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MINISTRIO DA SADE

FUNDAO OSWALDO CRUZ

MANUAL DE
PLANEJAMENTO
NO SUS

1 edio revisada

Braslia DF
2016
2015 Ministrio da Sade. Fundao Oswaldo Cruz.
Esta obra disponibilizada nos termos da Licena Creative Commons Atribuio No Comercial
Compartilhamento pela mesma licena 4.0 Internacional. permitida a reproduo parcial ou total desta
obra, desde que citada a fonte.
A coleo institucional do Ministrio da Sade pode ser acessada, na ntegra, na Biblioteca Virtual em Sade do Ministrio da Sade:
<www.saude.gov.br/bvs>.

Tiragem: 1 edio revisada 2016 31.049 exemplares

Elaborao, distribuio e informao: Autoria:


ministrio da sade Ana Cssia Cople Ferreira CGAIG/DAI/SGEP/MS
Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa Ana Cristina Carvalho Curvina CGCOI/DAI/SGEP/MS
Departamento de Articulao Interfederativa Ana Paula Prado Silveira CGAIG/DAI/SGEP/MS
Coordenao-Geral de Articulao dos Instrumentos Assis Luiz Mafort Ouverney DCS/ENSP/FIOCRUZ
da Gesto Interfederativa Dorian Chim Smarzaro CGAIG/DAI/SGEP/MS
Esplanada dos Ministrios, bloco G, Edifcio Sede, 2 andar, sala 221 Dulce Ftima Cerutti CGAIG/DAI/SGEP/MS
cep: 70058-900Braslia/df Gisela da Costa Mascarenhas CGAIG/DAI/SGEP/MS
Tel.: (61) 3315-2649 Jos Mendes Ribeiro DCS/ENSP/FIOCRUZ
E-mail:dai@saude.gov.br Juliana Braga de Paula GAB/SGEP/MS
Site:www.saude.gov.br/dai Lvio Oliveira Adelino de Lima CGAIG/DAI/SGEP/MS
Marcelo Machado de Carvalho CGAIG/DAI/SGEP/MS
fundao oswaldo cruz Marcelo Rasga Moreira DCS/ENSP/FIOCRUZ
Escola Nacional de Sade Pblica Srgio Arouca
Departamento de Cincias Sociais Reviso do texto:
R. Leopoldo Bulhes, 1480 Giovana de Paula
cep: 21041-210 Benfica, Rio de Janeiro
Tel.: (21) 2598-2644 Capa:
Fax: (21) 2598-2644 Cleison Lima Moura GAB/SGEP/MS
E-mail: dcs@ensp.fiocruz.br
Site: www.ensp.fiocruz.br/portal-ensp/departamento/dcs Diagramao:
Pablo Julio e Lus Fernando Germano Consultoria Criativa &
Direo: Design/CC&D
Washington Luiz Abreu de Jesus
Equipe editorial:
Coordenao-Geral: Normalizao: Daniela Ferreira B. da Silva Editora MS/CGDI/MS
Gisela da Costa Mascarenhas Projeto grfico: Pablo Julio Consultoria Criativa & Design/CC&D

Impresso no Brasil / Printed in Brazil

Ficha Catalogrfica

Brasil. Ministrio da Sade.


Manual de planejamento no SUS / Ministrio da Sade, Fundao Oswaldo Cruz. 1. ed., rev. Braslia : Ministrio da Sade, 2016.
138 p. : il. (Srie Articulao Interfederativa ; v. 4)

ISBN 978-85-334-2327-5

1. Sistema nico de Sade (SUS). 2. Legislao em Sade. 3. Planejamento em Sade. I. Ttulo. II. Srie. III. Fundao Oswaldo Cruz.

CDU 614(81):340.134

Catalogao na fonte Coordenao-Geral de Documentao e Informao Editora MS OS 2016/0224

Ttulo para indexao:


SUS planning manual
Lista de Figuras

Figura 1
Planejamento governamental: 105
relao entre o Plano de Sade e o Plano Plurianual
Lista de Diagramas

Diagrama 1
O Papel das Relaes Federativas na Governana do SUS 45

Diagrama 2
Padro de Planejamento Regional 94

Diagrama 3
Ciclo Geral de Planejamento Regional Integrado no SUS 94
Lista de Quadros

Quadro 1 Federaes contemporneas (incluindo quase-federaes) 30

Quadro 2 Distribuio das Competncias Exclusivas de Tributao 35


por Esfera de Arrecadao

Quadro 3 
Distribuio das Competncias Federativas no SUS 40
entre Unio, Estados e Municpios

Quadro 4 
P rincipais Fontes de Recursos Fiscais empregadas pela Unio 46
para o Financiamento do SUS

Quadro 5 
Fontes federais de financiamento do SUS, composio da 48
Receita Corrente Lquida e regra de vinculao de recursos vigente
a partir de 2016

Quadro 6 
Fontes de Recursos Fiscais dos Estados e Municpios 50
para o Financiamento do SUS

Quadro 7 
P rincipais normas e disposies especficas 73
sobre o planejamento governamental no estado brasileiro

Quadro 8 
P rincipais Normas e disposies especficas 74
sobre o Planejamento governamental no SUS

Quadro 9 
Ciclo de Elaborao do PPA, da LDO e da LOA e respectivos prazos 78

Quadro 10 
Compatibilizao entre PAS e LDO 79

Quadro 11 Agenda do Gestor Segundo o Ciclo de Planejamento no SUS 111

Quadro 12 Agenda do Conselho de Sade com foco no ciclo de planejamento 116


Lista de Tabelas

Tabela 1
Despesa paga, Unio, 1 bimestre de 2014 123
Lista de Siglas

CEPAL Comisso Econmica para a Amrica Latina


CF Constituio Federal
CGAIG Coordenao-Geral de Articulao de Instrumentos da Gesto Interfederativa
CIB Comisso Intergestores Bipartite
CIR Comisso Intergestores Regional
CIT Comisso Intergestores Tripartite
CNS Conselho Nacional de Sade
COAP Contrato Organizativo da Ao Pblica da Sade
COFINS Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
CONASEMS Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade
CONASS Conselho Nacional dos Secretrios de Sade
DATASUS Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade
DOMI Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores
DSEI Distrito Sanitrio Especial Indgena
FPE Fundo de Participao dos Estados
FPM Fundo de Participao dos Municpios
Fns Fundo Nacional de Sade
ICMS Imposto Sobre a Circulao de Mercadorias
IDSUS ndice de Desempenho do SUS
IE Imposto Sobre Exportao
II Imposto Sobre Importao
IOF Imposto Sobre Operaes Financeiras
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
IPTU Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana
IPVA Imposto Sobre a Propriedade de Veculos Automotores
IR Imposto de Renda
IRRF Imposto de Renda Retido na Fonte
ISS Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
ITBI Imposto sobre Transmisso de Bens Inter Vivos
ITCD Imposto sobre Transmisso causa mortis e Doao
ITR Imposto Sobre a Propriedade Territorial Rural
LC Lei Complementar
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA Lei Oramentria Anual
MS Ministrio da Sade
ONU Organizao das Naes Unidas
OPAS Organizao Pan-Americana da Sade
PAS Programao Anual de Sade
PASEP Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
PES Planejamento Estratgico Situacional
PGASS Programao Geral das Aes e Servios de Sade
PIB Produto Interno Bruto
PIS Programa de Integrao Social
PLOA Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias
PPA Plano Plurianual
RCL Receita Corrente Lquida
RDQA Relatrio Detalhado do Quadrimestre Anterior
RG Relatrio de Gesto
RREO Relatrio Resumido de Execuo Oramentria
Sargsus Sistema de Apoio Construo do Relatrio de Gesto
SES Secretaria de Estado de Sade
SIOPS Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade
Sispacto Sistema de Pactuao de Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores
SUS Sistema nico de Sade
Sumrio

Apresentao 23

Parte I
Federalismo, Relaes Intergovernamentais no SUS
e Matrizes de Planejamento no Setor Sade 27

Federalismo e relaes intergovernamentais


na Constituio Federal de 1988 29

1.1 O conceito de federalismo, caractersticas do funcionamento


das federaes e o federalismo no Brasil 29

1.2 Modelo federativo da Constituio Federal de 1988,


a descentralizao das polticas pblicas e dos recursos fiscais 34

Princpios e diretrizes do federalismo no SUS 39

2.1 Distribuio de Competncias 39

2.2 Governana federativa 42

2.3 Alocao de recursos financeiros da Unio 46

2.3.1 Alteraes advindas da Emenda Constitucional n 86 de 2015 47

2.4 Alocao de recursos financeiros de Estados e Municpios 49


3

Planejamento e programao em sade:


abordagens, fundamentos e tcnicas 55

3.1 Mtodo CENDES/OPAS 56

3.2 Planejamento estratgico 58

3.3 Programao em Sade 60

3.4 Governana e contratos de gesto 62

Parte II
Planejamento no SUS 69

Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS 71

4.1 A Legislao aplicvel ao planejamento no SUS 71

4.2 Princpios do planejamento governamental no SUS 76

4.2.1 Princpio 1: o planejamento consiste em uma atividade obrigatria e contnua 76

4.2.2 Princpio 2: o planejamento no SUS deve ser integrado Seguridade Social


e ao planejamento governamental geral 77

4.2.3 Princpio 3: o planejamento deve respeitar os resultados das pactuaes entre os


gestores nas comisses intergestores regionais, bipartite e tripartite 80

4.2.4 Princpio 4: o planejamento deve estar articulado constantemente com o


monitoramento, a avaliao e a gesto do SUS 81

4.2.5 Princpio 5: o planejamento deve ser ascendente e integrado 82

4.2.6 Princpio 6: o planejamento deve contribuir para a transparncia e a visibilidade


da gesto da sade 83

4.2.7 Princpio 7: o planejamento deve partir das necessidades de sade da populao 84


5

Planejamento Regional Integrado,


ciclo e etapas de elaborao 87

5.1 Planejamento, governana e instncias intergestores 88

5.2 Planejamento no SUS, regionalizao


e Contrato Organizativo da Ao Pblica de Sade 89

5.2.1 Aspectos inovadores do Decreto n 7.508, de 2011 91

5.3 Atribuies dos entes federados, regionalizao


e as etapas do planejamento no SUS 93

5.3.1 Passos para o desenvolvimento/modelagem do Planejamento Regional Integrado 96

Principais instrumentos, estruturas bsicas


e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS 101

6.1 Instrumentos para o planejamento


e orientaes para a sua elaborao 102

6.1.1 Anlise de situao de sade com base no mapa da sade 102


6.1.1.1 Mapa da Sade 102

6.1.2 Definio de diretrizes, objetivos, metas e indicadores 104

6.1.3 Plano de Sade 105

6.1.4 Programao Anual de Sade 107

6.1.5 Relatrio de Gesto 108

6.1.6 Relatrio Detalhado do Quadrimestre Anterior 109

6.1.7 Relatrio Resumido de Execuo Oramentria 109

6.2 Agenda dos gestores 110

6.3 Agenda dos conselhos: o controle social da poltica de sade 115


6.4 Ferramentas de apoio ao planejamento no SUS 118

6.4.1 Mapa da Sade 118

6.4.2 Sistema de Pactuao de Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores 120

6.4.3 Informaes de Sade (Tabnet) dos Indicadores


do rol de Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores 120

6.4.4 Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade 121

6.4.5 Sistema de Apoio Construo do Relatrio de Gesto 124

Links das ferramentas de apoio ao planejamento no SUS 127

Referncias 129
Manual de Planejamento no SUS
23

Apresentao

A edio do Decreto n 7.508, de 28 de junho de 2011, e da Lei Complementar


n 141, de 13 de janeiro de 2012, recolocaram o planejamento em sade na agenda do
gestor em razo das inovaes polticas, gestoras e assistenciais ali estabelecidas.
Essas normas determinaram a necessidade de reviso normativa, de aprimoramento
de estruturas instrumentais e de construo de novos processos e novas ferramentas
de apoio ao planejamento no SUS.
Coube Coordenao-Geral de Articulao de Instrumentos da Gesto Interfede-
rativa (CGAIG/DAI/SGEP/MS) a tarefa de construo da proposta de reviso normativa
e do aprimoramento de instrumentos e processos de planejamento. Tais iniciativas
foram objeto de apreciao e deliberao pela Comisso Intersetorial de Oramento
e Financiamento do Conselho Nacional de Sade e pactuao no mbito da Comisso
Intergestores Tripartite. Os elementos citados esto sistematizados nesta publicao.
Na consecuo da tarefa, foram utilizados insumos oriundos de oficinas de pla-
nejamento no SUS, que contaram com a participao de representantes de secreta-
rias estaduais de sade, conselhos municipais de sade, do Ministrio da Sade,
do CONASS e do CONASEMS, onde se elegeu como agenda prioritria a produo
de material instrucional e capacitao de equipes de planejamento. Tambm fo-
ram incorporados os apontamentos resultantes de discusses do grupo de trabalho
(GT de Gesto da Comisso Intergestores Tripartite), quando da discusso da Porta-
ria n 2.135, de 25 de setembro de 2013.
As reflexes, construes e acordos esto consolidados neste Manual de Plane-
jamento no SUS, uma iniciativa do Departamento de Articulao Interfederativa
da Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa, que se constitui no Volume 4 da
Srie Articulao Interfederativa, editada pelo Ministrio da Sade.
Sua elaborao e produo resultam da parceria da CGAIG/DAI/SGEP/MS com
uma equipe de pesquisadores do Departamento de Cincias Sociais da Escola Nacio-
nal de Sade Pblica Srgio Arouca, da Fundao Oswaldo Cruz (DCS/ENSP/Fiocruz),
como parte do Termo de Cooperao n 227, de 2012.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Apresentao


24

O planejamento no Sistema nico de Sade uma funo gestora que alm de re-
quisito legal, um dos mecanismos relevantes para assegurar a unicidade e os prin-
cpios constitucionais do SUS. Expressa as responsabilidades dos gestores de cada es-
fera de governo em relao sade da populao do territrio quanto integrao da
organizao sistmica. A tarefa de planejar exige conhecimento tcnico que se expres-
sa em instrumentos e ferramentas desenvolvidas em processos de trabalho.
O carter integrado das atividades de planejamento no SUS valoriza a autono-
mia dos entes federados, uma vez que todo o processo deve ser conduzido de manei-
ra ascendente, desde os Municpios at a Unio. O desafio dos gestores municipais
e estaduais cumprir com a agenda deste macroprocesso e execut-la de forma in-
tegrada aos demais entes federados que compem a regio de sade.
Esta publicao tem por objetivo reunir contedo tcnico-cientfico, contextua-
lizado social, temporal e politicamente, de forma a estimular a capacidade crtica,
tcnica e a ao poltica dos profissionais de sade.
Est organizada em duas partes e seis captulos, como segue. O Captulo 1 trata
do federalismo, seu conceito, caractersticas do funcionamento das federaes e o
federalismo no Brasil. Aborda as relaes intergovernamentais na Constituio Fe-
deral de 1988 e o modo como estas repercutem na poltica de sade. Relaciona a con-
formao descentralizada da federao brasileira com a distribuio de prerrogativas
e responsabilidades da gesto de polticas pblicas, e a distribuio de recursos fis-
cais, que teve a participao dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios am-
pliada de forma significativa na CF de 1988.
O Captulo 2 trata dos princpios e diretrizes do federalismo no SUS definidos pela
legislao, que dispe de um desenho federativo composto por trs entes e um Distrito
Federal, operacionalizado de forma articulada, solidria e interdependente, respeitan-
do a autonomia e valorizando o carter unificado e integrado do sistema de sade em
mbito nacional. Essa caracterstica est expressa na distribuio das competncias
e responsabilidades de gesto de polticas e programas, na organizao e dinmica da
governana institucional e na alocao de recursos para o financiamento das aes e
servios de sade. Aborda a governana sistmica, que agrega outros atores alm dos
pblicos, como as instituies de ensino e pesquisa; rgos de controle, fiscalizao
e defesa de direitos; sociedade civil, iniciativa privada.
O Captulo 3 traz um resgate histrico do conceito de planejamento e das mu-
danas observadas nas ltimas dcadas segundo diversos tipos de abordagem e as-
pectos polticos. Para o Brasil e o setor sade, algumas escolas se mostraram rele-
vantes ou mesmo hegemnicas, conforme cada perodo. Planejamento estratgico,
ao programtica e tcnicas mais orientadas avaliao rpida foram desenvol-
vidos nas ltimas trs dcadas. Embora os modelos analisados se mantenham

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


25

relevantes e presentes no mbito da administrao pblica e da gesto setorial, existe


uma tendncia ao uso de novos mecanismos de governana, especialmente quanto
s relaes entre o setor pblico e os diferentes tipos de entes privados.
O Captulo 4 apresenta uma sntese da legislao que deve ser seguida nas ati-
vidades de planejamento no SUS, abrangendo tanto as normas gerais aplicveis ao
planejamento governamental do Estado Brasileiro quanto as especficas, editadas
para o planejamento em sade e suas convergncias. So discutidos tambm os prin-
cpios fundamentais implcitos na legislao que orientam a conduo das ativida-
des de planejamento no SUS nas trs esferas da Federao.
O Captulo 5 trata do Planejamento Regional Integrado, contemplando seu ci-
clo, etapas de elaborao e os novos elementos do processo governana, instncias
intergestores, regionalizao e o Contrato Organizativo da Ao Pblica de Sade
que objetivam estabelecer as regies de sade como um lcus privilegiado para a
garantia da integralidade na ateno sade.
O Captulo 6 dispe sobre os principais instrumentos de planejamento: Plano
de Sade, Programao Anual de Sade e Relatrio de Gesto, utilizados no plane-
jamento em sade no Brasil, suas estruturas bsicas e as ferramentas de apoio que
visam a fortalecer o processo de planejamento no SUS. Apresenta, ainda, as agendas
dos gestores e dos conselhos de sade, que expressam os tempos de manifestao de
cada instncia para a consecuo deste processo.
A expectativa de que este Manual seja til na formao tcnica e poltica de pro-
fissionais, gestores e conselheiros de sade no exerccio de planejar em sade.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Apresentao


Manual de Planejamento no SUS
Parte I

Federalismo,
Relaes Intergovernamentais no SUS
e Matrizes de Planejamento
no Setor Sade

Manual de Planejamento no SUS


28

Manual de Planejamento no SUS


29

Federalismo
e relaes intergovernamentais
na Constituio Federal
de 1988

Este captulo introduz a discusso do planejamento no SUS, a partir da definio de conceitos-


chaves, tais como o federalismo, a organizao territorial dos pases que o adotam, suas
caractersticas de constituio e funcionamento. Discute, tambm, o modelo de organizao
federativa estabelecido pela Constituio Federal de 1988 para o Brasil, as disposies relativas
descentralizao das polticas pblicas e distribuio de recursos fiscais, ressaltando o
carter cooperativo do federalismo brasileiro contemporneo. Entende-se que esses conceitos so
indispensveis para a compreenso das prerrogativas e responsabilidades sanitrias de cada
ente federado, assim como da configurao da governana no SUS e da importncia da
articulao interfederativa no cotidiano da gesto, assuntos abordados nos prximos captulos.

O conceito de federalismo, caractersticas do funcionamento


1.1
das federaes e o federalismo no Brasil

O federalismo um modo de organizao poltica que une comunidades polti-


cas menores no mbito de um sistema mais abrangente por meio da distribuio de
poder e recursos entre a Unio e as unidades constituintes, protegendo a existncia
e a autoridade tanto do domnio nacional quanto dos entes subnacionais por meio
do compartilhamento dos processos gerais de tomada de deciso e de execuo de
aes governamentais (ELAZAR, 1984).
Essa necessidade simultnea de instituir formas coletivas de exerccio do poder
e de preservao de autonomia e singularidade tem origem na constatao de que
toda federao se origina a partir de uma situao federativa, caracterizada pela

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Federalismo e relaes intergovernamentais na Constituio Federal de 1988
30

presena de certo senso de identidade nacional em uma populao que apresenta


expressiva diversidade (territorial, socioeconmica, lingustica, cultural, poltica
etc.) acompanhada de um discurso poltico historicamente construdo de unidade
na diversidade.
Nas federaes, os entes constitutivos possuem direitos originrios de soberania
que devem garantir a autonomia e interdependncia dos governos. A organizao
territorial do poder se estabelece em um contrato de compartilhamento de sobera-
nia de um territrio e uma populao (ABRCIO, 2005).
O carter horizontal das relaes intergovernamentais em uma federao sus-
tenta um compromisso de interdependncia e autonomia, com base na presena de
uma sofisticada arquitetura poltico-institucional para gerenciar o equilbrio neces-
srio entre competio e cooperao, ou seja, preciso regular as tendncias centr-
fugas e centrpetas extremas, impondo limites ao exerccio do poder da Unio (ou
governo nacional) e dos entes federados para que no exorbitem suas prerrogativas.
A configurao dessa arquitetura, entretanto, depender das caractersticas es-
senciais do regime federativo vigente, as quais variam de pas para pas tanto quanto
a dinmica das comunidades polticas que as produzem, reproduzem e transformam
(WATTS, 1998). Entre as naes formalmente definidas como federaes (e quase-fe-
deraes), apresentadas no Quadro 1, as quais representam em torno de 40% da po-
pulao mundial, possvel encontrar pases desenvolvidos ou em desenvolvimento,
pequenos ou com ampla extenso territorial, parlamentaristas ou presidencialistas,
com populaes homogneas ou heterogneas, com grande nmero de unidades
constitutivas ou apenas poucos entes constitutivos, monrquicos ou republicanos,
com sistemas de representao majoritrio ou proporcional, bipartidrio ou multi-
partidrio, com separao estrita ou com superposio de competncias, com nveis
elevados de centralizao ou com expressiva autonomia subnacional, entre outros
(ANDERSON, 2009); (ELAZAR, 1987); (WATTS, 1989).

Quadro 1
Federaes contemporneas (incluindo quase-federaes)

pas entes federativos e territrios vinculados unio

frica do Sul* 9 provncias

Alemanha 16 Lnder

Argentina 23 provncias + 1 territrio nacional + 1 distrito federal

continua 5
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS
31

5 continuao

pas entes federativos e territrios vinculados unio

6 estados + 1 territrio + 1 capital federal


Austrlia
+ 7 administraes territoriais

ustria 9 Lnder

Blgica 3 regies + 3 comunidades culturais

Bsnia e Herzegovina 2 entes + 10 cantes + 1 distrito

Brasil 26 estados + 1 distrito federal + 5.568 municpios

Canad 10 provncias + 3 territrios

Emirados rabes 7 emirados

Espanha* 17 regies autnomas

Etipia 9 estados + 2 cidades metropolitanas

Estados Unidos da Amrica 50 estados + 2 entes associados

Ilha de S. Cristvo e Nvis 2 ilhas + 14 parquias

Ilhas Comores 4 ilhas

ndia 29 estados + 7 territrios da Unio

Iraque 18 provncias

Malsia 13 estados + 3 territrios federais

Mxico 31 estados + 1 distrito federal + 2.438 municpios

Micronsia 4 estados

Nepal 14 zonas + 75 distritos

Nigria 36 estados + 1 territrio federal

continua 5
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Federalismo e relaes intergovernamentais na Constituio Federal de 1988
32

5 concluso

pas entes federativos e territrios vinculados unio

Paquisto 4 provncias + 3 territrios federais + 1 capital federal

46 reas (oblasts) + 22 repblicas + 9 fronteiras (krais)


Rssia + 4 municpios autnomos (autonomous okrugs)
+ 3 cidades federais + 1 rea autnoma

Somlia 18 estados

Sudo 17 estados

Sudo do Sul 10 estados

Sua 26 cantes

Venezuela 23 estados + 1 distrito federal + 1 dependncia federal

Fonte: Modificado de Watts (1999, p. 10).


* Espanha e frica do Sul so quase-federaes.

Apesar das diferenas observadas entre os pases que se organizam como federa-
es, possvel identificar um conjunto de caractersticas comuns que os distinguem
das demais formas de organizao poltico-territoriais como os estados unitrios e as
confederaes (WATTS, 1999):

qDuas ou mais esferas de governo com prerrogativas de relacionamento direto


com seus respectivos cidados;

qUma distribuio constitucional formal de autoridade executiva e de alocao


de recursos entre as esferas de governo, resguardando sempre algumas reas
de competncia exclusiva de cada uma dessas;

qO estabelecimento de mecanismos oficiais de representao dos interesses e


das posies dos entes constituintes da federao nas instituies federais de
tomada de deciso, com destaque para a presena de uma segunda cmara
legislativa (Senado);

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


33

qUma constituio suprema escrita que no pode ser emendada de forma uni-
lateral, mas apenas por meio do consentimento de parte expressiva das uni-
dades constituintes;

qUma instncia judicial na forma de uma corte para arbitrar as disputas entre
as esferas de governo;

qProcessos, mecanismos e instituies diversas para facilitar as relaes de


colaborao intergovernamental nas reas de responsabilidade comum ou
em que h superposio inevitvel de competncias.

