fran- cês, demandou a garantia de segurança para a França por parte dos

Segurança Coletiva 89 Estados Unidos e da Inglaterra, fora do sistema, e o Japão demandou

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Estados Unidos e da Inglaterra, fora do sistema, e o Japão demandou direitos especiais na província de Shantung (China). As concessões re- presentavam a perda de legitimidade do sistema, prevalecendo os inte- resses das grandes potências. A construção da credibilidade do sistema foi assim abortada, ge- rando um ciclo de fracassos que impediu a lógica da deterrência de funcionar. De fato, o sistema de segurança coletiva da Liga das Nações sucumbiu à lógica do balanço de poder, justamente o mecanismo que se buscava substituir. No entanto, seu papel no lento processo de constru- ção de normas referentes à administração coletiva do sistema internacio- nal deve ser salientado, e as experiências das décadas de 1920 e 1930 viriam a ter um impacto significativo sobre o projeto de gestação de uma nova organização universal nos anos 40.

O Sistema de Segurança Coletiva da ONU

Ainda durante a Segunda Guerra, uma equipe comandada por Leo Pasvolsky e supervisionada pelo secretário de estado Cordell Hull, traba- lhava na elaboração de uma proposta para a implementação de um novo sistema de segurança coletiva. Em Dumbarton Oaks, Washington, entre agosto e outubro de 1944, foi acordado entre a União Soviética, os Esta- dos Unidos, a China e o Reino Unido que uma organização universal, baseada no princípio da igualdade entre Estados soberanos, seria criada, estando impedidos de participar a Alemanha, a Itália, o Japão e a Espanha. Embora a formação de uma organização multilateral universal não fos- se consenso desde o início das negociações, o tema da segurança cole- tiva dominou os debates entre as delegações dos Estados Unidos, Reino Unido e União Soviética. O texto básico foi então examinado pelos par- ticipantes da Conferência de São Francisco em abril de 1945, quando a ONU foi criada por cinquenta países. 15 Em 24 de outubro de mesmo ano, com a ratificação da carta pelos futuros membros do Conselho e pela maioria dos países, a ONU passou a existir oficialmente. 16

9090909090 Organizações Internacionais

9 0 9 0 9 0 9 0 9 0 Organizações Internacionais A ONU é uma

A ONU é uma organização intergovernamental, sendo a arena mais universal para a negociação de normas internacionais, mas também é um ator, assumindo posições e produzindo ideias dentro dos limites estabelecidos pelos Estados que a constituíram. Seu caráter intergover- namental não impediu que as normas produzidas no âmbito do sistema abandonassem o princípio de que o direito internacional se constitui de normas referentes às relações apenas entre Estados. Tribunais especiais, a Declaração Universal dos Direitos do Homem, as Convenções sobre Direitos Civis, Políticos e Sociais, de 1966, e o recém-criado Tribunal Penal Internacional têm como princípio que indivíduos, ou grupos, são sujeitos do direito internacional. O sistema ONU tem funções sociais e econômicas, mas a adminis- tração da segurança, a partir do princípio de que o uso da força contra a integridade territorial ou independência de qualquer Estado está pros- crita e de que disputas devem ser resolvidas pacificamente, é a principal função da organização. A Carta é seu documento constitutivo, estabele- cendo as obrigações e os direitos dos membros e a estrutura da organi- zação. 17 A ONU é composta por seis órgãos principais: o Conselho de Segurança, a Assembleia Geral, o ECOSOC (Conselho Econômico e Social), o Conselho de Tutela, a Corte Internacional de Justiça e o Secre- tariado (veja a tabela a seguir). O sistema ONU é formado ainda por quinze agências, além de diversos programas específicos, cada qual com orçamentos e mandatos distintos. 18 Os Estados normalmente mantém missões permanentes na organização. 19 Sua sede fica em Nova York. Cabe primordialmente ao Conselho a administração da seguran- ça; entretanto, os outros órgãos também têm funções nesse campo. O Conselho pode enfrentar as ameaças à paz e segurança através da nego- ciação, de decisões que sancionam os agressores, da investigação, da formação de operações de paz ou apenas através do estabelecimento de parâmetros para a resolução de um conflito. Ele é composto por cinco membros permanentes e dez membros não permanentes que exercem um mandado de dois anos. Outros países podem ser convida- dos a participar dos debates, quando envolvidos em uma disputa. Os

Segurança Coletiva 91 membros permanentes — Estados Unidos, Reino Unido, França, Rússia e China. 2

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membros permanentes — Estados Unidos, Reino Unido, França, Rússia e China. 20 — têm o poder de veto sobre as decisões tomadas. O poder de veto é fortalecido pela impossibilidade de ratificar a Carta sem acor- do dos membros permanentes e pode ainda ser usado para impedir que uma determinada questão seja declarada processual. 21 Os dez mem- bros não permanentes exercem um mandato de dois anos. A distribui- ção geográfica confere maior universalidade ao Conselho: cinco mem- bros não permanentes são da África e da Ásia, dois da América Latina, dois da Europa ocidental e um da Europa oriental. A norma da igualdade entre Estados soberanos é expressa no funcionamento da Assembleia Geral, pois o princípio de um voto para cada Estado é a base do processo decisório e é seu órgão mais represen- tativo. 22 A Assembleia é a grande arena da ONU na qual as mais diver- sas questões são discutidas. 23 Muitas vezes ela funciona como o corpo legislativo da ONU, com suas resoluções estabelecendo a base para no- vas normas do direito internacional e com a produção de tratados mul- tilaterais. 24 A admissão de novos membros, a eleição de membros não permanentes do Conselho, do ECOSOC, do Conselho de Tutela, a de- signação de juízes da CIJ, a aprovação do orçamento e a participação no processo de revisão da Carta são atribuições da Assembleia. A discus- são e a análise de conflitos e a elaboração de recomendações sobre ques- tões de segurança que o Conselho não está enfrentando são previstas na Carta. Ademais, uma resolução de 1950 estabelece que a Assembleia pode fazer recomendações para medidas coletivas quando o Conselho está paralisado devido ao uso do veto. 25 A Assembleia é também um espaço privilegiado para a formação de grupos regionais, ou com outro ponto de convergência, que visam a pressionar por determinadas polí- ticas. São coalizões de Estados, comparáveis às coalizões de partidos que se formam em parlamentos nacionais. Os Estados africanos, latino- americanos e caribenhos, asiáticos, da Europa oriental e ocidental e outros, o grupo dos 77, 26 movimento não alinhado, conferência islâmica, grupo nórdico, União Europeia funcionam dessa forma. Até cerca de 1955, os Estados Unidos tinham controle sobre o processo decisório na

9292929292 Organizações Internacionais

9 2 9 2 9 2 9 2 9 2 Organizações Internacionais Assembleia através do bloco

Assembleia através do bloco formado por europeus ocidentais, latinos- americanos e Estados do Commonwealth britânico. Ao final da década de 1960, o grupo dos 77 havia se tornado uma coalizão dominante.

