CAPTULO XXIII PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

La Administracin del Estado para cumplir con sus fines, se ha visto en la

necesidad de incorporar potestades sancionatorias a un nmero cada vez
mayor de sus rganos. Un ejemplo de esta situacin es el notorio aumento de
las Superintendencias, Organismos Pblicos Descentralizados, etc. en nuestro
pas, instituciones representativas al momento de imponer sanciones. Aunque
existen cuestionamientos acerca de la legitimidad de esta facultad del Estado
de imponer sanciones, no podemos desconocer que es una realidad innegable.
Es por ello, que resulta cada vez ms importante delimitar el ejercicio de esta
funcin, con mayor razn s, las sanciones impuestas siempre provocan un
gravamen para los administrados, lo que puede ser reflejado en perjuicios
econmicos o en ciertas restricciones de derechos. La aplicacin de los
Procedimientos en que se imponen sanciones debe encontrarse reguladas de
tal forma que se asegure el respeto de los Derechos Fundamentales de todos
los ciudadanos. El procedimiento administrativo sancionador es entendido
como una garanta esencial y el cauce normal a travs del cual los
administrados a quienes se les han imputado la comisin de una infraccin
administrativa ejercitan sus derechos ante la Administracin Pblica. De esta
manera, es posible sealar que en el procedimiento sancionador deben
hacerse valer verdaderos derechos fundamentales del supuesto administrado
infractor'.
ALARCN SOTOMAYOR, Luca El procedimiento administrativo
sancionador. En: LPEZ MENUDO, F. (Dr.). Derecho Administrativo
Sancionador. Valladolid: Lex Nova, 2010, p.. 541.
303
- " Alberto Miguel Camargo Quiroga
En ese orden de ideas, el procedimiento sancionador garantiza que la
actuacin de la Administracin, en ejercicio de su potestad sanciona-dora, se
lleve a cabo de una manera ordenada, orientada a la consecucin de un fin y
respetando un mnimo de garantas para el administrado'. Su importancia
presenta una doble dimensin toda vez que, de una parte, es el mecanismo
idneo que tiene la Administracin Pblica para lograr su finalidad pblica,
mientras que por otro lado es la va que permite ofrecer al administrado las
garantas adecuadas para la realizacin de sus derechos fundamentales. Las
normas sobre procedimiento sancionador se aplican supletoriamente incluso
para los procedimientos de naturaleza tributaria (art. 229).
1.- CONCEPTO DE POTESTAD SANCIONADORA
La Potestad Sancionadora tiene su fundamento en la competencia para
reprimir las transgresiones de las normas en un mbito cuya competencia ha
sido encomendada a la Administracin? Un cumplimiento eficaz de estas
funciones, pasa por depositar en sus manos una parte del poder punitivo del
Estado. Por ello no es un fin en s misma, sino un medio para hacer ms eficaz
el ejercicio de otras potestades.^ Dentro de la doctrina nacional se seala "La
Potestad Sancionadora es la facultad ms aflictiva con que cuenta la
Administracin, puesto que le permite gravar patrimonios, limitar o cancelar
derechos o imponer restricciones a las facultades ciudadanas, dicha potestad
resulta complementaria al poder de mando para el adecuado cumplimiento del
orden administrativo establecido en beneficio del inters pblico"5 El Tribunal
Constitucional seala que "la aplicacin de una sancin administrativa
constituye la manifestacin del ejercicio de la Potestad Sancionatoria de la
Administracin. Como toda potestad, no obstante, en el contexto de un Estado
de Derecho (artculo 3., Constitucin), est condicionada, en cuanto a su propia
validez, al respeto de la Constitucin; los principios constitucionales y, en
particular, de la observancia de los derechos fundamentales. Al respecto, debe
resaltarse la vinculatoriedad de
OSSA A RBELEZ, Jaime. O, cit., pp.
429-430.
Derecho Administrativo y su Procedimiento en el Per
La Administracin en la prosecucin de Procedimientos Administrativos
Disciplinarios, al irrestricto respeto del derecho al Debido Proceso y; en
consecuencia, de los derechos fundamentales procesales y de lo
Proporcionalidad Constitucionales (Vg. Legalidad, Razonabilidad, interdiccin
de la Arbitrariedad) que lo conforman" (Expediente N 1003-1998-AA/ TC). Esa
necesidad de garantizar el respeto de los derechos fundamentales
constitucionales de los administrados, as corno la bsqueda de seguridad
jurdica, son precisamente las razones que llevaron al legislador nacional a
acoger como principios del Procedimiento Administrativo Sancionador los
mandatos de Legalidad, Razonabilidad, Presuncin de Licitud, entre otros.' El
procedimiento administrativo sancionador es aquel mecanismo compuesto por
un conjunto de actos destinados a determinar la comisin o no de una
infraccin administrativa con la finalidad de acreditar la responsabilidad del
administrado, quien est sujeto a una sancin si efectivamente ha realizado la
conducta infractora. Como ha sido referido, la especialidad de dicho
procedimiento con respecto al procedimiento administrativo general deriva de la
necesidad de traducir en reglas procedimentales algunas de las garantas que
protegen al administrado de las entidades pblicas cuando ejercen el ius
puniendi estatal. En sintona con ello, el numeral 1 del artculo 229 de la Ley
N 27444 seala que ninguna sancin administrativa puede imponerse sin la
previa tramitacin del procedimiento legalmente establecido.
2.- PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA ADMINIS-TRATIVA
La potestad sancionadora de todas las entidades est regida adicionalmente
por los siguientes principios especiales:
a) Legalidad: Slo por norma con rango de ley cabe atribuirla las entidades la
potestad sancionadora y la consiguiente previsin de las consecuencias
administrativas que a ttulo de sancin son posibles de aplicar a un
administrado, las que en ningn caso habilitaran a disponer la privacin de
libertad.
El precepto transcrito precedentemente abarca una doble exigencia.
La primera, de carcter formal, implica que el ejercicio de la potestad
sancionadora debe estar a cargo de un rgano de la administracin a partir
de lo dispuesto en una norma de rango de ley y la segunda exigencia de
orden material, que involucra el principio de seguridad jurdica que se
Alberto Miguel Camargo Quiroga

