DIRECTOR

Genaro Matute Meja

COMIT CONSULTIVO

Ricardo Salazar Chvez

Juan Carlos Morn Urbina
Richard Martin Tirado
Nelson Shack Yalta
Jorge Dans Ordez
Alberto Retamozo Linares
Christian Guzmn Napur
Mauro Zevallos Gutirrez EN ESTE NMERO
Juan Carlos Leonarte Vargas
COORDINADOR GENERAL Como corresponde en esta poca del ao, ms precisamente a
fines de agosto, el Ejecutivo ha cumplido con enviar al Congreso
Manuel Muro Rojo
de la Repblica el proyecto de Ley de Presupuesto del Sector
COORDINADOR EJECUTIVO
Pblico para el Ao Fiscal 2015. Como es habitual, el proyecto
Antony Martnez Trelles genera expectativas, entre otros aspectos, en cuanto a los sec-
COLABORADORES tores que prioritariamente sern atendidos presupuestariamente.
Mara Noriega Lpez
Jorge Shack Muro El monto total a que asciende el presupuesto para el ao 2015,
Isabel Chvez Gutirrez segn el proyecto, es de S/. 130 621 290 973,00. Esta cifra supo-
Pablo Okumura Suzuki ne un incremento del orden del 11,9 % respecto del presupuesto
Luis Zapata Gutirrez
Jorge Vilela Carbajal del ao fiscal anterior, basado en el crecimiento econmico que
Alfredo Len Llerena se ha venido experimentando.
Herless Porras Rodrguez
Abraham Valencia Jimnez
Juan Leonarte Vargas
Se advierte tambin que el proyecto gira en torno a determi-
Pedro Patrn Bedoya nados objetivos o ejes principales que el Gobierno propone
Vladimir Len Vidal priorizar: educacin, salud, seguridad ciudadana, reduccin de
Manuel Chenet Zuta
Christian Guzmn Napur
las brechas de infraestructura pblica, diversificacin productiva
Felipa Muoz Ccuro para elevar la competitividad, modernizacin del Estado e inclu-
Roberto Jimnez Murillo sin social, aun cuando en este ltimo rubro, contrariamente a
Juan Carlos Morn Urbina
Jos Pacori Cari
lo que se esperaba de un Gobierno que ha promovido perma-
Romina Caminada Vallejo nentemente este tema, el presupuesto destinado es poco
Csar A. Ipenza Peralta menos del 4 % para atender el desarrollo de la poblacin menos
Jaime Olarte Orihuela
Alfredo Cavero Crdenas
favorecida.
Hesbert Benavente Chorres
Lucia Palacios Ziga Discutido ya el proyecto en sede congresal, se ha planteado im-
Katherine Bertrn Espinoza plementar partidas orientadas a garantizar el crecimiento econ-
Ricardo Tvara Vlchez
mico, y una mayor inclusin social y la descentralizacin, ya que
DIRECTOR COMERCIAL Y DE MARKETING
sobre este ltimo tema se aprecia un mayor direccionamiento
Csar Zenitagoya Surez del presupuesto hacia el Gobierno central, en desmedro de los
DIRECTOR DE PRODUCCIN gobiernos regionales y locales. Asimismo, se han odo algunas
Boritz Boluarte Gmez
voces en el Congreso que propugnan un mayor destino de re-
DISEO Y DIAGRAMACIN
cursos para la inversin en educacin y tecnologa; mientras que
otras han advertido sensibles vacos en el proyecto como, por
Martha Hidalgo Rivero ejemplo, la ausencia de partidas para hacer frente al tema de la
Luis Briones Ramrez
Wilfredo Gallardo Calle
deuda del Fonavi.
CORRECCIN
En los anlisis que se presentan en este nmero de la revista
Alex Ortiz Alcntara se detallan los diversos aspectos del proyecto de presupuesto
para el ao 2015, en lo que concierne a los objetivos o ejes en
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL AO 1 / N 9 que este se basa, pero tambin se advierten las deficiencias y
UNA PUBLICACIN DE GACETA JURDICA S.A. problemticas que puede generar su aplicacin, entre otras, por
PRIMERA EDICIN SETIEMBRE 2014 ejemplo, lo relacionado con las fuentes de financiamiento, las
2,060 EJEMPLARES
Copyright GACETA JURDICA S.A. mismas que, como resalta la economista y especialista en temas
Primer Nmero, 2014 presupuestales, Isabel Chvez Gutirrez, conservan una fuerte
dependencia de los recursos ordinarios y de las operaciones de
GACETA JURDICA S.A. endeudamiento.
710-8950 TELEFAX: 241-2323
AV. ANGAMOS OESTE N 526 - MIRAFLORES - LIMA - PER Comoquiera que el presupuesto pblico es el principal instru-
www.administracionpublicaycontrol.com.pe
E-mail: ventas@gacetajuridica.com.pe mento de las finanzas del Estado, se ha considerado oportuno
desarrollar tambin en este nmero otros aspectos del mismo,
HECHO EL DEPSITO LEGAL EN LA BIBLIOTECA NACIONAL DEL PER
2014-00299
como sus principios, finalidad, caractersticas e igualmente las
ISSN 2311-3952 fases del proceso presupuestario.
REGISTRO DEL PROYECTO EDITORIAL
31501221400857
IMPRESO EN:
IMPRENTA EDITORIAL EL BHO E.I.R.L.
SAN ALBERTO 201 - SURQUILLO
Manuel MURO ROJO
LIMA 34 - PER
Coordinador general
Gaceta Jurdica S.A. no se solidariza necesariamente
con las opiniones vertidas por los autores en los artculos
publicados en esta edicin.
 ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL
RESUMEN DE NORMAS LEGALES
Prepublicacin del Reglamento
de la Ley que regula la presen-
tacin de declaracin jurada de
ingresos, bienes y rentas de los
funcionarios pblicos.
La PCM procedi a disponer la prepublicacin
del proyecto de Reglamento de la Ley N 30161,
Ley que regula la presentacin de declaracin
jurada de ingresos, bienes y rentas de los fun-
cionarios y servidores pblicos del Estado a
travs del portal institucional de la Presidencia
del Consejo de Ministros, as como en el portal
institucional de la Comisin de Alto Nivel Anti-
corrupcin, durante el plazo de treinta (30) das
calendario, a efectos de recibir las opiniones y
comentarios de las instituciones pblicas, so-
ciedad civil y ciudadana en general, en los si-
guientes correos electrnicos: can@pcm.gob.
pe y bbartra@pcm.gob.pe (Resolucin Ministe-
rial N 209-2014-PCM).
Dejan sin efecto aporte obliga-
torio previsional de trabajado-
res independientes
Se derog la ley que dispona a partir del 1 de
agosto que los trabajadores independientes afi-
liados al Sistema Nacional de Pensiones que
perciban ingresos mensuales que constituyan
rentas de cuarta y quinta categora, sealadas
en el Texto nico Ordenado de la Ley del Im-
puesto a la Renta, se les aplicara una tasa de
NOTICIAS DEL SECTOR PBLICO
Conozca si un candidato tiene
procesos penales desde su
celular
Con el objetivo de que la poblacin conozca a los
candidatos que participarn en las elecciones del
5 de octubre, la Presidencia del Consejo de Minis-
tros, a travs de la Comisin de Alto Nivel Antico-
rrupcin, puso a disposicin de la ciudadana una
aplicativo para celulares Smartphone que permite
saber si los aspirantes a los diversos cargos regis-
tran procesos penales.
Iniciativa legislativa busca mo-
dificar Ley Orgnica de Gobier-
nos Regionales e incorporar
nueva causal de vacancia
El Proyecto de Ley N 03798/2014-CR busca
presentar una nueva variante al proceso de Va-
cancia dentro de la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales, no solo contemplando las causales
ya conocidas, como fallecimiento, incapaci-
dad mental o fsica, sino tambin se incluye la
2
aporte obligatorio en cuatro periodos: el 5 %
desde agosto de 2014 a julio de 2015, el 7,5 % de
agosto de 2015 a julio de 2016, el 10 % desde
agosto de 2016 a julio de 2017 y a partir de
agosto de 2017 deba aportar el 13 % de sus
ingresos.
Debido a ello procedi a restablecerse el aporte
libre y voluntario de los trabajadores indepen-
dientes, como lo seala el TUO de la Ley del
Sistema Nacional de Pensiones, de igual forma
estableci la derogacin de los artculos 8 y 9
de la Ley de Reforma del Sistema Privado de
Pensiones y la modificacin del artculo 33 del
TUO de la Ley del Sistema Nacional de Pensio-
nes (Ley N 30237).
Modifican Reglamento de la
Ley de Contrataciones del
Estado
Se han modificado los artculos 131 y 132 del
Reglamento de Ley de Contrataciones del Es-
tado, en las disposiciones que establecen los
supuestos de exoneracin del proceso de selec-
cin bajo las causales de: ser proveedor nico
de bienes, servicios que no admiten sustitutos
o de la prestacin de servicios personalsi-
mos.
Se aade un tercer prrafo al artculo 131 del
Reglamento donde establece que los servicios
de publicidad que prestan al Estado tambin
forman parte de los supuestos de exoneracin
Inasistencia injustificada a las Comisiones del
Congreso de la Repblica, a dos citaciones con-
secutivas o tres alternadas durante el periodo
anual de sesiones.
Proponen configurar como de-
lito la apropiacin ilcita de los
aportes previsionales
El Proyecto de Ley N 03778/2014-CR, contem-
pla la incorporacin del Artculo 190-A concer-
niente al tema de Apropiaciones ilcitas de los
Aportes Previsionales, el cual sera redactado
de la siguiente forma:
Artculo 190-A. Apropiaciones ilcitas de los
Aportes Previsionales
El empleador que no cumpla con el pago
oportuno de los aportes al Sistema Priva-
do de Pensiones o al Sistema Nacional de
Pensiones, administrado por la ONP, sea por
apropiarse, disponer o desviar las aporta-
ciones previsionales, ser reprimido con
pena privativa de la libertad no menor de
cuatro ni mayor de seis aos.
del proceso de seleccin por la causal de ser
proveedor nico de bienes o servicios que no
admiten sustitutos.(Decreto Supremo N 261-
2014-EF).
Entran en vigencia disposicio-
nes sobre el rgimen disciplina-
rio y procedimiento sanciona-
dor de la Ley del Servicio Civil
en la Sunarp
A partir del 14 de setiembre de 2014, se
aplicarn las normas contenidas en la Ley
del Servicio Civil y su Reglamento que ver-
sen en materia de tica del servidor civil,
as como el rgimen disciplinario y procedi-
miento sancionador.
Ello, en razn a lo dispuesto por la undci-
ma disposicin complementaria transitoria
del Reglamento de la Ley del Servicio Civil,
que estableci que el rgimen disciplinario y
procedimiento sancionador previsto en dicho
instrumento, entra en vigencia a los tres (3)
meses de su publicacin, a fin de que las en-
tidades se adecuen internamente al procedi-
miento establecido. Asimismo, se precisa que
en los procedimientos de deslinde de respon-
sabilidades iniciados con fecha anterior al
14 de setiembre de 2014, se seguirn apli-
cando las normas procedimentales vigen-
tes al momento de su inicio. (Resolucin
N 227-2014-SUNARP/SN).
Tratndose de empleadores con calidad
de personas jurdicas, ser responsable el
gerente general o quien est a cargo de la
funcin de retener y pagar las aportaciones
previsionales.
Presupuesto de inversin para
el 2015 aumenta en 12,4 %
El ministro de Economa y Finanzas, inform que
el presupuesto de inversin programado para el
ao 2015 asciende a S/. 35,758 millones, monto
12,4 % mayor al programado en el presupuesto
inicial de apertura (PIA) del 2014. Explic que el
60 % del monto presupuestado se destina al in-
terior del pas, y ms de la mitad de ese recurso
se concentra en intervenciones en los 10 departa-
mentos ms pobres del pas; as, en intervencio-
nes en infraestructura rural se priorizan recursos
a travs de Programa Nacional de Saneamiento
Rural, Proyectos Agrarios (Mi Riego), Transportes
y Telecomunicaciones, Fondo para la Inclusin
Econmica en Zonas Rurales - FONIE y Fondo de
Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local
- FONIPREL.
 NDICE GENERAL

ESPECIAL DEL MES

Presupuesto del sector pblico para el
ao 2015: hacia dnde vamos?
Isabel CHVEZ GUTIRREZ .....................................
Desglosando el Sistema Nacional De
Presupuesto Pblico
Principales novedades del proyecto de Ley
de Presupuesto Pblico 2015
Antony MARTNEZ TRELLES....................................
El control del gasto pblico, gasto en
ingreso personal y la modificacin
presupuestaria
Etapas del procedimiento para sancionar
al servidor pblico en la Ley N 30057
Jos Mara PACORI CARI ........................................ 31
5 SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL
ESTADO Y ABASTECIMIENTO
Principios generales del Derecho Pbli-
co en la nueva Ley de Contrataciones del
Estado
Dispersin ms que enumeracin
11
Jaime A. DE OLARTE ORIHUELA
Alfredo CAVERO CRDENAS.................................. 36
SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA

A propsito del proyecto de Ley de Presu- Seguridad ciudadana: diagnstico y estra-

puesto para el Ao Fiscal 2015 tegias alternativas
Felipa Elvira MUOZ CCURO ................................. 18 Dnde estamos y adnde debemos ir
Hesbert BENAVENTE CHORRES ............................. 42

SISTEMA NACIONAL DE CONTROL

SISTEMA NACIONAL DE GESTIN

Comentarios y anlisis del Sistema de AMBIENTAL
Control Interno en el sector pblico del Per
Oscar Alfredo LEN LLERENA................................ 22 Cmo incentivar las buenas prcticas
ambientales en el mbito de las polticas
pblicas
POLTICAS PBLICAS Marco jurdico del OEFA y proceso del Regla-
mento del Registro de Buenas Prcticas Ambientales
Gobiernos regionales y derechos humanos Lucero PALACIOS ZIGA ..................................... 46
Planes regionales de igualdad de gnero
entre hombres y mujeres
Abraham VALENCIA JIMNEZ ................................. 27
OTRAS REAS DE LA ADMINISTRACIN Y
GESTIN PBLICA
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
POLTICA ANTICORRUPCIN
SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE RECURSOS
Imprescriptibilidad de los delitos de
HUMANOS
corrupcin
El procedimiento administrativo disciplinario Vladimir H. LEN VIDAL .......................................... 50

3

SERVICIOS PBLICOS Y REGULACIN
ECONMICA
Mecanismos de regulacin tarifaria
Pablo A. OKUMURA SUZUKI..................................... 56
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA
Indecopi y la accin popular en materia de
barreras burocrticas: una problemtica
latente
Cuando Indecopi y el Poder Judicial tienen cri-
terios contradictorios: que gane el primero que
se pronuncie!
Ricardo TVARA VLCHEZ........................................ 68
DESCENTRALIZACIN, GOBIERNOS REGIONALES Y
LOCALES
La descentralizacin en el Per: factores
que aseguran su sostenibilidad
Mara del Pilar NORIEGA LPEZ.............................. 73
4
NDICE GENERAL
DOCTRINA
Hacia un nuevo enfoque integral
de la teora de la responsabilidad
en la administracin pblica peruana para
la democracia y la gobernabilidad
Pedro PATRN BEDOYA.......................................... 77
LEGISLACIN
Decreto Supremo N 261-2014-EF
Decreto Supremo que precisa el alcance de la
Sexta Disposicin Complementaria Modificato-
ria del Reglamento General de la Ley N 30057,
Ley del Servicio Civil, aprobado con Decreto
Supremo N 040-2014-PCM, y modifica el Re-
glamento del Decreto Legislativo N 1017, De-
creto Legislativo que aprueba la Ley de Con-
trataciones del Estado, aprobado con Decreto
Supremo N 184-2008-EF....................................... 83
Resolucin Administrativa N 141-2014-P/TC
Modifican el Reglamento Normativo del Tribunal
Constitucional.......................................................... 84

PRESUPUESTO DEL SECTOR PBLICO
PARA EL AO 2015: HACIA DNDE VAMOS?
Isabel CHVEZ GUTIRREZ
MBA en Finanzas. Economista y titulada en
Administracin.
Docente de la Universidad Peruana de Ciencias
Aplicadas (UPC).
I. INTRODUCCIN
El adecuado manejo de las finanzas
pblicas constituye una de las pie-
dras angulares de una eficiente la-
bor del aparato estatal. El manejo
de los recursos pblicos tiene una
incidencia directa en el desarrollo
de los pueblos y del pas. El princi-
pal instrumento de las finanzas del
Estado es el presupuesto pblico,
puesto que este es la clave que arti-
cula temas como planes de desarro-
llo, focalizacin del gasto y mejor
recaudacin de los ingresos.
Un buen manejo de las finanzas p-
blicas puede ser un instrumento po-
ltico importante para estimular una
distribucin eficiente de recursos.
Luego de la Segunda Guerra Mun-
dial es que, con mayor claridad, el
Estado desarrolla actividades ten-
dentes a potenciar el desarrollo
econmico y asegurar el bienestar
social y eso se materializa, de una u
otra forma, en el presupuesto pbli-
co, siendo tan importante los gastos
como los ingresos. En la actuali-
dad, el control por parte del Con-
greso y la participacin ciudadana
ayudan a mejorar la programacin
de la actividad financiera estatal.
El presupuesto del sector pblico
es el documento maestro donde se
proyectan ingresos y gastos, pero
adems es la base para el segui-
miento de la ejecucin de los mis-
mos. De acuerdo a las normas que
regulan este sistema administrati-
vo, esta herramienta debe ser ela-
borada anualmente y debe estar en
lnea con los objetivos y metas del
Plan Operativo Institucional (POI)
de cada entidad pblica.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
ESPECIAL DEL MES
RESUMEN
E n el presente artculo la autora analiza la utilidad del presupuesto p-
blico en la vida poltica y econmica del pas, precisando que ningn
ciudadano es ajeno a las polticas presupuestarias de los gobiernos. En ese
sentido, desarrolla las bases para el presupuesto pblico 2015 respecto de
la mejora en la educacin de la niez y juventud, la reforma de la salud
incrementando su cobertura y mejorando la calidad de sus servicios, la ma-
yor inclusin social para la reduccin de la pobreza a travs de generacin
de oportunidades de desarrollo a la poblacin menos favorecida, la mejora
en las acciones de seguridad ciudadana, la reduccin de las brechas de
infraestructura pblica, el aumento de la diversificacin productiva para
elevar la competitividad, el valor agregado de la produccin nacional y la
continua implementacin de la modernizacin del Estado.
En otras palabras, el presupuesto es exfuncionarios del MEF, se pue-
la expresin cuantificada, conjunta de concluir que en la actualidad
y sistemtica de los ingresos y gas- este sistema ha adquirido esta ca-
tos a atender durante el ao fiscal tegora en nuestro pas, lo que po-
por cada una de las entidades que demos observar en las siguientes
forman parte del sector pblico(1). definiciones:
El presupuesto pblico afecta a to- Segn Carranza(2): El presu-
dos los miembros de una comuni- puesto pblico es el reflejo fi-
dad, ya sea de una manera direc- nanciero de acciones y polticas
ta o indirecta. Las decisiones sobre producto de la interaccin entre
el tipo de gasto que realice el go- polticos y otros agentes; es el
bierno afectan la calidad de los ser- reflejo de las transacciones po-
vicios pblicos que utilizamos de lticas entre los distintos acto-
manera cotidiana como la educa- res que intervienen, formal o in-
cin, la seguridad pblica, la salud, formalmente, en la preparacin,
la administracin de justicia, entre aprobacin y ejecucin del pre-
otros. supuesto pblico. Los resulta-
dos a que se llegue en las toma
II. EL PRESUPUESTO COMO de decisiones estn influencia-
EXPRESIN TCNICA Y dos por la historia y las institu-
SISTEMTICA DE INGRESOS ciones que subyacen al proceso
Y GASTOS PBLICOS de toma de decisiones polti-
cas. En esta visin, el proceso
Pero es el presupuesto una ex- poltico queda condicionado
presin tcnica y sistemtica de por los incentivos y las restric-
los ingresos y gastos pblicos? ciones que enfrentan los dis-
Segn la opinin de expertos y tintos actores y por las reglas
(1) Artculo 8 del Texto nico Ordenado de la Ley N 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
(2) Luis Carranza, exministro de Economa y Finanzas (2007).
5
 ESPECIAL DEL MES
institucionales que afectan sus
interacciones.
Segn Shack(3): El presupues-
to pblico es el principal instru-
mento de programacin del Es-
tado para el cumplimiento de sus
funciones, misin y objetivos na-
cionales, a la vez que instrumen-
to para la poltica econmica.
A partir de estas definiciones se
puede concluir que los procesos de
reforma de las ltimas dos dcadas
han impactado no solo en la am-
pliacin e integracin de la cober-
tura institucional del presupuesto
pblico, sino en la mejora signifi-
cativa de los niveles de transparen-
cia fiscal y acceso pblico a la in-
formacin, y adems ha ayudado
en la integracin de todos los pro-
cesos administrativos del Estado.
III. CULES SON LAS BASES
DEL PRESUPUESTO PBLICO
PARA EL AO 2015?
Para el siguiente ejercicio fiscal, el
Ejecutivo le plantea al Congreso de
la Repblica en su proyecto de ley
que la poltica fiscal priorizar los
gastos pblicos enfocados con la
finalidad de cumplir los siguientes
objetivos(4):
a) Mejora en la educacin de la
niez y juventud
En el captulo IV del proyecto de
ley en mencin se plantean medi-
das en favor de la educacin. Se ha
planteado gastar S/. 22 000 millo-
nes en educacin, que representa el
17 % del presupuesto total. Se tie-
ne como meta abordar los siguien-
tes objetivos:
Aumento de las plazas docen-
tes. Se revisar y formular las
necesidades de nuevas plazas
de docentes, personal directivo,
personal jerrquico, auxiliares
de educacin y personal admi-
nistrativo de instituciones edu-
cativas pblicas basado en la
data producida por el Sistema
de Informacin de Apoyo a la
Gestin de la Institucin Educa-
tiva (SIAGIE). Luego de lograr
la proyeccin de necesidades,
el MEF transferir a los gobier-
nos regionales correspondientes
los recursos necesarios para esta
racionalizacin.
6
al Plan Nacional de Fortaleci-
miento de la Educacin Fsica
y el Deporte Escolar; v) pago
El Ejecutivo plantea de horas adicionales a maestros
disponer de S/. 13 700 que realizan jornadas completas
millones, 10,5 % en el nivel secundario; vi) pago
del presupuesto de beneficios sociales a maes-
total con la nalidad tros; y la vii) implementacin
de lograr reformas de la poltica remunerativa de
que contribuyan a los profesores contratados.
mejorar el sistema
de salud de nuestro Acciones en favor de las univer-
pas. sidades pblicas(6). Se autoriza
el financiamiento de activida-
des vinculadas a la adquisicin
de bienes y servicios, equipa-
Mejorar la calidad de aprendi- miento y gastos de inversin,
zaje en todos los niveles edu- que tienen como objetivo mejo-
cativos y modernizacin de la rar las condiciones y calidad de
gestin educativa. Se destinarn la enseanza, los niveles de in-
hasta S/. 300 millones en el Pro- sercin laboral y empleabilidad
grama Presupuestal Logros de de los egresados, as como pro-
Aprendizaje de Estudiantes de mover la investigacin cientfi-
la Educacin Bsica Regular y ca en las universidades.
del Programa Presupuestal In-
Reducir la brecha de infraes-
cremento en el acceso de la po-
tructura educativa. Se proyec-
blacin de 3 a 16 aos a los ser-
ta la ejecucin de proyectos por
vicios educativos pblicos de la
Educacin Bsica Regular, as valor de S/. 150 millones con la
como para las intervenciones de implementacin del mecanismo
educacin bsica priorizadas. de obras por impuestos y aso-
ciaciones pblico-privadas, ad-
Revalorizacin de la carre- quisicin de materiales educa-
ra docente(5). Se autoriza hasta tivos S/. 529 millones y obras
S./1779,7 millones para la me- de mantenimientos de colegios
jora de las condiciones de traba- a travs de transferencias a los
jo de los docentes, teniendo en directores S/. 358 millones (in-
cuenta las siguientes acciones: cluye adquisicin de equipos
i) pago de remuneraciones a los bsicos).
profesores que se incorporen o
reubiquen en la Carrera Pbli- Implementacin de Bono de In-
centivo al Desempeo Esco-
ca Magisterial; ii) pago de las
asignaciones temporales esta- lar(7). Se plantea asignar S/. 90
millones (al 25 % de colegios de
blecidas en el artculo 58 de la
Ley N 29944, Ley de Reforma primaria con mejor desempeo
en los aos 2013 y 2014).
Magisterial; iii) contratacin de
personal bajo el rgimen CAS; b. Reforma de la salud incremen-
iv) adquisicin de bienes y ser- tando su cobertura y mejoran-
vicios, para las acciones relacio- do la calidad de sus servicios
nadas a la implementacin de la
jornada escolar completa, a la En el captulo V del proyecto de ley
enseanza del idioma ingls, en mencin se plantean medidas en
(3) Nelson Shack, exdirector Nacional de Presupuesto Pblico del MEF (2007).
(4) Exposicin de motivos del Proyecto de Ley N 03760/2014-PE: Propone la Ley de Presupuesto del Sector
Pblico para el Ao Fiscal 2015.
(5) Artculo 18, autorizacin al Ministerio de Educacin para fi nanciar acciones de los gobiernos regionales.
Proyecto de Ley N 03760/2014-PE: Propone la Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal
2015.
(6) Artculo 19, autorizacin al Ministerio de Educacin para fi nanciar acciones a cargo de las universidades p-
blicas. Proyecto de Ley N 03760/2014-PE: Propone la Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao
Fiscal 2015.
(7) Artculo 21, incentivo al desempeo escolar. Proyecto de Ley N 03760/2014-PE: Propone la Ley de Presu-
puesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2015.

favor de la funcin salud. El Ejecu-
tivo plantea disponer de S/. 13 700
millones, 10,5 % del presupuesto
total, con la finalidad de lograr re-
formas que contribuyan a mejorar
el sistema de salud de nuestro pas.
Se tiene como meta abordar los si-
guientes objetivos:
Fortalecimiento de Programas
presupuestales. Aumento en
S./ 75 millones para incremen-
tar las coberturas de interven-
cin efectiva orientadas a re-
ducir la desnutricin crnica
infantil en el marco de las po-
lticas de desarrollo e inclusin
social y para los gastos operati-
vos en el marco de los progra-
mas presupuestales: Articulado
Nutricional, Control y Preven-
cin en Salud mental, y Preven-
cin y Manejo de Condiciones
Secundarias de Salud en Perso-
nas con Discapacidad.
Adems, se piensa aumentar en
S/. 150 millones los programas
presupuestales: Articulado Nu-
tricional, Salud Materno Neo-
natal, Prevencin y Control de
la Tuberculosis y el VIH-si-
da, Enfermedades Metaxnicas
y Zoonosis, Enfermedades No
Transmisibles, y Prevencin y
Control del Cncer.
Fortalecimiento de sus recursos
humanos. Implementacin de
la nueva poltica remunerativa
S/. 1184 millones (S/. 410 mi-
llones adicionales a los del ao
anterior que incluye la conti-
nuacin del ao 2014).
Implementacin del SIS Em-
prendedor. Se autoriza el cr-
dito presupuestario de S/. 200
millones para contribuir a la
formalizacin de los trabajado-
res independientes.
Construccin de establecimien-
tos de salud estratgicos y hos-
pitales a nivel nacional(8). Se
autoriza un crdito presupuesta-
rio de S/. 2352 millones (inclu-
ye S/. 500 millones para ejecu-
cin del mecanismo de alianzas
pblico-privadas).
Se pueden mencionar los pro-
yectos de mayor importancia a
continuacin: i) mejoramien-
to del Hospital Regional Emilio
Valdizn, por S/. 42 millones;
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
ESPECIAL DEL MES
ii) construccin y equipamien- de seguir reduciendo los ndices de
to del Hospital Santa Gema - pobreza y pobreza extrema.
Yurimaguas por S/. 51 millones
(GR); iii) mejora de la capaci- En cuanto a los programas presu-
dad resolutiva y operativa del puestales que contribuyen a la re-
Hospital Romn Egoavil Pan- duccin de la pobreza se puede
do por S/. 66 millones (GN); iv) observar para el ao 2015 las si-
mejoramiento del Hospital II-2 guientes metas (cuadro N 1).
Tarapoto por S/. 90 millones Asimismo, dentro de los recursos
(GR); entre otros. para contribuir a la inclusin social
se puede hacer mencin a las si-
c) Mayor inclusin social para la guientes actividades o proyectos(9):
reduccin de la pobreza a tra-
vs de generacin de oportu- Fondo para la Inclusin Eco-
nidades de desarrollo a la po- nmica en Zonas Rurales (FO-
blacin menos favorecida NIE). Considerado dentro del
presupuesto institucional del
Se prev incrementar en 20,5 % pliego Ministerio de Desarrollo
hasta S/. 4900 millones, es decir e Inclusin Social. Se establece
S/. 800 millones adicionales res- un monto de financiamiento de
pecto al ao 2014, con la finalidad S/. 330 millones.
CUADRO N 1
Asignacin presupuestal en programas de inclusin social para el ao 2015
Presupuesto
Programa social Meta 2015
(millones)
Atencin de 70 mil nios menores de 3 aos y ms de 54 mil fami-
Cuna Ms 336
lias que reciban acompaamiento en el hogar.
3 millones de desayunos y almuerzos escolares de alumnos de nivel
Qali Warma 1428
inicial y primario a nivel nacional.
800 mil hogares de extrema pobreza recibirn el incentivo moneta-
Juntos 1113 rio con el compromiso de asistir a los controles de salud-nutricin y
educacin de sus nios afiliados hasta los 19 aos de edad.
Programa Nacional
Atencin de ms de 59 mil casos de violencia familiar y sexual a tra-
contra la Violencia 88
vs de 250 Centro de Emergencia Mujer (CEM).
Familiar y Sexual
SAMU 221 2,3 millones de atenciones prehospitalarias y emergencias mdicas
Programa Nacional de Otorgar cerca de 29 mil becas de pregrado, 25 mil becas especiales
858
Becas de Crdito y 6 mil becas de post-grado.
15 mil personas desempleadas en situacin de pobreza y pobreza
Trabaja Per 65
extrema se beneficiarn con empleos temporales.
Se mejorar las competencias laborales e incremento de la emplea-
bilidad a 8 mil jvenes de 15 a 29 aos y a 1000 personas de 30
PROEMPLEO 50 aos a ms de escasos recursos econmicos. Tambin se otorgar
la certificacin de competencias laboral a ms de 13 mil personas
para que logren la insercin laboral.
Vida Digna 9 Atencin de 450 adultos mayores en situacin de abandono.
Atencin integral de 230 recin nacidos y 230 mujeres embarazadas
Servicios Vidas 6
vctimas de violencia sexual o familiar.
Se atender a 500 mil adultos mayores de 65 aos en situacin ex-
Pensin 65 760
trema pobreza
TOTAL 4933
Fuente: MEF.
(8) Inciso c) del artculo 32, recursos para el Fondo MI RIEGO, Fondo Especial para la Seguridad Ciudadana
y otros. Proyecto de Ley N 03760/2014-PE: Propone la Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao
Fiscal 2015.
(9) Fondo creado en el ao 2013, dedicado a financiar la elaboracin de estudios de preinversin, ejecucin de
proyectos de inversin pblica, y/o mantenimiento a cargo de las entidades del Gobierno nacional y/o per-
sonas jurdicas privadas, para la ejecucin de la infraestructura de agua y saneamiento, electrificacin, te-
lecomunicaciones y caminos vecinales, en los distritos que se encuentran en los quintiles I y II de pobreza
y que cuenten con ms del 50 % de hogares en proceso de inclusin, conforme a lo determinado por el Mi-
nisterio de Desarrollo e Inclusin Social, as como en la zona del Valle de los ros Apurmac, Ene y Manta-
ro (VRAEM), Alto Huallaga y en las zonas de frontera, y en las zonas de influencia de estos, con el objeto
de cerrar brechas, de cobertura y calidad, de los servicios bsicos seleccionados, generando un impacto en el
bienestar y mejora de la calidad de vida en los hogares rurales.
7
 ESPECIAL DEL MES
Fondo de Estmulo al Desem-
peo y Logro de Resultados
Sociales (FED). Se asigna un
monto de S/. 170 millones de
la fuente de financiamiento Re-
cursos Determinados, para el
Plan de Incentivos a la Mejora
de la Gestin y Modernizacin
Municipal.
Fondo de Promocin a la In-
versin Pblica Regional y Lo-
cal (FONIPREL). A travs del
presupuesto institucional del
MEF se asigna un monto de
S/. 300 millones pero hasta por
la suma de S/. 1100 millones en
la fuente de financiamiento Re-
cursos Ordinarios, destinados al
financiamiento de los fines del
Plan de Incentivos a la Mejora
de la Gestin y Modernizacin
Municipal.
d) Mejora en las acciones de se-
guridad ciudadana
Se propone la implementacin de
un Fondo Especial para la Seguri-
dad Ciudadana, creado por el De-
creto de Urgencia N 052-2011,
al cual se le asigna un monto de
S/. 150 millones.
e) Reduccin de las brechas de
infraestructura pblica
En lo que respecta a la inversin
en infraestructura productiva, crece
5,8 % hasta cerca de S/. 36 mil mi-
llones, significa cerca de S/. 2 mil
millones adicionales respecto del
ao 2014.
En cuanto a los gastos en adquisi-
cin de activos no financieros as-
cendern en el ao 2015 a S/. 25 493
millones, de los cuales S/. 14 921
millones corresponden al Gobier-
no nacional, S/. 4502 millones a
los gobiernos regionales y S/. 6069
millones a los gobiernos locales, y
estn destinados bsicamente a la
reposicin de equipos de las entida-
des, as como a la ejecucin de pro-
yectos de inversin pblica.
Las cifras que implican la reposi-
cin de equipos asciende a S/. 2056
millones, de los cuales S/. 1746 mi-
llones se destina al Gobierno nacio-
nal, S/. 89 millones a los gobiernos
regionales y S/. 221 millones a los
gobiernos locales.
Los sectores que contribuyen en
mayor medida a la reduccin de
8
Se propone la
implementacin de
un Fondo Especial
para la Seguridad
Ciudadana, creado
por el Decreto de
Urgencia N 052
-2011, al cual
se le asigna un
monto de S/. 150
millones.
brechas de infraestructura se asig-
na S/. 12 mil millones, siendo algu-
nos de sus principales proyectos de
inversin los que siguen:
Red Vial Nacional y las rutas
alternas a la Carretera Central,
S/. 6300 millones.
Lnea 2 y ramal Av. Faucett
- Gambeta de la Red Bsica
del Metro de Lima y Callao,
S/. 1200 millones.
Concesiones viales, a nivel na-
cional por S/. 1600 millones,
aproximadamente.
Rehabilitacin y mejoramiento
de la carretera longitudinal de la
Sierra, S/. 390 millones.
Sistema Elctrico de Transpor-
te Masivo de Lima y Callao,
S/. 280 millones.
Aumento de cobertura en el m-
bito urbano y rural en el acce-
so a agua potable, saneamiento
y energa elctrica de alrededor
de S/.4400 millones para incre-
mentar la cobertura.
Proyectos de electrificacin
rural en las zonas ms aleja-
das de nuestro pas por S/. 350
millones.
f) Aumento de la diversifica-
cin productiva para elevar
la competitividad y el valor
agregado de la produccin
nacional
Se hace nfasis al aprovechamien-
to de los recursos hdricos para uso
(10) Octubre del ao 2013.
agrario, para el desarrollo de pro-
yectos de infraestructura de rie-
go y sensibilizacin de producto-
res agrarios para el incremento de
la productividad agrcola; el mejo-
ramiento de la articulacin de pe-
queos productores al mercado, fo-
mentando las nuevas tecnologas
(bienes y labores culturales) y for-
mas de produccin en organizacio-
nes agropecuarias.
g) Continua implementacin de
la modernizacin del Estado
-----o-----
Estos siete objetivos primige-
nios del Ejecutivo vienen defini-
dos dentro de un nuevo marco ma-
crofiscal que se rige por la Ley de
Fortalecimiento de la Responsabili-
dad y la Transparencia Fiscal (Ley
N 30099)(10).
Bajo la nueva norma vigente existe
una regla que tiene como lmite para
el gasto no financiero del Gobierno
nacional una metodologa basada en
un ejercicio que asla el componente
transitorio del PBI y de los precios
de las materias primas que exporta-
mos, ya que los precios de estas son
inestables y pueden descender en
un 50 % en el corto plazo y generar
volatilidades en el gasto pblico, lo
que provoca costos de eficiencia y
capacidad de gestin a nivel de pol-
ticas sectoriales.
Por otro lado, este presupues-
to sigue las pautas del Marco Ma-
croeconmico Multianual 2015-
2017, versin revisada, que se
basa en los siguientes supuestos
macroeconmicos:
6 % de crecimiento del PBI.
Inflacin de 2 % (rango de 1
punto menos y 1 punto ms).
Precio del dlar al final del pe-
riodo en S/. 2,90.
Decrecimiento de los trminos
de intercambio en 2,6 %.
Dficit econmico de 0,45 %
del PBI y dficit estructural de
1 % del PBI.
Exportaciones por valor
de US$ 41 132 millones e
 ESPECIAL DEL MES

importaciones por valor de CUADRO N 2

US$ 43 207millones.
Compromisos contractuales del Estado por participacin en procesos de apps 1/ 2/
(millones de S/. con IGV)
Saldo de la deuda de 19,1 % del
PBI. Tipo de concesin 2014 2015 2016 2017
I. Cofinanciamiento - Etapa de construccin 3043 5883 6271 4689
Descenso en los precios del oro
(1190 US$/onza troy) y del co- Gobierno nacional 2884 5685 6082 4510
bre (305 US$/lb. Aumento en Gobiernos regionales 159 197 189 179
los precios del plomo 99 US$/ II. Compromisos firmes - Etapa de operacin 874 2102 2214 2439
lb., y el zinc 94 US$/lb.
Gobierno nacional 874 2102 2214 2439
Presin tributaria de 16,4 % del Gobiernos regionales 0 0 0 0
PBI, por encima del promedio Gastos por APP (I+II) 3917 7985 8484 7128
histrico 2003-2013 (15,4 % del
PBI) basado en: a) racionaliza- Var. % real 20/5/2014 100 %
cin de las exoneraciones y be- Del cual:
neficios tributarios que generan Gasto de operacin y mantenimiento 505 961 1170 1293
gastos tributarios por alrededor
Gasto de capital 3412 7023 7314 5835
de 2,1 % del PBI; b) medidas
contra la evasin fiscal (cerca Fuente: MEF. Exposicin de motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao 2015.
de 33 % en IGV y mayor a 50 %
en IR); y c) reduccin del con-
trabando (cerca de 1,3 % de las CUADRO N 3 podemos concluir que los gastos
importaciones). corrientes han tenido un mayor au-
Presupuesto institucional de apertura
del sector pblico
mento que los de capital, con res-
Otro de los objetivos menciona- pecto al ao 2014 (ver cuadro
(2011-2015)
dos en este nuevo presupuesto es la N 4).
meta que tiene el MEF que consiste AO PIA % variacin
en que cerca del 100 % del presu- 2011 88,460,619,913 En lo que respecta a las fuentes
puesto programable (excluyendo 2012 95,534,635,146 8% de financiamiento del presupues-
el gasto previsional, financiero y to para este periodo, se sigue ob-
administrativo) sea formulado en 2013 108,418,909,559 13 %
servando una fuerte dependencia
programas presupuestales antes 2014 118,934,253,913 10 % aunque menor que en otros aos
de finalizar este gobierno(11). Esto 2015 130,621,290,973 10 % de los recursos ordinarios y de las
es un indicador del establecimien- operaciones de endeudamiento.
Fuente: MEF. Exposicin de motivos del Proyecto de
to de la experiencia del presupuesto Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao
por resultados en nuestro pas. 2015. SIAF - Consulta amigable Asimismo, se puede resaltar que
los recursos de canon y regalas han
En cuanto a la inversin pblica, el Si analizamos el proyecto de pre- disminuido alrededor de un 9 %;
MEF espera que esta sea equiva- supuesto para el ao 2015 des- esto implica que muchas regiones
lente a 6,3 % del PBI en el 2015. de la perspectiva del tipo de gasto y municipios enfrentan un recorte
Este crecimiento debe darse susten-
tado en proyectos bajo la modali-
dad de asociaciones pblico-priva- CUADRO N 4
da por un monto anual promedio de
Presupuesto de apertura del sector pblico por genrica de gasto, 2014-2015
aproximadamente S/. 6500 millo- (millones de soles)
nes (1,0 % del PBI).
Variacin
2014 2015 Estructura %
% Nominal
IV. Y CMO VAMOS CON
Gasto corriente 75 012 83 756 11,7 8744 64,1
LAS CIFRAS?
Gasto de capital 33 792 35 758 5,8 1967 27,4
En cuanto a las cifras globales, el Servicio de la deuda 10 130 11 107 9,6 9,77 8,5
proyecto de presupuesto del ao Fuente: MEF. Exposicin de motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao 2015.
2015 contempla recursos que as- SIAF - Consulta amigable.
cienden S/. 130 621 millones, que
representa el 20,8 % del PBI. Se ha
aumentado en trminos corrientes
en un 10 % el presupuesto con res-
pecto al ao 2014, y en acumulado
desde que inici este gobierno se
ha aumentado en esos mismos tr-
minos en alrededor de un 40 % los
gastos del sector pblico. (11) Exposicin de motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao 2015.

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014 9

 ESPECIAL DEL MES

en sus ingresos para inversin. Por CUADRO N 5

otro lado, las donaciones han dis-
minuido en un tercio con respecto Presupuesto de apertura del sector pblico por fuente de financiamiento, 2014-2015
(millones de soles)
al ao anterior (ver cuadro N 5).
Variacin
V. CONCLUSIN 2014 2015 Estructura %
% Nominal
Cualquier cambio presupuestal de- Recursos Ordinarios 82 977 92027 10,9 9050 70,5
bera expresarse como una mejora
Recursos Directamente Recaudados 10 287 10867 5,6 580 8,3
sustancial de la calidad y el alcance
de los servicios para los ciudadanos Recurso por Operaciones oficiales de crdito 4563 6795 48,9 2232 5,2
y, por tanto, en la estructura y la na- Donaciones y transferencias 678 454 -33,1 -224 0,3
turaleza del gasto superando polti-
cas que sean populistas. Recursos determinados:

Canon, sobrecanon, regalas, participaciones y 10 214 9260 -9,3 -954 7,1

En la actualidad, los recursos p- rentas de aduanas
blicos no deben generar distorsio-
nes en la economa (subsidios in- Foncomun 4512 4867 7,9 355 3,7
discriminados, produccin directa Contribuciones a fondos 3321 3845 15,8 524 2,9
de bienes y servicios). Todas las re-
Impuestos municipales 2382 2500 5,0 118 1,9
formas y normativas deben contri-
buir a mejorar la provisin de re- Fuente: MEF. Exposicin de motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao 2015.
cursos pblicos. SIAF - Consulta amigable.

