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UNIVERSIDADE DE LISBOA

FACULDADE DE LETRAS

A Gesto Documental e a Gesto da Qualidade


O Municpio da Lourinh

Joo Filipe Venncio Leito

Mestrado em Cincias da Documentao e Informao


(Arquivstica)

Fevereiro de 2010
Lisboa
UNIVERSIDADE DE LISBOA
FACULDADE DE LETRAS

A Gesto Documental e a Gesto da Qualidade


O Municpio da Lourinh

Joo Filipe Venncio Leito

Mestrado em Cincias da Documentao e Informao


(Arquivstica)

Dissertao orientada pelo Prof. Doutor Carlos Guardado da Silva

Fevereiro de 2010
Lisboa

ii
Aos meus pais, mano Samuel, Tnia e Amigos

iii
NDICE GERAL

ndice de Quadros .... vi


ndice de Figuras .. vii
Agradecimentos viii
Resumo ... x

Palavras-chave .. xii

Introduo ............. 1

1. Gesto Documental e Gesto da Qualidade ........ 10


1.1 A Qualidade na Administrao Pblica ... 49

1.2 Do cidado-utente ao cidado-cliente ..... 53


1.3 Modernizao Administrativa versus burocracia ....... 57
......
1.4 Da informao documental normalizao da informao orgnica . ...... 78
1.5 Normalizao arquivstica e gesto da qualidade . 86
.
2. O Sistema de Gesto Documental do Municpio da Lourinh . 103
2.1 O acesso informao orgnica ambiente regulador ..... . 111
.
2.2 O circuito documental ..... 113
..
2.2.1 Propostas de melhoria ......... 116
2.3 O suporte tecnolgico ... 122
2.3.1 O programa SGD Sistema de Gesto Documental ..... 123
2.3.2 O programa SPO Sistema de Processos de Obras ... . 128
.
2.3.3 As bases de dados do Arquivo Municipal .. .. 130

2.4 Pontos fortes, pontos fracos e oportunidades de melhoria ........................ 134

3. O Sistema de Gesto da Qualidade do Municpio da Lourinh ............ 142


3.1 Implementao do Balco do Muncipe ...... 144

3.2 Os Objectivos e a Estratgia ..... 146


3.3 A Poltica da Qualidade . 149
3.4 O Conselho da Qualidade ..... 151
3.5 A Formao .. 151

3.6 A normalizao dos processos e procedimentos ...... 154


3.6.1 O Manual de Comunicao Escrita ....... 154

iv
3.6.2 A abordagem por processos ... 158
3.7 Propostas de melhoria 160

4. Proposta metodolgica de abordagem a um sistema de arquivo municipal .. 175


4.1 Estratgias para a concepo e melhoria do sistema de arquivo ...... 176
4.2 A funo de arquivo .... 178
4.3 A integrao e o registo dos documentos ...... 181
4.4 A centralizao do sistema de registo ... ........ 185
4.5 A classificao documental .......... 187
4.5.1 O Plano de Classificao Documental do Municpio da Lourinh
proposta de reviso .. 190

Concluso ...... 203

Anexos ........ 209

I Organograma da Cmara Municipal da Lourinh 210

II Fluxogramas dos procedimentos de trabalho do Arquivo Municipal 211

III Questionrios complementares dos procedimentos de trabalho do Arquivo


Municipal ... 217

IV Diagnstico ao Edifcio do Arquivo Municipal da Lourinh (2007) ... 218

V Exemplos de formulrios de Requisio de produtos extrados da aplicao


SGS Sistema de Gesto de Stocks ......... 219

VI Proposta de reviso do Quadro de Classificao Documental do Municpio da


Lourinh ........ 220

Bibliografia . 221

v
NDICE DE QUADROS

1. Evoluo do conceito de qualidade .. 36


2. Reengenharia comparada com outras tcnicas de gesto .. 41
3. Qualidade nos Sectores Pblico e Privado . 50
4. Diferenas entre Servios e Produtos .. 51
5. Caractersticas e disfunes da Burocracia .... 65
6. N de aces do circuito documental representadas nos Fluxogramas 1 e 2 ... 119
7. Objectivos do Sector de Modernizao Administrativa (2009) .... 147
8. Linhas de Aco para a implementao do Balco do Muncipe .... 147
9. Poltica da Qualidade do Municpio da Lourinh .... 149
10. Exemplo de Instruo de Trabalho (IT ADE 01) ...... 164
11. Proposta de normalizao da Instruo de Trabalho (IT ADE 01) ... 167
12. Exemplo de sugestes de melhoria do quadro de classificao documental 195
13. Esquema de classificao das sries documentais da funo Ordenamento do
Territrio e Urbanismo (1 verso) .... 198
14. Esquema de classificao das sries documentais da funo Ordenamento do
Territrio e Urbanismo proposta de reviso . 199

vi
NDICE DE FIGURAS

1. Modelo de um sistema de gesto da qualidade baseado em processos . 97


2. rgos do Municpio da Lourinh ... 103
3. Macroestrutura da Cmara Municipal da Lourinh .. 103
4. Modelo hierrquico ISAD(G) 107
5. Fluxograma 1: Circuito documental entrada de documentos ..... 115
6. Fluxograma 2: Proposta de melhoria do circuito documental entrada de
documentos .... 118
7. Exemplo do formulrio de descrio de documentos em fase de arquivo
histrico no programa SGD Sistema de Gesto Documental . 123
8. Exemplo do interface de pesquisa de documentos no programa SGD
Sistema de Gesto Documental ..... 125
9. Exemplo do interface de pesquisa de processos no programa SPO Sistema
de Processos de Obras ........ 128
10. Exemplo do menu inicial de pesquisa e registo na Base de Dados do Arquivo
Municipal da Lourinh ... 130
10.1 Exemplo do primeiro desdobramento do menu de pesquisa e registo na Base
de Dados do Sector de Arquivo Municipal da Lourinh .. 131
10.2 Exemplo do segundo desdobramento do menu de pesquisa de processos de
obras particulares na Base de Dados do Sector de Arquivo Municipal da
Lourinh .. 132
10.3 Exemplo do terceiro desdobramento do menu de registo de processos de
obras particulares na Base de Dados do Sector de Arquivo Municipal da
Lourinh ........................................................................................................... 132
11. Abordagem sistmica na perspectiva da gesto documental .... 140
12. Exemplo de tipologia documental normalizada (Despacho) .. 156
13. Exemplo de tipologia documental normalizada (Ofcio) ..... 157
14. Ciclo de Deming .... 173
15. Modelo de concepo e implementao de sistemas de arquivo . 176
16. Modelo de Plano de Classificao Funcional ... 0
189

vii
Agradecimentos

O estudo que ora apresentamos resulta, em primeiro lugar, de um processo de


aprendizagem iniciado em 2003, aquando da nossa admisso ao Curso de
Especializao em Cincias Documentais da Faculdade de Letras da Universidade de
Lisboa. Nessa altura, no imaginvamos o quo complexo e diversificado o domnio
da Arquivstica, para alguns autores integrada hoje numa forma de conhecimento mais
vasta denominada por Cincia da Informao.
Nas aulas de Instituies e Documentos introduzidas no primeiro semestre do
curso pelo Dr. Gil Matos, tomamos os primeiros contactos com os fundamentos da
disciplina Arquivstica e com uma vasta bibliografia de suporte qual recorremos
constantemente para nortear o exerccio da nossa actividade.
Sem desvalorizar os conhecimentos tericos adquiridos durante dois anos de
intensa e profcua aprendizagem num formato curricular anterior ao processo de
Bolonha, foi atravs do contacto com o Prof. Doutor Carlos Guardado da Silva,
orientador do presente estudo, que descobrimos que a Arquivstica sem dvida uma
forma de conhecimento em que a teoria e a prtica nem sempre convergem (ainda
que tal fosse desejvel) e que a interdisciplinaridade que a sustenta exige igualmente
uma constante reflexo. Para alm da especial Amizade, devemos-lhe sobretudo as
incontveis orientaes profissionais e todos os conselhos que, do ponto de vista
humano, tambm nos tm enriquecido, pois a misso do arquivista no se esgota na
organizao dos documentos. Existe antes de mais a tica e o sentido de Servio
Pblico em que o cidado-cliente da Administrao dever ser entendido como a
principal razo de ser dos arquivos e dos arquivistas.
Foi tambm com o Prof. Doutor Carlos Guardado da Silva que descobrimos a
complementaridade existente entre a Gesto Documental e a Gesto da Qualidade,
uma realidade que partida nos parecia to estranha mas que, ultrapassada uma
certa relutncia inicial, acabou por nos incentivar a indagar acerca da potencial relao
sistmica entre ambas, motivando o desenvolvimento do nosso estudo. Devemos-lhe,
portanto, um especial Agradecimento pela sua generosidade e constante
disponibilidade para transmitir todo o vasto conhecimento que possui acerca destes e
de outros domnios.
Aos meus pais, Cu e Joo, um eterno Obrigado por desde sempre nos terem
apoiado nos estudos e motivado para nunca desistir por mais obstculos que se
insurjam no nosso caminho. Agradeo-lhes especialmente a constante presena e
todos os valores que nos transmitiram desde tenra idade, compreendendo hoje que a
maioria das reprimendas e ralhetes visavam antes de mais transmitir Amor e afecto, e

viii
nunca indiferena. me, pela sua inesgotvel ternura e sensibilidade, e porque
sempre nos acarinhou e acompanhou de perto o nosso percurso escolar, nunca
descurando a importncia da nossa formao cvica e intelectual. Ao pai, por ser uma
referncia constante de honestidade e determinao, e com quem aprendemos que a
Fora de um homem reside fundamentalmente na sua capacidade de se reerguer face
s adversidades. Ao mano Samuel, o nosso mais autntico e generoso Amigo que,
apesar da diferena de idade e de feitio, sempre nos apoiou e defendeu
incondicionalmente de tudo e de todos.
Tnia, a nossa fonte de inspirao, um profundo e eterno Obrigado por todo
Amor e afecto, e por ser a nossa luz nos dias mais escuros, mas tambm pela sua
pacincia e dedicao e, especialmente, pela sua autenticidade. E, aos seus pais e
irmo, Lurdes, Antnio e Tiago, devo-lhes uma palavra de Gratido por desde h dez
anos nos acolherem no seio da sua famlia de uma forma sempre afvel e generosa.

No mbito institucional, no podemos deixar de agradecer ao Presidente da


Cmara Municipal da Lourinh, Jos Manuel Dias Custdio, e ao Vereador
responsvel pela rea dos Recursos Humanos, Scio-Cultural e Modernizao
Administrativa, Jos Tom. Ao Chefe da Diviso Administrativa e coordenador do
Sector de Modernizao Administrativa, Dr. Aires Escalda, agradecemos
particularmente o facto de nos ter permitido enquadrar o presente estudo, iniciado em
2008, nos objectivos definidos para a nossa avaliao de desempenho de 2009. Ao
gestor da qualidade, Dr. Miguel Reis Silva, agradecemos o facto de nos ter facultado o
acesso informao institucional produzida durante o processo de implementao do
sistema de gesto da qualidade no Municpio da Lourinh.
Uma palavra no menos importante de profundo e sincero Agradecimento aos
colegas do Arquivo Municipal, Joo Paulo Silva e Valter Bernardes, com quem
diariamente, desde h seis anos, esgrimimos teoria e prtica, aprendemos e
partilhamos conhecimento bem como as vitrias e angstias relativamente s nossas
responsabilidades tcnicas no domnio da gesto documental e melhoria contnua do
sistema de arquivo do Municpio da Lourinh.
Por ltimo, mas sem menor importncia, um Agradecimento especial devemos
igualmente aos Amigos Andr, Nuno, Pinto, Vasco, Pedro, Raquel, Rita, Eliana, Miguel
e Henrique, que nestes ltimos tempos tm reclamado mais a nossa presena, os
quais esperamos poder compensar e continuar a retribuir a genuna Amizade que
sempre nos uniu, agora que esta intensa jornada de pesquisa e reflexo terminou.

Este trabalho portanto dedicado a todos os que desde sempre me apoiaram,


transmitindo todo o Amor, Amizade e Afecto, e a Fora necessria para nunca desistir.

ix
Resumo

A gesto documental uma expresso muito em voga nos dias hoje, pese
embora vulgarmente associada s aplicaes informticas existentes no mercado as
quais, muitas vezes, no respondem cabalmente s necessidades das Organizaes.
Do ponto de vista da Arquivstica, a gesto documental muito mais do que uma
ferramenta de natureza tecnolgica. Trata-se, antes de mais, de um conceito
arquivstico.

Numa perspectiva sistmica, a responsabilidade do Sistema de Arquivo ou de


Gesto Documental, segundo a norma ISO 15489:2005, da competncia do
arquivista cabendo-lhe, portanto, a definio da poltica de gesto de documentos na
Organizao na qual se insere.

A gesto da qualidade, a priori to distante do domnio da gesto documental,


veio dar um novo impulso arquivstica oferecendo novas oportunidades de pesquisa
associadas normalizao da informao orgnica e dos procedimentos usados na
sua produo.

O objectivo desta dissertao centra-se na anlise da relao de sustentabilidade


entre o sistema de gesto documental e o sistema de gesto da qualidade,
complementada com o estudo de caso desenvolvido no Municpio da Lourinh.
Constata-se que o sistema de gesto da qualidade (SGQ) ser tanto mais eficaz
quando articulado com a poltica de arquivo ou de gesto da informao uma vez que
o mesmo assenta nos requisitos da documentao, exigindo tambm uma
abordagem por processos (ISO 9001:2008), tal como a Arquivstica o defende.

A introduo das tecnologias da informao com o intuito de modernizar os


servios do Municpio da Lourinh parece ter contribudo para a melhoria da pesquisa
e recuperao da documentao e informao. No entanto, subsistem diversas
fragilidades operativas e tecnolgicas que afectam a eficincia do circuito documental
na Organizao e, com efeito, o atendimento prestado aos seus clientes (internos e
externos).

Reconhecendo-se a importncia estratgica da Gesto Documental no plano da


modernizao administrativa, designadamente, em termos de simplificao e
normalizao de processos e procedimentos de trabalho, o arquivista dever pois
alargar o seu campo de aco reflectindo sobre a transversalidade do Sistema de
Arquivo nas Organizaes.

x
Abstract

The records management is a term much in vogue these days now, although
commonly associated with software applications on the market which often do not fully
attend to the needs of Organizations. From the standpoint of Archival Science, the
records management is much more than a tool of technological nature. It is, first of
all, an archival science concept.

In a systemic perspective, the responsibility of the Archive System or the Records


Management System, according to ISO 15489:2005, is the responsibility of the
archivist and it shall, therefore, the policy-making records management within the
Organization in which it occurs.

The quality management, apparently so far from the field of the records
management gave a fresh impetus for Archival Science offering new research
opportunities associated with the standardization of organic information and the
procedures used in their production.

The objective of this dissertation focuses on analysis of the sustainability of the


records management system and the quality management system, complemented by
the case study from the municipality of Lourinh.
It appears that the quality management system will be more effective when
combined with the records management policy or the information management since it
is based on the documentation requirements, also requesting a processs
approach (ISO 9001:2008), such as Archival Science defends.

The introduction of information technology in order to modernize the public services


in the municipality of Lourinh seems to have contributed to the improvement of search
and retrieval of documents and information. However, there are several technological
and operational weaknesses affecting the efficiency of the documents circuit on the
Organization and, consequently, the care provided to their clients (internal and
external).

Recognizing the strategic importance of the Records Management in terms of


administrative modernization, particularly in terms of simplification and standardization
of processes and working procedures, the archivist should therefore broaden its scope
to reflect on the mainstreaming of the Archive System in Organizations.

xi
PALAVRAS-CHAVE

Arquivstica
Gesto Documental
Gesto da Qualidade
Normalizao
Municpio da Lourinh

KEYWORDS

Archival Science
Records Management
Quality Management
Standardization
Portugal
Municipality of Lourinh

xii
Introduo

Falar articuladamente de Arquivstica e Qualidade nas Organizaes dos dias de


hoje representa um desafio assaz estimulante, designadamente em termos de
pesquisa e cruzamento das perspectivas tericas subjacentes, quer pela escassez de
reflexo acadmica existente e de trabalhos de natureza cientfica de fundo
desenvolvidos sobre este tema, quer pela diversidade de conceitos e princpios
metodolgicos que ambas as reas comportam.

Mas a necessidade de consolidar o nosso conhecimento sobre a temtica em


apreo conduz-nos a indagar e reflectir sobre os paradigmas e metodologias de
gesto inerentes a estas duas formas de saber.

Paulo J. S. Barata, no seu artigo intitulado por Investigao em arquivo


tendncias dos anos 90 (1997: 9-42), oferece-nos uma perspectiva desoladora do
estado da pesquisa e investigao acadmica no domnio da arquivstica, tanto no
panorama internacional como no plano nacional. No esquecendo que a investigao
produzida por uma qualquer cincia ou ramo do conhecimento constitui um dos
principais indicadores para avaliar o seu estado de desenvolvimento. atravs do
nmero e da qualidade dos trabalhos produzidos pelos membros de uma determinada
rea cientfica que podemos aferir da sua vitalidade e dinamismo () (1997: 9).
Segundo o autor, no que concerne especificamente arquivstica e diversidade de
temticas que se podero explorar a partir da mesma () pode dizer-se que mesmo
a nvel internacional so praticamente inexistentes trabalhos que nos permitam traar
o quadro do seu estado. (1997: 9).

Ainda que escassos e praticamente inexistentes at ao final da dcada de


noventa, importa referenciar desde j os autores e projectos que inspiraram a nossa
investigao demonstrando a utilidade da Gesto da Qualidade para as Cincias da
Documentao e Informao e, em particular, para a Arquivstica, bem como os
contributos desta ltima para a primeira. Por outras palavras, procurar compreender a
potencial complementaridade existente entre Gesto da Qualidade e Gesto
Documental.

Para haver Qualidade e Inovao necessrio haver competncias,


designadamente, competncias de gesto e, portanto, gesto estratgica, gesto de
competncias e gesto de conhecimento. pois sobre a importncia destes conceitos
e respectivas metodologias para os profissionais de informao e documentao
vulgo bibliotecrios e arquivistas que discorrem P. Ocha e L. G. Pinto (1999, 2002,
2004). Estas autoras sistematizam as tcnicas e ferramentas tradicionalmente
utilizadas no domnio da gesto empresarial1 sustentando a sua utilidade para o
desenvolvimento de competncias de informao e documentao2 preconizadas no
Referencial Europeu de Informao e Documentao (2001).

Rose Mary Juliano Longo e Waldomiro Vergueiro num artigo de co-autoria


intitulado por Gesto da Qualidade em Servios de Informao do Sector Pblico:
caractersticas e dificuldades para sua implantao (2003: 39-59) reflectem sobre a
importncia do conceito de Qualidade Total e melhoria contnua para a
modernizao dos servios pblicos de informao3, no sentido da mudana e da
procura da Excelncia.
Contudo, advertem os autores, no basta mudar de paradigmas de gesto nos
servios de informao do sector pblico sem se compreender previamente um dos
factores chave nos processos de mudana: a cultura organizacional. As barreiras
mentais ou a resistncia mudana que afecta o desempenho nas Organizaes
prestadoras de servios de informao so muitas vezes fruto da ausncia de
esclarecimento ou de (des)envolvimento dos trabalhadores no processo de mudana
friamente anunciado.
A adopo de metodologias de gesto da qualidade com inegvel sucesso no
sector privado, segundo os autores, pressupe viso estratgica e, portanto,
planeamento com enfoque no patrimnio humano das Organizaes, no sentido da
valorizao do factor motivacional para que este seja transmitido no contacto
(atendimento) com os clientes dos servios de informao.

Sobre os princpios da Gesto da Qualidade vertidos na norma ISO 9000:20004,


reflectem Cardoso e Luz (2005), procurando estabelecer uma sintetizada relao
conceptual com a Arquivstica e o seu objecto de estudo: a Informao.
De uma forma peremptria afirmam estes autores que sem gesto da informao,
no h gesto da qualidade, (2005: 52).

1
Anlise de causa-efeito; anlise SWOT; anlise TOWS; benchmarking; brainstorming; ciclo de vida do
produto; foco no cliente; trabalho de equipa; gesto da imagem; matriz de competncias; etc.
2
Interaco com clientes; tcnicas de marketing; tcnicas de planificao de gesto de projecto; tcnicas
de diagnstico e avaliao; tcnicas de gesto de recursos humanos; tcnicas de formao; etc.
3
Entenda-se, arquivos, bibliotecas e centros de documentao.
4
A ISO 9000:2000 Sistemas de gesto da qualidade. Fundamentos e vocabulrio substituda pela ISO
9000:2005, constitui a base de todas as normas da qualidade, e descreve os princpios em que se baseia a
gesto da qualidade, os seus fundamentos e terminologia especfica associada.

2
Na mesma linha de pensamento, Flores e Nascimento (2007) salientam a
importncia da classificao e avaliao de documentos para a gesto do
conhecimento atravs da gesto da informao arquivstica, com vista
manuteno da qualidade nas empresas de Santa Maria (Brasil) certificadas pelo
Programa Gacho da Qualidade e Produtividade nos anos de 2005 e 2006.

Num estudo dirigido s empresas certificadas atravs daquele programa, os


autores procuraram compreender a forma como as mesmas utilizavam a gesto da
informao no processo de gesto da qualidade dos seus produtos/servios (2007:
63). Das concluses do estudo destacam-se as seguintes:

 A maior parte das empresas certificadas no adoptam procedimentos


arquivsticos;
 As empresas reduzem a gesto de informao arquivstica s listagens de
controlo de registos produzidas por aplicaes informticas;
 Os procedimentos de classificao e avaliao documental so pouco
utilizados pelas empresas;
 Apenas 30% das empresas afirmaram fazer uso da classificao
arquivstica para organizar os seus documentos;
 A avaliao documental foi utilizada por 42% das empresas premiadas.

Por fim, concluem os autores que apesar da reduzida utilizao de prticas de


gesto arquivstica, as empresas conseguem manter as informaes que produzem
acessveis e controladas pois, caso contrrio, no teriam obtido a certificao. Neste
sentido, o recurso s tecnologias da informao apontada como uma mais valia que,
contudo, no dispensa o trabalho tcnico de um profissional especializado o
arquivista.

Um dos factores estratgicos da modernizao administrativa , sem dvida, a


normalizao (SILVA, C. 2008).
Para Nnez Fernndez a normalizao dever estender-se a todos os processos
da Organizao, nomeadamente aos procedimentos e prticas arquivsticas. Em
Archivos y normas ISO (2007) o autor incide objectivamente nos conceitos e princpios
inerentes aos normativos da gesto da qualidade e da sua utilidade para organizaes
pblicas ou privadas. Nnez Fernndez apresenta uma vasta listagem de normas ISO
aplicadas a documentos e arquivos (2007: 117-122), centrando o seu estudo em torno
das normas ISO 9001:2000 (implementao de sistemas de gesto da qualidade) e
ISO 15489:2001 esta ltima inspirada directamente na metodologia arquivstica.

3
No panorama nacional so de facto escassas as reflexes e projectos centrados
na importncia da normalizao arquivstica para a modernizao administrativa e, em
especial, sobre o alcance do seu papel na gesto da qualidade das Organizaes
(SILVA, C. 2008).
Na senda de Cruz Mundet (2006) e de C. Guardado da Silva (2008), a
modernizao das Organizaes (pblicas ou privadas), pressupe desde logo o
reconhecimento sistmico da funo Arquivo e da integrao do arquivista em
processos de mudana, nomeadamente em projectos de gesto da qualidade. Ao
arquivista cabe afirmar as suas competncias no domnio da racionalizao dos
circuitos documentais, agindo preventivamente sobre a produo documental, num
esforo de reduo do seu volume (2008: 2), identificando os seus pontos fracos
(disfunes), e apresentando propostas de melhoria com vista normalizao e
simplificao de processos e procedimentos.

Mas o controlo documental tambm afecta a normalizao e a simplificao dos


procedimentos (CRUZ MUNDET, 2006: 79), pelo que o recurso aos princpios e
tcnicas da reengenharia de processos se reveste de particular importncia para a
racionalizao e economia de meios no domnio da gesto da informao. Por outras
palavras, importa agir cirurgicamente nos circuitos documentais com o intuito de
quantificar tempos, aces e recursos para se eliminar tarefas inteis e documentos
duplicados.

Assim, tal como preconiza C. Guardado da Silva (2008), o arquivista pode (e deve)
desempenhar um papel estratgico e decisivo no domnio da engenharia
burocrtica, tendo em conta que possui um profundo conhecimento das
caractersticas organizativas do sistema de arquivo e das necessidades de
normalizao subjacentes ao mesmo.

Do ponto de vista da gesto da qualidade escala local e da sua articulao com


a gesto documental, M. Manuela de Azevedo Pinto enfatiza a importncia do trinmio
tecnologia, processos e pessoas (2003; 2004) para uma gesto integrada do
sistema de informao municipal. Respondendo aos desafios lanados pela
Sociedade da Informao e do Conhecimento, a autora apresenta-nos o projecto de
Gesto Integrada do Sistema de Informao desenvolvido na Cmara Municipal de
Vila do Conde o qual foi duplamente reconhecido com a atribuio do prmio de
Modernizao Administrativa Municipal 2000, em Julho de 2001, no mbito do

4
concurso "Qualidade em Servios Pblicos 2000, e, Acreditao como Caso
Exemplar de Modernizao Administrativa em 2001.
O projecto centrou-se essencialmente na simplificao e racionalizao dos
procedimentos existentes, controlo e reajustamento da tramitao da informao e
respectivo tratamento, uniformizao de formulrios e apresentao dos mesmos em
formato electrnico, a par da desconcentrao fsica e tecnolgica dos servios
municipais, com o intuito de oferecer um atendimento de qualidade aos clientes do
Municpio de Vila do Conde.
Na constituio daquele projecto entraram como elementos permanentes:
tcnicos do Arquivo Municipal, Informtica, Imagem, Servios Jurdicos e
Coordenao de Candidaturas () fruto do dilogo cultivado entre o sector das
Tecnologias da Informao (sistema de suporte tecnolgico), o sector de Gesto do
Sistema de Informao (vulgo servio de Arquivo), e o sector de Gesto da Qualidade,
assessorados por um sector de Projectos e Desenvolvimento (PINTO, M. 2003: 104).
Dos resultados alcanados com a execuo daquele projecto, M. Manuela de
Azevedo Pinto (2003: 107-108) destaca os seguintes:

 7 edifcios interligados (rede de circuitos dedicados, alugados PT e fibra


ptica):
 11 postos de digitalizao e registo;
 230 funcionrios produtores/clientes dos sistema, e-mail e Internet;
 90% dos documentos (recebidos/expedidos) digitalizados;
 Reduo 2/3 dias do procedimento de expedio;
 90% dos documentos controlados pelo Expediente na fase de arquivo
(fsico e digital);
 Incorporao diria de documentos no Arquivo Municipal;
 1 000 000 de documentos de processos de obras particulares em suporte
digital;
 2500 m de documentao, em suporte de papel, controlados fisicamente;
 Acompanhamento na produo e participao nos processos de mudana
organizacional;
 Consolidao do trabalho em equipa, maior envolvimento e motivao;
 Fomento de formas explcitas de interaco com a sociedade;
 Introduo da aplicao da CAF (Estrutura Comum de Avaliao da
Qualidade das Administraes Pblicas da Unio Europeia) como
instrumento de auto-avaliao da organizao.

5
Os resultados alcanados com o projecto de Gesto Integrada do Sistema de
Informao desenvolvido na Cmara Municipal de Vila do Conde so no fundo
corolrio do reconhecimento prvio da necessidade de inovar e modernizar todos os
servios que constituem o sistema de informao municipal.
Em suma, a autora salienta que ao colocar-se a tnica nas reas directamente
relacionadas com a produo de informao (formas de aquisio, circulao,
armazenamento e recuperao) est-se necessariamente a privilegiar o centro
nevrlgico de um servio pblico: o sistema de informao/arquivo (PINTO, M. 2003,
2004).

Na 2 edio do Concurso Nacional de Boas Prticas na Administrao Local


(2007/2008), na categoria A Administrao autrquica e modernizao, foi premiada
a Cmara Municipal do Porto com o projecto designado por Gesto integrada e
participada do Arquivo da Cmara Municipal do Porto (DMA)5. Os objectivos definidos
para este projecto foram os seguintes6:

Optimizar a Gesto da Informao, melhorando a qualidade no acesso aos


documentos de Arquivo e respectiva difuso;
Aumentar a eficincia do servio central de arquivos (DMA);
Melhorar a comunicao interna ;
Rentabilizar os recursos humanos e materiais existentes;
Motivar e qualificar os colaboradores;
Criar uma nova cultura de servio nos Arquivos;
Aperfeioar o Sistema de Gesto da Qualidade (SGQ), nos termos da norma
NP EN ISO 9001:2000, implementado em 2006;
Difundir a experincia junto de outros agentes de desenvolvimento.

Face transversalidade da sua funo instrumental na estrutura administrativa da


Autarquia e, por outro lado, tendo em conta as reconhecidas boas prticas e
maturidade organizativa ao nvel das exigncias da aplicao da Norma NP EN ISO
9001:2000, a Cmara Municipal do Porto tomou a deciso estratgica de promover um
sistema de gesto da qualidade no seu Departamento de Arquivos, inscrevendo o

5
Departamento Municipal de Arquivos.
6
Programa de Simplificao Administrativa. Notcias: Gesto Integrada e Participada do Arquivo da
Cmara Municipal do Porto (DMA) [Em linha]. [Consult. 8 Out. 2009]. Disponvel em WWW
<URL:http://www.cm-porto.pt/ >

6
Arquivo entre os primeiros servios da autarquia a certificar o seu sistema de gesto,
cujo Certificado de Qualidade foi atribudo em Outubro de 20097.

O sucesso dos projectos anteriormente apresentados deve-se valorizao e


reconhecimento do servio de Arquivo pelos executivos camarrios de ambos os
Municpios, porquanto entendido como parte fundamental de um sistema integrado de
informao organizacional, associado desde logo a inovadores projectos de
modernizao administrativa com vista certificao da qualidade, mas, tambm, em
virtude da adopo de tcnicas de gesto estratgica e gesto de competncias por
parte dos profissionais de informao e documentao (arquivistas) envolvidos
naqueles projectos.

Depois da apresentao dos principais autores, ideias e projectos que


despertaram a nossa curiosidade para encetar uma explorao mais aprofundada do
tema central do nosso estudo gesto documental e gesto da qualidade impe-se
a definio das questes de partida que nortearam a nossa dissertao, a saber:

Por um lado, quais os aspectos tcnicos e metodolgicos que, em concreto,


sustentam um sistema de gesto da qualidade?

E, por outro lado, quais os contributos do conhecimento e prtica arquivstica para


a implementao de sistemas de gesto da qualidade?

O objectivo do presente estudo visa pois compreender a relao intrnseca e de


sustentabilidade que existe entre o sistema de arquivo ou de gesto documental e o
sistema de gesto da qualidade.
Como objecto de anlise em formato de estudo de caso escolhemos o sistema
de gesto documental do Municpio da Lourinh luz de uma abordagem sistmica e,
paralelamente, como proposta de suporte de um potencial sistema de gesto da
qualidade para a mesma Organizao.

No sentido de procurar respostas s nossas questes de partida inicimos o nosso


percurso com uma breve reflexo sobre a Arquivstica ou, utilizando uma expresso
mais em voga, a Gesto Documental, os seus principais conceitos, autores,
paradigmas e princpios tericos subjacentes.

7
Programa de Simplificao Administrativa. Notcias: Departamento Municipal de Arquivos da CMP
distinguido com Certificado de Qualidade [Em linha]. [Consult. 8 Out. 2009]. Disponvel em WWW
<URL:http://www.cm-porto.pt/ >

7
O mesmo tipo de abordagem foi por ns seguido para introduzir o tema da Gesto
da Qualidade. Ao reflectirmos sobre a evoluo da gesto da qualidade na
Administrao pblica, no poderamos deixar de abordar os conceitos de cliente e
burocracia articulando-os com a integrao de polticas de modernizao
administrativa no mbito da reforma da administrao pblica em Portugal.

Mas falar de arquivstica, gesto da qualidade, burocracia e modernizao


administrativa conduz-nos a reflectir tambm sobre um dos mais valiosos recursos ou
activo inerente ao paradigma da Sociedade actual: a Informao.
A forma como nos dias de hoje interpretado o conceito de Informao no domnio
da arquivstica tudo menos consensual. Se para alguns autores a Informao est
muito para alm da sua fixao inscrita num suporte fsico, para outros, o vnculo
umbilicalmente estabelecido entre a Informao e os seus suportes nunca dever ser
quebrado, sob pena de se colocar em causa a sua integridade probatria.
Sem fugir ao debate terico, no nosso estudo, interessa-nos sobretudo analisar o
conceito de Informao enquanto recurso organizacional bem como os aspectos
relativos sua normalizao.
O primeiro captulo da nossa dissertao encerra com uma reflexo em torno dos
aspectos directamente relacionados com a normalizao arquivstica e a gesto da
qualidade nas Organizaes. Em concreto, perceber quais os subsdios da arquivstica
e dos instrumentos de normalizao existentes para a operacionalizao de sistemas
de gesto da qualidade.

No segundo momento, partimos para a anlise de um universo organizacional


especfico o Municpio da Lourinh a partir do qual procurmos compreender, na
prtica, como que luz de uma abordagem sistmica a gesto documental e a
gesto da qualidade convergem no sentido de favorecer os interesses de um elemento
comum: o cidado-cliente.

A identificao dos pontos fracos e das oportunidades de melhoria em ambos os


sistemas de gesto exigem uma mudana na tradio administrativa da Organizao e
um incontornvel apelo convergncia de esforos intersectoriais para a execuo
das solues apresentadas.

Por fim, como proposta metodolgica de abordagem a um sistema de arquivo


municipal, apresentamos um conjunto de estratgias de melhoria tendo como
referncia a planificao por etapas recomendada na norma ISO 15489:2001.
Paralelamente, evidenciamos a execuo de algumas dessas etapas j cumpridas no

8
Municpio da Lourinh bem como a necessidade de melhorar certas componentes e
instrumentos de gesto do prprio sistema, designadamente, no que concerne ao
sistema de registo de documentos e sistema de classificao documental.

A perspectiva de anlise sobre o presente estudo de caso a do arquivista, sendo


este, simultaneamente, observador e participante num contexto organizacional que
no alheio sua interveno.
Mas a aco do arquivista no corresponde apenas aos pontos fortes e fracos
assinalados e s propostas de melhoria apresentadas. O arquivista est integrado
num todo orgnico em que a sua aco ou a ausncia dela tambm influenciam uma
realidade que complexa e multifacetada, pelo que dever ser entendida luz de uma
perspectiva eminentemente sistmica.
Arriscando um olhar menos distanciado sobre um contexto institucional ao qual
nos encontramos profissionalmente ligados desde Maro de 2004, procurmos,
todavia, resistir a uma anlise menos isenta que, na verdade, ser sempre
condicionada por estes factores.

9
1. Gesto Documental e Gesto da Qualidade

A gesto documental uma expresso muito em voga nos dias de hoje,


mormente associada s aplicaes informticas que se oferecem no mercado das
novas TIC como solues de gesto de correspondncia e expediente administrativo.
Todavia, quando falamos de gesto documental ou gesto de documentos,
em rigor, estamos a falar necessariamente de arquivstica ou de gesto de sistemas
de informao e no apenas dos documentos na fase de produo.

A arquivstica desenvolveu-se em funo das necessidades de cada poca ()


constituda por um savoir-faire que se foi acumulando ao longo dos tempos.
(ROUSSEAU; COUTURE, 1998: 48). Entendida hoje como um conjunto de
metodologias e tcnicas de organizao e gesto da documentao e informao, a
arquivstica deriva directamente da praxis e do conhecimento emprico acumulado e
transmitido desde tempos imemoriais, pois nas palavras de Albercht Fugueras e Cruz
Mundet, los archivos y su documentacin objecto de la archivstica son tan
antigos como la organizacin social de la humanidad, y aparecen com los primeros
enclaves urbanos hace ms de cinco mil aos. (2002: 11).

O termo arquivstica foi-se impondo ao longo do sculo XX particularmente em


diversos pases do sul da Europa como a Itlia, a Frana, Portugal e Espanha.
Quanto s origens do saber arquivstico e aos aspectos epistemolgicos relativos
sua consolidao cientfica e reconhecimento acadmico, remetemos a referncia
para as notveis obras de Duchein (1992), de Rousseau e Couture (1998), de A.
Malheiro da Silva et al. (1998), de A. Malheiro da Silva e Fernanda Ribeiro (2002), e de
Cruz Mundet (2003)8.

Importa porm relembrar aqui que enquanto saber cientfico emergente que se
debrua sobre os arquivos do Estado, protegidos e entendidos como bens patrimoniais
e com estatuto de coisa pblica, a arquivstica apenas remonta ao sculo XVIII, e
mais especificamente ao perodo ps Revoluo Francesa. pois nessa perspectiva
que ser aqui enquadrada, ou seja, a arquivstica ao servio da Administrao Pblica
e, neste estudo em particular, do Municpio da Lourinh, uma vez que las
Administraciones Publicas, son el paradigma de la produccon de documentos y de
grandes archivos () (CRUZ MUNDET, 2003).

8
Pois, repetir aqui aquilo que j foi escrito sobre a arquivstica enquanto disciplina e inegvel forma de
conhecimento resultaria apenas num redundante exerccio de tautologia que nada acrescentaria
especificidade desta dissertao.

10
Sem prejuzo do mbito institucional definido para o presente trabalho, importa
referir que a arquivstica enquanto saber cientfico numa sociedade em constante
transformao aplica-se a todo o tipo de organizaes, pblicas ou privadas.

Existem grosso modo dois tipos de abordagem conceptual arquivstica. O


primeiro, de carcter mais abrangente e explicativo que visa, por um lado, reflectir
sobre a histria da arquivstica e dos princpios tericos que a sustentam luz de uma
perspectiva epistemolgica e, por outro, descrever os mtodos e tcnicas de
organizao de documentos, designadamente, atravs da elaborao de instrumentos
de descrio documental (IDDs)9, constituio de sries, classificao, avaliao e
seleco, descrio normalizada, mas, tambm, sobre aspectos relativos
preservao dos documentos e respectivos suportes. E, o segundo tipo de
abordagem, que se foca especialmente na gesto e controlo dos documentos no
contexto da sua produo.
precisamente este segundo tipo de abordagem que ir aqui ser privilegiado,
procurando-se, porm, no perder a noo de gesto integrada da documentao e
informao, isto , numa perspectiva sistmica e, paralelamente, reflectindo-se sobre
alguns dos conceitos e paradigmas que sustentam a arquivstica para uns
considerada como uma forma autnoma de conhecimento cientfico sob a designao
de Cincia Arquivstica (ANTNIO, 2009) e, para outros, considerada apenas como
um ramo ou disciplina aplicada da Cincia da Informao10 (SILVA, A.; et al. 1998;
SILVA, A.; RIBEIRO, 2002; SILVA, A. 2006).

A gesto de documentos um conceito que corresponde traduo do termo


norte-americano records management que tambm pode ser traduzido como gesto
documental. Parafraseando Cruz Mundet, por gesto de documentos entende-se o
conjunto de tarefas e procedimentos orientados para obter uma maior eficcia e
economia na explorao ou aproveitamento dos documentos por parte das
organizaes (2006: 17). Segundo o Dicionrio de Terminologia Arquivstica publicado

9
Por exemplo, Catlogos, Guias, Inventrios, Quadros de Classificao.
10
A Cincia da Informao, enquanto disciplina acadmica emergente desde os anos sessenta do sculo
XX, definida por A. Malheiro da Silva (2006) como uma cincia social que investiga os problemas,
temas e casos relacionados com o fenmeno info-comunicacional perceptvel e cognoscvel atravs da
confirmao ou no das propriedades inerentes gnese do fluxo, organizao e comportamento
informacionais (origem, colecta, organizao, armazenamento, recuperao, interpretao, transmisso,
transformao e utilizao da informao). Ela trans e interdisciplinar, o que significa estar dotada de
um corpo terico-metodolgico prprio construdo, dentro do paradigma emergente ps-custodial,
informacional e cientfico, pelo contributo e simbiose da Arquivstica, da Biblioteconomia/
Documentao, dos Sistemas de Informao e Organizao e Mtodos. (SILVA, A. et al., 1998: 140-
141). Aquilo que o autor prope, no fundo, uma espcie de sntese na qual se diluem, entre outras, a
Arquivstica e a Biblioteconomia, entendidas apenas como meras prticas empricas, ou, quando muito,
como disciplinas prticas.

11
pelo Instituto da Biblioteca Nacional e do Livro11, a gesto de documentos corresponde
implementao de um conjunto de medidas que visam a racionalizao e a eficcia
na constituio, avaliao, aquisio, organizao, conservao e comunicao dos
arquivos. (1993: 53). E, ainda no mbito desta ltima definio feita uma remissiva
ver tambm Arquivos Correntes que nos remete directamente para os aspectos da
produo e organizao documental (SILVA, A.; et al. 1998).

A este propsito, Couture e Rousseau (1998: 48) sublinham a importncia e um


vasto conjunto de vantagens que se podero obter a partir de uma boa organizao
dos arquivos correntes, a saber:

 Aumento da eliminao dos documentos na fonte e a diminuio do volume


documental total;
 Acelerao e sistematizao da organizao dos documentos;
 Aumento da proteco da informao: um documento bem classificado,
ordenado e arrumado est em relativa segurana;
 Acelerao da pesquisa e recuperao da informao;
 Tomada de deciso esclarecida;
 Aumento da estabilidade, da continuidade e da eficcia administrativa da
organizao;
 Optimizao da utilizao do espao, do equipamento e dos recursos
humanos;
 Racionalizao e diminuio dos custos da organizao em relao
conservao da documentao.

Porm, a gesto de documentos no se reduz ao mbito dos arquivos correntes,


uma vez que est intimamente relacionada com o conceito de ciclo de vida dos
documentos (records lifecycle) este ltimo entendido como principio fundamental
de la gestin de documentos (CRUZ MUNDET, 2006: 23).
Segundo a teoria das trs idades12, o ciclo de vida dos documentos
corresponde a uma perspectiva terica trifsica importada das cincias da natureza,
e mais especificamente da Biologia, a partir da qual se procurou estabelecer uma
analogia entre os documentos de arquivo e os seres vivos. Para o efeito, definiram-se

11
Enquanto Organismo de Normalizao Sectorial para a Informao e Documentao por acordo com o
Instituto Portugus da Qualidade.
12
A teoria das trs idades formulada por Theodore Shellenberg na sua obra intitulada por Modern
archives: principles and techniques (1956) foi inspirada no Relatrio Hoover (1949) corolrio da
Comisso Hoover nomeada pelo Presidente norte-americano Truman em 1948, com o intuito de se
encontrar uma soluo para a documentao acumulada nos Estados Unidos da Amrica no contexto da II
Guerra Mundial.

12
diferentes estgios em termos de utilidade e valor da informao documental. Neste
sentido, entende-se que existe um primeiro momento directamente relacionado com o
nascimento ou a criao do documento, em que o mesmo registado e colocado em
circulao, ou seja, d entrada no sistema de arquivo da entidade produtora.
Usando a terminologia da arquivstica canadiana, esta etapa vulgarmente
designada por fase activa, durante a qual o documento possui uma elevada taxa de
utilizao e um valor probatrio (valor primrio) intrinsecamente associado, e,
consoante os casos e/ou respectivos assuntos13, o mesmo poder estar relacionado
com processos administrativos ou judiciais em tramitao. Depois, segue-se a fase
semi-activa a partir da qual se considera que a taxa de utilizao do documento, ou
do conjunto de documentos correspondentes a processos j concludos mas
susceptveis de serem reabertos, significativamente baixa.

Teoricamente, entende-se que a consulta dos documentos por parte da entidade


produtora durante esta segunda fase espordica, justificando-se portanto uma
separao intelectual e, porventura, fsica da fase de arquivo (corrente) que a precede.
Esta fase equivale pois ao arquivo intermdio a partir do qual se procede seleco
da documentao para efeitos de eliminao, ou para fins de conservao definitiva.

A terceira e ltima fase do ciclo vital dos documentos a fase inactiva, a partir
da qual apenas se conservam os documentos com valor secundrio, isto , os
documentos aos quais seja reconhecido um valor histrico e patrimonial
permanecero no arquivo definitivo, independentemente da caducidade do seu valor
probatrio entenda-se para efeitos administrativos, fiscais ou legais.

Ambos os conceitos, records management e records lifecycle desenvolveram-se


nos Estados Unidos (CRUZ MUNDET, 2006) entre o ano de 1934, aquando da
votao do National Archives Act, e o ano de 1941, quando se projectou a instalao
de um imvel para armazenamento temporrio dos documentos (records centers),
(INDOLFO, 2007), e surgiram como uma tentativa de resposta profusa e cada vez
mais complexa (re)produo de documentao resultante da crescente diversidade de
actividades e tecnologias desenvolvidas por parte das organizaes ps revoluo
industrial.

13
Tendo em conta que aquilo que distingue um documento de arquivo, na perspectiva do conceito de
processo poder ser tanto uma aco administrativa como um caso de natureza judicial que, tanto
numa situao como noutra, podero ser constitudos por vrios assuntos correspondentes a uma
tramitao processual comum.

13
Naquele contexto, o enfoque do conceito de records management era inicialmente
mais administrativo e de pendor economicista, e menos de alcance arquivstico, tendo
em conta que o objectivo visava essencialmente optimizar o funcionamento da
administrao, limitando a quantidade de documentos produzidos e os respectivos
prazos de conservao. Este tipo de abordagem reflecte a influncia dos princpios da
administrao cientfica preconizada pelo Taylorismo nas organizaes do incio do
sculo XX (CHIAVENATO, 2004). A organizao racional do trabalho e do processo
de produo, atravs do planeamento, controlo da execuo e da produtividade,
padronizao dos procedimentos, e da diviso e especializao de funes com vista
modernizao do processo administrativo, pressupe pois uma gesto de
documentos mais eficaz e eficiente.

Philip C. BrooKs citado por Indolfo (2007) considerado como o primeiro


profissional norte-americano a fazer referncia ao ciclo vital dos documentos,
conceito que se materializou na criao de programas de gesto de documentos e na
implantao de arquivos intermedirios, pois segundo Duranti (1994) ele reconhecia a
necessidade dos arquivistas desviarem a sua ateno dos usos acadmicos dos
registos para todas as fases do seu ciclo de vida, contribuindo dessa forma, para a
implementao de melhores procedimentos de guarda e formulao das polticas
necessrias a uma gesto responsvel de documentos (2007: 31). Ernst Posner e
Theodore R. Shellenberg so considerados os responsveis pela sua difuso e
aplicao, nas dcadas de 1950 a 1960, o que veio a produzir, conforme afirmam
vrios autores, inclusive Llans I Sanjuan (1993), uma autntica revoluo na
disciplina arquivstica. (INDOLFO, 2007: 31).

No perodo 1947-1960 destacam-se as aces das Comisses Hoover,


designadamente no que concerne aos aspectos do controlo da produo documental
(eliminaes e conservao de documentos em espaos intermdios, e difuso de
manuais de procedimentos) com o intuito de se procurarem solues concretas e
legislativas para os problemas de gesto documental entretanto agravados com a
entrada dos Estados Unidos na Segunda Guerra Mundial. Em 1950, a Federal
Records Act determinava que os organismos governamentais deveriam dispor de um
records management program (INDOLFO, 2007: 32). Segundo a anlise de Indolfo
a lei forneceu os pilares da gesto de documentos nos Estados Unidos, a saber: 1) o
conceito de ciclo de vida, 2) os programas de aco continuada, 3) o controle da
gesto e 4) a especializao de quem a praticava () assistindo-se emergncia
() de uma nova profisso: o records manager (2007: 32).

14
No perodo de 1970-1990 destacam-se diversas aces legislativas que importa
tambm assinalar: a) o Records Manegment Act (1975), que consagra a definio de
gesto de documentos; b) o Amendements on Federal Records Management Act
(1976), que determina que cada agncia federal preste contas do seu programa de
gesto de documentos atravs de um relatrio anual ao Arquivo Nacional dos Estados
Unidos; c) a reestruturao da administrao dos arquivos (1980) passando o ento
National Archives and Records Services (NARS) a denominar-se por National Archives
and Records Administration (NARA). Paralelamente, no Canad, desenvolveram-se
aces semelhantes, destacando-se os diagnsticos e avaliaes do estado da
administrao e conservao dos documentos pblicos, cumpridos pela Comisso
Massey (1951) e pela Comisso Glassco (1961-1962), (INDOLFO, 2007: 33).

Todavia, importa no esquecer que a gesto de documentos (records


management) ou a gesto documental (SILVA, A.; et al. 1998; ANTNIO, 2009),
evolui do conceito de record group que corresponde ao princpio da provenincia.
Este ltimo surgiu no sculo XIX, com o fim prtico de organizar os arquivos
histricos, vocacionados para incorporar a documentao dos diversos organismos da
administrao pblica. O conceito de record group foi estabelecido em 1941 no
National Archives de Washington, precisamente para possibilitar uma flexibilidade na
organizao dos documentos produzidos por diferentes entidades. (SILVA, A.; et al.
1998: 133).

A sedimentao do conceito de record group e a subsequente consolidao do


records management, a par da assinalvel evoluo tecnolgica que se regista a partir
da segunda metade dos anos 40, teve um impacto sem paralelo no domnio da
organizao dos arquivos. O aumento massivo da produo de documentos textuais,
relativos informao de natureza tcnica e cientfica a que se assiste nesta poca
ficou conotado como o fenmeno da exploso documental (SILVA, A.; et al. 1998:
132). Com efeito, neste contexto que se reafirma14 a teoria das trs idades e se
manifestam as primeiras preocupaes tcnicas em torno da questo da avaliao,
seleco e eliminao dos documentos de arquivo; procurando-se uma soluo
pragmtica na actividade da pr-arquivagem ou arquivo intermdio, entendida,
ento, como o tratamento dado aos documentos durante o perodo de tempo que
medeia entre a sua retirada dos servios produtores e a sua incorporao nos
arquivos histricos (SILVA, A.; et al., 1998: 132).

14
Dizemos reafirma uma vez que a noo das trs idades uma ideia praticamente consensual, que,
alis, se afirmava j desde o sculo XIX. (SILVA, A. et al.,1998: 133).

15
de facto consentneo, entre diversos autores, balizar historicamente, aps a 1
Guerra Mundial, e com mais acuidade no decurso da 2 Grande Guerra, o fenmeno
da denominada exploso documental como consequncia do exponencial aumento
de produo e circulao de documentos de diversa ndole: estratgia militar, poltico-
ideolgica, cientfica, etc. Este fenmeno imps, em diversos pases ocidentais, que se
definissem estratgias de avaliao e seleco documental com vista eliminao de
documentao acumulada que se considerasse desprovida de qualquer interesse legal
e histrico/patrimonial.

A memria dos seres humanos naturalmente selectiva, e constituindo-se os


arquivos como extenses auxiliares da memria humana, da Sociedade e das suas
Instituies, tambm a construo da memria destas tende a ser (neste caso)
racionalmente selectiva, sob pena de se apagarem determinados testemunhos de
factos, eventos e aces relevantes ocorridos no passado.

Assim, introduz-se o incmodo mas incontornvel dilema arquivstico:

Conservar toda a documentao que subsiste do passado, bem como a que no


presente se produz?
Ou
Destruir selectivamente certos documentos que se julguem desprovidos de
valor histrico?

At h menos de cem anos atrs no havia nenhuma preocupao intelectual,


tcnica ou moral sobre a legitimidade de se seleccionar documentao para efeitos de
eliminao. Os critrios que justificavam a conservao definitiva de determinados
documentos em detrimento de outros diziam respeito aqueles que registassem
acontecimentos extraordinrios, defesa dos direitos do Estado e dos particulares, ou
seja, toda a documentao relativa ao poder pblico e s elites sociais. E, portanto, os
ento considerados conservadores/historiadores contrariamente aos arquivistas do
mundo greco-romano e, tambm, da civilizao egpcia no tratavam da
documentao administrativa nem sequer consideravam aquela que perdesse a sua
respectiva eficcia e que partida no tivesse nenhum valor documental/informativo
extraordinrio.

16
Considerando, todavia, que a produo compulsiva de informao no era to
significativa como nos dias de hoje, tambm no se impunha que se procedesse a
uma gesto mais criteriosa e tcnica da denominada documentao administrativa.
somente a partir dos anos 40 que se desenvolvem as primeiras correntes arquivsticas
com orientaes e critrios de avaliao e seleco documental pr-estabelecidos
(SILVA, A.; et al. 1998: 129-131):

A tradio alem considera o aspecto da preservao, desvalorizando a


questo da eliminao, e enfatiza o papel e o poder de deciso do arquivista,
procurando enquadrar a problemtica da avaliao no mago da arquivstica
contempornea;
A tradio inglesa, remete para o servio produtor o poder de avaliar e
eliminar documentos, conservando apenas a documentao com valor
histrico, oficial, legal, econmico e estatstico;
A tradio norte-americana, representa uma sntese das duas anteriormente
referidas, caracterizando-se, contudo, por uma abordagem mais pragmtica em
funo da qual o objectivo consiste em conservar um mximo de informao,
preservando um mnimo de documentos, conferindo mais importncia ao
contexto da produo e menos ao suporte dos mesmos.

Face s complexas e crescentes dificuldades de gesto da desmesurada produo


de informao documental, e consequente incapacidade de resposta em termos de
espaos fsicos e meios humanos, regista-se a emergncia de um novo conceito
associado ao denominado ciclo vital dos documentos: a pr-arquivagem, que, tal
como foi anteriormente referido, corresponde fase que medeia a transferncia de
documentao do servio produtor para o arquivo histrico. Com efeito, em diversos
pases da Europa, particularmente em Frana, no perodo ps-guerra, consagrado e
aplicado o j referido conceito de arquivo intermdio, a partir do qual se procede
seleco de volumosos conjuntos de documentao com vista determinao do seu
destino final: eliminao, ou conservao definitiva.

Porm, em termos tericos, subsistem dvidas quanto validade metodolgica


destas prticas, isto , sobre a legitimidade de se proceder de um modo to parcelar e
fragmentado, na medida em que as relaes intelectuais que se estabelecem entre
documentos ou processos so muito mais elsticas e fluidas do que partida possam
parecer.

17
A fragmentao fsica e intelectual da noo de arquivo, separando o que
considerado documentao histrica daquela que no (...) se por um lado contribui
para a valorizao dos arquivos (...) (SILVA, A.; et al. 1998: 133) entenda-se,
histricos por outro lado, coloca em causa o prprio conceito de arquivo
perspectivado enquanto sistema que alberga toda a documentao produzida no
mbito das actividades de uma determinada instituio. E, nesse sentido, o primado
da histria, (...) gerou um efeito perverso, provocando rupturas anti-naturais nas
estruturas sistmicas que desde h milnios se afirmavam como entidades
diacronicamente indissociveis e com uma linha evolutiva nica. (SILVA, A.; et al.
1998: 133).

Mas em termos conceptuais e luz de uma perspectiva mais formal e operativa, o


que se entende afinal por avaliao de documentos?

A avaliao a anlise qualitativa dos documentos em virtude da qual


possvel aferir, entre outros, o seu valor administrativo, probatrio,
histrico/informativo para efeitos de investigao;
A seleco uma operao que decorre da avaliao e que visa determinar
o destino dos documentos de acordo com o seu valor, prazos de conservao
e a definio das modalidades de destruio dos mesmos;
A eliminao uma operao decorrente da avaliao que se traduz no acto
formal da destruio dos documentos atravs da elaborao de autos de
eliminao nos quais se registam as datas e os fundamentos que garantem o
respectivo acto e a aco fsica e meios escolhidos para concretiza-la15.

Em primeiro lugar, importa sublinhar aqui que a Avaliao uma das fases da
gesto documental e, em consonncia com Hunter (1995: 47), advogamos que a
Avaliao deve ser considerada o cerne da actividade arquivstica, entendida como
o processo a partir do qual se determina o valor dos documentos em virtude de um
conjunto de critrios distintos que, com efeito, conferem uma importncia documental
diferenciada a todo o tipo de informao produzida no decurso das actividades de uma
determinada instituio.