O Secretariado é composto por uma equipe de cerca de 20.000

funcionários, servindo nas sedes da ONU em Nova York, Genebra, Vie- na e Nairobi, além de outros postos. O secretário-geral é o administra-

dor chefe da ONU, responsável pela preparação do orçamento da orga- nização, por submeter um relatório anual à Assembleia Geral e pelos estudos sobre diferentes problemas. Ele pode trazer para a agenda do Conselho problemas e temas no campo da segurança, tendo assim um papel crucial na prevenção e limitação de crises. A personalidade e a postura dos diferentes secretários, além do momento histórico em que exerceram o cargo, tiveram um impacto sobre sua atuação, tendo secre- tários como Dag Hammarskjold e Boutros Boutros-Ghali elaborado pro- postas que, muitas vezes, intervinham no processo político. Seu manda- to de cinco anos é renovável apenas uma vez. O secretário exerce uma função de liderança, e suas atividades expressam e simbolizam o lugar da ONU como ator no sistema internacional.

SECRETÁRIOS-GERAIS DESDE 1946

Trygve Lie — 1946-1953 Dag Hammarskjold — 1953-1961 U Thant — 1961-1971 Kurt Waldheim — 1972-1981 Javier Pérez de Cuellar — 1982-1991 Boutros Boutros-Ghali — 1992-1996 Kofi Annan — desde 1997

O Conselho Econômico e Social é responsável pela coordenação

das atividades das agências e programas especializados da ONU, além de fazer recomendações gerais sobre questões econômicas, sociais, de

Segurança Coletiva 93 saúde pública, culturais, educacionais e aquelas pertinentes ao respeito aos direitos humanos.

Segurança Coletiva

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saúde pública, culturais, educacionais e aquelas pertinentes ao respeito aos direitos humanos. Os membros do ECOSOC são eleitos para um termo de três anos, sendo utilizado o critério de representação geográfica (14 países africanos, 11 asiáticos, 6 europeus orientais, 10 latino-ameri- canos e caribenhos, 13 europeus ocidentais e outros). Embora não haja uma distinção entre membros permanentes e não permanentes, na prá- tica, os membros permanentes do Conselho de Segurança são reeleitos continuamente. O funcionamento do ECOSOC reflete a ideia de que a ONU deve ter um papel no campo econômico e social muito maior do que aquele exercido pela Liga. A presença dos Estados Unidos como nova potência hegemônica, fornecendo os contornos da ordem do pós-guer- ra, e a percepção da associação entre conflito e condições econômicas pelos projetistas da organização explicam a mudança em questão.

A Corte Internacional de Justiça, formada por quinze juízes eleitos

para um mandato de nove anos, emite decisões sobre disputas legais entre Estados e opiniões sobre questões legais referidas a ela. A Corte contribui para a resolução pacífica de disputas, particularmente quando

a definição de fronteiras terrestres e marítimas é contestada. Os traba- lhos foram iniciados em 1946, quando a Corte substituiu a Corte Inter- nacional Permanente de Justiça, em Haia.

O Conselho de Tutela era responsável por monitorar a administra-

ção de territórios sob tutela, ainda de acordo com o sistema criado pela Liga. O Conselho gerou relatórios sobre as condições dos povos e fazia visitas no contexto de suas atribuições de supervisão. A Carta enfatiza a

importância de promover o desenvolvimento do autogoverno, ou inde- pendência, já indicando uma visão positiva em face do processo de

descolonização. Devido às dificuldades de emendar a Carta da ONU, o Conselho ainda existe, mas suas atividades foram interrompidas quan- do a ilha de Palau adquiriu independência em 1994.

A proposta de criação de uma nova organização universal e de um

novo sistema de segurança coletiva visava a corrigir os erros detectados

no sistema anterior. Assim, o papel especial das grandes potências foi reconhecido na forma das atribuições específicas do Conselho de Segu-

9494949494 Organizações Internacionais

9 4 9 4 9 4 9 4 9 4 Organizações Internacionais PRINCIPAIS ÓRGÃOS DA ONU

PRINCIPAIS ÓRGÃOS DA ONU

Ó RGÃO

P ROCESSO

D ECISÓRIO

Conselho de Segurança

Composto por cinco membros permanentes, com direito de veto, e dez membros rotativos, eleitos para um mandato de dois anos pela Assembleia. Suas decisões são obrigatórias.

Assembleia Geral

Todos os membros estão representados, cada um com direito a um voto. Decisões são toma- das por maioria, com exceção do orçamento, questões de paz e segurança e a admissão de novos membros (aprovadas por 2/3 dos votos).

Secretariado

Composto pelo secretário-geral (eleito para um mandato de cinco anos) e pelo corpo de servidores públicos internacionais.

Corte Internacional

Composto por 15 juízes, que não represen- tam seus países, eleitos para um mandato de nove anos pelo Conselho e pela Assembleia. Um juiz ad hoc pode ser designado para um caso em que nenhum juiz originário do país, parte de um contencioso, componha a Corte.

Conselho Econômico e Social

Composto por 54 membros eleitos pela Assembleia para um mandato de três anos. Cada membro tem direito a um voto e as deci- sões são tomadas por maioria simples.

Conselho de Tutela

As operações foram suspensas em 1994. Os membros em 1994 faziam parte permanente do Conselho, mas a Carta admite outros membros.