10

DESGLOSANDO EL SISTEMA NACIONAL
DE PRESUPUESTO PBLICO
del proyecto de Ley de Presupuesto Pblico 2015
Antony MARTNEZ TRELLES
Abogado especialista en Gestin Pblica y
Derecho Administrativo. Miembro del staff
profesional de Gaceta Jurdica.
I. INTRODUCCIN
Todos los aos, antes del 30 de
agosto, el Presidente de la Repbli-
ca debe enviar el proyecto de Ley
del Presupuesto Pblico al Congre-
so de la Repblica, conjuntamente
con los proyectos de Ley de Endeu-
damiento y de Equilibrio Financie-
ro, debiendo el Congreso remitir al
Ejecutivo la autgrafa de ley como
mximo hasta el 30 de noviembre.
En caso contrario, el Ejecutivo pro-
mulga la Ley de Presupuesto Pbli-
co va decreto legislativo.
En el presente ao ya se ha cumpli-
do con remitir el mencionado pro-
yecto, pero antes de entrar a co-
mentar las principales novedades
que trae la norma presupuestaria
para el ao 2015, consideramos ne-
cesario explicar en qu consiste el
presupuesto, cules son los princi-
pios que lo rigen, cul es la fina-
lidad que debe cumplir, sus carac-
tersticas y cules son las fases del
proceso presupuestario.
II. EL SISTEMA NACIONAL DE
PRESUPUESTO PBLICO
1. En qu consiste el presu-
puesto pblico?
La Constitucin Poltica del Per
reserva una seccin especial para
el presupuesto pblico, en el Ttulo
III (Del rgimen econmico), Ca-
ptulo IV (Del rgimen tributario y
presupuestal), sealando que:
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
ESPECIAL DEL MES
Principales novedades
RESUMEN
E l autor explica en qu consiste el Sistema Nacional de Presupuesto,
cules son los principios que lo rigen, la finalidad que debe cumplir,
las caractersticas de este sistema administrativo y cules son las fases
del proceso presupuestario. Asmismo, se ocupa de las principales no-
vedades del presupuesto pblico 2015 en los temas de educacin, salud,
inclusin social, seguridad ciudadana, infraestructura pblica, diversifi-
cacin productiva y modernizacin del Estado.
La administracin econmica y actividad presupuestaria del Esta-
financiera del Estado se rige por do es la Ley N 28411, Ley Ge-
el presupuesto que anualmente neral del Sistema Nacional de
aprueba el Congreso. La estruc- Presupuesto, la misma que a
tura del presupuesto del sector raz de las diversas modificacio-
pblico contiene dos secciones:
nes que ha sufrido con la finali-
gobierno central e instancias
descentralizadas. El presupues- dad de ordenar la normativa pre-
to asigna equitativamente los re- supuestaria, deriv en un Texto
cursos pblicos, su programacin nico Ordenado emitido en di-
y ejecucin responden a los crite- ciembre del 2012 por el Ministe-
rios de eficiencia de necesidades rio de Economa y Finanzas, que
sociales bsicas y de descentrali- fue aprobado por el Decreto Su-
zacin(1). premo N 304-2012-EF.
Tambin debemos mencionar que El TUO establece que el presupuesto:
el texto constitucional prohbe ex-
presamente que las leyes de pre- () constituye el instrumen-
supuesto contengan normas re- to de gestin del Estado para el
ferentes a materia tributaria; de logro de resultados a favor de la
poblacin, a travs de la presta-
colocarse estas en el presupuesto, cin de servicios y logro de metas
no surten efectos(2). de coberturas con eficacia y efi-
ciencia por parte de las entidades.
Como se puede apreciar, la nor- Asimismo, es la expresin cuan-
ma general (la Constitucin) in- tificada, conjunta y sistemtica de
troduce en su cuerpo normativo los gastos a atender durante el ao
al presupuesto pblico; sin em- fiscal, por cada una de las entida-
bargo, la norma que desarrolla la des que forman parte del Sector
(1) Constitucin Poltica del Per, artculo 77.
(2) Ibdem, artculo 74.
11
 ESPECIAL DEL MES
Pblico y refleja los ingresos que
financian dichos gastos(3).
De igual manera, el Tribunal Cons-
titucional ha definido al presupues-
to pblico como:
(...) el instrumento legal median-
te el cual el sector pblico peri-
dicamente programa sus activi-
dades y proyectos en atencin a
sus metas y objetivos. En ese sen-
tido, tal como lo establece el ar-
tculo 77 de la Constitucin, la
administracin econmica y fi-
nanciera del Estado se rige por
la Ley de Presupuesto que anual-
mente aprueba el Congreso de la
Repblica(4).
2. Cules son los principios que
deben regir el presupuesto
pblico?
La Ley N 28112, Ley Marco de la
Administracin Financiera del Sec-
tor Pblico, indica que el presu-
puesto pblico debe regirse por los
principios de transparencia, legali-
dad, eficiencia y eficacia(5).
La administracin financiera del
sector pblico est compuesta por:
- El Sistema Nacional de Presu-
puesto, cuyo ente rector es la
Direccin Nacional de Presu-
puesto Pblico.
- El Sistema Nacional de Tesore-
ra, que tiene como ente rector a
la Direccin Nacional de Teso-
ro Pblico.
- El Sistema Nacional de Endeu-
damiento, a cargo de la Direc-
cin Nacional de Endeudamien-
to Pblico.
- El Sistema Nacional de Con-
tabilidad, a cargo de la Direc-
cin Nacional de Contabilidad
Pblica.
Estos cuatro sistemas nacionales
coinciden en que sus rectoras es-
tn a cargo de direcciones naciona-
les que pertenecen al Ministerio de
Economa y Finanzas (MEF).
En relacin a los principios que de-
ben regir el presupuesto pblico,
estos se encuentran expresamente
regulados por el TUO de la Ley Ge-
neral del Sistema Nacional de Pre-
supuesto, en su ttulo preliminar. A
propsito de esto, el MEF desarro-
lla los principios presupuestarios
de la manera como se indica en el
cuadro N 1(6).
12
CUADRO N 1
PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS
Es la correspondencia entre los ingresos y los recursos a asignar de conformidad
Equilibrio
con las polticas pblicas de gasto. Est prohibido incluir autorizaciones de gasto
presupuestario
sin el financiamiento correspondiente.
Todos los ingresos y gastos del Sector Pblico se sujetan a la Ley de Presupuesto
Universalidad y unidad
del Sector Pblico.
Informacin y El presupuesto y sus modificaciones deben contener informacin suficiente y ade-
especificidad cuada para efectuar la evaluacin y seguimiento de los objetivos y metas.
Exclusividad La Ley de Presupuesto del Sector Pblico contiene exclusivamente disposiciones
presupuestal de orden presupuestal.
El Presupuesto del Sector Pblico tiene vigencia anual y coincide con el ao
calendario.
Anualidad En ese periodo se afectan todos los ingresos percibidos y todos los gastos gene-
rados con cargo al presupuesto autorizado en la Ley Anual de Presupuesto del ao
fiscal correspondiente.
Los presupuestos de las entidades preservan la estabilidad conforme al marco de
Equilibrio macrofiscal
equilibrio macrofiscal.
Todo gasto pblico debe estar cuantificado en el presupuesto autorizado a la en-
tidad.
Especialidad
cuantitativa Toda medida que implique gasto pblico debe cuantificarse mostrando su efecto en
el presupuesto autorizado a la entidad y cuyo financiamiento debe sujetarse estric-
tamente a dicho presupuesto.
Especialidad Los presupuestos aprobados a las entidades se destinan exclusivamente a la fina-
cualitativa lidad para la que fueron autorizados.
No afectacin Los fondos pblicos de cada una de las entidades se destinan a financiar el conjun-
predeterminada to de gastos pblicos previstos en el Presupuesto del Sector Pblico.
Los ingresos y los gastos se registran en los presupuestos por su importe nte-
Integridad gro, salvo las devoluciones de ingresos que se declaren indebidos por la autori-
dad competente.
Eficiencia en la Las polticas de gasto pblico deben establecerse en concordancia con la situacin
ejecucin de los econmica y la estabilidad macrofiscal, y su ejecucin debe estar orientada a lograr
fondos pblicos resultados con eficiencia, eficacia, economa y calidad.
Centralizacin El Sistema Nacional del Presupuesto se regula de manera centralizada en lo tc-
normativa y nico-normativo. Corresponde a las entidades el desarrollo del proceso presupues-
descentralizacin tario.
operativa
El proceso de asignacin y ejecucin de los fondos pblicos sigue los criterios de
Transparencia
transparencia en la gestin presupuestal, brindando o difundiendo la informacin
presupuestal
pertinente, conforme la normativa vigente.
Principio de El proceso presupuestario se orienta por el logro de resultados a favor de la po-
programacin blacin, en una perspectiva multianual, y segn las prioridades establecidas en los
multianual Planes Estratgicos Nacionales, Sectoriales, Institucionales y en los Planes de De-
sarrollo Concertado.
Adicionalmente, el Sistema Na- acuerdo con los fines para los
cional de Presupuesto reconoce que les fueron conferidas.
como principios complementarios
el de legalidad y el de presuncin Presuncin de veracidad: Se
de veracidad, recogidos por la Ley presume que los documentos y
N 27444, cuyo contenido es el declaraciones presentados res-
siguiente: ponden a la verdad.
Principio de legalidad: Las au- Es importante concordar el princi-
toridades administrativas deben pio de legalidad con el artculo 31
cumplir sus funciones de acuer- de la Ley General del Sistema Na-
do a la Constitucin, la Ley y al cional de Presupuesto, que dispo-
Derecho, dentro de las faculta- ne que la Contralora General de la
des que le estn atribuidas y de Repblica y los rganos de control
(3) Decreto Supremo N 304-2012-EF, artculo 8.
(4) Exp. N 0004-2004-CC/TC, fj. 5.
(5) Ley N 28112, Ley Marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico, Ttulo Preliminar, IV.
(6) Gua bsica del Sistema Nacional de Presupuesto, elaborada por la Direccin General de Presupuesto Pbli-
co del MEF. Julio 2011, pp. 7-8.

interno de las entidades supervisan
la legalidad de la ejecucin del pre-
supuesto pblico, comprendiendo
esto la correcta gestin y utilizacin
de los recursos y bienes del Estado,
segn lo estipulado en la Ley Org-
nica del Sistema Nacional de Con-
trol y de la Contralora General de
la Repblica, Ley N 27785.
3. Cul es la finalidad y las ca-
ractersticas del presupuesto
pblico?(7)
El Tribunal Constitucional (TC)
considera que los fines de la activi-
dad presupuestal pueden resumirse
en los cuatro siguientes:
- Facilitar el conocimiento y
control poltico-parlamentario
del programa econmico del
Ejecutivo.
- Coadyuvar a la ejecucin efi-
ciente y a la fiscalizacin admi-
nistrativo-financiera por parte
de la Contralora General de la
Repblica.
- Prever los posibles efectos eco-
nmicos y sociales de los pro-
gramas de ingresos y gastos
fiscales durante un ejercicio
presupuestal.
- Interpretar, a travs de los pro-
gramas de obras, servicios y co-
metidos, el sentido de la nocin
de bien comn.
En igual sentido el TC menciona,
entre las principales caractersticas
de la Ley General de Presupuesto,
las siguientes:
- Es un acto de previsin y orde-
namiento destinado a regular la
funcin administrativa y finan-
ciera del Estado.
- Es un acto de autorizacin de
ejecucin del gasto pblico,
concedida por el Congreso me-
diante ley expresa y especial.
- Tiene un plazo legal determina-
do y expiratorio para la autori-
zacin de ejecucin del gasto
pblico (un ao).
- La existencia esencial de ejecu-
cin del gasto pblico, bajo res-
ponsabilidad funcional. Para tal
efecto existen medidas de con-
trol, para el correcto uso de la
autorizacin concedida.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
La programacin
presupuestaria
es la etapa inicial
del proceso
presupuestario en
el que la entidad
estima los gastos
a ser ejecutados
en el ao scal
siguiente, en
funcin de los
servicios que
presta para
el logro de
resultados.
- La programacin y ejecucin
es concordante con los crite-
rios de eficiencia de las nece-
sidades sociales bsicas y de
descentralizacin.
4. Fases del proceso
presupuestario
Antes de describir brevemente las
fases del proceso presupuestario, es
necesario indicar que el contenido
esencial del presupuesto se compo-
ne por los gastos y las metas(8). En
relacin a lo primero, estos deben
ser entendidos como los pagos que
realizan las entidades para ser utili-
zados adecuadamente en los servi-
cios pblicos que brindan, mientras
que las segundas son las aspiracio-
nes que las entidades deben cum-
plir de acuerdo a sus funciones y
objetivos institucionales.
Dicho esto, podemos sealar que el
proceso presupuestario se compone
de las siguientes fases(9):
a) Programacin.- Durante esta
etapa las entidades programan su
propuesta de presupuesto institu-
cional y el Ministerio de Economa
y Finanzas elabora el anteproyecto
de presupuesto del sector pblico,
teniendo en cuenta dichas propues-
tas. La programacin presupuesta-
ria es la etapa inicial del proceso
presupuestario en el que la entidad
(7) Exp. N 0004-2004-CC/TC, fj. 7 y 10.
(8) Decreto Supremo N 304-2012-EF, artculo 9.
(9) Gua bsica del Sistema Nacional de Presupuesto, cit., pp. 10-15.
ESPECIAL DEL MES
estima de los gastos a ser ejecuta-
dos en el ao fiscal siguiente, en
funcin de los servicios que pres-
ta para el logro de resultados. Den-
tro de dicha etapa, realizan las ac-
ciones siguientes:
- Revisar la escala de prioridades
de la entidad.
- Determinar la demanda global
de gasto, considerando la cuan-
tificacin de las metas, progra-
mas y proyectos para alcanzar
los objetivos institucionales de
la entidad.
- Estimar los fondos pblicos
que se encontrarn disponibles
para el financiamiento del pre-
supuesto anual y as determinar
el monto de la asignacin presu-
puestaria a la entidad.
- Determinar el financiamiento
de la demanda global de gasto,
en funcin de la asignacin pre-
supuestaria total.
La programacin presupuestaria se
sujeta a las proyecciones macro-
econmicas y las reglas macrofis-
cales, y se realiza en dos niveles:
- A cargo del MEF, que propone
al Consejo de Ministros los l-
mites de los crditos presupues-
tarios para que las entidades
pblicas financien sus interven-
ciones con recursos del Teso-
ro Pblico. Dichos lmites estn
constituidos por la estimacin
de los ingresos que esperan per-
cibir las entidades, as como los
recursos pblicos determinados
por el MEF.
- A cargo del pliego, que tie-
ne como referente los recursos
del Tesoro Pblico, los ingre-
sos a percibir y los gastos a rea-
lizar, de acuerdo con la escala
de prioridades y las polticas de
gasto priorizadas.
El proceso de programacin se rea-
liza en cuatro pasos:
- Paso 1: Definir el objetivo y es-
cala de prioridades.
13
 ESPECIAL DEL MES
- Paso 2: Definir las metas en
sus dimensiones fsicas y
financieras.
- Paso 3: Definir la demanda glo-
bal de gasto.
- Paso 4: Estimar la asignacin
presupuestaria total.
En base a las propuestas de presu-
puestos institucionales presentadas
por los pliegos, la DGPP elabora
el anteproyecto de presupuesto del
sector pblico que se presenta al
Consejo de Ministros para su apro-
bacin y posterior remisin al Con-
greso de la Repblica.
b) Etapa de formulacin.- En esta
fase se determina la estructura fun-
cional programtica del pliego y
las metas en funcin de las escalas
de prioridades, consignndose las
cadenas de gasto y las fuentes de
financiamiento.
En la formulacin presupuestaria
los pliegos deben:
- Determinar la estructura funcio-
nal y la estructura programti-
ca del presupuesto de la entidad
para las categoras presupues-
tarias: acciones centrales y las
asignaciones presupuestarias que
no resultan en productos - AP-
NOP. En el caso de los progra-
mas presupuestales se utiliza la
estructura funcional y la estruc-
tura programtica establecida en
el diseo de dichos programas.
- Vincular los proyectos a las ca-
tegoras presupuestarias: pro-
gramas presupuestales, acciones
centrales y asignaciones presu-
puestales que no resultan en pro-
ductos - APNOP.
- Registrar la programacin fsi-
ca y financiera de las activida-
des/acciones de inversin y/u
obra en el Sistema de Integra-
do de Administracin Financie-
ra - SIAF.
c) Etapa de aprobacin.- El pre-
supuesto pblico se aprueba por el
Congreso de la Repblica median-
te ley que contiene el lmite mxi-
mo de gasto a ejecutarse en el ao
fiscal.
La aprobacin presupuestaria se
realiza en cinco pasos:
14
El presupuesto
pblico se aprueba
por el Congreso
de la Repblica
mediante ley que
contiene el lmite
mximo de gasto
a ejecutarse en el
ao scal.
- Paso 1: El MEF (Direccin Ge-
neral de Presupuesto Pblico -
DGPP) prepara el anteproyecto
de la Ley Anual de Presupuesto
del Sector Pblico.
- Paso 2: El Consejo de Ministros
remite el proyecto de Ley Anual
del Presupuesto al Congreso de
la Repblica.
- Paso 3: El Congreso lo debate y
aprueba.
- Paso 4: Las entidades aprue-
ban su Presupuesto Institu-
cional de Apertura (PIA) de
acuerdo a la asignacin apro-
bada por la Ley Anual de
Presupuesto.
- Paso 5: La DGPP emite a los
pliegos el reporte oficial de pre-
supuesto con el desagregado
por ingresos y egresos.
d) Etapa de ejecucin.- En esta
etapa se atiende las obligaciones
de gasto de acuerdo al presupues-
to institucional aprobado para cada
entidad pblica, tomando en cuen-
ta la Programacin de Compromi-
sos Anual (PCA).
La ejecucin presupuestaria est
sujeta al presupuesto anual y a sus
modificaciones conforme a la Ley
General del Sistema Nacional de
Presupuesto. Se inicia el 1 de ene-
ro y culmina el 31 de diciembre de
cada ao fiscal.
La PCA es un instrumento de pro-
gramacin del gasto pblico que
permite la comparacin perma-
nente entre la programacin presu-
puestara y el marco macroecon-
mico multianual, las reglas fiscales
y la capacidad de financiamien-
to para el ao en curso. Su finali-
dad es mantener la disciplina, pru-
dencia y responsabilidad fiscal. Es
determinada por la Direccin Ge-
neral de Presupuesto Pblico del
MEF al inicio del ao fiscal, se re-
visa y actualiza peridicamente, y
sus principios son los siguientes:
- Eficiencia y efectividad en el
gasto pblico.
- Predictibilidad del gasto pblico.
- Presupuesto dinmico.
- Perfeccionamiento continuo.
- Prudencia y responsabilidad fiscal.
e) Etapa de evaluacin.- Es la eta-
pa del proceso presupuestario en la
que se realiza la medicin de los re-
sultados obtenidos y el anlisis de
las variaciones fsicas y financieras
observadas, con relacin a lo apro-
bado en los presupuestos del sector
pblico.
Las evaluaciones dan informa-
cin til para la fase de programa-
cin presupuestaria y contribuyen
as a mejorar la calidad del gasto
pblico.
Hay tres tipos de evaluaciones, cuyo
detalle se describe a continuacin:
- Evaluacin a cargo de las en-
tidades.- Da cuenta de los re-
sultados de la gestin sobre la
base del anlisis y medicin
de ingresos, gastos y metas se-
alando sus causas en progra-
mas, proyectos y actividades
aprobados en el presupuesto
del sector pblico. Se efecta
semestralmente.
- Evaluacin en trminos finan-
cieros a cargo de la DGPP del
MEF.- Consiste en la medi-
cin de los resultados obte-
nidos y el anlisis agregado
respecto de los crditos apro-
bados en la Ley Anual de Pre-
supuesto. Se efecta dentro de
los 30 das calendario al ven-
cimiento de cada trimestre,
con evaluacin del cuarto tri-
mestre que se realiza 30 das
siguientes de culminado el pe-
riodo de regularizacin.
- Evaluacin global de la gestin
presupuestaria.- Consiste en la
revisin y verificacin obteni-
dos durante la gestin presu-
puestaria, sobre la base de los
indicadores de desempeo y
 ESPECIAL DEL MES

reportes de los logros de las en-
tidades. Se efecta anualmente
y est a cargo del MEF, a travs
de la DGPP.
III. EL PROYECTO DE LEY DEL
PRESUPUESTO PBLICO
2015
El proyecto de Ley de Presupues-
to para el Ao Fiscal 2015 (Proyec-
to de Ley N 3760/2014-PE) fue
presentado por el Poder Ejecutivo
el 30 de agosto del presente ao al
Congreso de la Repblica, conjun-
tamente con los proyectos de Ley
de Endeudamiento y de Equilibrio
Financiero.
El monto a que asciende el pre-
supuesto para el ao 2015 es
de S/. 130 621 290 973,00 (ciento
treinta mil seiscientos veintin mi-
llones doscientos noventa mil no-
vecientos setenta y tres y 00/100
nuevos soles).
En comparacin con la Ley de
Presupuesto para el ao 2014, el
presupuesto se ha incrementado
en 11,9 %(10), lo cual no es novedad
debido al crecimiento econmico que
viene atravesando nuestro pas y que
se ve reflejado en las arcas del Estado.
En los cuadros Ns 2 y 3 mostramos
los Presupuestos Institucionales de
Apertura - PIA del ao 2006 al 2014
donde se aprecia su evolucin(11).
En concreto se est destinando
S/. 22 251 millones de nuevos soles
para la inversin en cuatro pilares
bsicos: (i) revalorizar la carrera
docente continuando la implemen-
tacin del segundo tramo de la Ley
de Reforma Magisterial; (ii) reducir
la brecha en infraestructura existen-
te mediante la ejecucin de proyec-
tos de infraestructura educativa;
(iii) mejorar la calidad de los apren-
dizajes en todos los niveles educa-
tivos; y, (iv) modernizar la gestin
educativa otorgndole recursos a
los directores para realizar las labo-
res de mantenimiento y mejora de
instalaciones educativas.
2. Salud(14)

CUADRO N 2
Segn el proyecto de ley se desti-
nara S/. 13 721 millones para el
PRESUPUESTOS INSTITUCIONALES DE APERTURA - PIA (2006-2014) sector salud, lo que representa el
AO 2006 2007 2008 2009 2010 10,5 % del presupuesto para el ao
PIA 50 862 269 691 61 626 985 652 71 049 786 794 72 355 497 884 81 857 278 697 2015. Estos recursos se invertirn
en tres ejes esenciales: (i) fortale-
AO 2011 2012 2013 2014 cimiento de sus recursos humanos,
continuando la implementacin de
PIA 84 460 619 913 95 534 635 146 108 418 909 559 118 934 253 193
la nueva poltica remunerativa con
la finalidad de mejorar los servi-
CUADRO N 3 cios de salud; (ii) ampliacin de co-
EVOLUCIN DEL PRESUPUESTO INSTITUCIONAL DE APERTURA
bertura y mejora de la calidad de
(Miles de millones de S/.) los servicios del Sistema Integral
de Salud (SIS) y de los programas
sociales de salud como Esperan-
za Mvil, Plan Aprende Saludable,
programa Bienvenidos y programa
Ms Salud; y iii) reducir la brecha
en infraestructura hospitalaria exis-
tente, incluyendo la modalidad de
asociaciones pblico-privadas.
3. Inclusin social(15)
El gobierno ha decidido destinar
para sus programas sociales de lu-
cha contra la pobreza S/. 4 933 mi-
llones de nuevos soles, lo que equi-
vale a 3,77 % del presupuesto.
El TC considera que el presupuesto julio ltimo, prometi que se iba a Llama la atencin que el gobierno,
debe entenderse a la luz de cuatro destinar al sector educacin ms de que se hace llamar el gobierno de
perspectivas: poltica, econmica, S/. 4 000 millones de nuevos soles. la inclusin social, destine menos
administrativa y jurdica(12). Es por La propuesta del Presidente se ha del 4 % de su presupuesto a un ru-
eso que el Ejecutivo en consonan- concretado en el proyecto de Ley bro tan importante al punto que ha
cia con estas perspectivas ha pre- de Presupuesto destinando el 17 % sido su bandera poltica.
sentado una propuesta presupuesta- del presupuesto a educacin, lo que
ria para el ao 2015 que enmarca equivale a 3,5 % del Producto Bru- Estos recursos sern invertidos en
siete lineamientos claves: educa- to Interno (PBI). sus principales programas sociales
cin, salud, inclusin social, segu-
ridad ciudadana, infraestructura p-
blica, diversificacin productiva y
modernizacin del Estado. (10) Proyecto de Ley N 3760/2014-PE. Exposicin de motivos, p. 1.
(11) ZEVALLOS GUTIRREZ, Mauro. Presupuesto pblico 2014. Gaceta Jurdica, Lima 2014, p. 17.
1. Educacin(13) (12) Exp. N 0004-2004-CC/TC, f.j. 8.
(13) Proyecto de Ley N 3760/2014-PE. Exposicin de motivos, p. 1.
El Presidente de la Repblica, en (14) Ibdem, p. 2.
su discurso presidencial del 28 de (15) dem.

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014 15

 ESPECIAL DEL MES
como Cuna Ms, Qali Warma, Jun-
tos, Sistema de Atencin Mvil de
Urgencias (SAMU), Programa Na-
cional de Becas y Crdito Educati-
vo Beca 18, Trabaja Per, Proem-
pleo, Vida Digna, Servicio Vida, y
Pensin 65.
4. Seguridad ciudadana, defen-
sa nacional y justicia(16)
En este rubro el Ejecutivo plantea
invertir S/. 16 884 millones que re-
presenta el 12,9 % del presupuesto
para el ao 2015.
En relacin con la seguridad ciu-
dadana y defensa nacional estos
recursos se utilizarn, principal-
mente, para el financiamiento del
tercer tramo de la poltica salarial
de las fuerzas del orden, para la lu-
cha contra la inseguridad ciudadana
y para las operaciones en zonas de
alto riesgo como el Vraem.
Por ltimo, en el sector justicia se
plantea mejorar el sistema de justi-
cia penal y la construccin de nue-
vos establecimientos penitenciarios.
5. Infraestructura pblica(17)
Los recursos destinados para gas-
to de capital en el ao 2015 ascien-
den a S/. 35 758 millones de nue-
vos soles, equivalentes a 5,7 % del
PBI, que sern destinados princi-
palmente a: (i) transportes y comu-
nicaciones, con la finalidad de pa-
vimentar la red nacional vial y las
rutas alternas a la carretera central;
(ii) vivienda, construccin y sanea-
miento, donde se enfocar en el ac-
ceso al agua potable, saneamiento y
energa elctrica.
6. Diversificacin productiva(18)
A travs del Decreto Supremo
N 004-2014-PRODUCE, el Po-
der Ejecutivo formula el Plan Na-
cional de Diversificacin Produc-
tiva, el cual tiene como objetivo
principal generar nuevos motores
de crecimiento econmico que lle-
ven a la diversificacin y la sofisti-
cacin econmica. La reduccin de
la dependencia a los precios de ma-
terias primas, la mejora de la pro-
ductividad, el aumento del empleo
formal y de la calidad, y un creci-
miento econmico sostenible de
largo plazo(19).
Es por eso que este rubro ha sido
incluido en el presupuesto a efectos
16
En el Per, el
presupuesto por
resultados se viene
implementando
desde el ao 2007
como la reforma
ms importante del
Sistema Nacional
de Presupuesto.
de invertir en las reas de agricultu-
ra y al aprovechamiento de los re-
cursos hdricos para uso agrario; en
el sector comercio para el aprove-
chamiento de las oportunidades co-
merciales brindadas por los princi-
pales socios comerciales del Per;
en el sector pesca en la mejora de
la articulacin de pequeos produc-
tores al mercado y, finalmente, al
sector industria a travs de los pre-
supuestos participativos: competi-
tividad y aprovechamiento sosteni-
ble de los recursos forestales y de
la fauna silvestre, fortalecimien-
to de la pesca artesanal, desarro-
llo productivo de las empresas y
ordenamiento y desarrollo de la
acuicultura.
En todas estas reas se ha destina-
do un total de S/. 1 877 millones de
nuevos soles, equivalentes a 1,43 %
del presupuesto pblico, para in-
vertir la mayor parte en el aprove-
chamiento de los recursos hdricos
para uso agrario, sumando S/. 1 155
en este rubro.
7. Modernizacin del Estado(20)
En enero del 2002 se dio la Ley
N 27658, Ley Marco de Moder-
nizacin de la Gestin del Estado,
que tiene como finalidad la obten-
cin de mayores niveles de eficien-
cia del aparato estatal, de manera
(16) dem.
(17) Proyecto de Ley N 3760/2014-PE. Exposicin de motivos, p. 3.
(18) Ibdem, p. 63.
(19) Plan Nacional de Diversifi cacin Productiva, p. 11.
(20) Proyecto de Ley N 3760/2014-PE. Exposicin de motivos, p. 64.
(21) Ley N 27658, Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado, artculo 4.
(22) ZEVALLOS GUTIRREZ, Mauro. Ob. cit., p. 75.
(23) PORRAS RODRGUEZ, Herless. Avances en la implementacin del presupuesto por resultados en la ad-
ministracin de justicia: Poder Judicial. En: Administracin Pblica & Control. N 8. Gaceta Jurdica, agos-
to 2014, p. 50.
que se logre una mejor atencin a la
ciudadana, priorizando y optimi-
zando el uso de los recursos pbli-
cos(21). De esta manera, el Ejecuti-
vo ha decidido invertir recursos en
dos reformas que considera esen-
ciales para la modernizacin del
Estado:
- La reforma presupuestal.-
En este aspecto nos referimos
al presupuesto por resultado
(PpR), que debe ser entendido
como una estrategia de gestin
pblica que cambia la forma de
asignacin de los recursos p-
blicos. Se pasa de la forma de
programacin basada en la asig-
nacin inercial e incremental re-
lacionada con la ejecucin del
ao anterior a la forma de pro-
gramacin basada en la asig-
nacin de recursos relacionada
con los productos y resultados
medibles que benefician a la
poblacin(22).
En el Per, el presupuesto por
resultados se viene implemen-
tando desde el ao 2007 como
la reforma ms importante del
Sistema Nacional de Presupues-
to(23), y se encuentra regulado
en el Ttulo III, Captulo IV del
TUO de la ley general de dicho
sistema.
Para el ao 2015 se plantea in-
vertir en los instrumentos de
programacin presupuestaria,
de seguimiento y evaluacin
del desempeo e incentivos a
la gestin, como en Plan de In-
centivos a la Mejora de la Ges-
tin y Modernizacin Munici-
pal y los Convenios de Apoyo
Presupuestario.
- El servicio civil.- Esta es una
de las reformas que el presente
gobierno desea impulsar para la
gestin de recursos humanos en

el Estado a cargo de la Autori-
dad Nacional del Servicio Civil
(SERVIR). Es por eso que luego
de un amplio debate en el Con-
greso de la Repblica se pro-
mulg la controvertida Ley del
Servicio Civil (Ley N 30057)
por la que se busca trasladar a
los trabajadores de los regme-
nes laborales generales del sec-
tor pblico (Decreto Legislati-
vo N 276, Decreto Legislativo
N 728 y Decreto Legislativo
N 1057) a un nico rgimen la-
boral: el servicio civil.
Esta reforma es progresiva y
debe concluir en un plazo mxi-
mo de seis (6) aos(24), por lo
que el Ejecutivo ha decidido
otorgar S/. 850 millones del pre-
supuesto del ao 2015 para esta
primera etapa.
IV. CONCLUSIONES
1. En el presente ao un estudio de
la fundacin Bertelsmann deno-
min al Per como uno de los
pases que integran los Pumas
del Pacfico(25), por su alto cre-
cimiento econmico (conjunta-
mente con Mxico, Colombia
y Chile). En el segundo gobier-
no de Alan Garca el crecimien-
to del Producto Bruto Interno
(PBI) en 2006 fue de casi el 8 %
y para los dos aos siguientes la
cifra vari a cerca de 9 %. En el
gobierno de Ollanta Humala el
presupuesto general de la Rep-
blica ha ido incrementndose de
manera nunca antes vista en la
historia del Per; los economis-
tas sealan que cada ao el pre-
supuesto se incrementa en 10 %
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
ESPECIAL DEL MES
prueba del Programa para la
Evaluacin Internacional de Es-
tudiantes (PISA) 2013 de entre
Se necesita la rpida 65 pases; y en seguridad ciu-
implementacin de dadana el Programa de las Na-
los presupuestos ciones Unidas para el Desarro-
por resultados llo (PNUD) elabor el Informe
donde se pueda regional de desarrollo humano
medir la eciencia 2013-2014, seguridad ciudada-
del gasto y na con rostro humano: diagns-
trabajar por una tico y propuestas para Amri-
gestin pblica ca Latina, donde se seala que
transparente, dado el Per tiene la percepcin ms
que el Per pierde alta de inseguridad en Amrica
aproximadamente Latina.
S/. 10 mil millones
de nuevos 3. Por los motivos expuestos es
soles al ao por claro que se necesita la rpi-
corrupcin. da implementacin de los pre-
supuestos por resultados donde
se pueda medir la eficiencia del
que el del ao anterior. Vale la gasto y trabajar por una gestin
pena resaltar que el presupuesto pblica transparente, dado que
del sector pblico casi se ha tri- el Per pierde aproximadamen-
plicado en trminos nominales te S/. 10 mil millones de nue-
vos soles al ao por la corrup-
entre el 2004 y el 2014. Pero se
ve reflejado el incremento del cin(26), lo que equivale a casi
el 8 % del presupuesto pblico
presupuesto en trminos reales?
para el ao 2015; es decir, la co-
Por ejemplo, en el sector salud
rrupcin duplica al presupuesto
se viene atravesando una huelga
asignado para inclusin social y
mdica que a la fecha suma ms
es cuatro veces mayor al presu-
de 140 das sin solucin, a pe-
puesto destinado a diversifica-
sar de destinarse ms del 10 %
cin productiva, por lo que urge
del presupuesto pblico del ao
un rol ms activo de la Contra-
2015 a este sector.
lora General de la Repblica en
2. En el sector educacin el Per cuanto a la fiscalizacin del uso
qued en ltimo lugar en la de los recursos pblicos.
(24) Ley N 30057, Ley del Servicio Civil, primera disposicin complementaria transitoria.
(25) <http://www.larepublica.pe/29-06-2014/miembros-de-la-alianza-del-pacifi co-son-los-pumas-de-la-econo-
mia-mundial>.
(26) <http://elcomercio.pe/politica/actualidad/corrupcion-le-cuesta-al-estado-s-10-mil-millones-al-ano-no-
ticia-1759263>.
17

EL CONTROL DEL GASTO PBLICO,
GASTO EN INGRESO PERSONAL Y
LA MODIFICACIN PRESUPUESTARIA
A propsito del proyecto de Ley de Presupuesto
Felipa Elvira MUOZ CCURO
Docente de pre y posgrado de la Facultad de
Derecho de la Universidad de San Martn de
Porras (USMP). Directora de la Oficina de
Grados y Ttulos de la Facultad de Derecho de
la USMP.
I. EL CONTROL DEL GASTO
El presupuesto del sector pbli-
co constituye el medio o instru-
mento de gestin del Estado, que
permite a la autoridad competen-
te lograr sus objetivos y metas
contenidas en su plan operativo
institucional(1).
El presupuesto expresa en cantida-
des, ordenada, conjunta y sistem-
ticamente los diferentes gastos(2)
que se deben atender durante un
ao fiscal por cada una de las enti-
dades; adems refleja los ingresos(3)
que sostienen dichos gastos(4). Por
ello, el control del gasto es muy im-
portante no solo en la fase de eje-
cucin y evaluacin, sino adems
desde el momento de la elaboracin
del presupuesto, a fin de cumplir
con los principios regulatorios en la
materia, especialmente el principio
del equilibrio presupuestario y del
equilibrio macrofiscal(5), toda vez
que el primero de ellos hace refe-
rencia a la importancia de los cr-
ditos presupuestarios(6) que garanti-
zan el equilibrio entre los ingresos
que genera la propia entidad y los
recursos(7) a asignar frente al gas-
to; todo ello de conformidad con
las polticas pblicas(8), por lo que
se prohbe, a fin de no producir al-
teraciones en la actividad financie-
ra del Estado, incluir gastos que no
cuenten con financiamiento.
18
ESPECIAL DEL MES
para el Ao Fiscal 2015
RESUMEN
E l anlisis que se desarrolla es respecto de las instituciones jurdicas
ms relevantes, visto el proyecto de Ley de Presupuesto del Sector P-
blico para el Ao Fiscal 2015, entre los que consideramos los siguientes:
i) control del gasto (que incluye nociones importantes para identificar el
problema en el proceso de desembolso de dinero por parte de los entes
pblicos competentes); ii) gasto en ingreso de personal y sus clases;
y iii) modificacin presupuestaria y sus clases (el conocimiento de esta ins-
titucin y su mbito de aplicacin permitir analizar el tema de las senten-
cias judiciales frente al derecho de repeticin).
Respecto del equilibrio macrofiscal, de desembolso de dinero de los or-
este estar supeditado a que cada or- ganismos del sector pblico se ade-
ganismo de la administracin pblica cua y desarrolla conforme a lo
despliegue responsablemente cada establecido en la norma correspon-
una de las fases del proceso presu- diente; en aras de cumplir con los
puestario(9), conforme a la Ley de objetivos establecidos en sus res-
Responsabilidad y Transparen- pectivos presupuestos. Asimismo,
cia Fiscal, Ley N 27245, modifi- la gestin econmico-financiera de
cada por la Ley N 27958, y la Ley los entes pblicos siempre debe es-
de Descentralizacin Fiscal, Decre- tar sometida por ley a procedimien-
to Legislativo N 955. tos de control a fin de garantizar el
gasto pblico.
1. Concepto de control del gasto
2. Responsables de la debida
Podemos decir que el control del aplicacin del gasto
gasto es aquella actividad a cargo
de la autoridad competente que con- a) Direccin Nacional del Pre-
siste en comprobar que el proceso supuesto Pblico
(1) POI, define las actividades que se llevarn a cabo en periodos de un ao.
(2) Gastos corrientes, de capital y al servicio de la deuda.
(3) Ingresos corrientes, de capital, de financiamiento y transferencia/donacin.
(4) Artculo 8 de la Ley N 28411, Ley General del Sistema Nacional del Presupuesto (TUO aprobado por el
Decreto Supremo N 304-2012-EF).
(5) Principios presupuestarios.
(6) Dotacin de recursos consignada en los presupuestos del sector pblico, con el objeto de que las entidades
pblicas puedan ejecutar gasto pblico. Es de carcter limitativo y constituye la autorizacin mxima de gas-
to que toda entidad pblica puede ejecutar, conforme a las asignaciones individualizadas de gasto que figu-
ran en los presupuestos, para el cumplimiento de sus objetivos aprobados.
(7) Crdito presupuestario.
(8) Acciones, decisiones, respuestas que el Estado puede dar a las demandas de la sociedad.
(9) Programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin, evaluacin y control presupuestario.

La Direccin Nacional del Presu-
puesto Pblico (DNPP) es un orga-
nismo que se desprende del Vicemi-
nisterio de Hacienda, y este a su vez
del Ministerio de Economa y Finan-
zas. Tiene a su cargo la direccin del
proceso presupuestario, por lo que
elabora el anteproyecto de la Ley de
Presupuesto Pblico, emite las direc-
tivas y normas complementarias a fin
de que las entidades pblicas puedan
regirse por ellas en la formacin de
sus presupuestos(10).
b) Contralora General de la
Repblica
Cumple un rol relevante en el control
del gasto, en razn de que su mi-
sin es promover el desarrollo de
una gestin eficaz y moderna de los
recursos pblicos en beneficio de
todos los peruanos(11). Respecto de
sus competencias constitucionales
y su relacin con el control presu-
puestario, el artculo 82 de la Cons-
titucin faculta a la CGR a supervi-
sar la legalidad de la ejecucin del
presupuesto del Estado, lo que im-
plica controlar el proceso del gasto
e ingreso pblico.
c) Titulares de las entidades
pblicas
Cada entidad pblica tiene su ms
alta autoridad: ministro, director,
superintendente, presidente, geren-
te, alcalde, entre otros, cuya res-
ponsabilidad en materia presupues-
tal es de carcter solidaria, con el
consejo regional o concejo munici-
pal, directorio u organismo colegia-
do con que cuente la entidad, segn
sea el caso(12).
El titular de la entidad pblica es
responsable de:
i) Elaborar conforme a la norma-
tiva presupuestaria, principios
presupuestarios(13) y disposicio-
nes de la DNPP, las fases de
la programacin, formulacin,
aprobacin, ejecucin, evalua-
cin y control del proceso del
gasto e ingreso pblico.
ii) Alcanzar los objetivos y metas
establecidas en el POI y presu-
puesto institucional, que refle-
jan en las funciones, programas
y subprogramas, actividades y
proyectos a su cargo.
iii) Concordar el plan operativo
institucional.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
ESPECIAL DEL MES
Asimismo es obligacin de los ti- por la sencilla razn de que es una
tulares de las entidades pblicas regla cuyo mbito de aplicacin
rendir cuentas de manera unifor- abarca las diferentes disciplinas.
me y oportuna, a fin de asegurar
la transparencia de la gestin p- Conforme a este principio, la eje-
blica, en concordancia con la uti- cucin del presupuesto solo es po-
lizacin de los bienes y recursos sible siempre que se legitime me-
pblicos(14). diante norma jurdica, es decir con
la aprobacin de la Ley del Presu-
d) Jefe de la oficina de presupuesto puesto del Sector Pblico para el
ao fiscal correspondiente(18).
Es el responsable de llevar el pro-
ceso presupuestario de la entidad, En el marco del principio de lega-
conforme a las disposiciones del lidad, recogido en el artculo IV
DNPP; para ello organiza, consoli- del Ttulo Preliminar de la Ley
da, verifica y presenta la informa- N 27444, Ley del Procedimiento
cin, adems coordina y controla Administrativo General(19), los ti-
los datos de ejecucin de ingresos y tulares de las entidades pblicas, el
gastos facultados en los presupues- jefe de la oficina de presupuesto y
tos y sus modificaciones, conside- el jefe de la oficina de administra-
rando los crditos presupuestarios cin, o los que hagan sus veces en
aprobados. el pliego presupuestario, son res-
ponsables de la debida aplicacin
3. Principio de legalidad de lo dispuesto en la Ley de Pre-
supuesto, por ello la necesidad de
Se olvida con frecuencia que los desarrollar un control eficiente del
principios son lineamientos, reglas o proceso presupuestario.
normas que orientan, ubican, guan
el comportamiento de los hombres
con relacin a una determina acti- II. GASTO EN INGRESO
vidad y el logro de un objetivo. Los PERSONAL
principios presupuestarios tambin
son lineamientos necesarios que Cuando se hace referencia al per-
orientan el comportamiento de los sonal del sector pblico, sin duda,
funcionarios de la administracin inmediatamente se relaciona con el
pblica respecto del proceso pre- gasto corriente(20), que es un gas-
supuestario, y permiten el logro de to con contrapartida directa y per-
los objetivos establecidos en el do- sonal, porque el Estado desembol-
cumento del presupuesto. sa dinero en el pago de planillas
y a cambio recibe el trabajo en el
La Ley General del Sistema Nacio- desempeo de una funcin.
nal de Presupuesto regula los prin-
cipios presupuestarios con la deno- Esta clase de gasto, de acuerdo a la
minacin principios regulatorios, estructura del gasto pblico(21), ocu-
los que en la doctrina se clasifican pa el primer lugar segn la catego-
en principios polticos(15), conta- ra del gasto, puesto que es el ms
bles(16) y econmicos(17); sin embar- costoso para el Gobierno, como se
go en estas clasificaciones no en- puede apreciar de los datos que se
contramos al principio de legalidad identifican a continuacin:
(10) Artculo 4 de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
(11) <http://www.contraloria.gob.pe/wps/portal/portalcgr/website/secciones/cgr/vision/!ut/p/b1/04_Sj9CPyk-
ssy0xPLMnMz0vMAfGjzOLdXf29TZwNjAwsTNwNDDwD_AMCvLx9jdwDzYAKIoEKDHAARwM0_
X6OrkD9FmZhIR6GhgYhJOvHsD9cPwpdiYGhgaepu5OXt6uxoZmlMVQBHiv8PPJzU_ULckMjDL-
JMFAHyS-6B/dl4/d5/L2dBISEvZ0FBIS9nQSEh/>.
(12) Artculo 7 de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
(13) Legalidad, presuncin de veracidad, otros.
(14) Recursos ordinarios, directamente recaudados por operaciones oficiales de crdito, por donaciones/transfe-
rencia y determinados.
(15) Universalidad y unidad.
(16) Informacin y especifidad.
(17) Equilibrio presupuestal.
(18) Si la autgrafa de la Ley de Presupuesto no es remitida al Poder Ejecutivo hasta el 30 de noviembre, este pro-
mulga dicha ley mediante decreto legislativo.
(19) Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitucin, la ley y
al Derecho, dentro de las facultades que le estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron
conferidas.
(20) Artculo 12 de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
(21) dem.
19
 ESPECIAL DEL MES
PRESUPUESTO ANUAL DE GASTOS
PARA EL AO FISCAL 2015(22)
Gobierno central Nuevos soles
- Correspondiente al
Gobierno nacional 95 387 154 088,00
- Gastos corrientes 59 520 805 618,00
- Gastos de capital 25 119 769 884,00
- Servicio de la deuda 10 746 578 586,00
Por ello, es relevante la prohibi-
cin que se seala en el artculo 6
del proyecto de Ley de Presupues-
to del Sector Pblico para el Ao
Fiscal 2015, referido a que las en-
tidades del sector pblico (Gobier-
no nacional, gobiernos regionales y
gobiernos locales) no pueden reali-
zar reajuste o incremento de remu-
neraciones, bonificaciones, dietas,
asignaciones, retribuciones, est-
mulos, incentivos, compensaciones
econmicas y beneficios de toda n-
dole, cualquiera sea su forma, mo-
dalidad, periodicidad, mecanis-
mos y fuente de financiamiento.
Asimismo, establece dicho artcu-
lo que est prohibida la aprobacin
de nuevas bonificaciones, asigna-
ciones, incentivos, estmulos, retri-
buciones, dietas, compensaciones
econmicas y beneficios de toda n-
dole con las mismas caractersticas
antes sealadas.
Por ello es importante desarrollar
los conceptos concretos de las ins-
tituciones jurdicas laborales que
permitan al funcionario de la ad-
ministracin pblica tener una idea
clara a partir de la delimitacin de
las mismas, y as pueda compren-
der el porqu de la prohibicin con
relacin al reajuste o aumento del
ingreso laboral al personal.
a) Remuneracin
Comprende el conjunto de desem-
bolsos de dinero por parte del Esta-
do empleador en contraprestacin
del trabajo que realiza el emplea-
do del sector pblico. Otras acep-
ciones de este trmino son sueldo,
salario, prestacin en dinero paga-
do a los trabajadores que dependen
de un empleador. El aumento de re-
muneraciones est prohibido para
el ao fiscal 2015.
b) Bonificacin
Es la erogacin dineraria que pue-
de efectuar el Estado empleador,
pero que est prohibido de reajus-
tar a fin de evitar aumento del gas-
to corriente. Este pago no forma
20
utilizadas las familiares, por hijo
con discapacidad, prenatal, esco-
lar, maternidad, nacimiento de hijo,
Una bonicacin adopcin, matrimonio, entre otros.
comprende el valor
del trabajo por e) Retribuciones
horas extras, en
das de descanso Est impedido el funcionario de la
obligatorio, entidad pblica empleado de ha-
porcentajes sobre cer reajustes o aumentos por razo-
venta y comisiones, nes de retribucin al empleador,
entre las ms ya sea por razones de indemni-
aplicadas. zaciones(24), pluses de distancia y
transporte, alojamiento, manuten-
ciones, etc.
f) Estmulos
parte de la base para el clculo y
El reajuste de este ingreso para el
pago de prestaciones sociales, no personal por razones de elevacin
constituye salario; una bonifica-
de produccin y mejora de los ren-
cin comprende el valor del trabajo dimientos tambin est prohibido.
por horas extras, en das de descan-
Sin duda, constituye la parte varia-
so obligatorio, porcentajes sobre ble del salario o un reconocimien-
venta y comisiones, entre las ms
to que premia un resultado superior
aplicadas. al exigible.
c) Dietas
III. MODIFICACIN
Comprende el pago al trabajador
del sector pblico por gastos espe- PRESUPUESTARIA
cficos como viajes, porque se des-
plaza fuera del lugar donde se en- 1. Concepto
cuentra la entidad donde labora; sin
duda estos desplazamiento generan Constituye cambios en los crditos
una serie de gastos(23), y tambin el presupuestarios, tanto en su cuan-
incremento de ellas est prohibido ta como en el nivel institucional(25)
de realizar a los organismos de la (crditos suplementarios(26) y trans-
administracin pblica. ferencias de partidas(27)) y, en su
caso, a nivel funcional programti-
d) Asignaciones co(28) (habilitaciones(29) y anula-
ciones(30)). Las modificaciones
Constituye el desembolso de dine- presupuestarias pueden afectar la
ro por razones de seguridad social estructura funcional-programti-
brindadas por el Estado a travs de ca(31) a consecuencia de la su-
sus organismos; se caracteriza por presin o incorporacin de nuevas
ser no remunerativa pero obliga- metas presupuestarias(32).
toria para todos los empleados p-
blicos, cuyo reajuste o incremento Las entidades pblicas que consti-
estn totalmente prohibidos. Te- tuyen pliegos presupuestarios(33) o
nemos entre las asignaciones ms las unidades ejecutoras(34) cuentan
(22) Artculo 1 del Proyecto de Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2015.
(23) Transporte, comidas, alojamiento.
(24) Indemnizaciones correspondientes a traslados, suspensiones o despidos.
(25) A nivel de pliegos presupuestarios.
(26) Modifi cacin presupuestaria que incrementa el crdito presupuestario autorizado a la entidad pblica, prove-
niente de mayores recursos respecto de los montos aprobados en el presupuesto institucional.
(27) Modifi cacin presupuestaria que puede efectuarse en el nivel institucional, es decir, constituye traslados de
crditos presupuestarios entre pliegos.
(28) A nivel de unidades ejecutoras.
(29) Incremento de los crditos presupuestarios de actividades y proyectos con cargo a anulaciones de la misma
actividad o proyecto, o de otras actividades y proyectos.
(30) Supresin total o parcial de los crditos presupuestarios de actividades o proyectos.
(31) Muestra las lneas de accin que la entidad pblica desarrollar durante el ao fi scal para lograr los ob-
jetivos institucionales propuestos, a travs del cumplimiento de las metas contempladas en el presupues-
to institucional.
(32) <https://mef.gob.pe/index.php?option=com_glossary&letter=M&id=501&Itemid=100297&lang=es>.
(33) Toda entidad pblica que recibe un crdito presupuestario en la Ley Anual de Presupuesto del Sector Pblico.
(34) Constituye el nivel descentralizado u operativo en las entidades pblicas.

con crditos que el Gobierno cen-
tral les otorga, y que equilibran
el gasto frente a los ingresos pro-
venientes de los recursos de la
propia entidad; entonces si estos
crditos sufren cambios sin duda
pueden perturbar los objetivos y
metas presupuestarias, por ello
las modificaciones presupuestar-
ias requieren de autorizacin.
Por ejemplo, en el artculo 28
del proyecto de Ley del Presu-
puesto del Sector Pblico para el
Ao Fiscal 2015, se otorga au-
torizacin al Ministerio de Sa-
lud para realizar modificacio-
nes presupuestarias en el nivel
institucional:
a) A favor de la Autoridad Nacional
del Servicio Civil (SERVIR) has-
ta por la suma de S/. 37 059 477,00
(treinta y siete millones cin-
cuenta y nueve mil cuatrocien-
tos setenta y siete y 00/100
nuevos soles), para el finan-
ciamiento del complemento
remunerativo de los gerentes
pblicos asignados a plazas
presupuestadas de unidades
ejecutoras de salud de los go-
biernos regionales y de los or-
ganismos pblicos del Minis-
terio de Salud, hasta el 31 de
enero de 2015.
b) A favor de los gobiernos re-
gionales, hasta por la suma
de S/. 111 000 000,00 (ciento
once millones y 00/100 nue-
vos soles), para la operacin y
mantenimiento de los nuevos
establecimientos de salud, que
entrarn en funcionamiento a
partir del ao 2015.
c) A favor del Instituto de Ges-
tin de Servicios de Salud
(IGSS), hasta por la suma de
S/. 50 800 000,00 (Cincuen-
ta millones ochocientos mil
y 00/100 nuevos soles) para
el financiamiento del man-
tenimiento preventivo y re-
cuperativo de infraestructu-
ra hospitalaria y equipamiento
biomdico, previa aprobacin
de un plan de mantenimiento
por parte del IGSS.
2. Clases de modificaciones
presupuestarias
(Ver cuadro N 1).
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
Es obligatorio y
urgente que se
materialice el control
del gasto pblico a
cargo de la autoridad
competente, a la
luz de las normas
y disposiciones
presupuestarias.
IV. CONCLUSIONES
1. Es obligatorio y urgente que se
materialice el control del gasto
pblico a cargo de la autoridad
competente, a la luz de las nor-
mas y disposiciones presupues-
tarias a fin de supervisar el pro-
ceso presupuestario.
2. El gasto en ingreso de personal
le genera al gobierno un desem-
bolso de dinero elevado, por lo
que la prohibicin del aumento
o reajuste de cualquiera de sus
formas es acertada, en razn de
que nuestro pas an atraviesa
problemas econmicos.
3. Las modificaciones presupues-
tarias producen cambios en la
estructura funcional program-
tica, por lo que se deben evi-
tar en la medida de lo posible a
fin de cumplir con los objetivos
presupuestarios y los principios
regulatorios.
V. RECOMENDACIONES
La Contralara General de la Re-
pblica, la Direccin Nacional de
CUADRO N 1
MODIFICACIN
PRESUPUESTARIA
MODIFICACIN NIVEL
INSTITUCIONAL
(PLIEGOS)
CRDITOS TRANSFERENCIA
SUPLEMENTARIOS DE PARTIDAS
ESPECIAL DEL MES
Presupuesto Pblico, el titular de
la entidad pblica, el jefe de la ofi-
cina de la entidad son las autorida-
des competentes respecto del con-
trol del gasto pblico, sin embargo,
la CGR y la DNPP deben realizar
una labor ms directa en el control,
lo cual podra darse desde capacita-
ciones, inducciones, concientizacio-
nes sobre el proceso presupuestario,
el mismo que resulta complejo para
muchos trabajadores de la adminis-
tracin pblica.
Por otro lado, el titular de la enti-
dad pblica debe hacer el esfuerzo
de realizar un control permanente
sobre la ejecucin del presupuesto;
y el jefe de la oficina del presupues-
to debe evitar cambios en el proce-
so del gasto e ingreso en la medida
de lo posible, pues lo contrario im-
plicara problemas en el momento
del control.
Es importante la difusin de las
normas contenidas en el proyec-
to de Ley de Presupuesto del Sec-
tor Pblico para el Ao Fiscal 2015
respecto de la prohibicin del au-
mento o reajuste de cualquiera de
las formas de ingresos al personal,
para contrarrestar los problemas in-
ternos de reclamos en las diferentes
entidades pblicas.
Por ltimo, existen programas (sa-
lud, educacin, seguridad) o pro-
yectos (saneamiento, ambientales)
que son muy urgentes e importan-
tes, por lo que consideramos que
debidamente analizados se pueden
autorizar modificaciones presupues-
tarias, siempre que no se afecte el
equilibrio presupuestario.
MODIFICACIN A NIVEL FUNCIONAL
PROGRAMTICO
(UNIDADES EJECUTORAS)
ANULACIONES HABILITACIONES
21
 SISTEMA NACIONAL
DE CONTROL

COMENTARIOS Y ANLISIS
DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO
EN EL SECTOR PBLICO DEL PER

Oscar Alfredo LEN LLERENA

Director del rgano de Control Institucional RESUMEN
de la ONP.

