Libro Gerencia Social en La Práctica-Ilovepdf-Compressed

LA GERENCIA SOCIAL EN
LA PRCTICA.
Anlisis de los modelos de gestin de
programas y proyectos sociales
LA GERENCIA SOCIAL EN
LA PRCTICA.
Anlisis de los modelos de gestin de
Coordinadores:
Percy Bobadilla Daz

Carlos Centurin y Agero
ESCUELA DE POSGRADO
MAESTRA EN GERENCIA SOCIAL
Pontificia Universidad Catlica del Per - PUCP
Maestra en Gerencia Social,
Escuela de Posgrado
La gerencia social en la prctica. Anlisis de los modelos de gestin de
Lima, Abril 2017

432 pp
500 ejemplares
Maestra en Gerencia Social

Av. Universitaria 1801, San Miguel
Lima 27
Telfono: (51-1) 626-2000 anexo 5131, 5148
Correo electrnico: gsocial@pucp.edu.pe
http://posgrado.pucp.edu.pe/maestria/gerencia-social/
Cuidado de Edicin: Natalia Yoza Mitsuishi

Arte de cartula: Yoselin Paulinich Martnez
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per Nro 2017-06958
Impreso en:
Termil Editores e Impresores S.R.L.
NDICE
Prlogo ...............................................................................................9
Presentacin ......................................................................................11
yy CAPTULO 1: La puesta en prctica de la gerencia social. Una

mirada desde los modelos de gestin de los programas y pro-
yectos sociales ........................................................................................13
Autores: Percy Bobadilla y Carlos Centurin
yy CAPTULO 2: Programas y proyectos sociales protectores .........59

Primera parte: artculos de casos
-- Programa Juntos: Anlisis desde el enfoque de la gerencia social

Autoras: Carol Vega, Jhoana Crdenas, Mabel Vila, Mara Lazo,
Maril Paravecino y Mayra Miranda
-- Programa Juntos: Estudio de caso de la regin Loreto..........81

Autores: Leonor Espinoza, Arturo Fernndez, Erick Lino Rosales
y Yessica Quispe
-- Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual: Trabajando
juntos por un pas sin violencia. Utopa o realidad? ..................104
Autoras: Roco Calua, Elizabeth Huayhuarina, Noedith Rodr-
guez, Gloria Urquizo y Lidia Vidal
-- Programa Nacional de Prevencin de la Explotacin Sexual en

Nios y Adolescentes en el mbito del turismo y el caso de Lo-
reto. Anlisis retrospectivo desde la gerencia social ............128
Autoras: Luz Remolino y Melissa Sulca
-- Centro Emergencia Mujer de Villa Mara del Triunfo: Lmites y

posibilidades ....................................................................153
Autores: Andrs Daz, Diego Chacn y Ral Marn
-- Proyecto fortalecimiento de la gestin comunitaria y local para

la atencin integral de la salud y la seguridad alimentaria (distri-
5
La Gerencia Social en la prctica. Anlisis de los modelos de gestin de programas y proyectos sociales
to de Jangas, Huaraz): Una estrategia de articulacin interinsti-

tucional local ......................................................................188
Autores: Edy Palomino y Marco Gutirrez
Segunda parte: comentarios a artculos .................................211
-- Comentario al artculo Programa Juntos: el anlisis desde la ge-

rencia social
Autor: Hctor Bjar (con la asistencia de Jeraly Oviedo)
-- Comentario al artculo Programa Juntos: Estudio de caso de la

regin Loreto .......................................................................216
Autora: Faviola Mares
-- Comentario al artculo Programa Nacional contra la Violencia

Familiar y Sexual: Trabajando juntos por un pas sin violencia.
Utopa o realidad? ..............................................................222
Autora: Amelia Fort
-- Comentario al artculo Centro Emergencia Mujer de Villa Mara

del Triunfo: Lmites y posibilidades ......................................228
Autora: Giovanna Di Laura
yy CAPTULO 3: Programas y proyectos sociales promotores .....231

-- Beca 18 y la legitimidad de una poltica de Estado

Autores: Hans Contreras-Pulache y Fredy Ruiz Condori
-- Programa Jvenes a la Obra: Insercin laboral y autoempleo.

Una mirada desde la gerencia social .................................262
Autores: Berenice Adrianzn y Eric Arenas, Patricia Snchez
-- Programa Punto Saludable en Instituciones Educativas: Un mo-

delo de gerencia social ........................................................283
Autores: Noelia Llacsahuanga, Nataly Barrientos, Cecilia Gano-
za, Cecilia Lizarbe y Carlos Lozano
6
Indice
-- Programa Emprendiendo: Formando ciudadana social y econ-

mica........................................................................................318
Autoras: Lissbeth Ramos y Mara Clelia Zagal
Segunda parte: comentarios ...................................................336
-- Comentario al artculo Programa Jvenes a la Obra: Insercin

laboral y autoempleo. Una mirada desde la gerencia social
Autora: Griselda Tello
-- Comentarios al artculo Programa Punto Saludable en Institu-

ciones Educativas: Un modelo de gerencia social
Autor: Carlos Contreras................................................................345
Autora: Ender Allain Santistevan ...............................................348
yy CAPTULO 4: Programas y proyectos sociales habilitadores ......353
-- Anlisis desde la gerencia social del Programa Nacional de Con-

servacin de Bosques para la Mitigacin del Cambio Climtico
Autora: Conny Campos
-- Provas descentralizado: Acortando distancias, acercando gente

Autores: Juan Carlos Alarcn, Liseth Dipaz, Candi Nayhua, Katty
Ramrez y Milagritos Ros ............................................................384
yy ANEXO: Matriz resumen de mapeo para anlisis de casos de

programas y proyectos sociales seleccionados.........................411
7
PRLOGO
Cuntas polticas y cuntos programas y proyectos sociales se

implementan en el Per y desde cundo se llevan a cabo?, cul
es su aporte al desarrollo?, han logrado disminuir la pobreza? Estas y
muchas otras preguntas se hacen en la academia y en los crculos de
especialistas y polticos. Muchas son las respuestas, sin embargo, pocas
de ellas se enfocan en un aspecto medular: la gestin de los mismos.
Gracias a la iniciativa de Percy Bobadilla Daz, profesor de la Pon-

tificia Universidad Catlica del Per y docente del curso Fundamentos
de la Gerencia Social, curso bsico de la Maestra en Gerencia Social
de la PUCP, se presenta la primera publicacin de una serie que se ha
denominado Fundamentos de Gerencia Social, producto de la revisin
crtica de las polticas sociales realizada por los estudiantes.
Los autores en esta obra son los propios estudiantes, quienes se-
leccionaron un programa o proyecto social y, aplicando los conceptos
y herramientas aprendidos en la materia, analizaron y reflexionaron
propositivamente sobre sus alcances. La gua cercana y estimulante de
los docentes, ha sido fundamental para lograr los resultados que ac
se presentan.
La poltica social, as vista, ofrece informacin y conocimientos

que desentraan las limitaciones muchas veces diagnosticadas sobre la
gestin de las polticas especficas. De igual forma, da luces sobre los
aportes reales y concretos de las mismas.
Un artculo introductorio de los docentes del curso, central al tema,

explica la importancia de una gestin efectiva de las polticas sociales
e introduce al modelo terico y conceptual, til para el anlisis de la
gestin desde el enfoque de la Gerencia Social.
De esta manera, la Maestra en Gerencia Social pretende aportar a

la gerencia eficaz y humana, y proponer caminos que orienten la cons-
truccin de polticas sociales universales para el Per y la Regin.
9
Se espera que esta lectura proporcione el elemento necesario para
abrir los espacios de encuentro y, por ende, de reflexin crtica y crea-
tiva que lleven hacia la innovacin y el enfoque social y humano que
toda gerencia, ya sea pblica o privada, requiere.
Marcela Chueca Mrquez

Directora de la Maestra en Gerencia Social
10
PRESENTACIN
U na tendencia persistente en Amrica Latina, en el marco de la

modernizacin de la administracin pblica (estructura admi-
nistrativa del Estado) y de la gestin pblica (forma de administrarla), es
concebir que los resultados de las polticas de un sector pblico no son
producto de las intervenciones exclusivas de esta instancia organiza-
cional, sino de la concurrencia y articulacin de otros actores sectoria-
les, gubernamentales y de entidades de la sociedad civil, que incluye
el sector empresarial. En el campo social que nos ocupa, los modelos
de gestin articulados de programas y proyectos sociales se convierten
en un nuevo paradigma para el manejo, uso y orientacin de los bienes
pblicos, es decir, de aquellos recursos tangibles (por ejemplo, el acce-
so al agua) e intangibles (por ejemplo, la seguridad ciudadana), que son
de todos los ciudadanos, por lo que deben acceder a estos sin ninguna
restriccin jurdica ni social.
El desafo de esta publicacin es analizar los factores que explican

los resultados que consiguen dichos programas y proyectos sociales,
y si estos tienen una relacin directa con los modelos de gestin que
ejecutan o con otros factores del entorno en el cual intervienen. La
Maestra en Gerencia Social de la Escuela de Posgrado de la Pontificia
Universidad Catlica del Per inicia, con la presente publicacin, la
Serie Fundamentos de Gerencia Social. Los trabajos de investigacin
que se presentan forman parte del esfuerzo realizado por los estudian-
tes del curso de Fundamentos de Gerencia Social, en los aos 2013,
2014 y 2015. Estos trabajos fueron validados en seminarios pblicos
con participacin de todos los involucrados en la gestin de los progra-
mas y proyectos sociales seleccionados.
Esta publicacin, y con ello la serie, est dirigida principalmente a

profesionales que trabajan en temas de desarrollo humano y polticas
sociales, estudiantes de pregrado y posgrado en el campo de las cien-
cias sociales, funcionarios y profesionales que laboran en los progra-
mas y proyectos sociales pblicos y privados, y en general toda aque-
lla persona que tenga inters en conocer cmo se aplican las polticas
pblicas de equidad e inclusin social, as como los enfoques de valor
11
compartido y responsabilidad social promovidos en los ltimos aos.
La publicacin est presidida por un artculo central de carcter terico
que explica y analiza el alcance del concepto de co-gestin o articula-
cin institucional en el funcionamiento de los programas y proyectos.
Teniendo como referencia este marco conceptual, se presenta un ba-
lance de todos los casos estudiados.
Seguidamente se encuentran los estudios de casos de un conjunto

de programas y proyectos seleccionados para esta publicacin. Estos
artculos se enfocan en los modelos de gestin. Cabe resaltar que algu-
no de estos programas o proyectos puede haber modificado sus formas
de intervencin en la realidad, pero esto no invalida el anlisis realiza-
do, debido a que nuestra prioridad es obtener lecciones sobre la ges-
tin de programas y proyectos ms all de aspectos coyunturales o del
tiempo transcurrido en su ejecucin. Se busca que el lector entienda y
reflexione sobre los alcances y lmites de cmo funcionan los modelos
de gestin y pueda extraer sus propias conclusiones para fortalecer su
propia experiencia gerencial y profesional.
Lima, marzo de 2017
Mag. Percy Bobadilla Daz

Mag. Carlos Centurin y Agero
12
CAPTULO I
LA PUESTA EN PRCTICA DE LA
GERENCIA SOCIAL.
UNA MIRADA DESDE LOS MODELOS
DE GESTIN DE LOS PROGRAMAS Y
PROYECTOS SOCIALES
Percy Bobadilla Daz y
Carlos Centurin y Agero
Introduccin
Hasta qu punto la gestin es la variable que explica si un pro-

grama o proyecto es efectivo? En cunto contribuye la gestin
al xito de un proyecto? Existen otras variables que tienen igual o ma-
yor fuerza explicativa para asegurar resultados? Por ejemplo, no sern,
ms bien, las condiciones histricas, socioculturales, econmicas o po-
lticas del entorno las que finalmente contribuyen al cumplimiento de
los objetivos? Tal vez sean la gestin y las condiciones del entorno las
que se necesitan mutuamente para alcanzar resultados sostenibles.
Estas son las interrogantes principales que orientan la presente pu-

blicacin, y esperamos que con esta se d inicio al esfuerzo de conti-
nuar sistematizando y generando conocimientos pertinentes para todos
aquellos que queremos formarnos en el campo de la gestin o gerencia
social, gestin para el desarrollo o la nueva gestin pblica. Estos lti-
mos conceptos tienen en comn un desafo: interpelar y superar las tra-
dicionales formas de concebir la gestin pblica y privada en el marco
de los programas y proyectos sociales.
Sin embargo, no podemos dejar de tomar en cuenta la experiencia

que estas formas tradicionales de gestin tienen. Por el contrario, lo
que se busca es fortalecer y enriquecer los logros alcanzados hasta el
13
momento, y contextualizarlos en los actuales retos que exige el pas

y el mundo; especialmente nos referimos a aquellos retos ligados a la
superacin de la pobreza, la inequidad y la exclusin social en un en-
torno caracterizado por los fenmenos de la sociedad informacional y
la globalizacin. La primera se halla enraizada en las tecnologas de la
informacin y telecomunicaciones; y la segunda, en la conectividad e
interdependencia espacio-tiempo que viven las personas y sus organi-
zaciones, a travs del intercambio de bienes y servicios, conocimien-
tos, prcticas, entre otros (Ulrich, 1998; Caldern, 2003).
Estas han sido las premisas que los estudiantes del curso Fundamentos
de Gerencia Social, de las promociones 2013, 2014 y 2015 de la Maestra
de Gerencia Social, han tomado como punto de partida para responder
las preguntas iniciales, a travs del anlisis y estudio de diversos progra-
mas que se ejecutan en el Per, tanto del sector pblico, privado (empre-
sas) o de la sociedad civil (cooperacin internacional y ONGs).
Las mismas preguntas fueron atendidas tambin durante las tres

versiones del seminario La co-gestin: factor sustancial para la efecti-
vidad y sostenibilidad de las propuestas de desarrollo? En este se pre-
sentaron los resultados de veintids estudios de casos elaborados en
el marco del curso Fundamentos de Gerencia Social. Dichos estudios
formaron parte del desarrollo de competencias para entender y mejo-
rar el funcionamiento de los modelos de gestin, que convocan la par-
ticipacin de diversos actores y se convierten en el eje principal desde
el cual se organiza y ejecuta una propuesta de intervencin social.
La presente publicacin busca contribuir a la reflexin sobre la in-

fluencia que tiene los modelos de gestin en la efectividad de los pro-
gramas sociales pblicos y privados. Adems, se busca conocer si la
concertacin entre actores pblicos y privados y la participacin social
de los grupos objetivos contribuyen a la viabilidad y sostenibilidad de
las propuestas de lucha contra la pobreza y la exclusin. Finalmente,
se intenta promover el intercambio de experiencias acadmicas vincu-
ladas a la realidad, de manera que la presente publicacin se convierta
en un aporte de la Maestra en Gerencia Social a la comunidad intere-
sada en estos temas.
14
Captulo I: La puesta en prctica de la Gerencia Social
En el marco de esas consideraciones, la Coordinacin de la Maes-

tra de Gerencia Social adopt la decisin de impulsar esta publicacin
que incluye, adems de la presentacin de los casos bajo la forma de
artculo de divulgacin, los comentarios de docentes de esta casa de
estudios y de funcionarios directivos que estuvieron o estn an vincu-
lados con los programas y proyectos sociales que son materia de esta
publicacin.
Los programas y proyectos sociales considerados son los siguientes:
Ao 2015
-- Programa Juntos nivel nacional
-- Programa Nacional de Lucha Contra la Violencia Familiar y Social
-- Programa Nacional de Prevencin de la Explotacin Sexual en
Nios y Adolescentes
-- Programa Bosques nivel nacional
-- Programa Beca 18 nivel nacional
-- Programa Jvenes a la Obra nivel nacional
-- Programa Juntos regin de Loreto
-- Programa Punto Saludable distrito de Miraflores
-- Programa Emprendiendo Lima Metropolitana
-- Proyecto fortalecimiento de la gestin comunitaria y local para
la atencin integral de la salud y la seguridad alimentaria - dis-
trito de Jangas, Huaraz
Ao 2016
-- Programa Centro Emergencia Mujer
-- Provas
Los casos seleccionados contienen varias vetas de anlisis; sin em-
bargo, los artculos de divulgacin se han enfocado en asuntos relacio-
nados con la gerencia social de estos programas y proyectos que, por lo
general, son escasamente abordados. La composicin multidisciplina-
15
ria de los profesionales integrantes de los grupos responsables de casos,

as como los valiosos comentarios de funcionarios directivos ligados a
esos programas y proyectos, y la perspectiva acadmica aportada por
los docentes de esta maestra, constituyen una fortaleza muy importan-
te para lograr esta mirada ms comprensiva.
Una anotacin de mayor importancia es la conviccin de que,

cuando se lean estos artculos y sus comentarios, habr transcurrido
un tiempo real de mucha significacin. Ello podra implicar cambios
sustantivos en el estado de estos programas y proyectos, por lo que no
se reflejaran en el contenido de los artculos. Se tienen expectativas de
que los cambios tengan una tendencia a la mejora continua y superen
nudos crticos y/o puedan probar y/o validar nuevas direcciones e ins-
trumentos de gerencia social.
Los promotores de esta publicacin queremos agradecer a la Mag.

Marcela Chueca, coordinadora de la Maestra en Gerencial Social, por
la confianza depositada en nosotros para llevar a cabo este libro, as
como a la Mag. Amelia Fort, responsable en la gestin y organizacin
de la presente publicacin, que esperamos sea la primera de un con-
junto de publicaciones futuras a las cuales denominaremos Serie Fun-
damentos de Gerencia Social.
Esta publicacin no sera posible sin el esfuerzo realizado por los

estudiantes de la maestra en Gerencia Social, quienes hicieron un tra-
bajo importante para analizar estos casos como parte de su aprendiza-
je y desarrollo de competencias en gestin social. Asimismo, recono-
cemos la participacin de los docentes y funcionarios o directivos de
los programas, quienes dieron su aporte crtico sobre los programas y
proyectos estudiados. A cada uno de ellos y ellas les expresamos un
especial agradecimiento. Finalmente, no podemos dejar de mencionar
y agradecer a Eleodoro Julca y Macarena La Hoz por el paciente segui-
miento que hicieron a los participantes de esta publicacin y el soporte
administrativo brindado para cumplir con esta meta.
16
El enfoque de la gerencia social y su especificidad en los

modelos de gestin de programas y proyectos sociales
Uno de los retos principales que tiene la gerencia social es lograr
que los programas y proyectos sociales consigan resultados sostenibles
que impacten en la mejora de la calidad de vida de los grupos vulne-
rables y excluidos. Para ello, es fundamental conocer y entender la
manera en que se disean y gestionan dichos programas. La naturaleza
organizativa del programa o proyecto, es decir, el modelo de gestin,
contribuye de manera efectiva a la ejecucin de las estrategias de in-
tervencin; tambin, permite incrementar la capacidad profesional y
tcnica de las personas para alcanzar sus metas. Queremos conocer,
entonces, qu tipo de modelo de gestin se est promoviendo en los
llamados programas sociales, y qu capacidad tienen estos modelos
para resolver los problemas y necesidades de la poblacin que justi-
fican la inversin pblica o privada en estos programas. Adems, nos
interesa saber hasta qu punto se puede decir que estos modelos siguen
el enfoque de la gerencia social en su diseo y puesta en prctica.
La gerencia social aspira a convertirse en el enfoque y mtodo para

mejorar el manejo de organizaciones que trabajan en bsqueda del
desarrollo humano. En ese sentido, podemos definirla como la orien-
tacin y adaptacin de bienes pblicos y semipblicos que se coges-
tionan de manera intersectorial o interinstitucional, y que buscan ga-
rantizar una cooperacin racional que produzca beneficios selectivos y
compartidos entre los actores miembros de la colectividad en la cual se
ejecuta el programa o proyecto de desarrollo (Bobadilla, 2004).
En ese sentido, su identidad se distingue de otros tipos de gestin tra-

dicionales (por ejemplo, de la gestin pblica y privada), porque intenta
comprender cmo la accin colectiva organizada puede establecerse
sobre la base de responsabilidades compartidas, es decir, no centradas
en una de las partes. Se trata, por el contrario, de responsabilidades que
se comparten y distribuyen de acuerdo a roles y reglas de juego estable-
cidas por consenso y tomando en cuenta las capacidades de los actores
involucrados en el programa o proyecto (Bobadilla, 2004).
17
En este enfoque, se enfatiza la necesidad de enfrentar problemas

complejos desde perspectivas interinstitucionales o intersectoriales,
partiendo del supuesto de que dichos problemas sociales difcilmente
se resolvern con la intervencin de un solo sector pblico o privado.
Para que ello suceda, es imprescindible que cada actor involucrado en
el programa defina su rol o competencia, identificando con claridad el
resultado del cual es responsable para contribuir a la solucin de deter-
minada problemtica.
El funcionamiento de los programas apunta al desarrollo de una

perspectiva de trabajo en red (Castells, 1997), en la que la cooperacin
fluye de acuerdo a arreglos institucionales que deben expresarse en
los modelos de gestin. Estos modelos se entienden como la estructu-
racin de una divisin de trabajo, definicin de niveles de autoridad y
responsabilidad, y la implementacin de mecanismos de coordinacin
basados en procesos orientados a resultados.
Las herramientas de gestin que deben disearse para que dichos

modelos funcionen, tales como la planificacin, el presupuesto, los sis-
temas de monitoreo y evaluacin, entre otros, deben ser concebidos
bajo una estrategia que asegure la articulacin de diversos campos de
intervencin gubernamental, privada y la sociedad civil y los acto-
res que lo representan relacionndose y negociando sus intereses en el
marco de los programas y proyectos en los cuales trabajan.
Aqu es donde encontramos una apuesta relevante para el diseo

y funcionamiento de los modelos de gestin de los programas que de-
sean trabajar bajo el enfoque de gerencia social, es decir, la necesidad
de incorporar una mirada sistmica en el ciclo del proyecto (Kast y
Rosenzweig, 1990). Los componentes clsicos de entrada, transforma-
cin y salida deben tener su propia especificidad desde dicho enfoque,
as como las estrategias que promueve la gerencia social. Es desde ah
donde se buscan las respuestas racionales ms efectivas para alcanzar
soluciones sostenibles a los problemas de pobreza, inequidad y exclu-
sin social, motivacin principal que identifica la razn de ser y hacer
de las personas que trabajan en el mbito social.
18
A continuacin, se presenta un grfico que orientar la explicacin

y la forma de entender el diseo y formulacin de los modelos de ges-
tin en los programas y proyectos desde el enfoque de la gerencia so-
cial. Cabe resaltar que el modelo de gestin con enfoque de sistemas
se enmarca en el ciclo del proyecto o programa que toda organizacin
pblica o privada pone en marcha para implementar sus propuestas:
diseo, ejecucin y evaluacin1.
Modelo conceptual del sistema de gestin de los programas

y proyectos sociales
ACTORES DEL ENTORNO SOCIAL
I TRANSFORMACIN R
N E
F ENTRADAS N T I D SALIDAS S
E A
O D D U
R I ORGANIZACIN L
Expectativas Imagen
M CULTURA ORGANIZACIONAL T
A Percepciones OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS Conocimiento A
DIVISIN DEL TRABAJO Y
C Intereses COORDINACIN DE FUNCIONES
Bienes y D
I Necesidades A TRAVS DE PROCESOS servicios O
NIVELES DE AUTORIDAD entregados
Dinero Condiciones S
ESTILOS DE GESTIN
N socio-polticas
CONOCIMIENTO
necesarias
TECNOLOGA
GOBERNANZA
RECURSOS MATERIALES
TALENTO HUMANO
- Corto Plazo: Producto
- Mediano Plazo: Efecto
Ciclo del Proyecto - Largo Plazo: Impacto
DISEO EJECUCIN
EVALUACIN EXANTE MONITOREO Y EVALUACIN DE PROCESO EVAL. EX POST
Enfoque Sistmico y su influencia en la Gestin

Entradas: justificacin y diseo del programa o proyecto social
Un programa o proyecto de desarrollo justifica su aparicin en
respuesta a las necesidades sentidas de determinada poblacin, en el
marco de polticas pblicas, de la cooperacin internacional y de las
empresas con responsabilidad social. Es decir, dichas necesidades y
polticas son el motor que impulsa e inspira la forma en que debe ser
1 Para mayor informacin sobre el ciclo del proyecto, cf. Bobadilla (2015)
19
diseado el modelo organizativo requerido para su ejecucin. Es im-

portante tambin tomar en cuenta que existen actores en el entorno
que pueden apoyar o limitar la ejecucin del programa. Estos agentes
deben ser claramente identificados y conocer el alcance e influencia
que tiene su posicin (poder) e intereses frente a la propuesta que se
busca ejecutar. A partir de ello, se deben identificar posibles alianzas y
convocar a dichos actores clave para construir escenarios factibles de
cooperacin que ayuden a resolver los problemas sociales identifica-
dos en espacios de gobernanza (Varela-llvarez, 2011).
La generacin de estos espacios de cooperacin o gobernanza se

convierte en un campo de accin de mayor tensin para la puesta en
marcha de un programa o proyecto, puesto que la viabilidad o factibi-
lidad de dicha propuesta depender de la voluntad poltica de estos
actores, lo cual incluye a los propios destinatarios, razn del proyecto.
Si los actores de mayor poder se oponen a la propuesta, por ms que se
haya logrado un excelente diseo tcnico, este no ser viable. Adems,
si el proyecto polticamente no recibe apoyo de los actores claves, lo
tecnocrtico har evidente sus limitaciones2.
El esfuerzo tcnico de recoger problemticas y necesidades basa-

das en evidencias permite tener un diagnstico riguroso a travs de la
identificacin del problema central y las causas que lo originan, com-
ponentes bsicos para la formulacin o diseo de la propuesta de inter-
vencin (marco lgico). Para poder corroborar esta informacin sobre
el diagnstico, se utilizan herramientas como la evaluacin ex ante,
que incorpora los siguientes criterios:
a. Pertinencia: relevancia en agenda poltica nacional e internacional

b. Coherencia: metodolgica y financiera
c. Viabilidad o factibilidad: social, ambiental y econmica
d. Sostenibilidad: cambios incorporados en las prcticas de la po-
blacin, en el mercado y/o polticas pblicas
2 Ejemplo de ello son los famosos estudios de factibilidad econmica (tasa interna de retorno, valor agregado neto, entre
otros), muy difundidos en el diseo de proyectos de inversin pblica, los cuales, a travs de un arbitrario mecanismo
matemtico, intentan resolver problemas que son esencialmente polticos; y su salida, por lo tanto, est sometida a la
negociacin, comunicacin y generacin de confianza entre los actores involucrados.
20
e. Impacto: cambios significativos esperados en la calidad de vida

que generen valor pblico
Transformacin: modelo de gestin para la ejecucin del

programa o proyecto.
La magnitud y complejidad del problema social identificado deli-
mitar desde una perspectiva racional y estratgica el modelo or-
ganizativo que sustentar al programa o proyecto. Adems, este mode-
lo diseado debe demostrar, en principio, su capacidad para solucionar
sosteniblemente la problemtica que justifica la inversin.
Un primer aspecto importante del modelo organizativo es la defi-

nicin de la estructura que lo sostiene, la cual se grafica en el llamado
organigrama institucional (Minztberg, 1984). En este se define quin
hace qu, y qu nivel de autoridad y responsabilidad tienen las perso-
nas para realizar su trabajo. Es decir, se delimitan las reas, direcciones
o instancias que tendrn funciones determinadas en la solucin directa
de los problemas. As tambin se definirn las reas que darn soporte
a estas para que puedan trabajar en mejores condiciones.
Un segundo aspecto clave en el modelo organizativo est referido a

la coordinacin que debe existir entre estas reas basada en las funcio-
nes asignadas. En ese sentido, es fundamental disear procesos3 estrat-
gicos, misionales y operativos. El primero se relaciona con polticas ins-
titucionales. En segundo lugar, los procesos misionales se encuentran
orientados a entregar bienes y servicios, y conseguir resultados para
solucionar los problemas o necesidades identificadas (core business).
En tercer lugar, los procesos operativos se emplean en las distintas reas
o unidades de lnea en la planificacin, mejoramiento del servicio o
bien entregado (reas de tecno-estructura o asesora), as como en los
aspectos administrativos y financieros (reas de apoyo).
Es indudable que este diseo organizacional resultar insuficiente

sin el conocimiento, la tecnologa y la infraestructura que lo hagan via-
ble. Entre estos tres aspectos, la seleccin de los colaboradores o equi-
3 Los procesos buscan asegurar que las coordinaciones entre las diferentes reas se realicen de acuerdo a mecanismos forma-
les que orienten la entrega de un bien o servicio de calidad, por lo que se evita la superposicin de actividades y funciones.
21
po responsable del programa ser un hito crtico que deber responder

a la especificidad temtica que demanda el problema a solucionar.
Es casi seguro que dicho problema requiere de una mirada multidisci-

plinaria, debido al grado de complejidad y dificultad que tenga este. Es de-
cir, existen problemas y necesidades referidos directamente a tres factores:
a. La vida de las personas y sus relaciones (nutricin, derechos,

empoderamiento, desarrollo de capacidades, entre otros)
b. El desarrollo del territorio en el cual viven las personas (ordena-
miento de acuerdo a recursos y usos, prevencin y mitigacin
de riesgos, entre otros)
c. Las organizaciones e instituciones que construyen las personas
para satisfacer sus necesidades (asociatividad y capital social
para generacin de ingresos, defensa de intereses y derechos,
entre otros)
Resulta claro, entonces, que una sola disciplina o profesin no pue-
de resolver problemas de esta magnitud y, por lo tanto, se requiere el
aporte de otras ciencias, profesiones u oficios. Los temas tecnolgicos y
de informacin que requieran ser incorporados en el modelo de gestin
correspondern a los avances que se hayan conseguido en los mbitos
sealados (personas, territorios y organizaciones)4. Por ltimo, el finan-
ciamiento y la infraestructura dependern del manejo poltico de los
lderes o directivos para que stos sean conseguidos de tal manera que
satisfaga las necesidades de la organizacin. No obstante, lamentable-
mente, los recursos siempre sern limitados y las dificultades para con-
seguirlos dependern de las habilidades polticas de quienes dirigen el
programa. Aqu tambin lo tcnico resulta insuficiente.
Los lderes o directivos de un programa o proyecto tienen la res-

ponsabilidad de construir una cultura organizacional que favorezca la
cohesin e incremente los mecanismos de cooperacin basado en ob-
jetivos comunes y una visin compartida. Ah radica un primer desafo
fundamental para quien conduce o dirige un programa o proyecto. Las
relaciones de poder que se generan cotidianamente para implementar
4 El papel de la ciencia, la investigacin y generacin de conocimiento constituyen aspectos clave.
22
las propuestas del programa expresarn diversas dificultades que son

propias de la accin colectiva organizada: diferentes formas de pensar,
actuar y sentir inherentes a los procesos de socializacin y de experien-
cias personales y laborales por los cuales han pasado cada profesional
o tcnico contratado.
Por ello, quien dirige una organizacin tiene como tarea central la
negociacin y resolucin de la diversidad de conflictos que aparece-
rn al momento de buscar las mejores formas de intervenir y ejecutar
las propuestas del programa o proyecto. Muchos autores sostienen que
esta tarea es central y se considera hasta un arte. Los mejores gerentes
o directivos sern aquellos que son capaces de alinear a su equipo de
colaboradores en una sola direccin, y mantienen latentes los diferen-
tes puntos de vista y contradicciones que existan. Ello resulta saludable
en una organizacin que buscar siempre la opcin ms adecuada y
legtima frente a diferentes posibilidades de accin.
Los estilos de gestin que ponen en marcha los directivos son una
forma de entender cmo se estructuran las relaciones al interior de una
organizacin, tomando en cuenta los mecanismos formales que existen
en la misma (estructura, procesos, procedimientos, entre otros)5. Es fun-
damental entender cmo, a partir de estos estilos de gestin, se pueden
observar relaciones formales e informales para la toma de decisiones
en todos los niveles de la estructura orgnica. La pregunta clave ser
hasta qu punto se puede convivir en una organizacin cuya brecha
entre lo que prescriben las normas y lo que hace la gente en la prctica
repercute en la viabilidad de la organizacin?
El gerente social debe reconocer si esta brecha est generando cri-

sis o patologas que debilitan al programa o proyecto y los resultados
que esperan conseguir. Hay mecanismos informales que pueden ser
tolerables y otros que son transgresores del orden institucional que pro-
pone el programa o proyecto. De hecho, los mecanismos tolerables
son aquellos que las personas generan para resolver problemas que las
normas o procedimiento no estn logrando y, por lo tanto, se requie-
5 Existen tres estilos de gestin: oligrquico (centrado en poder de unos pocos que toman las decisiones ms impor-
tantes), selectivo (cuyo poder recaer en un grupo en concreto en desmedro de otros) y representativo (cuyo poder es
compartido entre las diversas reas que representa la organizacin). Cf. Bobadilla, Dumler y Merschrod (1998)
23
re de un cambio que, en el futuro y dependiendo de los resultados,

se podran formalizar. Los mecanismos transgresores son aquellos que
pueden tener repercusiones ticas en el cumplimiento de la misin ins-
titucional (corrupcin, clientelismo, entre otras). Por lo sealado ante-
riormente, las relaciones de poder constituyen un aspecto fundamental
en el manejo de una organizacin, en este caso, vinculados a progra-
mas o proyectos de desarrollo. La tarea crucial de los gerentes sociales
es entender sus alcances y lmites (Pfeffer, 1993).
La capacidad de un gerente se medir por la forma en que supera

obstculos propios de los sistemas tradicionales de hacer las cosas y
que se han ido construyendo histricamente, establecidos en normas
y reglamentos. Muchas veces estas normas o procedimientos expresan
paradigmas arcaicos y conservadores basados en la desconfianza y la
ausencia de capital social. La historia muestra que los lderes genuinos
son aquellos que han modernizado las normas, tanto las que emanan
de la prctica social como las que se encuentran formalizadas en la ley.
Los liderazgos y capacidad de gestin se hacen evidentes justamen-

te cuando se ha logrado una sinergia entre las exigencias del entorno
y lo que el programa o proyecto busca conseguir. No obstante, esta si-
nergia solo es posible construirla superando dificultades y conflictos de
poder entre grupos o actores que se oponen a la propuesta y aquellos
que quieren ejecutar un cambio que favorezca determinados intereses.
En este conflicto y tensin, un dilema siempre presente en las personas
que asumen cargos de direccin, y que es propio de la racionalidad
limitada con la cual se trabaja, es que no se puede saber hasta cierto
punto quin tiene la razn: si es el que propone el cambio o es el que
se resiste al mismo. Ello depender de la experiencia en otros proyectos
(lecciones aprendidas), la informacin que sustentar la mejor opcin
(diagnsticos, estudios, evidencias) y de las preferencias de las personas
que toman las decisiones (ideologas, opciones personales, creencias)
(March y Simon, 1987).
La salida a este dilema siempre ser riesgosa y supone un clculo

costo-beneficio para asumir dicho riesgo. En esto consiste el reto de
quien dirige un proyecto: si est dispuesto a asumir los costos (sacrificio
24
y esfuerzo) que exige ejecutar esta propuesta o, por el contrario, asumi-

r una racionalidad evasiva u oportunista, esperando que las circuns-
tancias le sean favorables o que otros lo resuelvan.
En ese sentido, la accin racional estratgica (Crozier y Friedberg,

1990; Bobadilla, 2012) se constituye en una apuesta clave para los
profesionales que dirigen proyectos. En primer lugar, la accin significa
la voluntad poltica de quien dirige para enfrentar los retos y desafos
que representa ejecutar la solucin planteada en el proyecto. Es decir,
se trata de asumir el liderazgo que exige la responsabilidad de ejecutar
el programa y realizar las alianzas respectivas para garantizar que la
decisin tomada se lleve a la prctica.
En segundo lugar, se encuentra el aspecto racional, que hace re-

ferencia al reconocimiento y evaluacin de los medios necesarios y
suficientes para alcanzar determinados fines (resultados u objetivos del
programa o proyecto). Es decir, refiere a la claridad e informacin sobre
los recursos financieros y el talento humano con el que se cuenta para
realizar la propuesta.
En tercer lugar, se encuentra el diseo e implementacin de estra-

tegias, las cuales servirn para generar cursos de accin que organi-
cen, orienten y otorguen un sentido de unidad a las propuestas para
la consecucin de los resultados esperados. Es clave, entonces, saber
qu estrategias sern las ms efectivas para direccionar las actividades
que sern implementadas por diversos actores. Estas estrategias deben
ser consensuadas, sistematizadas y evaluadas en el proceso para direc-
cionar en mejores condiciones a los responsables de las actividades y
fortalecer a la institucin. Las estrategias sistematizadas y plasmadas
en procesos evitan depender de la discrecionalidad de las personas;
de esa manera, los programas y proyectos tendrn en las estrategias el
mecanismo para retroalimentarse ms all del equipo que ejecute el
programa o proyecto. El principio que orienta el diseo y ejecucin
de estrategias es que ninguna persona debe ser indispensable si sta es
clara y se encuentra institucionalizada en la organizacin.
Finalmente, para saber la viabilidad de los programas y proyec-

tos sociales de bienes colectivos pblicos y semi pblicos, deberan
25
plantearse tres preguntas claves, que, a su vez, son los componentes

del denominado tringulo estratgico del valor pblico (Moore, 1998).
El programa o proyecto va a crear valor pblico o social? Existe o se
puede impulsar un entorno habilitador? Se puede generar la capacidad
operativa para impulsarlo?
Salidas: resultados alcanzados del programa o proyecto

Las organizaciones de desarrollo, sean pblicas o privadas, deben
generar condiciones sociales y polticas para la entrega de bienes y
servicios a la poblacin objetivo de los programas y proyectos. Estas
condiciones se refieren a la participacin de los actores involucrados,
a la generacin de espacios de debate y construccin de consensos, a
la negociacin y manejo de conflictos propios de la accin colectiva
organizada, entre otros. Se busca, entonces, que estas condiciones so-
ciopolticas formen las bases para la ejecucin legtima y reconocida
del programa o proyecto; de tal manera, la cooperacin entre actores,
si bien no estar exenta de dificultades de diversa magnitud, fortalecer
la propuesta de intervencin hacindola viable y sostenible.
Esta es la aspiracin que todo programa debe construir: participacin

eficaz y oportuna, relaciones sociales que generen capital social, acepta-
cin y apropiacin de la propuesta ms all de la exigencia normativa o
los incentivos temporales que promueva el programa o proyecto.
Desde la teora poltica, la generacin de dichas condiciones se

conoce con el concepto de gobernanza:
Es una nueva forma de gobernar, superadora del tradicional esquema jerr-
quico, que implica por igual la participacin de las instituciones pblicas,
privadas y del tercer sector, en la resolucin de problemas que afectan al in-
ters general () Tienen que ver con la existencia de un buen capital social,
la implicacin activa y corresponsable de los actores privados-empresariales,
as como el liderazgo de la alta funcin pblica y de los polticos que estn
al frente de las instituciones pblicas de un territorio (Varela-lvarez, 2011).
En la medida de que los programas y proyectos logren consensos

sociopolticos bsicos entre los actores involucrados, permitirn que
la gestin de las propuestas sean factibles y viables en las realidades
26
concretas en las cuales intervienen. Es decir los modelos de gestin

podrn funcionar de manera ms efectiva asegurando la consecucin
de resultados hacia el desarrollo sostenible en la mejora de la calidad
de vida de las personas, sus territorios y organizaciones.
Los resultados que se esperan alcanzar debern contribuir al desa-

rrollo humano en los distintos aspectos que tengan relacin con la vida
de las personas. De hecho, estos cambios sociales (resultados) deben
tomar en cuenta el territorio donde los diversos actores construyen sus
modos de vida utilizando los medios o recursos que este espacio geo-
grfico le otorga. En ese sentido, los cambios que los programas y pro-
yectos generan deben fortalecer la institucionalidad de dicho territorio
para que los actores se orienten de acuerdo a reglas de juego que los
espacios de gobernanza proponen de tal manera que se contribuya a
la gobernabilidad entre la poblacin destinataria de los proyectos y los
actores pblicos y privados que participan de la propuesta.
Sin dicha institucionalidad, los actores propondrn sus propias re-

glas de juego e intentarn presionar de acuerdo a sus cuotas de poder
e intereses particulares por encima de los colectivos, lo cual debilita
los consensos y los mecanismo de cooperacin que le dan viabilidad
a cualquier propuesta que busque solucionar problemas y satisfacer
necesidades. La gerencia social tiene como estrategia central generar
las condiciones para que los actores participen activamente en la con-
secucin de los resultados esperados, reduciendo el comportamiento
oportunista (free rider) que se beneficia del trabajo de otros.
La expectativa, entonces, es que dichos resultados tengan un valor

significativo para los actores involucrados en el programa o proyecto.
En ese sentido, la necesidad que estos resultados generen valor pblico
o compartido6 en el mbito de influencia del programa es de vital im-
portancia. Se entiende por valor pblico o compartido que los benefi-
cios principales que el proyecto otorgue se materialicen en una serie de
mejoras en las condiciones de vida de los sectores pobres o excluidos
destinatarios del programa, pero, a su vez, los actores que promueven
y participan en la ejecucin como aliados estratgicos sean pblicos
6 Para conocer el alcance de este concepto, cf. Porter y Kramer (2011)
27
o privados, deberan percibir tambin que su participacin les genera

rditos sociales, polticos, profesionales e inclusive econmicos. En ese
contexto, la aspiracin principal de la gerencia social es conseguir re-
sultados de impacto, es decir, cambios en las condiciones de vida de
los grupos destinatarios a nivel de sus relaciones sociales, el ejercicio
de derechos, el mejoramiento de sus desempeos, generacin de ingre-
sos que le otorguen autonoma, entre otros. Para ello, se requiere como
condicin lgica un conjunto de medios que coadyuven a estos impac-
tos. Es fundamental para saber si nos aproximamos a dichos resultados
ejecutar herramientas de gestin como la lnea de base y los sistemas
de monitoreo y evaluacin de proceso. Los resultados, entonces, se
pueden jerarquizar en una cadena de valor, en la que el impacto ser
la finalidad mayor del programa o proyecto, conseguidos a partir de un
conjunto de efectos, los mismos que se logran como consecuencia de
los bienes y servicios otorgados por dicho programa a la poblacin.
Desde un enfoque sistmico, podemos concluir, entonces, que,

para alcanzar el impacto en la poblacin, realidad transformada se
requiere, en primer lugar, identificar con claridad los problemas y nece-
sidades de la poblacin objetivo. En segundo lugar, se debe generar un
modelo de gestin capaz de poner en marcha estrategias que respon-
dan a la solucin de dichos problemas. Finalmente, se debe implemen-
tar condiciones sociopolticas en el territorio para que la entrega de los
bienes y servicios sean adecuados y oportunos. La participacin de los
diversos actores involucrados, de acuerdo a roles y competencias, es
un aspecto transversal en las etapas del ciclo del programa o proyecto
(diseo, ejecucin y evaluacin7.
Asimismo, se debe considerar que los modelos organizativos estn su-

jetos a evaluacin en la medida que sus sistemas de accin son dinmicos
y cambiantes debido a las presiones y conflictos en los entornos en donde
operan, y especialmente porque depender de los resultados conseguidos
por el proyecto. Por ello, es fundamental que los modelos de gestin deban
implementarse en una lgica de gerencia adaptativa capaz de estar retro-
alimentndose permanentemente de lo que exige la realidad. Un modelo
organizativo se estanca y pierde su efectividad cuando se disocia de la rea-
7 Para mayor informacin sobre el ciclo del proyecto, cf. Bobadilla (2015)
28
lidad y se vuelve un fin en s mismo, e impone mecanismos de intervencin

que resultan obsoletos para garantizar el logro de los resultados esperados.
Caractersticas y tendencias principales de los estudios de caso

Utilizando las tcnicas de mapeo y anlisis de contenido individual
y transversalmente8 para los 13 casos, se han identificado los siguientes
hallazgos:
yy La mayora de los programas sociales han considerado explcita-

mente nuevos paradigmas basados en el Enfoque de Desarrollo Hu-
mano (Sen y PNUD):
-- Programas con enfoques de interculturalidad: PNLCVFS y Pro-

yecto fortalecimiento de la gestin comunitaria y local para la
atencin integral de la salud y la seguridad alimentaria (distrito
de Jangas, Huaraz Ancash)
-- Programas con enfoque de gnero: Programa Juntos (nivel na-
cional), PNLCVFS, Programa Prevencin de la explotacin se-
xual en nios y adolescentes, Proyecto fortalecimiento de la
gestin comunitaria y local para la atencin integral de la salud
y la seguridad alimentaria (distrito de Jangas, Huaraz Ancash),
Programa Juntos Iquitos y CEM VMT
-- Programas con enfoque de derechos: PNLCVFS, Programa Pre-
vencin de la explotacin sexual en nios y adolescentes, CEM
VMT, Proyecto fortalecimiento de la gestin comunitaria y local
para la atencin integral de la salud y la seguridad alimentaria
(distrito de Jangas, Huaraz Ancash), Programa Punto Saludable
(Miraflores) y Programa Emprendiendo (Lima Metropolitana).
-- Programa de enfoque de lucha contra la pobreza e inclusin
social: Programa Juntos (nivel nacional), Programa Nacional de
Lucha Contra la Violencia Familiar y Social, Programa Preven-
cin de la Explotacin Sexual en Nios y Adolescentes, CEM
VMT, Programa Bosques, Programa Beca 18, Programa Jvenes
a la Obra y Programa Juntos Iquitos.
8 Ver resumen en cuadro anexo
29
-- Programas con enfoque de intersectorialidad pblicoprivado:

Proyecto Provas
yy El Programa Bosques y el Programa Provas son los nicos que ges-

tionan bienes pblicos netos. Los dems programas y proyectos ges-
tionan bienes semi pblicos.
yy Los siguientes programas presentan diseos y prcticas bastante

diferenciados de cogestin, entendida ms como articulacin in-
terinstitucional con predominio de programas con nula o inci-
piente articulacin:
-- Programas con limitadas previsiones y praxis de articulacin

interinstitucional. Los beneficiarios los perciben como meca-
nismo de transferencia de dinero u otros recursos o servicios
a cambio de realizar acciones. Este es el caso del Programa
Juntos Nacional y el Programa Juntos Loreto y Jvenes a la
Obra.
-- Programas con previsiones en su diseo e inicial praxis de arti-
culacin multisectorial: Programa Nacional de Lucha Contra la
violencia Familiar y Social, Programa Prevencin de la explota-
cin sexual en nios y adolescentes y CEM VMT.
-- Programas con previsiones en su diseo y mediana praxis de
articulacin multisectorial e interinstitucional (gobiernos regio-
nales y locales; comunidades nativas/campesinas, comunidad
educativa): Programa Bosques, Programa Punto Saludable Mi-
raflores, proyecto Topar y Provas
-- Programas con previsiones en su diseo y significativa praxis
de articulacin multisectorial e interinstitucional para efectos
propiamente de gestin: Proyecto fortalecimiento de la gestin
comunitaria y local para la atencin integral de la salud y la
seguridad alimentaria (distrito de Jangas, Huaraz Ancash)
yy La tendencia en la mayora de los programas, particularmente p-

blicos y de alcance nacional, es no ser participativos. Algunas varia-
ciones se presentan en varios programas:
30
-- Programas sin enfoque y limitados mecanismos de participa-

cin comunitaria: Rol de beneficiarios usuarios: Programa
Juntos Nacional, Programa Juntos Iquitos, Programa Jvenes a
la Obra
-- Programa con ciertos mecanismos de participacin que la pobla-
cin no presta inters: Programa Nacional de Lucha Contra la vio-
lencia Familiar y Social y Programa Prevencin de la explotacin
sexual en nios y adolescentes, CEM VMT y Programa Beca 18
-- Programas con instancias locales de participacin efectiva: Pro-
grama Bosques, Programa Punto Saludable Miraflores y Pro-
yecto fortalecimiento de la gestin comunitaria y local para la
atencin integral de la salud y la seguridad alimentaria (distrito
de Jangas, Huaraz Ancash) y Provas
-- Programas con mecanismo de participacin funcional obli-
gada por estrategia y metodologa: Programa Emprendiendo
Lima.
yy Todos los programas tienen identificadas lneas estratgicas de ac-

cin. Las ms recurrentes son las siguientes:
-- Sensibilizacin y desarrollo de capacidades en la poblacin
-- Fortalecimiento de las redes institucionales y comunitarias
-- Implementacin de una ruta de atencin y prevencin
-- Participacin e incidencia poltica de diversos actores como orga-
nizaciones no gubernamentales, cooperacin internacional, or-
ganismos estatales Formacin de capacidades tcnicas a actores
-- Promocin y/o compensacin para el acceso a innovaciones
tecnolgicas.
-- Concertacin de esfuerzos intersectoriales (MTPE, empresa pri-
vada, cooperacin internacional y sociedad civil
-- Desarrollo de alianzas interinstitucionales entre la empresa pri-
vada, sociedad civil y Estado
-- Desarrollo de capacidades de emprendimiento grupales
31
yy Las lneas estratgicas menos recurrentes son las siguientes:

-- Convenios de incentivos para la conservacin de bienes pbli-
cos (Bosques)
-- Implementacin de cdigos de conducta
-- Desarrollo territorial
yy Articulacin programtica e intersectorial: Algunos programas so-

ciales como Beca 18 tienen ejes estratgicos muy especficos, tales
como exmenes descentralizados y gratuitos, seleccin de benefi-
ciarios segn prioridad regional de carreras postulantes, seleccin de
instituciones de calidad, asignacin de cuotas de becas regionales,
enfoque de calidad en los procesos, ciclo de nivelacin y tutora.
yy El estilo de gestin de la mayora de los programas sociales es verti-

cal. Muy pocos son de estilos ms abiertos:
-- Programas en los que la toma de decisiones se centraliza en el
director y/o Alta Direccin de sedes centrales: Programa Jun-
tos - Nivel nacional, Programa Nacional de Lucha Contra la
Violencia Familiar y Social, Programa Prevencin de la Explota-
cin Sexual en Nios y Adolescentes, Programa Juntos Iquitos,
Programa Beca 18, Programa Jvenes a la Obra y CEM VMT.
-- Programas en los que la toma de decisiones se hace previa con-
sulta a cuerpos directivos y tcnicos: Programa Bosques, Pro-
grama Punto Saludable Miraflores, y PROVAS
-- Programas en los que hay participacin de actores sociales e
institucionales en las decisiones, con posibilidades de fuerte
intervencin dirimente de instancia financiera: Programa Em-
prendiendo Lima.
yy Programas en los que la toma de decisiones las asume conjuntamen-

te un comit de gestin representativo de los beneficiarios y actores
institucionales intervinientes. Proyecto fortalecimiento de la gestin
comunitaria y local para la atencin integral de la salud y la seguri-
dad alimentaria (distrito de Jangas, Huaraz Ancash). El liderazgo en
los programas revistados tambin tiene diversidades significativas:
32
-- Programas altamente centralizados y con escaso empodera-

miento al interior de su estructura organizacional mayor: Pro-
grama Juntos (Nivel Nacional), Programa Bosques, Programa
Beca 18, Programa Jvenes a la Obra y Programa Juntos Iqui-
tos y Provas
-- Programas con roles compartidos: Programa Nacional de Lucha
Contra la violencia Familiar y Social, Programa Prevencin de
la Explotacin Sexual en Nios y Adolescentes, CEM VMT
-- Programas con liderazgo delegado a integrantes de comit de
gestin: Proyecto fortalecimiento de la gestin comunitaria y
local para la atencin integral de la salud y la seguridad ali-
mentaria (distrito de Jangas, Huaraz Ancash), Programa Punto
Saludable Miraflores y Programa Emprendiendo Lima.
yy Casi todos los programas nacionales tienen serias limitaciones en

la gestin de los sistemas de planificacin en los diferentes niveles
espaciales y temporales:
-- Programas con un sistema de planificacin especfico: Programa

Emprendiendo Lima y Proyecto fortalecimiento de la gestin co-
munitaria y local para la atencin integral de la salud y la seguri-
dad alimentaria (distrito de Jangas, Huaraz Ancash)
-- Programas que dependen de un sistema de planificacin y presu-
puesto centralizado en la sede de Lima: Programa Juntos- Nivel na-
cional, Programa Nacional de Lucha Contra la violencia Familiar y
Social, Programa Prevencin de la Explotacin Sexual en Nios y
Adolescentes, Programa Bosques, Programa Beca 18, Programa J-
venes a la Obra y Programa Juntos Iquitos, PROVAS y CEM VMT
-- Programas con eficiencias bsicas en la gestin de sus planes
estratgicos y de mediano plazo: Programa Emprendiendo Lima,
Proyecto fortalecimiento de la gestin comunitaria y local para la
atencin integral de la salud y la seguridad alimentaria (distrito de
Jangas, Huaraz Ancash)
-- Programas con deficiencias en la gestin de sus planes estratgi-
cos, de mediano y corto plazo: Programa Juntos - Nivel nacional,
33
Programa Nacional de Lucha Contra la violencia Familiar y Social,

Programa Prevencin de la Explotacin Sexual en Nios y Adoles-
centes, Programa Bosques, Programa Beca 18, Programa Jvenes
a la Obra, Programa Juntos Iquitos, Provas, CEM VMT
-- Programa con algn mecanismo clave de participacin en sus
procesos de planificacin: Emprendiendo Lima Metropolitana,
Proyecto fortalecimiento de la gestin comunitaria y local para la
atencin integral de la salud y la seguridad alimentaria (distrito de
Jangas, Huaraz Ancash), Programa Bosques y Proyecto Topar.
yy El instrumento de marco lgico es un recurso de diagnstico bastan-

te generalizado:
-- Programas que cuentan con un marco lgicos desde sus inicios:

Programa Juntos (nivel nacional), Programa Nacional de Lucha
Contra la violencia Familiar y Social, Programa Prevencin de
la explotacin sexual en nios y adolescentes, Programa Bos-
ques, Programa Beca 18, Programa Jvenes a la Obra, Progra-
ma Juntos Iquitos, Programa Punto Saludable Miraflores y
Proyecto fortalecimiento de la gestin comunitaria y local para
la atencin integral de la salud y la seguridad alimentaria (dis-
trito de Jangas, Huaraz Ancash), CEM VMT, Proyecto Topar
-- Programas con marcos lgicos actualizados: Emprendiendo
Lima Metropolitano y Proyecto fortalecimiento de la gestin
yy El sistema de monitoreo y evaluacin de los programas sociales, en

su mayora, presenta serias limitaciones que afectan significativa-
mente la gestin de los programas:
-- Programas sin sistema de monitoreo y evaluacin: Programa

Bosques y Jvenes a la Obra
-- Programas con un sistema de monitoreo y evaluacin con defi-
ciencias diversas: Programa Juntos (Nivel Nacional), Programa
Nacional de Lucha Contra la violencia Familiar y Social, Pro-
34
grama Prevencin de la explotacin sexual en nios y adoles-

centes, Programa Juntos Iquitos, CEM VMT y Provas
-- Programas con un subsistema de monitoreo con mayor funcio-
nalidad: Programa Punto Saludable Municipalidad Miraflores,
Programa Emprendiendo Lima Metropolitana, Proyecto fortale-
cimiento de la gestin comunitaria y local para la atencin in-
tegral de la salud y la seguridad alimentaria (distrito de Jangas,
Huaraz Ancash)
-- Programas sin actividades de evaluacin de resultado y de im-
pacto: todos los programas.
yy Respecto al financiamiento se advierten las siguientes modalidades:
-- El financiamiento de los programas del sector pblico es predo-

minantemente por fuente tesoro pblico: Programa Juntos (nivel
nacional), Programa Nacional de Lucha Contra la violencia Fa-
miliar y Social, Programa Prevencin de la Explotacin Sexual
en Nios y Adolescentes, Programa Bosques, Programa Beca
18, Programa Jvenes a la Obra, Programa Juntos Iquitos, Pro-
vas y CEM VMT
-- Programas sociales pblicos con financiamiento del presu-
puesto por resultados: Programa Bosques y Programa Beca
18, Programa Nacional de Lucha Contra la Violencia Familiar
y Social y CEM VMT
-- Programas sociales con financiamiento pblico privado:
Programa Emprendiendo Lima (MML y AFP Integra) y Progra-
ma Punto Saludable Municipalidad Miraflores (Municipio,
Gastn Acurio, RPP) y Proyecto fortalecimiento de la gestin
(Municipio, BID, empresas mineras), Proyecto Topar (Munici-
pio y Minera Milpo)
yy En cuanto a la influencia del entorno en los programas sociales, se

presentan las siguientes situaciones:
35
-- Programas sociales pblicos con alto apoyo poltico: Programa

Juntos Nacional; Programa Juntos Iquitos, Beca 18 y Programa
Jvenes a la Obra, Provas
-- Programas con un entorno poco habilitador por falta de arti-
culacin y respuesta de sectores pblicos para cubrir condi-
cionalidades o procesos conjuntos: Programa Juntos Nacional;
Programa Juntos Iquitos. Programa Nacional de Lucha Contra la
violencia Familiar y Social y Programa Prevencin de la explo-
tacin sexual en nios y adolescentes y CEM VMT
yy Programas cuya efectividad y continuidad dependen sustantivamen-

te de la permanencia de autoridades y funcionarios comprometidos:
Programa Bosques, Programa Punto Saludable Municipalidad Mi-
raflores, Programa Emprendiendo Lima, Proyecto fortalecimiento de
la gestin comunitaria y local para la atencin integral de la salud y
la seguridad alimentaria (distrito de Jangas, Huaraz Ancash), Pro-
vas y CEM VMT. En lo relativo al logro de objetivos, cada programa
presenta situaciones diferentes:
Programa social Logros de objetivos: caractersticas

Se aprecian resultados alentadores en cuanto a ciertos
indicadores de productos.
Segn Perova y Vakis (2009), los usuarios del Programa
Programa Juntos (nivel Juntos consumen ms alimentos de mayor contenido
nacional) proteico, a diferencia de los no usuarios.
Segn un estudio de GRADE, los hijos de los usuarios del
programa mejoran sus patrones de crecimiento. Adems,
se sugiere la posibilidad de evitar desnutricin crnica.
No se cuenta con una evaluacin de impacto; sin em-

bargo, se cre un Plan Anual de Monitoreo y Evaluacin
Programa Nacional de
(2014), cuyos resultados denotan cumplimiento de metas.
Lucha Contra la violencia
Familiar y Social No existen evidencias sobre cumplimiento de objetivos
de los actores involucrados.
Programa Prevencin de
la explotacin sexual en Existen limitaciones para evaluar los resultados del programa
nios y adolescentes
36
No hay claridad de metas y objetivos.

Programa Bosques Hay ausencia de instrumentos para medir los avances y
resultados
Se cumple el objetivo de brindar acceso a la educacin su-

Programa Beca 18 perior a jvenes en situacin de vulnerabilidad y pobreza.
Programa Jvenes a la Las metas son planteadas en funcin a jvenes capacitados,

Obra pero no a partir de la influencia de las capacitaciones.
Se cumplieron metas de tipo producto (i.e aumentar

nmero de afiliados).
Programa Juntos (Loreto)
El Programa promueve capital humano y ha ayudado a
reducir la pobreza, aunque no se sabe en qu porcentaje.
Al ao 2013 se han superado las metas institucionales

respecto a capacitacin a docentes, padres de familia y
estudiantes, as como el nivel de aceptacin y de consu-
Programa Punto mo de alimentos saludables.
Saludable Miraflores
Segn la encuesta aplicada por el grupo, el 89,7% de
los encuestados mencionan haber cambiado de hbito
en su vida diaria
Programa Emprendiendo Se ha reportado una mejora en el ahorro y educacin finan-

Lima Metropolitana ciera, mas no en empoderamiento y ejercicio de ciudadana.
Proyecto fortalecimiento El proyecto se encuentra todava en perodo de implemen-

de la gestin comunitaria tacin; sin embargo, los resultados obtenidos se alinean al
y local para la atencin objetivo del programa.
integral de la salud y la
seguridad alimentaria
(distrito de Jangas,
Huaraz Ancash)
La poblacin cuenta con servicios de prevencin de vio-

lencia familiar
CEM VMT
Personas afectadas por hechos de violencia familiar con
servicios de atencin de la violencia familiar
En diciembre de 2013, se ha promovi la creacin de

188 GL- IVP
En diciembre de 2012, 163 IVPs aparecieron en el ROF
de los municipios provinciales.
Provas
57% (99 IVPs) reciben transferencias condicionadas de
recursos del MEF para algunos caminos vecinales reha-
bilitados y tienen cofinanciamiento por parte de los go-
biernos locales.
37
Retos y perspectivas sobre los estudios de caso presentados

Un intento de tipificacin de los programas y proyectos estudiados
Aplicando una tipologa bastante aceptada y difundida en la litera-
tura de las polticas sociales y los programas sociales (Arambur y Ro-
drguez, 2011; Correa, 2015), los casos estudiados se pueden tipificar
en programas protectores, promotores y habilitadores. A continuacin,
en base a definiciones seleccionadas de estos autores, se caracterizan
sintticamente los tipos de programas sociales:
Caracterizacin
Programas Programas Programas
general de tipos de
protectores promotores habilitadores
programas sociales
Reducir Reforzar Generar el acceso
Objetivo vulnerabilidades y capacidades y a oportunidades
proteger capacidades habilidades econmicas
Pobres extremos, grupos PEA (Campesinos, Poblacin
vulnerables, Nios, artesanos, Jvenes) econmicamente
Poblacin meta adolescentes, madres MYPES activa
gestantes, ancianos. (agricultores,
Discapacitados Mypes, etc.)
Anti cclicos: los Pro cclicos: Pro cclicos: los
programas deben los programas programas deben
ampliarse en periodos deben expandirse expandirse en
de recesin econmica en periodos de los periodos
cuando aumenta la crecimiento de crecimiento
vulnerabilidad de los econmico, econmico, pues
pobres o la probabilidad aprovechando pueden favorecer
Relacin con de empobrecimiento las condiciones la inclusin
ciclo econmico en ciertos sectores de la favorables para la econmica, la
poblacin. inclusin econmica, generacin de
la generacin de ingresos de las
ingresos autnomos personas y el
de las personas y la incremento de su
empleabilidad. productividad.
Transferencias, Mayor Empleo y

Impacto en ingresos subvencin y productividad y oportunidades de
reduccin de costos. menores costos. ingreso
Fijados por programa Por hetero seleccin Autoseleccin
Criterios de seleccin y auto seleccin
Fuente: elaboracin propia en base a definiciones seleccionadas de estos autores
38
Tomando como base las entidades titulares de la gestin, se ubica a

cada uno de los programas sociales que han sido materia de los artcu-
los, conforme a la tipologa descrita:
Tipo de programa
Programas Programas
segn entidad Programas protectores
promotores habilitadores
titular
Programa de Apoyo Directo a los

ms Pobres Juntos Nacional, MIDIS Programa
Programa Bosques
Programa de Apoyo
Beca 18
Directo a los ms Pobres - Juntos MINAG
Loreto, MIDIS
MINEDU
Gobierno Programa Nacional contra la
central Violencia Familiar y Sexual - MMPD
Programa Prevencin de la Explota- Provas
cin Sexual en Nios y Adolescentes Programa
- MMPD Jvenes a la MTC
Obra
Centro Emergencia Mujer Villa Mara MINTRA
del Triunfo - MMPD
Programa
Punto
Saludable
Municipalidad
Gobierno Miraflores
---
local Programa Proyecto
Emprendiendo Topar
Municipalidad
Metropolitana Municipio/
Lima Minera MILPO/
ONG
Proyecto fortalecimiento de la
gestin comunitaria y local para la
Empresa
atencin integral de la salud y la ---
privada minera
seguridad alimentaria (distrito de
Jangas, Huaraz Ancash)
Fuente: elaboracin propia
Comportamiento de los programas sociales pblicos y privados

A partir de los hallazgos encontrados en los trece casos de progra-
mas sociales, a continuacin se analizan algunos aspectos importantes
39
desde una mirada de gerencia de estos. Adems, se ha incorporado

informacin y apreciaciones de correspondientes a un universo mayor
de casos, haciendo la distincin de programas sociales pblicos y pro-
gramas sociales privados:
a. Respecto al comportamiento de los programas sociales pblicos

En nuestra casustica, se han revisado programas sociales del ni-
vel de gobierno central, que son la mayora del conjunto (Programa
de Apoyo Directo a los ms Pobres Juntos Nacional, Programa Beca
18, Programa Bosques, Programa de Apoyo Directo a los ms Pobres
- Juntos Loreto, Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Se-
xual", Programa Prevencin de la Explotacin Sexual en Nios y Ado-
lescentes, Programa Jvenes a la Obra, PROVAS y CEM VMT). Por otro
lado, los programas sociales del nivel de los gobiernos locales son los
siguientes: Programa Punto Saludable Municipalidad Miraflores, Pro-
grama Emprendiendo Municipalidad Metropolitana Lima.
Segn la tipologa en uso, la mayora son programas protectores (7),

la mayora del Gobierno Nacional: MIDIS (2) y MIMDP (3), MTC (1) y
empresa minera (1). Los Programas promotores, siguen en cantidad en
la casustica (4) de los cuales pertenecen al sector pblico (4, MINEDU
Y MINTRA) y los gobiernos locales (2). Los Programas habilitadores son
los menos (3).
En un plano ms nacional y en una retrospectiva temporal mayor,

Arambur y Rodrguez, (2011) destacan que el 59% del gasto social
al ao 2009 se destinaba a los programas protectores, mientras que
solo 17% se dedicaba a los programas habilitadores y 24% se dedicaba
a los programas promotores. Dichos autores cuestionan la asignacin
del gasto social en relacin con el comportamiento del ciclo econ-
mico durante el perodo 2005-2011, argumentando que, durante las
etapas de crecimiento, se debi incrementar la inversin en programas
habilitadores y promotores para brindar sostenibilidad a la salida de
la pobreza. Cabe sealar que el Marco Social Multianual 2009-2011
(PCM, 2008a) estableci la relacin entre los programas sociales y el
ciclo econmico. Adems, se identific aquellos programas que deben
aparecer en perodos anticclicos con el objetivo de reducir la vulne-
40
rabilidad y proteger las capacidades (protectores), as como tambin

aquellos programas de orientacin procclica orientados a reforzar ca-
pacidades (habilitadores) o ampliar el acceso a oportunidades econ-
micas (promotores).
La evolucin y el comportamiento de los programas sociales p-

blicos, en los ltimos aos, son explicados por Correa (2015). Segn la
autora, los mayores esfuerzos de reforma del MIDIS se concentraron en
renovar el diseo de los programas sociales. Por ejemplo, el programa
Pensin 65 ha complementado la entrega de la transferencia monetaria
con atencin en salud, mientras que el Programa Juntos ha avanzado
en el diseo de un esquema de transferencias diferenciado. Qali War-
ma fue concebido como un servicio pblico de alimentacin escolar,
mientras que Cuna Ms complement su componente de cuidado diur-
no con el fortalecimiento de capacidades de los hogares.
El MIDIS tiene a su cargo dos importantes fondos sociales orienta-

dos a asegurar la accin del Estado para el logro de las metas estable-
cidas al 2016. El Fondo para la Inclusin Econmica en Zonas Rura-
les (FONIE) cuenta con 1330 millones de nuevos soles para financiar
proyectos de agua y saneamiento, electrificacin, telecomunicaciones
y caminos vecinales, con el fin de reducir las brechas de acceso y ca-
lidad. Estos recursos estn dirigidos a los distritos ms pobres del pas,
incluyendo tambin zonas de frontera, VRAEM, Alto Huallaga y zonas
amaznicas con presencia indgena. De otro lado, el Fondo de Estmu-
lo al Desempeo y Logro de Resultados Sociales (FED) es un mecanis-
mo de incentivo orientado que busca mejorar la gestin de los servicios
priorizados en los programas presupuestales vinculados al desarrollo
infantil temprano.
El rol de coordinacin del MIDIS, a partir del Sistema Nacional de

Desarrollo e Inclusin Social (SINADIS), est siendo dbilmente reac-
tivado. El propsito de este sistema es determinante: articular acciones
con otros sectores y monitorear el cumplimiento de las polticas pbli-
cas destinadas a reducir la pobreza, las desigualdades, las vulnerabili-
dades y los riesgos sociales (MIDIS: 2012).
41
b. Respecto al comportamiento de los programas sociales privados

El caso analizado corresponde a una empresa minera mediana con
una particular articulacin para su gestin que incluye actores como
el Banco Interamericano de Desarrollo y la municipalidad distrital de
Jancas. Para un panorama de una escala mucho mayor, se apela a una
sntesis de Crdenas (2011):
En el ao 2011, el sector privado ha ejecutado ms de 2800 pro-

yectos de alivio y superacin de la pobreza. La mayor parte de estos
proyectos fueron financiados y ejecutados por empresas extractivas de
recursos naturales. Las empresas pertenecientes al Programa Minero de
Solidaridad con el Pueblo (PMSP) o al Programa de Contribucin para
el Desarrollo Social del Proyecto Camisea (PCDSC) gestionaron 2027
proyectos por un monto total que supera los S/.1500 millones. Por otro
lado, la Cooperacin Internacional ha financiado 641 proyectos por
un monto comprometido por ms de S/.1283 millones. Finalmente, las
principales empresas no extractivas han financiado la ejecucin de 176
proyectos de lucha contra la pobreza.
El eje de desarrollo de capacidades humanas, especficamente en

las reas de educacin bsica y salud bsica, concentra la mayor parte
de proyectos privados de alivio/superacin de la pobreza. El eje de
desarrollo de capacidades humanas y respeto a los derechos funda-
mentales concentra 1527 proyectos. De otro lado, el eje de promocin
de oportunidad y capacidades econmicas rene 1179 proyectos. Fi-
nalmente, el eje de Establecimiento de una red de proteccin social
abarca 138 proyectos. Las reas de intervencin con mayor cantidad
de proyectos son las siguientes: educacin bsica (755 proyectos), me-
joramiento del ingreso o promocin productiva (449 proyectos), salud
bsica (336 proyectos) y capacitacin tcnica (296 proyectos).
El mbito geogrfico de los proyectos de las empresas PMSP/PCDSC

se circunscribe a sus mbitos de influencia directa (Ancash, Arequipa,
Cajamarca, Cusco). De otro lado, los proyectos de cooperacin interna-
cional se concentraron principalmente en Lima, Ayacucho, Cajamarca
y Huancavelica, y las principales empresas no extractivas los ejecutan
mayoritariamente en Lima, Cajamarca y Callao.
42
En cuanto a los modelos de gestin, en estos programas se im-

plementaron esquemas de gestin participativos, con una expectativa
especfica respecto a la obtencin de la licencia social. Limita seve-
ramente este esquema, la ausencia de una sociedad civil organizada
activa que busque incidir en el uso de los recursos provenientes de
la industrias extractivas y fiscalizarlo, combinada con la ausencia de
polticas que planifiquen y supervisen dichos gastos, explican los po-
bres resultados obtenidos en materia de desarrollo local en los mbito
de influencia (Grupo Propuesta Ciudadana, 2014:25).
Importantes elementos del entorno son identificados en el estudio

del Grupo Propuesta Ciudadana: estado ausente en su rol de planifica-
cin, regulacin y supervisin; carencia de una comunicacin hacia
las comunidades sobre el origen de los fondos y sus formas de priorizar
los proyectos. Se debe relevar las intencionalidades de contar con un
sistema de monitoreo y evaluacin, sin embargo, en el PMSP solo un
27% elaboraron su lnea de base, la mayora varios aos despus de
haberse iniciados los proyectos; solo el 46% de los proyectos entreg
sus estudios de medio trmino y nicamente 2 empresas han publicado
sus estudios de evaluacin de impacto. Todo ello pone en cuestin la
eficiencia de las empresas mineras en la gestin del gasto social (Grupo
Propuesta Ciudadana, 2014:17).
Coordinacin e intersectorialidad en la gestin de las polti-

cas y programas sociales
En casi todos los informes, no se han identificado la operacin de al-
gn mecanismo o instancia de coordinacin o articulacin intersectorial
y/o inter institucional, a pesar de que en la descripcin de las fortaleza y
oportunidades o en la descripcin de los actores internos y del entorno
se consignaba la presencia de entidades pblicas, de la sociedad civil
y de las OSB que podran ser movilizados para estos efectos, a pesar de
que, en sus marcos de referencia conceptual, se enfatiza en su importan-
cia. Algunas explicaciones aproximativas para ello son las siguientes:
yy El diseo de gestin centralizada y vertical de la mayora de los pro-

gramas sociales pblicos del Gobierno nacional se encuentra esca-
43
samente descentralizado, as como los celos sectoriales y de Gobier-

no en los niveles nacionales y subnacionales. El problema se torna
ms relevante en los programas protectores con una estrategia de
corresponsabilidades, que debe ser atendida por otros sectores y ni-
veles de gobierno. Los mecanismos que existen son muy frgiles po-
ltica y tcnicamente, particularmente en los niveles subnacionales.
yy En el sector privado, las caractersticas que los procesos de diseo

e implementacin de sus proyectos de alivio y superacin de la
pobreza, conforme el estudio de Crdenas (2011) son las siguientes:
-- Las empresas focalizan a las poblaciones que residen en las

zonas de influencia directa; adems, se suelen relacionar con
esta a travs de intermediarios (operadores u ONG contrata-
das). En cambio, las ONGD y ENIEX suelen intervenir en las
zonas con el mayor nmero de poblacin afectada por algn
problema a tratar o vulnerabilidad, realizan un mapeo de zo-
nas de mayor riesgo y mantienen nexo o comunicacin direc-
tos con la poblacin.
-- Las empresas procuran asociarse con algn operador desde
el diseo, a travs del cual se canalizan las demandas de la
poblacin para la definicin y diseo de la intervencin. Las
ONGD y ENIEX, por su parte, priorizan en abordar la pobreza
desde un enfoque territorial e integral y dan mucha importan-
cia al desarrollo de procesos participativos con la poblacin.
Las empresas ejecutan sus proyectos principalmente a travs de
operadores (ONG). En el caso de que tercericen la ejecucin,
la empresa mantiene la funcin de elaborar y hacer seguimien-
to al plan operativo, disear de manera participativa el marco
lgico, entre otras funciones. La mayora de las ONGD y ENIEX
ejecutan directamente las intervenciones, por lo cual cuentan
con una oficina prxima a cada zona y mantienen presencia
en la comunidad. Consideran clave coordinar estrechamente
entre actores pblicos (gobiernos regionales, municipios, secto-
res, sociedad civil, organizaciones sociales de base, etc.) desde
antes de que se inicie el proyecto.
44
-- En cuanto a la sostenibilidad de los proyectos, hay predisposi-

cin para lograr acuerdos y sinergias con entidades del Estado
y organizaciones sociales de base. Algunas entidades sostienen
que el fortalecer las capacidades y habilidades de la poblacin
y de las organizaciones de la comunidad facilita los posteriores
procesos de sostenibilidad.
-- Reconociendo las diferencias de escala, es posible afirmar que,
en el sector empresarial revisado, los proyectos tienen mejor
diseo y desempeo en los modelos de gestin social y poltica
que el propio Estado.
Se justifica, por ello, insistir en el alto valor pblico de la coordinacin
en la gestin de polticas sociales, desde una mirada de la gerencia social.
Repetto (2009) sostiene lo siguiente:
La coordinacin es reconocida como un mecanismo de gestin pblica que
permite reducir contradicciones o redundancias y a la vez desarrollar polticas
integrales. Por tanto, y tomando como primera referencia lo que sucede en la
gestin estatal de las polticas pblicas, la coordinacin permitira alcanzar
los siguientes objetivos: a) evitar o minimizar la duplicacin y superposicin
de polticas; b) reducir las inconsistencias de las polticas; c) asegurar priori-
dades de polticas y apuntar a la cohesin y coherencia entre ellas; d) atenuar
el conflicto poltico y burocrtico; y e) promover una perspectiva holstica
que supere la mirada sectorialista y estrecha de las polticas. (Repetto, 2009)
La coordinacin constituye un medio privilegiado para lograr su-

mar esfuerzos orientados al logro de objetivos estratgicos. El logro de
la coordinacin pro-integralidad implica una articulacin propicia en-
tre integracin, coherencia y gestin.
Para alcanzar dicha articulacin, la coordinacin debe apuntar

tambin a la creacin de sinergias (asociacin y colaboracin) de dis-
tintos tipos para el logro de objetivos especficos. Repetto (2009) distin-
gue cuatro tipos de sinergias: i) cognitivas; ii) de procesos y actividades;
iii) de recursos; iv) de autoridad; y v) de carcter cultural.
La cogestin pblico privada

Este concepto es clave y fundamental dentro de una gerencia social
estratgica y adaptativa; sin embargo, ninguno de los casos estudiados,
45
ni explcita ni implcitamente, la consideran en su discurso y menos en

su praxis. Lo mximo avanzado es al planteo y al ejercicio limitado de la
coordinacin inter institucional, tal como se ha descrito anteriormente.
En el pas, una expresin de la cogestin pblica privada ms co-

nocida es la modalidad de Asociaciones Pblico Privadas (APP), que se
estn implementando en otros campos distintos a los programas sociales,
en un clima de fuertes recelos y mala prensa. Desde sus detractores, se la
difunde como un pretexto o va para la privatizacin de algunos servicios
pblicos esenciales y estratgicos. En tanto la reforma y modernizacin
de la administracin pblica, no se posicionen apropiada y sostenida-
mente en el Estado, los esfuerzos aislados existentes se irn diluyendo,
debido a la ausencia, como principio y prctica, de la gerencia estratgi-
ca moderna pblica y social: la construccin de valor pblico.
Para Mokate y Saavedra (2004), la generacin de valor pblico9 es

la esencia de la gerencia social, la cual proporciona un norte para dar
respuesta a los requerimientos de los grupos de inters, con la entrega
de buenos bienes y productos y le importa tanto los resultados como los
procesos que se utilicen para obtenerlo. Al ser el valor pblico una de-
cisin colectiva respecto a lo que la comunidad considera valioso para
su conjunto, la gerencia social, comprometida con el uso ms eficiente
de los recursos pblicos e intervenciones ms efectivas que mejoren la
calidad de vida de los grupos de inters, debe ser participativa.
La verdadera responsabilidad de la gerencia social es la creacin

de valor pblico para los diferentes grupos de inters. No basta con el
cumplimiento de mandatos ni con demostrar efectividad y eficiencia en
la administracin de recursos pblicos: lo realmente importante es esta-
blecer la pertinencia de lo que se hace y los beneficios que se entregan a
la sociedad; de ah nace el nuevo enfoque de la creacin de valor pblico
en la gerencia social, que debe cumplir con las siguientes caractersticas:
9 El valor pblico se refiere al valor creado por el Estado a travs de leyes, regulaciones y otras acciones o prestacio-
nes. Los mecanismos de creacin de valor y de beneficios pblicos pueden darse a travs de diferentes productos o
servicios (infraestructuras bsicas, parques, recogida de residuos, servicios sociales, educativos,). La creacin de
valor pblico tambin surge a travs de impactos o resultados de las polticas pblicas (reduccin de accidentes de
carretera, reduccin de tasas de mortalidad por tabaco,) o simplemente por la generacin de confianza (con leyes y
regulaciones estables, con informacin veraz en crisis sanitarias o emergencias, en polticas de seguridad ciuda-
dana ), que se acrecienta si hay una percepcin de eficacia y eficiencia, de transparencia, integridad y tica en las
distintas actuaciones pblicas (Mokate y Saavedra, 2004).
46
-- Las acciones que se emprendan deben generar valor para los

grupos de inters.
-- Se debe hacer una exploracin continua de las necesidades y
expectativas de los diversos grupos de inters.
-- Debe existir una responsabilidad transversal, en el sentido de
ocuparse del cumplimiento de los procesos de esta naturale-
za de la organizacin, verificando los resultados en todas las
etapas.
-- Debe ser adaptativa, de modo que se ajuste a los cambios en el
entorno y las expectativas de los grupos de inters.
-- Debe promover la participacin y la concertacin de los ob-
jetivos y las prioridades de los diversos actores y visionar los
problemas y sus posibles soluciones.
Clientelismo poltico y programas sociales

En casi la totalidad de los estudios de casos y, en consecuen-
cia, en los artculos de divulgacin, el abordaje de este tema10
ha sido bastante esquivo. En el caso particular de los programas socia-
les del sector pblico, son recurrentes las acusaciones de clientelismo
poltico al gobierno de turno que postula a una reeleccin de autorida-
des nacionales, regionales y locales. Sin embargo, como lo conceptua-
liza GRADES, el clientelismo poltico () va desde el uso de coimas
para la aceleracin de procesos burocrticos o administrativos hasta el
lanzamiento de programas o seleccin de beneficiarios con la finalidad
de obtener votos o aprobacin poltica (Alczar, 2006).
Una revisin ms direccionada permitira identificar, por lo menos

en cada uno de los casos, las condiciones que favorecen el uso clientelas
y por lo tanto su nivel de riesgo. Las condiciones, siguiendo el enfoque
de GRADES (Alczar, 2006) son las siguientes: concentracin de poder
y discrecionalidad (problemas en el diseo de programas, ambigedad
de mecanismos de asignacin de recursos, falta de mecanismos de re-
10 As, el uso clientelar de los recursos es una forma de corrupcin que consiste en el uso manipulacin del poder po-
ltico para favorecer intereses privados o polticos en desmedro del inters pblico. Esto no implica necesariamente
la existencia de robo o apropiacin de recursos, sino ms bien se trata de uso de los recursos del Estado con fines
polticos (Alczar, 2006:2)
47
clamo) y falta de transparencia (pobre acceso a la informacin pblica,

poca capacitacin y participacin ciudadana a nivel central o local).
Direcciones e instrumentos de gerencia social y programas sociales

La mayora de los programas y proyectos analizados en la presente
publicacin tienen serios vacos en relacin a su gerenciamiento social.
Una evidencia cercana es que las dimensiones y variables propuestas
por Bobadilla para los informes que sustentan estos artculos no se han
cubierto en un grado importante, simplemente por no haber sido parte
del diseo de los programas y proyectos.
La alta gravitacin en la calidad de los procesos y de los resultados

de los programas sociales ha sido destacada por la gerencia social estra-
tgica y adaptativa. Sulbrandt (2002) la denomina gerencias; Kliksberg
(1997) emplea el trmino direcciones avanzadas; Arriagada (2006) y
Licha (1999) usan el vocablo instrumentos.
-- Anlisis del entorno: direccin para el anlisis sistemtico del

medio ambiente
-- Metodologa para la participacin: direccin para desarrollar
modelos participativos; gerencia de los involucrados, gerencia
de la participacin funcionaria, participacin para desarrollar
capital social
-- Seguimiento y evaluacin: direccin para el control social
-- Diseo y coordinacin de redes inter organizacionales: direccin
para diseo de redes y meta redes, gerencia de redes sociales
-- Diseo y gestin de la descentralizacin: direccin para poten-
ciar la descentralizacin y gerencia de la descentralizacin
-- Manejo de conflictos: gestin comunitaria de conflictos
Un aporte en ese mismo sentido es el modelo de anlisis de la gestin

de programas y proyectos sociales desarrollado en la ctedra de Funda-
mentos de Gerencia Social de la Maestra del mismo nombre de la PUCP.
Este modelo, en su versin actualizada se presenta esquemticamente:
48
I. Caractersticas bsicas del programa o proyecto sociales:

Se explican los antecedentes, la problemtica a resolver, los obje-
tivos, el mbito de intervencin, la poblacin directa, las estrategias y
los actores involucrados. Se realiza el anlisis de rbol de problema y
el marco lgico.
II. Anlisis del modelo de gestin de programas o proyectos

sociales:
Comprende tres aspectos, que se sintetizarn a continuacin: revi-
sin de enfoques y teoras de desarrollo, gestin a nivel interno y ges-
tin a nivel externo o del entorno.
a. Revisin de enfoques y teoras de desarrollo

Revisin de su expresin en el diseo y operacionalizacin del pro-
grama o proyecto social:
-- Desarrollo humano (Sen y PNUD)

-- Derechos humanos
-- Cohesin social
-- Capital humano, social, fsico, financiero, etc. Capital sinrgico
-- Empoderamiento y participacin
-- Gnero
-- Interculturalidad
-- Gestin territorial
-- Desarrollo temprano de la infancia
-- Ciclo de vida
-- Responsabilidad social
-- Valor compartido
-- Construccin de valor pblico
-- Gestin por resultados
-- Respeto por el medio ambiente
49
-- Buen gobierno
-- Descentralizacin
b. Gestin a nivel interno:

-- Estructura organizacional: divisin del trabajo y coordinacin
de funciones. Se espera un anlisis de la estructura orgnica y
la coherencia con los objetivos institucionales, las estrategias
rectoras, los servicios que ofertan y los recursos humanos que
cuentan.
-- Existencia de procesos orientados a resultados para organizar
la intervencin. Se trata de identificar procesos formales que
existan en la organizacin orientados a resultados que pueden
ser de producto, efecto o impacto. Es importante analizar si las
reas formales que se evidencian en el organigrama estn cla-
ramente identificadas en esos procesos. Se debe analizar si los
procesos son orientadores del trabajo que realiza la organiza-
cin o solo son declarativos. En caso no existiesen procesos de
manera formal, se debe reconstruirlos en base a las evidencias
e informacin que se disponga.
-- Anlisis del uso y distribucin de recursos tangibles e intangi-
bles del sistema organizacional (subsistema administrativo, sub-
sistema de objetivos y valores, subsistema tcnico y subsistema
psicosocial) del programa o proyecto.
-- Sistema de poder, autoridad y liderazgo: Consiste en el anlisis
de cmo funcionan los mecanismos para la toma de decisiones
de acuerdo a niveles de autoridad formal e informal, vinculada
a aspectos referidos a liderazgos existentes en la organizacin.
c. Gestin del nivel externo o del entorno:

-- Anlisis contextual de su poblacin destinataria, competidores
y otros proyectos u organizaciones con los cuales se tiene al-
gn tipo de relacin directa que podra influir en su ejecucin.
Se deber identificar y analizar los actores con los cuales se
relacionan siguiendo el modelo Sistema de Accin organizado
(enfoque de sistemas).
50
-- Anlisis de los servicios y bienes que ofrece a partir del grado

de satisfaccin de la poblacin destinataria. Se identifican cu-
les son los resultados conseguidos (esperados y no esperados) a
nivel de producto, efecto e impacto utilizando evidencias, da-
tos estadsticos, etc. En caso no se consigan resultados debern
explicar o justificar el por qu.
-- Anlisis de las dimensiones polticas y procesos de participa-
cin que permitan generar espacios de gobernanza. Se analiza
bajo los enfoques de capital social, empoderamiento y partici-
pacin los roles, funciones y responsabilidades de los diversos
actores con los que se relacionan. Dicho anlisis debe eviden-
ciar si la participacin es real.
Resultados en relacin a la gerencia social del programa o

proyecto social
-- Factores relacionados a la gestin que limitan o hacen viable
un programa o proyecto co-gestionado. Son los hallazgos. Te-
mas sensibles de las dos dimensiones del modelo de anlisis
como una debilidad, cuello de botella, una fortaleza, etc.
-- Nivel de efectividad que tiene el modelo de gestin del progra-
ma o proyecto co-gestionado para lograr cambios en beneficio
de las poblaciones destinatarias. Es clave analizar el modelo de
gestin y los resultados alcanzados.
-- Factores del entorno (crecimiento econmico, descentraliza-
cin, intervencin poltica u otro) que influyen en la concer-
tacin de esfuerzos intersectoriales y en la consecucin de los
resultados del programa o proyecto. Son factores fuera del con-
trol de la organizacin influyen en el desempeo del programa
o proyecto.
Conclusiones y algunas aproximaciones

Las preguntas estratgicas o hiptesis que se ha buscado atender, en
los distintos estudios de casos del curso de Fundamentos de Gerencia
Social, en la Maestra de Gerencia Social PUCP, han sido las siguientes:
51
-- En qu medida los programas y proyectos sociales selecciona-

dos se han constituido y/o desarrollado como sistemas de co-
gestin pblico privada?
-- Cul o cules es o son los factores o componentes del nivel in-
terno y/o del entorno que ejercen una influencia determinante en
los resultados (positivos o negativos) del programa o proyecto?
Algunos hallazgos importantes en el conjunto de los estudios mate-
ria de los artculos de divulgacin son los siguientes:
-- Los programas y proyectos sociales a cargo del sector pblico se

evidencian como uno de los elementos del entorno ms influ-
yente en los logros de gestin, el respaldo poltico del Gobierno
y la vigencia de polticas sociales de lucha contra la pobreza o
de inclusin social.
-- En los programas y proyectos sociales a cargo de las empresas
mineras y otros sectores privados, el factor del entorno ms de-
cisivo en sus resultados ha sido el involucramiento y la adhesin
pragmtica de los actores institucionales y sociales del entorno
con miras a una aceptacin y licencia social para sus propsitos
empresariales en un marco de responsabilidad social.
-- El mayor factor limitativo en la gestin de los programas y proyectos
sociales pblicos ha sido su estructura vertical y no descentralizada.
-- En la mayora de los programas y proyectos sociales del sec-
tor privado, un mecanismo muy influyente en la efectividad de
los mismos es la gestin interinstitucional con diversos grados
de desarrollo que han favorecido en su sostenibilidad. No hay
declaracin ni percepcin de construccin de valor pblico y
valor social.
-- En la mayora de los programas y proyectos sociales pblicos
y privados, en contradiccin a lo declarado en sus diseos, no
se han implementado importantes estrategias e instrumentos de
gerencia social y gerencia pblica, tales como estudios de lnea
de base, mecanismos de monitoreo, evaluacin de medio tr-
mino, final y de impacto, transparencia y rendicin de cuentas.
52
-- En general, hay una conciencia creciente de la complejidad de

los problemas sociales y de la envergadura de las respuestas, as
como de la necesidad y pertinencia de una actuacin colabo-
rativa, interinstitucional, intersectorial, etc. para tener mejores
condiciones de xito.
-- Desde una perspectiva ms regional, la Comunidad Andina re-
conoce como leccin aprendida que la extensin, calidad y
sostenibilidad en el desarrollo humano es resultado principal-
mente de la capacidad de articular y complementar los esfuer-
zos pblicos, sociales y privados en un espacio fsico y social
determinado. La propuesta sobre el ciclo de la Gestin Articu-
lada del Desarrollo Humano propone
() superar la tradicional concepcin de intervenir de manera dispersa,
cuando no superpuesta, o desde la segmentacin sectorial o entre niveles
de gobierno, para asumir un enfoque sistmico que se ejerce en los terri-
torios locales y desde los roles estratgicos de los actores sociales y el rol
promotor y facilitador de las entidades pblicas y privadas y el encuentro
intercultural en los territorios con identidad. Espacios y actores con quienes
se requiere desarrollar respeto, confianza, trabajo compartido y nuevos co-
nocimientos y aprendizajes, como parte del proceso integral de la gestin
(Barrenechea, 2011).
La propuesta cubre las siguientes fases: enfoques y concepcin;

diagnstico y lnea de base; planificacin estratgica, alineamiento pro-
gramtico y planes de trabajo; gestin articulada de procesos; monitoreo
y evaluacin; y, finalmente, gestin del conocimiento. De otro lado, en
relacin a la demanda de nuevos alcances de los programas y proyectos
sociales, se comparte las afirmaciones de Trivelli y Clausen (2015):
Resulta crucial la articulacin entre polticas sociales focalizadas con pol-
ticas y programas de desarrollo de corte ms habilitador, en particular con
programas orientados a lograr procesos de generacin de ingresos sosteni-
dos en las familias ms pobres o con iniciativas que permitan dotar a las
familias beneficiarias de nuevas herramientas que faciliten su exitosa inclu-
sin econmica. (Trivelli y Clausen, 2005).
Como estrategia metodolgica, afirman los mismos autores, es ur-

gente definir la ruta crtica que permita transitar desde una propuesta
probada como efectiva en pequea escala, como, por ejemplo, un pi-
53
loto por el sector pblico o privado hacia un programa o poltica

pblica, insertada en el aparato pblico, con recursos suficientes y con
una cadena de valor basado en resultados previstos.
Las primeras pistas para avanzar en esa perspectiva las muestran la

evaluacin del Programa Mi Chacra Productiva conocido tambin
como Haku Wiay en la sierra y como Noa Jayatai en la selva, el mismo
que se ha desarrollado concurrentemente en mbitos de implementa-
cin del Programa Juntos:
Se busca aprovechar las sinergias de ambos programas para que, luego de
reducir la vulnerabilidad de los hogares ms pobres mediante un ingre-
so mnimo garantizado, se construyan capacidades que eleven el nivel de
bienestar de esta poblacin. Para ello, se combinan intervenciones que bus-
can mejorar las condiciones de vida en la vivienda a partir de la implemen-
tacin de prcticas saludables; fortalecer y consolidar el sistema de produc-
cin familiar agropecuario sobre la base de la transferencia de tecnologas y
conocimientos; desarrollar capacidades financieras esenciales que ayuden
a los hogares a manejar riesgos; y promover negocios, basados en la asocia-
tividad, que mejoren las vinculaciones de los productores con los mercados
(Escobar y Ponce, 2016).
El reto actual en esa perspectiva es desarrollar programas que tras-

ciendan una poltica predominantemente asistencialista y acompaen
a los hogares rurales ms pobres en el proceso de construir capacidades
y una base de activos suficiente como para establecer, por s mismos,
estrategias de generacin de ingresos ms sostenibles.
La evaluacin mencionada revela que el programa ha tenido im-

pactos iniciales positivos en la generacin de ingresos, la seguridad
alimentaria, la produccin agrcola y pecuaria, las condiciones de vida
en la vivienda a partir de la difusin de prcticas saludables, las ca-
pacidades financieras y, en algunos hogares, la expansin de negocios
(Escobar y Ponce, 2016:11).
Es importante resear que la evaluacin considera como otro reto

tomar como sujetos activos de los nuevos programas a los jvenes cu-
yas familias se han beneficiado del Programa Juntos, aprovechando las
mejoras en el capital humano generadas a partir de las condicionalida-
des exigidas por el Programa Juntos en salud y educacin. Estos progra-
54
mas deben desarrollar estrategias de acompaamiento de estos jvenes

en su transicin al mercado laboral (Escobar y Ponce, 2016:190).
En el marco de lo sealado anteriormente, el trnsito de programas

y proyectos proteccionistas hacia otros de naturaleza promotora y ha-
bilitadora implicarn un mayor acompaamiento a los participantes de
los programas sociales, es decir, asumir nuevas estrategias de interven-
cin social en base a modelos grupales y comunitarios que asignen una
importancia protagnica al trabajo con las familias y las comunidades
para el desarrollo y/o ampliacin de sus capacidades y oportunidades,
as como a su empoderamiento va acumulacin de activos en su capi-
tal humano y capital social individual y comunitario. Confiamos en ha-
ber logrado algunas respuestas aproximativas. En las prximas edicio-
nes, seguiremos explorando hallazgos y nuevas pistas, siempre desde la
mirada de la gerencia social, respecto a los viejos y nuevos problemas
y retos de los programas y proyecto sociales, as como de las polticas
pblicas y sociales de las cules son instrumentos.
55
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58
CAPTULO II
PROGRAMAS Y PROYECTOS
SOCIALES PROTECTORES
Programa Juntos: anlisis desde el enfoque de la gerencia social
Carol Vega Tupia11, Jhoana Crdenas Quispe12, Mabel Vila Arce13,

Mara Lazo Cruz14, Maril Paravecino Santiago15
y Mayra Miranda Yaranga16
Resumen
A travs del enfoque de la gerencia social, ofrecemos un balance

de las formas de gerenciar el Programa Nacional de Apoyo Di-
recto a los Ms Pobres Juntos y los resultados alcanzados, as como
el nivel de efectividad que tiene el modelo de gestin y su impacto en
los hogares beneficiarios. Si bien es el programa con mayor inversin
11 Es licenciada en Educacin por la Universidad Nacional Federico Villarreal. Cuenta con estudios de maestra en Ge-
rencia Social de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Tiene estudios de posgrado en Primera Infancia, Gestin
Educativa y Gobernabilidad, Gerencia Poltica y Gestin Pblica por PUCP, The George Washington University y
CAF - Banco de Desarrollo de Amrica Latina. Tiene experiencia en el sector pblico y privado en mbitos de gestin,
formacin docente y docencia en educacin bsica y posgrado.
12 Es licenciada en Enfermera de la Universidad Peruana Cayetano Heredia. Cuenta con estudios de maestra en Ge-
rencia Social de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Ha participado del curso internacional en planificacin y
gestin en polticas pblicas integral para la primera infancia con perspectiva de derecho del Instituto Interamericano
del Nio, la Nia y Adolescentes Organizacin de los Estados Americanos. Tiene experiencia en el sector pblico
en el rea de monitoreo de programas sociales con enfoque en la primera infancia.
13 Es licenciada en Nutricin por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Cuenta con estudios concluidos de
maestra en Gerencia Social de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Tiene experiencia en el sector pblico y
privado y ha formado parte de estudios nacionales en alimentacin y nutricin. Ha brindado asistencia tcnica en la
implementacin, ejecucin y monitoreo de proyectos sociales con enfoque en la primera infancia.
14 Es ingeniera ambiental y de recursos naturales. Cuenta con estudios de maestra en Gerencia Social de la Pontificia
Universidad Catlica del Per y especializacin en proyectos de inversin pblica. Actualmente es jefa de la oficina
de Servicios Generales del Hospital de Emergencias Jos Casimiro Ulloa (MINSA) y miembro del equipo de gestin
para implementar estrategias de presupuestos por resultados (PPR). Tiene experiencia en gestin pblica.
15 Es economista de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM), estudiante de la maestra de Gestin
Social en la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP) y de la maestra de Economa Agrcola de la Universidad
Agraria La Molina (UNALM). Tiene amplia experiencia en gestin socio-ambiental en los sectores minera, energa y
transportes, en los mbitos pblico y privado.
16 Es licenciada en Comunicacin Social por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Cuenta con estudios de
maestra en Gerencia Social de la Pontificia Universidad Catlica del Per; tambin cuenta con estudios de posgrado
en Comunicacin Institucional y Marketing de Servicios. Tiene experiencia en el sector pblico y privado en mbitos
de comunicacin en salud.
59
monetaria que estimula la demanda y uso de servicios de salud y edu-

cacin, adems de contribuir a dinamizar las economas locales, preva-
lece un estilo de gestin oligrquico, con una estructura vertical y cen-
tralizada, con ausencia de una real cogestin y de un proceso efectivo
de graduacin de beneficiarios. Por tanto, dicho programa se acercara
a un clientelismo poltico que limita sus posibilidades de contribuir a
romper la transmisin intergeneracional de la pobreza en el Per.
Introduccin
En los ltimos aos, el Per ha alcanzado un crecimiento econ-
mico sostenido, que se refleja en una mejora de los principales indi-
cadores econmicos; sin embargo, este crecimiento se ha expresado
insuficientemente en el bienestar social, puesto que no ha tenido co-
rrelacin con la intensidad de la disminucin de la pobreza, ni con
una adecuada poltica redistributiva de las riquezas a los sectores ms
necesitados de la poblacin. Ante ello la aparicin de programas socia-
les como mecanismos de compensacin y desarrollo social intenta no
solo cumplir con ese rol redistribuidor de riquezas, sino con el papel de
impulsores y promotores del desarrollo para esos sectores. En ese con-
texto, el Programa Nacional de Apoyo Directo a los Ms Pobres - Juntos
constituye uno de los ms representativos programas sociales. Adems,
se trata del programa en el que se destina la mayor inversin monetaria.
Actualmente, existe una diversidad y auge en la creacin de pro-

gramas sociales bajo la actual poltica nacional de inclusin social. Por
ello, resulta sumamente relevante realizar estudios relacionados a las
formas de gerenciarlos, sobre todo teniendo en cuenta que existen muy
pocos estudios orientados a este propsito, pues el xito de un progra-
ma depender en gran parte de cmo es capaz de llevar a la prctica lo
planteado en su diseo y lograr obtener los resultados esperados. Todo
ello guarda una estrecha y directa relacin con su modelo de gestin.
Se debe recordar que Juntos forma parte de los programas sociales que
se enmarcan dentro de la actual Estrategia Nacional de Desarrollo e
Inclusin Social - Incluir para Crecer, la cual busca servir de gua vin-
culante para que todos los sectores y niveles de gobierno orienten sus
intervenciones en materia de desarrollo e inclusin social de manera
60
Captulo II: Programas y proyectos sociales protectores
articulada y coordinada. De esta manera, se impulsa la reduccin de

las brechas entre las poblaciones con mayores y menores necesidades
a travs de polticas y programas sociales articulados. As se favorece el
acceso a los servicios sociales, desarrollo de capacidades y oportunida-
des, de modo que impacte en el alivio de la pobreza.
El presente estudio de caso constituye un esfuerzo por aproximarse

a conocer el modelo de gestin del programa, as como los principa-
les resultados en relacin a la gerencia social. En el Programa Juntos,
se evidenci un estilo de gestin oligrquico y centralizado, as como
deficiencias operativas, el escaso involucramiento de los actores socia-
les y la ausencia de mecanismos de gestin para articular a la pobla-
cin beneficiaria con proyectos productivos o propuestas de desarrollo
local. Todo ello convierte a los beneficiarios en entes pasivos, por lo
que se limita su rol de agentes de su propio cambio. El presente art-
culo contiene un captulo introductorio sobre la informacin general
del programa, el anlisis de los componentes internos y externos del
programa, el anlisis de sus principales resultados, as como la identi-
ficacin de los principales cuellos de botella. Finalmente, se presentan
las conclusiones y recomendaciones con una reflexin desde la mirada
de la gerencia social.
Informacin general
El 7 de abril de 2005 se cre el Programa Nacional de Apoyo Di-
recto a los Ms pobres - Juntos, como parte del ncleo de la Estrategia
Nacional Crecer. En un inicio, el programa estaba dirigido por la Pre-
sidencia del Consejo de Ministros (PCM) y, luego, fue transferido al
Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS), organizacin en
la que el programa se encuentra actualmente. La planificacin de este
programa se basa en el anlisis y propuestas de mejora de experiencias
de otros programas de transferencia del mbito latinoamericano como
el Programa Oportunidades (Mxico), Bolsa Familia (Brasil), Familias
en Accin (Colombia), Puente Chile Solidario (Chile), Supermonos"
(Costa Rica), entre otros, Asimismo, el Programa Juntos se enmarca en
los lineamientos de poltica de mbito nacional e internacional, como
las diversas polticas de Estado, el Acuerdo Nacional, el Plan Nacional
61
de Superacin de la Pobreza (2004) y la Declaracin del Milenio de las

Naciones Unidas, la cual se encuentra orientada al desarrollo de ca-
pacidades humanas y econmicas, ya la promocin de oportunidades
para los sectores ms necesitados de la poblacin.
El Programa Juntos busca contribuir a la reduccin de la pobreza.

