La dcada de 1980

El inicio de esta dcada marc la ruptura del estilo de desarrollo que haba venido adoptndose. La
crisis econmica y los programas de estabilizacin y cambio estructural llevaron a un primer plano
la necesidad de la compensacin, para aliviar el costo de la crisis y del ajuste. Este giro del
desarrollo social hacia la compensacin sent las bases dc un cambio en la concepcin de la
poltica social, que se profundiz a principios de los aos noventa. La crisis econmica implic,
entre 1980 y 1982, una disminucin de los recursos reales de las instituciones sociales, que
condujo a un deterioro de la calidad de los servicios ms que a una reduccin en su cobertura
(Sanguinetty, 1988a y 1988b; Banco Mundial, 1990). El gobierno del presidente Monge (1982-86)
enfrent la crisis con un proceso de estabilizacin hctcrodoxo, que inclua programas de apoyo a
los pobres dentro de un plan de compensacin social, que capt recursos externos e internos para
financiar un programa transitorio de ayuda alimentaria, un programa de subsidios por empleo y
programas de apoyo productivo a los pobres, que se dirigieron tanto al sector informal urbano
(crdito y capacitacin) como al sector campesino (crdito y alimentacin). En este contexto se
crearon los talleres pblicos. Este proceso tambin contempl la proteccin y el fortalecimiento de
las instituciones sociales, y se incrementaron los recursos y SC adoptaron medidas para mejorar la
eficiencia administrativa y la coordinacin interinstitucional e intersectorial. La coordinacin era
importante en un sector pblico que haba crecido a travs dc la creacin de instituciones
especializadas con autonoma administrativa y en no pocos casos con independencia financiera.
Estos esfuerzos surgieron desde los aos setenta con la creacin de las presidencias ejecutivas en
cada institucin autnoma y del sistema nacional de planificacin, pero recin cn 1983 se avanz
con la creacin del Consejo Social.

Segundo vicepresidente de la Repblica, transformndose en la Autoridad Social, integrada por

los ministros del sector social, junto al de planificacin y al de la presidencia como asesores. La
creacin de este consejo estuvo acompaada de una sectorizacin que se mantiene hasta el
presente, donde los ministros de cada subsector social (Salud, Educacin, Trabajo, Vivienda y
Cultura) se transformaron en sus rectores3. Durante el gobierno del presidente Arias (1986-90), el
nfasis en lo econmico se centr en el cambio estructural, promovindose un sector exportador
no tradicional a mercados situados fuera de la regin centroamericana. En el mbito de la poltica
social, se continuaron los esfuerzos por mejorar la eficiencia de las instituciones sociales,
incluyendo experiencias de descentralizacin y uso de administradores privados en el sector de la
salud y mejoras en la selectividad geogrfica de los programas de nutricin. En este perodo
surgieron dos programas de apoyo a los pobres, que se caracterizaron por un mayor papel del
sector privado en su ejecucin, el Bono Familiar para la Vivienda (BFV) que busca ampliar las
posibilidades de la poblacin pobre para acceder a la vivienda propia y el Programa de Informtica
Educativa (PIE), que busca subsanar el deterioro en la calidad de la educacin bsica y reducir las
brechas entre estratos de ingresos. En el mbito labora1 y siguiendo esquemas ms tradicionales,
se reactiv el subsidio por empleo y se inici en el MTSS otro programa de apoyo crediticio a la
microempresa.
Los aos noventa

Este decenio se inici con la asuncin al poder del gobierno del presidente Caldern (1990-94). En
el mbito econmico implic una aceleracin y una profundizacin de las reformas de cambio
estructural. En el mbito social se promovi una contraccin de la poltica social tradicional, y del
Estado en general, un incremento del asistencialismo como poltica de lucha contra la pobreza,
aunque asignando menos recursos, un mayor protagonismo de los organismos internacionales en
su formulacin y la bsqueda de un mayor espacio para el sector privado4. Poco se avanz sin
embargo en los esfuerzos por descentralizar la accin de las instituciones, aunque se desarrollaron
propuestas en ese sentido. Se establecieron cl Cupn Alimentario, el Bono Escolar y el BFV se
transform de un crdito subsidiado a un regalo.

a pobreza es un fenmeno sumamente complejo y como tal posee mltiples dimensiones.