Na perspectiva de Hunter (1995: 47-49), para melhor compreender a


especificidade do valor dos documentos e, sobretudo, para se entender a lgica que
justifica a conservao dos mesmos durante um determinado perodo de tempo, os

15
Sobre o enquadramento legal e a formalidade destes procedimentos para o mbito nacional ver
Orientaes tcnicas para a avaliao de documentao acumulada / Lisboa: Instituto dos Arquivos
Nacionais/ Torre do Tombo, 1998. Ana Maria Sarmento Pvoas [et al.].

18
critrios que presidem sua valorao podero ser agrupados em diferentes
categorias, considerando-se:

1. O valor operativo, administrativo, legal e fiscal;

2. O valor evidencial e informacional (associado ao valor histrico);

3. A integridade fsica dos documentos;

4. A relao entre documentos e processos conexos.

Relativamente aos conceitos de valor evidencial e informacional,


Schellenberg, citado por Hunter (1995: 52), quem os desenvolve, considerando, o
primeiro, inerente a todo o tipo de documentos que caracterizam o funcionamento das
organizaes e, particularmente, cada um dos seus departamentos a sua hierarquia
e funo na estrutura orgnica da instituio. O segundo, ser no entanto mais difcil
de determinar, na medida em que pode no emanar de documentos que digam
directamente respeito organizao, mas antes do potencial valor informativo que
eventualmente se possa articular entre diferentes tipos de documentos directa ou
indirectamente associados a pessoas, lugares/edifcios e eventos.

Shellenberg sugere a este propsito que se teste o valor informacional em funo


da autenticidade da prpria informao contida nos documentos e da sua no
duplicao intelectual, isto , do seu grau de concentrao informacional; e, por outro
lado, da importncia das pessoas, lugares ou eventos neles registados. Este ltimo
ser igualmente difcil de estabelecer tendo em conta a subjectividade que dele pode
decorrer, nomeadamente, face ao crescente desenvolvimento da Histria e de toda
uma panplia de cincias sociais e humanas com mltiplas perspectivas sobre um
mesmo objecto de estudo.

Contudo, a perspectiva arquivstica de Shellenberg mais virada para os arquivos


governamentais, defendendo a preservao global da documentao relativamente
sua dimenso funcional, no contemplando portanto as especificidades dos arquivos
privados.

Hunter (1995: 55) refere ainda algumas das mais recentes abordagens no domnio
da avaliao documental as quais apelida de ps-Shellenberg, designadamente, o
conceito de black box, no qual so considerados trs critrios fundamentais: a) o
valor da informao (circunstncias da criao dos documentos e posio hierrquica
do servio produtor); b) o custo da sua reteno (em termos de armazenamento e

19
espao fsico, ambiente de preservao, tratamento e descrio da informao); e, c)
as implicaes de uma estratgia de interveno ao nvel da avaliao (saber
previamente se existe apoio e vontade da autoridade mxima sobre o arquivo face s
necessidades diagnosticadas para avanar com um programa de interveno).

No que concerne Seleco de documentos, no importa aqui acrescentar muito


mais do que j foi dito, reiterando apenas que se constata a impossibilidade de, nos
dias de hoje, conservar a totalidade dos documentos produzidos, garantindo-se a sua
integridade16 e disponibilizao. Pois, segundo Cruz Mundet, qualquer pas
desenvolvido produz num ano mais documentao que a conservada durante sculos
da sua histria o que se traduz naquilo que o autor caracteriza como um fenmeno
de (...) hiperinflacin documental imparable e cresciente (...) (1999: 202).

A Seleco constitui, portanto, o momento por excelncia no qual se define quais


os documentos que sero conservados e quais aqueles que sero eliminados em
funo do seu valor arquivstico e dos prazos de conservao pr-definidos para os
mesmos efeitos. Com efeito, da Seleco decorrem duas operaes: 1) a
transferncia que dever ser realizada periodicamente em funo de um calendrio
de transferncias pr-estabelecido, com o intuito de no entupir o fluxo documental na
sua fase corrente; e, 2) a eliminao que consiste na destruio total de documentos
que foram considerados sem qualquer valor administrativo, e no lhe reconhecendo
nenhum valor secundrio, assegurando-se a impossibilidade da sua reconstituio.

Relativamente questo da eliminao de documentos, ser oportuno atender que


esta prtica nem sempre se traduziu numa operao decorrente da avaliao,
consciente, autorizada e com uma participao e voz activa por parte da comunidade
arquivstica, na medida em que sempre se eliminou documentos de uma forma mais
(ou menos) natural ou culturalmente naturalizada. A este propsito, Cruz Mundet
(1999), sistematiza trs tipos de eliminao que tm ocorrido ao longo da histria, a
saber:

16
Em Portugal, esta uma realidade que se revela em diversos constrangimentos e incapacidade de
resposta j ao nvel dos arquivos intermdios da administrao pblica, que, curiosamente, tero sido
inventados como uma estratgia de gesto documental alternativa para fazer face ao fenmeno do
boom documental. A este propsito, vale a pena consultar os dados estatsticos apresentados no
Diagnstico aos Arquivos Intermdios da Administrao Central, elaborado por uma vasta equipa
coordenada por Maria de Lourdes Lima dos Santos, publicado pelo Observatrio das Actividades
Culturais do Instituto dos Arquivos Nacionais Torre do Tombo, 2003.

20
1. Eliminao aleatria (resultado da ignorncia e desrespeito pelo patrimnio
documental);
2. Eliminao por inrcia (resultado do abandono de documentao em
espaos fsicos sem quaisquer condies mnimas de conservao que, com
efeito, promovem aceleradamente a prpria degradao fsica dos
documentos);
3. Eliminao selectiva/deliberada (com o fito de branquear e destruir provas
sobre determinados actos menos ortodoxos ou lcitos, com valor informativo
para a memria colectiva de uma organizao, famlia ou pas, ou mesmo para
apagar registos da tradio e da memria cultural de uma comunidade ou
nao com o intuito de incrementar uma nova ordem social, poltica e
econmica, atravs da represso).

Por conseguinte, na senda de Cruz Mundet (1995; 1999), advogamos tambm que
a eliminao de documentos, como um resultado tcnico e operativo das duas etapas
que a precedem a avaliao e seleco documental dever constituir uma
iniciativa antecipada e rigorosamente premeditada por parte da comunidade
arquivstica, em virtude de uma participao activa e com responsabilidade legal e
regulamentar nesta matria, justamente, para se evitar que essa aco no seja uma
(in)consequncia de recurso imediatista ad hoc ou de gesto administrativa primria
como resposta a problemas decorrentes da incapacidade fsica e tcnica de
conservao da documentao. Por outras palavras, entendemos que a eliminao de
documentos dever ser sempre equacionada como uma soluo enquadrada numa
estratgia de gesto documental integrada na ptica da avaliao ao nvel da
produo e da conservao preventiva.

Se partirmos do pressuposto de que, efectivamente, existe uma forte relao entre


o que se entende por tradio administrativa e a razo de ser da prpria
arquivstica, deveremos comear por observar que a primeira traduz-se na produo
documental e que, por conseguinte, ao analisarmos as teses mais recentes em torno
da avaliao da documentao e informao, verificamos que justamente em virtude
de uma abordagem sistmica/holstica que se dever implementar uma estratgia de
interveno.

A. Malheiro da Silva preconiza uma nova abordagem denominada por arquivstica


multifuncional (2000: 57-117), em que o processo de Avaliao pressupe uma
aco planificada e criteriosa que se traduz essencialmente em trs aspectos:

21
1. O estudo global da estrutura organizacional em termos de hierarquia e funes,
procurando apreender os diferentes nveis de Direco (poltica, jurdica,
administrativa e econmica) e de Gesto (financeira, administrativa, de
projectos, Sectorial, etc.), para se contemplar o relacionamentos das diferentes
sries documentais e dos circuitos tramitacionais subjacentes;

2. O reconhecimento do valor primrio dos documentos administrativos e de


gesto financeira corrente, bem como as relaes que se estabelecem entre os
mesmos, em termos de fluxos e circuitos da informao;

3. A definio do potencial duplo valor secundrio dos documentos: a) o valor de


testemunho quando os documentos reflectem a memria e o
desenvolvimento histrico da organizao e do organismo produtor, a sua
estrutura orgnica-funcional: normas e regulamentos, processos e
procedimentos, decises e aces extraordinrias; e, b) o valor informativo
quando os documentos reflectem um exclusivo e autntico registo para efeitos
de investigao e promoo da cultura.

A recolha de dados para identificao de tipologias documentais far-se- ao nvel


da srie/subsrie, na medida em que esta constitui a clula basilar do Fundo
Documental, o que possibilita uma viso relativamente desprovida de ambiguidades.

Por outro lado, a avaliao no dever ser aplicada somente ao nvel do


documento simples, mas, sobretudo, ao nvel do documento composto
vulgarmente designado por processo, na medida em que os prazos de conservao
dos documentos variam tambm em funo do contexto processual em que se
integram. E se efectivamente concordarmos com A. Malheiro da Silva (2000: 57-117)
na perspectiva de que a tradio administrativa traduz-se inequivocamente na
produo documental, os inquritos aos servios enquanto entidades produtoras, a
co-responsabilizao e o dilogo com os tcnicos de apoio administrativo
considerando o seu profundo conhecimento em termos de gesto e produo corrente
de documentao e informao impem-se como uma estratgia fundamental para
encetar uma verdadeira aco de avaliao.

A avaliao dever ser perspectivada, em suma, de uma forma integrada, isto ,


traduzindo-se numa anlise transversal ao ciclo de vida dos documentos, como uma
estratgia de gesto aplicada ao nvel da produo, e tendo em conta as reais
necessidades do servio produtor em termos de recuperao de informao. Neste
sentido, o objectivo ser reduzir ao essencial a documentao produzida, racionalizar

22
todo o processo documental, bem como a utilizao dos meios disponveis para a sua
execuo.

A avaliao, entendida aqui como uma estratgia axial em termos de gesto da


informao documental nunca dever ser considerada como um fim, mas antes como
um processo de (re)avaliao regular face mudana, ou seja, em virtude das
constantes alteraes legais e estruturais que ocorrem na Sociedade e nas
Organizaes.

A avaliao, na ptica de A. Malheiro da Silva, dever centrar-se mais na dupla


noo de Informao Social enquanto fenmeno e enquanto processo,
resultado de diversos factores humanos, sociais, econmicos, polticos e
organizacionais, e menos nos modelos operativos de informao documental,
gesto de documentos, gesto de informao, etc.; na medida em que a
informao documental que se produz nos dias de hoje j no se encontra to
vinculada aos suportes (2000: 68-70). Com as novas TIC (tecnologias da informao e
da comunicao) ela circula muito para alm do suporte documental no qual teve
origem.

Mas dissociar a informao dos seus possveis e diversos suportes poder colocar
em causa a sua autenticidade e integridade sob pena de se perder a noo de valor
probatrio dos documentos.
Por outro lado, as novas tecnologias como panaceia para resolver problemas de
gesto de recuperao de informao e de espaos fsicos teis primeiro atravs da
microfilmagem, depois com a digitalizao afigura-se-nos constituir uma falsa
questo, porquanto estas deveriam ser mais usadas para promover uma alternativa de
consulta e manuseamento, no sentido de salvaguardar a integridade fsica dos
documentos originais, e menos como duplicao de informao em diferentes
suportes. Por outras palavras, a substituio de suportes nunca dever assumir-se
como uma alternativa Avaliao e Seleco de informao para efeitos de
eliminao de documentos desprovidos de qualquer valor arquivstico.

No somente a questo da conservao dos documentos e a organizao dos


fundos que est em causa, mas tambm os aspectos directamente relacionados com
os processos de produo, conhecimento, difuso, acesso, circulao, compreenso e
uso da informao que cada vez mais urge equacionar no mbito da arquivstica
contempornea, entendida, na ptica de A. Malheiro da Silva, como uma disciplina
aplicada da Cincia da Informao: o Arquivo entendido como um sistema de

23
informao (2000: 68-70). Assim, a estratgias a adoptar devem ser mais de carcter
organizacional do que tecnolgico.

Na mesma esteira macro-terica, no mbito do presente contexto denominado por


Sociedade da Informao, Mats Burell (2004: 57-58), apresenta uma curiosa reflexo
em torno da dicotomia informao/no-informao em virtude do valor factual e
evidencial da informao enquanto recurso bsico dos dias de hoje. E, como possvel
soluo para as dificuldades que decorrem da avaliao de uma to vasta, complexa e
diversificada produo de informao, o autor apela a uma abordagem
multidisciplinar como a via para o desenvolvimento de uma metodologia de avaliao
arquivstica a partir da qual se cruzem diversas reas do conhecimento,
designadamente, economia/gesto, cincias computacionais, cincia e teorias da
informao e do conhecimento, etc.

Numa perspectiva mais concreta da avaliao aplicada ao Arquivo entendido como


um sistema de gesto de informao, A. Malheiro da Silva (2000: 98) e Fernandes
(2004: 91-99) sugerem uma metodologia de avaliao por parmetros cientficos
que incide directamente no fluxo de informao de um determinado sistema de
arquivo (semi)fechado, luz de trs tipos de indicadores: a) pertinncia avaliar
a informao atravs da sua importncia orgnico-funcional e de memria; b)
densidade inferir quanto sua autenticidade, isto , distinguir o original da cpia;
c) frequncia mensurar o uso e acesso informao na fase da produo e na
fase estvel/ps-decisria). A articulao destes trs indicadores, em funo de
uma abordagem quantitativa, determinar, segundo os autores, o destino final de cada
srie documental, ou seja, para efeitos de conservao permanente, temporria ou de
eliminao.

Fernandes (2004) chama ainda a ateno para a importncia de se analisar a


(des)continuidade de determinadas sries documentais e a eventual articulao entre
elas, no sentido de se proceder a uma avaliao do desenvolvimento e evoluo
sistmica/orgnica da organizao em estudo. O autor refere tambm a pouca
importncia que se tem dado ao peso decisrio da memria institucional (2004:
101), e a sua possvel influncia no desenvolvimento das organizaes em termos de
investigao, e como potencial problemtica no mbito da arquivstica contempornea.

Face ao cenrio da denominada crise mnemnica desencadeada pelo


fenmeno da exploso documental durante a 2 Guerra Mundial, e cada vez mais

24
agravado pela desmesurada produo de informao potenciada pelas novas TIC17,
algumas empresas norte-americanas procuram hoje contornar essas dificuldades no
sentido de conter o mpeto racionalista e excessivamente pragmtico que caracteriza a
tradio norte-americana relativamente eliminao de documentos18.
Para esse efeito, tm-se contratado historiadores para apresentarem algumas
respostas estratgicas no domnio do planeamento, gesto, organizao cognitiva e
documental da memria informativa da organizao, luz de uma dialctica
interactiva entre o processo (diacrnico) de acumulao de informao documental e o
plo (sincrnico) de produo e gesto corrente de informao e conhecimento.

Porm, no ser apenas na tradio norte-americana que verificamos uma


tendncia relativamente acrtica e utilitarista em termos de avaliao e seleco
documental que, no entanto, parece estar a mudar.

Sem desconsiderao por autores e arquivistas consagrados como Jean-Yves


Rosseau e Carol Couture (1998), Cruz Mundet (1995) e, no mbito nacional, Ceclia
Henriques et al. (1998) e Ana Maria Sarmento Pvoas et al. (1998) do extinto Instituto
dos Arquivos Nacionais/ Torre do Tombo (IAN/TT)19, no poderemos contudo deixar
de registar aqui que para aqueles autores a Avaliao20 mais perspectivada na
lgica da seleco e eliminao massiva da documentao acumulada, e como
resposta aos diversos constrangimentos que dela decorrem; ou seja, numa ptica
operativa de micro-avaliao documental, no se vislumbrando uma estratgia de
macro-avaliao da informao, isto , numa perspectiva efectivamente sistmica a
qual pressupe diversas linhas de actuao, nomeadamente, ao nvel da gesto de
recursos humanos e tecnolgicos, gesto de espaos fsicos, e de avaliao
qualitativa/quantitativa da informao ao nvel da produo (avaliao de circuitos
documentais e de formulrios).

17
Facto que se traduz numa tremenda dificuldade de avaliao e seleco de informao para efeitos de
conservao ou de substituio de suportes que apresentam um curto prazo de vida tecnolgica.
18
Segundo A. Malheiro da Silva, (...) os Estados Unidos bateram um record, chegando a destruir 99%
da documentao produzida em certos servios administrativos governamentais. (1998: 131).
19
No esquecendo que as respectivas obras neste domnio se apresentam formalmente como manuais de
gesto documental.
20
Segundo o Glossrio do Anexo III, in Orientaes tcnicas para a avaliao de documentao
acumulada / Lisboa: Instituto dos Arquivos Nacionais/ Torre do Tombo (1998: 53), elaborado por Ana
Maria Sarmento Pvoas [et al.], por Avaliao entende-se a determinao dos valores primrio e
secundrio dos documentos de um arquivo, com vista fixao dos prazos de conservao em fase activa
e semi-activa, e do destino final (conservao permanente em arquivo definitivo ou elimino). (...) O
estado de organizao e de conservao deve tambm ser considerado, nomeadamente quando esteja em
causa a avaliao de documentao acumulada..

25
Por outro lado, importa interpretar com alguma prudncia os autores que
defendem que la buena marcha de un sistema actual de archivo, en cuanto unidad de
informacin, est condicionada por la solucin de un problema clave: destruir lo
accesorio para poder conservar lo til (CRUZ MUNDET, 1999: 22), pois, no nosso
entender, estar-se- a promover um excesso de pragmatismo na prtica arquivstica
que poder ser adulterada por outro tipo de interesses. O perigo destas propostas
ser o facto de poderem influenciar os mais incautos para uma abordagem
essencialmente utilitarista ou economicista, e menos para uma perspectiva reflexiva,
compreensiva e autocrtica em termos de questionamento conceptual em torno da
avaliao da documentao e informao.

Paradoxalmente, importa reconhecer o mrito daquelas propostas e respectivos


autores face aos presentes cenrios (por vezes, insustentveis) de documentao
acumulada que colocam em risco a preservao da mesma, como solues ainda que
de pendor mais pragmtico e/ou tecnicista se podero considerar igualmente vlidas.
E tambm convm esclarecer aqui que nenhum dos autores supra referenciados
defende a eliminao de documentos de uma forma gratuita ou advoga uma
conservao minimalista da documentao e informao.

Aquele tipo de abordagem deriva tambm da influncia terica da tradio


americana e, nomeadamente, de Shellenberg em diversos autores, relativamente
definio conceptual que o mesmo apresenta no que concerne, por um lado, ao valor
primrio (administrativo) inerente a todos os documentos de arquivo e, por outro lado,
no que se refere ao potencial valor secundrio associado a determinadas sries
documentais consideradas com uma importncia adicional em termos de valor
histrico institucional.
Esta (di)viso simplista e algo redutora decorrente de uma dicotomia valorativa
associada aos documentos de arquivo no vislumbra a avaliao ao nvel da produo
embora no a rejeite sendo, deste modo, incompatvel com uma abordagem
contnua da cadeia documental e que contemple os diferentes circuitos de informao
nas Organizaes. Por outro lado, se partirmos do binmio primrio/secundrio
definidos como valores basilares associados aos documentos, ou na ptica de
Rousseau e Couture (1998: 116) quando se distinguem documentos activos de
documentos inactivos21, estaremos a incorrer numa contradio conceptual e
simultaneamente operativa, se no vejamos:

21
Segundo Rousseau e Couture nos casos em que no necessrio aplicar o perodo da semiactividade,
os dois perodos restantes cobrem perfeitamente as noes de valor primrio e de valor secundrio () O
documento til e activo, ou j no til e torna-se inactivo e deve ser eliminado ou transferido para o

26
Em primeiro lugar, a viso operatria e tecnicista reflectida por Rousseau e Couture
que reduz os critrios da avaliao documental aos valores primrio e secundrio
inequivocamente contraditria na medida em que, ao mesmo tempo, os prprios
autores reconhecem que o valor testemunhal inerente a qualquer documento
administrativo. E, portanto, se qualquer documento reflecte algo da memria da
entidade produtora, atendendo que foi produzido ou recebido no mbito das
actividades de uma determinada Organizao, e num contexto histrico
temporalmente situado, representar sempre uma mais valia adicional para efeitos de
reconstituio da memria organizacional, ainda que a sua relao com outros
documentos seja mnima. E, neste sentido, os documentos de arquivo nunca
deveriam ser considerados como inactivos.

Em segundo lugar, se, por um lado, se reconhece que um dos princpios


fundamentais da arquivstica se baseia no respeito pela ordem original dos
documentos e nas relaes que se estabelecem entre eles, por outro lado, tambm se
deveria admitir que ao regular-se a eliminao de documentos22 estar-se- a colocar
em causa aquele mesmo princpio.

Elio Lodolini, citado por A. Malheiro da Silva (2000: 62), sustenta que, Eliminar,
nem que seja uma nfima parte do cmputo geral da documentao inerente a um
determinado arquivo, colocar sempre em causa a sua integridade enquanto fundo
documental produzido no mbito das actividades de uma determinada instituio, bem
como poder adulterar a relao sequencial/cronolgica e intelectual entre certas
sries de documentos no esquecendo que depois de obliterada essa relao ser
absolutamente impossvel reconstituir a sua base original de continuidade.
Eliminar documentos de arquivo, na ptica de Lodolini23, nunca ser um processo
objectivo, na medida em que somente a ntegra do conjunto dos documentos
produzidos por uma certa instituio poder constituir uma representao fiel da
respectiva realidade organizacional, ou seja, da sua memria e do seu lugar na
Histria. E, portanto, o acto de avaliar e seleccionar documentao e informao de
arquivo atribuindo-lhes valores diferenciados de conservao constituir sempre uma
deciso subjectiva e mais associada a dificuldades financeiras e logsticas
correndo-se o risco de se estar presentemente a produzir lacunas no patrimnio
mnemnico da Sociedade.

arquivo definitivo. Em casos destes, as trs idades passam a ser apenas duas (ROSSEAU; COUTURE,
1998: 127).
22
Ainda que esta se apresente como uma resposta alternativa face ao fenmeno da exploso
documental e aos diversos constrangimentos dele decorrentes.
23
Citado por A. Malheiro da Silva (2000: 62) como o denominado pai do mtodo histrico.

27
Assim, do ponto de vista da tica arquivstica, subsistem dvidas relativamente
prtica da eliminao de documentos, mesmo que com suporte legal.
A resposta para o paradoxo da eliminao parcial versus conservao total
poder estar, segundo A. Malheiro da Silva (2000), no equilbrio entre dois interesses
aparentemente antagnicos: a racionalidade administrativa e a preservao da
memria.

Ainda no mbito da gesto de documentos, importa tambm referir aqui que o


vnculo conceptual e operativo que se estabelece entre a avaliao e a classificao
de documentos a base do controlo dos fluxos informacionais, acesso e a
disponibilizao da informao (INDOLFO, 2007: 45).

Tal como a avaliao e a seleco, entendidas como operaes cognitivas


inerentes a qualquer ser humano, a classificao um processo natural de reaco ao
caos. Agrupar ideias, reagrupar conceitos, ordenar o espao e dividir as coisas
segundo critrios de similitude e de distino, constituem aces representativas da
realidade que nos rodeia. Classificar significa, portanto, intelectualizar e conhecer.

Do ponto de vista da arquivstica, classificar uma operao de lgica que permite


clarificar as ligaes entre os documentos e que consiste em agrupar
hierarquicamente os documentos de um fundo documental em grupos ou
classes/subclasses, de acordo com os princpios da provenincia e da ordem
original, definindo-se classes abstractas que correspondem, de forma coerente e
articulada, s funes e actividades da entidade produtora.

Assim, a necessidade de organizar e controlar a exponencial produo de


documentao e informao, atravs da classificao e avaliao, leva a que a
abordagem clssica da arquivstica se alargue, portanto, aos aspectos da produo
documental.
Segundo Cruz Mundet (2006) a gesto de documentos persegue pois os seguintes
objectivos:

1. A normalizao dos documentos;


2. Evitar a criao de documentos desnecessrios, a duplicao e a presena
de verses caducadas;
3. Simplificar os procedimentos;
4. Controlar o uso e a circulao dos documentos;

28
5. Organizar e comunicar (classificar, ordenar e descrever) os documentos
para a sua adequada utilizao ao servio da gesto e da tomada de
decises;
6. A conservao e a instalao dos documentos a baixo custo nos arquivos
intermdios;
7. Avaliar, seleccionar e eliminar os documentos sem valor para a gesto e
para o futuro;
8. Assegurar a disponibilidade dos documentos essenciais em situaes de
crise ou emergncia.

Como alternativa arquivstica europeia, tradicionalmente vocacionada para os


aspectos da conservao e custdia dos arquivos histricos e institucionais, o conceito
de records management com a tnica no princpio do records lifecycle, de cariz e
disseminao anglo-saxnica, devolve arquivstica e, em particular, aos arquivistas,
a sua verdadeira e cabal misso: organizar e gerir toda a documentao produzida ou
recebida por uma entidade pblica ou privada, no exerccio da sua actividade e
conservada a ttulo de prova ou informao, independentemente da sua data, formato
e/ou suporte originais. Por outras palavras, de certo modo o reencontro da
arquivstica com o seu passado, pois corresponde recuperao da antiga funo
administrativa dos arquivistas, que os transformou durante muito tempo em peas-
chave dos sistemas organizacionais. (PENTEADO, 1997: 79).

O manual de arquivstica da autoria dos canadianos Jean Yves Rousseau e Carol


Couture, intitulado Os fundamentos da disciplina arquivstica (1998), integra
elementos da teoria e prtica arquivsticas europeias e do conceito de records
management norte-americano, procurando reconciliar os papis desempenhados
pelos arquivos e pelos arquivistas, ou seja, sua tripla funo: administrativo, cientfico
e cultural. (INDOLFO, 2007: 39).
Deste modo, a arquivstica integrada preconizada por Carol Couture, Jacques
Ducherme e Jean Yves Rousseau, citados por Penteado (1997: 78), visa consolidar
trs aspectos fundamentais:

1. Garantir a unidade e continuidade da interveno do arquivista no conjunto


da documentao produzida ou recebida por uma instituio, qualquer que
seja a sua idade ou tipo de suporte;
2. Permitir uma melhor articulao das actividades arquivsticas no contexto
de uma poltica de organizao de arquivos;

29
3. Facilitar o reconhecimento da arquivstica como a disciplina que tem por
misso salvaguardar os documentos de arquivo para fins probatrios ou de
testemunho patrimonial e que, por esse motivo, deve promover a difuso
da informao ali contida.

Porm, tambm existem algumas fragilidades conceptuais subjacentes ao princpio


do records lifecycle que importa aqui abordar (ROUSSEAU; COUTURE, 1998; SILVA,
A.; RIBEIRO; et al., 1998; CRUZ MUNDET, 2006).
A diviso estanque e trifaseada inerente ao conceito de ciclo de vida dos
documentos excessivamente generalista e anula a fluidez da fronteira existente
entre o perodo de actividade e o de semiactividade (ROUSSEAU; COUTURE, 1998:
117). Efectivamente, segundo aqueles autores, no possvel determinar que a
frequncia da consulta de documentos decresce significativamente trs anos ou cinco
meses depois da criao dos mesmos. Os prazos de reteno administrativa definidos
em textos normativos e regulamentares devero ser entendidos como balizas
temporais orientadoras.

Assim, a fronteira conceptualmente definida entre o perodo de semiactividade e


inactividade no consensual ou sequer aplicvel a todo o tipo de documentao24.
Se pensarmos, por exemplo, nos Processos de Obras Particulares e de Obras
Pblicas constatamos que nestes casos no existe propriamente um intervalo fixo
entre o perodo de semiactividade e perodo de inactividade, pois tratam-se de
processos susceptveis de em qualquer altura sofrerem alteraes aos projectos
iniciais, prorrogaes e inmeros averbamentos em termos de propriedade e registo
dos imveis. Todos estes actos acrescentaro necessariamente novos dados e
informao documental aos respectivos processos em diversos contextos de espao e
tempo que, por conseguinte, podero no se enquadrar em qualquer uma das trs
fases predefinidas.
O perodo de inactividade administrativa daquele tipo de processos ser apenas
aplicvel aquando da demolio dos respectivos edifcios. Por outro lado, sendo
legalmente reconhecido o valor histrico quelas sries de processos, mesmo aps o
desaparecimento fsico dos respectivos edifcios, seja para estudos de natureza
urbanstica, seja para outros fins distintos daqueles que motivaram a sua produo25,

24
A propsito da fragilidade conceptual da teoria das trs idades e do conceito de arquivo intermdio ver
tambm o artigo da autoria de Paulo Jorge Batista intitulado A gesto da srie macroprocessos de obras
particulares do Municpio de Lisboa publicado nas Pginas a&b. s. 2. 4 (2009) 35-63.
25
Por exemplo, para efeitos de investigaes de natureza judicial nas quais se considere til associar
elementos acerca de uma determinada obra.

30
os mesmos assumem-se novamente como um activo informacional relevante para a
prpria Organizao.

excepo dos documentos passveis de serem legalmente eliminados, os


demais, efectivamente, no morrem, uma vez que passam a ser conservados com
uma utilidade distinta da que lhes deu origem, isto , de natureza histrico-cultural
que, no fundo, tambm pode ser probatria (CRUZ MUNDET, 2006).

Assim, a vulgarizada teoria das trs idades, academicamente consolidada com


base no princpio do ciclo vital dos documentos, quer do ponto de vista terico, quer
em termos pragmticos e de gesto, apresenta duas lacunas que importa aqui
sublinhar: 1) origina uma ruptura na evoluo natural da vida dos arquivos,
tendendo a isolar, de forma cada vez mais acentuada, o arquivo histrico (SILVA, A.;
RIBEIRO; et al., 1998: 133); e, 2) no contempla o facto de que todo o documento
pode retomar fase inicial de actividade, quer a partir da fase intermdia, quer a partir
da fase histrica ou definitiva, como consequncia de um processo de reapreciao
tcnica, de reabertura de um processo judicial ou de qualquer outra actividade
administrativa conexa que reclame a sua evidncia (CRUZ MUNDET, 2006).

A. Malheiro da Silva e Fernanda Ribeiro (2000) sustentam que, em rigor, apenas


existem duas fases: 1) a fase gensica que corresponde ao processo de produo
de informao decisria (corrente e administrativa); e 2) a fase ps-gensica ou
ps-decisria, perene e definitiva, que se distingue essencialmente pelo carcter de
estabilidade e frequncia do uso e acesso informao.
Se, por um lado, a linearidade que caracteriza o conceito de ciclo vital dos
documentos preconizado por Schellenberg est estritamente relacionada com uma
focalizao redutora dos documentos de arquivo tradicionalmente entendidos como
entidades fsicas, e com as tarefas operacionais subjacentes gesto dos mesmos,
por outro lado, as novas realidades em termos de suportes e meios de produo e
veiculao da informao esto muito para alm da tradicional dimenso fsica dos
documentos.
Os documentos digitais, por exemplo, dependem mais da sua estrutura lgica e da
meta-informao26 que lhes associada desde o preciso momento em que so
produzidos e consequentemente registados no sistema de arquivo da Organizao
produtora ou receptora dos mesmos do que de uma estrutura fsica, pelo que as

26
Meta-informao significa informao sobre a informao. Numa perspectiva arquivstica refere-se ao
processo de atribuir e extrair informao interna e externa sobre a concepo, produo, gesto,
armazenamento e eliminao de documentos electrnicos, com o intuito de evidenciar a autenticidade dos
mesmos atravs da sua manuteno e controlo (NP 4438-2:2005).

31
operaes associadas ao armazenamento fsico do papel resultam irrelevantes para a
sua gesto.

Na verdade, aquilo que desde sempre caracterizou a existncia factual de um


documento de arquivo a sua continuidade, independentemente da sua natureza
poder ser material ou, mais recentemente, de carcter intangvel.
A continuidade documental depende da utilidade de um documento e, sobretudo,
da capacidade do sistema de arquivo que o gere de manter permanentemente o seu
valor probatrio e de memria (CRUZ MUNDET, 2006).

Em 1994, o australiano Frank Upward num texto intitulado In search of the


continuum desenvolve um conceito que ulteriormente se prope como um novo
paradigma de gesto documental denominado por records continuum model, (CRUZ
MUNDET, 2006; ANTNIO, 2009).

Segundo a interpretao de Antnio (2009) o modelo do Continuum Documental


assenta em quatro premissas fundamentais:

1. O valor permanente dos documentos at fase de conservao definitiva,


luz de uma abordagem custodial mas simultaneamente integrada.
2. A institucionalizao da funo do gestor documental (o arquivista) com
competncias de administrao de empresas.
3. O enfoque nos documentos de arquivo entendidos e geridos como
entidades lgicas, em vez de fsicas, independentemente da natureza do
seu suporte.
4. A Cincia Arquivstica como base da organizao do conhecimento acerca
da gesto documental, e disciplina de avaliao retrospectiva e prospectiva.

Na perspectiva de Upward the continuum model provides the structure for the
placement of records through current and future activities and systems. The
characteristics of the records, the record keeping system, and the ordering processes
operate in an interconnected manner across space and through time (1994: 126).

O mesmo modelo pressupe, deste modo, a convergncia de quatro eixos que


representam os conceitos de organizao arquivstica, valor probatrio, funo e
provenincia, os quais, por sua vez, correspondem a diferentes dimenses de
espao e tempo (CRUZ MUNDET, 2006: 27-29).

32
- O eixo arquivstico (recordkeeping) ou da Gesto Documental (ANTNIO,
2009) foca-se nos meios de armazenamento da informao registada sobre a
actividade humana.

- O eixo probatrio depende da rastreabilidade das aces evidenciadas nos


documentos como suporte da memria colectiva, das organizaes e da sociedade.

- O eixo transaccional representa o acto, as actividades e as funes plasmadas


nos documentos. Este eixo reflecte, por um lado, os documentos como registo das
actividades realizadas na conduo dos assuntos e a forma como essas actividades
criam vnculos entre os documentos. E, por outro lado, remete a abordagem para o
sistema de classificao funcional das organizaes e a forma em que cada funo se
decompe de acordo com subcategorias de actividade, ou se desenvolve a partir dos
prprios actos.

- O eixo identitrio diz respeito autoria e responsabilidade sobre a produo


dos documentos de arquivo luz de um enquadramento orgnico-funcional. Este eixo
enfatiza o princpio da provenincia com base na noo de que um arquivo deve
estar permanentemente relacionado com o criador dos documentos, e nos quais se
reflictam as autoridades e responsabilidades que sustentam um determinado acto.

Paralelamente, os eixos sobre os quais assenta o modelo do Continuum


Documental permitem analisar as dimenses de um Sistema de Gesto Documental
(ANTNIO, 2009).

- A primeira dimenso corresponde fase denominada por Criar, isto , as


aces que do origem a documentos.

- A segunda dimenso designa-se por Capturar os documentos como prova,


vinculando as transaces, actos, decises ou comunicaes que documentam. pois
neste momento em que um documento se transforma em documento de arquivo
composto pelos seus elementos essenciais contedo, contexto e estrutura.

- A terceira dimenso remete para a necessidade de Organizar a informao


luz de uma perspectiva normalizada, ou seja, atravs das estruturas comuns que
garantam a acessibilidade num ambiente colaborativo. Torna-se necessrio que a
informao possa ser compartilhada em diferentes contextos espao-tempo, onde os
documentos de arquivo passam a ser fontes de organizao e memria. (ANTNIO
2009: 55).

33
- A quarta dimenso, visa Pluralizar o conhecimento dos documentos e da
informao como memria, tornando-os acessveis no presente e para o futuro.

O records continuum model suportado pelos quatro eixos conceptuais


anteriormente aflorados, coloca portanto em causa a viso espartilhada ou tripartida
da realidade, e, concomitantemente, rejeita a tese de que os documentos de arquivo
possam ser categorizados como prova ou como memria consoante a dimenso
temporal e fsica/espacial em que se encontrem.

De facto, na perspectiva de Ribeiro citada por Antnio a teoria das trs idades e o
ciclo de vida dos documentos tratam-se apenas de pretensas teorias que
procuram sustentar um modelo histrico-tecnicista cada vez mais esgotado e, por
outro lado, como base de opes prticas meramente operatrias () para justificar
separaes artificiais do todo que so os arquivos, aduzindo a aplicao de tcnicas e
mtodos diferenciados no tratamento da informao de diferentes idades, como se de
realidades distintas se trate. (2009: 41).

Todavia, na ptica de Antnio, pelo menos no panorama nacional, ser talvez


prematuro, se no mesmo impossvel, introduzir uma mudana de paradigma to
radical. Pois, rebate o autor afirmando que existe uma cultura sedimentada, que
ultrapassa os prprios profissionais de arquivo e at repercute a teoria das trs
idades nos respectivos organogramas. Ignorar esta realidade, que envolve rgos de
gesto e estruturas operacionais da administrao central e local e de muitas
empresas ficar por formulaes tericas importantes do ponto de vista da
investigao, mas que no conseguem erradicar o referido modelo histrico-
tecnicista. (2009: 41-42). Refora ainda o mesmo autor defendendo que o prprio
conceito de gesto integrada da documentao decorre da constatao da teoria das
trs idades e apesar disso no fica condicionado a seguir metodologias diferenciadas
para cada fase. (2009: 42).

Pela nossa parte, e procurando evitar uma viso maniquesta ou excessivamente


cartesiana da realidade, consideramos que o antagonismo dialctico inerente aos
paradigmas supra aflorados resultaro num processo de construo eclctica de
teorias e prticas arquivsticas que, de resto, j comeou. No esquecendo que a
mudana acarreta naturalmente avanos e retrocessos, sobreposies e
ambiguidades, antagonismos e divergncias de valores, de princpios fundamentais ou
de pr-conceitos.

34
Na perspectiva de A. Malheiro da Silva (2006) assiste-se presentemente
emergncia de um paradigma ps-custodial com particular destaque nos pases
ocidentais, sendo possvel associar-lhe alguns traos que o caracterizam, destacando-
se, entre outros, a alterao do actual quadro terico-funcional da actividade
disciplinar e profissional por uma postura diferente sintonizada com o universo
dinmico das Cincias Sociais (). Esta mudana de paradigma, segundo o autor,
procura centrar-se () na compreenso do social e do cultural, com bvias
implicaes nos modelos formativos dos futuros profissionais da informao (). Por
outro lado, refora o autor que urge substituir a () lgica instrumental patente nas
expresses gesto de documentos e gesto da informao, pela lgica cientfico-
compreensiva da informao na gesto () e, assim sendo, as prticas informacionais
decorrem e articulam-se com () a estrutura e cultura organizacionais, devendo o
cientista da informao, em vez de estabelecer ou impor regras operativas,
compreender o sentido de tais prticas e apresentar dentro de certos modelos tericos
as solues (retro ou) prospectivas mais adequadas. (2006: 22).

As teses subjacentes ao movimento ps-custodial com acentuada


expressividade a partir da dcada de oitenta, em especial, no Canad e nos Estados
Unidos da Amrica, tm vindo a influenciar significativamente a arquivstica em termos
de reviso de alguns dos seus pressupostos, experimentando-se hoje um perodo
saudvel de debate a respeito do seu prprio objecto, sendo a noo de arquivo
confrontada com os problemas decorrentes da existncia de novos suportes e do uso
de novas tecnologias (SILVA, A.; et al. 1998: 156).

Mas, falar hoje de arquivstica, de gesto de documentos e/ou de cincia da


informao permanecendo de costas voltadas para a Gesto da Qualidade no mbito
de projectos de modernizao administrativa enquadrados em processos de reforma
da Administrao Pblica em curso, resultar num discurso lacnico e porventura
depauperado. Pois, no nosso entender, so temticas que mesmo no sendo
convidadas vo necessariamente ao encontro dos aspectos relacionados com a
gesto documental.

35
A Qualidade, na sua dimenso mais subjectiva, prende-se com valores e modelos
de referncia especficos de um determinada cultura, poca ou moda. Nas palavras de
Dray, a qualidade () um conceito evolutivo que tem a ver com os prprios valores
e padres que o cidado espera do produto recebido () que sintetiza um conjunto
de tcnicas orientadas para uma nova filosofia de gesto. (1995: 177).
A premissa da Qualidade a satisfao dos clientes, conhecer as suas
necessidades explcitas e implcitas para melhorar os produtos e adequ-los s suas
expectativas (NASCIMENTO; FLORES, 2007). Mas at ser entendido e materializado
como tal, o conceito de qualidade passou por diversos estgios evolutivos que importa
aqui sistematizar.

Perodo

1951-finais Finais dos


1945 -1949 1949 -1951 1980 -at ao
dos anos 60 -
presente
anos 60 1980

Conformidade Conformidade
Conformidade Alcance da
com standards com standards
Definio de Adequao com as mxima
e e
qualidade ao uso exigncias satisfao
especificaes especificaes
dos clientes dos clientes
tcnicas tcnicas

Controlo da
Controlo Total Quality
Sistema Inspeco da Garantia da qualidade em
estatstico da Management
de Gesto qualidade qualidade toda a
qualidade (TQM)
organizao

Parmetro
Processo de Necessidades Expectativas
Caractersticas

do sistema Produto final Produto final


produo dos clientes dos clientes
de gesto

Ciclos curtos
Mudana Produo em Produo em Economia de Economia de
da vida dos
Tecnolgica massa massa servio servio
produtos

Medida de Conceito Conceito Conceito Conceito Conceito


qualidade objectivo objectivo subjectivo subjectivo subjectivo

Dimenso
Esttica Esttica Dinmica Dinmica Dinmica
temporal

Quadro 1. Evoluo do conceito de qualidade

36
De acordo com o quadro supra (adaptado de LOFFLER [2001] por ROCHA, 2006:
17), a histria da qualidade pode ser dividida em cinco fases que correspondem a
diferentes modelos do sistema de gesto:

1. Inspeco da qualidade (1945-1949);


2. Controlo estatstico da qualidade (1949-1951);
3. Sistema orientado para a garantia da qualidade (1951- finais dos anos 60);
4. Controlo da qualidade em toda a organizao (finais dos anos 60 at aos anos
80;
5. Gesto da qualidade total TQM (anos 80 at ao presente).

Numa primeira fase, a qualidade aferida atravs de rotinas de inspeco dos


produtos com base em normas (ROCHA, 2006: 17). O objectivo verificar a
conformidade dos requisitos e as especificaes tcnicas predefinidas para a
concepo dos produtos. Na perspectiva de Deming, citado por Dray (1995: 105), a
gesto da qualidade consiste na constante medio dos processos internos de modo a
identificar os seus problemas e a corrigi-los.

A filosofia de Deming, considerado como o pai da moderna revoluo da


qualidade (2006: 35) assenta em 14 princpios direccionados para a gesto de topo
das organizaes (GOMES, 2004: 9-10), a saber:

1. Criar na organizao um propsito constante direccionado melhoria de


produtos e servios;
2. Criar um clima organizacional onde falhas e negativismo no so aceites, mas
so encarados como oportunidades de melhoria;
3. Terminar a dependncia da inspeco em massa para garantir a conformidade;
desenhar produtos e processos com qualidade intrnseca;
4. Terminar a prtica de decidir contractos com base no preo mais baixo, em
alternativa minimizar o custo total no ciclo de vida do produto. Desenvolver
relaes de longo prazo com fornecedores do processo;
5. Procurar a melhoria contnua do processo produtivo, melhorando a qualidade e
reduzindo os custos;
6. Instituir um programa de treino e formao;
7. Substituir a superviso pela liderana em todos os nveis hierrquicos;
8. Eliminar razes para receios; criar um clima de confiana;
9. Eliminar barreiras entre reas funcionais na empresa;

37
10. Eliminar slogans que exortam aumentos de produtividade; os verdadeiros
problemas residem na estrutura do sistema e no podem ser resolvidos
somente pelos trabalhadores;
11. Terminar com a prtica de gesto por objectivos e quotas de trabalho; a
liderana efectiva substitui estas prticas;
12. Eliminar barreiras que impedem os colaboradores de sentirem orgulho no seu
trabalho;
13. Implementar tcnicas de controlo estatstico da qualidade ao nvel dos
operadores;
14. Envolver todos os colaboradores no processo de transformao da
organizao.

Os princpios da qualidade institudos por Deming e o ciclo PDCA Plan, Do,


Check, Act mais conhecido como o ciclo de Deming que corresponde s
actividades de Planear, Implementar, Verificar e Melhorar (fundamentais para gerir
qualquer tipo de projecto) so ainda hoje referncias vlidas porquanto incontornveis
em todos os manuais de gesto da qualidade (GOMES, 2004: 11; CAPRICHO;
LOPES, 2007). O ciclo PDCA est na base do suporte terico dos sistemas de
certificao da qualidade ISO 9001:2000, utilizados em organizaes de todos os
pases do mundo. (CAPRICHO; LOPES, 2007: 48).

Contudo, as primeiras teses sobre controlo e gesto da qualidade preconizadas


por Deming focam-se essencialmente nos aspectos tcnicos dos produtos e no
controlo estatstico da produtividade e da determinao da origem e diferena dos
erros sistemticos, causados pelo homem e pela mquina, e erros aleatrios
causados, por exemplo, pela qualidade dos inputs. (ROCHA, 2006: 18).

As principais preocupaes de Deming e de outros autores do sculo XX e at ao


final da dcada de sessenta, nomeadamente, Juran e Feigenbaum, estavam
directamente relacionadas com os pormenores tcnicos da linha de produo, fruto
das influncias do Fordismo e da produo em massa (ROCHA, 2006: 37-38).
Somente a partir de finais dos anos sessenta que o conceito de cliente assume
algum relevo em termos de planificao dos produtos.

O modelo de gesto da qualidade que vigorou durante a dcada de sessenta e


setenta ainda se focava quase exclusivamente sobre a reduo de custos e o controlo
sobre os processos de produo, no obstante a forte aposta numa nova abordagem
de anlise do mercado como forma de percepcionar as tendncias dos clientes.

38
A partir da dcada de 1980, regista-se a emergncia de um novo paradigma na
gesto da qualidade denominado por Total Quality Management (TQM), o qual vigora
at aos nossos dias. Fruto das contribuies dos autores j referenciados, a gesto
da qualidade total distingue-se das anteriores pela viso holstica das Organizaes e
da interaco destas com o meio evolvente. Por outras palavras, compreender a
interdependncia das Organizaes, os seus trabalhadores e processos de produo,
mercados e clientes luz de uma perspectiva sistmica, facilita a preveno de
problemas e a tomada de decises baseadas em factos.
Esta nova abordagem, de carcter eminentemente preventivo, feita com base no
trabalho de equipa e no planeamento estratgico. Neste perodo, destacam-se autores
como Feigenbaum e Ishikawa pela tnica que colocam no controlo da qualidade
total traduzido do ingls Total Quality Control (TQC). O primeiro entende a qualidade
no apenas como uma mera tcnica de eliminao de defeitos mas, sobretudo, como
uma filosofia de gesto e um compromisso na procura da excelncia, enfatizando
aspectos fundamentais como a tica e a melhoria contnua (ROCHA, 2006: 38).
O segundo distingue-se essencialmente pelo seu contributo na promoo dos
crculos da qualidade () definidos como pequenos grupos de trabalhadores
voluntrios duma mesma rea de actividade que se renem regularmente para,
atravs da utilizao de vrios instrumentos (grficos, estudo de casos, brainstorming),
identificarem os problemas, inventariarem as suas causas e proporem solues
(ROCHA, 2006: 39).

Concomitantemente, Ishikawa desenvolveu outros instrumentos de controlo para


serem usados nos crculos da qualidade, designadamente, diagramas de causa-efeito;
histogramas; folhas de controlo; diagramas de escala; grficos de controlo e fluxos de
controlo. Tratam-se no fundo de instrumentos e tcnicas de estatstica que permitem o
controlo da qualidade. O pensamento deste proeminente autor japons acerca da
Gesto da Qualidade Total (TQM) pode resumir-se em dois tpicos:

Qualidade significa satisfao do cliente;


A gesto da qualidade no se reduz apenas qualidade do produto final, mas
deve ser transversal a toda a Organizao.

As novas teorias da gesto pela qualidade preconizam, em suma, que a anlise e


o esforo de melhoria contnua deve concentrar-se mais nas reais necessidades do
consumidor dos produtos resultantes dos processos, e menos nas especificidades
tcnicas inerentes ao controlo quantitativo da produtividade. Nesse sentido, e

39
parafraseando Dray o Homem o Centro de todos os processos () pelo que ter
() que ser sempre considerado como sujeito e no objecto da Gesto. (1995: 17).
Assiste-se, portanto, a uma mudana de paradigma relativamente gesto da
qualidade nas Organizaes que passa necessariamente por garantir que um
determinado produto, independentemente do processo que lhe deu origem, dever
ser ser desde logo pensado para satisfazer as necessidades do cliente.

O conceito TQM Total Quality Management adoptado pela administrao


pblica norte-americana j em finais dos anos oitenta, num contexto de sucessivas
tentativas de reforma face a modelos de gesto que pareciam cada vez mais
esgotados. Era gritante a necessidade de se humanizar a relao da administrao
pblica com o cidado, uma vez que este ltimo antes de mais um contribuinte que
tem o direito de exigir que lhe sejam prestados servios de qualidade.

A partir do final da dcada de oitenta e durante toda a dcada de noventa, regista-


se a emergncia de uma nova vaga de tericos da qualidade entre os quais se
destacam Crosby (1996), Tom Peters (1987) e Claus Moller (1992) referenciados
por Rocha (2006: 40). Os aspectos que se destacam nesta nova filosofia da gesto
pela qualidade so, em resumo, os seguintes:

 Planeamento e controlo da qualidade (Juran, Feigenbaum, Ishikawa e Crosby);


 Liderana (Deming e Juran);
 Melhoria contnua (Deming, Juran, Feigenbaun, Ishikawa e Crosby);
 Qualificao e reconhecimento dos recursos humanos (Deming, Juran, Crosby
e Moller);
 Trabalho de equipa (Feigenbaum, Ishikawa e Crosby);
 No tolerncia de erros, ou Zero defeitos por dia (Crosby);
 Abordagem preventiva e correctiva dos problemas (Crosby);
 Enfoque nas necessidades dos clientes/consumidores (Tom Peters);
 Inovao em todos os domnios da organizao (Tom Peters);
 Cultura organizacional de qualidade (Moller).

Paradoxalmente, confunde-se muitas vezes a gesto da qualidade total (TQM)


com ulteriores abordagens tecnicistas para a mudana organizacional como, por
exemplo, a reengenharia, a qual muito pouco tem em comum com a primeira, a no
ser a nfase na componente estratgica e o tipo de aces que promove, isto ,
uma abordagem de gesto por processos tal como se pode observar no quadro
seguinte.

40
REESTRU/
REENGENHARIA TQM DOWNSIZING AUTOMAO
TURAO
Aumentar a Reduo Reduo
Melhorias Aumentar a
Objectivos satisfao dos significativa moderada
dramticas produtividade
clientes de custos de custos

Abordagem Top-down Bottom-up Top-down Top-down Funcional


Reduzir
nfase Estratgica Estratgica Reduzir custos Reduzir tempo
custos
Reduzir n de
Reinventar
Melhorias pessoas Eliminar Automatizar
Processos
Aces graduais dos subcontratar layers na actividades
Aplicar
Processos Eliminar hierarquia manuais
Tecnologia
Infra-estruturas
Tipo de Despedi-
Radicais Incrementais (Ver acima) Automao
Mudanas mentos

(S nas)
Crculos de
Papel dos Equipas de Equipas de
Melhoria/garantia Vtima Vtima
Trabalhadores Reengenharia especialistas
da Qualidade
tcnicos

Prazo de
Obteno dos 2 4 anos Longo Rpido Rpido 13
Resultados

Importncia Principal
Fundamental Considerada Nula Nula
da Tecnologia nfase

Quadro 2. Reengenharia comparada com outras tcnicas de gesto (Rocha, 2006: 20)

A expresso reengenharia foi originalmente introduzida na gesto em 1990, na


sequncia de um artigo publicado por Michael Hammer na Harvard Business Review,
intitulado por Reengineering Work: Dont Automate, Obliterate (ROCHA, 2006).
Hammer e Champy definem a Reengenharia como o repensar fundamental e a
reestruturao radical dos processos empresariais que visam alcanar drsticas
melhorias em indicadores crticos e contemporneos do desempenho, tais como
custos, qualidade, atendimento e velocidade (ROCHA, 2006: 20).

A tnica da reengenharia colocada essencialmente nos processos e na


componente tecnolgica de suporte, e no tanto nas estruturas orgnicas nem nos
produtos e servios, pelo menos directamente.
As palavras-chave da reengenharia segundo Dray (1995: 86-87) e Chiavenato
(2004: 460) so as seguintes:

 Fundamental: determina-se primeiro o que uma empresa precisa de mudar, e


depois como faz-lo; no se trata nada como verdade consagrada; faz-se
tbua rasa sobre tudo o que existe e concentra-se no que idealmente deveria
existir;

41
 Radical: desconsidera-se todas as estruturas e os procedimentos existentes e
inventam-se formas completamente novas de trabalho;
 Drstica: so executadas mudanas, simblica e materialmente violentas,
que pressupem a destruio do antigo por algo de absolutamente novo;
 Processos: reorienta-se o foco para os processos em detrimento das tarefas e
das pessoas que as realizam: so (re)desenhados ou mapeados todos os
processos da organizao com o intuito de se eliminar circuitos de deciso e
de informao inteis para a execuo dos processos.

De facto, para que uma organizao (pblica ou privada) funcione de forma eficaz
e eficiente tem que gerir numerosas e diversas actividades que se encontram muitas
vezes interligadas. Uma actividade ou conjunto de actividades utilizando recursos, e
gerida de forma a permitir a transformao de entradas em sadas, pode ser
considerada como um processo. A sada de um processo pode constituir directamente
a entrada de um outro processo. Um processo , por outras palavras, um conjunto de
actividades com uma ou mais entradas e que cria uma sada de valor para o cliente
(CHIAVENATO, 2004: 460).
A metodologia de implementao de um sistema de gesto de processos numa
organizao, a par da identificao e controlo das suas interaces internas e externas
no sentido de se produzirem os resultados pretendidos pode ser referida como
abordagem por processos (NP EN ISO 9001:2008).

Em termos programticos, pese embora possamos observar pontos comuns entre


o conceito da gesto da qualidade total (TQM) e o de reengenharia,
nomeadamente no que concerne importncia dedicada aos processos e s
necessidades dos clientes, o primeiro procura almejar melhorias graduais cujos
resultados apenas podero ser colhidos a longo prazo, ao passo que o segundo (a
reengenharia) promove a mudana radical e de curto prazo (ROCHA, 2006: 21).

Capricho e Lopes advertem contudo para os riscos de uma abordagem centrada


exclusivamente na reengenharia: se do ponto de vista do investimento e do timing da
mudana aquele conceito poder parecer bastante atractivo, j no que concerne
desconsiderao pelo potencial humano existente nas Organizaes as
consequncias podero ser catastrficas. A obsesso impetuosa pela mudana total e
acelerada poder originar um clima negativo de insegurana e desmotivao, a
destruio de relaes e saber acumulado () tornando o ambiente pouco propcio
criatividade e criao de relaes que permitam dar sequncia a estratgias de
longo prazo (CAPRICHO; LOPES, 2007: 240). Pois, na verdade, aquilo que se

42
pretende mudar com a reengenharia ser fazer cada vez mais com cada vez menos
(CHIAVENATO, 2004: 460).

Deste modo, coloca-se a seguinte questo: quais as vantagens que se podero


obter com a implementao de um projecto de reengenharia de processos?

Tradicionalmente, as Organizaes esto mais centradas nas tarefas e nas


estruturas, mas menos nos seus processos. As diferentes unidades funcionais que
constituem uma Organizao operam normalmente como se fossem pequenos feudos,
arreigados a mtodos de trabalho obsoletos e de costas voltadas entre si.
Atravs da reengenharia procura-se, ento, inverter o velho e tradicional
organograma de cabea para baixo (CHIAVENATO, 2004: 461), e, sobretudo,
redireccionar a lgica de funcionamento organizacional para os processos, com uma
forte aposta nas tecnologias da informao:

 Os departamentos tendem a desaparecer e ceder lugar a equipas focadas nos


processos e nos clientes. A departamentalizao por funes trocada por
redes de equipas de processos;
 A estrutura hierarquizada do tipo vertical achatada, e horizontalizada;
 Os papis dos trabalhadores deixam de ser moldados por regras e
regulamentos internos, apostando-se mais na autonomia e na avaliao das
competncias individuais e nos resultados alcanados;
 Os gestores antes controladores de resultados e distantes das operaes
quotidianas tornam-se lderes e impulsionadores, ficando mais prximos das
operaes e daqueles que as executam;
 As tecnologias da informao apresentam-se como instrumentos fundamentais
para a reengenharia dos processos.