SISTEMA DAS NAÇÕES UNIDAS

➤ Assembleia Conselho Conselho Secretariado Geral de Segurança de Tutela Conselho Econômico e Social Corte
Assembleia
Conselho
Conselho
Secretariado
Geral
de Segurança
de Tutela
Conselho Econômico
e Social
Corte Internacional
de Justiça
Comitês principais
Comitês de sessões
Comitês permanentes
Outros órgãos subsidiários
Comitê de Estado
Maior
Tribunal Internacional
Criminal para a
ex-Iugoslávia
Tribunal Criminal
Internacional para
Ruanda
Agências
Especializadas
ILO (OIT)
FAO
UNESCO
WHO (OMS)
OHCHR
Banco Mundial
UNOPS
IMF (FMI)
➤ UNU
UNSSC
UNAIDS
Programas e Fundos
UNCTAD
ITC
UNDCP
UNEP
UNICEF
UNDP
Comissão de
Monitoramento,
verificação e
Inspeção da ONU
(Iraque)
Comissão de
Compensação da ONU
Missões e operações
de paz
ICAO
Departamentos e Escritórios
Escritório do secretário-geral
Escritório de serviços internos
Escritório de serviços legais
Departamento de questões políticas
Departamento de questões de desarmamento
Departamento de operações de paz
Escritório para a coordenação de questões humanitárias
Departamento de questões econômicas e sociais
IMO
ITU (UIT)
UPU
WMO
WIPO
IFAD
UNIDO
WTO
Comissões Funcionais
Departamento de administração da Assembleia Geral e
Conferências
Departamento de informação pública
Departamento de administração
Escritório do alto representante para os países menos
desenvolvidos,
Países em desenvolvimento sem acesso ao mar e pequenas
ilhas em desenvolvimento
Escritório do coordenador de segurança da ONU
Escritório da ONU para drogas e crime
Escritório da ONU em Genebra
Escritório da ONU em Viena
Escritório da ONU em Nairobi
➤ UNIFEM
UNV
UNCDF
UNFPA
UNHCR
WFP
UNRWA UN_HABITAT
WFP
UNRWA
UN_HABITAT
Direitos humanos
Drogas
Prevenção de crime e justiça criminal
Ciência e tecnologia para o desenvolvimento
Desenvolvimento sustentável
Status da mulher
População e desenvolvimento
Comissão para o desenvolvimento social
Comissão de estatística
Comissões regionais
ECA, ECE, ECLAC (CEPAL), ESCAP, ESCWA
Outros órgãos
Outras Organizações
Relacionadas à ONU
OMC
IAEA
OPCW
CTBTO

9696969696 Organizações Internacionais

9 6 9 6 9 6 9 6 9 6 Organizações Internacionais rança e em um

rança e em um processo decisório que concede prerrogativas de sobera- nia especiais às grandes potências, na forma do poder de veto. A relevân- cia da participação de todas as grandes potências em uma organização

universal, que buscava evitar um novo conflito, logo após a Segunda Gran- de Guerra, era evidente. A experiência da Liga das Nações salientava essa realidade. A decisão de criar o poder de veto teve esse objetivo. Ademais,

o direito de veto bloqueia o processo decisório no Conselho caso haja

discordância entre as grandes potências; a ONU só pode se envolver em atividades no campo da segurança, se todos os membros permanentes estiverem de acordo. O suposto é que uma ação coletiva só pode ser rea-

lizada quando há unanimidade entre os Estados mais poderosos e nunca contra um desses. Dito de outra forma, o poder de veto funciona como um fusível, congelando o processo decisório quando há o perigo de colapso do sistema. Além disso, a União Soviética e os Estados Unidos não teriam concordado em participar do sistema de segurança coletiva da ONU caso

o processo decisório não protegesse sua autonomia de forma especial. Esse é um tema controverso, porque contradiz o princípio da igual- dade entre Estados soberanos e porque a mudança da distribuição de poder no sistema internacional deveria ser expressa na composição do Conselho. A nova organização precisava de instrumentos de coação mais efi- cazes. Os criadores do sistema estavam convencidos de que a ineficiên- cia das sanções contra a Itália havia apenas alienado o governo daquele país da comunidade que a Liga representava, durante os meses em que Mussolini conquistava a Etiópia. A ameaça militar da ONU deveria ser mais crível. Assim, as resoluções do Conselho que lidam com ameaças à paz são obrigatórias, e não recomendações, como ocorria com as resolu- ções do Conselho da Liga, e a Carta enfatiza a necessidade de uma capa- cidade militar para dar suporte ao sistema de ação coletiva. Contudo, o poder do Conselho é limitado pela sua dependência nos Estados para adquirir os meios militares e financeiros, o apoio político e a imple- mentação de decisões como embargos. O caráter intergovernamental da ONU explica essa realidade.

Segurança Coletiva 97 A base legal do sistema de segurança coletiva da ONU pode ser

Segurança Coletiva

97

A base legal do sistema de segurança coletiva da ONU pode ser

encontrada no Capítulo VII da Carta; que estabelece que ameaças à paz

e à segurança internacional devem ser tratadas pelo Conselho de Segu- rança. Como não há uma definição clara no que consiste em uma ame- aça, é conferido amplo poder discricionário ao Conselho. Uma ameaça

à paz não envolve, necessariamente, o uso de violência armada, nem se

limita aos conflitos entre Estados. Durante a Guerra Fria, o Conselho considerou a inexistência de um governo legítimo, claramente identifi- cado, no Congo em 1960 e a política de discriminação racial dos gover- nos da África do Sul e da Rodésia ameaças à paz e à segurança interna- cional. Nesses dois casos, a definição clássica de agressão não era aplicá- vel. A mais importante limitação ao amplo poder discricionário do Con- selho na sua definição de ameaças à paz e à segurança está presente no artigo 51 da Carta. Ele define o direito legítimo à autodefesa, restrito, contudo, ao caso específico de uma reação a um ataque armado. Ata- ques preventivos, como o bombardeio à Líbia pelos Estados Unidos em 1986, devido ao apoio dado a grupos terroristas, ou a invasão do Pana-

má também pelos Estados Unidos em 1989, como resultado do envolvi- mento do governo local no tráfego de drogas, não são considerados. De acordo com o artigo 39, uma ameaça ou quebra da paz, ou um ato de agressão permite ao Conselho exercer seus poderes de imposição de resoluções, e, nesses casos, a exceção da jurisdição doméstica não é aceitável. Por exemplo, pode ser adotado um bloqueio naval, sendo essa uma medida coercitiva que não envolve um estado de guerra. O prece-

dente foi a resolução n. 221, de abril de 1966, que fortaleceu a proibi- ção da venda de petróleo à Rodésia. A resolução convocava a Grã-Bretanha

a prevenir, com o uso de força se necessário, a chegada de petróleo ao

porto de Beira, em Moçambique, que se destinava a continuar por terra para a Rodésia.