Aspectos de carcter econmico, estructural, poltico, social, entre otros se combinan, adems de
las distintas polticas pblicas desarrolladas en esta materia. Este captulo no pretende agotar el
tema de las causas de la pobreza, ya que stas, como se ha dicho, son sumamente complejas y
abarca muchas dimensiones distintas. Sin embargo a continuacin se tratarn los principales
aspectos relacionados por los investigadores como los causantes de la pobreza, haciendo nfasis
en el caso de Costa Rica en la mayora de los casos. Cabe resaltar que en otras naciones se han
presentado otros factores importantes en relacin con la pobreza, como lo son la inestabilidad
poltica y militar, las duras condiciones del clima, los altos niveles de endeudamiento externo de
muchos pases, el acelerado crecimiento de la poblacin, enfermedades, epidemias, entre otros.

3.1 El ciclo econmico

El ciclo econmico es considerado por la mayora de los investigadores y expertos como uno de los
principales determinantes de la pobreza. Esto se da ya que en las fases recesivas del ciclo
econmico el nivel de ingreso de la sociedad tiende a disminuir, el consumo y la inversin se
contraen, generando incrementos en los niveles de desempleo, y consecuentemente incrementos
en los niveles de pobreza. Muchas familias que se encuentran en situaciones vulnerables caen en
la pobreza fcilmente en estas pocas. Tambin durante las recesiones los salarios caen, con lo
cual se vuelve ms difcil adquirir los bienes bsicos. Para ilustrar esto se presentan las siguientes
grficas, tomadas todas de Cspedes y Jimnez (1995). As se puede notar que tanto el
PIB per cpita y el consumo familiar privado per cpita llevaban una tendencia creciente durante
los aos 60s y 70s, periodos en los que los niveles de pobreza se redujeron significativamente. A
inicios de la dcada de los 80s se da el periodo de crisis, con el cual cae fuertemente el
PIB per cpita y el consumo.
La produccin llega a tener tasas de crecimiento negativas durante los aos de crisis, lo que
repercute en tasas de desempleo cercanas al 10%, y disminuciones en los salarios reales.

Es de este modo que los niveles de pobreza se incrementan en una proporcin muy elevada, pues
se haban reducido a tasas de alrededor del 20% a finales de la dcada de 1970, hasta niveles de
un poco ms del 50% de los hogares costarricenses en 1982.
Luego de la crisis, la reactivacin de la produccin y la inversin lograron volver a generar empleo
suficiente y los niveles de pobreza disminuyeron en forma paulatina hasta alcanzar sus niveles ms
bajos en 1994 (20%), ao a partir del cual la pobreza tiende a situarse alrededor de esa cifra. Se
dan incrementos ligeros en 1995 y 1996, este ltimo ao en el cual tambin se da un
estancamiento de la actividad productiva. Desde 1998 las tasas de pobreza tienden ligeramente al
alza, a pesar de que en algunos de esos aos se dan fuertes tasas de crecimiento del Producto
Interno Bruto. Esto se atribuye principalmente a que las actividades que han impulsado a la
economa estn poco encadenadas con el resto del aparato productivo.

Los niveles de pobreza se han mantenido prcticamente estancados durante los ltimos aos, a
pesar de todos los recursos destinados a programas sociales y las elevadas tasas de crecimiento
econmico de algunos aos. Bien seala el Estado de la Nacin en su sexto informe (2000) al
sealar que para que se den reducciones en la pobreza se requiere no slo crecimiento
econmico, sino tambin aumentos en el empleo, reducciones en el desempleo e incrementos en
los ingresos reales de los ocupados y las familias. En el Stimo Informe del Estado de la Nacin se
menciona que las dinmicas macroeconmica y sociodemogrfica no estn contribuyendo a
mejorar la situacin de las y los costarricenses de menores ingresos. Investigadores como
Pablo Sauma, Miguel Gutirrez y Juan Diego Trejos apuntan que es importante realizar
modificaciones en la poltica social y lograr un mayor y ms balanceado crecimiento econmico.
3.2 Comportamiento del mercado de trabajo