A pesar del crecimiento econmico sostenido que vive el pas, no se
evidencia una equidad sustancial en los indicadores sociales de de-
sarrollo; por ello, este programa est focalizado en hogares en con-
dicin de vulnerabilidad, exclusin, pobreza y pobreza extrema de
zonas principalmente rurales con hijos menores de 19 aos y/o madres
gestantes con independencia del tamao total de la familia (incluidos
viudos, viudas y apoderados), quienes, a travs de un programa de
transferencias monetarias condicionadas, reciben subsidios de dine-
ro en efectivo de S/.200 nuevos soles bimestralmente, los cuales son
entregados principalmente a las madres de familia por tener un grado
de responsabilidad mayor con los hijos. Previamente, las madres se
comprometen, a travs de la firma de un acuerdo con el Estado, al
cumplimiento de compromisos de participacin en programas pbli-
cos de salud, nutricin, educacin y desarrollo de la ciudadana, con
un enfoque de restitucin de derechos bsicos, los cuales son evalua-
dos trimestralmente por el programa. De esta manera, se desarrollan
tres componentes bsicos que son los pilares para el desarrollo y buen
funcionamiento del mismo: la prestacin de servicios (salud, nutricin
y educacin), verificacin de cumplimientos de corresponsabilidades
y transferencia monetaria a hogares.
La seleccin de familias beneficiarias se realiza en funcin de diver-

sos criterios tcnicos, lo cual constituye una de las tareas ms comple-
jas, debido a la falta de registros actualizados y la dispersin de fami-
lias. Sin embargo, se ha establecido tres etapas de seleccin. El primer
criterio es la focalizacin geogrfica (evaluacin de nivel de pobreza).
El segundo criterio es la bsqueda (estadsticas del Instituto Nacional de
Estadstica e Informtica INEI, el Sistema de Focalizacin de Hogares
SISFOH, basado en nios y gestantes, principalmente, entre otros). El
tercer criterio de seleccin es, quizs, el ms importante: la validacin
comunal, en la que los principales lderes sociales, autoridades de sa-
62
lud y educacin de la comunidad se renen con los representantes del

programa para verificar y validar si, en las dos primeras etapas, se reali-
z una adecuada seleccin de las familias necesitadas para, finalmente,
aprobar las listas de beneficiarios.
Asimismo, es importante la participacin multisectorial en el pro-

grama, el cual congrega a diversos actores representativos de las ins-
tituciones pblicas y de la sociedad, quienes conforman el Consejo
Directivo del programa. Entre los actores involucrados que represen-
tan al Gobierno Nacional, se encuentran la Presidencia de Ministros
(PCM), el Ministerio de Economa y finanzas (MEF), el Ministerio de
Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS), el Ministerio de Salud (MINSA),
el Ministerio de Educacin (MINEDU) y Gobiernos Regionales. Por
parte de la sociedad civil, participan en el programa la Confederacin
Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP), la Con-
federacin General de Trabajadores Peruanos (CGTP), la Asociacin
Nacional de Centros (ANC), la Conferencia Nacional Sobre Desarro-
llo Social (CONADES) y organizaciones no gubernamentales, como
Caritas del Per, entre otras. El programa, en su primera etapa, atendi
a 70 distritos rurales. Luego, se ampli progresivamente la cobertura,
la cual, en el ao 2013, ascendi a un total de 1083 distritos en 14
regiones a nivel nacional, ubicados en zonas rurales.
Anlisis del modelo de gestin

Anlisis a nivel de su estructura organizacional
El siguiente grfico esquematiza las cinco partes fundamentales de
la estructura organizacional interna del programa Juntos, siguiendo el
modelo propuesto por Henry Mintzberg (Rosenzsweig, 1988).
63
Partes bsicas de la organizacin interna del

Programa Juntos
Direccin pice estratgico

Ejecutiva
rgano de control
institucional - OCI
Unidad de
administracin
Tecno-estructura
Unidad de
Staff de apoyo
Unidad de asesora jurdica
Unidad de
operaciones y
planeamiento
afiliacin
y presupuesto
Unidad de
comunicacin
Unidades de Unidad de verificacin
e imagen
tecnologas del cumplimiento de
de informacin responsabilidades
Lnea media
Unidades territoriales
Ncleo de operaciones
En el nivel estratgico, representado por la Direccin Ejecutiva (DE)

(pice estratgico), la tecnoestructura y el staff de apoyo, los principales
hallazgos encontrados son los siguientes:
-- Estilo de gestin oligrquico del programa: todo el poder de

Juntos se concentra en la Direccin Ejecutiva, que toma las de-
cisiones. Si bien existen mecanismos de delegacin de respon-
sabilidades formalmente establecidos a otras reas, no se obser-
va en la prctica una delegacin de autoridad o poder.
-- Estructura vertical y centralizada: la magnitud del progra-

ma propicia que la informacin fluya verticalmente desde el
pice estratgico hacia la lnea media, y estas, a su vez, la
transmiten al ncleo de operaciones. Asimismo, se evidenci
que la mayor parte de las relaciones del pice estratgico con
la lnea media es de tipo informal, dada la complejidad de los
mecanismos formales para una rpida toma de decisiones.
64
A nivel de la lnea media, se evidenci17 problemas de comunica-

cin y juego de poderes, debido a que la Unidad de Verificacin de
Cumplimiento de Corresponsabilidades (UVCC) es la que transfiere in-
formacin sobre el cumplimiento de corresponsabilidades de las fami-
lias beneficiarias a la Unidad de Operaciones de Afiliacin y Liquida-
cin (UOAL) para que esta realice el desembolso bimensual. El retraso
en la entrega de la informacin oportuna no permite una actualizacin
constante del estado de las familias, lo cual beneficia a familias que
incumplieron sus compromisos.
A nivel del ncleo de operaciones se evidenci lo siguiente:
-- Mecanismos lentos y deficientes de comunicacin efectiva: se

observ demora en la atencin oportuna a las necesidades y
demandas de las unidades territoriales hacia la lnea media, lo
cual origina dificultades de operativizacin eficiente.
-- Sobrecarga laboral hacia el personal operativo: los gestores lo-
cales18 son los nicos encargados de ejecutar todos los procesos
operativos en los centros poblados a su cargo, que incluyen
realizar las convocatorias a las asambleas comunales, afiliar a
las familias, verificar el cumplimiento de corresponsabilidades,
actualizar la data de familias afiliadas, realizar el apoyo fami-
liar a los hogares que no cumplieron las corresponsabilidades,
elaborar informes, emitir reportes a su sede regional; adems,
los gestores locales deben representar a nivel local al programa.
Anlisis de los procesos operativos

El siguiente grfico representa el flujo de procesos operativos para
ser beneficiario del programa, el mismo que se encuentra compuesto
por tres procesos: el proceso de afiliacin (nmeros 1, 2 y 3), proceso
de cumplimiento de corresponsabilidades (nmeros 4, 5 y 6) y el pro-
ceso de transferencia de incentivos monetarios (nmero 7).
17 Entrevistas realizadas a directivos de la sede central del Programa Nacional Juntos

18 Aproximadamente, para inicios del ao 2013, se contaba con 1800 gestores locales para todo el programa y se inter-
vena a 36968 centros poblados, lo que equivale a 20 centros poblados a cargo de cada gestor local, a los que tena
que visitar por lo menos una vez en el periodo de 60 das.
65
Flujo de procesos operativos del Programa Juntos

1 2 4 MANTENIMIENTO DE
IDENTIFICACION VALIDACION DEL HOGAR EN LA
ASAMBLEA COMUNAL 3 AFILIACION PADRON DE HOGARES
GESTOR LOCAL
CORRESPONSABILIDADES
SISFOH CTZ
-JUNTOS
-ALCALDE -DECLARACION MINEDU
-POLICIA JURADA
-MINSA -ACUERDO DE
-MINEDU COMPROMISO MINSA
-IGLESIA -FORMATO DE
-COMUNIDAD AFILIACION
-OTROS ... DE HOGARES.
GOBIERNO RENIEC GOBIERNOS

GOBIERNOS MIDIS
LOCAL LOCALES REGIONALES
HOGARES OBSERVADOS
5
REEVALUACION
POR SISFOH
CUMPLIMIENTO DE
TRANSFERENCIA
CUMPLIDAS
VERIFICACION DE
DE INCENTIVOS
MONETARIOS
BANCO DE
LA NACION MEF
INCUMPLIDAS
TRANSFERENCIA DE
7 INCENTIVOS MONETARIOS 6 APOYO A FAMILIAS
GESTOR LOCAL
CTZ: COORDINADOR TECNICO ZONAL
AL INCUMPLIMIENTO DE SELECCION DE ACTORES INVOLUCRADOS

CORRESPONSABILIDADES PUNTOS DE PAGO REUNIONES
POR CUARTA VEZ MASIVAS
HOGAR SE RETIRA DEL PROGRAMA SUPERVISION CONTINUA
POR EL GESTOR LOCAL
VISITAS
A HOGARES
HOGARES QUE NO CUMPLEN CON
SUS CORRESPONSABILIDADES
HOGARES QUE CUMPLEN CON

SUS CORRESPONSABILIDADES
Fuente: Elaboracin propia
En el proceso de afiliacin, se encontraron los siguientes hallazgos:
-- En el subproceso de identificacin, se evidenci que el SISFOH

tiene registrado al 75% de la poblacin peruana y presenta fa-
lencias en la actualizacin de datos.
-- En el subproceso de validacin del hogar en la asamblea co-
munal, se encontr que, al ser una etapa participativa con el
involucramiento de los actores locales claves y la comuna,
dicho subproceso est sujeto a la emisin de criterios subjeti-
vos, puesto que los participantes podran estar previamente de
acuerdo en la formulacin de sus decisiones tanto a favor como
en contra.
-- En el subproceso de verificacin de cumplimiento de corres-
ponsabilidades, se encontr una deficiencia en la coordinacin
entre sectores en sus niveles operativos (representantes de las
instituciones educativas y centros de salud) y los gestores loca-
66
les en cuanto al cruce de informacin. Esto sucede, en parte,

debido a la inexistente delimitacin de funciones puntuales por
partes de estos sectores. En el subproceso de mantenimiento del
padrn de hogares, el seguimiento a las familias beneficiarias es
ineficiente, dado que se espera el tercer bimestre de incumpli-
miento de corresponsabilidades de la familia para que el ges-
tor local realice la visita domiciliaria e identifique las razones
de incumplimiento para dar solucionarlas. En el subproceso de
transferencia de incentivos monetarios, se logr satisfactoria-
mente la bancarizacin de las transferencias econmicas. Se
logr que el titular de cada familia beneficiaria cuente con su
propia cuenta de ahorros.
Resultados segn indicadores del programa

Resultados del programa a nivel de producto
En relacin a los resultados de los principales indicadores del pro-
grama, se aprecian resultados alentadores en cuanto a ciertos indicado-
res de producto, como son el incremento progresivo en el nmero de
hogares afiliados al programa, que pas de 22 550 hogares afiliados en
el ao 2005 a 703 125 hogares afiliados a nivel nacional, distribuidos
en 14 regiones, 1083 distritos y 36 968 centros poblados en el segun-
do bimestre del ao 2013, fecha en la que se desarroll el presente
estudio. Adems, se logr un incremento en el porcentaje de menores
de 36 meses beneficiarios del programa con controles de crecimiento
y desarrollo (CRED) completos de acuerdo a su edad. En el ao 2007,
la cifra era de 21,7% y, en el ao 2012, la cifra aument a un 61,9%,
lo cual pareciera indicar que el programa contribuye a incrementar el
uso de los servicios de salud en este grupo poblacional. En relacin al
incremento en la asistencia a clases en los beneficiaros de seis a ms
aos, el programa no muestra mayores resultados. El estudio de Perova
y Vakis (2009) sobre el impacto potencial del Programa Juntos reporta
que habra un incremento en las tasas de matrcula de los escolares de
6 y 7 aos beneficiarios del Programa Juntos en relacin al grupo con-
trol. Dichos incrementos se deberan a una mayor permanencia en el
programa.
67
Resultados del programa a nivel de efecto

En los principales indicadores a nivel de efecto del programa, el
Programa Juntos no muestra resultados concluyentes ni especficos a
los indicadores planteados en su marco lgico; sin embargo, se eviden-
cian algunos resultados positivos que guardan cierta relacin (Perova
y Vakis, 2009). Los autores concluyen que los hogares beneficiarios de
Juntos mostraron mayor incremento en el gasto de algunos grupos de
alimentos como cereales, frutas y tubrculos. Adems, Perova y Vakis
(2009) mencionan que, en aquellos hogares con permanencia mayor a
un ao, el consumo de leche, queso y huevos es 4 veces mayor frente
al grupo control.
Mencin especial merece el anlisis de la evolucin del presupuesto

y transferencia monetaria del programa en el periodo 2005 2012. Se
debe recordar que el Estado ampli el presupuesto en programas socia-
les con el objetivo de ayudar al crecimiento econmico y apoyar a la
reduccin de la pobreza del pas. Segn las evaluaciones presupuesta-
les institucionales de Juntos, los presupuestos han incrementado ao a
ao, bsicamente por la implementacin del programa, el acondicio-
namiento de la mejora de los servicios de los diferentes sectores para el
cumplimiento de las corresponsabilidades de los hogares beneficiados,
y el incremento de nmero de hogares abonados. El primer presupuesto
de apertura fue destinado el 28 de junio de 2005 por un monto de S/.
120 millones, los cuales se destinaron principalmente a gastos de imple-
mentacin de la unidad ejecutora (administrativos y operativos), bajo la
tutela del PNUD. El 51,4% (S/.59 millones) del presupuesto ejecutado se
destin al subsidio directo de los hogares (22 550 hogares abonados).
Para el fortalecimiento de la oferta de servicios y asegurar las con-

dicionalidades, se realizaron transferencias denominadas subvenciones
sociales a los sectores del MINSA, MINEDU, MIMDES (PRONAA) y go-
biernos regionales de Apurmac, Ayacucho, Huancavelica y Hunuco.
El presupuesto ejecutado este ao alcanz a un 96,4% del presupuesto
destinado. El presupuesto de apertura del 2006 alcanz la suma de
S/.300 millones, de los cuales solo se ejecut S/.173 millones aproxi-
madamente. Para el ao 2007 el presupuesto ejecutado casi se triplic
en relacin al presupuesto ejecutado del 2006, que ascendi a S/.498
68
millones aproximadamente, de los cuales el 64% fue destinado a la

transferencia directa a hogares abonados y el 21,8% se otorg a las
instituciones del MINSA, MINEDU y RENIEC.
El presupuesto ejecutado para el ao 2008 fue de S/.535 millones

aproximadamente, de los cuales el 90,4% fue destinado a la transfe-
rencia directa a 420 491 hogares abonados. Para el ao 2009, hubo
una disminucin de los hogares abonados en relacin al ao anterior,
debido a problemas de identificacin, afiliacin y firma de convenios
con los hogares beneficiarios; se ejecut un presupuesto total de S/.572
millones aproximadamente. En el ao 2010, se incorporaron al pro-
grama un total de ocho distritos nuevos pertenecientes a la zona del
VRAE, donde se identificaron a 18 235 hogares elegibles, por lo cual se
increment el nmero de hogares, que aument a un total de 471 511.
Para el ao 2011, el presupuesto inicial fue similar al ao anterior,

pero se increment en un 8,2% en el presupuesto ejecutado, que lleg
a S/.640 millones. En el ao 2013, el presupuesto se reestructura iden-
tificando unos nuevos indicadores basados en el Programa Articulado
Nutricional (PAN) y el Programa Logros de Aprendizaje inicial y prima-
ria (PELA). Dentro del programa estratgico PAN, se atendieron a 104
763 hogares con nios menores de 36 meses y madres gestantes; para
este propsito se transfiri S/.124 millones aproximadamente. Como
transferencia monetaria directa, el programa PELA involucr una trans-
ferencia monetaria de S/.442 millones aproximadamente, lo cual sum
una transferencia de S/.566 millones aproximadamente, que constituy
el 88,4% del presupuesto ejecutado del ao. En el ao 2012, se incor-
poraron al programa 145 871 hogares, por lo cual se incrementa el n-
mero de abonados, que sumaron un total de 619 723 hogares atendidos
por el programa ese ao. El presupuesto asignado inicial fue de S/.822
millones, de los cuales se ejecut el 85%.
Resultados del programa a nivel de impacto

Finalmente, respecto a los resultados a nivel de los indicadores de
impacto del programa, como la severidad de la pobreza y pobreza ex-
trema, y la prevalencia de desnutricin crnica infantil, el Programa
Juntos muestra resultados interesantes. Perova y Vakis (2009) concluyen
69
que el programa contribuira a disminuir las brechas de pobreza extre-

ma en un 2%; es decir, habra un impacto positivo real en la disminu-
cin de la tasa de pobreza extrema. Respecto a la disminucin de la
prevalencia de desnutricin crnica infantil, existen varios resultados;
sin embargo, no todos resultan estadsticamente significativos ni con-
cluyentes.
En el estudio de Snchez y Jaramillo (2012), los autores sostienen

que la reduccin en el nivel de desnutricin crnica severa de los hoga-
res del Programa Juntos fue mayor a la reduccin observada en el grupo
control 7,9 % versus +0,6 %, respectivamente); dicha diferencia fue
estadsticamente significativa. Tambin se han reportado resultados in-
teresantes en relacin a la variable talla/edad (puntaje Z score).19
Snchez y Jaramillo (2012) reportaron que la talla para la edad pro-

medio de los nios afiliados al Programa Juntos se increment (mejo-
r) en 0,145 desviaciones estndar, mientras que, en los no afiliados,
se mantuvo prcticamente constante en el tiempo (0,014 desviaciones
estndar). La diferencia en el progreso de ambos grupos fue estadstica-
mente significativa; es decir, el Programa Juntos, segn dicho estudio,
tendra impacto significativo en mejorar las curvas de crecimiento de
los nios y nias beneficiarios menores de 5 aos, lo cual no significa
que incida directamente en curar de la desnutricin crnica a los ni-
os, pero s se trata de una mejora de sus patrones de crecimiento, que
los acerca a la curva de crecimiento adecuado. Probablemente, con el
aporte de otros factores (educacin alimentaria, acceso y uso de servi-
cios bsicos de agua y saneamiento, calidad alimentaria, etc.), se po-
dra recuperar y evitar ms casos de desnutricin crnica. Recordemos
que el programa incide directamente en el acceso y uso de los servicios
de salud y educacin, pero no tiene una injerencia de obligatoriedad
en aspectos como educacin alimentaria nutricional, acceso y uso de
servicios bsicos de calidad de agua y saneamiento, as como no inter-
viene en la calidad educativa y calidad en servicios de salud.
19 Se debe recordar que un mayor puntaje Z score es un indicador de mejor historial de salud y nutricin.
70
Principales cuellos de botella

Por otro lado, el presente estudio ha permitido identificar algunas
dificultades y limitaciones (cuellos de botella) en relacin a la gestin
del programa.
Juego de Concentracin
poderes del poder
Ausencia
Dificultades
evaluaciones
Ausencia de en el acceso al
peridicas
un Proceso SITC-JUNTOS
sistematizadas
efectivo de
graduacin
Orientacin
a la
Ausencia de Centralizacin
una real Deficiencia
cogestin en algunos
procesos
operativos
-- Ausencia de una real cogestin: Se evidenci la ausencia de

un verdadero sistema de cooperacin racional, en la que se
compartan realmente las responsabilidades en la operatividad
del Programa Juntos con el resto de actores participantes y se
establezcan claramente los roles y reglas de juego para cada
actor involucrado. Los sustentos para dicha afirmacin se basan
en tres puntos especficos:
a. Existe una desactualizacin de convenios de cooperacin
interinstitucionales con los principales actores externos
del programa, es decir, MINEDU, MINSA, RENIEC y el
Seguro Integral de Salud (SIS). En el caso del primero, el
71
convenio fue firmado en mayo del 2006 y venci el 31

de diciembre del 2011. Con el MINSA, el convenio fue
firmado el ao 2006 y, aunque la clusula sptima men-
ciona que dicho convenio rige hasta el total del cumpli-
miento de las prestaciones de cada una de las partes, solo
se especifica que MINSA se responsabiliza por facilitar
la prestacin de los servicios de salud y la entrega de la
ejecucin del cumplimiento de corresponsabilidades de
los beneficiarios cuando el programa lo solicite; es decir,
no se especifican las acciones concretas que cumplira
MINSA.
b. Debe sealarse la ausencia de la representacin grfica
de los actores externos en el organigrama de Juntos. Di-
cha representacin se debe incluir para formalizar su par-
ticipacin.
c. No hay participacin activa de la poblacin beneficia-
ria del programa (empoderamiento) en todos los procesos
operativos, pues nicamente intervienen activamente en
la etapa de la Asamblea de Validacin Comunal.
-- Concentracin del poder: Se encontr que la toma de decisio-
nes se focaliza en la Direccin Ejecutiva y sus unidades de apoyo.
-- Orientacin a la centralizacin: La evaluacin reflej que, en
la unidad central (ubicada en Lima), se toman las decisiones sin
mayores consultas a las unidades territoriales segn fuera el caso.
-- Ausencia de un proceso efectivo de graduacin: Si bien el
Programa Juntos plantea la graduacin de sus hogares benefi-
ciarios, en la actualidad no se ejecuta como parte de los pro-
cesos operativos del programa, nicamente se menciona que
esta etapa se encuentra en proceso de implementacin; por lo
tanto, el proceso de graduacin no figura en los documentos de
gestin del programa.
-- Ausencia de evaluaciones peridicas sistematizadas: A pe-
sar de haberse realizado evaluaciones y estudios a partir del
ao 2008, el Programa Juntos no cuenta con una lnea de base,
72
lo cual imposibilita una adecuada evaluacin del mismo, que

contribuira a implementar medidas correctivas y mejoras en la
ejecucin del programa.
-- Deficiencias en algunos subprocesos operativos: Los procesos en
los que se evidenciaron mayores debilidades fueron los siguientes:
a. Verificacin del cumplimiento de corresponsabilidades y
mantenimiento, ya que result ser un proceso lento, dada
la gran carga de centros poblados a cargo del gestor local
(aproximadamente 21 centros poblados), problemas con
la accesibilidad para llegar a muchos centros poblados y
el escaso apoyo del resto de actores en este proceso. Es
decir, en la prctica, el gestor local es el nico que realiza
esta titnica tarea y es quien asume toda la responsabili-
dad tcnica de realizarla y reportar los hallazgos encon-
trados al respecto.
b. Mantenimiento del Padrn de Hogares Adscritos, ya que
es un proceso lento y con varias dificultades en su ejecu-
cin, debido principalmente a que el gestor local es quien
debe ingresar oportunamente el legajo de documentos de
cada hogar adscrito al programa a un software llamado
Sistema de Transferencias Condicionadas (SITC-JUNTOS).
el Padrn Activo de Hogares Beneficiarios debe ser actua-
lizado constantemente por el gestor local, lo cual significa
que el gestor local debe constantemente visitar cada uno
de sus centros poblados (CCPP) a cargo. Ello no se cum-
ple siempre, pues en 61 das (dos meses) el gestor local
debe visitar sus 21 CCPP a cargo por lo menos una vez
en un bimestre, y el tiempo de traslado de un CCPP a otro
puede demandar horas o das para el caso de los lugares
ms alejados. Se trata de una serie de actividades, todas
bajo la responsabilidad de una sola persona.
c. El proceso de apoyo familiar no tiene el seguimiento su-
ficiente, pues queda a cargo del gestor local. No existe la
participacin de ningn otro actor local para el acompa-
amiento debido de estas familias. Aliados claves podran
73
ser el personal de salud de la comunidad, docente y/o di-

rector de la IE de la comunidad, autoridades comunales,
lderes de organizaciones sociales de base, asistenta so-
cial de la municipalidad local, etc. En el MOF, se delega
absoluta responsabilidad de este proceso al gestor local,
no se hace mencin alguna a algn actor externo.
-- Dificultades en el acceso al SITC - Juntos: Este software se
encuentra nicamente en el centro de cada distrito beneficiario.
En algunos casos es bastante lenta la operatividad del mismo,
debido a la utilizacin de internet para su funcionamiento. Tras
la realizacin de las entrevistas, los mismos gestores locales re-
conocieron como una limitante la falta de un SITC - Juntos en
sus principales centros poblados, lo cual facilitara enormemen-
te su labor, pues implicara invertir menos tiempo en trasladarse
al centro de la ciudad y, por lo tanto, permanecer ms tiempo
en campo.
-- Juego de poderes: Entre las unidades tcnicas y las gerencias
inmediatas, suele darse un juego de poderes que dificulta la
rapidez de las gestiones tcnicas o la comunicacin eficiente,
pues, si bien no se ha visto superposicin de actividades, la
coordinacin entre todas las gerencias inmediatas y entre las
unidades tcnicas es constante. sobre todo cuando se trata de
hacer el anlisis y mejoramiento en algn proceso operativo del
programa, esa coordinacin constante no necesariamente es si-
nnimo de comunicacin eficiente, haciendo lentas en algunas
oportunidades las transacciones y trmites formales.
Por otro lado, el presente estudio detect algunos hallazgos interesan-

tes que crean condiciones favorables para un probable uso clientelar del
Programa Juntos. Resulta imposible poder afirmar plenamente que, en la
prctica, se haya evidenciado una relacin de clientelismo poltico en el
programa; sin embargo, se evidenciaron algunos aspectos que podran fa-
cilitar la generacin de clientelismo poltico y ameritaran mayor aborda-
je, tales como la insuficiencia de mecanismos de control que permitieran
determinar de una manera segura y eficaz el cumplimiento de correspon-
sabilidades, la falta de mecanismos de reclamo, pues muchas veces la po-
74
blacin beneficiaria desconoca los mecanismos de reclamos a su alcance.

Tambin se debe mencionar la filtracin de beneficiarios. Un caso em-
blemtico es la denuncia del ao 2013, en la que la ex gobernadora del
distrito de Yacus figuraba como beneficiaria del programa. En general, a
pesar de que el diseo de Juntos resulta bastante completo, el programa fue
puesto en prctica con bastante premura, probablemente por motivaciones
polticas. Se debe recordar que, cuando se haba discutido la viabilidad
tcnica de Juntos, se decidi su rpida implementacin, que coincida con
un ao electoral (2005).
Conclusiones
-- Juntos es el primer programa social de transferencia monetaria
condicionada aplicado en nuestro pas, con mayor inversin
monetaria y mejor focalizacin en relacin al resto de progra-
mas sociales. As lo indica el Plan Operativo Institucional 2013
del MIDIS, que destina un presupuesto de S/. 1 048,9 millones.
-- El Programa Juntos tiene una deficiente implementacin en los
procesos de seguimiento y monitoreo al interior de la organiza-
cin del programa, dado que no se observan indicadores cualita-
tivos y gran parte de los procesos operativos dependen del gestor
local, quien tiene con una sobrecarga de actividades que no le
permiten cubrir todas en el tiempo pertinente y calidad adecuada.
-- Se comprob la ausencia de un proceso efectivo de graduacin
de los hogares beneficiarios, en parte por no contar con una real
evaluacin peridica sistematizada ni con una lnea de base.
-- No hay evidencias de que los hogares que hayan sido retirados del
programa por no cumplir con los requisitos (cumplimiento de la ma-
yora de edad de los hijos) se inserten exitosamente en la sociedad.
-- Los sectores principales vinculados con el Programa Juntos, es
decir, MINSA y MINEDU, no han logrado mejorar la calidad de
atencin de sus servicios en salud-nutricin y educacin que
brindan a los hogares beneficiarios.
-- Se aprecian resultados alentadores en cuanto a ciertos indica-
dores de productos. En primer lugar, ha incrementado el n-
75
mero de hogares afiliados desde la apertura del programa, que

aument a casi 32 veces ms el nmero de hogares en el ao
2013. A nivel nacional (de 70 distritos a 1083 distritos), el in-
cremento de atencin de menores de 36 meses en el control de
crecimiento y desarrollo (CRED), elev su porcentaje en ms
del 40% de nios registrados en el programa.
-- Se observan deficiencias en algunos subprocesos operativos,
bsicamente por la sobrecarga laboral del gestor local, lo cual
genera un lento proceso de verificacin del cumplimiento de
corresponsabilidades y mantenimiento, un padrn de hogares
desactualizado y la ausencia de un completo proceso de apoyo
familiar. Ello se debera al nmero elevado de centros pobla-
dos a su cargo, la difcil accesibilidad a muchos de los centros
poblados y el escaso apoyo del resto de actores dentro del pro-
ceso. A esto se le suma un sistema tecnolgico local con defi-
ciencias, el cual no les permite a los gestores locales acceder
fcilmente al SITC.
-- Se detect condiciones favorables para un probable uso clien-
telar, tales como la falta de mecanismos de control, que permi-
ten determinar de una manera segura y eficaz el cumplimiento
de corresponsabilidades.
Recomendaciones
-- Articular a Juntos con programas y/o proyectos productivos, de
modo que se establezca alianzas con empresas privadas y orga-
nizaciones no gubernamentales. Esto permitira la generacin de
ingresos propios de los hogares y evitara su dependencia eco-
nmica del Estado, lo cual impulsara el proceso de graduacin
-- Reglamentar y fortalecer el componente educativo-nutricional,
as como la asistencia tcnica peridica a los hogares para faci-
litar su asistencia a los servicios de salud y educacin
-- Establecer un verdadero sistema de cooperacin racional, en el
que se compartan realmente las responsabilidades en la ope-
ratividad de Juntos con el resto de actores participantes (po-
76
blacin beneficiaria, MINSA, MINEDU, gobiernos regionales y

locales, etc.) y se establezcan claramente los roles y reglas de
juego para cada actor
-- Establecer un nico y eficaz mecanismo de seguimiento y con-
trol de cumplimiento de condicionalidades
-- Establecer y difundir claramente a los hogares beneficiarios los
procedimientos y mecanismos de reclamo
-- Realizar y sistematizar peridicamente evaluaciones sobre el
avance de los indicadores de efecto e impacto del programa,
con la finalidad de reorientar las estrategias de intervencin se-
gn los resultados
-- Dotar de aplicativos electrnicos (software) al personal operati-
vo de Juntos para facilitar los procesos de comunicacin y en-
trega de informacin oportuna. As como de otras herramientas
que faciliten su labor
Reflexiones finales desde la gerencia social

El Programa Juntos es el primero de transferencias monetarias con-
dicionadas que fue creado con la finalidad de romper la transferencia
intergeneracional de la pobreza. El programa establece, con las familias
beneficiarias, el cumplimiento de corresponsabilidades en la demanda
y uso oportuno de los servicios de salud- nutricin y educacin con el
objetivo de promover el desarrollo de capacidades en las generaciones
futuras. No obstante, Juntos nace por voluntad poltica, pues fue eje-
cutado en el gobierno de Alejandro Toledo en el marco de un proceso
electoral, de modo que cumpla necesidades polticas de ese entonces.
El Programa Juntos, si bien fue establecido en ese marco, requiere

la reestructuracin del programa, desde el enfoque del capital humano
y los procesos internos. Por ello, el beneficiario es quien debe asumir
un rol activo. Es necesario que este conozca la importancia y los be-
neficios del cumplimiento de sus compromisos, en salud-nutricin y
educacin, los que posibilitarn, en el futuro, el desarrollo de sus capa-
cidades y habilidades. Por ello, se prioriz dentro de las corresponsa-
bilidades que la salud y educacin fueran bienes imprescindibles para
77
el individuo y la sociedad en su conjunto, de modo que se mejore la

calidad de las relaciones interpersonales y de la convivencia civil, con
efectos importantes en la calidad de vida.
Puede considerarse econmicamente que entregar 200 soles bi-

mensuales a los hogares beneficiarios de Juntos es una prdida o un
gasto para el Estado; sin embargo, se debe evaluar que el individuo que
mejora sus capacidades en salud y educacin representa una inversin
social. Este es el caso de los beneficiarios de Juntos. De esta manera, se
busca empoderar aquellos grupos vulnerables que son objeto de exclu-
sin y discriminacin social.
Es importante tener en cuenta que un programa con un buen diseo,

seguimiento y evaluacin, basado en polticas sociales y econmicas bien
estructuradas, y con la cogestin y compromiso activo de los sectores e
instituciones aliadas, puede ser gratamente beneficioso para nuestra po-
blacin que vive en condiciones de pobreza y pobreza extrema, pues fa-
cilita la restauracin de la confianza social y crea sentido de pertenencia.
Es fundamental que el programa se articule a proyectos locales pro-

ductivos y/o sociales en las zonas donde interviene, lo cual propiciara
la construccin de redes sociales, con poblaciones empoderadas, con
capacidad organizativa y partcipes de su propio proceso de desarro-
llo social, pues as se construye capital social comunitario. Solo as se
lograr transitar de la etapa de alivio de la pobreza al desarrollo de
capacidades. Ciertamente, es importante recordar que la verdadera l-
gica del programa no debera consistir en aumentar indefinidamente el
nmero de beneficiarios, sino en lograr que las familias beneficiarias lo-
gren graduarse exitosamente y puedan sostener un nivel de vida digna
que les ofrezca oportunidades de desarrollo y les permita su insercin
plena en la sociedad, lo cual rompera el crculo pernicioso de transmi-
sin intergeneracional de la pobreza.
Un aspecto muy importante de los actuales programas sociales,

particularmente del Programa Juntos, es evaluar los riesgos de cliente-
lismo poltico, especialmente en coyunturas electorales. En las eleccio-
nes regionales y municipales del ao 2014, hubo algunas denuncias de
esta naturaleza muy poco investigadas.
78
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jo-01-2012.pdf. Fecha de consulta: 5 de mayo de 2013.
80
Programa Juntos: Estudio de caso de la regin Loreto
Leonor Espinoza Jara20, Arturo Fernndez Farro21,

Erik Lino Rosales22 y Yessica Quispe Tume23
Resumen
L a pobreza en el Per es un fenmeno que posee muchas dimen-

siones y, para contrarrestarla, el Gobierno ha ejecutado diferen-
tes polticas econmicas, sociales y laborales que garantizan el acceso
a servicios y recursos bsicos, de modo que mejoren la calidad de vida
a las familias con menos recursos del pas. Dentro de estas polticas, los
programas sociales han alcanzado gran importancia, los cuales logran
la atencin directa de personas o familias en extrema pobreza. En ese
sentido, el presente estudio se avoca al estudio y evaluacin del Progra-
ma Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres - Juntos, que promue-
ve el acceso a los servicios de salud y educacin de los nios, jvenes
y adolescentes de las zonas ms vulnerables del pas.
Introduccin
La presente investigacin es el resultado de un estudio realizado
sobre el Programa Juntos en la Unidad Territorial ubicada en Loreto. De
acuerdo con Correa y Roopnaraine (2013), el Programa Juntos promue-
ve inversiones en capital humano, al incentivar el uso de los servicios
de salud y educacin, con lo cual intenta generar cambios de compor-
tamiento sostenible que contribuyan a romper la transmisin interge-
neracional de la pobreza. Por tal motivo, es necesario efectuar mejoras
en dichos servicios, pues, al ser de calidad deficiente, culturalmente
inapropiados o de difcil acceso, se limita su uso en el corto plazo y ge-
20 Es licenciada en Enfermera por la Universidad Nacional Hermilio Valdizn. Cuenta con estudios finalizados en la
maestra en Gerencia Social de la Pontifica Universidad Catlica del Per. Tiene experiencia en programas y proyec-
tos en salud.
21 Es licenciado en Economa por la Universidad de Lima, licenciado en Derecho por la Pontificia Universidad Catlica
del Per. Trabaj como asesor de la Comisin de Presupuesto y Cuenta General de la Repblica Congreso de la Re-
pblica (2012-2013). Tambin ha laborado como especialista en sistemas de pensiones.
22 Es licenciado en Antropologa y magster en Planificacin y Proyectos de Inversin por la Universidad Nacional del
Centro del Per. Es egresado de la maestra en Gerencia Social de la Pontifica Universidad Catlica del Per. Cuenta
con experiencia a nivel de consultor en programas y proyectos de inversin pblica.
23 Es licenciada en Educacin por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Cuenta con estudios finalizados en la
maestra en Gerencia Social de la Pontifica Universidad Catlica del Per. Tiene experiencia en programas y proyec-
tos de cooperacin tcnica internacional.
81
nera un cambio de comportamiento en el largo plazo, lo cual afectar

al cumplimiento de los objetivos e indicadores del programa.
En el ao 2005, se cre el Programa Juntos como una alternativa

para disminuir la pobreza y sus consecuencias en las necesidades bsi-
cas insatisfechas. Antes de su creacin, se estimaba que casi la mitad de
peruanos (48,7%) se encontraba en situacin de pobreza y otro porcen-
taje (17,4%) sobreviva en una situacin de pobreza extrema; es decir,
este ltimo grupo se encontrara sin posibilidades de cubrir sus nece-
sidades bsicas de nutricin, vivienda, salud y educacin. Ante este
escenario, el Estado busc algunas alternativas en materia de polticas
sociales que contribuyeran a revertir la situacin en los sectores ms
necesitados de nuestra nacin, con el propsito de superar la pobreza
y contribuir con el desarrollo en la regin.
El Programa Juntos, en la Unidad Territorial Loreto, ha contribuido

con xito en la reduccin de la desnutricin, la pobreza y la pobreza
extrema. Sin embargo, an no ha sido posible determinar cunto ha
aportado exactamente. A nivel interno, considerando el modelo de ges-
tin, sobre todo en la parte del nivel operativo, se aprecia que el pro-
grama ha crecido geomtricamente en el nmero de beneficiarios, mas
no as en la transferencia de recursos para su atencin, lo cual limita el
accionar del programa, tanto en la afiliacin, el monitoreo y evaluacin
de corresponsabilidades, y, sobre todo, en las transferencias monetarias
condicionadas. Esto ltimo se debera a que la poblacin beneficiaria
se encuentra dispersa y alejada, por lo que gestionar las transferencias
implica altos costos, al no contarse con entidades de pago, como el
Banco de la Nacin, en aquellos lugares.
Por otro lado, a nivel externo, existen factores que limitan el ac-
cionar y la consecucin de los objetivos. A pesar de la influencia que
ha tenido el programa en la poblacin en cuanto a un mayor uso de
los servicios para la obtencin del DNI, de salud y de educacin, la
respuesta del Estado no ha estado al mismo nivel, debido a que dichos
sectores no cuentan con suficiente infraestructura ni equipamiento y,
sobre todo, capital humano para atencin. Otro aspecto que se debe
considerar es el limitado crecimiento econmico de la regin Loreto y
82
la alta tasa de desempleo en la zona, lo cual no permite que las familias

gocen de ingresos adecuados para cubrir la canasta bsica familiar;
asimismo, el bono de transferencia es mnimo para ello.
Informacin general
El programa Juntos es un programa social adscrito al Ministerio de
Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS), que contribuye al desarrollo hu-
mano y a contrarrestar la transmisin intergeneracional de la pobreza.
Asimismo, tiene como objetivo generar capital humano en los hoga-
res pobres del Per mediante incentivos econmicos que promuevan y
apoyen el acceso a servicios de calidad en salud-nutricin y educacin
bajo un enfoque de restitucin de derechos, con la participacin orga-
nizada y la vigilancia de los actores sociales de la comunidad (MIDIS
2014). El programa otorga un incentivo econmico de S/.200 que se
entrega peridicamente cada dos meses a los hogares que cumplen con
las corresponsabilidades en materia de salud y educacin.
Los actores involucrados son los siguientes:
-- Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS)
-- Ministerio de Educacin (MINEDU)
-- Ministerio de Salud (MINSA)
-- Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP)
-- Ministerio de Economa y Finanzas (MEF)
-- Registro Nacional de Identificacin y Estad Civil (RENIEC)
-- Banco de la Nacin (BN)
-- Gobiernos Locales
-- Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI)
-- Miembros objetivos
-- Comunidad
-- Entidades no gubernamentales
Los usuarios del programa Juntos son, prioritariamente, los hogares
pobres de zonas rurales, que estn integrados por gestantes nios, ado-
83
lescentes y jvenes hasta los 19 aos de edad. Para afiliarse al progra-

ma, un hogar necesita lo siguiente (MIDIS 2014) :
-- Estar ubicado en un distrito con nivel de pobreza igual o mayor

al 40%
-- Ser un hogar calificado como pobre por el Sistema de Focaliza-
cin de Hogares (SISFOH)
-- Ser un hogar validado por la Asamblea Comunal de Validacin
-- Que el (la) titular del hogar cuente con DNI vigente
-- Que la gestante indique el establecimiento de salud donde rea-
liza o realizar sus controles prenatales
-- Indicar el establecimiento de salud o institucin educativa en
las que cumplirn sus corresponsabilidades los miembros obje-
tivos de acuerdo al ciclo de vida
-- Que el (la) titular suscriba y coloque su huella digital y/o firma
en el Acuerdo de Compromiso
Los afiliados deben cumplir de manera conjunta las siguientes respon-

sabilidades (MIDIS 2014):
-- Asistencia de las gestantes a sus controles prenatales

-- Asistencia de los menores entre 0 y 3 aos a sus controles de
crecimiento y desarrollo (CRED)
-- Asistencia a la escuela de nios/nias, adolescentes y jvenes
en edad escolar
El Programa Juntos en Loreto inici sus acciones en la Unidad Terri-

torial Loreto - Iquitos en el ao 2007 en 5 distritos, con 1525 afiliados,
de los cuales 1520 recibieron incentivos monetarios (hogares abona-
dos). Al cierre del ao 2014, en Iquitos, el programa lleg a 36 distritos
con 45 009 hogares afiliados y 38 782 hogares abonados.
84
Subdivisin geogrfica
7 provincias
51 distritos
2 381 centros
MAYNAS
MARISCAL
DATEM LORETO RAMN
DEL CASTILLA
MARAN
ALTO
AMAZONAS
REQUENA
cobertura JUNTOS
Ao de 5 provincias
ingreso del 36 distritos
UCAYALI 1 564 centros
2007
2012 poblados
2013
No JUNTOS
Procesos en la regin Loreto

La regin Loreto, en su calidad de Unidad Territorial, se encuentra ms
ligada al proceso operativo, por lo que el anlisis se realizar en dicho
contexto. Asimismo, a nivel de la regin Loreto, no se encuentra funcio-
nando an el subproceso de apoyo familiar, por lo que todava no se rea-
liza un trabajo con los hogares que incumplen sus corresponsabilidades.
Sin embargo, de acuerdo a la informacin recogida para el presente ao,
se ha planteado el funcionamiento de dicho subproceso. En referencia a
los otros subprocesos en la regin Loreto, mencionamos los siguientes:
Subproceso de afiliacin:
En este subproceso, existen dificultades en la validacin de los ho-
gares en campo, principalmente, debido a la precariedad (migracin)
que tienen los hogares en la regin; es decir, las familias, principalmen-
te nativas, se encuentran en constante movimiento. Dicha migracin
dificulta la validacin de hogares, por lo que el padrn de los mismos
no se encuentra debidamente actualizado y, por ende, no permite cum-
plir adecuadamente con la meta de hogares afiliados.
85
Igualmente, se dificulta an ms la labor sobre la afiliacin temprana del

recin nacido, debido a que, por la cultura de las comunidades nativas,
las mujeres no alumbran en las postas mdicas, sino en sus propios ho-
gares y registran a sus hijos de manera tarda. Otro aspecto que dificulta
la afiliacin temprana es que las mujeres alumbran a sus hijos en Brasil
y Colombia, debido a los incentivos monetarios de dichos lugares.
Subproceso del cumplimiento de corresponsabilidades:

En este subproceso se aprecian dificultades en lo referente a la ve-
rificacin del cumplimiento de las corresponsabilidades, debido a que
los sectores con los cuales se articula, como son salud y educacin, rea-
lizan una gestin poco eficiente. El anlisis de las corresponsabilidades
se realiza a travs del control de crecimiento (salud) y las nminas de
matrcula (educacin). Lamentablemente, estos registros son presenta-
dos con retraso y con serias deficiencias en su contenido.
Subproceso de liquidacin y transferencia

En este subproceso, la dificultad se debe principalmente a las trans-
ferencias de dinero a los usuarios, sobre todo por la alta dispersin que
existe en las comunidades de Loreto; adems, surgen dificultades por
la dimensin de la regin y su difcil geografa, as como la presencia
de zonas inundables. A todo ello se suma la escasa presencia de en-
tidades monetarias, como el Banco de la Nacin, por lo que se debe
llevar el dinero en forma directa, lo cual genera un mayor costo para
el programa. Por otro lado, tampoco es posible que el usuario recoja
directamente el incentivo, debido a los elevados montos por concepto
de transporte que implica.
Anlisis del modelo de gestin del programa

Anlisis de las condiciones internas:
El programa ha tenido un sistema de gestin organizacional eficaz,
eficiente y efectivo. La organizacin interna est integrada por varios
subsistemas (Rosenzweig, 1988):
86
-- Subsistema de objetivos y valores

-- Subsistema tcnico
-- Subsistema psicosocial
-- Subsistema estructural
-- Subsistema administrativo
En el programa encontramos un primer sub sistema de objetivos

y valores, que implica una funcin para la sociedad y, por ello, debe
responder a los requerimientos de la misma. En tal sentido, podemos
mencionar la solidaridad y el apoyo entre los gestores del programa.
Sobre todo destacamos su labor al trasladarse a zonas alejadas, lo cual
se realiza usualmente en grupos o en parejas.
Por otro lado, el nivel del subsistema tcnico est determinado por
los requerimientos de trabajo de la organizacin y vara dependiendo
de las actividades particulares. En el caso de Loreto, los gestores son
principalmente de nivel tcnico y son apoyados por las asistentes socia-
les, quienes los guan en el desarrollo de sus funciones.
Asimismo, el subsistema psicosocial es de vital importancia, con-

siderando la idiosincrasia de las zonas que abarca y su particular
cosmovisin. Esta dificultad es sobrellevada con la participacin de
gestores de distinta procedencia cultural y tnica, lo cual permite un
mejor acercamiento a las comunidades, atendiendo adecuadamente
su pluriculturalidad.
Por su parte el subsistema estructural considera que las tareas de la

organizacin estn divididas y coordinadas. Adems, la estructura de
la organizacin establece esquemas de autoridad, jerarqua y comuni-
cacin vertical. En ese sentido, las decisiones mantienen una estructu-
ra centralista (Lima) y dejan poco margen de accin a los funcionarios
de la regin Loreto.
Finalmente, el sub sistema administrativo considera la relacin de

la organizacin con su entorno y, a partir de ello, fija sus objetivos,
desarrolla los planes estratgicos y operativos, disea su estructura y
87
establece sus propios procesos de control. No obstante, se estn ge-

nerando nuevas estrategias para las transferencias econmicas a los
beneficiarios.
Anlisis de las condiciones externas

Cuando se decide ejecutar el programa, lo primero que encuentra
el ejecutor es que se trata de una regin extensa, la ms grande del
Per, con una geografa difcil y con comunidades y etnias dispersas,
cultural y lingsticamente distintas unas de otras. Dichas condiciones
dificultan el proceso de cobertura y la ejecucin de cualquier programa
social; sin embargo, existen otros factores de ndole econmico, social
y poltico que influyen en su ejecucin oportuna y eficiente. A conti-
nuacin, se explican brevemente cada uno de estos factores:
Factores econmicos
Son considerados transcendentales, porque permiten influir o al-
canzar los objetivos planteados, as como los indicadores propuestos,
aunque tambin es posible afectarlos de manera negativa. Entre los
principales factores econmicos, se encuentra el crecimiento econ-
mico, el cual genera un efecto positivo en el nivel de ingresos de la po-
blacin econmicamente activa, ya que permite mejorar su calidad de
vida y, en el caso de las familias, acceder a mejores servicios de salud
y educacin.
La economa en el Per experiment un crecimiento sostenido des-

de hace una dcada; sin embargo, los indicadores sociales no reflejaron
esta tendencia en las zonas rurales y de la selva. El promedio de creci-
miento anual en esos ltimos cinco aos lleg a ser de 5% y alcanz,
en el ao 2007, el rcord de 9%. Al ao siguiente esta cifra aument
en casi 10% (9,84%) (Shifter, 2008). Sin embargo, en el ao 2009, se
gener una cada significativa, que fue producto de la crisis mundial.
Posteriormente, las tasas de crecimiento han seguido una tendencia de-
creciente. En este escenario, el ingreso a nivel agregado del pas dismi-
nuye, y ello repercute directamente en los programas sociales. En tal
sentido, ante cualquier ajuste en la poltica fiscal, los ms perjudicados
siempre sern los beneficiarios de las polticas sociales.
88
Como se observa en el grfico, el crecimiento econmico per cpita

de la regin Loreto aument entre los aos 2000 y 2011. Sin embargo,
si lo comparamos al promedio nacional, est muy por debajo. Adems,
la pendiente de crecimiento a nivel nacional es mayor a la de la regin
Loreto. Esto significa que el crecimiento econmico nacional no se tras-
lad a la regin. Por lo tanto, los beneficios no llegan a la poblacin, lo
cual aumenta los problemas socioeconmicos como la pobreza a nivel
de ingresos y de necesidades insatisfechas.
Crecimiento econmico per cpita:

regin Loreto / nacional
14000
12000
10000
8000
6000 Loreto
4000 Total Nacional
2000
0
O 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12
A 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20
Fuente: INEI
Otro aspecto socioeconmico significativo es el desempleo en

Loreto. Segn el INEI, desde el ao 2012, la tasa de desempleo ha
ido en aumento en esta regin, lo que ha perjudicado la estabilidad
de los ingresos de las familias. Si no hay empleo, no se puede gene-
rar ingresos que garanticen la calidad de vida. Los beneficiarios solo
contarn con la transferencia del programa, que resulta insuficiente
para cubrir la canasta bsica familiar. Otro factor que contribuye a
los niveles de desempleo es la baja tasa de inversin pblica y priva-
da en la regin.
Factores sociales
Segn cifras del INEI, en el ao 2012, Loreto registr aproximada-
mente 1 006 953 habitantes, de los cuales el 50,8% vive en condicin
de pobreza. La regin cuenta con 29 etnias distintas entre las que des-
89
tacan los awajn, boras, candoshi, cocama, cocamilla, urarinas, entre

otros. Segn el Plan Operativo 2014 de la Unidad Territorial del pro-
grama Juntos - Loreto, en el mbito educativo, existen grandes limita-
ciones, tanto en cobertura como en calidad. Segn datos del Ministerio
de Educacin, en el ao 2012, la tasa de matrcula neta en educacin
inicial alcanz el 59%; en primaria, el 86%; y en secundaria, el 55%.
En relacin al acceso a servicios de salud, Loreto ocupa el octavo lugar
en el pas en casos de anemia; registra el tercer lugar en porcentaje
de nios con bajo peso al nacer; y ocupa el segundo lugar en tasa de
mortalidad neonatal. En Loreto existen altos ndices de desnutricin,
anemia, as como de enfermedades diarreicas (EDAs) e infecciones res-
piratorias agudas (IRAs). Todos estos son factores que afectan el logro
de los objetivos del programa y dificultan la mejora de los indicadores
de impacto, como la disminucin de la desnutricin.
En el acceso a los servicios de salud, se presentan barreras de tipo

sociocultural como el idioma, el miedo a lo desconocido, la inco-
modidad y vergenza, sobre todo de las mujeres, de ser examinadas,
as como la inexistencia de la medicina tradicional en los estableci-
mientos de salud. Estas situaciones generan quejas referidas a malos
tratos, discriminacin, atencin superficial, entre otras, lo cual afecta
de manera negativa al cumplimiento de las corresponsabilidades de-
finidas en el programa e impide el logro de las metas y los objetivos
trazados.
Otro aspecto importante a considerar son los conflictos sociales. Se-

gn el reporte mensual de conflictos sociales nmero 122, en Loreto
existen 11 conflictos, de los cuales 8 son activos y 3 latentes. En relacin
a los conflictos activos, 5 de ellos son de tipo socio-ambiental, 2 con el
gobierno local y 1 con el gobierno nacional. Esta situacin no solo ge-
nera tensin y conflicto entre los actores con intereses econmicos y los
pueblos indgenas, sino, tambin, al interior de las propias comunidades.
Estas nuevas relaciones territoriales han generado enfrentamientos, pro-
testas, reclamos y otras medidas de fuerza de los pueblos amaznicos en
contra del Estado, lo que ha ocasionado la paralizacin de actividades
en la zona. Asimismo, estos conflictos afectan al programa, sobre todo en
lo que corresponde a las transferencias monetarias. Este incumplimiento
90
causa insatisfaccin en los beneficiarios, quienes, a su vez, no cumplen

con sus corresponsabilidades, por lo que se genera as un crculo vicioso.
Factor poltico
El Programa Juntos, desde el inicio, goza de gran apoyo por parte
del gobierno central, ya que, junto a otros programas sociales como
Cuna Ms, Foncodes, Pensin 65 y Qali Warma, estos se encuentran
bajo la supervisin directa del Ministerio de Desarrollo e Inclusin So-
cial (MIDIS). No obstante, en un estudio publicado por IDICE Per so-
bre la coyuntura poltica nacional en enero de 2014, se reporta que
solo el 18,4% percibe que los programas sociales del actual gobierno
ayudan a reducir la pobreza, en contraposicin del 79,2% que percibe
lo contrario.
Respecto a los actores que intervienen en la ejecucin, el progra-

ma tiene como objetivo asegurar una articulacin oportuna, eficiente y
de calidad entre los componentes de oferta de servicios de salud y de
educacin, as como su propia demanda. Igualmente, entre los actores,
existen instituciones pblicas y privadas que actan como soporte para
alcanzar los objetivos y metas propuestas en el Plan Operativo Anual.
Sin embargo, en la prctica an se encuentran algunas dificultades y es-
tas redes todava son dbiles en sus interrelaciones, ya que cada institu-
cin se avoca al cumplimiento de sus metas institucionales y es escasa
la coordinacin entre ellas para resolver los problemas que se presentan
en la implementacin del Programa. Entre los actores involucrados se
encuentran el Ministerio de Salud, el Ministerio de Educacin, RENIEC,
el Banco de la Nacin, los Gobiernos Locales, la Marina de Guerra del
Per, PLUSPETROL, la sociedad civil y las naciones indgenas.
En esa lnea, el MIDIS, en el evento de avances y desafos: taller de

anlisis estratgico, realizado en Lima el 24 de abril de 2014, con el
conocimiento de los avances y dificultades que presenta el Programa
Juntos a nivel nacional, ha planteado algunos desafos para implemen-
tarlos en el corto y mediano plazo. Algunos de ellos son los siguientes:
Trabajar en la creacin de una estrategia comunicacional con enfo-

que intercultural que responda a la realidad de la zona en donde inter-
91
viene el programa y difunda las actividades usando los medios locales

en 17 lenguas identificadas en el mbito de accin del programa
Establecer alianzas estratgicas a nivel local para articular esfuerzos

programticos y recursos presupuestales orientados a alcanzar las me-
tas nacionales de superacin de la desnutricin crnica infantil, que
constituye una variable fundamental de la superacin de la pobreza
Mejorar la cobertura y calidad de los servicios de educacin y sa-

lud, lo que requiere identificar las brechas de cobertura y calidad en la
prestaciones de los servicios y buscando la participacin articulada con
instituciones y espacios de concertacin regionales y nacionales
Anlisis de resultados
El ao 2014 fue fructfero para el programa Juntos, ya que logr
cumplir las metas trazadas institucionalmente. Se afili a 833 836 ho-
gares y se abon a 755 556 hogares; para ello, se ha invertido un total
de S/.865 millones a nivel nacional. Este esfuerzo, articulado a otros
programas sociales, ha permitido disminuir la pobreza y mejorar la ca-
lidad de vida de los peruanos. Estos notables avances de intervencin
del programa en Loreto permitirn afianzar espacios de acercamiento y
comunicacin, para el trabajo coordinado con las nuevas autoridades
regionales y municipales durante el presente ao (MIDIS, 2015).
Resultados por subprocesos:
Subproceso de afiliacin
Al cierre del ao 2014, el programa logr 45 009 hogares afilia-
dos. Al cierre del padrn de hogares del ao 2014, el 86,2% de los
hogares afiliados recibieron los incentivos monetarios: 38 782 hogares
abonados. Gestantes, nios, adolescentes y jvenes hasta los 19 aos
de edad en la U.T. Loreto - Iquitos hacen uso de los servicios de salud
y educacin: 115 652 miembros objetivos (MIDIS, 2015). Al cierre del
ao 2014, el 32,6% (37 662) de los nios, adolescentes y jvenes de
hogares afiliados se encuentran afiliados al SIS.
92
835 Gestantes
Nios y nias menor

6,061 de 3 aos
Nios y nias
23,508 de 3 a 5 aos
Nios y nias,
85,248 adolescentes y
jvenes
Nios, adolescentes y jvenes afiliados al Seguro Integral

de Salud (SIS) durante el periodo 2008 2014
91.8%
79.5%
52.4%
32.6%
21.4% 27.0%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fuente: Unidad de verificacin del cumplimiento de corresponsabilidades Juntos
Al cierre del ao 2014, el 87,0% (100 642) de los nios, adolescen-

tes y jvenes de hogares afiliados cuentan con DNI.
Nios, adolescentes y jvenes que cuentan con Documento

Nacional de Identidad (DNI). Periodo 2008 2014
97.3% 99.1%
87.0%
83.0%
1.7% 7.2% 30.6%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fuente: Unidad de tecnologas de la informacin Juntos
93
Subproceso de cumplimiento de corresponsabilidades

Al cierre del ao 2014, la verificacin de que las gestantes hayan
asistido a sus controles prenatales, que los nios/as hayan asistido a sus
Controles de Crecimiento y Desarrollo (CRED) y que los nios, ado-
lescentes y jvenes hayan asistido de manera permanente a la escuela
proyect el siguiente resultado:
86.8%
Hogares No cumplen
43,574 13.2%
Si cumplen
Fuente: Unidad de verificacin del cumplimiento de corresponsabilidades - Juntos
Subproceso de liquidacin y transferencia

A partir del ao 2012, se intensific la intervencin en la U.T. Iqui-
tos, pasando de 29 778 afiliados en el ao 2 012 a 37 224 en el ao 2
013. Al cierre del ao 2014, se cuenta con 45009 hogares afiliados con
S/.42,7 millones de soles en transferencias.
Transferencia a hogares (millones de nuevos soles)

Hogares abonados 45,009
Hogares afiliados 37,224
29,778 38,782
S/. 42.7
28,298 28,171
S/. 36.3
4,155 4,276 4,994 5,317

1,525
3,915 4,140 4,985 5,203

1,520
S/. 13.7
S/. 4.9 S/. 5.3 S/. 6.1

S/. 4.2
S/. 0.3
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
5 5 5 5 5 32 36 36
Nmero de distritos con hogares JUNTOS
Fuente: Unidad de tecnologas de la informacin - Juntos
94
Discusin de la efectividad del modelo desde la gerencia social

Mirada a las condiciones internas
El modelo de gestin presenta debilidades dentro de su diseo, lo
cual no ha permitido que se pueda cumplir con todos los objetivos esta-
blecidos en el diseo del programa. La principal debilidad encontrada
es que el Programa Juntos ha crecido geomtricamente en la afiliacin
de beneficiarios, pero no se ha dotado de suficientes recursos para su
atencin, por lo cual la atencin del servicio se ha sobrepasado en los
diversos procesos, sobre todo en las transferencias monetarias. Adems,
no permite una reaccin adecuada frente a los casos imprevistos dentro
de la ejecucin del programa.
El Programa Juntos en Loreto ha incorporado cada vez ms a un

mayor nmero de miembros beneficiarios. Cuando se inici el progra-
ma en agosto de 2007 se atendi a 5194 hogares y, a fines de 2013,
se contabilizaron 37 224 hogares, lo cual signific un crecimiento de
7 veces lo definido como meta de atencin inicial. Este hecho es un
factor limitante, debido a que, en la ejecucin del programa, se ha te-
nido que adecuar la organizacin del mismo, as como los procesos y
acciones para su implementacin y, con ello, tratar de alcanzar los ob-
jetivos en nutricin, salud, educacin e identidad. Ello no ha guardado
relacin con una dotacin mayor de recursos humanos, equipamiento,
entre otros, para efectuar un mejor seguimiento de las corresponsabi-
lidades, punto clave en el Programa Juntos , lo cual permitira trabajar
ms de cerca con las madres de familia, de modo que se genere una
participacin activa en el programa.
El aumento geomtrico de los beneficiarios en el Programa Juntos

de la Unidad Territorial Loreto y la limitada dotacin de recursos tam-
bin influye y limita el proceso de afiliacin. Ello se aprecia, sobre todo,
en los criterios de identificacin de hogares elegibles segn el Padrn
del Sistema de Focalizacin de Hogares (SISFOH), debido a que los
afiliadores, adems de las limitaciones de personal y recursos, tienden
a contar con escasa informacin sobre las nociones locales de pobreza.
Por lo tanto, tienden a considerar a algunas familias como elegibles y
otras no, aun compartiendo el mismo nivel de pobreza y vulnerabili-
95
dad. Este aspecto se relaciona con debilidades en lo concerniente al

mapa de procesos del modelo de gestin.
En situacin de pobreza extrema, las transferencias monetarias

constituyen una parte importante de los ingresos corrientes de las fa-
milias beneficiarias, razn por la cual es posible que las transferen-
cias contribuyan a reducir las restricciones de liquidez que sufriran
estos hogares. Por tal motivo, es necesario fortalecer los procesos y
estrategias del modelo de gestin para obtener un mayor impacto en
los cambios de comportamiento de los miembros objetivos del Progra-
ma. En este contexto, las transferencias monetarias del Programa Juntos
cumplen dos funciones. Por un lado, el programa cumple una funcin
de proteccin, al reducir la vulnerabilidad de los hogares a travs de la
acumulacin de capital humano. Por otro lado, el programa constituye
un potencial productivo, ya que podra generar posibles inversiones y
concretar actividades generadoras de ingresos a travs de la acumula-
cin de capital productivo y venta de la produccin (animales menores,
alimentos y productos regionales).
Para esta etapa, en el proceso de transferencias monetarias, el Pro-

grama Juntos se encuentra ante poblaciones altamente dispersas y de
difcil accesibilidad, debido a la insuficiencia de medios de transporte
para el desplazamiento al interior de los distritos dentro del mbito de
cobertura, aspectos que no han sido tomados en cuenta en su completa
magnitud en el modelo de gestin, sobre todo en lo referido a manejo
de recursos.
El Programa Juntos realiza un despliegue enorme en logstica y pre-

supuesto para realizar las transferencias monetarias y, principalmente,
para llegar a los lugares ms recnditos, en beneficio de la poblacin
usuaria, que muchas veces no es considerada en su totalidad en los pre-
supuestos iniciales o modificados anuales. Pese a todo este despliegue,
existe un bajo porcentaje de efectividad por la falta de implementacin
del servicio de pago para el proceso de transferencia de incentivo mo-
netario en distritos que no cuentan con la presencia del Banco de la
Nacin. Son 11 los distritos que no cuentan con puntos de pago. Este
aspecto involucra el diseo del proceso de transferencia, en la parte
96
operativa del modelo de gestin, debido a que solo se han contempla-

do entidades monetarias como el Banco de la Nacin. Por lo tanto, el
proceso de transferencias se ha visto rebasado y no se ha logrado cu-
brir el total de la poblacin objetivo. Adems, los costos para llevar la
ayuda se hacen ms elevados, tanto para el programa como paras las
familias, si tuvieran que acudir a una entidad monetaria como el Banco
de la Nacin. Por tal motivo, se ha incumplido este principal objetivo
del programa. De los 26 926 hogares programados para trasferencias
en 2013 solo se ha hecho efectivo el pago a 22 621 hogares, lo que
significa el 84% de lo programado.
TRANSFERENCIA DE INCENTIVO MONETARIO
MODO/BANCO DE LA NACIN
DISTRITOS CON CANTIDAD
PROVINCIA PUNTOS DE DE PUNTOS
PAGO DE PAGO
LORETO 5 12 11 1 0
MAYNAS 9 19 7 4 29
MARISCAL RAMON
CASTILLA 3 4 0 4 0
REQUENA 5 13 9 4 0
UCAYALI 2 8 3 5 0
TOTAL 24 56 30 18 29
Distritos sin puntos de pago:
Yavar, Pebas, Inahuaya, Padre Mrquez,
Pampa Hermosa, Vargas Guerra, Maqua;
Sopln, Tapiche, Alto Tapiche, Alto
Nanay y Emilio San Martn.
Fuente: Informe JUT. U.T. Loreto Iquitos
En referencia a los temas pendientes de investigacin, el Programa

Juntos en la Unidad Territorial Loreto, como lo muestran las cifras, ha
contribuido en la disminucin del nivel de desnutricin y de la pobre-
za, indicadores de impacto necesarios para evaluar el programa. En
desnutricin, las cifras de INEI-ENDES muestran que, en el ao 2007,
la desnutricin en la regin Loreto era de 32,3% en nios menores de
5 aos, mientras que, para el ao 2012, la tasa de desnutricin dismi-
97
nuy a 29,6%, lo cual signific una reduccin de 2,7% en los 6 aos

de presencia del programa en la Unidad Territorial Loreto. Corresponde
realizar una investigacin ms profunda que permita determinar cunto
de dicha reduccin se debe al Programa Juntos y si el beneficio de ha-
ber reducido a 2,7% la desnutricin es equiparable al costo que tiene
el programa en la Unidad Territorial Loreto, lo cual es importante para
lograr analizar la rentabilidad social del programa.
Caso similar ocurre con la disminucin de la pobreza. Aunque el

programa no est directamente orientado a ello, se muestra dentro de
sus logros haber contribuido en esta reduccin. Para el caso de la re-
gin Loreto, segn cifras de INEI-ENAHO, la pobreza se encontraba en
rangos entre 68 y 79% en el ao 2005, mientras que, para el ao 2012,
el rango de la pobreza disminuy entre 34,9% y 44,9%. A nivel de
pobreza extrema, se report una disminucin de rangos entre 15,8% y
24,1% en 2005, a rangos entre 10%y 15,7% para el ao 2012. Al igual
que con el indicador de impacto de desnutricin, se debe determinar
cunto de esta reduccin se debe al Programa Juntos, y si el beneficio
de haber reducido los puntos porcentuales, tanto en pobreza como en
pobreza extrema, es equiparable al costo que tiene el programa en la
Unidad Territorial Loreto.
Mirada a la influencia del entorno

En este apartado se manifiesta que la intervencin del Programa Jun-
tos ha derivado en el incremento de la demanda de servicios, tanto en la
obtencin de documentos de identidad, salud y educacin. El programa
resalta por ser la nica intervencin que ha promovido sistemticamen-
te el uso de dichos servicios pblicos en las comunidades en las que
interviene y, aunque no controla su abastecimiento, ha ayudado indirec-
tamente a generar una mayor conciencia sobre la calidad de la atencin
que deben recibir las comunidades: servicios para ciudadanos, no para
pobres. Sin embargo, los problemas graves de calidad de los servicios,
tanto en salud como en educacin, se mantienen, lo cual influye de
manera negativa en conseguir los objetivos planteados por el programa.
En nuestro pas, los procesos de modernizacin y descentralizacin

del Estado han generado que los gobiernos regionales se hagan cargo
98
de los sectores de educacin y salud, pero ello no ha guardado relacin

con una mayor asignacin de presupuestos que permitan construir me-
jores infraestructuras, disponer de personal calificado e invertir en la
adquisicin de equipamiento indispensable para brindar una atencin
integral de calidad en los servicios de salud y educacin, en los que no
solo se vea el aspecto asistencial y recuperativo, sino que tambin se
invierta en los aspectos preventivo-promocionales. Adems, la mejora
en infraestructura de agua potable, saneamiento, eliminacin de los re-
siduos slidos y condiciones de la vivienda ha sido limitada. Toda esta
situacin influye de manera negativa en el logro de los objetivos plan-
teados por el programa para la regin de Loreto, pues an persisten con-
diciones de vida inadecuadas; adems, los problemas sociales son muy
amplios de resolver (desempleo, generacin de ingresos, desnutricin,
etc.) y, por ende, su nivel de intervencin es mucho ms compleja.
Aparte del limitado accionar del Estado, otro factor externo impor-
tante y que influye negativamente en conseguir los objetivos del pro-
grama es el factor socio-econmico, manifestado a travs del desem-
pleo, pues, si no se cuenta con un empleo digno, no se puede combatir
la pobreza. En la regin Loreto, el desempleo ha aumentado en los
ltimos aos, lo que ha afectado a las familias que son el objetivo del
Programa Juntos, debido a que solo se mantendra a partir de las trans-
ferencias monetarias, que no cubren de manera satisfactoria la canasta
bsica familiar, pues las familias reciben 200 soles cada dos meses y,
segn el INEI, la canasta bsica familiar por persona al mes es de 292
soles; por lo tanto, la trasferencia no alcanza a cubrir ni la canasta b-
sica de una sola persona, menos la de una familia. A pesar del apoyo
del Programa Juntos, an existe una brecha por cubrir y las familias an
se mantienen en situacin de pobreza. En estos casos, el Estado, como
actor principal, debe buscar estrategias para la generacin de empleos,
ya que es pilar para superar la pobreza.
Asimismo, a pesar de los esfuerzos que se han realizado en la im-

plementacin del programa en Loreto, an existen indicadores que li-
mitan la reduccin la desnutricin crnica y la pobreza. Para abordar
esta problemtica de manera integral, no solo se debe mejorar el con-
sumo de alimentos en los nios, sino tambin considerar aspectos de
99
educacin alimentaria, manipulacin y preparacin de los alimentos,

uso de las cocinas mejoradas para evitar enfermedades respiratorias y
pulmonares, debido a que muchas veces se cocina en el espacio donde
duerme la familia. Se necesita la instalacin de letrinas adecuadas, con-
trol de crecimiento y desarrollo del nio, contar con prestaciones de
salud adecuadas y oportunas, vacunaciones, acceso a medicamentos,
vivienda adecuada, agua y saneamiento, atencin de la madre gestan-
te. Por otro lado, se debe garantizar la matrcula escolar de nios, as
como su asistencia, logro escolar y alfabetizacin de las madres, entre
otros aspectos.
Conclusiones
-- El Programa Juntos contribuye a generar una mayor conciencia
sobre los derechos y ejercer ciudadana.
-- Las transferencias monetarias cumplen funciones de proteccin y
produccin, ya que contribuyen de manera importante a reducir
la restriccin de liquidez de las familias beneficiarias.
-- Existen limitaciones en el proceso de categorizacin de las fami-
lias para su incorporacin al programa.
-- El cumplimiento de corresponsabilidades ha generado una mayor
demanda en los servicios de salud, educacin e identidad, pero
existen limitaciones en la calidad de los mismos.
-- Prevalecen las dificultades en la gestin de informacin para la
verificacin de corresponsabilidades.
-- Los medios de transporte son limitados para cumplir con el abono
de la transferencia monetaria.
-- El desempleo es un factor determinante para el incremento de la
pobreza en la regin de Loreto, lo cual limita el objetivo del pro-
grama de contribuir a la reduccin de la pobreza.
-- El proceso de modernizacin y descentralizacin no ha sido sufi-
ciente para resolver los problemas de infraestructura.
-- Es insuficiente la voluntad de algunos actores para lograr una ade-
cuada articulacin multisectorial.
100
Recomendaciones
-- A nivel del modelo de gestin, se propone mejorar los procesos ope-
rativos, incidiendo en el subproceso de transferencias monetarias.
-- Se recomienda reforzar la articulacin con los diversos actores
locales, gobierno local, ministerios, sector privado, ONGs.
-- Se debera ampliar los puntos de pago, sobre todo en las zonas fron-
terizas ms alejadas y de difcil acceso, por la condicin geogrfica.
-- Se debe evitar que el programa sea utilizado para fines polticos y
se confunda con clientelismo social.

El Programa Juntos funciona desde hace diez aos aproximadamente;
por lo tanto, se debe evaluar de manera tcnica e imparcial los resultados
conseguidos hasta la fecha, sobre todo los objetivos de resultado y de
impacto. De acuerdo al anlisis interno realizado al modelo de gestin y
el anlisis externo realizado al entorno y su influencia en el programa, se
considera las siguientes reflexiones finales para el caso de Loreto:
El Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres - Juntos tiene
por misin contribuir al desarrollo humano y al desarrollo de capacida-
des, orientando su accionar a romper la transferencia intergeneracional de
la pobreza, mediante incentivos econmicos que promuevan y apoyen el
acceso a servicios de calidad en educacin, salud, nutricin e identidad
bajo un enfoque de restitucin de derechos bsicos, con la participacin
organizada y la vigilancia de los actores sociales de la comunidad (MIDIS,
2014). Por lo tanto, de acuerdo a su misin, es un programa de inclusin
que tiene como visin restituir los derechos de bsicos de los hogares para
que realicen pleno ejercicio de su ciudadana.
Este giro se da en razn de que los beneficiarios no ven al progra-
ma como un programa que busca su inclusin; por el contrario, lo ven
como un programa que les transfiere dinero a cambio de realizar ac-
ciones. Por lo tanto, si llegara el momento en que no se les brinde ms
transferencias monetarias, la poblacin beneficiaria dejara de cumplir
con las responsabilidades que tenan. En tal sentido, es posible afirmar
que no se est logrando ciudadana en la poblacin beneficiaria.
101
Por otro lado, el Programa Juntos ha logrado importantes resultados

en la Unidad Territorial Loreto, al aumentar el acceso a la educacin y
disminuir la tasa de desnutricin, pero queda a reflexin conocer si el
costo de todos estos aos, en la Unidad Territorial Loreto se equipara al
beneficio logrado. Es importante tener claro este anlisis de rentabili-
dad social si queremos hablar de sostenibilidad del programa.
El Programa Juntos en Loreto no es cogestionado. La gestin est a

cargo de la propia Unidad Territorial Loreto, a travs de un jefe de Uni-
dad Territorial, el cual depende directamente del programa nacional,
que a su vez lo hace del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social
(MIDIS). A nivel de la gerencia social, el hecho de que el programa no
sea cogestionado genera limitaciones en su accionar, pues contar con
una cogestin permite tener un aliado estratgico de apoyo y que la
carga sea menor para un solo sector.
Frente a este aspecto, el Programa Juntos en la Unidad Territorial

Loreto fomenta la participacin de los actores sociales a travs de vi-
gilancia, pero de cogestin. Asimismo, se articula con otros sectores
como educacin, salud, gobiernos locales, Banco de la Nacin, RE-
NIEC, entre otros, pero solo con la finalidad de apoyarse y articularse.
Por lo tanto, debido a que no existe una cogestin real en el progra-

ma, ocurre una articulacin con otros sectores. Sin embargo, debido a
que existen limitaciones en los convenios y pactos desde el alto nivel,
a nivel de Unidad Territorial, la articulacin es deficiente, por lo que el
programa realiza acciones individualmente y no es acompaado en el
mismo nivel de avance por los sectores con los que articula esfuerzos.
Como reflexin final, existe la interrogante de si el programa est

cumpliendo con su misin y visin trazadas. Se debe analizar hasta
qu punto viene restituyendo los derechos, si los beneficiarios ejercen
realmente su ciudadana, y si esto prevalecer aun cuando culmine el
programa o, por el contrario, si no ha generado estas condiciones, al
igual que otros programas de corte asistencialista como Vaso de Leche,
no generar mayores cambios.
102
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103
Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual.

Trabajando juntos por un pas sin violencia: Utopa o
realidad?
Roco Calua Torres24, Elizabeth Huayhuarina Chiclla25, Noedith Rodrguez

Quispe26, Gloria Urquizo Limache27 y Lidia Vidal Huaches28
Resumen
E n este artculo analizamos el Programa Nacional Contra la Vio-

lencia Familiar y Sexual (PNCVFS), dirigido por el Ministerio de
la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP). Este programa se ejecuta
en nuestro pas desde el ao 2001. De forma simultnea, analizamos el
problema de la violencia familiar y sexual, desde un enfoque de an-
lisis interno y externo del mismo. En ese sentido, mencionamos a los
actores internos (Ministerios, Polica Nacional del Per, Fiscalas, etc.) y
externos (Organismos No Gubernamentales, Municipios, Organizacio-
nes Internacionales, entre otros), que confrontan el tema en mencin
en calidad de proveedores, aliados o competidores, tanto a nivel local
como nacional. Desde el enfoque de la gerencia social, sealamos los
alcances y falencias del PNCVFS, as como las recomendaciones para
la mejora del mismo.
Introduccin
El presente artculo es un anlisis del Programa Nacional contra la
Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS) del MIMP, desde la perspectiva de
24 Es licenciada en Obstetricia por la Universidad Nacional de Cajamarca. Actualmente es estudiante de la maestra
en Gerencia Social en la Pontificia Universidad Catlica del Per. Cuenta con experiencia en labor asistencial en
clnicas y hospitales, as como intervencin comunitaria en proyectos de desarrollos social. Es monitora del Programa
Nacional de Alimentacin Escolar QaliWarma.
25 Es psicloga por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, estudiante de la Maestra de Gerencia Social de la
Pontificia Universidad Catlica del Per. Tiene experiencia en el diseo e implementacin de proyectos sociales con
nfasis en prevencin de la violencia familiar y maltrato infantil.
26 Es ingeniera industrial por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Es egresada de la maestra de Gerencia
Social de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Tiene experiencia en comercio internacional, gestin aduanera,
control gubernamental, gobernabilidad y polticas pblicas, gestin de procesos, planes operativos y elaboracin de
proyectos de inversin pblica y privada.
27 Es magster en Gerencia Social por la Pontificia Universidad Catlica del Per y sociloga por la Universidad Nacional Mayor
de San Marcos. Tiene experiencia en promocin social, estudios definitivos y de factibilidad en proyectos viales y saneamien-
to, formulacin e implementacin de programas educativos, diagnstico de necesidades y evaluacin de capacitacin.
28 Es sociloga por la Universidad Nacional Federico Villarreal. Tiene experiencia en monitoreo y evaluacin de progra-
mas sociales, diagnsticos sociales, formulacin e implementacin de proyectos de responsabilidad social. Actualmen-
te es especialista social en la Autoridad Autnoma del Sistema Elctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao - ATE.
104
la gerencia social y en base a los planes nacionales, lineamientos, acuer-

dos y leyes que lo regulan. En nuestro pas la violencia familiar y hacia la
mujer son problemas cruciales dentro del abordaje de la violencia social
en nuestro pas, ya que constituyen un atentado contra los derechos hu-
manos e impiden el desarrollo econmico, poltico, social y cultural.
La hiptesis que planteamos es la siguiente: El modelo del PNCVFS

se orienta a un modelo de cogestin, que no presenta resultados satis-
factorios en la poblacin destinataria. Por ende, hacemos una revisin
y anlisis funcional del programa, con la finalidad de realizar propues-
tas de mejoras que efectivicen las acciones y polticas de Estado ante la
problemtica de la violencia familiar y sexual. En ese sentido, se har
una revisin de la informacin general, el anlisis interno y externo, y
los resultados del programa. Finalmente, se presentarn algunas con-
clusiones y recomendaciones que aporten a la mejora del PNCVFS bajo
el enfoque de la gerencia social.
Informacin general
Antecedentes
Con la creacin de la Dcada de la Mujer por parte de las Nacio-
nes Unidas (1975-1985), el problema de la violencia contra la mujer se
estableci en la agenda internacional, de tal manera que respondi la
demanda de las organizaciones de mujeres de todo el mundo, que le
han asignado un carcter prioritario a su consideracin y tratamiento.29
En ese sentido, el Estado peruano ha suscrito y ratificado diversos tra-
tados internacionales, tales como la Convencin sobre la eliminacin
de todas las formas de discriminacin contra la mujer y la Convencin
interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra
la mujer Convencin de Belm do Par, adoptada el 9 de julio de
1994. En dichos eventos, se reconoci el derecho de las mujeres a una
vida libre de violencia.
El Ministerio de la Mujer (ex PROMUDEH) cre en el ao 2001 el Pro-

grama Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS), por
Decreto Supremo N 008-2001 - PROMUDEH, el cual surge como el
29 Primera Conferencia Mundial del Ao Internacional de las Mujeres, Mxico, 19 de junio al 2 de julio de 1975
105
rgano encargado de disear y ejecutar a nivel nacional acciones y po-

lticas de prevencin, atencin, apoyo a las personas involucradas en
hechos de violencia familiar y/o sexual. Asimismo, mediante Decreto
Supremo N 003-2009 - MIMDES, el Estado peruano aprob el Plan
Nacional Contra la Violencia Hacia la Mujer 2009 - 2015, el cual como
herramienta normativa indica la continuidad de la poltica de Estado en
materia de eliminacin de las diversas expresiones de violencia contra
la mujer, as como el compromiso de establecer los objetivos estratgi-
cos, el monitoreo, la evaluacin, el seguimiento y la implementacin.
Adems, la dcimo sexta poltica de Estado del Acuerdo Nacional For-
talecimiento de la familia, proteccin y promocin de la niez, la ado-
lescencia y la juventud recoge el compromiso del Estado de promover
una comunidad familiar respetuosa de la dignidad y de los derechos de
todos sus integrantes. Asimismo, el Texto nico Ordenado (TUO) de la
Ley 26260 (Congreso de la Repblica, 1998) establece la poltica del
Estado y de la sociedad frente a la Violencia Familiar.
Problemtica
En el Per los ndices de violencia familiar y sexual se han in-
crementado de manera gradual, con mayor incidencia en las zonas
alejadas de la capital. Sin embargo, uno delos principales inconve-
nientes en relacin a la persistencia dela violencia es la interioriza-
cin de la violencia como algo normal. As la Encuesta Demogrfica
y de Salud Familiar (ENDES) demuestra que el 42,1%de las mujeres
no denuncia el acto de violencia por no considerarlo necesario y
a su vez el 20,9% menciona la vergenza como un factor paran o
denunciar (INEI 2012).
El Observatorio de Criminalidad del Ministerio Pblico y los repor-

tes oficiales sobre victimizacin indican que, en nuestro pas, solo 4 de
cada 10 casos de violencia familiar se denuncian. En relacin al limita-
do acceso de las personas afectadas por hechos de violencia familiar y
sexual a los servicios de prevencin, proteccin y atencin en las zonas
urbanas y rurales, se encuentra que el 36,8% de las mujeres de 15 a
49 aos de zonas rurales ha sido vctima de violencia fsica y el 66,8%
ha experimentado situaciones de control por parte del esposo o com-
paero, segn datos que proporciona el ENDES 2011. Por otro lado, la
106
respuesta estatal a la problemtica de la violencia en el mbito urbano y

rural presenta insuficientes servicios de proteccin social, atencin psi-
colgica, biomdica, legal y carencia de servicios y operadores de jus-
ticia que permitan articular una estrategia de atencin integral a la pro-
blemtica. Adicionalmente, el incremento de la inseguridad ciudadana
est asociado a la violencia de convivencia intrafamiliar y la violencia
delincuencial. Uno de los indicadores ms importantes para describir el
clima de convivencia ciudadana es la tasa de denuncias por violencia
familiar en el hogar (CONASEC, 2012), que refiere a casos de maltrato
del nio, nia y adolescente, violencia hacia la mujer, entre otros.
Objetivos del programa

Los objetivos del programa son formular, disear, promover y
ejecutar planes, proyectos y programas de prevencin y atencin,
adems de promover acciones de proteccin y recuperacin frente
a la violencia familiar y sexual; as como la generacin del conoci-
miento de la problemtica y la promocin de relaciones democrti-
cas entre varones y mujeres (Ministerio de la Mujer y Poblaciones
Vulnerables, 2014).
mbito de Intervencin
Existen instancias y servicios que recolectan informacin de casos
suscitados a nivel nacional con la finalidad de identificar las zonas de
mayor incidencia: Centros de Emergencia Mujer (CEM), la Lnea 100,
comisaras, oficinas del Ministerio Pblico, Defensora del Pueblo, etc.
Poblacin directa
En relacin a la informacin del Censo Nacional 2007: XI de Poblacin
y VI de Vivienda, la poblacin beneficiaria del programa sera 13 789
517 mujeres a nivel nacional (nias, adolescentes, adultas y adultas
mayores). De dicha cifra, 10 584 083 beneficiarias perteneceran al
mbito urbano y 3 205 434, al mbito rural. En relacin a los adultos
mayores (poblacin de 65 aos a ms), se tendra un total de 1 764 687
a nivel nacional (entre hombres y mujeres). De esta cifra, 1 319 159
pertenecera al mbito urbano y 445 528, al mbito rural.
107
Estrategias
-- En el marco de la Poltica Nacional contra la Violencia Familiar
y Sexual, se busca la proteccin de los derechos de la pobla-
cin en situacin de vulnerabilidad con enfoque de derechos
humanos, equidad de gnero, interculturalidad, integridad y te-
rritorialidad. Se han planteado las siguientes estrategias:
-- Fortalecimiento de las redes institucionales y comunitarias, ar-
ticuladas y orientadas a enfrentar la violencia familiar y sexual:
Se realiza mediante el establecimiento de una comunicacin
continua y un trabajo coordinado entre las instituciones que in-
tervienen en la atencin y la prevencin de la violencia familiar
y sexual con las comunidades
-- Sensibilizacin y desarrollo de capacidades en la poblacin
para enfrentar la violencia sexual y familiar: Se desarrollan
campaas y se pide participacin en actividades en fechas sig-
nificativas para resaltar, difundir, prevenir y desarrollar capaci-
dades de afronte ante esta problemtica
-- Implementacin de una ruta de atencin y prevencin de la
violencia familiar y sexual en zonas rurales y urbanas: Se esta-
blece y da sostenimiento a la labor coordinada entre los opera-
dores de servicio que intervienen en la atencin y prevencin
de los casos de violencia familiar y sexual, a fin de atender de
forma ms eficiente, minimizando el desistimiento de las de-
nuncias y facilitando el acceso de la poblacin a las Institucio-
nes relacionadas
Procesos orientados a resultados

Con la finalidad de viabilizar los procesos, se establecieron tres l-
neas de accin basadas en prevencin, atencin integral y generacin
de informacin.
108
Lnea de accin Productos

Asistencia a lderes comunales en deteccin y derivacin de ca-
sos de violencia a instituciones: A travs de lderes de la comuni-
dad o promotores comunales, se sensibiliza a la poblacin sobre
la violencia familiar y sexual, lo que facilitara la identificacin
Prevencin, de posibles casos de violencia.
atencin y
desarrollo de Intervencin en espacios educativos y de salud para deteccin de ca-
capacidades para sos de maltrato infantil o violencia familiar: Contribuye a la preven-
generar una cultura cin y generacin de capacidades para enfrentar situaciones de riesgo.
de respeto
Apoyo para la deteccin de la violencia y habilidades de comu-
nicacin a redes de lderes de organizaciones comunales: Tiene
como figura central a los lderes de organizaciones comunitarias
y busca potenciar las acciones comunales.
Desarrollo de habilidades para fortalecer autoestima y capaci-

dad de decisin frente a situaciones de violencia: Promueve la
autonoma, valoracin y recuperacin emocional frente a la pro-
blemtica logrando ruptura de lazos de dominacin y temor que
afectan a las mujeres.
Asistencia tcnica y promocin de los hogares de refugio en los

Gobiernos Locales: Los Gobiernos Locales son los responsables
Atencin integral de promover, crear e implementar hogares de refugio temporal
a las personas segn la Ley 28236.
afectadas mediante
Servicio de atencin psicolgica a mujeres, nios y nias que
servicios gratuitos
sufren violencia familiar y estn albergados en los hogares de
refugio temporal: Promueve la autonoma de personas afectadas
por la violencia familiar, el acompaamiento en la toma de de-
cisiones y desarrollo de capacidades.
Fortalecimiento de servicios de atencin: Se realiza a travs de
una atencin especializada, interdisciplinaria y gratuita, a la pro-
teccin, recuperacin y acceso a la justicia de las personas afec-
tadas por violencia familiar y sexual.
Difusin permanente de mensajes comunicacionales orientados
a reportar y/o denunciar la violencia ante los servicios del MIMP
Lneas de y otros del Estado: Se difunden mensajes que promuevan en las
investigacin y mujeres la identificacin y respuesta oportuna frente a factores
generalizacin de riesgo, involucrando la participacin de lderes de opinin,
de informacin impulsando la participacin civil.
para sensibilzar y Asistencia a los medios de comunicacin para el tratamiento
comprender este informativo de noticias vinculadas a la problemtica: Se pro-
problema mueven estilos de vida armnicos y se difunden los servicios de
atencin en casos de violencia familiar y la cesin de espacios
en medios de comunicacin masiva.
109
Productos ofertados por el PNCVFS
Son los siguientes:
-- Lnea 100: Brinda cobertura telefnica nacional y gratuita.