O artigo 40 refere-se às medidas de emergência preliminares a ou-

tra resolução, baseada no Capítulo VII, em que o Conselho demanda, requer com urgência ou urge medidas que evitem a escalada de um conflito. Algumas situações típicas em que o artigo é a base de uma

9898989898 Organizações Internacionais

9 8 9 8 9 8 9 8 9 8 Organizações Internacionais recomendação são: o requerimento

recomendação são: o requerimento de um cessar fogo ou de soltura de

presos políticos, pedidos para que Estados não apoiem partes de um conflito e lhes forneçam armas, pedidos de retirada de tropas estrangei- ras ou para o afastamento de tropas até determinadas posições.

O artigo 41, por sua vez, faz menção às medidas que não envolvem

o uso da força, mas determinam sanções contra um Estado que tenha

quebrado ou ameaçado a paz, ou é considerado um agressor. As medi- das incluem embargos (proibição de exportações), boicotes (proibições de importações), restrições de ordem financeira, ou de relacionamento cultural ou esportivo, interrupção de meios de comunicação, corte das relações diplomáticas, ou outras medidas que levam ao isolamento do Estado em questão. De uma forma geral, essas são decisões obrigatórias, embora o artigo 50 faça exceção aos países com necessidades econômicas especiais. O artigo 16, do Pacto da Liga, forneceu a base para a elaboração do artigo 41. No entanto, no caso da Liga, a decisão de impor sanções cabia a cada Estado-membro, já as medidas previstas no artigo 41 têm um caráter obrigatório. Assim, a comunidade internacional adquiriu, após a

Segunda Guerra, a capacidade de impor sanções coletivamente.

O artigo 42 estabelece a possibilidade do uso direto da força contra

um Estado. O caráter doméstico da situação não constitui um obstáculo

à ação do Conselho, pois medidas sob o Capítulo VII não são limitadas

pela proteção à jurisdição doméstica. Está especificado no artigo 43 que

no sistema de segurança coletiva da ONU a ação direta consiste no uso de contingentes de forças armadas nacionais submetidas ao Conselho de Segurança. Os artigos 43, 44 e 45 estabelecem a obrigação dos Estados-mem- bro de assinar acordos com o Conselho para determinar o tamanho e a prontidão das tropas a serem utilizadas. Quando um país contribui para uma operação, ele pode participar dos debates no Conselho. Os artigos 46 e 47 estabelecem que o uso de contingentes nacionais será decidido pelo Comitê do Alto Comando (Military Staff Committee) composto pe- los comandantes em chefe dos cinco membros permanentes do Conse- lho, sob a autoridade do mesmo.

Segurança Coletiva 99 Contudo, o mecanismo de implementação do sistema de seguran- ça coletiva previsto

Segurança Coletiva

99

Contudo, o mecanismo de implementação do sistema de seguran- ça coletiva previsto no artigo 43 da Carta não foi posto em prática. As negociações para a conclusão dos “acordos especiais”, que teriam per- mitido à ONU dispor de forças armadas e direitos de passagem foram interrompidas em decorrência do início das tensões entre as superpo- tências. Assim, as operações militares foram executadas de duas formas diferentes (algumas vezes combinando as duas): criando forças das Na- ções Unidas para operações de paz ou autorizando o uso de força por Estados-membro, individualmente, em coalizões ou no contexto de or- ganizações regionais. A operação na Coreia foi a única instância em que o Conselho deci- diu responder a uma agressão com o uso da força, nos moldes clássicos do sistema de segurança coletiva durante a Guerra Fria. A Coreia do Norte havia invadido a Coreia do Sul em junho de 1950, ocupando a maior parte do país, dividido, até então, segundo a lógica da Guerra Fria. 27 Nessa ocasião, o Conselho foi claramente objeto da política exter- na americana, tendo sido a resolução aprovada porque a União Soviéti- ca estava ausente no momento da votação em protesto contra a repre- sentação de Taiwan como membro permanente. A operação inicialmen- te visava à volta do status quo, dentro dos princípios do sistema de segu- rança coletiva, ou seja, a retirada das tropas norte-coreanas para além do paralelo 38. A intervenção armada esteve sob controle dos Estados Uni- dos que proveu a maior parte das forças, mas incluiu uma coalizão de quinze países. Quando a União Soviética retornou ao Conselho, os Esta- dos Unidos buscaram apoio da Assembleia para que as forças pudes- sem mover-se ao norte do paralelo 38. Até hoje o armistício de julho de 1953 divide a Coreia. Durante a Guerra Fria, apenas em dois casos o Conselho agiu com medidas de imposição sob o Capítulo VII, em situações que não envol- veram operações militares. A política do apartheid foi penalizada pelas resoluções 232, de dezembro de 1966, e 253, de maio de 1968, contra a Rodésia e pela resolução 418, de novembro de 1977, contra a África do Sul.

100100100100100 Organizações Internacionais

1 0 0 1 0 0 1 0 0 Organizações Internacionais O apoio do Conselho a

O apoio do Conselho a processos de resolução de conflito faz par- te dos papéis da ONU na administração da segurança internacional. Enquanto o Capítulo VII lida com situações em que houve quebra da paz, situações em que uma crise já se estabeleceu, o Capítulo VI lida com ameaças à paz em potencial. Nesses casos, o papel principal cabe às partes — e não ao Conselho — que devem buscar uma forma de conciliar suas diferenças. Quando o Conselho age sob a égide do Capí- tulo VI, a cooperação entre as partes em disputa é o foco das recomen- dações, enquanto quando a ação é feita sob a égide do Capítulo VII a cooperação dos outros Estados para tornar efetivas as medidas sobre as quais o Conselho tomou decisões é fundamental, e as decisões são direcionadas contra os agressores. Embora o sistema de segurança projetado não tenha funcionado durante a Guerra Fria, a ONU desempenhou um papel mais restrito no campo da segurança, na mediação de conflitos isolados, ao monitorar arranjos de cessar fogo ou ao separar forças hostis. As operações de paz representam a mais significativa participação da ONU na administração da segurança internacional, fazendo parte de um esforço de controle de conflitos, ou seja, realizando os objetivos expressos no Capítulo VI. 28 Essas atividades deixariam uma porta aberta para a retomada das pro- postas de um sistema de segurança coletiva após o final da Guerra Fria. Duas categorias de operações de paz foram desenvolvidas: missões de observadores e missões de manutenção da paz. As operações de paz são executadas a partir de um mandato por tempo determinado, nor- malmente de seis meses, podendo ser estendido. As missões de observação são formadas por um pequeno contin- gente desarmado, distribuído em uma região após o estabelecimento de um cessar-fogo. As primeiras missões de observação da ONU, compos- tas por observadores militares, foram aprovadas já em 1947 e 1948. A primeira objetivava verificar o apoio externo recebido pela guerrilha grega (Comitê Especial das Nações Unidas para os Bálcãs) e a segunda visava a monitorar o cessar fogo nas fronteiras israelenses e ainda está ativa (UNTSO, United Nations Truce Supervision Organization).