Otro de los factores de gran relevancia en la reduccin de la pobreza, es la capacidad del mercado
de trabajo de generar empleo, de lograr mejores remuneraciones y la creacin de empleos de
mayor calidad. As la grfica muestra como en Costa Rica, durante los aos de la crisis, a la vez que
se incrementa el desempleo, tambin caen los salarios reales y la pobreza se eleva fuertemente.
Pero en los aos posteriores a la crisis el mercado laboral fue capaz de generar empleo (las tasas
de desempleo llegan a bajar hasta el 4%), los salarios reales se incrementan y la pobreza
disminuye. Esta tendencia se observa a partir de 1983, y se mantiene, excepto en 1991.

Este comportamiento del mercado de trabajo es atribuido por varios investigadores a la inversin
realizada en salud, educacin e infraestructura bsica durante las dcadas anteriores a la crisis.

Durante los aos recientes las tasas de desempleo se han mantenido relativamente estables, con
algunos incrementos en 1996 y 1999, coincidiendo con incrementos en los niveles de pobreza.

Ahora bien, no basta con que simplemente se genere empleo, sino tambin es importante
propiciar una adecuada insercin en el mercado laboral, pues la forma en la que una persona se
inserte en este mercado va a condicionar en gran medida su probabilidad de caer en situacin de
pobreza (UNICEF, 1998). As el subempleo y el sector informal de la economa han crecido
durante los ltimos aos. En este sentido Trejos (1992) seala que el desempleo que caracteriza a
los pobres se concentra en las actividades informales, en particular en las de carcter privado que
es donde el riesgo de pobreza es mayor, especialmente en el caso de asalariados que desempean
actividades de gran inestabilidad y precariedad y estn expuestos a ms riesgo de prdida de
empleo.
Otros aspectos tambin son importantes en este sentido, pues se ha llegado a determinar que la
mayora de los hogares pobres dependen del salario como fuente principal de ingreso, de donde
resalta la importancia del tipo y calidad del empleo, y de la evolucin de los salarios reales. As las
familias dedicadas a actividades agrcolas y empleo que requieren poca calificacin han sido ms
vulnerables a caer en la pobreza.

3.3 Distribucin del ingreso

La teora no deja totalmente clara la relacin entre distribucin y pobreza, aspecto que se
mencion brevemente cuando se habl de la pobreza relativa. Sin embargo se ha observado en
muchos pases que una distribucin equitativa de los ingresos puede jugar un papel muy
importante en el dinamismo de la economa (UNICEF, 1998).

La distribucin del ingreso puede ser muy dispar en los distintos pases, como lo resalta el sitio
de internet http://www.eurosur.org: Gracias a sus inversiones en recursos humanos, algunos
pases han conseguido asociar crecimiento econmico y reduccin de las desigualdades. Dentro de
los mismos pases varan enormemente los niveles de desigualdad; en las naciones desarrolladas,
la diferencia entre el 20% de las familias ms ricas y el 20% ms pobres va de 4,34 a 1 en Japn,
hasta de 9,6 a 1 en el Reino Unido; entre las naciones ms pobres, las disparidades son de una
amplitud comparable en una gran parte de Asia, donde son de 6 a 1 de media y en el oeste de este
continente, en el que la media es de 7 a 1. Pero en la mayor parte de frica las diferencias son an
ms fuertes (13 a 1 de media) y llegan al mximo en Amrica Latina (17,5 a 1 de media).