I. INTRODUCCIN
Los ltimos meses de este ao he-
mos estado expectando el constan-
te deterioro de los gobiernos re-
gionales y locales, en los que las
denuncias por corrupcin, sicaria-
to y violencia tienen como princi-
pales actores a sus autoridades y
funcionarios. Estos casos que vie-
nen ocurriendo en las diversas re-
giones del pas, siendo los ms co-
nocidos los hechos ocurridos en
las regiones de ncash, Cajamar-
ca y Tumbes, nos llevan a reflexio-
nar respecto de las causas que han
generado este estado de cosas, que
nos deja como ciudadanos una sen-
sacin de caos y desgobierno, des-
aprovechndose este periodo de
crecimiento econmico para me-
jorar la calidad de vida de sus res-
pectivas poblaciones, cuyas causas
pueden ser muchas y analizadas
desde diversos ngulos, ya sean
polticos, sociales, econmicos, de
gestin, jurdicos, morales y un lar-
go etctera.
E l autor observa que, en general, el proceso de implementacin del Sis-
tema de Control Interno en nuestro pas tiene escasos resultados, y que
muy pocas entidades del Estado han llevado a cabo un proceso serio y pro-
fesional de implementacin del mismo. Concluye en que existen experien-
cias de implementacin con mayores niveles de desarrollo en otros pases
de la regin que podran servirnos para mejorar y acelerar el proceso de
implementacin de mencionado sistema.
otras muchas son las preguntas que gobiernos regionales y locales, que
an estn sin respuesta para la ma- en los ltimos 6 o 7 aos han re-
yora de los ciudadanos. cibido importantes recursos y fun-
ciones. Dicha accin anticorrup-
Un ao antes de que los gobiernos cin establece que se promover y
regionales ingresaran en esta cri- supervisar el cumplimiento efec-
sis, el Gobierno central mediante tivo de las normas contenidas en
el Decreto Supremo N 046-2013- la Ley de control interno de las en-
PCM (23/04/2013) aprob la Es- tidades del Estado, Ley N 28716
trategia Anticorrupcin del Poder (18/04/2006), referidas a la im-
Ejecutivo, conteniendo las accio- plementacin del control interno
nes operativas que se espera imple- en las entidades pblicas como un
mentar en el marco del Plan Nacio- mecanismo de prevencin eficaz
nal de Lucha Contra la Corrupcin de la corrupcin.
2012-2016, aprobado a su vez me-
diante Decreto Supremo N 119- II. MARCO NORMATIVO
2012-PCM.

Desde la perspectiva del desarrollo Dicha estrategia comprende vein- Per

de la gestin pblica en las entida-
des del Estado comienzan a apare-
cer preguntas como: dnde hemos
fallado?; en qu estamos fallan-
do?; dnde estn los entes de con-
trol?; qu han hecho o dejado de
hacer?; cules son los mecanismos
de control?; funcionan? Estas y
te acciones orientadas a prevenir,
detectar y sancionar la corrupcin
en la administracin pblica, sien-
do una de ellas la 2.5. Implemen-
tacin efectiva del control interno
en las entidades del Poder Ejecu-
tivo, olvidndose de considerar
a entidades importantes como los
- Ley N 27785, Ley Orgnica del
Sistema Nacional de Control y
de la Contralora General de la
Repblica (23/07/2002).
- Ley N 28716, Ley de control
interno de las entidades del Es-
tado (18/04/2006).

22

- Ley N 29743, Ley que modifica
el artculo 10 de la Ley N 28716,
Ley de control interno de las en-
tidades del Estado (09/07/2011).
- Decreto de Urgencia N 067-
2009, que modifica el artculo
10 de la Ley N 28716, Ley de
control interno de las entidades
del Estado (23/06/2009).
- Resolucin de Contralora N
320-2006-CG, que aprueba las
Normas Tcnicas de Control In-
terno (03/11/2006).
- Resolucin de Contralora
N 457-2008-CG, que aprueba
la Gua para la implementacin
del sistema de control inter-
no en las entidades del Estado
(30/10/2008).
Colombia
- Ley N 87, Ley que estable-
ce normas para el ejercicio del
control interno en las entida-
des y organismos del Estado y
se dictan otras disposiciones
(29/11/1993).
- Ley N 489, Captulo VI, crea el
Sistema Nacional de Control In-
terno (1998).
- Decreto N 1599, emitido por la
Departamento Administrativo
de la Funcin Pblica (DAFP),
dispone se adopte el mode-
lo estndar de Control Inter-
no para el Estado colombiano,
denominado MECI 1000:2005
(20/05/2005).
Argentina
- Ley N 24.156, Ley de Admi-
nistracin Financiera y de los
Sistemas de Control del Sec-
tor Pblico Nacional (sanciona-
da el 30/09/1992 y promulgada
parcialmente el 26/10/1992).
- Resolucin N 107/98, la SI-
GEN aprueba las Normas Ge-
nerales de Control Interno
(13/11/1998).
- Resolucin N 48/05, la SIGEN
aprueba las Normas de Control
Interno para Tecnologa infor-
mtica (emitida el 05/05/2005)
- Resolucin N 37/2006, la SI-
GEN aprueba las Normas
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
SISTEMA NACIONAL DE CONTROL
En general,
el proceso de
implementacin
del SCI en nuestro
pas tiene escasos
resultados. Muy
pocas entidades del
Estado han llevado
a cabo un proceso
serio y profesional
de implementacin
del Sistema de
Control Interno.
Mnimas de Control Interno
para el buen Gobierno Corpora-
tivo en Empresas y Sociedades
del Estado (17/05/2006).
III. COMENTARIOS Y ANLISIS
1. Proceso de implementacin
del Sistema de Control Inter-
no (SCI) en el Per
En general, el proceso de imple-
mentacin del SCI en nuestro pas
tiene escasos resultados. Muy pocas
entidades del Estado han llevado a
cabo un proceso serio y profesio-
nal de implementacin del Siste-
ma de Control Interno, no obstante
tener como base tcnica el modelo
de control interno-marco integrado,
denominado COSO (Committe of
Sponsoring Organizations), adop-
tado por el Estado peruano, y como
marco normativo especfico lo esta-
blecido por la Contralora General
de la Repblica con la aprobacin
de las normas de control interno en
el ao 2006 y de la Gua de Imple-
mentacin del Sistema de Control
Interno en el ao 2008.
Las entidades con niveles de avan-
ce razonables que incluso han lle-
gado al nivel de mejoramien-
to continuo son escasas, como por
ejemplo: la Oficina de Normali-
zacin Previsional (ONP), la Cor-
poracin Financiera de Desarrollo
(COFIDE) y el Banco de la Nacin
(BN). La gran mayora de las ms
de 4000 entidades del Estado que
existen en el Per no iniciaron el
proceso y en aquellas que lo hicie-
ron se estancaron en las etapas de
diagnstico y formulacin del plan
de implementacin.
2. Causas que han limitado la
implementacin del SCI
No obstante, la necesidad de con-
tar con sistemas de control inter-
no eficientes y eficaces en las en-
tidades del sector pblico, as
como el tiempo transcurrido des-
de la dacin de la mencionada Ley
N 28716, el proceso de imple-
mentacin en general est en un
estado incipiente y hasta cierto
punto congelado, siendo los fac-
tores principales de esta situacin
los siguientes:
2.1. Atribuibles al marco normativo
y asignacin de competencias
Los legisladores no ponderaron ade-
cuadamente la necesidad de separar
lo que representa tener responsa-
bilidad del disear, implementar y
mantener el control interno dentro
de la organizacin pblica, con res-
pecto de la responsabilidad del ejer-
cicio del control externo; esto es,
comprender que el control interno
es una responsabilidad fundamen-
talmente de los gestores a cargo de
las entidades pblicas, tal como lo
establece el artculo 7 de la Ley N
27785, en tanto que el control exter-
no es competencia de la Contralo-
ra General de la Repblica (CGR)
y dems rganos del Sistema Na-
cional de Control, establecido cla-
ramente en el artculo 8 de la mis-
ma Ley.
Entender esta diferenciacin es fun-
damental para sealar que el proce-
so de implementacin debera ser
responsabilidad del Poder Ejecuti-
vo y no de la CGR como ocurre en
otros pases de Amrica Latina (Co-
lombia y Argentina) en los que la
competencia y liderazgo de la im-
plementacin del Sistema de Con-
trol Interno (SCI) estn a cargo de
entidades del Poder Ejecutivo del
ms alto nivel con dependencia di-
recta del Presidente de la Repbli-
ca, tal es el caso de la Direccin Ad-
ministrativa de la Funcin Pblica
(DAFP) en Colombia y la Sindica-
tura General de la Nacin (SIGEN)
en Argentina, precisndose en sus
respectivas legislaciones que la res-
ponsabilidad de la entidad fiscali-
zadora superior de ambos pases se
23
 SISTEMA NACIONAL DE CONTROL
circunscribe a la evaluacin del Sis-
tema de Control Interno.
Ante esta problemtica, revisamos
las experiencias de estos pases de
la regin respecto a la asignacin
de responsabilidades y los resulta-
dos obtenidos en este esfuerzo para
que las organizaciones pblicas im-
plementen y evalen sus sistemas
de control interno, cuyos resultados
especficos se muestran en el cua-
dro N 1.
2.2. Atribuibles a la actitud de los
gestores pblicos (titulares y
funcionarios)
Percepcin distorsionada del con-
trol interno como una amenaza.
Los gestores pblicos, en su mayo-
ra, le da al SCI una connotacin de
tipo represivo, incluso muchos de
ellos tienen la errnea idea que apo-
yar e involucrarse en el proceso de
implementacin de un SCI es faci-
litarles el trabajo a los auditores ex-
ternos e internos, y por lo tanto no
estn dispuestos a invertir tiempo,
dinero y otros recursos en mejorar
sus controles.
En este caso se pueden conside-
rar dos causas: la primera, el es-
caso conocimiento del modelo y
de lo que significa contar con un
buen SCI en la entidad; y segundo,
que no se llega a entender an que
el control interno es fundamental-
mente una herramienta de gestin
que les va a permitir conducir con
mayor nivel de eficiencia y efecti-
vidad la dinmica de cada uno de
los sistemas de gestin y adminis-
trativos facilitando el logro de los
objetivos institucionales. Condu-
cir una organizacin que no cuen-
ta con un buen SCI o tiene debilida-
des estructurales es como manejar
un automvil con la direccin de-
teriorada y sin frenos, con lo que el
desastre est asegurado.
Generacin del desorden orga-
nizado desde el ms alto nivel
de gestin. Actitud cada vez ms
frecuente y evidenciable de mu-
chas autoridades y funcionarios p-
blicos, siempre con el objetivo de
apropiarse de los recursos pblicos,
a travs de licitaciones y concur-
sos ilegalmente dirigidas, adquisi-
ciones sobrevaloradas, expedientes
tcnicos deficientes y obras mal
ejecutadas, entre otros. En estos
24
Los gestores,
especcamente
los del sector
pblico, no llegan
a conceptualizar al
Sistema de Control
Interno como
un sistema de
control de gestin
para asegurar
su capacidad de
actuar e inuir
sobre la dinmica
de los sistemas.
casos los objetivos institucionales
son trastocados por los objetivos
particulares de las autoridades, que
desde esta perspectiva ven al SCI
como una amenaza y, por lo tanto,
hay que desorganizarlo todo.
Como resultado tangible de esta
forma de actuar tenemos gobier-
nos regionales en estado catico de
postracin y quiebra econmica y
moral, con presidentes y funciona-
rios encarcelados, pero lo ms gra-
ve es la destruccin de la confianza
ciudadana.
2.3. Atribuibles al proceso de
implementacin
Cuando se aprob la Gua para la
Implementacin del SCI en las en-
tidades del Estado, en octubre de
2008, se tuvo como objetivo que en
el plazo de dos aos las poco ms
de 4000 entidades pblicas exis-
tentes en el Per tenan que haber
concluido con el proceso de imple-
mentacin; algo realmente utpico,
teniendo en cuenta que en ese en-
tonces no se contaba con las capa-
cidades tcnicas y profesionales ne-
cesarias para apoyar este esfuerzo.
Precisamente, por falta de estas ca-
pacidades es que las entidades p-
blicas de mayor importancia co-
menzaron a contratar consultoras
externas para asesorarse y empe-
zar con el proceso de implemen-
tacin del SCI, que lamentable-
mente se vio interrumpido con la
dacin del Decreto de Urgencia
N 067-2009 en junio de 2009, que
modific el artculo 10 de la Ley
N 28716, precisando en los consi-
derandos que El marco normativo
y la normativa tcnica de control
que dicte la Contralora General de
la Repblica () sern de aplica-
cin progresiva teniendo en cuen-
ta la naturaleza de las funciones de
las entidades as como la disponi-
bilidad de recursos presupuestales,
debiendo entrar en vigencia cuan-
do se culmine la aprobacin de to-
das las leyes de organizacin y fun-
ciones de los diversos sectores del
gobierno nacional y de sus respec-
tivos documentos de gestin, as
como cuando el Sistema Integra-
do de Administracin Financiera
del Sector Pblico - SIAF SP ver-
sin II, el cual incluir el mdulo
de evaluacin de control interno,
est implementado en los tres nive-
les de gobierno.
Con esta norma, si bien la imple-
mentacin del SCI en las entidades
del Estado formalmente no se in-
terrumpa, en la prctica contribu-
y con la prdida de impulso al no
contarse, hasta ahora, con un plazo
que cumplir aun cuando fue dero-
gada en julio de 2011, mediante la
Ley N 29743.
El mensaje para generar concien-
cia en los operadores de la imple-
mentacin del SCI, especialmente
en las autoridades y dems gesto-
res pblicos, no se elabor y trans-
miti en trminos de complemen-
tacin y adecuacin de un modelo
de control interno como el estable-
cido por la CGR a los sistemas de
control que de hecho, aunque con
muchas inconsistencias y debili-
dades, ya contaban las institucio-
nes del Estado. Dentro de la nebu-
losa que habitualmente se genera
cuando se inicia un proceso, y en
este caso el de la implementacin
que en estricto fue de aprendizaje,
se vendi al SCI como algo muy
novedoso y de cambio radical de
las estructuras en las organizacio-
nes, generando ms temores que
adhesiones, y por qu no decirlo,
una actitud de rechazo de autorida-
des y funcionarios.
Como puede verse, los gestores y
especficamente los del sector p-
blico, no llegan a conceptualizar al
sistema de control interno como un
sistema de control de gestin para
asegurar su capacidad de actuar e
influir sobre la dinmica de los sis-
temas (administrativos, operativos,
 SISTEMA NACIONAL DE CONTROL

COMPARATIVO DE LAS RESPONSABILIDADES ASIGNADAS PARA LAS FASES DE IMPLEMENTACIN

Y EVALUACIN DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO

PER COLOMBIA ARGENTINA

Fase: Implementacin

En el Per, el proceso de implementacin del
SCI en el sector pblico es liderado por la Con-
tralora General de la Repblica (CGR), que por
mandato de las Leyes N 27785 (artculo 14) y
N 28716 (artculo 10), dicta la normativa tc-
nica de control para orientar la efectiva implan-
tacin y funcionamiento del control interno en
las entidades del Estado, de ah que procedi a
la emisin de las Resoluciones de Contralora
Ns 320-2006-CG y N 458-2008-CG, la prime-
ra aprobando las normas de control interno y la
segunda aprobando la gua de implementacin
correspondiente.
En este contexto normativo, si bien el liderazgo y
la competencia normativa especfica es respon-
sabilidad de la CGR, la obligacin y responsabi-
lidad de su implementacin y funcionamiento en
cada entidad del Estado es de los respectivos
titulares y funcionarios (artculos 4, 5 y 6 de la
Ley N 28716).
En Colombia, el liderazgo del proceso de imple-
mentacin del SCI lo tiene el Consejo Asesor del
Gobierno nacional en materia de control interno de
las entidades del orden nacional y territorial, el cual
es presidido por el director del Departamento Ad-
ministrativo de la Funcin Pblica (DAFP), rgano
del Poder Ejecutivo con dependencia directa de la
Presidencia de la Repblica.
Asimismo, hace 16 aos, mediante Ley 489 de
1998 captulo sexto, se cre el Sistema Nacional
de Control Interno, dirigido por el Presidente de la
Repblica como mxima autoridad administrativa
apoyado y coordinado por el DAFP.
La implementacin del SCI en los organismos y
entidades pblicas, es responsabilidad del repre-
sentante legal de la entidad (Constitucin Poltica,
artculos 209 y 269 y Ley N 87/93, artculo 6), y
de los jefes de cada una de las dependencias de
la entidad.
El proceso de implementacin del SCI en las
entidades del Estado en Argentina es liderado
por la Sindicatura General de la Nacin (SIGEN),
rgano del Poder Ejecutivo que depende de la
presidencia de la Nacin. La SIGEN tiene los ro-
les siguientes:
- rgano rector del SCI.
- rgano de control interno del Poder Ejecutivo.
- rgano normativo, de supervisin y coordi-
nacin tcnica de las unidades de auditora
interna.
La SIGEN, como rgano rector de control inter-
no del Poder Ejecutivo nacional, emiti mediante
Resolucin N 107/98 de agosto de 1998, las
Normas Generales de Control Interno, basa-
das en el informe COSO, al igual que en el Per
y en Colombia.

Fase: Evaluacin

La responsabilidad primaria de la evaluacin del
control interno es del titular y los funcionarios,
a travs de la autoevaluacin con la finalidad
de propender a su adecuado mantenimiento y
mejora continua (artculo 6 de la Ley N 28716).
Tambin es responsabilidad de la evaluacin del
control interno, los rganos que conforman el
Sistema Nacional de Control (SNC), esto es la
CGR, los rganos de Control Institucional (OCI)
y las sociedades de auditora designadas y con-
tratadas (artculo 7 de la Ley N 28716), cuyos
resultados se constituyen en bases para la plani-
ficacin y ejecucin de las acciones de control.
Asimismo, en lo que especficamente le co-
rresponde a los OCI, el artculo 9 de la Ley
N 28716, establece como una de sus compe-
tencias la realizacin del control preventivo sin
carcter vinculante, para optimizar la supervi-
sin y mejora de los procesos, prcticas e ins-
trumentos de control interno.
Un aspecto a tener cuenta en la evaluacin de
los SCI es la ausencia de directivas o lineamien-
tos para estandarizar su ejecucin por parte de
los auditores gubernamentales. Actualmente, las
evaluaciones y sus informes (memorndum de
control interno) se presentan de forma tal que
limitan de forma importante hacer un anlisis en
conjunto de la situacin del control interno en las
entidades del sector pblico nacional.
Al igual que en el Per, la responsabilidad primaria La evaluacin del Sistema de Control Interno
de la evaluacin del control interno corresponde a la (SCI) est a cargo de la SIGEN y de las Unidades
misma entidad, en aplicacin del MECI. de Auditora Interna (UAI) de cada organismo del
La Oficina de Control Interno (OCI), la unidad de Estado, las cuales emiten el respectivo informe
auditora interna o quien haga sus veces, con base de evaluacin del SCI que tiene como finalidad
en los artculos 3, 9 y 12 de la Ley N 87 de 1993, establecer la medida en que se cumple con los
es responsable por realizar la evaluacin indepen- objetivos bsicos de control y si tales controles
diente al SCI y la gestin de la entidad pblica, as permiten desarrollar eficazmente los procesos
como por el seguimiento al plan de mejoramiento operativos del organismo.
institucional, generando las recomendaciones co-
rrespondientes y asesorando a la alta direccin
para su puesta en marcha.
Como puede apreciarse, las OCI, tal como se les
denomina en Colombia, tambin cumplen un rol im-
portante en esta etapa del control interno, dndose-
le la funcin de evaluar, entre otros, al SCI, adems
de enfatizar la funcin de asesor de la alta direccin
en esta materia.
Asimismo, en Colombia los jefes de las OCI de las
entidades y organismos de la rama ejecutiva del or-
den nacional son designados por el presidente de
la Repblica, con la finalidad de asegurar su inde-
pendencia y objetividad (artculo 8 del Decreto Pre-
sidencial N 2539 del 04/12/2000). Para tal efecto
la norma prev que el presidente podra solicitar al
DAFP, el correspondiente concepto sobre idoneidad
y conveniencia tcnica.
Asimismo, son evaluadoras la Contralora General
de la Repblica (CGR) (artculo 268 de la CP), las
Contraloras Departamentales y Municipales, la
Auditora General de la Repblica y la Procuradura
General de la Nacin.

FUENTE: Normativa de Per, Colombia y Argentina

ELABORACIN: Oscar Len

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014 25

 SISTEMA NACIONAL DE CONTROL
financieros u otros) para que tenga
la direccin y el comportamiento
que deseamos, siempre orientado a
los objetivos institucionales.
IV. CONCLUSIONES
1. Despus de ms de ocho aos
de vigencia de la Ley de con-
trol interno de las entidades del
Estado, Ley N 28716, el proce-
so de implementacin de Siste-
mas de Control Interno (SCI) no
se tiene avances importantes en
nuestro pas.
2. En cuanto a los factores que
han generado esta situacin se
podran agrupar en aquellos:
i) atribuibles al marco norma-
tivo y asignacin de competen-
cias para la implementacin de
los SCI, en el que la responsabi-
lidad de dar el marco normativo
especfico e impulsar el proceso
no est a cargo de un organismo
26
del Poder Ejecutivo de alto ni-
vel, que desde mi punto de vista
lo acelerara por el carcter man-
datorio que tendran sus disposi-
ciones; ii) atribuibles a los ges-
tores pblicos, que se olvidan
de los objetivos institucionales y
empiezan a anteponer sus inters
particulares, lo que a su vez ge-
nera temor y rechazo de apoyar
la implementacin de SCI fuer-
tes; y, iii) atribuibles al proceso
de implementacin, al haberse
querido ir a un proceso de imple-
mentacin en bloque, en el que
cada una de las ms de 4000 en-
tidades deban efectuar en simul-
tneo y en un plazo mximo de
2 aos.
3. La falta de desarrollo de sli-
dos SCI es uno de los factores
de generacin de corrupcin en
las entidades del Estado. La no
organizacin, el no registro, la
no separacin de funciones, el
no contar con personal idneo
tcnica y moralmente, as como
el sustituir los objetivos institu-
cionales por los particulares por
las autoridades y funcionarios,
entre otros, son algunos de los
elementos que estn llevando al
caos e ingobernabilidad de mu-
chas entidades pblicas, en es-
pecial a los gobiernos regiona-
les y locales.
4. Existen experiencias de imple-
mentacin con mayores niveles
de desarrollo en otros pases de
la regin que podran servirnos
para mejorar y acelerar el pro-
ceso de implementacin de SCI.
Por el nivel de avance percibi-
do a la fecha, las perspectivas
de culminar con cada una de las
etapas de este proceso seran de
muy largo plazo, lo cual dejara
la percepcin de que contar con
SCI es costoso y no es de gran
utilidad.
 POLTICAS PBLICAS

GOBIERNOS REGIONALES
Y DERECHOS HUMANOS
Planes regionales de igualdad de gnero
entre hombres y mujeres
Abraham VALENCIA JIMNEZ
Administrador especializado en Gestin RESUMEN
Pblica y en la implementacin de Polticas
Pblicas en derechos humanos a travs de
gobiernos locales y regionales.
Consultor en Polticas Pblicas. E l rol que deben cumplir los gobiernos regionales en cuanto a la igual-
dad de oportunidades entre hombres y mujeres es una poltica pblica
regulada en la Ley N 28983, estando su monitoreo y evaluacin a cargo
de la gerencia de desarrollo social de los gobiernos regionales. El autor
I. BRECHAS ENTRE resalta que la implementacin de este tipo de planes es una muestra de que
HOMBRES Y MUJERES los gobiernos regionales o locales pueden contribuir con la defensa de los
derechos humanos de la poblacin de sus jurisdicciones.
Uno de los grandes problemas exis-
tentes an en el Per son las bre-
chas e inequidades existentes entre
hombres y mujeres en temas como
el acceso a la educacin, a los ser-
vicios de salud, al empleo o traba-
jo, y los problemas latentes como
la violencia hacia la mujer(1). Esto a
pesar de que existe la Ley de Igual-
dad de Oportunidades entre Hom-
bres y Mujeres, Ley N 28983, pro-
mulgada el ao 2007, que plantea el
rol y lineamientos del Estado y sus
diferentes instancias.

II. MARCO NORMATIVO

PARA LA IGUALDAD DE
OPORTUNIDADES

Dentro de los lineamientos que es-

tablece la Ley N 28983 para el Es-
tado, hay varios que son especfi-
cos para los gobiernos regionales,
para que adopten polticas, planes
y programas, integrando los princi-
pios de dicha ley.
Del mismo modo, la Ley Orgni-
ca de Gobiernos Regionales, Ley
N 27867, les da competencia en
temas de igualdad de oportunida-
des dentro de sus competencias en
educacin, empleo, desarrollo so-
cial y otras. Incluso en el artculo
60 de dicha ley, el tema de igual-
dad de oportunidades es tratado
de como uno individual respecto a
los otros mencionados. Esta mis-
ma ley, en su artculo 29-A, sea-
la funciones especficas sectoria-
les de las gerencias regionales. En
el caso de las gerencias de Desarro-
llo Social les corresponde ejercer la
funcin especfica de igualdad de
oportunidades.
(1) Plan Nacional de Igualdad de Gnero 2012-2017 - MIMP.
III. PLANES DE IGUALDAD DE
GNERO
El 17 de agosto de 2012, el Mi-
nisterio de la Mujer y Poblaciones
Vulnerables promulg el Decre-
to Supremo N 004-2012-MIMP
que aprob el Plan Nacional de
Igualdad de Gnero 2012-2017. En

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014 27

 POLTICAS PBLICAS

dicho plan se plantea tanto el esta-

do actual de las brechas como los
objetivos estratgicos para dismi-
nuirlas o eliminarlas. Colombia
Ecuador
Estos objetivos estratgicos son los
siguientes:
1. Promover y fortalecer la trans-
versalizacin del enfoque de g-
nero en los tres niveles de go-
bierno (central, regional, local).
2. Fortalecer una cultura de respe-
to y valoracin de las diferen- Brasil
cias de gnero.
3. Reducir brechas educativas en-
tre hombres y mujeres.
4. Mejorar la salud de las mujeres Oc
an
y garantizar los derechos sexua- oPac
les y reproductivos de hombres
fico
y mujeres.
5. Garantizar los derechos econ-
micos de las mujeres en condi-
ciones de equidad e igualdad de

oportunidades con los hombres.
6. Reducir la violencia de gnero
en sus diferentes expresiones.
7. Incrementar la participacin de
mujeres y hombres en la toma
de decisiones y la participacin
poltica y ciudadana.
8. Valorar el aporte de las mujeres
en el manejo sostenible de los
recursos naturales.
En estos ochos objetivos estratgi-
cos se han considerado resultados
y en cada resultado se han coloca-
do responsables basndose en las
competencias y funciones de cada
nivel del Estado. Son varios los re-
sultados a cargo de los gobiernos
regionales.
En el Per son ya 17 gobiernos re-
gionales que cuentan con Planes de
Igualdad de Oportunidades o Pla-
nes de Igualdad de Gnero, cons-
truidos en muchos casos sobre la
base del Plan Nacional de Igualdad
de Oportunidades entre Mujeres y
Varones 2006-2010 o en algunos
otros, como los ltimos aprobados
sobre igualdad de gnero (Huanca-
velica y Junn). Asimismo ya algu-
nas regiones estn adaptando y/o
actualizando sus planes regionales
al ltimo plan nacional aprobado.
Un buen plan de igualdad de g-
nero, sea a nivel regional o local,
debe contener como mnimo algu-
nas partes bsicas. Las que podran
recomendarse son las siguientes,
tomando en cuenta las experiencias
existentes en el Per:
1. Marco conceptual.
2. Marco normativo.
3. Diagnstico situacional.
4. Objetivos estratgicos.
5. Propuesta de monitoreo y
evaluacin.
En el caso de la existencia del mar-
co conceptual, este se hace necesa-
rio, dado que a lo largo de un plan
de dicha ndole se usarn diversos
conceptos que podran no conocer-
se o generar confusin entre ellos
ante los usuarios o usuarias que ac-
cedan a l o que incluso tengan que
implementarlo.
Bolivia
Chile
Es imperiosa la necesidad de es-
tablecer y conocer adecuadamen-
te el marco normativo existente,
tanto nacional como regional o lo-
cal y hasta el internacional, dado
que un plan necesariamente tie-
ne que ser tomado en cuenta para
poder profundizar en aquellos te-
mas que le competen a la instancia
del Estado encargada de aplicarlo,
as como saber aquellos lmites de
trabajo planteados en dicho marco
normativo.
En muchas ocasiones las acciones
realizadas por el Estado son reali-
zadas sin tomar en cuenta las nor-
mas, funciones y competencias
vigentes, pudiendo cometerse erro-
res que podran evitarse plantean-
do dicho marco antes de la aproba-
cin y/o ejecucin de las polticas
pblicas.
Una parte esencial que debe estar
presente en todo plan, de manera
obligatoria, es el diagnstico de la

28

situacin. El diagnstico puede ser
elaborado haciendo uso de fuen-
tes primarias o fuentes secundarias
de informacin. En muchos casos
la eleccin de las fuentes a usarse
depender de los recursos econ-
micos designados para tal fin. Es a
travs de este diagnstico que co-
noceremos la real situacin y las
brechas existentes entre hombres
y mujeres. Asimismo podrn plan-
tearse los objetivos para disminuir
o eliminar esas brechas de modo
acorde a la realidad investigada.
Se recomienda realizar el diagns-
tico tomando como base los temas
planteados en el Plan Nacional de
Igualdad de Gnero.
Los objetivos estratgicos se des-
prendern del diagnstico situacio-
nal. Estos objetivos deben, a su vez,
estar acompaados de indicadores
que permitan medir el nivel del lo-
gro de dichos objetivos. Para el lo-
gro de los objetivos se plantearn
actividades adecuadas. Para dichas
actividades los gobiernos regiona-
les o locales que las implementen
deben asignar el presupuesto ade-
cuado, as como asignarse un nivel
de responsabilidad pertinente que
asegure el cumplimiento de dichas
actividades.
Un plan no puede dejar de contar
con una propuesta de monitoreo y
evaluacin. Para el correcto moni-
toreo es necesario un nivel de res-
ponsabilidad que, de acuerdo a la
Ley Orgnica de Municipalidades,
recae en las gerencias de desarro-
llo social. De estas gerencias deben
desprenderse las acciones espec-
ficas de monitoreo que garanticen
un adecuado control. Para la ade-
cuada evaluacin de los resultados
del plan, los indicadores de los ob-
jetivos sern claves, y con base en
su cumplimiento o no se podrn de-
terminar, de ser necesario, nuevas
acciones.
IV. UNA EXPERIENCIA
REGIONAL(2)
En la regin Junn varias organi-
zaciones de mujeres, lideradas por
el Consejo Regional de la Mujer
de Junn (CRMJ), decidieron ha-
cer un mapeo de problemas regio-
nales relacionados a gnero. En di-
cho mapeo se resalta como uno de
los grandes problemas las brechas
existentes por cuestiones de gnero
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
POLTICAS PBLICAS
principales temas en los cuales se
evidenciaron brechas de gnero:
Un plan no puede 1. Inclusin del enfoque de gnero
dejar de contar en documentos de gestin insti-
con una propuesta tucional y en instrumentos nor-
de monitoreo y mativos (del GRJ).
evaluacin. Para el
correcto monitoreo 2. Acceso al derecho a la educa-
es necesario un nivel cin.
de responsabilidad
que, de acuerdo a 3. Derecho a la salud y derechos
la Ley Orgnica de sexuales y reproductivos.
Municipalidades, 4. Derecho a la vida libre sin vio-
recae en las lencia.
gerencias de
desarrollo social. 5. Derechos econmicos en condi-
ciones de equidad e igualdad.
6. Ejercicio de derechos civiles y
como el trabajo, el acceso a la sa- polticos.
lud y otros.
7. Derecho a un ambiente de vida
Estas organizaciones formaron una sano.
alianza con el Instituto de Defensa
Una vez terminada la propuesta, y
Legal (IDL) y buscaron involucrar
luego de ser revisada en varias reu-
directamente al Gobierno Regional
niones, se pas a un proceso de va-
de Junn (GRJ) para la elaboracin
lidacin de la propuesta con la po-
de un plan regional de igualdad de
blacin. Este proceso de validacin
gnero.
se realiz a travs de tres talle-
res con representantes de la socie-
Producto de la alianza se constitu-
y un equipo tcnico impulsor para dad civil y de instituciones del Es-
tado de las nueve provincias de la
la elaboracin del Plan Regional de
Igualdad de Gnero, espacio creado regin.
mediante Resolucin Ejecutiva Re-
Los talleres se llevaron a cabo en
gional N 207-2012-GR-JUNN/
tres lugares: Chanchamayo (po-
PR, incluyendo en l tanto a repre-
blacin de la selva central), Tarma
sentantes del GRJ como de la so-
(poblacin de la zona altoandina) y
ciedad civil (CRMJ, IDL, Flora
Huancayo (poblacin del valle del
Tristn, etc.).
Mantaro). Dichos talleres sirvieron
para dar a conocer la propuesta de
La propuesta del plan fue elaborada
(diseo) por el equipo impulsor so- plan y adems permitieron recibir
aportes y recomendaciones para di-
bre la base de fuentes secundarias
de informacin; el plan contena las cha propuesta. Los aportes y otros
fueron sistematizados y agregados
siguientes partes:
por el equipo impulsor.
1. Visin y misin del plan.
2. Marco conceptual. La propuesta final fue enviada a la
gerencia de Planeamiento y Presu-
3. Marco normativo. puesto y a la asesora jurdica del
4. Enfoques usados para la GRJ. La gerencia de Planeamien-
elaboracin. to contribuy al plan con la elabo-
5. Diagnstico situacional. racin de nuevas matrices para los
resultados, y asesora jurdica en-
6. Objetivos estratgicos, linea- vo su oficio de conformidad. Para
mientos, resultados e indicadores. la aprobacin se envi la propuesta
al consejo regional, el que la apro-
Esta propuesta de plan fue ela- b a travs de la Ordenanza Regio-
borada tomando en cuenta los nal N 170-2013-GR/CRJ.
(2) Gua para la promocin y gestin de polticas pblicas en derechos, mayo del 2014, IDL, Huerta y Valencia.
29
 POLTICAS PBLICAS

V. CONCLUSIONES

1. Existe un marco normativo ade-

cuado para que los gobiernos
regionales, as como los gobier-
nos locales, haciendo uso de sus
funciones y competencias, pue-
dan contribuir con la disminu-
cin o eliminacin de las bre-
chas de gnero entre hombres y
mujeres.
2. Existen varias experiencias re-
gionales de planes de igual-
dad de oportunidades imple-
mentados que contribuyen con
la desaparicin de brechas por
cuestiones de gnero.
3. La elaboracin de estos planes
permite la generacin de espa-
cios de participacin ciudada-
na bajo la tutela del Estado, que
agilicen el proceso de identifi-
cacin de la sociedad civil con
las polticas implementadas.
4. La implementacin de este tipo
de planes es una muestra de que
los gobiernos regionales o lo-
cales pueden contribuir con la
defensa de los derechos hu-
manos de la poblacin de sus
jurisdicciones.

30
 SISTEMAS
ADMINISTRATIVOS

Sistema Nacional de Gestin

de Recursos Humanos

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINARIO
Etapas del procedimiento para sancionar
al servidor pblico en la Ley N 30057

Jos Mara PACORI CARI

Profesor de Derecho Administrativo de la Uni- RESUMEN
versidad La Salle de Arequipa.

I. INTRODUCCIN E l procedimiento administrativo sancionador tiene como principal expo-

nente al procedimiento administrativo disciplinario que se sigue para
sancionar a un servidor pblico. Las etapas del procedimiento sancionador
En el Derecho Procesal Adminis- previsto en la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444,
trativo se estudia como tema funda- son de aplicacin supletoria a los procedimientos previstos en la Ley de Ba-
mental al procedimiento adminis- ses de la Carrera Administrativa, Decreto Legislativo N 276, y en el nuevo
trativo, que es el conjunto de actos y vigente procedimiento administrativo disciplinario previsto en la Ley del
y diligencias tendientes a la emi-
Servicio Civil, Ley N 30057. En este artculo se establecen sus etapas y las
sin de un acto administrativo por
parte de una entidad estatal. En el diferencias ms resaltantes para determinar la vigencia procesal.
Per, el procedimiento administra-
tivo est regulado por la Ley del
Procedimiento Administrativo Ge-
neral, Ley N 27444, que regula de
Legislativo N 276 y el Decreto Su- administrativo disciplinario previs-
manera especial dos procedimien-
premo N 005-90-PCM. Sin em- to en la Ley del Servicio Civil, Ley
tos administrativos: el procedi-
bargo, en la actualidad se encuen- N 30057; este procedimiento es
miento trilateral y el procedimiento
tra vigente el nuevo procedimiento materia del presente artculo.
sancionador (existen tambin otros
procedimientos especiales como el
procedimiento de ejecucin forza- CUADRO N 1
da y el procedimiento de expropia-
CUADRO SOBRE UBICACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
cin que se encuentran regulados
en leyes especiales).
El procedimiento administrativo Procedimiento
trilateral Procedimiento
sancionador, a su vez, es el gne- Procedimiento administrativo
ro de otros procedimientos admi- sancionador a
administrativo particulares
nistrativos sancionadores como los Procedimiento Proceso administrativo
que establece la Sunat, pero qui- sancionador disciplinario (Decreto
z el procedimiento administrativo Procedimiento Legislativo N 276)
sancionador que ms preocupacio- administrativo
sancionador a los
nes causa es el procedimiento ad- empleados pblicos Proceso administrativo
ministrativo disciplinario a los em- disciplinario
pleados pblicos del Estado. En el (Ley N 30057)
Estado peruano este procedimien-
to ha sido regulado por el Decreto

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014 31

 SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS

II. EL PROCEDIMIENTO realizar las actuaciones previas a propuesta de resolucin en la que

ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR EN
GENERAL
El procedimiento administrati-
vo sancionador se encuentra regu-
lado de manera general en la Ley
N 27444. El artculo 229, nume-
ral 229.2 de dicha ley establece que
Las disposiciones contenidas en el
presente Captulo se aplican con ca-
rcter supletorio a los procedimien-
tos establecidos en leyes especiales,
las que debern observar necesaria-
mente los principios de la potestad
sancionadora administrativa a que
se refiere el artculo 230, as como
la estructura y garantas previstas
para el procedimiento administra-
tivo sancionador. Segn la regula-
cin prevista en esta ley, el procedi-
miento administrativo sancionador
tiene las siguientes etapas.
a) Formas de inicio del procedimiento
sancionador. Todo procedimien-
to sancionador se inicia de oficio
o por denuncia administrativa.
b) Investigacin preliminar. An-
tes de iniciar el procedimien-
to administrativo sancionador
propiamente dicho se pueden
la investigacin con el objeto de
determinar con carcter prelimi-
nar si concurren circunstancias
que justifiquen su iniciacin. Es
importante resaltar que esta es
una facultad de la entidad del
Estado, no es una obligacin.
c) Inicio del procedimiento san-
cionador. La autoridad que ins-
truye el procedimiento formula la
respectiva notificacin del cargo
o cargos al posible sancionado.
d) Descargos. Los descargos se
presentan por escrito en un pla-
zo que no podr ser inferior a
cinco (5) das hbiles contados
a partir de la fecha de notifica-
cin del inicio del procedimien-
to sancionador.
e) Instruccin. Con el respectivo
descargo o sin l, la autoridad
que instruye realizar de oficio
todas las actuaciones necesarias
para el examen de los hechos.
f) Propuesta de resolucin. Con-
cluida la etapa de recoleccin
de pruebas, en caso que la au-
toridad instructora se diferencie
de la autoridad que resuelve, la
autoridad instructora formular
se determinar motivadamente
las conductas que se consideren
probadas constitutivas de infrac-
cin, la norma que prev la im-
posicin de sancin y la sancin
que se propone que se imponga
o bien se propone la no existen-
cia de infraccin. En el caso que
la autoridad instructora es la que
sancione, adems resuelve la im-
posicin de una sancin o la no
existencia de infraccin.
g) Actuaciones complementa-
rias. La autoridad que recibe la
propuesta de resolucin puede
disponer la realizacin de actua-
ciones complementarias, siem-
pre que sean indispensables
para resolver el procedimiento.
h) Resolucin final. Realizadas
las actuaciones complemen-
tarias o sin ellas, la autoridad
de resolucin aplica la san-
cin o la decisin de archivar el
procedimiento.
i) Notificacin. La resolucin que
emite el rgano resolutor ser no-
tificada al administrado, al rgano
u entidad que formul la solicitud
o a quien denunci la infraccin.

CUADRO N 2

CUADRO DE PRINCIPALES ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR (LEY N 27444)

INVESTIGACIN INICIO FORMAL DEL NOTIFICACIN DEL PRESENTACIN DE

PRELIMINAR PROCEDIMIENTO CARGOS DESCARGOS

RESOLUCIN QUE
ACTUACIONES PROPUESTA DE ACTUACIN
IMPONE SANCIN O
COMPLEMENTARIAS RESOLUCIN PROBATORIA
DISPONE EL ARCHIVO

III. PROCESO ADMINISTRATIVO procesos administrativos discipli- Carrera Administrativa, Decreto

DISCIPLINARIO EN EL
DECRETO LEGISLATIVO
N 276
Con la emisin de la Ley de Ba-
ses de la Carrera Administrativa,
Decreto Legislativo N 276 se dis-
puso que todas las entidades de la
administracin pblica deben te-
ner comisiones permanentes de
narios(1) para la conduccin de los Supremo N 005-90-PCM, que re-
respectivos procesos. Esto poste- gula las etapas del proceso admi-
riormente fue regulado por el Re- nistrativo disciplinario(2) en los si-
glamento de la Ley de Bases de la guientes trminos:
(1) Es importante informar al lector que cuando se procesa a un funcionario se forma una comisin especial para
tramitar el procedimiento administrativo sancionador, conforme al procedimiento que sigue la comisin per-
manente de procesos administrativos disciplinarios.
(2) Es importante resaltar que tambin se puede imponer sanciones a los servidores pblicos conforme al Cdi-
go de tica de la Funcin Pblica, Ley N 27815; esta norma en las etapas del procedimiento nos remite a lo
dispuesto en el Decreto Legislativo N 276 y su reglamento.

32

1. Autoridad competente. El pro-
cedimiento est a cargo de una
comisin de carcter permanen-
te, cuyos integrantes son desig-
nados por resolucin del titular
de la entidad. La citada comi-
sin es presidida por un funcio-
nario designado por el titular de
la entidad y la integran el Jefe de
Personal y un servidor de carre-
ra designado por los servidores.
La comisin podr contar con el
asesoramiento de los profesio-
nales que resulten necesarios.
2. Calificacin de las denuncias.
La Comisin tiene la facultad
de calificar las denuncias que
le sean remitidas y pronunciar-
se sobre la procedencia de abrir
proceso administrativo discipli-
nario. En caso de no proceder,
elevar lo actuado al titular de
la entidad con los fundamentos
de su pronunciamiento para los
fines del caso. Esta etapa puede
ser realizada como la investiga-
cin preliminar que establece la
Ley N 27444.
3. Instauracin del proceso. El
proceso administrativo dis-
ciplinario es instaurado por
CUADRO DE ETAPAS DEL PROCESO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO DEL D.LEG. N 276
Resolucin del
Comisin califica
titular de la entidad
denuncia
que instaura proceso
Resolucin del
titular de la entidad
que impone sancin
IV. PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
DISCIPLINARIO EN LA LEY
N 30057
Conforme al artculo 106 de la Ley
del Servicio Civil, Ley N 30057, el
procedimiento administrativo dis-
ciplinario cuenta con dos fases:
1. Fase instructiva
a) Autoridad competente. La
fase instructiva se encuentra
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS
resolucin del titular de la en-
tidad o del funcionario que ten-
ga la autoridad delegada para tal
efecto.
4. Notificacin al servidor pro-
cesado. La resolucin que aper-
tura proceso debe notificarse
al servidor procesado en forma
personal o publicarse en el dia-
rio oficial El Peruano dentro del
trmino de setentids (72) ho-
ras contadas a partir del da si-
guiente de la expedicin de la
resolucin.
5. Descargos. El servidor proce-
sado tiene derecho a presentar
el descargo y las pruebas que
crea convenientes en su defen-
sa. Se presenta por escrito, con
la exposicin ordenada de los
hechos, los fundamentos lega-
les y pruebas que desvirten los
cargos. El trmino de la presen-
tacin es de cinco (5) das hbi-
les contados a partir del da si-
guiente de la notificacin.
6. Prrroga de presentacin de
descargos. Excepcionalmente,
cuando exista causa justificada
CUADRO N 3
Prrroga de
Notificacin al
presentacin de
servidor (72 horas)
Informe final de la
comisin
Informe oral
(recomendacin de
sanciones)
a cargo del rgano instructor,
para lo cual se establece la si-
guiente competencia:
- En el caso de la sancin de
amonestacin escrita, el jefe
inmediato instruye y sancio-
na, el jefe de recursos huma-
nos, o el que haga sus veces
oficializa dicha sancin.
- En el caso de sancin de sus-
pensin, el jefe inmediato
es el rgano instructor y el
y a peticin del interesado se
prorrogar cinco (5) das hbi-
les ms.
7. Instruccin. La comisin har
las investigaciones del caso, so-
licitando los informes respecti-
vos y examinar las pruebas que
se presenten.
8. Informe oral. Previo al pro-
nunciamiento de la comisin de
procesos administrativos disci-
plinarios, el servidor procesa-
do podr hacer uso de sus dere-
chos a travs de un informe oral
efectuado personalmente o por
medio de un apoderado, para
lo que se sealar fecha y hora
nica. Esto es una facultad del
administrado.
9. Informe final. Luego de culmi-
nada la actuacin de pruebas, la
comisin elevar un informe al
titular de la entidad, recomen-
dando las sanciones que sean de
aplicacin.
10. R esolucin final. Es prerro-
gativa del titular de la entidad
determinar el tipo de sancin a
aplicarse.
Descargos
descargos
Investigaciones
jefe de recursos humanos, o
el que haga sus veces, es el
rgano sancionador y quien
oficializa la sancin.
- En el caso de la sancin de
destitucin, el jefe de recursos
humanos es el rgano instruc-
tor, y el titular de la entidad es
el rgano sancionador y quien
oficializa la sancin.
b) Inicio del procedimiento. La
fase instructiva se inicia con la
33
 SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS
notificacin al servidor civil de
la comunicacin que determina
el inicio del procedimiento ad-
ministrativo disciplinario.
c) Notificacin de inicio de pro-
cedimiento. El acto de inicio
(resolucin) deber notificarse
al servidor civil dentro del tr-
mino de tres (3) das contados
a partir del da siguiente de su
expedicin.
d) Prrroga de plazo para des-
cargos. Corresponde a solicitud
del servidor la prrroga del pla-
zo. El instructor evaluar la so-
licitud presentada para ello y es-
tablecer el plazo de prrroga.
e) Descargos. Se brinda el plazo de
cinco (5) das hbiles para pre-
sentar su descargo, plazo que
puede ser prorrogable. Este plazo
se computa desde el da siguien-
te de la comunicacin que deter-
mina el inicio del procedimiento
administrativo disciplinario.
f) Indagaciones. Vencido el plazo
para la presentacin de descar-
gos, el rgano instructor lleva-
r a cabo el anlisis e indagacio-
nes necesarios para determinar
la existencia de la responsabili-
dad imputada al servidor civil,
en un plazo mximo de quince
(15) das hbiles.
g) Informe final y recomenda-
cin. La fase instructiva culmi-
na con la emisin y notificacin
CUADRO DE ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO DE LA LEY N 30057
Resolucin que da
inicio al
procedimiento
Comunicacin al
servidor del
informe
Solicitud de
informe oral
34
del informe en el que el rga-
no instructor se pronuncia so-
bre la existencia o no de la falta
imputada al servidor civil, reco-
mendando al rgano sanciona-
dor la sancin a ser impuesta, de
corresponder.
2. Fase sancionadora
a) rgano competente. Se en-
cuentra a cargo del rgano
sancionador.
b) Recepcin de informe. El r-
gano sancionador recepciona el
informe final de la comisin.
c) Comunicacin al servidor ci-
vil del informe final. Una vez
que el rgano instructor haya
presentado su informe al rgano
sancionador, este ltimo deber
comunicarlo al servidor civil a
efectos de que pueda ejercer su
derecho de defensa a travs de
un informe oral, personalmente
o a travs de su abogado.
d) Solicitud de informe oral. Se
presenta por escrito, el rgano
sancionador deber de pronun-
ciarse sobre la solicitud en el
plazo mximo de dos (2) das
hbiles, indicando el lugar, fe-
cha u hora en que se realizar el
informe oral.
e) Informe oral. En el da y hora se-
alados el servidor civil perso-
nalmente o por intermedio de su
abogado realiza su informe oral.
CUADRO N 4
Notificacin del
Prrroga del plazo
inicio del
para descargos
procedimiento
Recepcin del
Informe por el Informe final
rgano (recomendaciones)
sancionador
Resolucin final
sobre existencia o
Informe oral
inexistencia de
responsabilidades
f) Pronunciamiento final. El r-
gano sancionador debe emitir la
comunicacin (resolucin) pro-
nuncindose sobre la comisin
de la infraccin imputada al ser-
vidor civil, dentro de los diez
(10) das hbiles siguientes de
haber recibido el informe del
rgano instructor, prorrogable
hasta por diez (10) das hbiles
adicionales, debiendo sustentar
tal decisin.
g) Notificacin al administrado.
La resolucin final debe ser no-
tificada al servidor civil a ms
tardar dentro de los cinco (5)
das hbiles siguientes de haber
sido emitida.
V. DIFERENCIAS ENTRE LOS
PROCEDIMIENTOS
DEL DECRETO
LEGISLATIVO
N 276 Y DE LA LEY
N 30057
El procedimiento administrati-
vo disciplinario previsto en la Ley
N 30057 es el procedimiento apli-
cable para sancionar a los servidores
pblicos, el procedimiento previs-
to en el Decreto Legislativo N 276
qued sin efecto el 13 de setiembre
de este ao.
En el cuadro N 5 se observan las
principales diferencias entre el pro-
ceso previsto en el Decreto Legisla-
tivo N 276 y la Ley N 30057.
Descargos
Indagaciones
Notificacin al
administrado