traduce en la imperiosa exigencia de predeterminacin normativa de las

conductas ilcitas y de las sanciones correspondientes. Esto ltimo implica
la exigencia de preceptos jurdicos (lex previa) que permitan predecir con
suficiente grado de certeza (lex cerla) aquellas conductas que configuran
infracciones a fin de prever a la responsabilidad y la eventual sancin', b)
Debido Procedimiento: I .as entidades aplicarn sanciones sujetndose al
procedimiento establecido respetando las garantas del debido proceso.
"As, el Tribunal Constitucional ha establecido que el mbito protegido por
el derecho al debido proceso garantiza que tina persona sometida a un
procedimiento (judicial, administrativo o de cualquier otra ndole), conforme
a determinadas reglas previamente determinadas, no sufra la alteracin
irrazonablemente de stas, es decir, de las reglas con las cuales aquel se
inici".
El debido procedimiento, tiene su origen en el principio del debido proceso
derivado del mbito, constitucional, de ah que est compuesto por una
serie de elementos bsicos, que se circunscriben bsicamente en la
prohibicin de indefensin."
El debido procedimiento no solo debe entenderse como el derecho que
asiste al particular de exponer sus pretensiones dentro del proceso o
procedimiento administrativo con anterioridad a que se pronuncie el rgano
respectivo, si no tambin abarca a otros derechos. Entre ellos podemos
contar el derecho de ofrecer y producir prueba de obtener una decisin
fundada en la que se merite las principales cuestiones planteadas.
Derecho Administrativo y su Procedimiento en el Per
sanciones a ser aplicadas debern ser proporcionales al incumplimiento
calificado como infraccin, debiendo observar los siguientes criterios que
en orden de prelacin se sealan a efectos de su graduacin:
- La gravedad del dao al inters pblico y/o bien jurdico protegido
- El perjuicio econmico causado.
- La repeticin y/o continuidad en la comisin de la infraccin.
- Las circunstancias de la comisin de la infraccin.
- El beneficio ilegalmente obtenido; y
- La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor"
. Si bien el enunciado del principio es el de razonabilidad, es necesario
dejar en claro que el contenido del mismo est vinculado directamente con
el principio de proporcionalidad. El legislador peruano ha asumido el
contenido material del principio de proporcionalidad, aunque lo haya
denominado razonabilidad. En esta lnea, entendemos por proporcionalidad
la adecuacin entre la gravedad del hecho constitutivo de la infraccin y la
sancin aplicada Asimismo', el mximo intrprete de la Constitucin ha
sostenido que si bien la doctrina suele hacer distinciones entre el principio
de proporcionalidad y el principio de razonabilidad como estrategia para
orientar al juzgador hacia una decisin que no sea arbitraria sino justa,
prima facie es posible establecer una similitud entre ambos principios toda
vez que una decisin que se adopta en el marco de convergencia de dos
principios constitucionales no ser razonable cuando no respeta el principio
de proporcionalidad". En este sentido, para el Alto Tribunal el principio de
razonabilidad parece sugerir una valoracin respecto del resultado del
razonamiento del juzgador expresado en su decisin, mientras que el
principio de proporcionalidad (adecuacin, de necesidad y de
proporcionalidad en sentido estricto) se aplicara al procedimiento
destinado a lograr dicho resultado. El decreto legislativo n 1272 seala:
Por el principio de razonabilidad y para efectos de graduacin de la sancin
se ha cambiado el orden de prelacin de criterios:
a) El beneficio ilcito) La probabilidad de deteccin;
-PREZ, Mara del Roco. El principio de proporcional
Alberto Miguel Camargo Quiroga
c) La gravedad del dao al inters pblico y/o bien jurdico protegido' d) El
perjuicio econmico; e) La reincidencia en la misma infraccin d(nil.0 del plazo
de un (1) ao desde que qued firme la sancin de la primera infraccin; f) Las
circunstancias de la comisin; y g) La existencia o no de intencionalidad en la
conducta del infractor. (art. 230 inc.3)
d) Tipicidad: Slo constituyen conductas sancionables administra-tivamente las
infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su
tipificacin como tales, sin admitir interpretacin extensiva o analoga. Las
disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar
aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin
constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los
casos en que la ley permita tipificar por va reglamentaria.
El principio de tipicidad, que alude al grado de predeterminacin normativa de
los comportamientos tpicos y de sus consecuencias sancionadoras, refleja la
garanta material del derecho fundamental a la legalidad de las infracciones y
sanciones administrativas.
Es necesario precisar la distincin que existe entre el principio de legalidad y el
principio de tipicidad. El primero, en sentido estricto, debe ser entendido corno
la reserva de ley, de modo que hace referencia al continente, mientras que el
de tipicidad define el contenido. Esto ltimo no supone que el principio de
tipicidad agota su fundamento en el de legalidad, sino que, por el contrario,
dicho principio se traduce en la imperiosa exigencia de su determinacin
normativa de las conductas ilcitas y de las sanciones correspondientes.
La tipicidad se desenvuelve en el plano terico mediante la plasmacin
explcita de los hechos constitutivos de la infraccin y de sus consecuencias
represivas en la norma legal; pero en el terreno de la prctica, la aplicacin de
dicho principio conlleva la imposibilidad de calificar como infraccin o sancin
aquellas acciones u omisiones que no guardan una perfecta similitud con las
diseadas en los tipos legales'.
El decreto legislativo. n 1272 seala: Por el principio de tipicidad, no se puede
imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones nos previstas
previamente en una norma. Asimismo, en la configuracin de. Los regmenes
sancionadores se evita la tipificacin de infracciones con idntico
Derecho Administrativo y su Procedimiento en el Per
Supuesto de hecho e idntico fundamento respecto de aquellos delitos o
supuestos, establecidos en las leyes penales o respecto de infracciones ya
faltas ya -en tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras (art. 230
inc. 4).
e) Irretroactividad: Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en
el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que
las posteriores le sean ms favorables.
En ese sentido, es posible apreciar la existencia de una prohibicin expresa de
aplicar retroactivamente aquellas normas que, en materia sancionatoria,
resulten ms perjudiciales para el administrado infractor. La doctrina ha
vinculado ello al derecho fundamental a la legalidad (como garanta formal y
material) por el que las normas sancionadoras no pueden desplegar efectos
retroactivos in peius'', es decir, que no pueden generar efectos que perjudiquen
en peor la situacin jurdica de un administrado.
Asimismo, se ha sealado que el principio de irretroactividad de las normas
sancionadoras desfavorables tiene su fundamento en el principio de seguridad
jurdica, es decir, en la necesidad de conocer en todo momento qu conductas
son reprochables y qu grado de reproche se establece a travs de la sancin
concreta'''. De acuerdo a lo expuesto, queda claro que el principio de
irretroactividad contiene una excepcin importante. Esta es: la posibilidad de
aplicar una norma de manera retroactiva a la calificacin o a la sancin del
ilcito cuando resulta ms favorable para los administrados. Es decir, si de
manera posterior a la realizacin de una conducta tipificada como infraccin se
produce una modificacin de la norma que regulaba el supuesto, siendo la ley
vigente ms beneficiosa para el administrado, se aplicar la nueva ley al caso
en concreto a pesar de no haber estado vigente en el momento en el que el
administrado cometiera la infraccin.
Decreto legislativo n 1272 seala: Las disposiciones sanciona-doras producen
efecto retroactivo en cuanto favorecen al administrado, tanto en lo referido a la
tipificacin de la infraccin como a la sancin y a sus plazos de prescripcin,
incluso respecto de las sanciones en ejecucin al entrar en vigor la nueva
disposicin (art. 230 inc. 5).
f) Culpabilidad, (nuevo principio) es decir la responsabilidad administrativa es
subjetiva, salvo los casos en que por ley se disponga la responsabilidad
administrativa objetiva (art. 230 inc. 10). - Las sanciones
- 13 MESURE DELGADO, Juan Francisco. Ob. cit.
Alberto Miguel Camargo Quiroga
Administrativas son compatibles con el dictado de medidas correctivas
conducentes a ordenar la reposicin o la reparacin de la situacin alterada
por la infraccin a su estado anterior, incluyendo la de los bienes afectados, as
como con la indemnizacin que se determine a nivel judicial. Las medidas
correctivas deben estar previamente tipificadas, ser razonables y ajustarse a la
intensidad, proporcionalidad y necesidades de los bienes jurdicos tutelados
que se pretenden garantizar en cada supuesto concreto jurdico (art. 232)
. g) Concurso de Infracciones: Cuando una misma conducta califique corno
ms de una infraccin se aplicar la sancin prevista para la infraccin de
mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las dems
responsabilidades que establezcan las leyes.
Es perfectamente posible que una misma conducta califique como ms de una
infraccin administrativa. Sin embargo, cuando tal circunstancia se presente, la
Administracin debe aplicar la llamada Teora del Concurso de Infracciones, en
virtud de la cual las dos o ms infracciones en que hubiere incurrido el
administrado van a ser objeto de una nica sancin. Ello debido a que se
entiende -atendiendo a la regla de razonabilidad aplicable al ejercicio de la
potestad sancionadora administrativa- que no sera proporcional castigarlo por
varios delitos bajo un mismo hecho. Siendo as, dicha sancin debe ser
necesariamente ms gravosa que aquella que correspondera en caso se
tratase de la aplicacin de la consecuencia por la comisin de una sola
infraccin administrativa, considerando individual-mente cada uno de los
supuestos involucrados en la conducta.
Al respecto, se sostiene que existen dos opciones tericas para determinar la
sancin que corresponder aplicar en estos casos. Al respecto, si se elimina la
acumulacin material -es decir, la suma de las penas atribuidas a todos y cada
uno de los delitos cometidos por la misma accin-, nos quedan
fundamentalmente las siguientes posibilidades: o bien la absorcin de la pena,
que implica la eleccin de la pena ms grave entre todas las que entran en
juego a la vista de los delitos cometidos; o bien a exasperacin (o aspiracin)
de la pena, que implica escoger la ms grave y adems elevar o intensificar su
contenido, aunque sin llegar, naturalmente a la suma de todas ellas'''.