A maioria dos processos esto repletos de desconexes, tarefas redundantes,


informao duplicada e estrangulamentos. Neste sentido, a reengenharia de
processos pode ser til de duas formas: a) obter uma viso geral dos processos
executados por uma determinada Organizao; e b) criar cenrios de melhorias para
os processos de forma a aumentar a eficcia e eficincia da Organizao.

Mas a melhoria ou a optimizao dos processos depende no s da forma como


um processo executado (eficcia) mas, sobretudo, da forma como gerido
(eficincia). Neste sentido, podemos considerar trs passos essenciais para a
obteno de uma performance melhorada na lgica da gesto por processos:

43
1. Identificao dos processos (de gesto) mais importantes;

2. Definio dos circuitos dos processos;

3. Identificao de oportunidades de melhoria.

Os processos mais relevantes para o funcionamento de uma determinada


Organizao esto normalmente associados s suas funes-fim, isto , s suas
actividades de negcio. No caso da administrao pblica, referem-se aos produtos ou
servios prestados directamente ao cidado.

Quanto definio dos circuitos dos processos, tambm designado por


mapeamento de processos, o objectivo definir claramente como funciona um
processo: quem faz o qu, como e quando. Esta anlise realizada atravs da
modelao dos processos em fluxogramas e preenchimento de questionrios
complementares de descrio.
Para se mapear um processo, devem ser tidos em conta alguns princpios bsicos
que ajudam a identificar uma determinada actividade como um processo, e as suas
respectivas componentes. Desta forma, a actividade em causa ter que ser originada
por um input (entrada) e, consequentemente, gerar um output (produto).
Com efeito, o input algo que entra ou d origem ao processo sendo depois
alterado/transformado e, finalmente, converte-se num output, isto , num produto
resultante de uma determinada actividade.
As componentes dos processos so os recursos utilizados para alterar ou
transformar os inputs na sequncia do processo (mo-de-obra, materiais,
equipamentos, tcnicas de gesto, mtodos de trabalho, mquinas, informao,
software, etc.).
Relativamente definio dos fluxos do processo (modelao), o objectivo
reproduzir a forma, funo e a adequao do mesmo, descrevendo-se o fluxo ou
circuito da informao na Organizao. Um fluxograma deve descrever os seguintes
itens:

 inputs e fornecedores;
 actividades desenvolvidas;
 sequncia lgica e temporal em que se desenvolvem;
 dados que so manipulados;
 forma como os dados so modificados;
 outputs e clientes;

44
No que concerne identificao de oportunidades de melhoria, dever ser seguida
a seguinte metodologia:

 Identificao de lacunas de performance existentes e/ou potenciais;


 Determinao da origem das lacunas ou disfunes dos processos;
 Definio de prioridades de aco face ao risco ou oportunidade de
melhoria que as lacunas identificadas podero oferecer;
 Implementao de solues tcnicas/tecnolgicas que minimizem, ou,
eliminem as lacunas.

Os fluxogramas devem ser complementados com questionrios sobre as


especificidades dos processos, designadamente no que concerne legislao
aplicvel, normas, regulamentos ou orientaes de gesto e, por outro lado, sobre os
recursos tcnicos/tecnolgicos e humanos envolvidos em cada procedimento. Os
questionrios servem igualmente para numa primeira fase de recolha de informao
identificar: todos os inputs e respectivos processos a montante; todos os outputs e
respectivos processos a jusante; indicadores de desempenho; mtricas do processo; e
propostas de melhorias.
Os procedimentos da organizao representados atravs de fluxogramas, em
ltima anlise, devero ser tambm documentados atravs de instrues de
trabalho (PINTO, A.; SOARES, 2009) nas quais se descreva detalhadamente a forma
normalizada de realizar determinada actividade, mantendo toda essa informao
permanentemente actualizada.
O mapeamento de processos como tcnica de referncia da reengenharia de
processos visa, em suma, os seguintes objectivos:

 Desburocratizar e simplificar procedimentos de trabalho;


 Prestar servios de qualidade aos clientes da organizao;
 Dar mais autonomia e responsabilidade aos colaboradores.

Os benefcios que se podero colher com esta tcnica so a reduo dos tempos
de execuo/resposta dos processos, eliminao de tarefas duplicadas ou acessrias,
a simplificao de procedimentos de trabalho, e o alinhamento da estrutura
organizativa com os respectivos processos, recursos e sistemas de informao.

Hammer e Champy, citados por Dray (1995), identificam diversos casos de


sucesso em que a reavaliao dos processos e as tecnologias de informao
permitem nveis de produtividade sem paralelo na histria da qualidade. A ttulo de

45
exemplo, em especial para a gesto municipal, cite-se uma passagem apresentada
por Dray: determinado cidado para realizar pequenas obras em sua casa, teve de
esperar 6 meses para ser atendido por um servio municipal, que finalmente examinou
o seu requerimento, levando apenas 20 segundos para aprov-lo. O seu requerimento,
ilustrado por um esboo desenhado mo teve de atravessar o mesmo processo de
construtores de prdios comerciais de milhes e milhes de dlares, com pilhas de
projectos, plantas e folhas de especificao de materiais. Se a Cmara Municipal
tivesse submetido o seu sistema de construo reengenharia poderia ter substitudo
o nico processo por dois ou trs novos: um para pequenos projectos, outro para
grandes projectos e mais um para projectos mdios. Uma simples triagem baseada
em algum critrio preestabelecido teria encaminhado o requerimento do referido
cidado rpido e eficiente para o processo correcto. (1995: 87-88).

De uma forma menos pretensiosa, Davenport, citado por Dray, considera que a
reengenharia de processos se distingue da melhoria de processos, que visa um nvel
inferior de mudana. Se a reengenharia de processos significa a realizao de um
trabalho de maneira radicalmente nova, a melhoria de processos significa apenas a
realizao desse mesmo processo com uma eficincia e eficcia um pouco maiores
que anteriormente. T. Davenport dedica na sua obra bastante importncia
Tecnologia da Informao, sem a qual considera no ser possvel fazer reengenharia
(1995: 89-90).

A sede de mudana com respostas flexveis e resultados mais cleres, promovida


pelo desenvolvimento das novas tecnologias da informao, a par da falncia do
clssico modelo de gesto organizacional excessivamente burocrtico e vertical, da
globalizao dos negcios, da diversificao da concorrncia, das tecnologias de
produo e da reduo do ciclo de vida dos produtos, e do aumento do nmero de
clientes nas organizaes, tornaram a reengenharia uma moda.
Parafraseando Rocha, a mudana deixa de ser excepo para ser normalidade
(2006: 21) ou, dito de outro modo, passa a ser uma mudana normalizada. Por
conseguinte, exigem-se solues rpidas que a reengenharia de processos parece
oferecer. A reengenharia de certo modo um produto do ritmo e da evoluo dos
modelos de gesto norte-americanos; , no fundo, um conjunto de mtodos ou
tcnicas que procuram ressuscitar tempos de glria de um passado de prosperidade
econmica sustentado por uma matriz cultural que promove a materializao de um
novo estilo de vida baseado no corporativismo empresarial, isto , na dedicao
individual e leal de cada trabalhador sua empresa, configurando-se de resto como

46
aspectos que no poderiam supostamente obter-se facilmente noutras culturas
(ROCHA, 2006: 22).

Porm, o tipo de objectivos, abordagem, aces, mudanas e prazos para


obteno de resultados inerentes s tcnicas de reengenharia, downsizing e
reestruturao apresentados no Quadro 2. no se coadunam com a importncia de
um elemento fundamental a considerar na gesto da mudana e, em especial, na
administrao pblica: a cultura organizacional, a sua histria e o seu patrimnio
identitrio. Ou, nas coloquiais e contundentes palavras de Dray escritas na primeira
pessoa: Que me perdoem os defensores da Reengenharia mas considero haver
retrica a mais e diferenas efectivas a menos. A realidade viva e dinmica que uma
organizao, seja ela qual for empresa, Municpio, ministrio tem a sua prpria
histria, as suas pessoas, a sua cultura. Sem uma mudana de mentalidade e do
comportamento para a mudana e transformao necessrias, nada se consegue ()
A Reengenharia , sem dvida fascinante mas () tudo tem o seu timing e
bastante arriscado partir para um projecto com a pretenso de que tudo est errado e
precisa de ser modificado e/ou destrudo () Ainda () h que dar o devido desconto
ao radicalismo e no embandeirar em arco com alguns sucessos efectivos obtidos,
alguns dos quais como o dos Servios Municipais atrs referidos, derivam antes do
bom-senso. (1995: 90).
Paradoxalmente, reconhece o mesmo autor que o estado de esprito com que se
encara o projecto na reengenharia salutar e importante. No se deve ambicionar
fazer apenas pequenas melhorias. Embora, por vezes, tenhamos que nos contentar
com elas. A melhoria contnua () no implica que se no tentem modificaes
profundas, eliminar actividades desnecessrias, etc. Como ningum nos garante que
partir de forma arrogante para reorganizar a globalidade (ou parte de uma empresa)
pondo tudo em causa, no leve a resultados catastrficos (como o prprio Hammer
reconhece). (1995: 90).

Para terminar esta breve reflexo em torno deste controverso tpico, invocamos
novamente colao as concluses de Rocha, rematando a anlise da seguinte
forma: segundo muitos autores, a reengenharia no passa de um neotaylorismo que
no resolve os problemas das empresas. Estas entretm-se com reestruturaes,
vendo o tempo a fugir e sucessivas oportunidades a serem perdidas. Alm disso, o
resultado tem sido sistematicamente a reduo de pessoal, o que baixa a moral da
organizao. Na verdade, a preocupao fundamental tem sido a diminuio de custos
e no um salto para o futuro (Fiorelli e Feler, 1994). (2006: 22).

47
Assim, assumimo-nos categoricamente adversos tcnica da reengenharia, pelo
menos se esta se oferecer da forma como vulgarmente caracterizada pelos autores
supra citados. Ou seja, opomo-nos mais forma ou ao estilo radical como se tem
implementado projectos de reengenharia nas Organizaes privadas e, mais
recentemente em algumas Organizaes pblicas e no tanto s vantagens que se
podero colher com a melhoria dos processos organizacionais, subscrevendo assim
a j referida tese de Davenport, citado por Dray (1995).

Do ponto de vista da arquivstica, importa assinalar que a gesto por processos,


definida como metodologia basilar da reengenharia e da Total Quality Management,
coincide no obstante com algumas das principais tcnicas e mtodos de gesto
documental; designadamente no que concerne aos aspectos da classificao de
processos que, do mesmo modo, pressupe um profundo conhecimento da
Organizao em estudo e, portanto, uma anlise dos circuitos documentais e de
deciso, com vista simplificao de processos administrativos na ptica da
desburocratizao e da normalizao de procedimentos aspectos que sero
desenvolvidos mais frente.
Por referncia Gesto da Qualidade Total, a arquivstica adopta tambm a
abordagem sistmica ou holstica das organizaes, atendendo aos factores
endgenos e exgenos que afectam (positiva ou negativamente) a existncia e o
(des)envolvimento das Organizaes e dos seus sistemas, entre os quais se integra o
Sistema de Arquivo ou de Gesto Documental; e, em ltima anlise, privilegiando a
razo de ser das prprias organizaes: os seus clientes.

Por fim, no podemos ocultar o facto de termos prestado particular relevncia ao


tema da reengenharia, com uma tnica mais reflexiva e no apenas descritiva, na
medida em que se encontra em curso um projecto de reestruturao de servios e
reengenharia de processos no Municpio da Lourinh o nosso estudo de caso
como primeira fase do processo de implementao do Sistema de Gesto da
Qualidade.

48
1.1 A Qualidade na Administrao Pblica

O processo de evoluo do conceito de Qualidade na Administrao Pblica pode


ser analisado numa perspectiva trifaseada (ROCHA, 2006):

1. Qualidade no sentido de respeito por normas e procedimentos;


2. Qualidade no sentido de eficcia;
3. Qualidade no sentido de satisfao dos clientes e da melhoria contnua.

Na primeira fase, semelhana da experincia ocorrida no sector privado, a


qualidade na administrao pblica foi associada noo de qualidade tcnica
(ROCHA, 2006: 24). Nos anos sessenta do sculo XX, a qualidade no sector pblico
passou a ser entendida como gesto por objectivos aproximando-se do conceito de
Juran que definiu qualidade como fitness for purpose, que traduzindo significa
aptido para o uso. Advoga-se uma Administrao Pblica mais eficaz e funcional.
Os pases da OCDE procuraram reformar e modernizar as suas administraes
atravs da reduo das despesas e da alterao de estruturas, mas sem grande
sucesso.

apenas no incio dos anos oitenta que o conceito de qualidade importado para
a Administrao Pblica do mesmo modo que foi abordado anteriormente, ou seja, na
perspectiva da gesto da qualidade total (TQM). O cidado-utente, vulgarmente
acrtico e passivo na sua relao burocrtica com a administrao, passou a ser
entendido como um consumidor dos servios pblicos ganhando, portanto, um novo
status social: o estatuto de cliente. Num contexto de reformas internas
absolutamente esgotadas, o New Public Management procura respostas no conceito
da Total Quality Management usado no sector privado, achando-se ento adequado
partir dos cidados para a estrutura, pressionando a mudana (ROCHA, 2006: 45).

Parafraseando Rocha, a implementao das polticas de qualidade na


administrao pblica trouxe inmeras vantagens. Para alm de se ter subvertido a
relao administrao-administrados promovendo-se a legitimao ou o direito de
reclamao por parte dos cidados para a prestao mais e melhores servios
pblicos, regista-se igualmente uma viragem notvel no que concerne gesto dos
prprios recursos humanos substituindo-se a avaliao do indivduo, como pea de
uma mquina, pela avaliao do grupo de trabalho (2006: 46). Por outras palavras, o
enfoque da avaliao de desempenho tradicionalmente individualizada, pensada
apenas numa perspectiva de produtividade e aumento da eficcia, passa a ser

49
entendida mais na ptica da melhoria dos processos e da gesto das equipas de
trabalho.
No obstante, subsistem algumas dificuldades assinalveis na aplicao directa do
conceito de gesto da qualidade total Administrao Pblica cuja natureza e
propsito se distinguem bastante das organizaes de ndole mercantil.
Assim, existe um genrico conjunto de factores de comparao estruturais e,
portanto, estruturantes do ponto de vista funcional, que importa aqui mencionar:

Factores de
Sector Privado Sector Pblico
Comparao

Concorrem entre si para A concorrncia potencial


1. Organizaes
conquistar e fidelizar clientes e pouco significativa

O Estado oferece os
Os preos e a qualidade so
2. Mercado servios possveis para
regulados pelo mercado, pela
responder s necessidades
concorrncia
do cidado e da sociedade

A distribuio de servios e
3. Objectivos Venda de produtos ou servios bem-estar social aos
cidados

Os servios pblicos so,


Os produtos e servios so
regra geral, gratuitos, o
4. Preo habitualmente trocados por
retorno faz-se atravs de
dinheiro
impostos

Quadro 3. Qualidade nos Sectores Pblico e Privado (ROCHA, 2006: 47)

De facto, normalmente numa lgica de concorrncia de mercado que so


definidas as necessidades dos consumidores e os preos dos produtos ou servios.
Porm, no que concerne Administrao Pblica, pese embora existam clientes (os
cidados) a quem se prestam servios, no existe neste universo mercado ou
concorrncia, pelo menos no sentido em que ocorre no sector privado, o que significa
que as organizaes pblicas operam em monoplio, impedindo que clientes
insatisfeitos possam recorrer a outros fornecedores. (ROCHA, 2006: 48). No sector
privado as empresas podem definir o seu nicho de mercado e o tipo de clientes que
lhes interessa angariar, ao passo que no sector pblico a satisfao dos clientes
directos pode ser gorada face necessidade primordial de servir o interesse geral,
nomeadamente no que concerne a questes oramentais e de investimento numas
reas em detrimento de outras.

50
A escolha de servios de melhor qualidade prestados no sector pblico restringe-
se tambm aos perodos de escrutnio eleitoral, em que so apresentadas propostas
associadas a programas de campanha poltica nas quais os candidatos assumem o
compromisso de incrementar, em sentido lato, servios pblicos de qualidade perante
os cidados-clientes.
No que concerne questo da concorrncia no sector pblico esta, efectivamente,
existe e, segundo a nossa percepo, com tendncia para aumentar, no apenas ao
nvel da administrao central (capacidade dos governos para fixar cidado nacionais,
reduzindo os surtos de emigrao, e atrair investimento estrangeiro) mas, tambm, no
plano da administrao local (capacidade dos Municpios para fixar as populaes
mais jovens, oferecendo melhores servios sociais, de sade, emprego, educao e
acesso cultura, e atrair igualmente o investimento privado atravs da valorizao dos
seus recursos).

Por outro lado, recorrendo a uma anlise puramente dicotmica, existe um


conjunto de diferenas concretas entre aquilo que se entende por produtos e o que
se configura como servios que, do mesmo modo, determinam a avaliao da
qualidade de uns e de outros.

Produtos Servios

Tangveis Intangveis

Homogneos Heterogneos

Produo e distribuio separadas do Produo, distribuio e consumo


consumo constituem um processo simultneo

Uma coisa Uma actividade ou processo

Valor resultante da interaco entre o


Valor resultante de produo da fbrica
vendedor e o comprador
Os consumidores no participam por regra
Os consumidores participam na produo
nos processos de produo

Podem ser mantidos em stock No podem ser mantidos em stock

Transferncia de propriedade No transferncia de propriedade

Quadro 4. Diferenas entre Servios e Produtos (Rocha, 2006: 47)

51
De facto, o carcter de intangibilidade inerente ao conceito de servios favorece
uma apreciao relativamente subjectiva dos mesmos, uma vez que se tratam
essencialmente de actividades ou processos e no de coisas visveis ou palpveis.
Contudo, tal no significa a impossibilidade de se estabelecer uma avaliao mais
objectiva e baseada em elementos concretos inerentes aos prprios processos ou
sua tramitao: por exemplo, a qualidade/utilidade e quantidade dos tipos de
documentos que os constituem, o tempo de execuo dos procedimentos e,
finalmente, a globalidade do tempo de resposta aos processos.

Por outro lado, a produo e o consumo dos servios prestados pelo Estado
ocorrem muitas vezes de uma forma simultnea, o que significa que a avaliao da
qualidade dos mesmos seja feita durante a interaco entre o cliente e quem presta o
servio (ROCHA, 2006: 26), isto , entre o utente ou requerente e o funcionrio
pblico para usar as expresses tradicionalmente associadas a estes dois tipos
sociais de actores.

Acresce que a heterogeneidade dos servios pblicos decorre das diferentes


necessidades e prioridades dos cidados-consumidores, o que torna o processo de
avaliao da qualidade ainda mais complexo e refm de apreciaes eminentemente
subjectivas por parte daqueles, porquanto baseadas no apenas em preconceitos
mas, tambm, em factos observados atravs da experincia.

Assim, segundo Rocha o consumidor compara o servio a sua qualidade


tcnica e a forma como foi prestado com as suas expectativas. Alguns factores que
afectam a expectativa dos consumidores dependem directamente da organizao e da
sua imagem, incluindo as relaes pblicas, publicidade e marketing; e a qualidade
final o resultado da diferena entre a qualidade esperada e a qualidade
experimentada (2006: 27).

Importa contudo recordar que o Marketing, a Comunicao e as Relaes


Pblicas, so tcnicas de gesto originalmente desenvolvidas no mundo empresarial,
e s muito recentemente comearam a ser aplicadas em algumas Organizaes
pblicas com o intuito de tornar os actos pblicos mais transparentes e mudar a
imagem cinzenta e opaca da prpria Administrao.

52
1.2 Do cidado-utente ao cidado-cliente

Queremos que o Arquivo seja a casa das pessoas e no dos documentos ()


(SILVA, C. 2008: 6)

O conceito de cidado-utente ou requerente na administrao pblica evolui


paulatinamente para o conceito de cidado-contribuinte ou cidado-cliente; e, mais
recentemente, para uma discriminao positiva entre dois tipos de clientes: os clientes
externos e os clientes internos. O cliente externo todo o cidado que pelas mais
diversas circunstncias recorre aos servios da administrao para resolver assuntos
de natureza legal, fiscal, etc. O conceito de cliente interno refere-se aos prprios
servios, funcionrios ou trabalhadores e colaboradores que, numa perspectiva de
cooperao formal ou informalmente estabelecida, convergem no sentido de melhor
servir os clientes externos.
pois com a adopo do conceito de cliente, entendido como um actor
privilegiado no processo de avaliao de desempenho dos servios pblicos que se
assiste a uma mudana significativa em termos de filosofia de gesto num universo
onde, at finais dos anos oitenta, se julgava improvvel que a preconizada mudana
ocorresse.

partida, ao falar-se de Arquivstica e de Gesto da Qualidade de uma forma


separada, poder-se- deduzir que muito pouco ou nada tm em comum, pois o objecto
e a preocupao clssica da primeira so os documentos, ao passo que a segunda
centra-se mais em Organizaes, clientes, produtos e processos de negcio. Todavia,
quando comeamos a explorar o tema do ponto de vista da literatura e da linguagem
conceptual inerente a ambas as reas do conhecimento, constatamos que os pontos
de aproximao e de integrao sistmica nas Organizaes dos dias de hoje podero
ser mais convergentes do que antagnicos.

Se pensarmos na preocupao dos bibliotecrios e dos arquivistas sobre as


necessidades de pesquisa dos utilizadores, atravs da aplicao de questionrios de
satisfao no mbito de estudos do utilizador (LONGO; VERGUEIRO, 2003) com
vista prestao de melhores servios de documentao e informao, poderemos
afirmar que os autores e as correntes de pensamento inerentes gesto pela
qualidade tambm tm vindo a influenciar decisivamente a arquivstica e a
biblioteconomia hoje designadas como Cincias da Documentao e Informao
ou, para alguns autores, entendidas apenas como Cincia da Informao. Pois tal
como considera C. Guardado da Silva, o valor que conferimos aos documentos de

53
arquivo () das organizaes, so consequncia das necessidades dos clientes e no
o inverso. (2008: 6).
Mas a preocupao com as reais necessidades do comummente designado
utilizador dos servios de documentao e informao, seja na rea das bibliotecas
ou na dos arquivos, seja no equivalente ao utente ou requerente/muncipe de outros
servios da administrao pblica (central e local), no esconde todavia uma certa
resistncia ainda muito sentida relativamente adopo da expresso cliente em
substituio das primeiras.

Porque ser que ainda hoje no consensual aceitar que o cidado comum ou at
mesmo o prprio funcionrio pblico possam ser considerados como clientes dos
servios da Administrao Pblica?

Talvez porque o suporte financeiro dos diversos servios prestados pela


administrao pblica seja garantido atravs de cobrana indirecta, isto , atravs do
pagamento de impostos ao Estado. E, como vulgarmente se afirma, estamos a utilizar
ou a consumir coisas que na verdade so de todos. Por outras palavras, ainda no se
concebe bem a ideia de que, em rigor, estamos a consumir produtos ou servios que
so efectivamente pagos por todos os cidados.

Contudo, e tal como foi anteriormente aflorado, ao contrrio do que sucede na


relao que o cidado mantm com a administrao pblica em termos de
necessidades de consumo de servios prestados pelo Estado, mormente, em regime
de gratuitidade e de acesso universal, o conceito de cliente na perspectiva do sector
privado pressupe a noo de poder de compra e a opo de escolha de cada um
sobre o que quer comprar e onde comprar (S; SINTRA, 2008). Pois se o objectivo do
sector privado visa essencialmente o lucro, a natureza e misso do servio pblico
passa antes pela garantia social e equitativa das condies bsicas de existncia.

Deste modo, o princpio do bem comum e o acesso universal aos servios


pblicos dever ser sempre preservado, sob pena do enfoque no cliente no poder
ser to individualizado ou medida como possvel suceder no sector privado
(2008: 59). A prestao de um determinado servio pblico no poder ser nunca
orientada para pblicos-alvo cuja especificidade seja caracterizada pelo seu poder de
compra, mas antes por referncia a padres de qualidade normalizados com vista
satisfao das suas reais necessidades enquanto cidados-clientes
independentemente do seu status econmico.

54
certo que s muito recentemente se comea a sentir o impacto e a influncia dos
ventos de mudana que sopram desde os anos oitenta em matria de gesto da
qualidade na lgica de uma abordagem centrada nos cidados-clientes da
administrao pblica.

Mas, tal como j foi anteriormente referido, o conceito de cidado-cliente no


ainda consensual, mesmo do ponto de vista acadmico. Na perspectiva das
denominadas correntes gestionrias, as Organizaes pblicas devero adoptar os
mesmos princpios e metodologias de gesto das Organizaes privadas, para que se
estabelea uma espcie de mercado no qual devero concorrer ambos os sectores:
pblico e privado. Deste modo, o cidado definido como cliente sendo-lhe conferida
a oportunidade de escolher entre servios pblicos e servios privados. (CARAPETO;
FONSECA, 2006).

Por outro lado, as correntes participativas advogam que as Organizaes


pblicas actuam num ambiente eminentemente poltico e, por isso, () respondem
perante cidados e no perante clientes.(), porque o conceito de cliente (associado
ao poder de compra em lugar dos direito legais) abre a porta introduo de
desigualdades entre indivduos (), o que contraria os direitos e obrigaes universais
associados cidadania () ou seja, enquanto os cidados expressam a sua opinio e
seleccionam as prioridades de aco do sector pblico (tm voz para comunicar
com o Estado) para que este procure o bem-estar social de forma eficiente, os clientes
apenas visam o seu bem-estar pessoal e manifestam a sua insatisfao procurando
outro fornecedor de servios () (CARAPETO; FONSECA, 2006: 27).

Sem prejuzo dos antagonismos inerentes s correntes de pensamento supra


mencionadas, e dos debates que as mesmas ainda hoje proporcionam, aquilo que
importa assinalar, por referncia dcada de noventa, a inverso de uma lgica
essencialmente focada no estreito cumprimento de formalidades e procedimentos
administrativos muitas vezes redundantes para uma nova filosofia de gesto
pblica orientada para o cidado.

Parafraseando novamente Carapeto e Fonseca, o cidado passou a ser


considerado accionista do Estado, podendo no s contribuir para a mudana de
governo nos perodos eleitorais, mas passando tambm a receber permanentemente
da administrao a informao que a torna transparente e accountable, assim como os
meios necessrios para uma interveno esclarecida. (2006: 28).

55
Assim, a ideia de que o cliente est primeiro, subjacente ao processo de
reinveno da administrao pblica (GORE, 1994), comea a ser plasmada,
primeiro, na reviso da literatura acadmica existente e em relatrios sobre
planeamento e administrao pblica, e, finalmente, nos programas polticos, normas
e legislao sobre modernizao administrativa e gesto pela qualidade. O Relatrio
de Al Gore, por exemplo, assenta em quatro princpios fundamentais que visam
nortear o processo de transformao da administrao pblica, a saber:

1. Eliminar a burocracia;
2. Colocar os clientes em primeiro lugar;
3. Dar empowerment aos funcionrios para obter resultados;
4. Melhor administrao por menos dinheiro.

O caminho dever comear pois pela desburocratizao com o intuito de se


conseguir mais eficincia e qualidade na prestao dos servios pblicos. Em segundo
lugar, pretende-se uma administrao mais aberta e transparente, sedimentada numa
relao de proximidade com o cidado-cliente (DRAY, 1995: 109-110). Paralelamente,
a aposta dever ser feita na simplificao de regulamentos com vista obteno de
melhores resultados em termos de capacidade de resposta e de reduo de despesas
administrativas (GORE, 1994).

Mas a mudana e a transformao nas organizaes pblicas no pode ser


apenas de natureza normativa, tecnicista ou tecnocrtica, e exclusivamente centrada
no conceito de cliente. Para efectivamente acontecer, ela dever ser antes de mais
norteada por uma viso, valores e princpios ticos directamente articulados com um
esprito de misso que s muito recentemente se comea a modelar na administrao
pblica em Portugal (CARAPETO; FONSECA, 2006: 91-99).

56
1.3 Modernizao Administrativa versus burocracia

H muito tempo que, temos conscincia, nos encontramos mergulhados numa


floresta de documentos, ao mesmo tempo que pronunciamos a desburocratizao
como um objectivo primordial da modernizao administrativa. (SILVA, C. 2008: 7)

Depois da revoluo dos cravos, possvel segmentar a anlise da reforma da


administrao pblica no panorama nacional em trs grandes perodos. No perodo
1974-1985, registam-se em Portugal as primeiras sementes da reforma da
Administrao Pblica. Porm, as principais preocupaes de ento () centravam-
se sobretudo nas questes de regime da funo pblica, na estrutura funcional da
Administrao Pblica, na descentralizao e desconcentrao de competncias e na
situao social, profissional e econmica dos funcionrios. (NOLASCO, 2004: 35).
Sem diminuir a importncia das questes supra, importa referir que a Qualidade no
era ainda considerada como componente estratgica para os programas de governo
daquele perodo. neste primeiro ciclo ps 25 de Abril que criada a Lei de Bases da
Reforma Administrativa, e que surgem as primeiras ideias de modernizao no sentido
da racionalizao de processos.
Todavia, modernizao administrativa era sobretudo sinnimo de reforma das
estruturas do Estado e ainda no tanto de desburocratizao e simplificao de
processos e procedimentos administrativos.

Mas num segundo perodo, correspondente aos anos de 1985-1995, que se


assiste emergncia de um nova cultura organizacional promovida pela tendncia
internacional vulgarmente designada como Nova Gesto Pblica () centrada nas
necessidades dos clientes da Administrao Pblica. (S; SINTRA, 2008: 63-64).
neste novo ciclo de mudana ventilado pelas influncias tericas do New Public
Management que criado o Secretariado para a Modernizao Administrativa (SMA).
De facto, com a criao do SMA, em 1986, integrado na Presidncia do Conselho de
Ministros com a misso de promover a inovao e a modernizao na Administrao
Pblica, o Governo pretendeu dar um impulso s questes da qualidade (NOLASCO,
2004: 64).
Na ptica de Rocha, o denominado ciclo da desburocratizao correspondente
ao perodo supra, distingue-se essencialmente pela demanda de tornar mais clere a
ligao entre a Administrao e os cidados () (2006: 52), objectivo este bem
patente num documento do SMA designado por Mil Medidas de Modernizao, entre
as quais se destacam as seguintes:

57
Instrues sobre o atendimento ao pblico;
Supresso do anonimato dos funcionrios no atendimento;
Abertura dos servios durante a hora de almoo;
Instalao de postos mveis de atendimento em perodos de grande afluncia;
Dinamizao de bases de dados administrativa e peridica (INFOCID);
Sistema de recolha de opinies e sugestes;
Realizao de colquios, palestras, conferncias sobre modernizao
administrativa;
Criao de linhas azuis para informao, disponveis, em alguns casos, 24
horas dia;
Gradual supresso dos reconhecimentos notariais;
Facilitao dos meios de pagamento ao Estado.

As medidas promovidas pelo SMA incrementaram as bases para a melhoria das


reas de atendimento, melhor informao aos cidados, a abertura dos servios no
perodo de almoo, a simplificao de formulrios, formalidades e processos.
(NOLASCO, 2004: 37). E, por fim, importa ainda destacar neste contexto de mudana
a elaborao da Carta da Qualidade dos Servios Pblicos e a Carta Deontolgica de
Servio Pblico como documentos orientadores particularmente relevantes pelo facto
de se terem perpetuado na memria dos servios. (2004: 37). Esta ltima revogada
em 1996 e substituda pela Carta tica da Administrao Pblica.

Porm, se pensarmos no estado de maturidade e desenvolvimento organizacional


em que ainda se encontram hoje muitos dos servios da administrao pblica, central
e local, no ser muito exagerado afirmar que se trata de um conjunto de medidas que
se reveste de particular actualidade.

Sem prejuzo da importncia prtica e do impacto que tiveram algumas das


medidas de modernizao administrativa anteriormente referidas, segundo Dray
(1995) e Rocha (2006), do ponto de vista do Direito Civil27, a medida mais relevante
que se regista naquele perodo foi a entrada em vigor do CPA Cdigo do
Procedimento Administrativo (Decreto-Lei n 442/91, de 15 de Novembro).
Importa no esquecer contudo que a matriz das orientaes e princpios gerais do
CPA est plasmada na Constituio da Repblica Portuguesa de 1976, onde no artigo
267. sobre a Estrutura da Administrao se determina o seguinte: A Administrao

27
E, de certo modo, do Direito do Consumidor enquanto cidado-cliente da administrao pblica.

58
Pblica ser estruturada de modo a evitar a burocratizao, a aproximar os servios
das populaes (). E no artigo 268. sobre os Direitos e garantias dos
administrados, importa tambm destacar que Os cidados tm o direito de ser
informados pela Administrao () sobre o andamento dos processos () bem como
de conhecer as resolues definitivas que sobre eles forem tomadas. () tm tambm
o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos ().

O CPA constitui um marco no processo de reforma, j que veio dar novos direitos
aos cidados e, sobretudo, exprimir um novo posicionamento na sua relao com a
administrao; e, neste sentido, um instrumento importante para a adopo da
gesto da qualidade. (ROCHA, 2006: 53).
Os princpios gerais do CPA so os seguintes:

1. Legalidade;
2. Prossecuo do interesse pblico;
3. Igualdade e proporcionalidade;
4. Justia e imparcialidade;
5. Gratuitidade;
6. Obrigatoriedade de deciso;
7. Acesso justia;
8. Participao dos cidados;
9. Colaborao da administrao;
10. Desburocratizao e eficincia.

Os objectivos estabelecidos no prembulo daquele diploma visam:

1. Estabelecer linhas directrizes para o funcionamento da Administrao,


aumentando a eficcia;
2. Regulamentar de forma precisa o modo como as decises administrativas
so tomadas;
3. Assegurar que as partes interessadas participem no processo de deciso;
4. Salvaguardar a transparncia das aces administrativas e o respeito pelos
direitos e interesses legtimos dos cidados;
5. Evitar a burocracia e pr os servios administrativos em contacto estreito
com os cidados.

59
pois iniludivelmente patente a bandeira da desburocratizao no perodo em
apreo (1985-1995), quer nas medidas anteriormente recordadas quer do ponto de
vista simblico com a instituio do DIA NACIONAL DA DESBUROCRATIZAO
atravs da Resoluo do Conselho de Ministros n 30/90, de 16 de Agosto. Pois na
perspectiva de Cachada (2005), a caa burocracia no se poder praticar tendo
apenas como armas uma lei ou um decreto. A dificuldade em conseguir a eficcia na
eliminao da burocracia tem, fundamentalmente, origem em mentalidades e na
insuficiente sensibilizao dos dirigentes. (2005: 11). Dito de outro modo, o problema
estar mais relacionado com a viso ou pontaria dos caadores do que propriamente
com as armas e munies veiculadas para a caa aos papis.

Mas, afinal, o que se entende em concreto por burocracia?

Considerando, por um lado, que qualidade e modernizao administrativa


constituem perspectivas de gesto aparentemente incompatveis com a noo de
burocracia; e, tendo em conta que por razes de natureza prtica e administrativa os
referidos chaves esto (todos) relacionados com a gesto da documentao e
informao e, de certo modo, com desenvolvimento da prpria arquivstica; importa
antes de mais abrir aqui um breve parntesis e definir as origens e nuances do
conceito de burocracia, ainda que em linhas gerais. Pois, em ltima anlise,
tambm no faria muito sentido continuar a falar de desburocratizao e simplificao
de processos e procedimentos administrativos sem se reflectir um pouco sobre o
desenvolvimento da teoria da burocracia e, concomitantemente, desmontar alguns dos
(pre)conceitos inculcados no senso comum.

Max Weber, socilogo e economista alemo, consensualmente considerado por


muitos autores como o primeiro terico das organizaes e, em particular, como o
pai da burocracia (CHIAVENATO, 2004). Em sentido lato, a burocracia uma forma
de organizao humana que se baseia na racionalidade, isto , na adequao dos
meios aos objectivos (fins) pretendidos, a fim de garantir a mxima eficincia possvel
no alcance desses objectivos (2004: 210).
Entendida academicamente como modelo terico de gesto pblica cujo tipo
hierrquico eminentemente vertical e suportado por instrumentos de regulao
jurdica que visam exercer o controlo das actividades definidas pelo poder poltico
(CARAPETO; FONSECA, 2006: 23), a burocracia um produto do Estado moderno

60
pese embora tenham existido organizaes do tipo burocrtico na Antiguidade28
(CHIAVENATO, 2004).

Enquanto arqutipo social, no contexto da Revoluo Industrial (sculos XVIII e


XIX) que o modelo burocrtico de organizao29 se impe como forma de reaco
crueldade e aos julgamentos tendenciosos, tpicos das prticas administrativas
desumanas ocorridas naquele perodo. Todavia, o sculo XX que se distingue como
o sculo das burocracias e do Homem tecnocrata inspirado por princpios de ordem e
exactido.

Numa perspectiva sociolgica, os administradores das Organizaes burocrticas


proprietrios ou no distinguindo-se especialmente pelo status, possuem bastante
poder e influncia e passaram a constituir uma nova classe social, uma vez que a sua
riqueza poder no derivar do direito de propriedade privada mas antes dos cargos
que ocupam num sistema poltico e social baseado na predominncia dos tcnicos no
processo socioeconmico. O tecnocrata portanto um indivduo de formao
essencialmente tcnica que participa activamente na vida poltica e/ou econmica da
Sociedade, podendo distinguir-se apenas como um alto funcionrio com competncias
exclusivamente tcnicas ou como um dirigente com responsabilidades polticas.

Segundo Weber, citado por Chiavenato (2004), o desenvolvimento das burocracias


ocidentais coincide com a emergncia da sociedade capitalista, como consequncia
de diversos factores de natureza econmica, social e religiosa, designadamente, a
economia do tipo monetrio, o mercado de mo-de-obra, o aparecimento do estado-
nao centralizado e a divulgao da tica protestante (que enfatizava o trabalho
como um dom de Deus e a poupana como forma de evitar a vaidade e a ostentao).
Para chegar quelas concluses, Weber estudou os diferentes tipos de sociedade
e props uma anlise em torno do binmio autoridade/dominao, tipificando trs tipos
de autoridade, cada um deles assente em processos histricos de legitimao do
poder: a) autoridade tradicional; b) autoridade carismtica; e c) autoridade
legal/racional ou burocrtica (CHIAVENATO, 2004: 210-212).

28
A ttulo de exemplo refira-se os estudos de Karl Marx sobre a emergncia da burocracia como forma de
instrumentalizao e dominao estatal na antiga Mesopotmia, China, ndia, Imprio Inca, Antigo
Egipto e Rssia (CHIAVENATO, 2004: 228). O modo de produo asitico, segundo Marx, caracteriza-
se pela interveno do Estado na economia atravs da burocracia. Ou seja, a burocracia como instrumento
de controlo da produo garantida pelas comunidades subordinadas (campesina, comerciante e
aristocracias locais) e, de apropriao legitima (ou legitimada) da terra pelo Estado e da posse do
excedente econmico.
29
Para uma apreciao mais detalhada do modelo burocrtico de organizao luz de uma abordagem
estruturalista enquadrada na Teoria Geral da Administrao, remetemos a anlise para a incontornvel e
enciclopdica obra de Chiavenato (2004: 206-258).

61
Quanto s duas primeiras formas, no importa aqui tecer profundas
consideraes, mas apenas referir que ambas decorrem de processos tradicionais de
sedimentao de um tipo de autoridade/dominao objectivamente idlatra e
autocrtica, onde no h lugar para profundas transformaes sociais.

pois com a emergncia do tipo de autoridade legal/racional que a burocracia


se impe como instrumento basilar do Estado e como garante de organizao,
controlo e poder de coeso exercido pela administrao pblica sobre os cidados. O
trabalho e toda a estrutura formal foram projectados para atingir a mxima eficincia.
As organizaes so fundadas num modelo de gesto hierrquico onde a estrutura
est criada para evitar o caos. (RODRIGUES, 2005: 37). Assim, do modelo de
administrao burocrtica, destacam-se os seguintes aspectos:

 Uma administrao contnua, sem depender da vontade arbitrria do lder;


 A existncia de um sistema de regras abstractas que permitem a criao de
expectativas e de um sentimento de proteco dos indivduos perante quem
detm o poder;
 Uma estrutura montada numa cadeia de autoridade que funciona como
coordenadora das diversas funes necessrias para atingir os objectivos
organizacionais;
 Existncia de uma clara separao entre os rgos com competncias e os
indivduos titulares dos mesmos;
 O recrutamento dos indivduos com base nas suas capacidades e no seu
mrito;
 Existncia de um sistema de carreira que visa premiar o cumprimento das
metas da organizao, atravs do respeito pelas regras e planos formais;
 A existncia de documentos escritos como forma de formalizao e controlo
dos movimentos, aces administrativas e decises tomadas face lei.

Como se pode constatar, o modelo de organizao burocrtica, pelo menos na sua


essncia, e do ponto de vista filosfico, ser talvez o mais evoludo; desde logo porque
assenta em princpios e valores que se materializam em prticas administrativas que
visam proteger os cidados da prepotncia discricionria de quem possui poder
executivo na administrao pblica. Por outro lado, o controlo e a organizao racional
do trabalho atravs da formalizao hierarquizada de actos administrativos expressos
em documentos oficiais constituem garante probatrio de equidade e reconhecimento
pblico do mrito individual e colectivo.

62
O desenvolvimento das burocracias no sculo XX contribuiu tambm para uma
mudana de perspectiva do ponto de vista da teoria administrativa at ento ()
focada nos fenmenos internos da organizao ganhou uma nova dimenso atravs
da abordagem estruturalista: alm do enfoque intra-organizacional, surgiu o enfoque
interorganizacional (CHIAVENATO, 2004: 207). Por outras palavras, assiste-se
transformao de uma abordagem tipicamente afunilada e centrada nos aspectos
internos da Organizao para uma viso mais ampla, envolvendo a organizao e
suas relaes com outras organizaes (CHIAVENATO, 2004: 207) enquadradas
num todo social mais abrangente, ou seja, em termos sociolgicos, luz de uma
perspectiva holstica e integradora.

Quais sero ento os problemas que vulgarmente se consideram de natureza


burocrtica e que, portanto, no se coadunam com modernizao administrativa e
gesto pela qualidade na administrao pblica?

Na ptica do senso comum, a burocracia um conceito pejorativamente


representado, em abstracto, como algo cinzento, pesado, lento, volumoso e, tambm,
oneroso, em termos de custos associados morosidade dos processos. Por outro
lado, a burocracia tambm popularizada como um conjunto de rotinas de trabalho
baseadas em prticas administrativas ineficientes e na reproduo acrtica de
regulamentos por parte dos funcionrios.

Todavia, em abono da verdade, a Teoria da Burocracia30 desenvolvida por Weber


justamente a anttese de todas aquelas noes. Para aquele autor a burocracia a
Organizao eficiente por excelncia. A racionalidade burocrtica a base para a
estabilidade e controlo do funcionamento das organizaes. O modelo weberiano de
organizao apresenta as seguintes caractersticas (CHIAVENATO, 2004: 213-217):

1. Carcter legal das normas e regulamentos;


2. Carcter formal das comunicaes;
3. Carcter racional e diviso do trabalho;
4. Impessoalidade nas relaes;
5. Hierarquizao da autoridade;
6. Rotinas e procedimentos padronizados;
7. Competncia tcnica e meritocracia;
8. Especializao da administrao;
30
A Teoria de Burocracia surgiu no mbito da Teoria Geral da Administrao por volta da dcada de
1940, quando a Teoria Clssica e a Teoria das Relaes Humanas disputavam entre si o espao na teoria
administrativa e apresentavam sinais de obsolescncia e exausto (CHIAVENATO, 2004: 227).

63
9. Profissionalizao dos participantes;
10. Previsibilidade do comportamento.

Face s caractersticas supra enumeradas, Weber associou paralelamente um


conjunto significativo de vantagens subjacentes ao tipo de organizao burocrtica
que importa aqui destacar:

 Racionalidade em relao ao alcance dos objectivos da organizao;


 Preciso na definio do cargo pelo conhecimento dos deveres;
 Rapidez nas decises, pois cada um conhece o que deve ser feito e como as
ordens e os papis tramitam por canais preestabelecidos;
 Univocidade de interpretao em face da regulamentao especfica e escrita;
 Uniformidade de rotinas e procedimentos escritos que favorece a padronizao
e a reduo de custos e erros;
 Continuidade da organizao pela substituio do pessoal que afastado. Os
critrios de seleco baseiam-se na capacidade e na competncia tcnica;
 Reduo do atrito entre as pessoas, pois cada funcionrios conhece o que
exigido dele e quais os limites das suas responsabilidades;
 Constncia, pois os mesmos tipos de deciso devem ser tomados nas mesmas
circunstncias;
 Confiabilidade, pois o negcio conduzido por regras conhecidas. As decises
so previsveis, e o processo decisrio despersonalizado para excluir
sentimentos irracionais, como amor, raiva, preferncias pessoais e
discriminao pessoal;
 Benefcios para as pessoas na organizao, pois a hierarquia formalizada, o
trabalho dividido de maneira ordenada, as pessoas so treinadas para serem
especialistas e encarreirar-se na organizao em funo do mrito pessoal e
da competncia tcnica.

As vantagens da burocracia, segundo Weber, favorecem a tica econmica e


inibem a corrupo. O trabalho profissionalizado, as normas baseiam-se em padres
universais de justia e equidade e, ainda que inconscientemente, as pessoas
cooperam e cumprem regras para que os fins definidos pela Organizao sejam
alcanados e o objectivo global atingido: a mxima eficincia da Organizao.
Assim, aquilo que o cidado comum considera vulgarmente como burocracia
refere-se antes aos defeitos do sistema e no ao paradigma terico de Organizao
do tipo burocrtico.

64
Porm, mais importante que a caracterizao do paradigma a abordagem
problemtica do fenmeno da burocracia analisado por diversos autores depois de
Weber.
Merton, citado por Chiavenato (2004: 219), diagnosticou e sistematizou
subsequentemente aquilo que denominou por disfunes da burocracia face s
caractersticas do modelo weberiano:

Caractersticas da Burocracia Disfunes da Burocracia

1. Carcter legal das normas 1. Internalizao das normas


2. Carcter formal das comunicaes 2. Excesso de formalismo e papelrio
3. Diviso do trabalho 3. Resistncia a mudanas
4. Impessoalidade no relacionamento 4. Despersonalizao do relacionamento
5. Hierarquizao da autoridade 5. Categorizao do relacionamento
6. Rotinas e procedimentos 6. Superconformidade
7. Competncia tcnica e mrito 7. Exibio de sinais de autoridade
8. Especializao da administrao 8. Dificuldade com clientes
9. Profissionalizao

Previsibilidade do funcionamento Imprevisibilidade do funcionamento

Quadro 5. Caractersticas e disfunes da Burocracia

A reproduo inflexvel e dogmtica das normas e regulamentos internos, a par da


exacerbao de um tipo de autoridade eminentemente corporativista, conduzem
desumanizao do relacionamento entre os prprios funcionrios, por um lado, e
contribuem para a castrao da sua criatividade e para uma sedimentada resistncia
mudana, por outro. Acresce que a necessidade de documentar e formalizar todas as
comunicaes () a fim de que tudo possa ser testemunhado por escrito pode
conduzir ao excesso de formalismo, documentao e papelrio (CHIAVENATO,
2004: 219) e, consequentemente, ineficincia e retardamento dos processos.
Aponta-se, por fim, a gritante ausncia de um atendimento personalizado e focado
nas reais necessidades do cliente da Administrao, ao invs de preocupaes com
expedientes e rotinas padronizadas de funcionamento interno.

65
Num estilo mais coloquial mas no menos oportuno e contundente, a burocracia
ou a a bur(r)ocratizao das organizaes (SILVA, C. 2008) todo o fenmeno
que, desnecessariamente, seja comedor do tempo das pessoas, das famlias ou das
empresas, gerado por autoridade pblica ou agente privado, quer se trate de exigncia
escrita ou de imposio verbal. a problemtica dos vrios guichs para tratar do
mesmo assunto, a converso da ordem e da exactido, que deu origem aos
primeiros conceitos de burocracia, em excessos de zelo e de indiferena pelo tempo
dos outros. , enfim, o fenmeno do papelrio, dos procedimentos ilgicos e
repetitivos, consumidores de tempo, dinheiro e pacincia dos que da burocracia
sofrem os efeitos. (CACHADA, 2005: 14).

Mas os excessos ou defeitos da burocracia no surgem do ar, eles so resultado


do somatrio desmedido de aces individuais praticadas por funcionrios que
produzem por iniciativa prpria, circuitos desnecessrios ou alongam os percursos
institudos por lei, regulamentos ou normas, bem como os que, sendo j detentores de
informao suficiente para decidir, exigem o cumprimento de tarefas adicionais, sob os
mais variados pretextos. (CACHADA, 2005: 16). Ou, citando os pragmticos
exemplos analisados por C. Guardado da Silva quantas vezes solicitada
informao redundante ao cliente, em duplicado, ou anteriormente solicitada, pondo
em causa um dos princpios do Livro Verde para a Sociedade da Informao,
nomeadamente que nenhum servio ou instituio dever solicitar ao cidado
informao que j lhe solicitou anteriormente (2008: 8).

Com efeito, o erro analtico de Weber foi justamente a sua incapacidade para
prever a (natural) variabilidade do comportamento humano nas Organizaes e, por
outro lado, a organizao informal () como um factor de imprevisibilidade das
burocracias, pois o sistema social racional puro de Weber pressupe que o
comportamento humano seja perfeitamente previsvel, pois tudo estar sob controle de
normas racionais e legais, escritas e exaustivas. A organizao informal surge como
uma consequncia imprevista da impossibilidade prtica de bitolar e padronizar o
comportamento humano na organizao (CHIAVENATO, 2004: 216).

Para alguns autores, a burocracia uma espcie jurssica em extino


(CHIAVENATO, 2004: 227), mas o modelo burocrtico, no obstante considerado
como extemporneo e ineficaz, porquanto desajustado da actual Era da Informao,
subsiste em muitas Organizaes pblicas do presente.

66
Porm, tambm existem autores contemporneos que consideram que a
burocracia representa ainda o modelo de gesto organizacional mais evoludo.
Segundo Perrow, citado por Chiavenato, os erros atribudos burocracia no so
erros de conceito, mas consequncias do fracasso em burocratizar adequadamente
(2004: 222-223). Na verdade, aquilo que todas as organizaes procuram almejar
pressupe uma forma ideal de racionalidade burocrtica: a) especializao, como
garantia de competncia e eficincia organizacional; b) controlo das influncias
externas sobre os comportamentos internos da organizao; e c) controlo da
variabilidade do ambiente externo.

Em rigor, no existe um tipo nico de burocracia, mas graus variados de


burocratizao. A burocracia est sendo entendida como um continuum e no uma
maneira absoluta de presena ou de ausncia (CHIAVENATO, 2004: 222-223). Dito
de outro modo, no se trata de avaliar uma organizao como burocrtica ou no-
burocrtica, na medida em que uma organizao pode ser muito burocratizada do
ponto de vista das regras e regulamentos internos, mas ao mesmo tempo encontrar-se
deficientemente burocratizada em relao especializao e diviso do trabalho ou
seja, no que em linguagem actual se denomina por ausncia de requalificao de
competncias ou formao dos seus recursos humanos comportando-se, portanto,
como uma organizao ineficiente e pouco competitiva.

Considerando que o Estado inequivocamente a reproduo mais fiel do


paradigma da organizao burocrtica e, por conseguinte, o maior gerador de
burocracia, ser fcil prever o lugar onde se iro acumular todos os problemas
decorrentes dos excessos e disfunes daquele modelo de gesto: nos arquivos da
administrao pblica31. Deste modo, cabe aos arquivistas, entendidos hoje como
gestores de sistemas de informao (VIEIRA, 1994; SILVA, C. 2008), e tambm
como gestores da Administrao (CRUZ MUNDET, 2002), assumir um papel
proactivo em projectos de modernizao administrativa e gesto da qualidade, pois
so estes que melhor conhecem as tcnicas da produo normalizada de
documentos (formulrios) e de circuitos, agindo preventivamente sobre a produo
documental, num esforo de reduo do seu volume (SILVA, C. 2008: 2).

31
A este propsito importa referir aqui as concluses do Diagnstico aos Arquivos Intermdios da
Administrao Central, elaborado por uma vasta equipa coordenada por Maria de Lourdes Lima dos
Santos, publicado pelo Observatrio das Actividades Culturais do Instituto dos Arquivos Nacionais Torre
do Tombo, 2003. Para alm dos diversos constrangimentos de natureza tcncica-arquivstica identificados
em muitos organismos, nomeadamente no que concerne ausncia de uma poltica de avaliao e
seleco documental, com vista eliminao de documentos, estima-se que existem cerca de 700 km de
documentao acumulada no total dos edifcios observados.

67
Retomando a nossa anlise relativamente ao processo de reforma da
administrao pblica, tendo como mote modernizao administrativa versus
burocracia, o terceiro e ltimo perodo inicia-se em meados da dcada de noventa, e
com mais acuidade a partir de 1999 prolongando-se at actualidade sendo
caracterizado por um alargamento do entendimento da Qualidade e pela introduo
em ritmo acelerado das questes relacionadas com o Governo Electrnico, luz de
um novo paradigma global vulgarmente denominado por Sociedade da Informao32
(S; SINTRA, 2008: 64).
A este propsito, importa referenciar a publicao do emblemtico Livro Verde
para a Sociedade da Informao em Portugal em 1997, atravs do Secretariado da
Misso para a Sociedade da Informao. Um dos principais objectivos deste
documento visava promover um conjunto de medidas assentes no princpio do
Estado Aberto, em que o exerccio da cidadania seja universalmente garantido
atravs de oito grandes linhas de aco:

1. Melhorar a eficincia da Administrao Pblica;


2. Incentivar a informatizao da Administrao Pblica;
3. Garantir o acesso digital do cidado e das empresas informao pblica;
4. Criar uma rede electrnica de interligao dos organismos pblicos;
5. Incrementar os Arquivos Electrnicos;
6. Garantir a divulgao da informao ao cidado e s empresas;
7. Promover a democracia electrnica;
8. Digitalizar o patrimnio arquivstico.

No panorama nacional, o Livro Verde para a Sociedade da Informao reavivou


um conjunto de questes no apenas conceptuais mas tambm de natureza prtica,
para as quais muitos arquivistas ainda no estavam suficientemente preparados para
responder, nomeadamente, sobre aspectos relacionados com o valor e o
reconhecimento da autenticidade da informao contida nos novos documentos

32
Segundo A. Malheiro da Silva (2006), as expresses Sociedade da Informao, em Rede, Bit ou do
Conhecimento so vulgarmente usadas por socilogos, filsofos, historiadores e politlogos, para
classificar uma nova poca que se segue Contempornea ou Modernidade (scs. XVIII-XX) a Era
da Informao. Por outras palavras, tem-se procurado definir esta nova poca que vivemos hoje como
Ps-Moderna luz de uma matriz eminentemente tecnolgica e com um acelerado e generalizado
impacto na vida da sociedade e das pessoas, mormente a partir de meados do sc. XX; ou seja, como
resultado de um processo histrico ps-industrial e que de 1989 em diante corresponde origem de uma
nova conjuntura marcada por uma potncia hegemnica os Estados Unidos da Amrica convertido
em polcia do Mundo, pela emergncia de ameaas ou riscos difceis de combater e superar como os
acidentes nucleares (Chernobyl em 1986), a poluio do planeta () e o terrorismo (), pela
globalizao econmica e pela disseminao do dispositivo tecnolgico () as TIC , bem como do
seu uso massificado e transversal a um nmero sempre crescente de sectores e actividades. (SILVA, A.
2006: 147, 163-164).

68
produzidos em suporte digital; da preservao e acesso permanente aos documentos
e registos produzidos em ambiente electrnico; etc.

Mas antes de reflectirmos directamente sobre as questes que se colocam


relativamente ao conceito de informao e forma como esta entendida no
domnio das Cincias da Documentao e/ou da Informao nos dias de hoje,
importa ainda referir aqui um importante conjunto de medidas polticas de
modernizao administrativa correspondentes ao perodo iniciado a partir de 1999, a
par da redefinio do prprio conceito de qualidade.