VI. VIGENCIA DEL
PROCEDIMIENTO
PREVISTO POR LA LEY
N 30057
El literal a) de la novena disposi-
cin complementaria y final de la
Ley N 30057, establece que Las
normas de esta Ley sobre la ca-
pacitacin y la evaluacin del
desempeo y el Ttulo V, referido
al Rgimen Disciplinario y Proce-
dimiento Sancionador, se aplican
una vez que entren en vigencia las
normas reglamentarias de dichas
materias ().
Con fecha 13 de junio del presente
ao se ha emitido el Reglamento
General de la Ley del Servicio Ci-
vil, Ley N 30057, aprobado me-
diante Decreto Supremo N 040-
2014-PCM, que en su undcima
disposicin complementaria tran-
sitoria indica El ttulo correspon-
diente al rgimen disciplinario y
procedimiento sancionador en-
tra en vigencia a los tres (3) me-
ses de publicado el presente regla-
mento con el fin que las entidades
adecuen internamente al procedi-
miento. De esta manera, si el re-
glamento se public el 13 de ju-
nio, el procedimiento sancionador
previsto se encuentra vigente des-
de el 13 de setiembre del presen-
te ao.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS
CUADRO N 5
Procedimiento D. Leg. N 276 Procedimiento Ley N 30057
El proceso administrativo disciplinario se La competencia para iniciar procedimientos contra los servido-
iniciaba en el plazo no mayor de un ao (1) res decae en el plazo de tres (3) aos contados a partir de la
contado a partir del momento en que la au- comisin de la falta y uno (1) a partir de tomado conocimiento
toridad competente tenga conocimiento de por la oficina de recursos humanos de la entidad, o de la que
la comisin de la falta disciplinaria. haga sus veces.
No existe diferencia expresa entre la auto- Se establece la diferencia expresa entre el rgano instructor y
ridad que instruye y la autoridad que san- el rgano sancionador.
ciona.
La autoridad competente para instruir era la La autoridad competente para instruir es el jefe inmediato o el
comisin permanente de procesos adminis- jefe de personal dependiendo de la posible sancin (rgano
trativos disciplinarios (rgano colegiado). unipersonal).
La comisin poda contar con el asesora- Cuenta con el apoyo de una secretara tcnica, de preferencia
miento de los profesionales que resulten son abogados y son designados mediante resolucin del titular
necesarios. de la entidad.
La resolucin que apertura el proceso deba La resolucin que inicia el procedimiento debe notificarse al
notificarse al servidor dentro del trmino de servidor dentro del trmino de tres (3) das.
72 horas.
Excepcionalmente cuando exista causa El instructor evala la solicitud de prrroga de presentacin de
justificada y a peticin del interesado se descargos y establecer el plazo de prrroga.
prorrogaba cinco (5) das hbiles ms.
El servidor era sometido a proceso que no La autoridad administrativa resuelve en un plazo de treinta (30)
exceda de treinta (30) das hbiles impro- das hbiles; si la complejidad del procedimiento ameritase un
rrogables. mayor plazo, la autoridad administrativa debe motivar debida-
mente la dilacin.
Vencido el plazo para presentar descargos, el rgano instructor
No se indica. llevar a cabo la instruccin en un plazo mximo de quince
(15) das hbiles.
Luego de realizadas las investigaciones, la La fase instructiva culmina con la emisin y notificacin del
comisin elevaba un informe al titular de la informe en el que el rgano instructor se pronuncia sobre la
entidad, recomendando las sanciones que existencia o no de la falta imputada al servidor.
eran de aplicacin.
Previo al pronunciamiento final de la comi- Una vez que el rgano instructor haya presentado su informe
sin, el servidor procesado poda hacer uso al rgano sancionador, este ltimo deber comunicarlo al ser-
de un informe oral. vidor civil a efectos de que el servidor pueda hacer uso de un
informe oral.
Era prerrogativa del titular de la entidad de- El rgano sancionador debe emitir la resolucin pronuncindo-
terminar el tipo de sancin a aplicarse. se sobre la comisin de la infraccin imputada al servidor civil,
dentro de los diez (10) das hbiles siguientes de haber recibido
el informe del rgano instructor, prorrogable hasta por diez (10)
das hbiles adicionales.
35

del Estado y Abastecimiento
PRINCIPIOS GENERALES
DEL DERECHO PBLICO EN LA NUEVA
LEY DE CONTRATACIONES DEL ESTADO
Jaime A. DE OLARTE ORIHUELA
Abogado por la Universidad Inca Garcilaso
de la Vega. Especialista en contrataciones del
Estado.
Alfredo CAVERO CRDENAS
Abogado por la Pontificia Universidad Catlica
del Per. Especialista en contrataciones del
Estado.
I. INTRODUCCIN
La parte introductoria del artcu-
lo 2 de la nueva Ley de Contrata-
ciones del Estado, en adelante Ley
N 30225, que versa sobre los prin-
cipios que rigen las contrataciones
del Estado en el ordenamiento jur-
dico peruano, contiene una frmula
recurrente, de enunciacin muy si-
milar a la del artculo 4 del Decreto
Legislativo N 1017, Ley de Con-
trataciones del Estado an vigente.
Dicha similitud consiste en que si
bien los principios a enumerarse en
los respectivos artculos son los que
rigen o fundamentan las contrata-
ciones pblicas, dejan abierta la po-
sibilidad de aplicar otros principios
generales del Derecho Pblico.
Sobre este punto es menester dete-
nernos y preguntarnos cules son
esos otros principios generales del
Derecho Pblico?
II. PRINCIPIOS Y PRINCIPIOS
GENERALES DEL DERECHO
Antes del anlisis de los princi-
pios establecidos en el artculo 2
36
Sistema Nacional de Contrataciones
Dispersin ms que enumeracin
RESUMEN
E n el presente artculo se desarrollan algunos principios que no se en-
cuentran enunciados taxativamente en el artculo 2 de la nueva Ley
de Contrataciones del Estado (Ley N 30225). Se trata de aquellos que se
encuentran dispersos en otros artculos de dicha norma, y que en opinin
de los autores tendrn un papel protagnico en el desarrollo de las distin-
tas fases de la contratacin pblica en el marco de la nueva ley prxima
a reglamentarse, como son los principios de equilibrio econmico, buena
fe y presuncin de veracidad. Si bien es cierto algunos de ellos se vienen
aplicando en la actualidad, con las innovaciones de la nueva normativa
ser interesante contextualizar su interaccin.
de la nueva Ley N 30225 debe- trabajo es realizar un vistazo sobre
mos sealar que, cuando se ha- las innovaciones y omisiones a ni-
bla de principios informadores de vel de principios que trae la ley en
todo el ordenamiento jurdico, di- comentario, consideramos perti-
cha idea necesariamente nos remi- nente definir bien lo que se entien-
te a la vinculacin del Derecho con de por principio en sentido extenso,
valores que el legislador conside- diferencindolo de los principios
ra pertinentes recoger y que, en pa- generales del Derecho.
labras de Garca Figueroa, propia-
mente nos remitira a la nocin de 1. Principios
iusnaturalismo(1).
En sentido lato, y siguiendo al
Bajo ese orden de ideas, y aten- profesor Alexy, se entiende por
diendo a que la idea central de este principios a los mandatos de
(1) GARCA FIGUEROA, Alfonso. Principios y positivismo jurdico. Centro de Estudios Polticos y Constitu-
cionales. Madrid, 1998, p. 31. Hacemos alusin a esta idea puesto que mientras la nocin del positivismo
se refiere a la no vinculacin del Derecho a los principios, el iusnaturalismo recoge la relacin del Derecho
positivo como un Derecho natural basado en principios, tal como ocurre en el ordenamiento peruano en el
que muchas normas estn irrigadas por la vinculacin a determinados principios. Siendo que el presente tra-
bajo no tiene como objetivo ahondar en las diferencias entre positivismo y iusnaturalismo, dejaremos dicha
discusin de lado.
 SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO Y ABASTECIMIENTO
optimizacin(2), cuyos enunciados
nos remiten a un precepto que, si
bien es genrico (puesto que no se
sita en un caso concreto), nos con-
diciona a realizar toda actividad de
la mejor manera posible.
Cuando hablamos del carcter ge-
nrico de los principios, se hace
alusin a que estos no se materia-
lizan en determinados supuestos de
hecho, como es el comn denomi-
nador de las normas, sino ms bien
a que los mismos preexisten en la
actividad del operador mediante el
razonamiento jurdico con el cual
se trata de crear, modificar o in-
terpretar el Derecho. Este carcter
genrico o abierto en palabras del
profesor Alexy:
(...) puede prevalecer sobre todo
el ordenamiento jurdico, sin ne-
cesidad que se le tenga que asig-
nar un determinado supuesto de
hecho, como una norma, sino ms
bien, que el mismo principio pue-
de subsistir tanto para un deter-
minado supuesto de hecho nor-
mativo como para otros, siendo
que su interpretacin estar re-
glada en todos esos supuestos de
acuerdo a una determinada pauta
de conducta(3).
Siguiendo la lnea sealada, los prin-
cipios no tienen una forma de apli-
cacin directa ni especfica, pues-
to que al no gozar de un supuesto
de hecho y solo quedar como una
pauta a seguir, necesitan del acom-
paamiento de determinado ca-
non para poder materializarse y
poder ser aplicados. Por ello, en
consideracin del profesor Aguil
Regla:
(...) los principios son un tipo de
pauta de conducta que nunca re-
sulta aplicable directamente. Al
tener una estructura categrica,
esto es, al ser un mandato incon-
dicionado en el que no se defi-
ne caso genrico o supuesto de
hecho, no es posible realizar so-
bre los principios la operacin de
subsuncin del caso particular en
el caso genrico ()(4).
2. Principios generales del
Derecho
A grandes rasgos, se entiende que
son normas de carcter implcito en
el ordenamiento jurdico, las cua-
les son producto de la conjuncin
de otras normas de carcter similar
pero que, a diferencia de los prin-
cipios a secas (que ya definimos
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
ordenamiento jurdico en su con-
junto o de un sector del mismo
El legislador deja () siendo que un conjunto de
abierta la puerta reglas se encuentra informada por
para que, ante el mismo principio general cuan-
diversos supuestos do se observa en la orientacin
de la decisin que proponen, un
en los que no sean idntico criterio de valoracin(5).
aplicables los
principios sealados
en el artculo 2 de III. LA NUEVA
la Ley N 30225, se LEY N 30225: DISPERSIN
pueda recurrir a la DE PRINCIPIOS
interpretacin de
otros principios en Si bien el artculo 2 de la nueva Ley
determinadas etapas N 30225 enumera los principios
del procedimiento. que de acuerdo con su tenor se apli-
car a las contrataciones que realice
el Estado, de la lectura integral de
toda la norma se advierte una dis-
persin de principios que irradian
anteriormente), estas se obtienen
mediante el proceso de razona- cada etapa de dicho procedimiento
miento jurdico, mientras que las administrativo.
otras, si bien coadyuvan al mismo,
En efecto, de la sola lectura del ar-
a su vez lo preexisten (en una suer- tculo 2 se desprende que adicio-
te de esfera filosfica).
nalmente a la enumeracin de prin-
Nos explicamos. De acuerdo con cipios ah sealados, el legislador
deja abierta la puerta para que, ante
los principios generales del Dere-
cho, se esgrimen una serie de man- diversos supuestos en los que no
sean aplicables los mismos, se pue-
datos a seguir por los operadores
que el ordenamiento jurdico pre- da recurrir a la interpretacin de
v y toma como adecuados, sin que otros principios en determinadas
estos estn encuadrados en supues- etapas del procedimiento. Siendo
tos especficos y que, de acuerdo ello as, hacemos un breve repaso
con la previsin sealada, el orde- de algunos de los principios de De-
namiento de manera tangencial tra- recho Pblico dispersos en toda la
ta de promocionar y preservar. norma.
Ahondando ms en lo que se en- 1. Principio de equilibrio eco-
tiende por principios generales, Na- nmico: la ecuacin econ-
ranjo de la Cruz esgrime una de- mico-financiera del contrato
finicin con base en rasgos que administrativo
deben tener los principios genera- De la lectura y anlisis de la nue-
les para ser llamados como tales, va normativa podemos afirmar que
sealando que: este principio se encuentra ahora
() el rasgo esencial que defi- enunciado de manera expresa en el
ne la condicin de principio ge- numeral 34.1 del artculo 34 de la
neral del Derecho es su carc- Ley N 30225. Dicho artculo se re-
ter de elemento informador del fiere al supuesto de modificaciones
(2) ALEXY, Robert. Teora de los derechos fundamentales. Traduccin de Ernesto Gascn Valds. Centro de
Estudios Constitucionales. Madrid, 1993, p. 146.
(3) Ibdem, p. 80.
(4) AGUIL REGLA, Josep. Teora general de las fuentes del Derecho. Editorial Ariel. Barcelona, 2000, p.
138.
(5) NARANJO DE LA CRUZ, Rafael. Los lmites de los derechos fundamentales en las relaciones entre los
particulares: la buena fe. Boletn Ofi cial del Estado - Centro de Estudios Polticos y Constitucionales. Ma-
drid, 2000, p. 258. Al hacer esta conceptualizacin, el autor nos remite (y as lo menciona en su obra) a que
esta funcin informadora que caracteriza a los principios generales debe ser entendida en una doble vertien-
te: una vertiente prescriptiva por la que se seala que estos principios parten de la conviccin de que son pos-
tulados de justicia preexistentes a las normas y al ordenamiento jurdico, y una vertiente descriptiva que par-
te de la constatacin del hecho de que de las normas por l informadas se puede extraer un criterio general
de solucin.
37
 SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO Y ABASTECIMIENTO

al contrato administrativo, a cuyo ante las cargas pblicas que pudie-

tenor nos remitimos:
Dichas modificaciones no de-
ben afectar el equilibrio econ-
mico financiero del contrato; en
caso contrario, la parte beneficia-
da debe compensar econmica-
mente a la parte perjudicada para
restablecer dicho equilibrio, en
atencin al principio de equidad
(resaltado agregado).
Para entender mejor este principio
es menester tener en cuenta que, al
momento de configurarse un con-
trato administrativo, las partes tie-
nen un conocimiento meridiano
del beneficio que este les reporta-
r. Ello sobre la base de una idea de
equivalencia de prestaciones que se
desarrollarn a lo largo de la fase de
ejecucin contractual(6).
As tenemos, de un lado, a la admi-
nistracin, que persigue la conquis-
ta de los fines del Estado a travs
del cumplimiento de la finalidad
pblica de la contratacin; y, de
otro lado, al contratista que busca
un beneficio econmico en su fa-
vor. De ese modo, al momento de
configurarse el vnculo contractual
se constituye la llamada ecuacin
econmico-financiera, la misma
que debera mantenerse a lo largo
de su ejecucin.
En palabras de Marienhoff(7):
() el equilibrio financiero, o
la ecuacin financiera del contra-
to, es una relacin establecida por
las partes contratantes en el mo-
mento de celebrar el contrato, en-
tre un conjunto de derechos del
cocontratante y un conjunto de
obligaciones de este, considera-
dos equivalentes: de ah el nom-
bre de ecuacin (equivalencia-
igualdad).
Durante el
desarrollo de la
fase de ejecucin
contractual
pueden producirse
situaciones que
obliguen a variar
algunos aspectos
de las prestaciones
recprocas entre
el contratista y la
entidad.
Ante dicha situacin, y en atencin
al cumplimiento de la finalidad p-
blica del contrato administrativo, la
entidad se encuentra en la obliga-
cin de plantear las modificaciones
necesarias para lograr la conclusin
de sus fines.
Sin perjuicio de lo sealado, una de
las innovaciones que introduce la
nueva ley es la posibilidad de que
sea el contratista el que plantee di-
cha modificacin contractual, por
lo que recoge el concepto, de arrai-
gado origen francs, que califica al
contratista como colaborador de la
administracin en la consecucin
de sus fines(9).
En ese orden de ideas, la norma
precitada aclara que toda modifi-
cacin, indistintamente de la par-
te que la plante, no debe afectar
el equilibrio econmico financie-
ro del contrato. Ello obedece a va-
rias razones, entre ellas, que la con-
traprestacin del contratista se
encuentra cimentada sobre la base
de criterios de justicia, equidad, ga-
ranta de su patrimonio e igualdad
ran devenir en el transcurso de la
fase de ejecucin.
De otro lado, le interesa a la enti-
dad lograr el objeto del contrato, es
decir, la provisin de bienes y ser-
vicios idneos, as como la correc-
ta ejecucin y entrega de las obras
que encargue, evitando en todo mo-
mento la afectacin al inters p-
blico como consecuencia del de-
sabastecimiento o la paralizacin
de los servicios u obras contrata-
dos para el cumplimiento de sus fi-
nes pblicos.
Sin embargo, la invocacin de este
principio no se da en cualquier con-
texto. As, la doctrina indica:
El derecho al restablecimiento
de la ecuacin contractual se fun-
da en circunstancias anormales y
excepcionales. () No est insti-
tuido, entonces, para amparar
las contingencias normales que
ordinariamente se presentan
durante la ejecucin del con-
trato. De hecho la realizacin de
cualquier negocio implica unos
riesgos normales (...) Por tanto la
ecuacin no se erige en una pro-
teccin a ultranza a todos los
riesgos del negocio ni por tan-
to una garanta absoluta de uti-
lidades(10) (resaltado agregado).
Complementando lo anterior, en
palabras de Escola(11):
() En consecuencia, si el co-
contratante debe soportar, como
en todo contrato, el riesgo nor-
mal propio de cualquier negocio,
no debe cargar con un riesgo
anormal, que lo privara de las
ganancias razonables que hu-
biera obtenido si la relacin con-
tractual hubiera podido cumplir-
se en las condiciones tenidas en

Del mismo modo, Bandeira De

Mello (8) entiende por ecuacin
econmico-financiera:
() a la relacin de igualdad y
equivalencia, entre las obligacio-
nes que el contratado tomar a
su cargo como consecuencia del
contrato y la compensacin eco-
nmica que en razn de aquellos
le corresponder.
Ahora bien, durante el desarrollo
de la fase de ejecucin contrac-
tual pueden producirse situaciones
que obliguen a variar algunos as-
pectos de las prestaciones recipro-
cas entre el contratista y la entidad.
(6) Ello tiene estrecha relacin con el principio de equidad, que se encuentra presente de manera recurrente en
el ordenamiento nacional de contrataciones con el Estado, tanto en el Decreto Legislativo N 1017 como en
la nueva Ley N 30225, e implica que las prestaciones y derechos de las partes debern guardar una razona-
ble relacin de equivalencia y proporcionalidad, sin perjuicio de las facultades que corresponden al Estado
en la gestin del inters general.
(7) MARIENHOFF, Miguel S. Contratos administrativos. Teora general. En: Tratado de Derecho Adminis-
trativo. Tomo III-A. 4 edicin. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1998.
(8) BANDEIRA DE MELLO, Celso A. Las clusulas de reajuste de precios en los contratos administrativos.
Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1998.
(9) Sobre el origen en la doctrina francesa de este principio, vase GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FER-
NNDEZ RODRGUEZ, Toms-Ramn. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. 1 edicin argentina de
la 12 edicin espaola. Editorial La Ley. Argentina, 2006.
(10) DVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Rgimen jurdico de la contratacin estatal. 2 edicin. Legis Edito-
res. Bogot, 2003.
(11) ESCOLA, Hctor Jorge. Tratado integral de los contratos administrativos. Tomo I. Editorial Depalma. Bue-
nos Aires, 1977.

38
 SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO Y ABASTECIMIENTO
cuenta inicialmente (resaltado
agregado).
Como se puede advertir, la modifi-
cacin de las condiciones contrac-
tuales debe ser de naturaleza anor-
mal e imprevista, que produzca una
afectacin grave a la economa del
contrato, de modo tal que la par-
te perjudicada debe probar dicha
afectacin.
Ahora bien, segn Dromi (12) la
afectacin al equilibrio econmico
del contrato, en caso se produzca,
puede ser causada por situaciones
como:
a) imputables directamente al
Estado contratante (responsabi-
lidad contractual del Estado, por
ejemplo hecho de la administra-
cin); b) imputables indirectamen-
te al Estado contratante (responsa-
bilidad extracontractual del Estado,
v. gr. hecho del prncipe); c) no im-
putables al Estado (responsabilidad
extracontractual, por ejemplo teo-
ra de la imprevisin).
De lo anteriormente expuesto se
colige que, en caso de producirse
alguna modificacin contractual
por alguna de las causales antes se-
aladas, corresponde restablecer el
equilibrio econmico del contrato;
ello en el entendido de que en to-
dos los casos enumerados en el p-
rrafo anterior surge la obligacin
de la administracin contratante
de auxiliar al contratista colabo-
rador(13) mediante una compensa-
cin, de modo que esta le resarza
hasta el punto de no prdida o, de
ser el caso, indemnizarlo integral-
mente, siempre y cuando se cum-
plan los requisitos necesarios para
cada caso concreto.
Para hacer efectivo lo anterior exis-
ten instrumentos jurdicos id-
neos. En primer trmino, se debe-
ran agotar aquellos instrumentos
de orden contractual que en pre-
visin de estas situaciones se en-
cuentren estipulados en el contra-
to, como, por ejemplo, las clusulas
de reajuste de precios o clusulas
de renegociacin. Posteriormente,
y de manera residual una vez ago-
tada la va contractual, recin po-
dremos recurrir a las dems formas
de resolucin de conflictos como la
conciliacin, arbitraje o la junta de
resolucin de conflictos, novedad
prevista en la Ley N 30225; te-
niendo en cuenta que las pretensio-
nes referidas al enriquecimiento sin
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
instrumentos jurdicos para invocar
su cumplimiento.
La modicacin
de las condiciones 2. La presuncin de veracidad:
contractuales desprendimiento del principio
debe ser de de moralidad
naturaleza anormal
e imprevista, que Hablar de este principio, que ha sido
produzca una omitido del listado del artculo 2 de
afectacin grave la Ley N 30225, es necesariamente
a la economa remitirse a sus antecedentes legisla-
del contrato, de tivos establecidos tanto en la antigua
modo tal que la Ley N 26850, Ley de Contratacio-
parte perjudicada nes y Adquisiciones (derogada por el
debe probar dicha Decreto Legislativo N 1017) y sus
afectacin. modificatorias, as como en el De-
creto Legislativo N 1017que an se
encuentra vigente.
causa o indebido, pago de indem-
nizaciones o la falta de aprobacin De acuerdo con lo sealado, si
total o parcial de prestaciones adi- bien en las normas citadas no se
cionales se dilucidarn ante el Po- indic expresamente dicho princi-
der Judicial(14). pio, el mismo ha sido interpreta-
do en funcin al principio de mo-
A manera de corolario, considera- ralidad que s estaba en la relacin
mos un avance el reconocimien- de principios expresos de dichas
to de este principio en la normati- normas(15) y por el cual era pacfi-
va nacional en tanto posibilita una co entender que se exiga al pos-
gestin ms eficiente y dinmica tor que los documentos, declara-
de los contratos administrativos por
ciones o informacin que presente
parte de las entidades. En la medi- en el proceso de seleccin o etapa
da en que se prev la aplicacin del
de ejecucin contractual, coincidan
principio de equilibrio econmico necesariamente con la realidad de
en el marco de la modificacin con-
los hechos.
tractual (que ahora puede ser so-
licitada por parte del contratista), Cabe sealar que dicho principio
permite que el objeto y la finalidad de moralidad fue desarrollado tanto
pblica de las contrataciones con a nivel de opiniones del OSCE(16),
el Estado lleguen a cumplirse, evi- como a nivel de pronunciamientos
tando conflictos y dilaciones inne- emitidos por el Tribunal de Con-
cesarias, siempre y cuando se esti- trataciones del OSCE(17), y en todos
pule en el contrato la aplicacin de los casos fue pacfica la opinin de
este principio dentro de la relacin que la observacin del mismo se
contractual, a travs de la incorpo- desprende del principio de presun-
racin de clusulas tipo (de reajus- cin de veracidad establecido en el
te de precios o renegociacin); ello numeral 1.7 del artculo IV de la
con la finalidad de no desvirtuarlo Ley del Procedimiento Administra-
y de evitar tener que recurrir a otros tivo General, Ley N 27444.
(12) DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. 10 edicin actualizada. Editorial de Ciencia y Cultura. Buenos
Aires, 2004.
(13) Sobre el deber del proveedor contratante de brindar auxilio al contratista colaborador, vase OREJUELA,
Wilson Ruiz. Responsabilidad del Estado y sus regmenes. 2 edicin. Coleccin Ciencias Polticas. Ecoe
Ediciones. Bogot, 2012.
(14) De acuerdo con lo previsto en la parte fi nal del numeral 45.1 del artculo 45 de la Ley N 30225.
(15) Ley N 26850 (Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, TUO aprobado por el Decreto Supremo
N 083-2004-PCM)
Artculo 3.- Principios que rigen las contrataciones y adquisiciones
(...)
1. Principio de moralidad: Los actos referidos a las contrataciones y adquisiciones deben caracterizarse por
la honradez, veracidad, intangibilidad, justicia y probidad.
Decreto Legislativo N 1017 (Ley de Contrataciones del Estado)
Artculo 4.- Principios que rigen las contrataciones
()
b) Principio de moralidad: Todos los actos referidos a los procesos de contratacin de las entidades estarn
sujetos a las reglas de honradez, veracidad, intangibilidad, justicia y probidad.
(16) Opinin N 022-2013/DTN.
(17) Entre las que podemos citar la Resolucin N 2793-2008-TC-S3 del 30 de septiembre de 2008, la Resolucin
N 3495-2008-TC-S2 del 9 de diciembre de 2008 y la Resolucin N 762-2011-TC-S4 del 29 de diciembre
del 2011, entre otras.
39
 SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO Y ABASTECIMIENTO
Al respecto, sobre el principio de
presuncin de veracidad, Morn
Urbina seala:
La presuncin de veracidad es
un principio informador de las re-
laciones entre la administracin y
los ciudadanos, consistente en su-
poner por adelantado y con carc-
ter provisorio que los proveedo-
res proceden con verdad en sus
actuaciones en el procedimiento
en que intervengan de modo que
se invierte la carga de la prueba
en el procedimiento, sustituyendo
la tradicional prueba previa de la
veracidad a cargo del proveedor,
por la acreditacin de la falsedad
a cargo de la administracin, en
va posterior(18).
Ahora bien, en la Ley N 30225, si
bien ya no se consigna de forma ex-
presa el principio de moralidad, s
hay remisiones expresas a la apli-
cacin del principio de presuncin
de veracidad, los cuales se advier-
ten de la lectura de literal b) del ar-
tculo 44 y del literal h) del artculo
50(19), que sealan:
Artculo 44.- Declaracin de
nulidad
()
Despus de celebrado los contra-
tos, la entidad puede declarar la
nulidad de oficio en los siguien-
tes casos:
()
b) Cuando se verifique la trans-
gresin del principio de presun-
cin de veracidad durante el pro-
cedimiento de seleccin o para el
perfeccionamiento del contra-
to (resaltado agregado).
Artculo 50.- Infracciones y san-
ciones administrativas
()
El Tribunal de Contrataciones
del Estado sanciona a los pro-
veedores, participantes, posto-
res y/o contratistas y en los ca-
sos a que se refiere el literal a)
del artculo 5 de la presente ley,
cuando incurran en las siguientes
infracciones:
()
h) Presentar informacin inexac-
ta a las entidades, al Tribunal de
Contrataciones del Estado o al
Registro Nacional de Proveedores
(RNP), siempre que est relaciona-
da con el cumplimiento de un requi-
sito o con la obtencin o ventaja
para si o para terceros (resalta-
do agregado).
40
Se advierte un
perfeccionamiento
en lo que a
proteccin de
los intereses del
Estado se reere,
toda vez que el
supuesto de hecho
en el que se deber
observar el principio
de presuncin de
veracidad ahora se
ampla.
Como se puede advertir, la reper-
cusin de este principio es de tal
trascendencia que la trasgresin del
mismo conlleva a la declaratoria de
nulidad por parte de la administra-
cin del acto administrativo corres-
pondiente, sin perjuicio de las san-
ciones que pueda acarrear para el
proveedor que incurri en la infrac-
cin antes sealada.
Lo innovador respecto de este prin-
cipio en la nueva norma viene ata-
do a los enunciados lingsticos que
acompaan a cada uno de los dispo-
sitivos normativos, toda vez que en
el artculo 44 se advierte la inten-
cin de legislador de profundizar
sobre que la obligacin por parte de
los proveedores de presentar infor-
macin veraz y exacta abarca hasta
la etapa de perfeccionamiento del
contrato, situacin que en la redac-
cin prevista en el Decreto Legisla-
tivo N 1017 quedaba un poco en el
limbo, toda vez que en dicho dispo-
sitivo (artculo 56) se dejaba entre-
ver que dicha obligacin solo abar-
caba hasta la etapa de suscripcin
del contrato, lo cual dejaba de lado
los supuestos en los que el contra-
to se perfeccionaba con una orden
de servicios.
Con respecto al artculo 50, se ad-
vierte un perfeccionamiento en lo
(18) MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 9 edi-
cin. Editorial Gaceta Jurdica. Lima, 2011, p. 76.
(19) Cabe sealar que dichos artculos plasman, con algunas diferencias conceptuales, lo sealado en los artcu-
los 56 y 51 numeral 1 del an vigente Decreto Legislativo N 1017.
(20) DEZ-PICAZO, Luis. En: prlogo al Principio general de la buena fe, De WIEACKER, Franz. Editorial
Civitas. Madrid, 1982, p. 13.
que a proteccin de los intereses
del Estado se refiere, toda vez que
el supuesto de hecho en el que se
deber observar el principio de pre-
suncin de veracidad ahora se am-
pla. Nos explicamos. En el Decre-
to Legislativo N 1017 la aplicacin
de una sancin por inobservancia
de este principio solo estaba en fun-
cin de que se presenten documen-
tos falsos a las entidades, al Tribu-
nal de Contrataciones del Estado
o al OSCE, mientras que la actual
norma, adems de sealar ello, pre-
cisa que dicha informacin o docu-
mentos que sean presentados fal-
tando al principio de veracidad,
estn relacionados con el cumpli-
miento de requisitos o con la ob-
tencin de beneficios para el propio
proveedor o para un tercero, su-
puesto de hecho que no haba sido
enunciado anteriormente.
3. Principio de buena fe: princi-
pio inmanente a todo procedi-
miento administrativo
Al respecto, debemos sealar que,
como se indica en el subttulo, este
principio es inmanente a todo pro-
cedimiento administrativo y, por
consiguiente, irradia a todas la eta-
pas llevadas por la entidad a travs
del proceso de seleccin, as como
en la etapa de ejecucin contractual.
Ahora bien, en lo concerniente a la
buena fe advertimos diversas con-
ceptualizaciones en la doctrina, y
por tratarse de un tema que se des-
prende de relaciones contractuales
tomamos en consideracin lo sea-
lado por Dez-Picazo, quien seala
que la buena fe a secas:
(...) es un concepto tcnico jur-
dico que se inserta en una multi-
plicidad de normas jurdicas para
describir o delimitar un supues-
to de hecho (...) Es como se ha
dicho, un standard o un modelo
ideal de conducta social. Aquella
conducta social que se considera
como paradigmtica(20).
 SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO Y ABASTECIMIENTO
Ahondando ms en el tema, po-
demos sealar que el principio de
buena fe en las contrataciones es-
tatales significa fundamentalmen-
te rectitud y honradez en el trato,
y supone un criterio o una manera
de proceder a la cual las partes de-
ben atenerse en el desenvolvimien-
to de las relaciones jurdicas, tan-
to en el proceso de seleccin como
en la etapa de ejecucin contrac-
tual, siendo que lo que debera pre-
dominar en la interaccin entre el
proveedor y la entidad es que este
actuar se realice con la interna hon-
radez de cada una de las partes.
Ahora bien, este principio es inma-
nente a todo el procedimiento ad-
ministrativo que conlleva las con-
trataciones con entidades pblicas,
siendo que el carcter informador
del principio de la buena fe nece-
sariamente tendra que responder a
los valores que representan el modo
de conducta seguido por las par-
tes (entidad y proveedor), esto es,
honradez, veracidad, etc., que pue-
dan ser regulados de tal forma que
la aplicacin de determinadas nor-
mas no pueda ser concebida si no
es a partir de la remisin a dichos
valores.
En efecto, ninguno de los princi-
pios desarrollados en el presente
trabajo, as como los mencionados
en la norma, puede interpretarse
por s mismo si no se tiene como
canon de interpretacin este princi-
pio, que a todas luces pone un con-
trapeso a la entidad y al proveedor
al momento de evaluar el contra-
to a ejecutar (principio de equili-
brio econmico del contrato), as
como impone deberes indiscutibles
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
Ninguno de
los principios
desarrollados en
la nueva ley puede
interpretarse por
s mismo sin tener
como canon de
interpretacin el
principio de buena
fe.
para los proveedores en lo que res-
pecta a la informacin que propor-
cionan a las entidades (principio de
presuncin de veracidad), tanto en
la etapa del proceso de seleccin
como en la ejecucin contractual.
IV. A MODO DE CONCLUSIN
1. El principio de equilibrio eco-
nmico del contrato, llama-
do tambin ecuacin financiera
del contrato, se encuentra ahora
enunciado en la Ley N 30225
y est cimentado sobre la base
de criterios de justicia, equidad,
garanta patrimonial e igualdad,
y se funda adems en el resta-
blecimiento de la ecuacin con-
tractual en circunstancias anor-
males y excepcionales. Para su
efectiva aplicacin es recomen-
dable estipular en el contrato
la aplicacin de este principio,
dentro de la relacin contrac-
tual a travs de la incorporacin
de clusulas tipo (de reajuste
de precios o renegociacin), y
as evitar recurrir a otros instru-
mentos jurdicos para invocar
su cumplimiento.
2. En la Ley N 30225, lo innova-
dor respecto al principio de pre-
suncin de veracidad viene ata-
do a los enunciados lingsticos
que acompaan a cada uno de
los dispositivos normativos, ad-
virtindose la intencin de le-
gislador de profundizar sobre
que la obligacin por parte de
los proveedores de presentar in-
formacin veraz y exacta abar-
ca hasta la etapa de perfeccio-
namiento del contrato, situacin
que en el Decreto Legislativo
N 1017 no quedaba clara, toda
vez que se dejaba entrever que
dicha obligacin solo abarcaba
hasta la etapa de suscripcin del
contrato, dejando de lado su-
puestos en los que el contrato se
perfeccionaba con una orden de
servicios.
3. Tal como se seal, ninguno de
los principios desarrollados en
la nueva ley puede interpretarse
por s mismo, sin tener como ca-
non de interpretacin el princi-
pio de buena fe. Dicho principio
de buena fe pone un contrape-
so a la entidad y al proveedor al
momento de evaluar el contra-
to a ejecutar (principio de equi-
librio econmico del contrato),
as como impone deberes indis-
cutibles para los proveedores en
lo que respecta a la informacin
que proporcionan a las entida-
des (principio de presuncin de
veracidad), tanto en la etapa del
proceso de seleccin, como de
ejecucin contractual.
41

SEGURIDAD CIUDADANA:
DIAGNSTICO Y ESTRATEGIAS ALTERNATIVAS
Hesbert BENAVENTE CHORRES
Director General del Instituto Mexicano de
Estudios y Consultora en Derecho. Doctor
en Derecho por la Universidad Autnoma del
Estado de Mxico.
I. INTRODUCCIN
La seguridad de las personas es
una de las obligaciones primordia-
les del Estado; garantizar la paz so-
cial implica construir y conservar el
entramado que posibilita una con-
vivencia social armnica en la que
los derechos de los ciudadanos y de
la comunidad tengan plena vigen-
cia y constituyan las bases del de-
sarrollo social.
Cabe resaltar que la seguridad ciu-
dadana no es un asunto exclusiva-
mente policial; este concepto ciu-
dadanocntrico va ms all de la
seguridad para los actos de gobier-
no, ya que est relacionado con los
bienes y los derechos de los habi-
tantes, y comprende tanto los de-
rechos humanos como la admi-
nistracin de justicia, as como la
prestacin de servicios pblicos.
Abarca, por tanto, aspectos com-
plejos que se encuadran dentro del
esquema general de un Estado de
derecho, e integra los componentes
de seguridad personal y comunita-
ria de la seguridad humana del Pro-
grama de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD).
Luego, entonces, en el presente ar-
tculo realizaremos un breve diag-
nstico de la actual situacin de la
seguridad ciudadana en el pas, pro-
poniendo alternativas para la mejo-
ra de tal escenario.
42
Sistema Nacional de Seguridad
Ciudadana
Dnde estamos y adnde debemos ir
RESUMEN
E l autor realiza un diagnstico sobre la actual situacin de la seguri-
dad ciudadana en el pas, relacionado con la estrategia nacional de
combate al narcotrfico, la debilidad e incapacidad de las instituciones,
la ineficiencia de las escuelas policiales, la ausencia de prevencin social
del delito, entre otros aspectos. Finalmente plantea una estrategia a corto,
mediano y largo plazo para combatir la inseguridad ciudadana.
II. DIAGNSTICO Por lo dems, las manifestacio-
nes de violencia que experimen-
ta el pas no han surgido como
En cuanto a los principales asuntos
crticos de la seguridad ciudadana mera manifestacin espontnea,
en Per, destacamos los siguientes: sino que han sido incubadas en
un proceso de larga duracin
y en cercana con las formas
a) Marco conceptual e instrumen-
tos coercitivos; en el sentido de y contenidos del ejercicio del
poder pblico en las adminis-
presentarse una confusin de los
contenidos y alcances de las tres traciones, tanto de un partido
poltico o movimiento indepen-
categoras de seguridad en Per:
seguridad nacional, seguridad diente como de otro, especfi-
interior y seguridad pblica. camente alimentado con la co-
Esta poca claridad se explica, rrupcin e impunidad.
en parte, porque el narcotrfi-
co se identifica como amenaza a c) Estrategia nacional de comba-
la seguridad nacional, y los con- te al narcotrfico; en el modo de
flictos polticos y sociales como accin directa, al privilegiar el
riesgos a la misma. componente militar y dejar de
lado otros instrumentos del Es-
b) Salto cuantitativo y cualitativo tado, como la prevencin social
de la(s) violencia(s); al incre- del delito y la violencia; es de-
mento de la violencia producto cir, la ausencia de integralidad
del accionar de la delincuencia de la estrategia nacional res-
organizada se suman el aumen- ponde al dominio de la seguri-
to de la denominada violencia dad nacional y a la retrica de
intrafamiliar o domstica y los la confrontacin (guerra con-
quebrantamientos de los dere- tra el narcotrfico), lo que su-
chos humanos por parte de los pone la subordinacin de la se-
operadores del sistema de segu- guridad ciudadana a aquella, al
ridad pblica y justicia penal. encontrarse condicionada a la

seguridad Estado-cntrica, de la
mano del proceso de militariza-
cin de la seguridad pblica.
d) Dominio del paradigma puni-
tivo-reactivo y represivo, cuyo
significado es el uso excesivo
de la fuerza por parte del Estado
como reaccin ante el accionar
de la delincuencia, al margen
de la legalidad, y en un marco
de ficcin / simulacin jurdica
y de violacin de los derechos
fundamentales; cdigo gentico
basado en la idea-fuerza de la
masividad (anttesis de la selec-
tividad), al pretender el combate
de la criminalidad con una mar-
cada preeminencia de los facto-
res cuantitativos en detrimento
de los cualitativos o intangibles
(conocida coloquialmente como
la poltica de las tres P, es de-
cir, reclutar ms policas de du-
dosa calidad; incorporar al par-
que automotor ms patrullas y
gestionar la compra de ms pis-
tolas, entendidas estas ltimas
como sistemas de armas o me-
dios, lo que se encuentra refle-
jado en el proceso de asignacin
de recursos), tales como modelo
policial, inteligencia y contra-
inteligencia, espritu de cuerpo,
principios de identidad, cdigos
de actuacin, liderazgo, escala-
fn y reconocimientos, rgimen
disciplinario y subsistema de
seguridad social.
e) Debilidad e incapacidad institu-
cional inercial, legado de proce-
sos histricos, de la mano de:
- La excesiva politizacin, en tr-
minos de apropiacin de los
subsistemas como botn de los
partidos polticos (cuyas notas
esenciales son el clientelismo y
la preeminencia de lealtades so-
bre capacidades y mritos).
- El policiamiento de la seguridad
pblica, entendido como la re-
nuncia del poder poltico a ha-
cerse cargo de la funcin de la
seguridad pblica y delegar esa
responsabilidad en los mandos
policiales, los que a su vez de-
tentan una concepcin reduccio-
nista de naturaleza policial de la
seguridad ciudadana. De este
modo, la clase poltica contribu-
ye a dotar a la polica de un ele-
vado grado de autonoma, que
incluye el diseo de polticas y
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA
Las estrategias
de la Polica son
bsicamente
reactivas; trabajan
con las necesidades
puntuales que
provocan la
criminalidad y las
demandas de la
poblacin.
estrategias en la materia a par-
tir de objetivos establecidos por
la propia institucin policial, la
que adems identifica los pro-
blemas y determina las formas
de intervencin, generndose
as una confusin entre la di-
mensin poltica y la dimensin
tcnica de la seguridad como
poltica pblica. Es decir, la se-
guridad pblica est manejada y
controlada de manera exclusi-
va por la polica que ha defini-
do sus propias funciones, obje-
tivos e intereses institucionales.
Este fenmeno ha provocado
la policializacin de la seguri-
dad pblica, es decir, que los
problemas de inseguridad son
comprendidos y tratados de un
modo estrictamente policial.
- La ineficiencia de las fuerzas
policiales, integrada por los si-
guientes aspectos: (1) policia-
miento convencional: la mayo-
ra de las fuerzas policiales del
pas operan sobre la base del
policiamiento convencional, es
decir, con patrullajes intensivos,
modelos de vigilancia tradicio-
nal, esquemas rgidos de disua-
sin, formas clsicas de control
del delito frente a una crimina-
lidad con un funcionamiento
cada vez ms complejo, inten-
sivo y violento; (2) estrategias
reactivas: en su mayora, las es-
trategias de la polica son bsi-
camente reactivas; trabajan son
las necesidades puntuales que
provocan la criminalidad y las
demandas de la poblacin; no
hay policiamiento estratgico
sobre la base de trabajo de inte-
ligencia; (3) insatisfaccin de la
poblacin con la polica; esta in-
satisfaccin se basa en la protec-
cin que la polica ofrece a las
personas frente a los delincuen-
tes, los tiempos de respuesta de
la polica a las llamadas de au-
xilio, el trato y respeto brindado
a las personas, la atencin de las
vctimas, la recuperacin de ob-
jetos robados, la resolucin de
crmenes, etc.; (4) corrupcin
policial; este es uno de los pro-
blemas ms graves del funcio-
namiento policial en el pas. La
corrupcin como un mal end-
mico y depredador, en un con-
texto social signado por una cul-
tura de la transgresin y la falta
generalizada de valor cvico en-
tre la poblacin; a simple vis-
ta, existen dos formas graves
de corrupcin en el mbito po-
licial: a) la relacionada direc-
tamente con la administracin
del delito y b) la vinculada a los
contactos con la poblacin; (5)
la crisis del liderazgo, por los
mecanismos de designacin de
los responsables del proceso de
toma de decisiones, ms la ines-
tabilidad y alta rotacin de los
mandos.
f) Ausencia de prevencin so-
cial del delito. Una de las ca-
ractersticas fundamentales de
las polticas pblicas en mate-
ria de seguridad en el pas es la
inexistencia de polticas de pre-
vencin social del delito a largo
plazo. Todo el esfuerzo institu-
cional y presupuestario del sis-
tema de seguridad pblica est
orientado a la represin directa
de los delitos, y no hay inicia-
tivas permanentes y sistemti-
cas dirigidas a la poblacin que
tiene el potencial de cometer un
delito para prevenir su incursin
en el mundo del crimen.
g) Exclusin de la poblacin en la
administracin de la seguridad
pblica. Nuestra seguridad p-
blica se caracteriza por la ab-
soluta ausencia de la poblacin
en el manejo y control de la se-
guridad pblica. Prcticamente,
no hay instancias civiles de par-
ticipacin comunitaria en el di-
seo, implementacin y evalua-
cin de las polticas pblicas de
seguridad.
h) Sistema de ejecucin de penas.
En una doble vertiente: pobla-
cin y servicios:
- Poblacin.- Las crceles del
pas no conforman ningn espa-
cio de reinsercin social de las
43
 SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA
personas que han cometido de-
litos. Las prisiones estn aba-
rrotadas por personas que han
cometido los delitos de robo de
muy escaso valor y narcome-
nudeo en pequeas cantidades.
Las crceles peruanas estn lle-
nas de personas en condiciones
socioeconmicas y familiares
muy vulnerables, provenientes
de contextos de marginalidad,
informalidad y violencia, que
no han sido incluidos ni conte-
nidos por el sistema social.
- Servicios.- Este aumento de la
poblacin carcelaria como pol-
tica de Estado para contener el
delito ha provocado una satu-
racin del sistema de adminis-
tracin de justicia y un deterio-
ro constante en los servicios que
brinda el sistema penitenciario.
Hay una mengua permanente de
las condiciones penitenciarias,
tales como provisin de servi-
cios materiales bsicos (agua,
comida, ropa), hacinamiento y
deterioro de espacios. La co-
rrupcin, as como el consumo
de drogas, es un fenmeno co-
mn en las crceles.
i) La ausencia de una cultura de
legalidad en la ciudadana, es
decir, la fragilidad de los valo-
res cvico-ticos que orienten
las conductas de las personas y
otorguen sentido a los marcos
normativos vigentes, que hagan
de la ley un referente de la din-
mica social; esa carencia se aso-
cia al desapego y el desprecio
por la legalidad, en una tenden-
cia sistemtica a la transgresin
o quebrantamiento de todas las
normas.
j) Abandono de las vctimas de
delitos. La seguridad, desde la
perspectiva institucional, se fo-
caliza en los delincuentes y tie-
ne un carcter meramente reac-
tivo, mientras que las vctimas
ocupan un lugar secundario y
muchas veces son sobrevicti-
mizadas por las propias autori-
dades responsables de su pro-
teccin. En consecuencia, no se
considera la reparacin del dao
y el apoyo a las vctimas como
parte de una poltica de seguri-
dad, pero tampoco se organiza
la poltica sobre bases preventi-
vas en las que se disminuye la
44
Las vctimas
ocupan un lugar
secundario y
muchas veces son
sobrevictimizadas
por las propias
autoridades
responsables de su
proteccin.
vulnerabilidad y el riesgo de la
poblacin frente a eventos de
inseguridad.
III. ESTRATEGIAS
ALTERNATIVAS
Las polticas, objetivos estratgi-
cos y estrategias al servicio de la
seguridad ciudadana deben ser ge-
nerados y establecidos por los to-
madores de decisiones (dimensin
poltica); en tanto que los operado-
res del sistema de seguridad pbli-
ca y justicia penal (dimensin tc-
nica) deben limitarse a ejecutar las
- Reasignar recursos financieros,
estrategias y lneas de accin deri-
vadas de las mismas y comprome-
terse a tener bien preparados a los
instrumentos, medios y, en espe-
cial, a la masa crtica humana que
opera diariamente el sistema.
Para que sea posible un cambio en
la poltica de seguridad ciudadana
en Per, que suponga una reforma
integral de la polica, es fundamen-
tal desarrollar una serie de estrate-
gias de corto, mediano y largo pla-
zo, a saber:
1. De corto plazo
- Modificar la estrategia nacio-
nal de combate al narcotrfico,
mediante un giro de 180 grados,
para transformarla en una estra-
tegia en el modo de accin in-
directo e integral, que ponga el
acento en el mbito municipal y
local, con nfasis en la preven-
cin social de la(s) violencia(s),
mecanismos de corresponsabili-
dad de actores sociales y el de-
sarrollo del ciclo de inteligen-
cia, con el objeto de contener
la(s) violencia(s) mediante el
establecimiento de un sistema
de alerta epidmica para la in-
tervencin oportuna del Estado.
- Cambiar radicalmente el para-
digma de las polticas y estrate-
gias de seguridad pblica hacia
uno preventivo/disuasivo, cuyo
cdigo gentico sea la selectivi-
dad (por ejemplo, enfocando to-
das las capacidades del Estado
para enfrentar a los grupos de-
lictivos ms virulentos, respon-
sables de la(s) violencia(s) en
determinadas regiones), y haga
hincapi en los factores cuali-
tativos no materiales o intan-
gibles, especialmente la inteli-
gencia estratgica, operacional
y tctica, y la construccin de
escenarios.
- Asumir el poder poltico, la con-
duccin de las polticas y estra-
tegias en materia de seguridad
pblica, lo que implicara un
compromiso directo de los toma-
dores de decisiones para garan-
tizar estndares mnimos acep-
tables de seguridad ciudadana,
tranquilidad, estabilidad y orden
pblico. En otros trminos, no
existe proyecto de seguridad po-
sible sin un liderazgo poltico.
materiales y humanos, a par-
tir de indicadores de desempe-
o y criterios racionales en el
proceso de toma de decisiones,
y en un marco de transparen-
cia y rendicin de cuentas a la
sociedad.
- Fomentar la cooperacin in-
ternacional, mediante el inter-
cambio de informacin y de ex-
periencias exitosas de poltica
criminal; preservando el inters
nacional ante operativos induci-
dos o sugeridos por pares de ter-
ceros estados.
2. De mediano y largo plazo (de
tres a quince aos)
- Estudiar las causas de la(s)
violencia(s), con la finalidad de
proponer soluciones viables y
realistas; ello, mediante la ac-
tiva participacin de las institu-
ciones de educacin superior.
- Privilegiar los derechos a la
vida y a la libertad y, en ese sen-
tido, enfocar todas las capaci-
dades y esfuerzos estatales en
la persecucin y resolucin de
los homicidios dolosos y los
secuestros.