h) Continuacin de Infracciones: Para determinar la procedencia de la

imposicin de sanciones por infracciones en la que el administrado incurra en
forma contina, se requiere que hayan transcurrido por lo menos
Derecho Administrativo y su Procedimiento en el Per

treinta (30) das hbiles desde la fecha de la imposicin de la ltima sancin ) ,

que se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado
la infraccin dentro de dicho plazo. Las entidades, bajo sancin de nulidad, no
podrn atribuir el supuesto de continuidad y/o la imposicin de la sancin
respectiva, en los siguientes casos:
- Cuando se encuentre en trmite un recurso administrativo inter-puesto dentro
del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la ltima
sancin administrativa.
- Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recado en acto
administrativo firme.
- Cuando la conducta que determino la imposicin de la sancin administrativa
original haya perdido el carcter de infraccin administrativa por modificacin
en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicacin de principio de irretroactividad
a que se refiere la letra e)
. Lo propio y caracterstico de la continuacin de infracciones es que la accin
transgresora persiste mientras formalmente no se ponga trmino a ella, ya que
lo que la conforma no es un acto aislado y concreto, sino una actividad
perdurable y constante. Dicho en otros trminos, se trata de una conducta
reiterada por una voluntad duradera, en la que no se da situacin concursal
alguna, sino una progresin unitaria con repeticin de actos i7
Es importante tener presente que no basta con el criterio expresado en la
misma norma, sino que adems se ha determinado que una infraccin
continuada exige para su apreciacin que se hayan cometido varias acciones u
omisiones que infrinjan el mismo precepto y que el autor acte en ejecucin de
un plan preconcebido o aprovechando idntica ocasin. Por otro lado, para
considerar que existe unidad de hecho, o de accin en sentido amplio, se
requiere que en un breve periodo de tiempo y de forma sucesiva se reitere la
misma accin tpica guiada por un propsito nico38. El requisito del plazo
establecido en la norma implica que un distanciamiento de espacio y tiempo
considerable entre una y otra accin puede dificultar, si no impedir, la
refundicin de todas en una sola que sea creadora de un nico castigo'''.
i) Causalidad: La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta
omisiva o activa constitutiva de infraccin sancionable.
Alberto Miguel Camargo Quiroga
En la legislacin y doctrina comparada el enunciado de la los glosa norma est
referido a la determinacin de la persona responsable concreto de la autora.
La doctrina reconoce la poca regulacin que en autora ha tenido en el Derecho
Administrativo Sancionador y resalta su relacin estrecha con la culpabilidad,
de tal forma que cuando se trata de esta ltima se atiende a los diferentes tipos
de autora que pueden producirse en relacin con la culpabilidad.'

Con respecto al Derecho Penal, mientras este se reserva a los ataques y

lesiones de los bienes jurdicos ms relevantes para la comunidad -los
derechos individuales y las expresiones de valores jurdicos principales, el
Derecho Administrativo Sancionador se mueve en un amplio y variado campo
material, un campo que coexiste con el mbito de la realidad social g en el que
conviven una amplia variedad de bienes jurdicos y se contemplan gran
cantidad de ataques a los mismos, los que son menos relevantes y menos
graves que los considerados en el Derecho Penal.
j) Presuncin de Licitud: Las entidades deben presumir que los con
administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten el
con evidencia en caso contrario. ( Al respecto, el enunciado de la glosada
norma corresponde a la PE presuncin de inocencia, segn la cual los
procedimientos sancionadores se respetarn la presuncin de no existencia de
responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario". El objeto
de la presuncin de inocencia se refiere a dos mbitos: el de los hechos y el de
la culpabilidad, y adems de esta vertiente material tiene otra segunda de
carcter formal que se manifiesta a lo largo de todo el proceso. Ahora bien, es
indispensable tener presente que toda resolucin sancionadora, sea penal o
administrativa, requiere a la par certeza de los hechos imputados -obtenida
mediante pruebas de cargo- y certeza del juicio de culpabilidad sobre los
mismos hechos21. As, por ejemplo, para la jurisprudencia espaola la
presuncin de inocencia no solo tiene que ver con la prueba de la autora de
los hechos, aunque sea la vertiente ms usual de aplicacin, sino que adems
se relaciona con la culpabilidad imputable al que, en su caso, los realiza, sin
que