No Brasil, a forma federativa de organizao poltico-territorial tem sido adotada


desde o final do sculo XIX, quando da Proclamao da Repblica em 1889, podendo
ser observados formatos diferenciados desde ento, de acordo com as especificidades
de cada momento poltico e econmico do Pas. No perodo correspondente Rep-
blica Velha (1889-1930), predominou um modelo em que as unidades federadas (na
poca, denominadas de provncias) eram detentoras de significativas prerrogativas
de autonomia, com a Unio exercendo um papel menos expressivo.
No perodo de 1930 a 1945 houve reduo da autonomia com a instalao do Esta-
do Novo, em 1937, e foi implementado um modelo com maior grau de centralizao,
em que a Unio passou a atuar de maneira expressiva em diversas reas de poltica
pblica, ampliando seu papel no domnio econmico e na legislao trabalhista.
Entre 1946 e 1964, foram devolvidas diversas competncias e direitos de autonomia
aos Estados, resultando em um formato caracterizado por maior equilbrio entre as
tendncias centrfugas e centrpetas da federao (ABRCIO, 2006).
Com a instituio do regime ditatorial em 1964, foram praticamente suprimidas
as prerrogativas de autonomia das unidades federadas, assim como suas competn-
cias no campo tributrio e legislativo, resultando em um modelo de organizao po-
ltico-territorial prximo ao de um estado unitrio. Essa configurao centralizadora
foi revertida com a democratizao do pas a partir do incio da dcada de 1980, com
eleies diretas para governador, em 1982. O papel desempenhado por esses e pelas
lideranas municipalistas no mbito do movimento de redemocratizao produ-
ziu um modelo de federao bastante descentralizado, institudo pela Constituio
Federal (CF) de 1988.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Federalismo e relaes intergovernamentais na Constituio Federal de 1988
34

Modelo federativo da Constituio


1.2 qCompetncias residuais reas cujo campo
Federal de 1988, a descentralizao de atuao no sejam de domnio exclusivo
das polticas pblicas e dos (ou privativo) nem compartilhado (art. 25, 1);
recursos fiscais
Apesar do formato descentralizado da fede-
A Constituio Federal de 1988 estabeleceu um rao brasileira, a maior parte das competncias
modelo de federao inovador, caracterizado pela de domnio exclusivo da Unio (relaes inter-
presena de trs esferas de governo, cada qual dota- nacionais, emisso de moeda, navegao area,
da de autonomia e com amplas responsabilidades aeroespacial e a infraestrutura aeroporturia, au-
na gesto de polticas pblicas. Esse desenho tinha torizao de comrcio blico, servio postal e o cor-
por objetivo gerar um Estado descentralizado, que reio areo nacional etc.) ou privativo da Unio
fosse mais suscetvel ao controle democrtico por (legislar sobre: direito civil, comercial, penal, pro-
parte das populaes locais e estimulasse o traba- cessual, eleitoral, sistema monetrio, poltica de
lho conjunto e o compartilhamento de recursos en- crdito, trnsito e transporte, seguridade social
tre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. etc.). No segundo caso, a Unio pode delegar, me-
Coerente com essa lgica, o formato escolhido diante lei complementar, a competncia legisla-
de diviso de competncias entre as trs esferas foi tiva aos Estados (BRASIL, 1988).
definido para gerar um estmulo formao de um O compartilhamento de competncias envolve
arranjo cooperativo. Este modelo de diviso est es- tanto as de legislao, somente entre Unio, Estados
tabelecido nos artigos 21 a 25 da Constituio Federal e Distrito Federal, quanto as de gesto de polticas,
de 1988, e se compe de quatro formas de distribuir envolvendo, neste caso, as trs esferas da federao.
as competncias na organizao das responsabilida- As reas de competncia legislativa concorrentes
des entre a Unio, os Estados e os Municpios: incluem direito tributrio, financeiro, penitenci-
rio, econmico e urbanstico, produo e consumo,
qCompetncias exclusivas reas cujo campo educao, cultura, ensino, desporto, previdncia
de atuao pertence ao domnio de somente social, proteo e defesa da sade, proteo e inte-
uma das esferas da federao, no podendo ser grao social das pessoas portadoras de deficincia,
delegadas a outras (art. 21); proteo infncia e juventude, entre outros
(BRASIL, 1988, art. 24).
qCompetncias privativas reas cujo campo Nesses casos, cabe Unio a definio das re-
de atuao pertence ao domnio de somente gras gerais, podendo os Estados atuar de forma
uma das esferas da federao, podendo ser suplementar ou mesmo legislar diretamente para
delegadas a outras (art. 22); sua abrangncia territorial nos casos em que no
houver legislao federal correspondente.
qCompetncias concorrenciais (conjuntas No mbito da gesto de polticas, as trs esferas
ou comuns) reas cujo campo de atuao da Federao atuam de forma conjunta nas reas
compartilhado por, pelo menos, duas das trs de sade, educao, assistncia, meio-ambiente,
esferas da federao (art. 23 e 24); patrimnio histrico, habitao e saneamento

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


35

bsico, produo agropecuria e abastecimento o de responsabilidades de gesto de polticas.


alimentar, proteo e assistncia s pessoas por- Estabeleceu um modelo que combina a demarca-
tadoras de necessidades especiais e cultura, entre o das competncias exclusivas de cada ente da
outras. Finalmente, as demais competncias pos- Federao para tributar com um sistema de repar-
sveis, as residuais, so reservadas aos Estados, tio do produto da arrecadao da Unio com os
desde que no sejam vedadas pela Constituio Estados. Assim, Unio, aos Estados e aos Muni-
Federal (BRASIL, 1988). cpios so reservadas prerrogativas de arrecada-
No campo fiscal, a Constituio Federal de o exclusiva sobre determinados tributos, como
1988 foi coerente com o formato de distribui- mostra o Quadro 2:

Quadro 2
Distribuio das competncias exclusivas de tributao por esfera de arrecadao

esfera da federao competncias de tributao

3 Impostos sobre comrcio exterior: importao de produtos estrangeiros


e exportao, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados;

3 Impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza;


Unio i 3 Impostos sobre produtos industrializados;
(art. 153, CF) 3 Impostos sobre operaes financeiras: operaes de crdito, cmbio e seguro,
ou relativas a ttulos ou valores mobilirios;

3 Impostos sobre propriedade territorial rural; e


3 Impostos sobre grandes fortunas.

3 Impostos sobre herana e doaes: transmisso causa mortis e doao,


de quaisquer bens ou direitos;
Estados
3 Impostos sobre circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios
(art. 155, CF)
de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao (ainda que
prestados no exterior); e

3 Impostos sobre apropriedade de veculos automotores.

3 Impostos sobre propriedade urbana;


Municpios ii, iii
3 Impostos sobre a transmisso de bens imveis;
(art. 156, CF)
3 Impostos sobre servios de qualquer natureza.

Fonte: (BRASIL, 1988).


i Cabe ainda exclusivamente Unio instituir o imposto extraordinrio em ii Excluem-se dessa base de tributao dos municpios, os servios de
caso de guerra (CF, art. 154, II), o imposto relativo ao emprstimo compulsrio transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, em virtude
para despesas extraordinrias e em carter de urgncia (CF, art. 148, I e II) e de serem da competncia dos estados.
as contribuies sociais de interveno no domnio econmico e no interesse iii Cabe ainda aos municpios, assim como ao Distrito Federal, instituir,
de categorias profissionais e econmicas (CF, art. 149). A competncia residual mediante lei, a contribuio sobre os servios de iluminao pblica,
de instituir impostos tambm exclusiva da Unio (CF, art. 154, I). observadas as disposies do art. 150, incisos I e III.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Federalismo e relaes intergovernamentais na Constituio Federal de 1988
36

Alm dos impostos que so de arrecadao exclusiva de cada um dos entes da


federao, h tributos comuns que podem ser institudos e arrecadados tanto pela
Unio quanto por Estados e Municpios, que so as taxas e as contribuies de me-
lhoria. As taxas podem ser institudas em virtude do exerccio do poder de polcia
1 importante ressaltar que
qualquer taxa ou contribuio de
ou pela efetiva ou potencial utilizao de servios pblicos especficos cuja presta-
melhoria especfica, uma vez
o seja divisvel. As contribuies de melhoria podem ser institudas para tribu-
instituda por um ente da
federao, sua arrecadao tar a valorizao imobiliria decorrente do impacto da realizao de obras pblicas
exclusivamente realizada
por essa esfera. (CF, art. 145, III)1.
Uma vez arrecadados os tributos em cada ente da Federao, a Constituio
Federal de 1988 estabeleceu um modelo de repartio do produto dessa arrecadao
que privilegia a transferncia de recursos fiscais para as esferas estadual e munici-
pal, de maneira que essas possam financiar as aes correspondentes s polticas
descentralizadas.
H basicamente trs formas de distribuio do produto da arrecadao entre as
esferas da federao. Na primeira delas, a Unio institui o imposto, mas o produ-
to da arrecadao pertence aos demais entes da federao. Esse caso previsto nos
artigos 157 (inciso I) e 158 (inciso I) da Constituio Federal, em que pertence aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios o produto da arrecadao do imposto
da Unio sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre
rendimentos pagos, a qualquer ttulo, por eles, suas autarquias e pelas fundaes
que institurem e mantiverem, como o Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF).
Na segunda forma, a Unio institui o imposto especfico e arrecada os recursos
correspondentes, porm entrega aos demais entes federados parte dessa arrecada-
o, sendo que o mesmo ocorre com os Estados em relao aos Municpios. Assim,
como previsto no artigo 159 (inciso II e 3) da CF, a Unio deve transferir aos Esta-
dos e ao Distrito Federal 10% (dez por cento) do produto da arrecadao do Imposto
sobre Produtos Industrializados, proporcionalmente ao valor das respectivas expor-
taes de produtos industrializados (IPI-EX).
Desse total, cada Estado, por sua vez, deve passar 25% (vinte e cinco por cen-
to) aos respectivos Municpios. Da mesma forma, a Unio repassa diretamente aos
Municpios 50% (cinquenta por cento) do produto da arrecadao do Imposto sobre
a Propriedade Territorial Rural (ITR), relativamente aos imveis neles situados (art.
158, inciso II).
Seguindo esse mesmo formato de distribuio, os Estados arrecadam e entre-
gam aos Municpios 50% (cinquenta por cento) do produto da arrecadao do Impos-
to sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), licenciados nos respectivos

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


37

territrios municipais, e 25% (vinte e cinco por cento) do produto da arrecadao do


Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS).
Na terceira forma de distribuio de recursos, a Unio arrecada os impostos,
destaca parte, seguindo uma frmula predeterminada, e os repassa aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios na forma de fundos especficos. Esse formato est
previsto no art. 159 da CF, que dispe que a Unio deve separar 48% (quarenta e oito
por cento) do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qual- 2 O percentual relativo arrecada-
o do imposto de renda e proventos
quer natureza (IR) e sobre produtos industrializados (IPI) para compor o Fundo de
de qualquer natureza pertencente
Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE) (21,5%)2, o Fundo de Participao aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municpios deve ser retirado da
dos Municpios (FPM) (23,5%), e os programas de financiamento ao setor produtivo base de clculo dos fundos.

das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste (3%).


Como visto ao longo desse captulo, a Constituio de 1988 foi determinante
para a atual configurao da federao brasileira, fortalecendo a descentralizao,
no sentido de ampliar a participao dos Estados, do Distrito Federal e dos Muni-
cpios no que diz respeito s responsabilidades e distribuio de recursos fiscais.
Esses so os principais aspectos da federao brasileira e o modo como isso repercute
na poltica de sade ser abordado a seguir.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Federalismo e relaes intergovernamentais na Constituio Federal de 1988
38

Manual de Planejamento no SUS


39

Princpios e diretrizes
do federalismo no SUS

Este captulo apresenta o disposto na legislao do setor sade sobre o papel a ser exercido
e as responsabilidades a serem cumpridas pelos entes da federao brasileira. Discute-se o
modelo de governana poltico-institucional do SUS, mostrando como ele organiza o processo
de tomada de decises no mbito da poltica de sade. Esse modelo permite a participao de
um amplo conjunto de atores e, finalmente, mostra as regras atuais que estabelecem o modelo
de financiamento das aes e servios de sade e quais as responsabilidades da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.

Distribuio de competncias
2.1

A configurao das relaes intergovernamentais do Sistema nico de Sade


(SUS) visa concretizar a proposta de acesso universal, integral e equnime sade e
est definida na Constituio Federal de 1988 (Captulo II, seo II) e na Lei n 8.080,
de 19 de setembro de 1990 (Captulo IV), cabendo a essa ltima dispor de forma mais
detalhada sobre o tema.
Esses textos definem os fundamentos de organizao federativa da poltica de
sade no Brasil e estabelecem que a distribuio de competncias entre as esferas
de Estado deve compatibilizar os princpios de descentralizao e unicidade, com-
pondo um sistema de sade com comandos no mbito nacional, estadual e local,
articulados de forma regionalizada com o objetivo de integrar as aes e servios de
sade em todo o pas.
Essa concepo a base de uma arquitetura de organizao federativa que com-
bina um conjunto de competncias comuns ou concorrentes com a alocao de com-
petncias especficas para cada esfera, como pode ser visto no Quadro 3.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e diretrizes do federalismo no SUS


40

Quadro 3
Distribuio das competncias federativas no SUS entre Unio, Estados e Municpios3

distribuio federativa de competncias


esferas de
governo
competncias especficas de cada esfera competncias comuns

3 Formular, apoiar a implementao e avaliar as


polticas prioritrias em mbito nacional;
3 Elaborar o planejamento estratgico do SUS;
3 Coordenar sistemas de alta complexidade;
3 Coordenar sistemas de laboratrios de sade 3 Acompanhar, avaliar e divulgar
pblica, de vigilncia epidemiolgica e de o nvel de sade da populao;
Unio vigilncia sanitria;
3 Formular a poltica nacional de produo de 3 Administrar recursos oramen-
insumos e equipamentos; trios e financeiros;
3 P romover a descentralizao de aes e servios
de sade; 3 Estabelecer padres e mecanismos
3 Estabelecer e coordenar os sistemas nacionais de controle e avaliao dos servi-
de auditoria e ouvidoria. os de sade;

3 Promover a articulao sistmica, o planejamento 3 Organizar e coordenar sistemas


e coordenao regional das polticas, aes e de informao;
servios de sade;
3 Monitor e avaliar as redes regionalizadas e 3 Elaborar e atualizar os planos de
hierarquizadas no SUS; sade; Relatrio de Gesto, Rela-
Estados 3 Elaborar e sistematizar os planos de mdio e longo trio Detalhado do Quadrimestre
prazo no mbito estadual; Anterior (RDQA) e Programao
3 Fornecer apoio tcnico e financeiro aos Municpios Anual de Sade (PAS);
nas aes de descentralizao;
3 Coordenar a rede estadual de laboratrios de sade 3 Elaborar normas para regular as
pblica e hemocentros. atividades dos servios privados
de sade;

3 Planejar, organizar e avaliar a proviso local de


servios de sade; 3 Fomentar, coordenar e executar
3 Gerenciar as unidades pblicas de sade; programas e projetos estratgicos;

3 Executar servios de vigilncia epidemiolgica e


sanitria, de alimentao e nutrio, de saneamento 3 Elaborar proposta oramentria
Municpios
bsico e de sade do trabalhador; (Inciso X da Lei n 8.080, de 1990).

3 Implementar a poltica de insumos e equipamentos


em sade;
3 Controlar e fiscalizar os procedimentos dos servios
privados de sade.

Fonte: Lei n 8.080, de 1990, LC n 141, de 2012 (BRASIL, 1990).


3 O Distrito Federal acumula as competncias tpicas dos estados e dos municpios.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


41

Nessa lgica, cabe s trs esferas, de maneira conjunta, definir mecanismos de


controle e avaliao dos servios de sade, monitorar o nvel de sade da populao,
elaborar normas para regular a contratao de servios privados, gerenciar recursos
oramentrios e financeiros, definir polticas de recursos humanos, realizar o pla-
nejamento de curto e mdio prazo e promover a articulao de polticas e planos de
sade, entre outros.
De forma especfica, cabe Unio as atribuies de natureza estratgica para o desen-
volvimento da poltica de sade, tais como formular, apoiar a implementao e avaliar
polticas prioritrias, em mbito nacional; elaborar o planejamento estratgico do SUS
em mbito nacional; coordenar sistemas de alta complexidade, de laboratrios de sa-
de pblica e de vigilncia epidemiolgica e sanitria; formular e participar da execuo
da poltica nacional de produo de insumos e equipamentos para a sade; promover a
descentralizao de aes e servios de sade para Estados e Municpios; estabelecer e
coordenar os sistemas nacionais de auditoria e ouvidoria; entre outros.
Os Estados possuem responsabilidades tpicas de articulao sistmica a serem
exercidas por meio de atividades de planejamento e coordenao regional de to-
das as polticas, programas, aes e servios de sade presentes em seu territrio.
Entre suas atribuies, poder-se-ia destacar o monitoramento e a avaliao de re-
des hierarquizadas no SUS; a elaborao e sistematizao de planos de mdio e lon-
go prazo; o apoio tcnico e financeiro aos Municpios nas aes de descentralizao;
a coordenao da rede estadual de laboratrios de sade pblica e hemocentros;
o gerenciamento de sistemas pblicos de alta complexidade no mbito estadual e
regional; entre outros.
Finalmente, os Municpios esto encarregados da prestao direta de aes e
servios de sade, em especial dos cuidados primrios e, quando possvel, de mdia
e alta complexidade, sendo a esfera de contato mais direto com a populao. Entre
suas principais atribuies esto as de executar servios de vigilncia epidemiolgi-
ca e sanitria; de alimentao e nutrio; de saneamento bsico e de sade do tra-
balhador; implementar a poltica de insumos e equipamentos em sade; controlar
e fiscalizar os procedimentos dos servios privados de sade; planejar, organizar,
controlar e avaliar as aes e os servios de sade; entre outros.
Tal distribuio indica uma orientao explcita de constituir um modelo de re-
laes intergovernamentais fundamentado na concepo de federalismo cooperati-
vo, com expressiva participao de Estados e Municpios que, pela primeira vez na
histria do pas, passam a atuar com protagonismo na organizao e gesto das po-
lticas de proteo social no campo da sade. Tal padro confere ao modelo brasileiro

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e diretrizes do federalismo no SUS


42

de Estado de Bem-Estar Social uma caracterstica nica: um sistema universal em


um federalismo tripartite de base local autnoma, com direitos originrios de sobe-
rania garantidos constitucionalmente.

2.2 Governana federativa

A configurao institucional da governana do SUS composta por instncias e


mecanismos oficiais de compartilhamento de poder que asseguram a participao
dos Estados e Municpios na elaborao das polticas e programas, no planejamento
nacional, na alocao de recursos financeiros e na tomada das principais decises
que afetam os rumos da poltica de sade no Pas.
O Ministrio da Sade, as secretarias estaduais de sade e as secretarias muni-
cipais de sade so as autoridades sanitrias responsveis pela conduo da poltica
de sade em suas respectivas esferas de governo. No mbito nacional, a Comisso
Intergestores Tripartite (CIT) consiste no frum de negociao e pactuao entre os
representantes dos gestores das trs esferas de governo. Assim, integram a CIT os
representantes da direo do Ministrio da Sade, do Conselho Nacional de Secret-
rios Estaduais de Sade (CONASS) e do Conselho Nacional de Secretarias Municipais
de Sade (Conasems) (BRASIL, 2012).
A CIT possui competncia para deliberar sobre os aspectos de natureza operacio-
nal do SUS, abrangendo as decises relativas s questes financeiras e administra-
tivas da gesto da poltica de sade, definio de diretrizes sobre a organizao de
redes de aes e servios de sade em mbito nacional, estadual, regional e local e
ao estabelecimento de normas acerca de regies de sade, distritos sanitrios, in-
tegrao de territrios, referncia e contrarreferncia e demais aspectos vinculados
4 No Distrito Federal, no h a
presena de uma comisso
integrao das aes e servios de sade entre os entes federados (BRASIL, 2011).
intergestores bipartite em funo
Essas mesmas atribuies so desempenhadas pelas Comisses Intergestores Bipar-
de sua natureza especial de
organizao poltico-administra- tite (CIB), existentes em cada um dos 26 Estados da federao e que renem os repre-
tiva, que no prev a existncia
de governos locais autnomos. sentantes da secretaria estadual e das secretarias municipais de sade4.
Finalmente, as comisses intergestores regionais (CIR) compem as instncias
de governana federativa do SUS CIB e CIT , conforme art. 30, incisos II e III,
do Decreto n 7.508, de 20 de junho de 2011, onde os gestores municipais e o gestor
estadual tomam as decises relativas ao planejamento e gesto do SUS no mbi-
to das regies de sade. As CIR esto vinculadas s respectivas secretarias estaduais
de sade para efeitos operacionais e administrativos, devendo observar as diretrizes
definidas na respectiva CIB (BRASIL, 2011a).

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


43

A governana federativa do SUS composta, tambm, por espaos onde a socie-


dade atua na poltica de sade nas trs esferas de governo, que so os conselhos de
sade e as conferncias de sade. Os conselhos de sade so espaos institucionais
presentes em cada esfera de governo voltados para formular estratgias e controlar
a execuo da poltica de sade, incluindo as questes relativas aos aspectos econ-
micos e financeiros (MOREIRA; ESCOREL, 2009).
Alm do Conselho Nacional e dos conselhos estaduais e municipais de sade,
exigidos pela legislao, h tambm conselhos regionais, locais e distritais, a exem-
plo dos conselhos dos distritos sanitrios especiais indgenas. Esses ltimos devem
atuar sob a coordenao dos conselhos de sade da esfera de governo correspondente
(CONSELHO NACIONAL DE SADE, 2012).
Os conselhos esto organizados na forma de um rgo colegiado, de natureza
permanente e deliberativa no mbito da estrutura organizacional do Poder Execu-
tivo, e sua composio formada por representantes do governo, dos usurios, dos
profissionais de sade e dos prestadores de servios. A representao dos usurios
paritria em relao ao conjunto dos demais setores que compem o conselho, sen-
do 25% das vagas para os trabalhadores da sade e 25% para os gestores e prestado-
res da sade. As decises do conselho devero ser homologadas pelo chefe do Poder
Executivo correspondente.
As conferncias de sade, realizadas a cada quatro anos ou num perodo me-
nor, se conveniente possuem como objetivo produzir avaliaes sobre a situao de
sade da populao e definir diretrizes que iro orientar a formulao das polticas
e programas de sade para a respectiva esfera de governo. As conferncias de sade
so convocadas, preferencialmente, pelo Poder Executivo ou, em carter extraordi-
nrio, pelo conselho de sade da respectiva esfera de governo, possuem carter as-
cendente (as conferncias municipais precedem as estaduais e, essa, a nacional) e
sua composio abrange os diversos segmentos sociais do setor sade.
Finalmente, em cada uma das trs esferas de governo, h um fundo de sade que
consiste na unidade oramentria voltada para a gesto dos recursos destinados ao
financiamento das aes e servios pblicos de sade. As transferncias financeiras
intergovernamentais so realizadas diretamente entre os fundos de sade, sendo
o Fundo Nacional de Sade (FNS) responsvel pelas transferncias federais para
os fundos estaduais e municipais de sade, assim como os fundos estaduais so
responsveis pelas transferncias aos Municpios.
Partindo das caractersticas do modelo poltico-institucional vigente no Brasil,
no qual se insere o setor sade, o Diagrama 1 mostra a interface entre as represen-
taes federativas e a governana no SUS.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e diretrizes do federalismo no SUS


44

A dinmica desta governana federativa influencia e influenciada por diferen-


tes atores sociais ou polticos, tais como a sociedade civil, que gera a demanda, a
iniciativa privada, as instituies de ensino e pesquisa, os poderes Legislativo e Ju-
dicirio, rgos de controle, fiscalizao e defesa dos direitos, outros rgos do Exe-
cutivo que atuam na rea social ou de planejamento e oramento. Sob essa lgica,
a iniciativa privada encontra-se no crculo mais externo, enfatizando seu carter
complementar ou suplementar de oferta e demanda, apresentando-se como prove-
dor de bens e servios a serem incorporados ao sistema quando da insuficincia de
oferta pelo Estado.
Todo o complexo nuclear do diagrama ( e ) composto por rgos governa-
mentais do setor sade e de instncias componentes do SUS em consonncia com
a Lei n 8.142, de 1990 e est em permanente interao com outras estruturas e
instncias da administrao pblica, com atores e instituies representativas da
sociedade civil organizada e com organizaes do mercado. Portanto, a governana
federativa do SUS encontra-se inserida de maneira dinmica na governana ampliada
do setor, na medida em que a construo da poltica de sade passa pela articulao
com outras polticas pblicas governamentais, dialoga com as demandas dos diver-
sos grupos sociais pela garantia de seus direitos e requer a aquisio de insumos e
produtos provenientes das estruturas produtivas do Complexo Econmico-Industrial
da sade. Neste complexo nuclear so definidas as diretrizes polticas para o setor e
pactuadas as formas de oper-las.
No crculo intermedirio ( ), esto os rgos governamentais externos ao setor,
que tambm influenciam o sistema especfico da sade, compreende atores polticos
como os chefes do Executivo (Presidente, Governador e Prefeito), gestores de polticas
(ministros e secretrios) e outros rgos governamentais (Ministrio Pblico, dentre
outros). Tais rgos tratam de polticas pblicas conectadas por: princpios, pblicos
-alvo, arrecadao e gastos, fiscalizao e defesa de direitos, influenciando sobre os
determinantes e condicionantes da sade, o financiamento e o funcionamento do setor.
No crculo externo ( ), est a sociedade civil organizada, dotada de representa-
o poltica nas instncias de participao social ( ); porm sua ao no se esgota
nessa representao, pois possui um protagonismo que possibilita a busca de outros
canais legtimos para defender seus direitos. Trata-se de um modelo de governana
ampliada do setor sade, importando destacar que os atores sociais possuem um
papel que transcende a representao no conselho. Esse conjunto de atores sociais
interage de forma legtima nas decises da poltica de sade e nas demais polticas
pblicas a ele relacionadas, atuando em espaos e instncias oficiais; na produo de
debates; na realizao de fruns setoriais; na elaborao e divulgao de documentos

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


45

de referncia; na realizao de estudos e pesquisas; participao em grupos de


trabalho de formulao de polticas e programas. Todas essas iniciativas de ao
poltica, legitimamente reconhecidas pela legislao brasileira, produzem insumos
que influenciam as decises tomadas no mbito da governana federativa do SUS.
Outro componente do crculo externo ( ), o Complexo Econmico-Industrial da
Sade influenciado pelo nvel de desenvolvimento e de articulao entre os diversos
componentes e polticas que estruturam o setor sade de forma interdependente, con-
tribuindo para o acesso do usurio a aes e servios de acordo com as necessidades
de sade (GADELHA, 2003).
O diagrama abaixo mostra onde e como so declaradas as escolhas do governo e
da sociedade no tocante sade coletiva.

Diagrama 1 O Papel das Relaes Federativas na Governana do SUS

Usurios

Presidente / Governador / Prefeito

Entidades de Universidades e
representaes Conferncia de Sade Entidades da rea
empresariais Ministrios / de sade
Ministrio Pblico,
Secretarias da
Defensoria Pblica
rea social

Secretarias Secretarias
Municipais Estaduais
de Sade CIT de Sade
CIB
CIR
Complexo
econmico-industrial Ministrio Entidades
Poderes
da sade da Sade Ministrios / representativas
Legislativo
(setores industriais Secretarias da rea de categorias
e Judicirio,
e servios de sade de Planejamento profissionais
Tribunais de Contas,
pblicos e privados) e Fazenda
entre outros
Conselho de Sade

Sociedade civil organizada

rgos governamentais Instncias de participao rgos governamentais Mercado (Iniciativa privada, Sociedade civil
exclusivos do setor sade social componentes do SUS externos ao setor sade organizada, instituies de ensino e pesquisa)

Fonte: elaborao prpria.


46

Alocao de recursos financeiros da Unio


2.3

O aporte de recursos pblicos para o financiamento das aes e dos servios de


sade segue uma lgica semelhante ao modelo de distribuio de recursos fiscais da
Federao, descrita na seo 1.1 do captulo 1. Assim, uma parte dos recursos pro-
vm dos tributos institudos e arrecadados em cada esfera de governo, como pode
ser visto no Quadro 4. A Unio conta exclusivamente com essas fontes de recursos
para financiar suas despesas com aes e servios de sade, podendo, porm, em
casos especiais e previstos na legislao, recorrer a outras fontes de financiamento,
tais como ttulos de responsabilidade do tesouro, emprstimos junto a fundos fede-
rais diversos etc.

Quadro 4
P rincipais fontes de recursos fiscais empregadas pela Unio
para o financiamento do SUS5

origem regra de vinculao


fontes de recursos do SUS
das receitas de recursos

Imposto sobre Importao (II)

Imposto sobre Exportao (IE)

Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) Valor empenhado


em sade no exerccio
Imposto sobre a Renda (IR) Arrecadao prpria financeiro anterior
+

Imposto sobre a Renda Retido na Fonte (IRRF) variao nominal do PIB

Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF)

Imposto Territorial Rural (ITR)

Fonte: elaborao prpria.


5O Distrito Federal acumula as competncias de arrecadao e de alocao de recursos em sade dos estados e municpios
aplicando os 15% correspondentes arrecadao municipal e 12% dos recursos da arrecadao de competncia estadual.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


47

A Lei Complementar n 141, de 13 de janeiro de 2012 (BRASIL, 2012) que regula-


menta a Emenda Constitucional n 29, de 13 de setembro de 2000 estabelece que
cada uma das esferas da federao deve destinar valores mnimos que devero ser
aplicados anualmente para o financiamento das aes e servios pblicos de sade.
J na esfera federal, a vinculao de recursos tem como base o valor empenhado no
exerccio financeiro anterior, o qual deve ser acrescido da variao nominal do Pro-
duto Interno Bruto (PIB). Caso no haja aumento do PIB, deve ser investido o valor
do ano anterior.