Segundo Nolasco, a qualidade deixou gradualmente de ser vista simplesmente


na relao administrao-cidados, mas passou a ter em conta todas as partes
interessadas (os stakeholders), designadamente funcionrios, cidados, gestores,
parceiros, fornecedores e sociedade em geral (2004: 38), fruto das influncias
orientadoras promovidas pela European Foundation for Quality Management (EFQM).

Em Portugal, assiste-se a um alinhamento com as tendncias europeias bem


patentes quer no Decreto-Lei n. 135/99, de 22 de Abril, quer no Decreto-Lei n. 166-
A/99, de 13 de Maio. O primeiro diploma, no seu artigo 1. estabelece medidas de
modernizao administrativa, designadamente sobre acolhimento e atendimento dos
cidados em geral e dos agentes econmicos em particular, comunicao
administrativa, simplificao de procedimentos, audio dos utentes e sistema de
informao para a gesto. O segundo, institui o Sistema de Qualidade em Servios
Pblicos e, no seu artigo 3., define qualidade como uma filosofia de gesto que
permite alcanar uma maior eficcia e eficincia dos servios, a desburocratizao e
simplificao de processos e procedimentos e a satisfao das necessidades
explcitas e implcitas dos cidados.

A implementao de diversas aces para a qualificao e eficincia dos servios


prestados aos cidados-clientes, a par do reforo dos meios de participao e da
reduo de custos, neste terceiro perodo de modernizao e qualidade na
administrao pblica portuguesa, decorre de uma suposta estratgia de
humanizao dos servios, particularmente ao nvel do atendimento.
O objectivo passa essencialmente pela demanda da prestao de servios
pblicos de qualidade, a qual dever ser aferida atravs da inexistncia de erros,
defeitos, reclamaes, atrasos e incompreenses (S; SINTRA, 2004), luz da teoria

69
dos zero-defeitos por dia33 preconizada por Philip Crosby (1979) citado por Rocha
(2006: 40-41). Esta teoria a base da elaborao de um documento por parte do SMA
intitulado por Administrao Pblica e Qualidade, no qual se define as metas gerais
da qualidade com base nos seguintes pressupostos:

 Zero erros, ou seja, fazer bem primeira vez;


 Zero atrasos, no sentido de suprimir, ou pelo menos reduzir as demoras e
os tempos de espera;
 Zero papis, ou seja, eliminar os documentos inteis para os processos;
 Zero paragens, i.e. prevenir as causas que levam s interrupes
inusitadas da actividade administrativa;
 Zero incompreenses, com o intuito de que a administrao deve adoptar
um modo de informar os clientes de forma a evitar os mal-entendidos.

O princpio dos cinco Zs plasmado no documento supra referido, a par da


publicao de um questionrio modelo sobre a no-qualidade dos servios prestados
pela administrao pblica34 traduz uma inquestionvel preocupao relativamente s
disfunes da burocracia, mormente aquelas que afectam a relao com os
cidados-clientes.

No plano do e-Government, importa referir o enquadramento legal estabelecido


nesta matria. O Decreto-Lei n. 62/2003, de 3 de Abril, que veio harmonizar o regime
jurdico da assinatura digital estabelecido no Decreto-Lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto,
com a Directiva n. 1999/93/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de

33
Paradoxalmente, especula-se sobre a possibilidade destes conceitos poderem ser mal interpretados e
adoptados de forma fundamentalista e dogmtica, conduzindo a uma degradao inusitada das relaes
internas no seio da prpria administrao pblica. Pois, se, por um lado, aquelas premissas foram
essencialmente pensadas para Organizaes de natureza privada cujo objectivo e misso visa
essencialmente o lucro sem prejuzo do valor e das preocupaes de carcter qualitativo que lhe esto
subjacentes por outro lado, a cultura organizacional e esprito de misso do servio pblico no
assentam em preocupaes de natureza competitiva, lucrativa ou de mercado. Pese embora no tenhamos
dados ou referncias cientficas credveis que nos permitam fundamentar estas ideias, nem ser este o lugar
para o fazermos tendo em conta a natureza e os objectivos do presente trabalho consideramos no
obstante oportuno questionar aqui a possibilidade da adopo acrtica de alguns conceitos da Qualidade e
de estratgias intrnsecas de gesto empresarial, bem como as consequncias que grosso modo da
podero resultar: empobrecimento do esprito de misso inerente ao servio pblico; degradao das
relaes de trabalho; privatizao (ainda que parcial) de certas funes do Estado, e, no que toca
especificamente nossa temtica, por exemplo, a privatizao da funo de custdia e de gesto de
sistemas de arquivo ainda que parcial. Pela nossa parte, no se trata de promover uma daltnica
resistncia mudana inspirada por motivaes ideolgicas ou pessoais, mas apenas reflectir com
prudncia sobre a suposta panaceia da Qualidade e, sobretudo, das insofismveis medidas Modernizao
Administrativa, tal como recentemente se tem reflectido acerca das disfunes ou excessos da prpria
burocracia originalmente preconizada como um modelo de gesto puro.
34
Nomeadamente no que concerne ao atendimento presencial, atendimento telefnico, nos contactos
escritos, necessidades dos clientes, na gesto interna, comunicao, simplificao, instalaes e
equipamento.

70
Dezembro, no mbito de um quadro regulamentar comunitrio para as assinaturas
electrnicas este ltimo alterado pelo Decreto-Lei n. 165/2004, de 6 de Julho e pelo
Decreto-Lei n. 88/2009, de 9 de Abril.

O Decreto Regulamentar n. 25/2004, de 15 de Julho, regulamenta o Decreto-Lei


n. 290-D/99, de 2 de Agosto, com a redaco que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.
62/2003, de 3 de Abril, relativamente s regras tcnicas e de segurana aplicveis s
entidades certificadoras de assinaturas electrnicas estabelecidas em Portugal na
emisso de certificados qualificados destinados ao pblico. No sentido de promover o
comrcio electrnico foi tambm estabelecido o quadro legal aplicvel factura
electrnica com a aprovao do Decreto-Lei n. 375/99, de 18 de Setembro, atravs
do qual se estabeleceu a equiparao entre a factura emitida em suporte papel e a
factura electrnica. E na sequncia da adopo da Directiva n. 2001/115/CE, do
Conselho, de 20 de Dezembro, que alterou a Directiva n. 77/388/CEE, do Conselho,
de 17 de Maio, foi aprovado o Decreto-Lei n. 256/2003, de 21 de Outubro, no qual se
destacam, entre outros aspectos, regras relativas elaborao, arquivamento e
conservao da factura electrnica, incluindo a respectiva transmisso e conservao
por meios electrnicos. Este decreto-lei revogou o Decreto-Lei n. 375/99, bem como a
respectiva regulamentao (Decreto Regulamentar n. 16/2000, de 2 de Outubro, e
Portaria n. 52/2002, de 12 de Janeiro).

Ainda neste mbito, destaque-se a importncia da criao do Sistema de


Certificao Electrnica do Estado, atravs do Decreto-Lei n. 116-A/2006, de 16 de
Junho tanto no plano institucional como tcnico, para assegurar a unidade, a
integrao e a eficcia de uma hierarquia de confiana que garantisse a segurana
electrnica e a autenticao digital das transaces electrnicas realizadas entre os
vrios servios e organismos da Administrao Pblica e entre o Estado e os cidados
e as empresas.

Com a estratgia de incrementao do Governo Electrnico plasmada no Plano de


Aco para a Sociedade de Informao (Resoluo do Conselho de Ministros n.
107/2003, de 26 de Junho), e no Plano de Aco para o Governo Electrnico
(Resoluo do Conselho de Ministros n. 108/2003, de 12 de Agosto) pretende-se
pois no s aumentar a comodidade dos utentes, demonstrar transparncia e reduzir
custos, como tambm contribuir para um maior envolvimento dos cidados e, por esta
via, para uma cidadania mais activa.

71
Relativamente a ambos os Planos de Aco, importa referir um conjunto de
projectos emblemticos (CARAPETO; FONSECA, 2006: 32-33) previstos no
domnio do governo electrnico, a saber:

 Portal do cidado;
 Definio de normas de interoperabilidade;
 Racionalizao de custos de comunicao;
 Compras electrnicas;
 Portal da Administrao Pblica;
 Sistema de informao nacional e nico da segurana social;
 Documento nico do registo automvel e sistemas integrados dos registos
de identificao civil, comercial, predial e notarial.

Em 2004, foi publicado o polmico Sistema Integrado de Avaliao do


Desempenho da Administrao Pblica (SIADAP) atravs da Lei n. 10/2004, de 22 de
Maro, que estabelece a avaliao de desempenho dos funcionrios e a avaliao das
Organizaes pblicas.

No que concerne s entidades de certificao da Qualidade em Portugal, o


Decreto-Lei n. 125/2004, de 31 de Maro criou o Instituto Portugus de Acreditao
(IPAC), por se considerar que a situao actualmente existente em Portugal, ou seja,
a coexistncia, dentro da mesma estrutura orgnica o Instituto Portugus da
Qualidade (IPQ) da actividade de acreditao com outras funes, entre elas a
metrologia, no respeita os critrios internacionalmente preconizados em matria de
acreditao pelos organismos de normalizao, europeu (CEN) e internacional (ISO).
Os requisitos relativos actividade de acreditao devero ser exercidos () por
uma entidade com personalidade jurdica prpria, com uma direco autnoma e
dotada de total iseno e imparcialidade.

Em 2005, destacou-se a criao da Unidade de Coordenao de Modernizao


Administrativa (UCMA), sustentada por uma estrutura de misso de apoio e
coordenao do desenvolvimento da poltica governamental em matria de
modernizao e simplificao administrativa. (CARAPETO; FONSECA, 2006: 34).
Um dos objectivos da UCMA visava promover a cooperao interministerial, e de
iniciativas subsequentes como o programa Simplex (2006), no sentido de se garantir
uma resposta eficaz e na hora s necessidades dos cidados e das empresas.

72
O Simplex (2006) foi pensado numa lgica interministerial e ganhou forma na
referida Unidade de Coordenao da Modernizao Administrativa. Projectado em
2006, o Simplex um programa de simplificao administrativa e legislativa que visava
simplificar processos no sector pblico e modernizar a administrao numa
perspectiva simultaneamente intra e inter organizacional e, tambm, com os cidados
e as empresas, com base num princpio de reduo de custos para todos os actores
envolvidos.
Para o efeito, foi implementado um conjunto de medidas de simplificao
administrativa e de desmaterializao de procedimentos sem precedentes na histria
da administrao pblica em Portugal35. Entre as mais emblemticas destacam-se: o
registo centralizado de licenas e autorizaes prvias, o balco Perdi a Carteira, a
eliminao de certides para servios pblicos, o procedimento legislativo electrnico,
o servio de queixas electrnicas s foras de segurana, o sistema de localizao de
cidados portugueses em territrio estrangeiro, a aposentao on-line, o posto pblico
on-line nos servios de finanas, o balco Casa Pronta, o balco integrado
Sucesso e Herana, o servio Consulta a Tempo e Horas e o carto electrnico
de aluno. Este conjunto de medidas, faziam parte de Um compromisso para 2006
patenteado na II parte do Simplex, tendo como principais objectivos:

 Eliminao de certides;
 Eliminao do papel/desmaterializao;
 Simplificao/Desburocratizao;
 Facilitao do acesso aos servios pblicos;
 Harmonizao e consolidao de regimes jurdicos.

Assim, tal como defende C. Guardado da SILVA (2008: 7) quanto menos


complexas se apresentarem as formalidades, eliminando-se procedimentos
excedentrios ou desnecessrios, as organizaes pblicas e privadas tornam-se
mais eficazes e eficientes.

Do ponto de vista orgnico-funcional da administrao pblica, uma das mais


recentes iniciativas governamentais de fundo, foi sem dvida o Programa de

35
Poder-se- questionar acerca do verdadeiro sucesso de todas as medidas prometidas no Simplex, e,
por outro lado, reflectir sobre a real capacidade de resposta tecnolgica e de qualificao de recursos
humanos disponveis face ao patamar de exigncia que muitas delas implicam. Poder-se- at verificar
que algumas no tero passado mesmo do papel e/ou de meras manobras propagandsticas e de
cosmtica poltica. Contudo, talvez seja ainda prematuro avaliar com profundidade o verdadeiro
impacto do Simplex; e, por outro lado, trata-se de uma discusso que se afastaria bastante do (con)texto
desta dissertao.

73
Reestruturao da Administrao Central do Estado (PRACE), lanado pela
Resoluo do Conselho de Ministros n. 124/2005, de 4 de Agosto.
Na senda do PRACE, foi tambm criada a Agncia para a Modernizao
Administrativa (AMA) atravs da lei orgnica da Presidncia do Conselho de Ministros,
aprovada pelo Decreto-Lei n. 202/2006, de 27 de Outubro. A AMA um instituto
pblico de regime especial integrado na administrao indirecta do Estado, dotado de
autonomia administrativa e financeira e patrimnio prprio () e prossegue as
atribuies da Presidncia do Conselho de Ministros, nas reas de modernizao e
simplificao administrativa e de administrao electrnica, sob superintendncia e
tutela do membro do Governo responsvel pelas mesmas reas. (Decreto-Lei
116/2007, de 27 de Abril, artigo 1.).

Tambm a Direco-Geral de Arquivos (DGARQ)36, na sequncia da extino do


Instituto dos Arquivos Nacionais Torre do Tombo (IANTT), se enquadrou
oportunamente nesta nova agenda de modernizao da administrao pblica e nos
Planos de Aco para a Sociedade de Informao e Governo Electrnico. No mbito
da modernizao administrativa, a DGARQ mantm dois projectos articulados com o
Simplex e o plano tecnolgico nacional, a saber:

 Balco electrnico nico;

 Repositrio de Objectos Digitais Autnticos (RODA).

Relativamente ao Balco electrnico nico, trata-se de um projecto a iniciar em


2010, encontrando-se contudo j operacional no Arquivo Distrital do Porto. Este
projecto desdobra-se em duas vertentes: por um lado, inclui a integrao de sistema
de informao para gesto de arquivos definitivos (DIGITARQ) ()37 e, por outro,
visa () oferecer ao utilizador as facilidades decorrentes de um ponto de acesso
nico para a realizao de transaces com a DGARQ e arquivos dependentes. Estas
incluiro a reserva de documentos para leitura, a aquisio de reprodues digitais

36
rgo coordenador da poltica arquivstica nacional, e com competncias tcnicas de normalizao de
metodologias, procedimentos e documentao de natureza arquivstica, tem a seguinte misso:
Estruturar, promover e acompanhar de forma dinmica e sistemtica a interveno do Estado no mbito
da poltica arquivstica, administrar as medidas adequadas concretizao da poltica e do regime de
proteco e valorizao do patrimnio cultural, promover a salvaguarda, valorizao, divulgao, acesso
e fruio do patrimnio arquivstico e garantir os direitos do Estado e dos cidados nele
consubstanciados, a sua utilizao como recurso da actividade administrativa e fundamento da memria
colectiva e individual (Misso e Objectivos Estratgicos [Em linha]. [Consult. 10 Abr. 2009].
Disponvel em WWW <URL:http://www.dgarq.gov.pt/dgarq/missao-e-objectivos-estrategicos>)
37
Programas e Projectos [Em linha]. [Consult. 10 Abr. 2009]. Disponvel em WWW.
<URL:http://www.dgarq.gov.pt/programas-e-projectos>

74
atravs de pagamento electrnico, a aquisio de produtos das lojas da DGARQ,
etc.38.
No que concerne ao projecto RODA, iniciado em 2005, e cujo objectivo visa
constituir o arquivo nacional digital, permitir DGARQ a capacidade de incorporar
documentos electrnicos de forma controlada assegurando a sua gesto ao longo do
tempo e a sua acessibilizao aos utilizadores.39.

Para alm dos projectos de vulto em curso, a DGARQ tambm tem promovido um
importante conjunto de orientaes e documentos tcnicos e normativos com vista
normalizao de metodologias e procedimentos de trabalho. Para alm das
tradues das normas internacionais com adaptao ao contexto nacional ISAD(G)40
e ISAAR(CPF)41 no contexto das polticas em curso esto igualmente disponveis no
site da DGARQ os seguintes documentos42:

 Orientaes para a Gesto de Documentos de Arquivo no contexto de uma


Reestruturao da Administrao Central do Estado (2006)43;

 Guia Para a Elaborao de Cadernos de Encargos e Avaliao de Software


de Sistemas Electrnicos de Gesto de Arquivos (2007)44;

38
Programas e Projectos [Em linha]. [Consult. 10 Abr. 2009]. Disponvel em WWW
<URL:http://www.dgarq.gov.pt/programas-e-projectos>
39
Arquivo Digital Roda [Em linha]. [Consult. 10 Abr. 2009]. Disponvel em WWW
<URL:http://www.dgarq.gov.pt/servicos/arquivo-digital-roda>
40
A primeira edio da Norma ISAD(G) General International Standard Archival Description
aprovada pelo Conselho Internacional de Arquivos (CIAS) em 1994, foi traduzida e adaptada ao contexto
nacional pela Associao Portuguesa de Bibliotecrios, Arquivistas e Documentalistas (BAD) em 1995,
publicada como ISAD(G): Norma geral internacional de descrio arquivstica. A segunda edio da
Norma ISAD(G) foi publicada durante o Congresso do CIA realizado em Sevilha em 2000, na verso
original em ingls e noutros idiomas, nomeadamente em portugus do Brasil, mas a existncia de uma
traduo da segunda edio da Norma ISAD(G) era tanto mais prioritria porquanto as variantes
brasileiras no respondiam s exigncias da terminologia arquivstica portuguesa. (ISAD(G), 2002: 4).
41
A primeira edio desta norma foi desenvolvida pela Comisso ad hoc do CIA para as Normas de
Descrio (ICA/DDS), entre 1993-1995. A norma foi publicada pelo CIA em 1996. A Comisso das
Normas de Descrio transformou-se num comit permanente no Congresso Internacional de Arquivos,
em Pequim, China, em 1996. O presente Comit de Normas de Descrio tomou como tarefa prioritria
do seu programa de trabalho para 2000-2004, a reviso da ISAAR(CPF). A traduo para portugus da
ISAAR(CPF): Norma Internacional de Registos de Autoridade Arquivstica para Pessoas Colectivas,
Pessoas Singulares e Famlias, foi feita pelo Grupo de Trabalho para a Normalizao da Descrio em
Arquivo do Instituto dos Arquivos Nacionais/ Torre do Tombo (IAN/TT) em 2004. (ISAAR(CPF), 2004)
42
Documentos Tcnicos e Normativos [Em linha]. [Consult. 10 Abr. 2009]. Disponvel em WWW
<URL:http://www.dgarq.gov.pt/servicos/documentos-tecnicos-e-normativos/lista-de-documentos/>
43
Conjunto de orientaes produzidas no mbito do PRACE para gesto de arquivos em contexto de
mudana. Documentos Tcnicos e Normativos [Em linha]. [Consult. 10 Abr. 2009]. Disponvel em
WWW <URL:http://www.dgarq.gov.pt/servicos/documentos-tecnicos-e-normativos/lista-de-
documentos/>
44
Documento explicativo e simplificado do Modelo de requisitos para a gesto de arquivos electrnicos
(MoReq1) contendo os pontos essenciais que devem ser considerados para o desenvolvimento ou

75
 MIP: Metainformao para a interoperabilidade (2007)45;

 Governo Electrnico e Interoperabilidade (2008)46.

Tambm no final deste perodo, e numa perspectiva mais de mbito local, mas em
consonncia com as polticas definidas para a administrao central, importa
igualmente aduzir aqui o Simplex Autrquico (2008-2009). O programa Simplex
Autrquico Quanto mais perto melhor nasce a 3 de Julho de 2008, atravs da
celebrao de um protocolo entre o Governo e nove Municpios47. No dia 19 de
Dezembro de 2008, foi assinado um novo protocolo de adeso ao mesmo programa,
mas desta vez, entre o Governo, a Estrutura de Misso para a Regio Demarcada do
Douro (EMRDD), e diversas associaes de Municpios de todo o pas, tendo aderido
mais vinte e trs Municpios48 o que no total soma trinta e duas as autarquias
aderentes no ano experimental do Simplex Autrquico. (i-GOV, 2009: 6).

O cidado era, e , muitas vezes, confrontado com modos de interpretao,


procedimento e actuao diferenciados, para o mesmo acto ou assunto, consoante a
repartio pblica onde se desloca. (i-GOV, 2009: 11).

A viso estratgica do programa Simplex Autrquico (2008) para melhorar a


transparncia das decises e a imagem das autarquias norteia-se por 4 linhas de
aco:
1. Qualificar e optimizar o funcionamento interno dos servios municipais
atravs da dinamizao de novos processos de trabalho assentes em canais
de informao e comunicao transversais, dirigidos por lideranas dinmicas
e inovadoras, que partilhem servios comuns e optimizem recursos humanos e
materiais;

aquisio de software de gesto de documentos. O MoReq 2 j foi publicado mas ainda no existe uma
verso portuguesa.
45
Conjunto de elementos de metainformao a utilizar no contexto do governo electrnico para assegurar
interoperabilidade semntica. Programas e Projectos [Em linha]. [Consult. 10 Abr. 2009]. Disponvel em
WWW <URL:http://www.dgarq.gov.pt/programas-e-projectos>
46
Documento metodolgico para a elaborao de um esquema de metainformao para a
interoperabilidade (mip) e uma macroestrutura funcional (mef). Programas e Projectos [Em linha].
[Consult. 10 Abr. 2009]. Disponvel em WWW <URL:http://www.dgarq.gov.pt/programas-e-projectos>
47
gueda, Cascais, Guimares, Lisboa, Pombal, Portalegre, Porto, Redondo e Seixal.
48
Associaes de Municpios do Douro Superior (AMDS), do Vale do Douro Norte (AMVDN) e do Vale
do Douro Sul (AMVDS), e os Municpios de Alij, Armamar, Carrazeda de Ansies, Cinfes, Freixo de
Espada Cinta, Lamego, Meso Frio, Mogadouro, Moimenta da Beira, Mura, Oliveira de Azemis,
Penedono, Peso da Rgua, Resende, Sabrosa, Santa Marta de Penaguio, So Joo da Pesqueira,
Sernancelhe, Tabuao, Tarouca, Torre de Moncorvo, Vila Real e Vila Nova de Foz Ca.

76
2. Melhorar os servios prestados aos muncipes e s empresas atravs da
implementao do balco nico, com vrios canais, prestando servios de
qualidade e acessibilidade;
3. Promover a interaco entre as diferentes administraes pblicas
reforando a cooperao, a colaborao, a partilha e circulao da informao
e da divulgao de boas prticas de relacionamento entre os servios;
4. Reforar a cidadania e a qualidade da democracia apostando na
transparncia da actividade autrquica, com prestao de contas aos cidados,
e acesso a prticas de consulta e de envolvimento, nas decises que afectam
o dia-a-dia dos cidados.

O Simplex Autrquico assume-se, em sntese, como um programa de


descentralizao e simplificao legislativa e administrativa, que pode reunir iniciativas
de vrias autarquias no sentido da melhoria da qualidade de vida das populaes e
das empresas locais.

Com muito sentido de actualidade, tambm os arquivistas com responsabilidades


escala municipal tm vindo a inscrever a sua aco na agenda da modernizao
administrativa e da gesto pela qualidade. Deste facto so testemunho a realizao
de dois encontros de Arquivistas em Portugal: o IV Encontro Nacional de Arquivos
Municipais, com a temtica dos Arquivos Municipais e a Administrao, realizado em
1997, em Loul; o VII Encontro Nacional de Arquivos Municipais: Modernizao
Administrativa e Gesto da Qualidade, em Abril de 2006, em Torres Vedras,
promovidos pela BAD Associao Portuguesa de Bibliotecrios Arquivistas e
Documentalistas, numa parceria com os respectivos Municpios. (SILVA, C. 2008)
Mas j em 1997, Maria Joo Pires de Lima citada por C. Guardado da Silva (2008)
defendia a necessidade de os arquivistas sarem do pequeno universo da
conservao dos arquivos histricos e avanarem para uma concepo muito mais
alargada da gesto de documentos (). E acrescentava: preciso que as
entidades produtoras, atravs das suas administraes, reconheam que a gesto de
documentos rentvel, eficaz e acima de tudo inadivel (). E, conclui C. Guardado
da Silva que () as grandes reformas tambm se fazem de pequenos gestos,
igualmente importantes, passando a modernizao administrativa, segundo julgamos,
mais pela criao/adopo e implementao de procedimentos internos, uma vez que
muitos procedimentos externos tm sido feitos, ainda que a viagem s agora se tenha
iniciado., (SILVA, C. 2008: 38).

77
1.4 Da informao documental normalizao da informao orgnica

Assiste-se hoje a profundas transformaes tecnolgicas que tm tido um


extraordinrio impacto nas tradicionais formas de trabalho, fruto da progressiva
implementao das novas Tecnologias da Informao e da Comunicao (TIC). Com a
introduo de novos equipamentos e instrumentos electrnicos no seio da
administrao pblica, d-se possibilidade de reduzir o tempo dispendido na execuo
de determinadas tarefas, por um lado, e muda-se a forma como se trata e gere a
informao tradicionalmente produzida em suporte de papel, por outro.

Importa pois reflectir aqui sobre o conceito de informao e algumas das suas
nuances uma vez que, em rigor, aquilo que se troca e regista nos diversos actos
administrativos entre os cidados-clientes e a Administrao , em sentido lato, to s
e apenas informao. Por outras palavras, a informao, numa perspectiva
documental, entendida como uma espcie de moeda de troca cujo valor material
extremamente difcil de cotar.

A informao, enquanto fenmeno e processo, sobressai nos diversos planos de


aco inerentes reforma da administrao pblica, tal como foi anteriormente
aflorado. Efectivamente, um dos recursos mais emblemticos da nossa Sociedade a
Informao. Enquanto produto bsico da aco humana, por um lado, e, como reflexo
das condies estruturais, sejam elas polticas, econmicas, culturais ou tcnicas nas
quais essa aco se desenvolve, por outro, a informao assume-se como algo que
tem vindo a ser produzido e veiculado desde tempos imemoriais de uma forma
intangvel no esquecendo a primitiva forma de transmisso da informao atravs
da oralidade, de resto, muito anterior e ainda coexistente com as novas e velhas
TIC. Dito de outro modo, a Informao o resultado de processos histricos inscritos
ou inculcados em diferentes tipos de suportes (materiais ou imateriais) conservados e
comunicados como testemunhos da memria das instituies e das pessoas.

Neste contexto, impe-se que se estabelea desde logo uma diferena conceptual
entre Informao e Comunicao (a segunda no existe sem a primeira, ou seja, a
Informao precede a Comunicao, tendo, portanto, uma existncia anterior e
autnoma), salvaguardando, contudo, a inter-relao entre elas. (SILVA, A. 2006:
24). Considerando a abordagem do ponto de vista documental, A. Malheiro da Silva
sublinha tambm a importncia da distino entre Informao e Documentao (ou
Informao registada) uma vez que o registo, num suporte exterior ao sujeito produtor
da Informao, tambm algo que acontece a posteriori, ou seja, depois da

78
Informao j existir na mente humana e insere-se j no processo que visa a
comunicao. (2006: 24-25).

O conceito de Informao, enquanto objecto de estudo para uma potencial


Cincia da Informao, na perspectiva de A. Malheiro da Silva e Fernanda Ribeiro
define-se como conjunto estruturado de representaes, mentais e emocionais
codificadas (signos e smbolos) e modelados com/pela interaco social, passveis de
serem registados num qualquer suporte material (papel, filme, banda magntica, disco
compacto, etc.) e, portanto, comunicadas de forma assncrona e multi-direccionada
(2002: 37).
Mais tarde, A. Malheiro da Silva (2006) afirmou que para o discurso cientfico ()
de uma rea terico-prtica em consolidao aquela definio , s por si,
insuficiente para a caracterizao da Informao como objecto, devendo ser
complementada com um enunciado das diferentes propriedades ou atributos que lhe
so inerentes, a saber:

 estruturao pela aco (humana e social) o acto individual e/ou colectivo


funda e modela estruturalmente a informao;
 integrao dinmica o acto informacional est implicado ou resulta sempre
tanto das condies e circunstncias internas, como das externas do sujeito da
aco;
 pregnncia enunciao (mxima ou mnima) do sentido activo, ou seja, da
aco fundadora ou modeladora da informao;
 quantificao a codificao lingustica, numrica, figurativa valorvel ou
mensurvel quantitativamente;
 reprodutividade a informao reprodutvel sem limites, possibilitando a
subsequente reteno/memorizao; e
 transmissibilidade a (re)produo informacional potencialmente
transmissvel ou comunicvel. (2006: 25)

Do ponto de vista da gesto organizacional, a par dos recursos humanos,


financeiros e materiais, a informao orgnica registada constitui um quarto recurso
das organizaes, que elas devem gerir de forma rentvel e eficaz para a
concretizao dos seus objectivos. (PENTEADO, 1997: 80). Ao referir-se a
informao orgnica registada, Penteado evoca as explicaes de Rousseau e
Couture que distinguem a informao produzida ou recebida no quadro da misso de
um organismo, a qual se apresenta sobre qualquer tipo de suporte e d lugar ao
aparecimento de arquivos () da informao no orgnica, produzida fora das

79
atribuies funcionais do organismo e normalmente existente na biblioteca ou no
centro de documentao com a forma de publicaes, bancos de dados, etc. (1997:
76).

O conceito de documento, entendido enquanto objecto material constitutivo de


um determinado arquivo, bem patente nas expresses gesto documental ou
cincias documentais, e que, segundo alguns autores, denota uma forte carga
patrimonialista e historicista daquelas prticas ao servio da Administrao a Histria
faz-se com documentos no convive pacificamente com os novos desafios
colocados pela Sociedade da Informao; uma vez que nesta nova era se tende a
ultrapassar a fixao inexorvel da informao inscrita num suporte fsico (SILVA, A.;
et al., 1998; SILVA, A.; RIBEIRO 2002; SILVA, A. 2006).

Na ptica de A. Malheiro da Silva, a essncia do documento est, pois, naquilo


que o faz ser como , ou seja, no contedo, na informao () o documento a
cristalizao atravs de registo tecnolgico (fixar a escrita na pedra, no papiro, no
pergaminho, no papel ou fixar texto e imagens num suporte digital) da dinmica
comunicacional e, portanto, pode e deve-se inserir o binmio Documento-Informao
no interior de outro mais abrangente o binmio Informao-Comunicao (SILVA,
A. 2006: 63).
Assim, conclui A. Malheiro da Silva que a informao no pode ser confundida ou
diluda no conceito de documento, que constitui uma etapa indispensvel mas no
nica para que se consuma o processo comunicacional (2006: 77).

No que concerne evoluo do uso e produo de alguns dos mais emblemticos


e diferentes suportes documentais ao longo da histria (desde o papiro e do
pergaminho, at ao papel, microfilme e digital), numa perspectiva de coexistncia
funcional e no conflitual, adverte Aires A. Nascimento que na prpria ordem do
tempo no indiferente que um elemento seja antes do outro, pois a reversibilidade
no total e se o primeiro pode influir na gnese do segundo, muito provavelmente a
existncia do segundo no condiciona a existncia ou a qualificao do primeiro.
(NASCIMENTO, 2004: 528). Para alm de que, nos ensina a histria, a mudana,
mormente do ponto de vista tecnolgico, raramente radical, sendo mais vulgar e at
salutar, neste caso, a coexistncia (ainda que transitria) de diferentes tipos de
suportes; no apenas em funo de uma necessidade de preservao, aprendizagem
e de transmisso de conhecimento, mas tambm por fora do desenvolvimento de
novas tcnicas/tecnologias, de resto, primitivamente sujeitas a muitas incertezas e
imperfeies.

80
Por outro lado, no obstante a sua volatilidade e a obsolescncia dos seus
suportes, a informao recorrentemente de natureza factual e/ou patrimonial; e,
nesse sentido, pressupe um valor probatrio intrinsecamente associado, o que
exige a sua evidncia atravs de um suporte documental, mesmo que esse no seja
tangvel.
Por vezes, sem a posse ou a existncia de determinados documentos, no
possvel aos cidados efectuarem determinados actos ou provarem a legalidade de
outros, nem tampouco administrao legitimar o exerccio do seu poder de coeso e
controlo sobre aqueles. Mas no basta apenas evidenciar a posse ou a existncia de
determinados documentos para que lhes possamos reconhecer um carcter de
credibilidade. Nos termos da Norma Portuguesa 4438-1:2005, existem quatro
caractersticas fundamentais que conferem validade a um documento de arquivo:

1. Autenticidade refere-se ao carcter eminentemente probatrio de um


documento de arquivo, isto , que o mesmo seja aquilo que pretende ser, e
que tenha sido efectivamente produzido ou enviado pelo alegado produtor ou
remetente, no alegado momento (data) da produo ou envio;
2. Fidedignidade o contedo de um documento deve representar de uma forma
completa e fiel as transaces, actividades ou factos que atesta, podendo dele
depender subsequentes transaces ou actividades;
3. Integridade refere-se necessidade de um documento de arquivo
permanecer completo e protegido contra alteraes no autorizadas
previamente;
4. Utilizao pressupe que um documento de arquivo possa ser localizado,
recuperado, apresentado e interpretado, no contexto mais lato das funes e
actividades da organizao. E, as ligaes entre os documentos que
representam uma sequncia de actividades devem ser mantidas.

Na perspectiva de A. Malheiro da Silva et al. (1998), e A. Malheiro da Silva e


Fernanda Ribeiro (2002), sendo o conceito de informao entendido luz de uma
perspectiva mais lata e enquanto objecto de estudo de uma emergente e potencial
Cincia da Informao, o mesmo dever ser redefinido em abono da prpria
Arquivstica sob pena desta (tcnica) ficar mais presa aos suportes do que ao
contedo dos documentos.

Com mais acuidade e ilustrao desta tese na sequncia de uma incurso


reflexiva em torno do binmio Informao e Documento, A. Malheiro da Silva (2006)
sustenta que a informao o fenmeno gerado na mente humana e que ao sair do

81
sujeito fica submetido a um processo natural de reproduo () e de
transmisso/comunicao (), mas a comunicao s ocorre efectivamente dentro
das condies semiticas e hermenuticas verificveis numa situao de pleno
interface emissor-receptor. O processo , em suma, a passagem ou o intermezzo da
produo informacional para a consumao comunicacional. E o documento a
cristalizao operada nesse intermezzo. Por exemplo: a transmisso em directo de um
noticirio televisivo est a ser gravada e desta simples e rotineira gravao nasce um
ou o documento, enquanto a interaco comunicacional com o pblico est a
acontecer num outro espao e pode at vir a acontecer em outros tempos atravs de
sucessivos visionamentos daquele noticirio atravs da cassete-vdeo com o
respectivo registo/gravao. (2006: 65).

Todavia, coloca-se a seguinte questo: no ser um pouco arriscado e,


porventura, redutor dissociar o conceito de informao dos seus mais diversos e
possveis suportes documentais e, por outro lado, subvalorizar a importncia da
autenticidade e do valor probatrio ou testemunhal/factual inerente aos documentos de
arquivo, colocando-os no mesmo plano de igualdade que a informao no
orgnica?

Segundo Rodrguez Bravo citada por A. Malheiro da Silva a principal


singularidade documento de arquivo a sua origem administrativa natural ou
involuntria, que o dota de um carcter testemunhal, ao invs da origem voluntria do
documento cognitivo, primordialmente informativo. Esta distino reflecte-se numa
diferente organizao que contrape o fundo de Arquivo coleco de Biblioteca.
(2006: 46). Por outras palavras, ao contrrio de um documento de arquivo, um livro ou
um peridico, por exemplo, no so originalmente produzidos para provar um facto
ou uma aco administrativa de natureza oficial e institucional, pelo menos do ponto
vista legal.

No entanto, importa referir que a singularidade de certos elementos que se tornam


representativos de determinados grupos sociais situados no espao e no tempo, em
funo de marcas e especificidades tcnicas na execuo do livro manuscrito
(NASCIMENTO, 1999 e 2000), por exemplo, no descurando a importncia de (...)
um sentido de uso ou funcionalidade, mesmo que se abstraia do contedo ou se no
vislumbre a mensagem (NASCIMENTO, 2004: 507); e, se entendidos como produtos
cognitivos, racionalizados e intencionalmente dirigidos a uma determinada
comunidade textual, possibilita que possamos circunscrev-los e identificar a sua

82
origem cultural ou institucional enquanto suportes de informao antropologicamente
vinculados.

Do ponto vista da comunicabilidade, se a administrao ou a autoridade est


ao servio dos cidados () deve assumir que tem de contribuir para preservar os
actos jurdicos ou culturais criados dentro da comunidade. Por isso lhe importa servir-
se dos suportes de informao que sejam operativos e bem assim propor normas de
procedimento relativas comunicabilidade que conduzam recuperao de
conhecimentos e desse modo sirvam as prprias relaes entre cidados sob
mediao da prpria autoridade. (NASCIMENTO, 2004: 523).

No nosso entender, a sobrevalorizao objectificadora dos contedos (a


informao) a par de uma relativa desvalorizao da importncia dos suportes poder
colocar em causa aspectos relativos autenticidade dos documentos (valor
probatrio) e fiabilidade na preservao dos dados armazenados (funo de
memria) (NASCIMENTO, 2004: 524); e, por conseguinte, das caractersticas
fundamentais que conferem validade aos documentos de arquivo: autenticidade,
fidedignidade, integridade e utilizao.
Assim, e circunscrevendo aqui a arquivstica ao servio da administrao, os
suportes documentais atravs dos quais se (re)produz e veicula a informao,
independentemente da sua tipologia, formato e respectivas origens culturais ou
tecnolgicas de criao, pressupem uma profunda compreenso histrica e
arquivstica e, portanto, cientfica, a par de uma abordagem (tecnicista) de gesto,
manuteno, controlo, acesso e preservao, no nosso entender, no menos
importante.

Albercht Fugueras e Cruz Mundet (2002) reflectem sobre a questo do poder


organizacional subjacente aos documentos de arquivo. Para estes autores, a
informao veiculada atravs dos documentos, independentemente do seu suporte,
assume um valor estratgico fundamental para o apoio tomada de decises e at
mesmo para a prpria existncia identitria das Organizaes, pblicas ou privadas.
Sobre o mesmo tpico reflecte tambm A. Malheiro da Silva criticando contudo a
ideia bsica de que o arquivo poder ou est no cerne da construo do poder (),
e rebatendo que, em rigor, () no o arquivo que poder. A informao que
poder. O poder ou a capacidade institucionalizada de dominao feito atravs do
discurso e da aco deste. E ao falarmos de discurso estamos a falar de informao,
consequentemente de arquivo, no sentido de conjunto de documentos oficiais ou
oficiosos emanados pelo aparelho burocrtico do Estado (2006: 127).

83
Conscientes de que a informao do ponto de vista conceptual algo complexo,
substancialmente difuso e susceptvel de ser apropriado e representado por diversas
reas do conhecimento cientfico, o que exige uma anlise heurstica mais ampla,
profundamente transdisciplinar e, portanto, intertextual ou hermenutica49, focar-nos-
emos apenas aqui na perspectiva da sua importncia enquanto recurso estratgico
para a gesto da documentao organizacional, defendendo contudo a ideia de que
informao e suporte so dois eixos fundamentais e indissociveis para se
determinar a autenticidade dos documentos de arquivo.

Numa perspectiva mais pragmtica, Rousseau e Couture, citados por Penteado,


consideram que a sensibilizao das administraes para as vantagens da posse e
utilizao da informao actualizada e pertinente e para a importncia do tratamento
documental deve estar na origem do lanamento das polticas de arquivo ao nvel
organizacional. Estas visam colocar em prtica, de forma planificada, um conjunto de
meios para a sua execuo. Entre estes meios contam-se a legislao e a
regulamentao de apoio, a estrutura de trabalho e o programa de interveno
arquivstica. Este implica que os arquivistas conheam profundamente a organizao
(sua estrutura, funes, etc.) e procedam anlise dos problemas e das necessidades
informacionais existentes. (PENTEADO, 1997: 80)

Por outro lado, tal como foi referido anteriormente, os principais problemas ou
disfunes que decorrem da burocracia, enquanto instrumento de controlo e
organizao da administrao pblica, esto relacionados no s com a quantidade da
informao que hoje se produz mas, tambm, com a ausncia da aplicao de
procedimentos normalizados no seu tratamento. Dito de outro modo, para que a
informao seja efectivamente mantida como um recurso estratgico e qualitativo
das organizaes, ela ter que ser desde logo gerida de uma forma integrada e
eminentemente normalizada, isto , desde o momento da sua produo at fase da
sua instalao e posterior recuperao/difuso a partir do arquivo histrico.

Tal como temos vindo a verificar no presente (con)texto, a gesto da qualidade


cada vez mais crucial para o bom funcionamento das Organizaes, do mesmo modo
que a informao considerada a sua matria-prima por excelncia. Porm, para
que a informao seja verdadeiramente eficaz e, em particular, a informao de
natureza orgnica independentemente dos suportes e meios utilizados para a

49
Para uma anlise de carcter epistemolgico sobre o conceito de informao no domnio das Cincias
Documentais e/ou da Cincia da Informao, ver A. Malheiro da Silva et al. (1998), A. Malheiro da
Silva e Fernanda Ribeiro (2000), e A. Malheiro da Silva (2006).

84
veicular ela precisa de estar bem organizada, depurada e, sobretudo, acessvel tal
como preconiza Fernanda Ribeiro (2003) e Aires A. Nascimento (2004).

Na perspectiva da acessibilidade aos arquivos da administrao, pretende-se


hoje que no sejam s os actos finais e decisrios de autoridade a constituir-se em
corpus referencial, onde as diferentes partes se possam correlacionar e explicar
reciprocamente, se necessrio, mas que tambm as decises intermdias, ou at o
processo de actos mais ou menos singulares que subjaz a essas decises, estejam
acessveis. (NASCIMENTO, 2004: 524). O cidado reclama o direito de acesso aos
processos durante a sua tramitao, tal como previsto no captulo II, Do direito
informao, artigo 61. do Cdigo do Procedimento Administrativo50 Os particulares
tm o direito de ser informados pela Administrao, sempre que o requeiram, sobre o
andamento dos procedimentos em que sejam directamente interessados ().

Deste modo, a informao na ptica da gesto organizacional carece de uma


componente formal, operativa e funcionalmente enquadrada, que a torne
permanentemente comunicvel e acessvel isto , no apenas no que concerne
ao acesso documentao custodiada pelos denominados arquivos histricos ou de
natureza institucional, mas tambm numa perspectiva de normalizao de
procedimentos de produo e controlo da circulao dos documentos.
Ora, essa componente formal, de certo modo intrnseca ao contedo e valor dos
documentos de arquivo, remete-nos directamente para os aspectos inicialmente
reflectidos acerca do continuum documental (UPWARD, 1994) e, por acrscimo, para
a normalizao continuada da informao orgnica.

Pensar pois em modernizao administrativa e gesto da qualidade sem se


reflectir paralelamente sobre a importncia da normalizao (continuada) do ponto de
vista da gesto documental, resultaria num exerccio assaz incompleto e, porventura,
sem qualquer interesse para o presente estudo.

50
Aprovado atravs do Decreto-Lei n. 6/96, de 31 de Janeiro.

85
1.5 Normalizao arquivstica e gesto da qualidade

A espinha dorsal de qualquer sistema de gesto a sua documentao


(PINTO, A.; SOARES, 2009: 41)

Efectivamente, cada vez mais uma evidncia que sem uma eficaz e eficiente
gesto da informao no existe gesto da qualidade nas organizaes dos dias
de hoje (CARDOSO; LUZ, 2003: 52).
No nosso estudo em particular, e luz de uma perspectiva sistmica, coloca-se
ento a questo:

Como que o sistema de arquivo ou de gesto documental se pode constituir


como suporte de um sistema de gesto da qualidade?

Tal como j foi anteriormente referido, as organizaes modernas51 distinguem-se


essencialmente pela nfase que colocam na qualidade dos seus produtos ou servios
e, especialmente, na satisfao dos seus clientes.
Porm, antes de se chegar qualidade do produto final igualmente necessrio
haver normalizao e controlo de processos e procedimentos de trabalho. Estes
devero ser documentados e registados com o intuito de se aferir a sua conformidade
face a um determinado referencial normativo.
Por normalizao entende-se, na generalidade, como racionalizacin de
mtodos, disminucin de costes, aumento de calidad, mayor seguridad y respeto del
medio ambiente (). (NEZ FERNNDEZ, 2007: 14).

A palavra de ordem normalizar!

Mas para haver ordem tm que existir regras e, neste caso, para haver
normalizao, tm de existir normas.

As normas ISO criadas pela International Standardization Organization, so a base


matricial da maior parte das normas actualmente existentes. Enquanto Organismo
Internacional de Normalizao52, a ISO uma organizao independente, criada em
1906, com sede em Genebra.

51
Por organizaes modernas entenda-se as organizaes pblicas ou privadas da era ps revoluo
industrial.
52
Organismo do qual Portugal membro desde 1949, sendo representado pelo Instituto Portugus de
Qualidade (IPQ), responsvel pelas Normas Portuguesas.

86
Do ponto de vista da normalizao preconizada pela ISO os objectivos so os
seguintes:

1. Permitir a compatibilidade dos sistemas;


2. Facilitar a interpermutabilidade do sistema;
3. Melhorar a qualidade dos servios;
4. Permitir a cooperao;
5. Limitar a diversidade de critrios.

As normas ISO constituem, no fundo, uma rede internacional de informaes sobre


requisitos, padres e qualificaes para o alcance da excelncia.

No que concerne gesto do sistema de arquivo, a normalizao passa


essencialmente pela racionalizao de circuitos documentais, processos e
procedimentos administrativos e, mais recentemente, pela uniformizao de
formulrios. (SILVA, C. 2008: 5).

De facto, a normalizao no uma linguagem absolutamente nova para a


arquivstica. Em Portugal, o Decreto de 8 de Maio de 1918, formaliza as primeiras
medidas de normalizao com vista a tornar uniformemente o sistema de catalogao
em todas as bibliotecas e arquivos. Em 1927, a lei de 27 de Maio de 1927, no seu
artigo 78., referia que o Arquivo Nacional tinha o direito de imprimir os seus
inventrios, catlogos, regulamentos e outras publicaes, na Imprensa Nacional.

Apesar de no existirem determinaes especficas sobre a obrigatoriedade de os


arquivos elaborarem instrumentos de acesso informao, publicavam-se as normas
para o servio de catalogao, s quais o Arquivo Nacional deveria subordinar-se, na
parte relativa a manuscritos. Naquele perodo, era j evidente um elevado grau de
pormenor em termos de uniformizao da descrio dos documentos, quer quanto ao
seu contedo, quer quanto aos elementos identificativos. O Decreto de 27 de Maio de
1927 foi, contudo, suspenso, pouco tempo depois da sua publicao. Porm, alguns
dos modelos de descrio documental nele publicados tiveram larga aplicao, tendo
perdurado at ao ltimo quartel do sculo XX. (RIBEIRO, 2003: 569-577).
As preocupaes com a normalizao voltariam a emergir em 1973, atravs da
Portaria n. 481/73, de 13 de Julho. Procurava-se, novamente, definir os princpios, as
normas e outras determinaes relativas ao acesso informao.

87
Mas em 1980, com a criao do Instituto Portugus do Patrimnio Cultural
(IPPC) e a passagem dos servios de arquivos e bibliotecas para a sua tutela, que
voltamos a encontrar na lei algo sobre a normalizao da descrio e do acesso
informao. Nesse sentido, o Decreto Regulamentar n. 34/80, de 2 de Agosto,
estipulava, relativamente s competncias da Diviso de Arquivos, a necessidade de
se promover a aplicao de tcnicas de normalizao para o tratamento das
espcies documentais. Todavia, uma vez que no se encontravam definidas
quaisquer regras ou normas, a inteno do legislador no teve quaisquer efeitos
prticos.

Com a criao do Instituto Portugus de Arquivos (IPA), pelo Decreto-Lei n.


152/88, de 29 de Abril, surgiria, ento, uma nova reforma nos Servios de Arquivo,
conquistando estes alguma autonomia face s Bibliotecas. No que se refere ao acesso
informao, o IPA previa a promoo da aplicao de tcnicas de normalizao e
tratamento informtico das espcies arquivsticas. O IPA impunha-se pois como um
forte impulsionador em matria de normalizao e, em especial, com uma forte viso
focada nas novas tecnologias da informao e da comunicao.
Neste contexto, surgiu a ARQBASE, uma aplicao informtica destinada a
produzir instrumentos de acesso informao e, simultaneamente, uma ferramenta de
descrio arquivstica que o IPA pretendeu aplicar como norma aos arquivos que tinha
sob a sua alada. Com algumas limitaes, naturais de qualquer primeira verso, no
deixou porm de ser um instrumento inovador e especialmente decisivo para
disciplinar o tratamento tcnico documental, ao mesmo tempo que sensibilizava os
arquivistas para a necessidade de usarem mtodos de trabalho comuns e incutia uma
tendncia mais tecnicista, onde as normas ganhavam um peso determinante. Uma
demanda que, de certo modo, tambm se poder considerar pedaggica e que se
traduziria mais tarde na adeso bastante oportuna, por parte dos arquivistas
portugueses, norma internacional ISAD(G).
O projecto ARQBASE pode ser hoje revisitado atravs da obra Organizao de
Arquivos definitivos: Manual ARQBASE da autoria de J. Rafael Antnio e C.
Guardado da Silva (2006).

Ainda nos finais da dcada de oitenta, o Decreto-Lei n. 447/88, de 10 de


Dezembro, ao revogar o Decreto-lei n. 29/72, de 24 de Janeiro, veio alterar as
disposies legais existentes relativas publicao das portarias que regulavam a pr-

88
arquivagem53 de documentao. No seu artigo 2., so ento definidas as normas
relativas pr-arquivagem, a saber: a) Avaliao, seleco e eliminao dos
documentos; b) Definio dos prazos de conservao; c) Elaborao das tabelas de
seleco; d) Tipologia e formalidades da microcpia; e) Conservao de
documentao udio-visual e legvel por mquina; f) Transferncia de conservao
permanente para arquivos definitivos. Uma das inovaes deste diploma o
reconhecimento do valor legal das cpias obtidas a partir de microcpias (microfilme)
autenticadas. A publicao deste novo diploma aponta, com efeito, numa dupla
direco: 1) fomentar a elaborao de portarias de gesto documentos na
administrao pblica, abrindo-se tambm o leque s entidades privadas; e 2)
normalizar os processos de avaliao, seleco e eliminao dos documentos de
arquivo, tornando obrigatrio o parecer favorvel do rgo coordenador da poltica
arquivstica nacional sempre que se pretenda eliminar documentos que no estejam
contemplados nas tabelas de seleco anexas s respectivas portarias.

Nesse sentido, e no mbito das autarquias locais, foi mais tarde publicada a
portaria 412/2001, de 17 de Abril, que revogou a portaria 503/86, de 9 de Setembro,
na sequncia de dois objectivos subjacentes ao processo de reviso das designaes
contidas na tabela de seleco: 1) proceder a uma normalizao actualizada das
sries documentais nela patenteadas; e 2) cumprir a reviso de alguns prazos de
conservao documental. A portaria 412/2001, de 17 de Abril, foi entretanto alterada
no seu anexo n 1 e republicada atravs da portaria 1253/2009, de 14 de Outubro.
No quadro nacional, a crescente publicao dos regulamentos de conservao
arquivstica inerentes s portarias de avaliao e seleco documental, testemunha
uma onda de mudana assinalvel no sentido da normalizao de prticas de gesto
de documentos54.

No panorama internacional, em 1996, surgem as j anteriormente recordadas


ISAD(G) e ISAAR(CPF). Todavia, tal como os primeiros esforos na senda da
normalizao registados em Portugal, estas normas de descrio arquivstica, no
nosso entender, so ainda utilizadas de uma forma desarticulada porquanto tm sido
aplicadas apenas na fase de arquivo histrico. Deste modo, evocamos novamente

53
A pr-arquivagem um conceito que cara entretanto em desuso, por no se coadunar com o
paradigma do ciclo vital dos documentos de arquivo e a gesto integrada da documentao e
informao.
54
O conceito de gesto de documentos definido no artigo 13. do Decreto-Lei n. 16/93, de 23 de
Janeiro, como conjunto de operaes e procedimentos tcnicos que visam a racionalizao e a eficcia
na criao, organizao, utilizao, conservao, avaliao, seleco e eliminao de documentos, nas
fases de arquivo corrente e intermdio, e na remessa para arquivo definitivo.

89
C. Guardado da Silva quando este afirma que as normas ISAD(G) e ISAAR(CPF)
encontram-se ainda distantes da produo, utilizao e controlo da circulao
documental, ainda que os enunciem enquanto objectivo () e, mais frente, reitera o
mesmo autor que hoje possvel constatar um () notvel incremento da
complexidade normativa na Arquivstica, mas que parece, ainda, deixar de fora a
produo documental, o mais importante momento da gesto do sistema de arquivo,
fase-chave na organizao arquivstica. (2008: 5).

A mudana paradigmtica no domnio da normalizao d-se finalmente com a


publicao da norma internacional ISO 1548955, em 2001. a primeira norma ISO no
domnio da documentao e informao que coloca a tnica nos processos que
garantem um controlo sistemtico da produo, uso, manuteno e eliminao de
documentos, sendo aplicvel a toda a documentao e informao de arquivo,
independentemente do suporte material e entidade produtora.

A ISO 15489:2001 oferece um conjunto de requisitos que possibilitam que os


gestores das Organizaes e os profissionais responsveis pela gesto da informao
implementem e desenvolvam programas de gesto de documentos, que dem suporte
s decises e continuidade administrativa, protegendo aqueles que precisam de ser
preservados a longo prazo. Trata-se, no fundo, de uma norma orientada para a criao
de sistemas de gesto de documentos nas Organizaes, pblicas ou privadas, como
suporte do Sistema de Gesto da Qualidade (SGQ) baseado na norma ISO
9001:2000. Esta ltima, da famlia das normas ISO 9000, nas palavras de Nez
Fernndez la estrella de la famlia (2007: 38), porquanto se aplica especificamente
s Organizaes que pretendam desenvolver um processo de certificao de
qualidade.
Para alm de especificar todos os requisitos necessrios para se implementar um
sistema de gesto da qualidade, a ISO 9001:2000, substituda pela ISO 9001:2008,
enfatiza a satisfao do cliente atravs da melhoria contnua dos processos que do
origem aos produtos e/ou aos servios prestados pela organizao proponente para a
certificao. A abordagem por processos e o enfoque no cliente so, em suma,
as palavras-chave a reter deste referencial.

55
A norma internacional ISO 15489:2001 desdobra-se em duas partes traduzidas para portugus, desde
2005, pelo j mencionado IPQ. Na sua forma traduzida, designa-se por NP 4438-1:2005 e NP 4438-
2:2005. A primeira, com o ttulo de Informao e documentao. Gesto de documentos de arquivo.
Parte 1: Princpios directores. E, a segunda, com o ttulo de Informao e documentao. Gesto de
documentos de arquivo. Parte 2: Recomendaes de aplicao.

90
Retomando a anlise da norma ISO 15489, sendo esta a primeira norma ISO
desenhada especificamente para arquivos e, em especial, para a gesto integrada dos
sistemas de arquivo das Organizaes, ela surge todavia num contexto em que a
clivagem conceptual entre os arquivos administrativos (records) e os arquivos
histricos (archives) ainda muita acentuada fruto das influncias da tradio
arquivstica anglo-saxnica. A ISO 15489 vem na realidade reforar o modelo de
gesto continuada (UPWARD, 1994) do sistema de arquivos das Organizaes, uma
vez que a mesma visa ser la aplicacin prtica de la records management bajo el
nuevo modelo del records continuum, segn el cual los documentos no siguen de
forma lineal las fases de un ciclo vital pasando por sucesivos tipos de estdios y de
archivos, sino que estn cometidos a ciclos constantes hasta su eliminacin o
conservacin definitiva. (NEZ FERNNDEZ, 2007: 14). Diz-nos o mesmo autor
que o conceito de records continuum deriva da experincia com os novos desafios que
se colocam arquivstica: a produo, gesto e conservao de documentos
electrnicos.
Por conseguinte, a ISO 15489 pretende no apenas satisfazer as necessidades de
gesto de documentos tradicionais isto , em suporte de papel mas tambm dos
documentos electrnicos e, mormente, dos sistemas mistos, sendo que estes
ltimos constituem, de resto, os mais habituais dos sistemas de arquivo nas
Organizaes dos dias de hoje.