19 Al respecto, en esta temtica seguimos el planteamiento de

LASAGABASTER HERRARTE, Ob. cit., p. 181
Derecho Administrativo y su Procedimiento en el Per
pueda acantonarse el mbito de su funcionalidad en aquel primer plano de
demostracin de los hechos22.
k) Non Bis in Ideen. No se podrn imponer sucesiva o simultnea-ente una
pena y una sanciona administrativa por el mismo hecho en los casos en que se
aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibicin se
extiende tambin a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del
supuesto de continuacin de infracciones a que se refiere la letra g)
(continuacin de infracciones). Al respecto el Supremo Tribunal "ha establecido
que cuenta con una doble dimensin: en su vertiente material garantiza el
derecho a no ser sancionado dos o ms veces por la infraccin de un mismo
bien jurdico; mientras que en su vertiente procesal, garantiza el derecho a no
ser sometido a juzgamiento dos o ms veces por un mismo hecho".
El principio non bis in idem es entendido en nuestro ordenamiento jurdico
como una prohibicin de doble castigo por una misma accin que se considera
antijurdica. El Tribunal Constitucional peruano ha sealado que el non bis in
dem es un principio implcito en el derecho al debido proceso, reconocido en el
numeral 3 del artculo 139 de la Constitucin Poltica del Per. Ello mismo
ocurre aplicando la Cuarta Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin
Poltica del Per, en la medida que el derecho a no ser Juzgado o sancionado
dos veces por los mismos hechos se encuentra reconocido en el artculo 14.7
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y el artculo 8.4 de la
Convencin Americana de Derechos Humanos23. De un lado, es considerada
una regla de carcter sustantivo, ya que primeramente y directamente se
refiere a las sanciones que puedan imponerse. No obstante lo sealado
tambin tiene importantes implicancias procedimentales ya que, de origen, el
non bis in dem tiene una acepcin procesal que significa prohibicin de sufrir
sucesivamente diversos procesos por el mismo hecho incluso aunque ese
mltiple enjuiciamiento no suponga varios castigos24.
Alberto Miguel Camargo Quiroga
3.- NATURALEZA JURIDICA DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
Las normas tienen por objeto disciplinar 011 el nivel 1er11 criterios a aplicar y
las actuaciones administrativas que deben cumplir todas las entidades para
poder ejercer la Potestad Sancionadora que se les confa. Es oportuno la
reforma incorporada al artculo 229.2 por el derecho Legislativo N 1029, en el
sentido que precisa que ningn Procedimiento Sancionador, ni la eventual
sancin que se derive, pueden desconocer los principios de la Potestad
Sancionadora ni la estructura y garantas mnimas reconocidas a los
Administrados. En ese sentido, los principios reconocidos en estas normas, las
garantas formales y las garantas sustantivas 1100 este ordenamiento
reconocen, conforman un ncleo esencial del estar garantista de los
ciudadanos frente a las pretensiones de sancin que las entidades pueden
ejercer sobre ellas, ninguna entidad podr desconoce el principio de legalidad
para sancionar, de tipicidad de las faltas, de prescripcin de las sanciones, etc.
sin incurrir en un acto viciado de nulidad. El rgimen uniforme dado a la
Potestad Sancionadora implica la disciplina comn para toda accin del Estado
dirigido a aplicar una sancin administrativa, entendida como un mal infligido a
un administrado en ejercicio de la correspondiente Potestad Administrativa por
haber incurrido en 1111,1 conducta constitutiva de infraccin administrativa
previamente calificada as por la norma. De este modo, se entiende que la
sancin administrativa: a) Es un acto de gravamen. Determina un menoscabo o
privacin, total o parcial, temporal o definitiva, de derechos o intereses, tales
como: la suspensin, clausura o interdiccin de ejercer determinadas
actividades, el comiso de bienes, la caducidad de derechos, la amonestacin o
apercibimiento, la multa, entre otras. b) Es un acto reaccionar frente a una
conducta ilcita. Su finalidad es una consecuencia de la conducta sancionable,
eminentemente con carcter represivo y disuasivo. c) Es un acto con finalidad
solo represiva, por lo que su existencia misma no guarda relacin con el
volumen o magnitud del dao. Por considerarse como sanciones: las medidas
de reposicin tanto no pueden l de las cosas a la situacin difcil legal correcta -
el cierre de un local sin licencia, a si de engaosa. Las medidas resarcitorias,
devolver el cese de una publicidad ni las medidas de forzamiento de ejercer-
importe de ejecucin administrativa -multas coercitivas o compulsin sobre las
personas.
Derecho administrativo y sus procedimientos en el Per
4-. SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
De conformidad con el numeral 1 del artculo 235" de la Ley N 27444, el
procedimiento administrativo sancionador es iniciado de oficio, ya sea propia
iniciativa o como consecuencia de orden superior, peticin no, (le otros
rganos o entidades, o por denuncia. De lo sealado incluye ye que en todo
procedimiento sancionador siempre habr, como reinicio, dos participantes: la
Administracin y el particular a quien se atribuye la infraccin.
a) La Administracin Pblica
La Administracin Pblica, cuenta con un poder jurdico para imponer
sanciones al administrado cuando este lesione determinados bienes jurdicos
administrativos. Es decir, la Administracin Pblica cuenta con potestades
represivas o de sancin expresa dirigidas a contrarrestar la comisin de
determinados supuestos de conductas ilcitas cuyo castigo se encuentra
excluido de la competencia de los rganos jurisdiccionales penales.
El ejercicio de este poder por parte de la Administracin Pblica no es arbitrario
ni abiertamente discrecional; por el contrario, en la medida que se trata de una
actividad represiva que tiene una alta incidencia en la esfera jurdica del
administrado, se rige por la idea fundamental de que es reglada57. Es decir, el
ejercicio de la potestad sancionadora debe de realizarse dentro del marco de
los parmetros jurdicos que rigen el ordenamiento jurdico administrativo.
Asimismo, la idea de una potestad sancionadora reglada, a su vez, se
constituye como una proteccin para el administrado, en tanto que el ejercicio
de dicho poder debe de realizarse respetando los principios y garantas que
rigen en el procedimiento administrativo sancionador ya que se trata de una
actuacin que incide directamente en la situacin jurdica del administrado. En
esa misma lnea de exposicin, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado
respecto a la importancia del respeto de los principios que rigen el
procedimiento administrativo sancionador al ser estos la mayor garanta con la
que cuenta el administrado de cara titulacin represiva por parte de la
Administracin Pblica. As, ha, recordado que cualquiera que sea la actuacin
u omisin de los rganos o Particulares dentro de un proceso o procedimiento,
sea :"<11, administrativo sancionatorio, corporativo o parlamentario, se debe
respetar el derecho al debido proceso58.
Alberto Miguel Camargo Quiroga
Igualmente, ha precisado que los principios de culpabilidad, lenidad, tipicidad,
entre otros, constituyen principios bsicos del Derecha-Sancionador, que no
solo se aplican en el mbito del Derecho Penal, sino tambin en el del Derecho
Administrativo Sancionador25,
b) El particular a quien se le atribuye la infraccin
Dentro de un procedimiento administrativo sancionador necesaria-mente tiene
que estar el administrado al que se le atribuye la comisin de la infraccin
frente a la Administracin Pblica. Sobre el particular es necesario destacar
que por la posicin que ocupa el administrado en el procedimiento sancionador
goza de una serie de garantas que se derivan del debido procedimiento
administrativo, ms an si se trata de la imposicin de sanciones que implican
una restriccin a determinados derechos de los administrados.
En ese orden de ideas, el Tribunal Constitucional ha recordado que las
garantas constitucionales consagradas en el artculo 139 de la Constitucin
Poltica del Per y en el artculo 4 del Cdigo Procesal Constitucional son de
aplicacin, en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza, a los
procedimientos administrativos sancionadores. Entre dichas garantas cabe
incluir especficamente el derecho a la defensa, que proscribe cualquier estado
o situacin de indefensin; el derecho a conocer los cargos que se formulan
contra el sometido a procedimiento administrativo sancionador; el derecho a no
declarar contra s mismo; el derecho a la asistencia de letrado o a la
autodefensa; el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la
defensa; el derecho a la ltima palabra, entre otros26.
En consecuencia, tiene sentido que existan garantas que protejan al
administrado en la medida que este se encuentra en una situacin de
desventaja frente a la Administracin Pblica, la que al ser juez y parte dentro
procedimiento sancionador -y en ejercicio del ius puniendi que detenta- podra
ocasionar alguna vulneracin a sus derechos.
5.- COMPETENCIA PARA LA POTESTAD SANCIONADORA El ejercicio de la
potestad sancionadora corresponde a las autoridades administrativas a quienes
les hayan sido expresamente atribuidas por