Ofrece contencin emocional, informacin y orientacin.
-- Chat 100: Ofrece orientacin virtual para la poblacin entre los
13 y 25 aos, a fin de identificar situaciones de riesgo.
-- Centro de Emergencia Mujer CEM: Brinda atencin integral
(psicolgica, legal y social) a las vctimas de violencia familiar
o sexual. Con actividades de promocin y prevencin.
-- Centro de Atencin Institucional - CAI: Es un servicio de aten-
cin a varones adultos sentenciados por violencia familiar.
-- Hogares refugio: Son lugares de acogida a vctimas de violencia
para su recuperacin integral.
Actores involucrados
De manera interna, el sistema est compuesto de tres subsistemas:
atencin, proteccin y prevencin. Hacia el exterior, cada sistema lo-
cal est establecido en un nivel definido: regional, provincial, distrital
y comunal, y cada sistema debe adaptarse a la realidad de su mbito
(rural, urbano) tomando en cuenta los referentes histrico-culturales de
la zona. Por ello, los actores e instituciones involucradas clasificados
en subsistemas de atencin poseen diferentes roles, mandatos y norma-
tivas en el tratamiento de la violencia familiar y sexual, los cuales se
detallan en el siguiente cuadro:
Subsistema Componentes
- Representantes del CEM, DEMUNA, ONG, Gerencia Social,
Subsistema de
OSB, Organizaciones Comunales, UGEL, comunidad educati-
prevencin
va, medios de comunicacin
- Representantes del CEM,
Subsistema de
atencin - PNP, Fiscalas mixta o familia, medicina legal, Juzgados, Siste-
mas Comunales de Justicia
Subsistema de - Representantes del PNVFS del MIMP, CEM, Gobierno Regional,

proteccin Municipios Provinciales, Municipios Distritales, gerencias sociales
110

Anlisis del nivel interno del programa
Anlisis del sistema organizacional

El PNCVF se enmarca sus funciones dentro del Ministerio de la Mu-
jer y Poblaciones Vulnerables, el cual posee dos viceministerios: el Vice-
ministerio de la Mujer y el Viceministerio de Poblaciones Vulnerables.
Orgnicamente el programa forma parte del primero y se relaciona con
el INABIF (Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar) como
rgano de apoyo. Su estructura organizacional est determinada por
el Decreto Legislativo Nro. 1098, a travs de la Ley de Organizacin y
Funciones del MIMP.
La Direccin Ejecutiva est a cargo de un director ejecutivo desig-

nado por Resolucin Ministerial, a propuesta de la Viceministra de la
Mujer, y es la instancia mxima de decisin del Programa. Este rgano
facilita y promueve el flujo de informacin entre las distintas unidades
del PNCVFS, la cual se produce de manera formal e informal. Es formal
a travs de lineamientos nacionales, e informal a travs del uso de he-
rramientas tecnolgicas como el correo electrnico.
Respecto a la Unidad de Planeamiento y Presupuesto, se seala

que est encargada de la administracin financiera de los recursos y
del monitoreo. Durante el ao 2014, tuvo un presupuesto asignado
de 78 millones de soles para la ejecucin de sus actividades. En la
Unidad de Prevencin y Promocin Integral, encargada de promover
acciones individuales y colectivas contra la violencia familiar y sexual,
se encontraron debilidades en cuanto al monitoreo y seguimiento de
las actividades, sobre todo en zonas rurales, pues era escasa la infor-
macin de los resultados o efectos en la poblacin atendida; es decir,
la informacin consignada en los informes peridicos solo muestra la
informacin de las actividades que se han llevado a cabo y no registra
el cambio de actitud de la poblacin frente a esta problemtica, por lo
que se evidencia el limitado reconocimiento de la poblacin sobre las
caractersticas y los servicios que brinda el programa en el abordaje de
la violencia familiar y sexual.
111
Sobre la Unidad de Atencin Integral, el proceso de trmites de de-

nuncias es an tedioso y prolongado, a pesar de la existencia de normati-
vas que tienen como objeto mejorar el acceso a los servicios de atencin
por parte de los usuarios. Ello genera, en muchas mujeres, una actitud
negativa durante el proceso de la denuncia, pues renuncian a proseguir
con su caso, lo que contribuye a que la violencia se acreciente. Por otro
lado, los CEM (Centro de emergencia Mujer) realizan un seguimiento a
un reducido nmero de casos que incumplen con las citas concertadas
con los especialistas (asesora legal, psicolgica, social, etc.).
Finalmente, en la Unidad de Generacin de Informacin, se visuali-

za una informacin estadstica, que se encuentra articulada ligeramen-
te con la informacin generada por otras Instituciones como la PNP,
MINSA, Ministerio Pblico u otros que trabajan la misma temtica. Es
decir, el programa presenta una limitacin en cuanto a la existencia de
un Sistema nico Integrado que consolide toda la informacin Interins-
titucional. Los registros de atencin de los casos deben contener la mis-
ma informacin y deben ser administrados por todas las instituciones
que abordan la problemtica.
Anlisis del uso y distribucin de recursos

De acuerdo al planteamiento de Kast y Rosenzweig (1998),una or-
ganizacin debera ser vista como un sistema organizacional compues-
ta por subsistemas que permitan verificar la realidad, convirtindose en
insumos de ingreso, los cuales en la interaccin entre los subsistemas
producirn un cambio de tal forma que se obtenga un producto o ser-
vicio que transforme el medio o la realidad.
En cuanto al subsistema de objetivos y valores en el PNCVFS, la

funcin de los actores involucrados en la intervencin de promocin
y atencin de las personas afectadas no muestra evidencias de haber
cumplido los objetivos en proteccin y recuperacin frente a la vio-
lencia familiar, as como en las relaciones democrticas o equitativas
entre varones y mujeres siendo cada vez ms marcadas las acciones
violentas hacia el sexo femenino, sin tomar en cuenta que dentro de
los objetivos no se mencionan la atencin a la poblacin homosexual
o transexual. Cabe mencionar que las acciones de prevencin frente a
112
una situacin de violencia, deben involucrar a ambos actores: varones

y mujeres. Actualmente el programa est focalizado en la poblacin
femenina, y se deja de lado a la poblacin masculina, la cual en mayor
frecuencia ejerce la violencia hacia la mujer.
En relacin al subsistema tcnico, que incluye el personal profesio-

nal que interviene en la atencin de los casos de violencia familiar y
sexual, se puede observar que el perfil de los profesionales est dividido
entre aquellos que tienen la especialidad en temas relacionados a la
violencia familiar como psiclogos, trabajadores sociales y abogados,
quienes son encargados de atender los casos que se presentan en los
diferentes servicios tales como: CEM, Lnea 100, Chat 100, CAI, Alber-
gues, etc. Sin embargo, el perfil del admisionista, una persona clave
para verificar qu casos son aceptados o no en el programa, es variado
e inespecfico. En tal sentido, este rol debe ser desempeado por un
profesional con las debidas competencias y alta sensibilidad social.
En el subsistema administrativo, encontramos el marco legal brinda-

do por las leyes peruanas, as como los reglamentos internos del propio
MIMP y el PNCVFS. A pesar de las normatividad vigente, an se pre-
sentan algunos problemas para solucionar y sancionar adecuadamente
a los responsables de violencia, sobre todo en los casos de violencia
psicolgica o violencia por omisin.
En el subsistema estructural, el PNCVFS est actualmente trabajando

bajo un modelo de cogestin, que promueve una accin multisecto-
rial e interinstitucional dentro de la sociedad, pero no es siendo muy
efectivo en algunas zonas, debido a la ausencia de una ruta formal de
atencin y abordaje de los casos de violencia. Si bien el PNCVFS sur-
gi como una iniciativa desprendida del INABIF y ante la problemtica
abordada, dej de depender del mismo y con ello tom la iniciativa de
asumir de forma descentralizada, mediante sinergias entre los actores
pblicos y la sociedad civil. Sin embargo, se presentaron dificultades
en el aspecto logstico, especialmente al interior del pas, por lo que se
mantuvo la dependencia hacia el gobierno central, lo cual gener como
consecuencia un escaso conocimiento de la poblacin objetivo, al no
lograr adaptarlos, sino imponer los diferentes lineamientos y acciones.
113
Anlisis de las condiciones externas del programa

Anlisis contextual de la poblacin destinataria
Segn cada una de los actores involucrados, se resume la percepcin
de la problemtica frente a los casos de violencia familiar y sexual30.
Institucin Percepcin de la problemtica de la violencia familiar y sexual

- Discontinuidad en el proceso de denuncia debido a la reconcilia-
cin entre la agraviada y agresor (Ministerio de la Mujer y Pobla-
Ministerio del ciones Vulnerables, 2008)
Interior - Las mujeres agredidas, al regresar a su casa y no contar con apoyo,
muchas veces vuelven a ser agredidas.
(Polica
Nacional del - No existe una adecuada comunicacin y coordinacin con la Fis-
Per) cala para acelerar los procesos.
- Las medidas de prevencin dictadas por la Fiscala no son efectivas.
Muchas veces los casos son derivados a la Polica.
Ministerio La atencin a las vctimas de violencia familiar es parte del trabajo del
de Salud centro de salud y figura como parte de su plan anual, como una acti-
DIRESA vidad preventiva y promocional. Lamentablemente no se cuenta con
personal a tiempo completo para realizar dicha actividad.
(centros de
salud)
- La violencia familiar constituye uno de los principales problemas de
nuestra sociedad. Se presenta en todo nivel social y no resulta suficien-
Ministerio de te que exista una legislacin al respecto. Todava no existe una plena
Justicia conciencia del dao que causa a la parte agraviada, as como las con-
secuencias posteriores de no cesar esta situacin, principalmente en el
Poder Judicial segmento ms vulnerable como son los nios y adolescentes.
(Juzgado - No es ajena a la violencia familiar la desintegracin familiar, lo
de familia cual es propicio para que los nios y adolescentes se involucren
juzgado penal) con personas de dudosa conducta, desercin escolar y convivencia
de pareja a edades muy tempranas, lo que a su vez agrava an ms
la situacin familiar hasta tornarse inmanejable.
Se percibe que la atencin en casos de violencia familiar se presenta

continuamente, y existira ms confianza por parte de los usuarios en
Ministerio esta institucin que en las comisaras. Sin embargo, cuando se presen-
Pblico ta algn problema en el registro de los casos (falta de DNI, informa-
cin incompleta, etc.), el personal slo se limita a hacer su trabajo y
(Fiscala mixta
no resuelve la dificultad, a pesar de tener los recursos y los contactos
o de familia)
necesarios, provocando la desmotivacin y el desistimiento por parte
de la persona que viene a denunciar.
30 Percepcin de los actores relacionados al Programa (informacin recabada de la Provincia de Chincha, regin Ica,
ao 2014. Reunin de mesa de trabajo de la Red de Proteccin Familiar)
114
El problema es burocrtico porque no es efectiva la atencin. La per-

Gobierno
sona que acude solamente llena una ficha pero la autoridad no res-
local
ponde adecuadamente. Falta un adecuado seguimiento.
- La violencia familiar es un problema generacional. Es una cadena

que conduce a otros problemas.
- Falta mayor conocimiento de los servicios brindados por el Estado.
Poblacin en - Las familias son violentadas por las instituciones.
general
- La violencia familiar se ha generalizado (aumento de feminicidio)
- Al derivar casos, no se encuentra la respuesta oportuna ni el respaldo
manifestado en actos pblicos por parte de algunas instituciones.
Marco institucional del programa
El programa est contemplado en la agenda del Poder Ejecutivo, a

travs de las polticas de inclusin social brindadas por el Gobierno. En
el ao 2014, se design al PNCVFS un presupuesto equivalente a S/.
87 millones, que representan el 22% del presupuesto total asignado al
MIMP. En ese perodo, se observa un notable crecimiento presupues-
tario; sin embargo, pese a los esfuerzos realizados, an no se existe
una distribucin presupuestaria eficiente para la prevencin de la vio-
lencia familiar y sexual en el Per. Por otro lado, la administracin de
los actores externos participantes en la ruta de denuncias presenta una
serie de obstculos comunes en todos sus procesos: las leyes son in-
adecuadas; la ineficiente la aplicacin de la legislacin especfica que
existe sobre violencia intrafamiliar; hay un exceso de burocracia en los
procedimientos; las instituciones operan con lentitud y no son capa-
ces de responder frente a emergencias, salvo de manera excepcional
y en casos extremos. Esta situacin es particularmente difcil para las
mujeres de zonas rurales, quienes deben desplazarse hasta los centros
urbanos donde se encuentran localizadas muchas de las dependencias
judiciales.
En el ao 2011, el PNCVFS elabor el documento Pautas sobre el

tratamiento informativo adecuado de la violencia contra la mujer en
los medios de comunicacin. A pesar de los esfuerzos en prevenir y
erradicar la violencia contra las mujeres, algunos medios de comuni-
115
cacin masivos utilizan los casos de violencia familiar y sexual como

noticias sensacionalistas desde una perspectiva que no contempla po-
ner en prctica estndares ticos y profesionales, lo que contribuye a
promover el circuito de violencia.
En la realizacin del trabajo intersectorial, las diferentes Organiza-

ciones No Gubernamentales (ONGs) y algunos gobiernos locales no
se encuentran considerados como actores involucrados en el PNCFVS.
Sin embargo, realizan un trabajo integrador, brindando informacin, re-
comendaciones e intercambiando experiencias para realizar un trabajo
articulador y de construccin colectiva que responda a las polticas
pblicas y sociales en el marco de la violencia hacia la mujer y pobla-
ciones vulnerables.
Resultados del programa y anlisis de la viabilidad del pro-

grama y su modelo de gestin
Resultados del programa
Desde el inicio de la intervencin del programa, no ha habido re-

sultados progresivos, debido a que no se cuenta con una evaluacin del
impacto social; sin embargo, el Ministerio de la Mujer y Poblaciones
Vulnerables present el 9 de abril de 2014 su Plan Anual de Monitoreo
y Evaluacin (PAME), con el objetivo de desarrollar procedimientos,
estrategias y lineamientos que permitan la implementacin de un sis-
tema de monitoreo y evaluacin, para ayudar a la toma de decisiones
oportunas que garanticen eficiencia, eficacia y efectividad de sus inter-
venciones. En ese sentido, los resultados emitidos por el PAME (enero
- junio 2014), cuyos indicadores ms resaltantes se observan en los si-
guientes cuadros, denotan el cumplimiento de las metas plasmadas en
sus planes estratgicos. En relacin a los diferentes servicios que ofrece,
cabe precisar que estos registros no sealan el grado de percepcin de
la poblacin en relacin al programa y su efectividad; por ende, no
miden el cambio social generado en la poblacin.
116
Seguimiento a indicadores de prevencin del PNCVFS

Seguimiento del ltimo mes del
Seguimiento anual
Meta Meta primer semestre
Indicador
% Nro. % de
Programado Ejecutado Programado Ejecutado
avance
Nmero de personas
informadas y sensibiliza- 1 091
5% 60 482 96 736 159,9% ND ND
das en temas de violencia 860
familiar y sexual
Nmero de actores
claves comprometidos 27
60% ND ND ND ND ND
en enfrentar la violencia 750
familiar y sexual
Nmero de eventos
27
preventivos 100% 2400 2 384 99,3% ND ND
promocionales 800
Nmero de orientaciones
100% 1364 114 192 168,4% ND ND
a travs del chat 100
Porcentaje de casos
nuevos que acuden
55
al CEM por efecto 45% ND ND ND ND ND
de la articulacin 183
interinstitucional
ND: No Definido
Fuente: Elaboracin propia basada en el Plan de Monitoreo enero - junio 2014 (MIMP, 2014)
Seguimiento a indicadores de atencin del PNCVFS

Seguimiento en el ltimo
Meta Meta % Seguimiento anual
Indicador mes del primer semestre
% Nro. Avance
Programado Ejecutado Programado Ejecutado
Nmero de casos de
17
violencia familiar y sexual 100% 4261 4166 97,8% ND ND
atendidos en los CEM 403
Nmero de atenciones que 1 275

100% 101 008 100 492 99,5% ND ND
se realizan en los CEM 773
Nmero de casos de alto

riesgo que cuentan con 16
100% 1112 1095 98,5% ND ND
atenciones de seguimiento 346
en los tres meses
Nmero de casos atendidos

de hombres que ejercen
100% 162 14 11 78,6% ND ND
violencia contra su pareja y
con proceso judicializados
Nmero de casos de
urgencia con intervencin
100% 2389 178 239 134,3% ND ND
del Servicio de Atencin
Urgente SAU
ND: No Definido
Fuente: Elaboracin propia basada en el Plan de Monitoreo enero - junio 2014 (MIMP, 2014)
117
Anlisis de viabilidad
Siguiendo el razonamiento de Kliskberg (2000), existen diversos
factores que limitan la viabilidad a nivel nacional del PNCVFS:
-- Se presentan cuellos de botella al interior del PNCVFS, por lo

que no existe un empoderamiento del personal que trabaja
en reas como el CEM, donde la existencia de paz, toleran-
cia y confianza debe ser percibido y transmitido a los usuarios
a travs de la interaccin que se establece al momento de la
atencin. Las estructuras organizacionales menos jerrquicas,
burocrticas y autoritarias permitiran mejores condiciones
de empoderamiento y por ende mayores resultados (Conger y
Kanungo, 1998).
-- Adems, el PNCVFS no asume el liderazgo o responsabilidad
de dirigir la lucha contra la violencia familiar, porque su sistema
de registro de informacin se encuentra en proceso de desarro-
llo, el cual no est integrado con las dems entidades, porque
cada una de ellas registra y administra su propia informacin.
-- El PNCVFS presenta una orientacin a la centralizacin, debi-
do a que la atencin de los servicios como el CAI (Centro de
Atencin Institucional frente a la violencia) no brinda cobertura
a todos los distritos. De igual forma, los CEM no se encuentran
en todos los distritos a nivel nacional, menos an los hogares de
refugio o los que ofrezcan similares servicios.
-- El accionar de los actores sociales e instituciones involucradas
al Programa (MIMP, MINSA, MINEDU, Polica Nacional, Minis-
terio Pblico, Gobiernos Regionales y Locales) y su forma de
intervencin en el desempeo del mismo da inicio al anlisis
del capital social (Daz, 2010) y su participacin. Desde las di-
ferentes perspectivas del capital social, este programa, desde su
creacin, trata de desarrollarse de forma terica dentro de una
visin sinrgica con las redes comunitarias y relaciones Esta-
do sociedad al involucrar a los actores mencionados, grupos
comunitarios, la sociedad civil y el Estado .Sin embargo, en la
prctica se ha ejecutado y articulado de un modo debilitado, al
118
no existir fortaleza entre los actores y el PNCVFS en su totali-

dad. Existen brechas por cerrar en su modelo de cogestin:
-- Existen polticas en el programa que no son articuladas,
an con las polticas de los otros actores, pues se percibe
que la instalacin de ellas y las crecientes responsabilida-
des que generaran desalentaran su ejecucin.
-- Se evidencia falta de liderazgo y empoderamiento del pro-
grama en el MIMP, que se debilita polticamente frente a
todos los dems sectores y actores con el cual se articula, al
reconocer que existen responsabilidades compartidas con
todos los actores.
-- Hay una falta de empoderamiento de los Gobiernos Loca-
les para que lideren una accin concertada contra la vio-
lencia familiar y sexual a nivel nacional, lo cual genera as
una descentralizacin.
-- Las polticas educativas presentan con poca participacin
en la implementacin de planes curriculares en temas de
prevencin, y rutas de direccionamiento en caso de violen-
cia familiar y sexual. Esto genera que existan instituciones
educativas con poco involucramiento en los esfuerzos lo-
cales contra la violencia familiar y sexual en relacin con
los otros actores.
-- Existen dificultades para que las organizaciones locales y
operadores se comuniquen y coordinen entre s, demos-
trando dificultades de la planificacin participativa.
Adems, como lo establece la Ley nmero 26260 como poltica del

Estado y de la sociedad frente a la violencia familiar, Ley de Proteccin
Frente a la Violencia Familiar, as como las medidas de proteccin que
correspondan, el Estado asume ciertas responsabilidades que se enmar-
can de modo tcito con otras entidades. Dichas medidas deben ser
implementadas por cada Ministerio para la mejora de este programa.
Cabe mencionar que lo ms importante y cercano es el nivel local

(fortalecer las capacidades dentro de las familias, escuelas, organiza-
119
ciones y comunidad), ya que en este se pueden desarrollar diversas

lneas de intervencin para los actores locales, que permitan lograr ca-
pacidades pero que al mismo tiempo puedan ser una contribucin y un
llamado de atencin a los otros niveles, nacional y regional.
Conclusiones
-- La debilidad Institucional del sector social se manifiesta al no
existir reconocimiento, identificacin y respaldo por parte de
la poblacin con el PNCVFS, lo que puede demostrar que el
carcter dinmico y perfectible que presenta el programa no
responde a las verdaderas necesidades de la poblacin desti-
nataria, debido a que el seguimiento a los casos de violencia
se brinda de forma parcial, porque estos culminan hasta el mo-
mento donde el caso es derivado a otra entidad.
-- En relacin a las entrevistas realizadas a los aliados pblicos,
se deduce que no hay suficiente conocimiento y voluntad por
parte de muchos funcionarios del sector pblico responsables
del abordaje de los casos de violencia familiar, debido a encon-
trarse ms enfocados en las funciones de su propia institucin,
lo cual demuestra escasa sensibilizacin que an persiste en los
operadores de atencin en los diversos sectores del Estado para
la erradicacin de esta problemtica.
-- La ONG Flora Tristn, que cuenta con experiencia en los te-
mas abordados por el PNCVFS, propone innovar el modelo
educativo e involucrar tanto a docentes, alumnos y padres
de familia; sin embargo, para el Estado sera un reto mayor
tanto presupuesto, como por democratizacin o acuerdos de
ideas. Por ello, se propone convocar a otro aliado como, por
ejemplo, el Ministerio de Educacin y/o una institucin de la
sociedad civil especialista en capacitar a los docentes sobre
temas vinculados al bienestar familiar, relacin de grupo de
padres y sociedad con el objetivo de innovar paulatinamente
el enfoque educativo orientado hacia el respeto e igualdad de
oportunidades.
120
Recomendaciones
-- Se propone reforzar los mecanismos por los cuales se busca ar-
ticular a los diferentes actores para garantizar la sostenibilidad
del programa. De este modo, la responsabilidad ser asumida
por todas las Instituciones de acuerdo a sus competencias, y se
cerraran los crculos de violencia y promovera una sociedad
de cultura de paz.
-- Se sugiere ampliar la denominacin del programa y del plan,
que actualmente se enfoca ms en la mujer. Se debe involucrar
a toda la poblacin afectada por la violencia, y se debe con-
tribuir en su conocimiento sobre el acceso a los servicios del
programa. Por ejemplo, se sugiere que el servicio ofrecido por
los CEM ample su cobertura hacia la poblacin. Este servicio no
debe limitarse al formato de emergencia temporal, pues debe
incluir procesos de acompaamientos a largo plazo, mnimo de
tres aos. Adems, si los CEM incluyen a las poblaciones vulne-
rables podran denominarse Centro de Asesora Familiar (CAF).
-- Se recomienda una mayor promocin y difusin de la existen-
cia del programa, de modo que las vctimas identifiquen rpi-
damente las rutas de atencin en el tratamiento de sus casos. Se
debe establecer una poltica de sensibilizacin sobre el trata-
miento de la violencia familiar y sexual en los diferentes medios
de comunicacin, a travs de la creacin de espacios radiales,
televisivos, prensa escrita, en los diferentes horarios y disponi-
bles de forma permanente para educar a las nuevas generacio-
nes en la cultura de respeto a los derechos y gnero.
-- Se recomienda un exhaustivo monitoreo a fin de tomar ade-
cuadas decisiones en el desarrollo del programa. A su vez se
recomienda exhortar a los representantes del PNCVFS para que
se realice la evaluacin del impacto social del programa.
Algunos alcances finales desde la mirada de la gerencia social

El trabajo realizado por el PNCVFS ha evidenciado dificultades en
la aplicacin de su modelo de gestin, que se orienta hacia un modelo
121
de cogestin. Los hallazgos encontrados permiten visualizar la exis-

tencia de un trabajo conjunto de las instituciones involucradas en la
problemtica de la violencia familiar, cuyo efecto no se manifiesta en
la poblacin destinataria. Por ello, se sostiene que la orientacin y la
adaptacin de los bienes pblicos que se han cogestionado de manera
interinstitucional no estn garantizando una cooperacin que produzca
beneficios compartidos entre actores miembros de la colectividad o la
poblacin en la cual se ejecuta el programa, segn la aplicacin del
concepto de gerencia social (Bobadilla, 2004).
Tomando en cuenta el enfoque de responsabilidad ante las perso-

nas vctimas de violencia del Modelo de Duluth (Macchiavello, 2010)
se sostiene que la seguridad y la proteccin de las personas vctimas
de violencia son una prioridad y deben estar presentes en todas las in-
tervenciones y coordinaciones. Gestionar la seguridad y la proteccin,
tanto como el detener los comportamientos violentos, son los objetivos
macro que tienen ms jerarqua que objetivos de las diferentes inter-
venciones, sean estas policiales, jurdicas, sociales, psicolgicas o edu-
cativas. Es decir, cuando dos o ms intervenciones o planteamientos
de la misma o de diferentes instituciones, contraponen en sus procedi-
mientos, nada puede estar por sobre o ir en contra de los dos objetivos
macro. Esta es la razn por la que la intervencin no debera estar ais-
lada del contexto de las otras instituciones o participaciones que dan
respuesta a la violencia.
Segn Kliksberg (1993), el avance de la gerencia social no es po-

sible sin una articulacin entre las polticas econmicas y las sociales,
debido a que todo programa social tiene como antecedente una situa-
cin econmica y todo programa social repercute en la economa, por
lo que, al revisar las polticas sociales, resulta evidente que un desarro-
llo econmico que involucre el desarrollo humano es muy conveniente
para todas las partes. El sector social debe mejorar en sus administracio-
nes siendo ms efectivas que los otros sectores.
Los programas sociales, para ser duraderos y no solo transitorios,

deben ser autosostenibles; es decir, deben ser efectivos a pesar de los
cambios en el Gobierno o Ministerios. Es fundamental la capacitacin
122
o entrenamiento de la poblacin para que puedan ser capaces de nego-

ciar con el gobierno, sociedad civil y las dems instituciones para lograr
un mejor entendimiento y una colaboracin eficaz en la lucha contra
la violencia. Al respecto, Kliksberg (2000) plantea superar los enfoques
reduccionistas, optando por enfoques integrales que incorporen con-
ceptos de cooperacin, confianza, etnicidad, identidad, comunidad y
amistad. Es importante no confundir los medios con los fines (capital
humano), teniendo presente que el ser humano es el fin ltimo del de-
sarrollo. En ese sentido, se debe mencionar el compromiso que asume
la poblacin o colectividad, debido a que presenta un papel pasivo
frente al Estado, esperando que las soluciones sean brindadas por este,
asimismo la poblacin no evidencia un involucramiento directo en el
programa; es decir, se percibe la falta de empoderamiento de la socie-
dad civil. Por ello, tomando en cuenta los conceptos de los diferentes
actores en relacin al empoderamiento, es necesario canalizar la habi-
lidad de la gente para comprender y controlar las fuerzas personales,
polticas, sociales y econmicas para tomar decisiones que mejoren sus
vidas (Zimmerman, 1988; Kliksberg, 2000). A medida que se involucre
a los beneficiarios de las acciones a realizar, estos se convertirn en
medios de control que aseguren el correcto uso de los recursos, pre-
viniendo y evitando la corrupcin, porque la participacin genera un
sentimiento de propiedad y titularidad, donde los beneficiarios hacen
el proyecto suyo y se vuelven actores activos.
Asimismo, cabe precisar que los recursos o potenciales humanos

son el punto definitivo en donde se define el xito de los programas
sociales durante su aplicacin (Kliksberg, 1993), por lo que al interior
de la organizacin del programa se debe tomar en cuenta el bienestar
de los colaboradores, servidores o funcionarios, a fin de que evidencien
hacia el exterior un pleno conocimiento de la cogestin organizacio-
nal, es decir deben estar empoderados como bien se manifiesta en los
estudios sobre organizaciones que plantean cmo el empoderamiento
ha sido un constructo estudiado para explicar la eficacia organizacio-
nal (Conger y Kanungo, 1988). Si este est presente en la organizacin,
permite elevar en los subordinados la sensacin de eficacia sobre su
propio desarrollo. Cuando los individuos son empoderados, desarro-
llan una actitud de poder hacer que aumenta sus expectativas de
123
mejorar su desempeo. Se propone que quienes conducen el programa

deben tener un rol estratgico, deben estar formados en gerencia so-
cial y no solo contar con calificaciones especializadas en determinados
campos. Como sostiene Rondinelli (Kliksberg, 1993), la gerencia en el
campo social es una gerencia que acta y retroalimenta, y es totalmen-
te adaptativa. El gerente debe pensar en trminos de escenarios mlti-
ples, con altsima sensibilidad por la comunidad y sintonizacin con la
poblacin. Cada vez es ms difcil, vivir en sociedades homogneas,
desde el punto de vista cultural, religioso, tnico. Todo ello representa
un desafo para los gerentes sociales, ya que deben considerar marcos
institucionales de las otras culturas, concepcin de lo que implica para
ellos el desarrollo, considerar su capital social, paradigmas, tecnologas
y dems prcticas culturales (Fandez, 2007).
Lo ms importante y cercano es el nivel local (fortalecer las capa-

cidades dentro de las familias, escuelas, organizaciones y comunidad).
Desde este se pueden desarrollar diversas lneas de intervencin para
los actores locales, que permitan lograr capacidades, pero que, al mis-
mo tiempo, puedan ser una contribucin y un llamado de atencin a
los otros niveles, nacional y regional. Por ello, se propone el uso del
instrumento de la concertacin planteado por Licha (2003), que, desde
la perspectiva del INDES, se puede definir como una prctica participa-
tiva y amplia mediante la cual los distintos actores involucrados, como
la colectividad y las instituciones, en la formacin de polticas pblicas,
puedan establecer acuerdos para conceptualizarlos y ejecutarlos. Al
ser visto como proceso, la concertacin representa una prctica efi-
caz para conocer y canalizar las aspiraciones de la poblacin. De esta
manera, se asegura su inclusin en las polticas pblicas, mediante el
dilogo social, y se favorecen los procesos de construccin del inters
general, ya que se ejercita la deliberacin ciudadana. Desde el mbito
de la gerencia social, la concertacin es un proceso que permite al-
canzar un mejor balance entre el crecimiento econmico y la equidad
social mediante las polticas sociales basadas en slidos acuerdos cons-
truidos entre los actores principales del desarrollo fundados en proce-
sos deliberativos que democratizan la toma de decisiones, orientadas a
alcanzar los objetivos de inclusin social, empoderamiento ciudadano
y gobernabilidad democrtica.
124
Finalmente, sealamos la importancia crucial de la evaluacin in-

tegral que comprende un conjunto de procesos, actividades, agentes y
productos que explican los resultados de un programa, la evaluacin
de costo-beneficio, de impacto y sustentabilidad, lo que incluye los
factores que facilitan u obstaculizan el proceso de implementacin
del programa, as como la calidad y pertinencia de los resultados ob-
tenidos, tomando como punto de partida la conducta real de los ac-
tores involucrados. Sulbrandt (1993) sugiere utilizar un esquema am-
plio, multidimensional y multifactico orientado a responder no solo
en qu medida se han logrado los resultados, sino tambin cmo y por
qu. Al formular la pregunta central del estudio (Qu se ha logrado
a travs del programa?), se asume la perspectiva de los principales
actores y no solo de quin encarga el trabajo.
125
Bibliografa
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aproximacin terica. Debates en Sociologa, 29, 111-139.
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126
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de Monitoreo y Evaluacin (PAME). http://www.mimp.gob.pe/files/
PAME/pame2014.pdf
127
Programa Nacional de Prevencin de la Explotacin Sexual

en Nios y Adolescentes en el mbito del turismo y el caso
de Loreto. Anlisis retrospectivo desde la gerencia social
Luz Remolino Rojas31 y

Melissa Sulca Torpocco32
Resumen
E l Programa de Prevencin de la Explotacin Sexual de nios, nias

y adolescentes (ESNNA) est dirigido a la disminuir los factores
favorables a la ESNNA. Por ello, el trabajo involucra a mltiples actores
de la sociedad como autoridades nacionales, regionales y locales, orga-
nizaciones e instituciones pblicas y privadas, cuyo enfoque se vincule a
la proteccin de los nios, nias y adolescentes. Asimismo, se involucra
al personal profesional vinculado al turismo y operadores de servicios
tursticos, con la finalidad de desarrollar las cuatro lneas estratgicas
propuestas desde la formulacin del proyecto: participacin e incidencia
poltica, formacin de capacidades tcnicas, sensibilizacin y la imple-
mentacin de cdigos de conducta a prestadores de servicios de turismo.
El anlisis retrospectivo del programa en la Dircetura Loreto inicia desde
el 2007 al 2014 e identifica el modelo de gestin segn momentos. El
programa es de tipo co-gestionado, y permeable por la gestin pblica,
la sociedad civil y, de alguna medida, con el sector privado.
Introduccin
La explotacin de nios, nias y adolescentes en el mbito del turis-
mo es una realidad preocupante que, en los ltimos aos, ha aumenta-
do. A nivel mundial, se estima, dentro del marco del seguimiento de la
Declaracin del Milenio, que 9 600 nios y adolescentes son vctimas
de la explotacin sexual (Unicef, 2008). Un estudio realizado por IDEIF,
CODENI, REDES y el Movimiento El Pozo, apoyado por ECPAT Inter-
31 Es psicloga social por la Universidad Nacional Federico Villareal y alumna de la maestra en Gerencia Social de la
Pontifica Universidad Catlica del Per. Cuenta con cursos de especializacin y experiencia en monitoreo y evalua-
cin de proyectos y programas sociales en el sector pblico y a nivel de la cooperacin internacional.
32 Es licenciada en Sociologa por la Universidad Nacional Federico Villareal. Es egresada de la maestra en Gerencia
Social de laPontificiaUniversidad Catlica del Per (PUCP) y del doble grado de la maestra en Gerencia de Empresas
Sociales para la Innovacin y el Desarrollo Local de la Universidad EAFIT de Medelln, Colombia.
128
national, seala que lo que hoy se conoce como explotacin sexual

comercial de nios, nias y adolescentes tiene una presencia histrica
en el Per, que ha sido silenciada durante largo tiempo (ECPAT, 2009).
Un estudio del Centro de la Mujer Peruana Flora Tristn sobre la trata de
personas en ocho ciudades en el Per reporta que las nias entre 14 a
18 aos de edad constituyen un grupo vulnerable para la trata con fines
de explotacin sexual principalmente en la Amazona, especficamente
en ciudades don demanda turstica como Tarapoto e Iquitos (Centro de
la Mujer Peruana Flora Tristn, s.f.).
En ese contexto, en el Per el MITINCI (actual MINCETUR), en el

ao 2006, implement el Programa de Prevencin de la Explotacin
de Nios, Nias y Adolescentes en el mbito del Turismo, para lo cual
conform un rea dedicada a la gestin del programa. Mediante tras-
ferencia de funciones, se trasladaron las actividades a las Direcciones
Regionales de Turismo del pas.
Bajo dicho panorama, la iniciativa de la ejecucin del Programa de

Prevencin de la ESNNA, respondi a una decisin por contrarrestar
los casos de vulneracin de los derechos de los nios y nias, lo cual,
enmarcado en el enfoque de la Convencin por los Derechos de los
Nios y Nias, mantiene como rol fundamental protegerlos y promover
su derecho a sobrevivir, a prosperar en la vida y a aprender y crecer,
as como hacer or sus voces y ayudarles a desarrollar plenamente todo
su potencial. Por ello, resulta novedoso conocer la forma en la que se
articula el Programa ESNNA, sus objetivos, su planificacin, su mirada
tcnica y sus principales procedimientos aplicados.
En el presente artculo, se ha podido evidenciar las necesidades de

articulacin y mejora que requiere el programa, lo que incluye ms
an la institucionalizacin del fortalecimiento de las capacidades de
los Coordinadores del Programa ESNNA a nivel nacional y regional,
debido a que son los motores para el cumplimiento del fin. Del mismo
modo, se muestran los cuellos de botella que se vinculan al burocra-
tismo instalado al interior de las instituciones pblicas. A continuacin
se presenta el anlisis de la aplicacin del programa desde una mirada
de la gerencia social, tomando como fundamento la forma en la que
129
se formul el modelo de gestin (a nivel nacional), y su aplicabilidad

emprica a nivel micro en Iquitos (mbito regional).
Informacin general
De acuerdo a la Organizacin Mundial del Turismo (OMT), cada ao
se producen ms de 600 millones de viajes tursticos internacionales. Un
20% de estos viajeros busca sexo en sus desplazamientos, mientras que
un 3% confiesa tendencias pedfilas. La explotacin sexual comercial
infantil (ESCI), segn la OMT, se define de la siguiente manera:
la utilizacin de nias, nios y adolescentes en actos sexuales, con contacto

fsico o no, para la satisfaccin de los intereses y deseos de una persona o
grupo de personas, a cambio de dinero u otro tipo de beneficio material,
basndose en una relacin de poder. Es una violacin de los derechos hu-
manos, equivale al trabajo forzado y constituye una forma contempornea
de esclavitud (Organizacin Mundial del Turismo).
Ante ello, se reconoce el turismo sexual infantil como una de las

modalidades de explotacin (Red Peruana contra la Pornografa Infan-
til, 2008). .Esta es considerada una grave violacin del derecho al res-
peto a la dignidad humana y la integridad fsica y mental que no puede
ser descuidada en ninguna circunstancia (ECPAT, 2008). La ESNNA, en
el mbito del turismo, es el acto de explotacin que realiza una o va-
rias personas que viajan fuera de su propio pas o regin y emprenden
actividades sexuales con nios, nias y adolescentes, lo cual implica
alguna forma de pago ya sea en dinero o en especie33.
Segn Dolores Tasayco, ex viceministra de la Mujer, en Per, en el

ao 2006, se registraron alrededor de 9600 y 10 000 casos de explo-
tacin sexual infantil (Andina, 2008). La preocupacin por la situacin
del turismo sexual infantil en Per se inici cuando instituciones in-
ternacionales como UNICEF y otras conformadas en la sociedad civil
identificaron la prioridad de incluirlo en la agenda nacional y, por ello,
a partir del ao 2002, el Per integr como parte de las polticas pbli-
cas del Gobierno Central dos planes: 1) el Plan Nacional de Accin por
la Infancia y la Adolescencia 2002-2010, elaborado por el Ministerio
de Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano (MIMDES), hoy
33 Declaracin del Congreso Mundial contra la Explotacin Comercial de los Nios. Estocolmo, junio de 1996.
130
Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP); 2) el Plan Es-

tratgico Nacional de Turismo 2005-2015, elaborado por el Ministerio
de Industria, Turismo, Integracin y Negociaciones Comerciales Inter-
nacionales (MITINCI), hoy Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
(MINCETUR). Adems se desarrollaron planes especficos respecto a la
ESNNA: 3) el Plan Nacional de Accin Contra la Explotacin Sexual
de Nios, Nias y Adolescentes 2006-2010 (actualmente en reformula-
cin), y 4) Plan Nacional de Accin contra la trata de personas (PNAT),
en el cual est incluido el turismo sexual infantil.
Bajo este contexto, el MITINCI implement el programa prevencin

de la ESNNA en el ao 2004, el cual surgi como un conjunto de ac-
ciones basadas en cuatro lneas estratgicas (MINCETUR, s.f.). Este pro-
grama tiene un alcance nacional y se encuentra descentralizado en las
24 regiones mediante las Dirceturas (Direccin Regional de Turismo y
Artesana). En la realidad peruana, la Red Peruana contra la Pornografa
Infantil seala que existe un aumento considerable del turismo sexual
infantil en el Per, y el mayor ndice del problema se presenta en la
regin de la Amazona peruana, en particular en la ciudad de Iquitos.
Por lo cual, en el anlisis de la presente publicacin se centra en la
Dircetura de Iquitos.
Objetivo del programa

El objetivo es prevenir la explotacin sexual de nias, nios y ado-
lescentes en el mbito del turismo.
mbito de intervencin
El programa se desarrolla a nivel nacional y se descentraliza a travs de
Dircetura, distribuidas en las 24 regiones del Per, lo que incluye la oficina
de la regin Callao y Lima. Desde el ao 2004 a la actualidad, son solo 17
las regiones que desarrollan acciones vinculadas al programa. La Dircetura
Loreto, localizada en ciudad de Iquitos, desarrolla sus acciones principal-
mente en la provincia de Loreto, especficamente en las zonas perifricas
de Iquitos, en el distrito de Caballococha de la provincia de Maynas y en el
distrito de Contamana, localizado en la provincia de Ucayali.
131
Poblacin directa
Desde el punto de vista de aplicacin se las estrategias del progra-
ma, los beneficiarios directos son los nios, nias y adolescentes.
Lneas estratgicas y procesos orientados a resultados

El Programa de Prevencin de la ESNNA a nivel nacional no evi-
dencia procesos formales que se orienten a resultados para su interven-
cin. Es decir, no existe un ordenamiento y planificacin de acciones
vinculadas a un proceso de seguimiento y evaluacin oficial; Sin em-
bargo, de acuerdo a las actividades que realizan, hemos rediseado los
resultados del programa segn lneas estratgicas. En el caso de Iquitos,
cada resultado que a continuacin se describe responde a un proceso
que fue evidenciado en el trabajo de campo realizado, asimismo, se
han incluido las entrevistas desarrolladas a los encargados de Preven-
cin del ESNNA, a nivel nacional y regional, es decir, al Coordinador
Nacional del Programa y a la Encargada Regional en Iquitos.
A)
Lnea estratgica 1: Participacin e incidencia poltica
El mbito regional, Dircetura Loreto, desde el 2006 ha tenido dife-
rentes actores. De ellos el ms importante ha sido el propio MINCETUR.
Asimismo, los ms activos y de apoyo econmico son las organizaciones
no gubernamentales. La Dircetura Loreto, en el ao 2008, recibi apo-
yo directo de UNICEF y otras organizaciones. En el ao 2014 cont con
el apoyo de Save the Children (CHS), as como la Divisin de trata de
Personas (DIVINTRAP), institucin perteneciente a la Polica Nacional
del Per (PNP). En la regin Loreto, en el ao 2014, se ha promovido la
incidencia poltica, en el marco de la aplicacin del Plan Regional de
Accin contra la Trata de Personas y Explotacin Sexual de nias, nios
y adolescentes en la Regin Loreto, 2013-101734, el cual, de acuerdo a
su enfoque en incidencia poltica, contempla las siguientes actividades:
-- Convocatoria a una red conformada por: Instituciones pblicas,
privadas, ONGS y sociedad civil
-- Integracin de Dircetura - Loreto en la RED
34 Dicho plan integra acciones para la prevencin de la ESNNA en el mbito del turismo.
132
-- Aporte de Dircetura - Loreto en el Plan de Accin para la Pre-

vencin del ESNNA en el mbito de turismo en Loreto
B)
Lnea estratgica 2: Formacin de capacidades tcnicas
En la regin Loreto, durante el ao 2014, se promovieron capacita-
ciones para prevenir situaciones en las que se produzca la ESNNA, por
medio de la explicacin detallada de los riesgos e implicancias legales
que tendran los hoteles, mototaxistas, etc. Las capacitaciones las reali-
z la Dircetura Loreto de acuerdo a lo siguiente:
-- Dircetura - Loreto, programa las capacitaciones, segn requeri-

mientos y en coordinacin con organizaciones interesadas.
-- Dircetura - Loreto coordina con otras instituciones el apoyo que
se requiera (difusin, material, equipos, etc.)
C)
Lnea estratgica 3: Sensibilizacin
La Dircetura Loreto organiza charlas de sensibilizacin a todos los
operadores tursticos de la regin. Para ello solicita apoyo al MINCE-
TUR de acuerdo a las siguientes actividades:
-- La Dircetura Loreto programa sensibilizacin segn requeri-

mientos y en coordinacin con organizaciones interesadas.
-- La Dircetura Loreto coordina con otras instituciones interesadas
en realizar actividades de sensibilizacin sobre la ESNNA en
espacios pblicos: ferias, colegios, teatro, etc.
D)
Lnea estratgica 4: Implementacin de cdigos de conducta
En Iquitos, en coordinacin con el rea ESNNA de Lima, se ha im-
plementado un cdigo de conducta para que los establecimientos dedi-
cados a las actividades tursticas (en particular, hoteles, asociaciones de
mototaxistas, agencias de viaje, etc.) se suscriban y obtengan un certi-
ficado con el cual se comprometen a prevenir toda situacin vinculada
a la ESNNA. Dicha actividad se desarrolla a partir de lo siguiente:
-- La Dircetura Loreto programa capacitaciones y visitas a deter-

minadas empresas (en particular, hoteles, asociaciones de mo-
totaxistas, agencias de viaje, etc.)
133
-- La Dircetura Loreto ejecuta la firma masiva cdigos de conduc-

ta a empresas despus de la capacitacin
Poblacin directa:
Desde una mirada general del programa a nivel nacional y regional,
se definen actores involucrados en relacin a cada una de las lneas es-
tratgicas que se identifican en el programa de acuerdo a lo siguiente:
Actores involucrados del Programa Prevencin de la

ESNNA - Loreto
Lneas
Actores involucrados Rol esperado
estratgicas
Autoridades de los Gobiernos Locales Cumplimiento de sus funcio-

Participacin
nes respecto a la prevencin
e incidencia Autoridades de los Gobiernos de la ESNNA
poltica Regionales
Trabajadores del sector pblico de Cumplimiento de sus funcio-

las Dirceturas y especialistas de nes respecto a la prevencin
otros sectores pblicos de la ESNNA
Fortalecimiento
de capacidades ONGs en general (CHS Alterna- Asistencia tcnica mediante
tcnicas tivo ONG Encuentros casa de la capacitaciones a prestadores
juventud, etc.) de servicios tursticos y al
personal de la Dircetura
Comunidad en general (nios, nias Vigilancia ciudadana

y adolescentes, educadores, estu-
diantes de las carreras profesionales
de turismo, empresarios del turismo.)
Sensibilizacin Prestadores de servicio turstico Denuncia frente a hechos de
(agencias de viaje, restaurantes, guas ESNNA
de turismo, guas de montaa, cano-
taje turstico, evento de inters tursti-
co, transporte turstico terrestre)
Implementacin Establecimientos dedicados al turismo Denunciar hechos de ESNNA

de cdigos de (en particular, hoteles, asociaciones de
conducta mototaxistas, agencias de viaje, etc.)
Fuente: Elaboracin propia, 2014
134

El anlisis de modelo de gestin del Programa de Prevencin de
la ESNNA en la regin Loreto se ha desarrollado desde una mirada
retrospectiva (2007-2014) mediante una tcnica mixta, que implic la
revisin documentaria y el anlisis cualitativo de las entrevistas rea-
lizadas a los principales conductores del Programa a nivel nacional
y regional. Se analiz el modelo de gestin abierto y permeable a la
articulacin y sinergia de los actores de la gestin pblica, sector p-
blico y la sociedad civil.

Al interior del MINCETUR, las coordinaciones y operatividad vin-
culadas a la gestin del Programa de Prevencin de la ESNNA se desa-
rrollan mediante la Direccin Nacional de Turismo (DNT), que, en el
ao 2007, conform un rea para la implementacin del Programa de
Prevencin de la Explotacin Sexual de Nios, Nias y Adolescentes.
A nivel regional, en Iquitos, el rea ESNNA est ubicada en la Gerencia
de Desarrollo Social en la Direccin Regional de Comercio Exterior,
Turismo y Artesanas Loreto.
Estructura orgnica y subsistema de valores

El nmero de personal que conforma el proyecto a nivel nacional y
regional es reducido. Su ordenamiento es jerrquico tal como se de-
muestra en la siguiente figura.
135
Conformacin de equipos a nivel nacional y regional
Director Nacional
de Turismo
(DNT)
MINCETUR
Coordinador
Asistente A
Nacional ESNNA
Nivel Nacional
Nivel Regional
Asistente B1
REGIONAL
GOBIERNO
Coordinador
Regional ESNNA
Asistente B2
Segn Kast y Rosenzweig (1998), una organizacin debe estar con-

formada por diversos subsistemas que conviven, convergen e influyen
entre s. Desde ese enfoque, el Programa de prevencin de la ESNNA,
en su interior, concibe diversas caractersticas de forma estructural, tc-
nicas, objetivos y valores, administrativas y psicosociales.
Se suma el enfoque transversal de derechos del NNA, que en esen-

cia presenta el programa, el cual considera como obligacin universal
proteger los derechos de las vctimas y promover su derecho a sobrevi-
vir, a prosperar en la vida y a aprender y crecer, as como hacer or sus
voces y ayudarlos a desarrollar plenamente todo su potencial. Por ello,
se ha podido reconstruir los sistemas que conformaran el programa a
partir de la motivacin por la proteccin de los nios que debe tener la
sociedad.
136
Anlisis de objetivos y valores desde la poltica

institucional y del programa
La demanda la componen todas aquellas personas que son los llama-

dos usuarios de las redes de explotacin infantil. En este sentido, son
los que promueven que sigan existiendo nias, nios y adolescentes
Por qu vctimas de esta problemtica. Si no existiera la demanda, se erradica-
hacerle ra la oferta, es decir, la ESNNA.
frente a la
demanda de El MINCETUR hace frente al problema de la ESNNA, porque se ha
la ESNNA? identificado que existen algunos agentes tursticos que intervienen ac-
tivamente y, por lo tanto, a pesar de las normas que sancionan esta ac-
tividad, en distintos lugares del pas los servidores tursticos intervienen
en el problema.
Los objetivos se encuentran enmarcados en los cuatro ejes estratgicos:

incidencia poltica, capacitacin y asistencia, sensibilizacin y cdigos
de conducta. Todos los objetivos estn enfocados para crear concien-
cia social y lograr en las personas lo siguiente:
Objetivos
estratgicos - Mantener una actitud de rechazo a la ESNNA y advertir la pena
de crcel.
- Denunciar inmediatamente todo caso de ESNNA ante el Ministerio
Pblico o la Polica Naciona.l
En ese sentido, el cuerpo de recursos humanos del Programa de Pre-

vencin de la ESNNA se compone por profesionales afines al turismo
con ms de 5 aos de experiencia. El subsistema tcnico tiene como
piedra angular el fortalecimiento de capacidades como lnea estratgi-
ca a nivel nacional y regional. Este subsistema se encuentra enfocado
al conocimiento y la mejora continua generando sus propias estrategias
y tcticas para desarrollar los objetivos estratgicos, lo cual refleja el
mtodo puerta a puerta, que consiste en la visita de la encargada en
la Dircetura a los hospedajes categorizados y no categorizados, reali-
zando una sensibilizacin personalizada.
En referencia a las motivaciones del equipo, en particular el rea del

Programa ESNNA y la situacin del subsistema psicosocial, se vincula
las gestiones y coraje que manifiestan las coordinaciones del Programa
ESNNA a nivel nacional y regional, que producto de su conocimiento
137
sobre el proyecto realizan capacitaciones y coordinacin interna tan-

gible e intangible35. En lo que se refiere a los equipos de trabajo, una
caracterstica importante es la comunicacin que se establecen entre
estos, la cual, debido a tratarse de organizaciones pblicas, se realiza
de manera muy formal, mediante cartas, oficios para las coordinacio-
nes externas, pero informales para las coordinaciones internas. A nivel
nacional los enfoques diferenciados se mantienen solo en la ejecucin
de funciones, pero todos buscan un mismo objetivo, razn por la cual
en ambos casos tienen un rea conformada. Cabe destacar, que a nivel
regional, la situacin es la misma, agregando que la DIRCETURA tiene
diversas funciones.
A nivel del subsistema administrativo que maneja el programa, se

mantienen las coordinaciones especficas referidas a la gestin logstica
de pedidos y solicitudes necesarias para llevar a cabo el Proyecto. Es de-
cir, por ejemplo, el asistente de ESNNA coordina con el rea administra-
tiva del Viceministerio de la MINCETUR para mandar a confeccionar los
afiches, tickets, polos e imprimir las constancias y los cdigos de conduc-
ta que se brindarn a los establecimientos que reciban la capacitacin.
De acuerdo a lo planteado por Kast y Rosenzweig (1998) sobre el

sistema de liderazgo, poder y autoridad, se ha identificado que, para
ambos casos, los coordinadores del ESNNA mantienen el pleno lide-
razgo. Por otro lado, en referencia a la capacidad de afectar algo, pre-
domina el MINCETUR y el Viceministro de Turismo, pues son los que
direccionan las acciones. Cabe destacar que el liderazgo nacional no
se encuentra muy bien definido, debido al carcter multisectorial y,
adems, porque su planteamiento se encuentra bajo tutela de dos mi-
nisterios. Se entiende, adems, que el liderazgo multisectorial es el que
define las competencias de los organismos que la conforman a travs
de normas y as, desde el ao 2009, con la Ley General de Turismo, se
destinaron las competencias al MINCETUR para combatir la ESNNA.
En su aspecto ms operativo, y tal vez por ser ms priorizado, el MIN-
CETUR, a travs de su coordinador nacional ESNNA, ha evidenciado el
trabajo de coordinacin que ha realizado principalmente con el MIMP.
35 En muchas oportunidades, se ha identificado que dichas capacitaciones no son correctamente ejecutadas debido a su
premura y poca planificacin; sin embargo, se mantiene la motivacin del intento permanente.
138
Comportamiento del liderazgo

Liderazgo centrado en el jefe Liderazgo centrado en los subordinados
rea de libertad para los subordinados

Uso de la autoridad del administrador
Se tiene libertad
En la operatividad
de acuerdo a lo
permitidos por la DNT
toma cierta iniciativa

a nivel de actividades
y/o servicios brindados
Administrador toma Administrador Administrador Administrador Administrador Administrador define Administrador

la decisin y la vende la decisin presenta ideas y presenta una presenta un lmites, pide al permite a los
anuncia solicita preguntas decisin tentativa problema, recibe grupo que tome una subordinados
sujeta a cambio sugerencias, toma decisin funcionar dentro de
una decisin los lmites definidos
Lder nacional por el superior
Lder regional
A nivel nacional, se reconoce que las autoridades que motivan las

iniciativas contra la ESNNA dividen la focalizacin del tema en dos
conceptos. El MIMP se preocupa por el pblico objetivo a travs de los
derechos de los nios y adolescentes, y el MININTER se preocupa por
los derechos de las personas en general. A nivel regional, la autoridad
es del tipo tradicional. Si bien la articulacin del tema en el mbito de
turismo se logra a partir de la Dircetura, se considera queel Gobierno
Regional es el encargado de impulsar el accionar contra la ESNNA a
partir de la creacin de ordenanzas y alianzas estratgicas, as como
la promocin del funcionamiento integral compartida con otras reas
segn su mbito jurisdiccional.
De acuerdo a lo planteado por Mintzberg (Rosenzsweig, 1988), se

entiende que los coordinadores, a nivel nacional y regional del rea
ESNNA, son considerados gerentes, pues se encuentran a cargo de la
gestin del programa, del cumplimiento de objetivos y de un grupo
organizado de personas.
139
Anlisis del nivel externo del programa
A nivel nacional
Para que el programa inicie su desarrollo y se institucionalice en el
Ministerio de Turismo, se identificaron factores favorables que impulsa-
ron la iniciativa. Entre ellos se encuentran la suscripcin de compromisos
del Per y la cooperacin internacional36 en el marco de la Declaracin
de los Derechos del Nio (1959) y la Convencin sobre los Derechos del
Nio (1989), las cuales han sido ratificadas por la Asamblea General de
las Naciones Unidas. Por ende, los objetivos institucionales del Programa
de Prevencin de la ESNNA estn enmarcados en el Plan Nacional de
Accin por la Infancia y la Adolescencia (PNAIA) 2002-2010, as como
con en el Plan Nacional de Accin contra la Trata de Personas (PNAT)
2011-2016 y el Plan Estratgico de Turismo (PENTUR) 2012-2021.
El momento poltico de la gestin gubernamental del ex presidente

Alejandro Toledo (2001 2006) motiv el desarrollo del Plan Estratgico
Nacional de Turismo (PENTUR) para el ao 2005. En este se incorpor
acciones de prevencin del ESNNA, que actualmente se mantienen en
el PENTUR 2012-2021. Asimismo, la cooperacin internacional, me-
diante las ONGs y organismos internacionales, contribuyeron a la im-
plementacin del programa mediante la dotacin de asistencia tcnica
a los profesionales relacionados con el tema del MINCETUR y los ope-
radores de servicio turstico. Por otra parte, el proceso de descentraliza-
cin permiti que el programa expanda sus acciones a nivel nacional y
se centr en aquellas regiones que tenan mayor nivel de afluencia de
turistas extranjeros.
A nivel regional: Loreto

Segn el reporte del 2013 de MINCETUR, se enfatizaron las inter-
venciones de Prevencin del ESNNA en Loreto por ser una de las regio-
nes con ms afluencia de turistas.
36 En el ao 2006 se realiz la suscripcin del Acuerdo de Cooperacin Interinstitucional "El Estado y la Sociedad contra
la Violencia, Abuso Sexual Infantil y Explotacin Sexual Infantil". Firmaron MINCETUR y UNICEF. En el ao 2007 se
firm el acta de compromiso del proyecto denominado El Estado y la Sociedad contra la Violencia, Abuso Sexual
Infantil y Explotacin Sexual Infantil, por la ministra de la Mujer y Desarrollo Social, el ministro de Educacin, el mi-
nistro del Interior, el ministro de Salud, el fiscal de la Nacin del Ministerio Pblico, la ministra de Comercio Exterior
y Turismo, el presidente del Poder Judicial y UNICEF.
140
En el ao 2012 distintas organizaciones no gubernamentales en Lo-

reto desarrollaron proyectos de prevencin de la ESNNA y han brin-
dado asistencia tcnica y facilitacin logstica a las acciones que em-
prendi la Dircetura Loreto al personal profesional, a los prestadores de
servicios tursticos e instituciones educativas.
El impulso de la sociedad civil y el trabajo en conjunto con la Dir-

cetura LORETO logra generar redes de trabajo que visibilizan la pro-
blemtica de la ESNNA y sensibilizan a los tomadores de decisin para
la institucionalizacin de mecanismos para enfrentar la ESNNA. Estas
acciones se traducen en el Plan Regional de Accin contra la Trata de
Personas Loreto 2013 -2017.
Sin embargo, en el ao 2008, la Organizacin para la Cooperacin
y Desarrollo Econmicos (OCDE) catalog al Per como pas de renta
media, por lo que disminuy el apoyo econmico de ONGs internacio-
nales para la prevencin de la ESNNA. Este hecho, sumado a la inci-
piente sensibilizacin frente a la prevencin de la ESNNA, generara el
alejamiento de la sociedad civil, por lo que se debilitaron las acciones
de incidencia y seguimiento de los planes regionales vigentes, en proce-
so de institucionalizacin. Esto se entiende en el siguiente testimonio:
Hasta el ao pasado era ms activa. Desde el ao pasado (2013) no se
renen Raquel sali de la Red Ella reuna a todos los de la Red, con
los pocos que iban...Ella ya no est...No est la ONG Casa de la Juventud
Solo ahora hay una ONG...CHS (coordinadora de prevencin de la ESN-
NA Loreto)
Este programa reporta tcnicamente al gobierno central (MINCETUR)

y a nivel de Dircetura (Gobierno Regional). Por funcin la Dircetura
Loreto, se registra un presupuesto otorgado por el Gobierno Regional,
considerado por el personal operativo, limitado para la obtencin de
recursos (materiales y humanos) para la implementacin de las accio-
nes designadas. Adems, existen otros actores del ejecutivo, que coor-
dinan acciones y suman esfuerzos con la DIRCETURA, como la Polica
Nacional del Per (PNP). Sin embargo, estas gestiones estn compren-
didas en los ejes de persecucin o proteccin que complementan la
cadena del programa.
141
Discusin desde la perspectiva de la gerencia social

A continuacin, se presenta la discusin del modelo de gestin des-
de la mirada interna y externa con la finalidad de analizar el programa
como un sistema.
Modelo de gestin a nivel interno

A nivel nacional y en Loreto, se cuenta con limitado personal, pero este
se encuentra altamente sensibilizado con la problemtica de la ESNNA.
La coordinacin del programa en ambos niveles (regional y nacional) se
sostiene con el encargado nacional. De esta manera, se centraliza la toma
de decisiones frente a la operatividad requerida para el programa. Cabe
destacar que el personal encargado del programa no es exclusivo. Por ello,
tiene tiempos restringidos para la implementacin de las acciones.
Asimismo, se ha identificado que se presentan limitaciones eco-

nmicas para el desarrollo del programa a nivel nacional, a pesar de
que el presupuesto del ao 2014 era mucho mayor al del ao inicial,
era insuficiente, debido a que sus acciones se dirigen a las diecisiete
Dirceturas en las que se implementa el programa. A nivel regional, el
presupuesto es asignado por el Gobierno Regional. Sin embargo, exis-
ten condiciones para la ejecucin del mismo. Las demoras burocrticas
limitan la planificacin de las acciones del programa.
En sus inicios y debido al momento poltico de ese entonces (2004),

el programa se posicion institucionalmente y logr su sostenibilidad a
cargo de la gestin pblica (MINCETUR y las Dirceturas) con la decla-
racin de polticas y directivas; sin embargo, al ao 2014, los limitados
recursos humanos y econmicos dificultan el adecuado monitoreo y
supervisin de los procesos operativos que devienen de los lineamien-
tos a nivel nacional y regional. La decisin de focalizacin se centra en
la disponibilidad de recursos humanos, econmicos y de tiempo del
personal; por ello, las intervenciones a nivel nacional se han incremen-
tado en las principales Dirceturas que tienen mayor nivel de afluencia
turstica. A su vez, a nivel regional, las acciones son puntuales y se
concentran de acuerdo a los actores y al acceso; es decir, la implemen-
tacin del programa se centra en la capital de provincia.
142
Se registran serias limitaciones para evaluar los resultados del pro-

grama. Segn la revisin documentaria, no se evidencia lnea de base,
evaluacin de medio trmino o alguna evaluacin de desempeo. Por
otro lado, se tiene un registro de seguimiento puntual a las principa-
les acciones que realiza el programa como nmero de capacitaciones,
nmero de acciones de sensibilizacin, nmero de prestadores de ser-
vicio turstico capacitado y nmero de implementacin de cdigos de
conducta, es decir, la medicin de sus indicadores es a nivel de activi-
dades denominadas lneas estratgicas para el programa. No existe
un plan de monitoreo y evaluacin que defina la organizacin de la
recoleccin, registro y procesamiento de los datos para la elaboracin
de reportes y uso de los mismos desde el programa. Sin embargo, existe
un histrico de informes desde el ao 2004 a la actualidad, que se en-
cuentra disponible.
Frente a los cuellos de botella que presenta el proyecto, a nivel

interno existen factores internos que hacen viable el desarrollo del pro-
grama. Entre ellos se pueden sealar las capacidades, la experiencia y
alto compromiso que se observa de los funcionarios, coordinadores del
programa en relacin a la problemtica de la ESNNA. Ello representa
un activo que permite entrelazar esfuerzos con agentes de la coopera-
cin tcnica internacional que han asistido tcnicamente y logstica-
mente las acciones del programa.
Por otro lado, el programa tiene mecanismos de sostenibilidad, de-

bido a que se encuentra respaldado por el Plan Estratgico de Turismo
al 2021, que cuenta con dispositivos normativos, lineamientos y nor-
mas, permiten la obligatoriedad de ejecucin a nivel de veinticuatro
Dirceturas y la sostenibilidad del mismo a pesar del paso de diferentes
gobiernos. Esto indicara que el programa prevalecer y, por ello, re-
quiere mecanismos para la sensibilizacin de los tomadores de deci-
sin del sector frente al tema y un plan de sucesin de conocimientos
pero principalmente de sensibilizacin frente al tema a posibles nuevos
cuadros de servidores pblicos.
143
Modelo de gestin a nivel externo

A nivel nacional
El Programa de Prevencin de la ESNNA, desde sus inicios, ha esta-
do influenciado desde el entorno. Dicha situacin ha generado que el
modelo de gestin sea abierto, tal y como lo denominan tericamente
Kast y Rosenzweig (1998). Desde los inicios del programa y a travs
de los distintos gobiernos frente a la proteccin de los derechos de
los nios, nias y adolescentes (NNA), la apertura poltica y el rol de
los organismos internacionales dieron el respaldo a la elaboracin del
PENTUR al ao 2005, ao en que se contemplaba la prevencin de la
ESNNA como materia de trabajo del MINCETUR.
Durante el ao 2011, el gobierno de turno asumi en la Agenda

Nacional y Descentralizada los Derechos de las Nias, Nios y Ado-
lescentes 2011 - 2016. Dicho documento fue elaborado mediante la
co-gestin por diversos organismos internacionales, no gubernamenta-
les, redes y movimientos de menores comprometidos con la promocin
de polticas pblicas a favor de los derechos de los nios, nias y ado-
lescentes. Cabe destacar que, en relacin a la explotacin sexual, se
acord que la gestin gubernamental otorgue prioridad a la proteccin
contra la violencia y a la proteccin a la niez y adolescencia que tra-
baja. De este modo, se prioriz la proteccin de vctimas de violencia
familiar y sexual, y la formulacin de un programa nacional de preven-
cin, atencin y proteccin a nios, nias y adolescentes vctimas de
todo tipo de violencia. Este marco sustenta el objetivo del programa y,
por ende, su asignacin presupuestal.
A nivel tcnico, el Programa de Prevencin de la ESNNA inici

como parte del Proyecto Multisectorial El Estado y la Sociedad Contra
la Violencia, Abuso Sexual y Explotacin Sexual Infantil (2006-2009),
que tena como objetivo contribuir a la prevencin de la violencia, el
abuso sexual y la ESNNA, la atencin, proteccin, recuperacin y rein-
sercin de vctimas, a travs de un respuesta intersectorial e interdisci-
plinaria de los servicios pblicos. Financiado por la Cooperacin Belga
y UNICEF, la implementacin ha sido asumida por siete entidades gu-
bernamentales: Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, Ministerio
144
de Salud, Ministerio de Educacin, Ministerio del Interior, Ministerio

de Comercio Exterior y Turismo, Ministerio Pblico Poder Judicial. Se
ha ejecutado el programa en 4 departamentos: Lima, Loreto, Cusco y
Madre de Dios. Los resultados del proyecto se tradujeron en la incor-
poracin en los planes estratgicos anuales de dichas instituciones, ac-
ciones dirigidas a la prevencin, atencin y sancin de la ESNNA: sin
embargo, no se lograron consolidar suficientemente, debido al lideraz-
go de ciertos sectores pblicos, como MIMDES, MINCETUR, MININ-
TER. Tampoco se alcanz afianzar la operatividad necesaria para que
los diversos servicios pblicos se articulen en una lgica de sistema de
atencin, que superaba la lgica de campaas puntuales. Esta situacin
mantuvo la lgica de desarticulacin en el trabajo y limit las sinergias;
a pesar de ello, se incorporaron planes operativos institucionales al in-
terior del sector pblico.
Este programa y un proyecto financiado por UNICEF y la ONG CES-

VI en el ao 2006 dieron origen al implemento del rea de prevencin
a la ESNNA a nivel nacional por el MINCETUR, con acciones perma-
nentes que tienen en cuenta los planes estratgicos del Ministerio. Este
equipo es el responsable a nivel nacional de dirigir las acciones del
programa y de generar las alianzas necesarias para la consecucin de
los resultados del mismo. Sin embargo, instaurado el rea del programa
de Prevencin de la ESNNA a nivel nacional, la descentralizacin se
asumi como eje principal de sostenibilidad del programa, teniendo en
cuenta la necesaria asignacin de recursos humanos, fortalecimiento
de capacidades y materiales en prevencin de la ESNNA. Estas ya no
dependan del alcance nacional, sino regional. Es decir, el proceso de
descentralizacin reorganiza la asignacin de presupuestos a nivel na-
cional. El Ministerio de Economa y Finanzas fortaleci el programa de
presupuestos basndolo en resultados. De acuerdo a ello, se destin el
46,6% del presupuesto a programas que afectan directamente las vidas
de los nios, nias y adolescentes de las regiones. Sin embargo, este
programa no se considera un PPR, sino que deviene del presupuesto de
los Gobiernos Regionales. Esta sera una limitacin del programa.
Segn el Balance Econmico de Amrica Latina y el Caribe del

2013 de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CE-
145
PAL), el Per tuvo un crecimiento econmico del 5,2%. Segn el mismo

informe, las perspectivas para el 2014 indican un escenario de menor
liquidez mundial, lo que conlleva importantes retos a nivel de finan-
ciamiento externo para la regin latinoamericana y caribea afectando
al financiamiento de los programas sociales. Por ello, la cooperacin
internacional, principal impulso para implementacin de este tipo de
programas, disminuye el apoyo a las ONGs de la localidad a travs de
los aos y prioriza asistencia tcnica puntual al personal que pertenece
al sector pblico.
Regin Loreto
De acuerdo al reporte que data desde el 2001 al 2011, en Loreto el
crecimiento econmico basado en las NBI (Necesidades Bsicas insatis-
fechas) se encontraba paralizado37. Es decir, se visibiliza como la regin
que menos ha cubierto las NBI en su poblacin durante los ltimos diez
aos en comparacin de las todas las regiones del pas. Segn el Insti-
tuto Peruano de Economa, en el reporte (INCORE 2014)38 se determin
que Loreto se ha mantenido como la regin menos competitiva del pas
(infraestructura y educacin), lo que significara un estancamiento de la
pobreza en esta regin. De acuerdo al MINCETUR, Loreto es una de las
regiones donde existe mayor incidencia de la explotacin sexual; por
ello, enfatiza sus accionar en aquellos con mayores ndices de visita
turstica, teniendo alianzas con organismos no gubernamentales que
desarrollan la misma temtica y con la sociedad civil, reflejando aqu
la co-gestin.
Con el apoyo de la participacin activa de la sociedad civil hasta el

ao 2013, mediante el impulso a nivel de las capacidades tcnicas de
la cooperacin, apoyado en el marco legal nacional, se ha podido im-
pulsar en Loreto el Plan Regional de Accin contra la Trata de Personas
y Explotacin Sexual Comercial de Nias, Nios y Adolescentes (PRA-
TEL) 2013-2017. De la misma forma, se estableci el Plan Estratgico
Regional de Turismo (PERTUR) 2007-2015, con la finalidad de definir
las competencias de la DIRCETURA y otros actores de la co-gestin:
37 Se contabilizan las necesidades estructurales de un hogar. Las necesidades que se consideran son las siguientes: vi-
viendas con caractersticas fsicas inadecuadas, con hacinamiento y sin servicios higinicos, con nios que no asisten
a la escuela y con alta dependencia econmica
38 ndice de competitividad nacional
146
MINCETUR, la PNP y el Consejo Regional de Turismo en Loreto (CRTL).

Estos documentos sostienen y avalan las acciones que se realizan en el
marco del programa.
A pesar de contar con planes regionales, estas polticas no se han

hecho efectivas, debido a las dificultades administrativas para la gestin
de recursos bsicos o a la insuficiencia a nivel econmico, ya que el
programa carece de recursos. Adems, el personal que tiene a cargo
estas actividades indica, que, a pesar de las limitadas condiciones, ellos
mismos tienen que resolver sus dificultades. Por otro lado, cabe des-
tacar, que en la regin Loreto, las ONGs que desarrollan proyectos en
esa jurisdiccin aportan y apoyan el sostenimiento del programa. Sin
embargo, tambin se advierte menor financiamiento de cooperacin
internacional y, por ende, menor apoyo en asistencia tcnica puntual
dirigida a los sectores que viabilicen la sostenibilidad del programa.
Por otro lado, el apoyo poltico desde el gobierno regional se ha im-
pulsado desde la incidencia de parte de la sociedad civil (2007-2010).
Es decir, la apertura al problema y el reconocimiento del turismo como
eje propulsor de la economa regional hacen que, en la primera gestin
del presidente regional, se faciliten e incorporen los planes ya mencio-
nados, debido a que son parte medular de la sostenibilidad del progra-
ma; sin embargo, esta posicin se diluy durante su segunda gestin.
Ello se evidencia solo en acciones propiciadas desde la sociedad civil
cuando esta se disminuy en recursos por la cooperacin internacional.
Conclusiones
-- La influencia del contexto internacional en materia de la pre-
vencin de explotacin sexual en nias, nios y adolescentes y
la proteccin de los derechos de los nios, nias y adolescentes
incidieron en la generacin de polticas a nivel nacional.
-- Las experiencias piloto de proyectos multisectoriales permitie-
ron incorporar en los Ministerios planes operativos en materia
de la explotacin sexual en nias, nios y adolescentes. Esta
experiencia, enlazada a los proyectos impulsados en el MINCE-
TUR por UNICEF, gener el rea del Programa de Prevencin
de la ESNNA en el mbito del Turismo.
147
-- Existe una dbil articulacin intersectorial para la consecucin

de resultados en el programa. Se debe tener en cuenta que, en
la problemtica del ESNNA, intervienen diferentes actores cla-
ve, quienes mediante una co-gestin adecuada podran generar
resultados satisfactorios.
-- Se identifica una reducida demanda de la sociedad civil e insti-
tuciones pblicas nacionales por hacer visible la problemtica
de la explotacin sexual el nia, nios y adolescentes; por ello,
se requieren acciones de sensibilizacin a los diversos actores
involucrados en el programa.
-- El modelo de gestin del programa de Prevencin de la ESN-
NA es abierto, debido a su problemtica, ya que requiere una
mirada y accionar multisectorial desde la gestin pblica y de
gestin privada. Asimismo, se concibe el programa a nivel na-
cional desde los derechos del NNA.
-- El proceso de descentralizacin apoya la ejecucin del progra-
ma a nivel nacional; sin embargo, an carece de las capacida-
des en la co-gestin de proyectos, estructura, y alcance.
-- Los gerentes sociales a nivel nacional y regional presentan un
perfil de vocacin de servicio y presentan un alto nivel de com-
promiso y sensibilidad frente al tema. Sin embargo, debido a
las mltiples funciones asignadas a su cargo, no exclusivas al
programa, debilitan la ejecucin del mismo. Es decir, la gestin
interna que desarrollan los lderes del programa, a nivel nacio-
nal y regional en referencia a la Promocin del Programa de
Prevencin de la ESNNA, est vinculada al factor humano que
impulsa la preocupacin sobre la problemtica.
-- Sobre aspectos tcnicos del programa, existen limitaciones serias
frente al diseo mismo del programa, que impide procesos de
evaluacin y monitoreo. Existen mecanismos incipientes de mo-
nitoreo de actividades y sistematizacin de la experiencia. Estos
problemas se han reportado en los informes registrados por el
coordinador nacional del programa de prevencin de la ESNNA.
148
Recomendaciones
-- Es importante contar con evidencias estadsticas, estudios cuali-
tativos, testimonios, entre otros, sobre la situacin de la ESNNA
a nivel nacional y regional. Dicha informacin servira de insu-
mo para el diseo del programa con una visin articulada y di-
rigida a generar resultados, cambios sociales impulsado desde
la gestin pblica y con el involucramiento del sector privado,
desde una mirada de gestin social. A su vez la informacin
puede ser utilizada como insumo de comunicacin y sensibili-
zacin sobre la problemtica y mantener la preocupacin de
la opinin pblica.
-- Conociendo la limitacin presupuestal desde los Gobiernos Re-
gionales, se debera contemplar formular un presupuesto por
resultados desde el MINCETUR, el MIMP, el MIMTER y otros
actores involucrados. Esto podra llevarse a cabo en base a las
evidencias encontradas y a evidencias generado de casos lati-
noamericanos en materia de la prevencin de la ESNNA.
-- Se debe considerar implementar procesos de plan de sucesiones
entre los servidores pblicos del MINCETUR, debido a la alta rota-
cin del personal que se encuentra en la ejecucin del programa.
-- Los procedimientos de capacitacin y asistencia tcnica a ni-
vel nacional deben contemplar la revisin y anlisis de otros
modelos internacionales en temas de prevencin de la ESNNA
como lo es el caso de Brasil.
-- Se debe realizar un mapeo de las diferentes instituciones a nivel
nacional y regional que desarrollan labores relacionadas a los
NNA y con la finalidad de generar sinergias de forma planifica-
da y orientada a resultados concretos.
-- Es necesario considerar en acciones directas con NNA vulne-
rables; por ello, es necesaria la coordinacin con programas
nacionales como Yachay del MIMP, que atiende a nios y nias
adolescentes en calle, y al MINEDU para la prevencin de la
ESNNA en las instituciones educativas.
149
Reflexiones finales desde la mirada de la gerencia social

-- La problemtica vinculada a la ESNNA, debe ser de reconoci-
miento y preocupacin de la sociedad peruana en general, por
lo cual se hace necesario considerar en la agenda de polticas
sociales una mayor preocupacin por la situacin de explota-
cin sexual de nios, nias y adolescentes, pues, desde la pers-
pectiva de los derechos humanos, es necesario cuidar la vida
digna de los infantes.
-- La actuacin en asuntos de prevencin de la ESNNA desde la
poltica social vinculada a la vida digna de los infantes, debe
considerar la participacin cogestionada y activa de las insti-
tuciones pblicas del pas: MININTER, MINMPV, MINDES, etc.,
todos con la finalidad de contribuir a la reduccin de casos de
ESNNA, as como de la identificacin y castigo de las personas
u organizaciones o empresas que cometen delitos vinculados al
tema. Asimismo, cuando se considere la participacin de orga-
nizaciones sociales privadas, debe garantizarse la transmisin
de conocimientos como parte de las estrategias aplicadas.
-- Para lograr objetivos medibles y cuantificables, se debe ana-
lizar la congruencia del programa, incluyendo un anlisis de
presupuesto por resultados que puedan evidenciar una ade-
cuada aplicacin tcnica y operativa. Se debe evitar las bases
conceptuales y orientaciones estratgicas del programa desde
un enfoque de derechos humanos, ayudara sustantivamente a
reorientar, profundizar y darle mayor integralidad a la respuesta
nacional a la lucha contra la violencia familiar y social.
150
Bibliografa
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infantil se registran cada ao. Lima, 23 de agosto. http://www.andina.
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xual-infantil-se-registran-al-ano-190723.aspx. Fecha de consulta: 8
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de consulta: 8 de abril del 2014
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infantil. http://www.red.org.pe/turismo_sexual_infantil.htm. Fecha
de consulta: 8 de abril del 2014
151
-- UNICEF-Per (2008). Situacin del pas: contexto poltico y social.

http://www.unicef.org/peru/ spanish/children.html. Fecha de con-
sulta: 8 de abril del 2014
152
Centro de Emergencia Mujer de Villa Mara del Triunfo:

Lmites y posibilidades
Andrs Daz Irigoin39, Diego Chacn Blacker40,

Ral Marn Mijichich41
Introduccin
A ctualmente la violencia familiar y la violencia sexual son unas

de las preocupaciones ms grandes del Estado peruano; por
ello, realiza diversos esfuerzos para contrarrestar estos problemas so-
ciales mediante programas, proyectos y estrategias diversas. El presen-
te estudio de caso busca desarrollar la experiencia de un Centro de
Emergencia Mujer (CEM) del distrito de Villa Mara del Triunfo (VMT)
en su relacin con la comunidad y con las direcciones del Ministerio
de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP). Los CEM son una es-
trategia de atencin integral dentro del Plan Contra la Violencia Fami-
liar y Sexual (PCVFS).
Informacin general
Antecedentes
En el ao 1996 se cre el Ministerio de Promocin de la Mujer y
del Desarrollo Humano (PROMUDEH), cuya finalidad fue el desarro-
llo de la mujer y la familia, bajo el principio de la igualdad de opor-
tunidades, por lo que se promovieron actividades de desarrollo hu-
mano, en las que se atendi prioritariamente a los menores de edad,
mujeres y adultos mayores en situacin de riesgo. En el ao 2002,
dicha institucin se modific y se convirti en el Ministerio de la Mu-
jer y Desarrollo Social (MIMDES), cuyas acciones buscaban superar la
39 Es licenciado en Sociologa por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Actualmente es estudiante de la maes-
tra en Gerencia Social por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Cuenta con experiencia en proyectos sociales,
participacin social comunitaria y es especialista en temas de voluntariado.
40 Es comunicador por la Universidad de Lima y egresado de la licenciatura de Educacin por la Universidad Peruana
Cayetano Heredia. Actualmente es estudiante de la maestra de Gerencia Social de la Pontificia Universidad Catlica
del Per. Cuenta con experiencia en emprendimientos sociales, proyectos educativos, gestin de programas de vo-
luntariado y programas de formacin de personas.
41 Es licenciado en Administracin y Gerencia por la Universidad Ricardo Palma. Actualmente es estudiante de la
maestra en Gerencia Social por la Pontificia Universidad Catlica del Per y de la maestra en Gerencia de Empresas
Sociales para la Innovacin Social y el Desarrollo Local por la Universidad EAFIT de Colombia. Cuenta con experien-
cia en gestin administrativa en PUCP y como profesor de administracin.
153
pobreza, inequidad y exclusin, orientado a las personas en situacin

de pobreza y grupos vulnerables.
En el ao 2012 se convirti en el Ministerio de la Mujer y Poblacio-

nes Vulnerables (MIMP), que desarrolla sus acciones en favor de las mu-
jeres, nias, nios, adolescentes, personas adultas mayores, con disca-
pacidad, desplazadas y migrantes internos. Esta institucin garantiza sus
derechos de una vida libre de violencia, desproteccin y discriminacin
en el marco de una cultura de paz. Las acciones de desarrollo social
que tenan el PROMUDEH y el MIMDES pasaron a ser del recientemen-
te creado Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS)
La primera ley a la hacemos referencia es la Ley 26260, emitida el

25 de junio de 1997, Ley de proteccin frente a la violencia familiar,
que establece que el Estado peruano brinda proteccin y defiende los
derechos humanos de los ciudadanos, enfatizando en las poblaciones
vulnerables (mujeres y nios). Por otro lado, ya desde el PROMUDEH
se iniciaron acciones de prevencin mediante mdulos. As, va Reso-
lucin Ministerial Nro. 216-99-PROMUDEH, emitida el 6 de julio de
1999, se autoriza el funcionamiento del Mdulo Piloto de Atencin
contra la Violencia Familiar Emergencia Mujer, con la finalidad de
brindar atencin integral a las personas afectadas. Los Centros de Emer-
gencia Mujer se crearon mediante Resolucin Ministerial N 078-2000-
PROMUDEH, emitida el 15 de marzo de 2000. Se incluy el Manual
de Funciones Generales, Conceptos y Procedimientos de los Centros
Emergencia Mujer (denominacin dispuesta en la Resolucin Minis-
terial N 074-2000-PROMUDEH).
Para fortalecer las acciones de prevencin, se cre, finalmente, el Pro-

grama Nacional Contra La Violencia Familiar y Sexual, a travs del Decreto
Supremo N 008-2001-PROMUDEH24. El objetivo es contribuir a la reduc-
cin de la alta prevalencia de la violencia familiar en mujeres nias, nios
y adolescentes. Los CEM pasaron a ser luego una estrategia del PNCVFS.
Finalmente, en el ao 2009, se emiti el 18 de mayo de 2009, la Gua Aten-
cin Integral de los Centros de Emergencia Mujer va Resolucin Ministe-
rial Nro. 185-2009-MIMDES, que establece las pautas para la atencin en
los CEM y la gestin para homogeneizar y optimizar la calidad del servicio.
154
Normativas generales de la respuesta a la violencia familiar

Nivel internacional
A nivel internacional, existe un gran marco que protege los dere-

chos de las mujeres. Los ms importantes son los siguientes hechos o
documentos:
-- Carta Constitutiva de las Naciones Unidas (1945)

-- Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948)
-- I Conferencia Mundial sobre la Mujer (1975)
-- La Asamblea General de las Naciones Unidas (1979)
-- La Convencin sobre los Derechos del Nio (1989)
-- La Asamblea General de las Naciones Unidas (1993)
-- IV Conferencia Mundial sobre la Mujer (1995)
-- La Convencin de Belm do Par (1995)
Nivel nacional
De la misma manera, a nivel nacional contamos con varios marcos

legales y polticos:
-- Constitucin Poltica del Per (1993)

-- Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres
(Ley N 28983)
-- Ley de Proteccin Frente a la Violencia Familiar (Ley N 26260)
-- Ley General de Salud (Ley N 26842)
-- Cdigo Penal (Decreto Legislativo N 635)
-- Ley de Prevencin y Sancin del Hostigamiento Sexual (Ley
N27942)
-- Otras leyes relacionadas hacen mencin al problema de la vio-
lencia sexual y familiar, como las leyes de las bases de la des-
centralizacin, la ley orgnica de Gobiernos Regionales y la ley
orgnica de municipalidades
155
-- Las polticas nacionales de obligatorio cumplimiento para las

entidades del Gobierno (Decreto Supremo N 27-2007-PCM).
-- El Acuerdo Nacional del ao 2002, que recoge lineamientos a
ser desarrollados para la erradicacin de la violencia contra la
mujer y en especial la violencia familiar y sexual
Problemtica: la violencia familiar y sexual en el Per

Violencia familiar y sexual en el Per
La violencia familiar y sexual en el Per ha sido enfocada desde as-
pectos sociales y de salud, en cuyos casos las vctimas en su mayora son
mujeres, nios, nias y adultos mayores. Esta problemtica no diferencia
condicin social y/o econmica. Sin embargo, en un contexto amplio,
diverso y complejo, es potencialmente grave en estratos ms deprimidos
econmicamente o en situacin de pobreza o pobreza extrema.
La informacin estadstica que ha producido el MIMP grafica la

amplitud de esta problemtica. Si bien para el ao 2014, los casos de
violencia familiar y sexual registrados fueron 50 485, para el ao 2015
la cantidad registrada fue de 58 429 casos. Se trata de un incremento
que, si bien no puede ser atribuido a un incremento directo de la vio-
lencia, s puede ser entendido como un incremento de la necesidad de
denunciar estas situaciones.
Una de las aristas ms terribles de esta problemtica es el feminici-

dio, definido como el homicidio de mujeres que se dan en condiciones
de discriminacin y violencia basada en gnero. Este es un delito tipifi-
cado en el actual Cdigo Penal.
Durante los aos 2014 y 2015, se registraron 191 casos de femini-

cidio y 384 tentativas de feminicidio. La mayora de estos crmenes se
han registrado en el rea urbana. Para los aos 2014 y 2015, en las reas
urbanas, se registraron el 69% y el 61% de los casos respectivamente.
Sin embargo, los esfuerzos en la lucha contra esta problemtica se

centran no solo en la atencin de los casos, sino tambin en aspecto
preventivo de los mismos. Durante el ao 2015 se desarrollaron a nivel
nacional 32 319 acciones preventivas, de las cuales el 36% correspon-
156
den a acciones de desarrollo de capacidades y empoderamiento y un

22% referan a labores en las comunidades educativas.
Estos esfuerzos indican el nfasis que se da a la parte formativa de

las personas y tambin a la visin de la necesidad de trabajar con las
instituciones y con la organizacin comunal. Si bien esto no garantiza
efectividad total en la reduccin de los actos delictivos, s genera ma-
yor ruido en la sociedad, generando entornos mucho ms atentos a
denunciar y combatir.
Violencia familiar y sexual en Villa Mara del Triunfo

El CEM de Villa Mara del Triunfo inici sus operaciones desde el
ao 2008. Desde entonces, ha registrado entre los aos 2008 y 2009 un
total de 4831 casos. Para el ao 2015, dicho CEM registr un prome-
dio de tres casos diarios y el total de casos atendidos fue de 773 casos
para dicho ao. Dichas estadsticas lo ubican en el ranking del MIMP
como el sptimo CEM con mayor registro de casos a nivel nacional. La
manifestacin de esta violencia en Villa Mara del Triunfo afecta, en su
mayora, a las mujeres de 18 a 59 aos, pues corresponde a dicho gru-
po etario 335 de los 773 casos registrados en el ao 2015.
Sin embargo, los hombres entre los 18 a 59 aos vctimas de violen-

cia familiar y sexual fueron registrados en 6 casos durante el mismo ao.
Esta diferencia podra dar a entender que hay elementos estructurales
de la sociedad que vulneran los derechos y libertades de las mujeres
simplemente por su gnero. Otro dato urgente es la violencia sexual y
familiar que afecta las personas de 0 a 17 aos de edad. En Villa Mara
del Triunfo de los 265 casos registrados el 50,5% correspondi a muje-
res y el, 49.5% a varones. Este dato nos dara a entender que, si bien los
hombres tienen un periodo de vida en el cual son vulnerables ante esta
problemtica, pueden superarla en el trascurrir de su vida. En el caso de
las mujeres, su condicin de vulnerabilidad no desaparece, sino que,
por el contrario, aumenta conforme transcurren sus aos de vida.
Hasta el mes de octubre de 2014, haban sido 593 los casos aten-
didos por dicho CEM. De ellos, 458 casos (81%) corresponden al sexo
femenino, mientras que 105 casos (19%) corresponden al sexo mascu-
157
lino. Esto significa que hay un incremento de la poblacin beneficiaria

masculina hasta el mes de octubre, en comparacin con el ao 2013.
Existe violencia contra el adulto mayor, pero en menor medida. Mayo-
ritariamente se han reportado casos de violencia familiar y sexual en
personas adultas entre 18 a 59 aos con 264 casos (48%) y 259 casos
(47%) de maltrato infantil y abuso sexual en menores de 0 a 17 aos.
Como se mencion, han reportado 31 casos en adultos mayores se, que
corresponden un 6% del total.
El mayor tipo de violencia es la psicolgica. En el ao 2014, se han

atendido 555 casos de los cuales 285 casos (52%) corresponden a vio-
lencia de tipo psicolgica; 196 casos (35%), a violencia fsica; y 74 casos
(13%), a violencia sexual. De acuerdo a ello, se evidencia un incremento
de casos de violencia psicolgica y una disminucin en casos de violen-
cia fsica en comparacin con el ao 2013. Finalmente, el riesgo para la
integridad personal y para la vida es muy constante en estos casos.
Hasta octubre del ao 2014, se han presentado 173 casos de riesgo

severo (39%) en los que implicaban un riesgo en la vida de la perso-
na afectada (amenazas de muerte, persecucin, intento de feminicidio,
etc.). Adems, se han reportado 178 casos de riesgo moderado (35%) y
204 casos han sido valorados de riesgo leve (26%). En cuanto a las ca-
ractersticas de las personas agresoras, en los casos atendidos en el CEM
VMT hasta el mes de octubre del ao 2014, se observ que, en el 33%
de casos, la situacin de violencia fue ejercida por parte de los proge-
nitores; el 14% y 16% de agresores eran convivientes y ex convivientes
respectivamente. No se han reportado diferencias significativas en com-
paracin al 2013. Tambin se conoce que hay una mayor presencia de
agresores que no viven con la vctima en comparacin al 2013.
Objetivos del Centro de Emergencia Mujer Villa Mara del Triunfo

Objetivo general
Realizar acciones de atencin, y prevencin de la violencia fami-
liar y sexual que conlleven a la proteccin y promocin de estilos de
vida que genere la no tolerancia hacia la violencia en cualquiera de
sus manifestaciones a travs de mecanismos especializados y acciones
158
focalizadas y sostenibles que contribuyan a mejorar la calidad de vida

de las personas afectadas por violencia familiar y sexual de la pobla-
cin de Villa Mara del Triunfo42
Objetivos especficos
-- Detectar y facilitar el ingreso de la persona afectada por hechos
de violencia familiar y sexual al servicio
-- Contribuir, a travs del rea de psicologa, a la orientacin, so-
porte emocional y recuperacin psicolgica de las personas
afectadas por violencia familiar y sexual
-- Garantizar, a travs del rea legal, el acceso a la justicia de las
personas afectadas por violencia familiar y sexual
-- Detectar, a travs del rea social, el nivel de riesgo e Identificar
la red de apoyo y proteccin de las personas afectadas por vio-
lencia familiar y sexual
-- Sensibilizar, concretar y comprometer principalmente a la au-
toridad local y Sociedad Civil organizada del distrito de Villa
Mara del Triunfo de las siete zonas de intervencin el CEM para
desarrollar acciones preventivo-promocionales
mbitos de intervencin
El mbito de intervencin del CEM VMT son las siguientes siete
zonas: Jos Carlos Maritegui, Cercado, Inca Pachactec, Nueva Espe-
ranza, Tablada de Lurn, Nuevo Milenio y Jos Glvez Barrenechea.
Poblacin beneficiaria directa:

Comprende nios, nias adolescentes, mujeres, personas adultas
mayores y personas con discapacidad por hechos de violencia familiar
y sexual, y la comunidad en general en cuanto a las acciones de pre-
vencin de la violencia familiar y sexual y promocin de una cultura
democrtica y respeto a los derechos humanos.
42 A. Carazas. Comunicacin personal, 19 de mayo de 2014
159
Estrategias generales
-- Abordar la intervencin de forma intersectorial en la atencin
de las presuntas vctimas por violencia familiar y sexual (Minis-
terios de Salud, Mujer y Poblaciones Vulnerables, Educacin,
Relaciones Exteriores, Interior y Pblico)
-- Generar un entorno multidisciplinario especializado que brin-
de atencin integral e inmediata a las vctimas de violencia fa-
miliar y sexual
-- Involucrar a los diferentes actores del sector pblico y la ciu-
dadana, en la atencin de casos de violencia familiar y sexual
Estrategias operativas
-- Comunicar a la poblacin la existencia del CEM
-- Gestionar alianzas con entidades del sector privado para que
financien la construccin de albergues y/o refugios
-- Comprometer a la polica como apoyo slido
-- Dar mantenimiento al local para que sea acogedor
-- Realizar acciones preventivas, de promocin y de sensibiliza-
cin dirigidas a la poblacin en general, con la finalidad de
disminuir la aparicin de nuevos casos
-- Brindar atencin desde el equipo interdisciplinario generando
confianza a las personas vctimas de violencia familiar y sexual
A nivel nacional
-- Lnea 100, una lnea telefnica que sirve para hacer denuncias
de este tipo.
-- Gobiernos Regionales y Locales
-- Ministerios: Justicia, Salud, Pblico, de la Mujer y Poblaciones
Vulnerables, y del Interior
-- Polica Nacional
160
A nivel local
-- Personal del MIMP vinculado al funcionamiento de los CEM,
como facilitadores y promotores
-- Lderes y lideresas de las juntas vecinales del distrito, donde se
busca impulsar acciones dentro de las mismas organizaciones
de base
-- Promotores educadores, Lderes Estudiantiles, Centros Educati-
vos y UGEL
-- Municipalidad de Villa Mara del Triunfo, CODISEC, Concerta-
cin contra la Violencia Hacia la Mujer, Asociacin UNACEM,
CETPRO Villa Regia, Operadores de Justicia, entre otros
Objetivos estratgicos del proyecto

Objetivos estratgicos Resultados esperados
Garantizar la adopcin e implementa- Instancias del Estado, a nivel nacional, regional y
cin de polticas pblicas orientadas a local, fortalecidas y en capacidad de elaborar e
enfrentar la violencia hacia las mujeres. implementar polticas pblicas para la atencin
Garantizar el acceso de las mujeres Las mujeres afectadas por violencia basada en
afectadas por la violencia a servicios gnero acceden a servicios de atencin inte-
pblicos de calidad gral de calidad.
Identificar y promover la transforma- Disminucin de la prevalencia de las distintas ex-

cin de patrones socioculturales que presiones de violencia. Implementacin de estra-
legitiman, toleran y exacerban la vio- tegias con enfoque intercultural que promuevan
lencia hacia las mujeres nuevas relaciones sociales entre mujeres y varones
Procesos orientados a resultados para organizar la intervencin

Procesos formales: producto, efecto y resultado
El CEM se concentra en la atencin a las vctimas de violencia pero
el Centro de Atencin Integral (CAI), se encarga de la atencin a los
agresores y busca su reinsercin en la sociedad. El desempeo del CEM
se concentra en brindar atencin psicolgica, social y legal a la vcti-
ma de agresin, desde el momento en que se tiene conocimiento del
evento hasta el cumplimiento de la sentencia emitida por el Juzgado de
Familia o Juzgado Penal.
161
Las formas de ingreso de un caso de violencia familiar y sexual al

CEM, en algunos casos, se dan no solo porque las vctimas se presentan
por sus propios medios, sino que tambin una vecina puede referir el
caso, o las autoridades del sector a travs de un informante (notificacin
de casos), casos derivados por la DEMUNA, la Comisara, el Ministerio
Pblico, Poder Judicial, Defensora del Pueblo, MINSA, instituciones
educativas, Lnea 100, Centro de Atencin Integral (CAI), el Servicio de
Atencin Urgente (SAU), etc.
Para el logro de los objetivos del CEM, la atencin bsica es muy

importante. El rea de psicologa, como el rea social, brinda la primera
atencin a la presunta vctima y, segn la afectacin emocional, los fac-
tores de riesgo como la evaluacin de riesgo, podr ser leve, moderado
o alto. De existir un alto riesgo, se interviene de forma inmediata para
salvaguardar la integridad de la persona y esto significa la concienti-
zacin de la situacin de riesgo en que se encuentra, la insercin a
una red de soporte familiar o en una casa refugio temporal. En la aten-
cin especializada, el rea legal solicitar las medidas de proteccin,
que puede consistir en el impedimento de acosar, acercarse, agredir, la
detencin preventiva, etc., segn considera la autoridad que est asu-
miendo dicho caso.
En las tres reas, se realiza monitoreo y seguimiento para cumplir

las terapias psicolgicas o atencin psiquitricas derivadas al MINSA
(Centros de Salud, Centro Materno Infantil, el Hospital Mara Auxilia-
dora, sus exmenes de laboratorio por ITS, VIH), as como verificar si
la violencia se ha detenido o contina. Durante este proceso, se realiza
orientacin y consejera para hacer frente a un posible nuevo evento
de violencia. Las medidas tomadas pueden ir desde el seguimiento pe-
ridico hasta el internamiento de la vctima en una casa refugio o la
emisin de una sentencia judicial. La atencin de los casos que son
atendidos por el CEM puede tener diferentes orgenes que van desde la
presencia de las vctimas por sus propios medios y de propia voluntad,
hasta los casos que son referidos por los diferentes organismos con los
que se trabaja de manera coordinada.
162
Indicadores y resultados
A partir del ao 2014, el Programa Presupuestal Lucha Contra la
Violencia Familiar del Programa Presupuestal con Enfoque de Resulta-
dos (PPR) solicit a cada CEM el Plan Anual y el Diagnstico Situacio-
nal local. Con ello busca contribuir a la reduccin de la alta prevalen-
cia de la violencia familiar en mujeres, nios, nias y adolescentes. El
resultado especfico que se espera alcanzar es la reduccin de la vio-
lencia familiar (mujeres, nias, nios y adolescentes, adultos mayores)
y, como resultado final, se espera la mejora de la seguridad individual.
Las fases de monitoreo y evaluacin de las intervenciones del PN-

CVFS son las siguientes: registro de informacin, seguimiento, mo-
nitoreo, evaluacin. Las herramientas con las que cuenta el Plan de
Monitoreo y Evaluacin de las Intervenciones del PNCVFS (PAME) son
el Programa Presupuestal 080 Lucha contra la Violencia Familiar, el
Plan Operativo Institucional (POI), que consiste en una lista detallada
de las actividades, as como las metas, la temporalidad de la actividad
y los responsables de su ejecucin, la matrices de indicadores y TIC.
Para los fines del PAME 2015, se coordinar con el Ministerio de

Economa y Finanzas (MEF) y el Instituto Nacional de Estadstica e Infor-
mtica (INEI) a efectos de desarrollar una lnea base, mediante la imple-
mentacin de la Encuesta Nacional de Relaciones Sociales (ENARES),
que mide los principales indicadores de resultado final y especfico del
Programa Presupuestal 80 Lucha contra la violencia familiar .
La ENARES, que es una encuesta de alcance nacional, tendr como

finalidad medir el impacto y los efectos de la intervencin del progra-
ma. La evaluacin medir los siguientes indicadores:
163
Nivel de Quin lo Quin lo