2.3.1 Alteraes advindas da Emenda Constitucional n 86 de 2015

A Emenda Constitucional n 86, de 17 de maro de 2015, alterou o inciso I do 2


do art. 198 da Constituio Federal de 1988, estabelecendo nova regra sobre o valor
mnimo a ser aplicado pela Unio em aes e servios de sade no SUS. A partir de
sua aplicao, o patamar mnimo de recursos a serem investidos pela esfera federal
passar a ter como referncia a Receita Corrente Lquida (RCL) da Unio e no mais
a atualizao do montante aplicado no ano anterior pela variao nominal do PIB,
regra essa que ainda est em vigncia para o exerccio financeiro de 2015.
De acordo com o estabelecido pela Emenda Constitucional n 86, de 2015, a Unio
dever, doravante, aplicar o mnimo de 15% da RCL da arrecadao de competncia
federal a partir de uma regra progressiva, a ocorrer escalonada em cinco anos, sendo
13,2% no primeiro ano, 13,7% no segundo ano, 14,1% no terceiro ano, 14,5% no quar-
to ano e 15% no quinto ano. A partir do quinto ano, o patamar de 15% da RCL dever
ser o montante mnimo de recursos financeiros a ser aplicado pela Unio em aes
e servios de sade.
Como pode ser visto no Quadro 5, a RCL consiste no somatrio das receitas tri-
butrias, de contribuies, patrimoniais, agropecurias, industriais, de servios,
transferncias correntes e outras receitas correntes, deduzidas, no caso da Unio,
as transferncias constitucionais e legais para os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, as receitas da contribuio patronal e do trabalhador para a previdn-
6 O conceito de Receita Corrente
cia incidente sobre a folha de salrios (Regime Geral da Previdncia), os recursos de Lquida est definido de forma

contribuio da Unio e dos servidores civis e militares para o custeio de sua previ- detalhada no art. 2, inciso IV,
1, 2 e 3, da Lei Complementar
dncia (Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos) e as receitas do PIS/PASEP . 6
101, de 04 de maio de 2000.

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48

Quadro 5
Fontes federais de financiamento do SUS, composio da Receita
Corrente Lquida e regra de vinculao de recursos vigente
a partir de 2016

categorias de receitas e dedues regra de vinculao

receita corrente

Receita Tributria

Receita de Contribuies

Receita Patrimonial

Receita Agropecuria 15% da Receita Corrente Lquida

Receita Industrial

Receita de Servios

Transferncias Correntes

Outras Receitas Correntes

dedues

Transferncias Constitucionais e Legais

Contribuio Empregador e Trabalhador


p/ Seg. Social
RCL=Receita Corrente Lquida-Dedues

Contribuio Plano Seg. Social do Servidor

Contribuio. p/ Custeio Penses Militares

Contribuio p/ PIS/PASEP

Fonte: elaborao prpria.

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49

Portanto, a partir do incio da aplicao da EC n 86, de 2015, o valor a ser apli-


cado pela Unio passa a guardar uma vinculao com o conjunto de fontes espec-
ficas que compe a arrecadao federal, a partir de uma sistemtica semelhante
regra j estabelecida para os Estados e Municpios pela Lei n 141, de 2012, que regu-
lamenta o disposto no texto da EC n 29, de 2000. A diferena consiste na base de re-
cursos para a vinculao: no caso dos Estados e Municpios, a base o conjunto das
receitas provenientes de impostos (receita arrecadada prpria + transferncias cons-
titucionais e legais), enquanto, na esfera federal, ser a Receita Corrente Lquida.
Portanto, o padro definido pela legislao do SUS tem por objetivo constituir
um desenho federativo com expressiva participao de Estados, Distrito Federal e
Municpios, que valoriza o carter unificado e integrado do sistema de sade em
mbito nacional.
Essa caracterstica est expressa na distribuio das competncias e respon-
sabilidades de gesto de polticas e programas, na organizao e dinmica da go-
vernana institucional e na alocao de recursos para o financiamento das aes e
servios de sade.

Alocao de recursos financeiros de Estados e Municpios


2.4

Os Estados e os Municpios, por sua vez, alm dos recursos dos tributos de arre-
cadao prpria, ainda contam com dois conjuntos de fontes adicionais que so as
transferncias constitucionais e legais e as transferncias do SUS, ambas de natu-
reza intergovernamental, como pode ser visto no Quadro 6.
As transferncias constitucionais e legais so as decorrentes do modelo de dis-
tribuio federativa de recursos fiscais estabelecido na Constituio Federal de 1988
e na legislao federal especfica, j descrito na seo 2.1 deste captulo. As trans-
ferncias do SUS consistem, em sua maioria, em recursos do oramento federal
da sade relativos a polticas e programas nacionais, cujas regras de transferncia
pela Unio e de utilizao por Estados, Distrito Federal e Municpios esto dispostas
na legislao infralegal federal editada, em sua maioria, pelo Ministrio da Sade
(portarias, instrues normativas e outras). Os Municpios tambm recebem trans-
ferncias do SUS provenientes dos Estados, embora em volumes menores do que os
aportados pelo governo federal.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e diretrizes do federalismo no SUS


50

Quadro 6
Fontes de recursos fiscais dos Estados e Municpios
para o financiamento do SUS

origem regra de vinculao


fontes de recursos do SUS, por esfera
das receitas de recursos

estados

Imposto sobre Transmisso causa mortis


e Doao (ITCD)

Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios


de Transporte Interestadual e Intermunicipal
e de Comunicao (ICMS)

Arrecadao Prpria
Imposto sobre Propriedade de Veculos
Automotores (IPVA)
12% do total,
deduzidas as parcelas
Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF)
transferidas aos Municpio

Outras receitas prprias


(dvida ativa, multas, juros de mora etc.)

Fundo de Participao dos Estados e DF (FPE)

Transferncias
Cota-Parte IPI Exportao Constitucionais
e Legais

Lei Complementar N 87, de 1996 (Lei Kandir)

100% dos recursos, nos termos


Transferncias Federais da Sade Transferncia do SUS
da legislao especfica

continua 5

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


51

5 concluso

origem regra de vinculao


fontes de recursos do SUS, por esfera
das receitas de recursos

municpios

Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana (IPTU)

Imposto sobre Transmisso de Bens Inter Vivos


(ITBI)

Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS) Arrecadao Prpria

Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF)

Outras receitas prprias


(dvida ativa, multas, juros de mora etc.)
15% do total

Imposto Territorial Rural (ITR)

Fundo de Participao dos Municpios (FPM)

Cota-Parte IPVA Transferncias


Constitucionais

Cota-Parte ICMS e Legais

Cota-Parte ITR

Cota-Parte IPI Exportao

Transferncias Federais da Sade


100% dos recursos, nos termos
Transferncias do SUS
da legislao especfica
Transferncias Estaduais da Sade

Fonte: elaborao prpria.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e diretrizes do federalismo no SUS


52

Nas esferas estadual e municipal, a vinculao de recursos para o financiamento


das aes e servios de sade tem como base de clculo o total dos impostos de arreca-
dao prpria e das transferncias constitucionais e legais (BRASIL, 2000), (BRASIL,
2012). Os Estados e o Distrito Federal devero aplicar anualmente 12% das receitas
provenientes dos impostos do ITBC, do ICMS, do IPVA, do IRRF e de outras receitas
prprias (dvida ativa, multas, juros de mora etc.) e das transferncias federais
do FPE, do IPI-EX e da Lei Complementar n 87, de 1996 (BRASIL, 1996). No esto
includas na base de clculo as receitas transferidas aos Municpios.
Por sua vez, os Municpios precisam aplicar 15% dos recursos provenientes do
IPTU, do ITBI, do ISS, do IRRF e de outras receitas prprias (dvida ativa, multas, juros
de mora etc.), das transferncias federais do ITR e do FPM e das transferncias esta-
duais do IPVA, do ICMS, do ITR e do IPI-EX.
importante ressaltar que as transferncias do SUS, provenientes das esferas
federal e estadual, devem ser aplicadas em sua totalidade exclusivamente em aes
e servios de sade.

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54

Manual de Planejamento no SUS


55

Planejamento e programao em sade:


abordagens, fundamentos e tcnicas

Este captulo tratar do planejamento e das tcnicas de programao como parte dos diferentes
de mecanismo de governana presentes na poltica de sade e apresenta o modo como se
instituiu, no setor sade, o tema planejamento para o desenvolvimento social. Tambm sero
discutidos aspectos da programao em sade e o modo como essa se consolidou no Brasil.

A noo de planejamento aplicada, fundamentalmente, em diferentes reas do


conhecimento como Administrao, Economia e Poltica. Um dos pontos essenciais do
planejamento sua natureza estratgica, muito influenciada pelo uso nas aes militares.
Na geopoltica, o planejamento estratgico pertence prpria natureza da diplomacia e
das relaes internacionais. No senso comum, a ideia costuma estar associada a organizar
atividades, buscar melhores resultados, reduzir conflitos e incertezas. Neste sentido,
programao guarda semelhana com o planejamento, embora seja uma expresso
associada a objetivos delimitados e pontuais. Planejar aes polticas, definir estratgias
econmicas, esquemas regulatrios, modelos de administrao de empresas e negcios
em geral fazem parte do cotidiano da ordem poltica e social. Como especialidade em
seus diferentes ramos, o tema do planejamento tratado por especialistas renomados
em vasta literatura especializada das disciplinas aqui assinaladas.
Pode-se afirmar que planejar reduzir incertezas. Logo, implica em algum grau de
interveno na economia, associa-se a prticas regulatrias, orienta investimentos e est
diretamente vinculado alocao eficiente de recursos. No setor sade, as prticas de
planejamento esto presentes em todo o processo que conhecido como Gesto do SUS.
Para esses objetivos, tratar-se- planejamento e programao como reas de
conhecimento e atividades referidas ao setor sade, no qual o tema tem ampla utilizao
e grande diversidade de abordagens entre pesquisadores e dirigentes nas reas pblica e
privada. Definir metas, estabelecer objetivos e planejar ou programar aes representam

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento e programao em sade: abordagens, fundamentos e tcnicas
56

o dia-a-dia dos gestores do setor pblico em sade. As sistemas pblicos de sade e s reformas sanitrias.
atividades regulatrias, sejam por meio de auditoria Assim, foi criada uma slida tradio em associar
de processos ou de resultados, so afetadas por tais o planejamento s polticas de sade. Em diversos
definies de objetivos e de metas. casos, a produo dos autores principais foi aceita e
Este captulo abordar noes estabelecidas praticada por agncias de cooperao internacional
entre especialistas, sem a preocupao de cobrir todo na Amrica Latina e, em particular, no Brasil. A
o debate. Mais adiante sero referenciados alguns seguir, uma resumida apresentao de algumas
autores e textos que podem ser consultados para das principais abordagens sobre o assunto, sem a
aprofundamento no tema e para conhecer o modo preocupao de abranger todo o tema.
como so operadas no cotidiano do planejamento as
diferentes tcnicas aqui discutidas.
Em termos atuais, muito do que se discute
sobre planejamento e tcnicas de programao est
associado noo de contrato. O estabelecimento de
contratos de entes pblicos entre si e com agentes
privados tem se tornado uma realidade cada vez mais
forte no SUS, seguindo uma tendncia internacional.
Isto tem trazido para as arenas decisrias os
interesses de atores, com ou sem fins lucrativos.
Buscando desconstruir a ideia usual de contrato
de mercado strictu sensu, tem-se trabalhado esta
interao de atores pblicos e privados, muitas
vezes de forma controversa, como um dos aspectos
da governana. Antes de tratar do planejamento e da
programao como parte dos diferentes mecanismos
de governana presentes na poltica de sade ser
apresentado o modo como se instituiu no setor sade
o tema do planejamento para o desenvolvimento
social. Em seguida, sero discutidos aspectos
da programao em sade e o modo como essa se
consolidou no Brasil.
H uma longa histria do planejamento em
sade na experincia internacional e, especialmente,
na Amrica Latina. Um grande nmero de autores
tratou deste tema orientado construo de

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


57

3.1 Mtodo CENDES/OPAS sade pblica no Brasil, como Mario Testa e Carlos
Matus.
U m a d a s m a i s a n t i g a s e s t r at g i a s d e Como analisado por Giovanella (1991), esse
planejamento em sade na Amrica Latina foi mtodo aplica os fundamentos do planejamento
o desenho do mtodo conhecido como CENDES/ da CEPAL no setor sade para otimizar ganhos
OPAS , que surge em um ambiente favorvel
7
econmicos e diminuir custos, sendo a escolha de
interveno do Estado na economia como forma prioridades feita a partir da relao custo/benefcio.
de reduzir ou compensar as crises econmicas por O objetivo era orientar investimentos em programas
meio do planejamento e do estabelecimento de com menores custos para mortes evitadas em um
incentivos especficos. Fundamentalmente a partir modelo de planejamento de carter normativo.
da dcada de 1920, a noo do planejamento foi Esse mtodo foi muito difundido no Brasil e
entendida na Amrica Latina como uma ferramenta ensinado nas escolas de sade, em cursos acadmicos
do Estado para a promoo do desenvolvimento e em treinamento de gestores. A estrutura era em
social e econmico. Na Comisso Econmica para forma de planilha, onde informaes de recursos
a Amrica Latina (CEPAL), por exemplo, um setor utilizados, custos por absoro e agravos evitados
da Organizao das Naes Unidas (ONU) criado em eram cruzadas com o objetivo de orientar as decises
1948, o planejamento econmico visto como uma alocativas ou analisar o desempenho de sistemas
atividade governamental orientada a romper com a e programas. A dificuldade estava na obteno de
dependncia dos pases latino-americanos frente s informaes consistentes e, principalmente, em
economias desenvolvidas e estimular o crescimento estabelecer os benefcios esperados.
econmico. As relaes entre o pensamento cepalino, Embora seja difcil especificar quando e
suas conexes com as tcnicas de planejamento onde o planejamento central tenha comeado no
e a emergncia do planejamento estratgico no setor sade, certamente o Mtodo CENDES/OPAS
contexto da Amrica Latina foram tratadas por representou o modelo institucional e oficial de busca
muitos especialistas. Giovanella (1991) apresenta de racionalidade burocrtica no mbito de estruturas
uma anlise minuciosa de todo o processo e de suas administrativas (ministrios, institutos e secretarias
lacunas, a qual inclui a descrio da formao e dos de sade) que operavam de modo predominante por
contedos do mtodo CENDES/OPAS e a emergncia meio de hierarquias, comando e controle. Ao longo
do planejamento estratgico sob a influncia de de dcadas, estruturas hbridas de cooperao entre
formuladores relevantes para a cultura tcnica da Estado e mercado, que hoje podem ser trabalhadas
no mbito da governana, no estiveram presentes
na agenda poltica do sistema pblico de sade.
7
Centro de Estudios del Desarrollo, Universidad de Venezuela. O mtodo CENDES Uma srie de solues de planejamento em
-OPS de Programao em Sade props uma metodologia de gerenciamento da
escassez de recursos, de modo a desenvolver aes com maior efetividade. sade se desenvolveu enquanto o mtodo patrocinado

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento e programao em sade: abordagens, fundamentos e tcnicas
58

pela Organizao Pan-Americana de Sade (OPAS) 3.2 Planejamento estratgico


perdia importncia. A perda de relevncia pode ser
atribuda a um conjunto de fatores, dentre os quais O planejamento estratgico uma concepo
a dificuldade na obteno de informaes adequadas geral que implica em dar dimenso poltica o
e o foco na produtividade e eficincia econmica em centro da elaborao de modelos. As relaes entre
uma rea especial, como a de sade, contribuindo atores polticos e instituies, tratadas como arenas,
para a perda de consenso entre os especialistas, so analisadas e as orientaes e estratgias so
dirigentes e lideranas setoriais. definidas a partir de conjunturas e equilbrios de
Em seu lugar, duas importantes estratgias se poder (MATUS, 1993). Muitos autores e instituies
disseminaram em nosso pas no que diz respeito de sade no Brasil utilizaram, desde a dcada de
difuso de ideias de especialistas em planejamento 1980, modelos diretamente definidos por Carlos
para os dirigentes setoriais. So elas as abordagens de Matus e por Mario Testa ou fizeram adaptaes ou
planejamento estratgico-situacional e as diferentes desenvolvimentos a partir de suas ideias (TEIXEIRA,
prticas de programao em sade. Tratar-se- 1993; RIVERA; HARTMANN, 2003; PAIM, TEIXEIRA,
resumidamente destes dois temas antes de entrar 2006). Especificamente com relao s concepes de
no item hoje dominante em termos de planejamento planejamento situacional, Giovanella (1991) afirma
e que se refere aos mecanismos de governana e que o planejamento estratgico situacional uma
entrada em cena da Nova Gerncia Pblica. evoluo do pensamento crtico dos anos sessenta
em relao ao planejamento econmico.
O Planejamento Estratgico Situacional (PES)
se caracteriza por tentar conciliar a ao sobre uma
realidade complexa, com um olhar estratgico e
situacional, considerando a viso de mltiplos atores
e a utilizao de ferramentas operacionais para o
enfrentamento de problemas. Pode ser considerado,
conforme assinalado por Giovanella (1991), como
uma vertente do planejamento estratgico de sade,
pois o pensamento de Matus, pelo seu frequente
trabalho como assessor da OPAS, tem sofrido
adaptaes para a sade. O PES se divide em quatro
momentos, a saber: Explicativo: seleo e anlise dos
problemas relevantes para os atores chaves e sobre
os quais se deseja atuar. Normativo: construo do
plano de interveno, a situao objetivo que se
deseja alcanar. Estratgico: anlise de viabilidade

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


59

das aes e a construo de sua viabilidade quando arraigadas nos Estados Unidos, e de desenvolvimento
consideradas essenciais. Ttico-operacional: anterior, os modelos de Teoria dos Jogos tratam
implementao do plano. de problemas semelhantes aos dos conflitos de
O enfoque estratgico foi adotado, como dito, atores e instituies do planejamento estratgico,
de modo direto ou adaptado para a cultura tcnica apesar de orientaes polticas bem diferentes e
do setor sade no Brasil. Uma grande variedade de de modelos de anlise fortemente matematizados.
livros, artigos e teses foi produzida, assim como Essas orientaes chegam com maior fora poltica
relatrios e consultorias a governos municipais, ao Brasil apenas em meados da dcada de 1990 e por
estaduais e ao Ministrio da Sade, desde o fim da meio de instituies fora do eixo da sade pblica.
dcada de 1980 e ao longo da implantao do SUS, O planejamento estratgico no Brasil foi adotado
nos anos 1990. em sua abordagem tcnico-poltica, influenciando
Embora haja uma nfase em atores polticos, o desenho dos distritos sanitrios e a organizao
as matrizes fundadoras e as diversas correntes dos servios de sade. Paim (1993) contesta a adoo
polticas que animaram o debate entre correntes de desse planejamento situacional para a organizao
planejamento situacional e estratgico na Amrica dos distritos, devido s limitaes do mtodo no que
Latina se fundamentavam na concepo marxista concerne compreenso integral da realidade e dos
de estruturas de classes sociais (GIORDANI, 1979). sujeitos. Essa viso mais abrangente preconizada
A emergncia dessa concepo de planejamento por Paim, que considera os elementos da promoo
converge historicamente com a construo do da sade, da produo social da sade e da viso
movimento de reforma da sade pblica nos pases de territrio vivo de Milton Santos (1978), ficou
latinos e a luta pela redemocratizao dos pases que hegemnica no que se convencionou chamar
estavam sobre regimes ditatoriais. movimento de Sade Coletiva.
O pensamento marxista era muito presente As reformas de sade nos anos 1970 foram
na construo das polticas de sade e de seus influenciadas por uma srie de movimentos
mecanismos estratgicos de desenvolvimento. Vale populares e polticos de redemocratizao na Amrica
assinalar que a importncia e relevncia destes Latina, o que resultou numa outra forma de entender
enfoques do planejamento, que acabam por ampliar e construir planejamento em sade e contribuiu com
a sua base cognitiva e que se tornaram influentes a construo na academia , do campo de Sade
nas instituies de sade na Amrica Latina e Coletiva no Brasil.
Brasil, em particular, ocorrem simultaneamente a Em consonncia com a disseminao de
enfoques bastante distintos j em curso em outros abordagens do planejamento em sade a partir
pases. Na dcada de 1980, comea a se desenvolver o de enfoques estratgicos, outra tradio se
modelo da Nova Gerncia Pblica, oriundo da cultura formou no setor sade brasileiro e se relaciona
tcnica britnica que se dissemina pela Comunidade programao em sade, o que passaremos a tratar
Europeia. Alm disso, com tradies fortemente na seo seguinte.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento e programao em sade: abordagens, fundamentos e tcnicas
60

3.3 Programao em Sade modelo, que hoje pode ser reconhecida na forma de
distritos ou regies de sade.
A noo de Planejamento em Sade como uma A lgica da programao em sade foi
disciplina associada programao antiga e sua influenciada pelo conhecido modelo da histria
tradio no se superpe ao que foi tratado aqui natural da doena, preconizado por Leavell e Clark
como um campo de planejamento estratgico e (1965). Neste caso, a ateno primria possui
situacional, onde a mudana social ocupava o centro conotao preventiva e orientada, na forma de
das preocupaes de seus formuladores. Em certos preveno primria, para aes de promoo da
aspectos, a programao em sade, exceto nos anos sade e de proteo especfica. As ferramentas
1990, quando se associa mais diretamente ao que para a organizao dos servios de sade em termos
se conheceu como Epidemiologia Social, tratou de de preveno, tratamento, reduo de agravos
objetivos, processos e prticas bem distintas. e reabilitao incluem protocolos na forma de
Uma referncia clssica programao da programas de sade.
ao de servios de sade foi o conhecido Relatrio Os programas de sade, especialmente na forma
Dawson, de 1920. Este relatrio definiu, para as de Campanhas, constituram a principal forma de
condies observadas na Gr-Bretanha no incio do ao do Ministrio da Sade no Brasil nas dcadas
sculo passado, a organizao espacial e hierrquica anteriores criao do SUS. As campanhas, como no
de servios de sade a partir de sua unidade mais caso do combate tuberculose e hansenase, eram
simples que o posto de sade. Neste sentido, foi organizadas a partir do Ministrio da Sade e sua
precursor do que se conhece como uma estrutura estrutura vertical chegava aos Estados e Municpios,
de rea organizada a partir de um posto ou centro onde a execuo se dava de modo cooperativo com as
de sade e servios de referncia em seu entorno. O secretarias de sade.
modelo preconizou a combinao entre a medicina Uma importante tradio se desenvolveu a partir
preventiva e a curativa, sendo que as atividades dos da Sociologia da Sade (DONNANGELO, 1976) e de
servios de sade estariam articuladas ao trabalho seus nexos com a Epidemiologia Social (BREILH,
comunitrio e ateno mdica individualizada. 1991) para desenvolver solues de ensino e de
Desta forma, um Centro de Sade deveria agrupar administrao de servios. Dessa forma, promoveu
diversos servios mdicos, preventivos e curativos, uma mudana na prpria concepo de programao
na qualidade de primrios (tecnologia leve) ou em sade. Embora com diferentes orientaes e
secundrios (maior densidade tecnolgica) de modo tradies, esta rea pode ser includa no campo da
a formarem uma organizao. Os servios primrios Sade Coletiva, e se forma com base na crtica ao
devem cuidar da ateno domiciliar e os centros modelo biomdico e ao modelo campanhista.
complementares cuidam de determinadas condies Uma expresso de tais concepes est muito
clnicas ou epidemiolgicas especficas. A lgica bem estabelecida por Mendes-Gonalves (1990)
territorial representou uma importante marca deste na demarcao entre a clnica mdica como base

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


61

da organizao dos servios de sade frente ao sade, dirigentes) e em sua capacidade de atuar
planejamento orientado pelas aes programticas. sobre as organizaes. Este mtodo (denominado
Essas aes definem a ideia central de processos de paidia) segue diversas tradies caracterizadas como
sade, considerando o contrato social e territorial. As de cogesto de organizaes e de projetos, embora
teses centrais da ao programtica no se resumem com elementos discursivos e prticas bem prprias e
simples padronizao de condutas, no geram uma envoltas na noo de gesto compartilhada da clnica
nova burocracia, no visam administrar recursos e da sade coletiva.
escassos para objetivos bsicos e no se propem Mtodos participativos de avaliao foram
a resolver, pelas estratgias de planejamento e de cada vez mais integrados gesto dos programas
programao, todos os problemas da ateno sade e dos servios de sade. Diversos manuais foram
(SCHRAIBER, 1999). produzidos de modo a orientar a montagem de
Os conflitos latentes entre a lgica da sistemas de monitoramento e diferentes escolas
prtica mdica e a programao preconizada pelo de planejamento cooperativo se formaram na
planejamento foram objetos de algumas escolas experincia internacional e com repercusses
em nosso Pas, por exemplo, em Schraiber (1999). em experincias aqui no Brasil. As noes de
Consoante a tais enfoques, Nemes (1996) define a participao na gesto do sistema pblico no Brasil
ao programtica como uma proposio de organizar e a determinao de que rgos colegiados tenham
o trabalho em sade fundamentada na integrao assento na tomada de decises e no planejamento
sanitria e em tecnologias de base epidemiolgica. no SUS pertence legislao constitucional e
A possibilidade e a necessidade de observar a infraconstitucional e a atuao dos conselhos de
clnica como um espao de deciso compartilhada, sade no planejamento de objetivos e procedimentos
tema recorrente da Filosofia Aplicada Medicina da poltica pblica tem sido amplamente estudada
como na tradio fundada por clssicos como na literatura setorial (MOREIRA et al., 2009).
Canguilhem (2009), estimularam especialistas Alguns dos mtodos mais recentes e aqui
de diferentes enfoques a pensar prticas de tambm difundidos a partir de experincias
planejamento das aes em sade na forma de europeias convergem para abordagens participativas
mtodos bem delineados. Assim como a ao de planejamento e de avaliao de resultados e
programtica se firmou como uma tradio no setor de processos. Uma srie de modelos sucedeu as
sade, outros autores buscaram caminhos prprios tradies do CENDES/OPAS e do PES, em tempos
com os mesmos objetivos de articular na clnica distintos. Vrios deles foram aqui difundidos tais
mecanismos de deciso cooperada com implicaes como o logframe, desde 1969, o ZOPP8, da dcada de
para a organizao de servios de sade. Um destes 1980, e uma verso mais flexvel conhecida como
mtodos foi proposto por Campos, G. (2006) com
o foco nos indivduos (usurios, profissionais de 8
Zielorientierte Projektplanung: Planejamento de Projetos Orientados para Objetivos
ou Planejamento Comunitrio Interativo.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento e programao em sade: abordagens, fundamentos e tcnicas
62