Derecho Administrativo y su Procedimiento en el Per

disposicin legal o reglamentaria, sin que pueda asumirla o delegarse en
rgano distinto. Asimismo, deben observar las "Reglas sobre el ejercicio de la
potestad sancionadora. Como es en virtud del principio de razonabilidad en el
mbito de los procedimientos administrativos sancionadores".
En efecto, el Decreto Legislativo N 1014 establece un conjunto de medidas
para propiciar la inversin en materia de servicios pblicos y obras pblicas de
infraestructura a travs de la implementacin de medidas que eliminen
sobrecostos y logren una efectiva simplificacin administrativa, en beneficio de
los usuarios de dichos servicios pblicos.
En ese contexto, las limitaciones que esta norma establece para la potestad
sancionadora se encuentran referidas a dos tipos de situaciones:
Procedimientos conducentes a aplicar sanciones de multas por
incumplimiento de trmites, obtencin de licencias, permisos y autorizaciones u
otros procedimientos similares por concepto de instalacin de infraestructuras
en red para servicios pblicos u obras pblicas de infraestructura. En este caso
el lmite ha sido establecido como un lmite cuantitativo para las multas a
aplicarse, de modo que no puedan ser mayores del uno (1%) de valor de la
obra o proyecto, o, en caso de no ser aplicable la valoracin indicada, del cien
por ciento (100%) del monto por concepto de la tasa aplicable por derecho de
trmite, de acuerdo al TUPA vigente en el momento de ocurrencia de los
hechos.
Procedimientos conducentes a aplicar sanciones por la carencia de
autorizacin o licencia para la realizacin de una o ms conductas individuales
que atendiendo a la naturaleza de los hechos, importen una actividad y/o
proyecto que las comprendan en forma general, cuya existencia haya sido
previamente comunicada a la entidad competente. En este caso, la limitacin
ha sido establecida de modo que la sancin no podr ser impuesta en forma
individualizada por cada una, sino aplicada en un concepto global.
6- DETERMINACIN DE LA RESPONSABILIDAD
La importancia en materia sancionadora radica en significar la posibilidad de
concurrencia de la sancin administrativa, con otras medidas administrativas
gravosas para el administrado, pero que por perseguir fines de inters general
complementarios son plenamente compatibles, sin afectarse por el principio de
non bis in dem. Las medidas compatibles con el acto administrativo
sancionador son las siguientes:

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a) Las Medidas de Reposicin, son aquellas que tienen por objeto retornar o
restituir al estado inmediatamente anterior a la comisin de la infraccin
administrativa de las cosas, por considerar que corresponde a una situacin
legal correcta. Por ejemplo, el mandato de cierre de un local sin licencia, la
orden de cese de una publicidad engaosa, las medidas de remediacin
ambiental, comiso de bienes, orden de internamiento de vehculos.
b) Las Medidas Resarcitorias, son aquellas que buscan recuperar un costo
para la Administracin (por ejemplo, el mandato de devolver de ejecucin
subsidiaria). Ntese que aqu no implica la indemnizacin de daos y perjuicios
inferido al Estado, que es una medida exclusivamente de apreciacin y
determinacin judicial y no administrativa.
c) Las Medidas de Coaccin o de Forzamiento de Ejecucin Administrativa,
que buscan forzar al administrado el cumplimiento de un deber resistido (por
ejemplo, las multas coercitivas o compulsin sobre las personas).
A diferencia de las sanciones administrativas que persiguen especficamente
la represin administrativa por la ilicitud incurrida, todas estas medidas
persiguen aspectos complementarios para actuar la voluntad del poder pblico.
Sin duda la ms ti ascendente de estas medidas, es la de naturaleza de
reposicin o correctiva. Para analizarla, debernos tener en cuenta que una
medida correctiva es un acto administrativo de gravamen, en la medida que
constituye una declaracin de una entidad, destinada a producir efectos
jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados
dentro de una situacin concreta (artculos 1 y 5 de la Ley N 27444), y en su
contenido declara una situacin desfavorable para algn administrado (la
prdida de patrimonio en el comiso de bienes, la suspensin de actividades en
curso o la posesin de bienes en el interna-miento (de vehculos). En tal
sentido, las medidas correctivas para su validez deben cumplir, como los
dems actos administrativos, con las siguientes exigencias legales:
competencia, objeto o contenido lcito, preciso y posible finalidad pblica,
motivacin suficiente y adecuada y procedimiento previo regular. Cualquier
infraccin a estos requisitos derivar en, la invalidez del acto y la
responsabilidad del infractor. Ahora bien, la aplicacin de las medidas
correctivas debe ir acompaada de algunas exigencias que debe de cumplir la
Administracin competente para imponer la medida correctiva.

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7.- PRESCRIPCIN
La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones
administrativas' 'prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin
perjuicio del cmputo de los plazos de prescripcin respecto de las dems
obligaciones que se deriven de los efectos de la comisin de infraccin. En
caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad
prescribir a los cuatro (4) aos. El cmputo del plazo de prescripcin de la
facultad para determinar la existencia de infracciones comenzara a partir del
da en que la infraccin se hubiera cometido o desde que ces, si fuera una
accin continuada.
Los motivos lgicos que sirven de fundamento al instituto de la prescripcin
administrativa no son diversos de la prescripcin en general. Por tanto suelen
converger en la motivacin de este artculo, razones de seguridad jurdica,
representadas por la necesidad de no prolongar indefinidamente situaciones
expectantes de posible sancin; as como razones de oportunidad, pues se
afirma que cuando pasa largo tiempo sin efectuar el castigo, en buena medida,
el tiempo modifica las circunstancias concurrentes y desaparece la adecuacin
entre el hecho y la sancin principal.
El plazo original establecido para que opere la prescripcin extintiva de la
potestad sancionadora ha quedado fijado en cuatro aos desde la comisin de
la infraccin (infracciones instantneas) o desde que ces (infracciones
continuadas), reduciendo el plazo original de cinco aos de la Lev N 27444.
Para la reduccin se ha tenido en cuenta como referente que las faltas penales
prescriben al ao y que en el orden sancionador tributario, la regla es
precisamente de cuatro aos.
El decreto legislativo n 1272 seala: - El cmputo del plazo de prescripcin de
la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzar a partir del
da en que la infraccin se hubiera cometido en el caso de las infracciones
instantneas o infracciones instantneas de efectos permanentes, desde el da
que se realiz la ltima accin constitutiva de la infraccin en el caso de
infracciones continuadas, o desde el da en que la accin ces en el caso de
las infracciones permanentes (art. 233,2 )
- La prescripcin puede ser declarada tambin de oficio para determinar las
causas y responsabilidades de la inaccin administra-Uva se realizarn cuando
se advierta situaciones de negligencia (art. 233.3).
- Se ha incorporado el artculo 233-A sobre la prescripcin de exigibilidad de
multas en el plazo que establezcan las leyes especiales ,y si no est
determinado, se produce al trmino de dos 2 aos computa-
dos a partir de la fecha en: a) Que el acto ,Administrativo mediante l se
impuso multa, o aquel que puso fin d la va administrativa, cual firme o, b) que
el proceso contencioso administrativo corresponden haya concluido con
carcter de cosa juzga, Id en forma desfavorable para el administrado. El
cmputo del plazo de prescripcin slo se suspende con el inicio del
procedimiento de ejecucin forzosa y se reanuda en caso. Se configure algn
supuesto de suspensin del procedimiento previsto en el ordenamiento vigente
y/o se paralice el procedimiento por ms de veinticinco (25) das hbiles. La
prescripcin es invocada a pedido de parte y debe ser resuelta en el plazo de
8 das hbiles, vencido el cual se aplica el silencio positivo.
8.- LA EXIGENCIA DE LEY PARA REGULAR LA PRESCRIPCIN Y LA
CADUCIDAD
La atribucin de potestades y facultades a la Administracin que puede
imponer unilateralmente a sus destinatarios, los ciudadanos, comporta
asimismo la existencia de ciertos lmites y garantas respecto a su ejercicio.
Para asegurar esos lmites y garantas se hace necesario que el sujeto que
debe aplicarlos, la Administracin, no pueda disponer libremente de los
mismos. Entre tales limitaciones encontramos la prescripcin y la caducidad
que toman como base la ausencia de una actividad administrativa eficaz
durante un cierto tiempo. Desde esta perspectiva puede discutirse en qu
medida es factible que el establecimiento y el rgimen jurdico de la
prescripcin y caducidad puedan ser reguladas por reglamentos o, por el
contrario, ello deba hacerse necesariamente a travs de normas con rango de
ley. En la medida en que se sustraigan estos aspectos del mbito
reglamentario se asegura que el poder ejecutivo no pueda disponer libremente
de los mismos. En cambio, la posibilidad que el reglamento pudiera regular con
amplitud estos aspectos podra implicar que en cierto modo quedara en manos
del mismo sujeto que ha de aplicarlas el dominio del tiempo o en el ejercicio de
las potestades que le confiere el propio ordenamiento, situacin que adems
podra entenderse contrara a las propias exigencias de seguridad jurdica y de
igualdad de trato de los ciudadanos
9.- ALEGACIN DE PRESCRIPCIN
Conforme a su propia naturaleza, ninguna autoridad puede plantear de oficio la
prescripcin, del mismo modo como o puede fundar sus