Enunciado o nombre del indicador
objetivo responde? recoge?
Porcentaje de mujeres de 18 aos Mujeres de 18 INEI

y ms de edad que sufrieron vio- aos a ms
lencia familiar (psicolgica o fsi-
ca) o sexual alguna vez en su vida
Porcentaje de mujeres de 18 aos y Mujeres de 18 INEI

ms de edad que sufrieron violen- aos a ms
cia familiar (psicolgica o fsica) o
Resultado
sexual en los ltimos doce meses
final
Porcentaje de nios y nias entre Nios entre 9 y INEI
9 y 11 aos que sufren de violen- 11 aos
cia familiar (fsica o psicolgica)
Porcentaje de adolescentes entre 12 Adolescentes INEI

y 17 aos que sufren de violencia fa- entre 12 y 17
miliar (fsica o psicolgica) y sexual aos
ndice de tolerancia social de las perso- Hombres y mu- INEI

nas en relacin a la violencia familiar, es- jeres de 18 aos
pecialmente dirigida hacia las mujeres a ms
ndice de tolerancia social de las Hombres y mu- INEI

personas en relacin a la violencia jeres de 18 aos
familiar, especialmente dirigida ha- a ms
Resultado cia las nias, nios y adolescentes
especfico
Porcentaje de mujeres afecta- Mujeres de 18 INEI
das por violencia familiar y se- aos a ms
xual que formulan denuncia
Porcentaje de mujeres de 18 a ms que Mujeres de 18 INEI

busca ayuda al Centro Emergencia Mujer aos a ms
por hechos de violencia familiar y sexual
A partir del ao 2014, los CEM pasaron a medirse a travs de la

estrategia de presupuestos por resultados (PPR). La insercin en esta
metodologa ha generado el establecimiento de metas, fijadas por la
Direccin Ejecutiva de todos los CEM, y estas son monitoreadas por los
coordinadores del programa. Las metas establecidas en cada PPR han
tomado diferentes aspectos, principalmente, aquellos relacionados al
desempeo histricos de cada CEM, as como el tamao de cada equipo
y las caractersticas del grupo poblacional involucrado en cada CEM.
164
Si bien es cierto que, en el desempeo de cada CEM, se requiere de

un equipo completo de profesionales que puedan cubrir las diferentes
actividades, segn su especialidad, en la realidad, esta situacin tiene
diferentes matices. Finalmente, una labor adicional es el papel de coor-
dinador(a). Este cargo est orientado a la realizacin de las actividades
de coordinacin entre el CEM y la oficina central, que coordina el des-
empeo de todos los CEM. En la realidad, este cargo se designa a un
profesional del equipo y tiene una duracin de un ao actualmente. En
este sentido, el ejercicio de este rol suele aumentar la carga operativa
del profesional, y por ende, su desgaste fsico, laboral y emocional.
Resultados: anlisis del modelo de gestin

A nivel interno
La estructura de la organizacin43 permite tener en cuenta el di-

seo organizacional para observarla a partir de dos enfoques. Por un
lado, consideramos el Programa Nacional Contra la Violencia Familiar
y Sexual (PNCVFS) como un marco organizacional y programtico, y
por otro lado, tenemos en cuenta el Centro Emergencia Mujer (CEM)
como una estrategia de este programa. En este artculo nos enfocamos
en el Centro Emergencia Mujer del distrito de Villa Mara del Triunfo
(CEM VMT).
El PNCVF est bajo la responsabilidad del Viceministerio de la

Mujer, as como las direcciones que orientan y reorientan su desarro-
llo. Esta lnea directa de mando implica necesariamente un alto con-
tenido poltico estratgico para decidir aspectos de cobertura, trabajo
comunitario, establecimiento de indicadores y el desarrollo genera
del programa. Las dems direcciones no tienen una injerencia directa
formal.
El PNCVFS depende del Viceministerio de la Mujer, pero es a tra-

vs de la Direccin Ejecutiva que se operativiza y se hace posible la
articulacin y el cumplimiento de los objetivos de dicho programa.
43 Segn Mintzberg (1984), la estructura de la organizacin puede definirse simplemente como el conjunto de todas las
formas en que se divide el trabajo en tareas distintas, consiguiendo luego la coordinacin de las mismas. Existen cin-
co partes fundamentales de la organizacin: pice estratgico, lnea media, ncleo de operaciones, tecnoestructura
y staff de apoyo.
165
La Direccin Ejecutiva tiene tres Unidades Gerenciales: Unidad de

Prevencin y Promocin Integral frente a la Violencia Familiar y Se-
xual (UPPIFVFS), Unidad de Atencin Integral frente a la Violencia
Familiar y Sexual (UAIFVFS) y Unidad de Generacin de Informacin
y Gestin del Conocimiento (UGIGC). Para cumplir con los objetivos
operativos, cada unidad cuenta con una directora y esta dispone de
un equipo de apoyo.
La Unidad de Atencin Integral frente a la Violencia Familiar y

Sexual (UAIFVFS) es la unidad orgnica responsable de la generacin
de informacin y de la produccin de conocimiento cientfico y ope-
rativo en violencia familiar y sexual, para la toma de decisiones y la
generacin de polticas pblicas de atencin y prevencin. Para ello,
esta unidad coordina con los rganos del programa, en funcin a sus
competencias. Utilizando el grfico de Mintzberg se propone la si-
guiente estructura que refleja la relacin entre el PNCVFS y los CEM:
Viceministerio de la
Mujer
Unidad de asesora
jurdica
Unidad de Direccin
administracin Ejecutiva
Unidad de
planeamiento y
presupuesto
Unidad de Prevencin Unidad de Generacin Unidad de Atencin

y Promocin Integral de Informacin y Integral frente a la
frente a la Violencia Gestin de Violencia Familiar y
Familiar y Sexual Conocimiento Sexual
Fuente: PNCVFS MIMP, elaboracin propia
166
Para el PNCVFS, en el pice estratgico44 estara constituido por

el Viceministerio de la Mujer, ya que es la autoridad mxima del pro-
grama y la que impulsa su accionar, como encargo directo a nivel mi-
nisterial y en las esferas ms elevadas del Gobierno. La lnea media45
est conformada por la Direccin Ejecutiva del PNCVFS, que se encarga
de ejecutar lo lineamientos y metas del programa en coordinacin con
las diferentes unidades del programa. El ncleo de operaciones son to-
dos los CEM, integrados por el personal que los compone, segn sus fun-
ciones y el rea a la que pertenecen. La tecnoestructura est compuesta
por las unidades de Asesora Jurdica y Planeamiento y Presupuesto, que
conforman el equipo especializado que direcciona las acciones a reali-
zarse por cada CEM. Finalmente, el staff de apoyo est conformado por
la Unidad Administrativa, responsable de generar las condiciones para
el cumplimiento de las metas y acciones programadas.
Funciones del Centro Emergencia Mujer

El funcionamiento de los Centros de Emergencia Mujer CEM re-
quiere de una estructura orgnica que responda a los retos del medio
ambiente local en el que se desea. Es necesario explicar cmo se or-
ganiza en general un CEM que es parte del PNCVFS. Existe la nece-
sidad de que cada CEM cuente con un(a) coordinador(a) como una
extensin para la coordinacin de los servicios que ofrece, as como
la representacin del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnera-
bles en la zona donde se encuentre instalada. Para el cumplimiento
de los objetivos del CEM, cada rea cuenta con una herramienta de
trabajo que orienta y dirige las acciones. As el equipo de atencin
dispone de la gua de atencin integral. La admisionista cuenta su el
documento de informacin y gestin de conocimiento, y la promotora
con el documento sobre lineamientos para las acciones preventivas
promocionales de los CEM.
44 En la Alta Direccin, las decisiones que se toman son fundamentales para la organizacin y deben intervenir las otras
partes de la organizacin para formular dichas estrategias. Sin embargo, el mayor peso lo tiene el pice en la formu-
lacin de estrategias porque la alta direccin tiene una visin ms amplia de la organizacin.
Es la autoridad formal y abarca desde los mandos situados bajo el pice estratgico hasta los supervisores de primera
lnea, que son los que ejercen la supervisin directa sobre los operarios. Su funcin es enlazar el pice estratgico con
el ncleo de operaciones mediante la cadena escalar de mando.
45 Es la autoridad formal y abarca desde los mandos situados bajo el pice estratgico hasta los supervisores de primera
lnea, que son los que ejercen la supervisin directa sobre los operarios. Su funcin es enlazar el pice estratgico con
el ncleo de operaciones mediante la cadena escalar de mando.
167
Etapas de atencin del Centro Emergencia Mujer

El Centro de Emergencia Mujer tiene distintas etapas para tratar
adecuadamente a la vctima del caso que vaya a ser analizado. En total
son cuatro las etapas que debe pasar la vctima:
-- Admisin: Es el primer contacto con los usuarios que llegan al

CEM como presuntas vctimas de violencia familiar y sexual
-- Atencin bsica: En esta etapa, son los psiclogos y trabajadores
sociales quienes evalan la situacin de riesgo de cada caso.
-- Atencin especializada. Se inicia la atencin especializada con
la socializacin del caso al rea legal para la atencin especia-
lizada por las tres reas: psicolgica, social y legal.
El sistema de informacin del PNCVFS se dispone en nivel estra-

tgico, basado en un plan generado de la institucin relacionado a las
nuevas exigencias tecnolgicas. El sistema de comunicacin ocurre de
manera interna y externa. A nivel interno, la comunicacin entre las uni-
dades orgnicas se da de forma horizontal. La comunicacin al personal
es vertical y se da de acuerdo al nivel de competencia. Esta informacin
ha sido recolectada formalmente a partir de documentos (oficios, me-
morndum), y de manera informal cuando la comunicacin se realiza a
travs de otros medios (conversaciones, llamadas telefnicas).
Toma de decisiones
La toma de decisiones en cada CEM se centraliza en las unidades
de ejecucin y la gestin del presupuesto se coordina en funcin a los
resultados y planificaciones enmarcadas en el PPR. Las decisiones a
nivel macro son tomadas desde el Viceministerio, a partir de los ejes es-
tratgicos que se asumen en las polticas nacionales. Una vez asumidas
las principales lneas de accin, estas son comunicadas jerrquicamen-
te hacia las diferentes direcciones y unidades, impactando finalmente
en cada CEM. Estas decisiones son comunicadas a travs de cada uno
de los coordinadores. Sin embargo, el rea de atencin tambin est
involucrada en estos procesos de toma de decisin al articular con los
diferentes organismos locales que tambin le refieren casos de atencin
al CEM.
168
Otro de los aspectos en los que se concentra la toma de decisiones

es principalmente la asignacin y distribucin del presupuesto. Segn
nos han referido, estas decisiones se toman en consenso entre los di-
ferentes profesionales pertenecientes al CEM y en funcin a sus ne-
cesidades. Existe un acuerdo informal que considera que el rea de
promocin es la que ms recursos necesita, debido al gran nmero
de actividades que realizan y las personas a quienes se dirigen, como,
por ejemplo, docentes, jvenes estudiantes, adolescentes, mujeres de
comedores populares, etc. Por ltimo, las decisiones relacionadas a las
metas de atencin de cada CEM se reciben de las oficinas centrales, y
estas deben ser cumplidas, a pesar de que, en muchos casos, los equi-
pos no estn de acuerdo con las metas planteadas.
Anlisis del uso y distribucin de recursos tangibles e intangi-

bles del sistema organizacional
Se toma como referencia el modelo de Kast y Rosenzweig (1998),
en el que la organizacin como subsistema de la sociedad debe lo-
grar ciertos objetivos determinados por el sistema que la envuelve. La
organizacin cumple una funcin para la sociedad, y si quiere tener
xito en recibir entradas, debe responder a los requerimientos de la
sociedad.
El sistema de organizacin de Kast y Rosenzweig (1998)
Suprasistema ambiental
Subsistema tcnico
Subsistema de metas
y valores
Subsistema
administrativo
Subsistema Subsistema
psicosocial estructural
169
Teniendo esta perspectiva, la organizacin no es simplemente un

sistema tcnico o social. Ms bien es la integracin y estructuracin de
actividades humanas que afectan los tipos de entradas a la organiza-
cin, la naturaleza de los procesos de transformacin y los productos
que surgen del sistema. La organizacin interna puede ser considerada
como integrada por varios subsistemas importantes. Se entiende como
sistema a un todo unitario organizado compuesto por dos o ms partes,
componentes o subsistemas interdependientes y delineados por lmites
identificables de su suprasistema ambiente. Al analizar los CEM, consi-
deramos los siguientes componentes:
-- Suprasistema: Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables

MIMP
-- Sistema: Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Se-
xual PNCVFS
-- Subsistema: Centro de Emergencia Mujer CEM
Dentro del suprasistema ambiental, se encuentran los siguientes sub-

sistemas:
-- Subsistema de objetivos y valores46: El principal objetivo del

CEM VMT est enfocado en atender a las vctimas de violencia
sexual, violencia familiar e intentos de feminicidio. Se atiende a
mujeres y tambin a hombres vctimas de violencia a pesar que
para stos an no est normado. Sus principales objetivos son:
Ejecutar programas de prevencin y recuperacin de vctimas
de violencia; adems de la promocin de relaciones humanas
entre varones y mujeres, Reducir la violencia y proteger a los
afectados, Brindar soporte emocional y psicolgico a los afec-
tados y Acceso a la justicia para los afectados. Sus principales
valores son: el compromiso de los actores involucrados ante la
problemtica y su solucin; la sensibilidad social al trabajar con
las vctimas de este tipo de violencia; y el respeto y tolerancia.
46 La organizacin toma muchos de estos valores de un medio ambiente sociocultural ms amplio. Una premisa bsica
es que la organizacin como subsistema de la sociedad debe lograr ciertos objetivos determinados por el sistema que
la envuelve. La organizacin cumple con una funcin para la sociedad, y si quiere tener xito en recibir entradas,
debe responder a los requerimientos sociales.
170
-- Subsistema administrativo47: El CEM VMT est conformado por

siete personas: un admisionista, un psiclogo, una trabajadora
social, dos abogadas y dos promotoras. Esta organizacin se re-
laciona con su medio ambiente, para fijar objetivos, desarrollar
planes estratgicos y operativos, disear la estructura y estable-
cer procesos de control. El organigrama es el siguiente:
Coordinacin
Administracin Atencin Promocin
Legal Psicolgica Salud
En este punto, encontramos un cuello de botella debido a que

las funciones no estn detalladas especficamente. El proble-
ma se debe a la falta de personal, que no permite cumplir con
las funciones adecuadamente. Algunos trabajadores realizan
generalmente su propia funcin y de otras reas. Es decir, la
trabajadora social realiza sus funciones y apoya en asuntos de
coordinacin; la admisionista realiza su propia funcin y apoya
como cajera; y la promotora realiza su propia funcin y apoya
en gestiones con entidades vinculadas. La admisionista, recibe
a los afectados y los atiende, y digita y prepara las actas de
los menores, agresores, vctimas y reporta los cuadros e indi-
cadores estadsticos. Adems, monitorea todas las actividades.
La promotora, a su vez, realiza campaas de sensibilizacin
y realiza diferentes gestiones con la Municipalidad, Ministerio
Pblico, EsSalud, voluntariado y colegios.
-- Subsistema tcnico48: El equipo multidisciplinario del CEM

VMT se caracteriza por contar con profesionales especializados
en las reas trabajo social, psicologa y abogaca. Este equipo
47 Abarca toda la organizacin al relacionarla con su medio ambiente, fijar los objetivos, desarrollar planes estratgicos
y operativos, disear la estructura y establecer procesos de control.
48 Se refiere al conocimiento requerido para el desempeo de las tareas, incluyendo las tcnicas utilizadas en la trans-
formacin de entradas en productos. Est determinado por los requerimientos de trabajo de la organizacin, y vara
dependiendo de las actividades particulares
171
multidisciplinario busca integrar a todos los profesionales que

aporten desde diferentes enfoques sus propuestas que sirvan de
soporte para realizar mejoras en sus procesos, los cuales se rea-
lizan en cuatro reas: psicologa, social, legal y promocin. Las
principales actividades que se desarrollan son las siguientes:
entrevista, evaluacin y validacin de caso, orientacin y con-
sejera, orientacin familiar, formulacin de denuncias, deman-
das, recursos impugnatorios y otros escritos que contribuyan a
la defensa oportuna de las personas usuarias. El objetivo es de-
sarrollar acciones preventivas promocionales mediante accio-
nes de carcter informativo y de sensibilizacin en la poblacin
con la finalidad de evitar la ocurrencia del hecho o minimizar
sus consecuencias sobre la problemtica.
-- Subsistema psicosocial49: La motivacin es un indicador clave

para un buen desempeo en el trabajo. El CEM VMT tiene un
problema de clima organizacional, debido a la cantidad de ca-
sos presentados que no pueden ser atendidos oportunamente
por la falta de personal en este centro. Algunos empleados de-
ben realizar su propia labor y apoyar a la de otros. Estos proble-
mas desmotivaran a los trabajadores.
-- Subsistema estructural50: La estructura general del CEM VMT

est conformado por las siguientes instituciones: Ministerio de
la Mujer y Poblaciones Vulnerables, Viceministerio de la Mujer,
Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual, Cen-
tro de Emergencia Mujer y Centro de Emergencia Mujer de Villa
Mara del Triunfo.
Sistema de poder, autoridad y liderazgo interno

En relacin al sistema de poder, el estilo de gestin observado en el
CEM es flexible y adaptivo, dado que establece mecanismos de comu-
nicacin fluidos entre el equipo de trabajo, el rea de coordinacin y
los dems integrantes en sus diferentes funciones y unidades de accin.
49 Est integrado por individuos y grupos en interaccin. Consiste en el comportamiento individual y la motivacin,
relaciones de funcin y posicin, dinmica de grupos y sistemas de influencia.
50 Se refiere a las formas en que las tareas de la organizacin estn divididas (diferenciacin) y son coordinadas (integra-
cin). En un sentido formal, la estructura est determinada por los estatutos de la organizacin, por descripciones de
puesto y posicin, y por reglas y procedimientos.
172
La posicin de mxima jerarqua es la del director ejecutivo del Progra-

ma Nacional contra la violencia Familiar y Sexual. Su liderazgo es fun-
damental para la articulacin entre todas las unidades, pues es quien
gestiona el programa a nivel gobierno, a nivel sector y a nivel local.
La toma de decisiones est a cargo de la Direccin (Ministerial, Vi-

ceministerial, Gerencial, de las Unidades de Gestin, de las Unidades
Gerenciales), pues priorizan la apertura de ms CEM y no se preocupan
por implementarlas con el personal idneo y otras necesidades que no
permiten brindar una adecuada atencin a la demanda de los servicios.
Esta priorizacin ha generado que, en el ltimo ao, las actividades y
el presupuesto designado para los CEM estn concentrados prioritaria-
mente en la instalacin de nuevos establecimientos, en vez fortalecer
los CEM ya existentes.
Los 225 CEM que existen a nivel nacional tienen la misma estructu-
ra organizacional en todos sus equipos de trabajo. Existe colaboracin
y trabajo conjunto. La comunicacin es fluida y a veces un profesional
del CEM asume las funciones de otro profesional cuando este se en-
cuentra ausente, segn la Gua de atencin integral.
Aunque las fallas estructurales se pueden solucionar con la coor-

dinacin dada por relaciones positivas entre las personas, puede ser
condicionante a cmo se relacionen entre ellas. Lo adecuado sera des-
cargar el poder de decisin sobre las autoridades de cada unidad en
los mbitos de coordinacin que asuman, de manera que se liberen
de decisiones estructurales a los encargados de cada CEM. Es decir,
se trata de empoderar a los encargados generales tcnicos (psicologa,
social, legal), de forma que el coordinador de cada CEM no asuma
tanto las funciones de supervisin de la calidad del servicio, sino a la
gestin misma del CEM (acciones de coordinacin, gestin de equipos,
alianzas, representacin). Debido a que la unidad administrativa elije a
uno de los profesionales del equipo de atencin como coordinador se
genera sobrecarga laboral en las reas de psicologa, social y legal. Por
ello, lo apropiado es contratar a un profesional que se dedique a labo-
res administrativas en los CEM, especialmente en las ciudades donde se
registra mayor demanda de la poblacin.
173
Anlisis nivel externo o del entorno

Anlisis contextual
A nivel sectorial, se tiene relacin directa con el Ministerio del Inte-
rior, la Polica Nacional del Per. El Ministerio de Salud tiene relacin
con el Centro de Salud de Villa Mara del Triunfo y los Mdulos de
Atencin al Maltrato Infantil y del Adolescente en Salud (MAMIS). El
Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social se vincula con Pensin 65.
El Ministerio Pblico se relaciona con las Fiscalas de Familias, Progra-
ma de Asistencia y Proteccin de Vctimas y Testigos, Medicina Legal,
Juzgado de Familia y Juzgado Penal. El Ministerio de la Mujer y Pobla-
ciones Vulnerables tiene relacin con el Programa Nacional Contra la
Violencia Familiar y Sexual. La Municipalidad Distrital De Villa Mara
Del Triunfo se vincula con OMAPED, Proyecto Educativo Local 2011-
2016. La Defensora del Nio y del Adolescente se relaciona con la
Defensora Municipal del Nio y Adolescente DEMUNA y Defensora
Escolares (DESNAS).
A nivel comunitario se tiene relacin directa con Defensoras Co-

munitarias, Vaso de Leche y Defensoras Parroquiales. En cuanto a los
programas, proyectos y organizaciones que trabajan en vinculacin
con el PNCVFS, no se han detectado instituciones que sean considera-
dos como competidores. La mayora de las existentes mantiene un nivel
de relacin basado en el dialogo informativo, en tanto se desarrollan
derivaciones y coordinaciones respecto de los casos identificados.
El Centro Emergencia Mujer de Villa Mara del Triunfo (CEM VMT)

es un referente local en su temtica y mantiene una organizacin (pese
a sus limitaciones logsticas y financieras) que se adapta al contexto so-
cial e institucional. No ha logrado desarrollar un rol de liderazgo en el
establecimiento de espacios programticos a nivel de las instituciones
de Villa Mara del Triunfo para alinearse metodolgicamente o generar
sinergias positivas en pro de alcanzar los objetivos nacionales del Plan
Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual.
174
Anlisis de las dimensiones polticas y procesos de participa-

cin que permitan generar espacios de gobernanza
En el marco de la gobernanza, respecto a la temtica de violencia
familiar y sexual, se cuenta con el Plan Distrital contra la Violencia a la
Mujer 2013-2016 en Villa Mara del Triunfo. Este instrumento de polti-
ca municipal se ancla en el Plan Nacional contra la Violencia hacia la
Mujer 2009-2015, el cual implica la accin conjunta del Estado y de la
sociedad para la implementacin de polticas tendientes a garantizar el
derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, el acceso a servi-
cios pblicos de calidad y la promocin de cambios en los patrones so-
cio-culturales hacia nuevas formas de relaciones sociales entre mujeres
y hombres basadas en el respeto pleno de los derechos humanos.
Se consideran los conceptos de Kliksberg y Tomassini (2000) sobre

capital social y cultura, y el concepto de Kelly (1999) sobre enfoque de
empoderamiento. Cabe mencionar que el Manual de operaciones del
Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual, aprobado con
Resolucin Ministerial Nro. 312-2012-MIMP, emitida el 20 de diciembre
de 2012, considera tener como estrategia el desarrollo del empodera-
miento de las personas y el uso del capital social y la participacin como
un aliado estratgico. De igual manera, dentro de los lineamientos para
las acciones preventivas promocionales de los Centros de Emergencia
Mujer, que formul la Unidad Gerencial de Prevencin y Desarrollo de
Capacidades del PNCVFS, se manifiesta que son ejes estratgicos de la
intervencin desde el Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y
Sexual la atencin integral, la prevencin y la investigacin y registro de
la problemtica de la violencia familiar y sexual.
Los CEM han identificado el desarrollo de dos tipos de acciones:

la atencin Integral, y la prevencin. En ese sentido, en la accin de
prevencin, los CEM trabajan en mayor medida apoyndose en el ca-
pital social, la participacin y el empoderamiento, las mismas que se
desarrollan, a travs de las estrategias de promocin, comunicacin
y capacitacin. En la realizacin de cada una de las actividades de
prevencin, se han identificado las instituciones locales, pblicas y
privadas involucradas en el abordaje de la problemtica de violencia,
175
tales como fiscalas, comisaras, DEMUNA, juzgados, centros de salud,

ONG, casas de refugio, entre otros. Se establece la distancia entre el
CEM con cada uno de estos servicios y se buscan mecanismos de coor-
dinacin entre las instituciones, para un accionar estratgico. Adems,
se ha identificado la existencia de otras instituciones como iglesias,
parroquias, universidades, colegios nacionales y privados incluyendo
estudiantes y docentes, y empresas privadas.
Se tienen espacios de concertacin, medios de comunicacin, zo-

nas de mayor incidencia de la problemtica y caracterizacin de la
misma. Adems, se cuenta con la presencia de denuncias por detec-
cin de casos de violencia familiar o sexual. El tipo de intervencin es
definido desde las instancias del Estado (juzgados, fiscalas, comisaras,
centros mdicos). Los CEM involucran a diversos actores sociales de
la comunidad para que asuman la erradicacin de la violencia fami-
liar y sexual a travs de las estrategias de capacitacin, participacin u
otras, conforme a la implementacin del Plan de Prevencin Integral.
Adems, los CEM promueven la incorporacin del abordaje de la pro-
blemtica en las agendas locales del Gobierno Distrital. Se ejecutan
acciones de capacitacin (charlas, talleres, seminarios, conferencias) a
travs de Ferias y pasacalles.
De acuerdo al programa, se procedi a la formacin de facilitadoras

en accin contra la violencia familiar y sexual, para que den sustento y
sostenibilidad a las acciones de campo del CEM. Adems, se procedi a
formar docentes promotores contra la violencia familiar y sexual con la
finalidad de incorporar en el espacio de la escuela mecanismos de de-
teccin de los hechos de abuso. En estas dos ltimas acciones, se tiene la
mayor utilizacin del capital social y el empoderamiento con una parti-
cipacin activa y efectiva de la sociedad organizada e institucionalizada.
Discusin: una mirada desde la gerencia social

En este caso del CEM VMT se observa el nfasis puesto en el trabajo
directo con la vctima de violencia familiar, la gestin desarrollada a
nivel interinstitucional, convenios con entidades intersectoriales e Inte-
gracin de la organizacin con la comunidad vinculada.
176
Factores que lo hacen viable

El caso se encuentra dentro de las polticas sociales del Programa
Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual, que responde a las
prioridades nacionales, regionales y locales. Esto se visualiza en todos
sus instrumentos de gestin:
-- Los estudios son realizados a travs de diferentes documentos

sistematizados, informacin estadstica y visitas in situ para co-
nocer directamente el desarrollo de actividades en el CEM VMT
con la finalidad de obtener informacin certera de la situacin
de los cuadros de violencia sexual
-- El equipo es multidisciplinario y comprometido con los ob-
jetivos del CEM, quienes tienen experiencia, conocimiento y
habilidades en la intervencin de los diversos casos de vio-
lencia familiar y sexual. Las labores se realizan con un enfo-
que dirigido hacia los derechos humanos, interculturalidad y
gnero.
-- Las actividades son co-gestionadas con el MINSA, MINEDU,
MINJUS, Ministerio Pblico, MEF, Defensora del Pueblo, go-
biernos regionales y locales, sociedad civil organizada y la co-
munidad afectada.
Factores que lo limitan

-- Debilidad: El personal es insuficiente para desarrollar de manera
efectiva en el abordaje de los casos presentados en relacin al segui-
miento de la mayora de todos los casos atendidos en el CEM VMT.
-- Amenaza: Es posible que la administracin de los CEM est
a cargo de las municipalidades, debido al siguiente cambio
de gobierno central (2016-2021), ya que se podra dictar un
recorte presupuestario.
Por consiguiente, este escenario es muy negativo para el propsito

por el cual fueron creados los CEM.
177
Hallazgos
En el anlisis de los documentos y la experiencia de campo, se ha
podido dar cuenta de que las funciones del personal no se encuentran
muy clarificadas en su accionar; por tal razn, se deduce que esta si-
tuacin puede ser considerada como un problema central. La falta de
personal no permite cumplir adecuadamente con las funciones nece-
sarias del CEM VMT. Por tanto, los trabajadores no solo desarrollan sus
funciones, sino tambin las funciones de otras reas. Ejemplos de ello
es que la trabajadora social realiza sus funciones y apoya en asuntos
de coordinacin, y la admisionista, adems de desarrollar sus funcio-
nes, desarrolla tambin la funcin de cajera.
Debido a esta problemtica, se retrasa el ptimo cumplimiento de

las funciones establecidas en relacin con las demandas solicitadas de
la poblacin afectada. Esta situacin deviene en una indebida aten-
cin de los casos informados. Existe falta de personal y sobrecarga de
actividades, por lo que existe cierta incoherencia y/o incompatibilidad
entre lo que se manifiesta en el Manual operativo y el Manual de orga-
nizacin y funciones, los cuales presumiblemente podran estar con-
tribuyendo a la falta de personal y a la sobrecarga de actividades del
trabajador del CEM VMT.
El Decreto Supremo Nro. 043-2006-PCM, emitido el 26 de julio de

2006, establece los lineamientos para la elaboracin y aprobacin del
Reglamento de organizacin y funciones (ROF) por parte de las entida-
des de la administracin pblica. En su artculo 4, sobre normas para
programas, proyectos y comisiones, indica lo siguiente: la definicin
de funciones y de ser el caso, la estructura orgnica de los programas y
proyectos, se aprueba mediante un manual de operaciones, de acuerdo
a lo previsto en la presente norma. Las funciones especficas a nivel de
cargo o puesto de trabajo sern contempladas en el manual de organi-
zacin y funciones MOF de la entidad.
En el artculo 36 de contenidos mnimos para el manual de opera-

ciones, indica la organizacin del programa o proyecto; adems, se se-
alan los procesos principales tales como programacin y aprobacin
178
de actividades, ejecucin de recursos, procesos de coordinacin, des-

embolsos segn corresponda. El Manual de Operaciones del PNCVFS,
aprobado por Resolucin Ministerial Nro. 316-2012 el 2 de noviembre
de 2012, reemplaza al ROF por tratarse de un programa. En este ma-
nual de operaciones, en el captulo tres, referido a los servicios de la
atencin y prevencin de la violencia familiar y sexual implementados
por el PNCVFS, se manifiesta que el programa cuenta con diversos ser-
vicios que promueven la proteccin, recuperacin y acceso a la justicia
de las personas afectadas por violencia familiar y sexual, y uno de estos
servicios el Centro Emergencia Mujer (CEM). En este punto, se encuen-
tran las actividades que se realizan para hacer efectivo dicho servicio:
atencin psicolgica, atencin de servicio social, atencin legal, espe-
cialista en comunicacin/promotor y admisionista, los cuales cumplen
una determinada funcin.
Se observa que, en los cargos estructurales, solo existe personal para

la atencin especializada y la promocin de la prevencin en los CEM.
No existe el cargo de coordinador ni de admisionista, remitindonos a
la identificacin del cargo y a las funciones especficas, no encontra-
mos en ninguno de ellos, las labores asignadas a los admisionistas y a
los coordinadores. Por tal razn, concluimos que para la implementa-
cin del MOF y por ende los CEM, no se considera lo que se estipula
en el Manual de Operaciones, el cual requera como imprescindibles y
mnimos, el detalle del personal; en consecuencia, se da la sobrecarga
de labores de otro personal que tiene dedicacin exclusiva a la aten-
cin integral de los usuarios del programa.
Esta situacin merma la posibilidad de una eficiente y eficaz aten-

cin a los afectados y, aunque se han solucionado moderadamente es-
tos inconvenientes por los esfuerzos que realizan los trabajadores del
CEM, esto no es bice para que no se implementen los cargos de coor-
dinadora y admisionista dentro de los cargos estructurales. Adems,
consideramos que, en corto plazo, esta falta de personal y la sobrecarga
del trabajo causar el sndrome de agotamiento profesional, lo que po-
dra devenir en problemas crnicos en la salud del personal y, por con-
siguiente, el desmejoramiento del servicio de atencin de la poblacin
afectada.
179
Nivel de efectividad que tiene el modelo de gestin del programa
El PNCVSF tiene por finalidad contribuir a la reduccin de la alta

prevalencia de la violencia familiar en mujeres, nias, nios y adoles-
centes. Este programa sirve como marco y delimitador a todas las accio-
nes que realiza el CEM, por lo cual es fuente principal de informacin
para analizar su accin. El programa tiene dos productos:
Producto 1: La poblacin cuenta con servicios de prevencin de

violencia familiar. Para el resultado de este producto, el CEM VMT ha
contribuido de manera muy eficiente y eficaz a travs del trabajo rea-
lizado por la promotora de este CEM, ya que, en el ao 2014, se ha
logrado alcanzar una mayor meta con respecto a todo los CEM a nivel
nacional y as mismo ha logrado posicionar al CEM VMT dentro de
todo los actores locales del distrito. Las actividades que se desarrollan
para alcanzar el producto deseado se realizan en algunos casos de ma-
nera conjunta entre la UPPIFVF y los CEM.
Los resultados que se han obtenido durante el ao 2014 han sido

muy positivos a pesar de las dificultades existentes. Las metas estn
siendo alcanzadas por el programa a nivel general, aunque las que an
faltan trabajar son la accin de trabajo con varones y la accin de tra-
bajo con instituciones. Adems, el nivel de personas sensibilizadas ha
sido bastante alto.
Producto 2: Las personas afectadas por hechos de violencia familiar

con servicios de atencin de la violencia familiar. Para el resultado de
este producto, el CEM VMT y todos los CEM a nivel nacional contribu-
yen especficamente en parte de la actividad tres: el fortalecimiento de
los servicios de atencin. Dentro esta, se encuentra la atencin integral
a personas afectadas por violencia familiar. En este rubro, el CEM VMT
ha contribuido con la atencin a las personas afectadas por violencia
familiar en todas las etapas requeridas.
As tambin los resultados que se expresan de manera general en

cuanto a la atencin integral durante el 2014. Sin embargo, se puede
visualizar que existe cierta deficiencia en la etapa de seguimiento y
evaluacin. Esta tiene su origen en las dificultades que se tiene por la
180
falta de personal de los CEM en general y, muy en particular del CEM

VMT, donde existe una brecha entre la demanda y la oferta del servicio.
Grado de satisfaccin de la poblacin destinataria
A la fecha no ha sido posible tener conocimiento de los impactos y

efectos o resultados indirectos, relacionados al resultado final o resul-
tado especfico, que indicaran el grado de satisfaccin de la poblacin
destinataria, dado que desde hace poco tiempo se ha implementado el
Plan de Monitoreo y Evaluacin de las intervenciones del PNCVFS. Las
debilidades que pueden encontrarse en torno a la actividad de monito-
reo, supervisin y evaluacin detallado en el Plan aprobada por Reso-
lucin de la Direccin Ejecutiva N 017-2014-MIMP- PNCVFS/DE, son
las siguientes:
Hasta el ao 2013 no se contaba con un sistema de monitoreo y

evaluacin, lo que impide realizar un seguimiento cercano a las accio-
nes del PNCVFS.
No se realizan evaluaciones orientadas a las actividades del PNCVFS

y, en especial, para construir evidencia de los cambios, considerando los
horizontes de temporalidad (antes, durante o al final de la intervencin).
No se tiene un soporte informtico que permita automatizar los re-

sultados que pueda generar el SIME.
Los programas y/o proyectos no cuentan en su diseo indicadores

claros que ayuden al monitoreo y evaluacin de los avances, logros e
impactos.
A nivel de los CEM, no existe una definicin clara de establecimien-

to de metas a nivel de resultados. En materia de prevencin se define en
lo cualitativo, pero no se da seguimiento a nivel cuantitativo.
No se brinda debida importancia al monitoreo y evaluacin de los pro-

gramas sociales, las acciones que se desarrollan se orientan al cumplimiento
de actividades y al impacto o cambios que se tenga en la poblacin benefi-
ciaria en el marco de la gestin pblica y modernizacin del Estado.
181
En la matriz del marco lgico del Plan de Monitoreo y Evaluacin

de las Intervenciones del PNCVFS, para analizar el grado de satisfac-
cin de la poblacin destinataria, recin se estara incluyendo solo un
producto: Personas afectadas por hechos de violencia familiar cuentan
con servicios de atencin, con su indicador porcentaje de personas
que reciben atencin de calidad en los Centros de Emergencia Mujer
(CEM), y su medio de verificacin estudio y encuestas.
Las metas y actividades del plan de trabajo del CEM VMT y el an-
lisis de la informacin estadstica se han evaluado en la encuesta Per-
cepcin sobre los servicios de atencin a la violencia contra las muje-
res, aplicada en siete distritos de Lima en ao 2013. Se puede tener
cierto grado de informacin respecto de su desempeo y apreciacin
de la comunidad respecto a su trabajo.
Factores del entorno que influyen en la concertacin de esfuerzos inter-

sectoriales y en la consecucin de los resultados del programa
Crecimiento econmico: A partir del ao 2000 y con el retorno de la

democracia, nuestro pas vivi un proceso de crecimiento econmico
por encima del promedio en la regin. Este crecimiento coincidi con
denodados esfuerzos del Estado peruano para atender a las poblaciones
ms vulnerables, a travs de programas sociales y a consecuencia de
ello el IDH del Per creci en promedio a una tasa de 0,65% (PNUD
2013). As se coincidi tambin con el cumplimiento de algunos de los
objetivos del milenio, como es el caso de la reduccin de la pobreza
extrema, la cual, en el ao 2014 (INEI 2014), se redujo a 22,7%, lo que
se traduce en que ms de 289 000 peruanos ya no se encuentran en
dicha condicin. Sin embargo, a pesar de que estos avances son muy
significativos, an no se ha logrado un desarrollo inclusivo y sosteni-
ble para los grandes sectores de la poblacin. La caracterizacin de la
pobreza en Villa Mara del Triunfo evidenci que, de las 97 634 per-
sonas empadronadas durante el diagnstico social general del distrito,
el 36,89%, es decir 35 929 personas, se encontraban en situacin de
pobreza al presentar al menos una necesidad bsica insatisfecha. El
26,8% eran pobres no extremos por tener solo una NBI, mientras que el
10.8% se les consider pobres extremos por presentar dos a ms NBI.
182
Gobernabilidad: El PNCVFS considera que una de las actividades

ms fuertes para el cumplimiento de su objetivo estratgico 1 es desa-
rrollar redes sociales comunitarias y de organizaciones de la sociedad
civil a fin de que puedan desarrollar una vigilancia social respecto de
la problemtica. Los esfuerzos desarrollados son insuficientes, debido
a que no hay un liderazgo sostenido, programtico y movilizador de
parte de las instituciones estatales frente de la sociedad civil. El presu-
puesto que destin el gobierno central durante el ao 2013 al PNCVFS
represent el 0,07% del total de los gasto del gobierno y, para el ao
2014, tuvo una ligera variacin y alcanz el 0,09%. Del total del pre-
supuesto, el 70% se destina atender la violencia manifiesta y solamente
el 2,2% fue destinado a labores de promocin y prevencin. Este hecho
dificulta la tarea de desarrollar cambios significativos en la sociedad.
Esto tambin se ve reflejado en el Plan Nacional Contra la Violencia

Hacia la Mujer, del cual son responsables el MINSA, MIMP, Ministerio
de Justicia Y Ministerio de Educacin. Durante el desarrollo de la pre-
sente investigacin, solamente se ubic, en el portal de transparencia del
Ministerio de Economa y Finanzas, que las asignaciones presupuestales
del Ministerio de Salud (MINSA) y del Ministerio del Interior (MININTER)
ascendan al 0,03% y 0,05% respectivamente. Actualmente los niveles de
coordinacin son funcionales en tanto atienden las demandas cotidianas
de la poblacin en situacin de violencia familiar y sexual del Villa Mara
del Triunfo; sin embargo, no se trasciende de lo inmediato para dar paso
a trabajos de mediano y largo plazo. En el caso del CEM VMT, la poca
asignacin presupuestal, la falta de personal y de facultades formales para
convertirse en un rgano articulador que lidere iniciativas y procesos,
dificulta que esta problemtica sea superada. Esta situacin se ha visto
potenciada en tanto las decisiones polticas a nivel sectorial (ministerial)
han priorizado la expansin de la cobertura de la estrategia CEM sin con-
siderar atener primero la mejora en la calidad del servicio.
Factor social y cultural: La figura simblica de la mujer tutelada,

entendida como una persona que necesita de la proteccin y presencia
del varn para dirigir su vida y orientar las pautas de crianza en los hi-
jos, se encuentra muy arraigada en VMT. Muchas mujeres vctimas de
violencia naturalizaban las agresiones aduciendo que reconocen que
183
fue un error suyo y que el agresor (su pareja) solo haba cumplido con
su rol orientador educador.
La mujer, como dependiente econmico, tambin tiene una con-

dicin cultural asumida, puesto que, en muchos casos de agresiones,
las vctimas elaboran un discurso comparativo entre pro y contra de
continuar viviendo con el agresor. En la entrevista a una representante
del CEM VMT, ella sostiene que las mujeres vctimas suelen decir que,
si bien su pareja las maltrata, estos se preocupan por sus hijos o hijas;
ello en la medida de que los sustenta econmicamente.
Durante los aos de la dictadura, se potenci el asistencialismo de

los programas sociales, una cuestin que hoy en da tambin afecta el
desarrollo del CEM VMT, debido a que, en algunos casos, las vctimas
alcanzaban las expectativas de que el CEM puede brindarles un apoyo
econmico o movilizarlas inmediatamente a otra vivienda. Si bien no
es algo mayoritario, s es un factor para tomar en cuenta y reorientar
las estrategias comunicacionales. El machismo hace que, en los casos
de violencia familiar en los que los hombres son las vctimas, no sean
denunciados a tiempo. La inmediatez es otro factor cultural en la po-
blacin como una medida de funcionamiento del programa. Es decir, la
expectativa de las vctimas al momento de la denuncia es la detencin
inmediata del agresor o que se le imponga una sancin.
Conclusiones
-- El modelo de gestin responde al enfoque de la gerencia social
porque existe una cogestin entre el CEM VMT, Municipalidad
de Villa Mara del Triunfo, Fiscala de la Nacin, Ministerio del
Interior, Ministerio de Educacin, Ministerio de Salud, Defen-
sora del Pueblo, Gobierno Regional y Local, facilitadoras (vo-
luntariado), Organizaciones No Gubernamentales y la sociedad
civil organizada. Estos orientan sus esfuerzos para elevar la cali-
dad de vida de las personas afectadas.
-- La falta de personal limita la intervencin del CEM VMT. Esto
se traduce en el desempeo de mltiples tareas por un solo tra-
bajador, lo cual dificulta el trabajo y aumenta la carga laboral.
184
-- El trabajo directo es con mujeres del distrito, quienes asumen

un rol de facilitadoras y desarrollan acciones de sensibilidad,
concientizacin y colaboracin en la promocin del CEM VMT.
-- La labor de las mujeres es limitada porque no permite elaborar
un programa de capacitacin constante que permita la creacin
de indicadores para conseguir un mayor impacto.
-- La violencia se ha naturalizado, por lo que se debe prestar aten-
cin a estereotipos machistas. Se deben formular estrategias
desde el sistema educativo, las agendas de las organizaciones
sociales, las polticas locales y/o regionales.
-- Las polticas pblicas, a nivel local, no consideran en su agenda
la violencia familiar y sexual. No se ha registrado proyecto y/o
programa social que aborde esta problemtica. La accin ins-
titucional de apoyo al CEM VMT es desempeada por diversas
gerencias municipales.
Recomendaciones
-- Desarrollar una estrategia en la que el CEM VMT asuma con
liderazgo la conduccin de las diversas mesas o grupos de tra-
bajo que abordan, del todo o parte, la temtica de la violencia
familiar y sexual
-- Dinamizar el modelo de gestin fortaleciendo la cogestin para
cumplir integralmente los objetivos del Ministerio de la Mujer
y de las Poblaciones Vulnerables (MIMP) aportando a elevar la
calidad de vida de las personas afectadas
-- Satisfacer la demanda de la poblacin, contratando personal
que cubra la falta de intervencin del CEM VMT y prestar aten-
cin a sus actividades sin tener que hacer doble trabajo
-- Realizar programas de capacitacin para reforzar las habilida-
des de las mujeres como facilitadoras para la sensibilizacin,
concientizacin y promocin del programa en el distrito
-- Desarrollar indicadores para medir la gestin y tener un registro
que evidencie en nmeros lo que se vive en el distrito da a da
185
-- Gestionar la obtencin del presupuesto para ampliar la cober-

tura. As el programa podr llegar a los lugares ms alejados y
poder tener un mayor impacto en la poblacin
-- Desarrollar conjuntamente con las entidades educativas una es-
trategia de liderazgo que se enfoque en los factores culturales y
familiares para poder mejorar como sociedad
-- Cohesionar a los diferentes actores para lograr la institucionali-
dad del distrito y ejecutar polticas locales para aportar a mejo-
rar la calidad de vida de la poblacin
186
Bibliografa
-- Mintzberg, H. (1979) La estructuracin de las organizaciones. Bar-

celona: Ariel, pp. 25-93. En Bobadilla, P. (1997) (compilador). De-
sarrollo Organizacional en las ONGs. Lima: PACT.
-- Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (2009). Gua de atencin

de los Centro Emergencia Mujer. http://www.unfpa.org.pe/Legisla-
cion/PDF/20090518-MIMDES-Guia-Atencion-CEM.pdf
-- Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (2014). Informe

del Plan Anual de Monitoreo y Evaluacin de las intervenciones del
PNCVFS 2014. http://www.mimp.gob.pe/files/PAME/presentacion_
pame_2015.pdf
-- Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (2015). Organigra-

ma estructural del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables.
http://www.mimp.gob.pe/files/transparencia/organigrama/organi-
grama.html
187
Proyecto fortalecimiento de la gestin comunitaria y local

para la atencin integral de la salud y la seguridad alimen-
taria (distrito de Jangas, Huaraz): Una estrategia de articula-
cin interinstitucional local
Edy Palomino Arango51 y

Marco Gutirrez Canales52
Resumen
E n este artculo analizamos el proyecto de Fortalecimiento de la

gestin comunitaria y local para la atencin integral de la salud
y la seguridad alimentaria, implementado en el distrito de Jangas, pro-
vincia de Huaraz, en la regin ncash. Para ello, utilizamos principios
conceptuales de la grencia social, como la cogestin, responsabilidad
social, redes sociales y sostenibilidad, durante el desarrollo del pro-
grama. En cuanto al modelo de gestin, resaltamos que su diseo e
implementacin contempla un enfoque desde la gerencia social en el
sentido de que coadyuva la articulacin y cogestin entre los actores
involucrados.
Introduccin
El presente trabajo pretende conocer el uso apropiado de algunos
principios conceptuales de la gerencia social en los programas sociales,
en particular del proyecto de Fortalecimiento de la gestin comunitaria
y local para la atencin integral de la salud y la seguridad alimentaria.
Para ello, analizamos la informacin recopilada en la etapa de formula-
cin e implementacin, que abarca desde el segundo semestre del ao
2013 hasta fines del ao 2014. A la fecha, el proyecto se encuentra en
un 50% de su ejecucin proyectada hasta finales de 2016.
51 Es licenciada en Educacin por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Cuenta con estudios de la maestra de
Gerencia Social de la Pontifica Universidad Catlica del Per. Tiene experiencia en elaboracin, implementacin y
evaluacin de proyectos y programas de desarrollo social, con nfasis en educacin, participacin comunitaria, orga-
nizacin y liderazgo, ciudadana, desarrollo, promocin y defensa de derechos, gestin de riesgo, cambio climtico,
gnero, violencia, desarrollo de la primera infancia, salud sexual y reproductiva y gerencia social por resultados.
52 Es magster en Gerencia Social por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP) y magster en Gerencia de Em-
presas Sociales para la Innovacin Social y el Desarrollo Local por la Universidad EAFIT de Colombia. Es licenciado
en Periodismo por la Universidad Jaime Bausate y Meza. Cuenta con amplia experiencia en marketing integrado y
comunicacin corporativa, gerencia de empresas, proyectos digitales, diseo de modelos de negocio empresarial y
desarrollo social.
188
El proyecto es promovido por la Minera Barrick Misquichilca S.A.

(MBM), por medio de la Asociacin Civil Neoandina, a travs de su uni-
dad ejecutora de intervenciones sociales. El proyecto se desarrolla en un
marco de responsabilidad social en conjunto con el Banco Interameri-
cano de Desarrollo (BID). Pretende beneficiar a ms de 530 familias del
distrito de Jangas en la regin ncash. Siguiendo un enfoque territorial
se espera abarcar salud, seguridad alimentaria, educacin, polticas mu-
nicipales para el desarrollo participativo y la gobernabilidad.
La investigacin de este proyecto, en la actualidad, es relevante en

las ciencias sociales al ser un programa diseado y desarrollado para
solucionar problemas de las gestiones comunitarias que se presentan
en el Estado peruano en el interior del pas para enfrentar la desnutri-
cin infantil y la anemia. Dichos problemas de salud no han podido ser
solucionados por los diferentes gobiernos. No solo implican una mayor
tasa de mortalidad infantil), sino que se relacionan con el analfabetismo
y el desempleo.
Adems, el programa investigado, a diferencia de otros, es una de

las pocas experiencias promovida por una empresa privada (MBM) y
una institucin supranacional (BID).As se muestra que las instituciones
desligadas del sector pblico tambin pueden impulsar el desarrollo
de un pas desde la gerencia social. El proyecto tiene como principal
caracterstica generar capital cultural entre los miembros de la comu-
nidad, lo que le otorga un carcter sostenible en el tiempo, ya que est
desligado del asistencialismo social.
Otro punto interesante del objeto de estudio es que la propuesta de

modelos de gestin interno y externo del proyecto puede replicarse en
otros mbitos del pas. En el diseo y desarrollo del proyecto social, se
utilizan principios conceptuales de la gerencia social, como la gober-
nanza, redes sociales, responsabilidad social, gestin comunitaria y de-
sarrollo sostenible. Adems, el proyecto involucra a actores nacionales
(Gobierno Central, Gobierno Local, empresa privada y sociedad civil) y
supranacionales (BID).
El programa social estudiado est orientado a solucionar uno de

los problemas ms graves que sufre el pas: la anemia y desnutricin
189
crnica, que hasta el momento el Gobierno no ha podido solucionar.

La gerencia social, a travs de sus principios conceptuales, aporta al
programa con el fin de que este logre alcanzar los objetivos trazados en
las polticas pblicas del pas. Con respecto a los hallazgos de la inves-
tigacin del programa social, se puede indicar que la propuesta del for-
talecimiento de la gestin comunitaria, promovida por el sector privado
(MBM), en alianza con una institucin supranacional (BID), ayuda al
desarrollo social de un pas, al dinamizar la articulacin intersectorial
de todos los actores sociales, ya que utiliza principios conceptuales de
la gerencia social.
Informacin general
Antecedentes
La empresa Minera Barrick Misquichilca S.A. (MBM), en el marco
del programa de responsabilidad social, ha implementado diferentes
proyectos en las localidades de su rea de influencia directa en el dis-
trito de Jangas en tres lneas de accin: salud y mejora de las condi-
ciones de hbitat, educacin y econmico productivo. En este marco
ha elaborado el proyecto Fortalecimiento de la gestin comunitaria y
local para la atencin integral de la salud y la seguridad alimentaria,
mediante la participacin de representantes de la empresa, la Muni-
cipalidad Distrital de Jangas y la Direccin Regional de Salud de la
regin Ancash a travs de sus niveles descentralizados. El proyecto in-
tegra objetivos e intereses de todos los actores implicados en el marco
del desarrollo integral y sostenible de las comunidades en el mbito
del mismo, particularmente al sector salud y al Municipio Distrital de
Jangas, con los que se suscribi un convenio para la ejecucin y soste-
nibilidad del proyecto.
Problemticas a resolver
El proyecto est orientado a disminuir los altos ndices y prevalencia
de desnutricin crnica infantil en el distrito de Jangas, que alcanza la ci-
fra de 41% (Fuente: Universidad Peruana Cayetano Heredia 2008, patrn
OMS 2007). La mortalidad infantil es de 22 por mil nacidos vivos (ENDES
2009), ligada a la morbilidad por enfermedades diarreicas y respiratorias.
190
Objetivos
Objetivo general
Fortalecer las capacidades familiares, comunales y de las entida-
des pblicas para la gestin de la salud y la seguridad alimentaria del
Distrito de Jangas.
Objetivos especficos
Mejorar las prcticas alimentarias y de cuidados de la salud, espe-

cialmente de las mujeres gestantes y nios menores de 5 aos, en un
entorno saludable
Mejorar el acceso de las familias a una canasta bsica de alimentos

balanceados.
Fortalecer la organizacin comunitaria para la gestin de planes de

desarrollo comunal, en concertacin con su municipio, sectores pbli-
cos y privados
Fortalecer capacidades del Municipio Distrital de Jangas para li-

derar el desarrollo de su distrito con participacin de autoridades y
organizaciones comunales. Para ello se destinan recursos a programas
y proyectos que contribuyen a la salud y la seguridad alimentaria.
Zona rural y periurbana del distrito de Jangas, provincia de Huaraz,

regin ncash
191
COLOMBIA
ECUADOR
Carhuaz
Tumbes
Amazonas Yungay
Tarica
Talara Piura Chachapoyas Jangas
Huari
Per
Cochabamba Independencia
Lambayeque Pariacoto
Chiclayo Cajamarca Pira
Casma
La Libertad BRASIL Colcabamba Huaraz
Trujillo Olleros
Pampas La Libertad
Ancash
Huaraz
Huanchay Aija Recuay
Pasco
Huarmey
Junin
Huancayo Madre de
LIMA Dios
Cusco
Ocano
Pacfico Ica
Puno
Nazca
Arequipa Lago Titicaca
BOLIVIA Poblacin Objetiva

Tacna
Directa 530 familias
CHILE Indirecta: toda la poblacin
Poblacin directa
Son 530 familias, que equivalen a 2640 habitantes de la zona rural
del distrito de Jangas. Es decir, se trata del 60% de la poblacin total del
distrito en 13 caseros.
Estrategias
Promocin de redes
La promocin de redes sociales e institucionales es fundamental
para facilitar el trabajo en asociacin y de alianza estratgica entre las
instituciones pblicas y privadas. Adems, se fortalece la gestin local
y el desarrollo de procesos, y se maximiza la eficiencia en el uso de los
recursos financieros, tcnicos y humanos.
Desarrollo territorial
La intervencin del proyecto se plantea sobre la base del territorio,
entendido como un espacio concreto, con potencialidades propias,
en donde se asienta la familia, la comunidad, y se configura el distrito,
la provincia, el corredor econmico y la regin. El enfoque territo-
rial del proyecto es sistmico y supera la tradicional segmentacin o
fragmentacin sectorial. Adems, se promueve la visin de integrar
192
al conjunto de recursos para su ptimo aprovechamiento en la lucha

contra la pobreza.
Articulacin programtica e intersectorial

En el mbito del proyecto, se implementan programas de salud,
educacin, polticas municipales para el desarrollo participativo y la
gobernabilidad, proyectos productivos impulsados por MBM-Neoan-
dina. En el marco del desarrollo sostenible, el proyecto realiza un tra-
bajo sinrgico para hacer ms efectivas y eficientes las acciones y los
recursos asignados para contribuir a la mejora de la calidad de vida y
reduccin de la pobreza.
Procesos claves del proyecto

El proyecto busca mejorar la atencin integral de la salud y la seguridad
alimentaria de las familias residentes en Jangas, a travs del enfoque por
resultados y sigue el ciclo de un proyecto de acuerdo al siguiente diagrama.
Implementacin Evaluacin del

Lnea de base Evaluacin final
del proyecto proyecto
Componente 1
Resultado: Las familias mejorarn sus prcticas alimentarias y de
cuidados de la salud, especialmente mujeres gestantes y nios menores
de 5 aos en un entorno saludable.
Actividades:
-- Fortalecimiento de la capacidad resolutiva de los EESS para la aten-

cin integral de las familias, especialmente del nio y la gestante
-- Asistencia tcnica a los EESS para la planificacin y gestin
del Presupuesto por resultados (PPR) en el programa articulado
nutricional.
-- Mejora de la vivienda y/o prcticas de las familias con enfoque
de vivienda saludable
193
-- Educacin y comunicacin para el cambio de comportamien-

tos de las familias
Componente 2: acceso a alimentos

Resultado: Las familias mejorarn su acceso a una canasta bsica de
alimentos balanceados.
Actividades:
-- Asistencia tcnica en actividades de generacin de alimentos

de autoconsumo
-- Apoyo con insumos a las familias para la generacin de alimen-
tos de autoconsumo
-- Capacitacin a familias para la adquisicin de alimentos para
una dieta balanceada y a mejor precio, as como la bsqueda
de informacin pertinente
-- Identificacin de oportunidades de negocios
Componente 3: organizacin y gestin comunal

Resultado: La comunidad estar organizada e integrada a la estructura
municipal. Gestiona sus planes de desarrollo en concertacin con mu-
nicipio, sectores pblicos y privados.
Actividades:
-- Fortalecimiento de capacidades de la organizacin comunal

para la gestin de su desarrollo
-- Gestin de planes de desarrollo comunal
-- Implementacin/fortalecimiento de un sistema de vigilancia co-
munal con participacin de agentes comunitarios
-- Desarrollo de capacidades locales para la gestin y uso de agua
Componente 4: gestin local
Resultado: La Municipalidad Distrital de Jangas lidera el desarrollo

de su distrito con la participacin de autoridades y organizaciones co-
194
munales. Se destinan recursos a programas y proyectos que contribu-

yen a la salud y la seguridad alimentaria.
Actividades:
-- Fortalecimiento de la gestin de las Sub Gerencias de Desarro-

llo Social y de Asuntos Ambientales y Servicios Pblicos de la
MD de Jangas
-- Fortalecimiento de capacidades para la gestin de sistemas de
agua y saneamiento a nivel local
-- Fortalecimiento de una Instancia de articulacin y coordina-
cin de acciones en salud y seguridad alimentaria entre sector,
pblico, sector privado y organizaciones sociales
Actores involucrados y sistemas de organizacin y de gestin:

-- Municipalidad Distrital de Jangas
-- Direccin Regional de Salud de Ancash, Red Huaylas sur la mi-
cro red Monterrey, establecimiento de salud de Jangas, Mataqui-
ta, Mareniyoc, Huanja, Shecta y Ramn Castilla
-- Minera Barrick Misquichilca S.A.
-- Asociacin Neoandina, que tiene a cargo la gestin del proyecto.
La implementacin del proyecto consider la conformacin del Comit

de gestin del proyecto, integrado por el alcalde de la MD Jangas, el di-
rector regional de Salud, la directora de la Red Huaylas Sur, el gerente de
Neoandina y la Superintendencia de Relaciones Comunitarias de MBM.
Funciones del comit:
-- Tomar las decisiones estratgicas sobre la gestin del proyecto

-- Aprobar tcnicamente las propuestas de planes operativos
anuales de la gerencia general
-- Evaluar y aprobar los informes semestrales de ejecucin del proyecto
-- Evaluar propuestas de actividades complementarias no consi-
deradas en el plan operativo anual
195
-- Formular recomendaciones a la gerencia para garantizar el xi-

to de la intervencin
-- Asegurar los mecanismos de sostenibilidad en el marco de las res-
ponsabilidades institucionales del sector salud y gobiernos locales.
Municipalidad
g
Distrital de Jangas
Asociacin civil Direccin Regional

Neoandina de Salud
Coordina, concerta,
acompaa,
a vigila y brinda
da
asistencia
a tcnica para la
la
implementacin del
Minera Barrick Red de salud
proyecto
Misquichilca Huaylas Sur
Centro de salud de Microrred de salud

M
Jangas Monterrey
Anlisis del modelo de gestin del proyecto
Anlisis de las condiciones internas
Estructura organizacional
En todo trabajo organizado se necesita de dos requisitos fundamen-
tales, la divisin del trabajo en distintas tareas y la coordinacin de las
funciones. As lo plantea Mintzberg (1984): La estructura de la organi-
zacin puede definirse simplemente como el conjunto de todas las for-
mas en que se divide el trabajo en tareas distintas, consiguiendo luego
la coordinacin de las mismas. La estructura del proyecto considera
cuatro de las cinco partes bsicas o fundamentales de la organizacin
segn el organigrama del proyecto.
196
COMIT DE GESTIN DEL PROYECTO

- Municipalidad Distrital de Jangas
- Direccin Regional de Salud
- Red Huaylas Sur
- Minera Barrick Misquichilca
- Asociacin Neoandina
Coordinador del proyecto
Asistente
administrativo
Especialista de proyecto Especialista de proyecto

Componentes 1 y 2 Componentes 3 y 4
El Comit de gestin del proyecto (pice Estratgico) est integrado

por el alcalde de la MD Jangas, el director regional de salud, la directo-
ra de la Red Huaylas Sur, el gerente de Neoandina y la Superintenden-
cia de Relaciones Comunitarias de MBM. El coordinador del proyecto
cuenta con dos especialistas tcnicos (ncleo de operaciones) que se-
rn responsables de la implementacin de los componentes 1 y 2, as
como 3 y 4 respectivamente. El proyecto cuenta con un personal ad-
ministrativo de apoyo (staff de apoyo), que es responsable del soporte
administrativo logstico del proyecto, en estrecha relacin con el rea
de administracin de la Asociacin Civil Neoandina.
Comportamiento del sistema organizacional
Para Kast y Rosenzweig (1998), la organizacin como subsistema

de la sociedad debe lograr ciertos objetivos determinados por el sistema
que la envuelve. La organizacin cumple una funcin para la sociedad,
y si quiere tener xito en recibir entradas, debe responder a los requeri-
mientos de la sociedad. El valor que orienta la intervencin del proyec-
to es mejorar la atencin integral de la salud y la seguridad alimentaria
de las familias, y fortalecer la gestin comunitaria y local al mejorar
la calidad de vida de la poblacin de Jangas a travs de las prcticas
197
alimentarias y del cuidado de la salud, especialmente de las mujeres

gestantes y nios menores de cinco aos en un entorno saludable.
El fin del proyecto est establecido como uno de los objetivos de

la poltica nacional: mejorar la calidad de vida de la poblacin en si-
tuacin de vulnerabilidad y pobreza, con una propuesta de inclusin
social, del ejercicio a sus derechos, al acceso a oportunidades y el
desarrollo de sus propias capacidades. El diseo del proyecto ha sido
trabajado con la poblacin beneficiaria, a travs de representantes co-
munitarios en una etapa previa, donde se sostuvieron reuniones con
la poblacin con la finalidad de levantar informacin certera sobre la
situacin de la poblacin de Jangas en cuanto a la gestin comunitaria
para la atencin integral de la salud. Se han desarrollado estrategias de
promocin de redes, desarrollo territorial, articulacin sectorial.
Adems, se incorpora el enfoque de gnero e interculturalidad, par-

ticipacin, inclusin social y empoderamiento a travs de un proceso
colectivo (socializacin del conocimiento), desarrollo humano, visto
como la mejora de las condiciones de vida de sus ciudadanos a travs
de un incremento de los bienes con los que pueda cubrir sus necesida-
des bsicas y complementarias y el respeto al derecho humano. Otro
enfoque que implementa el proyecto es el fortalecimiento del capital
social, considerada a las relaciones y normas que conforman la calidad
y cantidad de las interacciones sociales de una sociedad, lo que facilita
la coordinacin y la cooperacin, promueve que las comunidades par-
ticipen en todas las fases del ciclo del proyecto como protagonistas de
su propio desarrollo.
En cuanto al subsistema tcnico, la Asociacin Neoandina es res-

ponsable de la unidad ejecutora del proyecto y, por tanto, es la encarga-
da de la contratacin del personal para su ejecucin. El equipo imple-
mentador es multidisciplinario y est conformado por la coordinacin
de una profesional con experiencia en gestin y coordinacin de pro-
yectos y programas de desarrollo local, dos especialistas, responsables
de los componentes 1 y 2, 3 y 4, respectivamente, y son responsables de
planificar, ejecutar y supervisar las actividades de forma concertada con
el sector salud, autoridades y lderes comunitarios. La administracin y
198
logstica est a cargo de un personal administrativo que brinda soporte

al equipo. El proceso de fortalecimiento de capacidades a las organiza-
ciones comunales en temas de gestin y liderazgo, elaboracin de pla-
nes comunales y la asistencia tcnica a funcionarios del Gobierno Local
para la gestin de la salud y seguridad alimentaria, y desarrollo social,
promocin de espacios de participacin ciudadana sern desarrollados
por el staff multidisciplinario de profesionales del proyecto.
Dentro del subsistema psicosocial, la motivacin es un indicador

clave para un buen desempeo en el trabajo. El personal que labora
en el proyecto ha recibido un proceso de induccin y est comprome-
tido con el trabajo hacia la comunidad. Se integra rpidamente con su
cultura y mantiene el respeto a sus lderes comunitarios y autoridades
locales. El equipo operativo del proyecto est liderado por la coordi-
nadora, quien promueve permanentemente el trabajo en equipo y se
rene semanalmente para elaborar reportes y programar las acciones
siguientes. Se estila una gestin horizontal, por lo que la relacin con el
equipo de trabajo es buena y se genera un clima de confianza.
En relacin al subsistema administrativo, la implementacin del

proyecto est articulada con estrategias, programas del gobierno local,
regional y nacional. Como marco referencia para el diseo de polticas
de salud, se encuentra el Modelo de atencin integral de salud (MAIS),
que promueve un modelo de gestin a nivel territorial, con atencin a
los recursos humanos, organizacin de servicios en redes de salud y la
prestacin de atenciones de salud con nfasis en la promocin de la sa-
lud y prevencin de la enfermedad. Se tiene como eje de intervencin
a la familia y la comunidad. El otro marco referencial del proyecto es la
estrategia nacional de inclusin social Crecer para Incluir, que destaca
los ejes de desnutricin infantil, primera infancia, habilidades para la
vida e inclusin econmica. Bajo esta premisa, se est articulando los
esfuerzos, recursos y capacidades con la comunidad, el gobierno local
y la sociedad organizada.
En relacin al sistema de poder, el estilo de gestin del proyecto es

flexible y adaptivo, dado que se considera importante establecer meca-
nismo de comunicacin fluidos entre el equipo de trabajo, la coordina-
199
cin e integrantes del comit de gestin del proyecto. Como parte de la

implementacin del proyecto, se suscribi un convenio de cooperacin
interinstitucional entre la Minera Barrik, Asociacin Civil Neoandina, Di-
reccin Regional de Salud de Ancash y el Gobierno Local de Jangas. Ello
garantizara el trabajo articulado entre familias, comunidades, Municipa-
lidad, sector salud, ONGs y empresa y sostenibilidad de la intervencin.
El proceso de coordinacin en la intervencin del proyecto de las

actividades de los cuatro componentes se realiza con las diversas enti-
dades, como la Municipalidad de Jangas, con la Direccin Regional de
Ancash y la Micro red Huaylas Sur. La conformacin del comit de ges-
tin de proyecto representa un escenario estratgico, donde se realizan
las reuniones entre los representantes y donde cada uno de ellos tiene
el mismo nivel de decisin; se trata de una cogestin participativa. Con
respecto al liderazgo de la implementacin y operatividad del proyec-
to, est a cargo de la Asociacin Neoandina a travs de la coordinacin
(lnea media). Es responsable de coordinar con la Municipalidad de
Jangas y DIRESA en sus diferentes niveles.
ENTRADA TRANSFORMACIN SALIDA

LA ORGANIZACIN COMO SISTEMA DE TRANSFORMACIN
Dficit de atencin en salud y Comit de Gestin

seguridad alimentaria. de proyectos BIENES Y SERVICIOS
Salud y vivienda Saludable
Coordinador de Proyectos Acceso a alimentos
Organizacin y gestin local
Mejorar la salud y seguridad Asistente
alimentaria. Administrativo
Especialista de Especialista de
proyecto proyectos
Componente 1 y 2 Componente 3 y 4
EXPECTATIVA
Municipal distrital de Jangas

OBJETIVOS, VALORES Y ACCIONES
Direccin Regional de Salud
RESULTADOS
Red Huaylas Sur Mejorar la atencin integral de la salud y la
Minera Barrik-Misquichilca seguridad alimentaria de las familias del Familias mejoran sus prcticas
mbito del proyecto fortaleciendo la gestin alimentarias y de cuidado de la
Asociacin Neoandina
comunitaria y local. Salud, especialmente mujeres gestan-
Familias
tes y nios menores de cinco aos en
un entorno saludable.
Mejorar las Fortalecer Las familias mejorarn su acceso a
prcticas
alimentarias y
capacidades una canasta basica.
del Municipio
de cuidados de de Jangas Comunidad organizada e integrada a
ACTORES la salud
la estructura municipal.
INVOLUCRADOS Mejorar en la
Fortalecer la
La municipalidad distrital de Jangas
familia la
canasta bsica
organizacin lidera el desarrollo de su distrito.
comunitaria
de alimentos
200
Anlisis de la condiciones externas del proyecto
El nivel externo comprende el anlisis contextual de la poblacin

destinataria del proyecto y competidores y otros proyectos u organiza-
cin que estn en la zona. La poblacin destinataria del Proyecto se
encuentra en el distrito de Jangas, provincia de Huaraz, departamento
de Ancash. Sus principales indicadores sociales son los siguientes:
Indicador Per ncash Jangas
ndice de Desarrollo Humano (IDH) 0,86 0,59 (12)

(2007)
Logro educativo (%) (2012) 30,9 22,4 20,1
Compresin lectora y lgico
matemtica 12,8 7 7
Desnutricin crnica < 3 aos (%) 18,1 24,7 27

(2012), segn OMS (2006)
Anemia < 3 aos (%) (2012) 41,6 42,2 70%

Prevalencia de EDA < 3 aos (%) 12,3 14,2 35%
(2012)
Prevalencia de IRA < 3 aos (%) 2012 13,9 18,4 35%

Parto institucional (2012) 86,.8 86,2 80%
Violencia familiar (2012) 74,1 79,4 80%
-- Las tasas de mortalidad materna e infantil superan a las cifras

de las zonas urbanas, segn el Plan Concertado Regional de
ncash 2007 2015 (la tasa bruta de mortalidad) y la DIRES
ncash (informe materno perinatal) durante el ao 2004.
-- Se han reportado bajos niveles educativos y persistencia del
analfabetismo con un marcado sesgo de gnero en desventaja
para las mujeres.
-- Un alto porcentaje de viviendas precarias y carentes de los ser-
vicios bsicos constituyen determinantes claves de la salud y la
calidad de vida.
-- Los ingresos monetarios no llegan a los dos dlares al da para
un porcentaje importante de las familias.
201
En los ltimos aos, en el distrito de Jangas, se han desarrollado

proyectos relacionados con la salud y la seguridad alimentaria:
La empresa Minera Barrick Misquichilca S.A. (MBM) desde el ao 1998

explota el yacimiento de Pierina. Al encontrar a la poblacin expuesta a
factores que influan negativamente en su estado de salud y alimentaria, la
MBM inici la implementacin de diferentes proyectos en las localidades
de su rea de influencia orientados primordialmente a dotar de infraes-
tructura bsica (energa elctrica, agua, saneamiento y vas de acceso) y
seguridad alimentaria53. Hoy en da, MBM prepara el cierre progresivo de
la mina Pierina bajo el enfoque de cierre social responsable.
La Municipalidad Distrital y la DIRESA, en el marco de la descen-

tralizacin y los gobiernos subnacionales, han estado y an estn en
proceso de asumir las competencias y capacidades de gestin delega-
das para ser capaces de asumir su liderazgo en los procesos de desa-
rrollo territorial. En este contexto, la Municipalidad Distrital de Jangas
ha creado dos Subgerencias: la de desarrollo social y la de asuntos
ambientales y servicios pblicos, a los que se les ha asignado funciones
y competencias orientadas a liderar y articular las intervenciones rela-
cionadas con la salud y la seguridad alimentaria.
Por otra parte, en la regin ncash, existe una normatividad para

las intervenciones en seguridad alimentaria tales como la Ordenanza
Regional Nro. 007-2008-regin Ancash, que aprob la estrategia regio-
nal Creciendo contigo, y la ratificacin con la Ordenanza Regional
nmero 013-2011-Regin Ancash/CR donde declara de prioridad e
inters regional la reduccin de los indicadores de la pobreza y la po-
breza extrema en el mbito de la Regin y del Consejo Regional Nro.
019-2011 GRA/CR en el que se declara en emergencia los servicios de
salud, la reorganizacin y reestructuracin de los mismos. As mismo,
el Plan estratgico del sector agrario 2009-2015-ncash otorga recur-
sos enfocados a la mejora de la capacidad productora de alimentos
nativos de alto poder nutritivo en la regin y la mejora de ingresos en
las comunidades alto andinas de la regin.
53 Evaluacin de avance del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo, MBM, Asociacin Neoandina. Fuente:
Universidad ESAN.
202
Las ONGs Agua Limpia, CARE, World Vision, cuyas intervenciones

han tenido escasa continuidad por parte de la poblacin, debido prin-
cipalmente a un todava dbil desarrollo de sus capacidades organi-
zativas y tcnicas, y una poco adecuada metodologa de transferencia
de tecnologas y capacitacin, al insuficiente personal capacitado en
las instituciones del Estado de primer nivel, a la desarticulacin de las
intervenciones, a la falta de liderazgo del gobierno local, entre otras.
Las comunidades del mbito ubicadas en la zona rural comparten

caractersticas de pobreza ligadas, por un lado, al grave deterioro de
sus recursos naturales, especialmente agua y suelo, que limita las activi-
dades de produccin de alimentos y generacin de ingresos. Otras cau-
sas de la pobreza se deben a la an dbil organizacin existente, a la
falta de capacidades para la toma de decisiones y gestin de su propio
desarrollo, a una mentalidad y costumbre asistencialista, y a la limitada
participacin mediante la articulacin a los espacios de participacin
ciudadana previstos en la ley (Consejos de Coordinacin Locales, pla-
nes de desarrollo concertados, presupuesto participativos, etc.).
Marco de polticas del proyecto

El proyecto, por su parte, quiere contribuir a uno de los ms grandes
objetivos planteados por el Estado a travs del Ministerio de Desarrollo
e Inclusin Social, de cerrar las brechas de la desigualdad, superacin
de la pobreza, promocin de la inclusin y equidad social, desde el
planteamiento de entender a los pobres como ciudadanos. Esto implica
un cambio de enfoque de trabajo articulado y multisectorial, no solo
en programas de asistencia social, sino en inversiones en salud, educa-
cin, produccin, infraestructura, provenientes del presupuesto pbli-
co, ONGs y de empresas privadas en aras de la provisin de servicios
bsicos, seguridad alimentaria y acceso a todos los peruanos.
El diseo del presente proyecto y la estrategia para cumplir con

los objetivos planteados se enfocan primordialmente en asegurar sos-
tenibilidad social y ambiental de las intervenciones, pasadas, presentes
y vinculadas a la salud poblacional y la seguridad alimentaria54. Para
54 La sostenibilidad se define como la capacidad de las generaciones presentes de satisfacer sus necesidades sin menos-
cabar y previendo adems, la posibilidad de las generaciones futuras de satisfacer las suyas en un ambiente sano.
203
ello se emplean como estrategias principales la implementacin de una

metodologa de concursos (para motivar y poner en accin a la pobla-
cin), una metodologa de capacitacin de campesino a campesino
(para promover la adaptacin y adopcin de las prcticas aprendidas)
y, por otro lado, el desarrollo de capacidades institucionales de las or-
ganizaciones de base comunales, de la municipalidad y de los estable-
cimientos de salud lo que permitir la sostenibilidad a los procesos.
Los componentes del presente proyecto estn orientados al fortale-

cimiento de las capacidades de los diferentes actores (MINSA, Muni-
cipalidad, comunidades) involucrados en el desarrollo (salud y seguri-
dad alimentaria) del distrito de Jangas, con el fin que puedan ejecutar
las competencias y funciones propias de sus roles. La empresa Minera
Barrick Misquichilca S.A. (MBM) se involucra articuladamente, coad-
yuvando los planes y programas de la Municipalidad y la Direccin
Regional de Salud.
La dimensin poltica parte de las normas y polticas nacionales del

Estado enfocada a la promocin de la seguridad alimentaria y nutricin,
puesto que los procesos de participacin y los espacios de gobernanza en
los mbitos de intervencin del proyecto se estn generado a partir de ellos:
-- La poltica nmero 15 del Acuerdo Nacional establece el com-

promiso del pas a establecer una poltica de seguridad alimen-
taria que permita la disponibilidad y el acceso de la poblacin
a alimentos suficientes y de calidad.
-- D.S.008-2013-MIDIS aprob la estrategia nacional de desarro-
llo e inclusin social Incluir para crecer.
-- Se estableci el Marco Macroeconmico Multianual 2013-
2015 el 30 de mayo de 2012, que brinda proyecciones macro-
econmicas en relacin al gasto social.
-- Se estableci el Plan Bicentenario: El Per hacia el 2021, apro-
bado por el Acuerdo Nacional.
La Ordenanza Regional nmero .007-2008-Regin ncash aprob

la estrategia regional Creciendo contigo y la ratificacin con la orde-
204
nanza regional nmero 013-2011-regin ncash/CR, en la que declara

de prioridad e inters regional la reduccin de los indicadores de la
pobreza y la pobreza extrema en la regin y del Consejo regional n-
mero 019-2011 GRA/CR, en el que se declara en emergencia los servi-
cios de salud, la reorganizacin y reestructuracin de los mismos.
En el marco de la gobernanza, gobernabilidad y polticas pblicas,

el proyecto ha logrado conformar una instancia de articulacin comit
multisectorial de Jangas para el abordaje de la problemtica de la desnu-
tricin y anemia de los nios y nias de Jangas. En dicho espacio, se ha
facilitado la construccin participativa de planes de accin por cada ao.
Resultados del proyecto desde la mirada de la gerencia social

En cuanto al modelo de gestin, resaltamos que su diseo e imple-
mentacin contempla un enfoque desde la gerencia social en el sentido
de que coadyuva la articulacin y cogestin entre los actores involu-
crados: la Asociacin Civil Neoandina, la Minera Barrick Misquichilca
S.A. (MBM), la Municipalidad Distrital de Jangas, la Direccin Regional
de Salud de la regin Ancash y sus diferentes niveles descentralizados,
instancias que conforman el comit de gestin del proyecto Coordina,
concerta, acompaa, vigila y brinda asistencia tcnica para la imple-
mentacin del proyecto, as como las comunidades pertenecientes al
mbito del proyecto, es decir, las poblaciones beneficiarias. Todos los
actores involucrados han articulado esfuerzos en cogestin para alcan-
zar los resultados esperados en los cuatro componentes que conforman
el proyecto.
El proyecto inici su ejecucin en agosto de 2013, y su primera

fase de planificacin inici en diciembre de 2013. En enero de 2014
comenz la fase de implementacin, que finalizar en el ao 2016; por
tanto, los resultados estn a nivel de proceso, ms no de resultado de
impacto, tal como refiere la coordinadora del proyecto. Sin embargo,
los resultados obtenidos la fecha dentro del proceso de implementa-
cin del proyecto formalmente estn alineados a responder al objetivo
principal del proyecto mejorar la atencin integral de la salud y la
seguridad alimentaria de las familias del mbito del proyecto, fortale-
205
ciendo la gestin comunitaria y local. En el periodo 2014, la gestin

del proyecto puso especial nfasis en fortalecer el trabajo en equipo,
generar confianza a nivel comunal, fortalecer el trabajo articulado con
los servicios de salud y Gobierno Local y se refleja en lo siguiente:+
Los beneficiarios finales sern aproximadamente 530 familias.
-- Existe una tendencia de mejora de la prevalencia de DCI. La

evaluacin anual de EE SS reporta 39.6%.
-- Existe una tendencia de mejora de la prevalencia de anemia
en nios menores de cinco aos. La evaluacin anual de EE SS
reporta 50%.
-- 109 familias de gestantes y nios menores de cinco han mejora-
do las condiciones sanitarias de sus viviendas con la implemen-
tacin de cocinas mejoradas.
do la disponibilidad de alimentos con la instalacin de mdulos
de reproductores de cuy.
do las condiciones para mejora de disponibilidad de alimentos
con la instalacin de fitotoldos.
do las condiciones sanitarias de sus viviendas con la implemen-
tacin de servicios higinicos.
Asimismo, se puede inferir que estos resultados del proceso, a nivel

de articulacin de esfuerzos entre la MBM, a travs de su poltica de
responsabilidad social, coadyuvan principalmente con la lnea de in-
tervencin de las instancias del Estado Gobierno Local y sector salud,
que se orientan en funcin a la poltica nmero 15 del Acuerdo Nacio-
nal sobre la promocin de la seguridad alimentaria y nutricin.
En general, constituye una buena aproximacin a lo sealado por

Bobadilla (2005):
La gerencia social adquiere su identidad frente a la gestin pblica y privada
en tanto intenta comprender los esfuerzos de cogestin basados en sistemas
206
de cooperacin racional en la cual las responsabilidades no estn centradas

en una de las partes sino, por el contrario, se comparten de acuerdo con
roles y reglas del juego claramente establecidas por consenso y tomando en
cuenta las capacidades de los involucrados en la puesta en marcha de un
programa o proyecto; siendo estos esfuerzos adems apoyados financiera-
mente por el Estado, la banca bilateral o multilateral, las entidades de coo-
peracin internacional y las empresas privadas con responsabilidad social
(Bobadilla, 2005:15).
Es una constatacin muy importante que los procesos y resultados

del proyecto se encuentran dentro del marco de las polticas pblicas55
orientadas a la disminucin de la desnutricin infantil en el Per, me-
jorar la calidad de vida de la poblacin en situacin de vulnerabilidad
y pobreza, promover el ejercicio de sus derechos, al acceso a oportuni-
dades y al desarrollo de sus propias capacidades. La voluntad poltica
de las autoridades del Gobierno Local de Jangas, expresada en su lide-
razgo en el comit de gestin del proyecto y la presidencia del mismo,
es un factor que coadyuva para el logro de los resultados del proyecto.
Otro factor importante es la descentralizacin, el esfuerzo intersec-

torial que permite coadyuvar esfuerzos de concertacin y de partici-
pacin ciudadana promoviendo el trabajo sinrgico, para hacer ms
efectivas las acciones y los recursos asignados para contribuir a la me-
jora de la calidad de vida. Adems, se fortalece el capital social, que
facilita la coordinacin y cooperacin entre las instituciones. Adems,
la experiencia previa de trabajo de la Minera Barrick Misquichilca con
la comunidad a travs del proyecto de nutricin y salud materno infan-
til Pierina, ejecutado desde el 2009 al 2011, y permiti constituir una
lnea de base para el diseo del presente proyecto.
Como factores negativos, se podra considerar la inestabilidad po-

ltica que est atravesando la regin de ncash: La Contralora Ge-
neral de la Republica pidi al Ministerio de Economa y Finanzas que
suspenda las cuentas del Gobierno regional de ncash, ante indicios y
denuncias del mal uso de los recursos pblicos asignadas a la gestin
de Cesar lvarez (La Prensa, 2014). Esto tal vez podra retrasar el flujo
55 Poltica nmero 15 del acuerdo nacional, Plan Bicentenario Per 2021, ordenanza regional nmero 007-2008-Region
Ancash, plan estratgico del sector agrario 2009-015 ncash y alineado con la estrategia del Banco Interamericano
con el Per (2012-2016).
207
normal de la implementacin del proyecto. El cambio de funciona-

rios del Gobierno Local de Jangas y la rotacin del personal de salud
a nivel de direccin de salud y del personal operativo implica iniciar
nuevamente el proceso de capacitacin. Al respecto, la coordinadora
del proyecto mencion que esto se contemplara como una limitacin,
pero que, a su vez, a nivel poltico, se han surgido avances, como la
firma de un convenio local firmado por el Gobierno Local y DIRESA.
Adems, el comit de gestin cuenta con un reglamento aprobado y las
autoridades estn informadas al sobre el alcance del proyecto.
Anteriormente se han desarrollado proyectos en la zona por otras

ONGs desde un marco asistencialista, lo que ha generado en la pobla-
cin ideas errneas de que solo hay que recibir algo sin que deban
desarrollar sus capacidades. En la entrevista con la coordinadora, esta
refiere que la participacin de la poblacin de este no presenta dichas
actitudes; sin embargo, an se observa algunas actitudes de resistencia
en las estrategias ejecutadas. Por tal motivo, se ha iniciado una etapa
previa de sensibilizacin e informacin sobre el proyecto a toda la po-
blacin, optando tambin formar y capacitar lderes de la comunidad.
La buena gobernanza promueve una nueva relacin entre el Estado

con el resto de los actores que participan en el proceso de elaboracin
de las polticas pblicas. En este sentido, el xito de las polticas pbli-
cas depender en gran parte de la colaboracin de grupos de expertos
que aporten sus ideas sobre cmo entender cuestiones complejas y de-
finan estrategias para el futuro. Por otra parte, la colaboracin de los
grupos de inters es imprescindible al proveer de informacin sobre un
sector de actividad, identificar problemas y soluciones y muy especial-
mente encontrar complicidades y apoyos para aplicar las decisiones
tomadas. En las redes una parte del poder de decisin se delega a dis-
tintas organizaciones y a la par teniendo mecanismos de rendicin de
cuenta sobre sus acciones. Las redes visibilizan cmo las organizacio-
nes pblicas y privadas interactan entre s, intercambiando recursos
e informacin para gestionar en consenso los problemas pblicos y se
garantice la gobernabilidad democrtica.
208
Recomendaciones
-- La implementacin de este proyecto, con un modelo de ges-
tin pblico-privado, requiere de un trabajo tcnico y poltico,
en el que se concilien intereses de los participantes sin perder
el objetivo del proyecto. Esto implica tambin definir bien los
roles que cada uno cumple y uniformizar mensajes hacia la po-
blacin, de parte de los miembros del comit de gestin y del
equipo de trabajo.
-- La aceptacin del proyecto a nivel comunitario se facilita cuan-
do se parte de hacer una problematizacin de la situacin del
crecimiento y desarrollo de los nios en cada comunidad y del
entendimiento que el fortalecimiento de capacidades en las fa-
milias y comunidad traer beneficios a su propia familia.
-- En un contexto donde hay expectativas en bienes fsicos y re-
sistencia a procesos de fortalecimiento de capacidades, se debe
iniciar actividades con grupos interesados, pues facilita el tra-
bajo con los otros.
-- La induccin del personal, as como la retroalimentacin de
enfoques, estrategias y objetivos, requiere dedicacin especial
del equipo para asegurar una mayor eficiencia en el trabajo.
-- El trabajo articulado con instituciones aliadas y con objetivos
semejantes ha permitido la sinergia de actividades, as como
mayor reconocimiento y visibilidad del proyecto. Sin embargo,
genera mayor demanda en consensuar esfuerzos y adecuarse a
los procesos propios de cada institucin.
209
Referencias bibliogrficas
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aproximacin terica. Debates en Sociologa (29), 111-139.
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-- Kliksberg, Bernardo (1999). El rol del capital social y cultural en el

proceso de desarrollo. Revista Venezolana de Gerencia, (4), 11-50.
-- Kliksberg Bernardo (2000). Capital social y cultural: claves olvidadas

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-- Gallo, Mara Teresa y Rubn Garrido (2009). El capital social: Qu

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caciones/essays_007.pdf
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tres perspectivas. Revista Mexicana de Sociologa, 66, 711-747.
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sarrollo rural. Santiago de Chile: Naciones Unidas. http://archivo.
cepal.org/pdfs/2002/S2002033.pdf. Consulta: 9 de junio de 2014.
210
Segunda parte del captulo 2: Comentarios a artculos
Comentarios al artculo Programa Juntos: anlisis desde el

enfoque de la gerencia social56
Hctor Bjar57
(con la asistencia de Jeraly Oviedo Rabanal)
R ealizamos este comentario al artculo Programa Juntos: anlisis

desde el enfoque de la gerencia social en el ao 2015 cuando,
a diferencia de lo afirmado por los autores en la introduccin de su tex-
to, el PBI del Per disminuy. Como afirman los autores el crecimiento
econmico sostenido no se tradujo en una mejora del bienestar social.
Es fcil demostrar que el incremento del PBI en un promedio de 6%
entre el 2005 y el 2008, ao de la crisis internacional inmobiliaria, no
tuvo relacin con una similar intensidad en la disminucin de la pobre-
za, y tampoco con una poltica redistributiva de la riqueza.
Como afirman los autores, en el planteamiento de la poltica ac-

tual, los programas sociales forman parte de un intento de cumplir un
necesario rol redistribuidor e impulsor del desarrollo para los sectores
a los que los organismos financieros multilaterales que han diseado la
poltica social actual denominan pobres. El Programa Juntos es uno
de los ms representativos de este diseo. Se le destina una significativa
inversin presupuestal en relacin con la totalidad de los denominados
programas de inclusin social. El texto refiere que la planificacin del
Programa Juntos se basa en el anlisis y las propuestas de mejora de
experiencias de otros programas de transferencias condicionadas del
mbito latinoamericano. El modelo para todos fue el Programa Opor-
tunidades en Mxico.
Es preciso anotar que el objetivo inicial del Programa de Desarro-

llo Humano Oportunidades en Mxico no fue disminuir la pobreza,
sino lograr metas sociales muy concretas en educacin y salud. El do-
56 Autoras: Carol Vega, Jhoana Crdenas, Mabel Villa, Mara Lazo, Maril Paravecino, Mayra Miranda
57 Es doctor en Poltica Social por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Actualmente es docente de la maestra
en Gerencia Social de la Pontifica Universidad Catlica del Per y de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
Es especialista en poltica social.
211
cumento de evaluacin externa de Oportunidades afirma que, luego

de 18 aos de experiencia de Progresa, luego llamado Oportunidades,
ha quedado demostrado que la ampliacin de capacidades bsicas de
individuos y familias no es suficiente para reducir su condicin de vul-
nerabilidad. Por eso, el Gobierno mexicano cre el Programa Prospera
en setiembre de 2014 como una nueva fase de Oportunidades.
En Per el Decreto Supremo 32 que cre Juntos no tuvo objetivos

claros. Solo se estableci que tiene por finalidad ejecutar transferen-
cias directas de dinero en beneficio de las familias ms pobres de la po-
blacin, rurales y urbanas. En la prctica, el Programa Juntos tiene dos
objetivos difciles de cumplir con 100 soles mensuales: aliviar la pobre-
za extrema y evitar la transferencia intergeneracional de pobreza. Lo
cierto es que las evaluaciones realizadas en Mxico, Brasil, Honduras,
Jamaica y Nicaragua muestran que, en efecto, el aumento de capital
humano se logra temporalmente, aunque an no se ha evaluado si se
acumula, es decir, si se mantiene o transfiere de una generacin a otra.
No se sabe si las familias dejarn de ser pobres y si ya no dependarn
de las transferencias en algn momento de los cinco o diez aos que
estn en el programa porque faltan evaluaciones de impacto.
De otro lado, es importante tener en cuenta que el mtodo de trans-

ferencia condicionada de dinero o conditional cash transfer, que rela-
ciona de manera directa la ayuda monetaria con la acumulacin de
capital humano, se ha originado del modelo de transferencias de dinero
no condicionadas en los pases industrializados, en donde se configura
como componente de un complejo de medidas y beneficios que cons-
tituyen la proteccin social.
La estructura de organizacin del programa es abordada a travs de

tres niveles:
-- El nivel estratgico, representado por la Alta Direccin Ejecu-

tiva, la tecnoestructura y el grupo de apoyo. En este nivel es
importante resaltar dos hallazgos del trabajo: el estilo de gestin
oligrquico del programa y la estructura vertical y centralizada.
212
-- A nivel de la lnea media, se evidenci problemas de comunica-

cin y juego de poderes que dificultan una actualizacin cons-
tante y veraz de informacin acerca del estado de las familias.
-- A nivel del ncleo de operaciones, se evidenci mecanismos
lentos y deficientes de comunicacin efectiva.
En este punto cabra recordar que, en trminos ms amplios, esto

evidencia que se requiere una organizacin moderna que permita un
rpido flujo de informacin. El desafo, en un pas con las caractersti-
cas geogrficas y sociales que tiene el Per, siempre consiste en cmo
trasladarse de manera eficiente y rpida a las reas ms pobres y leja-
nas. La solucin de este problema, que puede abarcar desde la electrifi-
cacin hasta las vas de comunicacin, no depende del programa. Este
problema exige tambin un anlisis ms detallado de las especificida-
des de cada poblado. Los pases industrializados usan el correo para el
envo de cheques, algo que en los Andes no es posible.
A nivel de producto se menciona en el artculo que es un logro el

incremento del nmero de hogares afiliados al programa. La amplia-
cin de beneficiarios es muy grande. Sin embargo, el verdadero xito
se ver cuando las familias beneficiarias logren graduarse, es decir,
lograr una situacin estable sin necesidad del programa. Adems, se re-
port que el Estado ha ampliado el presupuesto de algunos programas
sociales como Juntos. La ampliacin espectacular de las transferencias
condicionadas de dinero es una caracterstica de las polticas sociales
de muchos pases de la regin. En el texto se mencionan estudios que
concluyen que el programa contribuira a disminuir las brechas de po-
breza extrema en un 2%. Este porcentaje no es significativo. Tampoco
es previsible que las familias continen involucradas en los sistemas de
salud o educativos cuando dejen de recibir ayuda.
La ausencia de una real cogestin se visibiliza a travs de la des-

articulacin de convenios de cooperacin interinstitucionales con los
principales actores externos del programa, como MINEDU, MINSA,
RENIEC, SIS. La concentracin del poder en los entes de direccin, la
ausencia de un proceso efectivo de graduacin de las beneficiarias,
213
la ausencia de evaluaciones peridicas sistematizadas constituyen los

principales cuellos de botella del programa.
En torno a las conclusiones:
-- Se menciona que el Programa Juntos es el primero de transfe-

rencia monetaria condicionada aplicado en nuestro pas, y que
cuenta con la mayor inversin monetaria y mejor focalizacin.
Sera importante esclarecer cules son sus objetivos y estable-
cer relaciones con sus logros reales.
-- La ausencia de un proceso efectivo de graduacin de los hoga-
res beneficiarios, una dbil evaluacin y la carencia de lneas
de base son circunstancias que niegan la posibilidad de saber
qu es lo que ocurre cuando las familias dejan de recibir el in-
centivo monetario.
-- Cuando se mencionan los resultados alentadores, se enfatiza
el nmero de afiliados desde la apertura del programa hasta la
actualidad. Habra que tener una nocin crtica del hecho de
sumar cada vez ms afiliados, es decir, tener en cuenta lo que
significa en trminos econmicos y sociales. Acaso el objetivo
es solo afiliar el mayor nmero posible de familias al programa?
-- No se menciona la dependencia que podra generar el incen-
tivo monetario. Aunque es justificable intervenir para ayudar a
las madres pobres, no es la mejor imagen futura de un pas que
existan miles de personas que reciben dinero del Estado. Ade-
ms, teniendo en cuenta que un pas que cuida su planificacin
familiar no debera estar interesado en el aumento de su pobla-
cin, el programa se constituye en un premio a la maternidad.
-- Finalmente, otro aspecto negativo del programa tiene que ver
con el establecimiento de una relacin directa e individual en-
tre funcionarios y beneficiarias, lo que puede generar manipu-
lacin y corrupcin.
De otro lado, las recomendaciones dadas por los autores resultan
pertinentes, dado que abarcan desde la articulacin de Juntos con pro-
gramas y/o proyectos productivos hasta la reglamentacin y el fortale-
214
cimiento del componente educativo y la asistencia a los servicios de

salud. Se sugiere, asimismo, establecer un verdadero sistema de coope-
racin en que Juntos comparta responsabilidades en la operacin con
el resto de actores (poblacin, MINSA, MINEDU, gobiernos regionales
y locales, etc.) y la realizacin peridica de evaluaciones sobre el avan-
ce de los indicadores de efecto e impacto del problema. Es importante
reconocer que tener dinero no significa necesariamente comer mejor,
sino que puede considerar la necesidad de establecer capacitacin en
el uso adecuado de protenas y vegetales que son producido o se puede
producir en cada localidad.
215
Comentario al artculo Programa Juntos: Estudio de caso de

la regin Loreto58
Faviola Mares Quispe59
L a regin Loreto, ubicada en la selva baja peruana, ocupa 28,7%

del territorio nacional. Presenta deficientes indicadores sociales
y macroeconmicos como resultado de la poltica extractiva de los re-
cursos e insuficiente impulso al desarrollo tecnolgico para su transfor-
macin. En mrito a ello, solo aporta con el 1,9% del valor agregado
bruto60 al presupuesto nacional. Es la nica regin no integrada a la red
energtica nacional y una de las ms pobres del pas: Loreto es, pues,
el departamento de los superlativos que revelan el profundo desbalan-
ce entre su potencial y su realidad (Dourojeanni, 2013) doblemente
crtico en un contexto en donde el Per es parte de uno de los cinco
pases con mayor biodiversidad en el mundo.
Es evidente el lento avance en la aplicacin del enfoque territorial

para la distribucin equitativa de los recursos en una economa princi-
palmente primaria y que sustenta el ingreso fiscal en nuestro pas. As,
en la regin Loreto, la distribucin del canon petrolero para obras de
saneamiento apenas alcanza la cifra de S/.7 370 658 (3,88%) de los
S/.189 854 382 asignados en el presupuesto de apertura 2015. Mien-
tras, para el sector agrcola, es de solo S/.3 944 790 (2,08%). En tanto,
en educacin y salud, aunque ocupan el tercer y cuarto lugar en priori-
dad de inversin, con una asignacin de S/.22 115 923 (11,6%) y S/.14
312 825 (7,5%), respectivamente, se orientan principalmente al pago
de gastos corrientes (Canaya, 2015).
A pesar de ello, durante el periodo 2007-2013, la pobreza en Loreto

disminuy en 20,1 puntos porcentuales (de 57,5% a 37,4%61). A este
importante avance se suma el aporte del Programa Juntos, con incen-
tivos monetarios condicionados que impulsan el acceso a derechos
58 Autores: Leonor Espinoza, Arturo Fernndez, Erick Rosales y Yessica Quispe
59 Es psicloga por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Es egresada de la maestra en Salud Pblica por la
Universidad Nacional de la Amazona Peruana. Cuenta con experiencia en programas y proyectos sociales.
60 Fuente: INEI. 2012. Loreto. Valor Bruto Agregado Estimado.
61 Fuente: Fuente: INEI-Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO)
216
fundamentales de ms familias en situacin de pobreza y pobreza ex-

trema. Juntos es un programa social del Estado peruano que tiene por
finalidad contribuir a la reduccin de la pobreza, y evitar que las nias
y los nios del Per perpeten la situacin que afect a sus padres y
madres. Para ello, el programa entrega incentivos monetarios para de-
sarrollar capital humano en la prxima generacin en un marco de co-
rresponsabilidad hogar-Estado, en alianza estratgica con los sectores
salud, educacin, RENIEC y Gobiernos Locales para restituir derechos
fundamentales en poblacin altamente vulnerable por su condicin de
pobreza y pobreza extrema. Este esfuerzo es posible, adems, con la
participacin de la sociedad civil, representada en las autoridades lo-
cales de cada CCPP donde el programa ingresa, luego de un proceso
de focalizacin y registro en la base de datos del SISFOH, validada en
asambleas comunales.
En la regin Loreto, el Programa Juntos, como parte de la poltica

nacional de inclusin social, interviene activamente en comunidades
campesinas (17 distritos) e indgenas amaznicas (30 distritos 393
CCNN) en las cuencas del ro Tigre, Corrientes, Maran y Pastaza,
monitoreados por la Comisin Multisectorial a cargo de la Presidencia
del Consejo de Ministros en el marco del seguimiento a los conflictos
socio-ambientales, entre otros. El programa expande su mbito de in-
tervencin a distritos fronterizos con Brasil, Colombia y Ecuador.
Desde un enfoque de gnero, se identifica a la mujer como princi-

pal actora de este proceso de cambio, y se le asigna la titularidad del
hogar62. En funcin de ello, recibe directamente la transferencia mo-
netaria, salvo excepciones, cuando se demuestra que la tutela de los
menores est a cargo del padre o un tutor. En nuestro medio, an con
mirada machista, la mujer es quien toma las mejores decisiones para la
distribucin del gasto y asume la crianza de los hijos. En consecuencia,
es la que vigila la nutricin y salud y la asistencia a la escuela; se cons-
tituye en una socia por excelencia del Programa Juntos para lograr los
cambios de conducta que el programa propone, garantizando el acceso
a servicios fundamentales en la poblacin objetivo desde la etapa de
gestacin hasta que concluye la educacin bsica o cumpla los 19 aos
62 A la fecha se registran 40 638 mujeres como titulares de hogar.
217
(lo que ocurra primero). Ya se han registrado varios casos emblemticos

en la regin de adolescentes que, con ayuda del Programa Beca 18,
continan estudios superiores en prestigiosas instituciones locales y na-
cionales, quienes ven sus sueos concretar, gracias al esfuerzo familiar
y la vigilancia del Programa Juntos.
Hoy, los desafos implican, adems, articular el Programa Juntos

con oportunidades econmicas que permitan a los hogares consolidar
sus cambios y mejoras, emprendiendo nuevas actividades y compitien-
do en mejores condiciones, un proceso en el que, a partir del 2014 y
con mayor fuerza en el 2015, se ha propuesto la inclusin financiera
de las usuarias, a partir de su condicin de clientes del Banco de la Na-
cin. Se les ha permitido acceder a pequeos crditos y emprendimien-
tos econmicos y oportunidades para competir en el mercado local,
impactando favorablemente en el logro de su autonoma econmica al
otorgarle mayor poder de negociacin.
Gestin por procesos