Project Cycle Management em comum, representam 3.4 Governana e contratos de gesto


certa evoluo para um conjunto diversificado de
tcnicas denominadas de metodologias rpidas de Desde a dcada de 1980 e com maior nfase
avaliao (BURSZTYN; RIBEIRO, 2005). na dcada de 1990, observa-se uma importante
Embora o Planejamento Estratgico Situacional mudana nas preferncias de pesquisadores,
tenha sido aplicado em outros locais, em linhas polticos e dirigentes no setor pblico por adotar
gerais, as estratgias do PES so orientadas para contratos de metas nas relaes entre financiamento
aplicao nos nveis centrais. governamental e agentes privados. Estratgias
semelhantes tambm se difundiram no interior
da prpria administrao pblica como forma de
mediar as relaes entre hierarquias superiores
e organizaes prestadoras de servios diretos
populao nas reas de sade, educao e
desenvolvimento social, entre outras.
Esta tendncia recente decorre de movimentos
distintos, mas que em comum se associaram ao que
ficou conhecido na experincia internacional como
Nova Gerncia Pblica. Hoje esta denominao, como
ocorre com conceitos que se difundem e ampliam o
seu escopo, perdeu algo de sua especificidade, porm
a ideia central de reorientar a administrao pblica
para uma administrao orientada a resultados se
manteve forte. O ncleo dessa direo se manteve
e no Brasil foi incorporado ao planejamento
governamental, como no caso do Plano Plurianual
(PPA), e em muitas das relaes estabelecidas com
entidades parceiras e prestadores de servios, como
observado no setor sade.
As bases da Nova Gerncia Pblica foram
consolidadas em um estudo marcante elaborado
por Hood (1991) a partir de experincias anteriores
de administrao orientada a resultados. Em linhas
gerais, tais modelos buscaram aplicar alguns
elementos de gesto empresarial considerados
bem sucedidos para a esfera governamental. Como

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


63

ferramenta de gesto encontrou ampla difuso no Esse movimento ocorreu no Brasil de modo bem
cenrio europeu e especialmente nas orientaes estruturado em certos casos ou de modo apressado e
da Comunidade Europeia aos pases membros, experimental em outros. Muitas vezes o modelo de
em diversos pases industrializados e, inclusive, contrato inicialmente implantado, para s depois
no cenrio norte-americano em determinadas do funcionamento dos servios organizar os setores
administraes democratas. responsveis pela necessria regulao dos contratos
A partir dos anos 1990, vem ocorrendo de modo e monitoramento de suas metas.
paulatino no Brasil o deslocamento do protagonismo Neste novo contexto, parte das atividades
do planejamento central e das modalidades do setor de planejamento das aes de sade se
estratgicas para um planejamento por objetivos e orienta para as reas responsveis por contratos,
metas sob um regime de monitoramento e avaliao. transferncias financeiras e de monitoramento
Ao longo da implementao do SUS, uma srie de e avaliao. Os governantes e sua estrutura
contratualizaes foram difundidas a partir das executiva direta se concentram na deciso poltica
Normas Operacionais. Alm disso, uma noo de sobre adotar ou no determinadas inovaes e em
contrato de gesto comeou a se tornar comum. viabilizar a sua aprovao junto ao legislativo e
A difuso dos contratos de gesto como elemento aos rgos regulatrios. Os melhores resultados
mediador de relaes entre governos e prestadores destas inovaes costumam ser observados onde a
privados no-lucrativos ocorreu por uma combinao capacidade de governo maior. Isto ocorre porque
de fatores que podem ser resumidos, por exemplo, a capacidade regulatria dos governos define a
na iniciativa de Reforma do Estado implementada qualidade dos contratos e do envolvimento dos
desde 1995, a qual foi nitidamente influenciada pelos prestadores privados com as metas pactuadas.
fundamentos da Nova Gerncia Pblica. Na prtica, Neste ambiente de reformas se dissemina a cultura
desde os anos 1990 e com maior nfase nos anos tcnica dos indicadores de resultados. A proliferao
2000, as relaes entre governos federal, distrital, de indicadores simples e compostos, que pode ser
estaduais e municipais entre si e prestadores de observada em todos os nveis da administrao
servios de sade ao SUS foram permeadas por do setor sade, evidncia desta mudana na
contratos de diferentes graus de sucesso e fracasso de cultura tcnica do planejamento com relao s
abrangncia e consistncia com organizaes sociais, caractersticas descritas no incio deste captulo.
fundaes privadas e associaes diversas. Como todo o processo de mudanas em larga escala,
Em linhas gerais, este movimento consolida exageros e insucessos tambm so frequentes.
o que na experincia internacional de reformas do Simultaneamente a esta agenda reformadora do
setor sade desde os anos 1990 se conhece como setor pblico, a noo de governana se difundiu de
separao entre o financiamento pblico de servios modo mais abrangente entre os dirigentes, gestores e
sociais e a sua proviso aos usurios por entes de especialistas do que a denominao de Nova Gerncia
carter privado. Pblica, embora tratem de processos convergentes.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento e programao em sade: abordagens, fundamentos e tcnicas
64

Assim, o debate nacional e internacional sobre horizontais, ocasionando um deslocamento da


planejamento e gesto convergiu para os diferentes esfera do Estado para a sociedade (FLEURY, 2002).
mecanismos de governana. Este conceito nasce A chave dessa concertao talvez se d no territrio,
a partir de reas da economia institucional e tem cujos autores da governana urbana e territorial se
muitos elementos tcnicos envolvidos em termos de organizam na discusso dos problemas da urbanidade
conceitos como racionalidade e contratos. No cabe e de novos padres de governana territorial.
aqui uma reviso conceitual nesta direo e sobre o A governana a conjuno entre a capacidade
processo paulatino de aplicao destas noes para tcnica e a capacidade poltica dos gestores de tomar
as reas de poltica e de administrao pblica. Em decises inteligentes e compartilhadas, gerando um
linhas gerais, governana diz respeito ao modo como ambiente permanente de aprendizagem coletiva. No
decises so tomadas. Isto vale para organizaes, Brasil e no setor sade, governana se tornou um
programas, sistemas e redes. conceito de ampla utilizao. Entre os gestores do
importante perceber que instituies do SUS, o termo utilizado no contexto de uma gesto
Estado, de mercado e da sociedade civil cada vez mais compartilhada. Ou seja, rgos colegiados e relaes
estabelecem conexes em comum que representam federativas compem mecanismos de governana
um hbrido com instituies tradicionalmente cooperativa e isto condiz com o que se observa em
conhecidas. Os mecanismos de governana aos experincias em outros setores e pases. Alm
quais se dedica hoje especial ateno so aqueles que disso, a literatura especializada contempla esses
representam interfaces com o setor pblico. Nesses mecanismos sob denominaes tais como consensos,
casos, a lgica dominante a do dilogo, das parcerias dilogos e hbridos, embora com mais nfase, como
e das regras de consenso e compartilhamento de dito, nas relaes entre Estado e mercado, na forma
objetivos e decises. Envolvem contratos de gesto, de estruturas cooperativas intermedirias.
organismos colegiados, concesses. A variedade de Em termos de planejamento, os mecanismos
situaes observadas cobre um leque de condies utilizados na gesto do SUS esto fortemente
mais prximas da lgica de mercado ou da lgica associados ao modo consensual de governana no
governamental. que diz respeito s relaes entre entes federativos.
Na discusso da governana, alguns autores Diversos autores conferem nomes distintos para
apontam as variveis de distribuio de poder, fenmenos muito assemelhados, como Jessop
tomada de deciso coletiva, concertao, organizao (2003), que classifica as formas principais de
de agendas polticas e incluso de cidados nessa governana em trocas, comandos e dilogos. H
nova ecologia de um Estado contemporneo. certo predomnio entre especialistas em apontar as
Em outros termos, emerge uma multiplicidade formas intermedirias de governana como as mais
de atores que influenciam o processo poltico na inovadoras e promissoras, incluindo as instituies
tomada de deciso ou mesmo na execuo das do setor pblico.
polticas pblicas, construindo relaes mais

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


65

Um modelo como este pode ser adaptado para as formaes federativas como a dos Estados Unidos
relaes entre rgos de governo federal, estadual e (chamadas madsonianas) onde as responsabilidades
municipal para o SUS. e atribuies so bem demarcadas, possvel que
A governana hierrquica (vertical ou de sejam includos, nesse formato, rgos como as
comando e controle) mais caracterstica dos rgos comisses intergestores.
de Administrao Direta, embora a Administrao A governana consensual, no mbito do SUS,
Indireta muitas vezes reproduza tal condio. A inclui formas tpicas como os conselhos nacional,
hierarquia do Ministrio da Sade ou das secretarias estaduais, distrital, municipais e distritais de sade
de sade so exemplos e a cadeia de comando indgena. As redes se apresentam de vrias formas.
segue do ministro ou secretrio de sade at os Incluem os programas de sade que envolvem
coordenadores de programas e diretores de servios. A gestores e servios ou a atividade do terceiro setor.
prpria estrutura de comando est hierarquicamente Em especial, as organizaes sociais ou similares
submetida aos titulares do executivo (presidente, hoje disseminadas em todo o SUS so exemplos
governadores e prefeitos). Por sua vez, muitas deste modo de governana onde um contrato de
instituies neste modelo envolvem cooperao com gesto mutuamente acordado implementado sob
associaes civis ou empresas que as aproximam da financiamento governamental e sujeito a metas e
governana consensual. monitoramento. Diversas formas de concesso de
A governana de mercado (trocas ou contratos) servios e de convnios so contempladas neste
tambm facilmente identificada por meio modelo.
da atuao das clnicas e hospitais privados, Como destaca Arretche (2003), o Pas construiu
profissionais de sade e indstrias de medicamentos uma complexa engenharia institucional para
e equipamentos presentes em diversas formas realizar a governana da sade em trs dimenses,
de mercado. Muitas situaes de mercado sob que seriam a relao democrtica a partir das
regulao mais especfica contemplam instituies decises exercidas pelo voto representativo; as
intermedirias de cooperao que as aproximam da relaes entre nveis de governo, como a criao
governana consensual. das comisses intergestores tripartite, bipartite, e
O modo de governana consensual (dilogo, comisses regionais; e a participao social por meio
hbrido, horizontal, rede) representa uma ampla das conferncias e conselhos.
variedade de instituies onde os acordos, contratos As comisses intergestores so arenas de
sujeitos a arbitragem de terceiros e os rgos representao federativa, que tm poder de
colegiados predominam. O conceito pode ser deliberao sobre as regras referentes diviso de
utilizado de forma bastante ampla. No caso do Brasil, responsabilidades, s relaes entre gestores e aos
considerando que o tipo de federalismo contemplado critrios de transferncia de recursos e pactuao
no SUS exige ampla cooperao e aceitao mtua de metas e responsabilidades entre os trs entes
de normas e procedimentos, ao contrrio de da Federao.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento e programao em sade: abordagens, fundamentos e tcnicas
66

Em resumo, na dimenso federativa, a SUS e atua no controle da execuo da poltica de


governana entre esferas se d por meio das comisses sade, estabelecendo estratgias de coordenao
intergestores tripartite e bipartite. O funcionamento e gesto, bem como aprova os planos nacionais de
de cada comisso se inicia nas cmaras tcnicas, sade e o Relatrio de Gesto do Ministrio da Sade.
que so grupos de trabalho de tcnicos da Unio, Em 2008, todos os Municpios e Estados brasileiros
Estados e Municpios, no caso da CIT; e Estados e tinham criado seus respectivos conselhos de sade
Municpios, no caso da CIB. As cmaras tcnicas (MOREIRA, 2009).
se renem a partir de uma necessidade de sade Concluindo, tratou-se, aqui, do planejamento
para definir padres de interveno, programas, em termos conceituais e das mudanas observadas
projetos ou estratgias de atuao, bem como suas nas ltimas dcadas, no Brasil e no mundo, das
fontes de financiamento. A partir da, a proposta diferentes experincias, abordagens, fundamentos
em forma de programa ou portaria enviada aos e tcnicas e da sua aplicao no setor sade. Os
conselhos diretores do CONASS, Conasems ou modelos analisados ainda se mantm no mbito
secretarias do Ministrio para aprovao poltica. da administrao pblica e da gesto na sade,
S ento enviado s comisses para votao nas com destaque para algumas tendncias ao uso de
reunies mensais. Caso no haja acordo entre as novos mecanismos de governana, especialmente
partes, h discusses para modificao ou a proposta quanto s relaes do setor pblico entre si e com
retirada da pauta e retorna cmara tcnica para o setor privado.
ser reajustada s demandas do plenrio.
As conferncias de sade so grandes fruns com
representao de todos os segmentos sociais, que
acontecem a cada quatro anos e tm como objetivo
avaliar a situao de sade e propor diretrizes para a
formulao da poltica de sade nas esferas federal,
estadual, distrital e municipal.
Os conselhos so rgos colegiados compostos
por representantes do Governo, dos usurios, dos
prestadores de servio e dos profissionais de sade,
que possuem carter permanente e deliberativo.
Na atual configurao do SUS, a instituio dos
conselhos de sade surgiu com a Lei n 8.142, de 28
de dezembro de 1990 e a NOB/1993, que condicionava
a habilitao dos Municpios ao SUS existncia
dos conselhos municipais de sade. O CNS um
espao de participao social na administrao do

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


Manual de Planejamento no SUS
Manual de Planejamento no SUS
69

Parte II

Planejamento no SUS

Manual de Planejamento no SUS


70

Manual de Planejamento no SUS


71

Princpios
e Diretrizes Normativas
do Planejamento no SUS

Este captulo elenca as principais normas e disposies especficas sobre o planejamento


governamental, no Estado Brasileiro, assim como as que devem ser observadas na realizao
das atividades de planejamento no SUS. Discute-se os princpios que orientam as responsabi-
lidades dos gestores na conduo das atividades de planejamento no SUS nas trs esferas da
Federao. O captulo apresenta, ainda, a compatibilizao dos instrumentos de planejamento
governamental com os de sade.

A Legislao aplicvel ao planejamento no SUS


4.1

O planejamento no SUS de responsabilidade conjunta das trs esferas da


federao, sendo que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devem
desenvolver suas respectivas atividades de maneira funcional para conformar um
sistema de Estado que seja nacionalmente integrado. Assim, as atividades de pla-
nejamento desenvolvidas de forma individual, em cada uma das esferas, em seus
respectivos territrios, devem levar em conta as atividades das demais esferas, bus-
cando gerar complementaridade e funcionalidade.
Essa articulao de tarefas entre as trs esferas da Federao deve ser organizada
a partir de uma distribuio de responsabilidades e atribuies definidas pelas normas
e acordos vigentes. O Ministrio da Sade, o CONASS e o CONASEMS, em consonn-
cia com o Conselho Nacional de Sade, definem as diretrizes gerais de elaborao
do planejamento para todas as esferas de gesto, estabelecem as prioridades e os
objetivos nacionais.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
72

Os Municpios, a partir das necessidades locais, das diretrizes estabelecidas pelos


conselhos municipais de sade, das prioridades estaduais e nacionais, elaboram,
implementam e avaliam o ciclo do planejamento municipal.
A partir das necessidades de sade no mbito estadual, das diretrizes estabe-
lecidas pelos conselhos estaduais de sade e observadas as prioridades nacionais,
os estados, em parceria com os COSEMS, coordenam o ciclo de elaborao, imple-
mentao e avaliao do planejamento em seus territrios, buscando articulao de
processos e instrumentos. O Distrito Federal, pelas suas peculiaridades, assume as
responsabilidades tpicas das secretarias de estado e de municpio.
Na busca da equidade regional, o Estado e os Municpios em conjunto com
seus pares nas respectivas regies de sade , definem as prioridades regionais
e estabelecem as responsabilidades sanitrias de cada ente na regio. Os planos e
metas regionais resultantes das pactuaes intermunicipais constituiro a base para os planos e metas
estaduais, que promovero a equidade inter-regional ( 2, art. 30, LC n 141, de 2012).
Alm disso, o planejamento no SUS deve ter como base territorial as regies de
sade, uma vez que essas so os espaos geogrficos fundamentais de garantia da
integralidade das aes e servios de sade para a populao no SUS. A Regio de
Sade representa a unidade de referncia para a anlise da dinmica socioeconmica
e da situao de sade da populao, o dimensionamento da capacidade instalada
de produo de servios, o levantamento dos recursos fiscais, dos profissionais e
equipamentos disponveis e para a projeo de uma imagem-objetivo da rede de
ateno sade.
Assim, o planejamento no SUS se fundamenta em uma dinmica federativa em que
cada uma das esferas possui suas atribuies especficas, que articuladas produzem um
planejamento orientado para impulsionar estratgias de regionalizao.
Os princpios gerais para o planejamento no Estado Brasileiro, com foco no setor
sade, esto dispostos ao longo de um conjunto de normas de diversas naturezas, edi-
9 A exceo consiste na
Lei n 4.320, de 1964,
tadas ao longo de quase trs dcadas9. A legislao a ser observada no campo da sade
que anterior Constituio
composta tanto por normas gerais aplicveis ao planejamento governamental,
Federal de 1988, porm
suas disposies foram quanto pelas normas especficas editadas no mbito do SUS, conforme pode ser visto
recepcionadas pelo novo
ordenamento constitucional. nos Quadros 7 e 8.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


73

Quadro 7
P rincipais normas e disposies especficas sobre o planejamento
governamental no estado brasileiro

disposies sobre
legislao
o planejamento governamental

Estatui normas gerais de direito financeiro para

q Lei n 4.320, de 1964


elaborao, execuo e controle dos oramentos
e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios
e do Distrito Federal.

Estabelece o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes


Art. 165 a 169 Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual

q da Constituio Federal (LOA) como os componentes fundamentais do ciclo


de 1988 de planejamento e oramento para os trs entes
da Federao.

Define que a proposta de oramento da seguridade


Art. 195, 2

q dade 1988
social ser elaborada de forma integrada pelos
Constituio Federal
rgos responsveis pela sade, previdncia social
e assistncia social.

Dispe sobre os procedimentos a serem observados

q Lei n 12.527, de 2011


pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios
visando garantir o acesso informao previsto
na Constituio Federal de 1988.

Estabelece normas de finanas pblicas voltadas

q de 29 de dezembro de 2000
Lei Complementar n 101, para a responsabilidade na gesto fiscal e estatui
disposies complementares para a elaborao
e execuo do PPA, da LDO e da LOA.

Fonte: elaborao prpria.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
74

Assim, o planejamento no SUS deve observar ambos os conjuntos de normas de forma


a articular o planejamento setorial com o ciclo geral de planejamento governamental
da Federao.
As regras gerais de planejamento so orientaes que devem ser seguidas por todas
as reas desenvolvedoras de polticas pblicas e esto expressas, em sua maior parte, nos
art. 165 a 169 e 195, 2, da Constituio de 1988, e na Lei Complementar n 101, de 2000,
alm das normas de Direito Financeiro estabelecidas anteriormente pela Lei n 4.320, de
1964. O setor sade deve se orientar primeiramente por essas regras e, subsidiariamente,
pelas disposies constantes das regras setoriais ou especficas que abrangem um conjunto
mais amplo de normas, desde as Leis Orgnicas at as publicaes infralegais, como
portarias e resolues mais recentes, com pode ser visto no Quadro 8.

Quadro 8
Principais normas e disposies especficas sobre o planejamento governamental no SUS

legislao disposies sobre o planejamento no sus

Estabelece que o processo de planejamento e oramento no SUS


ser de natureza ascendente desde a esfera municipal at a federal

q
e dever observar o equilbrio financeiro dos entes da Federao,
Art. 36 da Lei n 8.080, de 1990
define o Plano de Sade como instrumento bsico do planejamento
setorial e confere ao CNS a atribuio de estabelecer as diretrizes
gerais para a elaborao dos planos de sade.

Define as conferncias de sade como instncias para avaliao da


situao de sade e proposio de diretrizes para a formulao

q Lei n 8.142, de 1990 da poltica de sade nas trs esferas, de maneira ascendente, e
estabelece a elaborao dos planos de sade como condio para
o recebimento de transferncias do Fundo Nacional de Sade (FNS).

Institui a obrigatoriedade da aplicao por parte dos trs entes da


Federao de patamares mnimos de recursos fiscais para o finan-

q Emenda Constitucional n 29, de 2000 ciamento das aes e servios de sade no SUS, patamares esses
que devero balizar a previso de receitas e despesas nos processos
de planejamento do SUS.

continua 5
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS
75

5 concluso

legislao disposies sobre o planejamento no sus

Estabelece os fundamentos conceituais e operativos essenciais ao


processo de organizao das redes de ateno sade e as diretrizes

q Portaria n 4.279, de 2010 para sua implementao, visando a regionalizao das aes e
servios de sade no SUS e consequente garantia da integralidade
do cuidado.

Regulamenta a Lei 8.080/1990 no que se refere organizao do


SUS, ao planejamento da sade, assistncia sade e articulao
interfederativa. Estabelece critrios para a instituio das regies

q
de sade, define o planejamento como atividade obrigatria dos
Decreto n 7.508, de 2011
entes federados, de natureza ascendente e integrada e indutora
das polticas para a iniciativa privada. Institui o Coap como acordo
de colaborao entre os entes da Federao, visando integrar as
aes e servios de sade no mbito regional.

Estabelece as diretrizes gerais para a instituio das regies de


sade no mbito do SUS, institui a Regio de Sade como base para

q Resoluo CIT n 01/2011 o planejamento dos entes federados e define as CIR, as CIB e a
CIT como fruns de pactuao de um amplo conjunto de decises
essenciais para o planejamento regional integrado no SUS.

Regulamenta o 3o do art. 198 da Constituio Federal para dis-


por sobre os valores mnimos a serem aplicados anualmente pela

q
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios em aes e servios
Lei Complementar n 141, de 2012
pblicos de sade; estabelece os critrios de rateio dos recursos de
transferncias para a sade e as normas de fiscalizao, avaliao
e controle das despesas com sade nas 3 (trs) esferas de governo.

Estabelece diretrizes para o processo de planejamento no mbito do


SUS, define o Plano de Sade, as respectivas Programaes Anuais
e o Relatrio de Gesto como os instrumentos fundamentais para o

q
planejamento no mbito do SUS. Estabelece ainda que o Plano de
Portaria n 2.135, de 2013
Sade dever observar os prazos do PPA de cada ente da Federao.
Dispe que o processo de planejamento regional integrado ser
coordenado pela gesto estadual, envolver os trs entes federados
e ser elaborado no mbito das regies de sade.

Fonte: elaborao prpria.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
76

4.2 Princpios do planejamento governamental no SUS

As diretrizes estabelecidas por esse conjunto de normas podem ser elencadas


em sete princpios gerais que orientam os gestores das trs esferas da Federao na
organizao de suas atividades de planejamento, com destaque para as disposies
estabelecidas no Decreto n 7.508, de 2011, na LC n 141, de 2012, e especialmente na
Portaria n 2.135, de 25 de setembro de 2013, que define de forma mais explcita as
diretrizes atuais para o planejamento no SUS. Esses princpios esto apresentados
nas sees a seguir.

Princpio 1: o planejamento consiste em uma atividade obrigatria e contnua


4.2.1

O processo de planejamento em sade de responsabilidade de cada ente fede-


rado, a ser desenvolvido de forma contnua, articulada, ascendente, integrada e
solidria, entre as trs esferas de governo, na medida em que visa dar direcionali-
dade gesto pblica da sade.
Assim, os entes da Federao devem, obrigatoriamente, realizar atividades de
planejamento. A elaborao dos instrumentos de planejamento estabelecidos pela
legislao so obrigaes condicionantes, inclusive, para o recebimento das trans-
ferncias intergovernamentais.
O planejamento regular permite dotar os gestores de informaes que possibi-
litem uma ao mais efetiva sobre a realidade sanitria e redirecionar as aes com
vistas a melhorar as condies de sade da populao.
Entretanto, para que se consiga construir um planejamento que permita dar
suporte ao SUS, a legislao estabelece que cada um dos entes da Federao desem-
penhe seu papel especfico, gerando complementaridade. Assim, o cumprimento
das responsabilidades individuais em cada esfera da Federao que ir permitir
que as demais tambm possam realizar a contento suas atividades, o que exige que
o planejamento seja integrado. Essa integrao, para ser efetiva, pressupe que haja
articulao funcional.
Assim, por exemplo, a Unio, a partir de construo tripartite, precisa estabelecer
diretrizes, objetivos e metas nacionais e o calendrio nacional de elaborao para
que os Estados possam definir as estratgias de coordenao do processo de plane-
jamento em seu territrio e os Municpios iniciem, com seus pares, suas atividades
nas respectivas regies de sade.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


77

4.2.2Princpio 2: o
 planejamento no SUS deve ser integrado
Seguridade Social e ao planejamento governamental geral

A Constituio Federal de 1988 estabeleceu que as polticas de sade, previdncia


e assistncia devem estar articuladas no mbito da Seguridade Social, criando sin-
cronia entre os programas e aes voltados para a incluso social. Essa articulao,
do ponto de vista operacional, deve ocorrer nos processos de planejamento e ora-
mento, sendo necessrio que os planos e os oramentos do SUS estejam integrados
com os das reas de previdncia e assistncia. O oramento da Seguridade Social o
instrumento de planejamento e oramentao que articula e integra os programas
dessas trs reas de poltica social e junto com o Oramento Fiscal compe o Ora-
mento Geral de cada ente da Federao.
Alm disso, os instrumentos de planejamento da sade o Plano de Sade e
suas respectivas Programaes Anuais e o Relatrio de Gesto devem orientar, no
que se refere poltica de sade, a elaborao dos instrumentos de planejamento
de governo Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei
Oramentria Anual (LOA), definidos a partir do art. 165 da CF.
A Constituio Federal de 1988 define a integrao entre as funes de planejamento
estatal e as de oramentao como sendo o fundamento do modelo oramentrio
brasileiro, definido pela necessidade do estabelecimento de uma conexo coerente
entre os respectivos instrumentos adotados.
Do mesmo modo, tal conexo institui uma relao intrnseca entre os planos de
curto e mdio prazo e as programaes anuais de gastos governamentais. Dada esta
forma de estruturao oramentria, o PPA consiste no ponto de partida que define
as diretrizes gerais de ao do Estado nas trs esferas de governo da Federao.
De acordo com o texto constitucional, cabe ao PPA a definio das diretrizes,
objetivos e metas da Administrao Pblica relativas s despesas de capital e aos gastos
correntes delas derivados, ou seja, o PPA sintetiza as estratgias de mdio prazo e as
operacionaliza por meio dos programas que o constituem.
O PPA se estrutura em duas partes fundamentais que so a base estratgica e os pro-
gramas. A base estratgica consiste no conjunto de anlises de cenrio e de prospeco
estratgica que orientar o planejamento governamental. A base estratgica deve
contemplar a anlise da situao econmica e social, as diretrizes, objetivos e metas
estabelecidas pelo chefe do Poder Executivo, a previso dos recursos oramentrios e sua
distribuio entre os setores ou entre os programas e diretrizes, objetivos e metas dos
demais rgos compatveis com a orientao estratgica do chefe do Poder Executivo.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
78

Os programas consistem na sistematizao das as metas e as prioridades da Administrao Pblica


aes que sero implementadas de acordo com as e os parmetros de elaborao da LOA, alm de dispor
orientaes definidas na base estratgica. sobre um amplo conjunto de questes adicionais
O detalhamento anual dos gastos relativos a consideradas essenciais para que o planejamento
cada etapa das estratgias adotadas realizado pela de mdio prazo, expresso no PPA, possa se traduzir
LOA, cujo contedo deve guardar plena compatibi- em ao eficiente e eficaz de curto prazo. Esse con-
lidade com as diretrizes expressas nos programas junto abrange disposies relativas a possveis
definidos no PPA. Enquanto o PPA compreende o alteraes na legislao tributria e na poltica de
planejamento governamental de mdio prazo, para pessoal da Administrao Pblica, a fixao de
quatro anos, a LOA contm o detalhamento anual limites de gastos para os trs poderes, as condies
desse planejamento na forma das aes que devero para que o equilbrio fiscal seja obtido, o estabe-
ser implementadas e dos recursos orament- lecimento de critrios para limitao de empe-
rios que estaro disponveis para o financiamento nho, a definio de medidas a serem adotadas em
das polticas. Assim sendo, a LOA consiste na caso de reduo dos montantes de endividamento,
expresso anual do planejamento governamental, definio das condies e exigncias especficas
quando so previstos com maior detalhamento o para transferncias de recursos a entidades pblicas
volume de recursos arrecadados e como esses sero e privadas, entre outras.
alocados ao longo do conjunto de programas e O ciclo de planejamento e oramento de mdio
projetos que sero executados no exerccio fiscal e curto prazos definido pela Constituio Federal
correspondente. de 1988 estabelece os prazos conforme apresentado
A integrao entre o PPA e a LOA funo da LDO, no Quadro 9 para que as peas de planejamento e
consistindo no instrumento inovador institudo de oramentao sejam enviadas pelo Poder Exe-
pela Constituio Federal de 1988 em matria de cutivo ao Legislativo, em cada esfera da federao,
organizao oramentria. Segundo esta ltima, e esse faa a apreciao das mesmas e as devolva
cabe LDO estabelecer, para cada exerccio fiscal, para sano at o limite dos prazos estabelecidos.