Mas talvez mais importante que a questo relacionada com os meios e suportes
da informao, ser antes a tnica que se coloca na uniformizao de processos e
procedimentos desde a fase da produo documental, isto , ao nvel dos arquivos
correntes preconizando, portanto, a normalizao e a gesto integrada dos
documentos. Trata-se de uma proposta metodolgica56 eminentemente sistmica
bem patente no conceito de gesto de documentos de arquivo57, o qual, de resto,
no difere muito da acepo do mesmo conceito estabelecida no j citado Decreto-Lei
n. 16/93, de 23 de Janeiro.

56
Importa todavia esclarecer que a norma ISO 15489 no inventa uma nova metodologia arquivstica.
Ela apenas se define como um referencial normativo para a implementao de sistemas de gesto de
documentos, baseada na norma australiana (AS 4390), cujos princpios metodolgicos derivam
directamente da arquivstica; como, por exemplo, a anlise funcional da organizao para a elaborao do
quadro de classificao, as caractersticas essenciais dos documentos de arquivo, etc.
57
() campo da gesto responsvel por um controlo eficiente e sistemtico da produo, recepo,
manuteno, utilizao e destino dos documentos de arquivo, incluindo os processos para constituir e
manter prova e informao sobre actividades e transaces (NP 4438-1:2005: 10)

91
Tal como C. Guardado da Silva (2008), subscrevemos igualmente esta proposta a
partir da qual possvel desenvolver uma abordam holstica do sistema, ou seja,
compreender a Organizao na qual operamos como um todo e, neste sentido, a
transversalidade do seu sistema de arquivo considerando todos os momentos da
gesto documental, desde a produo ao arquivo definitivo.

Em 2007, regista-se a primeira edio da Norma Internacional para a Descrio de


Funes (ISDF) como reconhecimento da importncia das funes no contexto de
produo dos documentos e, portanto, para a descrio de funes em sistemas
arquivsticos de informao. Para desenvolver esta norma, o Comit de Boas Prticas
e Normas do Conselho Internacional de Arquivos (CIA) recorreu a modelos de
descrio e anlise de funes aplicados em arquivos e gesto de documentos na
Austrlia, Canad, Sua, Reino Unido e Estados Unidos da Amrica, bem como ao
trabalho internacional realizado pela International Organization for Standardization
(ISO), como a anteriormente referida ISO 15489:2001 e, tambm, a ISO 23081
International Standard on Records Management Processes Metadata for Records
(2006-2007).
A ISDF um instrumento normalizador que pode ser usado para nortear a
descrio das funes orgnicas e qualquer uma das subdivises de uma funo
(procedimento operacional, actividade, tarefa, transaco ou outro termo de uso
internacional, nacional ou local). Esta norma enfatiza a importncia da anlise das
funes nas Organizaes como base para muitas actividades de arquivo ou de
gesto da documentao e informao, tendo em conta que as funes so mais
estveis que as estruturas. As funes orgnicas so referncias fundamentais para
se definir um sistema de classificao, avaliao e descrio de documentos,
constituindo, com efeito, as bases para o desenvolvimento e implementao de
solues ou ferramentas para a recuperao da documentao e informao
aspectos de resto subjacentes norma ISO 15489:2001. Por outro lado, a descrio
das funes exerce um papel vital para a explicao da provenincia dos documentos
no contexto da sua produo, utilizao e destino, o propsito e a forma como se
interrelacionam com outros documentos no mbito da mesma funo e/ou de outras
funes conexas.

Em 2008, foi publicada a primeira edio da Norma Internacional para Descrio


de Instituies com Acervo Arquivstico (ISDIAH), cujo objectivo visa fornecer um
conjunto de orientaes para a descrio de instituies que mantenham sob sua
custdia arquivos, de forma a torn-los disponveis para o pblico em geral. A ISDIAH

92
aplicvel quer a entidades consideradas tradicionalmente de natureza cultural
(Bibliotecas, Museus, Fundaes, Arquivos Histricos) quer para empresas, famlias
ou indivduos.

O Comit de Boas Prticas e Normas do Conselho Internacional de Arquivos


(CBPN/CIA) considera contudo que, no futuro, dever ser desenvolvido um referencial
normativo nico no sentido de se harmonizar as quatro normas internacionais de
descrio elaboradas desde a dcada de noventa: ISAD(G), ISAAR(CPF), ISDF e
ISDIAH.

Mas a uniformizao de processos e procedimentos de trabalho pressupe a


existncia de diversos e outros instrumentos de gesto58 que se sobrepem e
complementam, mas que so igualmente importantes para suporte de um sistema de
gesto da qualidade, a saber:

 Manual de Arquivo;

 Manual de Atendimento;

 Manual de Formulrios;

 Manual de Procedimentos;

 Manual da Qualidade;

 Plano de Classificao Documental;

 Plano de Preservao Documental.

Dos instrumentos supra referidos, e sem diminuir a relevncia dos demais, um dos
que mais se destacam do ponto de vista da gesto documental, ser sem dvida o
Manual de Formulrios: quer pela aplicabilidade prtica que possibilita em termos de
normalizao dos documentos, quer pela uniformizao da imagem (nica)
organizacional requisito, de resto, fundamental para a implementao de um sistema
de gesto da qualidade.

Em Portugal, existe desde 1990 um excelente referencial nesta matria: o Guia


Formulrios: Fazer e refazer, da autoria de Manuel Armando Madeira e Alfredo de
Morais Vale, publicado pelo Secretariado para a Modernizao Administrativa. O

58
A estes dever-se-o juntar os Cdigos de tica Cdigo de tica dos Arquivistas e o Cdigo de tica
dos Profissionais da Informao e a Carta da Qualidade. (SILVA, C. 2008)

93
objectivo daquele Guia visa, por um lado, proporcionar algumas orientaes prticas
para a concepo, desenho e impresso de formulrios, e, por outro, promover a
simplificao e a racionalizao de procedimentos ao alcance dos Servios Pblicos
(1990: 7).

De facto, o Manual de Formulrios e/ou de comunicao escrita um instrumento


tcnico normalizador que se reveste de elevada importncia para as Organizaes dos
dias hoje e, em particular, para a administrao pblica. Desde logo, pelo exponencial
aumento dos servios prestados pelo Estado a partir da dcada de setenta e,
consequentemente, face quantidade e diversidade de papelrio directamente
associado.

Mas to (ou mais) importante que o Manual de Formulrios, ser a metodologia de


diagnstico que precede a elaborao do mesmo. Ser pois tanto mais completa e
eficaz uma metodologia de (re)formulrios que seja levada a cabo com o auxlio de
fluxogramas para mapeamento de processos.

O processo de avaliao de formulrios coadjuvado no apenas com fluxogramas


de processos e procedimentos, mas tambm com questionrios de satisfao dos
clientes, permitir observar a eventual existncia de excesso de formalidades,
solicitao redundante de dados, duplicao de procedimentos e, em ltima instncia,
de circuitos de deciso no raro sinuosos. Permitir, por outro lado, a reduo da
quantidade de formulrios por acto ou processo, assim como a utilizao de um
mesmo formulrio em processos distintos, pelo que dever ser um aspecto igualmente
a considerar-se do ponto de vista da simplificao de procedimentos administrativos.

Invariavelmente se observa nos servios da administrao pblica, central e local,


a suprflua solicitao de dados pessoais aos cidados-clientes, e/ou de outros que
no acrescentam qualquer valor adicional aos processos, nem tampouco se baseiam
em qualquer requisito legal; (re)produzindo-se, com efeito, formulrios com dezenas
de campos, e mais flios, que ficam por preencher. A este propsito, recorde-se,
tambm, aquele tipo de formulrios que so to complexos e de difcil leitura, que
nascena so logo operados com instrues de preenchimento to ou mais
extensas que o prprio formulrio.
A metodologia de diagnstico e observao que precede a elaborao do Manual
de Formulrios ainda mais importante pela aprendizagem e auto-conhecimento da
prpria Organizao, dos seus processos e, de certo modo, da sua cultura burocrtica
ou da sua tradio administrativa.

94
A racionalizao de formulrios favorece a qualidade da produo documental,
influindo, por conseguinte, na quantidade da documentao e informao que
(independentemente do seu suporte) circula nas Organizaes dos dias de hoje e que,
consequentemente, se conservar nos arquivos de amanh.

O Manual de Formulrios, o Manual de Procedimentos de Trabalho e os


questionrios de satisfao dos clientes, impem-se, em suma, como instrumentos
basilares de uma estratgia de gesto focada na eficcia e eficincia das
Organizaes e, especialmente, para a melhoria da qualidade dos servios prestados
aos seus clientes.

Mas para alcanar a excelncia e garantir o sucesso e continuidade de projectos


de modernizao administrativa, no se poder reduzir a aco apenas
implementao de manuais de formulrios e dos demais instrumentos de
normalizao anteriormente referidos.

Para alm dos subsdios da normalizao e dos instrumentos que a suportam, que
outros contributos se podero ainda obter do conhecimento e prtica arquivstica para
a operacionalizao de sistemas de gesto da qualidade?

A implementao de sistemas da qualidade tem como objectivo geral facilitar


trocas de bens ou produtos, atravs da adopo de normas e critrios comuns entre
Organizaes de diferentes pases bem como no seio delas prprias. Como objectivo
especfico, preconiza-se o controlo e a melhoria contnua dos processos de trabalho
com vista satisfao dos clientes.

A Norma Europeia EN ISO 9000:2000, traduzida para a lngua portuguesa atravs


da Norma Portuguesa NP EN ISO 9000:2000 Sistemas de gesto da qualidade.
Fundamentos e Vocabulrio substituda pela NP EN ISO 9000:2005, descreve os
fundamentos para a implementao dos sistemas de gesto da qualidade e especifica
a terminologia que lhes aplicvel.
Um sistema de gesto da qualidade, segundo a NP EN ISO 9000:2005, procura
sustentar as organizaes para que estas mantenham a satisfao dos seus clientes,
tendo em conta as suas necessidades e expectativas. Estas expectativas so
continuamente reflectidas em requisitos para materiais, servios e informaes e
compartilhadas por um grande nmero de organizaes em todo o mundo.
Os oito princpios de gesto da qualidade patenteados na NP EN ISO 9000:2005
so os seguintes:

95
1. Focalizao no cliente as organizaes dependem dos seus clientes e,
consequentemente, devero compreender as suas necessidades, actuais e
futuras, satisfazer os seus requisitos e esforar-se por exceder as suas
expectativas;
2. Liderana os lderes estabelecem unidade no propsito e na orientao
da organizao. Devero criar e manter o ambiente interno que permita o
pleno envolvimento das pessoas para se atingirem os objectivos da
organizao;
3. Envolvimento das pessoas as pessoas, em todos os nveis, so a
essncia de uma organizao e o seu pleno envolvimento permite que as
suas aptides sejam utilizadas em benefcio da organizao;
4. Abordagem por processos um resultado desejado atingido de forma
mais eficiente quando as actividades e os recursos associados so geridos
como um processo;
5. Abordagem da gesto como um sistema identificar, compreender e
gerir processos inter-relacionados como um sistema, contribui para que a
organizao atinja os seus objectivos com eficcia e eficincia;
6. Melhoria contnua a melhoria contnua do desempenho global de uma
organizao dever ser um objectivo permanente dessa organizao;
7. Abordagem tomada de decises baseadas em factos as decises
eficazes so baseadas na anlise de dados e de informaes;
8. Relaes mutuamente benficas com fornecedores uma organizao
e os seus fornecedores so interdependentes e uma relao de benefcio
mtuo potencia a aptido de ambas as partes para criar valor.

Estes oito princpios de gesto da qualidade constituem a base das normas de


sistemas de gesto da qualidade da famlia ISO 9000.
Um sistema de gesto da qualidade procura, enfim, conduzir uma Organizao a
analisar os requisitos (ou necessidades) do cliente, definir os processos que
contribuem para a obteno de um produto que aceitvel para o cliente, e manter
estes processos sob controlo.
Mas o sistema de gesto da qualidade reflecte-se na prpria filosofia e prtica de
gesto das Organizaes, ou seja, a cultura da organizao que permite fornecer
produtos e servios capazes de satisfazer as necessidades e expectativas dos
clientes (PINTO, A.; SOARES, 2009: 21).

96
A Norma Europeia EN ISO 9001:2008 tambm traduzida para a lngua portuguesa
atravs da Norma Portuguesa NP EN ISO 9001:2008, na qual so definidos, entre
outros conceitos, os requisitos gerais e os requisitos da documentao para a
implementao e certificao de sistemas de gesto da qualidade, coloca a tnica na
abordagem por processos. Para o efeito, apresentado o seguinte modelo de
gesto:

Melhoria contnua do Sistema


de Gesto da Qualidade

Responsabilidade
da Gesto
CLIENTES CLIENTES

Mediao,
Gesto de anlise e SATISFAO
recursos melhoria

Entrada Realizao Saida


Requisitos
do Produto Produto

Actividades que acrescentam valor


Fluxo de informao

Figura 1 Modelo de um sistema de gesto da qualidade baseado em processos

Neste tipo de abordagem, as actividades so executadas com base em recursos


internos e/ou externos59 usados para transformar os requisitos (entradas), em produtos
(sadas). Cumpre ao sistema de gesto da qualidade organizar os processos,
document-los e controlar a sua tramitao. O controlo dos procedimentos pressupe,
por conseguinte, uma viso sistmica da Organizao, dada a transversalidade dos
mesmos.
De facto, a NP EN ISO 9001:2008 foca-se apenas nos processos necessrios
para transmitir confiana de que os requisitos da qualidade do produto so
alcanados. Por sua vez, a NP EN ISO 9004:2000 permite Organizao alargar este

59
Por exemplo, quando se recorre ao apoio, subcontratao e/ou pareceres de entidades externas.

97
mbito e centrar-se na melhoria contnua do processo de gesto da qualidade, que
conduzir excelncia no negcio (aproximao aos modelos de Qualidade Total).
Pelo que as duas normas formam um par consistente que no deve ser ignorado na
implementao e manuteno do sistema de gesto da qualidade. (PINTO, A.;
SOARES, 2009: 35).

Por vezes, surge uma certa confuso entre a definio dos conceitos de
processo e procedimento. Recorde-se que na linguagem da qualidade o conceito
de processo definido como conjunto de actividades interrelacionadas e
interactuantes que transformam entradas em sadas, sendo o procedimento o modo
especificado de realizar uma actividade ou um processo (NP EN ISO 9000:2005).
Tratando-se aqui de questes intrinsecamente relacionadas com a Administrao
Pblica tambm no podemos deixar de apresentar aqueles conceitos conforme so
definidos no j referido Cdigo do Procedimento Administrativo (CPA) no seu captulo
I, artigo 1.:

1. Entende-se por procedimento administrativo a sucesso ordenada de actos


e formalidades tendentes formao e manifestao da vontade da
Administrao Pblica ou sua execuo.

2. Entende-se por processo administrativo o conjunto de documentos em que


se traduzem os actos e formalidades que integram o procedimento
administrativo.

Assim, aquilo que segundo a NP EN ISO 9000:2005 se define como processo


equivalente definio de procedimento nos termos do CPA. Do mesmo modo, na
linguagem arquivstica o conceito de processo, entendido como conjunto dos
documentos referentes a qualquer aco administrativa ou judicial, sujeita a tramitao
prpria (NP 4041:2005: 6) aproxima-se mais da definio do conceito de
procedimento estabelecido no CPA.

A abordagem por processos, nos termos da NP EN ISO 9001:2008,


efectivamente um factor-chave para a gesto da qualidade e, em particular, com vista
melhoria contnua. Porm, tal como nos sugere Nez Fernndez no se puede
mejorar aquello que no ha sido definido, () y analizado previamente. La identificacin
y anlisis de procesos que dan lugar a los productos y los servios y trabajar en la
mejora constante de esos procesos son las razones de este princpio. (2007: 46).

98
Tal como j foi anteriormente correlacionado, a abordagem por processos
indiscutivelmente um conceito que no se apresenta como algo de absolutamente
estranho ou novo para a arquivstica. Pois uma das principais competncias tcnicas
dos arquivistas prende-se justamente com a identificao de processos60 e
procedimentos administrativos, como requisito sine qua non para a normalizao e
controlo dos circuitos documentais. A arquivstica no concebe a gesto de
documentos de forma isolada, uma vez que a gesto do sistema de arquivo pressupe
a organizao e o controlo dos processos, isto , da informao de natureza orgnica.
Assim, subscrevemos igualmente a tese de que a palavra-chave controlo e no
h controlo dos processos de trabalho sem informao. Portanto, no h sistema de
gesto da qualidade sem controlo de informaes. (CARDOSO; LUZ, 2005: 53).

Por outro lado, importa igualmente atender ao controlo da tramitao, definindo-


se sistematicamente todos os passos a cumprir em cada fase dos processos,
respostas, decises e transaces e, consequentemente, registar, para cada aco,
as datas de execuo previstas e as efectivamente cumpridas. Contudo, o controlo da
tramitao s poder ser implementado com eficcia e eficincia se todos os
documentos estiverem permanentemente registados no sistema e, em ltima anlise,
documentadas as responsabilidades individuais e/ou orgnico-funcionais por cada
aco.

Em rigor, no se pode considerar que os conceitos de arquivo, documento e


informao estejam definidos nas normas da qualidade do mesmo modo que so
definidos nos glossrios de terminologia arquivstica. , todavia, possvel estabelecer
uma relao de analogia quando aquelas normas se referem articuladamente aos
conceitos de documento, informao, rastreabilidade e registo definidos
desde logo pela ISO 9000:2005.

O conceito de documento entendido como a informao e o meio no qual est


contida, isto , o meio de suporte pode ser papel, magntico, electrnico ou disco
ptico de computador, fotografia ou amostra de referncia, ou uma das suas
combinaes (ISO 9000:2005: 23). A norma destaca, assim, os suportes
documentais potencialmente utilizados num sistema de gesto da qualidade. E, por
outro lado, permite subentender-se uma relao intrnseca entre contedo
(informao) e suporte (meio fsico).

60
Nomeadamente com vista identificao das sries documentais e para elaborao de Planos de
Classificao Documental (PCD).

99
Quanto ao conceito de rastreabilidade, entende-se como a capacidade de
seguir a histria, aplicao e localizao do que estiver a ser considerado, isto , do
produto ou servio a prestar ao cliente (interno ou externo) e do historial do
processamento. Este conceito est intimamente relacionado com a necessidade de,
em qualquer Organizao, sustentada por um sistema de arquivo, ser possvel
compreender-se posteriori a tramitao dos processos e, em ltima instncia, a
biografia das actividades desenvolvidas. Por outras palavras, o conceito de
rastreabilidade pressupe uma abordagem arquivstica sustentada pelo j aqui
aflorado record continuum model (UPWARD, 1994), uma vez que aquilo que se
preconiza uma gesto continuada da informao.
Mas a rastreabilidade pressupe, desde logo, a produo de registos e
respectivos metadados ou meta-informao que a suportem, de forma a fornecer
evidncia das actividades realizadas (ISO 9000:2005: 24). Numa perspectiva
arquivstica, os registos, compreendidos no seu conjunto e por referncia a uma
determinada actividade, constituem uma base de dados de processos de trabalho
com potencial valor secundrio61. E, por inerncia, tambm os registos se
convertem em documentos com potencial valor histrico-cultural, em termos de
rastreabilidade e recuperao da informao.

Na NP EN ISO 9000:2005 destaca-se pois o valor da documentao como


garante da comunicao das intenes e da consistncia das aces, sendo que a
sua utilizao contribui para:

a) Obter a conformidade com os requisitos do cliente e a melhoria da qualidade;


b) Proporcionar a formao adequada;
c) Assegurar a repetibilidade e a rastreabilidade;
d) Proporcionar evidncias objectivas;
e) Avaliar a eficcia e a adequabilidade permanente do sistema de gesto da
qualidade.

A adopo de uma abordagem por processos, permite pois o desenvolvimento


de um fluxo eficaz da informao registada em documentos e, por outro lado, garante
a manuteno permanente das actividades e produtos gerados, a melhoria do
desempenho dos processos e a sua rastreabilidade.

61
Por valor secundrio entenda-se o valor histrico-cultural reconhecido com base em critrios gerais e
especficos definidos pela teoria e prtica arquivsticas.

100
Por conseguinte, na NP EN ISO 9001:2008 sublinha-se a importncia do
controlo dos documentos requeridos pelo sistema de gesto da qualidade62 e do
controlo dos registos. O procedimento estabelecido para controlo dos documentos
deve identificar as responsabilidades pela aprovao dos documentos, seja aquando
da sua elaborao, seja aps reviso e actualizao, para garantir que a informao
por eles veiculada adequada. Os documentos, externos ou internos, sujeitos a
controlo devem ser objectivamente identificados. Devem ser institudas prticas e
definidas responsabilidades para a aprovao, reviso, actualizao, emisso e
distribuio dos documentos, assegurando que as verses relevantes e actuais dos
documentos esto disponveis nos locais e para as pessoas que deles necessitam,
independentemente do seu suporte original e dos meios usados para os veicular.
Relativamente ao controlo dos registos, na mesma norma acrescenta-se que
os registos devem manter-se legveis, prontamente identificveis e recuperveis
(ISO 9001:2008: 12).

Porm, para que o fluxo de informao63 seja efectivamente eficaz,


necessrio que o controlo da documentao seja feito atravs de instrumentos de
gesto documental previamente testados e aprovados para esse fim. Essa aco
dever ser cumprida com base em metodologias especficas de natureza arquivstica,
isto , atravs da adopo de padres consensuais de identificao, classificao e
indexao dos documentos.

Outro factor igualmente relevante a considerar no mbito da abordagem por


processos e controlo dos circuitos documentais a avaliao e seleco da
documentao e informao. Para alm da necessidade de se avaliar a qualidade e
o valor da informao na fase da produo isto , no perodo que corresponde fase
activa ou de arquivo corrente esta metodologia pressupe, tambm, a definio
de prazos de reteno associados a todas as fases dos processos e respectivos
intervenientes, bem como a determinao do seu destino final64. E, por conseguinte,
todos os documentos produzidos e recebidos por uma Organizao, devero ser
mantidos legveis, identificveis e recuperveis por referncia a um perodo de tempo
previamente determinado, com base em requisitos legais, quando aplicvel, e para
efeitos de conservao definitiva de registos e documentos que se julguem de valor
intrnseco para presentes e futuras necessidades de pesquisa.

62
Os j referidos Manual da Qualidade, Manual de Formulrios, Manual de Atendimento, Manual de
Procedimentos, etc.
63
Aquilo que em linguagem arquivstica se designa por circuitos documentais ou de informao.
64
Para efeitos de eliminao, ou para fins de conservao definitiva, em conformidade com a legislao
aplicvel.

101
Assim, para que um sistema de gesto da qualidade funcione em pleno dever-se-
, em ltima anlise, ter em conta a necessidade de planeamento, implementao,
auditoria e manuteno de um sistema de arquivo. O objectivo ser tornar todas as
informaes, documentos e registos relevantes permanentemente protegidos,
disponveis e de modo inteligvel, a pessoas ou sistemas autorizados atravs da
gesto e controlo dos acessos/permisses.

Face ao exposto, e no sentido de responder nossa questo inicial, no ser uma


ousadia ou desconexo inferir-se que a implementao de um sistema de gesto da
qualidade exige uma articulao integrada com o sistema de arquivo ou de gesto
documental. Dito de outra forma, no possvel a implementao de um sistema de
gesto da qualidade sem uma efectiva relao com a poltica de arquivo uma vez que
o mesmo assenta nos requisitos da documentao, exigindo uma abordagem por
processos, tal como a gesto documental o defende. So, deste modo, dois olhares
sobre a mesma realidade podendo beneficiar ambas as perspectivas: Arquivstica e
Qualidade.
Importa agora perceber, na prtica, como que estes dois olhares se cruzam num
universo organizacional concreto, onde a priori nada os aproxima.

Partindo da anlise do sistema de gesto documental do Municpio da Lourinh,


pretende-se identificar os seus pontos fracos e oportunidades de melhoria,
apresentando novas propostas que, na ptica da Qualidade, visam beneficiar o
principal alvo do seu sistema de gesto: o cliente.

102
2. O Sistema de Gesto Documental do Municpio da Lourinh

Situado no litoral da regio Oeste, com 146 Km e cerca de 23.000 habitantes

distribudos por 11 freguesias, o Municpio da Lourinh constitudo por dois rgos:


1) a Cmara Municipal, rgo executivo ou de gesto, constitudo pelo seu Presidente
e Vereadores eleitos atravs de sufrgio universal directo e secreto pelos cidados
recenseados na rea do Municpio; e, 2) a Assembleia Municipal, definido como o
rgo deliberativo constitudo por membros eleitos atravs do mesmo processo.

Municpio da Lourinh

Assembleia Municipal Cmara Municipal

Figura 2 rgos do Municpio da Lourinh

A Cmara Municipal da Lourinh emprega cerca de 400 trabalhadores inseridos


numa estrutura orgnico-funcional constituda por cinco gabinetes de secretariado e
assessoria, e sete Divises sob tutela directa do Presidente da Cmara Municipal. As
diferentes Divises, suportadas por diversas unidades sectoriais com funes
operacionais e de apoio administrativo65, abrangem as reas Administrativa,
Financeira, Jurdica e Recursos Humanos, Ordenamento do Territrio e Urbanismo,
Scio-Cultural, Obras Municipais, e Servios Urbanos e Meio Ambiente.

Presidente da Cmara

Gabinete de Apoio Gabinete de Apoio Gabinete de Auditoria Gabinete de Fundos Estruturais


Assembleia Municipal ao Presidente Interna e Actividades Econmicas

Gabinete de Sector de Fiscalizao


Proteco Civil Sanitria

Diviso Administrativa Diviso de Gesto Diviso Jurdica e de Diviso Scio-Cultural


Financeira Recursos Humanos

Diviso de Servios Diviso de Ordenamento Diviso de Obras


Urbanos e Meio Ambiente do Territrio e Urbanismo Municipais

Figura 3 Macroestrutura da Cmara Municipal da Lourinh

65
Cf. Organograma em anexo I.

103
O Municpio da Lourinh integra dois fundos documentais distintos que
correspondem, respectivamente, a dois sistemas de arquivo ou de gesto documental
independentes: o sistema de gesto documental da Cmara Municipal, e o sistema de
gesto documental da Assembleia Municipal. As datas de acumulao de cada um
dos fundos documentais so as seguintes:

 186466 2009: fundo documental da Cmara Municipal;

 1980 2009: fundo documental da Assembleia Municipal.

Tal como afirma C. Guardado da Silva o sistema de gesto documental na sua


essncia o sistema arquivstico (ANTNIO, 2009), pelo que quando nos referimos a
um ou a outro estamos necessariamente a reflectir sobre o mesmo tipo de sistema de
gesto de informao e, em particular, informao de natureza orgnica67.

No que concerne ao sistema de gesto documental da Assembleia Municipal,


pese embora o apoio administrativo seja assegurado por dois trabalhadores da
Cmara Municipal da Lourinh68, todos os documentos recebidos e expedidos so
registados em dois livros de registo distintos. Por outras palavras, toda a
documentao produzida pela Assembleia Municipal gerida como um fundo
documental nico no qual se integram tambm os livros de actas do mesmo rgo
e, portanto, no confundvel com o fundo documental da Cmara Municipal ou com o
sistema de gesto documental deste ltimo.

Do ponto de vista da pesquisa da documentao produzida e acumulada pela


Assembleia Municipal, tendo em conta o reduzido fluxo e volume de documentos
produzidos, a pesquisa, quando necessria, relativamente simples e no se
observam constrangimentos significativos em termos de recuperao da informao.
Todavia, este facto no significa que se dispense a hiptese de, futuramente, se poder
criar uma base de dados especificamente para este rgo mas associada a uma

66
A documentao produzida anteriormente a este perodo, segundo a memria social da respectiva
Organizao, transmitida atravs das sucessivas geraes de trabalhadores, no ter resistido eroso do
tempo histrico marcado especialmente pela desvalorizao dos documentos de arquivo e do seu valor
patrimonial para o conhecimento e a memria da prpria instituio.
67
Relativamente definio do conceito de informao orgnica importa recordar que se trata de
informao produzida ou recebida no quadro da misso de um organismo, a qual se apresenta sobre
qualquer tipo de suporte e d lugar ao aparecimento de arquivos () distinguindo-se, portanto, da
informao no orgnica, produzida fora das atribuies funcionais do organismo e normalmente
existente na biblioteca ou no centro de documentao com a forma de publicaes, bancos de dados, etc.
(Penteado, 1997: 76).
68
Tendo em conta que a Assembleia Municipal no possui um quadro de pessoal de apoio administrativo
prprio.

104
aplicao de gesto documental comum organizao do Municpio da Lourinh, a
partir da qual seja possvel associar ficheiros de imagens de documentos digitalizados
evitando-se, desse modo, o manuseamento dos originais.
Em termos de classificao da documentao produzida actualmente pela
Assembleia Municipal, importa referir que existe um quadro de classificao que,
contudo, foi inadvertidamente associado primeira verso do originalmente
denominado Plano de Classificao Documental da Cmara Municipal da Lourinh
(2006). Pois, segundo o princpio da unicidade (CRUZ MUNDET, 2003: 244), o
quadro de classificao dever corresponder apenas a um fundo documental. Na
proposta de reviso deste instrumento apresentada em anexo69 ao presente estudo,
consideramos portanto que devero existir dois quadros de classificao.

Considerando a independncia deste rgo face ao executivo camarrio ainda


que o apoio administrativo e a responsabilidade tcnica em termos de gesto
documental sejam garantidos por trabalhadores da Cmara Municipal estas duas
propostas de melhoria teriam que ser apreciadas e autorizadas pela prpria
Assembleia Municipal. Facto que, de resto, julgamos pacfico e facilmente
concretizvel tendo em conta a boa relao institucional existente entre ambos os
rgos, e tambm a reduzida exigncia de recursos e meios para a implementao
daquelas propostas.

Relativamente ao sistema de gesto documental da Cmara Municipal da


Lourinh, presentemente, todos os documentos recebidos bem como todos os
documentos expedidos, e apenas alguns processos produzidos por determinados
servios, so registados em duas aplicaes informticas distintas: 1) SGD Sistema
de Gesto Documental; e 2) SPO Sistema de Processos de Obras.

As operaes de registo e encaminhamento de processos so efectuadas de uma


forma descentralizada, isto , a documentao registada em quatro servios
distintos, a saber:

 Na Seco Administrativa de apoio Diviso de Ordenamento do Territrio e


Urbanismo so registados todos os processos (requerimentos,
correspondncia recebida e expedida, informaes, pareceres, despachos,
etc.) que dizem exclusivamente respeito a assuntos de natureza urbanstica
e/ou de obras particulares, atravs do programa SPO Sistema de Processos
de Obras SPO;

69
Ver anexo VI.

105
 Na Seco de Recursos Humanos registada a documentao/informao
que apenas se refere a processos de recrutamento e seleco de pessoal, bem
como a que respeita aos processos individuais dos trabalhadores do Municpio
da Lourinh, atravs do programa SGD Sistema de Gesto Documental;

 Na Seco de Contabilidade so registadas as facturas produzidas (enviadas e


recebidas) pelo Municpio da Lourinh, atravs do programa SGD Sistema de
Gesto Documental;

 Na Seco de Expediente Geral so registados todos os processos que no


estejam relacionados com os assuntos especificamente tratados nas unidades
supra referidas, atravs do programa SGD Sistema de Gesto Documental.

Por razes que se nos afiguram derivar da prpria cultura organizacional em


termos de tradio administrativa70, a opo da Organizao por descentralizar as
operaes de registo e encaminhamento da documentao com o intuito de aumentar
a eficincia da tramitao dos processos, no evidencia, contudo, qualquer melhoria
naquele sentido.

No que diz respeito aos processos correspondentes fase ps-gensica ou


ps-decisria (SILVA, A.; RIBEIRO, 2000), o Sector de Arquivo Municipal opera com
um conjunto de bases de dados criadas com recurso ao programa Microsoft Office
Access 200471 no sentido de responder s principais necessidades de controlo e
pesquisa da documentao transferida, emprestada e devolvida para aquele sector.

Porm, o sistema de gesto das bases de dados utilizado pela equipa tcnica do
Sector de Arquivo bem como os programas SGD Sistema de Gesto Documental, e
SPO Sistema de Processos de Obras72 desenvolvidos pela Associao de
Informtica da Regio Centro (AIRC), para alm de no terem sido originalmente
desenhados com base no Modelo de Requisitos para a Gesto de Arquivos
Electrnicos MoReq (PORTUGAL. IAN/TT e II, 2002), nem funcionarem numa lgica

70
Razes sobre as quais reflectimos no ponto 2.2 dedicado anlise do Circuito documental.
71
O Microsoft Office Access, tambm designado por MSAccess, um sistema de gesto de bases de dados
desenvolvido pela Microsoft, includo no pacote do Microsoft Office. Este programa permite um
desenvolvimento relativamente simples e intuitivo de aplicaes que envolvem tanto a modelagem e
estrutura de dados como tambm a interface para os utilizadores. O desenvolvimento de um sistema de
bases de dados com recurso a esta ferramenta no exige portanto profundos conhecimentos no domnio da
programao.
72
Aos quais se dever igualmente juntar o SIG Sistema de Informao Geogrfica, recentemente
implementado no Municpio da Lourinh atravs do programa informtico Geomedia.

106
de interoperabilidade73 e partilha de informao orgnica comum, por outro lado,
tambm no possuem funcionalidades que permitam utilizar as normas
74
internacionais para a produo de descries arquivsticas.

A descrio arquivstica tem como principal objectivo identificar o contexto e o


contedo dos documentos, no sentido de promover o acesso normalizado aos
mesmos. Por outro lado, o controle e a utilizao das normas permitem assegurar
autenticidade e fiabilidade na descrio, para alm da acessibilidade, (ANTNIO;
SILVA, C. 2006: 47). A norma ISAD(G), por exemplo, apresenta um modelo
hierrquico dos nveis de organizao e descrio de um fundo com diferentes graus
de detalhe, apropriados a cada nvel da Organizao.

Figura 4 Modelo hierrquico ISAD(G)

73
O conceito de interoperabilidade est relacionado com a capacidade ou disponibilidade tecnolgica das
Organizaes para se partilharem recursos de informao reconhecidos atravs de linguagens e protocolos
de natureza comuns. Uma das principais vantagens da interoperabilidade a possibilidade de um
determinado recurso ser reutilizado sem ser necessrio recorrer a descrio adicional do mesmo. Como os
elementos que o descrevem so comuns podem igualmente ser por todos utilizados () Do ponto de
vista da arquivstica () no basta porm adicionar metainformao apenas descritiva. essencial
assegurar que os metadados utilizados garantem e evidenciam caractersticas que assegurem a
autenticidade dos recursos, condio essencial para garantir a sua operatividade probatria.
(PORTUGAL. IAN/TT, 2006a: 4).
74
ISAD(G) Norma Geral Internacional de Descrio Arquivstica; ISAAR(CPF) Norma Internacional
de Registo de Autoridade Arquivstica para Pessoas Colectivas, Pessoas Singulares e Famlias; ISDF
Norma Internacional para a Descrio de Funes; e ISDIAH Norma Internacional para Descrio de
Instituies com Acervo Arquivstico.

107
O Fundo constitui o nvel mais elevado de descrio, podendo ser descrito como
um todo, numa nica descrio, ou representado na sua totalidade e nas suas
diferentes partes, em variados nveis de descrio, sendo que cada um desses nveis
pode, por sua vez, dividir-se, de acordo com a complexidade da estrutura
administrativa e/ou funes da entidade produtora dos documentos, bem como da
prpria organizao da documentao.
Esta tcnica de descrio designada descrio multinvel. A aplicao de
modelos multinveis dever respeitar duas regras fundamentais: a) apresentar as
descries resultantes numa relao hierrquica entre a parte e o todo, procedendo do
nvel mais geral (fundo) para o particular (documento); b) utilizar apenas informao
pertinente para o nvel de descrio em causa e evitar repetio de informao em
descries hierarquicamente relacionadas (ANTNIO; SILVA, C. 2006).

Os objectivos das regras para a descrio arquivstica so, segundo a norma


ISAD(G), assegurar a produo de descries arquivsticas consistentes, apropriadas
e auto-explicativas; facilitar a recuperao e a troca de informao sobre documentos
de arquivo; possibilitar a partilha de dados de autoridade; e tornar possvel a
integrao de descries provenientes de diferentes entidades detentoras num
sistema unificado de informao. Apesar desta norma ser vulgarmente aplicada
descrio de documentao de arquivo definitivo, tambm se pode (e deve) aplica-la
documentao fase activa.

Outro aspecto igualmente relevante do ponto de vista da normalizao da


descrio arquivstica a sua adaptao aos requisitos do tratamento e intercmbio
de informao atravs das redes e dos sistemas informticos (CRUZ MUNDET, 2003;
ANTNIO; SILVA, C. 2006). Neste domnio, destaca-se o desenvolvimento da
tecnologia EAD75 (Encoded Archival Description), fruto de una iniciativa de varias
instituiciones norteamericanas lideradas por la Society of American Archivists, con el
objecto de poder adecuar las normas de descripcin () al procesamiento tcnico
que se necesita para su tratamiento y difusin mediante las tecnologas de la
informacin y de las telecomunicaciones. (CRUZ MUNDET, 2003: 277). A tecnologia
EAD definida como:

Uma estrutura de dados normalizada para instrumentos de descrio que


permite a sua troca e o acesso aos mesmos a longo prazo, e utilizar a
informao que contm de muitas e diversas formas;

75
A verso definitiva deste instrumento (1.0) foi publicada nos Estados Unidos da Amrica em 1999.

108
Um formato de comunicao que permite aos arquivos distribuir
electronicamente inclusivamente atravs da Internet instrumentos de
descrio a utilizadores locais e/ou remotos;
Uma tecnologia baseada em normas previas, independente de plataformas
informticas e que utiliza ferramentas de pesquisa, recuperao,
apresentao e navegao por instrumentos de descrio.

A tecnologia EAD baseia-se nos princpios da descrio arquivsticas pelo que a


sua estreita articulao com as referidas normas internacionais de descrio
condio fundamental para a sua integrao nos sistemas electrnicos de gesto
documental. A linguagem de mercado utilizada o SGML (Standard Generalized
Markup Language) por ser uma norma ISO independente dos sistemas informticos
que utiliza um sistema intrinsecamente hierrquico para estruturar a informao base
essencial da descrio arquivstica compatvel com o XML (Extensible Markup
Language) para o seu tratamento na World Wide Web.
Deste modo, segundo Cruz Mundet (2003), a compatibilidade entre a ISAD(G) e a
EAD absoluta. A tecnologia EAD permite criar novos instrumentos de descrio
(Guias, Inventrios, Catlogos) bem como adaptar-se aos criados conforme as
normas, e converter os existentes sem normalizao (2003: 278). O objectivo , no
fundo, facilitar o intercmbio de dados e a utilizao dos instrumentos de descrio. As
vantagens so as seguintes:

 Aumentar a inteligibilidade dos instrumentos de descrio;


 Permitir a partilha de dados entre dois ou mais instrumentos de descrio;
 Possibilitar a criao de bases de dados conjuntas e que os dados
codificados se reutilizem em sadas de diferente tipo;
 Assegurar a legibilidade dos instrumentos de descrio, independentemente
da mudana de qualquer plataforma e equipamentos informticos.

Tendo em conta que a descrio arquivstica se inicia precisamente na fase de


produo documental (registo, classificao e encaminhamento), a implementao de
funcionalidades programticas num nico software que contemple os campos de
descrio normalizados segundo as regras arquivsticas, reveste-se portanto da maior
importncia. Desde logo, porque a produo de documentao no dever constituir
um fim em si mesmo, mas uma actividade de valor acrescentado (ISO 9000:2005:
12).

109
Assim, numa lgica de gesto integrada de documentos, a qual dever
considerar a gesto de documentos electrnicos, a documentao dever ser descrita
() tendo sempre por base um normativo comum, uma vez que, em qualquer
momento do ciclo vital, o documento sempre o mesmo. (ANTNIO; SILVA, C.
2006: 45). Caso contrrio coloca-se em causa o conceito de records continuum, isto
, da gesto continuada da documentao/informao preconizado por Upward
(1994).

A sedimentao de uma tradio administrativa disfuncional a par da ausncia de


um sistema electrnico normalizado e de gesto integrada de documentos de arquivo,
capaz de garantir a rastreabilidade dos processos desde o preciso momento em que
so produzidos, resulta em circuitos documentais sinuosos, perdas de informao,
duplicao de registos e procedimentos de trabalho.

110
2.1 O acesso informao orgnica ambiente regulador

O acesso aos processos em fase activa, isto , que se encontram em tramitao


fase gensica ou decisria, corrente e administrativa (SILVA, A.; RIBEIRO, 2000)
norteado pela Lei n. 46/2007, de 24 de Agosto, que regula o acesso aos
documentos administrativos e a sua reutilizao, a qual revogou a Lei n. 65/93, de 26
de Agosto com a redaco introduzida pelas Lei ns 8/95, de 29 de Maro, e 94/99, de
16 de Julho.

No que concerne aos processos transferidos para o Sector de Arquivo Municipal, o


acesso efectuado atravs de procedimentos normalizados de consulta, emprstimo76
e reproduo de documentos, estabelecidos no Regulamento do Arquivo Municipal da
Lourinh e, tambm, em conformidade com a referida Lei de acesso aos documentos
administrativos (LADA).

Quanto ao acesso interno aos programas informticos de suporte (registo e


pesquisa da documentao e informao) SGD Sistema de Gesto Documental e
SPO Sistema de Processos de Obras varia consoante o perfil dos utilizadores. Se
alguns utilizadores possuem permisses de administrador, isto , de pesquisa,
registo, alterao e actualizao de informao, outros, apenas possuem permisses
de pesquisa e visualizao de contedos, sendo estas ltimas atribudas consoante a
afectao orgnica dos mesmos.
O perfil dos utilizadores e respectivas permisses definido pelas chefias
intermdias com base nas funes e competncias de cada trabalhador. O acesso a
cada software em apreo apenas possvel mediante a introduo prvia de uma
password pessoal, sendo cada utilizador responsvel pela intransmissibilidade da
mesma. Deste modo, procura-se garantir um maior controlo da informao produzida e
veiculada atravs daquelas aplicaes.

A gesto dos acessos efectuada atravs do registo das atribuies de password e


da definio dos perfis dos utilizadores da competncia dos administradores do
sistema informtico, os quais se encontram enquadrados no Sector de Informtica e
Novas Tecnologias e sob dependncia directa do chefe da Diviso Administrativa.

Relativamente ao acesso s bases de dados do Arquivo Municipal, todos os


trabalhadores do Municpio podem livremente aceder mesma atravs de uma pasta

76
O emprstimo de documentos originais apenas possvel para os clientes internos do Arquivo, isto ,
os servios do Municpio da Lourinh, ou para as excepes previstas na Lei.

111
geral de partilha de informao disponibilizada na intranet. A nica restrio definida
para utilizao destas bases de dados por parte dos trabalhadores que no estejam
afectos ao Sector de Arquivo apenas a impossibilidade de os mesmos efectuarem
registos e alterao/actualizao de informao.

Em qualquer dos casos no estamos a falar de sistemas e bases de dados nas


quais seja utilizada assinatura electrnica certificada ao abrigo do Decreto-Lei n.
88/2009, de 9 de Abril, que regula a validade, eficcia e valor probatrio dos
documentos electrnicos, a assinatura electrnica e a actividade de certificao de
entidades certificadoras estabelecidas em Portugal.
Nos termos do artigo 2., captulo I, do Decreto-Lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto,
alterado e republicado atravs do diploma anteriormente referido, a assinatura
electrnica qualificada a assinatura digital ou outra modalidade de assinatura
electrnica avanada que satisfaa exigncias de segurana idnticas s da
assinatura digital baseadas num certificado qualificado e criadas atravs de um
dispositivo seguro de criao de assinatura.

A implementao da assinatura digital nas Organizaes, nomeadamente no


sector pblico, cada vez mais importante uma vez que somente atravs da sua
utilizao possvel garantir a plena desmaterializao de processos e procedimentos
administrativos.
A aposio de uma assinatura electrnica qualificada a um documento electrnico,
segundo o artigo 7., captulo II, do diploma supra equivale assinatura autgrafa
dos documentos com forma escrita sobre suporte de papel e cria a presuno de que:
a) a pessoa que aps a assinatura electrnica qualificada o titular desta ou
representante, com poderes bastantes, da pessoa colectiva titular da assinatura
electrnica qualificada; b) a assinatura electrnica qualificada foi aposta com a
inteno de assinar o documento electrnico; c) o documento electrnico no sofreu
alterao desde que lhe foi aposta a assinatura electrnica qualificada. Assim, a
aposio de assinatura electrnica qualificada substitui, para todos os efeitos legais, a
aposio de selos, carimbos, marcas ou outros sinais identificadores do seu titular.

O acesso informao orgnica originalmente produzida e veiculada em suporte


digital uma realidade que se pretende cada vez mais democratizada, uma vez que o
cidado-cliente da administrao pblica tem hoje a possibilidade de possuir a sua
prpria assinatura digital associada ao Carto de Cidado o que lhe permitir
produzir documentos e aceder aos processos com valor probatrio num ambiente
plenamente digital.

112
2.2 O circuito documental

De uma forma geral, os documentos entrados no Municpio da Lourinh (MLNH)


so entregues no Balco do Muncipe (BM) sendo directamente encaminhados para o
Gabinete de Apoio ao Presidente da Cmara Municipal (GAP) sem lhes ser associado
qualquer tipo de registo de entrada. No GAP os documentos recebidos so
organizados por assuntos e, oportunamente77, entregues ao Presidente da Cmara
Municipal (PCM), o qual, em funo dos assuntos expostos, os despacha para os
chefes das unidades orgnicas competentes.
O despacho supra referido no dever ser confundido com o Despacho
correspondente deciso final tomada sobre os processos nesta fase, ainda em
tramitao. Trata-se apenas de um acto administrativo efectuado pelo prprio
Presidente com base numa classificao orgnica materializada atravs de aposio
de um carimbo manual. Cumprido este procedimento, o Presidente entrega os
documentos ao seu secretrio que os dever encaminhar para as respectivas
unidades orgnicas78.
A partir desta fase, dever ser produzida uma informao de servio79 e/ou um
parecer tcnico sobre o que se considerar poder ser a resoluo mais adequada face
ao assunto exposto; ou, em alternativa, um possvel reencaminhamento para outra
unidade orgnica interna, ou, consoante a natureza dos processos em questo, para
uma entidade externa competente.
Mas antes de serem encaminhados para a entidade externa ou a unidade orgnica
interna para a produo do parecer, os processos so primeiro reencaminhados para
as respectivas seces administrativas de apoio80 para ento serem registados
(numerados, datados e sumariamente descritos) num dos dois referidos programas
informticos de gesto documental (SGD Sistema de Gesto Documental e SPO
Sistema de Processos de Obras) e, assim, se constituir formalmente o processo.

77
Entenda-se, tendo em conta a agenda de prioridades, compromissos, atendimentos e reunies do
Presidente da Cmara Municipal da Lourinh (CMLNH).
78
A este propsito, importa referir que algumas unidades orgnicas da CMLNH funcionam em edifcios
fisicamente distintos do edifcio central dos Paos do Municpio, onde se encontra o gabinete do
presidente, e onde os processos iniciam a sua tramitao. Referimo-nos Diviso de Servios Urbanos e
Meio Ambiente, e Diviso de Obras Municipais.
79
A informao de servio, segundo Helosa L. Bellotto um documento diplomtico opinativo,
ascendente. Esclarecimento passado por autoridade subalterna autoridade superior a seu pedido e
necessrio para a elaborao de um parecer (com o qual costuma ser confundida) ou despacho (2002:
70).
80
Seco de Expediente Geral, Seco de Recursos Humanos, Seco de Contabilidade, e Seco
Administrativa de Apoio Diviso de Ordenamento do Territrio e Urbanismo.

113
No entanto importa desde j referir que, do ponto de vista arquivstico, o registo de
entrada deve constituir o primeiro passo do circuito documental.
Se o parecer tcnico ou informao administrativa produzidos internamente forem
suficientes para a tomada de deciso final, o processo novamente reencaminhado
para o GAP. Na posse do processo, o Presidente profere a deciso final por despacho
subsequentemente veiculado atravs de ofcio. Antes de ser enviado para o cliente
externo, o ofcio registado num dos dois programas informticos existentes para o
efeito (SGD Sistema de Gesto Documental; ou SPO Sistema de Processos de
Obras), consoante a natureza dos assuntos e respectivos processos associados.

Se, por outro lado, os processos em causa exigirem uma apreciao tcnica de
uma entidade externa, elaborado um ofcio por parte da unidade orgnica
competente, o qual ser depois enviado para o Presidente da CMLNH para que este
tenha conhecimento e ratifique o respectivo acto. Em seguida, o ofcio enviado para
uma das seces administrativas de apoio para se efectuar o registo de sada do
mesmo. Depois da entidade externa se pronunciar atravs do envio de parecer
oficiado CMLNH, o circuito documental do processo volta ao incio, repetindo-se
todos os passos at tomada de conhecimento do respectivo parecer por parte do
Presidente da CMLNH.
Assim, todos os processos desencadeados a partir de correspondncia recebida
so directamente encaminhados para o Presidente da CMLNH, sendo apenas sujeitos
a um despacho administrativo de encaminhamento aposto manualmente pelo prprio
tarefa que, parece-nos, deveria ser exclusiva e previamente executada pelo
trabalhador responsvel pelo registo de entrada e classificao de correspondncia
que opera na Seco de Expediente Geral.
Importa pois advertir que a sinuosidade do circuito documental supra descrito
acarreta custos que se prendem com a morosidade das respostas dadas a alguns
processos.
Para melhor se compreender o tortuoso e ziguezagueante percurso dos processos
desencadeados a partir do exterior da CMLNH, apresentamos na pgina seguinte um
fluxograma do circuito documental vulgarmente associado entrada de documentos
na Organizao. A sequncia e a ordenao das aces e respectivos intervenientes
so indicadas atravs das setas de conexo e de nmeros destacados a negrito que
se encontram sobrepostos a cada figura correspondente. O fluxograma e respectiva
simbologia foram elaborados com recurso ao programa Microsoft Office Visio 200381.

81
O programa Microsoft Office Visio uma aplicao informtica desenvolvida pela Microsoft para
criao de diagramas em ambiente Windows.

114
2.2.1 Propostas de melhoria

Retomando o conceito de reengenharia de processos e procedimentos


desenvolvido no ponto 1.1 do presente estudo dedicado ao tema da Qualidade na
Administrao Pblica, importa agora sustentar a sua relao e aplicabilidade prtica
no domnio da gesto documental.

O mapeamento dos processos, atravs da representao grfica dos mesmos e da


aplicao de questionrios sobre o tempo dispendido nos procedimentos (mtricas do
processo), quantidade de trabalhadores envolvidos, legislao aplicvel, unidades
orgnicas relacionadas, e aplicaes informticas utilizadas, constitui uma tarefa
complexa e morosa que exige, portanto, uma estreita cooperao e partilha de
informao entre as diversas unidades orgnicas envolvidas.

A representao grfica dos processos e as descries complementares sobre a


sua tramitao e recursos utilizados na mesma, devero reflectir a forma exacta como
os mesmos se materializam, e nunca a sua forma ideal.
Esta ltima, apenas ser alcanada atravs da constante adaptao mudana e
avaliao regular da conformidade dos processos (ISO 9000:2005).

Todavia, antes de se iniciar um exame mais especfico e detalhado dos processos,


importa primeiro compreender a cultura da Organizao em termos de tradio e
prtica administrativa. Partindo de um diagnstico geral do circuito documental da
Organizao em estudo, reconhecendo desde logo algumas disfunes de natureza
burocrtica para, numa segunda fase, particularizar o exame de cada um dos
processos produzidos pela mesma, permitir efectuar as aces correctivas
necessrias privilegiando-se aqueles que so alvo do maior nmero de reclamaes
apresentadas pelos clientes externos e/ou que obedecem a prazos de resposta mais
reduzidos.

Nesse segundo momento de anlise, em que se exige um profundo conhecimento


da realidade orgnico-funcional em questo poder-se- recorrer ao Plano de
Classificao Documental existente. Ser pois sobre este instrumento de descrio e
identificao de processos que terminamos a nossa proposta metodolgica de
abordagem a um sistema de arquivo no captulo 4. do presente estudo.

Delimitando aqui o nosso exame em torno do circuito documental na Cmara


Municipal da Lourinh conforme representado no fluxograma 1, parece-nos que o
mesmo se materializa de uma forma paradoxalmente invertida.
A formalizao das aces decisivas para o inicio da tramitao dos processos
isto , o registo de entrada, classificao e encaminhamento ocorrem numa fase em
que o processo j foi visualizado e reencaminhado por parte do decisor (Presidente da
CMLNH) e entidades orgnicas a quem, eventualmente, cumprir posteriormente
emitir parecer sem, no entanto, ter sido tomada qualquer deciso relevante para o
andamento dos mesmos.
Observam-se, com efeito, avanos e retrocessos relativamente circulao interna
dos processos que, no nosso entender, desfavorecem a celeridade administrativa e
decisria.

Assim, a racionalizao do circuito documental dever incidir desde logo em trs


pressupostos que, do ponto de vista arquivstico, so essenciais para torn-lo mais
eficiente, favorecendo a normalizao de procedimentos e o controlo da circulao da
informao, a saber:

1. Executar o registo de entrada, classificao e encaminhamento dos


processos no preciso momento em que a documentao produzida;

2. Utilizar uma nica ferramenta informtica de gesto documental;

3. Centralizar as operaes de registo de entrada, sada, classificao e


encaminhamento dos processos numa nica unidade orgnica a Seco
de Expediente Geral.

Com base nestas trs premissas, apresentamos na pgina seguinte o fluxograma


2 como proposta de melhoria para a definio de um circuito documental alternativo ao
representado no fluxograma 1.

117
Estabelecendo uma anlise comparativa dos fluxogramas 1 e 2 atravs do
quadro seguinte (Quadro 5.), podemos observar que a quantidade mxima de aces
ou passos cumprimos em cada um dos circuitos documentais representados
significativamente distinta.

Contudo, importa desde j esclarecer que a quantidade de aces que podero


estar associadas tramitao dos processos decorre do nmero de intervenientes
(entidades internas e externas) definido para cada processo especfico e, por outro
lado, da quantidade de aces executadas por parte de cada interveniente. Isto
significa que atravs do exame minucioso da tramitao inerente a cada processo em
concreto, o nmero de aces associadas poder ser menor ou, pelo contrrio,
superior quele que estabelecemos como referncia para uma avaliao genrica do
circuito documental da entrada de documentos na Organizao em estudo.

Por outro lado, e sem diminuir o peso da tradio administrativa e das suas
idiossincrasias operativas no mbito da cultura de cada Organizao, importa
tambm recordar a influncia das imposies burocrticas impostas pela prpria
legislao (CACHADA, 2005).

N mnimo de aces N mximo de aces

Fluxograma 1 4 10

Fluxograma 2 3 5

Quadro 6. N de aces do circuito documental representadas nos Fluxogramas 1 e 2.

Com base na observao do fluxograma 1, constata-se que a duplicao de


aces (recepo do documento e tomada de conhecimento) exercidas por parte de
alguns intervenientes na fase inicial de circulao interna dos processos, a par da
ausncia de um sistema de registo e classificao documental centralizado, afecta a
eficincia do processo decisrio. Em concreto, desde a execuo da aco n 1 at
aco n 5, no produzido qualquer acto administrativo relevante para o andamento
dos processos. apenas a partir da aco n 5 que os processos so efectivamente
integrados no sistema de arquivo da Organizao e, paradoxalmente, devolvidos aos
mesmos intervenientes associados s aces anteriores repetindo-se, com efeito,
os cinco primeiros passos desde que se inicia a circulao interna dos processos. A
aproximao do nmero mnimo de aces entre o fluxograma 1 (4 aces) e o
fluxograma 2 (3 aces) corresponde apenas aos casos em que se trata de
correspondncia recebida que normalmente no exige resposta, por exemplo,
convites, divulgao de eventos e publicidade.
Na nossa proposta de melhoria do circuito documental, ilustrada atravs do
fluxograma 2, a execuo do registo de entrada e encaminhamento dos processos
seria efectuada no preciso momento em que a documentao produzida, e num
nico servio (Expediente Geral), a partir do qual se encontrariam centralizadas as
operaes de gesto documental mais relevantes para a fase de produo e
integrao da informao orgnica no sistema de arquivo registo de entrada e
sada, classificao e encaminhamento dos processos.
Por outro lado, parece-nos que a utilizao de uma nica ferramenta informtica
de gesto documental poderia favorecer a normalizao descritiva da informao e o
controlo da circulao dos processos.
Assim, evitava-se a duplicao das aces de recepo, entrega/devoluo e
(re)encaminhamento do documento em tramitao entre os diversos intervenientes
no processo.