Para lograr su objetivo, el programa desarrolla un ciclo de proce-
sos operativos, que comprende la afiliacin de hogares, la verificacin
del cumplimiento de corresponsabilidades, la liquidacin y transferen-
cia de incentivos monetarios condicionados, el servicio para el retiro
del incentivo monetario y el mantenimiento del padrn de hogares. En
ese contexto, el desafo del Estado peruano, a travs de los Programas
Sociales del MIDIS, es fortalecer su presencia en esta parte del pas,
habiendo iniciado su intervencin en la regin Loreto mediante el Pro-
grama Juntos en el 2007 con 1 525 hogares afiliados en cinco distritos
intervenidos, con una inversin de S/.1 038 903,88 nuevos soles, cifra
con crecimiento exponencial entre el 2012 y 2014 con 45 009 hoga-
res afiliados pertenecientes a 38 distritos y una inversin de S/.9 200
700,18 nuevos soles entregados bimestralmente.
Al trmino del primer trimestre 2015, la UT Loreto-Iquitos, registra

113 630 miembros objetivo, con al menos dos miembros por hogar en
promedio, quienes hacen uso de los servicios de educacin y salud,
distribuidos en 349 gestantes, 5 453 nios y nias menores de 36 me-
218
ses, 23 153 de 3 a 5 aos y 84 675 nios, nias y adolescentes de 6 a

18 aos (MIDIS, 2015). Con respecto al cumplimiento de corresponsa-
bilidades, referido a la verificacin de que las gestantes hayan asistido
a sus controles prenatales, que los nios y nias hayan asistido a sus
Controles de Crecimiento y Desarrollo (CRED) y que los nios y nias,
adolescentes y jvenes hayan asistido de manera permanente a la es-
cuela, en corte a marzo 2015, se registraron 44 896 (95,4%) hogares
que s cumplieron, verificados en 254 establecimientos de salud y 3
254 instituciones educativas.
En relacin al registro al Seguro Integral de Salud, se observa que

solo 37 445 (33%) de la poblacin objetivo est afiliado al SIS, mientras
que 98 797 nios, nias y adolescentes cuentan con su DNI (86,9%).
Sobre los puntos de pago, se registran a marzo 2015 45 puntos de pago,
10 en oficinas del Banco de la Nacin, 7 en la modalidad Banca Mvil
a travs de la Plataforma Itinerante de Accin Social con Sostenibilidad,
que interviene en cuatro distritos de la Cuenca del Ro Napo y 28 me-
diante el servicio de empresa de transporte de valores PROSEGUR.
Resultados
Segn los indicadores de resultados, el programa ha obtenido, des-
de que fue creado, avances importantes en el acceso a la salud, nutri-
cin y educacin de la poblacin objetivo. Estas mejoras incluyen un
incremento del 4% en la cobertura de nios que cursan por primera vez
el primer grado y de 15% de nios menores de 36 meses que asisten
al 80% de sus controles de crecimiento y desarrollo (CRED). Iguales
avances se han conseguido en materia de indicadores de producto y se
logr, adems, resultados auspiciosos en el apoyo a poblaciones cam-
pesinas, indgenas y de zonas de frontera.
Segn el Ministerio de Educacin, en Loreto los niveles de com-

prensin lectora durante el 2014, aument 9,5 puntos porcentuales con
respecto al ao 2007, que pas de 3,7% a 13,2%. En cuanto a los ni-
veles en matemtica, se mejor 2,6 puntos porcentuales y se ascendi
del 2,2% al 4,8% en el mismo periodo de tiempo (MIDIS, 2015). Con
respecto a los controles de Crecimiento y Desarrollo en menores de 36
219
meses, se incrementaron en 35,8 puntos porcentuales en el ao 2014,

respecto al 2009, mientras que la DCI disminuy de 29,1% a 24,6%
en Loreto. En tanto, la anemia infantil en nios en este mismo grupo
etreo se increment de 57,4% a 59,2% en el ao 2014 con respecto
al ao anterior. Asimismo, ante la demanda de los servicios de salud,
se ha observado tambin incremento sostenido de la cobertura CRED,
favorecido por el presupuesto asignado por el fondo de estmulo al des-
empeo (FED) del MIDIS al sector salud.
Los retos para el 2015

Desde la perspectiva macroeconmica es preciso reconocer las nue-
vas tendencias sobre las ventajas comparativas que brinda a la regin
su biodiversidad, pero que requiere de conocimiento e innovacin tec-
nolgica y su impacto sobre la economa regional. Mejorar la nutricin
y la salud en la Amazona es un gran reto y tarea de todos los actores
del Estado peruano, que tiene cifrada en ella no solo la mayor despensa
frente a los efectos del cambio climtico, sino que es una enorme regin
poblada por ciudadanos en proceso de inclusin social y econmica. El
Programa Juntos est trabajando en esta perspectiva y fortalece la apli-
cacin del enfoque multicultural, la articulacin intersectorial y con las
organizaciones comunitarias y sus lderes, a fin de incluir a ms hogares
en los beneficios del incentivo monetario condicionado, al cambio en
la forma de cuidar la salud y la educacin de sus hijos, enmarcado en el
ejercicio de derechos fundamentales que los coloque en mejores condi-
ciones para el desarrollo de sus potencialidades.
220
Bibliografa
-- Canaya, Jenner (2015). Anlisis del presupuesto inicial modificado
2015 del Gobierno Regional de Loreto. Asociacin Civil Proyecto
Amazona http://catedralibredesociologia.blogspot.com/2015/04/
analisis-del-presupuesto-inicial.html
-- Dourojeanni, Marc (2013). Loreto sostenible al 2021. Derecho, Am-

biente y Recursos Naturales (DAR).
-- Ministerio del Desarrollo e Inclusin Social (2015). Avanzando Jun-

tos. Boletn tcnico 4 , Loreto-Iquitos.
221
Comentario al artculo Programa Nacional contra la Violencia

Familiar y Sexual: Trabajando juntos por un pas sin violencia.
Utopa o realidad?
Amelia Fort63
El programa y su importancia
E l artculo que comento presenta una bien lograda sntesis del pro-
grama y su anlisis desde los fundamentos de la gerencia social;
no obstante, la importancia de este para un gran problema nacional, la
violencia de gnero, es soslayada y, por ello, debo comenzar por sealar
la importancia del tema. Segn reportes diversos que recogen estudios
hechos internacionalmente, el Per registra un altsimo ndice de violen-
cia familiar y sexual, que se traduce en un honorfico primer puesto a
nivel de Latinoamrica. As, como sostiene Velzquez (2015), citando
un estudio de la OPS (2013), el Per ocupa el primer lugar entre los
pases de Latinoamrica con ms denuncias por violencia sexual y es el
tercer pas en el mundo con mayor prevalencia de mujeres de entre 15 y
49 aos que sufren de violencia sexual por parte de su pareja.
En cuanto a la violencia fsica, segn datos del Observatorio de

Igualdad de Gnero de Amrica Latina y El Caribe, CEPAL, en un es-
tudio sobre la incidencia de la violencia fsica hacia mujeres, el Per
ocupa el primer lugar entre los siete pases con alta tasa de este mal.64
En el pas, a nivel nacional, el 72,4% de las mujeres alguna vez unidas
sufrieron algn tipo de violencia por parte del esposo o compaero (EN-
DES 201465). De otra parte, las estadsticas de las diversas instituciones
vinculadas al tratamiento del problema, si bien presentan diferencias,
muestran que la incidencia de violencia de gnero en todas sus formas
ha sufrido muy poca variacin en el tiempo, si se toma como referencia
el periodo entre los aos 2009 y 2014. As, la violencia psicolgica
ejercida por la pareja ha disminuido solo en 3,6 puntos porcentuales,
mientras que la fsica lo ha hecho en 5,9 y la sexual solo en 0,9 puntos.
63 Es magster en Sociologa, con especialidades en Desarrollo Social, Gerencia Social y Planificacin de Gnero. Ac-
tualmente es docente en la maestra en Gerencia Social en la Pontificia Universidad Catlica del Per.
64 Los otros pases son Bolivia, Colombia, Ecuador, Hait, Honduras y Repblica Dominicana.
65 Encuesta Nacional Demogrfica y de Saludo Familiar 2014 (INEI, 2015.)
222
Por otro lado, si bien el feminicidio ha disminuido en los ltimos cinco

aos, el promedio mensual de las tentativas de ello ha aumentado sig-
nificativamente. Si se entiende la salud como el estado de total bienes-
tar fsico, social y mental (Declaracin de Alma Ata66) y se aplica el ne-
cesario enfoque para su conceptualizacin, es decir, la mirada integral,
se puede concluir que la violencia familiar y sexual es un problema de
salud pblica. Como tal, el Estado tiene la responsabilidad de enfren-
tarlo y buscar resolverlo. Por ello, se cre el programa y, debido a ello,
se plante como un programa cogestionado, que mereca la atencin
de diversos sectores de la administracin pblica y de la poblacin. No
obstante, en poco menos de 15 aos, su accionar ha sido poco efectivo
y, como dicen las autoras, ha mostrado dificultades en la aplicacin de
su modelo de gestin.
El anlisis desde la gerencia social

El anlisis bajo el enfoque de sistemas ha permitido a las autoras
desintegrar el conjunto para observar en detalle el funcionamiento de
cada componente y, a la vez, mirar las interrelaciones funcionales y es-
tructurales que permiten alcanzaron determinado nivel de diagnstico
del programa. Revisar el modelo de gestin en su ejecucin concreta
permite identificar las debilidades y posibles amenazas, adems de po-
sibilitar el entendimiento de muchos de los cuellos de botella que han
limitado la efectividad de la poltica.
En lo interno, si bien el anlisis es sinttico se han identificado los fac-
tores importantes en cada sub sistema: el enfocar el problema solo en las
mujeres en el subsistema de valores y objetivos, las carencias en cuanto
a las competencias necesarias de parte del personal en el subsistema tc-
nico, y la normatividad insuficiente o inadecuada en el aspecto adminis-
trativo. Sin embargo, en el subsistema estructural, el anlisis no apunta a
lo esencial, que es el fortalecimiento de la cogestin mediante un sistema
adecuado a la complejidad de la problemtica y un liderazgo efectivo.
En el anlisis externo, si bien estn considerados todos los actores
y factores centrales para tomar en cuenta, hay un salto entre niveles, ya
66 Conferencia Internacional sobre Atencin Primaria de Salud, organizada por la OMS/OPS y Unicef, setiembre de
1978
223
que, de la investigacin a nivel de caso provincial (fuera de Lima Me-

tropolitana), se pasa al nivel nacional de instituciones, acciones y omi-
siones. La revisin de los resultados del programa seala correctamente
el muy comn defecto en la administracin de las polticas sociales:
la medicin de cumplimiento versus logros o avances va procesos. El
PNCVFS no escapa a esto y la medicin del cambio social esperado
por los objetivos de la poltica queda librada a las suposiciones a partir
del devenir de los hechos. Como se menciona en la teora del cambio,
creemos que podemos alcanzar el orden y el control de los procesos
sociales en los que nos involucramos. Y si eso no fuera poco, seguimos
convencidos de que la mejor manera de medir esa verdad es desde una
lgica cuantitativa.
Sin embargo, tambin dice el autor que empero vivimos tiempos

dinmicos y complejos que se nutren de la incertidumbre y de una
multidiversidad de relaciones (identitarias, sociales, econmicas, geo-
grficas, polticas, cognitivas, temporales, interculturales, instituciona-
les, etc.). Este hecho fundamental tiene un impacto directo sobre los
procesos de desarrollo y cambio social (). Casi podramos decir que
trabajar por el cambio social es un acto de fe (Retolaza, 2010:2).
Como bien se seala en la teora mencionada, el logro de objetivos

como los que se propone el PNCVFS requiere de procesos continuos de
observacin reflexin participativa y esto supone una gestin dinmi-
ca y concentrada en el cambio social. El anlisis de la viabilidad hecho
por las autoras muestra que, en la prctica, el programa est debilitado,
tanto por los factores internos como por los externos y si bien se recalca
en la poltica la importancia del problema y la responsabilidad del Esta-
do en asumirlo, es claro que este, a travs de las instancias de Gobierno
diversas, ofrece un discurso que otorga un lugar central a la poltica de
lucha contra la violencia familiar y sexual, pero no tiene corresponden-
cia con los esfuerzos que hace para su viabilidad.
Se encuentra en el anlisis, no obstante, una cierta confusin en-

tre las causas y las consecuencias al relacionar las limitantes para la
viabilidad del programa. Sin embargo, se identifican causas centrales
a su situacin actual, como la ausencia de liderazgo en la lucha
224
contra la violencia familiar, las estructuras organizacionales buro-

cratizadas y jerrquicas, adems de las dificultades para la planifica-
cin participativa.
Sobre las conclusiones y recomendaciones

Si bien se toman puntos de importancia para el anlisis, en las con-
clusiones y recomendaciones, no se ha logrado recoger la riqueza del
desarrollo analtico que han efectuado las autoras. En las conclusiones,
la referencia es a los actores externos solamente y en las recomenda-
ciones, junto con una invocacin general a articular a los diferentes
actores para garantizar la sostenibilidad del programa, se proponen ac-
ciones referidas al cambio de denominacin del programa, la poltica
de difusin y la necesidad del monitoreo. Queda ausente en esta re-
coleccin el problema central de la aplicacin del modelo de gestin
en sus componentes centrales: la cogestin, el liderazgo efectivo, el
desarrollo organizacional el soporte normativo y la promocin de la
prevencin a travs de la participacin de la sociedad.
En la parte final del estudio, las autoras presentan una bien logra-
da sntesis del anlisis, incidiendo en los aspectos importantes y reco-
giendo de la bibliografa reflexiones pertinentes desde el enfoque de la
gerencia social. El nfasis est en la necesidad de involucramiento y
participacin de la poblacin, lo cual, desde la teora del cambio, se-
ra una estrategia central para mejorar la efectividad del programa. No
obstante, es un aspecto difcil la lucha contra la violencia de gnero y,
por tanto, involucrar a la poblacin es complicado. Por ello, es nece-
sario el liderazgo, en particular de instituciones que tienen legitimidad
social.
Exigencias para el anlisis y la investigacin

Toda mejora de la aplicacin de un programa social pasa por acla-
rar y definir el cuerpo conceptual y de valores que le dan sustento. En
este sentido, la definicin de violencia que trata el programa es esencial
y un paso necesario para cualquier intento de cambio de nomenclatu-
ra. As el concepto de violencia de gnero trasciende las limitaciones
225
que podran tener los de violencia contra la mujer o violencia fa-

miliar, ya que alude a la violencia producida dentro de un sistema de
relaciones de poder, por lo que no constituye un problema nicamente
de mujeres y tampoco se da solamente dentro de la familia.
As tambin el valor de la prevencin de la violencia, como ele-

mento visible y central del programa, recupera un valor superior para la
sociedad, que tendra, bien llevado, un potente efecto aglutinante. Las
polticas especficas de prevencin dentro del PNCVFS podran ser las
estratgicas y facilitar la promocin del mismo. De esta manera, el pro-
grama estara centrado en las causas y podra atender los problemas de
las consecuencias con ms legitimidad y apoyo de la sociedad. Desde
esta perspectiva, el involucramiento de los varones, en todos los niveles
y estrategias de actuacin, es indispensable. Lograrlo, sin embargo, es
un proceso complejo y requerir el soporte de mltiples esfuerzos de
investigacin y anlisis.
De otra parte, ningn cambio estratgico ser posible si en la gestin

misma del programa no se producen cambios que faciliten el modelo de
cogestin y produzcan un liderazgo efectivo, que sea dinmico, creati-
vo y posibilitador de la gobernanza. Al respecto, existe la propuesta de
la creacin del sistema funcional contra la violencia de gnero, que
se enmarca dentro de la legislacin existente y otorga rectora a un ente
especfico del Estado (Dador, 2011). Es necesario estudiar esta propues-
ta y tomarla en cuenta, bajo las condiciones actuales, para garantizar la
efectividad del programa, dada la multidimensionalidad del problema
de la violencia de gnero. Necesariamente, una aplicacin estratgica
de la poltica requiere de enfatizar en el liderazgo y este tiene que ser
estudiado no solo en sus posibilidades en el marco de relaciones inte-
rinstitucionales, sino tambin en los procesos polticos de legitimacin
de liderazgos.
226
Referencias bibliogrficas
-- Dador, Jennie (2011). Violencia de gnero. Lima: CIES / Mesagen.
-- Fort, Amelia (2012). Pobreza y violencia contra las mujeres:
Nuevos escenarios en el debate pblico. Trabajo presentado en
el IV Simposio con los Pobres contra la Pobreza, organizado
por el Crculo Solidario Per (CSP), Trujillo.
-- Garca, Concha (2012). Violencia de gnero. Trabajo presenta-
do en el IV Simposio con los Pobres contra la Pobreza, organi-
zado por el Crculo Solidario Per (CSP), Trujillo.
-- Kast, K.E. y J.E. Rosenzweig (1987). Administracin en las orga-
nizaciones. Un enfoque de sistemas y de contingencias. Mxi-
co: McGraw-Hill.
-- Maestra de Gerencia Social PUCP (2014). Curso de Fundamen-
tos de Gerencia Social (material de estudio)
-- Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (2013). Pro-
grama Nacional Contra la Violencia Femenina y Sexual. Balan-
ce a Medio Trmino del Cumplimiento de Metas en la Imple-
mentacin del Plan Nacional contra la Violencia hacia la Mujer
2009 2015, Lima Noviembre 2013
-- Retolaza, Iigo (2010). Teora de cambio. Guatemala: Hivos.
-- Velzquez, Tesania (2015). Punto Edu, nmeros 336, 340
227
Comentarios al artculo Centro de Emergencia Mujer de Vi-

lla Mara del Triunfo: Lmites y posibilidades67
Giovanna Di Laura Mendoza68
E l trabajo presentado es un tema relevante y de inters para cum-

plir con las metas referidas no solo a la lucha contra la violencia
de gnero, sino tambin para alcanzar la igualdad de oportunidades
para hombres y mujeres. Los Centros de Emergencia Mujer, en adelante
CEM, corresponden a una de las herramientas primarias del Ministerio
de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP) para atender a las vc-
timas de violencia de gnero, as como tambin para implementar los
programas de prevencin de violencia especialmente en los distritos
con mayores estadsticas de incidencia.
Las herramientas metodolgicas para realizar el anlisis del CEM

de Villa Mara del Triunfo VMT han sido adecuadas y relevantes para
obtener la informacin necesaria. Es preciso contar con informacin
sobre estructura, procesos y recursos disponibles y recursos requeridos
para dar un diagnstico apropiado y establecer una propuesta de me-
jora para una mejor gestin en el CEM VMT. Los autores han puesto
especial cuidado en el detalle de la informacin recabada que ayuda
a proponer estrategias para un mejor funcionamiento del CEM VMT y
que puede trasladarse a los CEM de otras jurisdicciones. El anlisis se
hace de forma tal que queda claro al lector sobre el funcionamiento de
los CEM y su papel en el programa contra la violencia sexual y familiar.
Sobre los problemas identificados en tanto a la falta de personal

para el funcionamiento ptimo del CEM VMT, se entiende que, a
pesar de que exista el ROF, este no se est cumpliendo a cabalidad
dadas las deficiencias de personal que encuentran los autores en el
trabajo de campo. Este es el principal problema identificado y puede
notarse que tiene incidencia tanto sobre el funcionamiento del CEM
67 Autores: Andrs Israel Daz Irigoin, Diego Alonso Chacn Blacker, Ral Leandro Marn Mijichich
68 Es magster en Sociologa por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Es profesora en el rea acadmica de Es-
trategia y Liderazgo de CENTRUM Catlica, PUCP. Cuenta con experiencia en investigaciones sobre negocios con
enfoque de gnero, capital social en mujeres y evolucin de la insercin de la mujer en actividades productivas y
empresariales.
228
VMT, as como de la satisfaccin del pblico usuario con la calidad

percibida del servicio.
Este punto es relevante y de especial inters, puesto que los prin-

cipales usuarios del CEM VMT son mujeres y, en algunos casos, hom-
bres, vctimas de violencia sexual y familiar, quienes se encuentran en
una situacin de vulnerabilidad y esperan en el personal del CEM VMT
contencin y una buena atencin. Asimismo, la alta demanda identifi-
cada y la falta de personal capacitado para la atencin de los usuarios
hace evidente una oportunidad de mejora para el CEM VMT. Para las
vctimas de violencia sexual y familiar, encontrar personal capacita-
do, motivado y que pueda satisfacer sus requerimientos es de especial
importancia tanto para la denuncia del caso ante las autoridades co-
rrespondientes, ya que se siente contenido y tiene orientacin sobre
el proceso, as como el inicio del proceso de cierre de la experiencia
que deja cicatrices y heridas fsicas como emocionales. As tambin el
planteamiento de la capacitacin propuestas por los autores es central
para el cumplimiento de los objetivos del CEM VMT.
Por otro lado, s resulta necesario desarrollar indicadores tanto para

medir la gestin y los casos del distrito en el da a da. Debera tambin
incluirse el desarrollo de indicadores para medir la satisfaccin de los
usuarios del CEM VMT y realizar seguimientos a los casos de las mismas
mujeres, especialmente si es que se encuentran en situacin de riesgo y
con probabilidad de sufrir nuevamente episodios de violencia sexual y
familiar. Los autores han logrado un buen anlisis de los puntos fuertes
y las oportunidades de mejora del CEM VMT. El diagnstico realizado
cumple con el objetivo de dar una visin sobre la problemtica actual.
Por otro lado, las recomendaciones realizadas sobre los puntos a mejo-
rar en el CEM VMT son precisas, realistas y relevantes para el centro.
229
CAPTULO III
SOCIALES PROMOTORES
Beca 18 y la legitimidad de una poltica de Estado

Hans Contreras-Pulache69 y
Fredy Ruiz Condori70
Resumen
B eca 18 es una oportunidad. Su objetivo es igualar las condicio-

nes para que un joven pueda acceder a una educacin superior
(de calidad) que lo forme como un agente productivo a la sociedad. No
pretende resolver la pobreza, sino eliminar las desigualdades que son la
causa de la pobreza. En el Per se han estructurado a travs del tiem-
po mecanismos sociales de exclusin, barreras. Beca 18, para lograr su
objetivo, ha establecido una cogestin que coordina con entidades p-
blicas, privadas y de representacin social. Llevar a las universidades
privadas a que tomen exmenes gratuitos a las comunidades y poblados
alejados del pas es un resultado. Con los principios que establece el Pro-
grama Nacional de Becas y Crdito Educativo (Pronabec), del Ministerio
de Educacin, al que pertenece Beca 18, se ha logrado el ISO 9001 en
2014; a ello agrega un vocacin de gestin que utiliza la evidencia para
guiar sus acciones. Esto ha derivado a la creacin en 2015 del Centro
de Investigacin e Innovacin de Pregrado (CIIPRE). En este trabajo se
analiza la tecnologa social empleada por este programa y cmo organi-
zativamente ha logrado consolidarse y legitimarse en un nimo nacional
que pide que Beca 18 se convierta en una poltica de Estado.
69 Es mdico por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Tiene estudios concluidos en el posgrado
de Epidemiologa y Salud Pblica por la Universidad Andrs Bello, Chile, y en las maestras de Gestin Pblica de la
Universidad del Pacfico y Gerencia Social de la PUCP. Tiene experiencia en asesora a instituciones educativas.
70 Es bachiller en Periodismo por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP) y actual estudiante del ltimo ciclo
en la Maestra en Derechos Humanos por la misma universidad. Tiene experiencia en el anlisis y generacin de
evidencia en proyectos sociales.
231
Introduccin
Los pases de todo el mundo se estn posicionando en un escenario
cada vez ms globalizado. Hemos pasado de una sociedad tradicional
a una sociedad moderna y actualmente nos encontramos en una so-
ciedad tecnocrtica, en la que los avances del conocimiento generan
mayor riqueza para las naciones. Qu estn haciendo los pases desa-
rrollados, a los que miramos como una aspiracin? La apuesta mundial
es por el conocimiento. La tecnologa est cambiando el mundo todos
los das.
El Per es un pas en crecimiento econmico (que se ha reducido

en los ltimos aos, entre otras razones, sobre todo, porque China ha
dejado de comprar materia prima) y le conviene contar con planes que
generen desarrollo para sus poblaciones ms vulnerables y en condicin
de pobreza. No se puede tolerar la desigualdad si tenemos una visin de
nacin. En este contexto se plantean polticas que buscan desarrollar el
capital humano a partir de la inclusin social de grupos histricamente
excluidos: un desarrollo basado en igualdad de oportunidades.
Lo que necesitamos para generar riqueza es desarrollar mayor capi-

tal humano para sostener ese crecimiento. El conocimiento diversifica
nuestra productividad y da mayor valor agregado a nuestros produc-
tos y servicios. La exclusin social ha sido planteada como la raz de
los procesos de empobrecimiento y de la misma pobreza, y como un
proceso dinmico que profundiza las desigualdades afectando a cada
vez ms grupos sociales. Para superar la pobreza desde la inclusin
social, se necesita motivar la participacin en la actividad econmica
y la productividad de los miembros en edad activa de las familias en
condiciones de pobreza, pues este grupo social accede a trabajos de
baja productividad y presentan un riesgo mayor de desempleo.
Meliza Fernndez Ramrez es natural de la provincia de Santa Cruz,

en Cajamarca, y es la primera estudiante en el Per que ha construido
un dron en el ao 2015, un vehculo areo no tripulado. Ella es una de
ms de 20 mil estudiantes en condicin de pobreza o pobreza extrema
que estn estudiando una carrera superior con Beca 18.
232
Captulo III: Programas y proyectos sociales promotores
Los jvenes del Per, sin importar la condicin econmica, ni la

vulnerabilidad social que los rodea, pueden acceder a una educacin
de calidad. Si no existiese esta beca, es muy difcil, casi imposible,
como es el caso de los jvenes de las comunidades nativas amazni-
cas, que logren el acceso a una formacin profesional, que cambie su
vida y les asegure un futuro de bienestar.
Las historias de estos jvenes le han dado el rostro a este programa,

que se ha convertido en un referente internacional. Los esfuerzos recien-
tes por concretar una reforma educativa dan contexto y soporte a los retos
planteados. La generacin de capital humano, a travs de su capacita-
cin, es una apuesta por el desarrollo que goza de aceptacin entre la
poblacin y se sustenta en el xito que ha tenido esta inversin social.
Datos generales
Problemtica
Un peruano que nace en una familia pobre (o vctima de alguna
forma de exclusin social) est condenado a recibir la peor educacin
del pas. Esto no le permite acceder a un trabajo decente (como lo
define la Organizacin Internacional del Trabajo). Su futuro se ver
frustrado y seguir expandiendo la pobrezaa sus descendientes en un
crculo vicioso grave, que puede generar la frustracin y el resentimien-
to, adems de existir la posibilidad de conflictos y violencia social La
historia del Per tiene ejemplos de estos escenarios dolorosos.
La Encuesta Nacional de Hogares realizada el 2012 (Enaho, 2012)

seal que, a nivel general, solo el 27,4% de la poblacin mayor de 18
aos ha logrado matricularse en la educacin superior, es decir, 27 de
cada 100 jvenes. En la zona rural este porcentaje se reduce hasta un
12,4%, es decir 12 de cada 100. La falta de recursos econmicos es una
de las principales razones por la que los jvenes no estudian una carrera
profesional (Primera Encuesta Nacional de la Juventud Peruana, 2011).
Los jvenes que provienen de hogares pobres se enfrentan a barre-

ras financieras. No pueden pagar los costos directos e indirectos de la
educacin superior. Tampoco pueden acceder a mecanismos alterna-
233
tivos de financiamiento como el crdito bancario. En otro aspecto, los

pobres tambin se enfrentan a problemas de comunicacin. En las co-
munidades y poblados alejados es difcil el transporte a la ciudad para
rendir un examen de admisin; implica das de viaje por tierra y por ro.
La situacin de vulnerabilidad de un joven sin oportunidades eclip-

sa el desarrollo de sus capacidades, la consecucin de sus libertades.
En el caso de las mujeres, su situacin se puede complicar ms, por
ejemplo, con embarazos tempranos. En nuestro pas, el 12% de adoles-
centes entre 15 y 19 aos estn embarazadas (ENDES-INEI. 2012). En
reas rurales el porcentaje es del 19% y, en comunidades de la Amazo-
na, esta cifra se eleva hasta un 25%.
El Programa Nacional de Becas y Crdito Educativo (Pronabec), a

partir del ao 2012, recibi la indicacin de implementar el Programa
Nacional Beca 18, iniciativa del Gobierno (2011-2016) de contribuir
a la formacin de capital humano con un enfoque de inclusin social
para asegurar el desarrollo sostenido del pas.
Antecedentes
Son ms de 40 aos que el Estado peruano subsidia y brinda cr-
ditos para la educacin superior. Esta labor ha recado en los ltimos
aos en el Ministerio de Educacin y tiene distintos momentos, marca-
dos por la creacin de diferentes entes de planificacin, organizacin
y operativizacin de estas actividades. A continuacin, ofrecemos una
revisin de las instancias estatales existentes antes de Beca 18.
a. Instituto Nacional de Becas y Crdito Educativo

El Instituto Nacional de Becas y Crdito Educativo (INABEC) ini-
ci sus funciones el 2 de abril de 1973. La Ley Nro. 19236, Ley Ge-
neral de Educacin, dispone la creacin de un organismo pblico
descentralizado encargado de los programas de becas y crdito edu-
cativo. Funcion hasta abril del 2007 cuando, mediante el Decreto
Supremo Nro. 009-2007-ED, se autoriz su fusin por absorcin, por
lo que qued el Ministerio de Educacin como entidad absorbente.
En el periodo de duracin deI INABEC, nunca se subvencion becas
234
de educacin superior, y se utiliz solamente modelos de canaliza-

cin de becas internacionales y de gestin de becas nacionales con
instituciones cooperantes.
b. Oficina de Becas y Crdito Educativo

Producto de la fusin por absorcin, el INABEC recibi la deno-
minacin de Oficina de Becas y Crdito Educativo (OBEC). Mediante
Decreto Supremo Nro. 006-2012-ED, del 31 de marzo de 2012, se con-
sider a OBEC como rgano de lnea dependiente del Viceministerio
de Gestin Institucional del Ministerio de Educacin. La OBEC tuvo a
su cargo cuatro tipos de becas: becas de gestin, becas de canaliza-
cin, becas de subvencin bajo normatividad especfica (Beca Haya de
la Torre, beca de estudios de nivel superior D.L. Nro. 1066, beca para
pobladores del VRAE, Beca Bicentenario de la Independencia del Per)
y becas bajo encargo (Aprolab II).
A inicios del 2012, la Oficina de Becas y Crdito Educativo recibi

el encargo de implementar el Programa Nacional Beca 18, anunciado
en el primer discurso a la nacin del presidente Ollanta Humala Tasso
(discurso dado el 28 de julio de 2011). Posteriormente Beca 18 se crea
mediante el Decreto Supremo Nro. 017-2011, con el objeto de mejorar
la equidad en el acceso a la educacin superior, mediante el financia-
miento de becas integrales en carreras tcnicas y profesionales vincula-
das a la ciencia y tecnologa, las mismas que estn dirigidas a jvenes
de escasos recursos econmicos y alto rendimiento acadmico, misin
coherente con el Proyecto Educativo Nacional71.
Beca 18 se implement con la finalidad de financiar estudios de

pregrado en universidades pblicas o privadas nacionales y extranje-
ras, as como estudios tcnicos en institutos de educacin superior tec-
nolgicos pblicos o privados nacionales (tambin pedaggicos), con
nfasis en carreras vinculadas al desarrollo cientfico y tecnolgico del
pas, que posibiliten una adecuada insercin laboral de los graduados
y que no hayan iniciado ni se encuentren estudiando en instituciones
educativas superiores.
71 Consejo Nacional de Educacin (2006). Proyecto Educativo Nacional al 2021. La educacin que queremos para
el Per.
235
En febrero de 2012, se aprob la creacin de la unidad ejecutora de

la Oficina de Becas y Crdito Educativo. Su formalizacin cumple con
lo exigido, ya que puede operar con total independencia administrativa,
financiera y presupuestal. Sin embargo, debido a la dispersin normati-
va, se propuso la creacin de un programa nacional para el otorgamien-
to de becas y crditos educativos, adems de un nuevo ordenamiento
de becas subvencionadas que incorpora las becas otorgadas.
c. Programa Nacional de Becas y Crditos Educativo

El Programa Nacional de Becas y Crdito Educativo (PRONABEC)
est a cargo del Ministerio de Educacin, creado mediante la Ley Nro.
29837, en febrero de 2012. Su nico objeto fue contribuir a la equidad
en la educacin superior garantizando el acceso de estudiantes de bajos
e insuficientes recursos econmicos (o en condicin de vulnerabilidad)
y alto rendimiento acadmico72, as como su permanencia y la consi-
guiente culminacin de sus estudios. Esteobjetivo es reiterado para Beca
18, como se detallar ms adelante. Asimismo, desde su creacin, el
Pronabec, al depender funcionalmente de OBEC, es la entidad encar-
gada de operacionalizar la poltica pblica de educacin mediante el
diseo, planificacin, gestin, monitoreo y evaluacin del otorgamiento
de becas y crdito educativo. Cabe resaltar que los programas son crea-
dos por una poltica especfica de responder a algn problema crtico.
Modalidades de Beca 18
Es una iniciativa poltica, que se convirti luego en una propuesta
de Plan de Gobierno. Beca 18 ha considerado como su pblico obje-
tivo a jvenes egresados de escuelas secundarias pblicas y privadas,
que cuentan con talento acadmico (alto rendimiento acadmico) y en
condicin de exclusin (procedentes de hogares en condicin de po-
breza u otra condicin de exclusin). Actualmente se cuenta de modo
general con dos modalidades: la modalidad ordinaria (cuando la con-
dicin de exclusin es la condicin de pobreza o pobreza extrema del
hogar de procedencia) y las modalidades especiales (cuando la condi-
cin de exclusin es alguna condicin de vulnerabilidad). En ambos
72 El alto rendimiento acadmico es una condicin acadmica que ms generalmente refleja el llamado talento
acadmico.
236
casos el talento acadmico es una condicin necesaria y obligatoria.

Las modalidades especiales, consideran distintas becas (segn condi-
cin de exclusin), tal como se muestra a continuacin:
-- Beca 18 VRAEM: solo para el pblico objetivo procedente de

algunas de los 53 distritos constituyentes del Valle del Ro Apu-
rmac, Ene y Mantaro (Vraem)
-- Beca 18 Huallaga: solo para el pblico objetivo procedente de
algunas de los 03 departamentos y 25 distritos constituyentes de
la regin de Hunuco, San Martn y Ucayali
-- Beca 18 FF. AA.: solo para el pblico objetivo que cuente con
el certificado de haber culminado sin problemas el servicio
militar voluntario
-- Beca 18 REPARED: solo para el pblico objetivo que cuente
con el antecedente de haber sido vctima de la violencia y pre-
sente el Registro de Vctima de Violencia (RUV)
-- Beca 18 Albergues: solo para el pblico objetivo proveniente
de albergues, aldeas o casa hogar
-- Beca 18 EIB: solo para el pblico objetivo que quiera estudiar la
carrera de Educacin Intercultural Bilinge y que provenga de
una comunidad o pueblo originario
Adicionalmente, se puede notar que la modalidad ordinaria tiene

dos submodalidades adicionales. En primer lugar, la Beca 18 Comu-
nidades Nativas Amaznicas, creada en 2014, es especialmente para
jvenes provenientes de las comunidades nativas amaznicas, grupo
social con mayor exclusin a la educacin superior73. En segundo lugar,
la Beca 18 Internacional cuenta con becarios que actualmente estudian
en Honduras, Cuba, Francia y Colombia.
En el presente trabajo el anlisis se centrar en la modalidad Beca

18 Ordinaria (que, en lo sucesivo, se designar simplemente como Beca
18), que es la de mayor importancia en el pas, debido a los siguientes
dos motivos: es la modalidad que concentra mayor cantidad de benefi-
73 Para una revisin sobre el tema, cf. Prez-Campos y Espinoza-Lecca (2015).
237
ciarios (casi 80% del total de becas entregadas) y es la nica modalidad

que tiene marcadamente representatividad nacional74.
Objetivos de Beca 18
Durante cinco aos de convocatorias, el objetivo se ha ido especiali-
zando y redefiniendo de acuerdo al avance de la gestin. As podemos
decir que el objetivo general de Beca 18 es que el pblico objetivo
logre el acceso, mantenimiento y culminacin de una educacin supe-
rior de calidad y contribuya al desarrollo social sostenido del pas. Los
objetivos especficos son los siguientes:
-- Permitir el acceso a la educacin superior del pblico objetivo

-- Garantizar el mantenimiento exitoso, en la educacin superior,
de los beneficiarios de Beca 18
-- Lograr la culminacin de la educacin superior de los benefi-
ciarios de Beca 18
Se puede desprender del anlisis fcilmente que los objetivos espe-

cficos corresponden, uno tras otro, a los tres momentos o procesos ms
importantes dentro del proceso general de Beca 18. El programa tambin
ha trabajado en la empleabilidad de los becarios que culminen satisfac-
toriamente sus estudios superiores. En el ao 2015 se cre la Oficina de
Insercin Laboral al Becario dentro del Pronabec, y se bus priorizar
dicho proceso durante el periodo acadmico de los estudiantes.
Marco lgico de Beca 18

El diseo de Beca 18 consiste en el desarrollo de la matriz lgica de
intervencin, la descripcin del producto y los beneficios que ofrece al
becario. El resultado final que se visualiza es que jvenes talento egre-
sados de la educacin secundaria, y en condicin de pobreza, acceden
a una formacin superior de calidad, y mejoran sus oportunidades para
superar sus condiciones e insertarse en actividades econmico produc-
tivas en igualdad de oportunidades en sus regiones y en el pas.
74 Adicionalmente cabe mencionar que, a la fecha de redaccin del presente texto, las modalidades ordinaria y especial
eran gestionadas administrativamente por dos entidades diferentes al interior del programa. La primera era gestionada
por la Oficina de Becas de Pregrado y la segunda, por la Oficina de Becas Especiales. Esto hace, adicionalmente, que,
por facilidad, centremos nuestro anlisis en las becas de la primera oficina. Posteriormente (para el ao 2015) todas
las modalidades de Beca 18 pasaron a ser administradas solamente por la Oficina de Becas de Pregrado.
238
Las actividades centrales que se establece son el desarrollo del pro-

ceso de convocatoria, inscripcin, seleccin y otorgamiento de Beca
18 Pregrado; desarrollo del proceso de soporte acadmico y psicope-
daggico del becario ofrecido por Beca 18; gestin del programa; y
monitoreo, seguimiento, evaluacin y generacin de evidencia. Cada
uno de los resultados y actividades cuenta con indicadores, fuentes de
verificacin y supuestos, que deben permitir el monitoreo, el segui-
miento y la evaluacin del programa.
Matriz de marco lgico del

Programa Nacional Beca 1875
Medios de Supuestos
Objetivos Indicadores
verificacin importantes
Resultado final
Tasa de empleabi- Las IES ofrecen bolsas

lidad de los egre- % de becarios que se em- de trabajo a los becarios
SIBEC
sados de la edu- plean en tiempo previsto antes de egresar de la
cacin superior educacin superior.
Resultado especfico
% de becarios que logra Las IES cumplen con los

Tasa de culmina-
concluir la educacin su- SIBEPREG ciclos acadmicos en
cin efectiva
perior en tiempo previsto. los plazos establecidos.
Productos
% de jvenes con alto Sistema Integra- Los becarios se adaptan
rendimiento acadmico do de Becas al nuevo entorno edu-
y en condicin de po- cativo y socio cultural.
breza o pobreza extre- (SIBEC)
ma que accedieron a la
educacin. Sistema de be-
Jvenes con beca cas de pregrado
integral en la mo- % de jvenes con alto
dalidad ordinaria rendimiento acadmico SIBEPREG)
y en condicin de po-
breza o pobreza extre-
ma que permanecen en
los estudios en relacin
a los que accedieron.
75 Tomado de Ministerio de Economa y Finanzas (2012)
239
% de jvenes con alto Los becarios se adaptan

rendimiento acadmico al nuevo entorno edu-
y en condicin de po- cativo y socio cultural.
breza o pobreza extre- Sistema Integra-
ma que accedieron a la do de Becas
educacin
Jvenes con beca (SIBEC)
integral en la mo- % de jvenes con alto
dalidad especial rendimiento acadmico Sistema de be-
y en condicin de pocas de pregrado
breza o pobreza extre-
ma que permanecen en SIBEPREG)
los estudios en relacin
a los que accedieron
Actividades
Adjudicacin de Resoluciones
beca integral en Jvenes adjudicados con jefaturales de
la modalidad or- una beca integral adjudicacin de
dinaria becas emitidas
Base de datos
Entrega de los con el registro Las instituciones de edu-
servicios de nive- Jvenes estudiantes que de los becarios cacin superior cum-
lacin para beca- hayan cursado el ciclo que han recibido plen con brindar los ser-
rios de la modali- de nivelacin acadmica la nivelacin y vicios de calidad segn
dad ordinaria que hayan apro- los compromisos asumi-
bado el ciclo dos en el convenio entre
ambas partes.
La oferta de educacin
Entrega de los servi- superior cumple con
Jvenes estudiantes que
cios de tutora para brindar los servicios de
han recibido el servicio Informe tcnico
becarios de la mo- calidad a nivel regional
de tutora
dalidad ordinaria acorde a las necesida-
des de la demanda.
Entrega de beca
para becarios de Informe tcnico
la modalidad or- con el reporte de
han recibido conforme
dinaria (incluye las subvenciones
las subvenciones
subvencin y ta- a ser pagadas
sas acadmicas)
240
Las instituciones de edu-

Adjudicacin de Resoluciones cacin superior cum-
beca integral en Jvenes adjudicados con jefaturales de plen con brindar los ser-
la modalidad es- una beca integral adjudicacin de vicios de calidad segn
pecial becas emitidas los compromisos asumi-
dos en el convenio entre
ambas partes.
Base de datos
Entrega de los con el registro de Oferta de educacin
servicios de nive- Jvenes estudiantes que los becarios que superior cumplen con
lacin para beca- hayan cursado el ciclo han recibido la brindar los servicios de
rios de la modali- de nivelacin acadmica nivelacin y que calidad a nivel regional
dad especial hayan aprobado acorde a las necesidades
el ciclo de la demanda.
Entrega de los ser-

vicios de tutora
han recibido el servicio Informe tcnico
para becarios de la
de tutora
modalidad especial
Entrega de beca
para becarios de Informe tcnico
la modalidad es- con el reporte de
han recibido conforme
pecial (incluye las subvenciones
las subvenciones
subvencin y ta- a ser pagadas
sas acadmicas)
Poblacin directa
La poblacin directa est constituida por los jvenes peruanos egre-

sados de escuelas secundarias pblicas o privadas de todo el pas, con
alto rendimiento acadmico (talento acadmico) y en condicin de ex-
clusin social (puede ser: pobreza o pobreza extrema u otra condicin
de vulnerabilidad). A esta condicin de exclusin llamamos mrito. En
ese sentido, Beca 18 puede imaginarse como destinada al talento aca-
dmico y al mrito. El primero refiere a la condicin de alto rendimien-
to acadmico. El segundo refiere a las condiciones de vulnerabilidad
en las cuales el talento acadmico se manifiesta. Justamente, para cada
condicin de mrito, se tiene una modalidad de Beca 18.
241
En aos anteriores se consideraba como requisito ser egresado de

un colegio pblico, pero se incluy, a partir de la convocatoria del ao
2015, a los egresados de colegios privados pues se tuvo en cuenta que
existen jvenes que son becados en estos colegios, precisamente por
su buen rendimiento acadmico. Desde dicha convocatoria, se puede
decir que Beca 18 est dirigida, de manera general, a todo egresado de
la educacin secundaria.
Beca 18 es una iniciativa que busca estar presente en todos los de-
partamentos a nivel nacional. Busca lograr una cobertura progresiva,
sensible de cuantificacin, hasta el nivel distrital.
Estrategias de Beca 18
yy Exmenes descentralizados y gratuitos

La oportunidad de obtener una Beca 18 se reduce para los jvenes
que viven en mayor exclusin social. Es paradigmtico de nuestra rea-
lidad que justamente el pblico ms representativo que se quiere bene-
ficiar no pueda acceder a tal beneficio por aspectos geogrficos: salir
o entrar a sus comunidades es difcil, por viajes largos y rutas agrestes,
que incluyen atravesar ros en canoas. Agregado a ello se tienen los
costos de los exmenes de admisin. Ante esto, se debe considerar que
ms de la quinta parte de las instituciones educativas de prestigio que
trabajan con Beca 18 tienen sede solo en Lima. Desde el 2013, Beca
18 implement los exmenes gratuitos y descentralizados. Es decir, la
universidad o el instituto ya no se queda en sus instalaciones esperando
que los postulantes lleguen a ellos, sino que estas instituciones van a
las zonas ms alejadas del pas a tomar evaluaciones de admisin de
manera gratuita. Esto se ha llamado salir en la bsqueda del talento.
El programa cuenta con las siguientes actividades:
-- Elaborar mapas de pobreza segn demanda potencial para

identificar zonas de priorizacin de acuerdo a las zonas identi-
ficadas como crticas en ellos se prioriza la atencin
242
-- Implementar y desarrollar exmenes de admisin gratuitos en

las zonas priorizadas en coordinacin con las instituciones de
educacin superior privadas. Estas s son informadas de los li-
neamientos de la convocatoria, de las zonas priorizables y de
las mejores estrategias para llegar al pblico objetivo en las zo-
nas ms alejadas y vulnerables del pas.
yy Seleccin de beneficiarios segn prioridad regional de carreras postulantes

Existe una alta demanda por Beca 18 que es mayor a la oferta de
becas que se ofrece, por lo que se hace una seleccin. Uno de los criterios
para ser elegido becario es la priorizacin de carreras, como tambin lo
es el rendimiento acadmico, la condicin socioeconmica, y otros.
-- Revisin de fuentes y documentos que analizan las potencia-

lidades, necesidades de capital humano, zonas de conflictos
socioambientales y proyecciones de desarrollo econmico.
-- Anlisis de indicadores a nivel regional y realizacin de la ma-
triz de priorizacin de carreras a nivel regional
yy Seleccin de instituciones de calidad

Para asegurar que la inversin social tenga xito en trminos de
contar con profesionales y tcnicos capacitados, que se inserten con
xito en el mercado laboral, Beca 18 realiza evaluaciones a las institu-
ciones postulantes (ya sean nuevas o continuadoras). Su metodologa
de evaluacin considera bases de datos y evidencia publicada, como
los rankings de universidades, y tambin los datos obtenidos por las
calificaciones y reportes que realizan becarios y especialistas de Beca
18 (funcionarios que trabajan con las instituciones). A ello se agrega
toda la informacin que proporcionan las propias instituciones sobre
sus servicios, en su reporte de postulacin. El programa cuenta con las
siguientes actividades:
-- Elaboracin de la metodologa de evaluacin de instituciones de edu-

cacin superior, a partir de la revisin de la informacin pertinente
243
-- Implementacin y desarrollo del sistema de postulacin de ins-

tituciones de educacin superior, lo que incluye la construc-
cin de un portal web donde las instituciones debern de subir
la informacin pertinente
-- Asesoramiento, verificacin y anlisis de la informacin para
determinar las instituciones que son elegibles en la convoca-
toria de Beca 18
yy Asignacin de cuotas de becas regionales

Ya que uno de los principios de Beca 18 es la descentralizacin de
la educacin superior de calidad en el Per, se realiza una distribucin
de becas bajo las potencialidades de cada regin. Esto no solo se reali-
za a travs de la demanda potencial de poblacin en proceso de inclu-
sin a la educacin superior, sino tambin a travs de indicadores del
desarrollo competitivo, laboral y econmico de la regin. El programa
cuenta con las siguientes actividades:
-- Realizacin de la metodologa de asignacin de cupos regionales

-- Definicin de indicadores para la asignacin de cupos regionales
-- Asignacin de cupos de becas por regin
yy Enfoque de calidad en los procesos

La bsqueda de la calidad en la gestin pblica asegura un mejor
servicio a los ciudadanos. Indica Beca 18 en su expediente Tcnico
2014: La bsqueda de la calidad es el camino de la excelencia. En tr-
minos de polticas pblicas, la calidad se traduce en un gasto eficiente
de la inversin social y en un impacto efectivo de dichas intervencin.
-- Evaluacin constante de las actividades que se realizan y mejo-

ramiento de los procesos para cumplir con los objetivos
-- Reuniones y capacitacin con el personal para el cumplimiento
de las metas hacia la optimizacin de los procesos
yy Ciclo de nivelacin
244
Los jvenes provenientes de zonas rurales y de comunidades del

pas no han tenido el mismo nivel de educacin que los jvenes prove-
nientes de grandes ciudades. Para remediar estos defectos de la educa-
cin bsica nacional, y que aseguren la permanencia y culminacin de
la educacin superior, Beca 18 implement, en coordinacin con las
instituciones elegibles, un ciclo de nivelacin. Este ciclo est diseado
para trabajar las variables cognitivas y no cognitivas dadas a aminorar
las disparidades con la que los jvenes alcanzan la educacin superior.
-- Elaborar un sustento tcnico la necesidad de un ciclo de nivelacin

-- Establecer en coordinacin con las instituciones de educacin
superior la implementacin del ciclo de nivelacin
-- Monitorear los avances del ciclo de nivelacin
yy Tutora permanente
Para asegurar el objetivo de la permanencia y culminacin de la
educacin superior de los jvenes becarios, Beca 18 les ofrece el ser-
vicio de tutora permanente, el que se desarrolla tanto en el plano aca-
dmico como en el socioafectivo. Luego de una evaluacin inicial, se
agrupa a los beneficiarios segn nivel de riesgo: alto, moderado y bajo.
-- Evaluacin inicial de beneficiarios para determinar el nivel de

ayuda que necesita en la tutora
-- Implementacin y desarrollo del servicio de tutora en coordi-
nacin con las instituciones educativas
Anlisis del programa Beca 18 a nivel interno

Estructura organizacional del Minedu
Para la mejor comprensin de la estructura organizacional, reali-
zamos un anlisis deductivo. Identificamos al Ministerio de Educacin
como rgano rector de las polticas educativas nacionales de donde se
desprenden los Viceministerios, las Direcciones, Oficinas y Unidades
que darn cumplimento a la finalidad. Profundizaremos nuestro an-
245
lisis en la Oficina de Becas de Pregrado, rea donde se ejecutan las

polticas relacionadas al otorgamiento de becas.
Estructuralmente el organogrfico refleja una unidad de mando que

ejerce la Alta Direccin sobre las unidades de lnea, as como el poder
y autoridad sobre los mismos. Cabe destacar que la manera de coor-
dinar en el Ministerio es excesivamente formal, pues impera la norma-
lizacin de procesos en las distintas reas funcionales, pues se hacen
rgidas y complejas las comunicaciones entre las reas, lo que responde
de una manera ms lenta a los objetivos planteados. Tal caracterstica
se presenta a nivel de toda la estructura orgnica ministerial.
En la Oficina de Becas Pregrado ocurre lo contrario; se observa un

tipo de coordinacin ms flexible tal como se describir ms adelante.
Esta Alta Direccin es la mxima autoridad conformada por el Des-
pacho ministerial en este caso el Ministro, los dos Viceministerios de
gestin institucional y gestin pedaggica; y Secretaria General. Los r-
ganos ejecutivos son los rganos de lnea que dependen directamente
de los dos Viceministerios, que responden a objetivos individuales.
Organigrama estructural del Viceministerio de

Gestin Institucional76
Viceministro de Gestin
institucional
Oficina de Oficina de Oficina de Oficina de Becas Oficina de Oficina General

Cooperacin Infraestructura Apoyo a la y Crdito Coordinacin de tica Pblica
Internacional Educativa Administracin Educativo Regional y Transparencia
de la
Educacin
Unidad de becas
Programa Adscrito
rganos de lnea
Unidad de Crdito
Educativo Pronabec
Unidad de Gestin
y Desarrollo
Fuente: Plan de Gestin Institucional del Pronabec del Ministerio de Educacin, 2012 2016
76 Programa Nacional de Becas y Crdito Educativo (2012). Plan de Gestin Institucional del Programa Nacional de
Becas y Crdito Educativo del Ministerio de Educacin, 2012 2016.
246
Estructura organizacional de Pronabec

La estructura de Pronabec, por su naturaleza se rige por un manual
de operaciones que es aprobado un mes despus de la creacin del
Programa en el 2012, como caracterstica es funcional y responde a
atender un problema o una situacin crtica, en este caso atiende una
poltica pblica especifica. La organizacin de Pronabec cuenta con el
Consejo Directivo y Direccin Ejecutiva como rganos de direccin. El
Consejo Directivo es el rgano de mxima jerarqua del Pronabec, inte-
grado por nueve representantes de diferentes instituciones que realizan
el seguimiento y evaluacin de resultados de Pronabec.
Funcionalmente se renen una vez al mes en las instalaciones del

Minedu. Los representantes que conforman el Consejo Directivo son
dos representantes de Minedu, un representante de la Presidencia del
Consejo de Ministros, un representante del MEF, un representante del
MTPE, un representante de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regio-
nales, un representante de las universidades acreditadas por los Orga-
nismos Competentes del Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin
y Certificacin de la Calidad Educativa, un representante del Centro
Nacional de Planeamiento Estratgico y un representante del Ministerio
de Salud, quienes activamente estn cumpliendo sus funciones.
La Direccin Ejecutiva, responsable de la unidad ejecutora 177,

en el pliego presupuestal, es responsable de la marcha organizacional
del Pronabec, con responsabilidad ejecutiva y administrativa. Esta rea
tiene actualmente asesores que ayudan en la toma de decisiones al Di-
rector Ejecutivo, los rganos que dependen de la Direccin ejecutiva
son los de asesoramiento, apoyo y los rganos de lnea, que son cinco:
la Oficina de Becas Pregrado, la Oficina de Becas Postgrado, Oficina
de Becas Especiales, Oficina de Crdito Educativo y Oficina de Coordi-
nacin Nacional.
Estructura organizacional de la Oficina de Becas Pregrado

La Oficina de Becas Pregrado est encargada de administrar e im-
plementar los programas de becas de nivel pregrado, el principal Beca
18, en todas sus modalidades, y tambin las nuevas becas que sur-
247
gieron en el ao 2014: Beca Excelencia Acadmica y Beca Vocacin

de Maestro (llamadas en conjunto becas de capital humano). Est a
cargo de ejecutivos de confianza con categora de jefe de oficina, los
cuales dependen de la Direccin Ejecutiva. Como estructura orgnica
solo cuentan con una distribucin de equipos de trabajo dentro de la
oficina, lo cual es denominado dentro del expediente tcnico como
estructura funcional de la Oficina de Pregrado.
Estructura orgnica de la Oficina de Becas Pregrado
Oficina de Becas Pregrado
Unidad de Evaluacin y
Gestin de Evidencia
Comit especial
Equipo 1 Equipo 2 Equipo 3 Equipo 4

Gestin Modalidad Ordinaria Modalidad Beca
Internacional Bicentenario
Convocatoria Convocatoria Institucin Educativa

Planificacin y Difusin y Difusin y
Presupuesto Promocin Promocin
Seguimiento y
Monitoreo
Verificacin de Verificacin de
Administracin Documentos y Documentos y
expedientes expedientes
tcnicos tcnicos
Elaboracin
tcnica de Coordinacin con Coordinacin con
Informes instituciones de instituciones de
Educacin Superior Educacin Superior
Seguimiento y Seguimiento y
Monitoreo Monitoreo
Fuente: Expediente tcnico 2013, Pronabec
En agosto de 2012 la Oficina de Becas Pregrado contaba con dos

personas a cargo de todas las funciones de la oficina. Se aument de
manera desprogramada a diez personas en noviembre. Para el ao
248
2013, contaba con 42 personas, de las que 50% tiene un contrato ad-
ministrativo de servicios, sin incluir a los gestores, que son los que tra-
bajan directamente con los becarios y las instituciones educativas.
En la Oficina de Becas Pregrado tiene la particularidad de ser la ni-

ca que tiene como unidad funcional el rea de Evaluacin y Genera-
cin de Evidencia, donde se sistematiza todo el proceso y experiencias
del Programa Beca 18 y, adems, cumple la funcin de asesorar direc-
tamente a la Oficina de Becas Pregrado, dotando a esta de sustentos
tcnicos, investigaciones y evidencia para que la gestin pblica que
se realice sea eficiente, eficaz y de calidad.
El rea de Evaluacin y Generacin de Evidencia cumple el papel

tcnico, importante en la administracin pblica para direccionar el
cumplimiento de las metas y as encaminar la gestin hacia las certezas
que otorga la evidencia. Recientemente Pronabec, a travs de esta rea
de la Oficina de Becas Pregrado, ha publicado el documento Eviden-
cia para polticas pblicas en educacin superior. En el ao 2015,
tambin, en este sentido, se formaliz esta actividad de generar eviden-
cias a travs de la creacin del Centro de Investigacin e Innovacin de
Pregrado (CIIPRE). Son objetivos del CIIPRE:
-- Desarrollar investigaciones para la generacin de evidencia y

la implementacin de innovaciones en la gestin social de la
inversin pblica en la Oficina de Becas Pregrado de Pronabec
-- Proponer y realizar estudios e investigaciones en articulacin
con instituciones especializadas en la materia de investigacin,
as como en articulacin con investigadores internos o externos
ad hoc, previa aprobacin de la misma por la Direccin Ejecu-
tiva de Pronabec
-- Formular, experimentar y validar diversos estudios o investiga-
ciones que se realicen
-- Proponer innovaciones de los procedimientos y/o funciones de
la Oficina de Becas Pregrado sustentadas en las investigaciones
realizadas a efectos de mejorar la calidad, eficiencia y eficacia
de las funciones de dicho rgano de lnea
249
-- Publicar documentos de trabajo, investigaciones, memoriales y

otros documentos que deriven de las investigaciones realizadas
-- Organizar y ejecutar actividades o eventos para la presentacin
de las investigaciones realizadas a efectos de presentar los do-
cumentos obtenidos para su utilizacin en la mejora de las po-
lticas adoptadas por Pronabec
Siguiendo a Kast y Rosenzweig (1998), es posible observar Beca
18 al interior dentro de un sistema social abierto con cada vez mayor
complejidad al interior, cuyos subsistemas se complejizan y diferencian
conforme avanza el desarrollo del proceso de cumplimiento de obje-
tivos. Debido al protagonismo sin precedentes que Beca 18 ha adqui-
rido dentro de Pronabec, muchas de las reas de este organismo estn
siendo absorbidas por los requerimientos administrativos de Beca 18.
Es necesario resaltar la velocidad con que se ha ejecutado el proceso,
teniendo en cuenta la habitual burocracia del aparato estatal. Ejemplo
de ello es la absorcin de la Oficina de Tutora, dentro de la Oficina de
Becas Pregrado.
El nivel organizacional es bastante flexible. Se han creado puestos

segn las exigencias del contexto, cuando el personal se hace ineficien-
te para controlar el nmero de beneficiarios que va acrecentndose. A
medida de que se implementa el programa, el proceso requiere mayor
exigencia. Al tratarse de un nuevo tipo de iniciativa de beca, hay una
constante creacin de instrumentos nuevos de acuerdo a las necesi-
dades que van apareciendo con las acciones diseadas en el proceso.
Algunos de los instrumentos creados son, por ejemplo, algoritmos para
garantizar el acceso de los ms desfavorecidos evitando as la filtracin
y asegurando el criterio de seleccin adecuado.
Segn el anlisis y de acuerdo a una tipologa sobre los estilos

de gestin, se encuentra, en Beca 18, un estilo de gestin oligrqui-
co. Desde el cambio de cuadros directivos y personal tcnicos a nivel
de asesores para la gestin del ao 2013, es claro que las decisiones
se concentran tanto en el jefe de la Oficina de Pregrado de Pronabec
como en el director ejecutivo de Pronabec. El tipo de liderazgo es for-
mal y tradicional, con mucha concentracin de funciones y de toma
250
de decisiones. Son pocas las personas de la entera confianza de estos

directivos, en quienes se delega facultades para toma de decisiones. La
mayora de decisiones son tomadas por las cabezas y ejecutadas por el
resto del equipo y se realiza siempre una delegatura en la ejecucin de
las tareas, pero con la orden que viene del primer nivel, directivos y de
segundo nivel, asesores.
Anlisis del contexto

Anlisis de las dimensiones polticas
Beca 18 naci en una decisin poltica en la campaa del Presiden-
te Ollanta Humala. El programa ha ganado legitimidad en la poblacin
a tres aos de su existencia, lo que le ha permitido crecer y fortalecerse
en la administracin estatal. Este reconocimiento se ve reflejado en la
opinin pblica a travs, por ejemplo, de encuestas que ubican a Beca
18 como lo mejor que ha realizado el Gobierno (2011-2016). Segn la
encuesta nacional realizada por Ipsos Apoyo, en julio de 2013, Beca 18
es lo mejor del segundo ao de gestin; con 41% de aprobacin se ubi-
ca por encima de Pensin 65 con 40% y otras acciones del Gobierno.
Beca 18 ha ganado tambin el Premio Buenas Prcticas en Gestin

Pblica dos veces (2013 y 2016), en la categora incidencia pblica,
organizado por la asociacin civil Ciudadanos al Da. En 2014 reci-
bi la Certificacin Internacional ISO 9001:2008 por la calidad de su
servicio, y en 2016 gan el Premio Creatividad Empresarial en la cate-
gora Gestin Pblica Nacional, entre otros reconocimientos. El Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial tambin han
elogiado el trabajo de Beca 18, porque se considera como un progra-
ma de becas que, en todo el mundo, tiene la particularidad de tener un
enfoque de inclusin social.
El inters del BID en Beca 18 es particular. Ha participado tcni-

camente en la realizacin de un estudio de impacto del programa, en
conjunto con el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) y
el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Adems, el BID financia
a la Universidad San Ignacio de Loyola (USIL) para aumentar su pobla-
cin de beneficiarios de Beca 18, en un convenio que esta institucin
251
califica de trascendental e histrico, no solo para nuestra universidad,

sino tambin para el Per77.
A nivel de los Gobiernos Regionales, el programa ha tenido una me-

jor respuesta en Huancavelica con la creacin de la Academia Talento
Beca 18 en el ao 2012, que tiene el objetivo de preparar a jvenes
de escasos recursos econmicos para ingresen a las universidades en
convenio con el Programa. Tambin se hizo una Academia Beca 18 en
Ayacucho; se han presentado otras iniciativas pero sin nada concreto.
El Congreso de la Repblica otorg un diploma de reconocimiento

a Pronabec, luego de tres aos de su funcionamiento, por otorgar becas
de estudios superiores de calidad para estudiantes de zonas de extrema
pobreza. Fue un saludo multipartidario; es decir, las fuerzas polticas se
ponan de acuerdo para destacar la labor del programa.
Beca 18, como poltica de Estado, significa que es de inters na-

cional llevarla adelante y para ello se aseguran todos los mecanismos
legales y administrativos necesarios para su desarrollo en beneficio de
los ciudadanos, independientemente del gobierno de turno. Al con-
solidarse en este camino, como un eje rector de la Repblica, inspira
una estructura histrica en el Per de equidad, derechos humanos y de
desarrollo econmico y social.
Resultados de Beca 18
Es importante mencionar el alcance de la iniciativa Beca 18, que
tiene un impacto a corto, mediano y largo plazo. A corto plazo, cubre
la totalidad de los costos acadmicos (matrcula y pensin), as como el
costo de alojamiento, alimentacin, transporte, seguro mdico, laptop
y materiales de estudio. Adems, los beneficiarios acceden a nivela-
cin acadmica, acompaamiento acadmico y afectivo, enseanza
de idioma extranjero, entre otros. Es decir, el becario, de inmediato,
deja la situacin de pobreza, y lo que esto signifique tambin para la
familia de la que proviene.
77 Otras instituciones privadas siguen aumentando tambin su poblacin de beneficiarios de Beca 18 en sus institu-
ciones, lo que reconfigura tambin la llamada vida universitaria y las redes sociales de los jvenes beneficiarios. Un
tema amplio sobre interculturalidad de las instituciones. El 25% de la poblacin de la Universidad Peruana Cayetano
Heredia ya es de Beca 18. Se debe observar la dinmica en cada una de las instituciones.
252
A mediano plazo, los beneficiarios sern capaces de responder a las

demandas del mercado, puesto que el trabajo es la nica forma de salir
de la pobreza. En este sentido, podrn acceder a puestos formales, lo
que reduce significativamente la probabilidad de recaer en la pobreza.
A largo plazo, los becarios, quienes sern los futuros jefes de hogar,
sern capaces de colaborar con sus hijos en su formacin acadmica
durante la primaria y secundaria y tambin podrn brindar las condi-
ciones necesarias para que sus hijos tambin inicien y culminen sus
estudios superiores. Benavides y Etesse (2012) reportaron que alrededor
del 50% de los hijos de egresados de educacin superior tambin ac-
ceden a dicho nivel educativo, en contraste con hijos cuyos padres no
tienen educacin, pues dicha cifra se reduce drsticamente a 6 %.
Beca 18 ha logrado tener beneficiarios que estudian carreras que

son importantes para el crecimiento y desarrollo regional y del pas,
pues prioriza las carreras en funcin a la demanda de dichas carreras
en el mercado laboral y a las potencialidades de cada regin. As, cuan-
do los becarios egresen, contribuirn a la competitividad del pas, pues
existe un alto dficit de profesionales calificados en la actualidad.
El logro ms trascendental es haber insertado en la educacin supe-

rior peruana un dinamismo diferente: viajar por el pas en la bsqueda
del talento. Son cada vez ms las instituciones educativas de calidad
presentes en las regiones del pas, tomando exmenes gratuitos y brin-
dando todas las facilidades para que los ms excluidos rompan las ba-
rreras de la pobreza y se imaginen un mejor futuro. Se han desarrollado
18 509 exmenes descentralizados y gratuitos en 2013 en todo el Per
y, para el ao 2014, aument a 34 263.
La educacin, en esta problemtica, se constituye como uno de los

ejes principales para superar la pobreza entre una generacin y otra, y
para contrarrestar la produccin intergeneracional de las desigualdades
(Cepal, 2008). La educacin superior, en especfico, es un derecho que,
al hacerse efectivo, logra que las personas trasciendan y que puedan,
adems, acceder con mayores oportunidades al derecho al trabajo y,
en general, a todos los derechos: son ms conscientes de su existencia
y pueden exigirlos.
253
El impacto es cada vez mayor en cuanto a generacin de otras

iniciativas paralelas a Beca 18, que estn invirtiendo en la educacin
como generador de desarrollo. All estn las Academias Talento Beca
18 en las regiones (Huancavelica y Ayacucho); tambin se encuentran
los esfuerzos de las instituciones educativas que buscan asegurar la in-
clusin de estos jvenes en el sistema de educacin.
Beca 18 logr la Certificacin ISO 9001:2008, otorgada por la Or-

ganizacin Internacional para la Normalizacin, por la calidad de su
servicio en su convocatoria y seleccin de beneficiarios. El programa,
adems, busca tener un atributo en la tecnologa social que se aplica en
todos sus procesos. Esto tendr un mayor impacto en cuanto est ms
cercano a cumplir con los objetivos de Beca 18. En la siguiente tabla,
se aprecian algunos resultados a la fecha.
Algunos resultados de Beca 18

Antes Despus
No se priorizaba una dinmica entre 56,13% de becarios estudian carreras con

oferta acadmica y demandas regio- Prioridad 1 en el 2014, es decir, carreras con
nales al momento del acceso a la alta demanda e importantes para el desarro-
educacin superior. llo econmico regional.
No se priorizaba una dinmica de 52,85% de becarios pertenecen a distritos

favorecimiento de distritos por con- con prioridad 1 en el ao 2014; es decir, se
dicin de pobreza al momento del trata de distritos con incidencia de pobreza
acceso a la educacin superior. mayor a 50%.
Una institucin de educacin superior

Una institucin presente en 9,7 regiones es
presente en 6 regiones es el promedio
el promedio en el ao 2014.
en el ao 2013.
El porcentaje de mujeres becadas en

En el ao 2014, el 57% de becarios son mujeres.
el 2012 fue de 29%.
En el ao 2014, Beca 18 cuenta con 200

No haba promotores (de la educa-
promotores repartidos en cada una de las
cin superior de calidad) de Beca 18
provincias del Per bajo un esfuerzo de
en las diferentes regiones del Per en
difundir y captar el talento acadmico y la
el 2012 y 2013.
educacin superior de calidad.
254
Factores limitantes
Beca 18 ha superado sus metas y se enfrenta a nuevos retos. Se ha
manifestado desde distintos foros que el futuro de un Programa como
Beca 18 deben ser los crditos educativos. Se trata de que el programa
sea autosostenible, que genere un fondo que permita que se beneficie
a ms jvenes. Yamada (2015) ha sealado este camino. Este progra-
ma, como se ha indicado, tiene una Oficina de Crditos Educativos. En
el ao 2015, se trabaj en un crdito blando universitario para todos
aquellos que no puedan acceder a una beca. Este es un aspecto pre-
sente en la poltica social en el Per, y ha existido una presencia en
todas las propuestas de Gobierno en el marco de las elecciones para
Presidente de la Repblica en el 2016: planes y visiones sobre el futuro
de un sistema nacional de becas y crditos educativos.
Beca 18 ha crecido aceleradamente, lo que complejiza su trabajo.

No solamente han aumentado los becarios a los cuales se les debe dar
seguimiento (monitoreo), sino que tambin ha crecido el nmero de
instituciones superiores con las que se trabaja. Esto obliga a realizar
coordinaciones con diversas instituciones. En el ao 2014, egresaron
1422 estudiantes. Si bien se reporta que estos jvenes se estn inser-
tando en su mayora en el mercado laboral, ser luego un reto lograr
que ocurra lo mismo con los miles que empezarn a egresar en los
prximos aos. Trabajar con jvenes procedentes de una realidad so-
cial vulnerable implica riesgos en cuanto a si concluirn con xito su
carrera profesional78. No solo el bajo nivel acadmico que se obtiene
en la educacin bsica en algunos pueblos alejados del pas coloca
en desventaja a estos estudiantes, sino tambin los posibles problemas
afectivos y de desarraigo, adems de la alineacin cultural. Hay que te-
ner en cuenta que aproximadamente el 90% de los becarios proceden
de provincias del interior del pas.
Parte tambin de asegurar mecanismos que contribuyan a su poste-

rior insercin laboral es el estudio de redes sociales que se hace desde
78 En este punto es importante el acompaamiento que se les d. Uno de los ejemplos de innovacin en ingeniera social
es, por ejemplo, la iniciativa de la Oficina de Becas Pregrado a travs de un portal de acompaamiento al becario.
Se trata del proyecto llamado Insprate, en el que se podrn visualizar videos de distintas clases magistrales (que son
dadas por las mejores instituciones del pas), exposiciones de los mismos becarios, acceso a informacin y fuentes de
referencia y presencia de un foro de interaccin. Esto se dar en un espacio comn llamado la intranet del becario,
en el que se buscar hacer interactuar y potenciar las oportunidades de desarrollo.
255
el CIIPRE para analizar cmo se determinan las redes sociales antes, du-
rante y despus de la presencia de la educacin superior. Un escenario
es el siguiente: si los becarios solo interactan entre ellos estaran limi-
tando su capacidad de formar redes de contacto, que les pueden servir
para conseguir en adelante ciertas mejoras y preferencias laborales.
En cada institucin educativa, sea universidad o instituto, se ha im-

plementado una forma de hacer Beca 18. En algunas instituciones, los
becarios estn estudiando solo entre ellos, como un grupo aislado de la
poblacin estudiantil general. En otras instituciones, son parte de todo
el alumnado. Es evidente que esta ltima prctica debe ser la ideal.
Aunque no existe una reglamentacin al respecto, ni un marco legal y
operativo a nivel general (partiendo del hecho de no contar con un sis-
tema de acreditacin oficial o de no contar con un sistema de evalua-
cin estandarizada al finalizar la educacin bsica, por mencionar solo
dos hechos relevantes). Se debe apuntar que cada vez las instituciones
de educacin superior van enfrentando el asunto importante de la in-
terculturalidad. Aunque hay mucho por hacer al respecto, al menos se
puede decir que Beca 18 ha puesto el tema en agenda.
Conclusiones
-- Beca 18 cumple con el objetivo especfico de brindar acceso
a una educacin superior de calidad a jvenes en situacin de
vulnerabilidad social y pobreza. Las metas se han superado en
trminos de nmeros: al concluir el ao 2016, el programa so-
cial ha entregado ms de 50 mil becas, es decir, 100% ms de
la meta inicial de 25 mil.
-- Beca 18 no es la continuacin de otros programas u organiza-
ciones del Estado peruano dedicados a dar becas de estudio.
Antes de Beca 18, como se ha revisado histricamente, no exis-
ta un organismo del Estado que otorgue becas de forma masiva
y descentralizada. Este es un caso indito para el pas y para el
mundo, pues los programas de becas existen en todo el mundo,
pero Beca 18 ha sido pionero con un enfoque especfico de
inclusin social.
256
-- Para que Beca 18 pueda cumplir con el objetivo de lograr ac-

ceso, mantenimiento y culminacin de una educacin superior
de calidad, se ha aplicado distintas estrategias que derriben las
estructuras sociales de la desigualdad: exmenes descentra-
lizados y gratuitos, eleccin de beneficiarios segn prioridad
regional de carreras postulantes, seleccin de instituciones de
calidad; asignacin de cuotas de becas regionales, enfoque de
calidad en los procesos, ciclo de nivelacin, y acompaamien-
to acadmico y socioafectivo al becario.
-- Beca 18 es parte de Pronabec y est dentro del Ministerio de
Educacin, con una dinmica particular de funcionamiento,
pues, como programa social, a travs de la Consejo Directivo
de Pronabec, se coordinan sus acciones a futuro de manera in-
tersectorial. La Oficina de Becas Pregrado, que es la que admi-
nistra Beca 18, es la unidad que ms cambios ha presentado en
el tiempo en su organizacin, con la finalidad de poder llevar
adelante la atencin a una cada vez ms numerosa poblacin
de beneficiarios. En esta oficina de Pronabec se ha generado
que su financiamiento sea de Presupuesto por Resultados (PpR).
Es decir, desde el MEF, se asignan los recursos econmicos ne-
cesarios, pues se cuenta con toda la informacin del Programa,
indicadores de su avance, datos que aseguran que se est cum-
pliendo con las metas.
-- Beca 18 ha desarrollado tecnologa social, lo que ha generado
reconocimiento de la opinin pblica especializada: acadmi-
cos y organismos relacionados a la educacin y el desarrollo,
nacionales e internacionales. Un ejemplo es el inters que ha
puesto el BID para investigar el caso de Beca 18. Se trata de un
estudio de impacto en conjunto con el INEI y el MEF.
-- El reconocimiento a Beca 18 proviene de todos los sectores so-
ciales y polticos del Per, que se han manifestado en el sen-
tido de que el programa debe continuar independientemente
del gobierno de turno. Esta misma voluntad es manifiesta por
la poblacin en los distintos foros, plazas o escenarios donde
se expresa su voz. A esto ha contribuido que Beca 18 ganase
257
el Premio Buenas Prcticas en Gestin Pblica (2013 y 2016)

y logre la obtencin del ISO 9001 en 2014, entre otros logros
que hablan de la calidad de su gestin. Se ha configurado, as,
el nimo nacional para que Beca 18 sea una poltica de Estado.
-- Cmo se hace para que Beca 18 se considere como futura po-
ltica de Estado? Hay que tener en cuenta que en el Per ya
existen algunas polticas de Estado, como las que estn defi-
nidas en el Acuerdo Nacional de 2002. Ellas estn definidas
en cuatro grupos: democracia y Estado de Derecho, equidad y
justicia social, competitividad del pas, Estado eficiente y des-
centralizado. Estas polticas fueron acordadas mediante foros y
reuniones de representantes de los partidos polticos. Conside-
ramos que Beca 18 naci como propuesta poltica, se desarro-
lla en la gestin pblica y se legitima en la sociedad a travs de
sus resultados.
-- Beca 18 se puede medir en muchos aspectos, y su poltica de
generacin de evidencia brinda informacin pertinente y til
para el ejercicio de la gestin pblica. En ese sentido, puede
ser un modelo para el desarrollo sostenible de otras organiza-
ciones gubernamentales. Por otro lado, el programa ya dej de
ser un piloto, por lo que podra ser replicado en otras partes del
mundo.
Recomendaciones de polticas
-- Beca 18 debe ser una poltica de Estado, tal como lo piden las
representaciones sociales y polticas de todo el pas. Para ello
se debe asegurar que su trabajo pueda realizarse, independien-
temente del gobierno de turno, sin que se afecte rigurosidad
tcnica y la transparencia que son parte de sus ejes rectores.
-- La experiencia de Beca 18 debe replicarse en otros organismos
del Estado, en el sentido de desarrollar polticas pblicas ba-
sadas en Evidencia. Se debe tener la informacin y analizarla.
Son necesarios estudios e investigaciones para poder medir el
trabajo hecho. As el servicio a los ciudadanos debe contar con
indicadores que midan su calidad.
258
-- Se debe coordinar con las instituciones educativas que trabajan

con Beca 18, universidades e institutos, una normatividad para
desarrollar la experiencia del Programa dentro de sus institu-
ciones, de forma que se defienda el principio de inclusin. Es
necesario que las instituciones educativas se desarrollen en sus
procesos de interaccin. Esto a futuro debe extrapolarse a la
sociedad. Aceptamos que somos un pas diverso y trabajamos
para que todos tengan las mismas oportunidades y respeto a
las distintas manifestaciones culturales. Desde Beca 18 se pue-
de agregar un indicador que evale qu tan intercultural, por
ejemplo, es una institucin en el marco de accin de la inclu-
sin social en la educacin superior del Per.
-- El asegurar la calidad de la educacin superior es un trabajo
que debe fortalecerse con la creacin de la Superintendencia
Nacional de Educacin Universitaria (Sunedu). Beca 18 ya ha
venido trabajando en ese sentido. Lo avanzado servir para op-
timizar los resultados a la luz de las evidencias en este campo.
Reflexiones finales desde la perspectiva de la gerencia social

Desde un enfoque del capital humano, se tiene que la inversin
en educacin rinde utilidad tanto en el presente como en el futuro, y
se constituye como bien duradero. Tiene como caractersticas princi-
pales que su costo es prolongado; es relativamente fcil medir el ren-
dimiento de la inversin en educacin (se espera que los ingresos de
toda la vida de un individuo con un alto nivel de educacin superen
los de una persona con un nivel de educacin menor); los beneficios
son especialmente duraderos, pues aun cuando la mayora de bienes
se desprecia con el tiempo, los conocimientos y calificaciones no sue-
len hacerlo mientras se ejerciten regularmente (Leyva-Lpez y Crde-
nas-Almagro, 2002).
La poltica de otorgar becas es tambin un incentivo para el desa-

rrollo de los jvenes estudiantes. Antes de terminar la secundaria, mu-
chos tienen un proyecto de vida: concluir los estudios con las mejores
calificaciones para ser aptos a postular a Beca 18. Existe un cambio
en el comportamiento de la educacin bsica de nuestro pas por la
259
presencia del programa. Esto los empodera como personas al tener la

oportunidad de ser protagonistas de la sociedad.
La evidencia que se ha generado no solamente justifica el camino

de la gestin pblica ante quienes toman las decisiones, sino que es la
herramienta necesaria para justificar al ciudadano la inversin de sus
impuestos y el poder que l le da al Estado para dirigir sus destinos. Esto
se est haciendo de forma responsable y con un proyecto de nacin
que beneficia a sus ciudadanos, pues los conforma a todos en un mo-
delo de desarrollo comunitario que valora el talento que puede aportar
cada uno de sus integrantes.
260
Bibliografa
-- Benavides, Martn y Manuel Etesse (2012). Movilidad educativa in-
tergeneracional, educacin superior y movilidad social en el Per:
evidencias recientes a partir de encuestas a hogares. En Cuenca,
Ricardo (editor).Educacin superior. Movilidad social e identidad.
Lima: IEP, 51-92.

-- Leyva, S y A. Crdenas (2002). Economa de la educacin: Capi-

tal Humano y Rendimiento Educativo. Revista Anlisis Econmico,
Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Azcapotzalco, 18
(36), 79 106.
-- Ministerio de Economa y Finanzas (2012). Contenidos mnimos de
un Programa Presupuestal, del Programa Presupuestario 0122: Acce-
so y Permanencia de Poblacin con Alto Rendimiento Acadmico a
una Educacin Superior de Calidad del Presupuesto por Resultados.
-- Prez-Campos, P. y E. Espinoza-Lecca (2015). El universo amaz-
nico: Una mirada cuantitativa a los hechos y algunas conclusiones
para polticas pblicas. En Contreras, Hans (editor). Evidencia para
polticas pblicas en educacin superior. Programa Nacional de Be-
cas y Crdito Educativo. Lima: Ministerio de Educacin.
-- Yamada, Gustavo (2015). Presentacin de evidencia para polticas

en educacin superior. Mesa de dilogo organizada por Pronabec.
261
Programa Jvenes a la Obra: Insercin laboral y autoempleo.