Quadro 9 Ciclo de Elaborao do PPA, da LDO e da LOA e respectivos prazos

ppa ldo loa

At 4 meses antes do encerra-


mento do primeiro exerccio At 8 meses e meio antes do
At 4 meses antes do encerra-
Envio ao financeiro do mandato do chefe encerramento do exerccio
mento do exerccio financeiro.
Legislativo do Executivo. financeiro.
Data: 31 de agosto de cada ano.
Data: 31 de agosto do primeiro ano Data: 15 de abril de cada ano.
de mandato.

At o trmino da sesso legis- At o trmino do primeiro At o trmino da sesso


Devoluo ao
lativa. Data: 22 de dezembro do perodo legislativo. legislativa.
Executivo
primeiro ano de mandato. Data: 17 de julho de cada ano. Data: 22 de dezembro de cada ano.

Fonte: elaborao prpria.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


79

Portanto, o ciclo de elaborao do planejamento no SUS, em cada esfera, precisa


estar harmonizado com essa lgica para permitir que haja sincronia das polticas de
sade com as demais polticas governamentais, no tempo. De forma mais especfica,
a Lei n 141, de 2012, em seu art. 36, 2, estabelece que a Unio, os Estados, o Distri-
to Federal e os Municpios devero encaminhar para aprovao do respectivo conse-
lho de sade a Programao Anual de Sade, antes da data de encaminhamento da
LDO do exerccio correspondente ao Legislativo, de forma a garantir que o setor sa-
de esteja contemplado nas regras dispostas na LDO aplicveis ao ano subsequente.
Nesse sentido, destaca-se a Nota Tcnica do CONASS n 05, de 2013, a respeito do
art. 36, que orienta a elaborao e encaminhamento da Programao Anual de Sa-
de em duas etapas distintas, dentre as quais a primeira se refere PAS para orien-
tar a LDO e a segunda se refere ao detalhamento da PAS aps aprovao da LDO. No
Quadro 10, os procedimentos principais esto resumidos.

Quadro 10 Compatibilizao entre PAS e LDO

etapa 1:Programao Anual de Sade etapa 2:Programao Anual de Sade


para orientar a LDO aps aprovao da LDO

3 Expressar as diretrizes do Plano de Sade 3 Detalhar, aps a aprovao da LDO, a eta-


e suas respectivas aes aplicveis ao ano pa 1, isto , as diretrizes e as prioridades,
subsequente ao do exerccio,indicando as quantificando metas e estimando gastos
diretrizes e prioridades definidas. oramentrios e financeiros. Formato:
detalhamento de aes e servios de sade,
3 Elaborar documento com a programao metas para o ano, indicadores e recursos
resumida contendo as prioridades para o oramentrios.
ano. Isso ser realizado antes da anlise
do Relatrio de Gesto do ano anterior 3 Detalhar, baseado nos subsdios dispo-
(Conselhos e Tribunais de Contas) e das nveis: Relatrio de Gesto, estimativas
estimativas de receitas do ente. de receitas do Executivo, relatrio do
primeiro quadrimestre. Este documento
3 Apresentar, nos termos da LC n 141, de detalhado propiciar a demonstrao de
2012, esta Programao at 31 de maro dados e informaes necessrias afe-
ao Conselho de Sade e secretaria de rio da execuo.
planejamento ou equivalente (elaborao
do PLOA), que durante o ms de abril deve
envi-la ao Poder Legislativo, termos do
inciso II do art. 35 da CF.

Fonte: Adaptada da Nota Tcnica do CONASS 05, de 2013.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
80

4.2.3Princpio 3: o planejamento deve respeitar os resultados das


pactuaes entre os gestores nas comisses intergestores
regionais, bipartite e tripartite

As instncias permanentes de negociao e pactuao intergestores so os espaos


federativos de construo de consenso poltico e de desenvolvimento de estratgias
intergovernamentais que possibilitam a ao conjunta e articulada do Ministrio
da Sade e das secretarias estaduais e municipais de sade.
Assim, no processo de planejamento no SUS devem ser consideradas como
essenciais as pactuaes realizadas nas comisses intergestores CIR, CIB e CIT ,
uma vez que esses espaos de governana tm a competncia de discutir e pactuar
de forma permanente a poltica de sade e sua execuo na construo da gesto
compartilhada do SUS.
Portanto, todo o processo de planejamento integrado segue a lgica federativa
clssica em que, apesar de cada uma das esferas ter suas responsabilidades espec-
ficas, as principais decises sobre o ciclo de planejamento so tomadas a partir de
consensos. Essa dinmica de trabalho coletivo tpica de ambientes federativos e
tem como objetivo conferir legitimidade s decises e estimular o trabalho conjunto
entre a Unio, os Estados e os Municpios.
Como resultado, um amplo conjunto de questes relativas ao processo de plane-
jamento no SUS passa por negociaes intergestores nos fruns federativos do SUS.
Assim, as pactuaes tripartites abrangem: as diretrizes gerais para a composio
do conjunto de aes e servios de sade e de medicamentos essenciais a serem ofer-
tados no SUS (Renases e Rename); as etapas e os prazos do processo de planejamento
no SUS; as diretrizes nacionais para a organizao das regies de sade; os critrios
para o planejamento no SUS nas regies de sade; as normas de elaborao e fluxos
do COAP; as regras de continuidade do acesso para o atendimento da integralidade
da assistncia nas regies de sade; as diretrizes, objetivos, metas e indicadores de
abrangncia nacional, buscando orientar e integrar o planejamento da Unio, dos
estados, do Distrito Federal e dos Municpios, entre outras.
No mbito estadual, as pactuaes a serem realizadas nas CIB, entre os gestores
estaduais e municipais, so relativas: s etapas e aos prazos do planejamento
municipal em consonncia com os planejamentos estadual e nacional; s diretrizes
estaduais sobre regies de sade e demais aspectos vinculados integrao das aes
e servios de sade dos entes federados; conformao e avaliao do funciona-
mento das regies de sade em cada estado; continuidade do acesso s aes e aos

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


81

servios de sade da rede de ateno sade, mediante referenciamento em regies


de sade intraestaduais; metodologia de alocao dos recursos estaduais; e pre-
viso anual de repasse de recursos aos Municpios (constantes dos planos estaduais
de sade), entre outras.
Finalmente, no mbito das CIR10, as principais pactuaes abrangem: o rol de 10 importante lembrar que h
hierarquia federativa legal entre as
aes e servios e o elenco de medicamentos que sero ofertados na Regio de Sade decises tomadas pelas instncias

(tomando como base a Renases e a Rename); os critrios de acessibilidade e escala de pactuao intergestores no
SUS. Assim, as decises a serem
para a conformao dos servios; as diretrizes regionais sobre a organizao das redes tomadas nas CIB devem observar
as regras gerais constitudas pela
de ateno sade; a gesto institucional regional e a integrao das aes e servios CIT, enquanto as deliberaes das
CIR esto vinculadas s decises
dos entes federados na Regio de Sade ; as responsabilidades individuais e
11
previamente estabelecidas pela CIT
e pelas respectivas CIB.
solidrias de cada ente federativo na Regio de Sade (a serem includas no COAP); 11 Nesse caso, as diretrizes regio-
e a elaborao, a pactuao, o monitoramento e a avaliao de todo o processo de nais devem observar as disposies
estabelecidas na Portaria n 4.279,
planejamento regional integrado nas respectivas regies de sade, entre outras. de 30 de dezembro de 2010.

4.2.4Princpio 4: o planejamento deve estar articulado constantemente


com o monitoramento, a avaliao e a gesto do SUS

O planejamento no consiste apenas em um simples exerccio de projeo de


metas futuras, mas em uma ao estratgica da gesto pblica que tem por objetivo
reorientar os programas e os projetos governamentais de forma a ampliar a efici-
ncia, a eficcia e a efetividade da ao das polticas de sade. Portanto, o planeja-
mento est intrinsecamente relacionado gesto do SUS.
Para que as aes de planejamento possam contribuir para o aperfeioamento
da gesto do SUS, os entes federados devem comprometer-se a realizar o monito-
ramento e a avaliao, visando analisar os resultados alcanados e as estratgias
empregadas para tal.
O monitoramento e a avaliao devem ser processos peridicos, orientados
pelas diretrizes, objetivos, metas e indicadores assumidos em cada esfera de gesto.
No mbito do planejamento no SUS, o monitoramento e a avaliao devem ser
executados de forma individual e conjunta entre os entes federados, tendo como
referncia as respectivas regies de sade.
O monitoramento compreende o acompanhamento regular das metas e indicadores,
que expressam as diretrizes e os objetivos da poltica de sade em um determinado
perodo e o seu cotejamento com o planejado; enquanto a avaliao envolve a apre-
ciao dos resultados obtidos, considerando um conjunto amplo de fatores. A escolha

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
82

desses fatores ou critrios que iro orientar a avaliao depende do tipo de apreciao
que se pretende realizar, uma vez que toda avaliao consiste na emisso de um juzo
de valor sobre as caractersticas, a dinmica e o resultado de programas e polticas.
Os tipos mais comuns e empregados na avaliao so os que consideram: os efeitos
sobre a sade da populao (avaliao de impacto ou de efetividade); a obteno das
prioridades e os objetivos iniciais estabelecidos (avaliao dos objetivos ou da eficcia);
a racionalidade no uso dos recursos (avaliao da eficincia); as mudanas ocorridas
no contexto econmico, poltico e social (avaliao de cenrio); as disposies cons-
tantes da legislao (avaliao de legalidade ou de conformidade); a qualidade da
estratgia de implantao das polticas e programas (avaliao da implementao);
a anlise e a apreciao de instncias oficiais (avaliao oficial ou institucional);
o aperfeioamento da capacidade de gesto dos quadros e das unidades da adminis-
trao pblica (avaliao de aprendizagem), entre outros.
A legislao do SUS busca induzir os gestores das trs esferas a privilegiar as
atividades de monitoramento e de avaliao de impacto ou de efetividade, combi-
nando-as com algumas das outras modalidades de avaliao mencionadas acima.
As principais normas relacionadas ao planejamento no SUS ressaltam que a avaliao
deve apreciar em que medida as polticas, programas, aes e servios de sade
implementados no perodo considerado promoveram a melhoria das condies de
sade da populao.

Princpio 5: o planejamento deve ser ascendente e integrado


4.2.5

O planejamento ascendente e integrado na sade, alm de requisito legal, um


dos mecanismos relevantes para assegurar a unicidade e os princpios constitucionais
do SUS. O planejamento expressa as responsabilidades dos gestores de cada esfera
de governo em relao sade da populao do territrio quanto integrao da
organizao sistmica do SUS.
Portanto, essencial que o conjunto de diretrizes, objetivos, metas e indicadores
estabelecidos em mbito nacional seja empregado pelas trs esferas de governo para
o desenho de seus instrumentos de planejamento, o que permitir tanto criar uma
ao sincronizada da administrao pblica em torno das grandes prioridades nacio-
nais quanto uniformizar o formato e a linguagem do planejamento em todo o Pas.
A integrao do planejamento no SUS requer tambm que as trs esferas da Federao
orientem suas atividades de maneira funcional entre si para que haja complementaridade

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


83

e organicidade, evitando a duplicao de aes e projetos em algumas reas e a


ausncia em outras.
Entretanto, o carter integrado das atividades de planejamento no SUS valoriza
a autonomia dos entes federados, uma vez que todo o processo deve ser conduzido
de maneira ascendente desde os Municpios at a esfera federal. Assim, os planos
municipais de sade, elaborados a partir das definies estabelecidas nas confe-
rncias municipais de sade, so a base para o planejamento das regies de sade,
que por sua vez, orientam o planejamento em mbito estadual. Da mesma forma,
a esfera federal deve levar em considerao o escopo das atividades planejadas pelas
unidades da Federao.
O Decreto n 7.508, de 2011, introduz duas inovaes essenciais para o aperfei-
oamento do planejamento no SUS e estabelece o planejamento regional em sade
como a base para a definio das metas e indicadores do planejamento da poltica
de sade, visando conferir maior complementaridade entre as aes a serem desen-
volvidas de forma integrada pelas trs esferas de governo.
Essas inovaes consistem em estabelecer o conceito de metas regionais, que fazem
interface com as metas municipais, estaduais e federais e introduzir a necessidade
de formalizao dos compromissos assumidos entre os gestores por meio de um
instrumento jurdico-executivo, o COAP.
Desta forma, a integrao do planejamento no SUS se organiza em torno do
planejamento realizado nas regies de sade, onde so estabelecidas as metas e as
responsabilidades especficas de cada uma das trs esferas da Federao para que os
resultados sejam obtidos. Assim, a integrao do planejamento no SUS ocorre por
meio da ao complementar entre o trabalho dos gestores municipais, estaduais e
federal em cada regio de sade.

4.2.6Princpio 6: o planejamento deve contribuir para a transparncia


e a visibilidade da gesto da sade

Dentre outras normativas, a LC n 141, de 2012, d nfase transparncia e


visibilidade da gesto da sade, demandando que os gestores da sade deem ampla
divulgao, inclusive por meios eletrnicos de acesso pblico, das prestaes de contas
peridicas da sade, para consulta e acesso da sociedade. Nesse sentido, sugere que
a transparncia e a visibilidade sejam asseguradas no processo de elaborao e dis-
cusso do Plano de Sade, da Programao Anual de Sade e do Relatrio de Gesto,

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
84

devendo ser submetidos apreciao do respectivo Conselho de Sade e realizao


de audincias pblicas.
Portanto, o planejamento no SUS adquire tambm um carter de instrumento
de ampliao da transparncia das aes governamentais, uma vez que a definio
detalhada e clara das metas e das respectivas responsabilidades de cada um dos entes
federados possibilita que a sociedade acompanhe o processo de implantao e gesto
das polticas e programas e discuta seus resultados com os gestores. A prerrogativa
de conhecer os resultados das polticas e de monitoramento da aplicao dos recur-
sos pblicos consiste em direto de cidadania enfatizado pela Lei n 12.527, de 18 de
novembro de 2011, denominada de Lei de Acesso Informao. Essa Lei dispe, em
seu art. 5, que dever do Estado garantir o direito de acesso informao, que
ser franqueada, mediante procedimentos objetivos e geis, de forma transparente,
clara e em linguagem de fcil compreenso (BRASIL, 2011b). Como consequncia,
o planejamento governamental torna-se um instrumento ainda mais importante
para que os cidados possam assegurar seus direitos.

Princpio 7: o planejamento deve partir das necessidades


4.2.7
de sade da populao

O planejamento no SUS parte do reconhecimento das dinmicas presentes no


territrio que influenciam na sade, bem como das necessidades de sade da popu-
lao dos Municpios que compe a Regio de Sade. A anlise e o dimensionamento
das necessidades de sade devem privilegiar um conceito mais amplo de sade,
entendendo essa como uma condio que transcende a mera ausncia de doena
e se caracteriza pela garantia de bem estar tanto fsico e afetivo quanto social e
econmico. Assim, a anlise da situao de sade envolve primordialmente o
conhecimento adequado e detalhado das condies de vida proporcionadas pelos
diversos Municpios em cada regio de sade e das tendncias de curto, mdio e longo
prazo (CAMPOS, 2013).
So essas necessidades que orientam a construo das diretrizes, objetivos, metas
e indicadores identificados como essenciais para a ampliao da qualidade de vida
dos cidados e para a garantia plena de seus direitos de cidadania. A compreenso
das realidades locais em cada Regio de Sade abrange o levantamento de um am-
plo conjunto de indicadores socioeconmicos, demogrficos, epidemiolgicos, sa-
nitrios, de infraestrutura urbana, de educao, culturais, ocupacionais, entre ou-
tros. So esses indicadores que permitem compreender as necessidades de sade e

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


85

que, portanto, devero ser tomados como ponto de partida para a tomada de decises
pelos gestores. Assim, a definio de quais sero as intervenes prioritrias que
iro orientar a implementao ou o aperfeioamento do conjunto de aes e servios
de sade no territrio deve ser fundamentada em seu impacto na ampliao do bem
estar dos cidados. Em essncia, a orientao do planejamento a partir das neces-
sidades de sade busca ampliar a efetividade das polticas pblicas (OUVERNEY;
NORONHA, 2013).

princpios do planejamento governamental no SUS

Princpio 1: o planejamento consiste em uma atividade obrigatria e contnua

Princpio 2: o planejamento no SUS deve ser integrado Seguridade Social


e ao planejamento governamental geral

Princpio 3: o planejamento deve respeitar os resultados das pactuaes entre os


gestores nas comisses intergestores regionais, bipartite e tripartite

Princpio 4: o planejamento deve estar articulado constantemente com


o monitoramento, a avaliao e a gesto do SUS

Princpio 5: o planejamento deve ser ascendente e integrado

Princpio 6: o planejamento deve contribuir para a transparncia


e a visibilidade da gesto da sade

Princpio 7: o planejamento deve partir das necessidades de sade da populao

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
86

Manual de Planejamento no SUS


87

Planejamento Regional Integrado,


ciclo e etapas de elaborao

Nos ltimos vinte e cinco anos, dois movimentos se difundiram e tiveram papel
central na poltica de sade no Brasil: a descentralizao para os entes federados
individualizados, da formulao da gesto e implementao de polticas e a ideia de
valorizao das aes de melhor custo-benefcio gerencialista, conforme abordado
no captulo 3 para a governana operacional do sistema, trazendo um crescimento
no nmero e diversidade de atores envolvidos na oferta e gesto de servios no SUS.
O resultado deste cenrio foi um processo de enfraquecimento da capacidade
de oferta, da deciso e do planejamento em sade, fragmentando o sistema sob
diferentes lgicas construdas em microespaos decisrios e interesses diversos, que
nem sempre se pautaram nos princpios da universalidade e equidade.
A edio de novos marcos legais: o Decreto presidencial n 7.508, de 2011, a Lei
Complementar n 141, de 2012 e a Portaria n 2.135, de 2013, retomam a necessidade
do desenvolvimento de um processo de planejamento de sade, nos termos do pla-
nejamento regional integrado, onde a organizao do territrio transcende o espao
do ente federado municipal e abrange a regio de sade, direcionando para uma
modelagem do planejamento e sua interface com o Contrato Organizativo de Ao
Pblica (COAP). Tratam do sistema de sade observando o modelo desenhado a
partir da conformao federativa nacional, que aponta para a interdependncia de
entes federados autnomos, conforme apontado nos captulos 1 e 2.
O Planejamento Regional Integrado expressa as prioridades e responsabilidades
sanitrias comuns estabelecidas entre gestores de sade de uma determinada
Regio de Sade, visando integrao da organizao sistmica do SUS para a garantia
do acesso e da integralidade da ateno. O modelo preconiza que o planejamento
consiste na base tcnica do processo de regionalizao.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento Regional Integrado, ciclo e etapas de elaborao
88

Este captulo apresenta o desafio disposto na legislao recente: planejar regionalmente com
base em necessidades de sade, para efetivao do processo de descentralizao com partilha
de responsabilidades sanitrias e superao da fragmentao do sistema. Dispe sobre as
inovaes como modelagem de processo, instrumentos e estratgias, que auxiliam a organi-
zao regional de sade alicerada nos princpios do SUS, na gesto solidria e compartilhada,
na busca do acesso em tempo oportuno para garantia da sade como direito.

5.1 Planejamento, governana e instncias intergestores

O processo de planejamento regional integrado enseja um conjunto de desafios


que requer uma ateno especial por parte dos gestores nas trs esferas do SUS, den-
tre os quais destacam-se os seguintes:

qComo selecionar informaes relevantes para o conhecimento da sade da


populao, onde encontr-las e como utiliz-las?

qComo saber qual o volume de recursos financeiros que poder dispor nos
prximos anos e quais as regras de utilizao?

qComo definir as prioridades da poltica de sade para os prximos anos?

qQue atores devem ser includos no planejamento regional integrado para


fornecer mais legitimidade ao processo?

qQual o papel de cada um dos entes federados e como eles devem trabalhar
articulados?

Essas questes so o ponto de partida para que os gestores possam organizar de


maneira consistente suas atividades de planejamento e as respostas para elas podem
ser encontradas tanto na legislao atual sobre o planejamento no SUS, quanto nas
produes tcnicas editadas pelo Ministrio da Sade.
Considera-se o planejamento regional como um processo que envolve um deter-
minado padro ou modo de governana. Na tradio recente do SUS, governana tem
sido entendida como um mecanismo de tomada de decises onde gestores dos trs

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


89

esferas de gesto discutem e pactuam objetivos, metas e procedimentos. Esta noo


de governana combina com o que foi discutido no Captulo 3. Em especial no Dia-
grama 1, as instncias intergestores so classificadas como estruturas de consenso
e, portanto, dentro do escopo geral de governana. Nesse sentido, o planejamento
no SUS e as instncias intergestores sero tratados a seguir como processos tpicos
de um dado padro de governana.

5.2 Planejamento no SUS, regionalizao


e Contrato Organizativo da Ao Pblica de Sade

A regionalizao tem sido a resposta mais eficaz para reduzir a fragmentao


dos sistemas de sade com vistas ampliao do acesso e da resolutividade das aes
e servios de sade. A regionalizao como princpio organizativo dos sistemas de
sade origina-se nas primeiras experincias de construo de sistemas de sade de
base locorregional na Europa no perodo entre guerras, com destaque para a proposta
britnica inscrita no Relatrio Dawson de 1920, como j apresentado no Captulo 3.
Porm, adquiriu mpeto especial em um amplo conjunto de pases na ltima dcada
aps uma agenda expressiva de descentralizao que transferiu recursos, responsa-
bilidades e capacidade decisria para a esfera municipal.
O empoderamento das organizaes ou autoridades regionais e a instituio de
estratgias diversas de coordenao para promover a articulao entre esferas ou
autoridades locais so tendncias observadas em diversos pases com sistemas de
sade consolidados, como forma de reduzir os impactos negativos de natureza eco-
nmica, gerencial, poltica e de organizao clnica advindos da descentralizao.
Se levada a nveis extremos, essa pode produzir a expanso de gastos, reduzir a efi-
cincia alocativa, produzir nveis predatrios de competio, dispersar a capacidade
de planejamento, contratao e avaliao, produzir bloqueios decisrios, minar a
possibilidade de reformas importantes e criar barreiras continuidade do cuidado
(DE VRIES, 2000).
A regionalizao das aes e servios de sade consiste em um processo de
articulao funcional em um determinado territrio, onde se busca integrar todas as
aes e servios em uma ampla rede de ateno sade. Essa deve se fundamentar
em um trabalho coordenado entre as unidades de sade de diversos nveis e densi-
dades tecnolgicas, a partir de mecanismos clnicos, gerenciais e de governana que
permitam aos usurios uma ateno contnua e integral, abrangendo a promoo,
a preveno, a cura e a reabilitao.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento Regional Integrado, ciclo e etapas de elaborao
90

No Brasil, a regionalizao consiste em um princpio fundante da organizao


do sistema de sade inscrito no artigo 198 da Constituio Federal de 1988 e ratificado
na Lei Orgnica da Sade (Lei n 8.080, de 1990). As aes e servios de sade relativos
ao SUS conformam uma rede regionalizada e hierarquizada de natureza descentra-
lizada, com atendimento integral e participao da comunidade.
A interdependncia entre as esferas da federao permite gerar complementari-
dades que ampliam a capacidade para resolver problemas tpicos da gesto em sade,
como as dificuldades de aquisio de equipamentos e insumos de alto custo; o moni-
toramento de fenmenos epidemiolgicos que se difundem de forma rpida; a con-
tratao de profissionais especializados; as diferenas de capacidade institucional,
expertise e de recursos existentes entre os governos municipais; a limitao de recursos
para construir ou contratar unidades de mdia e alta complexidade; entre outros.
Ao longo da dcada de 1990, o processo de implementao do SUS privilegiou a
transferncia de responsabilidades, recursos e capacidade decisria para os Estados e,
especialmente, os Municpios, o que permitiu a expanso da cobertura e a formao
de bases locais mnimas de gesto de aes e servios de sade (MAFORT, 2014)
(COSTA; RIBEIRO, 1999). Entretanto, esse processo foi acompanhado de poucos
estmulos para a articulao regional e resultou em certa fragmentao e disperso
de recursos e unidades de sade.
Desde o incio dos anos 2000, quando praticamente todos os Estados e Municpios
estavam habilitados em alguma modalidade de exerccio descentralizado de respon-
sabilidades e gesto de recursos, o Ministrio da Sade tem desenvolvido estratgias
para estimular e aprofundar as relaes federativas com o intuito de delinear com
mais preciso as responsabilidades da Unio, dos Estados e dos Municpios na gesto,
no financiamento e na organizao da ateno sade no SUS. Essa orientao tem
sido enfatizada como fundamental para ampliar a capacidade de articulao e inte-
grao das aes e servios de sade.
A NOAS-SUS 01/02 enfatizou a necessidade da consolidao de uma lgica de
estruturao de redes regionalizadas na forma de um sistema de sade integrado
regionalmente, introduzindo, em mbito nacional, elementos estratgicos de
integrao intermunicipal tais como: a delimitao de referncias territoriais para
a elaborao de polticas, programas e sistemas organizacionais (mdulos, micror-
regies e regies) e o estabelecimento de instrumentos de planejamento integrado
como os Planos Diretores de Regionalizao e de Investimentos.
O Pacto pela Sade, de 2006, (BRASIL, 2009) ressalta a relevncia de aprofun-
dar o processo de regionalizao da sade como estratgia essencial para consolidar
os princpios de universalidade, integralidade e equidade do SUS, sendo uma das

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


91

responsabilidades gerais da gesto dos Estados coordenar o processo de configura-


o do desenho da rede de ateno sade, nas relaes intermunicipais, com a
participao dos Municpios da regio.
O Pacto pela Sade introduziu novas estratgias de integrao e articulao da
poltica de sade ao instituir, como marcos fundamentais de consolidao institu-
cional do SUS, um novo formato de conduo das relaes entre as esferas de governo
e o desafio de superar a fragmentao das polticas e programas nacionais. O Pacto
pela Sade enfatizou o espao regional como o lcus privilegiado de construo das
responsabilidades pactuadas, uma vez que esse o espao que permite a integrao
de polticas e programas por meio da ao conjunta das esferas federal, estadual e
municipal.
O planejamento integrado entre as trs esferas de governo constitui a base para
a regionalizao das aes e servios de sade no SUS preconizada pelo Decreto n
7.508, de 2011.