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decisiones en su propia desidia. Por ello, es que la prescripcin ganada se
alega por el interesado y corresponde a la Administracin resolverla sin abrir
prueba, sin formar incidente o pedir otro acto de instruccin que la mera
constatacin de los plazos vencidos. Producido circunstancia, la autoridad
igualmente sin ms trmite debe pronunciarse de modo estimatorio o
desestimatorio; en caso de ser favorable a la alegacin del administrado
deber disponer el inicio de las acciones de responsabilidad administrativa que
correspondan.
10.- PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
10.1 Instruccin Preventiva.- Con la finalidad nica de determinar, con carcter
preliminar, la existencia de circunstancias justificativas del inicio formal del
procedimiento administrativo sancionador, las autoridades con competencia
para investigar los presuntos actos indebidos, estn facultadas para la apertura
de una actuacin previa a la incoacin formal del procedimiento. Estas
actuaciones de instruccin estarn orientadas a actuar la evidencia necesaria a
efectos de precisar con mayor exactitud los hechos susceptibles de motivar el
procedimiento, la identificacin de los presuntos involucrados, las
circunstancias relevantes del caso, y la evidencia que ser necesario actuar
dentro del procedimiento sancionador en s. No se trata de una instruccin
completa del caso y de sus responsables, sino solo una indagacin con efecto
de delimitar mejor los contornos del caso y que la sustanciacin del
procedimiento en s, sean ms breves. Si no llegase a identificar materia
investigable, produce el archivamiento de la instruccin preliminar mediante
acto expreso y motivado, que vincula a la autoridad administrativa, por lo que
debe notificarse lo as decidido a quien motivara su apertura (superior
jerrquico, denunciante, etc.). Como su propia naturaleza lo hace evidente,
estas actuaciones previas no forman parte del procedimiento administrativo
sancionador, poseyendo la calidad de antecedente que- no interrumpe el plazo
prescriptorio.
10.2 Acto de Iniciacin.- La iniciacin del procedimiento se conforma en un
acto administrativo bajo forma de resolucin que limitacin de la potestad
sancionadora que se activa. Cualquier ampliacin Posterior, de administrados,
de hechos o de calificacin jurdica, debe ser materia de un nuevo
procesamiento.
Por lo general este acto debe contener la identificacin de los antecedentes
que motivan la apertura (denunciad, orden superior, cumplimiento de un deber
legal, etc.), de los administrados objeto de la posible sancin administrativa la
exposicin breve de los hechos que puedan correspon-

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der, la norma legal que ampara el inicio del procedimiento, la ad las medidas
provisionales que fueran del caso apreciar. Adicionalmente deben tenerse en
cuenta el cumplimiento de la entrega de la informacin a que alude el artculo
55.5, por el cual debe informarse en la oracin adems, el plazo estimado de
duracin, derechos y obliga notificacin procedimiento, procedimiento, etc.
10.3 Notificacin del Cargo.- Conjuntamente con la notificacin acto de
apertura debe hacerse conocer al administrado el cargo que se solicita del
absuelva, como forma de imputacin provisional. El plazo mnimo la absolucin
de cargos es de cinco das hbiles desde el da siguiente de realizada la
notificacin personal del cargo. Con lo que se busca proteger el derecho de los
administrados o contar con el tiempo necesario para la preparacin de la
defensa.
10.4 Instruccin del Procedimiento.- El instructor del procedimiento debe
practicar de oficio toda la evidencia que sea necesaria para llegar a la verdad
material del caso, siguiendo para ello las disposiciones de los artculos 159 y
ss. De la ley.
10.5 La Propuesta de Sancin.- Concluida la actuacin probatoria, el instructor
labora la propuesta de resolucin, en la que deber hacer constar los
siguientes aspectos: i) La relacin circunstanciada de los hechos investigados;
ii) La (s) persona (s) autores del ilcito investigado; iii) La norma legal que
tipifica como ilcito el o los hechos a sancionar; iv) El anlisis de los elementos
de prueba acumulados en el procedimiento, con nfasis en aquellas que le
formen conviccin sobre la autora; v) las condiciones personales del instruido
que puedan tener influencia para determinar la gravedad de los hechos; vi) Las
razones por las cuales desestiman los descargos presentados por los
instruidos; vii) La sancin elegida (justificando la eleccin realizada) o la
absolucin.
10.6 Decisin Administrativa.- La decisin importa la acusacin definitiva y la
aplicacin de la sancin especfica que la legislacin considera aplicable
aplicable al caso. En particular, cobra inters el requisito de la motivacin por
cuanto esta debe ser suficiente para sustentar todo el contenido incluyendo la
prueba actuada, la conviccin que ellas forman, la. sed giben se ha elegido la
sancin a aplicar, etc. En cuanto a los hechos, argumentar la fijacin de hechos
sancionables, la evidencia cada caso, la calificacin jurdica de tales hechos.

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11.- ORDENAMIENTO DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

- La Administracin revisa de oficio las resoluciones administrativas fundadas

en hechos contradictorios con los probados en las resoluciones 1'ialiciales con
calidad de cosa juzgada, de acuerdo con las normas que regulan los
procedimientos de revisin de oficio (art. 234.2).
- La autoridad instructora formula un informe final de instruccin en el que se
determina, de manera motivada, las conductas infractoras que se consideren
probadas, la norma sancionadora; y, la sancin propuesta o bien la declaracin
de no existencia de infraccin. Recibido dicho informe, el rgano resolutivo
puede disponer la realizacin de actuaciones complementarias, siempre que
sean indispensables. El informe debe ser notificado al administrado para que
formule sus descargos en un plazo no menor de cinco (5) das hbiles (art.
235).
- Se han establecido nuevas eximentes y atenuantes de responsabilidad. Entre
las primeras estn el caso fortuito o la fuerza mayor; obrar en cumplimiento de
un deber legal o el ejercicio legtimo del derecho de defensa; la incapacidad
mental, siempre que esta afecte la aptitud para entender la infraccin; la orden
obligatoria de autoridad competente, expedida en ejercicio de sus funciones; el
error inducido por la Administracin o por disposicin administrativa confusa o
ilegal, la subsanacin voluntaria del acto u omisin imputado, con anterioridad
a la notificacin de la imputacin de cargos. Como atenuante se ha previsto el
supuesto en que si iniciado un procedimiento sancionador el infractor reconoce
su responsabilidad de forma expresa y por escrito, reducindose la multa hasta
un monto no menor de la mitad (art. 236-A).
- Se ha previsto la caducidad del procedimiento sancionador. As, el plazo para
resolver en primera instancia los procedimientos inicia-dos de oficio es de
nueve (9) meses -salvo que la ley disponga un plazo mayor- contado desde la
fecha de notificacin de la imputacin de cargos, pudiendo ampliarse de
manera excepcional, como mximo por tres (3) meses. Transcurrido el dicho
plazo sin que se notifique la resolucin respectiva se entiende automticamente
caducado el procedimiento y se proceder a su archivo, pudiendo declararse
de oficio o a pedido de parte. Si la infraccin no hubiera prescrito, el rgano
competente evaluar el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El
procedimiento caducado no interrumpe la prescripcin. (art. 237-A)