Una mirada desde la gerencia social
Berenice Adrianzn Zegarra79, Eric Arenas Sotelo80 y

Patricia Snchez Farfn81
Resumen
E n el presente artculo, se presenta el estudio del Programa Na-

cional Jvenes a la Obra, antes llamado ProJoven. El programa
busca empoderar a los jvenes y fortalecer sus capacidades con la fi-
nalidad de buscar su insercin en el mercado laboral y promover el
autoempleo mediante la generacin de planes de negocio. A partir del
ao 2012, alcanz las 24 regiones del pas; sin embargo, la mayora
de sus beneficiarios an se encuentran en la costa y en Lima Metropo-
litana. Una tarea pendiente del programa es evaluar la satisfaccin de
los jvenes durante las capacitaciones recibidas, as como la puesta en
marcha de los planes de negocio y la insercin efectiva de estos jvenes
en el mercado al terminar los cursos de capacitacin para concretar la
ltima etapa de su principal lnea de accin.
Introduccin
La poblacin de jvenes de 15-29 aos en el Per es de 7 554
20482. La Secretara Nacional de Juventudes seala que el 31,6% de
estos jvenes, es decir 2 387 128, se encuentran en pobreza o pobreza
extrema83. La ENAJU, en el ao 2011, seal que, del total de jvenes,
el 44,2% solo trabajan, el 22% solo estudian y el 16,9% estudian y
trabajan, mientras que el mismo porcentaje no realiza ninguna de las
dos actividades. El 35,5% de jvenes empleados son trabajadores no
79 Es ingeniera zootecnista por la Universidad Nacional Agraria La Molina. Es especialista en sistemas integrados de
gestin y candidata a magster en Gerencia Social por la Pontifica Universidad Catlica del Per. Cuenta con amplia
experiencia en diseo e implementacin de proyectos de desarrollo social y proyectos audiovisuales.
80 Es magster en Psicologa Comunitaria y estudiante de la maestra en Gerencia Social de la PUCP. Es psiclogo egre-
sado de la Universidad Andina del Cusco. Forma parte del Grupo de Investigacin en Psicologa Comunitaria de la
Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Ha trabajado como consultor en proyectos e intervenciones de salud
mental comunitaria, gnero, interculturalidad, fortalecimiento y desarrollo comunitario.
81 Es psicloga social de la Universidad Nacional Federico Villareal y actual estudiante de la maestra en gerencia social de
la Pontifica Universidad Catlica del Per. Cuenta con experiencia en diseo e implementacin de proyectos sociales.
82 Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI): Censos Nacionales 2007: XI de Poblacin y VI de Vivienda
83 Secretara Nacional de Juventudes (SENAJU): Primera Encuesta Nacional de la Juventud (ENAJU), 2011
262
calificados, realizan servicios como peones, vendedores ambulantes y

otros, mientras que el 16,7% son trabajadores calificados de servicios
personales, vendedores de comercio y mercados, por lo que el 11,3%
son obreros, operarios de minas, canteras, industria, entre otros. Dicho
panorama fue la principal motivacin para estudiar el Programa Nacio-
nal de Empleo Juvenil "Jvenes a la Obra", iniciativa impulsada por el
Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo que durante el ao 2012
benefici a 20 308 jvenes que se encuentran en pobreza o pobreza
extrema en el Per. El anlisis desarrollado en este artculo busca dar
respuesta a dos preguntas: Es Jvenes a la Obra un programa coges-
tionado? Las metas del programa deberan formularse en funcin de
jvenes capacitados o jvenes insertados en el mercado laboral?
Informacin general
Antecedentes
En 1996 se cre el Programa de Capacitacin Laboral Juvenil Pro-
Joven, iniciativa del Ministerio de Trabajo y Promocin Social, como
respuesta a la precaria situacin laboral de los jvenes de menores
ingresos en el pas. Aos ms tarde, tomando como experiencia este
programa, surgi el Programa Nacional de Empleo Juvenil "Jvenes a
la Obra" el 20 de agosto de 2011, mediante Decreto Supremo N013-
2011-TR84. Se convirti en un programa orientado a trabajar por los
jvenes, sobre todo aquellos en situacin de desempleo, pobreza y po-
breza extrema.
El programa Jvenes a la Obra intenta contribuir a canalizar los

recursos del Estado y de otras fuentes, destinados a otorgar prestacio-
nes de capacitacin orientadas a aumentar la tasa de insercin en el
mercado formal de jvenes en pobreza y extrema pobreza entre los 15
y 29 aos de edad en las 24 regiones del pas. Inserta en sus objetivos
la obligacin por desarrollar y fortalecer competencias de emprendi-
miento y/o autoempleo y mantiene la lnea de capacitacin e insercin
laboral que ya haba impulsado anteriormente ProJoven.
84 Publicado en El Peruano, 20 de agosto de 2011
263
Objetivos del programa

El programa Jvenes a la Obra posee un objetivo general y dos ob-
jetivos especficos que se presentan a continuacin:
-- Objetivo general: Desarrollar y fortalecer las competencias la-

borales y de emprendimiento de los y las jvenes de 15 a 29
aos de edad en situacin de pobreza, pobreza extrema y/o
vulnerabilidad del mbito urbano y rural, facilitando el acceso
al mercado de trabajo formal
-- Objetivo especfico 1: Jvenes de escasos recursos econmi-
co y/o en situacin de vulnerabilidad aceden a la capacitacin
tcnica de nivel bsico operativo alineada a la dinmica del
mercado laboral
Como parte de este objetivo, se busca lograr que los beneficiarios

adquieran competencias que les permitan desempearse de manera
dependiente en ocupaciones de nivel bsico operativo en el mercado
laboral formal, as como desarrollar competencias transversales y habi-
lidades sociales.
-- Objetivo especfico 2: Los jvenes de escasos recursos econ-

mico y/o e situacin de vulnerabilidad del mbito rural y urba-
no acceden a capacitacin en gestin para el emprendimiento
promoviendo el autoempleo emprendedor.
-- Mediante este objetivo, se busca propiciar la generacin de
ideas de negocio, fortalecer y/o desarrollar las competencias
emprendedoras de los beneficiarios y promover la implementa-
cin inicial de los planes de negocio.
mbito de intervencin y de accin

En reas urbanas, el programa impulsa la formacin e insercin labo-
ral, orientando su accin al empleo dependiente. Mientras, en el rea ru-
ral, el programa interviene con capacitacin tcnico productiva, orientan-
do su accin al empleo independiente, promoviendo la implementacin
de centros de produccin y desarrollo de emprendimientos productivos.
264
Servicios brindados
El programa ofrece dos servicios:
-- Formacin laboral o capacitacin en oficios que demanda el

mercado laboral: Este servicio se da mediante su lnea de accin
nmero 1 denominada Capacitacin tcnica para la insercin
laboral. Esta lnea consta de cuatro fases: (i) determinacin
de la oferta formativa, (ii) promocin, focalizacin y seleccin
de beneficiarios, (iii) capacitacin tcnica, que garantiza que
el servicio brindado por las entidades de capacitacin cumpla
con los estndares requeridos por el programa y (iv) vinculacin
e insercin laboral.
-- Capacitacin para el autoempleo: Este servicio se da mediante su
lnea de accin nmero 2, que lleva el mismo nombre. Esta lnea
consta tres fases: (i) promocin, focalizacin y seleccin de par-
ticipantes, (ii) etapa formativa, (iii) asesora y acompaamiento.
Los principales actores involucrados, adems de los beneficiarios son
los siguientes:
-- Ministerio del Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE): Se en-

cuentra encargado de formular, dirigir, ejecutar, supervisar y
evaluar las polticas nacionales y sectoriales en materia sociola-
borales, promocin del empleo, intermediacin laboral, forma-
cin profesional y capacitacin para el trabajo.
-- Organizaciones sociales de base, poblacin organizada, relacio-
nada y/o comprometida directa o indirectamente con el progra-
ma: Facilitan y promueven espacios de promocin de empleo y
demanda laboral en coordinacin con las unidades zonales.
-- Entidades de capacitacin (ECAPs): Son entidades autnomas
destinadas a impartir la educacin superior, promover la inves-
tigacin y proyectos a la comunidad con el fin de contribuir al
desarrollo nacional. La conforman instituciones especializadas
como CETPRO, institutos, universidades, etc.
265
-- Gobiernos Regionales y Locales: Entre sus funciones, se encuen-

tra la focalizacin de la poblacin beneficiaria, actividades de
promocin y acreditacin de jvenes segn las caractersticas
requeridas de la oferta formativa. Adems, se identifican alia-
dos estratgicos en las posibles zonas de intervencin.
-- Organismos de cooperacin nacional e internacional: Facilitan la
ayuda tcnica y financiera para el diseo e implementacin de pro-
gramas y proyectos de desarrollo a favor de los jvenes, como APRO-
LAB85 y CAPLAB86, que ofrecen capacitacin tcnica a jvenes.
-- Empresas pblicas y privadas: Ofrecen oportunidades laborales
a los beneficiarios egresados del programa.
Otros planes, servicios y programas del MTPE

El programa Jvenes a la Obra se articula con otros planes, servicios
o programas del MTPE durante algunas etapas de su ejecucin. En el
siguiente cuadro, se presentan algunas de estas relaciones
Programas y servicios del MTPE relacionados con el

Programa Jvenes a la Obra
Programa o servicio del MTPE Relacin con Jvenes a la Obra
Trabaja Per: Programa de generacin de Jvenes a la Obra ofrece capacitacin tcni-

empleos temporales que debe contar con ca a los beneficiarios del programa Trabaja
25% de jvenes entre 18 y 29 aos. Se Per, cuya edad est dentro del rango ofre-
orienta a desempleados y subempleados, cido por el programa
entre otros grupos vulnerables.
Per Responsable: Promueve la Responsabi- Jvenes a la Obra coordina con el programa

lidad Social Empresarial (RSE) generadora de Per Responsable para colocar a los egresa-
empleo, empleabilidad y emprendimiento dos de sus cursos de capacitacin dentro de
en la poblacin a nivel nacional. las empresas aliadas de dicho programa.
Certijoven: Es una constancia donde se vali- Los egresados del programa Jvenes a la Obra
da la identidad, trayectoria, buena conducta obtienen el certijoven al culminar su proceso
de los jvenes entre 18 y 25 aos de edad. Es de capacitacin, con la finalidad de reducir el
validada online por la Reniec, Mininter y Mi- nmero de trmites que les permiten acceder
nisterio de Trabajo y Promocin del Empleo. a los documentos que necesitan para vincu-
larse al mercado laboral.
85 APROLAB: Apoyo a la Formacin Profesional para la insercin Laboral en el Per. Convenio de financiacin Gobier-
no Peruano-Unin Europea
86 CAPLAB: Centro de Servicios para la Capacitacin Laboral y el Desarrollo. Entidad especializada que ejecuta proyec-
tos de desarrollo en el Per y diversos pases de la regin
266

A nivel interno del programa
yy Estructura y descripcin de la organizacin y sus funciones:

Analizando paso a paso cada una de las funciones de los rganos
que integran el programa, concluimos que este posee un pice estrat-
gico compuesto por el Viceministerio y la Direccin Ejecutiva, encarga-
dos de aprobar los lineamientos de poltica institucional del programa,
en concordancia con la poltica nacional y sectorial, y velar por su
cumplimiento. El programa tambin se encarga de ejercer la direccin,
administracin general y representacin del programa, monitorear y
evaluar la ejecucin fsica y financiera de las acciones, servicios y pro-
cesos orientados al logro de los objetivos. Adems, cuenta tambin con
una tecnoestructura compuesta por la Unidad Gerencial (en adelante
U.G.) de Administracin, responsable de la ejecucin de los sistemas
administrativos en materia de gestin de recursos humanos, abasteci-
miento, contabilidad y tesorera.
De otro lado, la U.G. de Planificacin, Presupuesto, Monitoreo y

Evaluacin se responsabiliza de conducir y desarrollar los procesos de
formulacin, seguimiento, monitoreo y evaluacin de los planes y pre-
supuestos del programa. Cuenta tambin con un staff de apoyo com-
puesto por el Comit Nacional de Supervisin y Transparencia, instan-
cia encargada de la supervisin del cumplimiento de los objetivos del
programa y la implementacin del mismo y la U.G de Asesora Legal.
Finalmente, el programa tiene en la base de su estructura un ncleo

de operaciones compuesto por la U.G. de Capacitacin e Insercin La-
boral Juvenil y la U.G. de emprendimiento juvenil, las cuales permiten
la cobertura y acceso a jvenes que requieran no solo de capacitacin
para insertarse laboralmente en algn puesto de trabajo, sino adems
capacitarse con las herramientas necesarias para emprender un nego-
cio. Forman parte tambin de este ncleo de operaciones las 24 unida-
des zonales ubicadas en todas las regiones del pas.
Analizando el flujo de informacin al interior del programa, (ver gr-

fico 1) se observa que el pice estratgico tiene funciones especficas, in-
267
terrelacionadas con las unidades pertenecientes a la tecno estructura y al

staff de apoyo del programa. El flujo de informacin inicia en los ncleos
de operaciones del programa, es decir las unidades zonales. El circuito
ascendente culmina en la Direccin Ejecutiva y luego desciende.
Estructura, flujos de informacin y puntos crticos

Cooperacin
Internacional: BID, Estado Peruano
AECID MINISTERIO DE TRABAJO Y
PROMOCIN DEL EMPLEO
Propone MOP del
programa Poltica Nacional
Informa sobre el desarrollo,

ejecucin y evaluacin del VICEMINISTRO DE PROMOCIN
programa DEL EMPLEO Y CAPACITACIN
Propone la articulacin del LABORAL
programa con otros rganos del
sector, as como con otros Poltica Sectorial
sectores Supervisar el
cumplimiento de los
Aprobar y suscribir convenios o
DIRECCIN EJECUTIVA COMIT NACIONAL DE objetivos del
contratos con organismos pblicos y/o
privados nacionales o extranjeros,
SUPERVISIN Y programa
Aprobar la apertura, desactivacin y reorganizacin de Unidades Zonales

personas naturales o jurdicas TRANSPARENCIA Transparencia y
Reglamentacin
supervisin y neutralidad*
ejecucin de los
procesos Modernizacin de la
administrativos* gestin
Poltica Institucional del programa
UNIDAD GERENCIAL UNIDAD GERENCIAL DE Asesoria

DE ADMINISTRACIN Propone
ASESORA LEGAL Legal
lineamientos,
polticas y
Formular y
estratgicas de
proponer el Plan
desarrollo del UNIDAD GERENCIAL
de capacitacin
programa Y PLANIFICACIN,
para su rea Coordinar, proponer
PRESUPUESTO, convenios de cooperacin
tcnica y financiera nacional
MONITOREO Y e internacional
EVALUACIN Elaborar, sistematizar
Capacitar, Supervisar y monitorear i
informacin referente al
coordinar y los archivos de daros mercado laboral
Evaluar y supervisar al de los beneficiarios del programa
seleccionar las personal
propuestas
tcnicas
pedaggicas
Programar, dirigir
coordinar y
Coordinar con el UNIDAD GERENCIAL supervisar los
UNIDAD
procesos de
programa DE CAPACITACIN Dirigir, coordinar y
Trabaja Per
focalizacin y
brindar asistencia
GERENCIAL DE Coordinar con el
E INSERCIN promocin para la programa
para insertar
ejecucin del Plan tcnica para la EMPRENDIMIENTO Trabaja Per
parte de sus LABORAL JUVENIL ejecucin de
beneficiarios
capacitacin
actividades
JUVENIL para insertar
parte de sus
beneficiarios
Gobiernos Sociedad Civil:
Regionales Sindicatos y
SENAJU
UNIDADES ZONALES
Gobiernos Registrar beneficiarios Verificar propuestas de las ECAPs
Locales Ejecutar proceso de focalizacin
Promocin y desarrollo de servicioss Anlisis sobre mercado de trabajo y
A ECAPs
potencialidades locales
Anlisis del uso y distribucin de recursos tangibles e intangibles

Se ha considerado al programa Jvenes a la Obra como un modelo
de sistema abierto, que recibe entradas de recursos para mantener sus
operaciones. Ofrece al final un producto al suprasistema llamado so-
ciedad (Kast y Rosenzweig, 1988). Bajo este enfoque, el programa est
integrado por varios subsistemas que se detallan a continuacin:
-- Subsistema de objetivos y valores: El programa ejecuta funcio-

nes dentro del Viceministerio de Empleo y Capacitacin Labo-
ral, y se rige por los valores y objetivos formulados por el MTPE
en su Plan Estratgico Institucional (PEI) 2012-2016. Estos ob-
jetivos son respeto, probidad, transparencia, eficiencia, justicia
y equidad, responsabilidad, veracidad, neutralidad, idoneidad,
lealtad y obediencia.
268
-- Subsistema estructural: Se refiere a las formas en que las tareas

de la organizacin estn divididas y coordinadas. Las tareas del
programa estn divididas en tres grandes procesos: (i) programa-
cin y aprobacin de actividades, (ii) ejecucin de recursos y
(iii) procesos de coordinacin.
-- Subsistema administrativo: Abarca toda la organizacin al rela-
cionarla con su medio ambiente. Se encarga de fijar los objetivos,
desarrollar los planes estratgicos y operativos, disear la estruc-
tura y establecer procesos de control. As el programa posee una
estructura organizacional jerrquica y cuenta con tres grandes
procesos de gestin administrativa que son los siguientes:
-- (i) Planificacin estratgica: Determina los objetivos estrat-
gicos del programa y selecciona las estrategias especficas
para su ejecucin en el marco de las diferentes polticas
nacionales y ministeriales.
-- (ii) Presupuesto: Determina la cantidad de recursos econ-
micos que se necesitarn para cumplir los objetivos. Estos
recursos se transfieren a las unidades de gestin, finalizan-
do el proceso con la ejecucin y control de gasto.
-- (iii) Soporte: En este proceso se prev la contratacin de
bienes y servicios (instrumentos) necesarios para la ejecu-
cin de las actividades del programa, as como la gestin
de los recursos humanos.
-- Subsistema tcnico: Este subsistema est determinado por los
requerimientos de trabajo de la organizacin para generar sus
productos. Se considera la infraestructura que posee el progra-
ma para cumplir con todo su mbito de intervencin, as como
las dos lneas de accin que han sido consideradas como los
dos grandes procesos operativos del mismo.
269
Sistema de gestin del programa

Ministerio de trabajo Gobiernos
y promocin del Sistema de Gestin del Programa Jvenes a la obra Regionales
Empleo Gobiernos
Estado Peruano Locales
Subsistema de Objetivos y Valores

Jvenes de 15 a 29 aos de edad Valores Jvenes de 15 a 29
en situacin de pobreza, pobreza Justicia y aos con capacitacin
Respeto Probidad Transparencia Eficiencia equidad Responsabilidad laboral
extrema y/o vulnerabilidad
Lealtad y
Veracidad Neutralidad Idoneidad obediencia Jvenes de 15 a 29
Bajos niveles de empleabilidad
Objetivo aos se insertan al
s s
j formal
en el mercado de trabajo mercado laboral formal
Desarrollar y fortalecer las competencias la
laborales y de emprendimiento de los y las jvenes de 15 a 29 aos de edad en situacin
de pobreza, pobreza extrema y/o vulnerab
vulnerabilidad del mbito urbano y rural, facilitando el acceso al mercado de trabajo formal.
Insuficientess recursos Vinculacin con
o o
econmicos paraara solventar empleadores del sector
os jvenes
estudios de los Subsistema Estructural Subsistema Administrativo
pblico y privado
29 aos
entre 15-29 Estructura Organizacional
g
pice Estratgico
c c
Vnculos dbiles
es entre el Promocin de
Programacin Ejecucin de Viceministro de Promocin del Empleo
ivo y los
sector productivo emprendimiento
y Aprobacin recursos Direccin ejecutiva del programa
rmacin
centros de formacin
or
superior de Actividades
Staff de Apoyo
i i
Tecnoestructura Desarrollo, fortalecimiento e
Comit Nacional de
Altos niveles de Unidad gerencial de Administracin supervisin y transparencia incremento de la cobertura,
Procesos de Unidad Gerencial de planificacin, presupuesto, monitoreo y evaluacin U. G. de asesora Legal calidad y pertinencia de la
enil
subempleo juvenil capacitacin laboral
coordinacin
e e
Ncleo de Operaciones
Intencin de la poblacin Unidad Gerencial de capacitacin e insercin laboral Juvenil
juvenil de crearr negocio Subsistema Tcnico Unidad Gerencial de emprendimiento Juvenil Incremento en el nmero
esa
o empresa Unidades Zonales de empleos autogenerados
d d
Infraestructura
Limitada oferta
erta de Gestin Administrativa
al en zonas
formacin laboral 24 oficinas a nivel nacional
de pobreza, p. extrema y/o Mejora en la calidad de vida
a a
Procesos de Gestin Administrativa de la poblacin de escasos
vulnerabilidad Procesos Operativos
recursos econmicos y/o en
Entrada: Salida: Planificacin Presupuesto Soporte situacin de vulnerabilidad
Jvenes de 15 a 29 Prev instrumentos
d d
Demanda insatisfecha de aos en situacin de
Lnea de Jvenes capacitados estratgica Dotacin de necesarios para la
tcnicos en sectores pobreza, pobreza accin 1 vinculados con
recursos y ejecucin de las
extrema o posibles empleadores Relacin con el
como agricultura, control de actividades.
pesquera, construccin
vulnerabilidad medio ambiente Gestin de Recursos Satisfaccin de la demanda
resultados Humanos
ind. alimentaria, laboral regional
mecnica, minera, etc. Entrada: Salida:
Jvenes de 15 a 29
aos en situacin de Lnea de Jvenes capacitados
pobreza, pobreza con planes de negocio
accin 2 elaborados y listos Corto plazo: Producto
extrema o
vulnerabilidad para poner en marcha
Mediano plazo: Efecto
Largo plazo: Impacto
Cooperacin Sociedad Civil:

Internacional: BID, Sindicatos y
AECID SENAJU
Sistema de poder, autoridad y liderazgo

El estilo de gestin del programa es de tipo oligrquico, el cual se
apoya en un sistema de poder que se adapta al modelo definido por
Mintzberg (1984) como un sistema de flujos de control regulados, en el
que el sistema formal de control regula los flujos verticales de informa-
cin y de toma de decisiones, subiendo desde el ncleo de operaciones
y atravesando la cadena de autoridad. El feedback hacia arriba o flujo
ascendente de informacin, en el caso del programa, nace de los resul-
tados de sus dos procesos operativos o lneas de accin, generando esto
la toma de decisiones, rdenes e instrucciones de trabajo. Idealmente
debe de ocurrir un intercambio de informacin entre los directivos me-
dios de las diferentes unidades de gestin; sin embargo, creemos que
quienes hacen ms efectivo este tipo de intercambio informativo son las
Unidades Zonales con las de Unidades de Gestin de Capacitacin y
Emprendimiento. En el grfico 1 se han identificado con crculos rojos
los principales puntos crticos en el flujo de informacin.
270
A nivel del entorno del programa

Comportamiento de los competidores y colaboradores del programa
Los competidores del programa son aquellos programas que pue-
den tener la misma poblacin y los mismos objetivos, mientras que los
colaboradores son aquellos que no cubren la misma poblacin benefi-
ciaria, pero brindan servicios similares.
Estos programas colaboran con Jvenes a la Obra:

-- Proyecto Apoyo a la Formacin Profesional para la Insercin
Laboral en el Per: APROLAB II: Consolidacin y Ampliacin87
(2006-2011). Su objetivo fue reorientar la formacin tcnica
profesional hacia la demanda del mercado, las necesidades so-
cioeconmicas y las potencialidades de desarrollo del pas.
-- Programa Nacional para la Promocin de Oportunidades Labo-
rales Vamos Per: Fue creado en el ao 2011. Brinda asistencia
tcnica, capacitacin laboral, certificacin de competencias la-
borales a trabajadores dependientes del sector pblico y privado.
-- Programa Nacional Per Responsable: Promueve la generacin
de empleo dependiente y formal, con nfasis en jvenes, perso-
nas con discapacidad y mujeres jefas de hogar.
-- Se ha identificado como competidor al Programa Trabaja Per,
que se desarrolla desde el ao 2011 y tiene como objetivo la
generacin y promocin de empleo sostenido y de calidad en
la poblacin desempleada y subempleada de las reas urbanas
y rurales en condicin de pobreza y extrema pobreza. Sostene-
mos que Trabaja Per compite con Jvenes a la Obra, debido a
que no tiene filtro de edad, pues incluye dentro de su poblacin
objetivo a los mismos jvenes que pretende captar el segundo.
Concertacin de esfuerzos intersectoriales y procesos de participacin

En el marco de las acciones del programa, se generaron alianzas y
convenios entre el MTPE, la empresa privada, la cooperacin interna-
cional y la sociedad civil. Veamos algunos de estos
87 Proyecto No: ALA/2006/18363. Tomado de www.aprolab2.edu.pe
271
-- Alianza de Jvenes a la Obra - Muelle Minerales - Odebrecht

Per: Este programa es posible a travs de la cooperacin entre
el MTPE, la Universidad Nacional de Ingeniera y Odebrecht
Per a travs del rea Personas y Organizacin del Proyecto
Muelle de Minerales.
-- Convenio Marco de Cooperacin Interinstitucional entre el
MTPE y el Instituto Nacional Penitenciario (INPE): Promueve y
fomenta el empleo, la empleabilidad, la certificacin y el em-
prendimiento de la poblacin de internos de los establecimien-
tos penitenciarios del pas, de los liberados con beneficios peni-
tenciarios de semi libertad y liberacin condicional.
-- Convenio entre el MTPE y Corporacin Lindley: Busca emplear
a ms de 600 jvenes en situacin de pobreza. Los jvenes
son capacitados y contratados por la Corporacin Lindley en
el marco de su poltica de responsabilidad social empresarial.
Existe un especial inters del MTPE por articular a la empresa pri-

vada en estas iniciativas. Esto lo demuestra el programa Per Respon-
sable, que promueve la responsabilidad social empresarial a partir de
los programas de empleo del sector trabajo, como Jvenes a la Obra,
el Programa Nacional para la Promocin de Oportunidades Labora-
les - Vamos Per y el Programa Nacional para la Generacin de Em-
pleo Social Inclusivo - Trabaja Per. En la actualidad, el programa Per
Responsable ha logrado firmar 12 convenios, los cuales han permitido
beneficiar a jvenes, mujeres, personas con discapacidad y pobladores
residentes en zonas vulnerables del pas.
Sostenemos que, si los productos elaborados por los jvenes del

programa fueran reconocidos como Productos bandera o Marca Per,
se incrementara el nmero de empresas contratantes y, con ello, el n-
mero de jvenes insertados en el mercado laboral. As como existen los
esfuerzos por articular al Estado con la empresa privada en materia de
empleo juvenil, sera importante generar polticas nacionales de des-
centralizacin y autonoma hacia los Gobiernos Regionales y Locales,
cambiando el rol exclusivo del MTPE como rector del programa hacia
una funcin de monitoreo y asesoramiento.
272
Resultados: apreciacin desde la gerencia social

El Programa Jvenes a la Obra, en el ao 201288, tena como meta
programada capacitar a 18 899 jvenes. Al finalizar el ao, se logr
capacitar a un total de 20 308 jvenes, por lo que se super su meta en
un 7,46 por ciento para dicho ao. El 62 por ciento de los beneficiarios
efectivos del programa fueron mujeres (11 945) y el 38 por ciento hom-
bres (7 381).
El gasto del programa en el ao 2012 fue de S/. 25 349 405 nuevos

soles, de los S/. 30 000 000 nuevos soles que tena como presupuesto
asignado.
Resultado por lneas de accin

Lnea de accin 1: Capacitacin tcnica para la insercin laboral
La lnea de accin 1, en su fase de determinacin de la oferta for-
mativa, suscribi en el ao 2012, 124 convenios de cooperacin insti-
tucional con diferentes entidades de capacitacin (ECAPs) ubicadas en
todo el pas. En la fase de promocin, focalizacin y seleccin de los
beneficiarios, el programa identific a 53 315 jvenes a nivel nacional
como beneficiarios potenciales y los acredit como tales. El 57,1 por
ciento de estos jvenes residen en la Costa del pas. El departamento de
Lima cuenta con el mayor nmero de beneficiaros.
En esta lnea de accin, se capacitaron a 19 326 superando su

meta programada para el ao 2012 en 1477 jvenes, es decir, en un
8,3%. Los cursos con mayor cantidad de alumnos son los enfocados
al rea de almacn y logstica (1331), seguido por los cursos del rea
de construccin (1198), cocina (1073), hotelera (1061), banca y textil.
De los 19 326 jvenes capacitados, solo 4 325 han sido insertados
en el mercado laboral. El mayor porcentaje de jvenes insertados en
el mercado se encuentra en la Costa con 53,7%, seguido de la Sierra
con 37 por ciento y la Selva con 9,2 por ciento. El 55% de los jvenes
insertados en el mercado laboral son mujeres (2 359) y el 45% son
hombres (1 966).
88 Informacin obtenida del Informe Final de Ejecucin de Actividades Orientadas a Mejorar la Empleabilidad de los
jvenes. Periodo Noviembre 2011-Diciembre 2012. Publicado en Lima, enero de 2013.
273
El gasto del programa durante el ao 2012 en la lnea de accin 1

fue de: S/. 22 690 840 nuevos soles. Si calculamos el gasto por joven
beneficiario del programa, asumiendo que el producto final del pro-
grama son los jvenes capacitados (19 326 jvenes en el ao 2012),
tendremos que el programa invierte S/1174,1 nuevos soles por joven
capacitado. Sin embargo, si consideramos que el gasto total del progra-
ma lo deben llevar los jvenes insertados en el mercado laboral (4325
durante el ao 2012), la inversin es de S/.5246,4 por joven insertado
en el mercado laboral.
Las debilidades en el manejo administrativo y en el servicio prestado

por las ECAPs, adems de la ineficiente determinacin de la demanda
del mercado laboral para luego insertar a los jvenes en el mismo, son
las principales causas de que se produzcan estos cuellos de botella. Los
costos podran reducirse si los cursos iniciaran con el nmero de jve-
nes programado; sin embargo, las deficiencias en la etapa de promocin
y autorizacin de los cursos repercuten sobre el nmero de usuarios del
programa, por lo que se aumentan as sus costos por beneficiario.
En cuanto a la demanda del mercado laboral, debemos recordar que el

periodo de capacitacin de los jvenes es de tres meses; por lo tanto,
es necesario contar con la demanda proyectada al mes de egreso de los
jvenes capacitados. Consideramos que las metas del programa deben
plantearse sobre jvenes capacitados insertados en el mercado laboral,
y no como se vienen planteando en base a jvenes capacitados, pues
la insercin laboral es la que permite que ellos a futuro progresen y lo-
gren emerger de la pobreza o pobreza extrema.
Evaluacin de la satisfaccin
Dado que no se encontr ningn reporte que haga referencia al
grado de satisfaccin de los usuarios del Programa Jvenes a la Obra,
el grupo de estudio prepar una encuesta que fue aplicada a un grupo
de 30 jvenes beneficiarios del programa en la ciudad de Lima que
estaban siendo capacitados en la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos. La poblacin beneficiaria est representada principalmente
por jvenes varones (61,9%). De acuerdo al grado de instruccin, un
76,2% de la poblacin presenta educacin secundaria, mientras que
274
el 19 % presenta educacin tcnica y solo 4,8 % tiene educacin pri-

maria. El 95,2% de la poblacin percibe que los cursos impartidos son
apropiados para el trabajo que buscan. El 90,5%, indica que los cur-
sos sirven como parte de su preparacin tcnica. Solo el 57,2% de los
beneficiarios cree que el tiempo de capacitacin es ptimo. En lneas
generales, un 85,7% considera que la capacitacin recibida ha desa-
rrollado y fortalecido sus capacidades. Sin embargo, solo el 66,7% de
la poblacin cree que estar totalmente preparado para trabajar.
Lnea de accin 2: Capacitacin para el autoempleo

Esta lnea de accin alcanz el 93,5% de su meta, pues se capacit
a 982 jvenes de los 1050 programados. De los 982 jvenes, durante
la elaboracin de planes de negocio, solo pasaron 921 jvenes y de
estos solo 556 formularon sus planes. De estos 556 planes de negocio,
317 fueron elaborados por mujeres (53%) y 239 por hombres (47%).
Los planes de negocio estn dentro de las reas de manufactura (164),
agricultura y ganadera (118) y comercio. Adems para este proceso no
se report asesora para dichos planes.
La inversin del programa durante el ao 2012 en la lnea de ac-

cin 2 fue de S/. 2 658 565. Si calculamos el gasto por jvenes capaci-
tados en la elaboracin de planes de negocio dentro del programa, asu-
miendo que el producto final del programa son los jvenes capacitados
(921 jvenes ao 2012) tendremos que el programa gasta S/. 2886,6
por joven capacitado. Sin embargo, si consideramos que quienes de-
ben cargar el gasto total del programa son los jvenes que finalmente
formulan sus planes de negocio (556 jvenes ao 2012), la inversin
sera: S/. 4781,6 por joven capacitado. Consideramos que, a diferencia
de la lnea de capacitacin 1 que genera parcialmente impactos a corto
plazo, la lnea de accin 2 no garantiza impacto alguno, pues no se
sabe si los planes de negocio se llegan a implementar.
Conclusiones
-- Un aspecto favorable es que el programa empodera a los jve-
nes, ya que fortalece las capacidades que les permitirn luego
insertarse en el mercado laboral. Sin embargo, no existe registro
275
de un mecanismo que evale el desempeo de los jvenes a

lo largo de los cursos de capacitacin, ni la satisfaccin de los
jvenes al culminar el programa.
-- El programa Jvenes a la Obra no es un programa cogestiona-
do. Es un programa social gestionado como cualquier otra po-
ltica pblica. Los llamados convenios interinstitucionales entre
las ECAPs y el programa, son contratos en las que la ECAP se
convierte en el proveedor de un servicio y el programa en un
usuario del mismo.
-- Las ECAPs no pueden realizar las capacitaciones en las fechas
que paralelamente inician el ciclo acadmico. Esto muchas ve-
ces no ha sido contemplado en los planes operativos, ocasio-
nando demoras en la gestin, autorizacin e inicio de cursos,
situacin que ocasiona el desinters y prdida de los jvenes
acreditados.
-- Existe un retraso en la ejecucin de los procesos administrati-
vos, esto trae como consecuencia que las actividades operati-
vas del programa no se realizan a tiempo, es por eso que los
principales cuellos de botella del programa se encuentran en
sus dos procesos operativos. Dado que las falencias que se han
identificado son recurrentes, concluimos que las acciones co-
rrectivas tomadas funcionan solo como soluciones temporales.
-- El programa presenta dificultades para determinar las necesi-
dades del mercado laboral. Esto se refleja en el porcentaje de
beneficiarios respecto del total de capacitados que, al culminar
el programa, logran ser insertados en algn tipo de empleo.
-- Luego de aplicarse encuestas en la UNMSM como ECAP, se
concluye que los beneficiarios del programa se encuentran sa-
tisfechos con la capacitacin recibida hasta el momento en la
lnea de accin 1 del programa.
-- A diferencia de la lnea de accin 1, que genera parcialmente
impactos a corto plazo, la lnea de accin 2 no garantiza im-
pacto alguno pues no se sabe si los planes de negocio se imple-
mentan o no.
276
-- JAO demuestra que a pesar de los esfuerzos y logros obtenidos,

an carece como muchos programas de herramientas a nivel
de evaluacin, lnea base, tanto de la identificacin de nece-
sidades de su poblacin, como de satisfaccin a lo largo del
proceso de capacitacin e implementacin del programa.
-- Actualmente las unidades zonales dependen de la sede central
en Lima; no se manifiesta una relacin cercana con los Gobier-
nos Regionales, que podran asumir el control o posicionamiento
del programa a nivel local lo cual le dara mayor sostenibilidad.
Recomendaciones
-- El programa debe establecer tiempos mximos para sus proce-
sos administrativos, pues son estos los que retrasan y generan
cuellos de botella en los procesos operativos, debido a la falta
de recursos para la ejecucin de las actividades programadas.
-- Es necesario que el programa incluya procesos de formacin
complementarios para los responsables de las sedes. es decir,
mayor tiempo de inversin en el aprendizaje de los procesos
administrativos y tcnicos, esta inversin en sus empleados
traer a largo plazo una reduccin en los gastos operativos del
programa.
-- El proceso de seleccin de las ECAPs debe afinarse, debido a
que ellas son las que finalmente le dan la calidad al benefi-
cio que reciben los usuarios del programa. Si se considera que
1 ECAP por departamento hace mal el trabajo, eso arroja 24
ECAPs por ao que ponen en riesgo la calidad de la capacita-
cin de miles de jvenes.
-- Se debera buscar una alternativa para realizar convenios en los
que las ECAPs se conviertan en contrapartes reales del progra-
ma, donde no solo den un servicio a travs de un vnculo con-
tractual, sino que exista una alianza entre el programa Jvenes
a la obra y la ECAP con responsabilidades compartidas.
-- Elaboracin y ejecucin de un plan de monitoreo y seguimien-
to a las ECAPs durante la elaboracin y puesta en marcha de las
277
capacitaciones, debido a que se encontraron dificultades du-

rante el proceso de elaboracin de cursos, retrasos en su puesta
en marcha y por ende una desercin de jvenes posibles bene-
ficiarios debido a la espera de iniciar los cursos establecidos.
-- Conocer la demanda laboral local y proponer cursos de ca-
pacitacin acorde a ella permitira insertar exitosamente a los
jvenes en los sectores productivos ms desarrollados en su
zona de residencia, contribuyendo a reducir la migracin por
bsqueda de empleo.
-- Se deben implementar herramientas que evalen la satisfaccin de
los beneficiarios egresados del programa, para el mejoramiento fu-
turo de las propuestas de capacitacin y expectativas de los jvenes.
Respecto al proceso de focalizacin, difusin, capacitacin recibi-
da, experiencia en insercin laboral y generacin de autoempleo.
-- El programa debe crear y fortalecer los espacios de gobernanza
incluyendo a los Ministerios de Agricultura y Produccin, Go-
biernos Regionales, Gobiernos Locales, sociedad civil, empresa
pblica y privada, CONADIS, SENAJU. Esta ltima podra tener
funciones de vigilancia y generacin de propuestas que inclu-
yan a las organizaciones juveniles presentes en todo el pas para
promover la vinculacin de sus miembros con el programa, in-
crementado as su difusin y cartera de beneficiarios.
-- Evaluar la posibilidad de descentralizar el programa hacia los
gobiernos regionales y locales con la finalidad de acercarse ms
a la realidad de la zona donde se ejecuta sus necesidades y de-
manda laboral local.
-- Se recomienda ofertar ms de dos espacios de insercin laboral
para personas con discapacidad (diseo grfico y teleoperadores).
Debemos potencializar otras capacidades aludiendo a las inteli-
gencias mltiples de las personas en general e identificarlas para
el beneficio de sus necesidades. Existen espacios en los CETPROS
que ofrecen cursos en los que tambin personas con discapacidad.
-- Se recomienda la ampliacin de cobertura generando espacios
de insercin laboral para personas con discapacidad. En los infor-
278
mes revisados, no se ha encontrado ningn reporte sobre la capa-

citacin de este grupo de personas, a diferencia de documentos
reportados por el programa Projoven sobre esta poblacin.
-- Se recomienda la implementacin de acuerdos con entidades
bancarias que faciliten prstamos para el emprendimiento de
los planes de negocio de los jvenes capacitados, por lo menos
de un 50%. Tenemos en cuenta que una de las limitaciones
de los jvenes emprendedores es acceder a un crdito por la
ausencia de historial crediticio o no poseer un empleo estable.
-- Los productos y/o servicios brindados o elaborados por jvenes
egresados del programa pueden convertirse en productos bande-
ra impulsados por el Estado y empresas socialmente responsables.

Jvenes a la Obra es un programa que hace esfuerzos por generar
puentes entre diversas organizaciones para mejorar su oferta formati-
va en ambas lneas de accin; sin embargo, las responsabilidades an
no son compartidas con las instituciones involucradas en sus acciones.
La relacin que prima es ms contractual y/o financiera; por lo tanto,
debido a que uno de los principales rasgos de la cogestin son siste-
mas de cooperacin racional con responsabilidades compartidas y ro-
les establecidas, sostenemos que Jvenes a la Obra no es un programa
cogestionado. Lo ms cercano a ello es la relacin existente con las
empresas privadas, que podran identificarse como los primeros pasos
para construir una cooperacin intersectorial que luego se transforme
en una verdadera cogestin.
El programa Jvenes a la Obra empodera a sus beneficiarios, dotn-

dolos de competencias que les permitan emprender negocios propios
o insertarse en el mercado laboral como dependientes. En esta publica-
cin, sostenemos que el empoderamiento a travs de la generacin de
competencias es un paso previo necesario para la inclusin de estos j-
venes en el mercado laboral. Debera considerarse el verdadero resul-
tado final del programa, de manera que se convierta as la capacitacin
recibida en un resultado intermedio. Solo la insercin en el mercado la-
279
boral o la puesta en marcha de los emprendimientos pueden contribuir

efectivamente a reducir de alguna manera la inequidad que enfrentan
estos jvenes en diferentes aspectos de su vida.
En la perspectiva anterior, es sumamente importante identificar es-

trategias de empoderamiento individual y grupal que hayan probado su
efectividad en la conversin de jvenes en poblacin econmicamente
activa que ejerce su derecho a contar con un trabajo digno. Ello com-
portar descubrir que activos tangibles e intangibles del capital huma-
no y capital social se deben movilizar para alcanzar estos propsitos.
280
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282
Punto Saludable en Instituciones Educativas: un modelo de

gerencia social
Noelia Llacsahuanga Salazar89, Nataly Barrientos Grados90,

Cecilia Ganoza Reyes91, Cecilia Ilizarbe Ugalde92 y
Carlos Lozano Prez93
Resumen
L a necesidad de programas enfocados a mejorar los hbitos ali-

menticios es fundamental para el desarrollo de los peruanos. Por
ello, se toman acciones de promocin de la salud a partir de la crea-
cin de polticas pblicas impulsadas por el gobierno con el apoyo
de entidades pblicas y privadas. Como resultado de este esfuerzo, se
plante el Programa de Municipios y Comunidades Saludables a fin de
idear estrategias que promuevan la salud, implementando una cultura
de calidad de vida en nios y adolescentes. Un caso de ello es la Mu-
nicipalidad de Miraflores y su Programa de Nutricin con el proyecto
Punto Saludable en instituciones educativas.
Informacin general
Introduccin
La mala alimentacin es un problema cada vez mayor. Los hbitos
alimenticios se han vuelto irregulares y poco saludables. Adems, hay
un aumento en el nmero de enfermedades que se ligan a la malnutri-
cin y a la falta de ejercicio. Sin embargo, esta situacin se puede preve-
nir y cambiar, si se cambia el estilo de vida de las personas y se adopta
un estilo de vida saludable. Mejorar la calidad de vida de las personas y
89 Estudi obstetricia en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y actualmente es estudiante de la maestra en
Gerencia Social. Especialista en Alto Riesgo Obsttrico. Responsable del rea materno del Hospital I Santa Mara de
Nieva-Amazonas, Ministerio de Salud.
90 Estudi Antropologa en la Universidad Nacional Federico Villarreal. Actualmente es estudiante de la maestra en
Gerencia Social. Labora como coordinadora del rea de Responsabilidad Social en Grupo Korea Zinc.
91 Estudi Ciencias Polticas en la Universidad de Costa Rica. Actualmente es estudiante de la maestra en Gerencia
Social de la Pontifica Universidad Catlica del Per. Es responsable en el rea de operaciones para el Organismo de
las Naciones Unidas para la Migracin.
92 Estudi Educacin Secundaria en la Universidad Nacional Federico Villarreal y actualmente es estudiante de la maes-
tra en Gerencia Social. Trabaja como asesora en la Subgerencia de Educacin y Municipalidad Metropolitana de Lima.
93 Es licenciado en Sociologa-Universidad Nacional Mayor de San Marcos y estudiante del segundo ciclo de la maestra en
Gerencia Social. Tiene experiencia en la elaboracin de herramientas de gestin para proyectos de desarrollo. Es respon-
sable tcnico del componente Gestin Comunal en la Oficina de Coordinacin de Caballo Cocha, Devida Iquitos.
283
su bienestar es un esfuerzo conjunto que se puede tomar en cada comu-

nidad, y que se debe incluir en las agendas polticas locales. La nocin
de incluir programas de salud dentro de las agendas de los Gobiernos
Locales no solo impulsa el desarrollo de la poblacin y mejora sus vidas,
sino que, adems, significa generar acciones orientadas a causar impac-
to en su bienestar general, garantizando el derecho a la salud.
Incorporar estas iniciativas requiere de un trabajo con mirada in-

tersectorial, que involucra a diferentes sectores de la sociedad civil, a
las organizaciones, los ciudadanos y el Gobierno Local para que haya
una formulacin conjunta y se logre una proyeccin ms amplia y una
mayor sostenibilidad. Bajo esta nocin, la Municipalidad de Miraflores,
a travs de la Gerencia de Desarrollo Humano, ha impulsado una serie
de programas enfocados en mejorar la calidad de vida de los vecinos.
Dentro de este marco, se encuentra el proyecto Punto Saludable en
Instituciones Educativas.
El proyecto se cre y comenz a implementarse a partir del ao

2012. Hasta la fecha, el proyecto se ha aplicado en 24 colegios (9 ins-
tituciones nacionales y 15 particulares). Estos representan al 31,9% de
instituciones educativas del distrito. Se estableci como una medida de
control al incremento en la incidencia del sobrepeso en estudiantes de
primaria y secundaria del distrito de Miraflores y tiene como punto de
partida acciones enfocadas en las instituciones educativas del distrito.
Las actividades realizadas por el programa buscan principalmente au-
mentar el consumo de alimentos nutritivos y saludables. Su objetivo
principal es promover costumbres alimentarias saludables en los estu-
diantes de inicial, primaria y secundaria, padres de familia, docentes,
personal tcnico administrativo y proveedores de los quioscos de las
instituciones educativas del distrito de Miraflores.
El presente artculo refleja el estudio hecho al Proyecto Punto Sa-

ludable en Instituciones Educativas de la Municipalidad de Miraflores.
En ese sentido, se har una revisin sobre la informacin general, los
antecedentes, el anlisis de modelo de gestin, sus estrategias y proce-
sos orientados a resultados. Finalmente, se presentan las conclusiones
y recomendaciones para sumar un aporte a la mejora del proyecto bajo
el enfoque de la gerencia social.
284
Antecedentes
La implementacin en la agenda nacional y los Gobiernos Locales
de trabajar en Promocin de la Salud responde a los principios de la
Carta de Ottawa para la Promocin de la Salud. Dicha carta representa
un documento elaborado por la Organizacin Mundial de la Salud,
durante la Primera Conferencia Internacional para la Promocin de la
Salud, celebrada en Ottawa, Canad, en 1986. La conferencia tena
como fin evaluar la importancia de las acciones de promocin de la
salud en la creacin de polticas pblicas saludables desde un punto
de vista promocional y no intervencionista cuando ya existe el dao o
la enfermedad. Fue a partir de ese momento que el concepto de pro-
mocin de la salud se defini y fortaleci, y fue considerado en la im-
plementacin de programas y polticas pblicas en el desarrollo de los
pases alrededor del mundo.
Per no fue la excepcin. A partir de la siguiente dcada, en 1996

se comienza a impulsar la poltica de Municipios y Comunidades Salu-
dables en el marco de la promocin de la salud desde el Ministerio de
Salud en coordinacin con la Organizacin Panamericana de la Salud
y con el apoyo de diversas organizaciones pblicas y privadas. En el
marco de la descentralizacin, el aseguramiento universal de la salud,
y la reforma del primer nivel de atencin del Estado peruano, se cre
el Programa de Municipios y Comunidades Saludables por medio de
la Resolucin Ministerial nmero 457-2005/MINSA el 15 de junio de
2005.
La planificacin, implementacin y evaluacin del programa esta-

ra a cargo de las Direcciones de Promocin de la Salud de las Direc-
ciones Regionales de Salud o sus representaciones. Con la iniciativa,
se plantea la estrategia de promover la salud e implementar la cultura
de la calidad de vida en los municipios del pas, promoviendo la fun-
cin conjunta entre el Gobierno Local al incorporarlo en su agenda de
prioridades, la ciudadana, los especialistas en salud y otros actores del
sector pblico y privado.
Es a partir del Programa de Municipios y Comunidades Saludables

que surgen iniciativas desde los municipios, las cuales asumen polticas
285
pblicas y programas con el fin de desarrollar la promocin de la salud.

Este es el caso de la Municipalidad de Miraflores, pues los responsables
del sector salud hasta el momento no han desarrollado el programa de
promocin de la salud en las instituciones educativas de la jurisdiccin
del Municipio de Miraflores. Segn el Censo Nacional del ao 2007,
la poblacin de Miraflores superaba los 85,000 habitantes. Se detect
un significativo porcentaje de sobrepeso y obesidad en la poblacin
joven. En la poblacin joven, se report que el 25% de los estudiantes
de primaria presentaban sobrepeso u obesidad y que el 12% de los es-
tudiantes de nivel secundario tambin mostraban esta situacin.
Diferentes estudios cientficos y estudios presentados por la Organi-

zacin Mundial de la Salud, han demostrado que el sobrepeso y la obe-
sidad causan enfermedades cardiovasculares, principalmente cardio-
pata y accidente cerebro vascular, las cuales en 2008 fueron la causa
principal de defuncin; otras causas son la diabetes, los trastornos del
aparato locomotor y algunos cnceres, tales como el de endometrio, la
mama y el colon. Ante esta realidad, y atendiendo a su poblacin, la
Municipalidad de Miraflores, emprendi diferentes programas de salud
a travs de la Gerencia de Desarrollo Humano. Dentro de estas iniciati-
vas, se cre el Programa de Nutricin y se promovi diferentes proyec-
tos, entre ellos el proyecto Punto Saludable en Instituciones Educativas,
que busca la promocin de la salud, pero en la temtica nutricional de
la niez y adolescencia escolar de Miraflores, no importando donde
residan.
El proyecto Punto Saludable en Instituciones Educativas se cre y

comenz a implementar a partir del ao 2012. As se comenz a tra-
bajar en centros educativos, donde, a medida que se interviene, se va
realizando una lnea de base. Desde su ao de inicio hasta el ao 2014,
el proyecto ha trabajado campaas semestrales, tiempo en el cual ha
atendido 24 centros educativos, tanto estatales como particulares. Las
campaas que se han realizado han estado a cargo de personal de la
municipalidad e internos de nutricin, que realizan sus prcticas pre
profesionales. El trabajo en conjunto es lo que ha proporcionado el
alcance e implementacin del proyecto. Adems, el programa ha con-
tado con participacin intermitente por parte de cooperantes.
286
Problemtica a resolver
La problemtica a resolver del proyecto Punto Saludable en Institu-
ciones Educativas es el escaso hbito en el consumo de alimentos sa-
ludables en estudiantes de 3-16 aos en promedio, en las instituciones
educativas para menores de Miraflores donde se evidenci al inicio de
las intervenciones:
-- Alto consumo de alimentos no saludables en los estudiantes de

las instituciones educativas de Miraflores
-- Falta de capacitacin a los profesores sobre la temtica de nu-
tricin saludable
-- Expendio de alimentos no saludables en kioscos de los colegios
de las instituciones educativas de Miraflores
-- Sobrepeso en alumnado infantil-adolescente de las institucio-
nes educativas de Miraflores
El proyecto Punto Saludable plantea resolver esta problemtica me-

diante la consecucin de los siguientes objetivos.
Objetivos del proyecto Punto Saludable en Instituciones Educativas

Objetivo general: Promover costumbres alimentarias saludables en
los estudiantes de inicial, primaria y secundaria, y entre los padres de
familia, docentes, personal tcnico administrativo y proveedores de los
quioscos de las instituciones educativas del distrito de Miraflores.
Objetivos especficos:
-- Dar la importancia adecuada y compartir los conocimientos en
nutricin saludable, mediante un marco metodolgico apropia-
do, a todos los actores sociales a los que se desea llegar
-- Disminucin del consumo de bebidas gasificadas o muy azuca-

radas por parte de la poblacin educativa
-- Retomar la costumbre de enviar alimentos saludables en las

loncheras escolares, sobre todo frutas, como parte imprescindi-
ble de la lonchera
287
-- Promover prcticas recreacionales, actividades deportivas y h-

bitos saludables durante la hora de recreo y descansos
-- Mejorar los quioscos escolares, capacitando a los proveedores

en nutricin, higiene y prcticas saludables
-- Condicionar los quioscos con motivos saludables, para que el

consumo de alimentos saludables sea atractivo
-- Disminuir el sobrepeso y obesidad en la poblacin infantil y
adolescente de las instituciones educativas miraflorinas que
participan en el proyecto
-- Conseguir el compromiso de participacin continua, de todos

los beneficiarios del proyecto, en todas las actividades que rea-
lizar el proyecto Punto Saludable en Instituciones Educativas
mbito de intervencin, actores y poblacin destinataria

Hasta la fecha el proyecto Punto Saludable en Instituciones Educativas
se ha aplicado en 24 colegios (9 instituciones nacionales y 15 particulares),
los cuales representan el 31,9% de instituciones educativas del distrito.
a. Actores
-- Familia: Es parte fundamental en el desarrollo de los valores de
los estudiantes; por ello, es importante que se le proporcionen a
todos sus integrantes el conocimiento para mejorar sus hbitos
nutricionales que conllevaran a la mejora de su sistema orgni-
co. La participacin de los padres en el proyecto es fundamen-
tal, ya que, dentro de sus labores como padres, se encuentra la
misin de cuidar la salud de sus hijos, sobre todo fuera del ho-
gar como lo es el recinto educativo. Los padres son los aliados
incondicionales para aplicar las pautas de una mejor alimenta-
cin en sus respectivos hogares. Tambin es importante rescatar
los aportes que puedan brindar de acuerdo a sus experiencias
o hbitos alimenticios propios de sus lugares de procedencia.
-- Municipio: Est representado por el alcalde, regidores, funcio-
narios, entre otros. Asume el liderazgo en la implementacin
288
del Proyecto Punto Saludable en Instituciones Educativos den-

tro del marco del Programa de Municipios y Comunidades Sa-
ludables. El proyecto forma parte del Programa de Nutricin
que brinda dicha Municipalidad.
-- Escuela: Ya sean nacionales y particulares, son los ejes princi-
pales de intervencin. As mismo, los miembros que la confor-
man son el director, los profesores, el personal administrativo,
APAFA, el alumnado y los padres de familia o tutores, los res-
ponsables de los quioscos. El proyecto Punto Saludable cana-
liza las iniciativas, demandas y necesidades en cuanto a temas
de nutricin ante las autoridades municipales propiciando la
participacin comunitaria hacia el ejercicio de la ciudadana,
promoviendo mecanismos de encuentro, dilogo y coordina-
cin con las autoridades municipales, comunales, redes socia-
les y la poblacin que tiene una relacin directa o indirecta
con las escuelas. El colegio no puede dejar de incentivar me-
joras en hbitos que contribuyan en la salud fsica y mental de
sus estudiantes, aplicando puntuales modificaciones en ciertas
disposiciones dentro de su institucin. Una de ellas tiene que
ver con los convenios de los colegio con los encargados de las
concesiones de alimentos.
-- Quioscos escolares: En cada institucin educativa, encontra-
mos los denominados quioscos, cafeteras, comedores, restau-
rantes escolares; es decir, lugares donde se oferten una variedad
de productos que permitan saciar el deseo de consumir algn
tipo de alimento. El programa apunta a que los encargados o
responsables de proveer estas tiendas renueven sus ofertas por
otras que contribuyan al bienestar de los principales actores
que podamos encontrar en un colegio: los alumnos. Una oferta
de productos saludables no implica que la propuesta del nuevo
stock devenga en productos poco agradables al paladar de nios
y adolescentes, el proyecto pretende demostrarles lo contrario.
Se tiene, adems, estereotipada la imagen del quiosco como
un lugar que solo ofrece golosinas y productos novedosos que
contribuyen en la generacin de deficiencias nutricionales en
los nios y jvenes cuyos organismos an estn en formacin.
289
b. Poblacin destinataria
I. Poblacin directa
-- Estudiantes de inicial: Es una poblacin en la que se evidencia-
ba sobrepeso y obesidad; por ello, la Municipalidad de Miraflo-
res plantea iniciativas.
-- Estudiantes de primaria: Se evidenci en el censo 2007 que, en
la poblacin de Miraflores, el 25% de estudiantes de primaria
presentaban sobrepeso u obesidad.
-- Estudiantes de secundaria: El 12% de los estudiantes de nivel
secundario tambin mostraban esta situacin, esta realidad mo-
tiv a que se idearan iniciativas que lograsen generar un cam-
bio en la conducta de los estudiantes.
II. Poblacin indirecta
-- Autoridades educativas: Es fundamental que las autoridades

asuman un rol fiscalizador o supervisor para alcanzar los cam-
bios alimenticios en los alumnos de la Institucin Educativa
-- Padres de familia: Los padres de familias se convierten en alia-
dos para que esta iniciativa alcance sus objetivos, que es el
cambio de hbitos alimenticios.
-- Proveedores de los quioscos: Los responsables de estos estable-
cimientos tienen que cambiar los productos que ofrecen por ali-
mentos que mejoren la calidad alimenticia de los estudiantes.
Estrategias y procesos orientados a resultados

Abogaca y polticas pblicas
Se parti teniendo en cuenta el estado de malnutricin en la pobla-
cin educativa en las edades de 3-16 aos, en el distrito de Miraflores.
Con el proceso de abogaca y polticas pblicas, se trabajan los resul-
tados de procesos descentralizados, en los que se analiza, debate y se
toman decisiones polticas que se evidencien en documentos emitidos
de manera conjunta por el Municipio de Miraflores y la comunidad
escolar, en cuanto a la realizacin de las actividades que promuevan
290
y favorezcan la salud de la poblacin. As mismo, se quera el conven-

cimiento y motivacin a la comunidad escolar para que acepten que
ellos son parte de este proceso, y busquen soluciones a los problemas
que los aquejan. Tambin se deseaba evidenciar la participacin de las
autoridades del distrito en el tema de salud ante la comunidad. En el
proceso se trabaj de la siguiente manera:
-- La primera etapa es denominada fase de sensibilizacin de pro-

blemas. En esta se realizaron reuniones concertadas entre es-
tudiantes, profesores, personal administrativo de los colegios,
padres de familia y representantes de la Gerencia de Desarrollo
Humano de la Municipalidad de Miraflores, con el fin de evi-
denciar el tema de nutricin como uno de los problemas que
deba tratarse en las instituciones educativas del distrito.
-- Una vez realizada la sensibilizacin, los actores involucrados y
los representantes del Municipio tomaron decisiones en base a
compromisos interinstitucionales y de apoyo.
-- La siguiente etapa es la realizacin de actividades promociona-
les de la salud. Se busca que el los actores involucrados acep-
ten y asuman el compromiso de que son parte de un proceso
que puede mejorar su salud a partir del dominio de sus hbitos.
Comunicacin y educacin para la salud

cin educativa en las edades de 3-16 aos en el distrito de Miraflores.
Con esto el proceso de comunicacin y educacin para la salud
deseaba obtener un protocolo de accin, la pgina oficial en medios
virtuales, un alcance del mensaje de promocin de la salud a las auto-
ridades y poblacin del distrito de Miraflores, y la base para la realiza-
cin de la Gua para la implementacin de actividades en instituciones
educativas del programa de nutricin. En el proceso se trabaj de la
siguiente manera:
-- Realizacin del protocolo de accin

-- Pgina de Facebook para atraer al pblico infantil y adolescente
291
-- Sesiones educativas de nutricin en cada colegio, donde se

busca el compromiso para la inclusin y participacin activa
de todos sus miembros, al realizarse las mismas
-- Sesiones demostrativas de nutricin
-- Evaluacin cada seis meses para ver avances
-- Concursos motivacionales para nios y adolescentes
Participacin comunitaria y empoderamiento social

cin educativa en las edades de 3-16 aos, en el distrito de Miraflores.
As se trabajaba en la promocin de costumbres alimentarias saludables
en los estudiantes de primaria y secundaria, padres de familia, docen-
tes, personal tcnico administrativo y proveedores de los kioscos esco-
lares de las instituciones educativas del distrito de Miraflores, para final-
mente obtener la interaccin desde la persona misma hasta el colectivo
mediante la participacin activa, una participacin comunitaria y em-
poderamiento social. En el proceso se trabaj de la siguiente manera:
-- Se busc sensibilizacin y que las comunidades educativas

acepten de manera voluntaria la realizacin de las actividades
del proyecto en su totalidad.
-- Se hizo seguimiento y/o acompaamiento constante y progra-
mado en la enseanza de conceptos promocionales de la salud
-- Se realizaron actividades (sesiones educativas, pasacalles, con-
cursos, etc.) en las que el actor principal son todos los actores
involucrados.
-- Se realizaron concursos diversos como medio de evaluacin
directa del aprendizaje obtenido en las sesiones educativas. Se
visualiz as el empoderamiento de los conceptos adecuados
en promocin de la salud nutricional en edad escolar.
-- Se realiz la remodelacin y capacitacin continua a los quios-
cos y sus responsables de las instituciones educativas.
292
Anlisis del modelo de gestin del programa de nutricin

Punto Saludable en Instituciones Educativas en la Municipa-
lidad de Miraflores
Sistema de gestin organizacional

Estructura organizacional:
En la gestin del proyecto se identificaron una serie de actores cuyas
acciones influenciaban directamente el desarrollo del proyecto. Dentro
del proyecto, cada uno de los actores pertenece a un rea especfica
dentro de la estructura organizacional. La estructura del proyecto se
caracteriza por un modelo de gestin representativa, en el cual las rela-
ciones de poderes fluyen naturalmente dentro de un marco de respeto
y sensacin de representatividad entre las partes favoreciendo de esta
manera el desarrollo del proyecto de manera eficiente y eficaz. Veamos
su conformacin y funciones principales:
Un ncleo operativo: Est representado por miembros que realizan

el trabajo bsico y directo relacionado con la produccin de productos
y servicios. Para ello realizan cuatro funciones principales:
a. Aseguran los inputs para la produccin mediante el control y
manejo de los parmetros del proyecto.
b. Transforman los inputs en outputs, a travs del diseo del plan
operativo, respaldado por los parmetros del proyecto.
c. Distribuyen los outputs, mediante la realizacin, de acuerdo a
un cronograma, de las actividades mismas del proyecto.
d. Proporcionan un apoyo directo a las funciones de input, trans-
formacin y output, al dar apoyo directo al diseo y ejecucin
del proyecto.
El pice estratgico: Representa el nivel superior de la organizacin,

a su directiva. En este caso la componen el alcalde de Miraflores y el
gerente de Desarrollo Humano. El rea tiene el deber de lo siguiente:
a) Supervisar directamente, y en conjunto con la lnea media, las
actividades realizadas en el proyecto.
293
b) Realizar la gestin de relaciones con el entorno, principalmente

comunicando lo relacionado al proyecto y sus efectos.
c) Desarrollar las estrategias para el municipio, usando como base
el Plan Estratgico Institucional.
La lnea media: Es la conexin entre el pice estratgico y el ncleo de

operaciones El proyecto cuenta con dos directivas de lnea media: Sub-
gerencia de Salud y Bienestar social, y la Coordinacin del Programa
de Nutricin. Estas dos directivas dirigen su propia unidad; por tanto,
manejan cierto grado de autoridad y tienen la obligacin de atender las
necesidades del proyecto.
Tecno-estructura: Es la parte de la estructura organizacional que apo-

ya la realizacin del modelo de gestin sin realizar directamente las
actividades del proyecto. En este caso la Gerencia de Planificacin y
Presupuesto, y la Gerencia de Desarrollo Humano de la Municipalidad
de Miraflores realizan procesos de normalizacin con el anlisis de
control, usando de base el MOF de la Municipalidad.
Staff o personal de apoyo: Son las unidades especializadas de soporte

al proyecto.
294
Estructura organizacional del proyecto segn Mintzberg
Alcalde de Miraflores
Gerencia de Desarrollo
pice estratgico
Humano
Gerencia de
Planificacin y
Presupuesto
Tecno-estructura
Secretara de
Staff de apoyo
Subgerencia de Gerencia Municipal
Gerencia de Salud y Bienestar
Desarrollo Humano Social
Subgerencia de
Logstica y Control
Coordinacin del Patrimonial
Subgerencia de Programa de
Desarrollo Humano Nutricin
Gerencia de
Comunicaciones e
Lnea media Imagen Institucional
Ncleo operativo internos de nutricin
Fuente: Creacin propia segn la estructura de organizacin propuesta por Mitzberg

A lo largo de la ejecucin del proyecto, se evidencia una coheren-

cia en las acciones realizadas por la Municipalidad de Miraflores, la
Gerencia de Desarrollo Humano y el Programa de Nutricin. Esto se
sabe luego de haber analizado la misin y objetivo principal de cada
una de las reas. En estas se identific, como principal razn, el deseo
de brindar servicios en beneficio del ciudadano para contribuir con su
desarrollo integral.
295
Sistema de gestin de recursos organizacionales internos

tangibles e intangibles
Anlisis del uso y distribucin de recursos tangibles e intangi-

bles del sistema organizacional del Proyecto Punto Saludable
en Instituciones Educativas de la Municipalidad de Miraflores
El anlisis de los recursos se viabiliza mediante el estudio de los
subsistemas a partir de los cuales se entiende el proyecto en mencin.
Subsistema de objetivos y valores

La Municipalidad de Miraflores ha buscado promover la educacin
de un estilo de vida saludable en sus pobladores ms jvenes y, por
ello, el Proyecto Punto Saludable en Instituciones Educativas busca in-
fluir en los ms pequeos de la sociedad. El enfoque de atender las
necesidades desde una etapa inicial se compromete con el desarrollo
integral y la cultura innovadora que plantea el programa.
Subsistema tcnico
Desde el 2012 se ha logrado brindar beneficios a 12 190 estudian-
tes, los cuales representan el 49,4% de los preescolares y escolares
del distrito (compuesto por 1 476 menores de 5 aos, 4 843 de 5 a 12
aos, y 5 871 de 13 a 17 aos). Se han establecido alianzas que han
permitido obtener un conocimiento especfico en temas de nutricin y
capacitacin. Las universidades como la UNMSM, UCSUR, UNIF y
el instituto Le Cordon Bleu aportan conocimientos a travs de sus estu-
diantes como los internos de nutricin. La empresa Acurio Restaurantes
brind talleres gratuitos acerca de la buena alimentacin. Otras organi-
zaciones tambin se han sumado al cumplimiento de los objetivos del
Programa de Nutricin.
Subsistema psicosocial
La interaccin de quienes formulan y ejecutan el programa se
muestra positiva. Ambas partes muestran una correcta recepcin de
mensajes manteniendo un ambiente de mutuo respeto. El liderazgo de
los gerentes se reconoce y sus participantes se muestran satisfechos con
296
la forma en que se perciben sus opiniones y comentarios. Internamente,

en la Municipalidad de Miraflores, se ha dado difusin al programa en
los diferentes espacios de dilogo, exponiendo el desarrollo del mismo
a partir de sus objetivos y mediante sus resultados.
La Subgerencia de Salud y Desarrollo Humano expone con su su-

perior en la Gerencia de Desarrollo Humano y este lo hace con la Ge-
rencia Municipal. Tambin se han creado espacios de comunicacin al
exterior, con lo que se ha logrado informar a la poblacin ms all del
distrito de Miraflores, especficamente utilizando redes sociales como
Facebook y la pgina web de la Municipalidad, adems de promocio-
nar el programa en televisin y mediante la exposicin de propaganda.
Subsistema administrativo
La administracin del proyecto es regentada mediante la siguiente
organizacin:
Estructura funcionaria de la Municipalidad de Miraflores en

relacin al proyecto Punto Saludable
Gerencia Municipal
Gerencia de
Desarrollo Humano
Subgerencia de Salud Subgerencia de

y Bienestar Social Deporte y Recreacin
Programa de
Nutricin
Proyecto Punto
Saludable en
Instituciones
Educativas
297

Encontramos una red que interrelaciona a los actores en funcin
de los objetivos. Cada actor social que interviene en esta organizacin
cuenta con un nivel de autoridad y liderazgo, debido al cargo que os-
tenta en la Municipalidad de Miraflores. As los internos de nutricin
cuentan con informacin de primera mano extrada del trabajo que
realizan, ello les otorga un nivel de autoridad bsico para el desarro-
llo del programa por su papel de ejecutores en toda esta dinmica de
impulsar una alimentacin apropiada. La comunicacin, a partir de
la socializacin de la informacin con las gerencias comprometidas
con el programa, es imprescindible. El alcalde y el Concejo Municipal
son responsables de dar la aprobacin de la ejecucin del proyecto
Punto Saludable en Instituciones Educativas. Ello implica el desarrollo
de las actividades y propuestas que tengan a bien postular y realizar
el equipo que gestiona su desarrollo (desde los internos de nutricin
hasta el gerente de desarrollo humano.
Resultados segn objetivos

Hoja de ruta
Los procesos que orientan la intervencin del proyecto se realiza-

ron a travs de actividades ligadas a los objetivos del proyecto. Men-
cionaremos los tres objetivos especficos de la hoja de ruta del Proyecto
Punto Saludable en Instituciones Educativas:
a. Objetivo especfico Nro.1: Incrementar los conocimientos en

relacin a una adecuada nutricin en la poblacin objetivo del
proyecto Punto Saludable en Instituciones Educativas en Insti-
tuciones Educativas.
298
Incremento de conocimientos en nutricin saludable
Actividades Metas esperadas Metas logradas al 2013

Capacitacin a Capacitar al 50% de Se ha capacitado al 65% de
docentes docentes docentes.
Capacitacin a Capacitar al 30% de padres Se ha capacitado al 32% de
padres de familia de familia padres de familia.
Capacitacin a Capacitar al 50% de Se ha capacitado al 77% de
escolares escolares escolares.
Fuente: Proyecto Punto Saludable en Instituciones Educativas
b. Objetivo especfico Nro.2: Aumentar las actitudes favorables

en relacin a una adecuada nutricin mediante concursos que
promuevan la aceptacin del consumo de alimentos saludables
en la poblacin objetivo del proyecto Punto Saludable en Insti-
tuciones Educativas.
Aumento de actitudes favorables en una adecuada

nutricin
Concurso Mi Aumentar el nivel de Se aument el nivel de

peridico mural aceptacin por los alimentos aceptacin por los alimentos
saludable saludables en un 10% saludables en un 14%.
Concurso Aumentar el nivel de Se aument el nivel de

Nutridesafos aceptacin por los alimentos aceptacin por los alimentos
saludables en un 10% saludables en un 23%.
c. Objetivo especfico Nro. 3: Incrementar las prcticas favorables

en relacin a una adecuada nutricin en la poblacin objeti-
vo del proyecto Punto Saludable en Instituciones Educativas en
Instituciones Educativas.
299
Incremento de prcticas favorables en adecuada nutricin

Aumentar el envo de frutas en Se aument el consumo de frutas
la lonchera en un 15% dentro de la institucin educativa en
un 20%.
Concurso Mi Disminuir el envo de bebidas Se disminuy el envo de bebidas
lonchera es azucaradas en la lonchera en azucaradas en la lonchera en un 14%.
saludable un 10%
Disminuir el envo de golosinas Se disminuy el envo de golosinas y

y snacks no saludables en la snacks no saludables en la lonchera
lonchera en un 15% en un 17%.
Aumentar el consumo de frutas Actualmente en ejecucin
Campaa La dentro de la institucin educati-
hora de la fruta va en un 15%
Aumentar el consumo de un de- Actualmente en ejecucin

Campaa sayuno adecuado antes del in-
Buenos das, greso a la institucin educativa
desayuno en un 20%
Aumentar el nmero de kioscos Se aument el nmero de kioscos es-
Concurso Mi escolares que expenden ali- colares que expenden alimentos y/o
quiosco vende mentos y/o preparaciones salu- preparaciones saludables en un 50%.
saludable dables en un 20%
Campaa Yo Aumentar el expendio de ali- Se aument el expendio de alimen-

gano si elijo mentos y/o preparaciones salu- tos y/o preparaciones saludables en
sano dables en un 10% un 40%.
Aumentar el nmero de kios- Actualmente en ejecucin

Campaa cos escolares que ordenan de
Ayudndote a manera adecuada los alimentos
elegir y/o preparaciones saludables en
un 50%.
Los objetivos de la presente investigacin son analizar el proyecto

escogido desde la gerencia social y de acuerdo al nivel de efectividad
alcanzado. Es en ese sentido que se analiza el proyecto Punto Saluda-
ble haciendo uso de herramientas tericas y metodolgicas propias de
la gerencia social para analizar el funcionamiento en s del proyecto,
adems de considerar el modelo de gestin y los actores involucrados.
300
A nivel gerencial mostraremos los principales hallazgos encontra-

dos con respecto al modelo de gestin caracterstico del proyecto Pun-
to Saludable. Siguiendo la clasificacin planteada por Bobadila (2005),
el proyecto analizado se gestiona de manera representativa. Es decir, la
toma de decisiones se da de manera compartida, ya que los funciona-
rios pertenecientes al pice estratgico, a la lnea media y los profesio-
nales que se ubican en el ncleo operativo establecen un dialogo per-
manente en donde todas las opiniones son escuchadas y consideradas
para la mejora del proyecto.
Este tipo de participacin y de modelo de gestin permiti la crea-

cin del Programa de Nutricin por parte de la Gerencia de Desarrollo
Humano; adems, se ha planificado los proyectos de trabajo y se han
elaborado las actividades con los responsables del Programa de Nu-
tricin, dentro de los cuales se ubica el Proyecto Punto Saludable en
Instituciones Educativas. Adems, se logr comenzar con la estandari-
zacin de procesos que se deben realizar en el proyecto al momento
de ejecutar, monitorear y evaluar. Como consecuencia de esto, se pudo
conseguir la institucionalizacin del Programa de Nutricin.
A nivel de resultados, se estudia la efectividad del proyecto, te-

niendo en cuenta el logro de los objetivos, las metas alcanzadas y el
impacto, ya sea positivo o negativo, en la poblacin beneficiaria. El
proyecto Punto Saludable tiene un nivel de efectividad alto. Segn la
ltima evaluacin que se hizo del proyecto (marzo-diciembre 2013), se
ha logrado alcanzar todas las metas propuestas. Incluso en la mayora
de ellas, se superaron los porcentajes esperados. Adems, hubo factores
ajenos al modelo de gestin y al proyecto mismo que influyeron positi-
vamente en la efectividad del proyecto. Estos son los factores de moda
y de mercado.
Encuesta directa a los beneficiarios del proyecto

En el marco de la investigacin, se realiz una encuesta en la Insti-
tucin Educativa Nacional de Menores Scipin Llona - Miraflores. Par-
ticiparon 60 estudiantes, 10 por cada saln, a partir del 2 grado hasta
6 grado de primaria. Adems, se realiz la encuesta a los padres de
301
familia, docentes y al proveedor del quiosco de la institucin educati-

va. El objetivo de esta encuesta era evaluar el impacto del proyecto en
la comunidad educativa, ya que fueron beneficiarios el 2013.
Respecto a los resultados sobre el conocimiento del proyecto Punto

Saludable en Instituciones Educativas, se encontr que el 82,8% de los
alumnos s conoce el proyecto y sus objetivos, y el 15,5% de la pobla-
cin encuestada manifiesta no conocer el proyecto. Sobre los cambios
de hbitos, se evidencian cinco condiciones:
-- El 63% de los encuestados realiza el lavado de manos antes de

comer y el 37% no se lava las manos antes de comer.
-- El 70% de los estudiantes s consume loncheras saludables y el
30% no consume loncheras saludables.
-- 28% evita el consumo de gaseosas y el 72% no evita el consu-
mo de gaseosas.
-- 14% conoce temas de nutricin y 86% no conoce temas de
nutricin.
-- 28% come a las horas adecuadas y 72% no come a las horas
adecuadas.
Esto nos permite colegir que an no se est logrando cambios de

hbitos sustanciales en la poblacin beneficiaria en cierta temtica
como el consumo de gaseosas y el comer en horas adecuadas. Sin em-
bargo, cuando se les pregunta si han evidenciado un cambio de hbito
en la forma de alimentarse y en la higiene, despus del proyecto, el
89,7% de los encuestados menciona que s ha evidenciado un cambio
de hbito en su vida diaria y el 8,6% no ha evidenciado un cambio de
hbito. Por tanto, se puede colegir que, antes de iniciado el proyecto,
la poblacin beneficiaria era o no tal vez consciente de tener malos h-
bitos de alimentacin que fueron corrigindolos, mejorndolos o acep-
tndolos despus del proyecto.
Aunque ninguno de los tres estudios analizados permite inferencias

concluyentes, los resultados mencionados respaldan la continuacin
del proyecto Punto Saludable en Instituciones Educativas por parte de
302
la Municipalidad de Miraflores. Finalmente, comparando estos resulta-

dos con los objetivos especficos de la hoja de ruta del Proyecto Punto
Saludable, no encontramos diferencias sustanciales, ya que esos ob-
jetivos se refieren, en su mayora, a indicadores cuantitativos como el
nmero de padres capacitados o la cantidad de kioscos que expenden
productos saludables y nutritivos.
Sntesis del anlisis del nivel externo o del entorno del proyecto
a. Anlisis contextual integrado a procesos orientados por resultados
-- Fuerzas polticas, gubernamentales y legales
Estas fuerzas determinan las reglas, tanto formales e informa-
les, bajo las cuales debe operar el proyecto Punto Saludable
en Instituciones Educativas. As mismo, estas fuerzas estn
asociadas a los procesos de poder que confluyen alrededor
del proyecto.
-- Estabilidad poltica
Reside en saber el grado de inters que le suscite al nuevo alcalde
seguir con los proyectos que deja la gestin anterior. Este panora-
ma es concebido como un riesgo para la continuidad del proyecto.
-- Regulaciones gubernamentales
La ley de promocin de alimentacin saludable para nios, ni-
as y adolescentes - Ley Nro. 30021, influye en los lineamien-
tos del proyecto Punto Saludable en Instituciones Educativas,
pero de manera restringida, ya que an no se ha publicado el
reglamento respectivo.
-- Partidos polticos al poder

El alcalde del municipio dispone los cargos de gerencias a per-
sonas en las cuales l ha depositado su confianza y sabe que,
en el desarrollo de sus gestiones, el fin de cada uno de ellos ser
cumplir con el logro de las metas que se trazan una vez inicia-
do el periodo de su gobierno.
303
-- Relaciones con otras entidades del Estado

Las relaciones con el Centro de Salud de Miraflores y el Ministe-
rio de Salud en el desenvolvimiento del proyecto Punto Saluda-
ble en Instituciones Educativas se hallan en una fase temprana.
-- Competidores y otros proyectos u organizaciones con los cua-

les tiene algn tipo de relacin directa que podran influir en su
ejecucin
Se presentan organizaciones aliadas con las que hay una rela-
cin directa e influyen en su ejecucin, tales como
-- Universidades e institutos: UNMSM, UNIFE, Universi-
dad Cientfica del Sur, Le Cordon Bleu proporcionan el
personal ejecutor mediante los internos de nutricin.
-- Colegio de Nutricionistas del Per: Dan el aval a las
actuaciones en la temtica de nutricin humana de sus
asociados y estudiantes.
-- Empresas privadas del sector: Proporcionan los insu-
mos para premiar en los diferentes eventos y concursos
que organiza el proyecto. Su participacin es itinerante
pero valiosa.
La participacin de entidades privadas con el proyecto se da a par-
tir de convenios o apoyos puntuales. Esta sinergia de esfuerzos posi-
bilita la entrega de incentivos a modo de premios y congratulaciones,
por parte de la empresa privada, para las instituciones educativas. Otra
forma de participacin de los organismos privados, como universidades
particulares, es mediante convenios que permiten que el programa de
nutricin sea sede de los alumnos universitarios en su periodo de in-
ternado. Por otro lado, es importante el apoyo que brindan los medios
de comunicacin al facilitarnos espacios gratuitos de comunicacin y
difusin al proyecto.
b. Procesos de participacin que posibilitan gobernanza

El capital social con el que cuenta el proyecto Punto Saludable en
Instituciones Educativas es
304
-- la capacidad de confianza entre los miembros de una sociedad.

-- los valores cvicos que se adquieren dentro del escenario familiar.
-- la asociatividad que puede lograr una sociedad.
-- un grupo de trabajo slido conformado por practicantes en nu-
tricin, comprometidos con el buen desarrollo del proyecto.
Para la formacin del capital social, se debe buscar una mayor

asociatividad familiar y esto se traducir en un potencial crecimiento
econmico al que podra alcanzar una sociedad; los actores que in-
teractan dentro de un espacio de gobernanza son tres: instituciones
pblicas, instituciones privadas y sociedad civil.
Organizaciones aliadas al proyecto y el rol que estas tienen

dentro del mismo
Organizaciones aliadas con
el proyecto Punto Saludable Rol dentro del programa
en Instituciones Educativas
Brinda asesoras y capacitaciones sobre los regla-

mentos en cuanto a promocin de la salud nutri-
Centro de Salud Miraflores -
cional, adems de poder colaborar con la toma
MINSA
de muestras y/o exmenes a los beneficiarios del
programa (alianza en curso)
Colegios del entorno del Son los beneficiarios del proyecto Punto Saluda-
Municipio de Miraflores ble en Instituciones Educativas.
Universidad Nacional Mayor de

Proporciona internos de nutricin.
San Marcos
UNIFE Proporciona internos de nutricin.
Universidad Cientfica del Sur Proporciona internos de nutricin.
Le Cordon Bleu Proporciona internos de nutricin.

Gastn Acurio y otros Entrega de premios en situaciones puntuales.
Difusin gratuita de las actividades del proyecto

Punto Saludable en Instituciones Educativas y re-
Radio RPP
conocimiento al aire de nuestras instituciones edu-
cativas cooperantes.
Fuente: Realizacin propia basada en entrevista a la coordinacin del proyecto
305
Sntesis de los resultados en la relacin a la gerencia social

del proyecto Punto Saludable en Instituciones Educativas de
la Municipalidad de Miraflores
La Municipalidad de Miraflores busca crear valor en los bienes y
servicios que ofrecen. Analizaremos este valor desde diferentes reas
funcionales que integra el ciclo operativo de la organizacin. Evalua-
mos si limitan o hacen viable el proyecto ofrecido. Nos basaremos en
dos herramientas utilizadas en la planificacin estratgica para obtener
los factores relacionados que limitan o hacen viable el proyecto, como
lo son el anlisis PESTE y AMOFHIT, tomando en cuenta los tems evi-
dentes y de inters para el estudio que presentamos.
a. Factores relacionados a la gestin que limitan el proyecto Punto

Saludable en Instituciones Educativas de la Municipalidad de
Miraflores
-- Marketing y ventas
La Subgerencia de Comunicaciones e Imagen Institucional tie-
ne como objetivo desarrollar actividades orientadas a velar por
la imagen institucional y fortalecer las relaciones externas de
la Municipalidad. Adems, es la encargada de comunicar e in-
formar a los ciudadanos y a los miembros de la Municipalidad
sobre los objetivos, planes, proyectos y asuntos de la gestin
municipal, as como las actividades protocolares de la organi-
zacin. Sin embargo, esta subgerencia no le ha dado la debida
atencin a la promocin y difusin de los resultados, as como
el impacto que se encuentra generando el proyecto.
-- Recursos humanos
Este factor es, a consideracin nuestra, el que limita de mane-
ra decisiva al proyecto, debido a lo siguiente: el proyecto est
a cargo de la coordinadora Gaudy Valdivia, quien dirige un
grupo de internos de nutricin de distintas universidades, los
cuales realizan sus prcticas pre profesionales en este proyec-
to de manera semestral. Bajo este rgimen de tiempo laboral,
renovacin laboral cada seis meses, la gestin del proyecto en-
306
cuentra una debilidad en cuanto a su proceso de ejecucin ya

que se ve obligado a recortar las actividades programadas en
los colegios, por ser estas de una duracin anual. Por lo ante-
rior, consideramos que este rgimen no posibilita una completa
identificacin hacia el proyecto por parte de los estudiantes de
nutricin. Como se puede observar, la condicin laboral de los
internos de nutricin es la debilidad ms resaltante del proyecto
por su no permanencia.
-- Sistemas de informaciones y comunicaciones

El proyecto se ha planteado metas con indicadores cuantitati-
vos. Esta informacin requiere un proceso de sistematizacin
de datos mediante un software especializado y personal tcnico
adecuado; sin embargo, no cuenta con ello, puesto que se care-
ce de personal encargado para la sistematizacin de datos. Las
consecuencias de ello se ve reflejada en la ausencia de un plan
de monitoreo y evaluacin del proyecto en el que la retroali-
mentacin sea constante.
b. Factores relacionados a la gestin que hacen viable el proyecto

Punto Saludable en Instituciones Educativas de la Municipali-
dad de Miraflores
-- Administracin
Uno de los factores que influye para que surjan los resultados
positivos es la adecuada delegacin de tareas a cada miembro
participante del proyecto. Si bien es cierto es un nmero insu-
ficiente, los miembros buscan obtener los mejores resultados
proyectados. Un punto a favor del proyecto es que los respon-
sables de coordinar el proyecto son profesionales entendidos
en la temtica de nutricin.
-- Imagen
Otra de las ventajas que permite la aceptacin del proyecto en
las instituciones educativas es el hecho de ser gratuito. As mis-
mo no deja de lado a ningn actor, pues se trabaja de manera
inclusiva y participativa desde el inicio. La imagen del proyecto
307
se robustece por el hecho de haber sido base para la realizacin

de estudios de investigacin para tesis de obtencin de grado
de nutricionistas. Los resultados de dichas investigaciones son
positivos en cuanto al cambio de hbitos alimenticios desde
hbitos no saludables a saludables.
-- Operaciones y logstica
Tambin la poblacin objetivo se encuentra relativamente cer-
ca de las instalaciones administrativas y esto un punto a favor.
Adems, las facilidades tecnolgicas son otra de las ventajas en
el proyecto, dado que el presupuesto de municipio es facilitado
para la implementacin y operaciones de las actividades que se
desean realizar.
-- Finanzas y contabilidad
Existe un presupuesto destinado al proyecto que fue aprobado
por el Concejo Municipal y la Alcalda, pero el proyecto, desde
sus inicios, ha crecido en cuanto a cobertura de colegios. Esto
significa la necesidad de ms presupuesto para el desarrollo de
las actividades, la elaboracin de materiales, difusin y promo-
cin y el pago del personal profesional a contratar a cargo del
mismo. En entrevista a la coordinadora del programa de nutri-
cin, hemos podido comprobar que hay voluntad de ampliar
el proyecto a todas las instituciones educativas de Miraflores
y buscar beneficiar a mayor poblacin, adems de mejorar el
proyecto para brindar una mejor capacitacin en temas de nu-
tricin, por el momento se ve con positividad la posible apro-
bacin de mayor presupuesto para el proyecto.
c. Nivel de efectividad que tiene el modelo de gestin del progra-

ma o proyecto cogestionado para lograr cambios en beneficio
de las poblaciones destinatarias
Segn Bobadilla (1994), se pueden distinguir tres tipos de gestin.
El estilo de gestin oligrquico, el estilo selectivo y el estilo represen-
tativo. El proyecto tiene las caractersticas del modelo de gestin de
estilo representativo, en el que todos los integrantes de la organizacin
308
ven a los directivos de la institucin como representantes que dirigen

adecuadamente el proyecto y adems velan por sus necesidades, to-
mando en cuenta sus opiniones y criterios para el funcionamiento del
proyecto. Segn informacin alcanzada en dilogo con representantes
del proyecto, se logr reconocer que la gestin de Punto Saludable en
Instituciones Educativas se desarrolla con una participacin de todas las
partes que lo componen. Se pudo observar que el dilogo interno entre
los estudiantes-internos y la coordinacin del Programa de Nutricin se
realizaba sin un mecanismo formal o institucionalizado, sino que, con-
trariamente, exista un acercamiento personal en el que se compartan
opiniones y recomendaciones de manera directa.
Poder participar de una forma directa con la representante del pro-

yecto les brindaba capacidad a los estudiantes de trabajar en un es-
pacio en el que se sentan incluidos, no solo por la recepcin de sus
propuestas, sino, adems, por la aceptacin de recomendaciones que
se consideraran aceptables. Por eso, se logr identificar en el modelo
de gestin una toma de decisin compartida, reflejada en un modelo
participativo. A nivel institucional el modelo de gestin del proyecto
logr lo siguiente:
-- Permiti la creacin del Programa de Nutricin por parte de la

Gerencia de Desarrollo Humano. Adems, se planificaron los
proyectos de trabajo y elaborar las actividades con los respon-
sables del Programa de Nutricin.
-- Consigui encaminar hacia una estandarizacin de procesos
que se deben realizar en el proyecto al momento de ejecutar,
monitorizar y evaluar. A partir de esta estandarizacin, se puede
conseguir institucionalizarla.
-- Se evidenci la necesidad de personal calificado y profesional
para la ejecucin del programa sin desmerecer la participacin
actual de los internos de nutricin.
-- Se evidenci la necesidad de incluir las actividades del Progra-
ma en el Plan Anual de Trabajo de cada institucin educativa,
para que sea realmente un trabajo conjunto y coordinado.
309
A nivel de la poblacin beneficiara y, segn la ltima evaluacin

que se hizo del proyecto (marzo-diciembre de 2013), se ha logrado
alcanzar todas las metas propuestas. Incluso, en la mayora de ellas, se
superaron los porcentajes esperados. Adems, hubo factores ajenos al
modelo de gestin, que influyeron positivamente en la efectividad del
proyecto.
Actualmente la promocin de buenos hbitos alimenticios es un

factor que muchas empresas de alimentos estn trabajando. Esto se
puede ver reflejado en los numerosos alimentos bajos en caloras, con
origen orgnico, sin ingredientes artificiales, con valor vitamnico, entre
otros, que uno puede encontrar en el mercado. Por eso, la promocin
de la salud y de buenos hbitos alimenticios se recibe con buen nimo
y la poblacin la considera necesaria. Otro aspecto importante son los
estudios cientficos y trabajos acadmicos relacionados con la salud,
ya que estos tienen incidencia directa en el desarrollo de un programa
por la informacin que transmiten. Por ello, se considera importante la
difusin de Investigacin cientfica y el efecto que estos causen en la
aplicacin y recepcin del proyecto estudiado.
En el contexto nacional, encontramos que la promocin de una

correcta nutricin es un tema de relevancia. Actualmente el Ministerio
de Salud y Bienestar Social ha trabajado para combatir la desnutricin
crnica infantil en el Per y se ha planteado cmo meta reducir la DCI
a un 10% para el ao 2016. Otro estudio que podemos encontrar, en
referencia a nutricin, es de parte del Heart & Stroke Foundation, que
recomiendan el consumo de cuatro a seis porciones en nios entre
3-13 aos, con el propsito de brindar un estilo de vida ms saludable
y reducir el riesgo de enfermedades cardiovasculares. La aparicin y di-
fusin de informacin en temtica de nutricin y su efecto en la pobla-
cin joven legitima las propuestas de Punto Saludable en Instituciones
Educativas y genera una mayor aceptacin en la poblacin.
d. Factores del entorno que influyen en la concertacin de esfuer-

zos intersectoriales y en la consecucin de los resultados del
proyecto
310
-- Crecimiento econmico
El nico personal contratado es el responsable del programa de
nutricin. Esta situacin puede resultar poco favorable para el
proyecto, ya que sera mucho mejor que cuente con personal
debidamente calificado y remunerado. Otro factor importante
es el precio de determinados productos alimenticios, sobre todo
de aquellos que son parte de la canasta bsica de las familias
peruanas. El proyecto contempla mejorar los hbitos alimenti-
cios consumiendo productos ricos en nutrientes adecuados y al
alcance de la economa familiar.
Un aspecto que juega en contra de los objetivos del proyecto

son las estrategias de marketing que aplican las empresas ex-
pendedoras de productos con un rango nulo de valor nutricio-
nal. Estas grandes multinacionales hacen uso de una maquina-
ria publicitaria en funcin de captar la mayor atraccin posible.
As combatir la demanda de dichos productos publicitados por
grandes campaas se torna en un reto constante para proyectos
como Punto Saludable en Instituciones Educativas, cuyo fin es
minimizar el consumo de golosinas optando por alternativas
saludables que contribuyen al desarrollo del estudiante.
-- Intervencin poltica
El cambio de gestin municipal causa incertidumbre en los
desarrolladores del proyecto Punto Saludable en Instituciones
Educativas, ya que no se sabe el grado de inters que le suscite
al nuevo alcalde seguir con los proyectos que dejar la gestin
anterior. El alcalde del municipio dispone los cargos de geren-
cias a personas en las cuales l ha depositado su confianza y
sabe que, en el desarrollo de sus gestiones, el fin de cada uno
de ellos ser cumplir con el logro de las metas que se trazan
una vez iniciado el periodo de su gobierno. Est en manos de la
nueva coalicin de gerentes, junto con el alcalde, decidir si se
contina o no con lo realizado por la gestin saliente. La estabi-
lidad del proyecto radica en que el gobierno municipal persista
con el inters de seguir ejecutando este tipo de proyectos en
311
funcin del programa de nutricin que maneja la municipali-

dad de Miraflores.
Las regulaciones gubernamentales tambin inciden en el proyecto, ya

que, al estar relacionado con la nutricin, el proyecto est regulado
segn la Ley de Promocin y de Alimentacin Saludable para nios, ni-
as y adolescentes, Ley Nro. 30021. Esta ley influye en los lineamientos
del proyecto Punto Saludable en Instituciones Educativas, pero de ma-
nera restringida, ya que an no se ha publicado el reglamento respec-
tivo. Todos estos factores han influido en la concertacin de esfuerzos
intersectoriales que han permitido mejorar el desarrollo del proyecto
as como tambin la consecucin de las metas propuestas.
Conclusiones y recomendaciones
Conclusiones
-- Con respecto al sistema de gestin, el hecho de no contar con
personal de apoyo de manera permanente afecta el cumpli-
miento de objetivos en un plazo largo y sostenido. En el proce-
so se observ que las campaas realizadas por el proyecto se
realizan en plazos semestrales y las personas que las ejecutan
solo apoyan en esos perodos. Hasta el momento, el desarrollo
de las campaas no ha tenido una continuidad, debido a que el
personal ejecutante rota. El ingreso de nuevos grupos de inter-
nos de nutricin, cada seis meses, implica reiniciar el proceso
de informarles los avances realizados, as como volver a enta-
blar las coordinaciones pertinentes para lograr la articulacin
de las nuevas tareas con las desarrolladas anteriormente por los
ejecutores salientes.
-- El proyecto Punto Saludable en Instituciones Educativas del
Programa de Nutricin an no se encuentra institucionalizado,
dado que hasta el momento el Programa de Nutricin no se
ubica en el Manual de Organizacin y Funciones de la Munici-
palidad de Miraflores.
-- El cambio en los hbitos de alimentacin, de la poblacin esco-
lar, mediante la promocin del consumo de alimentos saluda-
312
bles, es uno de los objetivos principales en la temtica de salud

en la Municipalidad de Miraflores, pues es beneficio universal
para sus ciudadanos presentes y futuros.
-- El punto focal del proyecto Punto Saludable es combatir los
hbitos alimenticios inadecuados en la poblacin escolar, me-
diante el aprendizaje y la continuidad en la aplicacin de hbi-
tos saludables para que, en un futuro, ellos no padezcan enfer-
medades no transmisibles como diabetes, hipertensin y otras.
Recomendaciones
-- Promover el proyecto Punto Saludable en Instituciones Educati-
vas mediante la promocin del Programa de Nutricin
-- Promover la normatividad jurdica municipal del Programa de
Nutricin, para que sea incluido en el Manual de Organizacin
y Funciones de la Municipalidad de Miraflores
-- Validar la hoja de ruta o gua metodolgica del proyecto Pun-
to Saludable en Instituciones Educativas para comenzar su
institucionalizacin
-- Incluir en el Plan Integral de Desarrollo Concertado, el proyecto
Punto Saludable
-- Reforzar la disponibilidad de personal profesional para contar
con especialistas de nutricin de forma permanente, ya que el
apoyo de los estudiantes es de forma semestral para cumplir sus
fines acadmicos
-- Implementar un sistema de monitoreo y evaluacin de resulta-
dos, a fin de mejorar progresivamente la calidad y eficiencia de
la atencin al pblico objetivo
-- Realizar un mecanismo externo que evale la calidad de las
campaas y actividades del Proyecto Punto Saludable en Insti-
tuciones Educativas
-- Propiciar alianzas estratgicas con organismos pblicos de sa-
lud para brindar y obtener un apoyo tcnico logstico, corres-
ponsable y de cogestin
313
-- Fortalecer los mecanismos de difusin para dar a conocer los

resultados y beneficios que se han obtenido en el proyecto Pun-
to Saludable en Instituciones Educativas
-- Incluir las actividades del Programa de Nutricin en el Plan
Anual de Trabajo de cada institucin educativa de Miraflores.
Esto significara el desarrollo de un trabajo conjunto y coordi-
nado; y tambin, asegurara el cambio de hbitos alimenticios
en la poblacin educativa al tener un horizonte temporal de
trabajo mucho mayor.
Reflexiones
La Municipalidad de Miraflores, mediante la Gerencia de Desarro-
llo Humano, tiene clara la misin y visin en cuanto a una atencin
de promocin y servicios para el desarrollo humano de sus habitantes.
Por tal motivo, cre el Programa de Nutricin, dentro del cual se esta-
bleci el proyecto Punto Saludable en Instituciones Educativas, que ha
sido desarrollado y diseado para proveer bienes y servicios en forma
directa e indirecta a la comunidad educativa de su jurisdiccin, bus-
cando solucionar la problemtica nutricional encontrada mediante la
promocin del consumo de alimentos saludables y educacin en nutri-
cin saludable para promover un cambio de hbitos nutricionales y as
mejorar sus estndares de salud nutricional.
Evidenciamos que no se ha realizado el proyecto de una manera em-

prica, sino que se busc el aporte cientfico que han brindado los estu-
dios de intervencin en promocin de la salud. Estos estudios demuestran
el beneficio de disponer bienes y servicios en un programa de interven-
cin social mediante un trabajo directo, en el que se utilizan diversas
estrategias de accin para promover cambios de hbitos, sobre todo en
edades de aprendizaje. Consideramos que siempre ser ms fcil ensear
a personas en edad de aprendizaje, como lo son los escolares, ya que
ellas repetirn las mismas conductas enseadas de manera generacional.
Las polticas sociales en promocin de la salud nutricional median-

te el conjunto de directrices, orientaciones, criterios y lineamiento han
orientado al proyecto Punto Saludable en Instituciones Educativas en
314
la preservacin y mejoramiento del bienestar social para el desarrollo

y la equidad de la poblacin beneficiaria. El proyecto se ha gestionado
ntegramente por la Municipalidad de Miraflores, pero se han realizado
coordinaciones con diversos representantes de las instituciones pbli-
cas y privadas. Adems, se han articulado estrategias para el acompa-
amiento de la implementacin de los programas sociales para generar
experiencias exitosas de intervencin en las instituciones educativas
beneficiadas.
La Municipalidad de Miraflores busca continuamente lograr la ins-

titucionalizacin de los procesos mediante la implementacin de pol-
ticas en promocin de la salud nutricional coordinada y articulada, de
manera multisectorial e intergubernamental, que garanticen la adop-
cin de una visin integral de los programas y proyectos. Esto implica
contar con mecanismos apropiados para una eficaz gestin por resul-
tados con enfoque territorial, que considere la adecuada focalizacin y
priorizacin de los escenarios con mayores necesidades, el monitoreo
y la evaluacin de los impactos, en concordancia con los principios
constitucionales de descentralizacin y participacin ciudadana.
Por estos hallazgos, que se han evidenciado en el tiempo, invertir en

desarrollar competencias que buscan mejorar el bienestar del ser huma-
no ser siempre un buen motivo de inversin en bienes y servicios por
parte de cualquier gobierno sea local, regional o nacional. Realizar el
presente trabajo de investigacin ha permitido que vislumbremos la im-
portancia del uso apropiado de las teoras y herramientas gerenciales en
bsqueda del cambio social. La gerencia social promueve el bienestar
de las personas, teniendo como productos el conocimiento que se ob-
tiene en el desarrollo del programa y los resultados eficientes y eficaces.
315
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Santiago de Chile: Universidad de Chile.
317
Proyecto Emprendiendo: Formando ciudadana social y econmica
Lissbeth Ramos Trujillo94 y

Mara Zagal Heredia95
Resumen
E l proyecto en estudio consiste en promover el empoderamiento

de los adolescentes a travs de la enseanza y prctica de los
derechos y responsabilidades y el fomento de la cultura de ahorro.
El Proyecto Emprendiendo se est implementando desde el ao

2007 y, en el ao 2014, benefici a un total de 14 instituciones educa-
tivas, 320 docentes y 15 616 estudiantes. Si bien a nivel de cobertura e
impacto el proyecto es pequeo, creemos que la estrategia de gestin
de dicho proyecto puede contribuir a la gerencia social porque desa-
rrolla la generacin de alianzas interinstitucionales y pone nfasis en el
empoderamiento de las y los adolescentes. Asimismo, a partir de este
estudio de caso, se puede generar un modelo de gestin que puede ser
implementado en diversos sectores.
Introduccin
Segn Unicef (2013), promover la educacin y una cultura finan-
ciera positiva en los nios y jvenes es esencial para asegurar una po-
blacin educada en finanzas que sea capaz de tomar decisiones con
conocimiento de causa. Segn la Organizacin para la Cooperacin y
el Desarrollo Econmico (OCDE), la falta de educacin financiera en el
mundo globalizado moderno hace a los individuos y las familias ms
proclives al endeudamiento y la quiebra. As mismo, menciona que pro-
porcionar una educacin financiera para los nios y los jvenes es un
componente importante en la transicin de la niez a la edad adulta y la
formacin de ciudadanos financieramente responsables (Unicef, 2013)
94 Es licenciada en Trabajo Social por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Actualmente es estudiante de
la maestra de Gerencia Social en la Pontificia Universidad Catlica del Per. Cuenta con experiencia en diseo y
monitoreo de proyectos sociales. Labora como jefa de proyectos en la ONG Visin Solidaria
95 Es licenciada en Sociologa por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Actualmente es estudiante de la maestra
de Gerencia Social en la Pontificia Universidad Catlica del Per. Tiene experiencia en monitoreo y evaluacin de
proyectos ejecutados desde el Ministerio de Educacin. Labora como coordinadora tcnica de la Direccin de Super-
visin en SUNEDU.
318
Vincular a los jvenes con los servicios financieros debe incluir ser-
vicios no financieros y financieros complementarios, tales como tuto-
ras, educacin financiera y capacitacin sobre conocimientos prc-
ticos para la vida. Estos servicios esenciales aseguran que los jvenes
sean capaces de confrontar mejor los desafos de aprender a ahorrar,
administrar su propio dinero, iniciar un negocio y gestionar los riesgos
que pudieran impedirles lograr sus objetivos (Unicef, 2013)
Sin embargo, la educacin financiera sigue siendo un punto dbil

en el proceso educativo alrededor del mundo. Mientras se presta mucha
atencin a ensearles derechos a los nios, se presta poca atencin al
desarrollo de habilidades para la vida que podran ayudar a los jvenes
y adultos a jugar un rol autnomo. An se reconoce poco el hecho de
que las habilidades empresariales pueden mejorar significativamente la
vida de los nios cuando sean adultos (Proyecto Emprendiendo, 2012)
En el Per la educacin financiera se est trabajando desde una

mirada inclusiva. El Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social y el Mi-
nisterio de Educacin son los principales gestores de las diferentes ini-
ciativas en cuanto a este tema, con la finalidad de promover la educa-
cin e inclusin financiera. Adems, se busca mejorar las capacidades,
actitudes y decisiones financieras de los peruanos (Proyecto Capital,
2014).
Sin embargo, a pesar de los avances en cuanto a educacin finan-

ciera, es preocupante que los jvenes menores de 31 aos son los que
presentan mayor riesgo crediticio. La regin con la mayor cantidad de
jvenes morosos es Piura (40%), seguida de Lima, La Libertad y Lamba-
yeque. En los tres casos, el ndice asciende al 37%. Una de las razones
que explica este ndice de incumplimiento es que los jvenes no aho-
rran y todos sus ingresos los gastan en consumo (Contreras, 2014).
En este contexto se desarrolla el Proyecto Emprendiendo, proyecto

de educacin social y financiera que tiene por objetivo desarrollar y/o
fortalecer las habilidades sociales y financieras en estudiantes de prime-
ro a quinto de secundaria, en alianza con la comunidad educativa. El
proyecto ha sido ejecutado gracias al trabajo interinstitucional entre la
319
empresa privada, el Estado y la sociedad civil. La empresa SURA - Per

auspicia el Proyecto Emprendiendo desde el ao 2007 en convenio con
la Direccin Regional de Educacin, que ha brindado su respaldo para
poder ingresar a las instituciones educativas y sobre todo a las aulas. La
ONG Visin Solidaria ha representado a la sociedad civil y se ha encar-
gado de la implementacin del proyecto en las instituciones educativas
y el monitoreo del mismo.
Los principales resultados encontrados despus de 10 meses de eje-

cucin del Proyecto Emprendiendo en las instituciones educativas fue-
ron los siguientes96:
-- El 97% de estudiantes reconoce que es una responsabilidad y el

99% identifica adecuadamente que es un derecho.
-- El 97% de los estudiantes identifican una situacin de bullying.
-- Al culminar el programa un 94% ha ahorrado y el 84% esta-
bleci una meta de ahorro.
-- 78% de alumnos conocen lo que es un presupuesto.
A continuacin se presenta de forma ms detallada los resultados

encontrados en el Proyecto Emprendiendo durante el ao 2014, toman-
do en cuenta las condiciones internas y externas en las que se desa-
rroll el proyecto. As mismo, se realiza un anlisis de estos resultados
desde el punto de vista de la gerencia social. Finalmente, se presentan
conclusiones y recomendaciones que servirn para la mejora en la im-
plementacin del proyecto durante el 2015.
Informacin general
Caractersticas tcnicas del proyecto
El proyecto se ejecuta utilizando la metodologa Aflatoun. Esta me-
todologa es aplicada en ms de 75 pases a nivel mundial. Tiene por
objetivo promover el aprendizaje de los estudiantes basado en la ex-
periencia: aprenderhaciendo, lo que convierte as al estudiante en el
protagonista del aprendizaje. La metodologa Aflatoun se inspira en la
96 nicamente se tomar en cuenta a los estudiantes que participaron por primera vez del proyecto
320
teora del cambio, que propone el empoderamiento de los nios, nias

y adolescentes, que se convierten en agentes de cambio. Para esto pro-
pone el siguiente proceso:
-- Se conoce y valora.
-- Conoce y defiende sus derechos. Reconoce que como ser valio-
so, tiene derechos y responsabilidades.
-- Se siente capaz de alcanzar metas. A travs de las diferentes
actividades el estudiante alcanza metas personales y grupales.
-- Participa y piensa de forma creativa. Comienza a proponer, a
crear estrategias para alcanzar lo que quiere. Ahorra, planifica,
coordina, etc.
-- Realiza cambios en su entorno. Analiza los diversos problemas
que pueda encontrar en su entorno y elige uno para aportar a
la solucin.
Realiza
Participa y cambios-
piensa de Est
forma empoderado
Se siente
capaz de creativa,
alcanzar sus ahorra,
Conoce y metas planifica
defiende suss
derechos
Se
conoce y
valora
A esta teora que sirve de inspiracin para Aflatoun, se suma la me-

todologa de aprendizaje centrada en el estudiante (las y los estudiantes
son protagonistas de su educacin y aprenden haciendo). Las activida-
des que propone el proyecto se encuentran acordes con el currculo
nacional (DCN) y es aplicada por los docentes de Educacin para el
Trabajo y Tutora. Para llegar a las y los estudiantes, Visin Solidaria
utiliza la metodologa cascada:
321
-- Se rene con la DRELM y/o MINEDU para presentar la propues-

ta de trabajo del ao.
-- Capacita a los docentes (utilizando la metodologa centrada en
el estudiante, transmitiendo herramientas educativas)
-- Monitorea la ejecucin del Proyecto en aula.
-- Brinda charlas informativas a los padres de familia.
El Proyecto Emprendiendo incorpora tanto la teora del cambio como la

metodologa de aprendizaje centrada en el estudiante y desarrolla sus
actividades de acuerdo a las mismas. Se desarrolla en dos etapas:
Primera etapa
La primera etapa comprende la capacitacin a docentes, pues son ellos
quienes estn involucrados en la formacin de las y los estudiantes. A
travs de su metodologa de enseanza crean el ambiente adecuado
para que los estudiantes se sientan libres de expresarse, participar, ex-
plorar, pensar e investigar.
Segunda etapa
Esta etapa implica que los docentes capacitados desarrollen las sesio-
nes en las horas de tutora y/o educacin para el trabajo. Las sesiones
se desarrollan a lo largo del ao escolar, teniendo como herramienta los
manuales Emprendiendo. Los manuales dirigidos a docentes97 presen-
tan nfasis en los siguientes temas:
-- Exploracin personal: Se reconocen como seres valiosos, se
plantean metas personales, identificando sus capacidades y
planteando su proyecto de vida.
-- Derechos y responsabilidades: Aprenden sobre sus derechos y
la importancia del ejercicio de los mismos.
-- Ahorro y gasto: Se reconoce la importancia del ahorro y pro-
mueve el gasto responsable.
-- Planificacin y presupuesto: Se fortalece las capacidades fi-
nancieras y empresariales de los jvenes, expresados en me-
97 Los estudiantes tienen fichas de acuerdo a su grado, que facilita al docente la ejecucin de la sesin.
322
tas y presupuestos personales, adems de fomentar las activi-

dades colectivas.
-- Emprendimiento socio financiero: Permite a los adolescentes
entender la necesidad de establecer metas financieras y a travs
de actividades micro empresariales y motivarlos a explorar el
lazo entre ingresos-gastos-ahorros-inversin.
AFP
Integra -
SURA
ONG Visin
DRELM
Solidaria
Comunidad Aflatoun
educativa
-- AFP- Integra
AFP Integra es una administradora privada de fondos de pen-
siones que, desde el ao 2008, desarrolla en varias institucio-
nes educativas de la ciudad de Lima el proyecto de educacin
social y financiera Emprendiendo, junto con varios otros pro-
yectos de responsabilidad social Empresarial. Se encarga del
financiamiento y supervisin del programa.
-- ONG Visin Solidaria

Es una asociacin civil sin fines de lucro fundada en el ao 2001
con el objetivo de tender puentes entre los diferentes actores de
la sociedad para el logro de objetivos de desarrollo del pas.
Disea y ejecuta, en alianza con empresas privadas, programas
educativos para escuelas que responden a las prioridades del
pas. Visin Solidaria ejecuta el Proyecto Emprendiendo desde
323
sus inicios y forma parte de la red internacional Aflatoun que

provee la metodologa utilizada para el programa.
-- Aflatoun
Es una ONG internacional con sede en Holanda, promueve la
educacin social y financiera a travs del desarrollo de metodo-
loga y currculo que entrega a socios implementadores (como
Visin Solidaria), alrededor del mundo. Anualmente Aflatoun
se rene con Visin Solidaria, para evaluar los avances del pro-
yecto y los resultados obtenidos a la fecha.
-- Direccin Regional Educativa Lima Metropolitana