En Costa Rica a partir de los aos 60s la brechas se disminuyeron significativamente, y en los aos
de la crisis no se observaron cambios importantes. Durante los ltimos aos, la desigualdad
medida a travs del coeficiente de Gini, ha tendido a incrementarse, lo que el investigador
Pablo Sauma relaciona con el tipo de crecimiento econmico que experimenta el pas, muy
concentrado en actividades que no se encadenan de manera adecuada con el resto de la
economa (La Nacin, 5 de noviembre del 2001).
Aunque por estratos socioeconmicos no se han observado fuertes cambios, la estructura por
edades si se ha alterado. Como lo seala la UNICEF (1998), los empleados con edades intermedias,
20 a 29 aos, han sido los que han logrado mayores incrementos del ingreso, no as los ocupados
de ms de 60 aos, cuyo ingreso ms bien ha cado. En consecuencia la proporcin de personas
pobres mayores de 60 aos ha aumentado de 4.1 en 1980 a 7.1 en 1994.

Segn el Banco Mundial existen importantes razones para preocuparse por el problema de la
desigualdad, entre las que destacan:

Recientes estudios empricos han examinado el vnculo entre desigualdad y crecimiento,

encontrando una relacin negativa, en especial cuando se mira el impacto de la distribucin de
activos y del crecimiento. Estos estudios afirman que cuanto ms igual es la distribucin de
activos, como la tierra, mayores sern las tasas de crecimiento.

Si la reduccin de la pobreza es muy lenta, entonces es necesario replantear polticas pblicas

para redistribuir el ingreso, desde redes de proteccin social a gastos sociales.

La desigualdad, independientemente del nivel de pobreza, puede tener un importante

impacto sobre indicadores de salud, tales como tasas de enfermedades y de mortalidad.

Segn el Banco Mundial hay varios canales por los cuales la desigualdad influye en los resultados
econmicos y sociales. Con mercados de capital imperfectos, los ciudadanos con bajos niveles de
ingresos y poco aval para prstamos pueden encontrar un acceso reducido al capital. Esto les
impedir salir de la pobreza y al mismo tiempo distorsionar la distribucin de recursos en la
economa, y por tanto disminuir las tasas de crecimiento. Las perspectivas de crecimiento
econmico tambin pueden ser influenciadas negativamente por la desigualdad a travs del
sistema de impuestos. Este sera el caso si desde una perspectiva de poltica econmica- la
desigualdad llevara hacia una estructura de impuestos ineficiente (Banco Mundial, PovertyNet).

3.4 Nivel educativo

A partir de los aos setenta el nivel de escolaridad de la poblacin costarricense empez a

incrementarse significativamente, gracias a los programas de alfabetizacin y universalizacin de
la educacin. Es as como el nivel educativo se ha convertido en un factor cada vez ms
determinante de la insercin en el mercado laboral y con ella del riesgo de pobreza (UNICEF,
1998). La siguiente tabla muestra la evolucin de la escolaridad de la poblacin nacional por
grupos erarios.

Costa Rica: Aos promedio de educacin de la poblacin

de 10 aos y ms, 1950-1991

 Grupos de edad 1950 1963 1973 1984 1991

De 10 a 14 aos 2.85 3.48 4.51 4.68 4.34

De 15 a 19 aos 4.06 5.02 6.45 7.26 7.14

De 25 y ms aos 4.12 4.41 5.45 6.66 6.45

Fuente: UNICEF, 1998.

Las personas con mayor nivel educativo han experimentado una mejor insercin en el mercado
laboral y a su vez menores niveles de pobreza. As en los hogares donde el jefe de familia posee
mayores estudios la pobreza es menos frecuente. A partir de 1987 se ha observado la tendencia
de que los trabajadores sin educacin han visto disminuidos sus niveles de ingreso, mientras que
el ingreso real de los ms educados se ha elevado.