- Disear y poner en marcha la
necesaria reforma policial, a
partir de la definicin de un
modelo de naturaleza civil, cu-
yos ejes vertebradores seran:
a) liderazgo civil e innovacin;
b) cultura policial, principios
de identidad y espritu de cuer-
po; c) uso de la fuerza y cdi-
go de actuacin o conducta;
d) profesionalizacin con el eje
en procesos formativos y cur-
sos de actualizacin, en parti-
cular de mandos, por tratarse de
organizaciones de tipo jerrqui-
co o piramidal; e) inteligencia
y contrainteligencia; f) condi-
ciones y clima laboral acordes
al riesgo profesional (derechos
humanos de los propios poli-
cas); g) carrera policial, subsis-
tema de garantas (estabilidad
y seguridad laboral) e incenti-
vos profesionales, y h) rgimen
disciplinario.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA
Dicho proceso
reformista debera
ir acompaado
de una agresiva
poltica de
comunicacin
social que destaque
las buenas
prcticas y los
xitos obtenidos.
- Dicho proceso reformista debera
ir acompaado de una agresiva
poltica de comunicacin social
que destaque las buenas prcti-
cas y los xitos obtenidos y do-
cumentados, a partir de una me-
todologa de polticas pblicas,
actualmente ausente en el mbi-
to de la seguridad ciudadana.
IV. EPLOGO
En estas breves lneas hemos trata-
do de esbozar el panorama actual
de la seguridad ciudadana, mxime
con la actual coyuntura electoral.
El objetivo de las mismas es clamar
que el populismo electoral no es el
camino a seguir, ya que sus resulta-
dos negativos lo han vivido gene-
racin tras generacin de peruanos;
en tal sentido, el necesario proce-
so de transformacin y moderniza-
cin requiere de estrategias genera-
les y particulares, enfatizando en la
dimensin social y en una poltica
criminal de nuevo cuo, cuya ex-
plicacin desbordara el marco de
este ensayo, pero que no nos impi-
de que, en posteriores publicacio-
nes, lo vayamos trazando.
Por la salud de nuestro pas, recupe-
remos una clase poltica comprome-
tida con las necesidades del Per.
45
 Sistema Nacional de Gestin
Ambiental

CMO INCENTIVAR
LAS BUENAS PRCTICAS AMBIENTALES
EN EL MBITO DE LAS POLTICAS PBLICAS
Marco jurdico del OEFA y proceso del Reglamento del
Registro de Buenas Prcticas Ambientales

Lucero PALACIOS ZIGA

Asistente de Despacho Congresal. RESUMEN

I. INTRODUCCIN
El pasado martes 19 de agosto de
2014, mediante resolucin de Con-
sejo Directivo N 030-2014-OEFA/
CD, se hizo pblico el proyecto nor-
mativo que aprobara el Reglamen-
to del Registro de Buenas Prcticas
Ambientales y el Reglamento del
Rgimen de Incentivos en el mbi-
to de la fiscalizacin ambiental, en
el portal institucional del OEFA. El
primero de ellos es objeto de anli-
sis en las siguientes lneas.
L a autora desarrolla el marco normativo del Organismo de Evaluacin y
Fiscalizacin Ambiental - OEFA y explica el proceso de elaboracin y
consulta en el que se encuentra el Reglamento del Registro de Buenas Prc-
ticas Ambientales, elaborado sobre la base del Reglamento de Transparen-
cia, Acceso a la Informacin Pblica Ambiental y Participacin y Consulta
Ciudadana en Asuntos Ambientales. Tambin se analizan las propuestas
que trae este documento con relacin a las buenas prcticas ambientales,
que, sin duda, busca hacerlas pblicas con el fin de que sean replicadas
por otras personas, naturales o jurdicas, dentro de nuestro pas, ayudando
a conseguir los fines del OEFA y, especialmente, del Estado peruano en
materia ambiental.

II. ORGANISMO DE Lo anterior surge debido a que la Organismo de Evaluacin y Fiscali-

EVALUACIN Y
FISCALIZACIN
AMBIENTAL: MARCO
JURDICO
El 13 de mayo de 2008 fue un da
que marc un hito en nuestra histo-
ria legislativa: por medio del Decre-
to Legislativo N 1013 se aprob la
creacin, organizacin y funciones
del Ministerio del Ambiente, que es
entendido por el Estado como una
persona jurdica de Derecho Pbli-
co que tiene como funcin general
ser el ente rector encargado de di-
sear, establecer, ejecutar y super-
visar la poltica nacional y sectorial
ambiental en nuestro pas.
gestin ambiental en nuestro pas y
la propia estructura organizacional
en la materia, hasta ese momento,
tena serias limitaciones que hacan
difcil, por no decir imposible, dar
una respuesta eficiente a los desa-
fos ambientales que se presentan en
un mundo globalizado; a esto cabe
aadir la falta de integracin y coor-
dinacin que exista en la gestin
ambiental, dificultando el buen uso
de los recursos y la reversin de los
procesos de deterioro ambiental; ob-
jetivos de la misma.
Asimismo, la segunda disposi-
cin complementaria final del De-
creto Legislativo N 1013 cre el
zacin Ambiental - OEFA, entendi-
do como el organismo pblico tc-
nico especializado, con personera
jurdica de Derecho Pblico interno,
adscrito al Ministerio del Ambiente
y encargado de la fiscalizacin am-
biental. A su turno, la Ley del Siste-
ma Nacional de Evaluacin y Fisca-
lizacin Ambiental, Ley N 29325,
le confiri la calidad de ente rector
de dicho sistema; por ello, su fina-
lidad es asegurar que las obligacio-
nes ambientales se cumplan de for-
ma independiente, imparcial, gil y
eficiente, as como evaluar, fiscali-
zar y supervisar la actuacin de los
rganos del Estado involucrados.

46
 SISTEMA NACIONAL DE GESTIN AMBIENTAL

A modo ilustrativo se presenta el siguiente cuadro, en el que se detallan los rganos que comprende el OEFA:

Consejo Directivo

Tribunal de
rgano de Control Presidencia del
Fiscalizacin
Institucional Consejo Directivo
Ambiental

Secretara
General

Oficina de
Oficina de
Tecnologas de
Asesora Jurdica
Informacin

Oficina de
Oficina de
Planeamiento y
Administracin
Presupuesto

Oficina de
Comunicaciones y
Atencin al Ciudadano

Direccin de
Direccin de Direccin de Fiscalizacin,
Evaluacin Supervisin Sancin y Aplicacin
de Incentivos

Oficinas
desconcentradas

III. PROCESO DEL
REGLAMENTO DEL
REGISTRO DE BUENAS
PRCTICAS AMBIENTALES
Como no debe causar ninguna sor-
presa al lector o lectora, este pro-
ceso ha sido largo y en algn pun-
to quiz, complicado. Sin embargo,
en las siguientes lneas se traer a
colacin la base legal que sirvi
para el surgimiento de esta pro-
puesta para entender cul es el fin
de la misma.
En ese sentido, el artculo 11.2 lite-
ral a) de la Ley N 29325, que fue
modificada por la Ley N 30011,
seala que dentro de la funcin nor-
mativa del OEFA este puede dictar
las normas que regulen el ejercicio
de la fiscalizacin ambiental en el
marco del Sistema Nacional de Eva-
luacin y Fiscalizacin (SINEFA)
y otras normas generales referidas
a la verificacin del cumplimiento
de las obligaciones ambientales fis-
calizables de quienes estn bajo su
cargo; lo anterior es obligatorio en
los tres niveles de gobierno.

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014 47

 SISTEMA NACIONAL DE GESTIN AMBIENTAL
El artculo 150 de la Ley N 28611,
Ley General del Ambiente, estable-
ce tambin que le corresponde otor-
gar e1 incentivo cuando, por inicia-
tiva del titular, se implementen o
ejecuten medidas o procesos desti-
nados a reducir y/o prevenir la con-
taminacin ambiental y la degrada-
cin de los recursos naturales, ms
all de lo exigido por la normativa
aplicable o la autoridad competen-
te, y que responda a los objetivos
de proteccin ambiental contenidos
en la poltica nacional regional, lo-
cal o sectorial.
A partir del artculo 139 de la Ley
N 28611 es que surge la obliga-
cin de implementar un Registro de
Buenas Prcticas Ambientales, que
debe incorporar a toda persona na-
tural o jurdica que cumple con sus
compromisos ambientales y que
promueva, tal como su nombre se-
ala, buenas prcticas ambientales.
Al respecto, tenemos la sptima
disposicin complementaria final
de la Ley N 29325, que establece
que el rgimen de incentivos debe
ser aprobado por resolucin minis-
terial emitida por el Ministerio del
Ambiente, y el ente encargado de
supervisar la aplicacin de este r-
gimen ser el OEFA.
Asimismo, la Resolucin Ministe-
rial N 167-2014-MINAM estable-
ce el rgimen de incentivos en el
mbito de la fiscalizacin ambien-
tal, con la finalidad de promover
las prcticas empresariales condu-
centes a prevenir y reducir en ma-
yor medida los impactos negativos
del medio ambiente. Los artculos
6 y 7 de esta resolucin sealan que
es el OEFA el que debe aprobar
las disposiciones reglamentarias
que permitan la implementacin
y aplicacin efectiva del rgimen
de incentivos, as como reglamen-
tar el Registro de Buenas prcticas
Ambientales.
Precisamente, sobre la anterior base
legal es que surge el proyecto de
los Reglamentos anteriormente re-
feridos, ya que el OEFA, en ejer-
cicio de su funcin normativa, so-
meti a la opinin pblica estas
propuestas de proyectos con el fin
de recibir comentarios y observa-
ciones por un periodo de 10 das
tiles contados desde su publica-
cin en el diario oficial El Peruano,
48
El rgimen de
incentivos debe
ser aprobado
por resolucin
ministerial emitida
por el Ministerio
del Ambiente, y
el ente encargado
de supervisar la
aplicacin de este
rgimen ser el
OEFA.
tal como estipula el artculo 39 del
Reglamento sobre Transparen-
cia, Acceso a la Informacin P-
blica Ambiental y Participacin
y Consulta Ciudadana en Asun-
tos Ambientales, Decreto Supremo
N 002-2009-MINAM.
El 23 de agosto de este ao se pu-
blic en el diario oficial El Perua-
no este proyecto de Reglamento del
Registro de Buenas Prcticas Am-
bientales, por lo que, probablemen-
te en el momento en que se est
leyendo este artculo ya se hayan
recibido las observaciones y co-
mentarios, y se inicie el periodo de
analizarlos e incorporarlos, para lo
que se habilit tanto la correspon-
dencia postal como la electrnica,
buscando que sea lo ms accesi-
ble posible para que los ciudada-
nas puedan participar en este pro-
ceso normativo.
Todo lo anterior nos permite com-
prender que tanto este Reglamen-
to, como su procedimiento so-
bresalen del comn denominador
cuando se habla de control pblico.
Es as que se busca la participacin
inclusiva de los distintos sectores
de la poblacin, que pueden hacer
llegar sus opiniones, as como sus
experiencias, para que el Regis-
tro de Buenas Prcticas Ambienta-
les cumpla efectivamente su finali-
dad: lograr que las buenas prcticas
que se estn llevando a cabo pue-
dan ser imitadas y mejoradas por
otras personas.
IV. BENEFICIOS Y CONTENIDO
DEL REGISTRO DE BUENAS
PRCTICAS AMBIENTALES
Quiz en este punto pueda surgir la
siguiente pregunta: qu beneficio
se obtiene el ser incorporado en
este Registro?
Si bien a primera vista podra pa-
recer que no hay ningn beneficio
ms que la satisfaccin personal,
si es que cabe la expresin, ya que
como se ver ms adelante el Re-
gistro no ofrece un beneficio pecu-
niario, desde nuestro punto de vis-
ta el beneficio de estar inscrito en el
Registro de Buenas Prcticas Am-
bientales es grande, debido a que
la unidad fiscalizable, como la de-
nomina el proyecto, podr exhibir
la incorporacin en el Registro, lo
cual al momento de negociar tan-
to con el Estado como con empre-
sas extranjeras le otorgar credibi-
lidad a quien est inscrito, debido a
que podr acreditar que al realizar
sus actividades econmicas cum-
ple con sus obligaciones para con el
medio ambiente, por lo que se trata
de una empresa comprometida no
solo con el crecimiento econmico
sino con la sostenibilidad y susten-
tabilidad del lugar donde desempe-
a sus actividades.
Como se seal en un inicio, el ob-
jeto de este artculo es analizar el
contenido del Proyecto de Regla-
mento del Registro de Buenas Prc-
ticas Ambientales cuya elaboracin
se encuentra, al momento en que
ha sido redactado este artculo, en
una de las ltimas fases, esperan-
do las opiniones y observaciones
que cualquier persona tenga sobre
lo propuesto. Luego de ello es pro-
bable que se modifiquen ciertos as-
pectos del mismo. A continuacin
se analizan las propuestas del pro-
yecto elaborado por el OEFA.
En primer lugar, lo que se busca es
que se conozcan las buenas prc-
ticas de personas tanto naturales
como jurdicas, ya sean pblicas o
privadas, cuya actividad econmica
se encuentre comprendida dentro
de la competencia del OEFA, re-
lacionadas con el cumplimiento de
sus obligaciones ambientales, para
que estas buenas prcticas puedan
ser replicadas por otras personas.
Se propone que el Registro de es-
tas buenas prcticas sea de acce-
so pblico y gratuito, visible des-
de el portal institucional del OEFA
y del Sistema Nacional de Infor-
macin Ambiental, pues est des-
tinado a ser actualizado de manera

constante por la Direccin de Fis-
calizacin, Sancin y Aplicacin
de Incentivos.
Qu requisitos se deberan cum-
plir para poder estar inscrito en este
Registro? Se propone que la per-
sona no debe tener presuntas in-
fracciones administrativas ni haber
sido sujeto de medidas preventivas
o mandatos de similar carcter en la
ltima supervisin que le haya sido
realizada; en caso de encontrarse en
dicha situacin, durante dos aos
esta persona natural o jurdica no
podr ser inscrita en el Registro.
En caso de que no hayan sido su-
pervisadas, se propone que deber
pedirse dicha supervisin al OEFA
para poder inscribirse en el Regis-
tro. Como se puede inferir, esta es
una manera de ayudar al rol de su-
pervisin del referido rgano.
Cabe sealar que, de acuerdo con la
nica disposicin complementaria
transitoria del Reglamento, la su-
pervisin que deber considerarse
para la incorporacin en el Registro
es la del ao en curso al momento
en que sea emitido el Reglamento.
Cunto tiempo se propone para
permanecer dentro del Registro?:
18 meses, contados a partir de la l-
tima supervisin.
Es posible ser retirado del Regis-
tro? Efectivamente, en el proyecto
se establecen tres causas para que
ello suceda:
a) Que durante el plazo en el que
se encuentre inscrito se halle
una presunta infraccin admi-
nistrativa, en caso de una super-
visin directa.
b) Que se dicte una medida pre-
ventiva y/o mandato de carcter
particular en la ltima supervi-
sin que se haga.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
SISTEMA NACIONAL DE GESTIN AMBIENTAL
La supervisin
que deber
considerarse para
la incorporacin
en el Registro es
la del ao en curso
al momento en
que sea emitido el
Reglamento.
3. La propuesta del Reglamento de
c) Si al momento de difundir la in-
corporacin en el Registro, se
seala de forma incorrecta o no
se seala expresamente a qu
unidad fiscalizable est vincu-
lado as como el periodo de vi-
gencia de la incorporacin en el
Registro.
Si se produce cualquiera de estas
causales de retiro, la persona no
podr ser reincorporada al Regis-
tro hasta despus de 12 meses del
retiro.
Por ltimo, en la disposicin com-
plementaria final del proyecto de
Reglamento se propone que lo esta-
blecido en el mismo se aplique solo
de forma supletoria a la labor de las
entidades ambientales de mbito
nacional, regional y local con com-
petencias que le permitan sancionar
y aplicar incentivos. Es decir, cuan-
do estas fallen o no puedan ser apli-
cadas en determinada circunstan-
cia, lo propuesto en el Reglamento
deber ser aplicado.
V. CONCLUSIONES
1. El OEFA, conforme a su marco
legal, surgi para poder contro-
lar, fiscalizar y supervisar que
las personas sujetas a su com-
petencia ejerzan correctamen-
te sus obligaciones en materia
ambiental.
2. Dentro de estas funciones tam-
bin est el poder incentivar y
hacer pblicas las buenas prc-
ticas que se realicen en el ejer-
cicio econmico de las perso-
nas, naturales o jurdicas, de
Derecho Pblico o Privado, con
el fin de que sean replicadas y
mejoradas. Por lo anterior, se
hizo necesaria la creacin del
Registro de Buenas Prcticas
Ambientales.
este Registro se hizo pblica a
partir del 23 de agosto de este
ao, para permitir la participa-
cin de la poblacin, expresan-
do sus opiniones, comentarios
y observaciones, tanto a favor
como en contra. Luego de eva-
luarlas e incorporarlas, cuando
corresponda, se emitir el Re-
glamento definitivo.
4. Dicho Reglamento establece
condiciones mnimas para po-
der ser incorporado al Registro,
que ser accesible y gratuito,
para difundir las buenas prcti-
cas ambientales.
5. A pesar de no ofrecerse incen-
tivos econmicos, segn esta
propuesta de Reglamento, sin
duda ofrecer el poder acredi-
tar el cumplimiento de las obli-
gaciones ambientales para las
personas jurdicas o naturales;
lo cual constituye un gran bene-
ficio al momento en que se pre-
tenda contratar en el mbito na-
cional o internacional.
6. Por ltimo, an se debe espe-
rar para ver cul es el texto del
Reglamento final que ser pu-
blicado en el diario oficial El
Peruano, as como en el por-
tal institucional del OEFA, a fin
de analizar cunto del proyec-
to se mantuvo y qu se mejo-
r gracias a las observaciones y
comentarios.
49
 OTRAS REAS
DE LA ADMINISTRACIN
Y GESTIN PBLICA

Poltica Anticorrupcin

IMPRESCRIPTIBILIDAD
DE LOS DELITOS DE CORRUPCIN

Vladimir H. LEN VIDAL

Asesor principal de la Comisin de Alto Nivel RESUMEN
Anticorrupcin de la PCM.

n el presente artculo el autor busca definir los alcances de extender al

I. INTRODUCCIN
De acuerdo con la informacin pu-
blicada por la Comisin de Alto
Nivel Anticorrupcin(1), en el ao
2013 el Registro Nacional Judi-
cial de Condenas del Poder Judicial
(RENAJU) report que se impusie-
ron un total de 59 693 sentencias
condenatorias; de las cuales 1548
(2,6 %) sentencias corresponden a
delitos de corrupcin contemplados
en los artculos 382 al 401 del C-
digo Penal.
De las 1548 sentencias condenato-
rias por delitos de corrupcin 774
sentencias corresponden a los deli-
tos de peculado, 210 a colusin y
138 a cohecho activo. En este uni-
verso, en la mayora casos las penas
privativas de la libertad no son efec-
tivas, sino condicionales (suspen-
didas). En efecto, de las 774 con-
denas por delito de peculado, 733
son condicionales y 35 son efecti-
vas; en las 6 restantes se ha impues-
to el cumplimiento de jornadas. En
el caso de los delitos de colusin, la
proporcin entre penas efectivas y
condicionales es similar, 187 con-
denas prevn penas privativas de li-
bertad condicional, 22 penas priva-
tivas de libertad efectivas y 1 pena
est compurgada (grfico N 1).
Segn el Instituto Nacional Peni-
tenciario, en el ao 2013 la pobla-
cin recluida en los penales por
delitos de corrupcin de funciona-
rios ascendi a 500 personas, de las
cuales 312 (62,4 %) corresponden
E infinito los plazos de prescripcin de la accin penal en los delitos de
corrupcin, tambin describir los antecedentes de esta medida y detallar
las implicancias de su incorporacin en nuestra Constitucin, analizando
la idoneidad o no de la misma para garantizar la eficiencia del sistema de
investigacin y sancin de los delitos de corrupcin.
GRFICO N 1
TOTAL DE SENTENCIAS CONDENATORIAS EMITIDAS EN EL 2013
Total de sentencias condenatorias emitidas por el Poder Judicial - ao 2013
1548
3%
Total de sentencias condenatorias
Sentencias condenatorias por delitos de
corrupcin de funcionarios
59693
97 %
Elaborado por: CAN Anticorrupcin.
a procesados y 188 (37,6 %) a sen- cohecho, 121 (24,2 %) por pecu-
tenciados. De los 312 procesados, lado, 35 (7 %) por colusin y 198
289 (92,6 %) son de sexo mascu- (39,6 %) personas por otros delitos
lino y 23 (7,4 %) de sexo femeni- de corrupcin(2).
no. Del total de sentenciados (188),
180 (95,7 %) son de sexo masculi- Las cifras expuestas por las institu-
ciones citadas en los prrafos pre-
no y 8 (4,3 %) de sexo femenino.
cedentes (1548 procesados y 500
recluidos) reflejan que existe una
De las 500 personas recluidas,
146 (29,2 %) lo estn por delito brecha entre la respuesta de las
(1) Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin. Boletn N 3, junio, 2014, p. 4.
(2) dem.

50

instituciones encargadas de detec-
tar, investigar y sancionar los deli-
tos de corrupcin y la exigencia de
justicia de la ciudadana que se de-
riva del alto ndice de percepcin
de esta problemtica.
Desde diversos sectores del Estado
y de la sociedad civil se han pro-
puesto medidas para reducir la sen-
sacin de impunidad que se deriva
de dicha brecha. Dichas medidas
estn orientadas, principalmente,
al fortalecimiento de los mecanis-
mos e instituciones que investigan
y sancionan de la corrupcin, entre
estas destaca la reforma de la Cons-
titucin para implementar la im-
prescriptibilidad de los delitos de
corrupcin.
II. NATURALEZA, ALCANCES
Y ANTECEDENTES DE LA
IMPRESCRIPTIBILIDAD
DE LOS DELITOS DE
CORRUPCIN
El presidente de la Repblica en su
discurso de asuncin de mando ex-
pres que: La corrupcin es para
nosotros un elemento que debili-
ta al Estado y afecta su desarrollo.
En tal sentido, defiendo la impres-
criptibilidad de los delitos de co-
rrupcin en agravio del Estado y la
inhabilitacin a perpetuidad con-
tra sus autores o cmplices para el
ejercicio futuro de cualquier fun-
cin pblica. El ao siguiente, gunos apuntan a incorporar la im-
as como el 28 de julio del presen-
te ao, en su presentacin ante el
Congreso de la Repblica plante
la misma propuesta.
La idea de extender al infinito los
plazos de prescripcin de la ac-
cin penal en los delitos de corrup-
cin no es nueva, pese a la impre-
sin que podra generar el impulso
de la misma en los ltimos aos.
En efecto, desde los primeros aos
de la transicin democrtica diver-
sas instituciones y poderes del Es-
tado se han pronunciado a favor de
la imprescriptibilidad de los delitos
cometidos en agravio del Estado,
entre las que destacan el Poder Ju-
dicial(3), la Defensora del Pueblo(4)
y el propio Poder Ejecutivo(5).
El Congreso de la Repblica tam-
poco ha sido ajeno al debate respec-
to de la imprescriptibilidad de los
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
POLTICA ANTICORRUPCIN
suspendidas y a la no concesin
de beneficios penitenciarios a tra-
La idea de extender vs del Cdigo de Ejecucin Penal,
al innito los plazos pero todos buscan el mismo obje-
de prescripcin tivo: que las instituciones encarga-
de la accin penal das de investigar y juzgar los deli-
en los delitos de tos de corrupcin no estn sujetas a
corrupcin no es lmites temporales para hacerlo.
nueva, pese a la
impresin que El alto nmero de propuestas para
podra generar la incorporacin de la imprescripti-
el impulso de bilidad de los delitos de corrupcin
la misma en los y los pronunciamientos a favor de
ltimos aos. la misma se basan principalmen-
te en dos hechos: a) la eficacia y el
impacto poltico que tuvo la incor-
poracin de la imprescriptibilidad
delitos de corrupcin. De acuerdo de los crmenes de guerra y crme-
con en el exprocurador para casos nes de lesa humanidad; y, b) la in-
de corrupcin, Ronald Gamarra, corporacin de la imprescriptibili-
desde el ao 2001 hasta finales del dad de los delitos de corrupcin en
2008 se presentaron 39 proyectos la legislacin extranjera; los que
referidos a la imprescriptibilidad analizaremos antes de evaluar las
de los delitos cometidos en agra- implicancias y los elementos para
vio del patrimonio del Estado(6). determinar la idoneidad o no de la
En la presente legislatura (2011- incorporacin de dicha propuesta
2016), el Congreso de la Repblica en nuestro ordenamiento jurdico.
ha recibido 12 iniciativas legislati-
vas para incorporar la imprescrip- 1. La imprescriptibilidad de los
tibilidad de los referidos delitos. crmenes de guerra y crmenes
Entre ellos destacan los proyec- de lesa humanidad como fuen-
tos de ley: 79/2011-CR, 90/2011- te de la imprescriptibilidad de
CR, 134-2011-CR, 150/2011-CR y los delitos de corrupcin
151/2011-CR.
Los crmenes de guerra y los cr-
No todos los proyectos de ley men- menes de lesa humanidad(7) figuran
cionados anteriormente plantean el entre los delitos de derecho inter-
mismo mecanismo para la incorpo- nacional ms graves. Los crme-
racin de la referida propuesta. Al- nes de guerra y de lesa humanidad
conllevan un abierto y doloso des-
prescriptibilidad de los delitos de precio por la dignidad de la perso-
corrupcin as como la inhabilita- na humana. Implican actos de sin-
cin perpetua a nivel constitucio- gular inhumanidad y gravedad que
nal, otros a introducir la imprescrip- se ejecutan en el contexto de un ata-
tibilidad a nivel del Cdigo Penal que generalizado y sistemtico con-
e impedir la aplicacin de penas tra una poblacin civil(8). En razn
(3) En el discurso de apertura del ao judicial 2007 el presidente del Poder Judicial, Francisco Tvara Crdova,
propuso al Congreso de la Repblica que instaure una regulacin normativa en la que se reconozca que los
delitos cometidos contra la administracin de justicia y aquellos realizados contra la administracin pblica
tengan el carcter de imprescriptibles.
(4) En mayo de 2005 mediante Carta DF-2005-178 la Defensora del Pueblo se pronunci a favor de la aproba-
cin del Proyecto de Ley N 0896/2001-CR, que propona la imprescriptibilidad de los delitos vinculados a
la corrupcin.
(5) En el ao 2006 el proyecto de Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin, elaborado por el grupo de traba-
jo creado mediante Decreto Supremo N 004-2006-JUS, contempl la fi gura de la imprescriptibilidad. En el
2008 la jefa de la Ofi cina Nacional Anticorrupcin (ONA), Carolina Lizrraga Houghton, pidi al Congreso
de la Repblica promover una norma a favor de la imprescriptibilidad de los delitos de corrupcin que afec-
ten el patrimonio del Estado.
(6) GAMARRA HERRERA, Ronald y PREZ CASTAEDA, Jacqueline. La imprescriptibilidad de los deli-
tos de corrupcin. En: <www.paraquenoserepita.org.pe/down.php?f=La%20impres.doc> (revisado el 20 de
setiembre del 2014).
(7) Los crmenes de guerra y los crmenes de lesa humanidad fueron defi nidos en el Estatuto del Tribunal Militar
Internacional de Nuremberg, de 8 de agosto de 1945, el cual fue ratifi cado por las resoluciones de la Asam-
blea General de las Naciones Unidas 3 (I) de 13 de febrero de 1946 y 95 (I) de 11 de diciembre de 1946. Pos-
teriormente, fueron incorporados en diversos instrumentos internacionales hasta que en 1998 fueron tipifi ca-
dos en los artculos 7 y 8 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. Para ver el texto del Estatuto:
<http://www.derechos.net/doc/tpi.html>.
51
 POLTICA ANTICORRUPCIN
de ello, desde finales de la Segunda
Guerra Mundial fue una preocupa-
cin constante de la comunidad in-
ternacional la represin efectiva de
estos crmenes y la remocin de los
obstculos que puedan impedir la
investigacin de los mismos.
La prescripcin de la accin penal
para la persecucin de estos delitos
era uno de estos obstculos. La co-
munidad internacional se hall ante
la posibilidad de que acciones consi-
deradas como crmenes internacio-
nales cometidos durante el rgimen
nazi u otros regmenes autoritarios
no pudieran ser investigados por el
mero transcurso del tiempo.
Frente a ello se produjo un vasto
movimiento de opinin mundial a
favor de la imprescriptibilidad de
los crmenes de guerra y de lesa
humanidad, que se concret con la
Resolucin N 95 (I) de la Asam-
blea General de las Naciones Uni-
das (11/12/1946), que confirm los
principios de Derecho Internacio-
nal reconocidos por el Estatuto del
Tribunal Militar Internacional de
Nuremberg y que recogi el prin-
cipio de imprescriptibilidad de los
crmenes de lesa humanidad y de
los crmenes de guerra(9).
El principio de imprescriptibilidad
de los crmenes de guerra y de lesa
humanidad, desde aquella oportuni-
dad fue recogido en diversos docu-
mentos y declaraciones internacio-
nales no vinculantes(10) hasta que, el
6 de noviembre de 1968, la Asam-
blea General de las Naciones Uni-
das lo incorpor en la Convencin
sobre la imprescriptibilidad de los
crmenes de guerra y de los crme-
nes de lesa humanidad(11). En efec-
to, el artculo I de la referida Con-
vencin establece que:
Artculo I
Los crmenes siguientes son im-
prescriptibles, cualquiera que sea
la fecha en que se hayan cometido:
a) Los crmenes de guerra segn
la definicin dada en el Estatuto
del Tribunal Militar Internacional
de Nuremberg, de 8 de agosto de
1945, y confirmada por las resolu-
ciones de la Asamblea General de
las Naciones Unidas 3 (I) de 13 de
febrero de 1946 y 95 (I) de 11 de
diciembre de 1946, sobre todo las
infracciones graves enumeradas
en los Convenios de Ginebra de 12
de agosto de 1949 para la protec-
cin de las vctimas de la guerra;
52
fundamentales de los ms pobres
y el hecho de que esta constituya
En diversos pases una amenaza al desarrollo, la de-
de la regin se mocracia y a la estabilidad, distor-
ha incorporado la siona los mercados, frena el creci-
imprescriptibilidad miento econmico y desalienta la
de los delitos inversin extranjera, erosiona el
que afectan el servicio pblico y la confianza en
patrimonio del los funcionarios(12); ha generado un
Estado con el n fuerte consenso respecto de la ne-
de evitar que el cesidad de instaurar la imprescripti-
transcurso del bilidad de los delitos de corrupcin
tiempo impida que para impedir que estos actos que-
se investiguen y den impunes.
sancionen.
2. La imprescriptibilidad de los
delitos de corrupcin en la le-
gislacin comparada
b) Los crmenes de lesa huma-
nidad cometidos tanto en tiempo En diversos pases de la regin se
de guerra como en tiempo de paz
(...). ha incorporado la imprescriptibi-
lidad de los delitos que afectan el
Nuestro pas, mediante Resolucin patrimonio del Estado con el fin de
Legislativa N 27998 (12/06/2003) evitar que el transcurso del tiempo
aprob su adhesin a la Conven- impida que se investiguen y sancio-
cin sobre la imprescriptibilidad de nen estos delitos. Entre ellos desta-
los crmenes de guerra y de los cr- can: Bolivia, Colombia, Ecuador,
menes de lesa humanidad, con ello Mxico, Puerto Rico y Venezuela.
incorpor el mencionado princi-
pio en nuestro ordenamiento jurdi- La Constitucin de la Repblica de
co peruano. Posteriormente, dicha Ecuador, en su artculo 233 esta-
convencin es ratificada mediante blece la figura de la imprescriptibi-
Decreto Supremo N 082-2003-RE lidad para determinados delitos de
(02/07/2003). corrupcin. El segundo prrafo del
referido artculo seala que las ser-
El Tribunal Constitucional mediante vidoras o servidores pblicos y los
sentencia recada en el Expediente delegados o representantes de los
N 0024-2010-PI-TC (28/03/2011) cuerpos colegiados de las institucio-
declara inconstitucional por cone- nes del Estado, estarn sujetos a las
xidad la declaracin contenida en sanciones establecidas por delitos
el punto 1.1 de la Resolucin Legis- de peculado, cohecho, concusin y
lativa N 27998, que declara la im- enriquecimiento ilcito. La accin
prescriptibilidad de los crmenes de para perseguirlos y las penas corres-
guerra y de los crmenes de lesa hu- pondientes sern imprescriptibles y,
manidad para los crmenes cometi- en estos casos, los juicios se inicia-
dos con posterioridad a su entrada rn y continuarn incluso en ausen-
en vigor para el Per. cia de las personas acusadas. El
mismo artculo extiende la impres-
La magnitud del fenmeno de la criptibilidad a los particulares al es-
corrupcin en el Per, el impac- tablecer que estas normas tambin
to que este tiene en los derechos se aplicarn a quienes participen en
(8) Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente N 0024-2010-PI-TC (28/03/2011), funda-
mentos 47 y 48.
(9) Para un anlisis ms detallado del tema, vase: ROMN, Marlene. Cuando la Justicia Penal es cuestin de
Seguridad Jurdica. La imprescriptibilidad de los delitos de lesa humanidad y su presunta colisin con ins-
tituciones clsicas del Derecho Penal. Fondo Editorial USMP, Lima, 2011.
(10) Sobre el particular, vase tambin los Principios del Derecho Internacional consagrados en el Estatuto del
Tribunal de Nuremberg adoptados por la Comisin de Derecho Internacional de las Naciones Unidas en ju-
lio de 1950; Resolucin 4888 (V) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 12 de diciembre de
1950, y las Resoluciones 1074 D (XXXIX) de 28 de julio de 1965 y 1158 (XLI) de 5 de agosto de 1966 del
Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas, relativas al castigo de los criminales de guerra y de las
personas que hayan cometido crmenes de lesa humanidad.
(11) La Convencin sobre la imprescriptibilidad de los crmenes de guerra y de los crmenes de lesa humanidad
entr en vigor el 11 de noviembre de 1970.
(12) Declaraciones del Secretario General de Naciones Unidas. Vase en: <http://www.hoy.com.do/
el-mundo/2010/12/9/353394/print>.

estos delitos, aun cuando no tengan
las calidades antes sealadas.
En el mismo sentido, el artcu-
lo 112 de la Constitucin Poltica
de Bolivia dispone que los deli-
tos cometidos por servidores pbli-
cos que atenten contra el patrimo-
nio del Estado y causen grave dao
econmico son imprescriptibles
y no admiten rgimen de inmuni-
dad. El primer prrafo del artculo
271 de la Constitucin de Venezue-
la, con el mismo fin, reconoce que
no prescribirn las acciones judi-
ciales dirigidas a sancionar los de-
litos contra los derechos humanos,
o contra el patrimonio pblico o el
trfico de estupefacientes.
Por otro lado, el artculo 122 de la
Constitucin Poltica de Colom-
bia establece que sin perjuicio de
las dems sanciones que establez-
ca la ley, no podrn ser inscritos
como candidatos a cargos de elec-
cin popular, ni elegidos, ni desig-
nados como servidores pblicos, ni
celebrar personalmente, o por in-
terpuesta persona, contratos con
el Estado, quienes hayan sido con-
denados, en cualquier tiempo, por
la comisin de delitos que afecten
el patrimonio del Estado o quie-
nes hayan sido condenados por de-
litos relacionados con la pertenen-
cia, promocin o financiacin de
grupos armados ilegales, delitos de
lesa humanidad o por narcotrfico
en Colombia o en el exterior.
Finalmente, el Cdigo Penal de
Puerto Rico, modificado en el ao
2004, recoge la imprescriptibilidad
de los delitos de corrupcin al es-
tablecer que en los siguientes de-
litos la accin penal no prescribe:
() malversacin de fondos pbli-
cos, falsificacin de documentos
pblicos y todo delito grave tipifi-
cado en este Cdigo o en ley espe-
cial cometido por un funcionario o
empleado pblico en el desempeo
de la funcin pblica.
III. IMPLICANCIAS DE LA
INCORPORACIN DE LA
IMPRESCRIPTIBILIDAD
DE LOS DELITOS DE
CORRUPCIN EN NUESTRO
ORDENAMIENTO JURDICO
El artculo 80 de nuestro Cdigo
Penal regula los plazos de prescrip-
cin de la accin penal. Los cinco
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
En caso de que el
delito de corrupcin
haya sido cometido
por un funcionario
o servidor pblico
en contra del
patrimonio del
Estado la regla
aplicable es la
dplica del plazo de
prescripcin.
primeros prrafos del referido ar-
tculo establecen los criterios gene-
rales para el cmputo del plazo de
prescripcin:
La accin penal prescribe en
un tiempo igual al mximo de la
pena fijada por la ley para el deli-
to, si es privativa de libertad.
En caso de concurso real de de-
litos, las acciones prescriben se-
paradamente en el plazo sealado
para cada uno.
En caso de concurso ideal de deli-
tos, las acciones prescriben cuan-
do haya transcurrido un plazo
igual al mximo correspondiente
al delito ms grave.
La prescripcin no ser mayor a
veinte aos. Tratndose de delitos
sancionados con pena de cadena
perpetua se extingue la accin pe-
nal a los treinta aos.
En los delitos que merezcan otras
penas, la accin prescribe a los
dos aos.
El ltimo prrafo del referido art-
culo, en concordancia con lo dis-
puesto en el artculo 41 de la Cons-
titucin Poltica de 1993 que prev
la dplica del plazo de prescripcin
en caso de delitos cometidos contra
del patrimonio del Estado por fun-
cionarios y servidores pblicos, es-
tablece que:
En casos de delitos cometidos
por funcionarios y servidores p-
blicos contra el patrimonio del
Estado o de organismos sosteni-
dos por ste, el plazo de prescrip-
cin se duplica.
En funcin de ello, en nuestro or-
denamiento jurdico existen dos re-
glas para la determinacin del pla-
zo de prescripcin de la accin
penal de los delitos de corrupcin.
POLTICA ANTICORRUPCIN
En caso que el delito de corrupcin
haya sido cometido por un funcio-
nario pblico o por un agente que
no tenga este calidad y no haya sido
afectado el patrimonio del Estado
para determinar el plazo de pres-
cripcin se aplica la regla genera
que equivale al lmite mayor de la
pena prevista para dicho delito. De
otro lado, en caso de que el delito
de corrupcin haya sido cometido
por un funcionario o servidor pbli-
co en contra del patrimonio del Es-
tado la regla aplicable es la dplica
del plazo de prescripcin (el doble
del lmite mayor de la pena previs-
ta para dicho delito).
Este criterio ha sido ratificado por
el Tribunal Constitucional, que al
interpretar el artculo 41 de la Cons-
titucin Poltica de 1993, seala:
17. () La redaccin del tex-
to constitucional no es clara; pa-
reciera que se refiere a todos los
delitos cometidos en agravio del
Estado pero consideramos que
no es as, ya que, por el principio
de legalidad y seguridad jurdica,
debe entenderse tal plazo de pres-
cripcin en el contexto de todo el
artculo y, mejor an, en el con-
texto de todo el captulo, que tra-
ta exclusivamente de los funcio-
narios y servidores pblicos.
18. Este Supremo Colegiado con-
sidera que duplicar el plazo de
prescripcin en todos los delitos
cometidos en agravio del Estado,
sera atentar contra el principio de
legalidad ()
En consecuencia, dicha duplici-
dad solo es aplicable en el caso
de delitos cometidos contra el pa-
trimonio del Estado o de organis-
mos sometidos por este, de con-
formidad con el artculo 41, in
fine, de la Constitucin(13).
En el mismo sentido, la Corte Su-
prema de Justicia de la Repblica,
ha establecido que:
en cada tipo legal [del captulo II,
Titulo XVIII, del Libro Segundo
del Cdigo Penal Delitos contra
la Administracin Pblica come-
tidos por Funcionarios Pblicos]
se tiene que analizar si se cum-
ple con el presupuesto estable-
cido para prolongar el plazo de
prescripcin en funcin a la afec-
tacin de los bienes jurdicos tu-
telados vinculados directamente
con el patrimonio pblico o solo
afectan el correcto funcionamien-
to de la Administracin Pblica
53
 POLTICA ANTICORRUPCIN
propiamente dicha, vulnerando el
ejercicio de funciones y servicios
pblicos bajo pautas de correc-
cin y sometimiento a la legali-
dad, la observancia de los deberes
del cargo como empleo, regulari-
dad y desenvolvimiento normal
de tal ejercicio, el prestigio y dig-
nidad de la funcin, la imparcia-
lidad en el desenvolvimiento de-
cisional, y otros, desvinculados
totalmente de la afectacin del
patrimonio del Estado como tal y
excluidos(14).
En mrito a ello, puede afirmar-
se que por lo menos en delitos de
corrupcin ms recurrentes el pla-
zo de prescripcin de la accin pe-
nal puede ir de los 6 a los 30 aos
(en funcin de que exista o no agra-
vio contra el patrimonio del Esta-
do). En efecto, en el cuadro N 1 se
puede advertir que en los cuatro de-
litos de corrupcin cometidos por
funcionarios o servidores pblicos
que se presentan con mayor recu-
rrencia(15) el plazo de prescripcin
no es inferior a 8 aos si se afecta
el patrimonio del Estado.
La incorporacin de la imprescrip-
tibilidad de los delitos de corrup-
cin modificara completamen-
te el esquema vigente, dado que
en funcin de dicho principio no
existira lmites temporales para
la persecucin penal de tales deli-
tos. En mrito a la incorporacin
de esta medida, treinta o cuarenta
aos despus de cometido un delito
de corrupcin el Ministerio Pblico
y el Poder Judicial se encontraran
habilitados para iniciar un proceso
penal sobre dicho delito.
IV. ELEMENTOS PARA
EVALUAR LA
IDONEIDAD DE LA
IMPRESCRIPTIBILIDAD
DE LOS DELITOS DE
CORRUPCIN COMO
MECANISMO PARA
REDUCIR SU IMPUNIDAD
La propuesta de introducir en nues-
tro ordenamiento penal la impres-
criptibilidad de los delitos de co-
rrupcin puede ser evaluada desde
diversos enfoques: desde un punto
de vista filosfico (comparten los
delitos de corrupcin la misma na-
turaleza valorativa de los crmenes
54
CUADRO N 1
PLAZO DE PRESCRIPCIN EN LOS DELITOS DE CORRUPCIN MS RECURRENTES
PLAZO DE
DELITO PENA PREVISTA DPLICA DEL PLAZO(16)
PRESCRIPCIN
Cohecho pasivo No menor de 8 ni mayor de 10
10 aos 20 aos
propio aos de pena privativa de libertad.
No menor de 6 ni mayor de 15
Colusin agravada 15 aos 30 aos
aos de pena privativa de libertad.
No menor de 4 ni mayor de 8 aos
Peculado doloso 8 aos 16 aos
de pena privativa de libertad.
No menor de 1 ni mayor de 4 aos
Malversacin 4 aos 8 aos
de pena privativa de libertad.
Elaboracin propia.
de guerra y de lesa humanidad?); 1. La prescripcin es el princi-
desde un plano jurdico constitu- pal obstculo para la investi-
cional (la imprescriptibilidad de gacin y sancin de los delitos
los delitos de corrupcin constituye de corrupcin?
una restriccin proporcional de la
prescripcin como garanta del de- Ninguno de los proyectos de ley
bido proceso?); desde un punto de que plantean la imprescriptibilidad
vista pragmtico (la imprescripti- de los delitos de corrupcin presen-
bilidad de los delitos de corrupcin tados en el Congreso de la Repbli-
contribuye a la reduccin de su im- ca en esta legislatura, tienen infor-
punidad?); o desde otras miradas. macin emprica al respecto. En tal
medida, no existe informacin veri-
El presente artculo pretende plan- ficable que nos permita afirmar que
tear los elementos que se deben uno de los principales obstculos
tener en cuenta para evaluar la para la investigacin y sancin de
idoneidad o no de la imprescripti- los delitos de corrupcin es la pres-
bilidad de los delitos de corrupcin cripcin de la accin penal de los
desde el ltimo enfoque planteado mismos.
(punto de vista pragmtico).
Los hallazgos de la Comisin de
La incorporacin de la impres- Alto Nivel Anticorrupcin en los
criptibilidad de los delitos de co- distritos judiciales Del Santa y de
rrupcin en nuestro ordenamiento Huaraz centran la problemtica en
penal puede reducir o contribuir a otros factores. En efecto, en estos
la reduccin de la impunidad de ta- distritos judiciales se ha identifica-
les delitos? La respuesta afirmativa do que casi el 80 % de las inves-
o negativa a esta pregunta depende tigaciones relacionadas con delitos
necesariamente de la respuesta que de corrupcin se archivan debido a:
se d a las tres interrogantes que se debilidad institucional (pocas fis-
detallan a continuacin. calas, procuraduras sin recursos
(13) Expediente N 1805-2005-HC/TC. Ob. cit.
(14) Acuerdo Plenario N 1-2010/CJ-116. Asunto: Prescripcin. Problemas actuales, f. j. 14.
(15) La aplicacin de la dplica de los plazos de prescripcin al extraneus, es decir, al cmplice o inductor que
no tiene la calidad de funcionario pblico es un tema en debate. En el Acuerdo Plenario N 2-2011/CJ-116.
Asunto: Nuevos alcances de la prescripcin (fundamento jurdico 16) se establece la calidad de funciona-
rio o servidor pblico del autor ha sido prevista como una condicin especial de deberes que fundamenta la
mayor extensin del trmino de prescripcin (). En consecuencia, los que no detentan esas condiciones,
no infringen el deber jurdico especial que vincula al funcionario o servidor pblico y, en ese sentido, no son
merecedores de un mayor reproche penal en vinculacin con la extensin del plazo de prescripcin. Por
otro lado, en la Sesin del Pleno Jurisdiccional Superior Nacional Penal, realizado en la ciudad de Trujillo el
11 de diciembre del ao 2004, se acord que si bien la mayor punibilidad de los autores de los delitos espe-
ciales (los funcionarios en los delitos contra la administracin pblica) se fundamenta en el dominio social
que tienen respecto del bien jurdico tutelado, ello no signifi ca que los aportes a la realizacin de la conducta
delictiva de los extranei (de las personas que no tengan la cualidad exigida por el tipo, el no funcionario en
el caso de los delitos contra la administracin pblica), no sean desvalorados ni perseguidos a efectos puni-
tivos, en la medida que coadyuvaron a la lesin del bien jurdico protegido. En tal medida, es un tema por
defi nir que requiere un espacio mayor de debate.
(16) En casos de delitos cometidos por funcionarios y servidores pblicos contra el patrimonio del Estado o de
organismos sostenidos por este.
 POLTICA ANTICORRUPCIN

suficientes e inexistencia de juzga- con el debido proceso y otros dere-

dos especializados), falta de prue-
bas para acreditar los hechos im-
putados (insuficiencia de peritos,
escasez de recursos), problemas de
coordinacin entre las instituciones
encargadas de prevenir, investigar
y juzgar la corrupcin y dificulta-
des derivadas del proceso de imple-
mentacin del nuevo Cdigo Pro-
cesal Penal.
En consecuencia, urge responder
en el debate de la incorporacin de
la imprescriptibilidad de los delitos
de corrupcin en qu medida esta
propuesta podra contribuir a la re-
duccin de la impunidad de estos
delitos.
2. Los instrumentos internacio-
nales en materia anticorrup-
cin que el Per ha suscrito
exigen la incorporacin de la
imprescriptibilidad de los de-
litos de corrupcin?
No, los instrumentos internaciona-
les de lucha contra la corrupcin
de los que nuestro pas es parte
exigen que los plazos de prescrip-
cin de los delitos de corrupcin
sean amplios, no que se extiendan
al infinito.
La Convencin de Naciones Uni-
das contra la Corrupcin(17), en el
artculo 29 prev que:
Cada Estado Parte establecer,
cuando proceda, con arreglo a su
derecho interno, un plazo de pres-
cripcin amplio para iniciar pro-
cesos por cualesquiera de los de-
litos tipificados con arreglo a la
presente Convencin y establece-
r un plazo mayor o interrumpir
la prescripcin cuando el presun-
to delincuente haya eludido la ad-
ministracin de justicia.
Urge responder
en el debate de la
incorporacin de la
imprescriptibilidad
de los delitos de
corrupcin en
qu medida esta
propuesta podra
contribuir a la
reduccin de la
impunidad de estos
delitos.
El artculo 6 de la Convencin de
la OCDE para Combatir el Cohe-
cho de Servidores Pblicos Extran-
jeros en Transacciones Comercia-
les Internacionales(19) y el artculo
sexto del Convenio de la OCDE
de la lucha contra la corrupcin
de Agentes Pblicos Extranjeros
en Transacciones Comerciales In-
ternacionales(20) recogen la misma
disposicin.
3. Existe una medida alternati-
va que busque el mismo fin que
pretende la imprescriptibilidad
de los delitos de corrupcin?
El 4 de octubre del 2011, la Comi-
sin de Constitucin y Reglamento
del Congreso de la Repblica apro-
b el dictamen que recoga la pro-
puesta de incorporar en nuestro or-
denamiento la imprescriptibilidad
de delitos de corrupcin. El dicta-
men fue rechazado por el Pleno del
Congreso de la Repblica y deriva-
do a la Comisin de Justicia y De-
rechos Humanos. En el Pleno del
Congreso se cuestion la eficacia
de la medida y su incompatibilidad
chos fundamentales.
Frente a estos cuestionamientos se
debe tener en cuenta que existen
medidas alternativas que buscan el
mismo fin que la imprescriptibili-
dad de los delitos de corrupcin (le-
vantar los obstculos que impiden
la investigacin y sancin de los
delitos de corrupcin). En efecto,
la Comisin de Alto Nivel Antico-
rrupcin y la Comisin de Justicia
y Derechos Humanos del Congre-
so de la Repblica han propuesto la
ampliacin de los plazos de pres-
cripcin de los delitos de corrup-
cin a travs de la extensin de lo
dispuesto en el ltimo prrafo del
artculo 80 a los delitos previstos
en el artculo 376-A y las secciones
II, III y IV del captulo II del ttulo
XVIII del libro segundo del Cdi-
go Penal(21).
En virtud de esta medida se dupli-
cara los plazos de prescripcin en
todos los delitos de corrupcin y no
solo en los que se afecte el patrimo-
nio del Estado.
V. CONCLUSIN
Es inaceptable la impunidad de la
corrupcin porque el accionar del
Estado no los alcanz o porque los
procesados por la comisin de es-
tos delitos hayan recurrido a argu-
cias legales para impedirlo. Esto
nos exige implementar medidas
que cumplan efectivamente con di-
cho fin porque nada contribuye ms
a la repeticin crnica de la corrup-
cin que la percepcin de un Estado
poco eficiente e incapaz de respon-
der tcnicamente a las exigencias
de justicia de la ciudadana.