Es la instancia intermedia de gestin educativa que garantiza el
servicio educativo de calidad con equidad; dirige y supervisa
la aplicacin de la poltica y normatividad educativa. Promue-
ve el desarrollo integral del educando, con personal capacita-
do y comprometido con el desarrollo regional. La Direccin
Regional Educativa de Lima Metropolita tiene como funcin
respaldar el proyecto Emprendiendo a travs de una firma de
convenio, que finalmente permite certificar a los docentes por
su participacin en el proyecto.
-- Comunidad educativa
Est compuesta por los estudiantes, docentes y padres de familia.
Los docentes encargados de ejecutar el proyecto.
Los padres de familia tienen como misin reforzar lo aprendido
por sus hijos en la escuela.
Los estudiantes tienen como responsabilidad organizarse y reali-
zar las actividades propuestas por el proyecto.
Estrategias
El logro de los objetivos y metas establecidas se alcanzar mediante la

aplicacin de las siguientes estrategias:
-- Desarrollo de alianzas interinstitucionales, entre la empresa pri-

vada, sociedad civil y Estado. El respaldo de la DRELM permite
324
el ingreso del proyecto a las escuelas y la certificacin de los

docentes participantes, certificacin que motiva su participa-
cin activa en el proyecto.
-- Desarrollo de las capacidades del docente. Los docentes son
capacitados en el uso de herramientas terico prcticas para el
desarrollo de capacidades sociales y financieras en sus alumnos.
-- Son capacitados a inicio de ao con respecto a la metodologa
del Proyecto y las sesiones a realizar (de acuerdo al manual).
-- A mitad de ao se realiza un segundo encuentro entre los do-
centes para el intercambio de experiencias, donde comparten
lo realizado hasta la fecha y son asesorados para realizar las
mejoras pertinentes.
-- Reciben asistencia tcnica a travs del equipo de monitores y
reciben asesoramiento para la aplicacin del manual.
-- Desarrollo de capacidades de emprendimientos grupales: De-
sarrolladas sus capacidades, los nios, nias y adolescentes,
podrn realizar iniciativas de emprendimientos que les permita
concretar, en forma comunitaria, propuestas que ellos planteen
y que les permita consolidar sus conocimientos y habilidades.
-- Desarrollar emprendimientos permitir no solo avanzar en el
desarrollo de iniciativas de negocio, sino principalmente per-
mitir formar nuevas capacidades de integracin social, de for-
macin de un capital social que manejan una misma direccio-
nalidad o fin, de poner en prctica las relaciones de derechos y
responsabilidades.
Anlisis del modelo de gestin del proyecto

Anlisis del nivel interno
Visin Solidaria es una organizacin privada sin fines de lucro que
naci en el ao 2001 con el objetivo de vincular diferentes actores de
la sociedad para el logro de objetivos de desarrollo del Per, a travs
de la ejecucin de proyectos educativos busca promover el empode-
ramiento de los nios, nias y adolescentes mediante la enseanza y
325
prctica de derechos, responsabilidades y el fomento de una cultura de

ahorro. Para el anlisis de los factores internos con respecto a la gestin
de los proyectos, se ha utilizado la Matriz de Evaluacin de Factores
Internos (MEFI). El ponderado ms alto que puede alcanzar una organi-
zacin o proyecto es 4 y el ms bajo posible es 1 y el valor promedio es
de 2,5. Los puntajes ponderados totales por debajo de 2,5 caracterizan
a las organizaciones que son internamente dbiles, mientras que los
puntajes significativamente por encima de 2,5 indican una posicin
interna fuerte.
Factores
Peso Valor Ponderacin
Fortalezas
Los proyectos se desarrollan de forma co-gestionada

entre el Ministerio de Educacin, AFP - Integra y 0,11 4 0,44
Visin Solidaria.
Participacin en mesas de trabajo organizadas por el

Ministerio de Educacin con respecto a la educacin 0,08 3 0,24
social y financiera.
Relacin horizontal con la poblacin destinataria 0,10 3 0,3
Monitoreo de las actividades del proyecto 0,12 4 0,48
Implementa una metodologa internacional adaptada

0,10 4 0,4
a la realidad peruana.
Cuenta con financiamiento de la empresa privada. 0,10 3 0,3

Sub total 0,61 2,16
Debilidades
No realizan evaluaciones de impacto de los programas. 0,08 2 0,16
No existe un sistema de monitoreo y evaluacin que
permitan identificar mejoras para el programa a nivel 0,12 2 0,24
de logro de resultados.
Las empresas cumplen un rol determinante en la eje-
0,10 1 0,1
cucin de los proyectos.
Los objetivos de la organizacin estn definidos a

0,09 1 0,09
corto plazo.
Subtotal 0,39 0,4

Total 1,00 2,56
326
De acuerdo con el anlisis MEFI, se ha podido identificar las forta-

lezas y debilidades de la organizacin. El puntaje ponderado total es
de 2,56, lo cual significa que utilizan sus fortalezas para minimizar sus
debilidades.
Fortalezas
La ejecucin del proyecto es co-gestionada a travs del rea de
responsabilidad social del cliente (AFP integra), en convenio con la
DRELM y contando con el equipo de profesionales de Visin Solida-
ria para la ejecucin del mismo. Esto ha permitido que tanto docentes
como directores permitan a Visin Solidaria ingresar a las escuelas y a
las aulas. As mismo, la institucin ha logrado un reconocimiento en
educacin social y financiera, por lo que participa de la mesa de tra-
bajo organizada por el Minedu, que tiene por objetivo insertar el tema
social y financiero como parte de la currcula.
Tambin, partiendo de la estructura organizativa (organigrama) de

Visin Solidaria, se ha podido encontrar algunas incongruencias en el
rol y participacin del cliente (entidad que financia los proyectos),
quien, a pesar de ser un actor externo, influye en las decisiones de la
institucin, pues muchas veces el proyecto responde a las solicitudes
del cliente y no a la viabilidad tcnica de la propuesta. Los proyectos
desarrollados en Visin Solidaria utilizan una metodologa ldica-par-
ticipativa y un sistema de monitoreo que permite el cumplimiento de
cada objetivo. El Proyecto Emprendiendo utiliza la metodologa Afla-
toun contextualizada a la realidad peruana. Esta metodologa de apren-
dizaje est centrada en el nio, nia y adolescente y se los convierte
en actores participativos del aprender haciendo. As mismo, el uso de
esta metodologa ha permitido ofrecer un producto innovador para los
docentes y estudiantes.
El monitoreo de las actividades es otra caracterstica importante de

trabajo realizado por Visin Solidaria, ya que cuenta con un equipo
destinado a visitar las instituciones cada quince das, con la finalidad de
verificar el cumplimiento de actividades y brindar la asesora necesaria
a los docentes. El asesoramiento para los docentes se realiza de manera
horizontal, respetando los saberes previos del docente.
327
Debilidades
La organizacin en estudio no realiza evaluaciones de impacto en su
poblacin de intervencin; por tanto, es necesario determinar los re-
sultados alcanzados al trmino de cada ao de ejecutado el proyecto.
El monitoreo est centrado en el cumplimiento de las actividades, lo
que no ha permitido registrar informacin en cuanto a resultados de
proceso y resultados de impacto y se ha ignorado los cambios que el
proyecto haya generado en los egresados del programa.
Anlisis del entorno del proyecto

Para el anlisis de los factores del entorno, que influyen en el desempe-
o del Proyecto Emprendiendo, se ha utilizado la matriz de evaluacin
de factores externos (MEFE) en el que el ponderado ms alto que puede
alcanzar una organizacin o proyecto es 4 y el ms bajo posible es 1 y
el valor promedio es de 2,5.
Matriz de evaluacin de factores externos (MEFE)
Factores
Peso Valor Ponderacin
Oportunidades
Inters del MINEDU, por incluir el tema de educacin
0,12 3 0,36
social y financiera como parte del currculo nacional
Polticas educativas que apoyan el trabajo conjunto

0,10 2 0,2
con las ONG dentro de las escuelas
Relacin con organismos internacionales (AFLA-
0,10 3 0,3
TOUN)
Instituciones educativas con apertura a trabajar con
0,08 2 0,16
ONG
Coyuntura favorable con respecto a la responsabili-
0,10 2 0,2
dad social
Inters de los estudiantes a participar en actividades
0,05 3 0,15
extra curriculares
Crecimiento econmico y presupuesto 0,10 2 0,2
Acceso a redes y tecnologa (TICS) 0,05 2 0,1
Subtotal 0,70 1,67

Amenazas
328
Inestabilidad poltica 0,05 1 0,05

Inestabilidad econmica 0,10 1 0,1
Cambio en las polticas educativas 0,10 2 0,2
Desastres naturales 0,05 1 0,05
Subtotal 0,30 0,4
Total 1,00 2,07
Oportunidades
Desde hace algunas dcadas, la responsabilidad social (RS) empe-
z a ser asumida principalmente por el sector privado. Esto representa
una oportunidad para el Proyecto Emprendiendo porque mantiene el
inters de la empresa en darle continuidad al proyecto e involucrar
a los colaboradores de su empresa, como voluntarios del mismo. As
mismo y gracias a que el proyecto se realiza de manera co-gestionada,
encontramos como una de las ms importantes oportunidades para el
proyecto que el Ministerio de Educacin actualmente se encuentra
trabajando en la educacin social y financiera y que tenga inters por
incluirlo como parte del currculo educativo, lo que permitir que
la metodologa del Proyecto impacte en estudiantes a nivel nacio-
nal. Otra oportunidad es la relacin que Emprendiendo mantiene con
Aflatoun internacional, que permitir enriquecer el trabajo que se rea-
liza en el proyecto. A travs de esta relacin los ejecutores de esta
metodologa, de diferentes pases, pueden reunirse para intercambiar
experiencias y mejorar sus herramientas de intervencin. As mismo
las instituciones ejecutoras, reciben de Aflatoun internacional, mate-
rial impreso y mdulos para ejecutar la metodologa con estudiantes
de diferentes edades.
Amenazas
Con respecto a las amenazas, las ms relevantes son la inestabi-
lidad econmica y el cambio de polticas del sector educativo. En un
segundo lugar, se encuentran la inestabilidad poltica y los desastres
naturales. A pesar de que el Per atraviesa por una situacin econmica
y poltica estable, son factores que pueden influenciar en el desarrollo
del proyecto, sobre todo la inestabilidad econmica, ya que una crisis
329
econmica significara menos ingresos para las empresas y, por lo tan-

to, menos presupuesto para actividades de responsabilidad social.
As mismo, si el Ministerio de Educacin dejara de apoyar el trabajo

conjunto con las ONG, el proyecto no podra ejecutarse en las institu-
ciones educativas. Una alternativa sera que se ejecute como parte de
la comunidad; sin embargo, la poblacin destinataria no sera la misma,
ni en nmero ni en caractersticas, lo que podra causar desinters de la
empresa por seguir financiando Emprendiendo. Por otro lado, dado que
se trabaja con colegios, la influencia de docentes, directores, padres de
familia y UGEL puede impactar en el modelo de gestin de cada uno de
los proyectos. En la medida de que estos actores no se ven involucrados
en la definicin de objetivos, metodologa, estrategias, en general de
una cultura institucional, los resultados pueden sesgarse a los intereses
de cada uno de ellos. Despus de realizar la Matriz de evaluacin, el
Proyecto Emprendiendo obtuvo un ponderado de 2,07, ponderado me-
nor al promedio, lo que indica que el proyecto aprovecha solo parcial-
mente sus oportunidades y no ha realizado una planificacin adecuada
ni planes de contingencia para minimizar las amenazas.
Resultados del proyecto y su discusin desde la mirada de la

gerencia social
Resultados del proyecto
Los resultados obtenidos durante el 2014 fueron los siguientes:
-- El proyecto benefici a un total de 14 instituciones educativas,

320 docentes y 15 616 estudiantes.
-- 98% de estudiantes identifican correctamente lo que es una res-
ponsabilidad y el 99% lo que son los derechos.
-- 97% identifican una situacin de bullying.
-- 100% de instituciones educativas cuenta con un banco escolar.
-- 90% de estudiantes ahorran de forma semanal y el 4% de forma
quincenal.
-- 84% establece una meta de ahorro.
330
A nivel de los docentes, tambin se han encontrado cambios significa-

tivos. Un 99% al final del ao, califica al programa como bueno y muy
bueno. As mismo, otro resultado importante es que los docentes ma-
nifiestan que el programa contribuye en su vida personal ayudndolos
a desarrollar el hbito de ahorro (89%), y en su planificacin de gastos
mensuales (95%).
Discusin desde la mirada de la gerencia social

Desde un enfoque de derechos, la educacin financiera se encuen-
tra ubicada principalmente en el grupo de derechos econmicos, so-
ciales y culturales. El ejercicio de estos derechos permite a las personas
alcanzar un nivel de vida digno. La ciudadana es el derecho a tener
derechos y a ejercerlos. La ciudadana implica el reconocimiento de la
dignidad humana y la igualdad ante la ley. No puede haber ciudadana
sin el reconocimiento y respeto de las diferencias tnicas, culturales,
lingsticas y de gnero. La ciudadana est alejada de todo tipo de
exclusiones y discriminaciones. Se alimenta y vive de la justicia y, por
ello, es el objeto del Estado y de todo proyecto que apunte a la recon-
ciliacin (Unicef, 2006).
Ciudadana es, entonces, un compromiso constante con la justicia y

con el pleno ejercicio de nuestros derechos y responsabilidades, sobre
todo en determinados contextos (sistemas y culturas) en los que hay
injusticia y el ejercicio pleno de los derechos no est garantizado. En
este panorama, la formacin ciudadana apunta al ejercicio ciudadano
dentro de una cultura y un sistema orientados a la democracia. Este
ejercicio ciudadano se expresa en dos aspectos claves y complementa-
rios: convivencia y participacin (Unicef, 2006)
El objetivo principal del proyecto es promover el empoderamiento

de los nios, nias y adolescentes a travs de la enseanza y prctica
de los derechos y responsabilidades y el fomento de la cultura de aho-
rro. Al contrastar el objetivo de los resultados, se puede observar que, si
bien hay una mejora a nivel de educacin financiera y el ejercicio del
ahorro, no se ha observado un cambio con respecto al ejercicio de la
ciudadana y el empoderamiento de las y los adolescentes.
331
Otro aspecto relevante del Proyecto Emprendiendo es la estrategia

de cogestin entre la empresa, la comunidad educativa y el Estado a
travs del Ministerio de Educacin, que ha permitido que, a travs de
la mesa de educacin social y financiera, se pueda implementar a ni-
vel curricular la ciudadana. En el nuevo diseo curricular del Per, el
ejercicio de la ciudadana es considerado un aprendizaje fundamental.
Supone que los estudiantes se desenvuelvan como ciudadanos cons-
cientes de que tienen derechos y se comprometen con el bien comn,
la defensa de los derechos humanos, el Estado de Derecho y los prin-
cipios democrticos. Con este fin, desarrollan un conjunto de compe-
tencias que les permiten convivir y participar con apertura intercultural,
deliberar sobre asuntos de inters pblico y cumplir sus responsabilida-
des en la vida social desde la comprensin de dinmicas econmicas y
el desarrollo de una conciencia histrica y ambiental (Minedu, 2014).
En este contexto, aparece la educacin social y financiera como

una herramienta para el ejercicio de los derechos econmicos y socia-
les que cada persona tiene derecho a ejercer como parte de su ciuda-
dana. De esta manera, una adecuada educacin financiera permitir a
los ciudadanos un adecuado ejercicio de sus derechos sociales y finan-
cieros, lo que contribuye, de esta manera, a la reduccin de la brecha
de desigualdad y exclusin en el Per. Para la gerencia social, la edu-
cacin financiera resulta importante desde una mirada de inclusin,
donde se generen programas y proyectos que tengan como uno de sus
objetivos el desarrollo de capacidades que permita a las personas el
ejercicio de sus derechos y ciudadana.
Los gerentes sociales cumplen un rol importante en el cruce discur-

sivo que enmarca su accin y la vinculan tanto hacia instancias supe-
riores de toma de decisiones, como hacia las demandas de los actores
sociales y ciudadana. En este marco de interaccin entre actores esta-
tales y sociales jugado a partir de interpelaciones recprocas, explcita
o implcitamente, la ciudadana aparece en el centro del ejercicio de
la gerencia social. La construccin de ciudadana implica tanto una
dimensin formal (un estatus) de igualdad, como una dimensin sustan-
tiva en el ejercicio de derechos y responsabilidades al interior de una
comunidad determinada (Contreras y Repetto, 2005).
332
Conclusiones
-- Del conjunto de intervenciones del proyecto, los adolescentes
han asumido bsicamente aquellos de contenido econmico.
-- A pesar de que se encuentran debilidades a nivel de indicadores
de cambio del programa y de los resultados obtenidos (nuevos
aprendizajes obtenidos por los estudiantes), se ha podido iden-
tificar que las condiciones internas del programa han permitido
mantener la satisfaccin de los diferentes actores del programa:
docentes, directores, Visin Solidaria y el cliente SURA Per.
-- El trabajo interinstitucional ha permitido realizar un trabajo respalda-
do por la DRELM Direccin Regional de Educacin de Lima Me-
tropolitana, lo que motiva la participacin constante de los docentes.
-- Los profesores son excelentes medios para la transferencia de la
metodologa; sin embargo, manifiestan que una de sus principa-
les dificultades para desarrollar las sesiones es la supervisin que
realiza el Ministerio de Educacin, pues se les exige que cumplan
con el currculo educativo en perjuicio de las sesiones del proyec-
to, a pesar de que existe un convenio con Visin Solidaria.
-- La relacin con la Unidad de Gestin Educativa local UGEL no
se ha consolidado, pues ha quedado en procedimientos adminis-
trativos sin lograr que se involucren en el desarrollo y mejora del
proyecto. No existe un proceso de retroalimentacin que permita
confrontar el programa con las polticas educativas.
-- Visin Solidaria no ha establecido ninguna alianza con estas insti-
tuciones. Sin embargo, a nivel de los colaboradores de campo, se
ha establecido una coordinacin espordica. Sugerimos potenciar
esta oportunidad para establecer niveles de coordinacin fluida
con acciones planificadas.
Recomendaciones
-- El proyecto debe elaborar un nuevo marco lgico y plantee indi-
cadores de cambio a nivel de aprendizajes y de actitudes.
333
-- Se aconseja mejorar el sistema de monitoreo y evaluacin progra-

mtico, que considere indicadores de insumo, proceso, producto,
resultado e impacto, en los diversos horizontes temporales y con
la participacin de los diversos actores.
-- Se debe utilizar un enfoque de intervencin centrado en resul-
tados y que no tengan como eje principal las actividades. A ello
debe contribuir el sistema de monitoreo y evaluacin.
-- En tanto que los docentes son los beneficiarios intermediarios en-
cargados de replicar la metodologa con sus estudiantes (bene-
ficiario final), el equipo de gestin debe contemplar una mayor
inversin de recursos en la capacitacin y asistencia pedaggica
de los docentes. Puede incrementar a100 horas al ao.
-- El modelo de gestin de la ONG Visin Solidaria se debe recentralizar
en los resultados obtenidos y las mejoras necesarias que habra que
realizar para mejorar dichos resultados, tomando en cuenta los objeti-
vos del proyecto y un enfoque de desarrollo autnomo.
-- Se debe fortalecer va procesos de institucionalizacin organiza-
cional, normativa y tcnica, la coordinacin y concertacin insti-
tucional para la cogestin del proyecto en los niveles directivos,
intermedios y operativos.
-- Es aconsejable establecer una estrategia que propicie la sosteni-
bilidad y ampliacin hacia otras instituciones educativas de los
logros del proyecto, en particular los obtenidos al trmino del
ao 2014.
-- Se debe desarrollar la sistematizacin de la experiencia o la eva-
luacin del proyecto de modo que se evidencie su alto potencial
de viabilidad, en particular para estimular la mayor participacin
de la empresa privada en ejercicio de sus convicciones y praxis de
responsabilidad social empresarial en espacios educativos.
334
Bibliografa
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nanciera SBS. I Foro Nacional de Educacin e Inclusin Financiera.
335
Segunda parte del captulo 3: comentarios
Comentario al artculo Jvenes a la Obra: Insercin laboral

y autoempleo. Una mirada desde la gerencia social98
Griselda Tello Vigil99
S i un documento suscita inquietudes, preguntas, comentarios, se

debe a que este es muy sugerente y nutritivo. Este es el caso del
artculo que comento. Los autores buscan dar respuestas a dos preguntas
que formulan al Programa Nacional Jvenes a la Obra, el cual se im-
plement en el ao 2012 por el Ministerio de Trabajo y Promocin del
Empleo del Per: Jvenes a la Obra es un programa cogestionado? Las
metas del programa deberan formularse en funcin de jvenes capaci-
tados o jvenes insertados en el marcado laboral? Empecemos por sea-
lar que, desde la mirada de la gerencia social como parte de la gestin
pblica, el objetivo y desafo permanente es la creacin de valor social,
que permita, a travs de procesos polticos y operativos, tomar las deci-
siones creativas y eficientes para mejorar la calidad de vida, la equidad
y la inclusin de todos, especialmente de los ms pobres y vulnerables.
Se trata de una intervencin que el Estado (visto como organismo
vivo100 que aprende101 en un contexto complejo muchas veces cati-
co y con diversidad de intereses) desarrolla a travs de capacidades
polticas, tcnicas y de liderazgo en todos los actores involucrados,
y procesos innovadores de gestin para asegurar los derechos a una
vida digna en un planeta saludable. Este proceso involucra a aquellos
que disean e implementan las estrategias de las polticas sociales.
Tambin participan diversos actores de la gestin social (la estructura
organizacional, sus reglas, los sistemas administrativos, las coordina-
ciones intra e interinstitucional que establecern cmo, quin, con
quines, dnde, entre otras toma de decisiones), que ejecutarn la
implementacin de las polticas y se harn responsables de las mis-
98 Autores: Berenice Adrianzn, Eric Arenas y Patricia Snchez
99 Es doctora en Sociologa por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Actualmente es Docente de la maestra
en Gerencia Social de la Pontifica Universidad Catlica del Per y de la Universidad Femenina del Sagrado Corazn.
Es miembro de la Escuela de Artes Somticas Aplicadas y de la ONG ADEC-ATC
100 Siguiendo a Wheatley (1994)
101 Senge (2012)
336
mas. Se involucran tambin los Gobiernos Locales y Regionales, las

organizaciones sin fines de lucro, las organizaciones de base, otras
instituciones, y los beneficiarios de la poltica social.
Una mirada general del Programa Nacional Jvenes a la Obra

Los objetivos del programa son desarrollar y fortalecer las compe-
tencias laborales y de emprendimiento de los y las jvenes de 15 a 29
aos de edad, en situacin de pobreza, pobreza extrema y/o vulnerabi-
lidad del mbito urbano y rural, a travs de la capacitacin tcnica de
nivel bsico operativo alineada a la dinmica del mercado laboral la
capacitacin en gestin para el emprendimiento promoviendo el auto-
empleo emprendedor. En otras palabras, se propende la capacitacin
tcnica bsica para el empleo dependiente, y la capacitacin tcnica
productiva para el empleo independiente.
El artculo de Adrianzn, Arenas y Snchez rescata la presencia de

los siguientes actores involucrados, con sus respectivas funciones y par-
ticipacin en la gestin:
-- El MTPE es la organizacin pblica responsable del programa.

Dentro del alcance de sus funciones, se encuentra formular, diri-
gir, ejecutar, supervisar y evaluar las polticas nacionales y secto-
riales en materia socio laboral, promocin del empleo, interme-
diacin, formacin profesional y capacitacin para el trabajo. El
Viceministerio de Promocin del Empleo y Capacitacin Laboral
y la Direccin Ejecutiva son los responsables del diseo estra-
tgico, la implementacin y evaluacin de la misma. Estas dos
instancias conforman la cspide de la direccin del programa,
aprueban los lineamientos de poltica institucional del mismo, lo
administran, representan, monitorean y evalan sus resultados.
-- La Direccin Ejecutiva cumple, a su vez, el rol de eje interme-
diario entre la alta direccin y el resto de Unidades Gerenciales
encargadas de la reglamentacin, supervisin y ejecucin de
los procesos administrativos, las unidades de asesora legal, pla-
nificacin, presupuesto, monitoreo y evaluacin.
337
-- La base de la pirmide lleva adelante el trabajo operativo que

descansa sobre dos rganos de lnea: la Unidad Gerencial de
capacitacin e Insercin Laboral Juvenil y la Unidad Gerencial
de Emprendimiento Juvenil, adems de las 24 unidades zona-
les distribuidas en todas las regiones del pas. Dichas unidades
gerenciales son las encargadas de programar, dirigir, coordinar
y supervisar los procesos de focalizacin y promocin para la
ejecucin del plan de capacitacin, as como de dirigir, coor-
dinar y brindar asistencia tcnica para la ejecucin de activida-
des. Las unidades zonales ejecutan el proceso de focalizacin,
promocin y desarrollo de servicios, el registro de los beneficia-
rios, el anlisis sobre el mercado de trabajo y potencialidades
locales, as como la verificacin de las propuestas de las enti-
dades de capacitacin.
-- Desde el punto de vista del flujo de informacin, las unidades zona-
les generan mucha informacin en su contacto directo con los otros
actores locales y especialmente con los beneficiarios del Programa.
-- Las Entidades de capacitacin (ECAPs), instituciones educati-
vas autnomas locales de nivel superior, son las encargadas im-
partir directamente la capacitacin a los jvenes beneficiarios.
Entre dichos centros de estudio, se cuentan las universidades,
institutos, CETPRO, entre otros, ubicadas en las zonas donde se
desarroll el programa.
-- Si bien el MTPE cont con la experiencia previa del Programa
ProJoven, que elabor un ranking de institutos tecnolgicos de
nivel superior y centros de capacitacin para incrementar la
calidad de empleabilidad de los jvenes pobres, se sabe que, a
nivel regional, no es fcil contactarse con una institucin edu-
cativa responsable y de calidad.
-- Una manera de asegurar los resultados del programa, por ejem-
plo, ocurri en Lima Metropolitana al contratarse para un buen
grupo de jvenes los servicios de capacitacin de la Universi-
dad Nacional Mayor de San Marcos y su respectiva Bolsa de
Trabajo, que facilita la insercin laboral de los jvenes benefi-
ciarios del Programa.
338
-- Desde el ngulo de la creacin de valor que genere aprendi-

zajes para todos los actores comprometidos en el programa,
con resultados eficientes y eficaces, sugerimos revisar, ajustar
y, si es preciso, cambiar esta instancia decisiva del proceso de
implementacin del programa tanto a nivel nacional como lo-
cal. Las ECAPs regionales deben estar fuertemente articuladas
a las unidades econmicas que generan la demanda de mano
de obra local.
-- Las organizaciones sociales de base, es decir, la poblacin orga-
nizada, se relaciona con las unidades zonales del programa. Sin
embargo, no tenemos ninguna informacin de su participacin.
-- Igualmente desconocemos el papel de los Gobiernos Regio-
nales y Locales en su tarea de facilitar la focalizacin de la
poblacin beneficiaria, actividades de promocin y acredita-
cin de jvenes.
Jvenes a la Obra es un programa cogestionado?

En un pas cada vez ms amplio, diverso, concentrado, desigual-
mente desarrollado e interdependiente, hacen bien Adrianzn, Arenas
y Snchez en plantear la pregunta de si el programa dirigido por el
MTPE desde su sede central Lima hacia las zonas provinciales es co-
gestionado. Los autores sostienen que no lo es, porque el programa se
ejecut a travs de una serie de alianzas y convenios con entidades de
capacitacin locales para contratar los servicios educativos, y no gene-
r co-responsabilidades, vnculos de cooperacin en el cumplimiento
de los objetivos trazados. La pregunta que surge es si puede un progra-
ma con estilo de gestin de tipo oligrquico, tal como lo sealan los
autores, con un enclave de direccin, un cuerpo tcnico intermedio de
gestin, y en la base dos unidades de gestin con 24 unidades zonales
que son el contacto directo con la poblacin beneficiaria, cogestionar
sus actividades con las organizaciones e instituciones locales. El trabajo
operativo y flujo de informacin se genera en la base de la pirmide de
mando, espacio en el que se generan los resultados del programa con
cara a la poblacin beneficiaria que sirve.
339
El MTPE, para dar cuenta de programas de empleo exitosos, debe

flexibilizar su estructura, descentralizarse, fortalecer las sedes regiona-
les, otorgarles auto-direccin y auto-organizacin. Obviamente esto
implica un trabajo interno de fortalecimiento de su capacidad de ges-
tin poltica y operativa con liderazgos locales, que impulsen la coo-
peracin y cogestin con otros sectores del Gobierno, las empresas pri-
vadas que demandan empleos, las mejores instituciones educativas, las
organizaciones no gubernamentales con trayectoria de trabajo local,
las iglesias y las diversas organizaciones de base.
Ahora bien, dentro de una estructura de gestin vertical, cul es la

imagen de los jvenes pobres hombres y mujeres de bajos niveles educa-
tivos a nivel regional, objeto central de la poltica de empleo? Cules son
sus caractersticas individuales, discapacidades, situacin familiar, orga-
nizacional? Cules son sus sueos, habilidades sociales y capacidades
de liderazgo de s mismo y del entorno socio ambiental y laboral? Y de ma-
nera ms especfica, en trminos de empleo, cules son las estrategias102
que los jvenes en pobreza adoptan frente al mercado laboral? Cul
es la situacin de los que buscan empleo por primera vez, de los que
trabajan y estudian, de los jvenes padres de familia que trabajan pre-
cariamente en cualquier actividad, de las jvenes madres (con o sin
pareja) con hijos pequeos, de los que no hacen nada ni trabajan ni
estudian, entre otras situaciones particulares? Y, en cuanto a la cali-
dad educativa factor clave para el trabajo, cuntos son desertores del
sistema educativo?, saben leer y escribir?, cuntos son quechua ha-
blantes?, etc. Se precisa una mirada ms fina de los jvenes en pobreza
o vulnerabilidad a nivel regional con enfoque de desarrollo personal,
gnero, intercultural e inclusivo.
Asimismo, es interesante observar que opo, Robles, y Saavedra

(2008), al estudiar el impacto del programa de capacitacin laboral ju-
venil ProJoven del entonces Ministerio de Trabajo y Promocin social,
resaltan que este programa incluy en su diseo la promocin de la
igualdad de gnero. Al evaluar los resultados del programa de la sexta
convocatoria (el programa empez a ejecutarse en 1997), encuentran
102 Chacaltana (2005) identifica tres estrategias de los jvenes en general frente al mercado laboral: 1) emigrar a otro pas,
2) el remate de su trabajo a precios bajos y en condiciones duras, o subempleo, y 3) la diferenciacin de la calidad de
su mano de obra a travs de la acumulacin de formacin y experiencia laboral.
340
diferencias sustanciales en los impactos del programa para hombres y

mujeres. Sostienen lo siguiente:
Dieciocho meses despus de participar en el programa, la tasa de empleo
de las mujeres aument aproximadamente 15% (frente a la tasa para los
hombres, que se redujo 11%), la segregacin ocupacional por gnero se re-
dujo en 30% y el ingreso laboral de las mujeres aument en 93% (mientras
que el de los hombres lo hizo en solo 11%). Por otro lado, el costo de pro-
mover esta igualdad de gnero represent solo 1,5% del presupuesto total
de ProJoven. Estos resultados sugieren que los programas de capacitacin
laboral que promueven la equidad de gnero tienen efectos desproporcio-
nadamente positivos para mujeres en un mercado laboral con importantes
diferencias de gnero (opo, Robles y Saavedra, 2008).
Las metas del programa deberan formularse en funcin de j-

venes capacitados o jvenes insertados en el mercado laboral?
Los autores dividen la respuesta a esta pregunta de acuerdo a las
dos lneas principales de accin del programa: la capacitacin tcnica
para la insercin laboral y la capacitacin para el autoempleo. La pri-
mera lnea fue ms exitosa que la primera, en tanto la mayor fragilidad
de la segunda para monitorear los planes de negocio en los sectores
manufactura, agricultura y ganadera, y comercio. Otro factor es la falta
asesorara e intermediacin crediticia que requieren los negocios a ni-
vel local. Son importantes las co-responsabilidades con los programas
econmicos sectoriales exitosos como Sierra Exportadora, la empresa
privada y las ONGs especializadas, entre otros.
En lo que respecta a la capacitacin tcnica para la insercin labo-

ral, los autores indican que, de 19 326 jvenes capacitados durante tres
meses en almacenaje y logstica, construccin, cocina, hotelera, banca
y textil, solo 4325 fueron insertados en el mercado laboral, es decir, el
22,4%. Los autores sostienen que las principales causas son los cuellos
de botella en la gestin son las debilidades en el manejo administrativo,
la calidad de los servicios prestados por las ECAPs y la psima determi-
nacin de la demanda del mercado laboral.
Una gestin pblica eficiente y con eficacia de un programa de em-

pleo plantea medir el cumplimiento de sus metas, tal como lo sealan los
341
autores, en trminos de jvenes capacitados insertados en el mercado

laboral, en tanto la insercin laboral abre las oportunidades para salir de
la pobreza o pobreza extrema. Ciertamente, podra decirse crticamente
que este tipo de programa genera empleos transitorios, mal pagados, en
oficios de niveles bsicos, reciclando la pobreza y la pirmide social de
la desigualdad. La respuesta es que el Estado no puede dejar de hacer lo
que le corresponde: preservar la vida, los derechos a la educacin y a
un empleo digno, especialmente de los ms necesitados.
Desde el punto de vista estrictamente econmico, opo, Robles

y Saavedra (2008) sostienen, en cuanto a la evaluacin de los efectos
de Proempleo, que los valores encontrados para la tasa interna de re-
torno del programa dados distintos supuestos y los cambios positivos
que se encuentran en trminos de mayores ingresos por hora, mayores
probabilidades de insercin laboral, mejor calidad de empleo y menor
segregacin ocupacional, permiten decir que claramente se justifica la
inversin que realiza el Estado y la sociedad en el programa ProJoven
(opo, Robles y Saavedra, 2008).
Por tanto, lo que se necesita es una sostenida voluntad poltica del

Estado en el cumplimiento de sus metas, mejorar el diseo estratgico
de las polticas y programas de empleo103, as como su implementacin
y gestin y co-gestin de responsabilidades con otras instancia del mis-
mo Estado (sin duplicar esfuerzos), con el sector privado, la sociedad
civil y los propios beneficiarios. La propuesta del programa debe estar
basada en estudios que determinen que la estrategia de Jvenes a la
Obra responde a las necesidades de aprendizaje de los beneficiarios
del programa y considere las fortalezas no solo de ellos, sino las forta-
lezas y la demanda del mercado laboral. La estrategia debe ser integral
e incluir los siguientes elementos:
-- La capacitacin tcnica, acreditacin e insercin laboral en

ocupaciones que el mercado demanda
-- La gestin empresarial, asesora, seguimiento y acceso al crdito
103 Chacaltana (2005) plantea pasar de programas a polticas de empleo, y propone con la intencin de facilitar la inser-
cin y tambin la reinsercin laboral de jvenes al mercado de trabajo tres elementos: reformas en los contratos de
formacin, facilidades para la obtencin de credenciales laborales y reforma del sistema de informacin laboral.
342
-- La formacin humana: alfabetizacin, equidad de gnero, de-

sarrollo personal y derechos
Finalmente, los autores realizan una reflexin: qu hace viable y

sostenible a un proyecto, un programa? Un proyecto es viable y soste-
nible cuando la propuesta de intervencin responde a las necesidades
de la poblacin, incluye la participacin de los beneficiarios desde la
etapa del diseo y considera su participacin en todo el proceso. Estas
acciones otorgan legitimidad a cualquier propuesta. Cuando la gente
siente que sus necesidades son atendidas, se empoderan de la estrate-
gia y eso la hace no solo viable sino que adems sostenible.
343
Bibliografa
-- Chacaltana, J. (2005). Polticas de empleo para jvenes en Per.
Documento del proyecto regional Integracin de jvenes al merca-
do laboral. Lima: CEPAL/GTZ.
-- opo, H, M. Robles y J. Saavedra (2008). Occupational training to

reduce gender segregation: The impacts of ProJoven. Revista Econo-
ma, PUCP, 31 (62), 33-54.
-- Senge, P (2012). La quinta disciplina: el arte y la prctica de la or-

ganizacin abierta al aprendizaje. Segunda edicin. Buenos Aires:
Granica.
-- Wheatley, M (1994). El liderazgo y la nueva ciencia. La organizacin

vista desde las fronteras del siglo XXI. Buenos Aires: Granica.
344
Comentarios al artculo Programa Punto Saludable en Insti-

tuciones Educativas: Un modelo de gerencia social104
Carlos Enrique Contreras Ros105
L os problemas de salud que ocasionan la mayor cantidad de

muertes en nuestro pas son las enfermedades no transmisibles,
es decir, las enfermedades que no son infecciosas. Se trata de las enfer-
medades cardiovasculares, cncer y diabetes, que tienen como comn
denominador causas relacionadas con la toma de decisiones de las per-
sonas, las ms emblemticas son el sobrepeso u obesidad y el seden-
tarismo. El enfoque de promocin de la salud permite abordar dichos
problemas desde la promocin de decisiones saludables, hbitos coti-
dianos de actividad fsica y alimentacin saludable. En el caso particu-
lar de alimentacin saludable, los hbitos se forjan desde la infancia.
Por ello, es importante disear intervenciones en los grupos de ma-

yor riesgo, como son los nios. La ventaja de abordar estos problemas
en las instituciones educativas es que estos espacios se entienden como
ambientes aprendizaje y de presencia focalizada de los nios. La exis-
tencia de un programa municipal en las instituciones educativas supo-
ne un compromiso por asegurar una vida saludable en los vecinos del
distrito, aprovechar las oportunidades de mejorar la oferta de alimentos
nutritivos y la demanda de alimentos saludables dentro de las escuelas.
Es importante aclarar que los servicios educativos no han sido

municipalizados; es decir, los municipios no tienen injerencia en la
conduccin de las escuelas; por lo tanto, la intervencin del Progra-
ma Nutricional de la Municipalidad de Miraflores ha requerido de
un trabajo de incidencia poltica en las autoridades de las escuelas
para lograr su colaboracin en la implementacin de las actividades
que luego desarroll el programa Punto Saludable. El programa Punto
Saludable ejecuta actividades que buscan resultados, lo cual es cohe-
rente con la tendencia a desarrollar programas sociales en funcin de
resultados. Se trata de una gestin para el resultado, de movilizar los
104 Autores: Noelia Llacsahuanga, Nataly Barrientos, Cecilia Ganoza, Cecilia Lizarbe y Carlos Lozano
105 Es gerente de Desarrollo Humano en la Municipalidad de Miraflores.
345
recursos humanos y financieros esperando alcanzar metas concretas,

que luego permitan evaluar y hacer los ajustes para mejorar el alcance
del programa.
Los autores destacan en el artculo el modelo y estructura de gestin

del programa, que se apoya en la presencia y escucha desde los gestores
y responsables de la toma de decisiones y las personas encargadas de
la ejecucin. Este carcter horizontal permite aprovechar el empuje y
creatividad de los profesionales ms jvenes con los que tienen mayor
experiencia. Adems, se fortalecen los compromisos y se comparten
los logros. Es alentador que los resultados obtenidos se deban en gran
medida al trabajo en equipo, pues la colaboracin ha sido lo resaltante.
Del mismo modo, se evidencia la importancia de tener como foco de
la gerencia social la mejora de las condiciones y calidad de vida de las
personas en forma integral y universal.
El programa tiene como eje el carcter innovador, pues se entiende

que la toma de decisiones no se da solo por el conocimiento de lo que
significa una alimentacin saludable, sino que incluye las modificacio-
nes en el entorno y los servicios concretos de alimentacin, adems
de desplegar acciones de mercadeo de los productos saludables. Este
enfoque es novedoso en tanto se apoya en un enfoque ecolgico de la
toma de decisiones. No basta el criterio el conocimiento, sino que se
tiene que sumar las mejoras en las oportunidades para que esa decisin
sea ms factible de ejecutar.
El programa ha logrado posicionarse dentro de la Municipalidad

de Miraflores y ello lo diferencia de cualquier otro municipio. Esa
ventaja competitiva puede ser mejor aprovechada, como se mencio-
na en el artculo. Para lograrlo se requiere institucionalizar el progra-
ma, incorporar personal estable, mejorar los canales de comunica-
cin externa y plantear el modelo para evaluar su replicabilidad en
otros Municipios.
Considero importante que los Municipios puedan identificar y plan-

tearse la tarea de modificar decisiones de las personas que afectan su
salud. Es necesario seguir los programas que intentan modificarlos, que
346
se busque generar evidencia. Estos son los desafos que nos permitirn
asegurar una mejor calidad de vida en las generaciones futuras. Agra-
decemos a los investigadores y a la PUCP por elegir el caso de estudio
del Programa de Nutricin y esperamos que sea inspirador para los
gerentes sociales.
347
Comentarios al artculo Programa Punto Saludable en Insti-

tuciones Educativas: Un modelo de gerencia social106
Ender Allain Santistevan107
Observaciones generales
Antecedentes
E n nuestro pas, la ms alta prioridad pblica de la agenda sani-

taria de las cuatro ltimas dcadas ha sido la salud materna y la
desnutricin infantil. An existen inequidades en perjuicio de las reas
rurales y las poblaciones indgenas. Sin embargo, en los ltimos aos,
esta prioridad se ha compartido con otras problemticas sanitarias que
han tomado relevancia en un contexto de crecimiento econmico, una
transicin epidemiolgica hacia enfermedades no transmisibles y un
proceso de transicin demogrfica que viene incrementando los por-
centajes de la poblacin adulta mayor.
En relacin a las caractersticas especficas de transicin demogrfi-

ca, se puede decir que esta se inici en los aos 80 con la disminucin
de las tasas de mortalidad infantil. Posteriormente, evolucion a una
reduccin en las tasas de fecundidad y un cambio en la composicin
de las edades, caracterizada por una menor poblacin infantil, un cre-
cimiento moderado de grupos de edades media (edad productiva) y un
crecimiento acelerado de mayores de 60 aos. Esta realidad configura
las dos caractersticas fundamentales de nuestra dinmica demogrfica,
que son la disminucin de la dependencia demogrfica debido a la sig-
nificativa disminucin de la poblacin menor de 15 aos y el envejeci-
miento de la poblacin debido al crecimiento sostenido de las personas
mayores de 60.
Esta situacin demogrfica, a su vez, ha influido en el aspecto epide-

miolgico del pas, lo que ha originado, como consecuencia, una ma-
106 Autores: Noelia Llacsahuanga, Nataly Barrientos, Cecilia Ganoza, Cecilia Lizarbe y Carlos Lozano
107 Es magster en Gerencia Social por la Pontifica Universidad Catlica del Per. Actualmente es docente de la maestra
en Gerencia Social de la Pontifica Universidad Catlica del Per. Es especialista en monitoreo y evaluacin del pro-
yecto MINEDU Banco Mundial.
348
yor frecuencia de patologas no transmisibles. Al respecto, la Direccin

General de Epidemiologa ha planteado en el Anlisis de la Situacin de
Salud (2013) que la presencia de las enfermedades no trasmisibles y la
persistente amenaza de las trasmisibles determina que nuestro sistema
de salud deba ofrecer una respuesta integral a los problemas de salud .
Problemtica
Segn la OMS, para el caso de las enfermedades no transmisibles,
los factores de riesgo ms importantes son la hipertensin arterial, la
hipercolesterolemia, la escasa ingesta de frutas y hortalizas, el exceso
de peso u obesidad, la falta de actividad fsica y el consumo de tabaco.
Cinco de estos factores de riesgo estn estrechamente asociados a la
mala alimentacin y la falta de actividad fsica. En concordancia con lo
precisado por los autores del presente artculo, la OMS refiere que la
alimentacin poco saludable y la falta de actividad fsica son las prin-
cipales causas de las enfermedades no transmisibles ms importantes,
como las cardiovasculares, la diabetes y determinados tipos de cncer,
y contribuyen sustancialmente a la carga mundial de morbilidad, mor-
talidad y discapacidad.
Adicionalmente, es conocido que, en los pases de desarrollo como

el nuestro, esta carga es mayor y tiende a incrementarse en poblaciones
ms jvenes; por lo tanto, es pertinente el fortalecimiento de estrategias
y experiencias que busquen promover los comportamientos saludables
a nivel de escuelas que plantea el proyecto Punto Saludable del Muni-
cipio de Miraflores. Se puede asumir que el actual contexto sanitario
sustenta lo acertado de la seleccin del proyecto seleccionado, ms
an cuando, a pesar de la normatividad producida, la rectora del MIN-
SA en relacin a la salud pblica es an dbil y lo es particularmente en
la promocin de polticas que propugnen cambios de comportamiento
de los diversos agentes, lo que incluye individuos y familias, empresas,
comunidades, escuelas e instituciones pblicas y privadas.
Encuesta directa a beneficiarios del proyecto
Los resultados de la aplicacin de este instrumento evidenciaron

que no se estaban logrando cambios importantes en los hbitos de ali-
349
mentacin de la poblacin beneficiaria, lo que contrast con los ha-

llazgos de los resultados de la hoja de ruta. Al respecto, los autores del
artculo destacan que estos ltimos son indicadores cuantitativos, lo
cual es cierto; sin embargo, algo que se debe resaltar adicionalmente
es que los indicadores planteados para cada objetivo especfico en rea-
lidad estn vinculados al cumplimiento de actividades. Por ejemplo,
no es posible conocer el incremento de conocimientos de los benefi-
ciarios en determinado tema si el indicador planteado mide el nmero
o porcentaje de capacitados. En este caso el hecho de cumplir con la
actividad no garantiza el incremento de conocimientos. Esto depende
de algunos aspectos cualitativos de la capacitacin como la seleccin
de contenidos y metodologa empleada, y debe medirse aplicando los
instrumentos adecuados.
De otra parte, en relacin a los hallazgos sobre el cambio de hbi-

tos de alimentacin, si bien los resultados no son alentadores, debemos
considerar que estos cambios no se producen en el corto plazo; por lo
tanto, no son una expresin directa de deficiencia de la gestin y re-
sultados del proyecto. En este caso una alternativa sera emplear estos
hallazgos como una lnea de base para futuras mediciones. La reco-
mendacin sera contar con contrastes a travs de muestras realmente
representativas, es decir tener en la muestra a colegios pblicos y priva-
dos, y a beneficiarios de educacin inicial, primaria y secundaria.
Pertinencia de las conclusiones y recomendaciones

Las conclusiones y recomendaciones son tcnicamente pertinen-
tes. Las recomendaciones planteadas deberan cumplirse al amparo de
la Ley Orgnica de Municipalidades, la cual, dentro de las funciones
municipales de salud para el nivel distrital contempla gestionar la aten-
cin primaria de salud, as como construir y equipar postas mdicas,
botiquines y puestos de salud en los centros poblados que los necesi-
ten, en coordinacin con las municipalidades provinciales, centros po-
blados y los organismos regionales y nacionales que lo ameriten. Dicha
ley tambin refiere al desarrollo de campaas locales sobre medicina
preventiva, primeros auxilios, educacin sanitaria y profilaxis.
350
Otro hecho que respalda el cumplimiento de las recomendaciones

es que Miraflores ha llegado a liderar en su momento la Red Nacional
de Municipios y Comunidades Saludables, que involucra a 753 Mu-
nicipios de diversas zonas del pas, tanto rurales como urbanas. Esto
es valorado como un referente interesante en la implementacin de la
estrategia de Municipios y Comunidades Saludables. De manera pun-
tual y en relacin al planteamiento de recomendaciones, se sugiere lo
siguiente ajustar los enunciados de los objetivos del proyecto, en parti-
cular los objetivos especficos.
Sera deseable proponer una diferenciacin de los objetivos es-

pecficos en relacin a aquellos que se encuentran planteados como
tales pero que tienen una connotacin diferente. Aunque con dis-
tinto peso jerrquico, dentro de los objetivos especficos, se podra
considerar:
-- Disminuir el consumo de bebidas gasificadas

-- Retomar la costumbre de enviar alimentos saludables en las
loncheras.
-- Promover prcticas recreacionales y actividades deportivas du-
rante el recreo y descansos.
-- Mejorar los quioscos escolares
-- Conseguir el compromiso de participacin continua de todos
los beneficiarios del proyecto.
-- En relacin a los planteamientos adicionales:
-- La disminucin del sobrepeso y obesidad sera una expresin
del cumplimiento del objetivo general con la contribucin de
los objetivos especficos.
-- Se debe compartir los conocimientos en nutricin saludable
tendra un nivel de actividad.
-- Dada la limitada consistencia de la hoja de ruta, se hace nece-
sario su ajuste, ya que contiene serias inconsistencias que no
permite la identificacin clara de los avances del proyecto en
trminos de resultados.
351
-- Se hace necesario formular el Plan de Monitoreo y Evaluacin,

en concordancia con una clara definicin de los objetivos y de
la hoja de ruta.
Finalmente, se sugiere:
-- Fortalecer las gobernanza municipal para la gestin de los de-

terminantes relacionados a una alimentacin saludable a nivel
de escuelas. Esto se refiere a los procesos de toma de decisio-
nes, el uso de recursos y la formulacin de polticas que facilite
la gestin de los determinantes sociales de la salud, en parti-
cular los relacionados a informacin y educacin. Esto incluye
la determinacin de acciones necesarias para mejorar alianzas
intersectoriales que eviten cualquier tipo de desarticulacin de
la toma de decisiones y en la implementacin del programa.
-- Fortalecer las competencias del personal de salud del nivel lo-
cal para una participacin efectiva en los programas planteados
por el Municipio de Miraflores
Importancia de incluir enfoques, estrategias e instrumentos

de gerencia social en la gestin del Proyecto
El desarrollo del presente artculo no hubiera sido posible sin los
enfoques e instrumentos de anlisis de la gerencia social aplicados a
las etapas de formulacin, ejecucin y logros de resultados del proyec-
to. En la elaboracin del presente artculo han destacado la identifica-
cin de la estructura organizacional del proyecto segn Mintzberg, el
anlisis de la distribucin de recursos del sistema organizacional del
proyecto basado en el modelo Kast y Rosenzweig (1998), la matriz de
clasificacin de la gestin de proyectos segn Bobadilla, el anlisis con
el criterio de marco lgico, entre otros.
352
CAPTULO IV
SOCIALES HABILITADORES
Anlisis desde la gerencia social del Programa Nacional de
Conservacin de Bosques para la Mitigacin del Cambio
Climtico
Conny Campos Salazar108
Resumen
E l Programa Nacional de Conservacin de Bosques presenta una

dinmica de articulacin intersectorial e intergubernamental en la
administracin compartida bienes pblicos, con la finalidad de contribuir
con la conservacin de bosques tropicales y generar ingresos en favor de
la poblacin ms vulnerable, en situacin de pobreza, riesgo y exclusin
del pas. Comprende como mbito de intervencin a las comunidades
nativas y campesinas tituladas y pobladores que viven en y alrededor de
los bosques tropicales amaznicos y secos del pas. A travs del presen-
te estudio de caso, se analiza el proceso de participacin comunitaria a
partir de la reflexin del modelo de gestin, los roles y responsabilidades
asumidas por los actores del gobierno central involucrados, as como con
las autoridades regionales, provinciales y locales a favor de la conserva-
cin de bosques como estrategia frente al cambio climtico.
Introduccin
El Programa Nacional de Conservacin de Bosques se cre con
el fin de conservar 54 millones de hectreas (ha) de bosques tropica-
les primarios en la Amazona peruana. Tambin se busca promover
108 Es comunicadora social de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y egresada de la maestra en Gerencia
Social por la Pontificia Universidad Catlica del Per y de la maestra de Gerencia de Empresas Sociales para la
Innovacin Social y el Desarrollo Local por la Universidad EAFIT, Colombia. Cuenta con experiencia en el diseo e
implementacin de polticas pblicas y en el desarrollo de intervenciones intersectoriales e intergubernamentales en
Promocin de Salud. Actualmente, se desempea como docente en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos
en asignaturas vinculadas a la salud pblica.
353
el desarrollo de sistemas productivos sostenibles, para la generacin

de ingresos de las comunidades nativas de la Amazona. Nuestro pas
concentra 72 millones de hectreas de bosques tropicales amaznicos
y secos. Por ello, la conservacin de los bosques se convirti en una
contribucin peruana contundente y eficaz a los esfuerzos globales de
mitigacin, a la vez que los salvaguarda como activos estratgicos para
la adaptacin al cambio climtico. Esta estrategia, por ende, favorece la
sostenibilidad del desarrollo de nuestra economa nacional.
Tras el estudio de caso, es pertinente destacar que el programa pre-

senta deficiencias tcnicas en la planificacin, gestin, monitoreo y
evaluacin, as como la falta de sistematizacin no est permitiendo al
programa definir procesos y estrategias coherentes con los objetivos del
programa, ni la medicin de sus resultados. Asimismo, la estrategia de
intervencin del programa con comunidades nativas y Gobiernos Re-
gionales (socios) est orientada a la cogestin, la cual se podr sostener
y fortalecer en la medida que la organizacin brinde el soporte tcnico
y poltico necesario. Otro aspecto relevante se visibiliza al analizar las
caractersticas de la cultura organizacional (relacin horizontal, valo-
racin del trabajo en equipo y la retroalimentacin) del programa, que
favorece que la gestin sea flexible y la organizacin pueda adaptarse a
los cambios y dar respuesta a las necesidades que se van identificando
durante el desarrollo del programa.
Asimismo, la articulacin transectorial e intergubernamental que

promueve el programa contribuye al fortalecimiento de la participacin
en los espacios de gobernanza y al desarrollo de sistemas productivos
sostenibles basados en la conservacin de bosques de las comunida-
des. En el marco de la transferencia de funciones del programa a los
Gobiernos Regionales para la conservacin de bosques en sus mbitos,
la ausencia de una estrategia definida dirigida a ellos, adems de los
convenios y la ausencia de empoderamiento en materia de gestin am-
biental de los mismos, limita su participacin.
354
Captulo IV: Programas y proyectos sociales habilitadores
Informacin general
Antecedentes
El Programa Bosques se cre el 14 de julio de 2010 mediante De-
creto Supremo Nro.008-2010-MINAM con el fin de conservar 54
millones de hectreas (ha) de bosques tropicales primarios. De modo
particular, se busca promover el desarrollo de sistemas productivos sos-
tenibles, para la generacin de ingresos en favor de las comunidades
nativas y campesinas tituladas y pobladores que viven en y alrededor
de los bosques tropicales amaznicos y secos del pas. Esta iniciativa
fue presentada y ratificada en la Dcimo Cuarta y Dcimo Quinta Con-
ferencia de las Partes de la Convencin Marco de las Naciones Unidas
para Cambio Climtico, realizadas en Polonia (2008) y Copenhague
(2009), respectivamente, a fin de reducir a cero la tasa de deforestacin
neta de bosques tropicales al 2020.
Problemtica
El Per es el segundo pas en la Amazona con la mayor extensin
de bosques y el cuarto pas con la mayor extensin de bosque tropi-
cal en el mundo, pues concentra 72 millones de hectreas de bosques
tropicales amaznicos y secos. Los bosques constituyen el hogar no
solo de la biodiversidad, sino tambin de pueblos indgenas. Propor-
cionan medios de vida a millones de personas, almacenan carbono y
constituyen el medio ms rpido y eficaz para reducir las emisiones
txicas mundiales. Actualmente, 700 mil hectreas estn destinadas a
concesiones privadas para actividades de conservacin y ecoturismo,
mientras que 10,6 millones de hectreas de bosques amaznicos se
encuentran a ttulo de las comunidades nativas. Asimismo son 17,9 de
hectreas de bosques de produccin los que estn destinados solamen-
te para el manejo forestal.
El pas conserva ms del 15% de su territorio nacional a travs de

las reas naturales protegidas, que aportan millones de dlares anuales
a la economa nacional en trminos de generacin y energa elctrica,
agua potable, agua de regado, turismo, control de erosin, recursos
hidrobiolgicos, productos forestales, y almacenamiento de carbono.
Asimismo, el 27% del territorio es ocupado por comunidades nativas y
355
campesinas y 17% del territorio ha sido destinado para el manejo fores-

tal sostenible a travs de concesiones forestales maderables y no ma-
derables. Por ello, la conservacin de los bosques se convierte en una
contribucin peruana contundente y eficaz a los esfuerzos globales de
mitigacin, a la vez que los salvaguarda como activos estratgicos para
la adaptacin al cambio climtico. Esta estrategia, por ende, favorece la
sostenibilidad del desarrollo de nuestra economa nacional.
Finalidad
La finalidad del programa es contribuir con la conservacin de bos-
ques tropicales y generar ingresos en favor de la poblacin ms vulne-
rable, en situacin de pobreza, riesgo y exclusin del pas.
Objetivos
General
El Programa Nacional tiene por objetivo conservar 54 millones de
hectreas de bosques tropicales como una contribucin a la mitigacin
frente al cambio climtico y al desarrollo sostenible.
Especficos
-- Identificar y mapear las reas para la conservacin de bosques
-- Promover el desarrollo de sistemas productivos sostenibles con
base en los bosques, para la generacin de ingresos en favor de
las poblaciones locales ms pobres
-- Fortalecer las capacidades para la conservacin de bosques de

los gobiernos regionales y locales, a los miembros de las comu-
nidades campesinas y nativas, entre otros
Abarca 54 millones de hectreas y las cuales han sido definidas de
acuerdo con la distribucin natural de bosques amaznicos y bosques
secos tropicales en el Per. Los departamentos considerados en el m-
bito de intervencin son: Amazonas, Ancash, Ayacucho, Cajamarca,
356
Cusco, Hunuco, Junn, La Libertad, Lambayeque, Loreto, Madre de

Dios, Pasco, Piura, Puno, San Martn, Tumbes y Ucayali.
Poblacin directa
Comprende las comunidades nativas y campesinas tituladas y po-
bladores que viven en y alrededor de los bosques tropicales amaznicos
y secos del pas. A nivel nacional, el INEI ha identificado 1786 comu-
nidades nativas, mientras que, en el mbito del programa, el MINAM
tiene identificadas 1324 comunidades nativas tituladas.
Estrategias de accin y actores involucrados

Estrategias de accin
Se realizan a travs de la firma de Convenios de Incentivos para la
Conservacin de Bosques que se efectan con Gobiernos Regionales,
Locales y comunidades nativas y/o campesinas, as como con el Go-
bierno Central. Los convenios con los Gobiernos Regionales tienen una
duracin de cuatro aos y permiten comprometer el total de hectreas
de bosques primarios que existen en la regin y establecer planes de
trabajo conjunto con los equipos de las gerencias de recursos naturales,
a las que se les otorga un incentivo econmico que es administrado
por el Programa Bosques para fortalecer las capacidades locales, de las
concesiones de conservacin, de las reas de conservacin regional y
bosques de produccin permanente. Adems se implementan planes
de negocios inclusivos sobre uso turstico, economas verdes: apicultu-
ra y hongos, entre otros.
Los convenios con las comunidades nativas y/o campesinas tienen

una duracin de cinco aos y permiten comprometer la conservacin
del total de hectreas de bosques primarios existentes en la comunidad,
por medio de un incentivo econmico que corresponde a diez nuevos
soles por hectrea de bosque a conservar. Este incentivo econmico
es otorgado directamente a la comunidad para su administracin, a
travs de planes de inversin y/o planes de negocios inclusivos segn
corresponda, los cuales son elaborados por la comunidad con la ase-
sora del Programa Bosques. Los convenios con el Gobierno Nacional,
357
es decir, con el Ministerio Pblico, la Fiscala Especializada en Materia

Ambiental, el Ministerio del Interior, as como la Polica Ecolgica y
SERNANP - Guardaparques otorgan incentivos para el fortalecimiento
de capacidades que contribuyan a mejorar las actividades preventivas
y de fiscalizacin que asegure la conservacin de los bosques.
Actores
El Programa Bosques est adscrito al Ministerio del Ambiente y
coordina con los siguientes actores:
-- Instituciones pblicas
Colaboran las siguientes instituciones: Ministerio de Agricul-
tura; Ministerio de Comercio Exterior y Turismo; Ministerio de
Cultura Ministerio de Economa y Finanzas; Ministerio de Tra-
bajo y Promocin del Empleo; Ministerio de Vivienda, Cons-
truccin y Saneamiento; Defensora del Pueblo; Gobiernos Re-
gionales; Gobiernos Locales; Organismo de Formalizacin de
la Propiedad Informal (COFOPRI); Servicio Nacional de reas
Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP); universidades y
centros de investigacin.
-- Instituciones no pblicas
Participan las siguientes instituciones: Confederacin de Nacio-
nalidades Amaznicas del Per (CONAP), Asociacin Intertni-
ca de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), organizaciones
indgenas de comunidades nativas y campesinas, organizacio-
nes no gubernamentales, cooperacin internacional (tcnica y
financiera) y empresas.
Lneas de accin y actividades claves

Para el logro de objetivos, el Programa Bosques tiene las siguientes
lneas de accin:
-- Identificar, mediante acciones de mapeo, los ecosistemas fores-

tales donde intervendr para lograr su conservacin
358
-- Contribuir a la gestin sostenible de los bosques a travs del fortale-

cimiento de capacidades de los diversos actores forestales del pas
-- Promover el desarrollo de sistemas productivos sostenibles en
los bosques que permitan la generacin de ingresos en benefi-
cio de la poblacin y se reduzca la deforestacin y degradacin
de los bosques
Las lneas de accin se implementan mediante seis procesos y sub-pro-
cesos; el fortalecimiento de capacidades es transversal:
Procesos del Programa Bosques
Afiliacin
Admisin Zonificacin de bosques de
Difusin de la comunidad
Focalizacin
informacin sobre el Elaboracin de plan de
De las provincias y las Programa Bosques
comunidades inversiones
Recepcin de Recepcin de documentos
documentos CCNN (*gestin de documentos
interesadas para los TDC)
Firma de convenio para la
conservacin de bosques
Evaluacin del cumplimiento

Transferencia de las condicionalidades
monetaria Ratificacin del
Monitoreo del cumplimiento
Planificacin operativa convenio para la
del Plan de Inversin
de fondos conservacin de
Monitoreo de la conservacin bosques
Transferencia de los bosques comprometidos
monetaria con las TDC
*Subproceso sugerido: Gestin de documentos para las TDC
Servicios y bienes que oferta el programa

El Programa ofrece tres servicios dirigidos a las comunidades na-
tivas, los cuales se encuentran vinculados a las unidades de Fortaleci-
miento de capacidades y Promocin de Sistemas Productivos Sosteni-
bles. Estos servicios son los siguientes:
359
a. Fortalecimiento de capacidades para la formulacin e imple-

mentacin de planes de inversin:
El Programa plantea el fortalecimiento de capacidades en as-
pectos de gestin, dinmica organizacional y manejo de con-
flictos para un adecuado uso del fondo econmico y el desarro-
llo del plan de inversin productivo sostenible.
b. Acceso a Transferencias Directas Condicionadas (TDC):

Las transferencias directas condicionadas de S/. 10 por hectrea
son otorgadas por el Programa Bosques, a travs del Ministerio
de Economa y Finanzas, a los comits de gestin de las co-
munidades nativas para la implementacin de las actividades
productivas elegidas por la comunidad en asamblea pblica en
beneficio de la conservacin de bosques. Para que la comuni-
dad participe en el programa debe tener como mnimo 3 000
hectreas de bosques, por lo cual el monto equivalente otor-
gado es de S/. 30 000 nuevos soles, monto que se estima para
la implementacin del plan de inversin. El requisito de contar
con un mnimo de hectreas limita el acceso de las comunida-
des nativas pequeas, a pesar de mostrar el inters en participar.
c. Sistemas productivos sostenibles:

El programa desarrolla en alianza con la comunidad nativa un
plan de inversiones que comprende actividades productivas
como el manejo forestal maderable, siembra de achiote, cacao
y caf, piscigranjas y orqudeas, entre otras. Las actividades ele-
gibles por la comunidad estn dirigidas a contribuir la conser-
vacin de bosques y a la vez generar ingresos en poblaciones
en situacin de pobreza.

El anlisis del modelo de gestin comprende de dos aspectos: a
nivel interno del programa y del entorno del mismo. En el primero, se
describe la estructura y describe la organizacin as como sus funcio-
nes, segn el esquema de anlisis de Mintzberg (1984). En referencia al
360
segundo aspecto, se abordar principalmente las dimensiones polticas

y procesos de participacin.

Asumiendo el esquema de anlisis de Mintzberg (1984), se tiene lo
siguiente:
-- El ncleo de operaciones
Segn la estructura del Programa Bosques y tal como lo indica el
anual de operaciones, las Unidades Zonales Desconcentradas son
consideradas el complemento de las unidades de apoyo y de l-
nea, y se constituyen en el ncleo de operaciones. En este mbito,
a su vez, se ha identificado la necesidad de incluir en la estructura
a operadores de programa, cuyas funciones estaran orientadas
a facilitar el trabajo con la comunidad y a acompaarlos en el
desarrollo de los procesos para la obtencin de los resultados de
la organizacin. Sin embargo, todas necesitan crear componen-
tes administrativos, que comprendan el pice estratgico, la lnea
media y la tecnoestructura (Mintzberg, 1984) en la medida que
este ncleo es el que produce los resultados esenciales para la
supervivencia de la organizacin.
-- El pice estratgico
Est liderado por la Coordinacin Ejecutiva, la cual se rene quin-
cenalmente con los jefes de unidades de lnea, quienes a su vez
realizan reportes mensuales sobre sus avances. Se puede observar,
en ese sentido, que hay una supervisin directa en la coordina-
cin del trabajo. Las decisiones son tomadas por la Coordinacin
Ejecutiva en estos espacios.
-- La lnea media
El programa tiene tres unidades de lnea, las cuales reportan direc-
tamente a la Coordinacin Ejecutiva y son tomadas en cuenta para
la toma de decisiones a nivel institucional nos indican. Se observa
que hay alineacin con los objetivos especficos del programa y
las unidades de lnea. Las unidades de mapeo de bosques y de
361
produccin de sistemas productivos sostenibles son las que tie-

nen sus procedimientos ms claros y detallados; en cambio, en la
Unidad de Fortalecimiento de capacidades no se logra identificar
estos procesos, ni en los documentos de gestin ni en la prctica.
-- La tecnoestructura
Esta parte est conformada por la Unidad de Planeamiento, mo-
nitoreo y evaluacin cuya funcin, de acuerdo al MOF, es ase-
sorar al rgano de Direccin y dems rganos del programa en
aspectos de poltica y planeamiento para la consecucin de sus
objetivos, disear, coordinar, proponer, monitorear y evaluar el
Plan Estratgico y plan anual operativo del programa. Sin embar-
go, es la unidad ms dbil de la estructura, cuando fue concebida
no contaba con los profesionales adecuados y ni suficientes para
dicha labor nos refieren. El programa no cuenta con los procesos
formales para toda la intervencin y slo las unidades de lnea
al interior estn realizando su monitoreo y evaluacin segn sus
competencias. El organigrama tambin incluye a la Unidad de
Proyectos y Cooperacin internacional, aunque tiene un rol de
asesoramiento en materia de proyectos de inversin y coopera-
cin internacional.
-- Staff de apoyo
Para el programa el staff de apoyo lo constituye la Unidad de Admi-
nistracin y Finanzas cuya funcin es administrar los recursos hu-
manos, financieros y materiales del programa con la finalidad de
garantizar el uso adecuado de los recursos asignados para lo cual se
hace cargo de los procesos de los sistemas administrativos de per-
sonal, contabilidad, tesorera y abastecimiento, as como de la do-
cumentacin del programa. Segn Thompson citado por Mintzberg
(1984), la razn de la existencia de un staff de apoyo es el intento de
abarcar ms actividades fronterizas a fin de reducir la incertidumbre
dentro de la organizacin y controlar los propios asuntos.
Sin embargo, a decir por los entrevistados, lejos de reducir la in-

certidumbre la genera a tal punto de ocasionar retrasos en la ejecucin
362
de las acciones. El planteamiento de garantizar el uso adecuado de

los recursos asignados quizs deba ser complementado por garanti-
zar el uso adecuado de los recursos para el desarrollo oportuno de las
acciones del programa. Esta incertidumbre es neutralizada de algu-
na manera por la Coordinacin Ejecutiva, pero todava constituye un
cuello de botella para la realizacin del trabajo. Por otro lado, por la
naturaleza de sus funciones al parecer estaran mejor ubicadas en la
tecnoestructura.
En la organizacin, si bien la autoridad est determinada por la

Coordinacin Ejecutiva, es una organizacin abierta y adaptativa a
los cambios, que a su vez no cuenta con mecanismos de control que
integren el trabajo de todos sus rganos porque estn en proceso de
reformulacin. Los pocos niveles jerrquicos visualizados en su orga-
nizacin y la supervisin directa podran facilitar la toma de decisio-
nes en este proceso. La organizacin est reorganizndose desde hace
tres meses de acuerdo a las necesidades y su retroalimentacin. Esto es
gracias a que los que dirigen el programa son personas con apertura y
flexibles nos refieren.
El programa reconoce que los comits de gestin de las comuni-

dades con las que trabaja son socios as como otros actores como los
Gobiernos Regionales, ya que participan asumiendo corresponsabilida-
des de manera voluntaria a travs de un convenio con la finalidad de
garantizar la transferencia de las responsabilidades de cada contraparte,
pero no estn incluidas dentro del organigrama porque identifican al
personal del Programa Bosques como parte de la organizacin formal
del Ministerio del ambiente. An no visualizan que la inclusin de estos
socios dentro del organigrama podra darles mayor importancia y por
ende promover una participacin ms activa. Este y otros asuntos proba-
blemente puedan ser atendidos en este proceso de revisin y reorgani-
zacin del programa si son reconocidos y abordados por sus integrantes.
El sistema de organizacin del programa es un modelo de entra-

da - transformacin - salida, propio de un sistema abierto que se da
en relacin dinmica con su medio ambiente, que recibe entradas, las
transforma de alguna manera y exporta sus productos (Kast y Rosen-
363
zweig, 1990). Este modelo supone un proceso de retroalimentacin en

la organizacin y fuera de ella con relacin a los beneficiarios llamados
socios por el programa y a otros actores del entorno que influyen en el
desarrollo de sus acciones.
La organizacin como sistema de transformacin

COORDINACIN
EJECUTIVA
Deforestacin y cambio
climtico BIENES Y SERVICIOS
Unidad de Proyectos y Unidad de
Cooperacin Administracin y
Internacional Finanzas Fortalecimiento de capacidades para
la formulacin e implementacion de
NECESIDAD Unidad de planes de inversin.
Planeamiento,
Monitoreo y Evaluacin Acceso a transferencias monetarias
Conservacin de bosques condicionadas para la conservacin
de bosques (s/. 10 x ha).
Unidad de mapeo de Unidad de produccin Unidad de
bosques y de sistemas productivos fortalecimiento de Sistemas productivos
mantenimiento de su sostenibles capacidades sostenibles, a partir de la
EXPECTATIVA conservacin
conservacin de bosques.
Unidades zonales
desconcentradas
Comunidades nativas RESULTADOS*
Federaciones indgenas OBJETIVOS, VALORES Y ACCIONES
Gobierno Regional 5,563,950 Ha. de bosques
Conservar 54 millones de ha de bosques comprometidos para la
Agencias de cooperacin tropicales como una contribucin a la conservacin
mitigacin frente al cambio clmatico y al
Ministerio Pblico 02 convenios firmados con
desarrollo sostenible. gobierno regionales (Amazonas y
OSINFOR San Martn)
Lneas de accin
48 comunidades nativas (2,325
familias participantes)
1. 2. 3.
ACTORES Identificas y Promover el desarrollo Fortalecer las
mapear las reas de sistemas productivos capacidades para la
INVOLUCRADOS para la sostenibles con base en conservacin de
conservacin de los bosques, para la bosques de los
bosques. generacin de ingresos gobiernos regionales y
en favor de las locales, a los miembros *Programa Bosques, 2013
poblaciones locales ms de las comunidades
pobres. campesinas y nativas,
entre otros.
-- Subsistema administrativo
Con relacin al planeamiento, se identifica que el programa no
naci con una lnea de base. Quizs por ello su marco lgico,
aunque tiene correspondencia con su finalidad y objetivo general
(propsito), carece de metas. Este vaco no le permitira al pro-
grama saber si yndose dirige en la direccin correcta. El equipo
de trabajo del programa identifica como resultado el nmero de
hectreas de bosques comprometidas para la conservacin, las
cuales son a la fecha 5 500 000. Sin embargo, no se tiene clari-
dad respecto a los resultados que deben alcanzar respecto a sus
364
objetivos especficos. Cada una de las unidades de lnea realiza su

propio monitoreo y evaluacin. No hay un seguimiento mayor de
la Unidad de Planeamiento, Monitoreo y Evaluacin, cada unidad
trabaja con relacin a su POI 2013 (Plan Operativo Institucional).
-- Subsistema de objetivos y valores

El programa tiene un enfoque de interculturalidad, participativo
y de inclusin a decir por los entrevistados. Las acciones del pro-
grama no se imponen a las comunidades, sino ms bien tratan de
acoplarse a las actividades que realizan esto para el caso espec-
fico de la implementacin de sistemas productivos, respetando su
idioma muchos talleres se dan en el idioma nativo. Las comuni-
dades participan voluntariamente en el programa de acuerdo a la
informacin de difusin brindada por el programa en sus respec-
tivas zonas. Con relacin a otros actores, an no se han definido
de manera formal los enfoques o valores orientadores para esa
intervencin. Si bien, hay un reconocimiento de algunos enfoques
para el trabajo con las comunidades, estas son vistas como socias
y no beneficiarias, en ese sentido el valor mayor del programa
lo constituye la conservacin del bosque para la mitigacin del
cambio climtico y el desarrollo sostenible, y en consecuencia la
comunidad global.
-- Subsistema tcnico
Se observa un grado de especializacin tcnica por el tema geogr-
fico y ambiental, mayor presencia de profesionales como gegrafos,
ingenieros forestales, ambientales, bilogos principalmente en las
unidades de Lnea de Mapeo de Bosques y Produccin de Sistemas
Productivos; educadores, comunicadores y psiclogos en la Unidad
de Fortalecimiento de Capacidades; y economistas, administradores
en la Unidad de Planeamiento, Monitoreo y Evaluacin.
-- Subsistema psicosocial
Los miembros de la organizacin reconocen que mantener un
buen equipo de trabajo es fundamental para el logro de los objeti-
vos planteados por el programa, as como reconocer que brindan
365
un servicio que permita que las comunidades conserven sus bos-

ques. Para ello es muy importante el perfil de los jefes; es decir, si
ellos tienen la voluntad para generar cambios favorables, las cosas
van a funcionar. Los equipos de trabajo perciben que el liderazgo
de la nueva Coordinacin Ejecutiva est generando cambios posi-
tivos en la organizacin como la conformacin del Consejo Con-
sultivo, la consolidacin de la Unidad de Planeamiento, Monito-
reo y Evaluacin, la inclusin de personal necesario, entre otros,
pero an falta mejorar actitudes de los encargados de la Unidad
Administrativa y Finanzas, quienes suelen ser muy burocrticos,
lo cual genera retrasos en el cumplimento de las acciones. No
obstante, refieren que gracias al liderazgo de la Coordinacin Eje-
cutiva, estos se llegan a agilizar lo mejor posible. Respecto a las
relaciones, refieren que son horizontales y las atribuyen a que los
miembros son personas jvenes, lo cual facilita la retroalimenta-
cin y autonoma en el trabajo.

En relacin al sistema de poder, el estilo de gestin del Programa Bos-
ques se caracteriza por ser representativo, donde la Coordinacin Ejecu-
tiva recoge las opiniones e intereses de todos los integrantes de todas las
unidades del programa. En relacin a la autoridad, la gestin estratgica
es un tipo de accin social utilitarista, fundamentada en el clculo de me-
dios y fines e implementada a travs de la interaccin de dos o ms per-
sonas en la cual una de ellas tiene autoridad formal sobre las otras. Apli-
cando el esquema de Mintzberg (1984), el pice estratgico del Programa
Bosques es responsable de la conduccin del programa y asume el tipo
de autoridad formal; adems, ejerce la mxima autoridad administrativa
para decidir y el poder actuar para la ejecucin de las decisiones necesa-
rias para dar cumplimiento y conducir adecuadamente el programa.
En relacin al sistema de autoridad, el Programa Bosques trabaja bajo

una serie de contingencias polticas, culturales, econmicas y jurdicas,
maneja bienes comunes pblicos y semipblicos e impulsa sistemas de
cooperacin y participacin que promueven el desarrollo de capacida-
des de gestin de los actores involucrados y les delegan as autoridad y
366
responsabilidad en la toma de decisiones de acuerdo con competencias

y roles establecidos por consenso a los rganos de apoyo y rganos de
lnea. La lnea media del programa desempea una serie de funciones
por encima y por debajo de su propio puesto. Recopila informacin fee-
dback del ncleo de operaciones; es decir se encarga de conducir todos
los proceso desde mapear lo bosques, promocionar los sistemas produc-
tivos y fortalecer las capacidades. Por ello, la lnea media, es decir, los
componentes, son la cabeza visible de toda la organizacin, porque di-
rige a los equipos zonales durante el proceso del programa y tambin
transmite parte de la informacin que reciben de las unidades zonales.
En el marco del trabajo interinstitucional con las diferentes institu-

ciones pblicas y no pblicas, el Ministerio de Ambiente, a travs del
Programa Bosques, actualmente ejerce mayor control de autoridad, de-
bido a que su intervencin se enfoca en tres componentes principales
traducidos a travs de unidades: Unidad de Mapeo de Bosques, Unidad
de Promocin de Sistemas Productivos y la Unidad de Fortalecimiento
de Capacidades. Sin embargo, para la institucin GIZ, su intervencin
se enfoca principalmente al fortalecimiento de capacidades. En rela-
cin al liderazgo, segn la clasificacin de White y Lippitt, el programa
Bosques asume un liderazgo de tipo democrtico, ya que muchas de
las decisiones que toma la coordinadora ejecutiva se somete prioritaria-
mente con los rganos de apoyo y los rganos de lnea; el cual refleja
mayor libertad de accin.
Anlisis del entorno del programa

La coyuntura poltica
En junio de 2009, durante el segundo periodo de gobierno del ex
presidente Alan Garca, el Per padeci una de las ms nefastas crisis
de violencia poltica: el Baguazo. Este conflicto socio ambiental, susci-
tado a partir de la promulgacin de los decretos legislativos por parte
del Gobierno peruano a favor del Tratado de Libre Comercio con Esta-
dos Unidos, vulner los derechos de propiedad de la tierra y de consul-
ta previa de los pueblos indgenas y debilit la gobernabilidad del pas,
colocndolo en una coyuntura de incertidumbre.
367
Frente a esta crisis poltica y durante el periodo de apertura del Programa

Bosques hacia enero de 2011, las comunidades nativas expresaron su des-
confianza hacia el Gobierno peruano y cuestionaron el inters de las autori-
dades polticas en hacerlos partcipes del Programa Bosques. Sin embargo y
bajo intereses particulares, una cantidad reducida de comunidades con las
cuales El equipo de trabajo del Programa Bosques haba tomado contacto,
decidi incorporarse al mismo, lo cual favoreci que el discurso de descon-
fianza que se expanda, entre las comunidades, mermara109 En este contexto,
cabe destacar que la seleccin de las comunidades indgenas priorizadas,
se bas en criterios polticos, motivo por el cual el Programa Bosques inici
sus operaciones en zonas especficas, principalmente a favor de poblaciones
asentadas en el Valle de los Ros Apurmac y Mantaro (VRAE),110 a fin de mi-
tigar el prolongamiento de conflictos socio-ambientales.
Competidores
A partir de la informacin recogida y las entrevistas realizadas, no
se ha identificado la presencia de organizaciones o proyectos que ofer-
ten bienes y servicios o similares a los del Programa Bosques y sean
considerados como competidores del mismo. No obstante, cabe indi-
car que el Programa Bosques afront, principalmente a inicios de su
implementacin, la presencia las organizaciones y/o referentes comu-
nitarios, quienes influenciaron y malinformaron a la poblacin indge-
na, de acuerdo a sus intereses econmicos y polticos. Son las empresas
madereras, empresas petroleras, incluso docentes, quienes han asumi-
do ese rol, aduciendo que la participacin en el Programa Bosques su-
pone la venta y despojo de sus tierras y propiedades al Estado, as como
sobre la proveniencia de los fondos, expresando que estos pertenecen a
agencias de cooperacin internacional111
Anlisis de las dimensiones polticas y procesos de participacin

El Programa Bosques para el logro de sus objetivos trabaja de ma-
nera articulada con otros actores generando espacios de gobernanza,
109 Entrevista al ingeniero Jorge Pucar, especialista en Desarrollo Comunitario de la Unidad de Promocin de Sistemas
Productivos Sostenibles
110 dem
111 dem
368
los cuales buscan movilizar a todos los componentes del sistema en

una misma direccin, ello supone reemplazar el modelo de gobierno
burocrtico-jerrquico por un modelo cooperativo ms descentraliza-
do, que apuesta por la complementariedad entre el sector pblico, el
sector privado, las organizaciones, grupos e individuos que conforman
la sociedad civil.
Una forma de medir la gobernanza de los procesos es evaluar las

prcticas observadas de informacin, participacin, proposicin, nego-
ciacin, vigilancia, exigencia y respuesta, al momento de interrelacio-
narse con otros actores. Las comunidades nativas y campesinas socias
participan, en el sentido de que en un primer momento han sido infor-
madas sobre el Programa Bosques, es decir, sus beneficios, las estrate-
gias, y las responsabilidades que se asumiran. As mismo, las comu-
nidades nativas participan en espacios de toma de decisiones como
talleres, capacitaciones que refuercen la informacin brindada en el
proceso de admisin.
Se observa que las comunidades participan a travs de sus propues-

tas dentro del proceso de afiliacin, en la elaboracin de los planes de
inversin tomando en cuenta su cultura local. Luego, se firman con-
venios, en los cuales dichas socias cumplen el rol de vigilancia en el
sentido de cumplimiento de las responsabilidades asumidas por ambas
partes. Consideramos que es necesario un empoderamiento de las co-
munidades socias que permite una sostenibilidad despus de finalizado
el Programa Bosques. Se concluye que las comunidades se encuentran
en un tipo de participacin activa, ya que asumen compromisos en su
beneficio.
Es necesario tambin tener en cuenta los conceptos de capital social,

participacin y empoderamiento para el anlisis de los actores involu-
crados. Se entiende el capital social como redes (parentesco, clientelis-
mo y compadrazgo), relaciones de confianza, liderazgo, normatividad
compartida, etc. La participacin se refiere a los espacios en la que se
toman las decisiones y asuncin de responsabilidades de grupos exclui-
dos a travs de sus propios medios. Existen tres tipos de participacin:
369
-- La participacin receptiva supone una poblacin poco organi-

zada, sin asumir ninguna responsabilidad, su participacin es
exclusiva para la obtencin de resultados)
-- La participacin funcional implica un grado de organizacin
mnima en la toma de decisiones y de responsabilidades.
-- La participacin activa ocurre cuando la poblacin acta asu-
miendo compromisos generando una oportunidad para el desa-
rrollo personal o colectivo de la comunidad).
Los dos conceptos anteriormente descritos se encuentran inmersos

en la definicin de empoderamiento, definida como los procesos que
llevan a las personas a estar seguras de poseer las capacidades suficien-
tes que les permitan la toma de decisiones en beneficio de su bienestar
(Bobadilla y Tarazona, 2009).
Resultados y balance del Programa Bosques: Una aproxima-

cin desde la gerencia social
Resultados
Se puede sealar, de acuerdo a los hallazgos, que el programa ha
logrado la cantidad de 431 000 hectreas comprometidas en CCNN y 5
132 950 de hectreas a travs de los Gobiernos Regionales para la con-
servacin de bosques. La falta de una intervencin coherente con sus
objetivos est generando dificultades en su financiamiento, ya que este
programa es financiado por el MEF a travs de PPR (presupuesto por
resultados). Cabe destacar que, a pesar de estas deficiencias, la orga-
nizacin est generando respuestas adaptativas a travs de la voluntad
poltica de la Coordinacin Ejecutiva y la cultura organizacional para
responder a las necesidades del programa. Entre ellas, se ha iniciado la
intervencin con Gobiernos Regionales. Se ha facilitado la resolucin
de trabas administrativas, as como la reformulacin de la estructura
organizacional y las unidades que corresponden a la tecnoestructura
y staff de apoyo. Sin embargo, deben establecerse estos procedimien-
tos formalmente para su gestin. Para ello, es fundamental el liderazgo
y compromiso de la Coordinacin Ejecutiva y la participacin de los
equipos de trabajo.
370
Por otro lado, si bien la estrategia con comunidades es de cogestin,

est por s misma no garantiza la efectividad del programa. Se requiere
atender a los vacos de gestin de la organizacin que le de soporte tcnico
a la intervencin. En ese sentido, se plantea la siguiente hiptesis: si la orga-
nizacin no gestiona la implementacin de herramientas de planeamiento,
monitoreo y evaluacin coherentes con los objetivos a travs de la conso-
lidacin y funcionamiento del rea de Planeamiento, Monitoreo y Evalua-
cin y articulacin entre todas las unidades, el programa no podr medir
los resultados ni realizar los ajustes necesarios para que exista coherencia
entre los objetivos, proceso y estrategias para atender la problemtica. Esta
situacin podra generar incertidumbre y desgaste en los equipos de traba-
jo, confusin en la relacin con los actores del programa, limitacin en el
funcionamiento (PPR) en el corto y mediano plazo, y no se garantizara el
logro de resultados durante el desarrollo del programa, ni su sostenibilidad.
Factores que promueven viabilidad

Factores positivos y del entorno
a. El Programa Bosques se encuentra dentro del marco de polticas
y acuerdos a nivel nacional e internacional sobre conservacin
de bosques frente al cambio climtico:
-- Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas112: En esta
se expresan valores primordiales que los jefes de Estado y
de Gobierno tienen que hacer cumplir, y uno de ellos est
referido a la naturaleza.
-- El Acuerdo Nacional113: plantea 31 polticas de Estado, entre
las que se encuentra la referida al desarrollo sostenible y
gestin ambiental, que establece la integracin de la poltica
nacional ambiental con las polticas econmicas, sociales,
culturales y de ordenamiento territorial.
-- Poltica Nacional del Ambiente114: plantea los siguientes ejes:
conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos
112 Naciones Unidas (2000). Declaracin del Milenio. http://www.un.org/spanish/milenio/ares552.pdf. Fecha de consul-
ta: 1 de mayo de 2013.
113 Acuerdo Nacional. http://www.ddint.org/pdf/Acuerdo%20Nacional.pdf. Fecha de consulta: 28 de abril de 2013.
114 Poltica Nacional de Ambiente. http://www2.oefa.gob.pe/documentos/politica_nacional_del_ambiente1.pdf. Fecha
de consulta: 29 de abril de 2013.
371
naturales y de la diversidad biolgica, gestin integral de la

calidad ambiental, gobernanza ambiental, y compromisos y
oportunidades ambientales internacionales.
-- Plan Nacional de Accin Ambiental (PLANAA) 2011-2021115:
Posee metas prioritarias orientadas a la conservacin y aprove-
chamiento sostenible de los recursos naturales, la mejora en la
calidad ambiental, a mejorar la calidad de vida, y lograr conser-
var un ambiente sostenible y sano para las generaciones futuras.
b. Existe voluntad poltica a nivel nacional y regional. Se expresa en

la flexibilidad de toma de decisiones y en la coordinacin entre
las diferentes unidades de lnea, lo cual permite que se pueda
avanzar con los objetivos propuestos. Asimismo, la voluntad pol-
tica se expresa en el inters de crear el Consejo Consultivo Tcni-
co, la cual favorecer la alineacin, de manera articulada, de las
intervenciones de cada uno de los sectores involucrados con la
finalidad de contribuir a la conservacin de bosques. A nivel re-
gional sabemos que existen actualmente dos convenios firmados
con Gobiernos Regionales (Amazonas y San Martn). Su inters
favorece el cumplimiento de las responsabilidades estipuladas,
contribuyendo a la conservacin de bosques.
c. Los convenios firmados con agencias de cooperacin financiera
(USAID y GIZ) son importantes en la intervencin del Programa
Bosques y, por ende, en la obtencin de resultados, ya que estos
contribuyen en aspecto financiero y en la adquisicin de equipos
tecnolgicos y en el proceso de fortalecimiento de capacidades,
dirigidas al equipo de profesionales del Ministerio del Ambiente y
a los beneficiarios directos del programa.
d. La participacin de las organizaciones indgenas cumple un rol im-
portante en el sentido de su influencia en las decisiones de involu-
cramiento de las comunidades indgenas. Ello favorece su partici-
pacin, ya que permite aumentar el nmero de comunidades que
quieren ser socios del programa a travs de la realizacin de sistemas
productivos, que tengan como objetivos la conservacin de bosques.
115 Plan Nacional de Accin Ambiental. En http://cdam.minam.gob.pe/novedades/planaaperu20102021.pdf. Fecha de

consulta: 01 de mayo de 2013.
372
e. El pice estratgico muestra apertura y flexibilidad en la gestin

de la informacin. En la estructura organizacional formal se iden-
tifica la Coordinacin Ejecutiva como la mxima autoridad en el
Programa Bosques, as como mandos intermedios representados
en los coordinadores de los tres rganos de lnea del mismo. De
acuerdo a lo expresado por los informantes, en la dinmica de or-
ganizacin semanal, se ha establecido reuniones de coordinacin
independientes entre los rganos de lnea. Mientras las reuniones
de coordinacin entre los mandos intermedios y la Coordinacin
Ejecutiva se realiza quincenalmente, en cuyos espacios los prime-
ros comunican a esta ltima la informacin tcnica, de acuerdo
a las competencias de cada equipo, para la toma de decisiones.
No obstante, los entrevistados identifican la necesidad de realizar
reuniones de coordinacin de manera conjunta entre los equi-
pos tcnicos de las tres unidades, los respectivos coordinadores
de cada una de ellas y el pice estratgico, a fin de fortalecer la
intervencin articulada entre los componentes. Frente a ello, es
necesario fortalecer los canales de informacin entre los mandos
intermedios y retroalimentacin entre equipos.
f. La estructura organizacional facilita la toma de decisiones. Se-
gn las entrevistas realizadas al personal tcnico del Programa
Bosques, la toma de decisiones se realiza de manera gil, ello
se debe a que la estructura organizacional no es compleja y no
existen otros niveles intermedios entre la Coordinacin Ejecutiva
y las unidades de lnea. De acuerdo a las competencias de cada
unidad de lnea, estas asumen la toma de decisiones, las cuales
son comunicadas a la Coordinacin Ejecutiva.
g. Los equipos son multidisciplinarios a nivel nacional y divisin del
trabajo, segn objetivos (proceso de reorganizacin de unidades,
principalmente la de asesora y apoyo: Unidades de Planeamiento
y Administracin, respectivamente).
h. La cultura organizacional del Programa Bosques est basada en la
valoracin del trabajo en equipo para el logro de los objetivos, la
implementacin de enfoques de interculturalidad, participacin e in-
clusin. A ello se suma, el clima de confianza y la relacin horizontal
373
que existe entre los integrantes de la organizacin. Estas caractersti-

cas ayudan a la organizacin a responder las demandas y necesida-
des del proyecto y superar los procesos de incertidumbre generados
por los vacos en la gestin. Se infiere que el Programa Bosques po-
see una cultura organizacional dinmica y que busca la cohesin.
i. Los actores involucrados asumen responsabilidades compartidas:
La especificidad de la gerencia social se evidencia a travs de la
co-gestin, entendida como la distribucin de responsabilidades
y la adopcin de roles, para la administracin de bienes pblicos,
semi-pblicos o comunes (Bobadilla, 2005). Bajo esta premisa, la
filosofa del Programa Bosques, al considerar a las comunidades
nativas como socias, las valora como actores agentes de su propio
desarrollo econmico local y para quienes los primeros brindan
un servicio. Ello se visibiliza adems a travs de la firma de con-
venios de conservacin de bosques comunales, en el cual ambos
establecen acuerdos y se comprometen a determinadas acciones.
En este escenario, los actores sociales involucrados son los si-
guientes: Programa Bosques, Gobiernos Regionales, federaciones
indgenas, empresa privada (Laboratorios interesados en la trans-
formacin de productos del bosque), agencias de cooperacin,
entre otros, participan a travs de relaciones de poder, asumiendo
de manera compartida las responsabilidades asignadas, as como
la rendicin de cuentas, a partir de la gestin desarrollada. De esta
manera, se conforman espacios de participacin, cuyos consensos
respaldados en un acuerdo poltico viabilizarn la legitimizacin
de los mismos, considerados espacios de gobernanza.
Factores limitantes
Factores negativos y del entorno
a. Los cambios polticos afectan la estabilidad del programa: Impli-
caran el ingreso de un nuevo equipo de gestin. Para que los fun-
cionarios y profesionales se integren y se adecen a la dinmica
organizacional, es necesario un periodo de adaptacin. Asimismo,
se limita la continuidad a los lineamientos de trabajo desarrolla-
dos, afectando el cumplimiento de objetivos y metas planificadas.
374
b. Hay una dbil capacidad de negociacin y de liderazgo de los

actores involucrados en espacios de gobernanza. Esto implicara
definitivamente problemas serios al programa, ya que sabemos
que su estrategia de intervencin es a travs de la articulacin de
diferentes actores y a distintos niveles (intersectorial, interguber-
namental, cooperantes financieros y sociedad civil). Si existiera
una sobrecarga de responsabilidades y funciones del equipo del
Programa Bosques, se ocasionara un bajo nivel del cumplimien-
to de actividades, estrs, inadecuado clima laboral, cansancio y,
si a esto le sumamos la dbil gestin del rea de planificacin,
monitoreo y evaluacin, finalmente se incumpliran los resultados
esperados.
c. Existen actores que dificultan las acciones del programa. Durante
el periodo de inicio de implementacin del programa, se iden-
tificaron empresas madereras, petroleras, incluso docentes, que
influenciaron y malinformaron, de acuerdo a sus intereses eco-
nmicos y polticos, a la poblacin indgena, respecto a la natu-
raleza del programa, lo cual gener un clima de desconfianza e
incertidumbre.
d. La planificacin estratgica es deficiente. El Programa Bosques pre-
senta una dbil planificacin estratgica, lo cual se evidencia en la
carencia de herramientas de gestin que permitan orientar la interven-
cin a mediano y largo plazo. A partir del anlisis del marco lgico,
se identifican deficiencias de carcter metodolgico, en el plantea-
miento de indicadores y metas para el logro de los objetivos espec-
ficos. A partir del Manual de organizacin y funciones, se evidencia
que existe concentracin de funciones en la Unidad de Planeamien-
to, Monitoreo y Evaluacin, que corresponden a rganos de aseso-
ra y apoyo. Se infiere ello segn lo expresado por Mintzberg (1984)
respecto a la estructura organizacional. En ese sentido, se evidencia
tambin una sobrecarga de funciones vinculadas a la tecnoestructura
y el staff de apoyo, afectando el proceso de planificacin estratgica y
bajo un enfoque prospectivo. Se ha identificado que existe debilidad
en el monitoreo y evaluacin del Programa Bosques, dado que no se
han establecido los procedimientos ni instrumentalizado estos pro-
cesos. Por consiguiente, los equipos tcnicos de las unidades ejecu-
375
tivas implementan sistemas de monitoreo alternativos al que debera

asumir la unidad respectiva. Frente a ello, es necesario fortalecer las
competencias del equipo de Planeamiento, Monitoreo y Evaluacin,
quienes no asumen de manera efectiva las funciones asignadas116.
Ello evidencia las debilidades en el proceso de monitoreo, afectando
tambin procesos a largo plazo como la evaluacin del Programa,
ante la ausencia de indicadores de producto, efecto e impacto.
e. Hay Inconsistencias entre el objetivo general y los procesos esta-
blecidos de manera formal. Con la finalidad de alcanzar la meta de
conservar 50 millones de hectreas, cabe indicar que se identifica
inconsistencias entre el objetivo general y los procesos establecidos
de manera formal. Ello se evidencia ante la ausencia de procesos
que involucren la participacin de otros actores sociales, como los
gobiernos regionales. No obstante, se reconoce que, para el tra-
bajo con las comunidades nativas, los procesos estn claramente
establecidos, constituyendo sta una estrategia insuficiente para el
cumplimiento del objetivo general.
f. Falta una estrategia de comunicaciones. El Programa no ha im-
plementado una estrategia de comunicacin a nivel externo, que
permita posicionarlo en la agenda pblica. Al respecto, la Oficina
de Comunicaciones del Ministerio del Ambiente, en coordinacin
con la Unidad de Fortalecimiento de Capacidades, que entre sus
funciones asignadas, se encuentra la socializacin del programa,
han ido construyendo el diseo de la estrategia de comunicacin.
Los informantes expresaron que este proceso no se haba podi-
do iniciar debido a la ausencia de un logotipo que identificase
el programa. Sin embargo, independientemente de la identidad
visual, el programa reconoce la necesidad de hacer nfasis en la
incorporacin de contenidos sobre conservacin de bosques y
otros afines, en la agenda pblica y meditica. Respecto a la so-
cializacin del programa a nivel local, representantes del equipo
nacional del programa manifestaron que ello se realiza bajo el
enfoque de interculturalidad, a travs de la interaccin con las
comunidades en su lengua nativa. No obstante, al contrastar esta
premisa con la experiencia de trabajo en Junn, se identifica la
116 Entrevista a la ingeniera Mariana Cerna, especialista de la Unidad de Promocin de Sistemas Productivos Sostenibles
376
ausencia de equipos multidisciplinarios a nivel regional y local,

que integren el enfoque de interculturalidad y las competencias
educativo comunicacionales para la interaccin y capacitacin
del pblico objetivo117.
g. Hay impedimentos administrativos para el desarrollo de accio-
nes. El equipo administrativo dificulta los procesos que influyen
en el aspecto tcnico y el desarrollo de acciones en campo118.
Esta representa una constante a nivel del sector pblico, afectando
la coordinacin interna e implementacin del Programa.
h. Existe una dbil articulacin entre unidades. Cada unidad ejecuti-
va coordina de manera interna la direccionalidad de sus interven-
ciones, no obstante, existe una dbil articulacin entre las mismas.
Por ende, se genera una ausencia de retroalimentacin de informa-
cin entre las instancias que comprende el Programa.
i. Existe una dbil capacidad de negociacin para la asignacin de
presupuesto por resultados. En el proceso de negociacin para la
asignacin de presupuesto del Programa Bosques ante el Ministe-
rio de Economa y Finanzas (MEF), se identifica que esta instancia
no posee la informacin necesaria para comprender la naturale-
za del mismo. Adems, mientras el cumplimiento de resultados
expuestos ante el MEF gire en torno a indicadores cuantitativos,
ello constituir una limitante para evidenciar la complejidad del
proceso de empoderamiento e instalacin de capacidades a nivel
local. En el marco de transferencias presupuestales al programa, el
MEF no lo considera como una prioridad poltica, que sea factible
de evidenciarse a travs de resultados medibles. Cabe indicar que
el programa no es transversal a todas las regiones.
117 Entrevista realizada al ingeniero Jorge Pucar, especialista en desarrollo comunitario de la Unidad de Promocin de
Sistemas Productivos Sostenibles.
118 Entrevista a la ingeniera Mariana Cerna, especialista de la Unidad de Promocin de Sistemas Productivos Sostenibles
377
Nivel de efectividad que tiene el modelo de gestin del pro-

grama o proyecto co-gestionado para lograr cambios en be-
neficio de las poblaciones destinatarias
a. La gestin y el planeamiento estratgico son dbiles. Se identifica
la carencia de un plan de planeamiento, monitoreo y evaluacin
del programa, la ausencia de instrumentos para medir los avances
y los resultados. El marco lgico existente, se elabor al inicio del
programa, es inconsistente y no cuenta con metas determinadas
para los objetivos; por eso, no est siendo utilizado como refe-
rente por las unidades de lnea y, en consecuencia, los equipos
de trabajo de las unidades no controlan sus resultados. Por otro
lado, tampoco existe una lnea de base del programa. Esta defi-
ciencia puede ser explicada por la dbil gestin de la Unidad de
Planeamiento, Monitoreo y Evaluacin con relacin al cumpli-
miento de sus funciones, la cual estaba conformada por pocas
personas caracterizadas por tener poca disposicin para asumir su
rol, segn nos refieren los entrevistados de las unidades de lnea.
No obstante, hay esfuerzos por subsanar estos vacos. Por ello, se
est elaborando la lnea de base y reformulando el marco lgico.
As tambin, para la ejecucin de las acciones de los procesos es
importante el apoyo de la Unidad de Administracin y Finanzas,
la cual an no est acorde a la demanda de las unidades de lnea.
b. Los procesos establecidos formalmente por el programa estn di-
rigidos a un trabajo de intervencin con las comunidades nativas
a travs de las transferencias directas condicionadas, en las que
las comunidades llamadas socios, asumen responsabilidades
las cuales deben ser monitoreadas. Sin embargo estas comunida-
des tituladas solamente representan el 14% (26 ha de bosques)
de los 54 millones de hectreas de bosque; es decir, el programa
no identifica estrategias de trabajo para el resto de las reas de
intervencin, como son las reas naturales protegidas, concesio-
nes maderables/no maderables, reservas territoriales indgenas,
humedales, etc. Podemos observar que la estrategia con CCNN es
insuficiente para todas las reas de intervencin. Este vaco cons-
tituye una limitacin para el logro de sus objetivos, quizs por
378
ello han iniciado la intervencin a travs de convenios con los

gobiernos regionales de algunos departamentos como: Amazonas,
San Martn y Pasco. Se hace necesaria la sistematizacin de stas
y la elaboracin de otras estrategias que formen parte de la nor-
malizacin de sus procesos, a fin que pueda cumplir el objetivo
del programa.
c. En cuanto a monitoreo y evaluacin, la organizacin no cuenta
con un plan que integre el trabajo de todas las unidades del progra-
ma. No existe un plan de monitoreo que pueda medir los avances.
No se puede identificar los resultados esperados para cada uno de
los objetivos del programa. En esa medida, dificulta la orientacin
de la intervencin, ya que al no saber qu se debe obtener se pue-
de aplicar estrategias poco efectivas. En la prctica, los equipos de
trabajo tienen como referente que el resultado es la cantidad de
hectreas comprometidas para la conservacin de bosques, pero
no tienen claridad sobre las metas que deben lograr por perodos
de tiempo. Este indicador o meta es incompleto porque no hace re-
ferencia a la conservacin del rea. Por otro lado, no se identifica
estrategias claras ni indicadores a ser desarrollados por el progra-
ma para su sostenibilidad.
Conclusiones
-- Las deficiencias tcnicas en la planificacin, gestin, monitoreo y
evaluacin, as como la falta de sistematizacin, no estn permi-
tiendo al programa definir procesos y estrategias coherentes con
los objetivos del programa, ni la medicin de sus resultados.
-- La estrategia de intervencin del programa con comunidades nati-
vas y Gobiernos Regionales (socios) est orientada a la cogestin,
la cual se podr sostener y fortalecer en la medida que la organi-
zacin brinde el soporte tcnico y poltico necesario.
-- Las caractersticas de la cultura organizacional (relacin horizon-
tal, valoracin del trabajo en equipo y la retroalimentacin) del
programa favorecen que la gestin sea flexible y la organizacin
379
pueda adaptarse a los cambios y dar respuesta a las necesidades

que se van identificando durante el desarrollo del programa.
-- La voluntad poltica y el liderazgo de la Coordinacin Ejecutiva,
as como el respaldo poltico con que cuenta el programa podran
ser insuficientes para la subsistencia del mismo, si no se atienden
las deficiencias tcnicas de la gestin.
-- La articulacin transectorial e intergubernamental que promueve
el programa contribuye al fortalecimiento de la participacin en
los espacios de gobernanza y al desarrollo de sistemas produc-
tivos sostenibles basados en la conservacin de bosques de las
comunidades.
-- En el marco de la transferencia de funciones del programa a los go-
biernos regionales para la conservacin de bosques en sus mbi-
tos; la ausencia de una estrategia definida dirigida a ellos, adems
de los convenios y la ausencia de empoderamiento en materia de
gestin ambiental de los mismos, est limitando su participacin.
Recomendaciones
-- La Coordinacin Ejecutiva debe propiciar condiciones y mecanis-
mos, as como liderar el proceso que permita a la Unidad de Pla-
neamiento, Monitoreo y Evaluacin atender las deficiencias tcni-
cas identificadas, contribuyendo a que la organizacin realice un
trabajo integrado paralograr los resultados.
-- Es indispensable la institucionalizacin de procesos que incluya
la formalizacin de estrategias de participacin para cada actor.
-- Se debe sistematizar las experiencias de trabajo para realizar un
balance sobre la ejecucin del programa, que permita identificar
las necesidades, los problemas y los aprendizajes, con el propsi-
to de re-direccionar la intervencin.
-- Es necesario disear estrategias orientadas al empoderamiento de
las comunidades nativas para asegurar la sostenibilidad del pro-
grama despus que se graden, a travs del desarrollo de habi-
lidades de gestin, organizacin y liderazgo promovidas por la
Unidad de Fortalecimiento de Capacidades.
380
-- Se recomienda evaluar si la incorporacin de los gobiernos re-

gionales y comunidades nativas en la estructura organizacional
(organigrama) contribuira a la efectividad del programa.
-- Se debe generar espacios formales para la planificacin y evalua-
cin conjunta entre las unidades del Programa para la articulacin
de la intervencin.
-- Se pueden disear e implementar estrategias de comunicacin
y difusin para el posicionamiento del Programa Bosques en la
agenda meditica.
-- Se recomienda propiciar espacios de dilogo interno entre los
equipos tcnicos y administrativos, a fin de involucrarlos res-
pecto a los procesos del programa y reconocer su importancia
en la efectividad del mismo, a travs de la gestin financiera y
logstica.
Una reflexin final desde la mirada de la gerencia social