Segurança Coletiva 101 As operações de manutenção da paz são formadas por um contigente maior,

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101

As operações de manutenção da paz são formadas por um contigente

maior, armado para a autodefesa, tendo como função principal a inter- posição entre forças hostis. Elas geralmente visaram a resolver uma crise ou estabilizar uma situação. A separação das partes e o monitoramento dos acordos firmados, inclusive a verificação de acordos de controle de armamentos, são realizadas. As forças eram de Estados neutros em rela- ção ao conflito específico e ao conflito sistêmico. Canadá, Fiji e Suécia contribuíram significativamente para as operações desse período. A neu- tralidade era considerada fundamental para o sucesso das operações. 29

O Conselho delega ao secretário-geral a responsabilidade de prover

forças internacionais por meio de acordos com membros e de delegar o comando da operação. As forças operam com o consentimento do Estado onde estão estacionadas. O consentimento é considerado um requisito básico para esse tipo de operação. Contudo, o mesmo pode ser uma ficção, como no caso do Congo em 1960-61 e da Somália em 1992, não havendo um governo legítimo claramente constituído. Entre 1947 e 1985, a ONU realizou treze operações de paz, estabe- lecendo-se uma norma de conduta que perduraria até o final da Guerra Fria. Algumas operações devem ser citadas porque representaram um

marco na história da prática em foco. A crise do Canal de Suez em 1956 permitiu o desenvolvimento do novo conceito de operação de paz. Em 1956, foi criada a primeira força

de manutenção da paz e o termo “operação de manutenção da paz” foi

incorporado ao vocabulário da ONU (UNEF I — United Nations Emergency Force). A operação tinha como mandato a separação de for- ças israelenses e egípcias e durou onze anos. Nesse caso, o secretário-

geral Hammarskjold teve relativa autonomia em negociar a resolução da crise que se instalara. Seu mandato amplo e sua liderança permitiram inaugurar uma nova prática. As forças foram lideradas por um general canadense, subordinado ao secretário-geral, em contraste com a ope- ração na Coreia, em que as forças foram comandadas por oficiais norte- americanos. O peso da neutralidade e as funções das operações de paz foram articulados nesse contexto. O secretário se responsabilizou ain-

102102102102102 Organizações Internacionais

1 0 2 1 0 2 1 0 2 Organizações Internacionais da pela operação de limpeza

da pela operação de limpeza do canal de Suez, que estava bloqueado por navios afundados pelos egípcios. Essa missão foi peculiar já que foi criada pela Assembleia Geral, dada a obstrução do processo decisório pelos vetos britânicos e francês no Conselho. A missão presente no Congo entre 1960 e 1964 (ONUC — Opération des Nations Unies au Congo) para restaurar a ordem civil no país é consi- derada o “Vietnã da ONU” e afastou a possibilidade de intervenções coercitivas por muitos anos. A amplitude do mandato, nesse caso, in- cluindo a permissão para utilização de força ofensiva, acabou envolven- do a ONU em um conflito intraestatal de grande proporção e a organi- zação ainda não estava preparada para essa experiência. A operação no Chipre (UNFICYP — UN Force in Cyprus), criada em 1964, é um exem- plo do congelamento de conflito que essas operações podem gerar, não sendo resolvida a disputa entre as partes. Ademais, a operação não foi capaz de evitar o conflito armado em 1974. O sistema de segurança coletiva durante a Guerra Fria não funcio- nou como previsto. As grandes potências vetaram sistematicamente sua aplicação, e as negociações em torno da Guerra Fria ocorreram em ou- tros fóruns. Conflitos como o ocorrido no Vietnã jamais chegaram ao Conselho de Segurança. A relativa estabilidade do sistema internacional foi gerada pela bipolaridade, pela ameaça de uma catástrofe nuclear, por um sistema de alianças e zonas de influência e por normas acordadas entre as superpotências. O sistema de segurança coletiva manteve-se congelado, e a ONU preencheu um papel relevante na manutenção da paz através das operações de paz e de seu apoio à negociações interna- cionais. O apoio ao processo de descolonização, a criação de um fórum para as negociações visando ao controle de armamentos e o desarma- mento 30 são também contribuições para a administração da segurança internacional. Criada inicialmente com 51 membros, em 1990 a ONU já contava com 158 Estados, demonstrando a força que a ideia de uma organização universal havia adquirido. Finalmente, devemos acrescentar que a administração da segu- rança internacional é realizada também no âmbito regional, e essa rea-

Segurança Coletiva 103 lidade é contemplada pela Carta da ONU. O Capítulo VIII apresenta a

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103

lidade é contemplada pela Carta da ONU. O Capítulo VIII apresenta a possibilidade de autorização por parte do Conselho de ações implementadas por arranjos regionais. Além disso, o artigo 51, já men- cionado, refere-se à autodefesa individual e coletiva. A ideia de autode- fesa coletiva foi contemplada em São Francisco para conferir legitimi- dade aos acordos de assistência recíproca que estavam sendo desenha- dos no continente americano e que depois proliferaram, com o estabe- lecimento de organizações regionais tais quais a OTAN (Organização do Tratado do Atlântico Norte) e o Pacto de Varsóvia. Contudo, o direi- to à autodefesa coletiva, presente no artigo 51 da Carta, não deve ser confundido com as medidas que uma organização regional pode tomar sob direção do Conselho de Segurança, de acordo com o artigo 53 da Carta. A Liga Árabe (criada em 1945), a OEA (criada em 1948) e a Orga- nização de Unidade Africana (criada em 1963, hoje União Africana) são organizações de segurança coletiva regionais. Essas foram as organiza- ções originalmente previstas para cooperar para o funcionamento do sistema de segurança coletiva segundo o artigo 53. O sistema de segurança coletiva pode conviver com acordos de segurança territorialmente circunscritos, podendo esses constituir me- canismos de segurança coletiva regionais ou alianças militares. Como vimos, a existência de alianças militares pode entrar em contradição com o funcionamento do mesmo.