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12.- RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Nuevas faltas administrativas de las autoridades y personal al servicio de las
entidades (art. 239): No resolver dentro del plazo establecido de manera
negligente o injustificada; desconocer la aplicacin de la aprobacin automtica
o silencio positivo; incumplir con los criterios' procedimientos y metodologas
para la determinacin de los costos de los procedimientos y servicios
administrativos; cobrar montos no autorizados de derecho de tramitacin por
encima de una (1) UIT; no aplicar el procedimiento estandarizado aprobado;
cobrar montos de derecho de tramitacin superiores al establecido para los
procedimientos estandarizados; proponer, aprobar o exigir procedimientos,
requisitos o tasas contrarias a esta ley y dems normas de simplificacin,
aunque consten en normas internas de las entidades o sus TUPAs; exigir la
presentacin de documentos prohibidos de solicitar o no admitir los
sucedneos documentales, aun cuando su exigencia se base en alguna norma
interna de la entidad o en sus TUPAs; suspender la admisin a trmite de
solicitudes de los administrados por cualquier razn; negarse a recibir los
escritos, declaraciones o formularios presentados por los administrados, o a
expedir constancia de su recepcin, sin perjuicio de formular las observaciones
previstas en la Ley; exigir la presentacin personal de peticiones, recursos o
documentos cuando la normativa no lo exija; otros incumplimientos que sean
tipificados por Decreto Supremo. - En orden con lo anterior se ha derogado el
art. 240 sobre rgimen de otras faltas administrativas.
13.- MEDIDAS DE CARCTER PROVISIONAL
Se faculta, habilita y autoriza a todas las autoridades competentes para instruir
un Procedimiento Sancionador para dictar, a su interior, medidas provisionales
con el objetivo de asegurar la eficacia de la resolucin final que pudiera recaer,
y en cuanto a su contenido, debern ajustarse, entre otros aspectos, a los
objetivos que se pretende garantizar en cada supuesto en concreto.
La medida provisional constituye una decisin administrativa (acto
administrativo) exorbitante e instrumental adoptada de manera unilateral y
discrecional por la autoridad instructora del procedimiento con el objeto de
asegurar la eficacia de la accin administrativa a su cargo. No constituye una
sancin administrativa, sino una medida provisional que trata de impedir que
contine una actividad ilcita detectada. Puede consistir en una multiplicidad de
contenidos: desde la tpica suspensin de los efectos de actos administrativos
impugnados por los administrados, hasta

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la suspensin de obras, permisos, licencias, concesiones, de funcionarios y
servidores pblicos, cesacin de actos denunciados, derechos antidum-ping
provisionales, retencin de productos o bienes, inmovilizacin e internamiento
de vehculos, incautacin de documentos o decomiso de bienes, entre otras.
Es importante advertir que si bien la concepcin jurdica de las medidas
provisionales administrativas ha tomado como referencia la concepcin
procesal de las medidas cautelares, presentan singularidades que las
individualizan, por lo que no cabe extrapolar conceptos y reglas entre ellas. La
ms importante singularidad, es que la medida cautelar judicial se organiza
sobre la base de la nocin del Derecho a la tutela judicial efectiva, que hace la
concepcin de tutela cautelar, mientras que la medida provisional del
Procedimiento Administrativo, constituye una potestad administrativa que no se
establece ni en favor del administrado, ni en garanta de sus derechos, sino
precisamente a la inversa, en favor del inters general que le corresponde
tutelar a la Administracin, por lo que estas medidas contienen restricciones a
los derechos e intereses de los administrados. En cuanto a las caractersticas
de las medidas provisionales, como se ha podido apreciar en la redaccin del
artculo 236 de la Ley N 27444, las medidas de carcter provisional tienen un
carcter instrumental notable: asegurar la eficacia de la resolucin final que
pudiera recaer. Con ello, el legislador ha querido resaltar que la medida
provisional est dirigida a asegurar el valor de eficacia de la accin
administrativa, de modo que la medida provisional proceda cuando sea
necesario para asegurar la eficacia de la accin administrativa en curso en dos
dimensiones: i) La eficacia de la ejecucin de la decisin final a emitirse
(peligro abstracto del transcurso del tiempo); y ii) La eficacia en el logro del
inters pblico confiado a las entidades evitando el mantenimiento de los
efectos de la conducta antijurdica (Ej. suspensin de permisos de vuelos,
clausura temporal de instalaciones, suspensin de licencias o autorizaciones
de todo tipo, etc. ). Decreto Legislativo N 1272- Sobre las medidas
provisionales (art. 236) se ha dispuesto que no se puede dictar aquellas que
puedan causar perjuicio de difcil o imposible reparacin a los interesados o
que impliquen violacin de sus derechos, no pudiendo extenderse ms all de
lo que resulte indispensable para cumplir los objetivos cautelares concurrentes
en el caso concreto. La autoridad que hubiese ordenado las medidas las
revoca, de oficio o a instancia de parte, cuando compruebe que ya no son
indispensables para cumplir los objetivos cautelares concurrentes en el caso
concreto.
Alberto Miguel Camargo Quiroga
Asimismo, las modifica o sustituye cuando constate que se ha producido un
cambio de la situacin que tuvo en cuenta al tomar la decisin provisional. Las
medidas se extinguen por la resolucin que pone fin al procedimiento pudiendo
la autoridad competente para resolver el recurso. Tambin se extinguen por la
caducidad del procedimiento sancionador.
14.- ATENUANTES DE RESPONSABILIDAD La modificacin a la Ley del
Procedimiento Administrativo General tiene como uno de sus mayores aciertos
la incorporacin con carcter general de circunstancias atenuantes comunes
para ponderar la responsabilidad administrativa en que hubiesen incurrido los
administrados. Antes de esa reforma, solo los ordenamientos especiales tenan
atenuantes tasadas que era necesario generalizar para un mejor juicio de
adecuacin de la sancin administrativa, para que sea ms apropiada y
ajustada a las peculiaridades del caso concreto. Como se sabe, las
circunstancias atenuantes son las particularidades de tiempo, lugar, modo,
condicin o estado previstas por el ordenamiento que pueden aparecer o no en
el momento de la comisin del ilcito. Ellas ocasionan que una misma falta
administrativa pueda ser legalmente sancionada de diferentes maneras con
medidas punitivas contextualizadas a cada caso, de suerte que cuando
concurren se propende aminorar el quantum o la modalidad de punicin
administrativa.
Cuando se producen las circunstancias calificadas legalmente como
atenuantes no afectan la comisin de la infraccin administrativa misma, por
cuanto ella no desaparece o queda afectada, solamente se afecta la cuanta de
la pena a aplicarse. Las dos circunstancias consideradas en la norma como
justificativas de la disminucin son:
a) La subsanacin voluntaria y oportuna del infractor.- Subsanar implica tener
que reparar o remediar un defecto o resarcir un dao ocasionado, en este caso
a la Administracin o a un tercero. La situacin que nos plantea la norma se
haya referido al caso del infractor que reconociendo su ilcito realiza el acto
debido (Ej. La obtencin de licencia, cuando haba iniciado actividades sin el
ttulo habilitante). No solo se trata de un pasivo arrepentimiento por el ilcito (Ej.
La confesin de la falta) sino procurar de manera espontnea la reparacin del
mal o dao causado. Para ser valiosa la subsanacin debe ser realizada sin
instigacin de la autoridad y oportuna, esto es, en cualquier momento antes de
la notificacin de la imputacin de cargos.