En el mismo sentido, la Conven-

cin de Naciones Unidas contra la
Delincuencia Organizada Transna-
cional(18), entre los que se encuentra
la corrupcin, dispone en su artcu-
lo 11.5 que:
Cada Estado Parte establece-
r, cuando proceda, con arreglo
a su derecho interno, un plazo de
prescripcin prolongado dentro
del cual pueda iniciarse el pro- (17) Aprobada mediante Resolucin Legislativa N 28357 y ratifi cada por Decreto Supremo N 075-2004-RE.
ceso por cualquiera de los deli- (18) Aprobada mediante Resolucin Legislativa N 27527 y ratifi cada por Decreto Supremo N 088-2001-RE.
tos comprendidos en la presen- (19) Artculo 6.- Cualquier regla de prescripcin aplicable al delito de cohecho de un servidor pblico extranje-
ro permitir un periodo adecuado de tiempo para la investigacin y persecucin de este delito.
te Convencin y un plazo mayor
(20) Artculo 6.- En las normas sobre prescripcin de los delitos de corrupcin de agentes pblicos extranjeros
cuando el presunto delincuente se establecer un plazo sufi ciente para permitir la investigacin y persecucin de este delito.
haya eludido la administracin de (21) Para la implementacin de esta medida, ambas instituciones plantean la modifi cacin del artculo 41 de la
justicia. Constitucin Poltica y el artculo 80 del Cdigo Penal.

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014 55


Pablo A. OKUMURA SUZUKI(1)(2)
Abogado por la Universidad de Lima. Magster
en Finanzas y Derecho Corporativo de la Univer-
sidad ESAN y Docente de la Maestra en Dere-
cho de los Negocios de la USMP.
I. INTRODUCCIN
En un trabajo anterior(3) analizamos
algunas situaciones donde el mer-
cado por s solo no es el mejor me-
canismo para una eficiente asigna-
cin de recursos, pues en caso de
que se manifiesten fallas de mer-
cado debe recurrirse a soluciones
fuera de este en pro del bienes-
tar general; en este contexto, tiene
asidero la intervencin del Estado
en la economa. La intensidad de
esta intervencin en el libre merca-
do depende del grado de distorsin
introducido por la falla de merca-
do, pudiendo variar desde la pro-
mocin de la libre competencia, y
la reglamentacin y supervisin de
ciertas actividades, hasta la fijacin
de tarifas de servicios pblicos, co-
nocida como regulacin econmica
de los servicios pblicos.
Con dicho fin, analizaremos las
principales caractersticas de es-
tos mecanismos de fijacin ta-
rifaria, as como las ventajas y
desventajas de su aplicacin, pro-
curando emplear ejemplos ilus-
trativos y tambin un lenguaje y
conceptos amigables para perso-
nas no especializadas en esta ma-
teria, pero interesados en conocer
los principios econmicos que so-
portan los diferentes marcos lega-
les que regulan la prestacin de ser-
vicios pblicos.
56
Servicios Pblicos y Regulacin
Econmica
MECANISMOS
DE REGULACIN TARIFARIA
RESUMEN
E n el presente artculo se analizan tres de los principales mecanismos o
metodologas que se utilizan para la fijacin de tarifas en monopolios
naturales. Es pertinente precisar que dicha clasificacin obedece a fines ex-
positivos, ya que en la prctica su aplicacin vara dependiendo del sector
y sus caractersticas, llegando incluso a mezclarse elementos de los distin-
tos modelos desarrollados por el autor.
II. TASA DE RETORNO O obteniendo una rentabilidad o re-
RATE OF RETURN (4) torno razonable por su inversin.
Para ello, se determina el valor del
1. Definicin servicio fijando un lmite a la tasa
de retorno (rentabilidad) de la com-
Este mecanismo de fijacin tarifa- paa prestadora del servicio.
ria permite que la entidad regula-
dora fije tarifas que generen flujos Como se podr observar, se bus-
de caja capaces de cubrir los costos ca que los ingresos tarifarios sean
en los que la empresa regulada in- suficientes para remunerar los cos-
curre para prestar los servicios a su tos, tanto fijos(5) como variables(6),
cargo (ejemplo: luz elctrica, agua y las inversiones realizadas(7),
y alcantarillado, telefona, etc.), as como una retribucin por el
(1) Algunas de las ideas vertidas en el presente artculo han sido extradas de la tesis Regulacin tarifaria en la
Bolsa de Valores de Lima, realizada en coautora con Renzo Abanto Bossio y Omar Gutirrez Ochoa.
(2) Agradezco por su colaboracin en el presente artculo a Margarett Matos Ortega, alumna de la Facultad de
Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per.
(3) OKUMURA SUZUKI, Pablo Arturo. Breves apuntes en torno a las fallas del mercado y el monopolio na-
tural. En: Advocatus N18/agosto, 2008, pp. 363-372.
(4) Histricamente se aplic por primera vez en los Estados Unidos de Norteamrica.
(5) Los costos fijos son aquellos en los que debe incurrir necesariamente una empresa y que no aumentan ni dis-
minuyen en funcin al nivel de produccin (nmero de unidades producidas), tales como el sueldo del ge-
rente, personal administrativo, costos de seguridad, etc.
(6) Contrariamente, los costos variables estn directamente relacionados con el bien o servicio producido, por lo
tanto varan con cada unidad producida; como ejemplo tenemos los insumos incorporados en el producto.
(7) Sobre el particular, es de indicar que la base de la tasa, es decir, las inversiones que la tasa de retorno esta-
blecida busca remunerar, podr variar dependiendo del enfoque que adopte el regulador. En ese sentido, se
podr optar por remunerar el ntegro de las inversiones efectuadas o solo aquellas que puedan ser considera-
das como razonables, siendo esta ltima la alternativa ms prudente.

capital invertido, es decir, el pre-
cio por el servicio se fijar en fun-
cin al costo medio del mismo.
2. Caractersticas
Dentro de las principales caracters-
ticas de este mecanismo regulatorio
destacan algunos aspectos respecto
a la tasa a aplicar, como que esta no
debe ser confiscatoria, ni necesa-
riamente es justa ya que no puede
garantizarse un retorno justo a las
empresas reguladas, lo cual pasare-
mos a explicar.
El principio de no confiscatorie-
dad informa que los gobiernos de-
ben reconocer a los inversionistas
la aplicacin de una tasa lo sufi-
cientemente alta que les permita
la recuperacin de su inversin,
de lo contrario se estara indirec-
tamente confiscando la propiedad
de los activos de la empresa.
Sin embargo, como se mencion,
ninguna tasa es necesariamente
justa y los Estados no pueden ga-
rantizar la obtencin de un retorno
justo, pues en la medida que no
se puede garantizar el entorno de
las inversiones y evitar los ries-
gos propios del mercado no resul-
ta posible hablar de una tasa justa
en sentido estricto, ya que las ta-
sas establecidas podrn verse des-
fasadas en funcin a cambios que
se experimenten en el entorno ma-
croeconmico, debiendo el inver-
sionista asumir los riesgos propios
de su negocio y mitigarlos(8).
En consecuencia, la labor de los
Estados debe centrarse en garanti-
zar seguridad jurdica y entornos
amigables para las inversiones, de
modo que se otorgue cierto grado
de predictibilidad para la toma
de decisiones por parte de los
inversores.
Como se podr haber notado, el
hecho de que la rentabilidad se
fije sobre las inversiones realiza-
das hace que las empresas pres-
tadoras tengan pocos incentivos
para reducir sus costos, afectando
la eficiencia productiva, aspecto
que ms adelante analizaremos con
mayor detalle. Esto, a su vez, da lu-
gar a que el riesgo de variabili-
dad de precios sea soportado por el
consumidor final en la medida que
los costos son transferidos directa-
mente a la tarifa.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
SERVICIOS PBLICOS Y REGULACIN ECONMICA
La labor de los
estados debe
centrarse en
garantizar
seguridad jurdica y
entornos amigables
para las inversiones,
de modo que se
otorgue cierto grado
de predictibilidad
para la toma de
decisiones por parte
de los inversores.
A pesar de lo anterior, este meca-
nismo se caracteriza por fomen-
tar la inversin en infraestructura,
con lo cual se produce un efec-
to positivo en la expansin de la
cobertura de los servicios pblicos
y su prestacin se da con altos es-
tndares de calidad.
Lo expuesto genera que el regu-
lador deba auditar las inversiones
realizadas, remunerando nica-
mente aquellas consideradas como
eficientes. Con dicho fin, es impor-
tante contar con una gran cantidad
de informacin y da lugar a inten-
sos debates y controversias entre
las compaas prestadoras de servi-
cios pblicos y los organismos re-
guladores, haciendo que el proce-
so de fijacin tarifaria sea largo y
complejo. Otro aspecto a resaltar
es la complejidad que representa la
valorizacin de las inversiones a re-
conocerse, sobre lo cual abundare-
mos ms adelante.
3. Aplicacin
El proceso consiste, en primer lu-
gar, en que la empresa regulada
entrega informacin de sus cos-
tos e inversiones al regulador con
el incentivo de tratar que este le
reconozca el monto ms alto posi-
ble, para lo cual tiene una posicin
ventajosa, pues existe una evi-
dente asimetra informativa don-
de el regulador tendr dificulta-
des para auditar la veracidad de
(8) BALDWIN, R. y CAVE, M. Understanding Regulation. Theory, Strategy, and Practice. Oxford: Oxford Uni-
versity Press, 1999.
(9) El costo de capital es el rendimiento requerido sobre los distintos tipos de fi nanciamiento.
la informacin proporcionada. Se
deben estimar los costos incorpora-
dos en el proceso productivo, las in-
versiones y los costos de capital(9).
Luego de ello, el regulador fijar la
tasa de retorno que aplicar para
la definicin final de los precios
que la empresa prestadora podr
cobrar al pblico.
La aplicacin de la tasa de retorno
resulta conceptualmente sencilla,
pudiendo ser resumida mediante la
siguiente frmula:
n
PiQi = Gastos + s(BR)
i =1
Donde:
Pi : equivale al precio del servicio
Qi : es la cantidad del servicio
n : representa el nmero de servi-
cios
s : es la tasa de retorno permitida
BR: representa la base a retribuir
por el regulador
Para un mejor entendimiento de la
frmula en su versin ms simple,
podemos enumerar como gastos a
los costos de operacin (insumos),
gastos de mantenimiento (limpieza
de las maquinarias, soporte tcni-
co), gastos administrativos (suel-
dos, servicios pblicos, seguridad),
etc., los cuales sern evaluados
y reconocidos directamente por el
regulador para su incorporacin
como costos o gastos, para luego
ser trasladados en la tarifa. Asi-
mismo, el regulador deber evaluar
las inversiones realizadas en acti-
vos fijos (obras civiles, maquina-
rias y equipos, por ejemplo) que
vienen a conformar la base a re-
tribuir (BR) sobre la cual se apli-
car la tasa de retorno para definir
la rentabilidad de la empresa pres-
tadora. La suma de todos estos con-
ceptos arrojan como resultado el
costo total del servicio, el cual ser
considerado por el regulador para
calcular la tarifa aplicable a cada
unidad del servicio regulado (ki-
lovatio hora de electricidad, metro
57
 SERVICIOS PBLICOS Y REGULACIN ECONMICA
cbico de agua, minuto de llama-
da concretada, entre otros).
No obstante la aparente sencillez
de la frmula planteada, en el an-
lisis de cada uno de sus componen-
tes encontraremos muchos aspec-
tos que merecen mayor reflexin,
que abordaremos a continuacin.
i. Base a retribuir, se refiere a los
costos de inversin que deben
ser reconocidos por el regula-
dor y sobre los que se aplicar la
tasa de retorno, siendo necesario
que el regulador defina una me-
todologa para la valorizacin de
activos fijos. En ese sentido, los
enfoques usualmente aceptados
para dicha valorizacin sern los
de costo original, costo de repro-
duccin, costo de reemplazo y/o
valor de mercado burstil.
El costo original o valor his-
trico se refiere al valor de los
activos en libros menos la de-
preciacin. El mecanismo para
calcular la depreciacin del ac-
tivo debe estar acorde con la
vida til del mismo, ya que
esta a menudo discrepa noto-
riamente de la depreciacin con-
table o tributaria.
Conviene precisar que este en-
foque puede resultar inadecua-
do en industrias con un alto
grado de obsolescencia tecno-
lgica, al no incentivar la in-
versin en nueva tecnologa, as
como en periodos inflaciona-
rios donde el monto inicial de
capital queda desfasado rpida-
mente. Nos explicamos, al re-
conocerse el valor contable del
activo no se podr invertir en
remplazarlos por tecnologa vi-
gente, pues el regulador recono-
cer una retribucin con base en
el valor histrico ya registrado,
que probablemente sea inferior
al que se requiere para adquirir
tecnologa vigente.
Consideramos oportuno men-
cionar que el empleo de la
metodologa de costos histri-
cos har que la remuneracin
de la inversin sea ms ele-
vada al inicio de la puesta en
funcionamiento de la respecti-
va infraestructura, decrecien-
do paulatinamente a medida que
la inversin se vaya depreciando
ao tras ao.
58
La tasa a aplicar,
tiene por objeto
remunerar
la inversin
realizada, es decir,
la contraprestacin
que debe recibir el
inversionista por
su inversin.
Por su parte, el costo de repro-
duccin o valor de mercado es
aquel que se estima en funcin
al costo que implicara la sus-
titucin del activo al momento
de la valorizacin, consideran-
do su tecnologa original. Sin
embargo, en mercados de bie-
nes poco desarrollados se pue-
de presentar el caso que deter-
minado bien no se encuentre
en la actualidad o no tenga
bienes comparables, frente a
lo cual se puede valorizar es-
timando los flujos de caja (in-
gresos y egresos) que determi-
nado activo es capaz de generar.
Sin embargo, esto podra gene-
rar un razonamiento circular en
tanto que el valor a retribuir se
calcula sobre la base de los flu-
jos que puede producir, los cua-
les se determinan a su vez en
funcin a las tarifas previamente
determinadas por el regulador.
El costo de reemplazo, por su
parte, se diferencia del costo de
reproduccin en tanto que no se
limita a analizar lo que costa-
ra reproducir el activo en fun-
cin a los costos actuales, sino
que asume que este ser susti-
tuido con la tecnologa vigen-
te. Entonces, garantizando la
recuperacin del costo del ac-
tivo segn la tecnologa y cos-
tos actuales, tambin lo hace, a
su vez, con la recuperacin de la
inversin, incentivando con ello
a la innovacin tecnolgica y a
(10) BALDWIN R. y CAVE M. Ob. cit,
la prestacin del servicio a me-
nores costos y con estndares de
calidad acorde a la evolucin de
la tecnologa.
Finalmente, el valor de mer-
cado burstil, estima el valor
del activo en funcin a la su-
matoria de los valores emitidos
por la empresa regulada, segn
su cotizacin en la bolsa de va-
lores respectiva.
Como se puede apreciar, la dis-
cusin terica respecto del cri-
terio que debe usarse para la
definicin de los costos que el
regulador debe reconocer a la
empresa regulada a efectos de
remunerarlos, resulta compleja.
Asimismo, cualquiera sea el cri-
terio que se elija, se requerir de
informacin especfica respecto
de la actividad a regular, sien-
do dicha informacin de domi-
nio del propio regulado, lo cual
decanta en una evidente asime-
tra informativa. Tal situacin
generar incentivos en el regu-
lado para manipular dicha infor-
macin, a efectos de distorsio-
nar la base a retribuir.
En este ltimo supuesto existe
una tendencia generalizada a re-
conocer solo aquellas inversio-
nes que resulten razonables, en-
tendiendo que estas representan
solo un porcentaje del total de
activos destinados a la actividad
principal de la empresa regula-
da, lo cual viene a constituir un
fuerte aliciente para evitar inver-
siones ineficientes.
ii. Tasa a aplicar, la cual tiene
por objeto remunerar la inver-
sin realizada, es decir, la con-
traprestacin que debe recibir
el inversionista por su inver-
sin. Esta tasa debe ser sufi-
ciente para permitirle cubrir los
gastos por el servicio de deu-
da, as tambin debe otorgar un
retorno sobre la inversin de los
accionistas y asegurar la cap-
tacin de capitales para futuras
inversiones(10). En buena cuenta,

la tasa a aplicar remunera
el costo de capital del inver-
sionista, el mismo que puede
estimarse aplicando la meto-
dologa del Costo Promedio
Ponderado de Capital (CPPC
o WACC, por sus siglas en in-
gls), que est conformado por
el promedio ponderado del cos-
to de las diversas fuentes de fi-
nanciamiento tales como deuda
con terceros, acciones preferen-
tes y comunes.
En el extremo referente al costo
de deuda, este se encuentra com-
puesto por las anualidades(11) de
la deuda a largo plazo y por los
dividendos anuales requeridos
por las acciones preferenciales.
As, se advierte que la defini-
cin de su costo no revela ma-
yores dificultades, en tanto que
dicha informacin es accesible
en el mercado financiero.
Coincidimos con Lasheras(12) en
el sentido de que la mayor difi-
cultad estriba en la determina-
cin del costo del capital propio.
Al respecto, existe consenso en
que este puede ser determinado
en funcin al modelo CAPM
(Capital Asset Pricing Model,
por sus siglas en ingls, Modelo
de Valorizacin de Activos, en
espaol)(13), el cual consiste en
la estimacin del costo del capi-
tal sobre la base de la tasa libre
de riesgo, a la cual se le agrega
una prima por el riesgo de la
industria en particular, ms el
riesgo pas. Para fines didcti-
cos, podemos expresar lo dicho
con la siguiente frmula:
K= Rf + (Rm - Rf) + Rp
Donde:
Rf: Tasa libre de riesgo(14)
(beta): Factor de riesgo asigna-
do a la empresa que se evala(15)
Rm: Riesgo del mercado en ge-
neral (16)
Rp: Riesgo pas que incorpo-
ra la percepcin del mercado
respecto de los riesgos de cada
economa(17)
Obtenido el costo del capital
propio y de terceros se podr
estimar la tasa de retorno uti-
lizando la metodologa del
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
SERVICIOS PBLICOS Y REGULACIN ECONMICA
evitar trasladar a los usuarios
las ineficiencias generadas por
Los accionistas el empleo de una inadecua-
de la empresa da estructura de capital por el
regulada podran regulado. No obstante, la im-
verse afectados posicin de una estructura de
por la demora en endeudamiento hipottico im-
adecuarse a la plicara una intervencin directa
estructura ideal por parte del regulador en la
de nanciamiento gestin de riesgo del negocio,
establecido por el privilegiando el perfil de ries-
regulador. go concebido por el regulador
sobre aquel que el propio accio-
nista hubiese estado dispuesto
a asumir. Adicionalmente, los
accionistas de la empresa re-
gulada podran verse afectados
Costo Promedio Ponderado de por la demora en adecuarse a
Capital (CPPC) antes mencio- la estructura ideal de financia-
nado, que implica una pondera- miento establecido por el regu-
cin de la participacin de am- lador, en el supuesto que se tra-
bos costos (capital propio y de ta de un estndar superior, dado
terceros) en la estructura fi- que durante este periodo la em-
nanciera de la empresa regula- presa tendr un costo mayor
da. Para dicho objeto se requie- de capital que el reconocido
re la definicin de la estructura por el regulador en su estruc-
tura ideal, pudiendo afectarse
de capital a ser reconocida y re-
munerada, es decir, en qu pro- negativamente.
porcin participa el capital pro-
pio y el de terceros (ejemplo: Por su parte, Lasheras(18) pone
de relieve que la tasa debe ser
80 % capital de terceros y 20 %
capital propio). incluso mayor a la rentabilidad
que otorga el mercado de ca-
La forma en que se determina pitales, de lo contrario al in-
la estructura de capital depen- versionista le sera ms renta-
der de la opcin que adopte ble adquirir valores en la bolsa
el regulador respecto a si la es- que invertir en la provisin de
timacin del costo de capital se servicios regulados. Sin em-
har en funcin a una estructura bargo, esto es cuestionado
ideal de capital, la estructura de por Viscusi, Vermon y Harrin-
capital real actual o la esperada tong(19), ya que la nica funcin
en un futuro cercano. de la tasa no es atraer capital,
sino que esta representa tam-
La aplicacin de una estructura bin un incentivo a la eficiencia.
ideal de financiamiento busca Esto se refleja en los mercados
(11) Importe peridico que se paga para la amortizacin de una deuda o la recuperacin de una inversin que in-
cluye capital e intereses.
(12) LASHERAS, Miguel ngel. La regulacin econmica. Editorial Ariel, 1999.
(13) Para mayor informacin sobre los parmetros de aplicacin del CAPM ver: BRAVO ORELLANA, Sergio.
Teora financiera y costo de capital. Universidad ESAN, Lima, 2008.
(14) Es el rendimiento que se puede obtener libre de riesgo de incumplimiento.
(15) Es la medida del riesgo sistemtico de un activo fi nanciero; grafi ca la relacin existente entre determinado
activo fi nanciero y el mercado en general, de tal manera que los sectores ms riesgosos tendrn un beta ms
alto y viceversa. Se pueden encontrar un listado de betas por sectores en la pgina web <www.damodaran.
com>.
(16) Es usual obtener esta informacin del ndice Standart and Poors 500 (S&P 500), que consiste en un listado
de las quinientas empresas ms grandes que cotizan en la bolsa de Nueva York. Al respecto, el profesor Bra-
vo Orellana seala como ventaja de este ndice que se construye sobre la ponderacin de las acciones a par-
tir del valor de mercado de cada empresa. Para mayor detalle revisar BRAVO ORELLANA. Ob. cit.
(17) Tiene como fi nalidad trasladar los rendimientos de un sector determinado en un mercado desarrollado a un
mercado emergente, que tericamente tiene un riesgo mayor.
(18) LASHERAS. Ob. cit.
(19) VISCUSI, VERMON y HARRINGTONG. Economics of regulation and antitrust. MIT Press, Cambridge,
2000.
59
 SERVICIOS PBLICOS Y REGULACIN ECONMICA
competitivos donde las empre-
sas ms eficientes son reconoci-
das con altas utilidades, mien-
tras que las menos eficientes
son penalizadas con bajas ga-
nancias o prdidas. Conse-
cuentemente, deber ser toma-
do en cuenta por el regulador al
establecer la tasa a aplicar.
iii. Gastos, incorpora todos los cos-
tos o gastos incurridos por la
empresa en la produccin de de-
terminado servicio, tales como
gastos de depreciacin, costos
operativos, costos de manteni-
miento, etc.
Representa una mayor dificul-
tad cuando la empresa regula-
da proporciona varios servicios
regulados, ya que se requerira
determinar la participacin de
cada uno de ellos en los gastos
o costos comunes (como puede
ser, por ejemplo, el personal ge-
rencial y administrativo, electri-
cidad consumida por la planta,
etc.). Esta actividad puede ser
ms complicada an si uno de
los servicios producidos no es
regulado, ya que en este caso
existirn incentivos suficientes
para tratar de trasladar el ma-
yor gasto posible a los servi-
cios regulados, en el entendido
que sern cargados a la tari-
fa por el regulador, reduciendo
as los gastos a asignarse a los
servicios prestados en merca-
dos competitivos con la inten-
sin de que la compaa tenga bucin de gas, y el servicio de agua
mejores condiciones competiti-
vas que sus adversarios.
Para facilitar esta labor, el re-
gulador deber establecer cmo
cada activo se relaciona con
el proceso productivo, fijan-
do una funcin de produccin
de la empresa en relacin con
sus distintos insumos y cmo se
asignar su participacin en los
gastos comunes, es decir, debe
establecer un modelo de pro-
duccin que le permita cono-
cer a travs de mtodos econ-
micos y de ingeniera cunto de
un insumo es usado para la pro-
duccin de uno u otro servicio o
producto(20).
4. Ventajas de su aplicacin
Este mecanismo permite una fcil
aplicacin de subsidios cruzados(21)
60
Las tarifas
pueden ajustarse
rpidamente, lo
que permite al
inversionista gozar
de estabilidad
nanciera,
benecindose
con una estupenda
calicacin de
riesgo por el
sistema nanciero.
entre grupos de consumidores
diferenciados(22).
Las tarifas pueden ajustarse rpi-
damente, lo que le permite al in-
versionista gozar de estabilidad fi-
nanciera, beneficindose con una
estupenda calificacin de riesgo
por el sistema financiero, lo que
acarrea un menor costo financiero
que debe ser trasladado a la tari-
fa en la ponderacin del costo de
capital antes descrito.
Dado que este mecanismo acarrea
incentivos a la inversin en activos
fijos es idneo para aquellas in-
dustrias donde se requiere grandes
inversiones para ampliar la cober-
tura de los servicios pblicos, es-
pecialmente en industrias de redes
como la transmisin y distribucin
de electricidad, transporte y distri-
ben considerar la necesidad de ate-
potable y alcantarillado.
5. Problemas de aplicacin
Adicionalmente a la problemti-
ca antes descrita, consideramos
que existen otros temas puntuales
que deberan ser tomados en cuen-
ta al momento de aplicar un mode-
lo de tasa de retorno. Dentro de es-
tos se destaca la falta de incentivos
a la eficiencia, toda vez que al re-
munerar un porcentaje fijo sobre la
(20) PREZ-REYES E., Ral. Introduccin a la regulacin de tarifas de los servicios pblicos. Documento de
Trabajo N 22, preparado por la Ofi cina de Estudios Econmicos. OSINERG, Lima, 2006.
(21) () el subsidio cruzado resulta ser un mecanismo por medio del cual se traslada la mayor incidencia eco-
nmica del costo del servicio a un grupo de consumidores (). OKUMURA SUZUKI, Pablo Arturo.
Subsidios cruzados en el servicio de agua potable en el Per. Disponible en: <www.teleley.com/articulos/
art_051206.pdf>.
(22) Vase PREZ-REYES, E. Ob. cit.
inversin, el inversionista carece de
incentivos para reducir costos, en-
contrndose incluso incentivado a
sobreinvertir, esta ltima situacin
es la que se conoce como el efecto
Averch-Johnson.
El efecto Averch- Johnson tiene
una explicacin muy simple basa-
da en el poco incentivo que tiene
la empresa prestadora de servicios
pblicos para reducir sus inversio-
nes, tomando en cuenta que, jus-
tamente, sobre la base de estas se
aplicar la tasa de retorno para cal-
cular sus ingresos.
Harvey Averch y Leland Johnson
determinan que este mecanismo
incentiva a las compaas al uso
de una estructura de trabajo y ca-
pital distinta a la que escogeran
normalmente, de esta manera pri-
vilegian tecnologas intensivas en
capital sobre otras, independiente-
mente de su eficiencia producti-
va. Esta situacin determina que a
la larga se afecte tambin los cos-
tos de operacin, lo cual es evi-
dentemente contrario al princi-
pio regulatorio que supone que
las tarifas fijadas por el regulador
busquen ser similares a aquellas
que se conseguiran en un mercado
en competencia, donde los ofertan-
tes buscan reducir costos para ga-
nar competitividad.
Como segundo problema de apli-
cacin de este mecanismo tenemos
que las agencias reguladoras de-
nuar los efectos de la erosin de
las ganancias que se verifica en pe-
riodos inflacionarios, as como la
graduacin del ajuste de la tarifa
en escenarios de volatilidad de los
costos, como por ejemplo el costo
de la tasa de inters.
Los intentos del regulador por re-
ducir la brecha de asimetra en
la informacin pueden originar al-
tos grados de fiscalizacin, sin que
ello signifique llegar a intervenir en

la gestin de la empresa, solicitan-
do justificaciones tcnicas y/o eco-
nmicas de las diversas decisiones
de inversin o procesos producti-
vos de la empresa regulada. Por
su parte, los esfuerzos por redu-
cir la asimetra informativa deben
significar un alto grado de capa-
citacin del personal encargado de
esta funcin.
Finalmente, no podemos dejar de
mencionar que la aplicacin de la
metodologa de tasa de retorno im-
plica un alto costo regulatorio, rela-
cionado a la determinacin de los
costos de inversin y de financia-
miento de la empresa regulada,
as como los altos costos admi-
nistrativos del proceso regulato-
rio, relacionado a los problemas
de asimetra informativa y al alto
grado de intervencin antes des-
critos. Asimismo, la posibilidad de
error en su aplicacin podra jus-
tificar la incorporacin en la tari-
fa de un componente destinado a
reconocer dicha situacin.
6. Ejemplo de aplicacin
Como un ejemplo sencillo de
aplicacin de este mecanismo de
fijacin tarifaria podemos citar
al servicio de Transmisin Elc-
trica en el Per, especficamen-
te en lo referido al Sistema Prin-
cipal(23), regulado por la Ley de
Concesiones Elctricas (Decre-
to Ley N 25844) y su Reglamen-
to (aprobado por Decreto Supremo
N 009-93-EM).
Este esquema regulatorio estable-
ce que los propietarios de esta in-
fraestructura sern compensados
mensualmente por el Costo To-
tal de Transmisin, el mismo que
comprende la anualidad de la in-
versin ms los costos estnda-
res de operacin y mantenimiento
de las instalaciones de transmisin
(artculo 59 de la Ley de Concesio-
nes Elctricas).
La anualidad de la inversin, en-
tendida como el importe peridico
que se paga para la amortizacin
de una deuda o la recuperacin de
una inversin que incluye capital
e intereses(24), ser calculada valo-
rizando los activos a Valor Nue-
vo de Reemplazo. La tasa a aplicar,
en la legislacin peruana, no re-
quiere de una operacin comple-
ja para su determinacin, como lo
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SERVICIOS PBLICOS Y REGULACIN ECONMICA
variaciones de precios de los insu-
mos e incorporando las ganancias
Los intentos del en productividad conseguidas, ya
regulador por sea por la implementacin de mejo-
reducir la brecha ras tecnolgicas u otros factores(26).
de asimetra en
la informacin 2. Caractersticas
pueden originar
altos grados de La principal caracterstica de este
scalizacin. mecanismo es el fuerte incentivo
a la eficiencia productiva en el re-
gulado, toda vez que al encontrarse
vigente durante un periodo de tiem-
po predeterminado, el ahorro que
hemos reseado en el presente tra- se genere por mejoras en la produc-
bajo, puesto que est determinada tividad durante el mismo podr ser
expresamente por el artculo 79 de aprovechado por la empresa regula-
la Ley de Concesiones Elctricas en da. Luego de ello, el regulador tras-
12 % al ao. lada a los consumidores dichas me-
joras mediante una reduccin de la
El Valor Nuevo de Reemplazo tarifa(27).
est definido por el artculo 76 de
la precitada norma como el costo Dado que las ganancias de eficien-
de renovar las obras y bienes fsi- cia son consecuencia de inversio-
cos destinados a prestar el mismo nes de la empresa en activos que
servicio con tecnologa y precios mejoran su productividad, la em-
vigentes. presa solo tendr incentivos para
hacerlas si puede apropiarse de las
ganancias que se produzcan, de lo
III. PRECIO TOPE O PRICE contrario no har dichas inversio-
CAP (25) nes y, por tanto, no se mejorar la
eficiencia(28). Por esta razn, es re-
1. Definicin comendable su implementacin
en industrias susceptibles de obte-
Es un mecanismo donde el re- ner importantes ganancias de pro-
gulador fija el lmite mximo de ductividad en la implementacin
la tarifa, determinando la varia- de mejoras tecnolgicas, como las
cin de esta en relacin al perio- telecomunicaciones.
do anterior, teniendo como base
una detraccin de las ganancias Si bien es cierto que presenta claros
de productividad e incorporando incentivos a la eficiencia en trmi-
la variabilidad de los precios en la nos de costos, ello a su vez resta
economa. incentivos para la entrega de servi-
cios de calidad y para expandir la
Esta metodologa trata de repli- cobertura a segmentos de mercado
car el equilibrio conseguido en un menos rentables, razn por la cual
mercado en competencia, reco- este mecanismo debe contar con
nociendo de manera dinmica las claras especificaciones de calidad
(23) Para considerarse como parte del Sistema Principal de Transmisin una instalacin deber reunir las caracte-
rsticas sealadas en el artculo 77 del Reglamento de la Ley de Concesiones Elctricas, entre los que pode-
mos encontrar que deber ser de alta o muy alta tensin, el fl ujo de energa en un mismo sentido deber ser
inferior al 90 % de la energa total transportada, entre otros.
(24) En trminos simples, la cuota mensual que pagamos para honrar un prstamo a plazo fi jo es una anualidad,
independientemente de si esta responde a un pago de periodicidad, semanal, mensual o anual.
(25) Esta metodologa fue inicialmente propuesta en el Informe Littlechild de 1983 sobre la regulacin de teleco-
municaciones en el Reino Unido, como alternativa a la regulacin tarifaria por tasa de retorno debido a los
inconvenientes que presentaba esta ltima.
(26) PREZ-REYES ESPEJO, Ral y TVARA, M. Jos I. Balance de la investigacin acadmica en regula-
cin de los servicios pblicos. En: Economa. Vol. XXXII. N 63. Semestre enero-junio, 2009.
(27) LASHERAS, Miguel ngel. Ob. cit.
(28) Vase PREZ-REYES, E. Ob. cit.
61
 SERVICIOS PBLICOS Y REGULACIN ECONMICA
acompaados de eficientes meca-
nismos de fiscalizacin y debe im-
plementarse en mercados desarro-
llados que no requieran mayores
inversiones en redes.
Sobre este ltimo punto, recorde-
mos que este mecanismo se im-
plement en pases desarrollados
donde previamente se haba apli-
cado la regulacin por tasa de re-
torno, que, como ya hemos seala-
do, presenta claros incentivos a la
ampliacin de cobertura y a inver-
tir en mejorar la calidad del ser-
vicio; consecuentemente, se tenan
resueltos los aspectos que resulta-
ran un problema.
Por su parte, a diferencia de la re-
gulacin por tasa de retorno, el re-
gulador requerir tericamente de
menor cantidad de informacin que
el modelo de tasa de retorno, pues
no requiere conocer al detalle los
costos de las empresas en la me-
dida que la tarifa estar disociada
de ellos; sin embargo, en la prc-
tica esto ha quedado seriamente en
entredicho.
Es comn que el price cap sea apli-
cado a travs de canastas de ser-
vicios(29), lo cual le otorga flexi-
bilidad a la prestadora para fijar
precios, ya que estos no respon-
den a un precio fijo sino que tie-
nen que ajustarse al precio medio
resultante de los topes asignados a
cada canasta.
En empresas multiproducto con
segmentos competitivos como
en el caso de las telecomunica-
ciones deben tomarse previsio-
nes para evitar subsidios cruzados,
donde las rentas obtenidas por me-
joras de productividad en los servi-
cios regulados subvencionen parte
de los costos de los servicios com-
petitivos, consiguiendo ventajas
ilegtimas en dichos mercados que
vulneran las normas de libre com-
petencia. Sobre este punto es de
precisar que es muy difcil para el
regulador detectar la aplicacin de
subsidios cruzados, ya que carece
de informacin sobre los costos de
las empresas de servicios pblicos.
Baumol y Sidak, citados por Las-
heras(30), proponen como alternati-
va para evitar los efectos adversos
de la aplicacin de subsidios cruza-
dos la aplicacin de suelos y techos
de precios.
62
Donde:
La aplicacin del representa la variacin de pre-
precio tope implica cios en un mercado competitivo.
necesariamente
la determinacin, RPI equivale al retail price index,
en el primer por sus siglas en ingls, o ndice de
periodo tarifario, precios al consumidor - IPC, por
de un nivel inicial sus siglas en espaol(31).
de ingresos que
permita remunerar X representa al factor de productivi-
la inversin dad de la empresa regulada.
efectuada. As, la tarifa inicial ser actuali-
zada en funcin a la inflacin o
cualquier ndice que reproduzca las
fluctuaciones de precios en la eco-
noma y luego ser corregida sobre
la base de un factor que refleje
la ganancia en eficiencia o la im-
Las heras hace notar que en el Rei- plementacin de los progresos tec-
no Unido se ha criticado que las em-
nolgicos que se obtendran en un
presas sujetas a este mecanismo mercado competitivo.
hayan obtenido grandes beneficios
obligando a aplicar impuestos des- Como se puede observar, los te-
tinados a capturar estas ganancias mas que revisten mayor relevan-
extraordinarias. cia en la aplicacin del mecanis-
mo de regulacin tarifaria materia
3. Aplicacin del presente anlisis son (i) fija-
cin de la tarifa base al inicio del
La aplicacin del precio tope im-
plica necesariamente la determina- proceso regulatorio; (ii) la deter-
cin, en el primer periodo tarifa- minacin del factor de productivi-
rio, de un nivel inicial de ingresos dad; y, (iii) el rezago regulatorio
que permita remunerar la inver- inherente a la fijacin del periodo
sin efectuada, as como los dems regulatorio.
costos en los que el regulado incu- i. Tarifa base, cuya determina-
rre para la prestacin del servicio. cin, si bien podra reflejar una
problemtica similar a aque-
Dicho nivel de ingresos ser toma-
do como base para los siguientes lla relativa a los diversos mto-
dos de valorizacin aplicables
periodos regulatorios, aplicndose
a este, a partir del segundo perio- en la regulacin por tasa de re-
do, la metodologa de precio tope torno, reviste, a nuestro enten-
y, por ende, los ajustes basados en der, una mayor relevancia en el
las ganancias de productividad de caso concreto. Ello en tanto que
la empresa y en las variaciones de al aplicarse sobre dicha base el
precios en la economa. factor de productividad, su de-
terminacin afectar el clculo
As, la tarifa ser ajustada en fun- de la tarifa en todos los pe-
cin a la siguiente formula b- riodos regulatorios posteriores,
sica, que describiremos para fines no pudiendo ser corregida me-
didcticos: diante la aplicacin del factor
de productividad(32). Sin embar-
= RPI - X go, ciertos sectores doctrinarios
(29) Las canastas de servicios agrupan varios de estos en funcin a alguna vinculacin entre ellos, por ejemplo,
el contrato de privatizacin de la Compaa Peruana de Telfonos coloc en la misma canasta (Canasta E)
los servicios de larga distancia nacional e internacional, mientras que en la Canasta D tenemos la conexin
al servicio de telefona fi ja local y las llamadas telefnicas locales.
(30) Vase LASHERAS. Ob. cit.
(31) Es posible aplicar cualquier ndice que refl eje de mejor manera las variaciones de los precios en el mercado
sujeto a regulacin, tales como la tasa de infl acin, ndices de precios al consumidor mayorista o minorista,
entre otros.
(32) Debemos recordar que el factor de productividad est diseado para trasladar las mejoras en efi ciencia del
regulado; por consiguiente, conceptualmente no resulta viable emplear dicho factor para corregir errores en
la determinacin de la tasa base.

admiten que tal deficiencia pue-
da ser corregida mediante me-
canismos de ajuste en el perio-
do inmediatamente posterior,
ello a efectos de que la tarifa
resulte eficiente y no genere ma-
yores distorsiones(33).
ii. Factor de productividad (Va-
lor de X), el cual representa
un estimado del incremento es-
perado en la productividad de la
empresa que debe ser traslada-
do al usuario final; en ese sen-
tido, su adecuada determinacin
resultar de suma importancia
para la viabilidad del modelo.
Siendo as, el regulador de-
ber optar por una metodolo-
ga de clculo que permita su
adecuada determinacin. En ese
sentido, son dos los enfoques
que resultan relevantes.
El primero, denominado de
flujo de caja descontado, im-
plementado en Inglaterra y co-
nocido como Building Blocks,
construye un modelo econmi-
co financiero que parte de la
proyeccin de la demanda de
los servicios, as como de los
costos que su prestacin impli-
ca, y su posterior actualizacin
en funcin a una tasa determi-
nada (costo promedio pondera-
do de capital), con la finalidad
de simular distintos valores del
X y su efecto en la renta-
bilidad de la empresa. Dicha
metodologa comparte una pro-
blemtica similar a la de la re-
gulacin por tasa de retorno,
por lo menos en el extremo re-
ferente a la determinacin del
costo de capital por parte del
regulador.
La segunda metodologa se es-
tructura sobre la base de la pro-
ductividad histrica, analizan-
do el desempeo de la empresa
regulada en periodos regulato-
rios anteriores a efectos de pro-
yectar la productividad espera-
da para el siguiente periodo. Ha
sido implementada en Estados
Unidos de Norteamrica y es
la predominante en el resto del
mundo.
Esta metodologa es la que se
aplica en nuestro medio y com-
para los costos de la empre-
sa y su productividad con los
de la economa en la cual se
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SERVICIOS PBLICOS Y REGULACIN ECONMICA
Una correcta
determinacin
del factor de
productividad
resulta clave para
el xito del modelo
y su traduccin se
reeja en la mejora
en el bienestar del
consumidor y en
incentivos correctos
para las inversiones
de las rmas de
servicios pblicos.
desarrolla; es decir, asume que
las variaciones en el nivel de
precios en la empresa regulada
son equivalentes a la diferencia
entre el incremento del nivel de
precios de los insumos de pro-
duccin y el incremento en el
nivel de productividad de la em-
presa analizada(34), tal como su-
cedera en una empresa que ac-
ta en mercados competitivos.
As, el factor de productividad
aplicado con esta metodologa
se podra resumir en la siguien-
te formulacin que ilustrar su
compresin:
X= (%We - %W) + (%IP - %IPe)
iii. Rezago regulatorio, es el perio-
Donde:
W: es el cambio en el precio
de los insumos de la empresa
regulada
We: es el cambio en el precio de
los insumos en la economa
IPe: es el cambio en la producti-
vidad de la economa
IP: es el cambio en la producti-
vidad de la empresa regulada
Si tomamos como ejemplo las
empresas de telecomunicacio-
nes donde ms comnmente
se aplica este modelo, su dina-
mismo en la implementacin de
(33) BALDWIN, R. y CAVE, M. Ob. Cit.
(34) Para mayor informacin ver: SOTO CARRILLO, Gerardo. Regulacin por precios tope. En: Economa,
Vol. XXXII, N 63, semestre enero-junio 2009, pp. 79-102; y Gerencia de Polticas Regulatorias y Planea-
miento Estratgico del OSIPTEL. Documento de Trabajo N 62. Determinacin del Factor de Productividad
en la Prestacin del Servicio Telefnico Bsico como parte del Modelo de Regulacin Tarifaria en el Sector
Telecomunicaciones, 2001.
innovaciones tecnolgicas y su
capacidad de negociacin que
les permite acceder a costos de
insumos ms bajos que otras
empresas, es razonable supo-
ner que su productividad ser
mayor al crecimiento de la pro-
ductividad de la economa en su
conjunto y la variacin de los
precios en los insumos la afec-
tar menos que al resto de los
agentes del mercado.
Como resultar bastante obvio
para el lector, una correcta deter-
minacin del factor de producti-
vidad resulta clave para el xito
del modelo y su traduccin se re-
fleja en la mejora en el bienestar
del consumidor y en incentivos
correctos para las inversiones de
las firmas de servicios pblicos.
Un factor sobreestimado del
X reduce la rentabilidad de la
empresa y obliga a reducciones
de costos que no necesariamente
estn relacionadas a ganancias
de eficiencia, pudiendo incluso
afectar la calidad del servicio y
hasta la viabilidad de la empresa
prestadora. Por el contrario, un
factor de productividad subes-
timado redunda inmediatamen-
te en ganancias excesivas para
la compaa en perjuicio de los
consumidores.
do de tiempo que transcurre en-
tre una mejora en la productivi-
dad introducida por la empresa
y el momento en el cual es tras-
ladada a la tarifa por el servicio,
permitiendo que el proveedor de
este se apropie de parte de los
beneficios resultantes de la me-
jora en productividad para lue-
go trasladarlo en beneficio del
usuario; ello constituye la prin-
cipal fuente de generacin de in-
centivos a la eficiencia de este
modelo tarifario.
En consecuencia, el estableci-
miento del periodo regulatorio
debe considerar una duracin
idnea, ya que si esta es muy
63
 SERVICIOS PBLICOS Y REGULACIN ECONMICA
corta no permitir la mejora de
productividad, asemejndose
a un supuesto de tasa de retor-
no, y si, por el contrario, es muy
prolongada no se lograr tras-
ladar el beneficio generado a
los usuarios mediante el ajuste
oportuno de las tarifas, generan-
do sobreganancias que podran
ser muy impopulares y despres-
tigiaran al regulador y al siste-
ma regulatorio, tal como suce-
di en Inglaterra.
Resulta relevante sealar que la
aplicacin de la regulacin por
precio tope otorga al regulador
ventajas en caso de industrias
multiproducto, toda vez que fa-
cilita el establecimiento de tari-
fas por servicios individuales a
diferencia de la regulacin por
tasa de retorno(35).
4. Reparto de utilidades
Desde la aplicacin de la metodolo-
ga de precio tope, los reguladores
han enfrentado como crtica funda-
mental que las empresas prestado-
ras de servicios pblicos han obte-
nido ganancias exorbitantes. Frente
a esta situacin se propone que se
fijen lmites a estas ganancias, por
encima de las cuales parte de ellas
deben ser destinadas a reducir tari-
fas que favorecen a los usuarios fi-
nales. Su aplicacin funciona como
una especie de Impuesto a la Ren-
ta, pero que en lugar de beneficiar
al fisco se aplica como descuento a
las tarifas fijadas por el regulador.
Sobre este punto, es importante re-
saltar que la regla de reparto de uti-
lidades o comparticin de ganan-
cias sea conocida de antemano por
la empresa regulada, as como los
supuestos de aplicacin, ya que su
implementacin sorpresiva y poco
transparente puede restar incenti-
vos a la eficiencia, que caracte-
rizan a la tarifa tope. Para dar-
le legitimidad y transparencia las
situaciones que habilitan su apli-
cacin deben estar claramente es-
tablecidas. As, estas situaciones
habilitantes pueden estar basadas
en cambios abruptos que escapan
del control de la empresa respec-
to de las condiciones que sirvieron
de base para el clculo del factor
de productividad, como las condi-
ciones de mercado (demanda, insu-
mos, mercado financiero, etc.).
64
Los reguladores
han enfrentado
como crtica
fundamental que
las empresas
prestadoras de
servicios pblicos
han obtenido
ganancias
exorbitantes.
En compensacin con el reparto de
utilidades en situaciones excesiva-
mente provechosas para las em-
presas de servicios pblicos, es
justo que los riesgos excesivamen-
te dainos e imprevistos puedan a
su vez acotarse por los Estados y
trasladarse a la tarifa, subindolas,
al punto que eviten prdidas muy
grandes que podran en ltima ins-
tancia afectar la viabilidad de la
empresa y con ello la continuidad
del servicio en condiciones de cali-
dad aceptables.
Como se puede apreciar con bas-
tante claridad, un mecanismo de
reparto de utilidades tiene como
efecto que el riesgo de fluctua-
cin de los costos sea comparti-
do entre las empresas de servi-
cios pblicos y los usuarios, ya
que frente a un alza o reduccin
del costo (insumos, por ejemplo),
su efecto se trasladara tanto a los
usuarios como a las empresas. Este
es un efecto que no se lograra en
un esquema puro de tasa de retor-
no o tarifa tope, ya que en el pri-
mero toda la carga econmica del
aumento en el costo es asumido
por el usuario al trasladarse a la ta-
rifa, mientras que en la tarifa tope
el riesgo lo asume ntegramente la
(35) Esto en tanto que si bien al aplicar la regulacin de tasa de retorno es posible diferenciar actividades regu-
ladas de no reguladas en funcin a la base a retribuir, esto no resulta efi ciente en todos los casos ya que hay
activos que se utilizarn para ambos tipos de actividades.
(36) Vase PREZ-REYES, E. Ob. cit. 2006.
(37) Contrato de Concesin suscrito entre el Estado peruano y la empresa concesionaria:
Seccin 9.01: SERVICIOS REGULADOS (...)
(b) Tipos de Regulacin. Los SERVICIOS DE CATEGORA I estarn sujetos a regulacin de TARIFAS
TOPE DE REBALANCEO, FRMULAS DE TARIFA TOPE y regulacin de TARIFAS MAYORES, con-
forme a la Seccin 9.02 siguiente (...).
empresa en la medida que la tari-
fa se fija de manera independien-
te al costo del servicio.
5. Problemas de aplicacin
Un problema de aplicacin de este
mecanismo presentado por Prez
Reyes(36) consiste en que el meca-
nismo de precio tope puede dar es-
pacios para la aplicacin de ven-
tas atadas (conocidas tambin como
clusulas de atadura), median-
te las cuales las empresas ofrecen
como parte de la reduccin de la ta-
rifa determinada por el regulador
la entrega de servicios no regula-
dos adicionales (minutos adicio-
nales, llamada en espera, etc.), lo
cual no representa una reduccin
real de la tarifa, sino ms bien un
beneficio indirecto, que no necesa-
riamente impactar en el bienestar
del consumidor en la misma medi-
da que lo hara una reduccin real
de la tarifa.
Estas situaciones pueden evitarse
por varias vas, la primera de ellas es
a travs de una prohibicin expresa
cuyo incumplimiento sera sancio-
nado por el regulador, o negando
su reconocimiento como una reduc-
cin real de la tarifa establecida.
a) Ejemplo de aplicacin
En el Per, el servicio de telefona
fija local fue entregado en conce-
sin a la empresa Telefnica del
Per, que se encontraba autorizada
a que despus de un periodo de re-
balanceo tarifario destinado a sin-
cerar las tarifas en su estructura de
costos reales eliminando el sub-
sidio cruzado existente entre las
tarifas locales y de larga distan-
cia aplicar un rgimen de regula-
cin de tarifas tope(37), por lo que
en intervalos de tres aos el or-
ganismo regulador de las teleco-
municaciones (OSIPTEL) llevara