O Sistema de Segurança Coletiva no pós-Guerra Fria

Como vimos, o sistema de segurança coletiva previsto na Carta das Nações Unidas não se tornou realidade. Essa possibilidade foi reinaugurada com o final da Guerra Fria. O processo decisório no Conselho de Seguran- ça foi ativado a partir do momento em que os Estados Unidos e a União Soviética (e depois a Rússia) deixaram de usar o poder de veto sistematica- mente e uma tendência a decisões consensuais ter sido inaugurada. O número de operações de paz aumentou significativamente, assim como o escopo de suas atividades e a quantidade de militares e civis envolvidos, 31 a

104104104104104 Organizações Internacionais

1 0 4 1 0 4 1 0 4 Organizações Internacionais imposição de sanções tornou-se mais

imposição de sanções tornou-se mais frequente e foram criados tribunais para crimes de guerra e genocídios. A cooperação entre as potências no Conselho de Segurança facilitou a resolução de conflitos que tinham ori- gem na Guerra Fria. Uma resolução do Conselho forneceu um quadro de referência para a cessação das hostilidades entre o Iraque e o Irã, uma guerra que já durava oito anos, e a retirada das tropas soviéticas do

Afeganistão foi negociada através da ONU. 32 Seguiu-se sua atuação na Ni- carágua, na Namíbia e no Camboja, mencionadas mais adiante.

O fim do conflito entre os dois blocos político-ideológicos repre-

sentou uma intensificação do processo de globalização, ou seja, uma

maior ligação e interdependência entre as sociedades, permitindo dessa forma que o modelo ocidental de organização e governança das socieda- des nacionais, baseado no tripé: economia de mercado, democracia e direitos humanos, se universalizasse. 33 Destarte, as normas sobre as quais se basearam as novas operações de paz — expansão da democracia e respeito pelos direitos humanos — passavam por um momento de cres- cente universalização e enraizamento. A força do ideário neoliberal du- rante os anos 90 contribui para o enfraquecimento de Estados em diver- sas partes do Terceiro Mundo, a partir da implementação de programas de ajuste estrutural e das condições para apoio econômico, estabelecidas pelos Estados do ocidente e desenvolvido pelo FMI e pelo Banco Mun- dial, aumentando a demanda por operações de paz. O acesso a informa- ções e imagens sobre crises humanitárias, atos de desrespeito aos direi- tos humanos e genocídios gerou pressões da opinião pública por inter- venções. O “efeito CNN”, termo que passou a ser incorporado pela lite- ratura, refere-se a essa tendência. Assim, ao longo dos últimos quinze anos, a ONU e as organizações regionais envolvidas com a administração da segurança internacional par- ticiparam de um processo de redefinição das normas de segurança cole- tiva. A ONU, em particular, foi o fórum privilegiado em que esse proces- so ocorreu, tendo sua identidade se transformado ao mesmo tempo.

O debate sobre a reforma da ONU tornou-se um tema para a pró-

pria organização, assim como para as lideranças dos Estados que a com-

Segurança Coletiva 105 põem, e um conjunto de organizações não governamentais. As come- morações de

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põem, e um conjunto de organizações não governamentais. As come- morações de seu cinquentenário foram um pretexto adicional. Os do- cumentos produzidos pelo secretário-geral, Boutros Boutros-Ghali, sobre o assunto — “ Uma Agenda para a Paz”, de 1992 e “Uma Agenda para o Desenvolvimento” de 1995 34 — tornaram-se uma referência para as discussões. A profusão de estudos sobre o assunto (mais de 50 livros foram produzidos nos últimos anos) expressa a participação do meio acadêmico nesse debate. 35 Durante o período imediatamente posterior ao fim da Guerra Fria, marcado pelo “sucesso” da intervenção no Golfo Pérsico, observava-se uma articulação entre a ideia de uma “nova ordem internacional” e o novo papel da ONU. Assim, as propostas surgidas nesse momento mos- tram um elevado grau de otimismo em relação ao papel da organização e às possibilidades de reforma da mesma (Urquhart e Childers, 1990). 36 Hoje, o ceticismo e a rotinização do fluxo de propostas e negociações marcam esse debate. As propostas de reforma caracterizam-se pela multiplicidade de questões abordadas, dentre as quais destaca-se a pre- ocupação em democratizar a organização. Outros temas debatidos são: os problemas operacionais da organização, particularmente o fi- nanciamento dos projetos, e a coordenação entre as unidades do siste- ma; as possibilidades de cooperação entre a ONU e as organizações re- gionais; o papel da organização no incentivo ao desenvolvimento, o uso de sanções e o recurso à ação militar. O debate sobre a necessidade de democratizar a organização tem focalizado duas questões centrais: o processo decisório dentro da orga- nização e a representação de atores não estatais, colocando-se em ques- tão o próprio caráter intergovernamental da organização. As propostas sobre a democratização do processo decisório dentro da organização incluem formulações sobre: o equilíbrio de poder entre a Assembleia Geral e o Conselho de Segurança; a necessidade de ampliar o Conselho de Segurança e mudar o sistema de veto; o estabelecimento de critérios mais claros sobre a jurisdição do Conselho de Segurança e o papel da Corte Internacional de Justiça nesse contexto. A aceitação do princípio