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b) El error inducido por acto o disposicin (confusa o ilegal) de la
Administracin.- El segundo caso de atenuacin es cuando el administrado ha
incurrido en el ilcito inducido por una accin de la Administracin
(Ej.informacin equivocada recibida o consulta mal absuelta sobre la necesidad
de contar o no con una licencia para su actividad comercial) o n error inducido
por una disposicin administrativa que sea confusa o ilegal. Este segundo
supuesto parte de idea de un error de Derecho al cual se conduce al
Administrado por un conjunto normativo defectuoso que induce objetivamente a
la confusin sobre si una conducta es indebida o no. Pero la idea del error
inducido por una disposicin administrativa ilegal, nos merece serios reparos.
15.- RESOLUCIN
En la resolucin que ponga fin al procedimiento no se podrn acep-tar hechos
distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia
de su diferente valoracin jurdica. La resolucin ser ejecutiva cuando ponga
fin a la va administrativa. La administracin podr adoptar las medidas
cautelares precisas para garantizar su eficacia, en tanto no sea ejecutiva.
Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolucin adoptada, la
resolucin de los recursos que interponga no podr determinar la imposicin de
sanciones ms graves para el sancionado. La congruencia de la resolucin de
un procedimiento sancionador tiene un lmite particular que las diferencia de las
dems resoluciones administrativas. Se deben basar en aquello que surja de la
evidencia acopiada en el expediente, pero su lmite esencial es el pliego de
cargos al administrado que asume el rol de ttulo de sancin administrativa. No
es legtimo que la administracin pueda, producto de la instruccin, sancionaral
administrado respecto de hechos que no se ha defendido, ni por cargos que no
han sido los advertidos con anterioridad.
a) Ejecutividad diferida
Una de las pocas novedades que contiene el rgimen de ejecucin de los actos
administrativos sancionadores, es la previsin que la sancin ser ejecutiva
cuando se agote la va administrativa. En verdad se quiere decir que las
resoluciones sancionadoras que no pongan fin a la va administrativa, no sern
ejecutivas en tanto no haya recado la resolucin del recurso que, en su caso,
se habr interpuesto contra estas, o haya transcurrido el Plazo para su
interposicin sin que esta se haya producido.

Alberto Miguel Camargo Quiroga

La frmula implica que la interposicin de un Recurso Administrativo paraliza la
ejecucin de la sancin, hasta que el mismo sea resuelto, guardar coherencia
con la presuncin de inocencia. Pero, la saunell1 recuperar ejecutividad
inmediata con la resolucin de este recursos cuando presente demanda
contencioso-administrativa. En esta ltima accin como la demanda no
produce la suspensin, por lo que deber pedirle en sede judicial una medida
cautelar.
b) La prohibicin a la reforma
La reforma del Acto Administrativo en perjuicio del recurrente, quien ve
agravada su situacin o estatus obtenida por la primera resolucin, que ha sido
objeto de su propio recurso. La mencionada regla se fundamenta en el
necesario contradictorio que debe respetarse en todo procedimiento recursal,
de tal modo que de no haber este lmite, el recurrente no tendra oportunidad
de aducir argumentos para impedir la imposicin de una sancin ms grave a
la recurrida.
Como se puede apreciar, para su configuracin resulta necesario de un lado,
de una sancin administrativa recurrida ante la misma autoridad
(reconsideracin) o superior jerrquico (apelacin), quien va a revisar el objeto
y alcances de dicho acto de gravamen, y del otro, que el efecto de la decisin
revisora perjudique al recurrente en relacin con el contenido de la resolucin
impugnada (Ej. agravando el quantum de la sancin, modificndola por una
ms grave, agregndole una sancin accesoria, etc.). En este sentido, no
operar la restriccin, si se trata de un procedimiento trilateral o recursal
provocado por varios recursos con pretensiones diversas entre s, dado que la
controversia entre estas, si permitir a la Administracin agravar la situacin del
sancionado, si as correspondiere legalmente.
16.- NECESIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR
El Procedimiento Administrativo Sancionador, tiende fundamental-mente a
cumplir dos objetivos: En primer lugar, constituye un mecanismo de correccin
de la actividad administrativa, desde que permite al rgano con Potestad
Sancionadora comprobar fehacientemente si se ha cometido algn ilcito; en
Segundo trmino, es el medio que asegura al presunto infractor, ejercer su
derecho a la defensa, alegando y probando lo que le resulte favorable y
controlando, a la par, la actuacin inquisitiva de la Administracin. En
consecuencia, la emisin de un Acto Sancionador sin cumplir el procedimiento
respectivo, y fundamentalmente, sin garantizar
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la participacin activa del interesado, apareja su nulidad no siendo posible su
conservacin. Las actuaciones producidas a su interior pueden ser analizadas
a efecto de merituar su conservacin excepcional, si se diesen las condiciones
previstas en el artculo 13.2 de la Ley, sin embargo, la existencia de pruebas
evacuadas o actuadas unilateralmente por la Administracin para comprobar
los hechos que dieron origen a la medida punitiva, no pueden conservarse, ya
que son invlidas e insuficientes las pruebas sin que el sujeto sancionado
hubiere tenido participacin en su desarrollo, ni dispusiese de los medios y
recursos para contradecirlas o invalidarlas.
17.- DIFERENCIA DEL RGIMEN SANCIONADOR CON EL DISCI-PLINARIO
Finalmente, el numeral 229.3 deslinda claramente de la regulacin reservada
para el Procedimiento Sancionador al rgimen Disciplinario Sancionador de las
entidades sobre su personal. Esta diferenciacin tiene sustento doctrinario en
las relaciones de sujecin general (caso del infractor comn) y las relaciones
de sujecin especial (caso del infractor empleado del Estado), que sirve para
reconocer los dos modos como se vinculan los administrados con las
entidades. Conforme a esta doctrina, los administrados se vinculan con las
entidades en uno de dos escenarios. Cuando un administrado se halla en la
relacin de sujecin general, que es la regla comn, se encuentra ejerciendo
plenamente su libertad de actuacin, y se vincula excepcionalmente a
determinados deberes generales de cumplimiento y al poder de polica de la
Administracin, que limitan su estado de libertad individual y de accin. Por
ejemplo, situacin de los mercados regulados, mercado financiero, etc. Como
se puede entender fcilmente en este escenario, son aplicables ntegramente
las reglas de garanta y procedimientos de garanta, en resguardo de la libertad
individual y derechos adquiridos.