El Programa Bosques presenta una dinmica de articulacin inter-
sectorial e intergubernamental, con el propsito de que la cogestin
se replique y visibilice desde el Gobierno central hasta el mbito lo-
cal. Ello se expresa en la instalacin de capacidades organizaciona-
les y empoderar, principalmente a las comunidades nativas. En ese
sentido, la gestin de la poltica ambiental se visibiliza a travs redes
interinstitucionales, las cuales se expresan en representaciones regio-
nales, provinciales y/o locales y facilitan la cogestin de los bienes
pblicos.
Desde esta perspectiva, es importante analizar el mecanismo de

este programa para la construccin de valor pblico a travs de la
transferencia condicionada de dinero para la conservacin de bos-
ques. El programa impulsa la generacin de capital social, promovien-
do el empoderamiento individual y comunitario de los beneficiarios.
Mokate y Saavedra (2006) plantean que, en una democracia, la

funcin de expresar preferencias acerca del valor que las organiza-
ciones pblicas deben producir es desempeada fundamentalmente
381
por la ciudadana. De esta manera, el desarrollo de la estrategia en el

sector pblico comienza con la misin y visin de la organizacin, la
cual conduce la creacin de valor pblico.
Otro aspecto a destacar para la construccin de valor pblico, se

expresa en la capacidad del Programa Bosques de tejer redes sociales
favoreciendo la construccin de capital social, a travs de convenios
firmados entre distintas instancias, donde se instalan lazos de confian-
za entre la comunidad, las organizaciones pblicas, privadas y de la
sociedad civil, que se han descrito en los acpites anteriores. Este es
un campo en el que todava hay mucho por explorar en trminos de
identificacin y movilizacin de nuevos activos sociales.
382
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383
Provas descentralizado: Acortando distancias, acercando gente
Juan Carlos Alarcn Ruiz119, Liseth Dipaz Paredes120,

Candi Nayhua Ccolque121, Katty Ramrez Ordua122 y
Milagritos Ros Quiones123
Informacin general
S iguiendo a Valdivia (1995), en el ao 1995 el sistema vial del pas es-

taba conformado por 69 971,69 km. Corresponda a la red vial vecinal
o rural 39 805,82 km (56,8%), de los cuales 7 228,11 km (18%) se encontra-
ban sin afirmar y 29 390 km. (73%) solo eran trochas (segn cifras oficiales).
El Programa Provas Descentralizado surgi para afrontar las deficiencias en
gestin de infraestructura vial. Se cre por fusin de Provas Departamental y
Provas Rural bajo la modalidad de fusin por absorcin, mediante Decreto
Supremo Nro. 029-2006-MTC del 12 de agosto de 2006. A lo largo de los
aos, Provas Descentralizado ha pasado por las siguientes etapas:
Lnea cronolgica del programa

Programa Caminos Rurales - PCR I (1995-2000): $267 millones
mbito de accin: 12 departamentos, 120 provincias
Primera 13 000 km. de caminos vecinales y departamentales rehabilitados, y 3 053 km. de caminos de herradura mejorados.
etapa
Programa Caminos Rurales - PCR II (2001-2006): $150 millones

Segunda 5 008 km. de caminos vecinales rehabilitados y 3 670 km. de caminos de herradura mejorados.
etapa
Programa de Transporte Rural Descentralizado - PTRD (2007-2012): $150 millones

Tercera 3 358 km. de caminos vecinales rehabilitados y 2 365 km. de caminos de herradura mejorados.
etapa
Independizacin del PTRD (2013-2015)

Cuarta mbito de accin: 24 departamentos, 193 provincias
etapa
Elaboracin propia en base al anlisis documental de Provas Descentralizado, 2012

119 Es antroplogo social por la Universidad Nacional Federico Villarreal. Actualmente es estudiante de la maestra en
Gerencia Social de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Es especialista en investigacin social cualitativa y ha
laborado para organizaciones del sector pblico y sector privado, en diferentes estudios sociales.
120 Es licenciada en Sociologa de la Universidad Nacional Federico Villarreal. Cuenta con estudios concluidos de la
maestra en Gerencia Social de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Es especialista Social en diferentes secto-
res: minera, electricidad, vivienda y agricultura.
121 Es economista por la Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco. Actualmente es estudiante de la maestra
en Gerencia Social de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Cuenta con experiencia en monitoreo y seguimien-
to de proyectos. Tiene trayectoria en el sector pblico.
122 Es trabajadora social por la Universidad Rovira i Virgili (Espaa). Cuenta con el diplomado en el posgrado Conflicto y Violencia
Social. La mediacin en la resolucin del conflicto por la Universidad de Barcelona (Espaa). Actualmente es estudiante de la
maestra en Gerencia Social de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Con experiencia en trabajo social comunitario.
123 Es licenciada en Antropologa por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Cuenta con estudios concluidos
de maestra en Poltica Social con mencin en Gestin de Proyectos Sociales (UNMSM). Es diplomada en el Anlisis,
Gestin y Resolucin de Conflictos Socio Ambientales (PUCP).
384
Provas Descentralizado naci como inversin del Estado para lu-

char contra la pobreza, la cual concentra sus ndices ms elevados en
las zonas rurales del pas, debido a diversos factores, como la infraes-
tructura vial escasa, centralizacin de la gestin, poco acceso e intran-
sitabilidad, difcil acceso de las poblaciones a servicios bsicos de edu-
cacin y salud. El mbito de intervencin de Provas Descentralizado
est delimitado por las competencias de los Gobiernos Regionales y
Locales en la gestin de redes viales departamentales y vecinales124, a
travs de diferentes tipos de intervencin que se da a estas vas. Uno
de estos tipos de intervencin es el mantenimiento rutinario125. En la
actualidad Provas Descentralizado tiene presencia a nivel nacional,
con Oficinas de Coordinacin, trabaja en conjunto con los gobiernos
locales en 193 provincias, a travs de los Institutos Viales Provinciales
(IVP) y con los Gobiernos Regionales.
Se promueve que las MEMV (Micro empresas de Mantenimiento

Vial) que brindan el servicio de mantenimiento rutinario de los caminos
vecinales estn conformadas por varones y mujeres, en edad laboral,
entre los 18 y 65 aos, que tengan carga familiar y que vivan aleda-
os a las zonas de intervencin. Por otro lado, se beneficia a toda la
poblacin usuaria de las vas vecinales: transportistas, comerciantes y
poblacin en general facilitando el acceso a diversos servicios.
Un elemento importante a nivel de la intervencin es el nuevo en-

foque estratgico que plantea Provas Descentralizado:
-- Enfoque orientado al cambio de modelo de gestin vial

-- Enfoque territorial
-- Fortalecimiento institucional
-- Generar un sistema de planificacin estratgica vial rural
-- Sostenibilidad del financiamiento vial rural
124 Una red vial vecinal o rural sirve de unin y comunicacin entre los principales centros poblados, entre los centros de
produccin de la zona a que pertenecen, entre s y con el resto del pas, articulando con la Red Vial Departamental o
Regional y/o de la Red Vial Nacional (D. S N 012-2013-MTC: Clasificador de Rutas del SINAC)
125 El mantenimiento rutinario es el conjunto de actividades que se realizan en las vas con carcter permanente para con-
servar sus niveles de servicio. Estas actividades pueden ser manuales o mecnicas. (D.S N 034-2008-MTC: Aprueban
reglamento Nacional de Gestin de la Infraestructura Vial, Artculo 15 Del mantenimiento vial)
385
Adems, Provas Descentralizado se encuentra dentro de la estra-

tegia Incluir para crecer en el cuarto eje de inclusin econmica126,
para generar oportunidades laborales.
Resultados: Anlisis del modelo de gestin

Estructura organizacional
Se us la terminologa y metodologa de Mintzberg (1984) para
analizar la estructura organizacional de Provas Descentralizado.
a. El pice estratgico127: De acuerdo al MOF de la institucin, esta

depende del despacho Viceministerial de Transportes del Minis-
terio de Transportes y Comunicaciones. Cuenta con una Direc-
cin Ejecutiva, que es el pice estratgico. El director ejecutivo
es responsable de la toma de las decisiones de la organizacin.
b. La lnea media128: Est compuesta por las Unidades de Geren-
cia (Unidad Gerencial de Estudios UGE, Unidad Gerencial
de Transporte Departamental UGTD, Unidad Gerencial de
Transporte Rural UGTR, Unidad Gerencial de Desarrollo Ins-
titucional UGDI). Estas son responsables de desempear las
funciones tcnicas y polticas.
-- La tecnoestructura129: Est compuesta por analistas que es-
tudian el cambio y adaptacin de la organizacin en fun-
cin de la evolucin del entorno, la calidad de las normali-
zaciones (Katz y Kahn, 1996, citados por Mintzberg, 1993).
126 Segn el Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social, este eje est orientado a aumentar las oportunidades y capacidades
de los hogares para incrementar sus propios ingresos, a travs de la mejora de la cobertura y calidad de servicios bsicos
para las familias, en una primera etapa, y la promocin de acceso a actividades comerciales, mejorando las capacidades
y el acceso a servicios econmicos, posteriormente. Se busca establecer las pautas y criterios que orienten la ejecucin
de intervenciones focalizadas que contribuyan a que las personas vulnerables logren incorporarse al dinamismo de la
economa nacional o de las economas regionales a travs de actividades que impulsen el desarrollo productivo y la
generacin y diversificacin de ingresos. Tomado de http://www.midis.gob.pe/incluirparacrecer/eje_4.php
127 Se ocupa de que la organizacin cumpla efectivamente con su misin y de que satisfaga los intereses de las personas que
controlan o tienen algn poder sobre la organizacin; por ejemplo, se trata de los accionistas y los sindicatos, en algunos casos.
128 El pice estratgico est unido al ncleo de operaciones mediante la cadena de directivos de la lnea media, provis-
tos de autoridad formal. Dicha cadena pasa de los directivos superiores situados justo bajo el pice estratgico hasta
los supervisores de primera lnea (jefes de taller, por ejemplo), que ejercen una autoridad directa sobre los operarios,
constituyendo el mecanismo de coordinacin que denominamos supervisin directa (Mintzberg, 1984:25)
129 Se compone de los analistas que estudian la adaptacin, el cambio de la organizacin y de los que estudian el con-
trol, la estabilizacin y la normalizacin de las pautas de la actividad de la organizacin (Mintzberg, 1993:128).
386
A ellos se les responsabiliza de funciones tcnicas. En nues-

tro caso de estudio son la Unidad de Control Institucional
mediante la Oficina de Control Institucional y la Unidad de
Asesoramiento Legal mediante la Unidad de Asesora Legal.
-- Staff de apoyo130: La funcin principal de este grupos es el
de prestar apoyo a la organizacin, fuera del flujo de trabajo
de las operaciones. La Unidad de Apoyo se da mediante la
Unidad Gerencial de Administracin UGA y otros servicios
brindados por terceros, que son consideradas actividades de
apoyo (servicio de mensajera, seguridad, limpieza, etc.)
c. El ncleo de operaciones131: Los encargados de brindar el servi-
cio administrativo y de supervisin de la gestin de infraestructu-
ra vial son las Oficinas Zonales de Coordinacin. La naturaleza
de descentralizacin, ha generado la creacin de Institutos Via-
les Provinciales (IVP), que son parte de los Gobiernos Locales.
Grado de coherencia de la organizacin

La coherencia estructural, divisin del trabajo y descentralizacin
de las Oficinas de Coordinacin Zonal es importante porque se vin-
culan directamente con los gobiernos locales, por su ubicacin geo-
grfica. La organizacin de las Oficinas de Coordinacin Zonal est
conformada por un coordinador zonal, tres especialistas (especialista
en descentralizacin, especialista regional y el especialista local) y un
administrador. El coordinador y los especialistas son quienes trabajan
directamente en la gestin de la infraestructura vial con Gobiernos
Locales sean IVP o Direcciones Regionales de Transporte. Provas Des-
centralizado busca fortalecer institucionalmente al Instituto Vial Pro-
vincial (IVP) como rgano desconcentrado de los Gobiernos Locales.
La mesa directiva del IVP est conformada por los alcaldes de los distri-
tos que conforman una provincia. El IVP tiene un equipo tcnico com-
puesto, como mnimo, por un gerente general, un jefe de operaciones
y un asistente administrativo.
130 Pueden hallarse en distintos niveles jerrquicos, segn quienes reciban sus servicios. En la mayora de empresas de
fabricacin, las relaciones pblicas y el asesoramiento jurdico ocupan posiciones elevadas, dado que suelen servir
directamente al pice estratgico (Mintzberg, 1993:129).
131 Abarca a aquellos miembros (los operarios) que realizan el trabajo bsico directamente relacionado con la produc-
cin de productos y servicios (Mintzberg, 1993:123).
387
Productos estratgicos
Provas Descentralizado tiene los siguientes productos estratgicos:
Infraestructura vial Fortalecimiento institucional Transporte y desarrollo
Los caminos departa- Se crean microempresas de Las provincias cuen-

mentales se encuentran mantenimiento de caminos tan con planes de ne-
rehabilitados y con sis- vecinales y departamentales gocios asociados a los
tema de mantenimiento de funcionamiento. caminos rehabilitados
implementado. e implementados
Los Gobiernos Regionales
Los caminos vecinales cuentan con planes viales Hay coordinacin in-
se encuentran rehabili- para financiar la rehabilita- terinstitucional e im-
tados y con sistema de cin y el mantenimiento de plementacin para las
mantenimiento imple- los caminos departamentales inversiones en infraes-
mentado. tructura econmica.
Los Gobiernos Locales finan-
Los caminos de herradu- cian el mantenimiento de los
ra son mejorados. caminos vecinales.
Los puentes de la red Los Gobiernos Locales cuen-
vial vecinal y departa- tan con institutos viales pro-
mental son rehabilita- vinciales en funcionamiento.
dos o construidos.
Los Gobiernos Locales y Regio-
nales cuentan con capacidades
tcnicas fortalecidas para la
gestin vial descentralizada.
Fuente: Plan Estratgico Institucional de Provas Descentralizado, 2012
Anlisis del uso y distribucin de recursos tangibles e intan-

gibles del sistema organizacional
Utilizamos el modelo organizacional de Kast y Rosenzweig (1988),
que permite analizar la relacin de algunos subsistemas que forman la
organizacin para verificar el cumplimiento de la informacin que se
muestra en el organigrama de la institucin, con la definicin de fun-
ciones y las formas de relacin de cada rea.
Proceso de transformacin del producto para generar valor social:

Visin integral del comportamiento real de la organizacin, donde se
observa cmo de una necesidad se produce un bien, mediante un pro-
ceso de transformacin, el xito y el valor de este producto se puede
ver en los resultados, los cuales sern medibles en cuando produzca
una cambio en la vida de los pobladores.
388

BIENES Y SERVICIOS
NECESIDAD
MANTENIMIENTO CAMINOS RURALES
RUTINARIO REHABILITADOS
Deterioro de los caminos vecinales y
de herradura debido a factores
climatolgicos y de construccin.
De los 46 900km de longitud que
tienen los caminos vecinales, el 70 %
est en malas condiciones.
VDL-VENTANA PARA EL MEJORA DE CAMINOS

EXPECTATIVA DESARROLLO LOCAL DE HERRADURA
Pas integrado con redes viales

departamentales y rurales adecua- OBJETIVOS Y VALORES
das y transitables.
Gobiernos regionales y locales Promover, apoyar y orientar el incremento de la
fortalecidos y capacitados para una dotacin y la mejora de la transitabilidad de la
adecuada gestin del programa. infraestructura de transporte departamental y
rural y el desarrollo institucional, en forma
descentralizada, planificada, articulada y
regulada; con la finalildad de contribuir a la RESULTADOS
superacin de la pobreza y al desarrollo del pas.
ACTORES Tasa de Accidentes de Trnsito por cada
10,000 vehculos El valor estimado del indica-
dor, pas de 77.1 a 60.6.
PROVIAS Descentralizado. LINEAS DE ACCIN Tasa de Fallecidos en accidentes de trnsito
Instituciones Pblicas:
Lucha contra la pobreza por cada 100,000 habitantes. El valor estimado
Gobierno Central (MTC),
y la exclusin. del indicador, pas de 12.3 a 9.5.
Gobierno Regional, Gobierno
Proporcin de hogares cuya poblacin se tras-
Local (IVP).
Impulso a la descentralizacin. lada a pie a la feria o mercado al que acude
Comunidades Campesinas y
generalmente a vender sus productos. El valor
Centros Poblados.
Fortalecimiento de las capacidades estimado del indicador pas de 28.2 a 24.2.
Empresas Privadas regionales y locales. Proporcin de hogares cuya poblacin se tras-
lada a pie al establecimiento de salud ms
Articulacin de la infraestructura vial con el transporte, la
cercano. El valor estimado del indicador disminu-
promocin productiva y el desarrollo rural.
y pas de 78.1 a 77.7.
Fuente: Elaboracin propia en base al anlisis documental de Provas Descentralizado, 2012
-- Subsistema de objetivos y valores132: Este subsistema recibe sus

influencias directamente del entorno y de la coherencia que
hay entre las necesidades directas de la poblacin y los objeti-
vos del proyecto. Provas Descentralizado fija sus objetivos ge-
nerales basndose en las necesidades de la poblacin y dirige
sus objetivos especficos sobre la mejora de la transitabilidad y
al desarrollo institucional. El proyecto busca que las comuni-
dades rurales tengan la oportunidad de formar microempresa,
para que sus propios miembros puedan brindar los servicios de
mantenimiento a las vas vecinales.
-- Subsistema tcnico133: Este subsistema tiene en cuenta aquello que
el proyecto necesita para la correcta creacin del producto final.
132 La organizacin como subsistema de la sociedad debe lograr ciertos objetivos determinados por el sistema que la
envuelve. La organizacin cumple con una funcin para la sociedad, y si quiere tener xito en recibir entradas, debe
responder a los requerimientos sociales (Kast y Rosenzweig, 1988:72).
133 Este subsistema adquiere su forma de acuerdo con la especializacin de conocimiento y habilidades requeridas, los
tipos de maquinaria y equipo implicados, y la disposicin de las instalaciones (Kast y Rosenzweig, 1988:72).
389
-- Oficinas de coordinacin: Son el ente que monitorea la

actividad del servicio y da soporte tcnico a los IVP.
-- El IVP (rgano descentralizado de los Gobiernos Locales):
Su objetivo es realizar la gestin vial de los caminos veci-
nales de la provincia mediante la contratacin de estudios,
obras, supervisin y mantenimiento de la red vecinal.
-- Equipamiento relacionado a la adquisicin de vehculos,
equipos de oficina: Incluye computadoras, software, GPS,
etc., para el incremento y mejora de las instalaciones de la
Sede Central del Programa y las Oficinas de Coordinacin.
-- El correcto funcionamiento de estos elementos ha servido
como soporte para poder conseguir las metas finales del
proyecto.
-- Subsistema estructural134: El organigrama de Provas Descentra-
lizado muestra que todas las reas estn claramente divididas
en l y cada rea cuenta con una asignacin de tareas detalla-
das en el MOF de la organizacin.
-- Subsistema administrativo135: La forma en que la organizacin
desarrollan sus actividades administrativas afectan al total de la
organizacin (PVD).
Esta informacin est recogida en el marco legal nacional, donde

especifica el funcionamiento del sistema de tesorera, presupuesto, en-
deudamiento externo, administracin de personal, logstica. Las Ofi-
cinas de Coordinacin Zonal que trabajan con los Gobiernos Locales
- IVP, son las ms idneas para determinar si las exigencias descritas en
el marco legal nacional sobre las actividades administrativas y financie-
ras se cumplen. En base a esto, y de acuerdo a la informacin extrada
del MOF de Provas Descentralizado, las tareas y funciones de la ofi-
cina de coordinacin zonal, se realizan desde una perspectiva micro y
permiten cumplir las metas propuestas por el proyecto.
134 Este subsistema se refiere a las formas en que las tareas de la organizacin estn divididas y son coordinadas. En
un sentido formal, la estructura est determinada por los estatutos de la organizacin, por descripciones de puesto y
posicin, y por reglas y procedimientos (Kast y Rosenzweig, 1988:72).
135 Este subsistema abarca toda la organizacin al relacionarla con su medio ambiente, fijar los objetivos, desarrollar
planes estratgicos y operativos, disear la estructura y establecer procesos de control (Kast y Rosenzweig, 1988:72)
390
Sistema de poder, autoridad y liderazgo interno

El carcter descentralizado de PVD, se expresa en la transferencia
de competencias. Parte del anlisis a PVD es verificar si la estructura del
programa garantiza el cumplimiento de objetivos, as como analizar si
el modelo de los institutos viales provinciales, conocidos como IVP, son
muestra real del proceso de descentralizacin. En ese sentido, PVD tiene
una dinmica organizacional jerrquica, su radio de accin es a nivel
nacional, su funcin consiste en promover, apoyar y orientar la recupera-
cin y el mantenimiento de la red vial vecinal y departamental que permi-
ta su operatividad permanente, as como apoyar y orientar la atencin y
prevencin de emergencias de infraestructura de transporte, en el mbito
de su competencia (Ministerio de Transportes y Comunicaciones).
A nivel de gestin, el programa PVD descansa en las oficinas de

coordinacin zonal a nivel regional con el objetivo de promover el cum-
plimiento de las normas y procedimientos administrativos establecidos.
Dicho modelo de gestin (Oficinas de Coordinacin Zonal) cumplen un
rol de intermediario entre los Institutos Viales Provinciales (IVP) y la sede
central. Para garantizar la sostenibilidad e impulsar la descentralizacin,
se transfirieron competencias en gestin vial a los Gobiernos Locales, lo
cual trajo como resultado la conformacin de los Institutos Viales Provin-
ciales (IVP). Segn el Ministerio de Transportes y Comuniacciones, los
IVPs son responsables de implementar el plan vial de la provincia, prio-
rizar los caminos vecinales, gestionar y concertar recursos de los entes
pblicos y privados y entidades cooperantes y coordinar la ejecucin de
las inversiones viales a nivel de la provincia. Estos tienen la finalidad de
realizar la gestin vial de los caminos rurales de su jurisdiccin, sobre la
base de un Plan Vial Provincial Participativo (PVPP).
A nivel operativo, los Institutos Viales Provinciales (IVP) est con-

formado por el comit directivo, que rene a los alcaldes de todos los
distritos que conforman la provincia. Dicho comit tiene la potestad
de aprobar la poltica general de los IVP, los reglamentos y manuales
internos, as como el designar o remover del cargo de gerente general.
Quien preside el Comit Directivo es el alcalde provincial, que tiene
como funcin junto a los alcaldes distritales aprobar el presupuesto de
cofinanciamiento y realizar evaluaciones peridicas a los IVP.
391
El Comit Directivo del IVP requiere de liderazgo, ya que es un

espacio donde se deciden las responsabilidades en la gestin vial a
nivel de provincial y distrital. De igual forma, el comit directivo tiene
la potestad de tomar decisiones no solo a nivel operativo sino tambin
presupuestal. En suma, el comit directivo de los IVP constituye un es-
pacio importante en trminos de gestin, pero sobretodo es un espacio
donde la capacidad de liderazgo, negociacin y manejo poltico se
pone a prueba.
Anlisis del nivel externo del programa

Actores de Provas Descentralizado:
Los actores sociales involucrados en Provas Descentralizado son
los siguientes:
-- Instituciones pblicas: Son el Gobierno Central (MTC), Gobier-
no Regional, Gobierno Local (Instituto Vial Provincial - IVP).
Tambin participan establecimientos de salud e instituciones
educativas.
-- Sociedad civil e instituciones privadas: Se incluye a las comuni-
dades en general (otorgan licencia social), comunidades organi-
zadas (forman las MEMV).
-- Poblacin destinataria136: Incluye a las familias, pobladores y
personas, hombres y mujeres en general. Tambin participan
microempresas de Mantenimiento Vial - MEMV. Entre los be-
neficiarios indirectos se encuentran las familias de microem-
presarios de mantenimiento vial, miembros de gobiernos, tanto
regionales como locales, as como empresas transportistas.
-- Aliados: No tienen un papel directo en Provas Descentraliza-
do, pero han realizado aportes. Entre estos se encuentran:
-- Instituciones pblicas: Son los Ministerios que han articula-
do las inversiones de sus programas/ sectores, con Provas.
Se encuentran: Ministerio de Agricultura (PRONAMACHS137,
136 Adaptado del Plan Estratgico Institucional 2008 2012.http://www.PROVIASdes.gob.pe/Transparencia/plan_estrate-
gico/PEI_PROVIAS_DESCENTRALIZADO2008_2012.pdf
137 El PRONAMACHS es hoy agrorural. Sin embargo, en los documentos revisados de Provas Descentralizado, se men-
ciona como PRONAMACHS. Informacin tomada de la presentacin que lleva como ttulo PIEP.
392
PSI138), Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento

(PRONASAR139), Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social
(FONCODES140), Ministerio de Energa y Minas.
-- Instituciones privadas: Son las ONGs y empresas consul-
toras, que han brindado servicios y estudios especializa-
dos, relativos a la gestin del proyecto.
-- iCooperacin Internacional: Son los organismos que han
otorgado financiamiento, como BID, BIRF, AID contra-
drogas, CAF, Fondo Contravalor Per - Francia, Fondo
Contravalor Per - Italia.
Para concluir, y siguiendo a Crozier y Friedberg (1997)141, en Pro-

vas Descentralizado se encuentran los siguientes componentes: i) Sis-
tema: se constituye por el programa Provas Descentralizado, y sus
componentes; ii) Juego: son las relaciones, acuerdos y negociaciones
entre actores participantes; iii) Actores: son los jugadores, beneficia-
rios, y otros que participan, en mayor o menor grado, para el desarrollo
del proyecto.
Anlisis de los servicios y bienes que ofrece a partir del gra-

do de satisfaccin de la poblacin destinataria
Provas Descentralizado actualmente pertenece al denominado
Programa Presupuestal 0138: Reduccin del Costo, Tiempo e Inse-
guridad en el Sistema de Transporte, que antes era conocido como
Programa Presupuestal 061: Reduccin del Costo, Tiempo e Inseguri-
dad Vial en el Sistema de Transporte Terrestre, cuyo responsable es del
Ministerio de Transporte y Comunicaciones. En este programa parti-
cipan los tres niveles del de gobierno para obtener los resultados de
esperados.
138 Programa Subsectorial de Irrigaciones. http://www.psi.gob.pe/docs/%5Cgestion%5Cmanual_de_operaciones_26102006.doc

139 Programa Nacional de Saneamiento de Agua Rural PRONASAR. http://pnsr.vivienda.gob.pe/portal/logros/pronasar/
140 Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social, http://www.foncodes.gob.pe/portal/index.php
141 El sistema de accin organizado, es definido por Crozier y Friedberg (1997) como un conjunto humano estructurado
que coordina las acciones de sus participantes mediante mecanismos de juego relativamente estables y que mantie-
nen su estructura mediante mecanismos de regulacin, los cuales constituyen otros juegos.
393
Resultados
Resultados viales142
A continuacin, se muestran algunos indicadores de desempeo143:
Indicador 2011 2012 2013 Variacin
Tasa de accidentes de trnsito por cada 10 000 77,1 60,6 -16,5
vehculos
Tasa de fallecidos en accidentes de trnsito por 12,3 9,5 -2,8

cada 100 000 habitantes
Proporcin de hogares cuya poblacin se traslada a 30,3 26 -4,3

pie a la feria o mercado al que acude generalmente a
comprar sus productos
Proporcin de hogares cuya poblacin se traslada a 28,2 24,2 -4

pie a la feria o mercado al que acude generalmente
a vender sus productos
Proporcin de hogares cuya poblacin se traslada 78,1 77,7 -0,4

a pie al establecimiento de salud ms cercano
Proporcin de hogares cuya poblacin se traslada 12,7 13,3 0,6

con medios de transporte motorizado al estableci-
miento de salud ms cercano
Proporcin de hogares cuya poblacin se traslada 39,2 39,6 0,4

con medios de transporte motorizado a la feria o
mercado al que acude frecuentemente a comprar
sus productos
Proporcin de la poblacin rural escolar que se 7,2 7,4 0,2

trasladan con medios de transporte motorizados a
su institucin educativa con frecuencia de traslado
diaria o interdiaria
Tiempo promedio de traslado a pie hacia el esta- 49,5 43,1 -6,4

blecimiento de salud ms cercano
Tiempo promedio de traslado con medios de 88,3 74,1 -14,2

transporte motorizado a la feria o mercado al que
acude generalmente a comprar sus productos
Tiempo promedio de traslado con medios de 115,8 95,8 -20

transporte motorizado a la feria o mercado al que
acude generalmente a vender sus productos
142 Para los resultados viales se ha tenido en cuenta el Reporte de progreso en la obtencin de resultados de los Progra-
mas Presupuestales iniciados el 2008-2013: Resultados 2013, Captulo tres - Servicios bsicos, comercio y ambiente,
Lima, 2014
143 Estos indicadores de desempeo pertenecen al Programa Presupuestal 061: Reduccin del Costo, Tiempo e Inseguri-
dad Vial en el Sistema de Transporte Terrestre, a cargo del Ministerio de Transporte y Comunicaciones
394
Resultados institucionales y de desarrollo144

-- Promocin y creacin de los IVP como parte de un modelo
de gestin: De acuerdo a las competencias en la intervencin
en infraestructura vial, se crearon los IVP en los gobiernos
locales. A diciembre del 2013, se promovi la creacin de
188 GL- IVP, de los cuales 171 estn implementados (90,9%
del total).
-- Incorporacin de los IVP en la estructura organizacional de
los gobiernos locales como rganos Descentralizados: Como
parte de lo propuesto por PVD, los IVP deben ser creados por
ordenanza municipal y ser rganos descentralizados de los
Gobiernos Locales. A diciembre de 2012, 163 IVP aparecen en
el ROF de los municipios provinciales bajo esta denominacin.
-- Implementacin de instrumentos de gestin: Algunos de los IVP
cuentan con ROF, CAP, MOF, planes viales, planes operativos
o de accin, herramientas de seguimiento y monitoreo y un
sistema de informacin vial geo-referenciada. La elaboracin
de Planes Viales Provinciales Participativos permite determinar
prximas inversiones (187 han sido elaborados con apoyo eco-
nmico de Provas Descentralizado, 7 con asistencia tcnica de
Provas Descentralizado y 1 Plan Multidistrital del VRAE).
-- Evaluacin peridica del desempeo de los IVP en la gestin
vial: Con el fin de medir las mejoras y resultados en la ges-
tin vial, se aplica la Ficha de Tipologizacin de IVP. Mide dos
dimensiones, la estratgica (potencial desarrollo del IVP) y la
operativa interna (capacidad de respuesta o gestin del IVP). En
base al puntaje obtenido, se ubica al IVP en uno de los cuatro
niveles de desarrollo o avance: i) Incipiente capacidad de ges-
tin, ii) baja capacidad de gestin, iii) capacidad aceptable de
gestin y iv) gestin de alto desempeo.
144 Los resultados institucionales y de desarrollo han sido tomados de Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
Viceministerio de Transportes. Provas Descentralizado, 2014, II Compendio de buenas prcticas en gestin vial des-
centralizada, Lima Per.
395
Evolucin diciembre de 2008 a junio 2013: Nivel de IVP

140
120 117
96 dic-08
100
89 jun-09
8284
80 jun-10
mar-11
60
60 54 dic-11
50 4950 48
45 44 44 jun-12
41 39
38 36 37
40 34 32 dic-12
27 29 29
25 25 25
jun-13
17
20 1414
10
3
0
Nivel IV Nivel III Nivel II Nivel I
Fuente: PVD
Teniendo en cuenta los resultados a junio de 2013, en los que par-

ticiparon 174 IVP, se obtuvieron los siguientes resultados:
-- 54% (94 IVP) han desarrollado sus capacidades de gestin, al

alcanzar el nivel III y IV, con un nivel de capacidad aceptable y
de alto desempeo.
-- 74% (128 IVP) con recurso del Gobierno Provincial, cofinan-
ciaron el Mantenimiento Vial Rutinario 2012 de uno o dos tra-
mos vecinales.
-- 42% (73 IVP) han avanzado en la simplificacin administrativa,
consolidando su institucionalizacin al contar con RUC, Cuen-
ta bancaria, SEACE (Sistema Electrnico de Contrataciones del
Estado), Unidad formuladora, SICON (Sistema de Integracin
Contable de la Nacin) implementados y ejecutan su presu-
puesto de manera autnoma. El 30% (53 IVP) han logrado ac-
ceso al SIAF (Sistema Integrado de Administracin Financiera),
que permite agilidad en los procedimientos.
396
-- 57% (99 IVP) reciben transferencias condicionadas de recursos

del MEF para algunos caminos vecinales rehabilitados y tienen
cofinanciamiento por parte de los Gobiernos Locales.
-- 75% (131 IVP) ejecutaron obras viales de construccin y/o reha-
bilitacin con financiamiento de otras fuentes diferentes a PVD.
-- Transferencias de recursos para el mantenimiento rutinario de
caminos vecinales: El progreso de las transferencias presupues-
tales pas de 7 289 307 de nuevos soles para 2 844 km trans-
feridos a 21 Gobiernos Locales en el 2003; a 78 940 000 de
nuevos soles transferidos a 157 Gobiernos Locales para el man-
tenimiento de 19 790,21 km. en el ao 2013.
-- Institucionalizacin de la tercerizacin a travs de las microem-
presas rurales como parte del modelo de gestin vial: A lo largo
de los aos, se ha promovido la creacin de microempresas de
mantenimiento vial (MEMV). Un aspecto importante a resaltar
es que el 28% de los integrantes de las MEMV a nivel nacional
son mujeres.
Nmero de MEMV al 2013

Nro. Provincias
MICROEMPRESAS ENCARGADAS DEL MANTENIMIENTO VIAL

Nro. Distritos
Caminos Vecinales DE LOS CAMINOS VECINALES
Modalidad Empresarial Integrantes de la MEMV

Nro. Cantidad
Total KM Asoc.
Tramos MEMV SRL SCRL EIRL SAC Consorcio Total Varones Mujeres
Civil
143 752 908 16 866, 633 857 510 94 24 52 47 130 5749 4162 |587
Fuente: Reporte de microempresas - UGDI, PVD
Factores relacionados a la gestin que viabilizan PVD

-- Las actividades que realiza Provas Descentralizado se enmar-
can dentro de diversas polticas de gobierno: Provas Descentra-
lizado forma parte de la Estrategia Nacional Incluir para Crecer
en el eje estratgico inclusin econmica, en rangos de edad
de 18 a 65 aos, con intervenciones en infraestructuras. Pro-
397
vas tambin se enmarca en el programa estratgico Acceso a

Servicios Sociales Bsicos y a Oportunidades de Mercado, que
comprende un conjunto de intervenciones articuladas entre el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones, a travs de Provas
Descentralizado, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Lo-
cales (MEF, s.f.) y el Programa Presupuestal Nro 0138: reduc-
cin del costo, tiempo e inseguridad en el sistema de transporte.
-- Tiempo de intervencin de Provas Descentralizado: Provas
Descentralizado inici sus actividades en 1995, el proyecto ha
pasado por diferentes etapas, cambios de denominacin, fu-
sin, etc. En consecuencia, el personal que trabaja tiene expe-
riencia en gestin vial. Ello genera que los procesos se hayan
institucionalizado y sea un acompaante eficaz en gestin vial.
-- Oficinas de Coordinacin Zonal a lo largo del territorio nacio-
nal como parte del proceso de descentralizacin: En una pri-
mera etapa, las Oficinas de Coordinacin Zonal se encargaban
de ejecutar los proyectos de rehabilitacin y mantenimiento de
caminos vecinales y departamentales, as como promover la
conformacin de las MEMV. Dado el proceso de descentraliza-
cin, estas competencias han sido transferidas a los gobiernos
locales y regionales. Sin embargo, las Oficinas de Coordinacin
Zonal145 siguen estando presentes a lo largo del territorio na-
cional, ya que contribuyen a la gestin de infraestructura vial,
a travs del fortalecimiento de capacidades de los equipos de
gestin que laboran en los IVP.
-- Sistema de monitoreo y evaluacin constante: Existe un sistema
de acompaamiento, seguimiento, monitoreo y evaluacin de
las actividades realizadas por los IVP, lo que permite contar con
informacin detallada y actualizada.
-- Fortalecimiento de capacidades: El capital humano que labora
en Provas Descentralizado es capacitado en diversos temas,
como gestin pblica, enfoque de gnero, temas tcnicos, ad-
ministrativos, entre otros.
145 Ministerio de Transportes y Comunicaciones. Viceministerio de Transportes, Provas Descentralizado, 2008, Manual
de Organizaciones y Funciones, Lima - Per.
398
Factores relacionados a la gestin que limitan PVD

-- Herramientas de gestin del programa desactualizadas: Un as-
pecto a mejorar en PVD tiene que ver con la actualizacin de
las herramientas de gestin. Estos documentos son importantes
porque contribuyen a la medicin de eficacia y eficiencia de la
implementacin del proyecto a nivel nacional.
-- Burocratismo en el proceso administrativo: El burocratismo no
es un problema reciente, en el caso de PVD es un problema que
se visualiza sobre todo en los procesos administrativos. Una
consecuencia de este fenmeno es el entrampamiento en la co-
municacin y por ende en la ejecucin de las obras.
-- Deficiencias en el Plan Comunicacional de Provas Descentra-
lizado: La implementacin de estrategias de comunicacin y
difusin de los beneficios del programa PROVIAS descentrali-
zado es un tema importante de atender a nivel de las regiones y
provincia. Dicha estrategia debe ser implementada a nivel del
IVP para difundir las bondades de la intervencin y a su vez
involucrar a la poblacin.
En sntesis, uno de los cuellos de botella que se observa en el pro-

grama son las dificultades en las dinmicas de comunicacin entre PVD
y los Institutos Viales Provinciales (IVP). Dicha dinmica se observa en
la demora que ocasiona el trmite administrativo que los IVP realizan.
Este flujo administrativo lento y de cumplimiento obligatorio trae como
consecuencia atrasos en la implementacin de las actividades previs-
tas. Cabe indicar que la demora tambin se da en los procedimientos
administrativos de las provincias.
Discusin: Resultados desde la mirada de la gerencia social

Efectividad del modelo de gestin a nivel interno
La efectividad del modelo de gestin depende en gran medida de di-
versos elementos propios del funcionamiento interno de la organizacin:
-- Estructura organizacional: La divisin del trabajo y coordina-

cin de funciones distinguen el pice estratgico de Provas
399
Descentralizado, la lnea media, la tecnoestructura, staff de

apoyo y el ncleo de operaciones. Tal y como demuestra el
organigrama, mantienen una coherencia claramente marcada
entre la divisin del trabajo y la descentralizacin hacia la que
se dirige el programa. En el ncleo de operaciones, se hace
visible el modelo de cogestin del proyecto, pues en este nivel
se realiza el trabajo directamente relacionado con el producto
o servicio final, llevado a cabo por las oficinas de coordinacin
zonal que trabaja co-gestionadamente con los IVP. Otra prueba
ms de la descentralizacin a la que se dirige el proyecto es la
existencia de oficinas de coordinacin zonal en casi todas las
capitales de los departamentos.
-- Procesos orientados a resultados: Provas Descentralizado plan-
tea su necesidad de trabajar de forma coordinada con el MTC,
los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales, poblacin y
microempresas, para asegurar la realizacin y consecucin de
los productos estratgicos. Segn los indicadores de resultados,
podemos afirmar que existe una coherencia y relacin directa
entre los procesos y los resultados que se obtienen gracias a
estos y que contribuyen al xito del proyecto.
-- Anlisis interno relacionado a la distribucin de los recursos
tangibles e intangibles: La forma en la que una organizacin
y todas las personas que la componen se relacionan entre s,
tiene especial relevancia para que el modelo de gestin tenga
xito. Es necesario tambin tener objetivos coherentes con las
verdaderas necesidades de la poblacin.
-- Podemos decir que la estructura de la organizacin mues-
tra todas las reas existentes y sus respectivos responsa-
bles; estn detalladas las funciones de cada miembro y
como est dividido el trabajo de los mismos dentro del
MOF de la organizacin.
-- Un clima organizacional apto que contempla la situa-
cin real respecto al comportamiento individual, mo-
tivacional, participativo y que tipo de liderazgo se da,
fomentando y reforzando estos tems. Los trabajadores
400
participarn ms activamente sabiendo que sus pro-

puestas sern escuchadas.
-- El clima laboral afecta directamente la consecucin de
los objetivos de cualquier organizacin, an ms cuando
se trata de una organizacin dedicada a la consecucin
de beneficios directamente relacionados con la mejora
en la calidad de vida de las personas, como lo muestran
los lineamientos centrados en la lucha contra la pobreza,
y exclusin.
Efectividad del modelo de gestin a nivel externo

Este nivel se operacionaliza mediante el anlisis de los conceptos
de gobernanza, capital social, participacin y empoderamiento.
-- Gobernanza: Provas Descentralizado es un espacio de gober-

nanza, donde el Estado, por medio de sus programas sociales,
ha generado la participacin de las comunidades (microempre-
sas de mantenimiento), la participacin de Gobiernos Locales
/ IVP, y de las propias instancias de Gobierno, como lo es el
propio MTC. Podemos inferir que el Estado se ha flexibilizado
al involucrar a las poblaciones de forma directa en la rehabili-
tacin y mantenimiento de las vas, y hacerlos partcipes en este
tipo de programas sociales. Por medio de esta participacin, se
fortifica la democracia (Chaqus-Bonafont y Palau, 2006). El
escenario ya descrito, promueve el capital social, con lo cual
la misma gobernanza se consolida, fortalecindose la participa-
cin de los actores implicados.
-- Capital social: En Provas Descentralizado el capital social se
manifiesta en el trabajo de las microempresas de mantenimien-
to vial, y las relaciones existentes con las instituciones pblicas.
Las microempresas refuerzan sus lazos de confianza, coopera-
cin, asociatividad, solidaridad y del civismo, con su propio
trabajo. El grado de confianza se refuerza, dado que la par-
ticipacin comunitaria es parte de la estrategia del programa.
Incluso, con esta estrategia las instituciones pblicas estn re-
forzando otros componentes del capital social, como la auto-
401
estima e identidad local (Kliksberg, 2000). Por lo expuesto, se

infiere que este capital social ha contribuido favorablemente al
desarrollo del proyecto.
-- Participacin: la existencia de capital social, favorece la parti-
cipacin. De acuerdo a Bobadilla (2003), existen tres tipos de
participacin en proyectos con enfoque de cogestin: a) parti-
cipacin receptiva, b) participacin funcional, c) participacin
activa. Consideramos que el tipo de participacin que se da en
Provas Descentralizado es: participacin activa. Esto es ya que
son miembros de las comunidades, por medio de las microem-
presas de mantenimiento vial (MEMV), las que asumen roles,
funciones y responsabilidades en cuanto al mantenimiento de
los caminos vecinales y de herradura (lo que implica partici-
pacin, compromisos). Asimismo, la propuesta parte del Esta-
do (MTC), se promueve por instituciones pblicas (Gobiernos
Locales / IVP), lo que genera posibilidades para el desarrollo
comunitario. Cabe indicar, que consideramos a la participacin
activa como una consecuencia de la existencia de capital so-
cial. Es por esto que la analizamos como factor externo al mo-
delo de gestin, si bien dicho modelo ha propiciado la partici-
pacin (por medio de las MEMV).
-- Empoderamiento: Segn Bobadilla y Tarazona (2009), este tiene
que ver con el desarrollo de capacidades para generar cambios
positivos y/o favorables en un entorno adverso. Al asumir fun-
ciones y responsabilidades sobre el mantenimiento de las vas,
las microempresas han desarrollado capacidades que antes no
tenan. Por medio de estas capacidades, acceden a una remu-
neracin econmica, con lo que puede decirse que se ven en
la posibilidad de ejercer poder sobre su entorno fsico y social.
Asimismo, al ser una participacin legtima, y propiciada por
el Estado, las microempresas y comunidades adquieren nuevos
derechos, dentro de esta relacin. Pensamos que el modelo de
gestin de Provas Descentralizado apunta al desarrollo de estas
capacidades para generar dichos cambios. Las microempresas
de mantenimiento vial han sido empoderadas por medio del
desarrollo de conocimientos tcnicos, la posibilidad de obtener
402
ingresos econmicos y al asumir funciones y responsabilidades

sobre el mantenimiento de las vas.
En adicin a lo expuesto, para continuar el anlisis del entorno de
Provas Descentralizado en las regiones donde opera, es preciso reco-
nocer los factores externos que lo impactan, ya sea a modo de oportu-
nidades y tambin como amenazas. Denominaremos a estos factores
como "fuerzas," ya que pueden determinar de una u otra manera el
desarrollo de la gestin del proyecto. Segn el anlisis acerca de las
fuerzas del entorno propuesto por D'Alessio (2013), se deben evaluar
los siguientes factores: polticos, econmicos, sociales, tecnolgicos,
ecolgicos y competitivos. Sealaremos las oportunidades y amenazas
encontradas, que corresponden al nivel externo.
-- Oportunidades: En cuanto al factor econmico financiero, la es-

tabilidad econmica del pas permite contar con recursos para
financiar la ejecucin de proyectos y actividades que favorez-
can la gestin vial. En cuanto a factores geogrficos, la cercana
de la residencia de los trabajadores a los lugares de trabajo evita
inversiones en campamentos, alimentacin etc.
-- Amenazas: En cuanto al factor poltico, el cambio de Gobier-
nos Regionales y Municipales dificultan el inicio del proceso de
contratacin y otras gestiones debido al cambio de personal ya
experimentado y capacitado. Estos retrasos evidencian la falta
de formacin de cuadros e Inestabilidad de cuadros tcnicos.
Esto es algo contrario a la fundacin de los IVP. Este cambio de
Gobiernos Regionales y Municipales genera rotacin constante
de personal y retrasos para ajustarse a los requerimientos de
Provas Descentralizado.
Se debe de tener en cuenta que los cambios de Gobierno a nivel

regional y/o local no deberan dificultar el inicio de los procesos para
iniciar el mantenimiento de la va. Se desprenden otros factores que
debemos tener en cuenta: i) escasos instrumentos de gestin vial con
coordinacin intersectorial para el uso eficiente de los recursos, ii)
incipiente descentralizacin de capacidades tcnicas a los gobiernos
locales, iii) incipiente coordinacin intersectorial para intervenciones
403
en infraestructura rural y (iv) incompleta distribucin de competen-

cias intersectoriales y dbil coordinacin interinstitucional para inter-
venciones en materia vial rural146.
Conclusiones
-- Provas Descentralizado tiene como eje de su funcionamiento
el trabajo en conjunto de Gobiernos: Local, Regional, Nacional
y la participacin de las comunidades, por medio de las MEMV,
para el mantenimiento de las vas vecinales y departamenta-
les. Por medio de estas, los miembros de las comunidades ad-
quieren roles, funciones y responsabilidades, convirtindose en
partcipes activos del mantenimiento de los caminos. Provas
Descentralizado se enmarca dentro de diversas polticas de go-
bierno a nivel nacional. Trabaja con el Gobierno Regional, por
medio de la Direccin Regional de Transportes, para apoyar en
la gestin de infraestructura departamental. Con los Gobiernos
Locales - IVP, supervisan y fortalecen la gestin vial de infraes-
tructura vial vecinal. Consideramos que dichas caractersticas,
segn las cuales los actores comparten funciones y responsabi-
lidades (sobre todo la poblacin), son un claro indicador de un
buen nivel de cogestin.
-- A nivel interno, factores organizacionales son los que favorecen
la ejecucin de Provas Descentralizado. La estructura organi-
zacional y los procesos orientados a resultados son coherentes
con el objetivo de descentralizacin y cogestin del proyecto,
orientando sus acciones al logro de dichos objetivos. El anlisis
interno acerca de la distribucin de recursos tangibles e intan-
gibles se orienta ms hacia la eficiencia del recurso humano. A
nivel externo, el escenario social existente ha favorecido la eje-
cucin del proyecto. Componentes como gobernanza, capital
social, participacin y empoderamiento, previamente analiza-
dos, han generado y/o se han complementado de forma propi-
cia para los objetivos de Provas Descentralizado. Empero, a ni-
146 Plan Estratgico Institucional (PEI) 2008 - 2012. Provas Descentralizado. http://www.proviasdes.gob.pe/Transparen-
cia/plan_estrategico/PEI_PROVIAS_DESCENTRALIZADO2008_2012.pdf
404
vel externo, se encuentran algunas dificultades. Principalmente

factores polticos, tales como el cambio de Gobiernos Regiona-
les y Locales (y de sus funcionarios) retrasan la continuidad del
proyecto.
-- Tiene especial relevancia para la organizacin el impulso de la
descentralizacin, que se muestra no solo como una tenden-
cia, sino como un objetivo ms dentro del programa. Como el
propio nombre lo indica, Provas Descentralizado intenta invo-
lucrar a diferentes niveles de gobierno, otorgando funciones y
responsabilidades entre estos. De esta manera se intenta repartir
el poder de ejecucin entre los actores involucrados como par-
te del Estado. PVD es viable gracias a su modelo de gestin y
estructura que incluyen a actores provinciales y distritales, con
resultados demostrables.
-- PVD promueve la participacin activa de las empresas comu-
nales, aprovechando el capital social existente en las comuni-
dades y generando condiciones necesarias para el empodera-
miento de la poblacin. Lo dicho se da por medio del desarrollo
de habilidades tcnicas, capacidades para el liderazgo comu-
nal, as como la toma de decisiones para el propio futuro y
desarrollo comunal.
-- A pesar de los aspectos positivos, el desempeo de PVD est
limitado por herramientas de gestin desactualizadas, retrasos
por cambio de Gobierno Local, puestos tcnicos asignados a
no tcnicos y tener una Organizacin comunal con participa-
cin tangencial.
Recomendaciones
-- Se recomienda contemplar la inclusin de la organizacin
comunal en la estructura y modelo de gestin. Un enfoque
participativo contribuir a la entera identificacin de la co-
munidad con el proyecto, lo que a su vez favorecer la sos-
tenibilidad del mismo. Adems, este involucramiento de la
organizacin comunal permite el uso del capital social pre
existente, fortalecindolo e incrementndolo. Esto se debe a
405
que el uso de este capital social permite la revaloracin de

la cultura local. Todo lo dicho genera tambin el empodera-
miento de la comunidad.
-- Se deben tener en cuenta las formas tradicionales de mante-
nimiento de infraestructura vial (caminos, puentes) de algunas
comunidades, que podran aportar al modelo de gestin del
proyecto. Similar a la recomendacin previa, el uso de la cul-
tura y conocimientos tradicionales puede contribuir al mante-
nimiento de las vas, a su vez que ayuda a revalorar la cultura
y fortalecer los lazos sociales de las comunidades. Siguiendo a
Sen, consideramos que la potenciacin del capital social es un
fin y medio a la vez.
-- Se debe asegurar que los miembros de las microempresas sean
parte de la organizacin comunal. Esto se refiere a que el pro-
yecto debe tener como beneficiarios a las personas que de
verdad requieran de los beneficios que otorga Provas, para
el caso de las MEMV. Los proyectos sociales debe focalizarse
en las personas de menores recursos o con mayores necesi-
dades; sin embargo, eso no siempre sucede. Por tanto, deben
elaborarse mecanismos para asegurarse que las personas que
conforman las MEMV sean de las comunidades beneficiarias
del proyecto y no nicamente personas externas que busquen
trabajo.
-- Se recomienda implementar un sistema de gobierno electrni-
co para mitigar la burocracia administrativa. Los trmites ad-
ministrativos hacen engorrosos los procesos, se pierde tiempo
y dinero. Por tanto, con el objetivo de hacer ms eficiente la
labor del Estado, se propone un e-govern, gracias al cual se
puedan realizar trmites y gestiones adecuadas. De esta manera
se ahorrarn recursos de toda ndole, agilizando los procesos
e incrementando la satisfaccin de usuarios y beneficiarios de
PROVIAS. La implementacin de un gobierno electrnico que
agilice los procedimientos administrativos y economice costos
sera una estrategia que ayude a reducir la brecha de comuni-
cacin entre PVD y los IVP.
406
-- Se debe mejorar la comunicacin interna para mejorar des-

empeo social. Toda organizacin posee una cultura propia.
La transmisin de esta se da por medio de la comunicacin.
Si se observa la organizacin desde un enfoque sistmico, se
comprende que el buen funcionamiento de esta ser posible en
base a la complementariedad entre reas. Para esto, elementos
importantes de la cultura organizacional, como visin, misin
y valores, deben estar plenamente interiorizados para que la
organizacin acte cual engranaje, logrando as un mayor des-
empeo y productividad social.
-- La gestin pblica requiere una transformacin urgente, requie-
re un nuevo formato, ello comprende la necesidad de nuevos
lderes que apliquen estos cambios. Con lo expuesto se busca,
fundamentalmente, una mayor eficiencia en las organizaciones
pblicas involucradas en el proyecto. Esto se traducir tambin
en un mejor relacionamiento con los beneficiarios y usuarios de
Provas Descentralizado.
407
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tinario mediante procesos participativos. Gerencia de promocin y
transferencia. VII Encuentro Latinoamericano de Unidades Ambien-
tales del Sector Transporte.
410
ANEXO
MATRIZ RESUMEN DE MAPEO

PARA ANLISIS DE CASOS DE
PROGRAMAS Y PROYECTOS SOCIALES
SELECCIONADOS
Variable de comparacin 1: Bienes pblicos y semipblicos
Programa o proyecto social Bienes pblicos y semipblicos
Programa Juntos - nivel nacional Servicio semipblico
Programa Juntos - Loreto Servicio semipblico
Programa Nacional de Lucha con- Servicio semipblico
tra la Violencia Familiar y Sexual
Programa Nacional de Prevencin Servicio semipblico
de la Explotacin Sexual en Nios
y Adolescentes
Proyecto fortalecimiento de la ges- Servicio semipblico
tin comunitaria y local para la aten-
cin integral de la salud y la seguri-
dad alimentaria (Jangas, Huaraz)
Programa Beca 18 Servicio semipblico
Programa Jvenes a la Obra Servicio semipblico
Programa Punto Saludable en Insti- Servicio semipblico
tuciones Educativas - Miraflores
Programa Emprendiendo - Lima Servicio semipblico
Programa Nacional de Conserva- Servicio de conservacin de bosques
cin de Bosques para la Mitigacin (bien pblico)
del Cambio Climtico
411
Variable de comparacin 2: Articulacin interinstitucional

Programa o proyecto social Articulacin interinstitucional
Programa Juntos - nivel nacional No se comparten responsabilidades entre el pro-
grama y los beneficiarios. Las condiciones son
para uso clientelar.
Programa Juntos - Loreto Los beneficiarios ven al programa como uno que
transfiere dinero a cambio de realizar acciones. No se
est logrando ciudadana en la poblacin beneficiaria.
Programa Nacional de Lucha con- Las previsiones y acciones que promueve son de
tra la Violencia Familiar y Sexual accin multisectorial.
Programa Nacional de Prevencin Es cogestionado y permeable por la administra-
de la Explotacin Sexual en Nios cin pblica y la sociedad civil y, de alguna medi-
y Adolescentes da, con el sector privado.
Proyecto fortalecimiento de la Est conformado por un Comit de Gestin del Pro-
gestin comunitaria y local para la yecto integrado por la empresa minera, el Gobier-
atencin integral de la salud y la se- no Local y la Direccin de Salud. Se trabaj con
guridad alimentaria (Jangas, Huaraz) poblacin beneficiaria en el diseo del proyecto.
Programa Beca 18 Hay cogestin entre entidades pblicas, privadas y

de representacin social.
Programa Jvenes a la Obra No hay cogestin. La articulacin interinstitucio-
nal es limitada.
Programa Punto Saludable en Insti- Existe una participacin activa de todas las partes
tuciones Educativas - Miraflores que componen el proyecto. Los estudiantes, es de-
cir, la poblacin beneficiaria, se sienten incluidos.
Programa Emprendiendo - Lima Hay cogestin entre la empresa, la comunidad

educativa y el Estado (alianzas interinstitucionales).
Programa Nacional de Conserva- Hay cogestin y articulacin entre el programa,

cin de Bosques para la Mitigacin los Gobiernos Locales y Regionales y comunida-
del Cambio Climtico des nativas/campesinas.
412
Anexo: Matriz resumen de mapeo - Anlisis de casos de programas y proyectos sociales
Variable de comparacin 3: Participacin, cooperacin y

confianza
Programa o proyecto social Participacin, cooperacin y confianza
Programa Juntos - nivel nacional Falta participacin de la poblacin en todas las

actividades operativas. Son insuficientes los meca-
nismos de control y de reclamo.
Programa Juntos - Loreto Los mecanismos de vigilancia social no funcionan.
Programa Nacional de Lucha con- La poblacin no reconoce, identifica ni respalda el pro-

tra la Violencia Familiar y Sexual grama. El proceso de denuncia es tedioso y prolongado,
desincentivando la participacin en este proceso.
Programa Nacional de Prevencin La participacin social se realiza mediante un comi-

de la Explotacin Sexual en Nios t regional temtico. Decrecen los proyectos desde
y Adolescentes la sociedad civil por escasez de recursos de la coo-
peracin tcnica internacional.
Proyecto fortalecimiento de la La participacin es interinstitucional mediante el
gestin comunitaria y local para la Comit de Gestin del Proyecto.
atencin integral de la salud y la se-
guridad alimentaria (Jangas, Huaraz)
Programa Beca 18 Sin informacin
Programa Jvenes a la Obra El programa empodera a los jvenes al capacitar-

los para el mercado laboral. Estos se encuentran
satisfechos y participan de las capacitaciones.
Programa Punto Saludable en Insti- Los participantes tienen la posibilidad de partici-

tuciones Educativas - Miraflores par directamente con la representante del proyec-
to, por lo que se sienten incluidos.
Programa Emprendiendo - Lima Debido a la metodologa de enseanza utilizada,
se promueve la participacin y empoderamiento
de los alumnos.
Programa Nacional de Conserva- La participacin de comunidades campesinas y nativas

cin de Bosques para la Mitigacin es nativa, incluso en toma de decisiones, a pesar de
del Cambio Climtico confianza perdida de las comunidades tras el Baguazo.
413
Variable de comparacin 4: Cultura organizacional

Programa o proyecto social Cultura organizacional
Programa Juntos - nivel nacional Hay percepcin de sobrecarga laboral.

Programa Juntos - Loreto
Programa Nacional de Lucha con- El personal, funcionarios pblicos tienen desconoci-
tra la Violencia Familiar y Sexual miento y poca voluntad.
Programa Nacional de Prevencin La comunicacin se realiza de manera muy formal,

de la Explotacin Sexual en Nios mediante cartas, oficios para las coordinaciones exter-
y Adolescentes nas, pero informales para las coordinaciones internas.
Proyecto fortalecimiento de la La gestin es horizontal. Hay clima de confianza.

Programa Jvenes a la Obra Sin informacin
Programa Punto Saludable en Ins- Hay marco de respeto y sensacin de representati-
tituciones Educativas - Miraflores vidad en las partes.
Programa Emprendiendo - Lima La gestin es horizontal. Hay clima de confianza.
Programa Nacional de Conserva- Hay clima de confianza y de relaciones horizontales.

cin de Bosques para la Mitiga-
cin del Cambio Climtico
414
Variable de comparacin 5: Estrategia organizacional

Programa o proyecto social Estrategia organizacional
Programa Juntos - nivel nacional Hay tres estrategias:
Programa Juntos - Loreto - Desarrollo de capacidades especialmente para

romper la transferencia intergeneracional de la
pobreza
- Transferencia de incentivos econmicos que
promuevan y apoyen el acceso a servicios de
calidad en educacin, salud, nutricin e iden-
tidad bajo un enfoque de restitucin de esos
derechos bsicos
- Participacin organizada y la vigilancia de los
actores sociales de la comunidad
Programa Nacional de Lucha con- Son tres estrategias:

tra la Violencia Familiar y Sexual
- Sensibilizacin en poblacin
- Fortalecimiento de redes institucionales y
comunitarias
- Implementacin de una ruta de atencin y
prevencin
Programa Nacional de Prevencin Hay cuatro lneas estratgicas:

y Adolescentes
- Participacin e incidencia conjunta de diver-
sos actores (instituciones)
- Formacin de capacidades tcnicas en acto-
res posiblemente involucrados con las ESN-
NA (hoteles, mototaxis)
- Sensibilizacin
- Establecimiento de cdigos de conductas a
hoteles, mototaxis
Proyecto fortalecimiento de la Hay tres lneas estratgicas.

- Promocin de redes sociales e institucionales
guridad alimentaria (Jangas, Huaraz) - Desarrollo territorial
- Articulacin intersectorial programtica
Programa Beca 18 Hay exmenes gratuitos y descentralizados, se-

leccin de beneficiarios segn prioridad regional,
seleccin de instituciones de calidad, asignacin
de cuotas regionales, enfoque de calidad en los
procesos, ciclo de nivelacin y tutora.
415
Programa Jvenes a la Obra Hay concertacin de esfuerzos intersectoriales

(MTPE, empresa privada, cooperacin internacio-
nal y sociedad civil).
Programa Punto Saludable en Insti- Hay abogaca y polticas pblicas, comunicacin

tuciones Educativas - Miraflores y educacin para la salud. Existe participacin co-
munitaria y empoderamiento social.
Programa Emprendiendo - Lima Hay alianzas interinstitucionales, desarrollo de ca-

pacidades docentes y desarrollo de capacidades
de emprendimiento grupales.
Programa Nacional de Existen convenios basados en incentivos econmi-

Conservacin de Bosques para la cos entre Gobiernos Regionales, Locales, Gobier-
Mitigacin del Cambio Climtico no Central y comunidades nativas/campesinas.
416
Variable de comparacin 6: Estilos de gestin y toma de decisiones

Programa o proyecto social Estilos de gestin y toma de decisiones
Programa Juntos - nivel nacional Oligrquico: El poder y toma de decisiones recaen
en Direccin Ejecutiva.
Programa Juntos - Loreto Centralista y jerrquico: La Unidad Territorial de-

pende del Programa Nacional, por lo que deja un
margen de accin pequeo a los funcionarios de
la Unidad Territorial Loreto.
Programa Nacional de Lucha con- La mxima instancia de decisin a cargo de la Di-

tra la Violencia Familiar y Sexual reccin Ejecutiva.
Programa Nacional de Prevencin Nivel nacional: Es abierto, influenciado desde

de la Explotacin Sexual en Nios el entorno. Se sostiene en el encargado nacional
y Adolescentes (centralizacin).
Proyecto fortalecimiento de la El Comit de Gestin del Proyecto es flexible y

gestin comunitaria y local para la adaptativo, pues considera importante establecer
atencin integral de la salud y la se- mecanismos de comunicacin.
Programa Beca 18 Oligrquico: El poder y toma de decisiones estn

concentrados en la Direccin Ejecutiva y el jefe
de Pronabec.
Programa Jvenes a la Obra Oligrquico: El sistema de flujos de control es re-

gulado. Los flujos ascendentes de informacin que
nacen en los procesos operativos generan la toma
de decisiones, rdenes e instrucciones de trabajo.
Programa Punto Saludable en Insti- Representativo: La relacin de poderes fluye en un

tuciones Educativas - Miraflores marco de respeto y representatividad. La toma de
decisiones es compartida, debido al dilogo per-
manente en donde todas las opiniones son escu-
chadas y consideradas para la mejora del proyecto
Programa Emprendiendo - Lima Hay incongruencias entre los roles del agente fi-
nanciador y el agente ejecutor del programa sobre
la toma de decisiones.
Programa Nacional de Conserva- Representativo: La Coordinacin Ejecutiva reco-

cin de Bosques para la Mitigacin ge las opiniones e intereses generales, entre otros,
del Cambio Climtico para la toma de decisiones.
417
Variable de comparacin 7: Liderazgo

Programa o proyecto social Liderazgo
Programa Juntos - nivel nacional Se centra en el director ejecutivo. Su liderazgo es

fundamental para la articulacin entre todas las
unidades, pues es quien gestiona el programa a
nivel de gobierno, a nivel de sector y a nivel local.
Programa Juntos - Loreto Se centra en el coordinador(a) ms por una habi-
lidad social.
Programa Nacional de Lucha con- El PNCVF no asume el liderazgo en la lucha

tra la Violencia Familiar y Sexual contra la violencia familiar. Falta liderazgo del
programa en el MIMP.
Programa Nacional de Prevencin No es muy definido debido al carcter multisecto-

de la Explotacin Sexual en Nios rial del programa.
y Adolescentes
Proyecto fortalecimiento de la El liderazgo es por parte de la Asociacin Neoan-

gestin comunitaria y local para la dina, que se encuentra a cargo de la implementa-
atencin integral de la salud y la se- cin y operatividad del proyecto.
Programa Beca 18 Es formal y tradicional con concentracin de fun-
ciones y de toma de decisiones.
Programa Jvenes a la Obra Hay un posicionamiento relativo dentro del Ministerio.

El liderazgo mayor se da desde las Unidades Zonales.
Programa Punto Saludable en Insti- El liderazgo de los gerentes es reconocido debido

tuciones Educativas - Miraflores a que los participantes se sienten representados.
Programa Emprendiendo - Lima Hay un liderazgo compartido.
Programa Nacional de Conserva- El liderazgo de tipo democrtico.

cin de Bosques para la Mitigacin
del Cambio Climtico
418
Variable de comparacin 8: Trabajo en equipo

Programa o proyecto social Trabajo en equipo
Programa Juntos - nivel nacional Existen mecanismos lentos y deficientes de

comunicacin.
Programa Juntos - Loreto Se rescata la solidaridad y apoyo entre los gestores
locales.
Programa Nacional de Lucha con- El personal, en general, tiene desconocimientos
tra la Violencia Familiar y Sexual tcnicos y poca voluntad.
Programa Nacional de Prevencin Es caracterizado por tipo de comunicacin varia-

de la Explotacin Sexual en Nios ble de acuerdo a la situacin. Se resalta el gran
y Adolescentes compromiso del limitado personal.
Proyecto fortalecimiento de la El trabajo es multisectorial en el Comit de Gestin.

Programa Jvenes a la Obra Quienes hacen efectivo el intercambio informati-

vo son las Unidades Zonales con las Unidades de
Gestin de Capacitacin y emprendimiento.
Programa Punto Saludable en Insti- Existe una adecuada delegacin de tareas.
Programa Emprendiendo - Lima Sin informacin
Programa Nacional de Conserva- Existen impedimentos administrativos y falta de ar-

cin de Bosques para la Mitigacin ticulacin entre unidades.
del Cambio Climtico
419
Variable de comparacin 9: Articulacin interinstitucional

Programa o proyecto social Articulacin interinstitucional
Programa Juntos - nivel nacional S hay articulacin los sectores salud y educacin,
pero no se ha mejorado la calidad de atencin.
Programa Juntos - Loreto Los sectores educacin, salud, Banco de la Nacin,

entre otros, no han sabido responder ante el aumen-
to de demanda producido por el Programa Juntos.
Programa Nacional de Lucha con- Una estrategia es el fortalecimiento de redes ins-

tra la Violencia Familiar y Sexual titucionales. Entre las instituciones involucradas
se encuentran la PNP, Ministerios del Interior, de
Salud, de Justicia y Pblico. Hay dificultades en la
articulacin participativa.
Programa Nacional de Prevencin Intervienen muchas entidades, pero la articulacin

de la Explotacin Sexual en Nios es dbil.
y Adolescentes
Proyecto fortalecimiento de la Hay articulacin como estrategia institucional. Se
gestin comunitaria y local para la destaca la importancia del Comit de Gestin.
Programa Beca 18 Hay articulacin como estrategia: seleccin de

instituciones educativas de calidad.
Programa Jvenes a la Obra La estrategia organizacional es la concertacin de

esfuerzos intersectoriales.
Programa Punto Saludable en Insti- Hay relaciones con el Ministerio de Salud. Otros
tuciones Educativas - Miraflores actores instituciones son los colegios, algunas
universidades que proporcionan internos en edu-
cacin (UNMSM, UNIFE, Cordon Bleu). Gastn
Acurio brinda premios a iniciativas y RPP brinda
publicidad gratuita
Programa Emprendiendo - Lima Se emplea la articulacin como estrategia del

programa. Hay respaldado de la DRELM con do-
centes. Se evidencia poco involucramiento de la
UGEL en el desarrollo del programa.
Programa Nacional de Conserva- La estrategia es la articulacin de diferentes acto-

cin de Bosques para la Mitigacin res y distintos niveles (intersectorial, interguberna-
del Cambio Climtico mental, cooperantes financieros y sociedad civil).
420
Variable de comparacin 10: Sistema de planificacin

Programa o proyecto social Sistema de planificacin
Programa Juntos - nivel nacional Se reporta deficiencia en los procesos operativos

planificados debido a sobrecarga laboral de los
gestores locales
Programa Juntos - Loreto Los subprocesos difieren de lo planificado debido

a aspectos externos.
Programa Nacional de Lucha con- El sistema de planificacin es desde la Unidad de

tra la Violencia Familiar y Sexual Planeamiento y Presupuesto.
Programa Nacional de Prevencin Hay demoras burocrticas que limitan la planifica-

de la Explotacin Sexual en Nios cin, sobre todo en lo que respecta al presupuesto.
y Adolescentes
Proyecto fortalecimiento de la Existe un plan operativo anual.
Programa Beca 18 Se planifican cuatro actividades centrales: desa-
rrollo del proceso de convocatoria, inscripcin,
seleccin y otorgamiento de Beca 18.
Programa Jvenes a la Obra Hay demora en la ejecucin de capacitaciones pla-

nificadas debido a descoordinaciones con las ECAPS.
Programa Punto Saludable en Insti- Debido a la gestin representativa, se puede plani-

tuciones Educativas - Miraflores ficar los proyectos y elaborar actividades.
Programa Emprendiendo - Lima Las etapas de capacitacin a docentes y tutoras de

los docentes se planifican y realizan con normalidad.
Programa Nacional de Conserva- Hay dbil gestin del rea de planificacin, monitoreo
cin de Bosques para la Mitigacin y evaluacin. Hay deficiente planificacin estratgica.
del Cambio Climtico
421
Variable de comparacin 11: Diseo de proyectos con

marco lgico
Programa o proyecto social Diseo de proyectos con marco lgico
Programa Juntos - nivel nacional Se ha realizado desde su propuesta tcnica inicial.
Programa Juntos - Loreto

Programa Nacional de Lucha con- Las tres lneas de accin del programa siguen un
tra la Violencia Familiar y Sexual esquema con marco lgico en el cual un conjunto
de actividades lograrn resultados especficos.
Programa Nacional de Prevencin Hay deficiencia en el diseo del proyecto, lo que

de la Explotacin Sexual en Nios dificulta su evaluacin y monitoreo.
y Adolescentes
Proyecto fortalecimiento de la Los cuatro componentes del programa son dise-

gestin comunitaria y local para la ados con un marco lgico: ciertas actividades
atencin integral de la salud y la se- logran resultados especficos.
Programa Beca 18 El marco lgico de intervencin tiene como resulta-

do la finalizacin de estudios superiores de jvenes
en situacin de pobreza, lo que contribuir a la me-
jora de sus capacidades y oportunidades, lo que im-
pacta tambin en el desarrollo regional y nacional.
Programa Jvenes a la Obra Se ha realizado desde su propuesta tcnica inicial.
Programa Punto Saludable en Insti- El diseo es acorde a un marco lgico, el cual se

tuciones Educativas - Miraflores basa en la idea de que con un conjunto de activi-
dades se lograrn resultados especficos
Programa Emprendiendo - Lima Se ha realizado desde su propuesta tcnica inicial

y se ha actualizado.
Programa Nacional de Conserva- A partir del anlisis del marco lgico, se identifi-
cin de Bosques para la Mitigacin can deficiencias de carcter metodolgico, en el
del Cambio Climtico planteamiento de indicadores y metas para el lo-
gro de los objetivos especficos
422
Variable de comparacin 12: Monitoreo y evaluacin, evaluacin

de desempeo
Programa o proyecto social Monitoreo y evaluacin, evaluacin de
desempeo
Programa Juntos - nivel nacional Las labores de monitoreo son deficientes debido a
la sobrecarga laboral de los gestores locales. Fal-
tan evaluaciones peridicas sistemticas. No se
cuenta con una lnea de base.
Programa Juntos - Loreto Las labores de monitoreo (verificacin de corres-
ponsabilidades) son deficientes debido a la inefi-
ciencia de los sectores salud y educacin.
Programa Nacional de Lucha con- No se cuenta con una evaluacin de impacto; sin
tra la Violencia Familiar y Sexual embargo, se cre un Plan Anual de Monitoreo y
Evaluacin (2014) cuyos resultados denotan cum-
plimiento de metas. Hay deficiencia en el diseo
del proyecto.
Programa Nacional de Prevencin Existen mecanismos incipientes de evaluacin, que

de la Explotacin Sexual en Nios son los informes registrados del coordinador nacional.
y Adolescentes
Proyecto fortalecimiento de la Son parte importante del ciclo de operacin del

gestin comunitaria y local para la proyecto.
Programa Beca 18 La evaluacin de las actividades realizadas es

constante.
Programa Jvenes a la Obra Se carece de herramientas de evaluacin.
Programa Punto Saludable en Insti- Luego de toda intervencin, se realiza una lnea
tuciones Educativas - Miraflores de base.
Hay estandarizacin de procesos para la ejecu-
cin, monitoreo y evaluacin.
Programa Emprendiendo - Lima El monitoreo quincenal se centra en el cumpli-

miento de actividades. La organizacin en estudio
no realiza evaluaciones de impacto y desempeo.
Programa Nacional de Conserva- Falta un planeamiento, monitoreo y evaluacin

cin de Bosques para la Mitigacin del programa. Adems, se necesitan instrumentos
del Cambio Climtico para medir los avances y resultados.
423
Variable de comparacin 13: Diagnstico situacional y organizacional

Programa o proyecto social Diagnstico situacional y organizacional
Programa Juntos - nivel nacional
Programa Juntos - Loreto El programa naci ante la problemtica de pobre-

za en el pas.
Programa Nacional de Lucha con- Hay incremento de ndices de violencia familiar

tra la Violencia Familiar y Sexual y sexual.
Programa Nacional de Prevencin Hay respuesta ante el aumento del turismo sexual
de la Explotacin Sexual en Nios infantil en el Per, particularmente en Iquitos.
y Adolescentes
Proyecto fortalecimiento de la Hay altos ndices y prevalencia de desnutricin

gestin comunitaria y local para crnica infantil en el distrito de Jangas.
la atencin integral de la salud y
la seguridad alimentaria (Jangas,
Huaraz)
Programa Beca 18 Hay respuesta a la falta de oportunidades educati-

vas de jvenes en situacin de pobreza.
Programa Jvenes a la Obra Hay respuesta a precaria situacin laboral de jve-

nes desempleados, pobres y pobres extremos.
Programa Punto Saludable en Insti- Se ha incrementado la incidencia del sobrepeso
tuciones Educativas - Miraflores en estudiantes de primaria y secundaria del distri-
to de Miraflores.
Es escaso el hbito de consumo de alimentos saludables
Programa Emprendiendo - Lima El proyecto surge ante el gran riesgo crediticio que
los jvenes poseen.
Programa Nacional de Conserva- Hay necesidad de conservacin de bosques.

del Cambio Climtico
424
Variable de comparacin 14: Presupuesto

Programa o proyecto social Presupuesto
Programa Juntos - nivel nacional Es destinado desde el Gobierno Central. Se ha in-
crementado conforme las metas han crecido. La
ejecucin supera el 85%.
Programa Juntos - Loreto Es destinado desde el Gobierno Central (exgeno).
Programa Nacional de Lucha con- Represent el 2014 el 22% del presupuesto del
tra la Violencia Familiar y Sexual MIMP.
Programa Nacional de Prevencin Es insuficiente pues es destinado hacia 17 Dircetu-

de la Explotacin Sexual en Nios ras (Direcciones Regionales de Turismo y Artesana).
y Adolescentes
Proyecto fortalecimiento de la El financiamiento es de parte del BID. El presu-

gestin comunitaria y local para la puesto es por resultados en el programa articulado
atencin integral de la salud y la se- nutricional.
Programa Beca 18 Es destinado desde el Gobierno Central. El financia-
miento es mediante presupuesto por resultados.
Programa Jvenes a la Obra Es destinado desde el Gobierno Central (exgeno). El
ao 2012 se gast un 83% del presupuesto asignado
Programa Punto Saludable en Insti- El presupuesto destinado al proyecto fue aprobado

tuciones Educativas - Miraflores por el Concejo Municipal y la Alcalda.
Programa Emprendiendo - Lima Es brindado por AFP-Integra.
Programa Nacional de Conserva- Hay dificultades con el MEF (presupuesto por re-
cin de Bosques para la Mitigacin sultados), debido a incoherencias entre objetivos
del Cambio Climtico del programa y su intervencin.
425
Variable de comparacin 15: Interculturalidad y gnero

Programa o proyecto social Interculturalidad y gnero
Programa Juntos - nivel nacional Las transferencias son entregadas a mujeres.
Programa Juntos - Loreto Las transferencias son entregadas a mujeres.
Programa Nacional de Lucha con- El programa cuenta con un enfoque en derechos
tra la Violencia Familiar y Sexual humanos, equidad de gnero, interculturalidad in-
tegridad y territorialidad.
Programa Nacional de Prevencin Se asume el enfoque transversal de derechos del
de la Explotacin Sexual en Nios NNA. La obligacin universal es proteger los de-
y Adolescentes rechos de las vctimas y promover su derecho a
sobrevivir, a prosperar en la vida y a aprender y
crecer, as como a hacer or sus voces y ayudarlos
a desarrollar plenamente todo su potencial.
Proyecto fortalecimiento de la Hay estrategias de promocin de redes, desarrollo
gestin comunitaria y local para territorial, articulacin sectorial e incorporacin
la atencin integral de la salud y del enfoque de gnero e interculturalidad, partici-
la seguridad alimentaria (Jangas, pacin, inclusin social y empoderamiento.
Huaraz)
Programa Jvenes a la Obra Sin informacin
Programa Punto Saludable en Insti- Sin informacin
Programa Emprendiendo - Lima Sin informacin
Programa Nacional de Conserva- Sin informacin
del Cambio Climtico
426
Variable de comparacin 16: Derechos humanos

Programa o proyecto social Derechos humanos
Programa Juntos - nivel nacional Se lucha contra la transmisin intergeneracional

de pobreza.
Programa Juntos - Loreto Se lucha contra la transmisin intergeneracional

de pobreza.
Programa Nacional de Lucha con- Cuenta con un enfoque en derechos humanos,

tra la Violencia Familiar y Sexual equidad de gnero, interculturalidad integridad y
territorialidad.
Programa Nacional de Prevencin Hay enfoque transversal de derechos del NNA.

y Adolescentes
Proyecto fortalecimiento de la Se promueve el derecho a la vida y la salud de las

gestin comunitaria y local para familias.
la atencin integral de la salud y
la seguridad alimentaria (Jangas,
Huaraz)
Programa Beca 18 Hay promocin de educacin.
Programa Jvenes a la Obra Hay promocin del empleo
Programa Punto Saludable en Insti- Se promueve el derecho a una buena salud y una
tuciones Educativas - Miraflores buena alimentacin.
Programa Emprendiendo - Lima Se promueve la educacin financiera como dere-

chos sociales y econmicos.
Programa Nacional de Conserva- Se lucha contra la transmisin intergeneracional

cin de Bosques para la Mitigacin de pobreza y sustentabilidad.
del Cambio Climtico
427
Variable de comparacin 17: Influencia del entorno

Programa o proyecto social Influencia del entorno
Programa Juntos - nivel nacional Los sectores involucrados (salud y educacin) no han
mejorado su atencin; por el contrario, han mellado
los objetivos del programa.
Programa Juntos - Loreto Hay poco desarrollo de los sectores involucrados (sa-
lud, educacin, banco de la nacin, etc.).La poblacin
es dispersa y alejada. Hay alto desempleo en la regin
Programa Nacional de Lucha con- Existen obstculos comunes en los otros actores partici-
tra la Violencia Familiar y Sexual pantes como leyes inadecuadas, mala aplicacin de le-
gislacin, exceso de burocracia. Falta involucramiento de
Gobiernos Locales. Las polticas educativas se encuentran
poco orientadas a la sensibilizacin sobre el tema.
Programa Nacional de Preven- La iniciativa a nivel nacional surge del inters inter-
cin de la Explotacin Sexual nacional (compromisos entre el Per y Cooperacin
en Nios y Adolescentes Internacional). En Loreto, hubo impulso de sociedad
civil (ONG) y la Dircetura Regional.
Proyecto fortalecimiento de Un factor importante que coadyuva al xito del pro-
la gestin comunitaria y local grama es la voluntad poltica de las autoridades del
para la atencin integral de la Gobierno Local de Jangas. Hay una posible dificultad
salud y la seguridad alimenta- debido a inestabilidad poltica del departamento de
ria (Jangas, Huaraz) Ancash. Los anteriores proyectos en la zona fueron de
corte asistencialista, por lo que se condicion el accio-
nar de la poblacin.
Programa Beca 18 EL xito del programa se debe en parte al apoyo poltico

y de la opinin pblica en general. El programa tiene
mejores impactos cuando se generan iniciativas parale-
las, como, por ejemplo, la Academia Talento Beca 18 en
Huancavelica y Ayacucho.
Programa Jvenes a la Obra Debido a la concertacin de esfuerzos intersectoria-

les, se logr que los capacitados se inserten al mer-
cado laboral.
Programa Punto Saludable en Ins- Hay continuidad del proyecto supeditada a voluntad
tituciones Educativas - Miraflores de posteriores gestiones municipales. Se mantiene la
influencia de la aplicacin de la ley de promocin de
alimentacin saludable. Un factor positivo es la recien-
te promocin de buenos hbitos alimenticios de parte
de empresas. Por otro lado, un aspecto que juega en
contra son las estrategias de marketing de las empresas
que ofrecen productos con nulo valor nutricional.
428
Programa Emprendiendo - Lima La continuidad del programa est supeditada al cam-

bio de polticas del sector educativo, a la estabilidad
poltica y econmica.
Programa Nacional de Conser- Los cambios polticos afectan estabilidad del progra-
vacin de Bosques para la Miti- ma. Hay dbil capacidad de negociacin y de lide-
gacin del Cambio Climtico razgo de los actores involucrados (madereras, petro-
leras, incluso docentes), lo que dificulta las acciones
del programa.
429
Variable de comparacin 18: Cumplimiento de objetivos

Programa o proyecto social Cumplimiento de objetivos
Programa Juntos - nivel nacional Se aprecian resultados alentadores en cuanto a

ciertos indicadores de productos. Segn Perova
y Vakis (2009), los usuarios del Programa Juntos
consumen ms alimentos de mayor contenido
proteico, a diferencia de los no usuarios. Segn
un estudio de GRADE, los hijos de los usuarios
del programa mejoran sus patrones de creci-
miento. Adems, se sugiere la posibilidad de evi-
tar desnutricin crnica.
Programa Juntos - Loreto Se cumplieron metas de tipo producto, como,
por ejemplo, aumentar el nmero de afiliados. El
programa promueve capital humano y ha ayuda-
do a reducir la pobreza, aunque no se sabe en
qu porcentaje.
Programa Nacional de Lucha con- No se cuenta con una evaluacin de impacto; sin
tra la Violencia Familiar y Sexual embargo, se cre un Plan Anual de Monitoreo y
Evaluacin (2014), cuyos resultados denotan cum-
plimiento de metas. Faltan evidencias sobre cum-
plimiento de objetivos de los actores involucrados.
Programa Nacional de Prevencin Existen limitaciones para evaluar los resultados

de la Explotacin Sexual en Nios del programa.
y Adolescentes
Proyecto fortalecimiento de la El proyecto se encuentra todava en el perodo de

gestin comunitaria y local para la la implementacin; sin embargo, los resultados
atencin integral de la salud y la se- obtenidos se alinean al objetivo del programa.
Programa Beca 18 Se cumple el objetivo de brindar acceso a la edu-

cacin superior a jvenes en situacin de vulne-
rabilidad y pobreza.
Programa Jvenes a la Obra Las metas son planteadas en funcin a jvenes

capacitados, mas no a partir de la influencia de
las capacitaciones.
Programa Punto Saludable en Insti- Al 2013 se han superado las metas institucionales
tuciones Educativas - Miraflores de capacitacin a docentes, padres de familia y
estudiantes; nivel de aceptacin y de consumo de
alimentos saludables. Segn la encuesta aplicada
por el grupo, el 89,7% de los encuestados mencio-
nan haber cambiado de hbito en su vida diaria.
430
Programa Emprendiendo - Lima Hay mejora en el ahorro y educacin financie-

ra, mas no en empoderamiento y ejercicio de
ciudadana.
Programa Nacional de Conserva- No hay claridad de metas y objetivos. Faltan ins-

cin de Bosques para la Mitiga- trumentos para medir los avances y resultados.
cin del Cambio Climtico
Elaboracin de Percy Bobadilla Daz y Carlos Centurin y Agero a partir de los artculos de caso
presentados en esta publicacin
431
Este libro se termin de imprimir en
TERMIL EDITORES E IMPRESORES S.R.L.
Jr. Luisa Beausejour 2442 / 2444 Urb. Trinidad, Lima 01 - Per
Central Telefnica: 336-6578 / 336-7144
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LA GERENCIA SOCIAL EN

Percy Bobadilla Daz

Lima, Abril 2017

Maestra en Gerencia Social

Cuidado de Edicin: Natalia Yoza Mitsuishi

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per Nro 2017-06958

yy CAPTULO 1: La puesta en prctica de la gerencia social. Una

yy CAPTULO 2: Programas y proyectos sociales protectores .........59

-- Programa Juntos: Anlisis desde el enfoque de la gerencia social

-- Programa Juntos: Estudio de caso de la regin Loreto..........81

-- Programa Nacional de Prevencin de la Explotacin Sexual en

-- Centro Emergencia Mujer de Villa Mara del Triunfo: Lmites y

-- Proyecto fortalecimiento de la gestin comunitaria y local para

to de Jangas, Huaraz): Una estrategia de articulacin interinsti-

Segunda parte: comentarios a artculos .................................211

-- Comentario al artculo Programa Juntos: el anlisis desde la ge-

-- Comentario al artculo Programa Juntos: Estudio de caso de la

-- Comentario al artculo Programa Nacional contra la Violencia

-- Comentario al artculo Centro Emergencia Mujer de Villa Mara

yy CAPTULO 3: Programas y proyectos sociales promotores .....231

-- Beca 18 y la legitimidad de una poltica de Estado

-- Programa Jvenes a la Obra: Insercin laboral y autoempleo.

-- Programa Punto Saludable en Instituciones Educativas: Un mo-

-- Programa Emprendiendo: Formando ciudadana social y econ-

Segunda parte: comentarios ...................................................336

-- Comentario al artculo Programa Jvenes a la Obra: Insercin

-- Comentarios al artculo Programa Punto Saludable en Institu-

yy CAPTULO 4: Programas y proyectos sociales habilitadores ......353

-- Anlisis desde la gerencia social del Programa Nacional de Con-

-- Provas descentralizado: Acortando distancias, acercando gente

yy ANEXO: Matriz resumen de mapeo para anlisis de casos de

Cuntas polticas y cuntos programas y proyectos sociales se

Gracias a la iniciativa de Percy Bobadilla Daz, profesor de la Pon-

La poltica social, as vista, ofrece informacin y conocimientos

Un artculo introductorio de los docentes del curso, central al tema,

De esta manera, la Maestra en Gerencia Social pretende aportar a

Marcela Chueca Mrquez

U na tendencia persistente en Amrica Latina, en el marco de la

El desafo de esta publicacin es analizar los factores que explican

Esta publicacin, y con ello la serie, est dirigida principalmente a

Seguidamente se encuentran los estudios de casos de un conjunto

Lima, marzo de 2017

Mag. Percy Bobadilla Daz

Hasta qu punto la gestin es la variable que explica si un pro-

Estas son las interrogantes principales que orientan la presente pu-

Sin embargo, no podemos dejar de tomar en cuenta la experiencia

momento, y contextualizarlos en los actuales retos que exige el pas

Las mismas preguntas fueron atendidas tambin durante las tres

La presente publicacin busca contribuir a la reflexin sobre la in-

En el marco de esas consideraciones, la Coordinacin de la Maes-

Los programas y proyectos sociales considerados son los siguientes:

ria de los profesionales integrantes de los grupos responsables de casos,

Una anotacin de mayor importancia es la conviccin de que,

Los promotores de esta publicacin queremos agradecer a la Mag.

Esta publicacin no sera posible sin el esfuerzo realizado por los

El enfoque de la gerencia social y su especificidad en los

La gerencia social aspira a convertirse en el enfoque y mtodo para

En ese sentido, su identidad se distingue de otros tipos de gestin tra-

En este enfoque, se enfatiza la necesidad de enfrentar problemas

El funcionamiento de los programas apunta al desarrollo de una

Las herramientas de gestin que deben disearse para que dichos

Aqu es donde encontramos una apuesta relevante para el diseo

A continuacin, se presenta un grfico que orientar la explicacin