Contrariando as teses de Dray (1994) e de Chiavenato (2004), a anlise do


circuito documental da entrada de documentos no Municpio da Lourinh constitui,
portanto, um ptimo exemplo de que a reengenharia nem sempre sinnimo de
uma mudana drstica e radical que acarreta uma inelutvel reduo do nmero
de trabalhadores associados a determinados servios e processos organizacionais
ou do esvaziamento das suas competncias. Neste caso, trata-se apenas de uma
proposta de melhoria que visa incidir cirurgicamente no processo de produo e
circulao dos documentos, com vista eliminao de aces desnecessrias
exercidas por parte de cada interveniente.

A adopo das propostas anteriormente apresentadas poderia contribuir, a


montante, para uma gesto administrativa mais eficiente da tramitao dos
processos e dos recursos tecnolgicos utilizados durante a fase decisria e de
integrao dos documentos no sistema de arquivo da Organizao.

Concluda a denominada fase activa dos processos, segue-se a transferncia


dos mesmos para o Sector de Arquivo. Esta operao implica necessariamente a
transferncia da custdia documental sobre os mesmos atravs da formalizao de
procedimentos estabelecidos na Portaria n. 412/2001, de 17 de Abril, alterada e
republicada pela Portaria 1253/2009, de 14 de Outubro, e no Regulamento do
Arquivo Municipal da Lourinh, respeitando-se o calendrio anual de transferncias
anexo ao mesmo.

120
Em rigor, o circuito documental ou os circuitos documentais associados aos
diferentes tipos de processos produzidos pelo Municpio da Lourinh no terminam
com o envio dos mesmos para o Sector de Arquivo. Pois os processos para ali
transferidos podero ser sempre requisitados para efeitos de consulta e/ou
reproduo documental82, quer por parte dos clientes internos, quer pelos cidados-
clientes externos.

Assim, e tendo em conta a relevncia dos circuitos documentais directamente


associados gesto administrativa e corrente do prprio Sector de Arquivo e sua
articulao com os demais servios, apresentamos, em anexo, os fluxogramas dos
procedimentos de trabalho (anexo 2) e questionrios complementares (anexo 3)
executados pela equipa tcnica afecta quele sector, como exemplo da primeira
experincia metodolgica de reengenharia de processos enquadrada num projecto
de formao-aco ministrada pela empresa PriceWaterhouseCoopers Assessoria
de Gesto, Lda.

82
Excluindo-se os processos eliminados ao abrigo da legislao em vigor.
121
2.3 O suporte tecnolgico

Conscientes de que na implementao ou melhoria de um sistema de gesto


documental a parte organizativa deve sobrepor-se componente tecnolgica, no
poderamos, todavia, deixar de reflectir aqui acerca das aplicaes informticas
utilizadas nos circuitos documentais da Organizao em estudo.

Os programas SGD Sistema de Gesto Documental e SPO Sistema de


Processos de Obras encontram-se instalados no servidor83 informtico do
Municpio da Lourinh e so suportados por duas bases de dados comuns: a) base
de dados das entidades internas (unidades orgnicas e respectivos trabalhadores e
dados pessoais e profissionais associados aos mesmos); e b) base de dados das
entidades externas (fornecedores, clientes e parceiros).

No que concerne ao sistema de bases de dados produzidas pelo Sector de


Arquivo Municipal, encontra-se igualmente instalado no servidor informtico da
Cmara Municipal da Lourinh, pese embora o mesmo no funcione numa lgica de
interoperabilidade com os programas SGD Sistema de Gesto Documental e
SPO Sistema de Processos de Obras. Este facto resulta necessariamente em
repetio de tarefas e duplicao de informao relativamente s operaes de
registo de dados associados aos processos, uma vez que os mesmos so registados
em diferentes programas e sistemas de gesto de bases de dados pertencentes
mesma Organizao.

A somar a esta fragilidade funcional no sistema de produo e gesto de


informao do Municpio da Lourinh, acresce uma outra que urge igualmente
corrigir: o incmodo para os seus clientes externos quando confrontados nos
diversos actos de atendimento com a repetida solicitao de dados pessoais
anteriormente solicitados e respectivamente registados por outros servios ou, muitas
vezes, pelo mesmo servio.

83
A gesto do servidor e manuteno de todo o hardware e software existente da responsabilidade do
Sector de Informtica e Novas Tecnologias do Municpio da Lourinh, ao qual compete portanto
garantir a assistncia tcnica de todos os equipamentos informticos que sejam patrimnio do Municpio
da Lourinh. Exceptuam-se do mbito de competncias e responsabilidades deste sector todas as
anomalias de funcionalidade ou de eficincia derivadas dos softwares fornecidos por empresas privadas.
122
2.3.1 O programa SGD Sistema de Gesto Documental

O SGD Sistema de Gesto Documental um programa informtico


desenvolvido pela Associao de Informtica da Regio Centro (AIRC) com o intuito
de gerir e controlar todos os processos que constituem os sistemas de arquivo
(corrente, intermdio e histrico) das cmaras municipais suas clientes.

Todavia, tal como foi inicialmente referido, o programa SGD Sistema de Gesto
Documental na verdade, no oferece uma articulao funcional e normalizada que
efectivamente possibilitaria executar a gesto integrada e continuada de toda a
documentao e informao produzida pelo Municpio da Lourinh.
Os nicos campos de informao definidos, por exemplo, para a descrio e o
controlo da documentao correspondente fase ps-decisria designada no
respectivo programa como Locais de arquivo, so os seguintes:

Figura 7 Exemplo do formulrio de descrio de documentos em fase de arquivo histrico no


programa SGD Sistema de Gesto Documental

Assim, os campos e funcionalidades definidos na aplicao para gerir a


documentao correspondente fase ps-gensica (arquivo histrico) so
notoriamente insuficientes e, portanto, muito deslocados das reais necessidades que
um moderno sistema de arquivo ou de gesto documental exige no que concerne,
por exemplo, gesto das transferncias (guias de remessa), gesto dos depsitos,
descrio documental, servio de emprstimo (requisies) e pesquisa documental.

123
O programa SGD Sistema de Gesto Documental foi adquirido pelo Municpio
da Lourinh, juntamente com outros programas informticos desenvolvidos pela
AIRC, no ano de 2000.

Face a diversos constrangimentos internos supostamente motivados por uma


certa resistncia mudana no que concerne adopo desta nova tecnologia de
trabalho, no foi possvel implementar o programa SGD logo no momento
subsequente sua aquisio.

Por outro lado, importa desde j referir que quer nas suas primeiras verses, quer
nas mais recentes, o programa SGD Sistema de Gesto Documental apresenta-
se com ambiente de trabalho muito pouco (ou nada) amigvel, isto , com menus
de pesquisa e registo pouco intuitivos e, portanto, de difcil percepo84. Estas ilaes
decorrem da nossa observao e experincia directa com aquela ferramenta na fase
de testes e explorao na mesma.
Acresce que semelhana de outras aplicaes compradas AIRC, o programa
SGD Sistema de Gesto Documental foi desenhado de uma forma standard mas
no adaptado subsequentemente realidade orgnico-funcional de cada uma das
autarquias suas clientes. Com efeito, as designaes das unidades orgnicas que
aparecem nos menus de pesquisa bem como nos formulrios que so produzidos
directamente a partir das mesmas, no representam a realidade da estrutura
orgnica do Municpio da Lourinh.

Deste modo, desvirtua-se diariamente a nomenclatura orgnica da instituio no


processo de produo documental, no apenas em relao informao que
permanece registada nas prprias aplicaes, mas, tambm, no que respeita quela
que enviada para diversas entidades externas parceiras e/ou clientes do Municpio
da Lourinh. Consideramos, por conseguinte, que esta no conformidade ser das
que mais urge corrigir, pois, neste momento, coloca-se permanentemente em causa
um dos aspectos mais importantes em matria de gesto documental e, tambm, em
termos de gesto da qualidade: a normalizao e o controlo da informao.

Na figura seguinte, pode observar-se, por exemplo, a indicao do nvel orgnico


Departamento quando, na realidade, o rgo Cmara Municipal da Lourinh nem
sequer se encontra departamentalizado.

84
Facto que, no nosso entender, tambm poder ter motivado uma certa resistncia inicial adopo do
programa SGD Sistema de Gesto Documental por parte do primeiro trabalhador incumbido para a
utilizar.
124
Figura 8 Exemplo do interface de pesquisa de documentos no programa SGD Sistema de
Gesto Documental

Apesar das inconformidades anteriormente referidas, a Organizao entendeu


que o programa SGD Sistema de Gesto Documental deveria ser efectivamente
implementado com o intuito de se desmaterializar os procedimentos relativos aos
registos de entrada, encaminhamento e sada de documentos e, paralelamente,
aumentar a eficcia e eficincia e o controlo da circulao dos processos em
tramitao.
Assim, em 2005, foi constituda uma equipa de trabalho coordenada pelo chefe
da Diviso Administrativa, sendo este coadjuvado pela chefe da Seco de
Expediente Geral, um assistente administrativo e um arquivista no processo de
implementao do programa informtico SGD Sistema de Gesto Documental.
Subsequentemente, foi solicitada formao empresa AIRC sobre a aplicao de
gesto documental em apreo no sentido de serem colocadas dvidas especficas
sobre a funcionalidade da mesma e apresentarem-se algumas sugestes de
melhoria, designadamente, no que concerne s discrepncias relativas
nomenclatura associada estrutura orgnico-funcional do Municpio da Lourinh.

Para rentabilizar o funcionamento desta aplicao e torn-la mais eficiente foi


previamente desenvolvido um Plano de Classificao Documental com o objectivo de
se definir uma linguagem normalizada e identificativa de todos os processos
produzidos pela Organizao e, desse modo, favorecer a abordagem por
processos, tal como se preconiza na norma ISO 9001:2008.

125
O plano de classificao uma ferramenta estruturante do sistema de arquivo de
uma Organizao. Uma soluo electrnica de gesto documental dever ser
desenhada com base num sistema de classificao que permita a gesto
desmaterializada de documentos produzidos quer em suporte digital, quer em
suporte de papel, de acordo com os critrios adoptados no quadro de classificao.
Nessa medida, um sistema electrnico de gesto documental tem de suportar e ser
compatvel com o plano de classificao da organizao85.

A metodologia utilizada para a concepo e implementao do Plano de


Classificao Documental baseou-se na anlise funcional da Organizao em
estudo, conforme as orientaes estabelecidas na Norma Portuguesa 4438-1-2:2005.
Contudo, face exaustividade descritiva inerente ao esquema de classificao
que resultou da primeira verso daquele instrumento, o mesmo no foi implementado
com sucesso. Apesar do quadro de classificao ter sido integralmente inserido no
programa SGD Sistema de Gesto Documental a sua utilizao foi precocemente
abandonada por se considerar atrasar o processo de registo e encaminhamento dos
documentos.
Por outro lado, tambm no foi possvel encontrar um consenso entre aquela
proposta de classificao e o esquema de classificao previamente existente no
programa SPO Sistema de Processos de Obras. Do ponto de vista arquivstico,
entendeu-se que as designaes das Sries/subsries documentais associadas ao
mbito funcional Urbanizao e Edificao encontravam-se desajustadas da
realidade.

A opo pela desconcentrao das operaes de registo documental (entrada,


encaminhamento e sada de documentos) conduziu criao de quatro livros de
registo86 em suporte digital no programa SGD Sistema de Gesto Documental:

1. Livro de Expediente de Obras Particulares (Seco Administrativa de


apoio Diviso de Ordenamento do Territrio e Urbanismo);

2. Livro de Expediente de Recursos Humanos (Seco de Recursos


Humanos);

3. Livro de Expediente Geral (Seco de Expediente Geral);

4. Livro de Facturas (Seco de Contabilidade).

85
Modelo de Requisitos para a Gesto de Arquivos Electrnicos MoReq (PORTUGAL. IAN/TT e II,
2002).
86
A este propsito, importa desde j referir que o facto de se ter optado pela desconcentrao fsica das
operaes de registo no obrigava a descentralizao do sistema de registo facto que, do ponto de vista
da gesto documental, desfavorece a normalizao de procedimentos de trabalho.
126
Deste modo, e depois de uma fase de transio que decorreu entre Outubro e
Dezembro de 2005 em que o registo de entrada e encaminhamento de documentos
foi cumprido no tradicional livro de registo em suporte papel e, ao mesmo tempo, no
novo sistema de registo em suporte digital, em Janeiro de 2006, o programa SGD
Sistema de Gesto Documental foi implementado, substituindo-se definitivamente o
sistema tradicional de registo em suporte papel pese embora com imensas
incongruncias e fragilidades operativas do ponto de vista da normalizao interna de
procedimentos de trabalho e, por outro lado, no esquecendo a desadequao do
prprio programa informtico s reais necessidades da Organizao.

127
2.3.2 O programa SPO Sistema de Processos de Obras

No que concerne ao programa SPO Sistema de Processos de Obras o


mesmo foi implementado em 2001, ou seja, anteriormente implementao do
programa SGD Sistema de Gesto Documental. O programa SPO Sistema de
Processos de Obras uma aplicao informtica de gesto documental criada
especificamente para gerir e controlar a tramitao associada aos Processos de
Operaes Urbansticas vulgo Processos de Obras Particulares.

Figura 9 Exemplo do interface de pesquisa no programa SPO Sistema de Processos de Obras

Desta forma, o que existe na realidade so dois programas informticos de


gesto documental na mesma Organizao, pese embora nenhum dos dois garanta
uma gesto integrada ou continuada de toda a documentao e informao
produzida. Por outras palavras, ambos os programas possuem funcionalidades de
registo, controlo e pesquisa que se restringem ao mbito do expediente
administrativo da Cmara Municipal da Lourinh no se contemplando, em nenhum
dos dois, dispositivos programticos de controlo e descrio orgnica continuada da
documentao desde a fase gensica ou de produo, at a fase ps-gensica
ou ps-decisria.

128
Do nosso ponto de vista, tal como referimos anteriormente, o Municpio da
Lourinh apenas deveria operar com um nico software de gesto documental que
inclusse os campos necessrios para a produo normalizada de descries
arquivsticas e registos de autoridades e, por outro lado, que garantisse um controlo
continuado da informao, isto , da sua rastreabilidade, tal como se preconiza nas
normas ISO 9001:2008 e NP 4438-1-2:2005. Uma ferramenta com aquelas
caractersticas programticas anularia a necessidade de se utilizar uma base de
dados especfica para apoiar a gesto e o controlo da documentao na fase ps-
gensica, como se de uma Organizao distinta se tratasse.

Todavia, face inexistncia de tal ferramenta informtica e dado o facto da


Organizao no entender a aquisio de uma nova aplicao como prioritrio, bem
como a aparente indisponibilidade da AIRC para inovar as suas aplicaes, a equipa
tcnica do Sector de Arquivo Municipal, tal como referido no incio do presente
captulo, desenvolveu um sistema de gesto de bases de dados criadas com recurso
ao programa Access no sentido de responder s principais necessidades de controlo
e pesquisa da documentao transferida para aquele sector.

129
2.3.3 As bases de dados do Arquivo Municipal

O sistema de gesto das bases de dados dos processos transferidos para o


Sector de Arquivo Municipal criado com recurso ao programa Microsoft Office Access
2004 constitudo por diversas tabelas de suporte que se encontram interligadas,
partilhando expresses de registo comuns previamente definidas, e por diversos
menus (interface) que remetem para formulrios de pesquisa e visualizao de
contedos elaborados recentemente com o intuito de agilizar a recuperao da
informao num ambiente mais amigvel e intuitivo.

Figura 10 Exemplo do menu inicial de pesquisa e registo


na Base de Dados do Arquivo Municipal da Lourinh

As melhorias mais relevantes recentemente efectuadas nestas bases de dados,


no sentido de melhorar a eficcia do atendimento efectuado a partir do Sector de
Arquivo, so as seguintes: a) possibilidade de associao de ficheiros de imagem em
formato PDF resultantes de digitalizaes diariamente efectuadas sobre algumas das
tipologias documentais associadas srie de processos mais requisitada: processos
de obras particulares (plantas de arquitectura, planta de implantao, planta de
localizao, memria descritiva, alvar de construo e alvar de utilizao); e b)
130
navegar directamente do formulrio de resultados de pesquisa da base de dados do
Arquivo Municipal para o programa SPO Sistema de Processos de Obras sem
necessariamente ter que se fechar ou minimizar a respectiva janela.

Figura 10.1 Exemplo do primeiro desdobramento do menu de pesquisa e registo


na Base de Dados do Sector de Arquivo Municipal da Lourinh

Pese embora seja igualmente possvel efectuarem-se outro tipo de registos e


pesquisas associadas a outras sries de documentais (processos de obras
municipais e processos de funcionrios desvinculados), bem como s respectivas
bases de dados de controlo da circulao dos mesmos (guias de remessa e
requisies internas e externas), tem sido dedicada uma maior ateno base de
dados de processos de obras particulares motivada pelas necessidades de
pesquisa dos clientes internos e externos do Sector de Arquivo Municipal.

Assim, a incluso de novas tabelas, formulrios e respectivas funcionalidades de


pesquisa e descrio documental no sistema de gesto das bases de dados
produzidas pelo Sector de Arquivo, tem sido norteada pelas principais necessidades
de pesquisa e controlo documental que se apresentam quele sector.

131
Figura 10.2 Exemplo do segundo desdobramento do menu de pesquisa de processos de obras
particulares na Base de Dados do Sector de Arquivo Municipal da Lourinh

Figura 10.3 Exemplo do terceiro desdobramento do menu de registo de processos de obras


particulares na Base de Dados do Sector de Arquivo Municipal da Lourinh

132
Todavia, quer a Base de Dados do Sector de Arquivo quer os programas SGD
Sistema de Gesto Documental e SPO Sistema de Processos de Obras no
possuem os requisitos para a produo de metainformao que garantam a
interoperabilidade entre sistemas (PORTUGAL. IAN/TT, 2006), nem tampouco foram
desenhadas com base no Modelo de Requisitos para a Gesto de Arquivos
Electrnicos MoReq (PORTUGAL. IAN/TT e II, 2002).
Acresce o facto de que os dados de identificao e descrio dos processos de
obras particulares produzidos a partir de 2001 so presentemente inseridos quer nas
bases de dados que suportam o SPO Sistema de Processos de Obras desde que
os processos so produzidos e se inicia a sua tramitao quer nas bases de dados
do Arquivo Municipal no momento subsequente transferncia da custdia
documental dos mesmos para aquele sector. Este facto resulta consequentemente
em repetio de tarefas de registo (ineficincia e perdas de tempo), e duplicao de
informao comum mesma Organizao, sobrecarregada no mesmo servidor
informtico.
Apesar do sistema de gesto das bases de dados do Sector de Arquivo permitir
hoje responder de uma forma satisfatria s prioridades de registo e pesquisa de
informao associada aos pedidos diariamente dirigidos quele sector, est todavia
muito longe de poder ser considerada uma verdadeira ferramenta de suporte para a
gesto integrada e continuada de toda a documentao/informao de natureza
arquivstica produzida e acumulada pelo Municpio da Lourinh.
Assim, consideramos que urge efectuar uma melhoria estrutural no suporte
tecnolgico do sistema de arquivo ou de gesto documental do Municpio da
Lourinh, uma vez que o conceito de arquivo no se reduz documentao de
conservao definitiva produzida tradicionalmente em suporte de papel, mas sim a
qualquer tipo de documento ou conjunto orgnico de documentos,
independentemente da sua data, forma e suporte material, produzidos ou recebidos
por uma pessoa jurdica, singular ou colectiva, ou por um organismo pblico ou
privado, no exerccio da sua actividade e conservados a ttulo de prova ou
informao. (NP 4041:2005: 5).
Para alm dos aspectos inerentes funcionalidade do suporte tecnolgico do
sistema de gesto documental, bem como em relao questionvel opo por se
subdividir o sistema de registo de processos em quatro livros de registo ainda que
em suporte digital e execuo das respectivas operaes de expediente em quatro
unidades orgnicas distintas, importa tambm referir que, anteriormente
implementao daquelas tecnologias, o circuito documental na Organizao em
estudo apresentava j diversas fragilidades que, tal como procurmos demonstrar,
prendem-se directamente com a tradio administrativa da mesma.

133
2.4 Pontos fortes, pontos fracos e oportunidades de melhoria

De facto, na sequncia da introduo das novas Tecnologias da Informao e


Comunicao no Municpio da Lourinh, iniciada em 1999, que coincidiu com a
criao do Gabinete de Informtica e a afectao de um tcnico quela rea
funcional, possvel testemunhar-se hoje uma melhoria significativa nos mtodos de
trabalho, especialmente no que concerne pesquisa e recuperao da informao.

Por outro lado, importa destacar a sensibilidade da Organizao para a


relevncia da gesto documental manifestada atravs do processo de recrutamento e
contratao de dois tcnicos de arquivo, iniciado em 2004.

O facto do Sector de Arquivo se encontrar sob dependncia directa da Diviso


Administrativa, qual respondem igualmente a Seco de Expediente Geral, o
Sector de Informtica e Novas Tecnologias da Informao e o Sector de
Modernizao Administrativa, dever ser igualmente encarado como um ponto forte e
um aspecto facilitador para se modernizar o sistema de gesto documental da
Organizao.

Destaque-se ainda o esforo, disponibilidade e investimento tcnico manifestados


por parte da equipa que constitui o Sector de Arquivo Municipal no que concerne
implementao de medidas de normalizao e simplificao de procedimentos,
designadamente ao nvel dos arquivos correntes, a saber:

 Implementao do Regulamento do Arquivo87 Municipal da Lourinh


contm: definio da Poltica de Gesto Documental, Misso, Viso e
Valores (2004-2007);

 Uniformizao da identificao de processos e respectivas unidades de


instalao utilizadas nos servios (2005);

 Implementao do Plano de Classificao Documental e Instrues de


Trabalho conexas elaboradas com base na anlise funcional da
Organizao (2005-2006);

 Qualificao dos recursos humanos, atravs da participao em diversas


aces de formao profissional sobre Modernizao administrativa,
Simplificao e processos e procedimentos e Gesto da Qualidade
(2004-2008);

87
O Regulamento do Arquivo e o Plano de Classificao, segundo a NP 4438-2:2005, so dois
instrumentos fundamentais para a sustentao do sistema de arquivo atravs do controlo documental
normalizado efectuado com base numa abordagem funcional aos processos orgnicos existentes.
134
 Participao em diversas reunies dinamizadas pelo Sector de
Modernizao Administrativa (SMA), para definio de metodologias de
trabalho e avaliao qualitativa das aces de formao ministradas pela
empresa PriceWaterhouseCoopers Assessoria de Gesto, Lda. no
mbito do Projecto de Modernizao Administrativa e Simplificao dos
Servios (MASS) (2007-2008) desenvolvido no Municpio da Lourinh;

 Mapeamento de processos atravs da elaborao de fluxogramas e de


preenchimento de questionrios complementares associados aos
mesmos (2007-2008).

No obstante, do ponto de vista da normalizao e racionalizao dos


procedimentos de trabalho subsistem diversas fragilidades operativas e tecnolgicas
que, tal como procurmos evidenciar, afectam a eficincia do circuito documental na
Organizao e, consequentemente, o atendimento prestado aos seus clientes.

Relativamente ao suporte tecnolgico do sistema de gesto documental do


Municpio da Lourinh, o que existe um conjunto de bases de dados e aplicaes
informticas sectoriais desarticuladas que no possuem requisitos de
interoperabilidade e normalizao descritiva comuns, no funcionado, portanto, como
vasos comunicantes da mesma Organizao.
O Sector de Arquivo opera com um sistema de gesto de bases de dados
criadas com recurso ao programa Microsoft Office Access 2004 estruturado com
tabelas prprias de entidades e de expresses de registo predefinidas, no sentido de
apenas responder s principais necessidades de controlo e pesquisa da
documentao transferida para aquele sector (fase ps-decisria). Este facto resulta
em redundncia de procedimentos de trabalho e duplicao de informao
sobrecarregada no mesmo servidor informtico, porquanto previamente registada a
montante do circuito documental atravs dos programas SGD Sistema de Gesto
Documental e SPO Sistema de Processos de Obras (fase gensica ou
decisria).
O suporte tecnolgico actualmente existente no oferece, por conseguinte,
condies para executar uma gesto integrada ou continuada de toda a
documentao/informao produzida e acumulada pelo Municpio da Lourinh.

Para que as nossas ilaes relativamente ao suporte tecnolgico existente no


soem a meras especulaes tericas ou crticas avulsas por parte de quem,
efectivamente, no especialista em informtica, propomos a aplicao do
questionrio de auto-avaliao em conformidade com as recomendaes definidas

135
no Modelo de Requisitos para a Gesto de Arquivos Electrnicos MoReq
(PORTUGAL. IAN/TT e II, 2002).

Tendo em conta as especificidades tcnicas dos dois domnios em questo,


Informtica e Arquivstica, segundo aquele modelo de anlise, o preenchimento
completo do mesmo, bem como a subsequente anlise das respostas, devero ser
efectuados por um arquivista e um tcnico responsvel pelas TIC e respectiva infra-
estrutura tecnolgica da Organizao em questo (PORTUGAL. IAN/TT e II, 2002:
7).

A interpretao dos resultados que se obtiverem com a aplicao deste


questionrio servir como um diagnstico do sistema electrnico de gesto
documental, pelo que o mesmo dever ser devidamente documentado,
sistematizando-se toda a informao num relatrio interno a partir do qual se poder
justificar o investimento para a aquisio de um novo sistema, ou apenas para a
melhoria de certas componentes do sistema existente (NP 4438-2:2005: 14 Etapa
F).

A avaliao do suporte tecnolgico do sistema de gesto documental do


Municpio da Lourinh exige, portanto, um esforo mtuo de cooperao e trabalho
em equipa, nem sempre alcanado, seja por indisponibilidade de agenda, seja por
preconceitos arreigados relativamente funo de Arquivo e do papel do arquivista
na Organizao, ainda associados a uma tradio monoltica de conservao e
custdia dos documentos ligada durante mucho tiempo a los Archivos histricos
(HEREDIA HERRERA, 2007: 53).

Do ponto de vista organizativo, o facto de se ter optado pela desconcentrao


administrativa das operaes de registo no obrigava a descentralizao do sistema
de registo. pulverizao das operaes de registo no programa informtico SGD
Sistema de Gesto Documental acresceu a criao de quatro diferentes sistemas
de numerao automatizada de processos, pelo que no foi uma aco unnime.
Esta opo dificulta sobremaneira a uniformizao de critrios de gesto
documental e coloca desde logo em causa o principio da unidad registral (CRUZ
MUNDET, 2006).

O escasso investimento relativamente ao desenvolvimento da potencial vertente


cultural do Arquivo Municipal da Lourinh um dos pontos fracos sobre o qual
importa igualmente reflectir. A este propsito, e sem diminuir a importncia dos
projectos cumpridos entre 2005 e 2008, destacam-se apenas as seguintes
actividades:

136
 Realizao de trs estgios de apoio investigao e pesquisa
documental, celebrados ao abrigo de um protocolo firmado entre a Cmara
Municipal da Lourinh e o Grupo de Estudos e Pesquisas Subaquticas
(GEPS) de Peniche (2005 2006), nos quais participaram, em momentos
distintos, dois grupos de estudantes do curso de Histria, variante de
Arqueologia, pertencentes Universidade de Coimbra e Universidade de
Lisboa.

 Orientao de quatro estgios ao abrigo do programa Projovem. O projecto


Projovem um programa de ocupao de tempos livres promovido pelo
Sector de Juventude, cujo principal objectivo oferecer aos jovens do
Municpio da Lourinh a oportunidade de desenvolverem competncias
profissionais durante as frias escolares, colaborando com os diversos
servios da Cmara Municipal. Assim, o Sector de Arquivo Municipal tem
acolhido e orientado diversos estagirios desde 2007, os quais tm
colaborado com os tcnicos deste sector nos processos de informatizao,
digitalizao e higienizao documental.

 Apoio ao projecto de investigao desenvolvido pelo Dr. Raphael Costa da


McMaster University Department of History, Ontario, Canada na fase de
recolha e pesquisa documental, o qual deu origem a um ensaio acadmico
com o ttulo Lourinha's Novo Mercado Municipal and Portugal's Move to
Modernity, 1960-1990.

Assim, pela parte do Sector de Arquivo, constata-se uma maior aposta nas
actividades tcnicas de apoio aos servios (clientes internos), isto , centrada nos
aspectos da organizao e gesto do arquivo corrente da Organizao, que contrasta
com um reduzido investimento a jusante do sistema de arquivo, isto , na oferta
cultural atravs da criao de outros produtos, por exemplo: organizao de
exposies e actividades temticas; criao de uma linha editorial com publicaes
de textos e estudos desenvolvidos com base em fontes documentais existentes no
Arquivo Municipal da Lourinh, etc.

No que concerne divulgao dos recursos de informao existentes no Arquivo,


s muito recentemente foi implementada uma webpage no site do Municpio da
Lourinh (Setembro de 2009), a partir da qual o cidado-cliente poder ter
conhecimento dos servios prestados pelo Arquivo, modo de acesso informao,
legislao especfica, e objectivos do servio. Nesta webpage o cidado-cliente
poder ainda visualizar um separador de FAQs (dvidas frequentes) e preencher um

137
formulrio electrnico de dvidas e sugestes que ser automaticamente
encaminhado para o e-mail do prprio Sector de Arquivo Municipal.

Finalmente, importa tambm tecer aqui algumas consideraes relativas s


caractersticas do espao fsico consignado para a conservao dos documentos.
Pois, o volume e taxa de crescimento bem como as caractersticas fsicas das
instalaes para o armazenamento dos documentos de arquivo so factores
decisivos para garantir a sua plena utilizao, proteco (segurana e
confidencialidade), e acessibilidade (NP 4438-2:2005: 29 30).
A nossa anlise recai sobre duas dimenses fsicas distintas. A primeira, diz
respeito necessidade de espao fsico permanente para conservao dos
processos em fase activa inerente a todas as unidades administrativas de apoio aos
servios tcnicos do Municpio da Lourinh desconsiderada, por exemplo, no
Projecto de Reorganizao dos Servios (2008-2009). Neste projecto, que teve a
virtude de melhorar o atendimento ao cidado-cliente externo88, no foram, porm,
considerados os clculos de crescimento anual de determinadas sries documentais
devidamente assinalados no Diagnstico ao Edifcio do Arquivo Municipal da
Lourinh (2007)89, e no qual se advertiu tambm para a sobrelotao dos depsitos
de arquivo e o impacto que este facto iria surtir nos servios de apoio administrativo
que apresentam um maior ndice de produo documental a Seco de Apoio
Administrativo Diviso de Ordenamento do Territrio e Urbanismo, a Seco
Administrativa de Apoio Diviso de Obras Municipais, o Sector de Concursos
(Diviso Administrativa), e a Seco de Contabilidade (Diviso de Gesto
Financeira).

A segunda dimenso de anlise prende-se com o espao fsico no qual se


encontra presentemente toda a documentao acumulada pela Organizao entre
1864 e 2007.
Apesar das recomendaes tcnicas vertidas no relatrio supra mencionado, a
Organizao continua a desconsiderar a urgncia de uma soluo definitiva para a
preservao fsica da documentao acumulada, o que exige, forosamente, a
construo de um edifcio de raz ou a adaptao projectada de um espao existente
que oferea as condies necessrias para o devido efeito90.

88
Sobre o qual reflectimos no ponto 3.1 do presente estudo, dedicado anlise do projecto de
implementao do Balco do Muncipe.
89
Ver anexo IV.
90
Entre 2008 e 2009 registaram-se cinco reclamaes directamente formalizadas no Livro de
Reclamaes existente no Sector de Arquivo Municipal da Lourinh, por parte de diversos cidados-
clientes. Todas as reclamaes formais e informais incidem sobre o mesmo aspecto: ausncia de
condies fsicas de acolhimento para consulta de processos.
138
Naquele relatrio foi apresentada uma anlise das condies fsicas de
armazenamento da documentao acumulada, com base no estudo e
desenvolvimento dos seguintes aspectos:

 Localizao e factores ambientais exgenos;

 Caracterizao do actual edifcio: configurao interna do espao;

 Deficincias ergonmicas (espao de atendimento ao pblico e tratamento

tcnico da documentao);

 Agentes de deteriorao identificados;

 Volume total da documentao existente;

 Capacidade de armazenamento;

 Previso do crescimento anual;

 Propostas de interveno e medidas de preveno em curso;

 Subsdios para um projecto de construo de um novo edifcio.

Por fora do projecto de construo do novo edifcio para a Biblioteca Municipal,


a qual ser edificada no terreno onde actualmente se encontra o Arquivo Municipal, o
executivo camarrio decidiu que a documentao acumulada naquele espao (1860-
2008) dever ser transferida para um armazm alugado a uma empresa privada, ao
abrigo de um contrato de arrendamento de cinco anos. O respectivo armazm

apresenta uma rea de 216 m e 7 metros de p direito.

Trata-se de um espao constitudo por uma estrutura metlica (paredes e tecto)


que naturalmente no foi projectado para armazenar documentos de arquivo, pelo
que presumimos ser desadequado para manter as condies de climatizao
(controlo de humidade e temperatura) que se exigem para a preservao
documental.
Por outro lado, a sua localizao, ainda mais afastada do edifcio dos Paos do
Municpio, prejudicar quer os clientes internos face constante necessidade de
pesquisa e devoluo de processos ao Sector de Arquivo, quer os cidados-clientes
externos que diariamente se dirigem quele sector mormente para efeitos de pedidos
de reproduo e autenticao de documentos inerentes srie de processos de
obras particulares ali acumulada (1934-2008).

139
Tendo em conta o crescente volume de documentao em suporte papel com
valor probatrio que ainda hoje se produz e, por outro lado, a preservao do
patrimnio documental existente, importa no desconsiderar a vertente fsica do
sistema de arquivo do Municpio da Lourinh.

Por outro lado, o recente aumento da procura de recursos de informao


existentes no Arquivo Municipal, especialmente por parte dos cidados-clientes
externos do Municpio da Lourinh, parece-nos justificar um investimento de fundo
num espao fsico que dignifique aquele servio, a par de uma maior aposta no
potencial cultural subjacente ao mesmo.

Em suma, face diversidade de constrangimentos tcnicos e operativos


associados a uma realidade orgnica complexa e funcionalmente multifacetada,
composta por uma grande variedade de actividades e servios prestados quer aos
clientes internos, quer ao cidado-cliente externo, preconizamos pois uma
abordagem sistmica a partir da gesto documental, qual subjaz o sistema de
arquivo e o sistema tecnolgico como pilares estruturantes de um sistema de gesto
da qualidade (SGQ).

Sistema
da Qualidade

Sistema Sistema
de Arquivo Tecnolgico
Gesto
Documental

Figura 11 Abordagem sistmica na perspectiva da gesto documental

Deste modo, rejeitamos a forma como no senso comum e, particularmente, no


seio da Organizao em anlise, ainda por vezes entendido o conceito de Arquivo:
para alguns (poucos), o lugar onde por excelncia se conserva o conhecimento e a
histria das instituies e, para outros (muitos), o derradeiro lugar do arquivo morto,
onde so depositados os documentos moribundos ou j sem vida.

140
Mas a melhoria contnua do sistema de gesto documental do Municpio da
Lourinh no se reduz ao mbito do conhecimento arquivstico, nem apenas ao
domnio da informtica, sendo mais profcuo e iluminado o caminho que se trilhar a
partir da convergncia de esforos, partilha de experincias e domnios tcnicos
distintos.

Nesse sentido, como oportunidade de melhoria dos aspectos assinalados ao


longo deste captulo, propomos a constituio de um grupo de trabalho composto por
elementos da Seco de Expediente Geral (SEG), Sector de Arquivo Municipal
(SAM), Sector de Modernizao Administrativa (SMA), e Sector de Informtica e
Novas Tecnologias da Informao (SINTI), coordenado pelo respectivo Chefe da
Diviso Administrativa (DA), com o intuito de se agir de uma forma mais cabal e
concertada em torno das disfunes anteriormente identificadas no sistema de
arquivo, e/ou outras que eventualmente nos tenham escapado.

141
3. O Sistema de Gesto da Qualidade do Municpio da Lourinh

Em 2008, o Municpio da Lourinh iniciou um processo de remodelao dos


servios com o intuito de concentrar num s espao os diversos servios de
atendimento que at ento se encontravam dispersos pelo edifcio dos Paos do
Concelho.

Segundo o Plano de Actividades de 2009 do Municpio da Lourinh o conceito


de Balco do Muncipe (BM) idealizado foi descrito como um produto que integrava
inovao e conforto para o utente, indo de encontro ao conceito de atendimento
integrado e aplicando a gesto por processos (2009: 2).
Neste contexto a implementao de um sistema de gesto da qualidade (SGQ)
desde logo definido como suporte do Projecto de Reorganizao dos Servios do
Municpio da Lourinh.

Os servios de apoio administrativo encontram-se dispersos por alguns


espaos, de referir o edifcio dos Paos do Concelho, o edifcio do Mercado Municipal
e o antigo edifcio dos Paos do Municpio. Este facto fazia com que no houvesse
() uma uniformizao no atendimento, o que podia trazer constrangimentos, aos
servios e utentes, relacionados com o cumprimento de prazos, com alguns trmites
processuais, com a eficcia e eficincia na resoluo dos assuntos, entre outros
(2009: 3-4).
O Balco nico do Municpio da Lourinh, constitudo em Junho de 2009,
formalmente designado por Balco do Muncipe (BM), articula-se com os seguintes
servios:

a) Associativismo;
b) Taxas e Licenas;
c) Obras Particulares;
d) gua e Saneamento;
e) Educao;
f) Aco Social;
g) Actividades Culturais e Desportivas;
h) Cobrana.

Pese embora o pblico-alvo do Balco nico de atendimento seja o muncipe


e, por isso, a justificao para a sua designao oficial ter sido Balco do
Muncipe, importa referir que qualquer cidado-cliente, seja na qualidade de pessoa
singular ou na qualidade de pessoal colectiva, poder dirigir-se ao mesmo sem
necessariamente possuir o estatuto de muncipe, isto , com residncia ou morada
fiscal no Municpio da Lourinh.
142
Assim, o conceito de Balco nico estava relacionado com a concentrao da
prestao de servios num nico espao de atendimento () ao cidado, ou seja,
que representaria a primeira e a ltima fase da maioria dos processos que do
entrada na Organizao, da qual o Balco ser o rosto. (2009: 3 e 4)

No obstante a pertinente preocupao vertida no documento supra citado,


esquecido ficou no apenas o edifcio onde presentemente opera o Sector de Arquivo
Municipal, mas em especial os servios que este presta diariamente ao cidado-
cliente, uma vez que o mesmo possui atribuies de apoio administrativo e de
atendimento directo ao pblico, ou seja, servindo paralelamente os clientes internos e
os clientes externos do Municpio da Lourinh.

O Sector de Arquivo Municipal garante o atendimento para o acesso (consulta e


reproduo) de toda a documentao de conservao definitiva acumulada entre
1860 e 2008; mas, sobretudo, e em maior volume, a consulta e reproduo
autenticada de documentos para efeitos de pagamento de IMI (Imposto Municipal
sobre Imveis), designadamente, documentao conexa aos processos de obras
particulares (peas desenhadas e escritas), tendo em conta que no edifcio onde
opera aquele sector que se encontram depositados todos os processos de obras
particulares acumulados desde o ano de 1934 at ao ano de 2008.

A mdia anual de atendimentos (emprstimos, pedidos de consulta e reproduo


documental no prprio espao fsico, atravs de telefone ou por e-mail) efectuados
por parte daquele sector de 3200 atendimentos.

Todavia, aquilo que importa abordar no mbito do presente estudo mais o


Arquivo da Organizao luz de uma perspectiva sistmica, isto , centrando a
anlise no sistema de arquivo ou de gesto documental como suporte do sistema de
gesto da qualidade, e no tanto discorrer acerca do funcionamento do Sector de
Arquivo Municipal enquanto servio tcnico e de apoio administrativo.

143
3.1 Implementao do Balco do Muncipe

O projecto de implementao do Balco do Muncipe foi programado de uma


forma faseada pelo que se pretende materializar o mesmo em sete fases distintas. A
cada uma das fases correspondem diferentes aces, actividades e objectivos que
sustentaro a execuo do mesmo.

De uma forma sistematizada, apresenta-se em seguida as actividades inerentes a


cada uma das fases do projecto em apreo, salvaguardando-se desde j que as
fases 1, 2, 3 e 4 j foram cumpridas, encontrando-se fase 5 presentemente em
execuo, coincidindo, portanto, com o desenvolvimento do nosso estudo.

Na Fase 1 Apresentao e Diagnstico pretendia-se que os trabalhadores dos


diferentes servios conhecessem o projecto na generalidade, e fizessem propostas
de melhoria, com o objectivo de aperfeioar todos os pontos fracos do projecto.

Na Fase 2 Adaptao Fsica do Espao procedeu-se remodelao dos


diferentes espaos de funcionamento dos servios, conforme o projecto aprovado por
todos os dirigentes, e depois da colaborao de todos os servios. Todas as
alteraes fsicas foram projectadas para que se cumprissem os objectivos
orientadores deste projecto. Nesta fase, deu-se prioridade s alteraes que no
implicassem obras, para s depois iniciar as diferentes obras necessrias. Todas as
alteraes foram estudadas ao pormenor, pois os servios tiveram que assegurar as
suas actividades, e o atendimento dos utentes no poderia encerrar.

Na Fase 3 Processo de mobilidade interna foi nomeado um grupo de trabalho


pelo Executivo Camarrio. Esse grupo apresentou uma proposta com base nas
premissas transmitidas pelo Executivo. Depois da proposta ser aprovada, e debatida
no seio do Executivo, foi submetida considerao dos Chefes de Diviso.

Na Fase 4 Recrutamento da Equipa para o Balco do Muncipe o objectivo foi


fazer cumprir as alteraes aprovadas na fase anterior. O recrutamento interno seria
uma primeira etapa e, posteriormente, caso houvesse necessidade seriam
desenvolvidos os procedimentos para um recrutamento externo.

Na Fase 5 Formao pretende-se que a equipa que compusesse o Balco do


Muncipe adquira a formao necessria para o exerccio das suas funes. Neste
sentido, a formao ter dois moldes diferentes. Uma parte da formao ser interna,
sendo ministrada pelos diferentes servios. A outra parte estar directamente
relacionada com a aquisio de formao externa, onde o principal objectivo ser a

144
qualificao do atendimento da Organizao, e posterior reconhecimento atravs da
sua certificao.

Na Fase 6 Implementao o maior objectivo a inaugurao e divulgao do


Balco do Muncipe. A divulgao dever ser coordenada por uma equipa, pois
pretende-se que tenha grande impacto ao nvel local e regional.

Na Fase 7 Avaliao e Melhoria Continua o objectivo verificar os pontos fortes e


fracos, as oportunidades e ameaas do projecto. A metodologia adoptada incluir a
realizao de questionrios aos trabalhadores envolvidos, e aos clientes. Sero
tambm realizadas reunies com diferentes grupos de trabalhadores.

145
3.2 Os Objectivos e a Estratgia

A Cmara Municipal da Lourinh no Plano de Actividades de 2009, para o Sector


de Modernizao Administrativa, definiu os seguintes objectivos estratgicos:

a) Implementar um projecto de elevada qualidade na Organizao;


b) Envolver os trabalhadores91 num projecto de mudana e modernizao
administrativa;
c) Iniciar um processo de modernizao, que deve ter como objectivo a
melhoria contnua dos servios;
d) Definir instrumentos de gesto e indicadores que lhe permitam quantificar e
medir o desempenho dos servios e dos seus funcionrios;
e) Dotar a Organizao dos requisitos necessrios futura implementao de
um Sistema de Gesto da Qualidade;
f) Dotar os trabalhadores envolvidos no projecto, de conhecimentos e
capacidades, possibilitando a sua participao na gesto de processos,
avaliao e deteco de oportunidades na melhoria dos mesmos.

Para a prossecuo dos objectivos supra descritos, foi paralelamente definido um


conjunto de aces a desenvolver.
Os quadros seguintes relacionam os objectivos estratgicos com os objectivos
especficos e com as aces a desenvolver.

91
A expresso trabalhadores surge na Lei 12-A de 2008 que estabelece os regimes de vinculao, de
carreiras e de remuneraes dos trabalhadores que exercem funes pblicas, e substitui a clssica
designao de funcionrios pblicos, apesar de esta substituio no ser explcita.
146
Unidade
Objectivos Estratgicos Objectivos Especficos
Orgnica
Implementar um projecto de elevada Desenvolver um projecto de
SMA
qualidade na Organizao Formao-aco
Envolver os trabalhadores num projecto de
Implementar o Balco do Muncipe SMA
mudana e modernizao administrativa
Iniciar um processo de modernizao, que
Implementar os requisitos da NP ISO
deve ter como objectivo a melhoria contnua SMA
9001:2008
dos servios
Definir instrumentos de gesto e indicadores
Implementar a Certificao da NP
que lhe permitam quantificar e medir o SMA
ISO 9001:2008
desempenho dos servios
Dotar a Organizao dos requisitos
Desenvolver um projecto de
necessrios futura implementao de um SMA
Formao-aco
Sistema de Gesto da Qualidade
Dotar os trabalhadores envolvidos no
projecto, de conhecimentos e capacidades,
Desenvolver um projecto de
possibilitando a sua participao na gesto de SMA
Formao-aco
processos, avaliao e deteco de
oportunidades na melhoria dos mesmos

Quadro 7. Objectivos do Sector de Modernizao Administrativa (2009)

Igualmente relevante para o processo de implementao do Balco do Muncipe


(BM) considerou o Sector de Modernizao Administrativa traar as aces a
desenvolver antes e depois do mesmo.

Perodo Objectivo Especfico Aces a Desenvolver


Criar uma equipa slida, constituda por trabalhadores
motivados e com perfil para desenvolverem actividades
relacionadas com o atendimento;
Implementar uma reorganizao de processos, ou seja, a
transferncia de processos, que antes pertenciam a
determinados servios, para o BM
Antes
Contratar/nomear um gestor de processo, que assumir
Implementar o Balco do responsabilidades ao nvel dos processos desenvolvidos
Muncipe (BM) pelo BM, e ao nvel da gesto dos recursos humanos que
compem a equipa do BM
Reestruturar fisicamente o local previsto para
implementao do BM (caso no haja condies para tal
Implementar um sistema de gesto da qualidade
Implementar um sistema de atendimento integrado
Depois
Implementar um horrio de jornada contnua
Implementar um novo modelo de gesto de reclamaes

Quadro 8. Linhas de Aco para a implementao do Balco do Muncipe


147
Segundo o Plano de Actividades de 2009 apesar dos custos associados, est
comprovado que a implementao eficiente e eficaz do BM, associada a uma gesto
por processos, permite uma maximizao dos recursos humanos e fsicos, que se
reflectem na celeridade do tratamento dos processos, bem como no aumento da
qualidade dos servios prestados aos cidados. (2009: 8)

148
3.3 A Poltica da Qualidade

Para assegurar o bom funcionamento, desenvolvimento e melhoria contnua do


Sistema de Gesto da Qualidade do Balco do Muncipe, alinhado com o referencial
NP EN ISO 9001:2008, foi definida a seguinte Poltica da Qualidade e respectivos
objectivos.

POLITICA OBJECTIVO META

Melhorar continuamente a eficcia do Realizar questionrios de avaliao de satisfao aos


Anual
Sistema de Gesto da Qualidade no Balco trabalhadores
do Muncipe, de forma a promover a
satisfao dos utentes e trabalhadores
Realizar questionrios de avaliao de satisfao aos utentes Semestral

Reduo do tempo mdio de espera 10% ano

Reduo do tempo de espera do Atendimento Rpido 10% ano

Reduzir o n de reclamaes 10% ano

Tempo de atendimento de processo de guas 10% ano

Tempo de atendimento de processo de atendimento tcnico 5% ano

Tempo de atendimento de processo de obras particulares e 10% ano


loteamento
Tempo de atendimento de processo de cpias, certides, 10% ano
horrios e informaes diversas

Tempo de atendimento de processo de cobrana de guas 5% ano

Tempo de atendimento de processo de transportes e refeies 5% ano

Tempo de atendimento de processo on-line 5% ano

Assegurar o cumprimento da legislao Antes do


Implementar um sistema de informao para actualizao e
aplicvel aos servios prestados final do 2
divulgao interna da legislao
semestre
Dar continuidade poltica de inovao e
modernizao, nomeadamente no que se Implementar o SGD totalidade dos parceiros internos do Final de
refere s tecnologias de informao e Balco do Muncipe 2009
comunicao

Promover aces de formao especfica em tcnicas de 1/ano


atendimento
Assegurar a formao contnua e os
recursos materiais necessrios, com vista
Promover reunies peridicas entre tcnicos Mensais
melhoria das competncias, dedicao e
motivao dos trabalhadores

Implementar propostas de melhoria do servio 3/ano

Quadro 9. Poltica da Qualidade do Municpio da Lourinh

149
Concomitantemente, a par da Poltica da Qualidade foram formalmente vertidos
para o Manual da Qualidade (1 Verso, 2009-04-30) a Misso, Viso e Valores do
Municpio da Lourinh:

Misso
Materializar as necessidades e as expectativas dos clientes, cultivando e
estimulando a solidariedade, a responsabilidade social, a cultura e a educao, de
forma a proporcionar um modo de vida assente em padres de excelncia e a atrair
investimentos impulsionadores do desenvolvimento sustentvel do Municpio da
Lourinh.

Viso
Ser um Municpio de referncia, uma comunidade segura, salutar e sustentvel
e um lugar para se viver, onde se privilegia o modo de vida assente em padres de
excelncia, a cultura, a educao e as oportunidades para todos.

Valores

Excelncia:

- Qualidade dos produtos/servios;


- Eficincia organizacional;
- Eficcia dos servios.

Pr-actividade:
- Desenvolvimento de uma cultura organizacional que promova o planeamento, a
modernizao administrativa e cultive a promoo da identidade do concelho.

Justia Social:
- Solidariedade para com os mais desfavorecidos;
- Monitorizao e controlo das aces de solidariedade realizadas.

A definio da Poltica da Qualidade a par da divulgao da Misso, Viso e


Valores do Municpio da Lourinh, constituem-se como etapas e instrumentos de
gesto e orientao fundamentais para levar a bom porto o projecto de modernizao
administrativa em curso com vista certificao da Qualidade.
Assim, segundo despacho do Presidente da Cmara Municipal da Lourinh de
2009-05-21 a correcta execuo deste projecto de certificao () dever ser
acompanhada da constituio de um Conselho da Qualidade e de um Gestor da
Qualidade, sendo que aquando da certificao de um servio de atendimento que,
abranja vrias de actuao, deve tambm ser equacionado a existncia de um
responsvel por todo o atendimento.
150
3.4 O Conselho da Qualidade

Nos termos do despacho supra foi ento determinada a constituio de um


Conselho da Qualidade composto por um grupo de sete pessoas: um elemento da
gesto de topo; um Gestor da Qualidade; um elemento do Sector de Modernizao
Administrativa; e quatro Chefes de Diviso, correspondentes s reas de
Ordenamento do Territrio e Urbanismo, Gesto Financeira, Administrativa e Scio-
Cultural precisamente as reas de cujos processos integram o sistema de gesto
da qualidade.

Para alm das atribuies afectas ao Conselho da Qualidade, no mesmo


despacho foi nomeado um Responsvel do Atendimento e respectivas funes e,
consequentemente, indigitados os trabalhadores que passaram a compor o Balco
do Muncipe e as suas respectivas funes.
O Conselho da Qualidade o rgo mximo do Sistema de Gesto da Qualidade
e do respectivo processo de certificao, assegurando tambm o bom funcionamento
do Balco do Muncipe.

3.5 A Formao

A formao inicial e a formao contnua constituem, em momentos distintos,


requisitos fundamentais para se encetar qualquer projecto de modernizao e
melhoria dos servios.

Assim, a formao sobre a temtica da Qualidade oferecida aos trabalhadores do


Municpio da Lourinh no mbito do Projecto de Modernizao Administrativa e
Simplificao dos Servios (MASS) (2007-2008) foi inicialmente ministrada pela
empresa PriceWaterhouseCoopers Assessoria de Gesto, Lda. ao abrigo do
programa FORAL Formao para as Autarquias Locais.

O objectivo seria que aquela empresa transmitisse know-how no domnio da


reengenharia de processos e da implementao do Sistema de Gesto da Qualidade,
e que se mantivesse posteriormente ligada ao Municpio da Lourinh com o intuito de
apoiar e monitorizar o processo de preparao para obteno do certificado de
Qualidade de diversos servios camarrios atravs do referencial ISO 9001:2008.

Contudo, face a determinadas fragilidades pedaggico-formativas oportunamente


observadas por parte de diversos trabalhadores que participaram naquele processo
de formao inicial, optou-se por se contratar um novo parceiro: a empresa INOVA
Engenharia de Sistemas, SA.

151
Mas a mudana de parceiro implicou tambm a mudana de estratgia
relativamente ao projecto de formao e aos servios a considerar para o processo
de certificao da Qualidade.
Se, inicialmente foram desenvolvidas diversas aces de formao-aco
ministradas pela empresa PriceWaterhouseCoopers Assessoria de Gesto, Lda.,
durante cerca de doze meses e correspondendo a um total de 239 horas de
formao, nas quais participaram elementos representantes de todos os servios de
apoio tcnico e administrativo do Municpio da Lourinh. A orientao definida com a
empresa INOVA Engenharia de Sistemas, SA. restringe o nmero de participantes
e de servios, contemplando apenas aqueles que esto directamente relacionados
com o atendimento ao pblico efectuado no edifcio dos Paos do Concelho,
desconsiderando-se, no nosso entender, dois dos oito princpios fundamentais da
Gesto da Qualidade: a abordagem sistmica e o envolvimento da pessoas.

O objectivo do actual projecto reduz-se portanto implementao do Balco do


Muncipe conceptualmente definido como balco nico de atendimento e, em
ltima instncia, com vista certificao da Qualidade do mesmo.

A empresa INOVA Engenharia de Sistemas, SA. apresenta assim um programa


de aces de formao desdobrado em diversas actividades ministradas aos
trabalhadores directamente afectos ao Balco do Muncipe durante o ano de 2009:
Diagnstico Especfico de Actividades, Processos de Prestao de Servio,
Processos de Medio, anlise e melhoria, Implementao do Projecto-Sistema
de Gesto, Pr-Auditoria e Auditoria Final.
Na vertente da formao-aco, o mapeamento de processos e a sua
representao grfica atravs de fluxogramas daro continuidade a uma orientao
metodolgica iniciada com a empresa PriceWaterhouseCoopers Assessoria de
Gesto, Lda.

Relativamente aos aspectos especficos do Atendimento (postura e formalidades


na comunicao), importa referir que a formao neste domnio foi previamente
ministrada com recurso ao know-how interno, nomeadamente pelo Dr. Miguel Reis
Silva, tcnico superior afecto ao sector de modernizao administrativa desde 2007-
04-26, e posteriormente nomeado como Gestor da Qualidade.

O Projecto de Melhoria do Atendimento, iniciado em 2006, com o intuito de


aumentar progressivamente a qualidade do atendimento telefnico e presencial dos
servios do Municpio da Lourinh, segundo o despacho do vereador responsvel
pela Modernizao Administrativa de 2006-06-20, tinha como principais objectivos
aumentar os rcios de qualidade no atendimento e criar fluxos organizados de

152
comunicao interna. Para o efeito, naquele mesmo ano foram cumpridos dois
workshops sobre Atendimento ao Muncipe tendo como suporte o Manual de
Atendimento no qual so apresentadas diversas orientaes relativas ao
atendimento telefnico.

Do ponto de vista do planeamento e operacionalizao deste projecto, o mesmo


foi delineado de uma forma trifaseada:

1. A Primeira Fase teve como objectivo sensibilizar todos os Dirigentes e


trabalhadores para o Atendimento. Nesse sentido, realizou-se uma
reunio de sensibilizao (2006-06-08), onde foram abordados os
seguintes pontos-chave:

a) Atendimento telefnico;
b) Situaes adversas;
c) Tratamento de reclamaes;
d) Comunicao interna.