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1 0 6 1 0 6 1 0 6 Organizações Internacionais de ampliação do Conselho, a

de ampliação do Conselho, a inclusão da Alemanha e do Japão, mesmo que com um status especial, e a necessidade de encontrar uma fórmula para a representação de países da Ásia, África e América Latina é o con- senso mínimo do qual partem as discussões. A partir de 1988, o Conselho vive um primeiro renascimento, ha- vendo facilitado soluções pacíficas para as crises herdadas da Guerra Fria no Afeganistão, no Camboja e na América Central. Nos primeiros dez anos após o final da Guerra Fria, foram aprovadas mais operações da ONU do que nos quarenta e cinco anos anteriores. Ainda em 1988 e 1989, cinco operações foram inauguradas (Afeganistão, fronteira Irã- Iraque, Angola, Namíbia e América Central), depois de dez anos de in- terrupção. No entanto, foi durante a Guerra do Golfo de 1991 que o Conse- lho deslocou-se para um novo espaço político e estratégico no cenário internacional. Nos casos subsequentes, ocorreu um gradual processo de redefinição do paradigma de segurança coletiva e da natureza das operações de paz. A ampliação das possibilidades de intervenção interna- cional, seja em termos dos critérios, seja em termos dos meios utiliza- dos, é a marca das transformações em pauta. Ao longo desse processo, a distinção entre operações de paz, como mecanismo de administração de conflitos, ou mesmo de resolução de conflitos, e o sistema de segu- rança coletiva, observada no período entre 1946 e 1985, tornou-se difusa. Se as operações de paz foram um “substituto” ao mecanismo de segu- rança coletiva, que não pode funcionar durante a Guerra Fria, no pós- Guerra Fria, elas tornam-se gradualmente parte desse sistema, na medi- da em que a definição de ameaças à paz e à segurança é reescrita e os meios utilizados para enfrentá-las tornam-se cada vez mais inter- vencionistas. O caráter das operações de paz da ONU tem se modificado drasti- camente durante os últimos anos. A fase das operações de paz tradi- cionais, que se estende de 1948 a 1989, foi suplantada. Depois de 1989, novos parâmetros foram aos poucos sendo introduzidos. 37 A literatura especializada faz referência às operações de segunda geração (Mackinlay

Segurança Coletiva 107 & Chopra, 1992) ou à “nova manutenção da paz” (Ratner, 1995). As

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& Chopra, 1992) ou à “nova manutenção da paz” (Ratner, 1995). As novas atividades das operações e sua autorização em diferentes fases dos conflitos geraram um debate na literatura especializada sobre como classificar as operações; com isso, novos termos surgiram, como opera- ções que fazem a paz, operações que constroem a paz, operações coerci- tivas. 38 Aqui optaremos por discutir as mudanças nas normas para a gestação e o funcionamento das operações da ONU, sem nos determos na taxonomia das mesmas. Em primeiro lugar, devemos ressaltar que o princípio do consenti- mento das partes é abandonado. A ONU passa a intervir em conflitos ainda em curso ou em situações extremamente voláteis, usando a força em situações que não se limitam à autodefesa. Em alguns casos, as ope- rações adquirem um caráter preventivo, ou seja, ainda não há um con- flito armado ou ocorre um conflito de baixa intensidade. As operações de paz tradicionais dependiam do consentimento das partes e estavam subscritas pelo Capítulo VI da Carta, ou seja, diretamente vinculadas aos mecanismos de resolução pacífica de disputas. Operações de impo- sição da paz são legitimadas pelo Capítulo VII da Carta, não requerendo o consentimento das partes. A imparcialidade é redefinida como objetividade em face do man- dato, tendo a busca de representatividade ampla das forças sido aban- donada, assim como o princípio de que membros permanentes do Con- selho ou países da região do conflito não deveriam contribuir para as operações com tropas. Dessa forma, em muitos casos, as potências pas- sam a operar em suas zonas de influência sob o mandato da ONU. As novas missões são mais complexas e o envolvimento no pro- cesso de resolução de conflitos mais claro. As técnicas de resolução de conflito são amplamente utilizadas. A paz negativa, ou seja, a supres- são da violência, deixa de ser o objetivo primordial e esforços se ori- entam para a criação de uma paz positiva, ou duradoura. Em vez de se limitar a controlar conflitos, a organização passa a se dedicar inten- samente a resolvê-los.

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1 0 8 1 0 8 1 0 8 Organizações Internacionais A necessidade de ajuda humanitária

A necessidade de ajuda humanitária e o desrespeito pelos direitos humanos passam a ser critérios importantes para a criação de opera- ções de paz, passando a segurança de indivíduos a serem objeto das mesmas. O transporte e a distribuição de comida e suprimentos médi- cos em cooperação com organizações não governamentais são ativida- des amplamente disseminadas a partir dos anos 90. Em um conjunto de operações, a ONU passa a preencher uma série de funções administrativas e até políticas. A operação criada para a Namíbia em 1989 inaugura uma fase de ampla participação na recons- trução pós-conflito. Nesses casos, a integração entre atividades milita- res, diplomáticas, humanitárias, políticas e administrativas aumenta dras- ticamente a complexidade das operações. A construção de instituições estatais e da sociedade civil é visada através do envolvimento em ativi- dades como a reestruturação de polícias, organização de eleições, retira- da de minas, assistência humanitária, monitoramento no campo dos direitos humanos e criação de comissões de reconciliação. A pacificação de sociedades que enfrentaram um conflito civil ou interestatal é o obje- tivo central de muitas operações. A redefinição do próprio conceito de segurança, tema amplamen- te discutido pela literatura especializada nos últimos quinze anos, faz parte das transformações históricas em foco aqui. 39 Duas ideias preva- lecem nesse debate: a internacionalização do conceito de segurança, ou seja, o papel do sistema de segurança coletiva, a amplitude dos cri- térios de intervenção, a crescente rede de normas internacionais e a extensão do mesmo, envolvendo a redefinição das fontes e objetos de ameaças. Observa-se um movimento de ampliação da definição das “ameaças à paz e à segurança internacional”, que deixam de estar limi- tadas às ameaças à integridade territorial dos Estados. Esse movimento de ampliação incorpora crises humanitárias (geradas por catástrofes naturais ou desrespeito aos direitos humanos), terrorismo, prolifera- ção de armas de destruição de massa e falência de Estados. Os indiví- duos passam a ser considerados objetos de ameaças. O conceito de segurança humana, referindo-se às ameaças aos direitos humanos e à

Segurança Coletiva 109 dignidade humana, é incorporado ao vocabulário de atores e especia- listas, contribuindo