a cabo una revisin del factor de
productividad(38).
Por su parte, el factor X est de-
finido normativamente por el nu-
meral 15 del Decreto Supremo
N 020-98-MTC:
(...) la definicin de los factores
de productividad supone proyec-
tar ganancias razonables de pro-
ductividad de la empresa a ser re-
gulada en base a variables como
el valor de los activos existentes,
el costo de oportunidad del capi-
tal, tasas esperadas de crecimien-
to de la empresa, y mejoras tec-
nolgicas. En cualquier caso, es
importante que los factores de
productividad que se establezcan
generen incentivos suficientes y
adecuados para la expansin de
los servicios en el Per.
El factor es calculado con base en
la evolucin de la produccin y los
precios de los usuarios comparados
con el comportamiento de la econo-
ma en su conjunto(39).
IV. REGULACIN POR
COMPARACIN O
YARDSTICK COMPETITION
1. Definicin
Surge como una alternativa a los
mecanismos anteriormente descri-
tos por medio de la cual el re-
gulador simula competencia entre
empresas similares con relacin a
sus costos, cuando en realidad no
compiten en el mismo mercado.
Usa la informacin obtenida de
otras empresas similares para es-
tablecer los niveles de costos que
reconocer como razonables en tr-
minos de eficiencia.
De esta manera, las empresas
que tengan los costos por enci-
ma de estos niveles tendrn in-
centivos para reducirlos, mientras
que aquellas que logren eficien-
cias que los coloquen por debajo de
dichos costos podrn obtener bene-
ficios producto de su eficiencia, si-
mulando as los efectos de un mer-
cado competitivo. Como se podr
observar, este mecanismo introdu-
ce competencia indirecta en mer-
cados donde no es posible la com-
petencia concurrente.
Su uso es recomendable cuando
se cuenta con un conjunto de em-
presas reguladas, que operan en
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
SERVICIOS PBLICOS Y REGULACIN ECONMICA
Las empresas que
tengan los costos
por encima de estos
niveles tendrn
incentivos para
reducirlos, mientras
que aquellas que
logren eciencias
que los coloquen
por debajo de dichos
costos podrn
obtener benecios
producto de su
eciencia.
condiciones muy parecidas, por
ejemplo, se puede considerar el
nmero de usuarios a servir, el
rea geogrfica (la topologa tie-
ne singular importancia en las in-
dustrias de redes como la distri-
bucin de electricidad, gas y agua
potable), caractersticas estaciona-
les de la demanda, entre otros as-
pectos. Baldwin y Cave(40) informan
que este es un mecanismo muy uti-
lizado en la regulacin del servicio
de electricidad, y de agua y alcan-
tarillado en Gran Bretaa. Asimis-
mo, es aplicado en la distribucin
de electricidad en el Per y Chile
en su variante de empresa modelo
eficiente, respecto del cual hablare-
mos ms adelante.
2. Caractersticas
El principal aporte del modelo re-
gulatorio en cuestin radica en la
mitigacin de la asimetra infor-
mativa existente, en detrimento del
regulador, respecto de la determi-
nacin de costos, reduciendo con-
siderablemente los costos adminis-
trativos de la regulacin y el riesgo
regulatorio.
Al igual que el caso del precio tope,
los ingresos de las empresas regu-
ladas no estarn en funcin a sus
(38) Contrato de Concesin suscrito entre el Estado peruano y la empresa concesionaria:
Seccin 9.04: revisin del Rgimen tarifario
(a) Revisin del FACTOR DE PRODUCTIVIDAD. Al trmino del PERIODO DE CONCURRENCIA LI-
MITADA y en intervalos de tres (3) aos a partir de esa fecha, OSIPTEL llevar a cabo una revisin del FAC-
TOR DE PRODUCTIVIDAD.
(39) Para mayor informacin ver en: Gerencia de Polticas Regulatorias y Planeamiento Estratgico del OSIP-
TEL, Documento de Trabajo N 62. Determinacin del Factor de Productividad en la Prestacin del Servicio
Telefnico Bsico como parte del Modelo de Regulacin Tarifaria en el Sector Telecomunicaciones, 2001.
(40) BALDWIN R. y CAVE M. Ob. cit.
(41) Vase LASHERAS. Ob. cit.
costos, consecuentemente tendrn
incentivos para reducirlos para ha-
cerse de la diferencia entre sus
costos reales y los ingresos fija-
dos por el regulador.
Es aplicable en aquellas industrias
donde es posible la segmentacin
horizontal, lo cual si bien puede ge-
nerar que se pierdan economas de
escala, se gana en la informacin
que se obtendr de la diversidad
de empresas reguladas(41). Esta si-
tuacin puede ser considerada por
los Estados para disear sus pro-
cesos de privatizacin de los mo-
nopolios estatales, como sucedi
en el Per con las empresas de
distribucin de electricidad, don-
de se crearon empresas regionales
y en algunos casos hasta municipa-
les, incluso en la ciudad de Lima
se entreg el servicio a dos empre-
sas distintas, a efectos de posibili-
tar la comparacin en costos y cali-
dad de servicio.
3. Aplicacin
El modelo, propuesto por Andrei
Schleifer en 1985 como una op-
cin a la regulacin por tasa de
retorno y la tarifa tope, determi-
na la retribucin que recibirn un
grupo de empresas reguladas con
base en sus costos medios. Par-
te de la identificacin de empresas
comparables a efectos de determi-
nar, producto de la comparacin de
los costos que estas presenten, un
nivel de costos eficiente que el re-
gulador reconocer a la empresa ob-
jeto de regulacin.
En ese sentido, su aplicacin des-
cansa en una adecuada determina-
cin de empresas a ser tomadas
como referencia para la deter-
minacin del nivel de costo efi-
ciente. Sin embargo, a pesar de su
sencillez, resulta necesario sealar
la problemtica que el modelo en
cuestin enfrenta.
65
 SERVICIOS PBLICOS Y REGULACIN ECONMICA
i. Posibilidad de distorsin, lo
cual obedece a que el mode-
lo en cuestin determina cos-
tos en funcin a promedios, o
a situaciones ptimas dentro de
un mercado distinto al que es
materia de regulacin. Siendo
as, su aplicacin puede gene-
rar distorsiones al no remune-
rar las inversiones efectuadas
aun cuando estas resulten efi-
cientes; en consecuencia, este
mecanismo deber aplicarse a
aquellos casos en los que la ob-
tencin directa de informacin
respecto de los costos de la em-
presa a regular resulte excesiva-
mente onerosa.
ii. Asimetra de costos entre em-
presas homogneas, su apli-
cacin a empresas homogneas
nos lleva a que los servicios no
se proveen en iguales circuns-
tancias, lo que implica la ne-
cesidad de un juicio subjetivo
por parte del regulador al iden-
tificar los factores diferenciado-
res entre las empresas sujetas a
competencia comparativa.
No es difcil imaginar diferen-
cias tan comunes como topolo-
ga de redes distinta, densida-
des de poblacin y de puntos de
entrega del servicio distintas, el
clima, la estructura de deman-
da(42), economas de escala(43),
entre otros innumerables facto-
res. Sin embargo, existen me-
todologas economtricas que
pueden corregir estas diferen-
cias y hacerlas comparables.
De otro lado, resulta de suma
importancia que exista una co-
rrelacin entre las empresas ele-
gidas para la comparacin, de
manera tal que cualquier impac-
to externo que determine un au-
mento o reduccin en sus costos,
las afecte de manera similar a to-
das las empresas involucradas
en la muestra. Por ejemplo, en el
caso de las empresas de agua po-
table, los costos de recoleccin y
extraccin del recurso se veran
significativamente incrementa-
dos por una sequa, por lo que
si esta afectara de manera dis-
tinta a las empresas en compara-
cin ya sea porque pertenecen
a cuencas o regiones distintas
dicha comparacin introducira
serias inequidades.
66
precios con base en esta empresa
modelo eficiente; de esta manera,
Los precios se las empresas reguladas obtendrn
jan de tal manera utilidades si logran emular los cos-
que los ingresos tos de esta empresa modelo y pr-
que se proyectan didas en caso de que no logre dicho
tener en el futuro objetivo.
permitan cubrir el
valor presente de Tal como se hara en un merca-
las inversiones en do competitivo, la empresa modelo
activos. eficiente se disea con el mnimo
costo posible producto de la mejor
tecnologa disponible, de acuerdo
a las condiciones propias de la geo-
grafa donde se presta el servicio y
las caractersticas de la demanda(45).
iii. Existe un riesgo de colusin
cuando existe un nmero re-
Al igual que el yardisk competition,
ducido de empresas ya que po- conserva los incentivos a la eficien-
dran ponerse de acuerdo para cia de la tarifa tope, pues la em-
colocar los costos a un nivel presa regulada se apropiar de las
prefijado que les otorgue bene- eficiencias alcanzadas en compa-
ficios esperados. Sin embargo, racin a la empresa modelo, y co-
este riesgo se diluye cuando rrige los defectos de informacin
existe un nmero considerable asimtrica de la regulacin por tasa
de empresas que eleve los cos- de retorno.
tos de transaccin.
Los precios se fijan de tal manera
iv. Riesgo regulatorio, dado que que los ingresos que se proyectan
este mecanismo introduce una
tener en el futuro permitan cubrir el
gran independencia entre los valor presente de las inversiones en
costos reales y el precio del activos(46).
servicio, y dado que este lti-
mo determinar el nivel de in- Sin embargo, al final del da no se
gresos y la rentabilidad de la puede dejar de tomar informacin
empresa regulada, un error del de la empresa real para modelar la
regulador en la aplicacin de empresa eficiente, con los incen-
la metodologa influira de ma- tivos que tiene esta, para no pro-
nera determinante en la viabi- porcionar informacin o hacerlo se-
lidad econmica de la empre- gn convenga a sus intereses, razn
sa, lo que incrementa el riesgo por la cual los crticos opinan que
regulatorio, lo cual puede influir en realidad se trata de la empre-
en el costo de financiamiento(44). sa real menos las ineficiencias ms
evidentes(47).
4. Empresa modelo eficiente
5. Ejemplo de aplicacin
Es una variante del esquema de re-
gulacin de comparacin, donde el Continuando con la dinmica de
regulador crea una empresa mode- los ejemplos anteriores, presenta-
lo inexistente que opera en con- remos un ejemplo de aplicacin
diciones de eficiencia, fijando los de esta metodologa en el Per
(42) En la estructura de la demanda, a manera de ejemplo, se puede encontrar el tamao del mercado que se va
a servir (no es lo mismo atender una ciudad de un milln de personas a una de 10 000 habitantes), el poder
adquisitivo per cpita, tipo de consumidores (residenciales, comerciales, pequea industria, gran industria,
etc.).
(43) Las economas de escala se logran en la produccin en masa de bienes o servicios, donde el alto volumen de
produccin permite la obtencin de menores costos unitarios conforme la produccin crece.
(44) Para mayor informacin ver: DAMMERT LIRA, Alfredo, GARCA DEL CARPIO, Ral y MILINELLI
ARISTONDO, Fiorella. Regulacin y supervisin del sector elctrico. Fondo Editorial de la Pontifi cia Uni-
versidad Catlica del Per, Lima, 2008.
(45) BUSTOS, lvaro y GALETOVIC, Alexander. Regulacin por empresa eficiente: quin es realmente us-
ted? Estudios Pblicos 86. Centro de Estudios Pblicos, Santiago de Chile, 2002.
(46) dem.
(47) dem.

con la intencin de graficar su
entendimiento.
Como ya mencionamos, en el ser-
vicio de distribucin de electrici-
dad se aplica la metodologa de
empresa modelo eficiente(48) por
medio de la cual se disea una
red elctrica que en trminos de efi-
ciencia permitira llevar la energa
a los puntos de suministro de los
consumidores finales regulados, en
las mejores condiciones de calidad
y precio posibles.
Teniendo en cuenta que por na-
turaleza la prestacin del servi-
cio puede mostrar sensibles dife-
rencias de ciudad en ciudad, ms
an en una geografa tan variable y
difcil como la peruana, se ha pre-
visto que se modelen cinco tipos de
empresas tpicas que representen
esta diversidad(49), as cada una
de estas representar de mejor
manera la realidad geogrfica, las
caractersticas de la demanda, etc.
El costo que se reconoce al ser-
vicio de distribucin modelado
para cada sector tpico se deno-
mina Valor Agregado de Distri-
bucin (VAD) y est conforma-
do por los costos de operacin y
mantenimiento correspondientes al
sector tpico ms una anualidad de
la inversin reconocida para el sec-
tor tpico determinado, aplicando
una tasa establecida legalmente del
12 %, al igual que para el caso de
la transmisin de electricidad trata-
da en un ejemplo anterior.
V. CONCLUSIONES
- Cuando el mercado presenta
fallas que le impiden ser un
medio de asignacin eficiente
de recursos, el Estado debe in-
tervenir para procurar resulta-
dos ms beneficiosos que los
que el mercado por s solo
puede producir; as sucede en
los monopolios naturales, don-
de el papel interventor del Es-
tado llega a su mxima expre-
sin, fijando tarifas. Algunos
de los principales mecanismos
de regulacin tarifaria son la
tasa de retorno o rate of re-
turn, precio tope o price cap y
regulacin por comparacin o
yarsdtick competition.
- La aplicacin del mecanis-
mo de tasa de retorno puede
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
SERVICIOS PBLICOS Y REGULACIN ECONMICA
La aplicacin del
mecanismo de
tasa de retorno
puede afectar
la eciencia
productiva
debido a que
la rentabilidad
se establece en
funcin al monto
de la inversin.
afectar la eficiencia producti-
va debido a que la rentabili-
dad se establece en funcin al
monto de la inversin, con lo
cual la empresa tendr incen-
tivos para sobreinvertir (co-
nocido como efecto Averch-
Johnson). Sin embargo, el
fomentarla es idneo para in-
centivar el incremento de la
cobertura en industrias de re-
des y alcanzar altos estndares
en la calidad de servicio. Este
mecanismo implica un alto cos-
to regulatorio porque se requie-
re gran cantidad de informacin
a efectos de reconocer las inver-
siones eficientes. En este proce-
so la empresa regulada tiene una
posicin ventajosa debido a la
asimetra de informacin.
- El precio tope, tratando de re-
plicar un mercado en compe-
tencia, fija un lmite mximo a
las tarifas, determinando la va-
riacin de estas con relacin al
periodo anterior sobre la base
de una detraccin de las ganan-
cias de productividad obtenidas
e incorporando la variabilidad
de los precios en la econo-
ma. La eficiencia productiva,
y con ello la reduccin de cos-
tos, se logra en gran medida
gracias al denominado rezago
(48) La Ley de Concesiones Elctricas establece lo siguiente:
Artculo 64.- El Valor Agregado de Distribucin se basar en una empresa modelo efi ciente y considerar
los siguientes componentes:
a) Costos asociados al usuario, independientes de su demanda, potencia y energa;
b) Prdidas estndares de distribucin en potencia y energa; y,
c) Costos estndares de inversin, mantenimiento y operacin asociados a la distribucin, por unidad de
potencia suministrada.
(49) Los sectores tpicos son:
1. Urbano de alta densidad.
2. Urbano de media densidad.
3. Urbano de baja densidad.
4. Urbano-rural.
5. Rural.
regulatorio, que es el periodo
de tiempo que transcurre entre
una mejora en la productividad,
introducida por la empresa, y el
momento en el cual es traslada-
da a la tarifa, permitiendo que el
proveedor se apropie de parte
de los beneficios resultantes
de la mejora en productividad
para luego trasladarlo en bene-
ficio del usuario. Como conse-
cuencia de ello, se recomienda
su aplicacin en industrias don-
de es posible conseguir impor-
tantes mejoras de productivi-
dad con la implementacin de
innovaciones tecnolgicas.
- Si bien es cierto, el precio tope
presenta claros incentivos a la
eficiencia en trminos de cos-
tos, ello a su vez resta incenti-
vos para la entrega de servicios
de calidad y la expansin en la
cobertura a segmentos de mer-
cado menos rentables, razn por
la cual este mecanismo debe
contar con claras especificacio-
nes de calidad acompaados de
eficientes mecanismos de fisca-
lizacin y debe implementarse
en mercados desarrollados que
no requieran mayores inversio-
nes en redes.
- Se fija la tarifa por compara-
cin usando la informacin ob-
tenida de otras empresas simi-
lares para establecer los niveles
de costos que se reconocern
como razonables. Con ello se
busca crear competencia indi-
recta entre empresas que ope-
ran en mercados donde no es
posible la competencia concu-
rrente. El principal beneficio de
este mecanismo se encuentra en
la considerable reduccin de los
costos administrativos de la re-
gulacin y el riesgo regulatorio
por la mitigacin de la asimetra
informativa.
67

INDECOPI Y LA ACCIN POPULAR
EN MATERIA DE BARRERAS BUROCRTICAS:
UNA PROBLEMTICA LATENTE
Cuando Indecopi y el Poder Judicial tienen criterios
contradictorios: que gane el primero que se pronuncie!
Ricardo TVARA VLCHEZ
Director del Taller de Derecho Administrativo y
Regulatorio de la Universidad Privada Antenor
Orrego.
I. INTRODUCCIN
Es premisa fundamental decir que
las normas jurdicas son controla-
bles en lo que respecta a la legali-
dad o constitucionalidad de su con-
tenido. As, los sistemas jurdicos
modernos han implementado me-
canismos de control respecto de los
dispositivos normativos que emiten
tanto el Poder Legislativo como el
Poder Ejecutivo. En este sentido,
nos encontramos ante la accin de
inconstitucionalidad y la accin po-
pular; esta ltima sobre normas in-
fralegales tales como reglamentos,
normas administrativas y resolu-
ciones de carcter general.
Por otro lado, en un Estado de eco-
noma social de mercado, en donde
al Estado le es encargado el deber
de ejercer un rol vigilante, garantis-
ta y corrector, ante las deficiencias
y fallos del mercado, y la actuacin
de los particulares(1), queda justi-
ficada la existencia de un ente es-
pecializado para cumplir tan loable
tarea, y entre ellas la deteccin de
las barreras burocrticas; hablamos
del Instituto Nacional de Defensa
de la Competencia y de la Protec-
cin de la Propiedad Intelectual (en
adelante, el Indecopi).
Sin embargo, ante barreras buro-
crticas ilegales establecidas me-
diante reglamentos o dems nor-
mas administrativas, existira una
inevitable colisin de competencias
68
Procedimientos Administrativos
de la Administracin Pblica
RESUMEN
E l autor analiza las polticas pblicas en lo que respecta a las barreras
burocrticas. As, llega a establecer un notorio problema a partir de
un claro ejemplo en donde el Poder Judicial, resolviendo demandas de ac-
cin popular, en ciertas ocasiones ata de manos al Indecopi, que es el ente
especializado para detectar y eliminar las barreras burocrticas. El pro-
blema en realidad sucede cuando las decisiones de estos se contradicen,
teniendo eficacia en su decisin el primero que se pronuncie. As, a partir
de un anlisis jurdico el autor explica la experiencia de un caso anterior
y construye sobre la base de supuestos posibles el mismo problema que es
permitido por la legislacin vigente, generando a todas luces incertidum-
bre jurdica no permitida en un Estado de economa social de mercado, y
ms an, de derecho.
en la coyuntura de determinar la II. INDECOPI Y LA COMISIN
ilegalidad del dispositivo norma- DE ELIMINACIN DE LAS
tivo analizado, en tanto el Indeco- BARRERAS BUROCRTICAS
pi puede inaplicar en un caso con-
creto un reglamento continente de El Indecopi es un organismo des-
barreras burocrticas, tal cual pue- centralizado del Poder Ejecutivo
de hacerse genricamente a conse- adscrito a la Presidencia del Con-
cuencia de la interposicin de una sejo de Ministros. Entre su estruc-
accin popular sobre el mismo dis- tura figura la Comisin de Elimina-
positivo normativo. cin de Barreras Burocrticas (en
adelante, CEB) a la que le corres-
El problema en realidad es que pue- ponde, de conformidad con el De-
de que el Poder Judicial y el Inde- creto Legislativo N 1033, apli-
copi no tengan el mismo criterio, car las leyes que regulan el control
quedando a la suerte de cul se pro- posterior y eliminacin de las ba-
nuncie primero, situacin que, ms rreras burocrticas ilegales o caren-
que producir diversa viabilidad tes derazonabilidadque afectan a
procedimental para una solucin los ciudadanos y empresas, y ve-
ineficaz, genera incertidumbre jur- lar por el cumplimiento de las nor-
dica a los agentes econmicos. mas y principios que garantizan la
(1) STC Exp. N 01963-2006-AA/TC, fdm. 6.
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
simplificacin administrativa, as
como de aquellas que complemen-
ten o sustituyan a las anteriores.
En este sentido, es la encomendada
a eliminar aquellos actos y disposi-
ciones de las entidades de la admi-
nistracin pblica que establecen
exigencias, requisitos, prohibicio-
nes y/o cobros para la realizacin
de actividades econmicas que
afectan los principios y normas de
simplificacin administrativa con-
tenidos en la Ley N 27444, y que
limitan la competitividad empresa-
rial en el mercado(2).
As, para cumplir cabalmente esta
funcin, la CEB del Indecopi ha
sufrido numerosas modificaciones
legislativas, que en ciertas ocasio-
nes empoderaban y en otras debi-
litaban su funcin, siendo las ac-
tuales competencias referidas a la
eliminacin de barreras burocrti-
cas(3) las atribuidas por el artculo
26 BIS de la Ley N 25868 y mo-
dificatorias; y por el artculo 48 de
la Ley N 27444 y sus modificato-
rias. As, interpretando dichos ar-
tculos tenemos que, ante un decre-
to supremo, una resolucin minis-
terial o una norma municipal o re-
gional de carcter general, la CEB
tiene la facultad de, mediante reso-
lucin, inaplicar al caso concreto el
dispositivo normativo continente
de la barrera burocrtica.
Como es de verse preliminarmen-
te, la CEB se desenvuelve dentro
del mbito del control de la lega-
lidad de determinadas normas que
pueden afectar la competitividad
general en el territorio nacional y,
por ende, el propio y normal desa-
rrollo de la libertad de empresa o de
comercio.
Como anota Morn Urbina, es ca-
rente de sentido lgico la regula-
cin del cuarto prrafo del artculo
48 de la Ley N 27444 referida a la
potestad del Indecopi dentro de un
procedimiento de oficio, a deman-
dar accin popular contra barreras
burocrticas contenidas en decretos
supremos, a fin de lograr su modifi-
cacin o derogacin, puesto que di-
cha instancia trasladara el debate
prolongando la incertidumbre sobre
la legalidad de dicha regulacin(4).
Por otro lado, existen ms observa-
ciones a dicha regulacin en cuanto
a la mala redaccin del texto, entre
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
La Comisin
de Eliminacin
de Barreras
Burocrticas
del Indecopi ha
sufrido numerosas
modicaciones
legislativas que en
ciertas ocasiones
empoderaban y en
otras debilitaban su
funcin.
otras, la ms resaltante es que: En
la prctica puede producirse una
bifurcacin riesgosa del debate en
sede judicial acerca de la legalidad
de la reglamentacin del Poder Eje-
cutivo por cuanto por un lado estar
el debate a travs del proceso de ac-
cin popular iniciado por el Indeco-
pi, mientras que, por el otro lado, el
o los ministerios autores de la nor-
ma seguramente habrn iniciado un
proceso contencioso administrativo
contra la ltima resolucin admi-
nistrativa del Indecopi que declara
la barrera burocrtica(5).
Entonces salta a la vista un pro-
blema mayor: qu sucedera si la
CEB del Indecopi confirma que un
reglamento es continente de barre-
ras burocrticas ilegales, pero pos-
teriormente el Poder Judicial co-
noce el mismo reglamento bajo
accin popular y, contrariamente a
la posicin del Indecopi, resuelve
que la norma es legal en todos sus
aspectos? En qu medida la reso-
lucin del Poder Judicial vincula
al Indecopi, pese a que este ya ha-
ba inaplicado la norma conforme
a sus funciones? Es una esquizo-
frenia colectiva que pretendemos,
al menos, explicar en el presente
artculo.
(2) Artculo 2 de la Ley N 28993, Ley de eliminacin de sobrecostos, trabas y restricciones a la inversin
privada.
(3) No haremos mencin de las nuevas modifi caciones respecto a sus facultades sancionadoras, segn la Ley
N 30056, publicada el 02/07/2013, y la Ley N 30230 publicada el 12/07/2014.
(4) MORN URBINA, Juan Carlos. En tesis Anlisis jurisprudencial del proceso de accin popular en el
Per: propuestas para mejorar el control jurisdiccional sobre las normas reglamentarias. Publicada en
<http://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/handle/123456789/4504>, p. 153.
(5) Ibdem, p. 154.
III. MECANISMOS DE
CONTROL NORMATIVO:
LA ACCIN POPULAR
Como hemos sealado anterior-
mente, la accin popular procede,
entre otras, contra las disposiciones
infralegales con contenido ilegal o
inconstitucional. Dichas disposi-
ciones normativas son controlables
mediante este mecanismo tanto en
el fondo como en la forma. Cabe
precisar que pese a la poco cierta
redaccin del artculo 48 de la Ley
N 27444, que indica que el obje-
to de la accin popular es la mo-
dificacin o derogacin de la nor-
ma ilegal, en realidad es objeto de
la accin popular la anulacin de la
norma, puesto que el Poder Judicial
no puede modificar ni mucho me-
nos derogar una ley: la ley se de-
roga solo por otra ley, pregona el
artculo I del Ttulo Preliminar del
Cdigo Civil.
Ahora, es de suma importancia el
artculo 82 del Cdigo Procesal
Constitucional, que prescribe que
las sentencias de accin popular
que queden firmes tienen autori-
dad de cosa juzgada, por lo que vin-
culan a todos los poderes pblicos
y producen efectos generales des-
de el da siguiente a la fecha de su
publicacin.
As, estas resoluciones vinculan
tanto al Poder Ejecutivo como a sus
organismos descentralizados, situa-
cin que ha sido confirmada por el
Tribunal Constitucional en el Exp.
N 2643-2010-PC/TC, en tanto, ex-
plicado brevemente, que pese a que
el Poder Judicial haba confirmado
la legalidad de un decreto supremo
conocido va accin popular (por
tanto no continente de barras
burocrticas), posteriormente
el Indecopi conoci y declar di-
cho decreto ilegal por s contener
69
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
barreras burocrticas. Esta resolu-
cin del Indecopi qued ineficaz en
tanto no pudo someterse a un pro-
ceso de cumplimiento, al no cons-
tituirse como mandamus, por haber
desconocido el artculo 82 del C-
digo Procesal Constitucional.
IV. DESCRIPCIN DEL
PROBLEMA
Sin embargo, pese al correcto ra-
zonamiento lgico anterior, este
no puede ser de aplicacin a nues-
tra esquizofrenia comentada, pues
la patologa versa en que, hipot-
ticamente, primero Indecopi toma
conocimiento de una barrera bu-
rocrtica contenida en algn re-
glamento(6) y lo declara ilegal, por
tanto en virtud de sus potestades
otorgadas por ley expresa y vigen-
te, inaplica al caso en concreto di-
cho reglamento que contiene la ba-
rrera burocrtica. En una suerte de
inocencia, Indecopi interpone de-
manda de accin popular al Poder
Judicial en donde, pese a la resolu-
cin administrativa, el Poder Judi-
cial declara legal el reglamento.
Ahora qu tan vinculante es para
el Indecopi la resolucin del Po-
der Judicial que declara legal y
por tanto aplicable el reglamento,
pese a que la barrera burocrtica ya
ha sido inaplicada por la CEB? As,
cmo queda la resolucin del In- del Poder Judicial?
decopi que inaplica la barrera bu-
rocrtica, cuando posteriormente el
Poder Judicial desestima la deman-
da declarando legal el reglamento?
Ahora bien, tenemos que la reso-
lucin del Indecopi que declara
inaplicable un reglamento, por con-
tener barreras burocrticas, cumple
con todos los requisitos para que
sea ejecutable. Cumple, en primer
lugar, con los requisitos de validez
establecidos en la Ley N 27444,
por tanto se predica de ella la va-
lidez y la eficacia que le son con-
naturales. Por otro lado, ha sido
expedida en atribuciones legales
conferidas al Indecopi y a la Co-
misin de Eliminacin de Barre-
ras Burocrticas. Atribuciones que
estaban vigentes al momento de la
emisin de la resolucin.
Por otro lado, la resolucin produc-
to de la accin popular demanda-
da ante el Poder Judicial (que bien
puede ser de la Corte Suprema)
70
La resolucin
producto de la
accin popular
demandada ante
el Poder Judicial
constituye una
interpretacin
constitucional
autorizada y
con calidad de
cosa juzgada
constitucional.
constituye una interpretacin cons-
titucional autorizada y con cali-
dad de cosa juzgada constitucional
(interpretacin constitucional au-
tntica). Dicha interpretacin, que
declara legal la norma, vincula a
todos los poderes del Estado, por
lo que vincula tanto al emisor de
la norma (tratndose de un decre-
to supremo vincula por consiguien-
te al ministerio del sector) como al
Indecopi. As, el ministerio del sec-
tor estara en lo cierto, y justamente
en su derecho de exigir el cumpli-
miento del decreto supremo queda
confirmada su legalidad por el Po-
der Judicial. Esta pretendida exi-
gencia alcanzara a aquel adminis-
trado a quien se le ha inaplicado el
decreto supremo por orden del In-
decopi anterior al pronunciamiento
Haciendo un smil con la realidad,
es conocida ya la historia del De-
creto Supremo N 01-94-EM, Re-
glamento para la Comercializa-
cin de Gas Licuado de Petrleo
(respecto del cual, primero, va ac-
cin popular, se confirma su lega-
lidad, pero posteriormente el Inde-
copi seala que contena barreras
burocrticas ilegales; sin embargo,
qued ineficaz la resolucin del In-
decopi por existir la interpretacin
autntica constitucional de Poder
Judicial).
Pero qu hubiera sucedido si pri-
mero los afectados hubieran recu-
rrido a la CEB del Indecopi, y esta,
(6) Preferimos usar el trmino algn reglamento, pues es ms genrico al de decreto supremo, toda vez que
las normas reglamentarias pueden contenerse otros dispositivos normativos.
en todas sus funciones, hubiera de-
clarado ilegales las barreras buro-
crticas contenidas en dicho regla-
mento, y por tanto lo inaplicaba al
caso en concreto, y posteriormen-
te se demandaba la accin popular
contra el reglamento y este era de-
clarado legal?
V. UNA FALSA SEGURIDAD
JURDICA
Queda claro que la resolucin de la
CEB del Indecopi, antes de todo, es
un acto administrativo estudiado en
los trminos de la Ley N 27444,
esto es, que genera en un(os)
administrado(s) determinado(s)
efectos que inciden en su esfera ju-
rdica de derechos u obligaciones.
En este caso, la resolucin del In-
decopi que resuelve inaplicar al
administrado denunciante un re-
glamento que contiene barreras bu-
rocrticas ilegales o irracionales
genera en l un derecho y garanta
otorgada por el mismo Estado, jur-
dicamente organizado, para que no
se le apliquen las barreras burocr-
ticas que vulneran los derechos le-
gal y constitucionalmente protegi-
dos dentro de una economa social
de mercado como la nuestra.
No se trata, pues, solo de una sim-
ple resolucin que declara la exis-
tencia de barreras burocrticas,
sino que crea en el administrado
un derecho para que no sea objeto
de aquellas barreras burocrticas ni
cargue con el peso de los perjuicios
que ellas le ocasionen.
Este derecho otorgado por el Inde-
copi en su resolucin genera, por
tanto, una expectativa de protec-
cin jurdica o al menos un deber
del Estado de no hacer, es decir,
abstenerse de aplicarle la barrera
burocrtica. Derecho que ha sido
generado por la administracin p-
blica cumpliendo cabalmente con
todos los presupuestos jurdicos,
tanto sustantivos como materia-
les, esto en razn de que, como se
ha sealado anteriormente, la re-
solucin del Indecopi es un acto
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
administrativo predicativo de to-
dos sus requisitos de validez esta-
blecidos en el artculo 3 de la Ley
N 27444, que son: competencia,
objeto o contenido, finalidad p-
blica, motivacin y procedimiento
regular.
Ahora, sobre los verdaderos efectos
de las resoluciones de accin popu-
lar cabe hacer un alto. En principio,
es sabido que en el mecanismo de
accin popular, a tenor del artcu-
lo 81 del Cdigo Procesal Consti-
tucional respecto de las sentencias
fundadas, es posible un efecto ex
tunc, es decir, con efectos retroac-
tivos al momento de la dacin de
la resolucin que resuelve funda-
da la demanda. Sin embargo, esto
no es una regla sino una facultad
de la sala, pues literalmente expre-
sa: las sentencias fundadas reca-
das en el proceso de accin popular
podrn determinar la nulidad, con
efecto retroactivo, de las normas
impugnadas () (nfasis nues-
tro). Pese a una exposicin de mo-
tivos del Cdigo que profesaba el
efecto ex tunc como regla tratndo-
se de sentencias fundadas, tal situa-
cin no se concret en la redaccin
del artculo.
Por otro lado, queda claro que el
prrafo anterior se refiere a las sen-
tencias fundadas. Pero qu decir
sobre las desestimatorias? Cu-
les seran los alcances en el tiempo
de las sentencias desestimatorias
de demandas de accin popular?
En principio debemos decir que el
Cdigo Procesal Constitucional no
hace mencin de ellas, sino que las
incluye en el artculo 82 como las
sentencias firmes con autoridad de
cosa juzgada y que vinculan a todos
los poderes del Estado. Asimismo,
seala que tienen efectos desde el
da siguiente a la fecha de su publi-
cacin. Esto es, pues, solo un indi-
cio del razonamiento que pretende-
mos exponer.
Es tarea del maestro del Derecho no
solo conocer las normas sino apli-
car una verdadera hermenutica en
torno a ellas. La interpretacin, por
tanto, no es solo algo deseable sino
un deber de quienes dicen conocer
las normas. En este orden de ideas,
no siempre basta con lo dicho por
el legisferante, sino que hay una ta-
rea continua en la bsqueda de lo
que quiso decir. As, al analizar el
artculo 82 infra se colige que la
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
La resolucin
judicial
desestimatoria de
una accin popular
no est alterando el
estado de las cosas
y, por consiguiente,
carece de sentido
establecer si
sus efectos son
retroactivos o
irretroactivos.
determinacin del efecto ex tunc
(retroactivo) o no, est ntimamente
ligada al de declaracin de la nuli-
dad de la norma objeto de control, a
tal punto que podra afirmarse que
la determinacin de estos efectos
en el tiempo solo importan cuando
se ha declarado la nulidad de la nor-
ma controlada.
En este sentido, que la resolucin
desestimatoria se pronuncie so-
bre sus efectos en el tiempo a fin
de determinar su retroactividad o
irretroactividad carece de base le-
gal expresa en el Cdigo Proce-
sal Constitucional, sin embargo no
est proscrita, dado que es innece-
sario que lo est, pues es un impo-
sible jurdico. Si el estado de las
cosas no es alterado con la reso-
lucin judicial, no es necesario
ni debera establecerse sus efec-
tos. Por tanto, la resolucin judi-
cial desestimatoria de una accin
popular no est alterando el esta-
do de las cosas y, por consiguien-
te, carece de sentido establecer
si sus efectos son retroactivos o
irretroactivos.
En este sentido, tenemos por con-
clusin que nunca una resolucin
desestimatoria de accin popular
podra aplicarse irretroactivamente
a situaciones anteriores.
Este razonamiento lgico nos lleva
a que, regresando al caso en con-
creto: primero, el Indecopi inapli-
ca a un administrado una barrera
(7) Dejando de lado las diferencias objetivas entre la accin popular y la denuncia por barreras burocrticas,
como los alcances generales de la primera y especfi cos de la segunda.
burocrtica contenida en un regla-
mento. Posteriormente el Poder Ju-
dicial resuelve, va accin popular,
desestimar la demanda (por el fon-
do) y, por tanto, confirma la legali-
dad del reglamento. Por constituir-
se en cosa juzgada constitucional,
la resolucin judicial desestimato-
ria de la demanda de accin popu-
lar pregona la legalidad iure et de
iure del reglamento controlado y se
vuelve vinculante a todos los pode-
res del Estado.
Ahora, por lo anteriormente ex-
puesto, resulta claro que a aquel
administrado denunciante de la
barrera burocrtica ante la CEB
del Indecopi, que tiene adquiri-
do un derecho reflejado en la re-
solucin de este organismo, no le
es alcanzable la interpretacin
del Poder Judicial por ms inter-
pretacin autntica que sea, cosa
juzgada constitucional o como
quiera llamrsele, puesto que di-
chos efectos no tienen alcance re-
troactivo; sumado a ello habla-
mos de un derecho constituido
ya en su esfera jurdica emergi-
do con todos sus requisitos de va-
lidez y connatural eficacia.
VI. CONCLUSIONES: QUIEN
SE PRONUNCIE ANTES,
GANA
As llegamos a la conclusin de
que la pretendida seguridad jurdi-
ca esperada no es ms que un sim-
ple juego entre los poderes del Es-
tado, del que se pronuncia primero
al respecto. Tanto el Poder Judicial
como el Poder Ejecutivo (Indecopi)
pueden entrar en conflicto(7), y a la
fecha ya lo han hecho:
- En el caso real conocido por el
TC a travs del Exp. N 2643-
2010-PC/TC, citado lneas arri-
ba, el Poder Judicial conoci pri-
mero el reglamento (en opinin
mayoritaria ilegal por barreras
burocrticas) declarndolo legal
y dejando sin oportunidad cual-
quier intento eficaz de decla-
rar ilegal el mismo reglamento
71
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
por el Indecopi, que se supone
que es el organismo encargado
de declarar dichas barreras bu-
rocrticas. Se at de manos al
Indecopi, dejndolo fuera de
juego.
- En el caso hipottico que pre-
sentamos en este ensayo ejem-
plificamos lo contrario. Primero
el Indecopi conoce el reglamen-
to y lo inaplica al caso en con-
creto. Posteriormente, el Poder
Judicial lo declara legal, siendo
aplicable a partir de la dacin
de la sentencia a todos los agen-
tes econmicos, a excepcin de
los amparados en la gracia del
Indecopi.
- Cabe decir que existe al menos
un caso en el que el Poder Ju-
dicial y el Indecopi han coin-
cidido, como el expuesto en la
Resolucin N 0749-2011/SC1-
INDECOPI, resolucin que sus-
tento la sentencia del Poder
Judicial en la accin popular
contra el artculo 38.1.5.1 del
Decreto Supremo N 017-2009-
MTC, que exiga a las empresas
72
En un Estado de
derecho no puede
suceder esto. Estar
a la suerte de
quien se pronuncia
primero no es una
carga que deben
padecer los agentes
econmicos, ms
an cuando existe la
posibilidad de que a
unos se les inaplique
una barrera
burocrtica y a otros
se les aplique.
de transporte regular de pasaje-
ros a nivel nacional contar con
un patrimonio mnimo de 1000
Unidades Impositivas Tributa-
rias (UIT) como requisito poder
acceder y permanecer prestando
el servicio.
En un Estado de derecho no pue-
de suceder esto. Estar a la suerte
de quien se pronuncia primero no
es una carga que deben padecer
los agentes econmicos, ms an
cuando existe la posibilidad de que
a unos se les inaplique una barrera
burocrtica y a otros se les aplique,
pese a tener las mismas circuns-
tancias, derechos y expectativas de
proteccin.
VII. RECOMENDACIONES
Definitivamente, situndonos del
lado de los agentes econmicos que
son vulnerados por una barrera bu-
rocrtica establecida en algn re-
glamento de la administracin p-
blica, norma local o regional de
carcter general, genera mayor se-
guridad jurdica acudir en busca de
un pronunciamiento del organismo
especializado per se en la regula-
cin de la competencia del merca-
do, como lo es la Comisin de Eli-
minacin de Barreras Burocrticas
del Indecopi, siendo la accin po-
pular ante el Poder Judicial un me-
canismo a optar cuando ya no hay
otro remedio a esta esquizofrenia
colectiva, a este mal juego.

LA DESCENTRALIZACIN EN EL PER:
FACTORES QUE ASEGURAN
Mara del Pilar NORIEGA LPEZ
Responsable de la Direccin de Planificacin
y Presupuesto (UF) del Ministerio del Interior.
Docente universitaria.
I. LA DESCENTRALIZACIN:
POLTICA PBLICA
DE OBLIGATORIO
CUMPLIMIENTO?
La descentralizacin en el Per
desde inicios de su vida republica-
na ha sido una constante, profundi-
zndose en los ltimos doce aos
con avances relevantes, pero insu-
ficientes para consolidar y dotar de
la sostenibilidad que requiere como
toda reforma de Estado.
Recordemos que en el primer y se-
gundo siglo de vida republicana
nacieron los primeros intentos de
descentralizacin, con normas que
se contraponan con la prctica cen-
tralista. Es a partir de 1979 que la
figura constitucional de Gobierno
descentralizado aparece y en 1993
cuando se crean los Consejos Tran-
sitorios de Administracin Regio-
nal (CTAR).
A partir del 2002, ao en que se
adopta en el Acuerdo Nacional la
Vigsimo Cuarta Poltica de Esta-
do concebida con la denominacin
de: Estado eficiente, transparente y
descentralizado, se gestan y aprue-
ban un conjunto de normas que im-
pulsan el proceso de descentraliza-
cin, entre las que destacan:
La Reforma Constitucional al
captulo de la Descentralizacin
- Ley N 27860.
La Ley de Bases de la Des-
centralizacin - Ley N 27783,
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
Descentralizacin, Gobiernos
Regionales y Locales
SU SOSTENIBILIDAD
RESUMEN
E n el presente artculo la autora analiza el proceso de descentralizacin
en el Per, considerando que uno de los factores que contribuyen con
la sostenibilidad del mencionado proceso lo constituye el desarrollo o for-
talecimiento de capacidades bajo el enfoque de competencias educativas
ya institucionalizado a travs del Decreto Supremo N 004-2010-PCM.
crendose el Consejo Nacional
de Descentralizacin.
La Ley de Elecciones Regiona-
les - Ley N 27683.
La Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales - Ley N 27867.
La Ley Orgnica de Municipali-
dades - Ley N 27972.
Ley del Sistema de Acredita-
cin de los Gobiernos Regiona-
les y Locales - Ley N 28273.
La Ley de Incentivos para la In-
tegracin y Conformacin de
Regiones - Ley N 28274.
En el 2006 el gobierno de turno
dicta un conjunto de medidas para
acelerar y profundizar el proceso
de descentralizacin, a travs del
llamado shock descentralizador,
dndose la figura de fusin por ab-
sorcin del Consejo Nacional de
Descentralizacin con la Presi-
dencia del Consejo de Ministros,
crendose la Secretara de Descen-
tralizacin mediante Decreto Su-
premo N 007-2007-PCM, y en el
2007 mediante Decreto Supremo
N 027-2007-PCM establece Po-
lticas Nacionales de Obligatorio
Cumplimiento en Materia de Des-
centralizacin, inicindose un pro-
ceso de transferencia de funciones
regulado por la Ley N 28273, Ley
del Sistema de Acreditacin de los
Gobiernos Regionales y Locales y
su Reglamento va Decreto Supre-
mo N 080-2004-PCM.
A diciembre de 2012 la Secretara
de Descentralizacin da cuenta del
avance en el proceso de transferen-
cia de funciones sealando que al-
canza al 92 %. Es entonces, entre
el 2006 y 2013, que se ha venido
efectivizando el proceso de trans-
ferencia de funciones, acompaa-
do de un marco normativo que lo
regula:
Decreto Supremo N 047-2009-
PCM, que aprueba el Modelo
de Gestin Pblica Descentrali-
zada, la misma que se realiza a
travs de las Comisiones Inter-
gubernamentales y aplica como
herramientas los Convenios
de Gestin y los Convenios de
Delegacin.
Decreto Supremo N 010-2010-
PCM, que aprueba el Plan Na-
cional de Desarrollo de Capaci-
dades 2008-2011.
73
 DESCENTRALIZACIN, GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES
Y una propuesta concertada del
Plan Nacional de Descentraliza-
cin, acciones de fortalecimien-
to institucional al rgano rector del
proceso, la culminacin de la trans-
ferencia de funciones, entre otras
acciones en proceso o pendientes
como parte de la hoja de ruta del
gobierno de turno.
Lo avanzado en el proceso es res-
ponsabilidad de todos, empezan-
do por la clase poltica, los gestores
pblicos que tenemos la obligacin
de dar el sustento tcnico adecua-
do a las decisiones de polticas y
acuerdos adoptados a todo nivel,
y tambin la poblacin en general
cuando democrticamente ejerce-
mos nuestro derecho a decidir con
nuestro voto a las autoridades y
cuando en su momento dijimos no
al proceso de regionalizacin, en el
Referndum del 2005, por cierto,
materia de otro anlisis.
La descentralizacin puede con-
siderarse un proceso irreversible,
pero requiere constituirse en pol-
tica pblica de obligatorio cumpli-
miento en el seno de su nacimiento:
el Acuerdo Nacional.
II. FORTALECIMIENTO
DE CAPACIDADES
EN EL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIN
Constituyendo la descentraliza-
cin un proceso gradual y perma-
nente, en el Per las acciones desde
el Estado para fortalecer las capaci-
dades se visibilizan desde los aos
noventa, cuando a travs del Minis-
terio de la Presidencia se desple-
gaban esfuerzos con profesionales
especializados para brindar asisten-
cia tcnica a los Consejos Naciona-
les de Administracin Tributaria y
a los gobiernos locales; posterior-
mente, en el ao 2004, mediante
D.S. N 021-2004-PCM se aprueba
el Plan Nacional de Capacitacin y
Asistencia Tcnica en Gestin P-
blica para el Fortalecimiento de los
Gobiernos Regionales y Locales,
con el propsito de mejorar la ca-
pacidad de gestin de los gobiernos
regionales y locales en el marco del
proceso de descentralizacin. En el
2010, mediante D.S. N 004-2010-
PCM se aprueba el Plan Nacional
de Desarrollo de Capacidades en
74
Gestin Pblica y Buen Gobierno
de los Gobiernos Regionales y Lo-
cales, con un horizonte temporal de
tres aos, con el objetivo de mejo-
rar la gestin pblica, con un enfo-
que de resultados, eficiencia, efica-
cia y transparencia, en el marco del
proceso de descentralizacin y mo-
dernizacin del Estado.
Sin embargo, a pesar de estar en el
ao 2014 a la fecha todava no se
conoce de la existencia de un ins-
trumento formal que oriente el de-
sarrollo de capacidades en el mar-
co de la descentralizacin. Por otro
lado, el conjunto de acciones pre-
vistas en los planes indicados obe-
dece a un enfoque comn?; te-
nemos resultados visibles?; es
suficiente la formulacin de planes
nacionales que orienten el desarro-
llo de capacidades en el proceso de
descentralizacin?
III. EL ENFOQUE DE
DESARROLLO DE
CAPACIDADES
Las acciones de desarrollo de ca-
pacidades estructuradas o no a tra-
vs de un Plan de Capacitacin o un
Plan de Desarrollo de Capacidades
nacieron con un enfoque de compe-
tencias educativas inicialmente con
la presencia del elemento cognitivo
(conocimientos) y posteriormente
se han incorporado dos elementos
importantes: las habilidades y las
actitudes.
Conocimientos
Enfoque
Habilidades competencias
educativas
Actitudes
Las acciones previstas para fortale-
cer los tres elementos sealan como
componentes a la capacitacin,
la asistencia tcnica, el intercam-
bio de experiencias e instrumentos
como plataformas tecnolgicas, los
cuales fortalecern los conocimien-
tos y las habilidades, dejando pen-
diente las actitudes.
Uno de los factores que contribu-
yen con la sostenibilidad del pro-
ceso de descentralizacin sin lugar
a dudas lo constituye el desarrollo
o fortalecimiento de capacidades,
bajo el enfoque de competencias
educativas ya institucionalizado a
travs del D.S. N 004-2010-PCM,
con los componentes sealados y
que vienen aplicndose, recomen-
dndose la incorporacin de din-
micas y actividades de fortaleci-
miento actitudinal.
Para formular los planes de desa-
rrollo de capacidades debemos con-
siderar lo siguiente:
Formularse en el marco de enfo-
ques institucionalizados como:
el Enfoque de Competencias
Educativas (descrito precedente-
mente) y el Enfoque del Modelo
de Gestin Pblica Descentra-
lizada, esta ltima que parte de
acercar la gestin de los servi-
cios al ciudadano y busca identi-
ficar los procesos ms pertinen-
tes de cada servicio y en funcin
de estos, los roles que corres-
ponden a cada nivel de gobier-
no, en el ejercicio de sus fun-
ciones; de tal manera de llegar
a modelos consensuados de ges-
tin descentralizada de los ser-
vicios, evitando superposiciones
o duplicidades y asegurando la
mejora de los servicios. El de-
sarrollo de la Gestin Pblica
Descentralizada implica el de-
sarrollo de tres componentes:
El inicio de las funciones trans-
feridas, lo cual incluye cons-
truccin de modelos de ges-
tin descentralizada para cada
uno de los servicios bsicos por
parte de los tres niveles de go-
bierno y la concertacin para la
implementacin de estos mo-
delos de gestin, de manera
que respondan a las realidades
y diversidad de cada regin y
localidad.
El seguimiento, mejoramiento
y fortalecimiento de dichas fun-
ciones, a travs de la implemen-
tacin de los modelos de gestin
de servicios planteados.
El monitoreo y evaluacin con-
certados para el ejercicio pleno

de las funciones transferidas,
lo cual implica la retroalimen-
tacin permanente para la me-
jora continua de los servicios
que involucre a los tres niveles
de gobierno, la articulacin in-
terinstitucional y multisectorial,
as como tambin al ciudadano
como usuario final.
Elaboracin de la matriz de
competencias deseables (co-
nocimientos, habilidades y ac-
titudes) asociados a los servi-
cios pblicos descentralizados
o en proceso de descentraliza-
cin, a un mapa de actores de
los tres niveles de gobierno
por cada servicio y a indicado-
res que permitan medir dichas
competencias.
Elaboracin y validacin de ins- yen con la sostenibilidad del pro-
trumentos para la identificacin
de brechas a travs del diagns-
tico, que permitir recoger in-
formacin primaria y secunda-
ria de los gobiernos regionales
y locales. Es importante el dise-
o de un programa o aplicativo
informtico slido que permi-
ta registrar, sistematizar, anali-
zar y procesar informacin que
se recoja. La validacin de los
instrumentos en pilotos permiti-
r ajustar y adoptar medidas co-
rrectivas orientadas a dotar de
calidad a la informacin que se
recoja.
Elaboracin del diagnstico,
con la informacin que se reco-
ja, la produccin de resultados e
identificacin de brechas permi-
tir el desarrollo del Plan.
Desarrollo del cuerpo del plan,
reviste importancia la progra-
macin de actividades a partir
de las brechas identificadas.
Validacin, asegura la sosteni-
bilidad para el proceso de imple-
mentacin; el involucramiento
a actores relevantes es impor-
tante porque contribuir con su
empoderamiento. Se recomien-
da validarlo con expertos en la
materia y en otro espacio con
los actores que participaron en
el proceso de formulacin.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
DESCENTRALIZACIN, GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES
La cooperacin
internacional en
el proceso ha
jugado un rol
importante por
sus intervenciones
a nivel nacional a
travs de programas
y proyectos
focalizados en el
territorio peruano.
IV. CREACIN Y
FUNCIONAMIENTO DE
REDES EN EL PROCESO
Otro de los factores que contribu-
ceso de descentralizacin lo cons-
tituyen las redes, entendidas estas
como espacios de articulacin de
oferta y/o demanda de desarrollo
de capacidades, as como de im-
plementacin y evaluacin de los
mismos.
En el pas tenemos diversidad de
redes que se han creado y en algu-
nos casos vienen funcionando, en-
tre las que podemos citar:
La Comisin Multisectorial
para el Desarrollo de Capacida-
des en Gestin Pblica, espacio
de articulacin de oferta y de-
manda de desarrollo de capaci-
dades creado mediante el D.S.
N 002-2008-PCM.
La Asociacin de Municipalida-
des del Per (AMPE).
El Sub Grupo de Descentraliza-
cin de la Cooperacin Interna-
cional, espacio que articula la
oferta de desarrollo de capaci-
dades de agentes de la Coopera-
cin Internacional.
La Red de Municipalidades Ru-
rales del Per (Remurpe).
La Asamblea Nacional de Go-
biernos Regionales (ANGR).
La cooperacin internacional en el
proceso ha jugado un rol importan-
te por sus intervenciones a nivel
nacional a travs de programas y
proyectos focalizados en el territo-
rio peruano; destacan la presencia y
apoyo al proceso:
Pro Descentralizacin (coope-
racin norteamericana).
AECID (cooperacin espaola).
COSUDE (cooperacin suiza).
INVENT - GIZ (cooperacin
alemana).
Cooperacin Canadiense.
PNUD Programa de las Nacio-
nes Unidas para el Desarrollo.
Programa de Fortalecimiento de
Capacidades (Unin Europea).
La participacin de la cooperacin
internacional es saludable y aporta
significativamente al proceso, sin
perder de vista que ello debe impli-
car el alineamiento a las polticas y
objetivos de Estado.
V. MONITOREO Y
EVALUACIN, FACTORES
DETERMINANTES
QUE GARANTIZAN
RESULTADOS
El desarrollo de capacidades en el
pas, y en el mundo en general, re-
quiere de procesos de monitoreo y
evaluacin que garanticen resulta-
dos a corto, mediano y largo pla-
zo. El monitoreo permitir medir
el cumplimiento de las actividades
programadas en los tiempos y ca-
lidad prevista, adems de adoptar
medidas correctivas en el proceso
de implementacin.
La evaluacin, en estricto, consti-
tuye garanta de resultados y cmo
estos contribuyen con los obje-
tivos nacionales y con la princi-
pal reforma del Estado peruano: la
descentralizacin.
Definir indicadores es clave para
esta tarea que debe incorporarse a
travs de lineamientos en los pla-
nes de desarrollo de capacidades.
Asimismo, la estimacin de metas
claras y reales permitirn en gene-
ral realizar un proceso de monito-
reo y evaluacin.
75
 DESCENTRALIZACIN, GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES
VI. EL FORTALECIMIENTO
DE ACTITUDES: PILAR
FUNDAMENTAL PARA
LA SOSTENIBILIDAD DE
ESTA GRAN REFORMA DE
ESTADO
El proceso de descentralizacin
en marcha, con mayores o meno-
res nfasis en cada periodo de go-
bierno, requiere de un elemento li-
gado a los gestores del cambio,
a quienes impulsan las grandes
76
transformaciones: las actitudes de
las personas, y es el elemento que
menos trabajamos, buscamos siem-
pre fortalecer los conocimientos y
en algunos casos las habilidades;
sin embargo, el elemento de mayor
relevancia no est siendo atendido,
el Estado requiere de gestores res-
ponsables, con identidad y compro-
miso institucional, transparentes,
honestos y que puedan realizar tra-
bajos en equipo. Necesitamos ges-
tores proactivos, empticos y con
alto sentido de responsabilidad
social, donde nuestro principal
cliente es el ciudadano. Trabaje-
mos por ello.
Empecemos incorporando en nues-
tros planes de desarrollo de ca-
pacidades los tres elementos del
enfoque de competencias, focali-
zando nuestra atencin en el forta-
lecimiento de actitudes, con jorna-
das de motivacin y dinmicas que
permitan afianzar valores y actitu-
des que promuevan el cambio que
esperamos.