2. A Segunda Fase, iniciada em 2006-06-26, corresponde aplicao das


orientaes definidas na primeira fase, mas tambm com a correco e
melhoria contnua do atendimento prestado aos muncipes, atravs dos
seguintes procedimentos:

a) O registo de reclamaes por telefone em formulrio prprio;


b) A identificao do funcionrio na chamada telefnica recebida;
c) A comunicao de situaes pertinentes quer s outras Divises,
quer ao Operador Telefnico.

3. A Terceira Fase concerne avaliao (medio da qualidade) do


atendimento telefnico e presencial dos Servios, com base nas
orientaes estabelecidas nas fases supra.

Neste momento, o balano efectuado ao nvel do atendimento telefnico


bastante positivo, destacando-se uma melhoria qualitativa no tratamento
(cordialidade, transparncia e eficcia) dos processos e pedidos de informao
apresentados por telefone. Esta ilao apenas de natureza intuitiva, isto , com
base em opinies informais partilhadas entre trabalhadores do Municpio da Lourinh
e clientes externos, estando, contudo, previsto a aplicao de um questionrio sobre
a satisfao da qualidade no atendimento para se obter uma anlise mais objectiva e
vlida desta realidade.

153
3.6 A normalizao dos processos e procedimentos

De facto, nem tudo nesta vida tem que estar normalizado, e mal estariam as
coisas se assim fosse (NES FERNNDEZ, 2007).
Contudo, tambm verdade que enquanto clientes e consumidores de servios
pblicos ou privados, interessa-nos adquirir produtos de qualidade, segundo padres
cientficos credveis e que respeitem tcnicas e normas de produo
internacionalmente reconhecidas.

Mas a normalizao de processos no se dever reduzir apenas aos aspectos


formais dos mesmos, incidindo antes no seu substrato, isto , na razo de terem sido
produzidos os clientes.

3.6.1 O Manual de Comunicao Escrita

Existe hoje uma noo generalizada de que os documentos e processos


administrativos devem ser objecto de normalizao. Cada tipologia documental deve
obedecer a caractersticas iguais e a formatos idnticos. Esta uma ideia que se
afirma na dcada de 60 do sc. XX, a par da aplicao dos princpios da eficcia e
eficincia na elaborao de formulrios e normalizao de impressos.

A racionalizao de formulrios visa, no fundo, suprimir documentos


desnecessrios vulgarmente criados pelos trabalhadores para controlo de tarefas e
procedimentos multiplicados vezes sem conta e, por outro lado, simplificar a
informao atravs da eliminao de campos para insero de dados irrelevantes
que ficam muitas vezes em branco, originando o aumento do volume de informao
desnecessria.
Foi com este intuito que, em 2007-09-27, se apresentou e submeteu apreciao
de todos os trabalhadores do Municpio da Lourinh o Manual de Comunicao
Escrita (edio 1/07), em forma de projecto, no sentido de colher contributos para
melhorar o contedo do mesmo. E, em 2008-08-20 o mesmo documento foi
novamente divulgado, tendo sido posteriormente aprovado pelo Presidente da
Cmara Municipal da Lourinh em 2008-10-13. Porm, dever-se- considerar a sua
segunda edio de 2009-04-06 como a mais completa do ponto de vista da forma e
do seu contedo.

O Manual de Comunicao Escrita um instrumento normalizador


extremamente relevante do ponto de vista da uniformizao dos procedimentos
relativos produo e circulao documental na Organizao e em estudo.

154
O objectivo deste instrumento apresentar um conjunto de parmetros que
regulam a elaborao, aprovao e divulgao de toda a comunicao escrita da
Cmara Municipal da Lourinh, no sentido da implementao de uma imagem nica
da organizao (p. 3).

Relativamente ao seu mbito, o Manual diz respeito a toda a documentao que


a Organizao disponibiliza ao cidado/cliente, bem como a documentao que
utiliza na sua comunicao interna. Exceptuam-se os documentos extrados de
aplicaes informticas que no permitam a sua configurao e ou edio prvias.
(p. 3).
A metodologia para a elaborao e implementao do Manual dividiu-se
essencialmente em seis fases distintas, a saber:

1. Levantamento de todos os formulrios e tipologias documentais


presentemente usados pelos servios do Municpio da Lourinh;
2. Avaliao da configurao grfica dos formulrios e da informao
apresentada e solicitada pelos mesmos;
3. Elaborao dos novos modelos;
4. Apresentao dos novos modelos a todos os colaboradores e recolha de
opinies para melhoria dos mesmos;
5. Elaborao e aprovao da primeira verso do Manual de Comunicao
Escrita, com os novos modelos melhorados;
6. Divulgao do Manual de Comunicao Escrita.

Ainda no que concerne aos aspectos formais do Manual de Comunicao Escrita,


so definidos procedimentos para a sua aprovao, distribuio/comunicao e para
efeitos de reviso e actualizao do mesmo. Quanto s tipologias documentais,
apresentado um conjunto de orientaes especficas para cada uma das seguintes:

 Informao
 Parecer
 Despacho
 Ofcio
 Edital
 Proposta de Melhoria
 Relatrio/Manual
 Fax
 E-mail

155
No que diz respeito aos aspectos grficos dos documentos, o Manual contm um
quadro (Quadro 1, p.7) com um conjunto detalhado de regras que devero ser
consideradas no apenas para a produo dos documentos supra, mas tambm os
materiais promocionais, publicitrios e de divulgao. Estas regras visam
essencialmente normalizar o tamanho e o tipo de letra para ttulos, subttulos, texto e
identificao do funcionrio (que pode ser redactor e/ou gestor do processo), o
espaamento entre linhas, o formato do papel, a utilizao diferenciada do logtipo e
do Braso, a identificao hierarquizada da entidade e servio produtor e do
colaborador, e a paginao normalizao da imagem institucional.

Figura 12 Exemplo de tipologia documental normalizada (Despacho)

156
Figura 13 Exemplo de tipologia documental normalizada (Ofcio)

Por fim, o Manual prev a apresentao de novos modelos de formulrios por


parte dos servios, definindo para o efeito um conjunto de regras para a elaborao,
avaliao, aprovao e divulgao dos mesmos.

157
3.6.2 A abordagem por processos

Para alm da importncia da uniformizao de procedimentos no domnio da


comunicao escrita, a normalizao dever-se- estender igualmente aos processos
tcnico-administrativos de suporte e de gesto das Organizaes.
Segundo a norma ISO 9001:2008 a implementao do sistema de gesto da
qualidade baseado na abordagem por processos da Organizao pressupe uma
identificao prvia das suas interaces internas e externas, no sentido de se
produzirem resultados que superem as expectativas dos seus clientes.

Assim, na sequncia do projecto de implementao do Balco do Muncipe


directamente associado ao projecto de implementao do Sistema de Gesto da
Qualidade, com vista certificao da qualidade em conformidade com a norma ISO
9001:2008, foram definidas trs categorias de processos, a saber:

a) Macro-processos associados ao Balco do Muncipe;

b) Processos do Sistema de Gesto da Qualidade;

c) Processos de prestao de servios.

Relativamente aos macro-processos associados ao Balco do Muncipe, foram


definidos os seguintes:

1. Recepo e encaminhamento do utente.

2. Atendimento telefnico.

3. Levantamento e entrega de documentos.

4. Atendimento on-line.

Quanto aos processos do Sistema de Gesto da Qualidade, dividem-se os


mesmos em quatro subcategorias associadas aos respectivos processos de
gesto:

1. Suporte
1.1 Gesto de Fornecedores Internos
1.2 Gesto do Sistema de Informao (circulao interna de
documentos)
1.3 Gesto de Infraestruturas e Ambiente de Trabalho
1.4 Gesto de Competncias
1.5 Avaliao de Desempenho

158
2. Ciclo de Gesto
2.1 Plano de Actividades
2.2 Comunicao Interna e Externa
2.3 Concepo e Desenvolvimento
2.4 Relatrio de Actividades

3. Melhoria
3.1 Gesto da Melhoria Contnua
3.2 Gesto das Reclamaes
3.3 Gesto de No-conformidades
3.4 Gesto de Aces Correctivas e Preventivas

4. Auditoria
4.1 Operacionalizar Programa de Auditorias

No que concerne aos designados processos de prestao de servios, estes


correspondem a todos os servios tradicionalmente prestados ao muncipe nos
distintos locais de atendimento de cada uma das seguintes unidades orgnicas:

 Seco de Expediente (secretaria)

 Sector Administrativo de guas

 Diviso de Ordenamento do Territrio e Urbanismo

 Diviso Scio-Cultural

Esta constitui, de uma forma sistematizada, a estrutura definida para se


implementar um sistema de gesto da qualidade no Municpio da Lourinh baseado
no conceito de gesto por processos subjacente norma ISO 9001:2008 e, em
ltima anlise, centrado na melhoria contnua, controlo da produo e focalizao no
cliente.

159
3.7 Propostas de melhoria

Numa perspectiva de melhoria contnua inerente aos princpios fundamentais


da gesto da qualidade, importa desde j tecer aqui algumas consideraes sobre o
alcance que se pretende com Manual de Comunicao Escrita, bem como em
relao os aspectos conceptuais relativos normalizao da terminologia utilizada
para a definio dos processos ou produtos da respectiva Organizao; e, em ltima
anlise, reflectir sobre o funcionamento do Balco do Muncipe.

Relativamente ao Manual de Comunicao Escrita, consideramos que os


documentos produzidos directamente a partir das aplicaes informticas existentes
no deveriam ficar fora do mbito deste instrumento. Desde logo, porque os mesmos
so, na sua essncia, informao orgnica que se materializa nos processos,
reflectindo pois a imagem e as actividades da Organizao.
Por outro lado, e tal como foi referido no ponto 2.3 do presente estudo, as
designaes das unidades orgnicas predefinidas nos formulrios produzidos
directamente a partir das aplicaes informticas desenvolvidas pela empresa AIRC,
no representam a realidade da estrutura orgnica do Municpio da Lourinh.
Permanecendo, assim, desvirtuada a imagem da Organizao no processo de
produo documental, quer em relao informao registada nos programas SGD
Sistema de Gesto Documental e SPO Sistema de Processos de Obras quer
no que respeita quela que enviada para os clientes externos do Municpio da
Lourinh e futuramente facultada no processo de atendimento prestado a partir do
Balco do Muncipe.

Em 2004, j com a actual estrutura orgnica em vigor, produziam-se Requisies


de produtos a partir da aplicao SGS Sistema de Gesto de Stocks
subsequentemente entregues aos respectivos fornecedores, nas quais por defeito
(usando uma expresso da gria informtica) eram apresentados e preenchidos
campos com designaes orgnicas totalmente discrepantes do respectivo
organograma. Para alm da inexistncia da unidade orgnica Departamento, eram
recorrentemente preenchidos (datados e assinados) os seguintes campos: Diviso
de Aprovisionamento e Repartio de Contabilidade que, na verdade, se
designavam (e designam) da seguinte forma: a primeira unidade, por Sector de
Aprovisionamento e Gesto de Stocks e, a segunda unidade, por Seco de
Contabilidade hierarquicamente dependentes da Diviso de Gesto Financeira92.

92
Ver exemplos no anexo V e compara-los com as designaes das unidades orgnicas representadas no
anexo I.
160
Entretanto, foi feita uma actualizao por parte da empresa AIRC relativamente a
estas ltimas designaes que aparecem no rodap do referido tipo de formulrio,
subsistindo ainda as designaes Departamento e Repartio por debaixo do
braso oficial do Municpio da Lourinh (canto superior esquerdo), conforme se
poder constatar no exemplo em anexo ao presente estudo.

Quanto definio de Fax e E-mail como tipologias documentais no Manual de


Comunicao Escrita, na sua segunda edio de 2009, subsiste uma certa confuso
entre o suporte ou meio atravs dos quais so veiculados os documentos, e o
conceito de tipologia documental. Segundo a Norma Portuguesa 4041:2005, por
tipologia documental93 entende-se a categoria em que se insere um documento
de arquivo de acordo com a sua forma e as funes a que se destina. Aplica-se a
documentos simples e compostos () Por exemplo, acta, ndice onomstico,
processo de servios por ajuste directo, recenseamento populacional (NP
4041:2005: 20). Assim, o Fax e o E-mail aproximam-se mais do conceito de forma
definido como conjunto de caracteres externos (suporte, apresentao grfica, etc.)
e internos (organizao do discurso, lngua, etc.) que do ao acto o aspecto que
corresponde sua natureza diplomtica e jurdica (NP 4041:2005: 20).

Numa prxima reviso do Manual de Comunicao Escrita (ed. 02/09), seria


portanto til aprofundar a anlise dos formulrios que se encontram quer em suporte
de papel, quer em suporte digital, normalizando a informao neles contida,
suprimindo documentos ou campos de informao desnecessrios, clarificando a
distino entre tipologia e suporte documental e, finalmente, evidenciando essas
aces no respectivo manual.

Quanto opo pela utilizao da designao macro-processos para se referir


s aces operativas de recepo e encaminhamento do utente, atendimento
telefnico, levantamento e entrega de documentos e atendimento on-line,
parece-nos, que a mesma se encontra desajustada da realidade.
Segundo a NP 4041:2005 um processo uma unidade arquivstica constituda
pelo conjunto de documentos referentes a qualquer aco administrativa ou judicial,
sujeita a tramitao prpria. Pode ser parte de um macro-processo, no caso de
procedimentos administrativos complexos e/ou articular-se em sub-processos,
correspondentes a fases com circuitos de deciso e/ou tipologias documentais
prprias (NP 4041:2005: 6).

93
Para uma reflexo mais aprofundada acerca do conceito de tipologia documental ver tambm
BELLOTTO, Helosa Liberalli (2002) Como fazer anlise diplomtica e anlise tipolgica de
documento de arquivo. Como Fazer. So Paulo: Arquivo do Estado e Imprensa Oficial do Estado, Vol.
8.

161
O conceito de macro-processo define-se como um conjunto de processos e,
eventualmente, dossiers e/ou coleces, que correspondem a uma mesma aco ou
um mesmo procedimento administrativo ou judicial complexo, ou seja, que engloba
ou coordena outros procedimentos, referentes ou no a uma mesma rea temtico-
funcional, mas independentes. (NP 4041:2005: 6). Mas o conceito de macro-
processo conforme definido na norma supra, no nosso entender, anula-se a si
prprio uma vez que confunde o conceito de processo com os conceitos de
coleco94 e dossier95 os quais se opem indubitavelmente ao conceito de
processo.

Por outro lado, na norma ISO 9000:2005, na qual se descreve os fundamentos


para a implementao dos sistemas de gesto da qualidade e se especifica a
terminologia que lhes aplicvel, no existe o conceito de macro-processo.
Assim, os designados macro-processos associados ao Balco do Muncipe, no
devero pois ser definidos nem como processos nem como macro-processos uma
vez que, efectivamente, no se referem a produtos ou unidades arquivsticas
constitudas por conjuntos de documentos resultantes de aces administrativas ou
judiciais (complexas), sujeitas a tramitao prpria.

A recepo e encaminhamento do utente, o atendimento telefnico, o


levantamento e entrega de documentos e o atendimento on-line, no nosso
entender, so apenas partes de um procedimento administrativo que podem coincidir
com o incio (entradas de informao), ou com o desenvolvimento, ou com o fim
(sada ou produto) da tramitao de um determinado processo, consoante o estado
em que o mesmo se encontre. Em rigor, tratam-se apenas de aces operativas, no
menos relevantes, mas que esto mais associadas ao conceito de registo, o qual
se define como documento de arquivo elaborado para efeitos de prova de actos,
factos ou acontecimentos. (NP 4041:2005: 6).
Segundo a NP EN ISO 9000:2005 o registo um documento que expressa
resultados obtidos ou fornece evidncia das actividades realizadas, podendo ser
usado como aco preventiva ou correctiva em diferentes momentos para o
controlo da rastreabilidade dos processos.

94
Segundo a NP 4041:2005 o conceito de coleco definido como uma unidade arquivstica
constituda por um conjunto de documentos do mesmo arquivo, organizada para efeitos de referncia
(ex. copiadores de correspondncia expedida), para servir de modelo produo de documentos com a
mesma finalidade (ex. coleces de formulrios), ou de acordo com critrios de arquivagem (ex.
coleces de documentos de despesa. Ope-se a processo.
95
Quanto ao conceito de dossier define-se como uma unidade arquivstica constituda por um
conjunto de documentos coligidos com o fim de informar uma deciso pontual (p. 6), ou seja, pode ser
constitudo por um conjunto de documentos cuja natureza poder no ser necessariamente orgnica nem
obedecer a uma determinada tramitao, por exemplo, legislao, relatrios tcnicos, notcias de
imprensa, etc. Este tipo de unidade arquivstica normalmente utilizado pela gesto de topo como
suporte e apoio no processo decisrio. (NP 4041:2005: 6)
162
Assim, consideramos til a implementao de registos de controlo da
rastreabilidade da informao a partir daquelas aces operativas directamente
executadas no Balco do Muncipe. Os registos devero estar respectivamente
associados aos processos produzidos na respectiva Organizao,
independentemente de terem sido efectuados em suporte de papel ou em suporte
digital.

No nosso entender, apenas se dever aplicar o conceito de processo ao


conjunto de actividades interrelacionadas e interactuantes que transformam
entradas em sadas () substituindo o termo processo pela sua definio, o termo
produto (NP EN ISO 9000:2005: 15).

Por outro lado, e tendo em conta que todos os processos produzidos pela
Organizao esto devidamente identificados no seu Plano de Classificao
Documental (2005), elaborado segundo a metodologia definida na norma ISO
15489:2001, consideramos pois oportuno harmonizar as designaes dos processos
associados ao sistema de gesto da qualidade com as expresses contidas na
proposta de reviso daquele instrumento, apresentada em anexo96 ao presente
estudo.

Os processos inerentes a cada uma das referidas unidades orgnicas e com


relao directa ou indirecta com o utente devero ser todos representados
detalhadamente em fluxogramas elaborados no apenas pelos trabalhadores
destacados para o Balco do Muncipe, mas em especial com a participao dos
tcnicos e assistentes administrativos mais experientes da Organizao.

O objectivo ser, numa primeira anlise, verificar a eventual existncia de


deficincias ou excesso de intervenes em cada um dos procedimentos de trabalho
inerentes aos processos para, depois, melhor-los; e, por outro lado, facilitar a
compreenso e leitura dos mesmos por parte de todos os trabalhadores destacados
para o Balco do Muncipe.

A etapa que correspondente ao mapeamento dos processos, elaborado com


base em modelos de fluxogramas normalizados, ser tecnicamente acompanhada
por um formador da empresa INOVA Engenharia de Sistemas, SA.

Para cada um dos processos ser tambm associado um Quadro Matriz no


qual so definidas as respectivas Instrues de Trabalho, conforme o exemplo
seguinte:

96
Ver anexo VI.
163
INSTRUO DE TRABALHO
IT ADE 01
Servios de Atendimento no mbito da Seco de Expediente

 OBJECTIVO
Definir os servios prestados pelo Balco do Muncipe da Cmara Municipal da Lourinh, no mbito da
Seco de Expediente, respectivos modelos e regulamentos municipais aplicveis, incluindo recepo e
entrega de documentos e cobrana quando aplicvel.

 MBITO
Aplica-se ao SGQ do Balco do Muncipe da Cmara Municipal da Lourinh.

 DESCRIO
Os servios de atendimento prestados pelo Balco do Muncipe, no mbito da Seco de Expediente, so os
descritos na tabela seguinte.

Regulamentos
Servios Modelos
Municipais

Recepo de Pedido de Exame de Carta de Caador


MOD.DGRF N.a.
173-03A

Recepo de Pedido de Concesso de Carta de


Caador MOD.DGRF N.a.
003.009

Recepo de Pedido de Renovao/2 Via de Carta de MOD.DGRF


Caador 003.009 N.a.
MOD.618 (guia
substituio)

Recepo de Pedido de Concesso de Licena de MOD_ADE_01


Conduo de Ciclomotor N.a.
MOD.334 (guia
substituio)

Recepo de Pedido de Renovao/2 Via de Licena MOD_ADE_01


de Conduo de Ciclomotor N.a.
MOD.334 (guia
substituio)

Recepo de Pedido de Renovao/2 Via de Licena MOD_ADE_01


de Conduo de Veculos Agrcolas N.a.
MOD.334 (guia
substituio)

Recepo de Pedido de Inumaes Regulamento Municipal


MOD_ADE_04 dos Cemitrios

Recepo de Pedido de Exumaes/Transladaes Regulamento Municipal


dentro/fora do Cemitrio MOD_ADE_04 dos Cemitrios

Recepo de Pedido de Concesso de Regulamento Municipal


Terrenos/Ossrios MOD_ADE_05 dos Cemitrios

164
Recepo de Pedido de Averbamentos de Alvars de Regulamento Municipal
MOD_ADE_05
Concesso de Terrenos no Cemitrio dos Cemitrios

Recepo de Pedido de Assentamento de Pedra Regulamento Municipal


MOD_ADE_05
Tumular dos Cemitrios

Recepo de Pedido de Registo de Cidados


N.a.
Comunitrios - SEF MOD. SEF

Recepo do Pedido de Concesso de Carto de


N.a.
Feirante MOD. DGAE

Recepo do Pedido de Concesso de Carto de Regulamento Municipal


MOD_ADE_07
Vendedor Ambulante de Venda Ambulante

Recepo de Pedido de Renovao/2 Via de Carto Regulamento Municipal


de Vendedor Ambulante MOD_ADE_07 de Venda Ambulante

Recepo das Receitas do Mercado Mensal Regulamento da Tabela


N.a.
de Taxas

Regulamento da Tabela
Recepo das Rendas das Bancas e Lojas do Mercado
N.a. de Taxas e do Mercado
Municipal
Municipal

Recepo das Rendas das Habitaes Sociais


N.a. N.a.

Regulamento da Tabela
Recepo das Receitas do Parque de Campismo da
N.a. de Taxas e Parque de
Praia da Areia Branca
Campismo

Recepo das Receitas do Posto de Turismo da Regulamento da Tabela


N.a.
Lourinh/Praia da Areia Branca de Taxas

Recepo das Receitas do Pavilho Gimnodesportivo Regulamento da Tabela


N.a.
da Casa do Povo de Taxas

Recepo das Receitas de Espectculos da D.S.C.


N.a. N.a.

Recepo das Receitas de Deslocaes dos


N.a. N.a.
Autocarros Municipais

Recepo das Receitas das Licenas de


N.a. N.a.
Representao

Regulamento de Zonas
Recepo das Receitas dos Parqumetros Municipais de Estacionamento e
N.a.
Regulamento da Tabela
de Taxas

Recepo do Pedidos de Inspeces Sanitrias


N.a. N.a.

165
Recepo do Pedido de Licenciamento de Mquinas
N.a. N.a.
Elctricas

Recepo de Pedidos de Licenciamento para Txis


N.a. N.a.

Recepo do Pagamento de Refeies Escolares


N.a. N.a.

Fornecimento de Vinhetas de Transportes Escolares


N.a. N.a.

Recepo de Correspondncia
N.a. N.a.

Quadro 10. Exemplo de Instruo de Trabalho (IT ADE 01)

A cada um dos processos identificados na tabela como servios, esto


associados modelos de formulrios normalizados e respectivamente numerados e,
tambm indicados os regulamentos especficos aplicveis para cada um dos tipos de
processos, salvo nos casos em que no aplicvel qualquer tipo de regulamento
municipal (N.a.).

Toda esta informao encontra-se numa pasta de partilha em formato digital


localizada na Intranet do Municpio da Lourinh, qual apenas tm acesso os
trabalhadores presentemente designados para o Balco do Muncipe, os elementos
que constituem o Sector de Modernizao Administrativa e a gesto de topo.

Porm, e tendo em conta que o (des)envolvimento de todos os trabalhadores no


processo de mudana constituir sempre uma mais valia para a melhoria contnua do
projecto em apreo, bem como para o auto-conhecimento global da respectiva
Organizao, no nosso entender, a referida pasta deveria estar acessvel a todos,
pelo menos as verses finais dos respectivos documentos, bem como as Normas da
Qualidade e o Manual da Qualidade. At porque independentemente dos servios
que sero objecto de certificao, a qualidade destes depende igualmente dos
servios no certificados, uma vez que os processos so transversais Organizao.

Normalizados e simplificados os processos de prestao de servios, o objectivo


ser que qualquer trabalhador afecto ao Balco do Muncipe esteja apto a
encaminhar e a responder sobre qualquer processo, independentemente da fase da
tramitao em que os mesmos se encontrem.

166
Relativamente s designaes utilizadas no exemplo do Quadro 10. importa,
tambm, tecer aqui algumas consideraes. Em lugar da expresso servios
deveria ser antes utilizada a designao de processos ou produtos, tendo em
conta a definio destes termos no mbito da Norma ISO 9000:2005, tal como foi
anteriormente proposto por detrimento da expresso macro-processos.
Por outro lado, parece-nos desnecessrio que na identificao de todos os
processos ou produtos, intitulados na tabela como servios, seja repetidamente
indicado o prefixo do acto operativo que desencadeia o respectivo processo, isto ,
a Recepo de (), uma vez que se subentende a inerncia daquele acto no
prprio processo. O produto ou servio , por exemplo, a carta de caador,
sendo a recepo apenas a primeira actividade do procedimento de trabalho (PT)
representada no respectivo fluxograma.
Aquilo que propomos em termos de normalizao da linguagem utilizada para
identificar os processos , portanto, que as designaes se revistam de maior
objectividade indicativa.

No que respeita ao processo de Recepo de Correspondncia, sendo este o


ltimo indicado na tabela pressupe-se que, por lapso, no foi includo na mesma o
processo de Expedio de Correspondncia, constituindo dois procedimentos de
trabalho distintos.

Assim, e tendo em conta as reflexes supra a tabela passaria a apresentar-se do


seguinte modo:

INSTRUO DE TRABALHO
IT ADE 01
Servios de Atendimento no mbito da Seco de Expediente

 OBJECTIVO
Definir os servios prestados pelo Balco do Muncipe da Cmara Municipal da Lourinh, no mbito da
Seco de Expediente, respectivos modelos e regulamentos municipais aplicveis, incluindo recepo e
entrega de documentos e cobrana quando aplicvel.

 MBITO
Aplica-se ao SGQ do Balco do Muncipe da Cmara Municipal da Lourinh.

 DESCRIO
Os servios de atendimento prestados pelo Balco do Muncipe, no mbito da Seco de Expediente,
so os descritos na tabela seguinte.

167
Regulamentos
Processos Modelos
Municipais

MOD.DGRF N.a.
Exame de Carta de Caador
173-03A

Concesso de Carta de Caador MOD.DGRF N.a.


003.009

MOD.DGRF
003.009 N.a.
Renovao/2 Via de Carta de Caador
MOD.618 (guia
substituio)

Licena de Conduo de Ciclomotor MOD_ADE_01


N.a.
MOD.334 (guia
substituio)

Renovao/2 Via de Licena de Conduo de MOD_ADE_01


Ciclomotor MOD.334 (guia N.a.
substituio)

Renovao/2 Via de Licena de Conduo de MOD_ADE_01


Veculos Agrcolas N.a.
MOD.334 (guia
substituio)

Inumaes Regulamento Municipal


MOD_ADE_04 dos Cemitrios

Exumaes/Transladaes dentro/fora do Cemitrio Regulamento Municipal


MOD_ADE_04 dos Cemitrios

Concesso de Terrenos/Ossrios Regulamento Municipal


MOD_ADE_05 dos Cemitrios

Averbamentos de Alvars de Concesso de Terrenos Regulamento Municipal


MOD_ADE_05
no Cemitrio dos Cemitrios

Assentamento de Pedra Tumular Regulamento Municipal


MOD_ADE_05
dos Cemitrios

Registo de Cidados Comunitrios - SEF


N.a.
MOD. SEF

Concesso de Carto de Feirante


N.a.
MOD. DGAE

Concesso de Carto de Vendedor Ambulante Regulamento Municipal


MOD_ADE_07
de Venda Ambulante

Renovao/2 Via de Carto de Vendedor Ambulante Regulamento Municipal


MOD_ADE_07 de Venda Ambulante

Receitas do Mercado Mensal Regulamento da Tabela


N.a.
de Taxas

168
Regulamento da Tabela
Rendas das Bancas e Lojas do Mercado Municipal
N.a. de Taxas e do Mercado
Municipal

Rendas das Habitaes Sociais


N.a. N.a.

Regulamento da Tabela
Receitas do Parque de Campismo da Praia da Areia
N.a. de Taxas e Parque de
Branca
Campismo

Receitas do Posto de Turismo da Lourinh/Praia da Regulamento da Tabela


N.a.
Areia Branca de Taxas

Receitas do Pavilho Gimnodesportivo da Casa do Regulamento da Tabela


N.a.
Povo de Taxas

Receitas de Espectculos da D.S.C.


N.a. N.a.

Receitas de Deslocaes dos Autocarros Municipais


N.a. N.a.

Receitas das Licenas de Representao


N.a. N.a.

Regulamento de Zonas
Receitas dos Parqumetros Municipais de Estacionamento e
N.a.
Regulamento da Tabela
de Taxas

Inspeces Sanitrias
N.a. N.a.

Licenciamento de Mquinas Elctricas


N.a. N.a.

Licenciamento para Txis


N.a. N.a.

Pagamento de Refeies Escolares


N.a. N.a.

Vinhetas de Transportes Escolares


N.a. N.a.

Recepo de Correspondncia
N.a. N.a.

Expedio de Correspondncia
N.a. N.a.

Quadro 11. Proposta de normalizao da Instruo de Trabalho (IT ADE 01)

169
Do ponto de vista da normalizao da linguagem documental da Organizao, as
designaes utilizadas para identificar os processos nas tabelas das Instrues de
Trabalho definidas para cada uma das unidades orgnicas representadas no Balco
do Muncipe, reiteramos que as mesmas devero estar em conformidade com as
designaes utilizadas no Plano de Classificao Documental, de forma a evitarem-
se ambiguidades nas operaes de registo, classificao e encaminhamento de
processos, e tambm nas tarefas de pesquisa e recuperao da informao.
Consideramos, por conseguinte, que esta dever ser a lgica seguida para todos
os Procedimentos de Trabalho (PT) e Instrues de Trabalho (IT) subsequentemente
elaboradas.

Por fim, no que concerne ao suporte tecnolgico para acesso informao


orgnica prestada directamente a partir do Balco do Muncipe (BM), importa
tambm referir algumas das vantagens que se podero adquirir com a
implementao de um software de gesto documental no prprio BM, no sentido da
melhoria da eficincia do atendimento.
Desde logo, e com as devidas restries, a possibilidade de registo, consulta e
acesso informao descritiva de todos os processos produzidos e acumulados pelo
Municpio da Lourinh por parte de todos os trabalhadores da Organizao e, em
particular, os trabalhadores afectos ao Balco do Muncipe para, assim, ser dada
uma resposta imediata aos cidados-clientes, independentemente do estado e
localizao fsica em que os processos se encontrem.

No caso dos processos aos quais o acesso fsico ou apenas visual seja
condicionado pelas restries previstas nos termos da lei97, o prprio software de
gesto documental dever facultar automaticamente essa indicao atravs de uma
caixa de informao em formato de Aviso! previamente definida.
Por outro lado, a utilizao de um software de gesto documental no Balco do
Muncipe, poder evitar, em certos casos, deslocaes por parte do cidado-cliente a
outros servios que se encontram fisicamente afastados do edifcio dos Paos do
Municpio. A ttulo de exemplo, refira-se a constante necessidade de documentao
autenticada para efeitos de pagamento do IMI (Imposto Municipal sobre Imveis)
que, actualmente, obriga o cidado-cliente a efectuar um percurso cuja sinuosidade
poderia ser mitigada justamente atravs da implementao daquela tecnologia de
suporte, a partir da qual se poderia extrair toda a informao necessria para se
iniciar e concluir o processo de atendimento num nico local, e, assim, com maior
celeridade e menos transtornos para o cidado-cliente.

97
Lei n. 46/2007, de 24 de Agosto, que regula o acesso aos documentos administrativos e a sua
reutilizao, a qual revogou a Lei n. 65/93, de 26 de Agosto com a redaco introduzida pelas Lei ns
8/95, de 29 de Maro, e 94/99, de 16 de Julho.
170
Para melhor ilustrar o exemplo supra referido, apresentamos em seguida uma
descrio detalhada dos passos que so presentemente cumpridos por parte do
cidado-cliente desde que informado acerca do valor do IMI taxado para o seu
imvel, at ao momento em que finalmente se encontra na posse da documentao
requerida aos servios da Cmara Municipal da Lourinh para, ento, se dirigir
Repartio de Finanas da Lourinh e proceder ao pagamento do referido imposto.

Depois de ser notificado pela Repartio de Finanas da Lourinh para o


pagamento do referido imposto, o cidado-cliente tem que se deslocar, em primeiro
lugar, ao edifcio dos Paos do Municpio, onde dever retirar uma senha de
atendimento para a Seco Administrativa de Apoio Diviso de Ordenamento do
Territrio e Urbanismo e, ento, requerer uma cpia actualizada da Planta de
Localizao associada ao seu imvel extrada de uma aplicao informtica SIG
Sistema de Informao Geogrfica apenas disponvel para os tcnicos afectos
quela unidade orgnica.
Em seguida, o cidado-cliente tem que deslocar-se ao edifcio onde funciona o
Sector de Arquivo Municipal para requerer cpias autenticadas das restantes
tipologias documentais98 exigidas para processar o pagamento do respectivo imposto
uma vez que, tal como j foi referido, neste edifcio que se encontram depositados
todos os processos de obras particulares acumulados desde o ano de 1934 at ao
ano de 2008.
Na posse da referida documentao associada a um nico processo mas
paradoxalmente requerida em duas unidades orgnicas que funcionam em dois
locais distintos e fisicamente afastados, o cidado-cliente poder ento dirigir-se
Repartio de Finanas da Lourinh para, finalmente, proceder ao pagamento do IMI
(Imposto Municipal sobre Imveis).

Deste modo, a implementao de um software de gesto documental que possua


os requisitos operativos fundamentais para assegurar o controlo da rastreabilidade e
da normalizao descritiva dos processos99, complementado com o plano de
classificao documental, tanto mais oportuna num contexto em que a equipa
tcnica que compe o Sector de Arquivo Municipal, preocupada em responder de
uma forma mais clere ao tipo de pedidos diariamente dirigidos quele servio,
iniciou, em 2004, a informatizao dos processos de obras particulares (cerca de 35
000 at ao momento). Tendo sido este procedimento de trabalho recentemente
complementado com a introduo de uma nova tarefa de rotina: a digitalizao

98
Plantas de implantao e de arquitectura, sendo, por vezes, tambm exigidas cpias da memria
descritiva e dos alvars de construo e de utilizao.
99
Em conformidade com o j referido Modelo de Requisitos para a Gesto de Arquivos Electrnicos
MoReq (PORTUGAL. IAN/TT e II, 2002).
171
(parcial) dos mesmos, ou seja, das tipologias documentais mais requeridas plantas
de implantao e de arquitectura; alvars de construo e de utilizao; memria
descritiva e declarao do tcnico responsvel pela execuo da obra.
Contabilizando-se j cerca 2600 ficheiros em formato PDF, contendo cada ficheiro
uma reproduo de cada uma daquelas tipologias, e variando a quantidade das
peas escritas e desenhadas em funo do tipo de obra associada e do ano do
respectivo processo.
Os cerca de 2600 ficheiros encontram-se todos hiperligados aos respectivos
registos informticos produzidos numa base de dados criada com recurso ao
programa Microsoft Office Access 2004, caracterizada no ponto 2.2. dedicado
anlise do suporte tecnolgico do sistema de gesto documental do Municpio da
Lourinh.

Apesar da ausncia de uma soluo informtica de gesto documental que


possua os requisitos normativos referidos no captulo 2. do presente estudo, toda
aquela informao encontra-se disponvel numa pasta de partilha qual podem
aceder todos os trabalhadores da Organizao em estudo, com as devidas restries
(edio da base de dados e eliminao de registos).
Pretende-se, deste modo, promover a melhoria da eficcia e eficincia do
atendimento prestado aos clientes internos e externos do sistema de arquivo do
Municpio da Lourinh, independentemente da localizao fsica a partir do qual o
mesmo se efectue.
Todavia, tal como j anteriormente foi analisado, quer as solues informticas
fornecidas pela empresa AIRC, quer o sistema de gesto das bases de dados criado
pelo prprio Sector de Arquivo com recurso ao programa Microsoft Office Access
2004, a par da ausncia de normalizao de procedimentos de trabalho na produo
documental, desfavorecem a gesto integrada e continuada de toda a documentao
e informao orgnica produzida e acumulada pelo Municpio da Lourinh,
diminuindo, portanto, a qualidade do atendimento prestado ao cidado-cliente
externo.

Assim, o modelo de aplicao informtica de gesto documental que propomos


dever ser transversal a todos os servios do Municpio da Lourinh, centralizando as
operaes de registo e movimentao dos processos num nico sistema,
independentemente do suporte dos documentos e ao longo de todo o seu ciclo de
vida.

172
Por fim, consideramos que a aplicao da NP ISO 9004:2000 ser igualmente um
aspecto a considerar para a melhoria contnua do sistema de gesto da qualidade do
Municpio da Lourinh uma vez que a mesma encontra-se estruturada de forma a
ser consistente com a NP ISO 9001:2008 e procura evidenciar como os requisitos
desta ltima podem contribuir para uma evoluo na ptica da gesto pela Qualidade
Total (PINTO, A.; SOARES, 2009: 38).
A NP ISO 9004:2000, segundo A. Pinto e Soares (2009) permite a integrao do
sistema de gesto da qualidade na gesto global da Organizao encontrando-se,
portanto, mais prxima da gesta da Qualidade Total. E, do mesmo modo que a NP
EN ISO 9001:2008 baseia-se na filosofia do ciclo de Deming o ciclo PDCA (Plan,
Do, Check, Act):

Figura 14 Ciclo de Deming

O ciclo de Deming consiste numa metodologia que potencia a melhoria


contnua em 4 fases, podendo ser aplicada a cada processo e a todo o sistema:

1. P (Plan) Planear: estabelecer os objectivos e processos para obter


resultados de acordo com os requisitos do cliente e regulamentares
aplicveis, bem como, com as polticas da organizao;

2. D (Do) Executar: implementar os processos;

3. C (Check) Verificar: monitorizar e medir processos face a polticas,


objectivos e requisitos para o produto e repostar os resultados;

4. A (Act) Actuar: empreender aces para melhoria contnua do


desempenho dos processos, incluindo a reviso de todo o sistema para
determinar que este funciona, est actualizado e adequado.
173
A filosofia subjacente ao ciclo de Deming visa utilizar a aprendizagem de um
ciclo para aprimorar e ajustar expectativas para o ciclo seguinte (PINTO, A.;
SOARES, 2009: 24).
Mas a NP ISO 9004:2000 para alm de se basear no ciclo de Deming
acrescenta o recurso a mecanismos de auto-avaliao para avaliar a maturidade do
sistema e identificar reas de melhoria e reas a potenciar e (), contempla, na sua
abordagem, para alm do cliente, as outras partes interessadas (colaboradores,
accionistas, fornecedores e sociedade) (PINTO, A.; SOARES, 2009: 38).

Neste sentido, a Qualidade no dever ser entendida como uma meta que,
depois de atingida, fica esquecida num certificado emoldurado at expirao do seu
prazo de validade. O processo mais difcil, no nosso entender, no ser tanto a
obteno de um certificado de qualidade e a implementao do respectivo sistema de
gesto, mas antes sedimentar uma cultura de normalizao na Organizao e,
assim, manter a qualidade dos seus processos ou produtos atravs de uma aposta
na melhoria contnua, na inovao e, em especial, no (des)envolvimento de todos.
Sero pois estes valores e princpios orientadores que julgamos subjacentes ao
projecto de implementao de um sistema de gesto da qualidade que comea agora
a dar os seus primeiros passos no Municpio da Lourinh.

Finalmente, e por que o sentido de oportunidade no se confunde com


oportunismo, considermos pois oportuno apresentar neste captulo um olhar
arquivstico sobre uma outra realidade sistmica (o sistema de gesto da qualidade),
que a priori nos parecia to distante do domnio da gesto documental.

174
4. Proposta metodolgica de abordagem a um sistema de arquivo municipal

Tal como temos vindo a abordar ao longo deste trabalho, a Informao,


designadamente a informao documental de natureza orgnica, poder ser
entendida como o sangue da prpria Organizao, recurso fundamental para o seu
funcionamento interno e para a sua interaco com as diversas entidades externas:
os seus clientes.

A informao orgnica , no fundo, o ADN da prpria Organizao, o legado


mnemnico para as geraes do presente e do futuro acerca da histria da
Sociedade e das suas instituies. Independentemente do perodo histrico da sua
produo, da natureza do seu suporte e das tecnologias utilizadas para a veicular,
o seu valor probatrio e testemunhal que importa salvaguardar, preservando a sua
autenticidade desde o preciso momento em que gerada, registada e integrada no
Sistema de Arquivo da Organizao.

Na sequncia da anlise efectuada ao sistema de gesto documental do


Municpio da Lourinh e ao projecto de implementao do Balco do Muncipe
associado ao sistema de gesto da qualidade, observmos, por um lado, a existncia
de diversas disfunes do ponto de vista da normalizao de procedimentos de
trabalho, designadamente, no que concerne ao processo de produo e gesto da
informao orgnica atravs da anlise do circuito documental e, por outro lado, a
ausncia de articulao entre aquele projecto e o sistema de gesto documental ou
de arquivo.

Tendo em conta que os pontos fracos observados no sistema de gesto


documental do Municpio da Lourinh, bem como alguns dos aspectos relativos ao
funcionamento do Balco do Muncipe se reflectem (in)directamente no
atendimento prestado aos cidados-clientes, considera-se pois oportuno apresentar
aqui uma proposta metodolgica de melhoria do sistema de arquivo, tendo como
referncia a norma ISO 15489:2001 transposta e adaptada para a lngua portuguesa
atravs da Norma Portuguesa 4438-1-2:2005 Informao e documentao. Gesto
de documentos de arquivo.

175
4.1 Estratgias para a concepo e melhoria do sistema de arquivo

O planeamento para a concepo e implementao de um sistema de arquivo


segundo as orientaes da NP 4438:2005 (parte 2: recomendaes de aplicao)
pressupem a execuo de diversas etapas estratgicas representadas no seguinte
diagrama:

Figura 15 Modelo de concepo e implementao de sistemas de arquivo

No sistema de arquivo da Organizao em estudo, foram j cumpridas diversas


aces no sentido de promover a melhoria contnua do mesmo, a saber:

 Implementao do Regulamento do Arquivo100 Municipal da Lourinh


contm: definio da Poltica de Gesto Documental, Misso, Viso e
Valores, e Instrues de Trabalho (2004-2006) Etapas A, B, C, D e E;

 Avaliao e Seleco documental em conformidade com a Portaria


412/2001, de 17 de Abril (2004-2005) Etapa C;

 Implementao do Plano de Classificao Documental e Instrues de


Trabalho conexas elaboradas com base na anlise funcional da
Organizao (2005-2006) Etapas A, B, C e D;

 Diagnstico ao Edifcio do Arquivo Municipal da Lourinh (2007) Etapas


C, D, E e F.

100
O Regulamento do Arquivo e o Plano de Classificao, segundo a NP 4438-2:2005, so dois
instrumentos fundamentais para a sustentao do sistema de arquivo atravs do controlo documental
normalizado efectuado com base numa abordagem funcional aos processos orgnicos existentes.
176
Porm, no contexto da realidade prtica em que se procura seguir as orientaes
normativas definidas para cada etapa, difcil determinar onde comea uma e acaba
outra.
Uma vez que a origem do Arquivo da Organizao em estudo coincide
precisamente com a gnese da organizao social e administrativa do prprio
concelho da Lourinha101, o objectivo no ser pois implementar um (novo) sistema de
arquivo ou de gesto documental mas sim melhorar o existente (Etapa G).

Por outro lado, a complexidade orgnico-funcional e a diversidades de funes,


actividades e processos de negcio inerentes ao Municpio da Lourinh bem como o
alcance de algumas das etapas delineadas na NP 4438-2:2005, que podem incluir
tanto pessoas e processos como instrumentos e tecnologia, tornam a sua
execuo demasiado extensa para que as possamos desenvolver todas e de uma
forma mais aprofundada no mbito do presente estudo.

Assim, prosseguimos a Etapa D (avaliao dos sistemas existentes) e a Etapa E


(identificao de estratgias para cumprimento dos requisitos dos documentos de
arquivo), no sentido da melhoria sistmica dos procedimentos de controlo da
produo e circulao da informao orgnica, centrando-nos, em ltima anlise, na
reviso e proposta de implementao da segunda verso de um dos produtos
resultantes da Etapa B (anlise funcional): o Plano de Classificao Documental.

O cumprimento da Etapa H (controlo, ajustamento e reviso) apenas ser


possvel depois de implementadas as propostas de melhoria que resultam deste
estudo.

101
No esquecendo que luz de uma perspectiva sistmica a funo de arquivo servir a instituio
(os seus clientes internos e externos) desde as suas origens, at que a mesma se extinga.
177
4.2 A funo de arquivo

As funes tradicionalmente atribudas aos Arquivos so as seguintes: recolher,


conservar e servir (HEREDIA HERRERA, 2007: 48). So funes genricas
subjacentes a qualquer Arquivo.

A funo recolha inclui, por um lado, a aquisio e transferncia (normalizada)


dos documentos produzidos pela prpria Organizao e, por outro lado, a aquisio
de outros documentos ou arquivos (pblicos ou privados) atravs da obteno da sua
propriedade e/ou custdia por um servio de arquivo, nomeadamente a ttulo de
compra, dao, depsito, depsito legal, doao, incorporao, ingresso, legado ou
reintegrao legal (NP 4041:2005: 12-13).

A conservao foi durante muito tempo associada ao paradigma custodial e


histrico-tecnicista102 da Arquivstica e do papel dos arquivistas, e componente
fsica dos arquivos neste caso, entendida como um conjunto de medidas e
processos destinados a assegurar a preservao ou preveno de possveis
alteraes fsicas suscitadas pela aco da humidade, temperatura e/ou outros
agentes103, podendo implicar intervenes de Restauro nos prprios documentos ou
melhoria das condies de armazenamento. Mas a conservao pressupe antes de
mais a avaliao documental na fase de produo, normalizando formulrios e
procedimentos de trabalho, e estabelecendo prazos com vista seleco e
eliminao de documentos desprovidos de valor probatrio e/ou histrico,
independentemente do seu suporte.

Quanto funo de servio, na ptica de Heredia Herrera (2007), assiste-se a


uma mudana e extenso das suas prioridades. Do tradicional privilgio e quase
exclusivo recurso para a investigao histrica, ahora son la Administracin y los
ciudadanos los principales beneficiarios (2007: 50). O Arquivo configura-se, deste
modo, como um servio de informao com uma dupla valncia: apoio
administrativo e apoio investigao.

102
Sobre a evoluo da prtica arquivstica ao longo dos tempos e do paradigma custodial, ver:
SILVA, A. Malheiro da; et al. (1998) Arquivstica: teoria e prtica de uma cincia da informao.
Porto: Edies Afrontamento; RIBEIRO, Fernanda (2002; 2008) Da arquivstica tcnica
arquivstica cientfica: a mudana de paradigma. In Revista da Faculdade de Letras Cincias e
Tcnicas do Patrimnio. Faculdade de Letras da Universidade do Porto, I Srie, vol. 97-110; RIBEIRO,
Fernanda (2008) Para o Estudo do Paradigma Patrimonialista e Custodial. A inspeco das
Bibliotecas e Arquivos e o contributo de Antnio Ferro (1987-1965). Porto: Edies Afrontamento.
103
Luminosidade natural e agentes biblifagos.
178
Para alm das trs funes anteriormente referidas, na bibliografia arquivstica
existe uma outra categoria tradicionalmente denominada de tratamento
documental em que se inclua a classificao, a ordenao, a descrio e a
instalao (HEREDIA HERRERA, 2007: 51).

Todavia, segundo Heredia Herrera (2007), so muitos os autores que reclamam a


integrao de novas funes arquivsticas como, por exemplo, a identificao e a
criao de documentos. Pese embora no caso da segunda, adverte a autora, no
ser esta uma funo plenamente arquivstica, uma vez que exige uma
interdisciplinariedad y una corresponsabilidad que excede la exclusiva competncia
y metodologia archivsticas () podendo () calificarse de funcin administrativa
con una metodologia interdisciplinar (HEREDIA HERRERA, 2007: 52).
Mas o conjunto destas funes, operaes, procedimentos, processos e/ou
tcnicas hoje considerado como a funo de arquivo (2007: 52).

Assim, dever-se- assumir o conceito de gesto documental como um


processo integrador e dinamizador das (novas) funes da arquivstica ou das novas
competncias que se oferecem ao arquivista no domnio da gesto do sistema de
informao documental da Organizao.

Centremos agora a nossa reflexo em torno do Registo de documentos, e da sua


relao com o enquadramento orgnico-funcional da funo de arquivo.

Segundo a tradio administrativa, o Registo de documentos uma operao de


gesto documental comummente executada pela Secretaria-geral ou Servio de
Expediente da Organizao, sendo esta unidade organicamente dependente da
Diviso ou Departamento Administrativo.
Todavia, tal como sustenta Cruz Mundet, existe uma alternativa mais lgica que
consiste em integrar aquela operao en el sistema de gestin de documentos y
archivo, ya que adems de concentrar el conocimiento corporativo en la matria, es
el competente en el adecuado control, classificacin y encaminamiento de los
documentos a lo largo de su ciclo de vida (2006: 140-141).
Efectuar uma reorganizao funcional desta natureza poder soar quebra de
uma certa tradio administrativa no que concerne s competncias normalmente
atribudas funo da Secretaria, designada tambm por vezes como Servio de
Expediente Geral e Arquivo.
Em abono da verdade, importa desde j salvaguardar que no se trata de
esvaziar qualquer unidade orgnica das suas respectivas competncias, mas apenas
concentrar na funo de arquivo a responsabilidade tcnica da gesto documental
con el fin de que en la prtica se garantice un control integral de los documentos

179
(CRUZ MUNDET, 2006: 141); ou seja, no sentido de controlar a circulao dos
documentos e a sua rastreabilidade desde a produo at sua eliminao ou
conservao definitiva, controlando permanentemente a sua localizao, e
prevenindo perdas de informao.

Em Qu es un archivero (2009), Cruz Mundet refora esta tese sustentando que


o arquivista o profissional adequado para criar um espao de encontro
interdisciplinar, assim como o dinamizador ideal das actividades que recaem dentro
do que em terminologia da Qualidade se denomina como controlo dos
documentos, em que se compreende: a reengenharia de processos, o desenho
normalizado de documentos, o catlogo de processos, o catlogo de documentos e o
controlo do fluxo documental (2009: 68-69).

Contudo, importa referir que o enquadramento orgnico da funo de arquivo,


designadamente no contexto dos Municpios portugueses, no raro reduzido ao
servio de Arquivo Histrico estabelecido na rea da Cultura (ANTNIO, 2009),
sendo portanto diluda a noo sistmica do Arquivo e separadas as operaes
tcnicas de tratamento documental ao nvel dos arquivos correntes assim executadas
de uma forma emprica pelos administrativos.

Mas a funo de arquivo inerente existncia de qualquer Organizao, pelo


que visa, em primeira instncia, satisfazer as suas necessidades internas de apoio
administrativo. O desenvolvimento da sua vertente cultural decorre da valorizao do
patrimnio documental da Organizao numa fase naturalmente posterior sua
gnese.

Assim, parece-nos mais lgico que o enquadramento orgnico-funcional da


funo de arquivo seja mantido na rea de gesto administrativa da Organizao
tal como se observa na estrutura orgnica da Cmara Municipal da Lourinh
favorecendo-se, desse modo, a interveno tcnica no sistema de arquivo de uma
forma global, centralizada e continuada, e, em ltima anlise, sublinhando o valor
primrio dos documentos.

180
4.3 A integrao e o registo dos documentos

Existem duas vias atravs das quais so produzidos e respectivamente


integrados os documentos no sistema de arquivo das Organizaes: gerando-os a
prpria Organizao (clientes internos), ou recebendo-os quando emitidos por parte
de outras entidades (clientes externos).

O conceito de integrao definido como o processo pelo qual se determina


que um documento de arquivo deve ser produzido e mantido (NP 4438-2:2005: 24).
Este processo implica, desde logo, definir: quais os documentos que devem ser
integrados no sistema de arquivo da organizao; quem pode ter acesso aos
mesmos; justificao das restries de acesso; prazos de reteno e destino final.

Para alm da integrao dos documentos, importa tambm referir a importncia


da integrao da meta-informao associada aos mesmos. O conhecimento do
contexto de produo, contedo e estrutura dos documentos tanto ou mais
relevante do que a conservao fsica dos mesmos alheada da sua histria. Por
outras palavras, a razo de terem sido produzidos e associados a outros
documentos/processos, bem como os recursos utilizados para a sua concepo, que
lhes confere uma singularidade indissocivel da Organizao na qual foram criados.

O nvel de detalhe da informao descritiva (meta-informao) de cada


documento varia consoante as necessidades de utilizao (procura) dos processos,
ou da relevncia que a Organizao atribui a determinadas actividades.
O registo de documentos de arquivo, segundo as orientaes programticas da
NP 4438-2:2005, implica a associao de quatro elementos (mnimos) de meta-
informao:

a) Um identificador nico atribudo pelo sistema;


b) A data e hora do registo;
c) Um ttulo ou descrio abreviada;
d) O autor (pessoa singular ou colectiva), remetente ou destinatrio.

Porm, para se manter o controlo da relao vinculativa entre diferentes


documentos e processos conexos, contendo dados acerca do seu contedo,
estrutura e contexto de produo, dever ser utilizado um sistema de registo mais
completo que possibilite portanto um nvel mais detalhado de descrio. E, em certos
contextos, podero ser mesmo definidos requisitos obrigatrios de meta-informao
especfica associada ao registo inicial dos documentos no sentido de preservar as
suas relaes com outros documentos e garantir a sua plena capacidade probatria.

181
Assim, e tendo em conta o tipo de actividade em questo, bem como os
requisitos de natureza probatria especficos de cada Organizao e das
necessidades de utilizao dos seus documentos de arquivo, segundo a NP 4438-
2:2005, a informao descritiva associada ao identificador nico dos documentos
poder ainda incluir os seguintes elementos:

 Designao ou ttulo do documento;

 Descrio textual ou resumo;

 Data de produo;

 Data e hora de comunicao e recepo;

 Entrada, sada ou distribuio interna;

 Autor (com a respectiva filiao orgnica);

 Remetente (com a respectiva filiao orgnica);

 Destinatrio (com a respectiva filiao orgnica);

 Caractersticas fsicas;

 Classificao de acordo com o plano de classificao;

 Ligaes a documentos relacionados, que documentem a mesma


actividade ou caso, sempre que o documento esteja integrado num
processo;

 Sistema a partir do qual o documento foi integrado;

 Software e respectiva verso que suportou a produo do documento;

 Norma que estabelece a estrutura do documento (por exemplo, Standard


Generalized Markup Language SGML, Extensible Markup Language
XML);

 Detalhes sobre hiperligaes existentes no documento, incluindo o


software e respectiva verso que suportou a produo do documento
relacionado;

 Modelo (template) necessrio para interpretar a estrutura do documento;

 Acesso;

 Prazo de reteno;

 Outra informao de estrutura ou contexto til para efeitos de gesto.

182
Por outro lado, tal como observmos no captulo 2. dedicado anlise do sistema
de gesto documental do Municpio da Lourinh, importa tambm reiterar a utilidade
da integrao das normas internacionais de descrio arquivstica (ISAD(G),
ISAAR(CPF), ISDF e ISDIAH) precisamente a partir do registo inicial dos documentos
de arquivo, no sentido de garantir o controlo e a descrio continuada da informao,
isto , da sua rastreabilidade.
Estas normas no so normalmente contempladas na arquitectura inicial da
maioria dos softwares de gesto documental existentes no mercado, sendo mais
utilizadas em programas informticos exclusivamente desenhados para a gesto da
fase de ps-produo documental. pois na fase ps-decisria associada ao arquivo
histrico que se inicia comummente a descrio (no nosso entender tardia) do fundo
documental da Organizao produtora, com o risco de perdas de informao ao
longo do ciclo de vida dos documentos de arquivo.