5.2.1 Aspectos inovadores do Decreto n 7.508, de 2011

O Decreto n 7.508, de 2011, regulamentou as disposies contidas na Lei 8.080,


de 1990 nas questes relacionadas organizao do SUS, ao planejamento da sade,
assistncia sade e articulao interfederativa, entre outras. O Decreto n 7.508
o resultado de uma estratgia da Unio para aprofundar o carter cooperativo das
relaes intergovernamentais estabelecido pelo Pacto pela Sade, institucionalizando
no mbito da gesto do SUS um conjunto de dispositivos organizacionais, gerenciais e
assistenciais para consolidar a regionalizao da ateno sade, tais como: as regies
de sade, o mapa de sade, as portas de entrada, as redes de ateno, os proto-
colos clnicos e as diretrizes teraputicas, a Renases, a Rename, o planejamento
na sade e o COAP.
Assim, embora reafirme a concepo de federalismo cooperativo presente no
Pacto pela Sade, o Decreto n 7.508, de 2011, tem como objetivo regular a estrutura
administrativa do SUS, estimulando e induzindo o estreitamento das relaes de
interdependncia entre as trs esferas de governo para produzir resultados concre-
tos na sade da populao brasileira. As inovaes, com vistas ao fortalecimento da
regionalizao na sade, que marcam a orientao federativa do Decreto n 7.508, so:
a formalizao das instncias intergestores e das pactuaes intergovernamentais;
a orientao do planejamento na sade; a delimitao das responsabilidades sa-
nitrias dos entes federados e a introduo da gesto intergovernamental por

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento Regional Integrado, ciclo e etapas de elaborao
92

contratualizao. No apoio aos processos acima, estabelece inovaes instrumentais


como o Mapa da Sade, a Renases e o COAP.
Considerando a autonomia e a interdependncia dos governos da federao
brasileira, a construo de pactos intergestores no SUS tem consistido, desde o incio
da dcada de 1990, no processo a partir do qual so tomadas as decises sobre a
organizao territorial quanto a aspectos operacionais, financeiros, administrativos
e organizao e ao funcionamento das aes e servios de sade a serem ofertados
para a populao, estabelecendo contratos de compartilhamento. Entretanto, as
instncias intergestores, at a publicao do Decreto n 7.508, de 2011, estavam ins-
titucionalizadas e reguladas por portaria ministerial. Com a edio desse Decreto,
passam a ser reguladas por norma superior.
O Decreto n 7.508, de 2011, tambm definiu que o planejamento no mbito
das regies de sade deve ter como base as necessidades municipais apuradas a
partir do Mapa da Sade, para o estabelecimento de metas de sade, definindo que o
planejamento municipal deve ser realizado com o objetivo de gerar funcionalidade
entre os sistemas locais para garantir a integralidade das aes e servios de sade.
Assim, as metas regionais impactam no planejamento de cada um dos Municpios
de uma Regio de Sade e a base para a definio da meta estadual. Essa orientao
do Decreto n 7.508, de 2011, reafirma a valorizao do modelo de administrao por
resultados estabelecida pelo Pacto pela Sade, inovando ainda mais ao vincular essa
concepo articulao regional. Para tanto, um conjunto de Diretrizes, Objetivos,
Metas e Indicadores (DOMI) so definidos de forma tripartite para uniformizar
entendimentos sobre resultados a serem alcanados pela gesto compartilhada e o
fortalecimento do planejamento no SUS.
Alm disso, o Decreto n 7.508, de 2011, definiu que o planejamento deve espe-
cificar as responsabilidades sanitrias das trs esferas de governo para o cumpri-
mento das metas coletivas estabelecidas na regio de sade. Assim, para cada meta
devem ser relacionadas as responsabilidades dos Municpios da Regio de Sade, do
governo do respectivo Estado e do governo federal, cumprindo com o princpio legal
da transparncia na gesto (Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011) e promovendo
a equidade regional.
Coerente com a orientao de induzir a interdependncia regional, o Decreto
n 7.508, de 2011, introduziu a necessidade de formalizao dos acordos relativos
s responsabilidades das trs esferas que compem a regio, por meio do COAP.
A relevncia desse dispositivo e a sua utilidade como instrumento de harmoniza-
o do trabalho coletivo entre os Municpios em uma regio de sade permitem que
cada gestor possa conduzir suas atividades de forma a gerar complementaridade com

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


93

seus pares. Alm disso, o COAP possibilita que os cidados, as instncias e os rgos
governamentais de controle e avaliao monitorem o trabalho dos gestores, confe-
rindo maior transparncia gesto do SUS.

Atribuies dos entes federados, regionalizao


5.3
e as etapas do planejamento no SUS

A regionalizao e hierarquizao compem o modelo organizativo do SUS como


estratgias de ordenamento do acesso s aes e servios de sade e construo de
espao poltico do debate decisrio regional, buscando efetivar uma gesto solidria
e cooperativa.
Assim, as regies de sade so espaos privilegiados para garantia da integra-
lidade na ateno sade conforme dispe o Decreto n 7.508, de 2011. Este define
os elementos constituintes das regies de sade, aponta estes territrios como
referncias para as transferncias de recursos e para a construo das Redes de Ateno
Sade, com base na identificao das necessidades de sade e sob coordenao
interfederativa.
A Resoluo n 1 da Comisso Intergestores Tripartite (CIT), de 29 de setembro de
2011, que estabelece diretrizes gerais para a instituio de regies de sade no SUS,
define como objetivos para organizao das regies de sade:

i garantir o acesso resolutivo da populao, em tempo oportuno e com quali-


dade, a aes e servios de promoo, proteo e recuperao, organizados
em redes de ateno sade, assegurando-se um padro de integralidade;

ii efetivar o processo de descentralizao de aes e servios de sade entre os


entes federados, com responsabilizao compartilhada, favorecendo a ao
solidria e cooperativa entre os gestores, impedindo a duplicao de meios
para atingir as mesmas finalidades; e

iii buscar a racionalidade dos gastos, a otimizao de recursos e eficincia na


rede de ateno sade, por meio da conjugao interfederativa de recursos
financeiros, entre outros, de modo a reduzir as desigualdades locais e regionais.

O planejamento no mbito regional implica na discusso permanente da poltica


de sade e sua execuo nas comisses intergestores, o que demanda o fortalecimento

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento Regional Integrado, ciclo e etapas de elaborao
94

da governana exercida na Regio de Sade por meio da CIR. Tal fato traz a necessidade
de uma organizao que permita o acompanhamento permanente desse processo,
uma vez que a CIR a instncia da pactuao, do monitoramento e da avaliao do
planejamento regional integrado, como pode ser visto no Diagrama 2.

Diagrama 2 Padro de planejamento regional

Comisso Intergestores Regional (CIR) e o processo de planejamento

PACTUA MONITORA AVALIA

Fonte: elaborao prpria.

A coordenao do processo do planejamento regional integrado da gesto


estadual e envolve todos os Municpios que compem a Regio de Sade, o Estado, por
meio da Secretaria Estadual de Sade, e a Unio, por meio do Ministrio da Sade.
O planejamento da sade realizado no mbito da Regio de Sade, denominado
planejamento regional integrado, vem contribuir para o alinhamento do conjunto
de processos relacionados harmonizao das polticas de sade, que esto expressos
nos instrumentos de planejamento dos entes federados que compe a Regio de Sade,
com destaque para os planos de sade e respectivas programaes anuais, conforme
ilustra o Diagrama 3.

Diagrama 3 Ciclo geral de planejamento regional integrado no SUS

Diretrizes Nacionais CNS PPA, LDO


Prioridades: Conselhos de Sade PNS PES PMS e LOA

Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores


PROGRAMAO ANUAL DE SADE
MAPA DA SADE
RREO
necessidades de sade
PLANEJAMENTO REGIONAL INTEGRADO
< Regio de Sade >
Relatrio
Detalhado do
Quadrimestre
Diretrizes, Objetivos Plurianuais, Metas
e Indicadores de Sade para a Regio
Relatrio
de Gesto
CONTRATO ORGANIZATIVO DA AO
PBLICA DA SADE COAP
Fonte: BRASIL (2013).

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


95

A produo do processo de planejamento regional integrado compor o COAP,


expressando:

i a identificao das necessidades de sade da populao e a anlise da situao


de sade do territrio;

ii as diretrizes, os objetivos plurianuais e as metas anuais, bem como os prazos


de execuo, indicadores e responsabilidades dos entes federados;

iii a Programao Geral das Aes e Servios de Sade, incluindo os componentes


de promoo, proteo, recuperao e reabilitao em sade, (assistncia,
vigilncia em sade epidemiolgica, sanitria e sade ambiental e
assistncia farmacutica), conforme disposto na Renases e na Rename;

iv as responsabilidades pelo financiamento (BRASIL, 2014).

O COAP o instrumento empregado pelos entes federados para contratualizar


as metas a serem obtidas em uma Regio de Sade e as aes de responsabilidade de
cada uma das trs esferas de governo. O COAP deve ser estruturado em quatro partes
principais contendo as responsabilidades organizativas (parte 1), as responsabilidades
executivas (parte 2), as responsabilidades oramentrias e financeiras (parte 3) e as
responsabilidades de monitoramento e avaliao (parte 4).
Na parte 1, relativa s reponsabilidades organizativas, devem constar os com-
promissos dos gestores das trs esferas de governo com os princpios e diretrizes
do SUS, com a gesto centrada no cidado, com a organizao da pauta de aes e
servios de sade (Renases e Rename), com as diretrizes sobre a rede de ateno
sade e a garantia da continuidade do acesso, com o planejamento integrado, com
as diretrizes da gesto do trabalho e educao em sade, entre outras.
Por sua vez, a Parte 2, sobre as responsabilidades executivas, deve apresentar
as diretrizes nacionais, estaduais e regionais, seus objetivos e metas regionais.
Ao final da parte 2 do COAP, deve constar o quadro com diretrizes, objetivos metas
e indicadores regionais, alm de trs anexos compostos, respectivamente, (1) mapa
da sade, (2) PGASS, Renases, Rename e os investimentos e (3) as responsabilidades
dos entes pelos referenciamento dos usurios na rede.
Na parte 3, sobre as reponsabilidades oramentrias e financeiras, devero constar
os compromissos de cada ente da federao com o financiamento das metas defi-
nidas para a Regio de Sade por bloco de financiamento (Ateno Bsica, Ateno

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento Regional Integrado, ciclo e etapas de elaborao
96

Especializada, Vigilncia em Sade e Gesto). Finalmente, na Parte 4, relativa s


responsabilidades de monitoramento, avaliao de desempenho e auditoria, devem
estar os compromissos dos entes com a transparncia da gesto e a obteno dos
resultados, monitorados por meio dos relatrios oficiais do SUS. A verso integral
do texto do COAP est disponvel em modelo elaborado pelo Ministrio da Sade no
seguinte endereo: <http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/contrato_organi-
zativo_acao_ publica_saude.pdf>.

5.3.1 Passos para o desenvolvimento/modelagem


do planejamento regional integrado

No intuito de facilitar a realizao do processo de planejamento regional integrado,


apresenta-se uma proposta de modelagem para facilitar aos gestores sua execuo.

a. Definio das regies de sade

O processo de planejamento regional integrado tem incio com a (re)avaliao


das regies de sade. Considera, para tanto, as novas normativas, em especial o
Decreto n 7.508, de 2011, e a Resoluo CIT n 1, de 2011, que definem a Regio de
Sade como o espao geogrfico contnuo constitudo por agrupamento de Munic-
pios limtrofes, delimitados a partir de identidades culturais, econmicas e sociais
e de redes de comunicao e infraestrutura de transportes compartilhados, com a
finalidade de integrar a organizao, o planejamento e a execuo de aes e servios
de sade.
Outro ponto a ser considerado refere-se ao mnimo de aes e servios que deve
conter a regio a ser instituda. Mesmo sem quantificar os servios ofertados, a defi-
nio das regies de sade deve observar a oferta de:

i ateno primria;
ii urgncia e emergncia;
iii ateno psicossocial;
iv ateno ambulatorial especializada e hospitalar; e
v vigilncia sade.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


97

regio de sade: o espao geogrfico contnuo constitudo por agrupamento de


Municpios limtrofes, delimitado a partir de identidades culturais, econmicas e
sociais e de redes de comunicao e infraestrutura de transportes compartilhados,
com a finalidade de integrar a organizao, o planejamento e a execuo de aes e
servios de sade.
Decreto n 7.508, de 2011 e Resoluo CIT n 1, 2011

b. Elaborao do mapa da sade e da anlise situacional

A partir da definio das regies de sade possvel iniciar o processo de elabo-


rao do Mapa da Sade e da anlise da situao de sade da populao da regio.
Esse processo visa reunir e sistematizar as informaes de sade da regio para servir
de base para a anlise situacional. Essa etapa possibilita visualizar os diferentes
recursos disponveis no territrio, tais como a distribuio dos recursos humanos
e de aes e servios ofertados pelo SUS e pela iniciativa privada, possibilitando a
identificao dos vazios assistenciais existentes.
O objetivo dessa etapa identificar as necessidades de sade da populao e
contribuir para o estabelecimento das metas de sade da regio. As necessidades so
balizadas pelos parmetros assistenciais vigentes.

c.Definio das responsabilidades sanitrias e das intervenes


a partir das diretrizes, objetivos, metas e indicadores

A definio das intervenes a partir das diretrizes, objetivos, metas e indica-


dores retrata os compromissos dos entes federados na organizao compartilhada
das aes e servios de sade no mbito da regio de sade, com foco em resultados
sanitrios. O processo de definio tem como insumo prioritrio os planos de sade
de cada Municpio que compe a regio, alm dos planos do Estado e da Unio,
conforme estabeleceu a Resoluo CIT n 05, de 2013:

Art. 3 Fica estabelecido rol nico de indicadores para pactuao nacional,


classificados em universais e especficos, vinculados s diretrizes do Plano
NacionWal de Sade, de modo a refletir a implantao das polticas priori-
trias no mbito do SUS, respeitado o 4 do art. 30 da Lei Complementar
n 141, de 13 de janeiro de 2012.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento Regional Integrado, ciclo e etapas de elaborao
98

1 As Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores para pactuao nos anos de


2013-2015 so os constantes no Anexo, com possibilidade de serem subme-
tidos, quando necessrio, a ajuste anual mediante pactuao na Comisso
Intergestores Tripartite (CIT).
2 Para a pactuao nos anos de 2013-2015, ser considerado indicador
universal aquele de pactuao comum e obrigatria nacionalmente e
indicador especfico aquele que expressa especificidade local, sendo de tal
forma obrigatria a sua pactuao nesse territrio.
3 O ente federado poder incluir outros indicadores, observadas as
especificidades locais e as diretrizes aprovadas pelos respectivos Conselhos
de Sade.

A CIR a instncia em que os gestores discutem, pactuam, monitoram e avaliam


as intervenes definidas para a regio de sade, e definem as metas regionais e as
responsabilidades de cada ente para o alcance das intervenes definidas.

d. Programao Geral das Aes e Servios de Sade

A Programao Geral das Aes e Servios de Sade (PGASS) um momento do


planejamento integrado e mantm estreita coerncia com as prioridades, objetivos
e metas estabelecidos no mbito das regies de sade, com a harmonizao dos com-
promissos e metas regionais no mbito dos Estados, em processo coordenado pelas
secretarias estaduais e pactuado na Bipartite. A PGASS o instrumento que possi-
bilita a harmonizao dos quantitativos fsicos e financeiros das aes e servios de
sade a serem desenvolvidos no mbito da regio. Desta forma, relaciona-se com as
Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores do Plano de Sade e com as aes e recursos
oramentrios e financeiros da Programao Anual de Sade, necessrios para o
alcance das metas pactuadas, conforme expresso na Etapa 2 do Quadro 10.
O processo de elaborao da PGASS deve ser integrado aos demais processos e
instrumentos de planejamento e abranger a totalidade das aes e servios, em seus
componentes de assistncia sade, vigilncia sade e assistncia farmacutica,
em coerncia com as diretrizes nacionais e critrios emanados das reas correspon-
dentes, mas integradas em processos e instrumentos unificados. Neste sentido,
a proposta metodolgica de elaborao da PGASS prev um momento explicativo,
com a finalidade de delinear o quadro de sade dos Municpios e regies, buscando
alinh-la s programaes anuais de sade e s metas dos planos de sade.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


99

Os produtos desse processo integraro os compromissos contidos no COAP, com-


pondo seus anexos de clculo de metas fsicas e recursos financeiros programados.
A PGASS orientada pela Renases, no que se refere definio da abrangncia
das aes e servios de sade, e auxilia no dimensionamento do dficit de recursos
de sade, investimento e custeio. Ao final, o registro do processo de pactuao
disposto em sistema informatizado.

e. Definio das responsabilidades oramentrias e financeiras

Com a definio das intervenes prioritrias, que contempla a definio das


responsabilidades e metas de cada ente federado na execuo das aes e servios
na regio de sade, tem incio a definio das responsabilidades oramentrias e
financeiras.
Os insumos que auxiliam a definio dessas responsabilidades so: a Progra-
mao Anual de Sade de cada ente, os Planos de Ao das Redes Estratgicas (Rede
Cegonha, Rede de Urgncia e Emergncia, Rede de Ateno Psicossocial, entre outras),
os recursos da Vigilncia em Sade, Ateno Bsica, entre outros.
Em sntese, o captulo abordou o planejamento regional integrado, seu ciclo e
suas etapas de elaborao, apresentando os novos elementos da modelagem desse
processo. Detalhou os aspectos inovadores do Decreto n 7.508, de 2011 como, por
exemplo, a criao das comisses intergestores regionais e os novos critrios de con-
formao das regies de sade. A seguir sero abordados os principais instrumentos
e ferramentas de apoio no campo da sade, que vm sendo utilizados para fortalecer
o processo de planejamento no SUS.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento Regional Integrado, ciclo e etapas de elaborao
100

Manual de Planejamento no SUS


101

Principais instrumentos,
estruturas bsicas
e ferramentas de apoio
para o planejamento no SUS

No mbito das polticas governamentais, uma longa tradio que trata de formu-
lao e de implementao, na forma de ciclo de polticas, est sistematizada na lite-
ratura especializada (HOWLET, 2009). Um dos momentos desse processo, o da imple-
mentao, implica na operacionalizao das decises tomadas em torno do que fazer
para enfrentar problemas ou atender necessidades, identificadas a partir da relao
entre Estado e sociedade (VIANA, 1996), conforme tratado na parte I deste Manual.
A implementao de polticas de sade exige definio da forma pela qual se
daro as conexes entre a formulao de diretrizes polticas e sua operacionalizao
nos servios de sade como tratado no captulo 3. As conexes referidas podem estar
mediadas pelo planejamento, no sentido que lhe atribudo como parte da gesto
dos sistemas e servios de sade (RIVERA; ARTMANN, 2003), na medida em que se
constitui como um meio para desenhar, organizar e acompanhar a execuo de pro-
posies destinadas a operacionalizar as decises institucionais.
No processo de operacionalizao do Sistema nico de Sade (SUS), a gesto
identificada como um elemento central na poltica de sade, o lcus onde esta se
opera. Por outro lado, o planejamento pode ser designado como um processo social,
um mtodo, uma tcnica, uma ferramenta ou tecnologia de gesto, um clculo que
precede e preside a ao, um trabalho de gesto, uma mediao entre as diretrizes
polticas de uma organizao e a subjetividade dos trabalhadores (GIORDANI, 1979;
MATUS, 1993; PAIM, 2002; CAMPOS, 2003).
Essa formulao aproxima o planejamento do conceito de processo de trabalho
e permite abord-lo como organizador de saberes e prticas, que sistematiza outros
trabalhos para a realizao dos propsitos institucionais.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
102

Anlise de situao de sade


6.1.1
Este captulo aborda o instr umental utilizado com base no mapa da sade
no planejamento da sade, suas estruturas bsicas,
as ferramentas de apoio, bem como as agendas dos o processo de identificao, formulao e
gestores e do conselho de sade, onde se expressam priorizao dos problemas e das necessidades de
os tempos de manifestao de cada instncia para sade da populao em um determinado territrio,
consecuo desse processo. orientando a definio das medidas a serem ado-
tadas. A anlise situacional feita a partir do
processamento e da anlise de um conjunto de
Ressalta a necessria compatibilizao entre dados que so trabalhados com vistas a identificar
os instrumentos de planejamento da sade (Plano as caractersticas de sade da populao de um
de Sade e respectivas programaes anuais e determinado territrio. Quanto mais elementos
Relatrio de Gesto) e os instrumentos de plane- puderem ser agregados na anlise situacional,
jamento e oramento de governo, quais sejam o mais rico e preciso ser o seu resultado. A anlise
Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orament- situacional orientada, dentre outros componentes,
rias e a Lei Oramentria Anual, em cada esfera pelos oito temas trabalhados no Mapa da Sade.
de gesto, que servem de base para o monitora-
mento e avaliao pelos entes federados. 6.1.1.1 Mapa da Sade
Para tal fim, o captulo trata, ainda, das fer-
ramentas de apoio construo do instrumental Segundo o Decreto n 7.508, de 2011, o mapa da
de planejamento que objetivam favorecer a pr- sade deve conter a descrio geogrfica da distri-
tica gestora, a transparncia e visibilidade possi- buio de recursos humanos e de aes e servios
bilitada pelos meios eletrnicos de acesso pblico de sade ofertados pelo SUS e pela iniciativa privada,
e tecnologia web, mecanismos facilitadores do considerando-se a capacidade instalada existente,
direito informao, participao e controle por os investimentos e o desempenho aferido a partir
instituies, usurios e cidados. dos indicadores de sade do sistema.
No processo de planejamento, o Mapa da Sade
uma ferramenta que auxilia a identificao das
Instrumentos para o planejamento
6.1 necessidades de sade da populao, nas dimenses
e orientaes para a sua elaborao referentes s condies de vida e acesso aos servios
e aes de sade.
Os instrumentos para o planejamento no SUS A construo do Mapa da Sade parte inte-
so o Plano de Sade, as respectivas Programaes grante do processo de planejamento e se inicia
Anuais e o Relatrio de Gesto. Esses instrumen- com a representao geogrfica da situao sani-
tos interligam-se sequencialmente, compondo um tria, construda a partir de critrios epidemio-
processo cclico de planejamento para operacio- lgicos, demogrficos, sociais, de gesto e de
nalizao integrada, solidria e sistmica do SUS. estrutura do sistema, na perspectiva de auxiliar

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


103

o processo de identificao das necessidades de iiRedes de ateno sade: contempla indi-


sade da populao e de anlise situacional. cadores ou marcadores que permitam eviden-
Nesse momento, demonstrada a realidade de ciar a ateno bsica como ordenadora da rede
sade e indicadas as metas que precisam ser cum- de ateno sade, alm de indicadores afetos
pridas diante de lacunas, excessos ou reordena- implementao das redes prioritrias para o
mento de equipamentos, servios, profissionais, sistema: rede materno-infantil, rede de aten-
dentre outros. o s urgncias, rede de ateno psicossocial,
O Mapa da Sade fornece elementos para a alm de outras que venham a ser conformadas
definio de diretrizes a serem implementadas e identificadas como prioridade.
pelos gestores, contribuindo para a tomada de
deciso quanto implementao e adequao das iiiCondies sociossanitrias: evidenciada
aes e dos servios de sade. Dessa forma, orienta por meio de indicadores de nascimento, mor-
o planejamento integrado dos entes federados, talidade, morbidade, dados socioeconmicos e
subsidia o estabelecimento de metas de sade a demogrficos. Sistematiza tambm informa-
serem monitoradas pelos gestores e acompanhadas es sobre a situao de sade de grupos popu-
pelos conselhos de sade e permite acompanhar lacionais de maior vulnerabilidade, bem como
a evoluo do acesso da populao aos servios de informaes relativas aos determinantes
sade nas diversas regies de sade e os resultados sociais da sade. Guarda relao direta com
produzidos pelo sistema. o ndice de Desempenho do SUS (IDSUS),
As informaes que constituem o Mapa da na medida em que reflete indicadores que o
Sade devem possibilitar aos gestores do SUS o compem.
entendimento de questes estratgicas para o
planejamento das aes e servios de sade, con- ivFluxos de acesso: evidenciando caminho e
templando, dentre outros, o georreferenciamento distncia percorridos pelos usurios, consti-
de informaes afetas aos seguintes temas: tuindo os fluxos assistenciais, mediante a apu-
rao de residncia e ocorrncia de eventos.
i Estrutura do Sistema de Sade:
a. Capacidade instalada pblica (prpria e pri- vRecursos financeiros: identifica os re-
vada complementar) e privada, evidenciando cursos de investimentos e custeio para o
os estabelecimentos de sade, servios, equi- financiamento do sistema.
pamentos e profissionais;
b. Oferta e cobertura de aes e servios de sade viGesto do trabalho e da educao na sade:
mediante uso de indicadores construdos identifica a quantidade de trabalhadores de
a partir de parmetros reconhecidos e da acordo com os servios e redes temticas;
produo das aes e servios de sade condies de trabalho, contemplando: jor-
prestados, quando no existir parmetros nada mdia de trabalho, jornada mdia de
definidos. trabalho segundo quantidade de vnculos de

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
104

trabalho, nmero mdio e tipo de vnculos sade, onde constam as medidas compartilhadas
de trabalho e indicadores de sade do traba- ou sob a coordenao de outros setores (interseto-
lhador; formao e qualificao profissional rialidade); e a gesto em sade, com as respectivas
e caractersticas dos centros formadores. medidas de seu aperfeioamento.

viiCincia, tecnologia, produo e inovao Definies:


em sade: apresenta a distribuio das ins-
tituies e suas capacidades e especialidades diretrizes Expressam ideais de realizao e
tcnicas, pblicas e privadas, de pesquisa, orientam escolhas estratgicas e prioritrias.
produo e inovao em sade. Devem ser definidas em funo das caractersticas
epidemiolgicas, da organizao dos servios, do
viiiGesto: evidencia indicadores relativos aos sistema de sade e dos marcos da Poltica de Sade.
processos de regionalizao, planejamento,
regulao, participao e controle social, objetivos Expressam resultados desejados,
bem como informaes afetas s pesquisas de refletindo as situaes a serem alteradas pela im-
satisfao dos usurios do SUS e o resulta- plementao de estratgias e aes. Declaram e
do do IDSUS. comunicam os aspectos da realidade que sero
submetidos a intervenes diretas, permitindo
a agregao de um conjunto de iniciativas ges-
Definio de diretrizes, objetivos,
6.1.2 toras de formulao coordenada. Referem-se
metas e indicadores declarao do que se quer ao final do perodo
considerado.
Com a anlise situacional elaborada, pos-
svel avanar na identificao e definio das metas Expressam a medida de alcance do Obje-
diretrizes e prioridades que comporo o Plano de tivo. Um mesmo Objetivo pode apresentar mais de
Sade e todos os demais instrumentos de plane- uma meta em funo da relevncia destas para o
jamento. bom lembrar que as diretrizes sero seu alcance, ao mesmo tempo em que recomen-
definidas visando responder s necessidades de dvel estabelecer metas que expressem os desafios
sade da populao, identificadas na anlise situ- a serem enfrentados.
acional e, por isso mesmo, mantm relao com
os temas que orientaram a construo da anlise indicadores Conjunto de parmetros que per-
situacional. mite identificar, mensurar, acompanhar e comu-
Nesta etapa so consideradas as condies de nicar, de forma simples, a evoluo de determi-
sade da populao e explicitados os compromissos nado aspecto da interveno proposta. Devem ser
e responsabilidades exclusivas do setor sade passveis de apurao peridica, de forma a possi-
expressos em Diretrizes, Objetivos, Metas e In- bilitar a avaliao da interveno.
dicadores; os determinantes e condicionantes de

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


105

IMPORTANT E !
Objetivos orientam a escolha de metas e indicadores

6.1.3 Plano de Sade

o instrumento central de planejamento para definio e implementao de todas


as iniciativas no mbito da sade de cada esfera da gesto do SUS para o perodo
de quatro anos. o plano de sade que norteia a elaborao do planejamento e
oramento do governo no tocante sade.
O plano de sade consolida as polticas e compromissos de sade numa deter-
minada esfera de governo. Nesse sentido, reflete, a partir da anlise situacional,
as necessidades de sade da populao e as peculiaridades prprias de cada esfera.
elaborado no primeiro ano da gesto em curso, com execuo a partir do segundo
ano da gesto em curso ao primeiro ano da gesto subsequente.