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dignidade humana, é incorporado ao vocabulário de atores e especia- listas, contribuindo para cristalizar esse translado. Ao mesmo tempo, em um contexto em que o número, a intensidade e a atenção auferida aos conflitos intraestatais cresce, a fonte das ameaças é reavaliada, não mais se limitando às agressões por parte de Estados. Por outro lado, os meios utilizados vêm se modificando, com maior ênfase sobre ações coercitivas, com uso de violência, ou não. Na “Agen- da para Paz”, em diversos trechos, pode-se perceber a presença de pro- postas de uso de formas militarizadas e coercitivas de preservação da paz. 40 A ONU recomenda a criação de forças de mobilização imediata como contribuição dos Estados-membro. Essas devem estar disponí- veis para o caso de uma autorização do Conselho para uma ação mili- tar. Ao final da Guerra Fria, a então União Soviética contemplou a pos- sibilidade de um possível retorno ao paradigma original de segurança e propôs a reativação da Comissão de Estado-Maior, como previsto pela Carta. O departamento de operações de paz criou uma sessão militar para gerar maior coordenação e preparo de tropas. Ainda assim, a trans- ferência de responsabilidade para coalizões de Estados, para um Estado ou para organizações regionais é a forma mais comum de disponibilizar tropas para operações autorizadas pelo Conselho. Como vimos anteriormente, crises que representam uma “ameaça à paz e à segurança internacional” podem, segundo a Carta da ONU, suscitar resoluções do Conselho de Segurança nos termos do Capítulo VII. Assim, a conjunção de três fatores — a ampliação da definição de ameaças, a tendência a recorrer a medidas coercitivas e o descongela- mento do processo decisório no Conselho de Segurança — permitiu um aumento significativo de resoluções com base no Capítulo VII. Ao mesmo tempo, observa-se que a distinção entre resoluções baseadas no Capítulo VII e resoluções baseadas no Capítulo VI torna-se mais difícil. A Guerra do Golfo foi o marco em que o Conselho de Segurança autorizou medidas coercitivas militares sob o Capítulo VII, em um con- texto que permitia uma clara aplicação dos princípios de segurança co- letiva. De fato, esse pode ser considerado o primeiro caso de realização

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1 1 0 1 1 0 1 1 0 Organizações Internacionais do sistema de segurança coletiva

do sistema de segurança coletiva da ONU. No caso da invasão do Kuwait pelo Iraque em 2 de agosto de 1990, a referência ao Capítulo VII era incontroversa: houve agressão, ruptura da paz, recurso à força contra a integridade territorial e independência política de um Estado-membro da ONU. A pergunta gerada por essa experiência é em que medida a Guerra do Golfo foi um caso sui generis ou um marco no início de um

processo de reconstrução do sistema. O caminho percorrido ao longo da década afastaria a organização do modelo clássico de segurança coletiva.

O conceito de intervenção humanitária, disseminado ao longo dos

anos 1990, estabelece uma associação entre ameaças aos direitos huma- nos e/ou crises humanitárias e a segurança internacional. 41 A existência de populações submetidas à violência, mesmo que pelos Estados exer- cendo soberania sobre o território onde as mesmas habitam, passa a jus-

tificar a intervenção internacional. A convivência tensa entre diferentes partes da Carta da ONU — o princípio da não intervenção e a defesa dos direitos humanos — vem a ocupar lugar central na agenda internacio- nal. Ao longo dos últimos quinze anos, a balança entre esses princípios modificou-se, favorecendo o fortalecimento da obrigação da comunida- de internacional em face das graves violações dos direitos humanos. Embora o Capítulo IX, artigo 60, refira-se ao tratamento de ques- tões humanitárias pela Assembleia Geral, o tema passa progressivamente a ocupar a agenda do Conselho, conferindo-lhe um novo status. Inicial- mente, o problema gerado pela ampla movimentação de refugiados foi um argumento importante para que crises humanitárias fossem consi- deradas questões de segurança e, portanto, passíveis de serem tratadas pelo Conselho. Por exemplo, quando as sanções e o agravamento das tensões políticas provocaram o êxodo de refugiados haitianos em dire- ção à Florida em junho e julho de 1994, tornando a estabilização polí- tica no país um objetivo da política externa norte-americana, a inter- venção no Haiti tornou-se possível. Posteriormente, a abrangência das ameaças ao indivíduo foi ampliada.

A intervenção humanitária não é uma prática inaugurada nos úl-

timos quinze anos; contudo, as normas que a conformam modifica-

Segurança Coletiva 111 ram-se drasticamente. A proteção humanitária foi estendida a qual- quer população, enquanto

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ram-se drasticamente. A proteção humanitária foi estendida a qual- quer população, enquanto no século XIX apenas cristãos recebiam pro- teção. Ademais as intervenções são multilaterais, envolvendo os supos- tos do multilateralismo discutidos no Capítulo 1. As intervenções na Somália, no Camboja, no Kosovo e na Bósnia podem ser definidas como intervenções humanitárias. 42 A regionalização das operações também é uma característica das transformações em curso. A intervenção da ECOWAS (Economic Com- munity of West Africa States — Comunidade Econômica dos Estados Afri- canos Ocidentais) na Libéria em 1990 deu início a essa tendência. 43 O capítulo VIII da Carta prevê a cooperação entre arranjos regionais e a ONU, mas, como vimos, as organizações de segurança coletiva regio- nais eram o foco da previsão inicial. A partir da metade da década de 1990, as resoluções do Conselho deixam de diferenciar os arranjos regio- nais. O maior número de operações e a expansão de suas atividades geravam uma demanda que poderia, em parte, ser atendida pelas orga- nizações regionais. Há uma tendência à institucionalização do novo pa- pel das organizações regionais, tendo diversas delas redefinido seus pa- péis e sua estrutura interna para poder responder às novas demandas. O documento do secretário-geral de 1992, em um extenso subcapítulo sobre organismos e arranjos regionais, enfatiza a flexibilidade oferecida pela Carta para a definição desses arranjos e favorece o desenvolvimen- to de esforços complementares entre a ONU e esses grupos, permitindo que “associações ou entidades, organizações criadas por tratados, antes ou depois da fundação da ONU, para a segurança mútua ou defesa”, entre outras, fossem aceitas como organismos regionais em sentido lato. 44 Estava aberta a brecha para que alianças, como a OTAN, viessem a ser tratadas como organizações de segurança coletiva sob o Capítulo VIII (artigo 53), enquanto essa organização havia sido criada com base no direito à autodefesa do artigo 51, e seu tratado constitutivo só lhe per- mitia, a rigor, agir para a proteção do território de seus membros em caso de ataque a um deles. O Relatório Brahimi de 2000, em uma ex-