HACIA UN NUEVO ENFOQUE INTEGRAL
DE LA TEORA DE LA RESPONSABILIDAD
EN LA ADMINISTRACIN PBLICA PERUANA
PARA LA DEMOCRACIA Y LA GOBERNABILIDAD
Pedro PATRN BEDOYA
Consultor en Derecho Administrativo y Gestin
Gubernamental. Profesor de las Facultades
de Derecho de la USMP, U. de Lima, UTP y
PUCP. Artculo elaborado con los aportes del
Dr. Luis Aguirre Alvn.
I. INTRODUCCIN
Una de las figuras importantes a
resaltar para la presente propuesta
es saber cules son las diferencias
existentes entre gobernabilidad,
Gobierno y gobernanza. La gober-
nabilidad nos lleva a analizar su re-
lacin con los trminos gobernanza
y Gobierno. Al respecto, tenemos
que la gobernabilidad debe ser en-
tendida como un estado de equili-
brio dinmico entre el nivel de las
demandas sociales y la capacidad
del sistema poltico (Estado/Go-
bierno) para responderlas de mane-
ra legtima y eficaz(1). Por otro lado,
tenemos que Gobierno se refiere a
los gobernantes, el grupo de perso-
nas que se hallan al frente del Esta-
do en un momento determinado(2).
Desde el punto de vista de la go-
bernanza y su definicin, el Dr. Gr-
enfieth de Jess Sierra Cadena, ci-
tando a Haldenwang C., nos seala
que el concepto de gobernanza es
una idea bsica compartida por la
mayor parte de las organizacio-
nes internacionales. Este enfoque
abarca la presencia de institucio-
nes polticas democrticas y leg-
timas, una administracin pblica
eficiente y responsable, la vigen-
cia del Estado de derecho, el respe-
to de los derechos fundamentales y
una eficaz regulacin pblica de los
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
DOCTRINA
RESUMEN
H ablar de la administracin pblica es hablar de estructuras dirigidas y
movidas por funcionarios, los cuales se encuadran en la labor de tutelar
uno de los relevantes derechos fundamentales que es el derecho de peticin
administrativa, tutela que debe ser hecha con responsabilidad. En el presente
artculo el autor desarrolla el marco legal y el enfoque integral de la respon-
sabilidad en nuestra legislacin, considerando sus diferentes mbitos: polti-
co, administrativo, funcional, civil, penal y social.
Dentro de esta reflexin podemos observar que todo el marco legal que se
describe en nuestra legislacin nacional vigente es de enfoque principal-
mente negativista, por lo que en el presente artculo se propone, a contra-
rio sensu, que sea integral, puesto que se considera relevantes las buenas
prcticas y dems aspectos que debe tener la administracin pblica en el
Per para tratar los casos a peticin de los administrados.
mercados(3). Cabe sealar que este para el caso peruano se desarrolla-
ltimo trmino ha superado a los ron enfoques como los presupues-
conceptos de Gobierno y goberna- tos participativos, planes de de-
bilidad, no obstante el enfoque de sarrollo concertado, rendicin de
estudio para nuestra realidad est cuentas, mesas de concertacin y
en relacin a la gobernabilidad y el los consejos de coordinacin local
nuevo enfoque integral aplicable a y regional, partiendo esencialmen-
la teora de la responsabilidad. te desde el enfoque de la responsa-
bilidad que estipula la Constitucin
Siendo as, y desde el punto de vis- Poltica del Per. De conformi-
ta de la democracia participativa(4), dad con su artculo 45(5), tenemos
(1) CAMOU, Antonio. 2001:36.
(2) BEALEY, Frank. Diccionario de Ciencia Poltica. Editorial Istmo. Madrid, 2003.
(3) La justicia constitucional en la era de la gobernanza (Un anlisis de perspectiva comparada desde la perife-
ria del Derecho). Artculo publicado en Universitas, Revista de Filosofa, Derecho y Poltica, N 13, enero
2011, ISSN 1698-7950, pp. 67-95.
(4) RIVERA RA, Carlos. La democracia participativa en el Per. Editorial Capacity Building International
Germany.
(5) Artculo 45.- Origen y Ejercicio Estatal
El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades
que la Constitucin y las leyes lo establecen.
Ninguna persona, organizacin, Fuerza Armada, Polica Nacional o sector de la poblacin puede arrogarse
el ejercicio de ese poder. Hacerlo constituye rebelin o sedicin (el resaltado es nuestro).
77
 DOCTRINA

de la interpretacin realizada por es responsabilidad del superior del

grandes juristas(6) que de la tradi-
cin fundamental el poder lo posee
de manera natural el individuo, no
es potestad del Estado; asimismo,
este ltimo no es absoluto sino que
est dividido en funciones, por lo
que nos acogemos a la teora libe-
ral, entendiendo esta que el poder
del Estado emana del pueblo, quien
elige a los gobernantes, cuyo poder
est sometido a limitaciones y res-
ponsabilidades que la Constitucin
y las leyes establecen, entendin-
dose esto como el Estado de dere-
cho, es decir, el poder no se ejer-
ce al arbitrio del gobernante, sino
que est subordinado a la suprema-
ca de la ley.
Cabe sealar que desde la interpre-
tacin de dicho artculo, si bien he-
mos encontrado un enfoque intere-
sante y diverso del mismo(7)(8), no
hemos encontrado una interpreta-
cin relacionada y enfocada con
la figura de la responsabilidad
que ejerce el Estado, lo que refle-
ja que existe un carcter negativo
en la actual teora de la responsabi-
lidad que se aplica actualmente en
nuestro pas. No obstante, concep-
tualizamos responsabilidad desde
el punto de vista tradicional(9) como
la obligacin de reparar y satisfacer
por uno mismo o, en ocasiones, por
otro la prdida causada, el mal infe-
rido o el dao originado.
Siendo as, y como es el carcter de
este artculo, vamos a hacer un de-
sarrollo de cmo nuestro marco le-
gal nacional enfoca un desarrollo
desde el punto de vista negativis-
ta sobre las funciones y responsabi-
lidad de la administracin pblica.
II. MARCO LEGAL SOBRE
EL TRATAMIENTO DE LA
RESPONSABILIDAD
El control
gubernamental es
interno y externo
y su desarrollo
constituye un
proceso integral y
permanente.
dentro de las funciones asignadas al
empleado del Estado peruano(10). Y
es cierto, el enfoque de la paz por
parte de la administracin debe ser
en una forma en la que busque sa-
tisfacer la peticin de los adminis-
trados dentro del marco legal. Un
funcionario o la persona que tenga
el honor de tratar el desprendimien-
to del ejercicio del derecho de pe-
ticin, a travs de un formulario o
solicitud debe tener como finalidad
esta bsqueda esencial.
Para que se logre esta funcin los
gobiernos nacionales, regionales y
locales se encuentran sujetos a fis-
calizacin de manera interna y ex-
terna. Siendo importante considerar
lo descrito por el jurista mexicano
Daniel Mrquez(11) al hacer una in-
teresante descripcin de la funcin
administrativa cuando seala que
de conformidad con la Ley Org-
nica del Sistema Nacional de Con-
trol y de la Contralora General de
la Repblica (Ley N 27785), el
control gubernamental es interno
y externo, y su desarrollo consti-
tuye un proceso integral y perma-
nente. El control interno compete a
las autoridades, funcionarios y ser-
vidores pblicos de las entidades,
servidor o funcionario ejecutor. Por
su parte, el control externo se con-
ceptualiza como el conjunto de po-
lticas, normas, mtodos y proce-
dimientos tcnicos que aplica la
Contralora General de la Repbli-
ca u otro rgano del sistema.
Siendo as, desde el punto de vis-
ta de la autonoma de la responsa-
bilidad y el non bis in dem, tipi-
ficado en los artculos 230 inc. 10
y artculo 243 de la Ley N 27444,
Ley de Procedimiento Administra-
tivo General, respectivamente, po-
demos observar que la autonoma
de la responsabilidad en materia
administrativa y penal, como sea-
lbamos en el prrafo anterior, se
presenta siempre y cuando los fun-
damentos o bienes jurdicos sean
diferentes, a fin de que no se con-
travenga con el principio o regla
del non bis in dem.
Podemos observar, por lo tanto,
que las funciones y responsabilida-
des, desde la funcin de control in-
terno realizada por la Contralora
General de la Repblica, nos per-
mite alcanzar esa paz que se en-
cuentra enfocada como principal en
una sociedad democrtica.
2. Desde el punto de vista de la
tica y de la funcin pblica
En este enfoque es importante con-
siderar el Cdigo de tica de la
Funcin Pblica el cual, de confor-
midad con lo dispuesto en la Cons-
titucin Poltica, nos refiere que los
fines de la funcin pblica son el
servicio a la nacin para as obtener
mayores niveles de eficiencia del
aparato estatal, de manera que se
logre una mejor atencin a la ciuda-
dana, priorizando y optimizando el

1. Desde el punto de vista de las

funciones y responsabilidades
Debemos considerar que el Estado
en tanto estructura organizada de
poder tiene como funcin garanti-
zar una convivencia ordenada ad-
ministrando las contradicciones y,
en especial, la paz y la seguridad
jurdica. Asimismo, las responsa-
bilidades en la administracin p-
blica radican en las consecuencias
derivadas de las acciones u omi-
siones, las cuales deben producirse
(6) CHANAM ORB, Ral y otro. En: La Constitucin comentada. Tomo I. Editorial Gaceta Jurdica, Lima,
2013, p. 953 y ss.
(7) Vase: GUTIRREZ, Walter y otros. La Constitucin comentada. Editorial Gaceta Jurdica, Lima, 2013, pp.
698-700: En la actualidad, est convencionalmente aceptado y adems reconocido por nuestra Constitucin
que los representantes del Estado elegidos por el pueblo no tienen prerrogativas absolutas, ni pueden ejercer
sus facultades en forma desmedida. Antes bien, las ejercen con el margen razonable de autonoma para cum-
plir a cabalidad su funcin, pero dentro de las propias limitaciones que establece el sistema jurdico, y ob-
viamente, asumiendo la responsabilidad previamente tipifi cada en la Constitucin y las leyes por los actos
indebidos que estos cometan.
(8) Vase tambin: GUTIRREZ, Walter y otros. La Constitucin comentada. Tomo II. Editorial Gaceta Jurdi-
ca, Lima, 2013, pp. 953-963.
(9) CABANELLAS TORRES, Guillermo. Diccionario Jurdico Elemental. Editorial Heliasta, 2006.
(10) M.C.s. VILLAR NARRO, Vctor Andrs. La funcin pblica y la responsabilidad administrativa en el or-
denamiento jurdico peruano. Ministerio de Justicia, 2014.
(11) MRQUEZ, Daniel. Funcin jurdica de control de la administracin pblica. Instituto de Investigaciones
Jurdicas - Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2005.

78

uso de los recursos pblicos. Desde
esta perspectiva, tenemos que en el
numeral 6 del artculo 7 y artculo
10(12) de dicho cuerpo legal, al hacer
descripcin a los deberes y sancio-
nes a la funcin pblica, nos sea-
la a la responsabilidad, la cual nue-
vamente la tenemos que desarrollar
siempre y cuando exista un enfoque
claro y concreto, desde el punto de
vista de nuestras instituciones, de
cul es el significado su significa-
do, ms an si la norma prescri-
be que existir una sancin ante el
incumplimiento.
Conforme a lo descrito, y a ma-
nera de ejemplo, tenemos la Ley
N 27806, Ley de Transparencia y
Acceso a la Informacin y Gestin,
a travs de su artculo 4(13) nos des-
cribe la figura relacionada a las res-
ponsabilidades y sanciones, de las
cuales su principal enfoque es san-
cionar al funcionario si incumple
los preceptos de dicha norma. Sien-
do as, y nuevamente consideramos
resaltar, si bien es cierto se exige
responsabilidad al funcionario, nos
preguntamos si tendr alguna idea
de los grados de imposicin ante la
posible falta que pudiera cometer,
si se encontrar debidamente capa-
citado para estos aspectos, bsicos
y poderosos para tutelar el derecho
de peticin de los administrados.
Desde el punto de vista macro, te-
nemos las Resoluciones Legislati-
vas Ns 26757 y 28357, que aprue-
ban la Convencin Interamericana
contra la Corrupcin y la Conven-
cin de las Naciones Unidas contra
la Corrupcin(14), respectivamente,
las que actualmente se aplican en el
Estado peruano en donde es impor-
tante resaltar las medidas preventi-
vas que debe tener el Estado para
brindar instrucciones al personal
de la entidad pblica. Estamos de
acuerdo con lo dispuesto, mas esa
prevencin debe estar relacionada
con el enfoque de las leyes que no
tienen la lnea prevencin, ms si la
descripcin principal es la sancin.
Es importante, y a manera de re-
flexin, citar lo referido por la Dra.
Daniela Gallegos(15), donde al hacer
referencia sobre la moral y la ti-
ca en la funcin pblica aporta lo
siguiente:
La tica de las instituciones pbli-
cas no es subjetiva, no se restrin-
ge a la intuicin y los valores per-
sonales. Las organizaciones, como
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
DOCTRINA
Corporativo(16) podemos observar
que esta tiene como finalidad la
adopcin de prcticas de buen go-
La experiencia bierno corporativo por parte de las
ha demostrado sociedades, promueve un clima de
que en la medida respeto a los derechos de los accio-
que exista mayor nistas y de los inversionistas en ge-
transparencia e neral; contribuye a generar valor,
informacin, mayor solidez y eficiencia en las socieda-
es la conanza que des; trae consigo una mejor admi-
desarrollan los nistracin de los riesgos a los cua-
inversionistas en les se encuentran expuestas; facilita
los mercados. el acceso al mercado de capitales;
lleva a una reduccin del costo de
capital, as como a un mayor y me-
jor acceso a fuentes de financia-
las personas, tienen una tica y un miento y de inversin a largo plazo;
clima moral y, en el caso de la ad-
ministracin pblica, los princi- entre otras ventajas. Asimismo, la
experiencia ha demostrado que en
pios que deben servir de referencia
para la toma de decisiones surgen la medida que exista mayor trans-
del conjunto de valores mnimos parencia e informacin, mayor es la
de ciudadana a partir de los cuales confianza que desarrollan los inver-
cobra sentido la democracia. sionistas en los mercados. Las prc-
ticas de buen gobierno corporativo
Por esa razn, es esencial que los ayudan a mitigar las fallas que exis-
profesionales de la administra- ten en los mercados financieros por
cin se formen y se entrenen en
el razonamiento tico propio de la asimetra de informacin.
la actividad vinculada a la ges-
tin pblica. Un razonamiento de 3. Desde el punto de vista del
carcter intersubjetivo, con unos mbito funcional
principios mnimos, que pueden
ser compartidos por la ciudadana El Estatuto y Escalafn del Servicio
en general y que deben ser encar- Civil, Ley N 11377, crea la Carre-
nados por las organizaciones. ra Administrativa y se encarga de
establecer la forma de ingreso a la
Desde el punto de vista del C- misma, las pautas a que deben suje-
digo de tica del Buen Gobierno tarse los ascensos y promociones, y
(12) Artculo 7.- Deberes de la Funcin Pblica
El servidor pblico tiene los siguientes deberes:
()
6. Responsabilidad
Todo servidor pblico debe desarrollar sus funciones a cabalidad y en forma integral, asumiendo con pleno
respeto su funcin pblica.
Artculo 10.- Sanciones
10.1 La transgresin de los principios y deberes establecidos en el Captulo II y de las prohibiciones seala-
das en el Captulo III, de la presente Ley, se considera infraccin al presente Cdigo, generndose responsa-
bilidad pasible de sancin
(13) Artculo 4.- Responsabilidades y Sanciones
Todas las entidades de la administracin pblica quedan obligadas a cumplir lo estipulado en la presente
norma.
Los funcionarios o servidores pblicos que incumplieran con las disposiciones a que se refi ere esta Ley se-
rn sancionados por la comisin de una falta grave, pudiendo ser incluso denunciados penalmente por la co-
misin de delito de Abuso de Autoridad a que hace referencia el Artculo 377 del Cdigo Penal.
El cumplimiento de esta disposicin no podr dar lugar a represalias contra los funcionarios responsables de
entregar la informacin solicitada.
(14) Convencin Interamericana contra la Corrupcin
Artculo III.- Medidas Preventivas
Los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas ins-
titucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer:
()
3. Instrucciones al personal de las entidades pblicas, que aseguren la adecuada comprensin de sus respon-
sabilidades y las normas ticas que rigen sus actividades.
Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin
Artculo 26.- Responsabilidad de las personas jurdicas
()
2. Con sujecin a los principios jurdicos del Estado Parte, la responsabilidad de las personas jurdicas podr
ser de ndole penal, civil o administrativa.
(15) Para ver la presente entrevista sugiero visitar la pgina de Conexin ESAN donde con fecha 15 de agosto de
2013 se public la entrevista bajo el ttulo: La moral y la tica en la poltica pblica.
(16) Fuente: <http://www.smv.gob.pe/Uploads/CodBGC2013%20_2_.pdf>.
79
 DOCTRINA
las sanciones a que se harn acree-
dores lo empleados pblicos que la
infrinjan; esto ltimo se encuentra
tipificado en el artculo 81 y regula
las faltas de carcter disciplinario.
Asimismo, la Ley N 27588, Ley
que Establece Prohibiciones e In-
compatibilidades de Funcionarios
y Servidores Pblicos, as como de
las personas que presten servicios
al Estado bajo cualquier modalidad
contractual, en su artculo 1(17) nos
seala el deber de guardar secreto
o reserva respecto de los asuntos o
porque por ley expresa tengan dicho
carcter. En este punto hemos que-
rido referir la importancia a la in-
formacin sobre la cual un funcio-
nario pblico tiene disponibilidad,
podemos decir que cada documento
tiene el sustento de la integridad de
una persona, ms an informacin
que se encuentra relacionada con la
dignidad del administrado, no obs-
tante, como podemos observar, se
desprende del contenido de las nor-
mas la sancin a aplicar al funcio-
nario por infringir lo dispuesto por
el marco legal, mas no se desprende
un enfoque preventivo, capacitador
del funcionario, el cual puede desa-
rrollarse internamente en la institu-
cin; sera ms eficiente si este tipo
de disposicin fuera impuesta por
la misma norma.
Es importante dentro de la descrip-
cin y enfoque del presente artculo
citar lo dispuesto por el artculo 4(18)
de la Ley N 27658, Ley de Moder-
nizacin de la Gestin del Estado,
en el que podemos observar que
nos refiere a lograr la eficiencia del
aparato estatal vinculado especfi-
camente con la atencin o interac-
cin inmediata de la administracin
y los administrados, si bien es cier-
to nos seala que los funcionarios
deben ser debidamente calificados,
se puede entender por varios enfo-
ques, mas no que derive de la pro-
pia administracin, puede ser que
requiera para un concurso y plaza
pblica pero no se seala la forma-
cin moral y tica que debe tener
un miembro de la administracin.
Un enfoque, creemos, a considerar
tambin es lo dispuesto por la Reso-
lucin de Contralora N 320-2006-
CG(19), la cual nos seala la labor
consistente en el control interno ha-
ciendo una interesante descripcin
de la misma, y si bien es cierto la
Contralora General de la Republi-
ca tiene, dentro de sus normas de
80
4. Desde el punto de vista de la
teora del dao
El dao es el El dao es el detrimento o me-
detrimento noscabo a un inters jurdicamente
o menoscabo tutelado y debe perseguir no una
a un inters sancin sino una satisfaccin de
jurdicamente dicho inters conculcado.
tutelado y debe
perseguir no Dentro de la figura de los daos pa-
una sancin sino trimoniales tenemos que el dao
una satisfaccin emergente est referido a la prdi-
de dicho inters da efectivamente sufrida o, como
conculcado. seala Espinoza Espinoza, es la
prdida que sobreviene en el patri-
monio del sujeto afectado por el in-
cumplimiento de un contrato o por
haber sido perjudicado por un acto
ilcito, o como sostiene un sector
control interno, el ejercicio de las autorizado de la doctrina italiana la
buenas prcticas, esta finalidad no
disminucin de la esfera patrimo-
ser alcanzable efectivamente si las nial del daado y el lucro cesan-
leyes que complementan el ejerci-
te est referido a la ganancia dejada
cio de este organismo y las funcio- de percibir como consecuencia del
nes de las dems instituciones no
dao, se manifiesta por el no incre-
regulan tambin las buenas prcti- mento en el patrimonio del daado.
cas de cada una, caso contrario se-
guiremos viendo siempre en los Dentro de la figura de los daos ex-
funcionarios e instituciones, infrac- tra patrimoniales tenemos la teo-
cin-sancin, mas no prevencin o ra de la responsabilidad admi-
logros. nistrativa y el dao descrita en el
(17) Artculo 1.- Objeto de la ley
Los directores, titulares, altos funcionarios, miembros de Consejos Consultivos, Tribunales Administrativos,
Comisiones y otros rganos colegiados que cumplen una funcin pblica o encargo del Estado, los directo-
res de empresas del Estado o representantes de ste en directorios, as como los asesores, funcionarios o ser-
vidores con encargos especfi cos que, por el carcter o naturaleza de su funcin o de los servicios que brin-
dan, han accedido a informacin privilegiada o relevante, o cuya opinin haya sido determinante en la toma
de decisiones, estn obligados a guardar secreto o reserva respecto de los asuntos o informacin que por ley
expresa tengan dicho carcter.
Tampoco podrn divulgar ni utilizar informacin que, sin tener reserva legal expresa, pudiera resultar privi-
legiada por su contenido relevante, emplendola en su benefi cio o de terceros y en perjuicio o desmedro del
Estado o de terceros.
La violacin de lo dispuesto en el presente artculo implicar la transgresin del principio de buena fe y ser
sancionada con la inhabilitacin para prestar servicios al Estado, sin perjuicio de las acciones administrati-
vas, civiles y penales a que hubiera lugar.
(18) Artculo 4.- Finalidad del proceso de modernizacin de la gestin del Estado
El proceso de modernizacin de la gestin del Estado tiene como fi nalidad fundamental la obtencin de ma-
yores niveles de efi ciencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atencin a la ciudadana,
priorizando y optimizando el uso de los recursos pblicos. El objetivo es alcanzar un Estado:
a) Al servicio de la ciudadana.
b) Con canales efectivos de participacin ciudadana.
c) Descentralizado y desconcentrado.
d) Transparente en su gestin.
e) Con servidores pblicos califi cados y adecuadamente remunerados.
f) Fiscalmente equilibrado.
(19) Roles y responsabilidades
El control interno es efectuado por diversos niveles jerrquicos. Los funcionarios, auditores internos y per-
sonal de menor nivel contribuyen para que el sistema de control interno funcione con efi cacia, efi ciencia y
economa.
El titular, funcionarios y todo el personal de la entidad son responsables de la aplicacin y supervisin del
control interno, as como en mantener una estructura slida de control interno que promueva el logro de sus
objetivos, as como la efi ciencia, efi cacia y economa de las operaciones.
Para contribuir al fortalecimiento del control interno en las entidades, el titular o funcionario que se designe,
debe asumir el compromiso de implementar los criterios que se describen a continuacin:
Apoyo institucional a los controles internos: (...)
Responsabilidad sobre la gestin: (...)
Clima de confi anza en el trabajo: (...)
Transparencia en la gestin gubernamental: (...)
Seguridad razonable sobre el logro de los objetivos del control interno: (...).

numeral 3 del artculo 238 de la Ley
N 27444(20), Ley del Procedimien-
to Administrativo General, al res-
pecto Morn Urbina(21) nos descri-
be, dentro de la factibilidad jurdica
de asignar el dao a la Administra-
cin, lo siguiente:
Los factores de atribucin nor-
malmente usados son el funciona-
miento anormal, defectuoso, tar-
do, o incorrecto de la actividad
de la administracin, en relacin
con sus estndares admisibles
tcnica o legalmente (comn-
mente denominada la falta de ser-
vicio) y el riesgo creado por la ac-
cin estatal (responsabilidad por
riesgo o por enriquecimiento sin
causa).
Como podemos observar, la figu-
ra relacionada con el dao deriva
de la misma administracin, y en s
nos seala que para determinar la
responsabilidad debe determinarse
si existe un dao y si ha sido pro-
ducido por accin u omisin de la
misma administracin. Este enfo-
que nuevamente parte de la sancin
econmica y valuable que debe im-
ponrsele al funcionario pblico,
siendo importante que se aplique la
figura preventiva; es en estos casos
en los que la Contralora debe ha-
cer un control, aparte de sancionar-
los, prevenirlos y mejorar de esta
manera la imposicin de las buenas
prcticas.
5. Desde el punto de vista del
personal
En este punto tenemos que el De-
creto Legislativo N 276, Ley de
Bases de la Carrera Administrativa
y Remuneraciones del Sector P-
blico, vigente en sus artculos 25
y 26(22) nos describe la responsa-
bilidad civil, penal y administrati-
va del servidor pblico. Este artcu-
lo nos hace citar lo dispuesto por el
artculo 243 de la Ley de Procedi-
miento Administrativo General res-
pecto de la autonoma de responsa-
bilidades del funcionario pblico,
esto no solo tiene que ser enfocado
de esta manera dado que un funcio-
nario ante la responsabilidad debe
ser sancionado, como sealamos
con anterioridad, mas es importan-
te a nuestro criterio que para evitar
este tipo de situaciones o inconve-
nientes la aceptacin de una perso-
na para que haga carrera en la ad-
ministracin pblica, la cual debe
restablecerse, debe ir de la mano
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014
DOCTRINA
Al respecto podemos observar que
si bien los delitos contra la admi-
nistracin pblica perjudican su
En su pretensin correcto funcionamiento la inves-
de querer abarcarlo tigacin y sancin de los delitos
todo, el legislador tipificados por el Cdigo Penal,
peruano ha reunido constituye un mecanismo funda-
una serie de mental para lograr un objetivo dis-
guras tpicas en tinto y positivo. Depende de la
la parte especial, Polica Nacional del Per, el Mi-
tomando fuentes nisterio Pblico y el Poder Judicial,
e ideas distintas, que los delitos se investiguen y se
lo cual crea castiguen en forma efectiva.
serios problemas
interpretativos. 7. Desde el enfoque de la preven-
cin y solucin de conflictos
Los medios alternativos de solu-
con la debida formacin y capaci- cin de conflictos son los procesos
tacin para que se pueda ejercer las alternativos al proceso judicial dis-
ponibles para la resolucin de con-
buenas prcticas y la prevencin
para as demostrar un poco ms la flictos, en los cuales, ms que im-
poner una solucin, permite a las
eficiencia institucional.
partes crear su propia solucin. No
6. Desde el mbito penal obstante estos tambin tienen su
aplicacin en el mbito adminis-
En este mbito tenemos en el Ttu- trativo al referirnos a las formas de
lo XVIII del Cdigo Penal la regu- conclusin del procedimiento ad-
lacin de los delitos contra la admi- ministrativo, siendo as, Guzmn
nistracin pblica. El Dr. Manuel Napur(24) al referirse a la llama-
Abanto Vsquez(23), considerando da administracin concertada nos
el presente enfoque tradicionalista, seala que permite buscar una ar-
nos describe lo siguiente: mona entre los intereses genera-
les y los intereses particulares que
El Cdigo Penal peruano consti- es la finalidad primordial del dere-
tuye ms que un modelo amplio, cho administrativo moderno por lo
se puede decir incluso que es uno
amplsimo, sin que por ello sea que la administracin ya no se im-
ms efectivo. En su pretensin de pone sino que pretende una solu-
querer abarcarlo todo, el legisla- cin acordada con el administrado,
dor peruano ha reunido una serie incluso en procedimientos adminis-
de figuras tpicas en la parte espe- trativos trilaterales.
cial, tomando fuentes e ideas dis-
tintas, lo cual crea serios proble- Al respecto podemos observar que
mas interpretativos. dentro de la figura del procedimiento
(20) Captulo I. Responsabilidad de la administracin pblica
Artculo 238.- Disposiciones Generales
()
238.4 El dao alegado debe ser efectivo, valorable econmicamente e individualizado con relacin a un ad-
ministrado o grupo de ellos.
(21) MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Editorial
Gaceta Jurdica, 2009, p. 757.
/22) Responsabilidad civil, penal y administrativa
Artculo 25.- Los Servidores Pblicos son responsables civil, penal y administrativamente por el cumpli-
miento de las normas legales y administrativas en el ejercicio del servicio pblico sin perjuicio de las sancio-
nes del carcter disciplinario por las faltas que cometan.
Sanciones y faltas disciplinarias
Artculo 26.- Las Sanciones de Faltas Disciplinarias pueden ser:
Amonestacin Verbal
Suspensin sin goce de remuneraciones
Cese temporal sin goce de remuneraciones hasta por doce meses; y,
Destitucin.
(23) ABANTO VSQUEZ, Manuel. El tratamiento de los delitos contra la administracin pblica. Universidad
Nacional Mayor de San Marcos.
(24) GUZMN NAPUR, Christian. Tratado de la administracin pblica y del procedimiento administrativo.
Editorial Rae Jurisprudencia, pp. 656-657.
81
 DOCTRINA
administrativo el enfoque de la res-
ponsabilidad administrativa importa
brindar y cumplir con estos mtodos
en beneficio de los administrados,
teniendo conciencia de estos, po-
demos observar que se lograr y se
ver por eficiente a la administra-
cin pblica, puesto que se ver su
desarrollo sujeto al respeto de los
principios de la Ley del Procedi-
miento Administrativo General y la
Constitucin Poltica, entre otros.
8. Descripcin personal a mane-
ra de propuesta
Para la presente propuesta es im-
portante considerar lo descrito por
el Dr. Parada al sealar que la res-
ponsabilidad puede ser directa o
por hecho propio (el que por accin
u omisin causa dao a otro inter-
viniendo cualquier gnero de culpa
o negligencia est obligado reparar
el dao causado), o indirecta, por el
hecho de personas o cosas sobre las
que se tiene un deber de custodia o
que se ha elegido para que acten
en derecho propio en cuyo caso se
presume la culpa, elemento funda-
mental en la regulacin privatista
del instituto resarcitorio. Tambin
el Derecho Administrativo cono-
ce la responsabilidad extracontrac-
tual, institucin que permite exigir
de la administracin la indemniza-
cin por los daos y perjuicios que
ocasiona la actividad de los pode-
res pblicos en el patrimonio de los
ciudadanos(25).
Siendo as, podemos observar de
las normas y de todo lo citado con
anterioridad que el enfoque sobre la
responsabilidad en el Per es de ca-
rcter negativista, todo lo descrito
conlleva en lgica simple la figura
de la causa y consecuencia trayen-
do como resultado que se produzca
un enfoque sesgado a consecuen-
cia de que la figura de la respon-
sabilidad y el ilcito han sido de-
formados. El Instituto Peruano de
82
La responsabilidad
puede ser directa
o por hecho propio
o indirecta, por el
hecho de personas
o cosas sobre las
que se tiene un
deber de custodia
o que se ha elegido
para que acten
en derecho propio
en cuyo caso se
presume la culpa.
Educacin en Derechos Humanos y
la Paz (IPEDEH)(26) nos seala que
la funcin pblica es un aparato
administrativo que requiere de un
personal capacitado, responsable,
con talento y dedicacin a la buena
marcha de los asuntos y servicios
para que el Estado brinde el ser-
vicio y las condiciones adecuadas
para que los ciudadanos puedan al-
canzar su bienestar. De lo referido,
y en coordinacin con las citas le-
gales anteriores, podemos decir que
se desprende un enfoque positivo si
todos en su conjunto regulan la res-
ponsabilidad y la sancin, mas no
como prevenir una buena prctica
por parte del funcionario que es im-
portante para lograr ese bienestar
y paz entre la administracin y los
administrados.
Ergo, de lo sealado, la presen-
te propuesta es que el enfoque de
la teora de la responsabilidad sea
(25) PARADA VSQUEZ, Jorge Ramn. Derecho Administrativo I. Parte General. Editorial Marcial Pons, Ma-
drid, 2010, p. 58.
(26) INSTITUTO PERUANO DE EDUCACIN EN DERECHOS HUMANOS. El rol de los funcionarios p-
blicos. Fondo Editorial IDEHPE y la Unin Europea, 2010.
de enfoque esencialmente positi-
vo, el mismo que deber encontrar-
se sujeto a las buenas prcticas por
parte de la autoridad administrati-
va puesto que estas deben preve-
nir la comisin de faltas y delitos
ya que el inters est en servir y no
en servirse.
Este punto es importante a conse-
cuencia de que el concepto de res-
ponsabilidad al igual que el de ha-
llazgo han sido deformados, ms
an si las disposiciones de la Con-
tralora General de Repblica se re-
fieren a hallazgos con un concepto
negativista.
Consideramos, por lo tanto, el im-
pulso de las buenas prcticas como
lo que estn haciendo algunas ins-
tituciones. Lo importante es que
el Estado peruano reflexione, nue-
vamente, acerca de la importan-
cia de las labores de la administra-
cin pblica y su relacin con los
administrados.
Dentro de la estructura normativa
encargada de la regulacin pode-
mos observar que en su gran mayo-
ra es post causal, mas no nos refie-
re a la etapa ex ante, la cual hemos
sealado reiteradamente. Este im-
pulso y aporte lo consideramos im-
portante en el sentido que permi-
te que la administracin sea ms
eficiente y sus funcionarios inte-
rioricen, de una forma preponde-
rante, la moral, la tica y el esp-
ritu de la norma, no permitiendo
que dichas reformas trasgredan
el mbito del papel orientndolo
tecnolgicamente.
 LEGISLACIN

DECRETO SUPREMO N 261-2014-EF

Decreto Supremo que precisa el alcance de la Sexta
Disposicin Complementaria Modificatoria del Reglamento
General de la Ley N 30057, Ley del Servicio Civil, aprobado
con Decreto Supremo N 040-2014-PCM, y modifica el
Reglamento del Decreto Legislativo N 1017, Decreto
Legislativo que aprueba la Ley de Contrataciones del
Estado, aprobado con Decreto Supremo N 184-2008-EF
(Pub. 11/09/2014)

EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
CONSIDERANDO:
Que, el Decreto Legislativo N 1017, De-
creto Legislativo que aprueba la Ley de
Contrataciones del Estado, contiene las
disposiciones y lineamientos que las En-
tidades del Sector Pblico deben obser-
var en los procesos de contrataciones de
bienes, servicios u obras que realicen;
Que, mediante Decreto Supremo N 184-
2008-EF y modificatorias, se aprob el
Reglamento del citado Decreto Legisla-
tivo N 1017, desarrollando las normas
contenidas en la referida Ley;
Que, el artculo 131 del Reglamento del
Decreto Legislativo N 1017, regula la
causal de exoneracin de proveedor ni-
co de bienes o servicios que no admiten
sustitutos, para lo cual se requiere que
no existan bienes o servicios sustitu-
tos a los requeridos por el rea usua-
ria, y que exista un solo proveedor en
el mercado nacional, siendo adems
que esta causal de exoneracin aplica
en los casos en que se haya estableci-
do la exclusividad del proveedor por
razones tcnicas o relacionadas con la
proteccin de derechos de propiedad
intelectual;
Que, posteriormente, con Decreto Su-
premo N 138-2012-EF, se modific el
mencionado artculo 131 del Reglamento del
Decreto Legislativo N 1017, incluyendo
en su tercer prrafo la contratacin de
los servicios de publicidad que prestan
al Estado los medios de comunicacin
televisiva, radial, escrita o cualquier
otro medio de comunicacin, como un
supuesto adicional para que se configure
la causal de proveedor nico de bienes o
servicios que no admiten sustitutos;
Que, la Sexta Disposicin Complementa-
ria Modificatoria del Reglamento Gene-
ral de la Ley N 30057, Ley del Servicio
Civil, aprobado mediante Decreto Supre-
mo N 040-2014-PCM, aprob la modi-
ficacin del artculo 131 del Reglamento
de la Ley de Contrataciones del Estado,
con la finalidad de incorporar como su-
puesto de exoneracin del proceso de se-
leccin bajo la causal de exoneracin de
proveedor nico de bienes o servicios
que no admiten sustitutos, la contratacin
de servicios de asesora legal conforme
lo establecido en el literal l), del artcu-
lo 35 de la Ley N 30057, Ley del Ser-
vicio Civil;
Que, en ese sentido, resulta necesario preci-
sar que la modificacin efectuada mediante
la Sexta Disposicin Complementaria Mo-
dificatoria del Reglamento General de la
Ley del Servicio Civil, aprobado median-
te Decreto Supremo N 040-2014-PCM, se
circunscribe solo a la incorporacin de un
nuevo supuesto en el segundo prrafo del
artculo 131 del Reglamento del Decreto
Legislativo N 1017;
Que, de otro lado, mediante Decreto Su-
premo N 080-2014-EF, se modific,
entre otros, el artculo 132 del Reglamento
del Decreto Legislativo N 1017 con el
objeto de incluir la contratacin de los
servicios especializados en asesora o
defensa legal a los que se refieren el De-
creto Supremo N 018-2002-PCM y el
Decreto Supremo N 022-2008-DE-SG
o normas que lo sustituyan, dentro de
la causal de exoneracin de servicios
personalsimos;
Que, en ese orden de ideas, lo dispuesto
en el literal l), del artculo 35 de la Ley
N 30057, al igual que lo establecido en el
Decreto Supremo N 018-2002-PCM y en
el Decreto Supremo N 022-2008-DE-SG,
tiene por objeto que las Entidades brin-
den defensa y asesora legal a los servido-
res civiles, funcionarios, personal militar
y policial, por lo que dichas contratacio-
nes deben encontrarse inmersas bajo la
misma causal de exoneracin de proce-
so de seleccin, debiendo para tal efecto,
modificarse los artculos 131 y 132 an-
tes citados; y,
De conformidad con el numeral 8, del ar-
tculo 118 de la Constitucin Poltica del
Per; el numeral 4 del artculo 11 de la
Ley N 29158, Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo y el Decreto Legislativo N 1017,
Decreto Legislativo que aprueba la Ley
de Contrataciones del Estado;
DECRETA:
Artculo 1.- Alcances de la modifica-
cin contenida en la Sexta Disposicin
Complementaria Modificatoria del
Decreto Supremo N 040-2014-PCM
Precsese que la modificacin realizada
al artculo 131 del Reglamento del De-
creto Legislativo N 1017, Decreto Le-
gislativo que aprueba la Ley de Contrata-
ciones del Estado, aprobado con Decreto
Supremo N 184-2008-EF, mediante la
Sexta Disposicin Complementaria Mo-
dificatoria del Decreto Supremo N 040-
2014-PCM, se circunscribe solo al segun-
do prrafo del mencionado artculo.
Artculo 2.- Modificacin del Regla-
mento del Decreto Legislativo N 1017
Modifquense los artculos 131 y 132 del
Reglamento del Decreto Legislativo
N 1017 Decreto Legislativo que aprueba la
Ley de Contrataciones del Estado, aproba-
do con Decreto Supremo N 184-2008-EF,
los mismos que quedan redactados de la
siguiente manera:

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 9 / SETIEMBRE 2014 83

 JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA Y LEGISLACIN
Artculo 131.- Proveedor nico de bie-
nes o servicios que no admiten sustitutos
En los casos en que no existan bienes o
servicios sustitutos a los requeridos por el
rea usuaria, y siempre que exista un solo
proveedor en el mercado nacional, la En-
tidad puede contratar directamente.
Tambin se considera que existe proveedor
nico en los casos que por razones tcnicas
o relacionadas con la proteccin de dere-
chos de propiedad intelectual se haya esta-
blecido la exclusividad del proveedor.
Adicionalmente, se encuentran incluidos
en esta causal los servicios de publicidad
que prestan al Estado los medios de co-
municacin televisiva, radial, escrita o
cualquier otro medio de comunicacin.
Artculo 132.- Servicios Personalsimos
Cuando exista un requerimiento de contra-
tar servicios especializados profesionales,
RESOLUCIN ADMINISTRATIVA N 141-2014-P/TC
Modifican el Reglamento Normativo del Tribunal
Los acuerdos contenidos en las actas del
Pleno del Tribunal Constitucional de fe-
chas 1 de julio, 26 de agosto y 3 de sep-
tiembre de 2014; y,
CONSIDERANDO
Que, con motivo de la resolucin del pro-
ceso seguido en el Expediente N 00987-
2014-PA/TC, segn sentencia publicada
el 29 de agosto del 2014 en el Diario Ofi-
cial El Peruano, el Tribunal Constitucio-
nal estableci un precedente vinculante,
conforme al artculo VII del Ttulo Pre-
liminar del Cdigo Procesal Constitucio-
nal, que obliga a modificar los trminos
en que el citado artculo 11 del Regla-
mento Normativo est redactado;
Que, el Pleno del Tribunal, en ejercicio
de la atribucin que le confiere el artcu-
lo 2 de su Ley Orgnica, Ley N 28301,
acord modificar el segundo prrafo del
artculo 11 del Reglamento Normativo
aprobado mediante Resolucin Admi-
nistrativa N 095-2004-P/TC, y modi-
ficado por Resolucin Administrativa
N 031-2006-P/TC;
Que, esta medida preservar la autoridad
de los magistrados del Tribunal Constitu-
cional que le ha otorgado el pueblo a tra-
vs del Congreso de la Repblica, pues
84
artsticos, cientficos o tecnolgicos, pro- Se encuentran expresamente comprendi-
cede la exoneracin por servicios per-
sonalsimos para contratar con personas
naturales, siempre que se sustente objeti-
vamente lo siguiente:
1. Especialidad del proveedor, relaciona-
da con sus conocimientos profesionales,
artsticos, cientficos o tecnolgicos que
permitan sustentar de modo razonable e
indiscutible su adecuacin para satisfa-
cer la complejidad del objeto contractual.
2. Experiencia reconocida en la presta-
cin objeto de la contratacin.
3. Comparacin favorable frente a otros
potenciales proveedores que estn en la
capacidad de brindar el servicio.
Las prestaciones que se deriven de los
contratos celebrados al amparo del pre-
sente artculo no son materia de sub-
contratacin ni de cesin de posicin
contractual.
Constitucional
agilizar la solucin de procesos que re-
quieren tutela de urgencia;
En uso de las facultades conferidas a esta
Presidencia por la Ley Orgnica del Tri-
bunal Constitucional y su Reglamento
Normativo.
SE RESUELVE
Artculo nico.- Modifcase el artculo 11
del Reglamento Normativo del Tribunal
Constitucional aprobado mediante Resolu-
cin Administrativa N 095-2004-P/TC, y
modificado por Resolucin Administrativa
N 031-2006-P/TC, el mismo que queda re-
dactado de la siguiente manera:
Resoluciones de las Salas y Sentencia In-
terlocutoria Denegatoria
Artculo 11.-
El Tribunal conoce, en ltima y defini-
tiva instancia, las resoluciones denegato-
rias de acciones de hbeas corpus, ampa-
ro, hbeas data y cumplimiento, iniciadas
ante los jueces respectivos, mediante dos
Salas integradas por tres Magistrados. La
sentencia requiere tres votos conformes.
En caso de no reunirse el nmero de vo-
tos requeridos, cuando ocurra alguna de
las causas de vacancia que enumera el
dos en esta causal los servicios a los que
se refiere el literal l) del artculo 35 de
la Ley N 30057, el Decreto Supremo
N 018-2002-PCM y el Decreto Supre-
mo N 022-2008-DESG o normas que lo
sustituyan.
Artculo 3.- Refrendo
El presente Decreto Supremo es refren-
dado por el Ministro de Economa y
Finanzas.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a
los diez das del mes de setiembre del ao
dos mil catorce.
OLLANTA HUMALA TASSO
Presidente Constitucional de la Repblica
LUIS MIGUEL CASTILLA RUBIO
Ministro de Economa y Finanzas.
(Pub. 12/09/2014)
artculo 16 de la Ley N 28301, cuando
alguno de sus miembros est impedido o
para dirimir la discordia, se llama a los
Magistrados de la otra Sala, en orden de
antigedad, empezando del menos anti-
guo al ms antiguo y, en ltimo caso, al
Presidente del Tribunal. En tales supues-
tos, el llamado puede usar la grabacin de
la audiencia realizada o citar a las partes
para un nuevo informe.
El Tribunal Constitucional emitir sen-
tencia interlocutoria denegatoria cuando:
a) Carezca de fundamentacin la supues-
ta vulneracin que se invoque;
b) La cuestin de derecho contenida en el
recurso no sea de especial trascendencia
constitucional;
c) La cuestin de derecho invocada con-
tradiga un precedente vinculante del Tri-
bunal Constitucional;
d) Se haya decidido de manera desesti-
matoria en casos sustancialmente iguales.
La citada sentencia se dictar sin ms
trmite.
Regstrese, comunquese y publquese.
OSCAR URVIOLA HANI
Presidente.