Figura 1
Planejamento governamental: relao entre o Plano de Sade
e o Plano Plurianual

PREMISSAS:
PL A NO DE SA D E Plano de Governo PL ANO PL U R IAN UAL*
Lei n 8.080/1990 / Port. n 2.135/2013 Prioridade da Gesto CF/88 ART. 165

Diretrizes do CNS Anlise


Diretrizes
e da Conferncia Situacional

EC n 86 / Lei n 8.142/1990 Lei n 8.080/1990


Lei n 141/2012 / Port. n 2.135/13 Port. n 2.135/2013 ORIENTADORES 1

ESTRUTURA 5

OBJETIVOS < 4 ANOS >


LC n 141/2012
*O PPA tambm conta com estrutura Programa

INDICADORES M ETA AN UAL M ETA AN UA L M ETA AN UA L M ETA AN UA L

Port. n 2.135/2013 Decreto n 7.508/2001 / LC n 141/2012

Fonte: Ministrio da Sade.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
106

A anlise do conjunto das informaes siste- o, proteo, recuperao e reabilitao em sade


matizadas no mapa da sade deve ter como obje- (assistncia, vigilncia em sade epidemiolgica,
tivo a definio das diretrizes, objetivos, metas e sanitria e ambiental e assistncia farmacutica).
indicadores que iro orientar o conjunto de aes O Plano de Sade, assim como os demais ins-
a serem priorizadas no Plano de Sade. Este Plano trumentos de planejamento no SUS, submetido
deve conter uma estrutura bsica que explicita apreciao e aprovao do respectivo Conselho de
a anlise da situao de sade da populao, Sade e deve ser disponibilizado para acesso pblico
a apresentao do conjunto das diretrizes na- no Sistema de Apoio ao Relatrio de Gesto (Sarg-
cionais, acrescidas de diretrizes estaduais e mu- sus), disponvel em <www.saude.gov.br/sargsus>.
nicipais definidas pelos respectivos conselhos. Os planos estaduais de sade devem explicitar
Nos casos dos planos federal, estaduais e munici- a metodologia de alocao dos recursos estaduais
pais sero asseguradas a participao popular e a e a previso anual de repasse de recursos aos
realizao de audincias pblicas durante o pro- Municpios, pactuada pelos gestores estaduais
cesso de sua discusso e elaborao, de acordo com e municipais na CIB e aprovada pelo Conselho
as especificidades de cada territrio. Estadual de Sade. Cabe destacar o 2 art. 36 da
Em seguida, o Plano de Sade deve apresentar Lei n 8.080, de 1990, que estabelece a vedao da
as diretrizes e os objetivos que iro orientar a transferncia de recursos para o financiamento de
gesto da poltica de sade nos prximos quatro aes no previstas nos planos de sade, exceto
anos, organizados na forma programtica, iden- em situaes emergenciais ou de calamidade
tificando as respectivas metas e os indicadores, de pblica, na rea de sade.
forma a permitir o monitoramento e a avaliao Os planos de sade estaduais devem ter como
posterior. base as metas regionais, resultantes das pactuaes
importante incluir no Plano de Sade uma intermunicipais, com vistas promoo da equi-
breve anlise da compatibilidade do planejamento dade inter-regional.
de mdio prazo contido no Plano Plurianual, tendo De acordo com a Portaria n 2.135, de 2013,
em vista harmonizar o planejamento setorial com a elaborao do Plano de Sade deve conter mini-
o planejamento geral. Da mesma forma, o Plano mamente a seguinte estrutura:
de Sade deve conter uma seo que apresente a
incorporao das recomendaes da Conferncia i Perodo de vigncia do Plano de Sade;
de Sade. ii Identificao (esfera de gesto correspon-
O Plano de Sade a base para a execuo, dente);
o acompanhamento, a avaliao da gesto do siste- iii Ato do Conselho de Sade que avalia o Plano
ma de sade em cada esfera de gesto, e contempla de Sade;
todas as reas da ateno sade, de modo a garantir iv Anlise da situao de sade com base no
a integralidade dessa ateno. O seu contedo Mapa da Sade;
reflete as necessidades de sade da populao sob v Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores;
as quais se baseiam a definio de aes de promo- vi Monitoramento e Avaliao.

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107

6.1.4 Programao Anual de Sade i Perodo de vigncia do Plano de Sade;


ii Identificao (esfera de gesto correspon-
A Programao Anual de Sade o instrumento dente);
que operacionaliza as intenes expressas no iii Ato do Conselho de Sade que avalia o Plano
Plano de Sade e tem por objetivo anualizar as de Sade;
metas do Plano de Sade e prever a alocao dos iv Diretrizes, objetivos e indicadores do Plano
recursos oramentrios a serem executados. de Sade;
Na Programao Anual de Sade so detalhadas v Metas do Plano de Sade anualizadas/
as aes e servios conforme a Relao Nacional revisadas;
de Aes e Servios de Sade (Renases) e a Relao vi Aes que, no ano especfico, garantiro o
Nacional de Medicamentos Essenciais (Rename); alcance dos objetivos e o cumprimento das
as metas anuais; os indicadores; e a previso de alo- metas do Plano de Sade.
cao de recursos oramentrios no ano. A Progra- vii Previso de alocao de recursos orament-
mao Anual de Sade elaborada no ano em curso rios necessrios ao cumprimento da PAS.
e executada no ano subsequente, coincide com o
perodo definido para o exerccio oramentrio Em razo de no ser executora direta de
(um ano calendrio) e a Lei Oramentria Anual, aes e servios de sade, a Unio dispe de
sendo o subsdio para elaborao desta ltima. estrutura diferente da PAS em relao aos de-
Sendo o Plano de Sade a base para elaborao mais entes federados (BRASIL, 2013a): 2 Para
do componente do setor sade no Plano Plurianual, a Unio, sero estabelecidas metas anualizadas
a Programao Anual de Sade deve ter como base do Plano de Sade e a previso da alocao dos
tais instrumentos, mantendo correlao instru- recursos oramentrios necessrios ao cumpri-
mental entre o disposto no Plano Nacional de Sade/ mento da PAS.
Plano Plurianual e as aes oramentrias previstas
na Lei Oramentria Anual.
A Programao Anual de Sade contm as Exemplo de estrutura bsica de PAS para Estados
aes que contribuem para o alcance dos objetivos e Municpios (apenas sugestivo)
e o cumprimento das metas do Plano de Sade,
as metas anuais para cada ao definida, os indica- qPerodo de vigncia do Plano de Sade:
dores utilizados no monitoramento e na avaliao
da Programao e os recursos oramentrios ne- qIdentificao: (esfera de gesto correspondente)
cessrios para o seu cumprimento.
Para Estados e Municpios, a Programao qAto do Conselho de Sade que avalia o Plano
Anual de Sade dever dispor da seguinte estru- de Sade:
tura (BRASIL, 2013a):

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108

programao anual de sade

Vigncia do Plano de Sade: / /a //

Identificao/Esfera de Gesto:

Ato do Conselho de Sade de avaliao do Plano de Sade:


(especif icar documento com nmero e data)

Diretriz:

Objetivo: Meta do Plano de Sade: Meta Anual:

Indicador:

Aes Anuais Projeto/ Oramento Entrega/ Prazos


Atividade (PLOA) (previso de alocao) Produto/
Iniciativa

Obs: A
 s linhas Diretriz, Objetivo, Indicador, Meta, Ao podem ser replicadas quantas vezes sejam necessrias.
O prprio quadro tambm pode ser reproduzido para Diretrizes distintas.

6.1.5 Relatrio de Gesto i Identificao (esfera de gesto correspondente),


atendendo ao art. 4 da Lei n 8.142, de 1990;
O Relatrio de Gesto (RG) o instrumento ii Demografia e dados de morbimortalidade;
que apresenta os resultados alcanados com a exe- iii Rede fsica de sade;
cuo da PAS, apurados com base no conjunto de iv Recursos Humanos;
diretrizes, objetivos e indicadores do Plano de Sade, v As diretrizes, objetivos e indicadores do Plano
e orienta eventuais redirecionamentos que se de Sade;
fizerem necessrios ao Plano de Sade e s Pro- vi As metas da PAS previstas e executadas;
gramaes seguintes. Por essas caractersticas, vii A anlise da execuo oramentria;
o instrumento em que os gestores do SUS pres- viii As auditorias realizadas ou em fase de exe-
tam contas das aes do Plano de Sade opera- cuo no perodo e suas recomendaes e
cionalizadas pela PAS, que foram executadas no determinaes; e
ano anterior. xi As recomendaes necessrias, incluindo
O contedo do Relatrio de Gesto contempla: eventuais redirecionamentos do Plano de
Sade.

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109

O Relatrio de Gesto elaborado pelos ges- iv Oferta e produo de servios pblicos na rede
tores do SUS e enviado para anlise do respectivo assistencial prpria, contratada e convenia-
Conselho de Sade at o dia 30 de maro do ano da, cotejando esses dados com os indicado-
seguinte execuo oramentria, pelo Sistema res de sade da populao em seu mbito de
de Apoio Construo do Relatrio de Gesto atuao;
(Sargsus). No Sargsus os conselhos de sade emi- v Anlise e consideraes gerais.
tem o parecer conclusivo da anlise desse instru-
mento. Quando finalizado, disponibilizado para O RDQA poder ser construdo no Sargsus,
acesso pblico no referido sistema. onde h um mdulo desenvolvido especialmente
O Relatrio de Gesto dos entes federados para auxiliar os gestores nessa tarefa.
que assinarem o COAP dever dispor de seo
especfica relativa aos compromissos assumidos
e executados. Relatrio Resumido
6.1.7
de Execuo Oramentria

Relatrio Detalhado
6.1.6 O monitoramento das metas e indicadores es-
do Quadrimestre Anterior tabelecidos no Plano de Sade e na PGASS, e pac-
tuados no COAP, dever ser realizado periodica-
O Relatrio Detalhado do Quadrimestre Ante- mente por meio dos relatrios oficiais definidos
rior (RDQA) um instrumento de monitoramento como obrigatrios pela legislao do SUS. O Rela-
e acompanhamento da execuo da PAS. Deve ser trio Resumido de Execuo Oramentria (RREO)
apresentado pelo gestor do SUS at o final dos me- foi institudo pela Constituio de 1988, em seu
ses de maio, setembro e fevereiro, em audincia artigo 165, 3, e regulamentado pela LC n 101,
pblica, na Casa Legislativa do respectivo ente da de 2000, com o objetivo de permitir o monitora-
Federao. mento das metas fiscais e da aplicao de recur-
O RDQA observa o modelo padronizado previsto sos pelas trs esferas de governo.
pelo CNS, disponvel em: <http://aplicacao.saude. A estrutura bsica est apresentada no site do
gov.br/sargsus/documentos!baixarArquivo. Tesouro Nacional/Ministrio da Fazenda: <http://
action?idBaixarArquivo=63512>. Contm, no mni- www.tesouro.fazenda.gov.br/pt_PT/manuais-de-
mo, as seguintes informaes: contabilidade>. O RREO deve ser publicado em at
30 dias aps o encerramento de cada bimestre e deve
i Identificao (esfera de gesto correspodente), conter, entre seus diversos demonstrativos, confor-
atendendo ao art. 4 da Lei 8.142, de 1990; me determinao da LC n 101, de 2000, art. 52 e 53:
ii Montante e fonte dos recursos aplicados no
perodo (fonte: SIOPS); i balano oramentrio, que especificar, por
iii Auditorias realizadas ou em fase de exe- categoria econmica, as:
cuo no perodo e suas recomendaes e a. receitas por fonte, informando as realizadas
determinaes; e a realizar, bem como a previso atualizada;

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110

b.despesas por grupo de natureza, discrimi- Agenda dos gestores


6.2
nando a dotao para o exerccio, a despesa
liquidada e o saldo. A agenda do gestor do SUS, na esfera muni-
cipal, estadual ou federal, segue o ciclo do pla-
ii demonstrativos da execuo das: nejamento no setor sade, embora nem todas
a. r eceitas, por categoria econmica e fonte, as tarefas coincidam com o perodo de gesto
especificando a previso inicial, a previso governamental, da a importncia de conhecer
atualizada para o exerccio, a receita reali- melhor sua lgica. O planejamento e a execuo
zada no bimestre, a realizada no exerccio de aes e servios de sade envolvem a utilizao
e a previso a realizar; de instrumentos e ferramentas definidos legal-
b. despesas, por categoria econmica e grupo mente, cujo cumprimento dos prazos exigido,
de natureza da despesa, discriminando justamente por conformar um ciclo de atividades
dotao inicial, dotao para o exerccio, interdependentes e por garantir a transparncia
despesas empenhada e liquidada, no bi- do processo. Essas atividades tratam da situao
mestre e no exerccio; de sade, o que se pretende em determinado perodo
c. despesas, por funo e subfuno. para minimizar os problemas e avanar na oferta
Demonstrativos relativos a: de promoo, proteo e recuperao da sade
i. apurao da receita corrente lquida, dos cidados, bem como da prestao de contas
na forma definida no inciso IV do art. sistematizada em instrumentos setoriais, que se
2, sua evoluo, assim como a previ- relacionam entre si e entre os instrumentos de
so de seu desempenho at o final do planejamento do governo, conforme se v a seguir.
exerccio; O Quadro 11 apresenta uma sntese dos compro-
ii. receitas e despesas previdencirias a missos dos gestores em todo o ciclo de planeja-
que se refere o inciso IV do art. 50; mento no SUS.
iii. resultados nominal e primrio;
iv. despesas com juros, na forma do inciso
II do art. 4;
v. Restos a Pagar, detalhando, por Poder
e rgo referido no art. 20, os valores
inscritos, os pagamentos realizados e
o montante a pagar.

Para cumprimento das atribuies do agente


pblico e comunidade, quanto aos instrumentos
componentes do ciclo de planejamento, deve-se
observar os prazos legais que compem agendas
que se correlacionam.

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111

Quadro 11
Agenda do gestor segundo o ciclo de planejamento no SUS

prazo instrumento providncias marco legal

Convocao pelo Poder


A cada 4 anos ou

x em perodo inferior
Conferncia Executivo local ou, extraordi- 1 art. 1 Lei n 8.142,
de Sade nariamente, pelo Conselho de 1990
extraordinariamente
de Sade.

Elaborao do Plano de

x 1 ano de gesto
Sade com base nas Diretrizes 8 art. 15 Lei n 8.080,
Plano de Sade
dispostas pelo Conselho de 1990
de Sade.

Encaminhamento da PAS do
Antes da entrega

x da LDO do exerccio
Plano de Sade ao respectivo 2 art. 36 LC n 141,
PAS
Conselho de Sade, para de 2012
correspondente
Aprovao.

x At 15 de abril
Entrega do Projeto de LDO
LDO Art. 165 CF 1988
na Casa Legislativa

Registro da pactuao das

x Anual
2 art. 4 Resoluo n 5,
Sispacto Diretrizes, Objetivos, Metas
de 2013
e Indicadores.

Preenchimento do Sistema Art. 39 LC n 141, de 2012,

x 30 de janeiro SIOPS referente ao exerccio (ano) Cap. I Dec. n 7.827, de


anterior. 2012, Port. n 53, de 2013

Preenchimento do Sistema Art. 39 LC n 141, de 2012,

x 30 de janeiro SIOPS referente ao 6 bimestre do Cap. I Dec. n 7.827, de


exerccio anterior. 2012, Port. n53, de 2013

Apresentao do RDQA no
Relatrio
Conselho de Sade e na Casa

x Fevereiro
Detalhado do 5 art. 36 LC n 141,
Legislativa da esfera corres-
Quadrimestre de 2012
pondente, referente ao
Anterior
Quadrimestre anterior.

continua 5
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
112

5 continuao

prazo instrumento providncias marco legal

x 30 de maro
Relatrio de Envio do Relatrio de Gesto
Art. 36 LC n 141, de 2012
Gesto ao Conselho de Sade

Art. 39 LC n 141, de 2012,

x
Preenchimento do Sistema
30 de maro SIOPS Cap. I Dec. n 7.827, de
referente ao bimestre anterior.
2012, Port. n 53, de 2013

Apresentao do RDQA no
Relatrio
Conselho de Sade e na Casa

x Maio
Detalhado do 5 art. 36 LC n 141,
Legislativa da esfera corres-
Quadrimestre de 2012
pondente referente ao
Anterior
Quadrimestre anterior

Art. 39 LC n 141, de 2012,

x 30 de maio
Preenchimento do Sistema
SIOPS Cap. I Dec. n 7.827, de
referente ao bimestre anterior.
2012, Port. n 53, de 2013

Encerramento do perodo da

x Junho
Sesso Legislativa. Sano 2 Art. 35,
LDO
do Chefe do Poder Executivo art. 165 CF 1988
da LDO.

Art. 39 LC n 141, de 2012,

x 30 de julho
Preenchimento do Sistema
SIOPS Cap. I Dec. n 7.827, de
referente ao bimestre anterior.
2012, Port. n 53, de 2013

Entrega do Projeto de Lei

x do ano de gesto
30 de agosto
PPA do PPA na Casa Legislativa Art. 165 CF 1988
correspondente.

x 30 de agosto
Entrega do Projeto de LOA
LOA Art. 165 CF 1988
na Casa Legislativa.

Apresentao do RDQA no
Relatrio
Conselho de Sade e na Casa

x
Detalhado do 5 Art. 36 LC n 141,
Setembro Legislativa da esfera corres-
Quadrimestre de 2012
pondente referente ao
Anterior
Quadrimestre anterior.

continua 5
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS
113

5 concluso

prazo instrumento providncias marco legal

Art. 39 LC n 141, de 2012,

x
Preenchimento do Sistema
30 de setembro SIOPS Cap. I Dec. n 7.827, de
referente ao bimestre anterior.
2012, Port. n 53, de 2013

Art. 39 LC n 141, de 2012,

x 30 de novembro
Preenchimento do Sistema
SIOPS Cap. I Dec. n 7.827, de
referente ao bimestre anterior.
2012, Port. n 53, de 2013

Encerramento da Sesso

x do ano de gesto
Dezembro 2 art. 35,
PPA Legislativa. Sano do Chefe
art. 165 CF 1988
do Poder Executivo do PPA.

Encerramento da Sesso

x Dezembro
2 art. 35,
LOA Legislativa. Sano do Chefe
art. 165 CF 1988
do Poder Executivo da LOA.

Oferecer qualificao, na for-


ma de educao permanente,
para atuar na formulao de
estratgias e assegurar o

x Permanente
Educao Art. 44
efetivo controle social da
Permanente Lei n 141, de 2012
execuo da poltica de sade,
especialmente os representantes
de usurios e trabalhadores
de sade.

Cabe ao Ministrio da Sade


definir e publicar, utilizando
metodologia pactuada, os

x Anual
montantes a serem transferidos 1 art. 17 LC n 141,
Metodologia
a cada Estado, ao Distrito de 2012
Federal e a cada Municpio,
para custeio das aes e servios
pblicos de sade.

Fonte: elaborao prpria.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
114

De forma geral, esse ciclo se inicia no primeiro financeiro do ano anterior. Tambm at o final de
ano de gesto, com a elaborao do Plano de Sade, janeiro, as informaes que iro compor o Relatrio
que tem por base as diretrizes dispostas pelo Resumido da Execuo Oramentria (RREO) devem
Conselho de Sade da esfera correspondente (art. ser preenchidas no SIOPS referente ao bimestre
15, 8 Lei n 8.080, de 1990). Considerando que anterior (art. 39 LC n 141, de 2012, Decreto n
a implementao do Plano de Sade ocorre por 7.827, de 2011, Portaria n 53, de 2013).
meio da Programao Anual de Sade ao longo dos No ms de fevereiro, o gestor apresentar no
quatro anos de gesto, ser entregue ao respectivo Conselho de Sade e na Casa Legislativa corres-
Conselho de Sade para aprovao, antes da entrega pondente o Relatrio Detalhado do Quadrimestre
do projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias Anterior (RDQA), referente s aes de sade exe-
do poder executivo, cujas informaes da sade cutadas nos quatro meses anteriores (art. 36 5
faro parte (art. 36, 2 LC n 141, de 2012). Cabe LC n 141, de 2012), sendo que a apresentao no
destacar que o prazo de entrega do projeto de LDO legislativo depende de prvia convocao do mesmo.
na Casa Legislativa at o dia 15 de abril (art. 165 E em maro, ser enviado ao Conselho de Sade,
CF 1988). para emisso de parecer, o Relatrio de Gesto do
Algumas atribuies do gestor no possuem ano anterior (art. 36 LC n 141, de 2012). O gestor
data especfica, mas devem ser realizadas ao longo tambm preencher o SIOPS com informaes do
de todo o ano devido grande importncia para o bimestre anterior para o RREO.
processo de planejamento na sade. Uma delas Em maio, o gestor entregar ao Conselho de
oferecer qualificao na forma de educao perma- Sade e na Casa Legislativa o RDQA correspondente
nente, especialmente para os representantes de aos primeiros quatro meses do ano, assim como
usurios e trabalhadores de sade, para atuarem tambm preencher novamente o SIOPS com in-
na formulao de estratgias e assim assegurar formaes dos dois meses anteriores. J em junho,
o efetivo controle social da execuo da poltica de antes do encerramento do perodo da Sesso Legis-
sade (art. 44 LC n 141, de 2012). Na sequncia, lativa, o chefe do Poder Executivo sancionar a LDO
outra atribuio que envolve o controle social na para o ano seguinte (art. 35 2, art. 165 CF 1988).
sade a convocao pelo poder executivo, em cada No segundo semestre, at o fim de julho,
esfera, da Conferncia de Sade, a cada quatro nova transmisso dos dados para o RREO no SIOPS
anos (art. 1 1 Lei n 8.142, de 1990), cujo cro- dever ser realizada, referente ao bimestre ante-
nograma normalmente segue uma agenda que rior. Em agosto do 1 ano de mandato, j com a
ascende do mbito local para o nacional. LDO aprovada, o gestor encaminhar o projeto do
Sobre as ferramentas de planejamento, ressal- Plano Plurianual na Casa Legislativa correspon-
ta-se o registro anual, no Sispacto, da pactuao dente, para aprovao (art. 165 CF 1988). Da mes-
das Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores. ma forma, tambm em agosto, o Projeto de Lei
Especificamente at o fim do ms de janeiro ser Oramentria Anual (PLOA) do poder executivo,
preenchido o SIOPS com as informaes oramen- correspondente ao ano seguinte, ser enviado ao
trias sobre os investimentos em sade do exerccio Legislativo (art. 165 CF 1988).

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


115

Em setembro, novamente o gestor apresentar definitivamente na cultura do Pas pela Constituio


o RDQA ao Conselho de Sade e na Casa Legislativa Federal de 1988, que os define como conselhos ges-
da esfera correspondente, referente aos meses de tores. Os conselhos de sade so regulamentados
maio, junho, julho e agosto (art. 36 5 LC n 141, pela Lei n 8.142 de setembro de 1990.
de 2012). Tambm at o final de setembro, o gestor Os conselhos mediam a relao entre o Estado
preencher as informaes da execuo oramentria e a sociedade. Eles so uma das formas em que a
referente aos meses de julho e agosto, no SIOPS. comunidade pode participar do processo de gesto
At o final de novembro, se d o preenchimento do da sade, que vai desde a definio das diretrizes
bimestre de setembro e outubro no SIOPS. at a fiscalizao e aprovao dos instrumentos
As atividades do ano terminam com o encer- de planejamento no SUS. A Lei n 8.142, de 1990,
ramento da Sesso Legislativa e a sano do chefe ampliou a autonomia dos conselhos quando
do Poder Executivo tanto do PPA quanto da LOA. definiu que suas normas de organizao e funcio-
O trmino do ano no coincide com o do ciclo do namento deveriam ser oficializadas por meio de
planejamento na sade, pois, ainda h a entrega regimentos internos especficos, cuja elaborao
de novo Relatrio de Gesto, PAS e assim suces- atribuda aos prprios conselheiros.
sivamente, de acordo com cronograma previsto. Como a Lei n 8.142, de 1990, no estipulou a
paridade exata entre os segmentos, a resoluo do
Conselho Nacional de Sade (CNS) n 33, de 1992,
Agenda dos conselhos: o controle
6.3 estipulou que 50% dos conselheiros devem ser
social da poltica de sade representantes do segmento usurios, 25% de tra-
balhadores de sade e 25% de gestores e prestadores
de servios. Em 2003, a Resoluo CNS n 333
O controle social no SUS abrange as prticas (CONSELHO NACIONAL DE SADE, 2003) ratifi-
de participao social relacionadas formu- cou essa paridade e, posteriormente, as 10 e 11
lao de polticas de sade e de gesto do SUS. conferncias nacionais de sade tambm ratifi-
Os conselhos de sade e as conferncias de sade caram por meio de recomendaes.
so instncias institucionalizadas, delibera- Cada esfera de governo deve contar, obriga-
tivas, com representatividade paritria dos toriamente, com conselho de sade, que pode ser
distintos atores sociais. descentralizado por meio da criao de conselhos
regionais, locais, distritais e conselhos dos Distri-
tos Sanitrios Especiais Indgenas. Os conselhos
Os conselhos, inclusive o da Sade, foram descentralizados so coordenados pelos conselhos
criados na dcada de 1930 pelo governo de Getlio de sade da esfera correspondente (CONSELHO
Vargas. Desde essa poca, os conselhos passaram NACIONAL DE SADE, 2012).
por vrias mudanas e caracterizaes, especial- Ainda a Lei n 8.142, de 1990, diz que os con-
mente porque o Pas passou por perodos de Ditadura selhos de sade realizam a cada quatro anos as
at conquistar a Democracia. Foram incorporados conferncias de sade com a representao dos

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
116

vrios segmentos sociais, para avaliar a situao de sade e propor diretrizes para a
formulao de polticas de sade nos nveis correspondentes.
Escorel & Moreira, no captulo sobre Participao Social (2012, p. 876), comentam
sobre o fluxo das decises e as responsabilidades complementares entre as conferncias
e os conselhos de sade:

A norma legal estabeleceu um fluxo decisrio e operacional no qual as


conferncias propem diretrizes para a formulao de polticas a partir
da avaliao da situao de sade, os conselhos formulam estratgias e
controlam a execuo das polticas, e as instncias executivas (Ministrio
da Sade, secretarias estaduais e municipais de Sade) implementam as
polticas e homologam as deliberaes dos conselhos. Os elementos que
integram esse fluxo decisrio guardam entre si importantes diferenas
tanto no nmero quanto na sua representatividade.