3.5 Gnero

En los hogares del primer quintil de ingresos se observa una mayor incidencia de
hogares jefeados por mujeres, proporcin que para 1999 el 31%, mucho mayor que la proporcin
a nivel nacional que fue del 23.1% ese ao. Varios estudios sealan que no solo la incidencia de la
pobreza es mayor en los hogares jefeados por mujeres, sino que su pobreza es ms intensa, o sea
que un mayor porcentaje est en pobreza extrema. Trejos (citado por UNICEF, 1998) seala que a
pesar de que la jefatura masculina sea la predominante en los hogares costarricenses la
probabilidad de pobreza se duplica en el caso de que la mujer est al frente del hogar. A la mujer
le es ms difcil insertarse en el mercado laboral, y adems sufre mayores discriminaciones. El
sitio www.eurosur.org seala en este sentido que todas estas dificultades afectan ms a las
mujeres que a los hombres, lo que agrava an ms el problema de la situacin respectiva de unas
y otros. A pesar de la proteccin jurdica e institucional, esta desigualdad persiste y se extiende. El
rostro de la pobreza en el mundo es cada da ms femenino.

3.6 Tamao y estructura del hogar

Uno de los rasgos ms caractersticos de los hogares pobres es su mayor tamao con respecto a
los hogares no pobres, diferencia que radica principalmente en el nmero de nios.

Muchos investigadores consideran que si cada familia tuviera menos nios su pobreza disminuira
considerablemente, aunque no lo estiman como el principal determinante, pues se le asigna
mayor importancia a la educacin, a la condicin laboral del jefe de familia y al nmero de
personas laborando en el hogar.

En 1999 cada hogar pobre estaba compuesto en promedio por 4.7 miembros frente a 3.9
miembros de los hogares no pobres, y en los hogares pobres la relacin de dependencia
demogrfica fue de 1.1, casi el doble de los hogares no pobres, o sea haba en los hogares pobres
ms nios y adultos mayores por cada persona en edad laboral.
3.7 Lugar de residencia

La pobreza tiende a darse en forma ms amplia e intensa en las zonas rurales que en las urbanas.
Aproximadamente el 77% de los pobres del mundo en desarrollo viven en zonas rurales. Las zonas
rurales de Costa Rica, en especial la regin Chorotega y la Brunca, son las ms pobres, aunque
tambin son poco pobladas. Paradjicamente la zona menos pobre es la Central y a su vez
concentra el mayor nmero de pobres del pas. Trejos (1994) llega a la conclusin de que la
pobreza en Costa Rica es un fenmeno fuertemente vinculado a la agricultura y ms
especficamente con el tipo de agricultura y con el acceso a la tierra. Aunque no todas las
investigaciones respaldan esta ltima afirmacin (UNICEF, 1998).

Las diferencias entre zonas urbanas y rurales tambin se notan en otros elementos. Por ejemplo
las variables nivel educativo del jefe de familia y su respectiva condicin de empleo son ms
importantes en las zonas urbanas que en las rurales. Lo contrario se da con la variable nivel
educativo de quien cri al jefe de familia, que es ms importante en zona rural que en la urbana.

3.8 Acceso a servicios de salud y servicios bsicos

La pgina de internet www.eurosur.org seala, con respecto a las causas de la pobreza que en el
plano social, las causas principales (de la pobreza) son las desigualdades en el reparto de los
recursos, de los servicios y del poder. Estas desigualdades a veces estn institucionalizadas en
forma de tierras, de capital, de infraestructuras, de mercados, de crdito, de enseanza y de
servicios de informacin o de asesora. Lo mismo ocurre con los servicios sociales: educacin,
sanidad, agua potable e higiene pblica.

En el caso particular de Costa Rica se considera que el acceso por parte de los pobres a los
servicios de salud es bastante alto, y que tal vez pueda ser un poco ms bajo para los pobres que
para los no pobres por dedicarse muchos de los primeros a actividades informales. Por otro lado el
servicio de agua potable es bastante generalizado, y el acceso se da en menor medida a los
servicios de electricidad, recoleccin de basura, telfono, entre otros.

Las condiciones habitacionales varan significativamente entre los hogares pobres rurales y
urbanos. En las zonas rurales los problemas giran en torno a la condicin de la vivienda y la
ausencia de servicios de apoyo, en cambio en las zonas urbanas la mayora de los problemas de
vivienda se relacionan con la propiedad de la vivienda y su estado general.