O Quadro 12, a seguir, mostra as providncias que os conselhos de sade devem
tomar, a partir dos marcos legais vigentes no SUS.

Quadro 12 Agenda do conselho de sade com foco no ciclo de planejamento

providncias
x prazo legal marco legal

Acompanhar e fiscalizar a movimen- 3 art. 77


tao financeira dos recursos depositados CF 1988;
Permanente
pelo Fundo Nacional de Sade em art. 33 Lei n 8.080, de 1990;
conta especial 3 inciso III Art 7 CF EC 29, de 2000

Formular estratgias, controlar a exe-


cuo da poltica de sade, inclusive 2 art. 1
Permanente
nos aspectos econmicos e financeiros, Lei n 8.142, de 1990
na instncia correspondente

A cada 4 anos ou
Convocar, extraordinariamente, 1 art. 1
extraordinariamente
conferncia de sade Lei n 8.142, de 1990
em perodo inferior

continua 5

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


117

5 concluso

providncias x prazo legal marco legal

Art. 37 Lei n 8.080, de 1990;


Estabelecer/deliberar/definir diretrizes
1 ano da gesto 4 art. 30 LC n 141, de 2012;
que devero ser observadas nos planos
do Executivo 3 art. 15 Decreto n 7.508, de 2011;
de sade
7 art. 3 PRT n 2.135, de 2013

Avaliar e emitir parecer conclusivo 1 ano da gesto 7 art. 3


sobre o Plano de Sade do Executivo PRT n 2.135, de 2013

Emitir parecer conclusivo sobre a gesto


Inciso III Art. 31 LC n 141/2012;
do SUS por meio da anlise do Relatrio Anualmente
3 Art. 5 PRT 2.135/2013
de Gesto da respectiva esfera

Avaliar, a cada quadrimestre, o relatrio


consolidado do resultado da execuo
oramentria e financeira no mbito da
sade e o relatrio do gestor da sade Maio, setembro Art. 41
(.....) e encaminhar ao Chefe do Poder e fevereiro LC n 141, de 2012
Executivo e do respectivo ente da
Federao as indicaes para que sejam
adotadas as medidas corretivas necessrias

Antes da data de
2 art. 36
Avaliar e emitir parecer conclusivo encaminhamento
LC n 141, de 2012;/ Inciso I art. 5
sobre a Programao Anual de Sade da LDO do exerccio
PRT n 2.135, de 2013
correspondente

Fonte: elaborao prpria.

O quadro acima mostra as providncias que os conselhos de


sade devem tomar para exercer o controle social sobre a poltica
de sade. Algumas tm carter permanente, como o acompanha-
mento e a fiscalizao da movimentao financeira dos recursos,
o controle da execuo das aes e servios de sade; outras so
especificadas de acordo com o compromisso do gestor de enviar os
instrumentos de planejamento ou relatrios de gesto. Essas pro-
vidncias so atribudas a todas as esferas de gesto.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
118

Os conselhos tm a prerrogativa de avaliar e relatrios estruturados sobre as variveis mais


emitir parecer conclusivo sobre todos os instru- comuns e diversos mapas e tabelas.
mentos do planejamento da sade: Plano de Sade, A seguir apresentar-se- uma sntese de quatro
PAS e Relatrio de Gesto. O Plano de Sade ela- destas ferramentas, sua relevncia para as polticas
borado a cada quatro anos. A PAS, anualmente, de sade e para a gesto do SUS, e os meios de pro-
e os relatrios de gesto se subdividem entre os duzir, enviar e analisar informaes. As principais
quadrimestrais e anual. fontes das informaes e orientaes a seguir se
Se o gestor no convocar a conferncia de sade encontram no Portal do MS.
nas datas previstas, o Conselho deve faz-lo, para
que o ente no perca a oportunidade de avaliar e
formular estratgias de melhoria do Sistema na 6.4.1 Mapa da Sade
sua esfera de gesto.
As normas que orientam o trabalho dos conse- O Mapa da Sade uma ferramenta de inte-
lhos esto explicitadas na Constituio Federal de ligncia sanitria georreferenciada que disponi-
1988, na Lei n 8.080, de 1990, na Lei n 8.142, de biliza as principais informaes sobre o SUS, as
1990, na Emenda Constitucional n 29, de 2000, caractersticas de seus usurios e das populaes
no Decreto n 7.508, de 2011, na LC n 141, de 2012, cobertas por seus servios. Pode ser acessado pelo
e na Portaria n 2.135, de 2013. link do Ministrio da Sade <http://mapadasaude.
Para auxiliar no cumprimento das agendas saude.gov.br>. O foco deste sistema o apoio ao
acima mencionadas e na elaborao dos principais planejamento no SUS e ao desenvolvimento das
instrumentos de planejamento no SUS, o Minis- regies de sade.
trio da Sade disponibiliza um conjunto de fer- Foi elaborado no mbito do Decreto n 7.508,
ramentas de apoio, tratadas a seguir. de 2011, e oferece uma descrio regional de re-
cursos humanos, de servios de sade e de aes
programticas. As informaes disponveis en-
6.4 Ferramentas de apoio ao volvem os servios do SUS e dos servios privados.
planejamento no SUS Por meio desta ferramenta se obtm informaes
sobre a capacidade instalada local e em agregaes
As principais ferramentas de planejamento maiores, os investimentos realizados e os resul-
esto disponveis no portal <www.saude.gov.br>, tados observados. Neste caso, representam requi-
do Ministrio da Sade. Outros instrumentos au- sitos bsicos para a elaborao de metas para os
xiliares tambm podem ser obtidos nesse portal. instrumentos de planejamento no SUS e o COAP.
Alm disso, para cada uma das ferramentas des- Dois produtos compem esta ferramenta:
critas abaixo, nos respectivos links podem ser O Geo Sade, que representa um sistema de geor-
acessados instrutivos sobre o modo de produzir referenciamento de dados, e a Anlise em Sade,
as informaes solicitadas, o modo de envio dos que realiza a combinao e anlise de informaes
dados, a descrio dos indicadores utilizados, a serem estruturadas segundo uma combinao

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


119

de variveis com o Geo Sade, de modo a produzir estabelece diretrizes para o processo de planeja-
informaes para a tomada de decises pelos ges- mento no SUS. O artigo 3, em seu pargrafo 3
tores. O acesso aos dados da base montada a partir dessa Portaria, versa que a elaborao do Plano
desta ferramenta exige o cadastramento dos de Sade ser orientada pelas necessidades de
usurios e o login ao sistema por meio de senha. sade da populao, considerando:
Os dados so acessados sobre um mapa nacional
com todas as regies de sade do Pas. i anlise situacional, orientada, dentre outros,
Estes produtos atuam interligados, permitindo pelos seguintes temas contidos no Mapa da
ao usurio acessar informaes selecionadas de Sade:
acordo com o estudo a ser realizado, facilitando a. estrutura do sistema de sade;
a anlise da situao de sade. A administrao b. redes de ateno sade;
de usurio do mapa da sade objetiva permitir c. condies sociossanitrias;
o cadastro de usurios no sistema, assim como d. fluxos de acesso;
gerenciar os grupos de usurios. Estes grupos so e. recursos financeiros;
vinculados s esferas Federal, estadual e municipal, f. gesto do trabalho e da educao na sade;
alm da Regio de Sade. g. cincia, tecnologia, produo e inovao
O produto Geo Sade apresenta no mapa do ter- em sade e gesto;
ritrio nacional inmeras informaes, que vo des-
de a localizao de estabelecimentos de sade at os ii definio das diretrizes, objetivos, metas e
mais variados indicadores relacionados sade. No indicadores; e
Geo Sade so exibidos detalhes de cada local, tais
como nomes de Estados, Municpios, bairro e arru- iii o processo de monitoramento e avaliao.
amento, conforme necessidade do usurio. (BRASIL, 2013a)

Por ser uma ferramenta de georreferencia-


mento, o Geo Sade possui outros filtros que
ampliam e potencializam o uso da ferramenta,
tais como a possibilidade de escolha dos espaos
geogrficos a serem trabalhados, partindo: de
um Municpio, uma Regio de Sade, um Estado,
um Distrito Sanitrio Especial Indgena (DSEI);
Ferramenta Eletrnica Mapa da Sade de dados sociodemogrficos relacionados aos
Imagem tela inicial do produto Geo Sade.
dados do IBGE; de dados relativos Sade Ind-
gena; ou de um desenho livre num determinado
Os filtros disponveis no Geo Sade so resul- territrio. Assim, tem-se um conjunto de 12 fil-
tado de uma discusso triparte culminada com tros no Geo Sade, alm do item Minha Seleo,
a publicao da Portaria n 2.135, de 2013, que localizado na parte inferior da ferramenta:

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
120

q Filtros Geogrficos; status de pactuao, bem como acesso aos dados


q Filtros Geomtricos; de anos anteriores por meio dos relatrios de ge-
q Condies Sociossanitrias; renciamento e individual.
q Estrutura do Sistema de Sade; O Sispacto oferece a planilha com a relao
q Parmetros de Oferta e Demanda; dos indicadores a serem pactuados. Os indicado-
q Redes de Ateno Sade; res esto associados a objetivos e estes s diretri-
q Fluxos de Acesso; zes do Plano Nacional de Sade, que devem ser
q Recursos Financeiros; observadas tambm nos planos estaduais e mu-
q Gesto do Trabalho e Educao na Sade; nicipais de sade, sem prejuzo das prprias di-
qCincia, Tecnologia, Produo, e Inovao retrizes estabelecidas em cada ente. O rol de in-
em Sade; dicadores tambm contempla aqueles utilizados
q Gesto em Sade; para o clculo do IDSUS, em ateno ao disposto
q Sade Indgena; e no Decreto n 7.508, de 2011.
q Item Minha Seleo. Todas as informaes pertinentes ao proces-
so de pactuao de diretrizes, objetivos, metas e
indicadores esto disponveis no Caderno de Di-
Sistema de Pactuao de Diretrizes,
6.4.2 retrizes, Objetivos, Metas e Indicadores 2013-
Objetivos, Metas e Indicadores 2015 (BRASIL, 2015), que pode ser acessado na p-
gina inicial do Sispacto por meio do seguinte link:
O Sistema de Pactuao de Diretrizes, Obje- <www.aplicacao.saude.gov.br/sispacto>.
tivos, Metas e Indicadores (Sispacto) permite o
registro de metas pactuadas por Municpios, re-
gies de sade, Estados e Distrito Federal, confor- Informaes de Sade (Tabnet)
6.4.3
me fluxo previsto na Resoluo CIT n 5, de 19 de dos Indicadores do rol de Diretrizes,
junho de 2013, que dispe sobre as regras do pro- Objetivos, Metas e Indicadores
cesso de pactuao de Diretrizes, Objetivos, Me-
tas e Indicadores para os anos de 2013-2015, com O aplicativo Tabnet um tabulador genrico
vistas ao fortalecimento do planejamento no SUS de domnio pblico que permite organizar dados
e a implementao do COAP (COMISSO INTER- de forma rpida, de acordo com a consulta que
GESTORES TRIPARTITE, 2013). se deseja tabular. Foi desenvolvido pelo Departa-
Alm do registro de metas, o Sispacto ofere- mento de Informtica do Sistema nico de Sade
ce outras funcionalidades necessrias ao proces- (Datasus) para gerar informaes das bases de da-
so e acessveis aos gestores, de acordo com o seus dos do SUS. O Datasus disponibiliza informaes
perfis de acesso: visualizao, validao e homo- que podem servir para subsidiar anlises objeti-
logao de pactuaes; reverso de validaes e vas da situao sanitria, tomadas de deciso ba-
reverso de homologaes. Permite ainda o acom- seadas em evidncias e elaborao de programas
panhamento e monitoramento da evoluo dos de aes de sade.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


121

A mensurao do Estado de sade da popu- estar mais atualizadas que as bases nacionais,
lao uma tradio em sade coletiva. Teve seu podendo existir, ento, diferenas entre os indica-
incio com o registro sistemtico de dados de mor- dores disponibilizados e os calculados pelos Esta-
talidade e de sobrevivncia (Estatsticas Vitais dos e Municpios a partir de suas bases. Em Notas
Mortalidade e Nascidos Vivos). Com os avanos Tcnicas so expressos os detalhes, as fontes e a
no controle das doenas infecciosas (informa- forma de clculo dos indicadores apresentados.
es epidemiolgicas e morbidade) e com a me- Nele encontram-se os resultados alcanados pela
lhor compreenso do conceito de sade e de seus gesto a serem balizados com as metas sanit-
determinantes populacionais, a anlise da situ- rias pactuadas anualmente. Possibilita, ainda, o
ao sanitria passou a incorporar outras dimen- entendimento da situao de sade da populao
ses do Estado de sade. de cada territrio, expressa em sries histricas.
Dados de morbidade, incapacidade, acesso a
servios, qualidade da ateno, condies de vida
e fatores ambientais passaram a ser mtricas utili- Sistema de Informaes sobre
6.4.4
zadas na construo de Indicadores de Sade, que Oramentos Pblicos em Sade
se traduzem em informao relevante para a quan-
tificao e a avaliao das informaes em sade. O Sistema de Informaes sobre Oramentos
O Tabnet dos indicadores pactuados pode ser aces- Pblicos em Sade (SIOPS) agrega informaes dos
sado atravs do seguinte caminho: <http://www2. Estados, Municpios e Distrito Federal sobre des-
datasus.gov.br/DATASUS/index.php?area=0201> pesas realizadas em sade e sua participao nas
receitas. O sistema autodeclaratrio e desde 2013
tem carter obrigatrio para todas as esferas de
OR I GE M D AS I NF O R M A E S gesto e os informantes se responsabilizam pelos
Indicadores de sade: dados apresentados. As informaes contbeis
IDB/Cadernos de Sade/Pactuao devem estar em conformidade com a classificao
de receitas e despesas da Secretaria do Tesouro
Nacional, do Ministrio da Fazenda.
Por esse caminho, possvel encontrar os Alm disso, essas informaes podem ser
Indicadores do rol de Diretrizes, Objetivos, Metas conferidas localmente, a partir dos oramentos
e Indicadores, estabelecidos pela Resoluo CIT pblicos apresentados.
n5, de 19 de junho de 2013, calculados a partir Esse sistema uma fonte valiosa de informaes
das bases nacionais dos diversos sistemas do sobre as receitas e permite verificar o cumprimento
Ministrio da Sade (COMISSO INTERGESTORES de disposies legais de despesas vinculadas em
TRIPARTITE, 2013). sade os percentuais mnimos dos entes fede-
Os indicadores disponibilizados apresentam rados. Alm disso, segundo os itens de despesa,
as datas das informaes. Eventualmente, as bases pode-se observar as prioridades locais. Tambm
de dados residentes nos Estados e Municpios podem pode-se analisar o grau de autonomia e capacidade

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
122

fiscal por meio da participao que as transferncias financeiras tm no conjunto


de receitas para o setor.
O sistema pode ser acessado no link <http://portalsaude.saude.gov.br/index.php/
o-ministerio/principal/siops> no setor de economia da sade do Portal do Ministrio da
Sade ou pelo site do DATASUS <http://www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php>.
Este sistema foi criado em 2000 a partir de iniciativas anteriores do CNS e da
Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado. Atualmente coordenado pelo Depar-
tamento de Economia da Sade, Investimentos e Desenvolvimento, da Secretaria
Executiva do Ministrio da Sade.
As informaes so prestadas pela rea contbil de cada ente por meio eletrnico
para o banco de dados do SIOPS e este procedimento feito por meio de programas
baixados no site do sistema via DATASUS.
Com base em requisitos constitucionais de despesas mnimas em sade segundo
cada esfera de gesto e subsequente Emenda Constitucional sancionada em 2000,
a LC n 141, de 2012, regulamentou estes requisitos e o prprio SIOPS como a base para
esta prestao de contas de carter pblico e aberto. O sistema oferece resultados e
indicadores e permite diversas consultas sobre o financiamento do setor pblico de
sade. Aps mudanas no programa que recebe informaes dos entes federados,
envia e gera automaticamente os resultados. Desde 2013 o registro dos dados de carter
obrigatrio passou a ter periodicidade bimestral.
Na pgina do SIOPS h um acesso denominado Situao de entrega, onde os
trs entes federados podem verificar a sua condio e encontrar as orientaes para
o uso do programa Tabnet. O Tabnet a ferramenta bsica para a consulta s infor-
maes geradas pelo DATASUS.
Diversos outros acessos so disponveis e, em cada um deles, menus com
instrutivos e resultados so apresentados e a navegao entre eles bem facilitada.
Os principais, alm do monitoramento da situao de entrega de informaes, incluem
demonstrativos, dados informados, indicadores, legislao, implicaes legais,
instncias de suporte, publicaes, certificao digital e prazo de entrega.
Um exemplo de resultado que pode ser extrado deste sistema o consolidado
sobre as receitas e despesas da Unio, e que pode ser reproduzido para todos os
entes federados.
Na Tabela 1 observa-se o movimento contbil das despesas pagas (os dados so
apresentados segundo despesas atualizadas, empenhadas, liquidadas e pagas) para o
primeiro bimestre de 2014. Os dados para o primeiro bimestre de 2015, por exemplo,
j foram gerados, mas at maro de 2015 no haviam sido homologados nos termos
da legislao vigente.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


123

Tabela 1 Despesa paga, Unio, 1 bimestre de 2014

descrio numerador denominador %

2.1 Despesa total com Sade (exceto inativos),


11.627.968.481,62 202.768.562 r$ 57,35
sob responsabilidade da Unio, por habitante

2.2 P
 articipao % da despesa com pessoal na
1.431.265.029,20 11.627.968.481,62 12,31%
despesa total com Sade (exceto inativos)

2.3 P
 articipao % da despesa com medicamentos
0 11.627.968.481,62 0,00%
na despesa total com Sade (exceto inativos)

2.4 P
 articipao % da despesa com servios de
terceiros - pessoa jurdica na despesa total 242.696.148,51 11.627.968.481,62 2,09%
com Sade (exceto inativos)

2.5 Participao % da despesa com investimentos


19.881.935,65 11.627.968.481,62 0,17%
na despesa total com Sade (exceto inativos)

2.10 subfunes administrativas 1.642.537.947,05 12.783.423.713,02 12,85%

2.20 subfunes vinculadas 9.667.819.838,10 12.783.423.713,02 75,63%

2.21 Ateno Bsica 2.211.365.707,29 12.783.423.713,02 17,30%

2.22 Assistncia Hospitalar e Ambulatorial 6.633.088.321,68 12.783.423.713,02 51,89%

2.23 Suporte Profiltico e Teraputico 666.805.291,35 12.783.423.713,02 5,22%

2.24 Vigilncia Sanitria 3.793.252,20 12.783.423.713,02 0,03%

2.25 Vigilncia Epidemiolgica 152.767.265,58 12.783.423.713,02 1,20%

2.26 Alimentao e Nutrio 0 12.783.423.713,02 0,00%

2.30 informaes complementares 1.473.065.927,87 12.783.423.713,02 11,52%

Fonte: MS/SIOPS.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
124

6.4.5 Sistema de Apoio Construo do Relatrio de Gesto

O Sistema de Apoio Construo do Relatrio de Gesto (Sargsus) foi desenvol-


vido em 2010 partindo da necessidade de se qualificar o processo de monitoramento
da gesto do SUS. Ao longo dos anos, vem cada vez mais auxiliando os gestores no
alcance dos compromissos estabelecidos na legislao, seja facilitando a submisso
do Relatrio de Gesto ao respectivo Conselho de Sade, seja apoiando na organi-
zao dos Relatrios Detalhados dos Quadrimestres, ou mesmo na publicizao dos
demais instrumentos de planejamento como o Plano de Sade e as respectivas PAS.
Disponvel no endereo <www.saude.gov.br/sargsus>, o Sargsus trouxe tambm
contribuies aos rgos de controle externo, s instituies de ensino, pesquisa
e extenso, e sociedade em geral, na medida em que disponibiliza em acesso
pblico todas as informaes nele contidas, seja de forma consolidada ou detalhada.
Ao fornecer aos gestores do SUS uma ferramenta informatizada para facilitar a
elaborao e envio do Relatrio de Gesto ao Conselho de Sade, em plataforma atra-
tiva e interativa, ajuda no cumprimento dos prazos legais e cria uma base de dados
para a armazenagem e disponibilizao de informaes estratgicas.
A utilizao do Sargsus traz outros importantes benefcios, principalmente quelas
secretarias de sade que encontram dificuldades para redigir e entregar seus relatrios
de gesto dentro do prazo pactuado. Pode-se destacar:

qIntegrao das aes dos diversos setores da Secretaria de Sade na elaborao


do Relatrio de Gesto;

q Integrao das informaes existentes em bases de dados distintas;

q Induo do processo de articulao dos instrumentos de planejamento;

qMelhoria na oportunidade da tomada de deciso, em razo da agilidade das


informaes e com base em evidncia apresentada pelos indicadores;

qApoio participao e ao controle social e subsdio ao trabalho, interno e


externo, de controle e auditoria;

qAcesso seguro e rpido aos relatrios de gesto apresentados aos conselhos


de sade, independente da mudana de gestor;

qProvimento dos meios para o aperfeioamento contnuo da gesto participativa


e das aes e servios prestados.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


127

Links das ferramentas de apoio


ao planejamento no SUS

Mapa da Sade
http://mapadasaude.saude.gov.br

Sistema de Pactuao de Diretrizes,


Objetivos, Metas e Indicadores
www.aplicacao.saude.gov.br/sispacto

Informaes de Sade dos Indicadores


do rol de Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores
http://www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php?area=0201

Sistema de Informaes sobre


Oramentos Pblicos em Sade
http://www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php

Sistema de Apoio Construo


do Relatrio de Gesto
www.saude.gov.br/sargsus

Ministrio da Sade Links das ferramentas de apoio ao planejamento no SUS


129

Referncias

ABRCIO, Fernando Luiz. A coordenao federativa no Brasil: a experincia


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Poltica, Curitiba, v. 24, p. 41-67, 2005.

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In: FLEURY, Sonia. Democracia, descentralizao e desenvolvimento:
Brasil & Espanha. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2006. p. 77-125.

ANDERSON, George. Federalism: an introduction. New York: Oxford


University Press, 2009.

ARRETCHE, Marta. Financiamento federal e gesto local de polticas


sociais: o difcil equilbrio entre regulao, responsabilidade e
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Brasil, de 5 de outubro de 1988. Braslia: Senado Federal, 1998.

______. Decreto n 7.508, de 28 de junho de 2011. Regulamenta a Lei n


8.080, de 19 de setembro de 1990, para dispor sobre a organizao do
Sistema nico de Sade SUS, o planejamento da sade, a assistncia
sade e a articulao interfederativa, e d outras providncias. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, n. 123, 29 jun. 2011a. Seo I. p. 1.

______. Emenda Constitucional n 29, de 13 de setembro de 2000. Altera os


arts. 34, 35, 156, 160, 167 e 198 da Constituio Federal e acrescenta artigo ao
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, para assegurar os recursos
mnimos para o financiamento das aes e servios pblicos de sade. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, n. 178, 14 set. 2000a. Seo I. p. 98.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Referncias


130

______. Emenda Constitucional n 86, de 17 de maro de 2015. Altera


os arts. 165, 166 e 198 da Constituio Federal, para tornar obrigatria
a execuo da programao oramentria que especifica. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, n. 52, 18 mar. 2015. Seo 1. p. 1.

______. Lei Complementar n 87, de 13 de setembro de 1996. Dispe
sobre o imposto dos Estados e do Distrito Federal sobre operaes
relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 180, 16 set. 1996. Seo
I. p. 1.

_____. Lei Complementar n 101, de 29 de dezembro de 2000. Estabelece


normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto
fiscal e estatui disposies complementares para a elaborao e execuo
do PPA, da LDO e da LOA. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 250, 29 dez.
2000b. Seo I. p. 180.

_____. Lei Complementar n 141, de 13 de janeiro de 2012. Regulamenta o


3o do art. 198 da Constituio Federal para dispor sobre os valores mnimos
a serem aplicados anualmente pela Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios em aes e servios pblicos de sade; estabelece os critrios de
rateio dos recursos de transferncias para a sade e as normas de fiscalizao,
avaliao e controle das despesas com sade nas 3 (trs) esferas de governo;
revoga dispositivos das Leis nos 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689,
de 27 de julho de 1993; e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, n. 11, 16 jan. 2012. Seo I. p.1.

_____. Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui Normas Gerais de


Direito Financeiro para elaborao e contrle dos oramentos e balanos da
Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. [Braslia], 1964.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm>.
Acesso em: 29 set. 2015.

_____. Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispe sobre as condies para a


promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento
dos servios correspondentes e d outras providncias. Dirio Oficial da
Unio, Braslia, n. 180, 20.set.1990. Seo I. p. 1.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS


131

_____. Lei n 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Dispe sobre a


participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade (SUS) e
sobre as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na
rea da sade e d outras providncias. [Braslia], 1990b. Disponvel em:
<http://conselho.saude.gov.br/legislacao/lei8142_281290.htm>. Acesso
em: 29 set. 2015.

_____. Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a


informaes previsto no inciso XXXIII do art. 5, no inciso II do 3
do art. 37 e no 2 do art. 216 da Constituio Federal; altera a Lei n
8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei n 11.111, de 5 de maio de
2005, e dispositivos da Lei n 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, edio extra, 18 nov.
2011b. Seo I. p.1.

_____. Portaria n 53, de 16 de janeiro de 2013. Estabelece diretrizes para o


funcionamento do Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em
Sade (SIOPS) e fixa prazos para registro e homologao de informaes,
em observncia ao art. 39 da Lei Complementar n 141, de 13 de janeiro de
2012, e ao Captulo I do Decreto n 7.827, de 16 de outubro de 2012. [Braslia],
2013b. Disponvel em: <http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/
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_____. Portaria n 699, de 30 de maro de 2006. Regulamenta as Diretrizes


Operacionais dos Pactos Pela Vida e de Gesto. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, n. 64, 3 abr. 2006. Seo I. p. 49.

_____. Portaria n 2.135, de 25 de setembro de 2013. Estabelece


diretrizes para o processo de planejamento no mbito do Sistema nico
de Sade (SUS). Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 187, 26 set. 2013a.
Seo I. p. 60.

_____. Portaria n 4.279, de 30 de dezembro de 2010. Estabelece diretrizes


para a organizao da rede de ateno sade no mbito do Sistema nico
de Sade (SUS). Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 251, 31 dez. 2010.
Seo I. p. 88.

Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Referncias


132

_____. Ministrio da Sade. Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa.


Departamento de Articulao Interfederativa. Caderno de Diretrizes,
Objetivos, Metas e Indicadores 2013-2015. 3. ed. Braslia, 2014a. (Srie
Articulao Interfederativa ; v. 1).

_____. Ministrio da Sade. Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa.


Departamento de Articulao Interfederativa. Guia para a elaborao do
Contrato Organizativo da Ao Pblica: construindo o COAP passo a
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Biblioteca Virtual em Sade do Ministrio da Sade


www.sade.gov.br/bvs