O controlo da rastreabilidade da informao documental atravs do controlo dos


registos constitui de resto uma das premissas fundamentais subjacentes
implementao de sistemas de gesto da qualidade em conformidade com a norma
ISO 9001:2008. Neste sentido, a Organizao deve estabelecer um procedimento
documentado para definir os controlos necessrios para identificao, armazenagem,
proteco, recuperao, reteno e destino dos registos. Os registos devem manter-
se legveis, prontamente identificveis e recuperveis. (NP EN ISO 9001:2008: 12).

A integrao dos documentos na Organizao pressupe, portanto, o Registo


dos mesmos que tanto pode ser o registo de entrada como o registo de sada. O
registo no fundo o modo de formalizar a integrao dos documentos no sistema de
gesto documental ou de arquivo. Esta funo normalmente associada recepo,
distribuio e sada de correspondncia.

Todavia, o registo de entrada de documentos no sistema de arquivo no se


dever reduzir documentao proveniente do exterior (correspondncia recebida),
mas sim contemplar todos os documentos de arquivo (informao orgnica)
produzidos pela Organizao, independentemente da sua origem e destinatrio
(interno ou externo), suporte e tecnologias usadas para os veicular. Por outras
palavras, dever ser o registo de todas as intervenes no procedimento
administrativo uma evidncia necessria e obrigatria. Por isso, sendo o registo
importante, tambm a qualidade desse mesmo registo.

183
Por fora das obrigaes legais que as Organizaes pblicas tm que garantir
em relao aos diversos pedidos de informao apresentados pelos cidados-
clientes seja para requerer o acesso a processos existentes, ou para licenciamento
de actividades existe um conjunto de procedimentos de gesto documental
correspondentes a trs momentos chave:

1. Identificao atribuio de um nmero de entrada/sada correlativo


associada data; identificao do remetente e classificao documental;
2. Encaminhamento em funo do mbito funcional, actividade e
processo, assegurar que o documento seja directamente enviado para a
unidade orgnica competente, atravs dos critrios de classificao
definidos pela organizao.
3. Resposta garantir ao remetente (cliente externo) a recepo do
documento para que o mesmo satisfaa os direitos legais que possam
derivar deste acto.

Os documentos provenientes do exterior podem originar ou resultar de processos


constitudos por documentos produzidos internamente, isto , gerados pelos servios
da prpria Organizao. Pelo que o controlo documental dever ser exercido de uma
forma integrada e luz de uma gesto por processos, procurando-se evitar a
generalizada dicotomia: correspondncia recebida versus correspondncia expedida.
Por outras palavras, reduzir a gesto documental ao controlo da correspondncia
recebida e expedida, desvirtua o conceito de processo104 e a sua importncia para o
prprio funcionamento das Organizaes.

104
Sobre o qual reflectimos no ponto 1.5 dedicado ao tema da Normalizao arquivstica e gesto da
Qualidade.
184
4.4 A centralizao do sistema de registo

No estado de desenvolvimento tecnolgico actual e do suporte legal associado ao


registo electrnico de documentos, manter um sistema de registo manual
tradicionalmente efectuado em livros de registo em suporte de papel um
anacronismo crasso (CRUZ MUNDET, 2006), tendo em conta as comprovadas
vantagens que a automatizao deste processo permite, designadamente no que
concerne possibilidade de centralizar o produto das operaes de registo (a
informao) num nico sistema, e, concomitantemente, efectuar essas mesmas
operaes de uma forma desconcentrada.

Neste sentido, importa recordar o esforo de adaptao mudana por parte do


Municpio da Lourinh atravs da implementao do programa informtico SGD
Sistema de Gesto Documental em 2006, com o intuito de se desmaterializarem os
procedimentos relativos aos registos de entrada, encaminhamento e sada de
documentos e, paralelamente, no sentido de aumentar a eficincia e o controlo da
circulao dos processos em tramitao.

Contudo, para alm das fragilidades de carcter tecnolgico, subsistem


igualmente diversas disfunes de natureza administrativa/arquivstica que, tal como
procurmos evidenciar no captulo 2. do presente estudo, desfavorecem a eficincia
do circuito documental na respectiva Organizao e, consequentemente, o
atendimento prestado aos seus clientes.

Assim, a centralizao do sistema de registo favorecida pelas novas tecnologias


da informao parece-nos constituir a forma mais lgica e eficaz em termos de
gesto de documentos, o que no implica necessariamente concentrar as operaes
de registo e encaminhamento de documentos num nico servio.

Um sistema de registo centralizado pressupe que todas as aces sejam


efectuadas a partir de um nico programa informtico de gesto documental que
contenha apenas dois livros105 para o registo de entrada e sada de documentos
mantendo-se um registo permanente da circulao dos mesmos e a sua ligao aos
respectivos processos sendo a sua localizao original mantida num nico
servidor106. E, ao mesmo tempo, existirem tantos locais fsicos de registo e
encaminhamento de processos quanto a Organizao considerar necessrios para o
aumento da sua eficcia e eficincia, no sentido de garantir a satisfao dos seus
clientes (internos e externos).
105
E no quatro livros de registo, tal como se observa no sistema de gesto documental do Municpio da
Lourinh.
106
Devendo existir cpias de segurana da informao noutros servidores de apoio.
185
Deste modo, mantm-se o principio da unidad registral (CRUZ MUNDET,
2006) de modo a que o registo de todas as entradas e sadas de processos
corresponda a uma numerao sequencial nica, iniciada e terminada em cada ano
civil, correspondendo a um nico sistema de controlo, independentemente da
quantidade de locais fsicos definidos para a execuo das operaes de registo
documental.

No obstante, a desconcentrao das operaes de registo e encaminhamento


de processos apenas funcionar se previamente tiverem sido mapeados os circuitos
documentais e normalizados os procedimentos necessrios para garantir a coerncia
e o controlo da produo da informao, por exemplo, a partir da normalizao das
tipologias documentais existentes, e da classificao de documentos. Em relao a
este ltimo aspecto (a classificao), dever ser desenvolvido um sistema com base
na anlise funcional, regularmente revisto e actualizado, e com a colaborao de
todos, ou seja, adaptado s constantes mudanas que ocorrem nas Organizaes,
sobretudo na linguagem documental utilizada em cada actividade.

Em ltima anlise, a desconcentrao das operaes de registo ser tanto mais


eficaz depois de sedimentada uma cultura de normalizao interiorizada por todos os
intervenientes, envolvendo dirigentes e colaboradores (clientes internos).
Assim, tal como preconiza C. Guardado da Silva no prefcio obra Desafios
Profissionais da Gesto Documental (2009) da autoria de Jlio Rafael Antnio, um
esforo de normalizao de critrios exige uma gesto centralizada, concentrando
num nico servio ou unidade orgnica a entrada e a sada de informao. Aqui deve
ser feito o controlo dos documentos, integrando-os no sistema de arquivo atravs do
registo, depois de seleccionar os que no integraro o sistema de arquivo, e gerindo
os documentos produzidos pela organizao (2009: 6-7).

186
4.5 A classificao documental

Tal como temos vindo a reflectir ao longo deste estudo, para que uma
Organizao funcione de uma forma eficaz e eficiente, preocupada com a satisfao
dos seus clientes, e norteando-se por princpios de Qualidade e Excelncia, dever
gerir as suas actividades de uma forma lgica e controlada, isto , com base numa
abordagem por processos (NP EN ISO 9001:2008).

De facto, a identificao dos processos orgnicos como premissa fundamental


para a implementao de um sistema de gesto da qualidade, coincide com a tcnica
arquivstica de anlise e reconstituio de sries documentais107. Compreender a
forma como se iniciam, desenvolvem e findam os processos, a par da relao
estabelecida entre as diversas tipologias documentais que os compem e a sua
integrao hierarquizada nas funes da Organizao, so passos fundamentais
para a elaborao de um quadro de classificao de processos e documentos de
arquivo.
Esta tcnica, normalmente associada aos conceitos de fundo documental,
princpio da provenincia e do respeito pela ordem original, permite compreender a
coerncia do conjunto de documentos produzidos ou recebidos por uma determinada
entidade, pblica ou privada, no exerccio da sua actividade e, assim, estruturar o
conhecimento acumulado pela mesma.

Se no passado era entendida e aplicada como uma actividade eminentemente


dirigida ao estudo e organizao de arquivos histricos, isto , centrada em sries
documentais descontinuadas, a classificao documental hoje preconizada como
uma metodologia de trabalho que se dever alargar ao nvel da produo documental
fase gensica, administrativa e corrente.

Do ponto de vista cognitivo, classificar um recurso intelectual que permite


organizar o conhecimento, neste caso, materializado num sistema de arquivo
concebido como extenso mnemnica e probatria da aco humana.
Classificar , no fundo, uma operao de lgica que permite racionalizar as
ligaes entre os diversos recursos informacionais existentes documentos de
arquivo com o intuito de, primeiro, fazer prova de determinados actos ou eventos
considerados relevantes para, depois, recuper-los de um forma selectiva e
controlada.

107
A srie documental uma unidade arquivstica constituda por um conjunto de documentos simples
ou compostos a que, originalmente, foi dada um ordenao sequencial, de acordo com um sistema de
recuperao da informao. Em princpio, os documentos de cada srie correspondem ao exerccio de
uma mesma funo ou actividade, dentro de uma mesma rea de actuao. Pode contemplar vrios
nveis de subdiviso. (NP 4041:2005: 7).
187
O objectivo da classificao documental sustentar a integrao dos documentos
no sistema de arquivo da Organizao, garantindo a sua autenticidade e, assim,
contribuir para uma imagem credvel da actividade administrativa.

Para conhecer a Organizao na qual opera, o arquivista ou gestor do sistema de


informao dever encetar uma investigao preliminar a partir da qual seja possvel
compreender o contexto administrativo e funcional no mbito do qual so gerados os
processos. Examinar a forma como os documentos integrados no sistema de arquivo
se relacionam com o desenvolvimento das actividades da Organizao constitui o
mago da anlise funcional subjacente elaborao do Plano de Classificao.
A anlise funcional impe-se como uma etapa metodolgica incontornvel para a
concepo e o planeamento estratgico de um sistema de arquivo (ISO 15489:2001).

A operacionalizao de um sistema de arquivo enquanto unidade de gesto de


informao orgnica, ser tanto mais eficiente quanto estruturado se encontrar o seu
sistema de classificao.
Existe um vasto conjunto de vantagens que se podero obter atravs da
planificao e melhoria contnua do sistema de classificao documental, a saber:

 Melhorar a imagem da entidade produtora, desburocratizando


procedimentos e circuitos documentais;
 Modernizar o sistema de gesto de arquivo de forma a torn-lo mais
eficaz e eficiente, quer ao nvel interno, quer em relao capacidade de
resposta s solicitaes externas;
 Simplificar a pesquisa, localizao e recuperao dos documentos, de
modo a responder eficientemente s necessidades de informao e
consulta;
 Reduzir despesas directamente associadas duplicao de informao
arquivada de forma difusa e sem regras;
 Diminuir custos relativos morosidade da tramitao, acesso e
comunicao de documentos;
 Poupar demoras ou perdas de tempo inteis aos clientes (internos e
externos), reduzindo os tempos mdios de resposta;
 Fomentar a normalizao e a avaliao contnua dos documentos;
 Controlar o crescimento da produo documental;
 Criar bases para a definio dos prazos de reteno dos documentos;
 Promover a gesto documental integrada;
 Garantir a unicidade dos processos e das tipologias documentais que os
compem;

188
 Favorecer a manuteno dos arquivos atravs da seleco e proteco de
documentos de conservao permanente desde a sua criao;
 Garantir uma eliminao selectiva e metdica dos documentos
desprovidos de valor histrico.

A planificao e melhoria contnua do sistema de classificao documental,


permitir, em ltima anlise, alcanar um nvel de qualidade mais elevado
relativamente aos servios de informao prestados directamente aos cidados-
clientes.
O Plano de Classificao , no fundo, a coluna vertebral de qualquer Sistema de
Gesto Documental () pelo que ignorar esta realidade () desconhecer
completamente as regras fundamentais da organizao dos Arquivos (ANTNIO,
2009: 173).

Na sequncia da metodologia adoptada para a elaborao do Plano de


Classificao Documental do Municpio da Lourinh, implementado em 2006,
apresentamos em seguida uma proposta de reviso deste instrumento.

Plano de Classificao

Funo Funo

Srie Srie Srie

Subsrie Subsrie

Doc. Doc. Doc.

Figura 16 Modelo de Plano de Classificao Funcional

189
4.5.1 O Plano de Classificao Documental do Municpio da Lourinh
proposta de reviso

A classificao de documentos no Municpio da Lourinh representava em 2005


um resqucio da memria de uma prtica que h muito deixara de constituir rotina de
trabalho no servio de expediente geral (Secretaria).
A razo que nos parece ter justificado o abandono desta prtica deriva da
inadequao do esquema de classificao existente face ao natural desenvolvimento
e complexificao da estrutura administrativa da prpria Organizao.

No que concerne forma como era realizada a classificao documental no


Municpio da Lourinh, conclumos que esta no era uma prtica integrada que
compreendesse a diversidade dos processos administrativos, reduzindo-se
classificao de correspondncia. Por outras palavras, o instrumento usado para
aquele efeito, denominado por Classificador de Correspondncia108, apesar de lhe
terem sido aditados alguns contedos, no ter sido ajustado s sucessivas
atribuies de novas competncias s autarquias locais, facto que ter motivado o
abandono da sua utilizao. Quanto sua estrutura, remetemos a anlise para o
texto introdutrio da primeira verso do Plano de Classificao Documental
implementado em 2006.

Assim, a reviso (em curso) do plano de classificao que aqui se apresenta


como proposta de melhoria do sistema de gesto documental do Municpio da
Lourinh, prende-se com uma imposio metodolgica desde logo definida na sua
primeira verso: a necessidade de adaptar este instrumento mudana, face s
alteraes que naturalmente ocorrem na linguagem documental motivadas pela
evoluo da legislao e atribuio de novas funes e competncias orgnicas.
Estes factores implicam necessariamente novas necessidades de organizao e
pesquisa da informao. Em segundo lugar, porque o quadro de classificao
associado primeira verso do plano foi precocemente abandonado por se
considerar que a sua utilizao atrasava as operaes de registo e encaminhamento
dos documentos.
Por outro lado, porque tambm no foi possvel harmonizar a nossa proposta
inicial com o esquema de classificao previamente existente no programa
informtico SPO Sistema de Processos de Obras. Do ponto de vista arquivstico,
entendemos que as designaes associadas ao mbito funcional Urbanizao e

108
Depois de diversas pesquisas, ainda no conseguimos determinar a data de origem daquele
Classificador de Correspondncia, pelo que avanamos com a hiptese de que o mesmo possa ter sido
implementado de uma forma informal mas no documentada, isto , como resposta espontnea s
necessidades do servio de expediente.
190
Edificao (vulgo Obras Particulares) contidas naquele programa encontravam-se
desajustadas da realidade documental obstculo que almejamos ultrapassar nesta
proposta de reviso defendendo, contudo, que deve ser a Organizao a definir o
esquema de classificao que mais lhe convm, e no a empresa fornecedora do
software de gesto de processos.
Segundo o MoReq2: MODEL REQUIREMENTS FOR THE MANAGEMENT OF
ELECTRONIC RECORDS: UPDATE AND EXTENSION, 2008, resumido por Antnio
(2009: 173-200), para que um sistema de gesto electrnico de documentos de
arquivo funcione de uma forma lgica e eficaz, isto , em conformidade com o
sistema de gesto documental, dever ser compatvel com o plano de classificao
definido e actualizado pela Organizao.

Neste contexto, e pelas razes apresentadas ao longo deste estudo, a reviso do


Plano de Classificao Documental do Municpio da Lourinh afigura-se-nos portanto
como uma oportunidade de melhoria que dever ser igualmente associada
implementao do sistema de gesto da qualidade.

Metodologia e estruturao

A metodologia seguida para a elaborao da primeira verso deste instrumento


de descrio e controlo documental, no dispensou a consulta prvia de bibliografia
de referncia sobre esta temtica. O Manual de Gesto de Documentos, publicado
pelo extinto Instituto dos Arquivos Nacionais/Torre do Tombo (1998); o Manual
Como classificar e ordenar documentos de arquivo, da autoria de Janice
Gonalves (1998); e o Manual de Archivstica, da autoria de Cruz Mundet (2003),
foram as primeiras leituras seleccionadas para nos familiarizarmos com os aspectos
conceptuais inerentes classificao de documentos.
Para efeitos de estruturao do plano de classificao, seguimos as orientaes
definidas na Norma Portuguesa 4438-2:2005 respeitando todos os procedimentos e
recomendaes de aplicao relativamente ao desenvolvimento e estruturao de
um sistema de classificao funcional, conforme representado no modelo da Figura
16.

Levantamento e anlise documental

Definido o universo a que se destina o plano, comemos por esboar um


sistema de classificao do tipo orgnico-funcional, respeitando letra a
nomenclatura oficial representada no organograma da Cmara Municipal da
Lourinh.

191
Porm, tendo em conta a recorrente e tpica volatilidade das designaes
atribudas s diferentes unidades orgnicas que constituem uma Organizao desta
natureza, optmos por desenvolver um sistema de classificao funcional, baseado
numa linguagem clara e declinando os diferentes prefixos hierrquicos atribudos s
unidades orgnico-funcionais existentes. Por outras palavras, considermos que no
seria vantajoso associar a cada funo o tipo de categoria e designao orgnica
que, no presente, lhe atribuda Servio, Sector, Seco, Diviso.

Deste modo, com base no Regulamento Orgnico da Cmara Municipal da


Lourinh procedemos ento ao levantamento de todas as suas unidades funcionais
para, numa primeira abordagem, identificarmos e compreendermos as competncias
gerais e especficas de cada uma delas e, num segundo momento, relacion-las com
as principais actividades da respectiva instituio.

Para compreender a linguagem interna de cada servio, recorremos consulta


do Regulamento do Sistema de Controlo Interno da Cmara Municipal da Lourinh
109
, bem como diversos livros de registo de correspondncia, planos e relatrios de
actividades. Procurmos ainda estabelecer uma articulao dessa mesma linguagem
com a tabela de seleco documental anexa Portaria 412/2001, de 17 de Abril,
alterada e republicada pela Portaria 1253/2009, de 14 de Outubro diploma que
regulamenta a avaliao, seleco e eliminao dos documentos das autarquias
locais.
Todavia, a linguagem patenteada na referida portaria conjuga uma panplia de
expresses em muitos casos referentes a coleces e tipologias documentais
que, pela sua natureza conceptual, no se coadunam inteiramente com o princpio
fundamental da classificao de documentos: a organizao por processos.

Quando falamos de coleces, em termos arquivsticos, referirmo-nos a um


conjunto de documentos organizado por referncia a caractersticas comuns
extrnsecas ao seu contedo, nomeadamente em relao sua tipologia, tema e/ou
suporte; por exemplo, guias de receita, mapas estatsticos, livros de actas, livros de
registo de requerimentos, etc.

Ao referirmo-nos a tipologias, estamos a relacionar tipos diferenciados de


documentos que, independentemente do assunto que neles figurar, cumprem
determinados requisitos formais, nomeadamente administrativos, diplomticos e
jurdicos, que os caracterizam e distinguem de acordo com os fins a que se destinam
(BELLOTTO, 2002); por exemplo, ofcios, actas, requerimentos, relatrios, etc.
109
Documento de controlo interno, baseado no POCAL (Plano Oficial de Contas das Autarquias
Locais), que visa normalizar a actividade contabilstica da autarquia, constituindo esta uma das funes-
meio mais importantes da instituio.
192
Tendo em conta que um Plano de Classificao Documental visa constituir-se
como um instrumento de descrio e pesquisa de informao orgnica, aquilo que
procurmos efectuar foi reflectir as expresses que melhor caracterizam as funes e
actividades da Organizao, isto , os seus processos.

Quando nos referimos, por exemplo, s sries ordens de pagamento e guias


de receita integradas no mbito funcional da contabilidade, estamos a falar de uma
forma de sistematizao de informao que relaciona coleces de documentos por
referncia a uma tipologia documental especfica; embora, nas quais, tambm se
compreenda a prpria aco ou processo administrativo.

Para ilustrar um pouco melhor o raciocnio anterior, refira-se o exemplo das


seguintes tipologias documentais: alvar e requerimento. Os alvars so
documentos que obedecem a uma estrutura diplomtica com regras protocolares
previamente definidas. Um alvar uma licena ou autorizao dada por autoridade
competente para a realizao de determinados actos ou eventos (BELLOTTO, 2002:
47). Normalmente inicia-se com o ttulo ou denominao do documento, seguido do
nmero de ordem e da data da expedio. Depois, segue-se o texto onde ser
indicado o objecto (nome da entidade ou evento) a que se refere o alvar e,
consoante os casos, o prazo de validade para a realizao ou durao da aco. Por
fim, dever ser designado o nome e designao do cargo da autoridade que expede
o alvar. O alvar corresponde normalmente ao culminar de um processo
administrativo que se iniciou com base num requerimento. O alvar pode, portanto,
constituir a formalizao da autorizao dada ao pedido apresentado no
requerimento.

O requerimento uma tipologia documental que serve para formalizar o pedido


de algo a uma autoridade pblica, obedecendo tambm a uma estrutura protocolar
prpria: 1) titulo e nome da autoridade a quem est sendo dirigido o requerimento; 2)
texto (nome, qualificao profissional e funo do interessado), seguindo-se a
exposio da solicitao, atravs da expresso requer; 3) o pedido de autorizao
atravs da expresso Pede deferimento; e data. (BELLOTTO, 2002: 86).
Assim, ao desmembrarem-se estas duas tipologias documentais nos casos em
que as mesmas esto, de facto, intelectualmente relacionadas, corre-se o risco de se
diluir o conceito de processo criando um sistema de classificao de sries
documentais baseado em tipologias que, em rigor, no espelham o tipo de actividade
em causa. Por outras palavras, um processo pode ser constitudo por diversas
tipologias documentais (requerimentos, informaes, pareceres, despachos e
alvars) as quais, isoladamente, no reflectem aquilo que mais importante: a
especificidade completa da aco administrativa que lhes deu origem.
193
O Plano de Classificao Documental serve essencialmente para definir uma
metodologia de classificao focalizada em processos, e no tanto em tipologias
documentais.
Contudo, na prtica nem sempre possvel ou at mesmo til a existncia de um
sistema de organizao constitudo totalmente por processos, pelo que se dever
procurar um equilbrio entre os aspectos terico-conceptuais e a tradio
administrativa da Organizao em estudo.

Na proposta de reviso que aqui apresentamos procurmos respeitar a forma


como os servios organizam e identificam a documentao que produzem,
conscientes de que em muitos casos se continua a privilegiar a organizao da
documentao por referncia s tipologias documentais que constituem os
processos, em prejuzo da aco administrativa em causa.

Esta situao tanto mais contraproducente nos casos em que certas tipologias
como, por exemplo, pareceres e despachos, so dissociadas dos seus processos
para assim constiturem uma srie documental prpria por vezes criada com os
documentos originais ou com base em reprodues dos mesmos, originando, neste
ltimo caso, duplicao de informao e duplicao de procedimentos de arquivo.
A ttulo de exemplo extrado do quadro de classificao aqui proposto, refira-se a
srie designada por Informaes/Pareceres/Despachos (cdigo 16.27) integrada
no mbito funcional da Contabilidade (cdigo 16).

Por outro lado, importa igualmente referir que nos casos em que houve
oportunidade de dilogo com os servios produtores, e sempre que se considerou til
evitou-se aquele tipo de opes atravs da produo de consensos relativamente s
expresses de classificao a serem utilizadas, mantendo-se uma articulao lgica
entre a organizao fsica dos documentos e o sistema de recuperao da
informao.

Deste modo, tal como na primeira verso, comemos por submeter apreciao
de todos um esboo inicial do quadro de classificao solicitando a cada unidade
orgnica que manifestasse as suas sugestes de melhoria numa tabela criada
especificamente para cada servio, conforme o exemplo seguinte:

194
MBITO FUNCIONAL
OBSERVAES
Srie/subsrie documental

JUVENTUDE
Protocolos Manter
PTJ Posto de Turismo Jovem Manter
IPJ Instituto Portugus da Juventude Manter
Movijovem Manter
Associativismo Juvenil Manter
Intercmbio Associativo Srie documental descontinuada
Apoio Iniciativa das Associaes
Srie documental descontinuada
Locais
Comisso Municipal da Juventude Manter
Eventos, Projectos e iniciativas Manter
Workshops Manter
Escola de Saberes Manter
Concursos de Fotografia Srie documental descontinuada
Astronomia no Vero Manter
Cincia Viva Manter
Curso de Xadrez Srie documental descontinuada
Skate Park Srie documental descontinuada
Ms da Juventude Srie documental descontinuada
Voluntariado Srie documental descontinuada
Animao de Natal Srie documental descontinuada
Festa de Halloween Srie documental descontinuada

Quadro 12. Exemplo de sugestes de melhoria do quadro de classificao documental

As sugestes de melhoria apresentadas nas tabelas no dispensaram em muitos


casos o dilogo entre o arquivista e os administrativos mais experientes de cada
servio produtor, no sentido de se limarem arestas relativamente s expresses de
classificao associadas a cada srie/subsrie documental, mas tambm no que
concerne sua prpria hierarquizao.

Definido o sistema de classificao que se pretende adoptar para a Organizao


em estudo, e problematizados os aspectos decorrentes da anlise documental,
segue-se a estruturao do quadro de classificao.

O Quadro de classificao

M. Roberge citado por Cruz Mundet define o quadro de classificao como una
estrutura jerrquica y lgica que refleja las funciones y las actividades de una
organizacin (2003: 243), designadamente no que concerne ao mbito da produo
documental. O quadro de classificao , no fundo, a materializao prtica da
metodologia definida no plano para a implementao ou melhoria de um determinado
sistema de classificao documental.
O sistema de classificao um modelador de informao elaborado a partir
das funes da Organizao que visa normalizar as designaes inerentes
produo documental.
195
A aplicao do quadro de classificao dever respeitar o princpio da
provenincia, isto , para cada fundo documental dever-se- aplicar um quadro
especfico.
Aproveitamos pois a oportunidade desta proposta de melhoria para corrigir a
primeira verso do plano de classificao da Organizao em estudo, no qual
inadvertidamente integramos o esquema de classificao do fundo documental da
Assembleia Municipal no mesmo quadro de classificao da Cmara Municipal.
Considerando que se tratam de dois fundos documentais distintos, com sistemas
prprios de registo de entrada e sada de documentos, dever pois respeitar-se a
unicidade de cada um dos fundos atravs criao de dois quadros de classificao
conforme apresentamos em anexo110 ao presente estudo.

Relativamente apresentao dos nveis de subdiviso no quadro de


classificao, a sua apresentao dever ser hierrquica partindo de um nvel mais
geral para um nvel mais concreto. Os princpios que inspiram a estruturao de um
quadro de classificao, devero, em suma, corresponder a um nvel de generalidade
ideal baseado nos seguintes aspectos:

1. Delimitao e unicidade o objecto do quadro de classificao o


fundo documental, o seja, um conjunto de documentos de arquivo,
independentemente da sua data e suporte material, produzidos ou
recebidos por uma entidade pblica ou privada, no exerccio da sua
actividade e conservados por razes de natureza probatria e/ou
informativa.

2. Estabilidade o quadro de classificao deve basear-se numa linguagem


clara e objectiva, isto , centrada nas funes da Organizao evitando-se
a volatilidade normalmente associada s designaes inerentes
estrutura hierrquica da mesma.

3. Simplicidade a estrutura do quadro de classificao dever ser


suficientemente flexvel para, em qualquer momento, permitir a incluso
de novos contedos sem ambiguidades ou sobreposies e, ao mesmo
tempo, evitar subdivises desnecessrias.

110
Ver anexo VI.
196
Distribuio das classes e nveis de classificao

A maior dificuldade que sentimos em termos de organizao de


classes/subclasses verificou-se, sobretudo, ao nvel da distribuio das sries
documentais directamente relacionados com o mbito Taxas e Licenas.
Se na nossa perspectiva, tudo o que passvel de pagamento de taxas deveria
ser classificado por referncia directa aquele mbito funcional, na ptica de alguns
servios produtores, em certos casos, no faz qualquer sentido dissociar a
classificao das aces administrativas do mbito funcional mais especfico.
Por exemplo, no que concerne ao pagamento de taxas relativas ao
Licenciamento de Construo e Licenciamento de Utilizao integradas no mbito
funcional das Obras Particulares, optmos por aceitar a sugesto dos servios
produtores com a convico de que esta aparente incongruncia simplificar, no
obstante, a descrio e a pesquisa da documentao em causa.
Deste modo, aglutinaram-se todas as sries documentais associadas ao mbito
funcional das Obras Particulares, independentemente de alguns processos de
licenciamento daquela natureza pressuporem o pagamento de uma taxa.

Sob pena de incorrermos em eventuais contradio tericas relativamente


distribuio das sries documentais e respectivos mbitos funcionais, as nossas
opes apontaram sempre no sentido de se privilegiar a realidade prtica,
procurando manter uma coerncia entre a produo da documentao e o sistema
de recuperao da informao.

Em termos de hierarquizao e detalhe descritivo das sries/subsries, curioso


observar que se para alguns servios produtores no se justifica a elaborao de um
esquema de classificao demasiado exaustivo, para outros, a necessidade de ser
mais descritivo e especfico impe-se de uma forma natural. Por exemplo, no caso
das actividades relativas ao mbito funcional Ordenamento do Territrio e
Urbanismo, foi-nos sugerido que, dada a diversidade de procedimentos e assuntos
associados aquele tipo de processos seria til distinguir cada um deles, ainda que
muitos dos procedimentos se repetissem em diferentes tipos de processos, se no
vejamos:

197
MBITO FUNCIONAL
CDIGO
CLASSE
Subclasse
23 ORDENAMENTO DO TERRITRIO E URBANISMO
23.01 PLANOS NACIONAIS DE ORDENAMENTO DO TERRITRIO.
23.01.01 Programa Nacional da Poltica de Ordenamento do Territrio.
23.02 PLANOS SECTORIAIS DE ORDENAMENTO DO TERRITRIO.
23.02.01 Plano Rodovirio Nacional.
23.02.02 Plano Sectorial da Rede Natura 2000.
23.02.03 Plano Nacional da gua.
23.02.04 Plano da Bacia Hidrogrfica das Ribeiras do Oeste.
23.02.05 Outros.
23.03 PLANOS ESPECIAIS DE ORDENAMENTO DO TERRITRIO.
23.03.01 PLANO DE ORDENAMENTO DA ORLA COSTEIRA ALCOBAA-MAFRA.
23.03.01.01 Suspenso Total.
23.03.01.02 Suspenso Parcial.
23.03.01.03 Medidas Preventivas.
23.03.02 Outros.
23.04 PLANOS REGIONAIS DE ORDENAMENTO DO TERRITRIO.
23.04.01 Plano da Regio Oeste.
23.04.02 Plano da Regio Oeste e Vale do Tejo.
23.05 PLANOS MUNICIPAIS DE ORDENAMENTO DO TERRITRIO.
23.05.01 PLANOS INTER-MUNICIPAIS.
23.05.02 PLANO DIRECTOR MUNICIPAL.
23.05.02.01 Relatrio de Avaliao da Execuo do Plano.
23.05.02.02 Alterao.
23.05.02.03 Alterao Regime Simplificado.
23.05.02.04 Suspenso Total.
23.05.02.05 Suspenso Parcial.
23.05.02.06 Reviso.
23.05.02.07 Exposies Discusso Pblica.
23.05.02.08 Exposies Participao Preventiva.
23.05.02.09 Expropriaes.
23.05.02.10 Medidas Preventivas.
23.05.03 PLANO DE URBANIZAO.
23.05.03.01 Termos de Referncia.
23.05.03.02 Alterao.
23.05.03.03 Alterao Regime Simplificado.
23.05.03.04 Suspenso Total.
23.05.03.05 Suspenso Parcial.
23.05.03.06 Reviso.
23.05.03.07 Exposies Discusso Pblica.
23.05.03.08 Exposies Participao Preventiva.
23.05.03.09 Expropriaes.
23.05.03.10 Medidas Preventivas.
23.05.04. PLANO DE PORMENOR.
23.05.04.01 Termos de Referncia.
23.05.04.02 Proposta Preliminar.
23.05.04.03 Alterao.
23.05.04.04 Alterao Regime Simplificado.
23.05.04.05 Suspenso Total.
23.05.04.06 Suspenso Parcial.
23.05.04.07 Reviso.
23.05.04.08 Exposies Discusso Pblica.
23.05.04.09 Exposies Participao Preventiva.
23.05.04.10 Expropriaes.
23.05.04.11 Medidas Preventivas.

Quadro 13. Esquema de classificao das sries documentais da funo Ordenamento do Territrio
e Urbanismo (1 verso)

198
De facto, no existe uma regra universal que defina o nmero mximo de nveis
hierrquicos de descrio e correspondentes subdivises, ficando ao critrio de cada
Organizao o grau de complexidade descritiva associada a cada funo e
respectivas actividades (NP EN 4438-2:2005).

Atendendo exaustividade descritiva materializada na primeira verso do quadro


de classificao implementado em 2006, indicada como razo para o atraso das
operaes de registo de entrada de documentos, e considerando, por outro lado, que
em termos prticos aquilo que importa classificar do ponto de vista da recuperao
da informao objectivamente a srie documental isto , os processos
optmos nesta proposta de reviso por reduzir o sistema de classificao a trs
nveis hierrquicos, conforme o exemplo seguinte:

CDIGO MBITO FUNCIONAL


Srie/subsrie documental

38 ORDENAMENTO DO TERRITRIO E URBANISMO


38.01 Planos Nacionais de Ordenamento do Territrio
38.01.01 Programa Nacional da Poltica de Ordenamento do Territrio
38.02 Planos Sectoriais de Ordenamento do Territrio
38.02.01 Plano Rodovirio Nacional
38.02.02 Plano Sectorial da Rede Natura 2000
38.02.03 Plano Nacional da gua
38.02.04 Plano da Bacia Hidrogrfica das Ribeiras do Oeste
38.03 Plano de Ordenamento da Orla Costeira Alcobaa-Mafra
38.04 Planos Regionais de Ordenamento do Territrio
38.04.01 Plano da Regio Oeste
38.04.02 Plano da Regio Oeste e vale do Tejo
38.05 Planos Municipais de Ordenamento do Territrio
38.05.01 Planos Inter-municipais
38.05.02 Plano Director Municipal
38.05.03 Plano de Urbanizao
38.05.04 Plano de Pormenor
38.06 Documentao Diversa associada aos Instrumentos de Gesto Territorial
38.07 Planos Estratgicos
38.08 reas Urbanas de Gnese Ilegal
38.09 Estudos de Ocupao Urbanstica
38.10 Projectos de Arranjos de Espaos Exteriores
38.11 Projectos Municipais de Arquitectura
38.11.01 Levantamento Arquitectnico
38.11.02 Estudo Prvio
38.11.03 Projecto de Arquitectura
38.11.04 Projecto de Execuo
38.11.05 Projecto de Especialidade
38.12 reas de Cedncia e Operaes de Permuta

Quadro 14. Esquema de classificao das sries documentais da funo Ordenamento do Territrio
e Urbanismo proposta de reviso do quadro de classificao

199
Aquilo que na segunda coluna designamos por mbito Funcional equivale s
funes das unidades orgnicas que constituem a respectiva Organizao; mas,
pelas razes anteriormente mencionadas relativamente volatilidade dos prefixos
orgnico/hierrquicos a elas associados, decidimos consignar apenas o seu domnio
funcional.

Dentro dos mbitos funcionais subjazem duas diferentes categorias de funes:


funes-meio e funes-fim. As primeiras dizem respeito s actividades de suporte e
gesto interna inerentes a qualquer tipo de Organizao, por exemplo, Recursos
humanos, Contabilidade, Tesouraria, Patrimnio. Dentro destas distinguem-se
tambm as actividades de gesto e planeamento tcnico organizacional para o apoio
deciso, enquadradas em trs mbitos: rea Administrativa, rea Jurdica e
rea Financeira.
Quanto s funes-fim, correspondem s actividades especficas da Organizao
cujos objectivos se materializam particularmente no contacto com entidades externas
em termos de prestao de servios e/ou permuta de informao e bens; por
exemplo, Aco Social, Taxas, Impostos e Licenas, Educao, Juventude,
Desporto, Obras Municipais; etc.

Os mbitos funcionais encontram-se ordenados alfabeticamente e, dentre destes,


a ordenao estabelecida por referncia a um sistema de codificao hierrquica.
Neste sentido, o primeiro mbito funcional que aparece na tabela de classificao
funcional designa-se por Aco Social (cdigo 01), seguindo-se o segundo mbito
funcional designado por Aferies (cdigo 02), e assim sucessivamente, at ao
ltimo mbito funcional designado por Veterinrio (cdigo 52).

A codificao

Quanto ao tipo de codificao, optmos por uma tipologia numrica em


detrimento de uma alfabtica, ou de uma alfanumrica. A despeito das vantagens
que esta ltima oferece em termos mnemnicos, a quantidade de unidades
funcionais contempladas no quadro de classificao que aqui propomos muito
superior quantidade de letras do abecedrio universal, pelo que teramos que
repetir muitas delas, tornado a codificao demasiado extensa e confusa.

A codificao numrica tal como a apresentamos, de uma forma lgica,


hierrquica e sequencial, permite, em qualquer altura e sem quaisquer limites, a sua
expansibilidade, isto , a introduo de novas contedos dentro de cada mbito
funcional.

200
Na primeira coluna a contar da esquerda, figura o cdigo correspondente s
diferentes classes/subclasses registadas na coluna imediatamente a seguir.
A incluso de zeros esquerda em qualquer sequncia comeada pelo nmero 1
at primeira casa decimal decorre da ordenao sistemtica imposta pelo programa
SGD Sistema de Gesto Documental. Os pontos que se seguem a cada par de
dgitos servem apenas como separadores dos nveis de classificao hierrquica
atribudos a cada classe/subclasse relacionada.

O primeiro par de dgitos corresponde ao mbito funcional registado na segunda


coluna. O segundo par de dgitos diz respeito s classes ou sries documentais
representadas igualmente na segunda coluna atravs das designaes associadas
s actividades/processos do mbito funcional no qual se enquadram. O terceiro par
de dgitos corresponde a uma subdiviso da srie documental motivada em certos
casos pela necessidade de sistematizar a informao em subconjuntos mais
especficos.

A terceira coluna da tabela serve para indicar o anterior cdigo de classificao,


estabelecendo-se assim uma equivalncia intelectual com a primeira verso do plano
de classificao.

Prazos de conservao e destino final

Na quarta e quinta coluna a contar da esquerda so indicados os prazos de


conservao (anos) e destino final, mas apenas em relao s sries/subsries
documentais contempladas na tabela de seleco documental anexa Portaria
412/2001, de 17 de Abril, alterada e republicada pela Portaria 1253/2009, de 14 de
Outubro. Na coluna em que indicado o destino final de cada srie documental,
quando aparece a letra C significa que a documentao de conservao
definitiva, isto , adquiriu um valor histrico-cultural; pelo contrrio, quando aparece a
letra E significa que a documentao poder ser objecto de eliminao depois de
terminado o prazo de conservao correspondente.

A sexta coluna da tabela ocupa um espao exclusivamente destinado para a


incluso de observaes, comentrios, esclarecimentos ou notas adicionais
relacionadas com as sries/subsries documentais correspondentes.

Quanto ao formato de apresentao do quadro de classificao, nesta proposta


de reviso, optmos por recorrer s funcionalidades de clculo e tratamento de
dados atravs do aplicativo Microsoft Office Excel 2003 proporcionando um ambiente
de consulta e visualizao de contedos mais dinmico e intuitivo.
201
Por fim, a proposta de melhoria do quadro de classificao documental do
Municpio da Lourinh que aqui se apresenta dever ainda ser submetida a uma
apreciao geral de todos os servios produtores, e em especial por parte daqueles
que no tiveram disponibilidade para manifestar as suas opinies.
O plano de classificao documental um instrumento estruturante do Sistema
de Arquivo, a base da organizao da memria e do conhecimento produzido pela
instituio, pelo que a participao de todos na sua reelaborao um requisito
fundamental para levar a bom porto esta proposta.

202
Concluso

Dos percursos da arquivstica e da gesto pela qualidade, com itinerrios


complementares no sentido da modernizao administrativa trilhados at hoje,
procurou-se reflectir aqui sobre as respectivas teorias, conceitos, projectos, polticas
e instrumentos111 de normalizao de prticas e mtodos de trabalho.
Reflectiu-se, no fundo, sobre novas perspectivas e caminhos metodolgicos que
se cruzam necessariamente com o domnio da gesto documental, tendo como
horizonte a satisfao dos cidados-clientes da administrao pblica e, idealmente,
a superao das suas expectativas de qualidade.

Face a estes novos e fortes ventos de mudana, a Arquivstica e, em particular,


os seus principais actores, os arquivistas, no podem pois ser alheios sob pena de
ficarem tolhidos numa espcie de marasmo intelectual ancorado em modelos
tradicionais de um saber cientfico que , antes de mais, uma prtica que se pretende
igualmente modernizada, de qualidade e, sobretudo, actual.

Importa pois imprimir mais qualidade e, de certo modo, mais actualidade no


trabalho arquivstico o que pressupe conhecer as necessidades de informao dos
clientes internos e externos da Organizao, aplicando e desenvolvendo normas para
a produo, utilizao, pesquisa e divulgao dos recursos informacionais relevantes
para o exerccio da actividade administrativa. E, concomitantemente, eliminar
procedimentos de trabalho duplicados, documentos obsoletos e reprodues/cpias
desnecessrias. Por outras palavras, intervir de forma continuada ou integrada na
gesto da informao orgnica, isto , desde a sua produo e subsequente
tramitao, definindo desde logo o seu destino final.

Tal como muitos autores tm defendido a este respeito, o arquivista dever


assumir-se cada vez mais como gestor de informao ou, de uma forma mais
cabal, como um gestor de sistemas de informao (VIEIRA, 1994; SILVA, C. 2008)
no seio das Organizaes pblicas e privadas, sem qualquer tipo de preconceitos ou
complexos de inferioridade ou at mesmo de superioridade intelectual.

Face reviso da literatura consultada no decurso do presente estudo, por um


lado, e considerando ao oferta formativa nacional112, por outro, podemos concluir que
se tem vindo a assistir a uma tentativa, ainda que tmida, para contrariar a tpica
tendncia para o isolamento e excesso de especializao da profisso.

111
Leis, regulamentos e normas.
112
Nomeadamente atravs da Associao Portuguesa de Bibliotecrios Arquivistas, e Documentalistas
(BAD).
203
A procura de (in)formao e de (des)envolvimento tcnico com outras reas do
saber demonstram uma vontade de mudana assente no dilogo e cooperao
interdisciplinares.

Se, por um lado, cada vez mais evidente o facto de que a arquivstica carece de
novos campos de aplicao, mormente no contexto actual em que ocorrem profundos
debates epistemolgicos sobre os seus fundamentos tericos, por outro lado,
reconhece-se que a Gesto da Qualidade veio dar um novo impulso Arquivstica
oferecendo novas oportunidades de investigao associadas normalizao da
informao e dos procedimentos usados na sua produo. Deste modo, no h
dvida de que a arquivstica tem muito a oferecer para a gesto da qualidade e vice-
versa (CARDOSO; LUZ, 2005: 62).

A Sociedade da Informao e do Conhecimento, como paradigma do mundo


contemporneo exige igualmente arquivstica um esforo de actualizao e
adopo de novas abordagens metodolgicas como seja a viso sistmica das
Organizaes, e uma maior aproximao ao domnio da Gesto e do Planeamento
Estratgico.
Partindo de uma viso holstica da Organizao na qual opera, o arquivista
dever pois reafirmar a utilidade da sua aco em projectos de modernizao
administrativa e de gesto da qualidade.

O objectivo desta dissertao centrou-se na anlise da potencial relao de


sustentabilidade entre o sistema de gesto documental e o sistema de gesto da
qualidade, complementada com o estudo de caso desenvolvido no Municpio da
Lourinh fundamentado atravs da observao e experincia in locu do arquivista.

De facto, constata-se que o sistema de gesto da qualidade ser tanto mais


eficaz quando articulado com a poltica de arquivo ou de gesto da informao uma
vez que o mesmo assenta nos requisitos da documentao, exigindo tambm uma
abordagem por processos (ISO 9001:2008), tal como a arquivstica o defende.

A sensibilidade da Organizao (Municpio da Lourinh) para a relevncia da


gesto documental manifestada sobretudo ao nvel da organizao dos seus
arquivos correntes, no esconde, porm, uma cultura administrativa eivada de
disfunes de natureza burocrtica observadas, desde logo, na morfologia geral do
circuito documental.

204
Paradoxalmente, a introduo das tecnologias da informao como aposta na
modernizao dos servios se, por um lado, parece ter contribudo para a melhoria
da pesquisa e recuperao da informao, por outro, tambm veio acelerar o
aumento de tarefas repetidas e da duplicao de informao desnecessria para a
prpria Organizao. Pelo que (re)afirmamos que a componente organizativa no
dever apenas sobrepor-se vertente tecnolgica, ela deveria mesmo antecipar-se
sua implementao!

Conscientes de que a definio inicial do nosso itinerrio implicou a rejeio de


outros caminhos igualmente importantes, no poderamos portanto afastar a hiptese
do nosso modelo de anlise aplicado ao circuito documental da entrada de
documentos na Organizao ser manifestamente insuficiente para abarcar uma
realidade to complexa e multifacetada, abrindo-se a possibilidade da existncia de
outras variveis para alm daquelas que identificmos neste estudo de caso.
Associada a esta suposio decorre a impossibilidade objectiva de se extrapolar as
nossas concluses para a totalidade (no quantificada) dos procedimentos
administrativos produzidos no Municpio da Lourinh.

O estudo dos processos administrativos poder ser levado a cabo seguindo o


mtodo APS (Administrative Process Study), originalmente concebido para o sector
pblico na dcada de noventa, e depois aplicado com xito no sector privado, (CRUZ
MUNDET, 2006). O objectivo consiste em tratar os documentos e os processos como
produtos encadeados numa sequncia lgica de entradas e sadas de informao.
A gesto por processos, na ptica da Gesto da Qualidade Total (TQM)
pressupe a existncia de um Manual de Procedimentos precedido da elaborao do
Catlogo de Procesos e do Catlogo de Documentos (Cruz Mundet 2006: 150-
160). Estes instrumentos de gesto correspondem ao corolrio do diagnstico de
problemas e redesenho de processos, oferecendo Organizao um novo modelo
de realizao. A primeira parte j est feita. O Plano de Classificao Documental do
Municpio da Lourinh poder ser um ponto de partida para esta abordagem.

Assim, seria pertinente estudar a especificidade/diversidade dos circuitos


documentais subjacentes aos processos ali identificados, analisando com rigor e
mincia outras componentes igualmente relevantes para cada um deles, a saber: a)
prazo legal de resposta; b) tempo real de resoluo dos processos; c) tempos de
resposta de cada uma das aces inerentes aos processos; d) quantidade/qualidade
dos formulrios utilizados em cada processo; e) quantidade de intervenientes em
cada procedimento; f) legislao aplicvel; g) unidades orgnicas relacionadas; h)
quantidade e adequao das aplicaes informticas utilizadas e formulrios gerados
a partir das mesmas.
205
A necessidade de uma anlise mais aprofundada em torno da globalidade do
suporte tecnolgico permite antever a hiptese de explorao de outros aspectos
igualmente importantes, nomeadamente, no que concerne aos requisitos de
normalizao para a gesto electrnica de documentos de arquivo.

Todavia, o espao e o tempo que se impem num projecto desta natureza no


nos permitiria aspirar um nvel to vasto de pesquisa e recolha de informao. Pelo
que optmos por partir de uma anlise genrica de aproximao ao circuito
documental da entrada de documentos no sentido de procurar-mos compreender,
primeiro, a matriz cultural da Organizao em termos de tradio e prtica
administrativas, para numa futura hiptese de investigao explorar outras variveis
e, eventualmente, equacionar novas problemticas.

Pesem embora tais limitaes, a anlise comparativa dos fluxogramas 1 e 2


aponta algumas pistas importantes, designadamente no que concerne necessidade
de centralizar o sistema de registo de documentos e, por outro lado, eliminar aces
redundantes na fase inicial de circulao interna dos processos no sentido de se
simplificar a aco administrativa. Em concreto, consideramos que a duplicao
desnecessria das aces de recepo, entrega, devoluo e reencaminhamento de
processos afectam a morfologia do circuito documental que, naturalmente, se
pretende linear e fludo para, assim, se agilizar o processo decisrio.

Partindo da observao e da experincia desenvolvidas no Municpio da


Lourinh, corroboramos a tese de Cruz Mundet (2006) quando sustenta que a
ausncia de um sistema de registo centralizado desfavorece o controlo documental
e a normalizao de processos e procedimentos. Importa pois respeitar o principio
da unidad registral, no sentido de se garantir a rastreabilidade da informao e a
gesto continuada da mesma (UPWARD, 1994). A rastreabilidade da informao
pressupe, desde logo, a sua integrao atravs da produo de registos e
respectivos meta-dados descritivos de forma a fornecer evidncias das actividades
realizadas, isto , garantindo a sua capacidade probatria (NP 4438-2:2005).

Mas a integrao dos documentos na Organizao exige igualmente um sistema


de classificao documental sustentado, isto , baseado na gesto por processos.
Para isso importa examinar a forma como os documentos integrados no sistema de
arquivo se relacionam com o desenvolvimento das actividades da Organizao.
Partindo da anlise funcional subjacente elaborao do Plano de Classificao
Documental, o arquivista ou gestor do sistema de informao apreende o contexto e
a tradio administrativa no mbito do qual so gerados os processos.

206
O Plano de Classificao Documental do Municpio da Lourinh que
apresentamos em anexo ao presente estudo como proposta reviso da sua primeira
verso, no dever contudo ser entendido como um instrumento esttico e completo.
Para alm de se prever a necessidade de lhe serem introduzidos novos contedos
associados emergncia de novas sries documentais, bem como
descontinuidade de outras, ser igualmente relevante agregar a cada srie de
processos os documentos que os constituem.

Para que a integrao dos documentos na Organizao no seja efectuada de


uma forma difusa e isenta de regras, dever-se- concentrar na funo de arquivo a
responsabilidade tcnica da gesto documental (CRUZ MUNDET, 2006: 141). No
esquecendo que a unidade sistmica do Arquivo provm da capacidade de o gerir de
uma forma continuada e dialogante.

O escasso investimento na potencial vertente cultural do Arquivo Municipal da


Lourinh, a par de uma tmida divulgao dos seus recursos de informao,
constituem aspectos no menos importantes para a caracterizao sistmica do seu
estado actual. A somar a estes acresce a ausncia de uma soluo definitiva
relativamente sua componente fsica de armazenamento, de resto, reclamada
tambm pelo prprio cidado-cliente.

No que concerne aos aspectos relativos implementao do sistema de gesto


da qualidade (em curso) no Municpio da Lourinh, observmos diversas
incongruncias e fragilidades conceptuais prprias de uma fase anterior maturao
de qualquer projecto. Focmo-nos sobretudo em torno da normalizao de processos
e procedimentos, designadamente, no que concerne anlise do Manual de
Comunicao Escrita e ao conceito de abordagem por processos como
elementos estruturantes do sistema de gesto da qualidade e, tambm, do sistema
de gesto documental.

As propostas de melhoria que apresentmos relativamente ao sistema de gesto


da qualidade e ao projecto de implementao do Balco do Muncipe no pretendem
jamais colocar em causa a sua viabilidade. Certamente, que nem tanta (ou to
pouca) importncia lhes seria dada. So apenas um conjunto de sugestes de
melhoria que nos pareceu oportuno apresentar no mbito da nossa dissertao. Mas
tambm aqui sentimos necessidade de aprofundar mais o nosso estudo em futuras
hipteses de trabalho, admitindo a necessidade de uma anlise mais incisiva, de
certo modo tambm condicionada, neste contexto, pela fase de desenvolvimento em
que se encontra o processo de implementao do sistema de gesto da qualidade e,
por outro lado, por no nos ter sido possvel acompanh-lo mais de perto.

207
No obstante, destacamos a importncia e o alcance que a adopo de uma
nova filosofia de gesto assente nos princpios e valores da Qualidade ter para os
clientes internos e externos do Municpio da Lourinh. A emergncia de uma nova
cultura organizacional em que se vislumbra uma profunda mudana de abordagem
aos problemas que nos so apresentados, valorizando-se hoje as oportunidades de
melhoria e as aces preventivas em detrimento da cristalizao acumulada de no-
conformidades.

Em jeito de smula, e conscientes de que a produo de conhecimento dever


ser sempre encarada como uma busca constante, produto da reflexo e da
experincia adquiridas atravs da predisposio para a mudana e aprendizagem de
novos saberes, esperamos que a nossa reflexo possa servir no tanto como um
ponto de chegada mas mais como um ponto de partida para outros projectos de
investigao. Pois, como sabido, o conhecimento cientfico pouco sentido faz se
nos genes de uma concluso no se vislumbrar a emergncia de novas
problemticas ou a necessidade de aprofundar a anlise de aspectos menos
desenvolvidos.

208
ANEXOS

209
I Organograma da Cmara Municipal da Lourinh

210
Organograma da Cmara Municipal da Lourinh

Presidente da Cmara

Gabinete de Auditoria Gabinete de Apoio Sector de Gabinete de Apoio Gabinete Gabinete de Fundos Estruturais
Interna ao Presidente Fiscalizao Sanitria Assembleia Municipal de Proteco Civil e Actividades Econmicas

Diviso Diviso de Gesto Diviso Jurdica e Diviso Scio- Diviso Diviso de Servios Diviso de Obras Parque de Mquinas,
Administrativa Financeira de Recursos Humanos Cultural de Ordenamento Urbanos e Meio Municipais Viaturas e Oficinas Auto
do Territrio Ambiente
e Urbanismo
Seco
Seco Expediente Geral Seco de Contabilidade Seco de Recursos Administrativa
Humanos da DSC
Seco Administrativa Sector Tcnico Seco Administrativa de
Sector Administrativo de guas Seco de Patrimnio de Apoio DOTU e Administrativo de Apoio Apoio DOM
Seco de Apoio Sector da Aco DSUMA
ao rgo Executivo Social
Sector Sector de Gesto Sector Tcnico de Obras
Sector de Concursos de Aprovisionamento Urbanstica por Empreitadas
Servio de Espaos
e Gesto de Stocks Sector da Assessoria Sector da Educao Verdes e Parques
Jurdica e Transportes de Lazer
Sector de Metrologia Escolares Sector de Planeamento e Servio Operativo de
Sector de Gesto Urbanismo guas e Saneamento
Oramental e Controlo
Sector de Contratos, Servio de Higiene
de Custos
Sector de Arquivo Municipal Notariado Sector da Cultura e Limpeza
e Expropriaes Sector de Projectos Servio de Pintura
Tesouraria e Carpintaria
Sector do Desporto Servio de Mercados
Sector de Actividades Auxiliares Sector de Sector de Informao e Feiras
Contra-Ordenaes Geogrfica e Desenho Servio de Obras por
Sector da Juventude Administrao Directa
Sector de Atendimento Servio de Cemitrios
e Apoio ao Muncipe Sector de Sector de Fiscalizao
Fiscalizao Sector da Promoo Servio de Manuteno
Municipal Turstica de Equipamentos
Servio de Gesto de
Abastecimento Pblico Electromecnico
Sector de Modernizao
Administrativa Sector da Biblioteca
Municipal

Sector de Informtica e Novas


Tecnologias de Informao Sector do Patrimnio
Histrico e Cultural

Sector de Arqueologia e Museus

Sector de Gesto de Instalaes 211


Desportivas e Parque de Campismo
II Fluxogramas de procedimentos de trabalho do Arquivo Municipal
215
216
III Questionrios complementares dos procedimentos de trabalho
do Arquivo Municipal
Data: 2007-10-15

Autor: Joo Filipe V. Leito


Documento: LNH 2420

Processo: Emprstimo de documentos


Responsvel: Joo Filipe V. Leito

1. Actuais Polticas/Normas/Regulamentos ou Orientaes de gesto


[descrio das actuais polticas de gesto]

ISO 15489, Regulamento do Sector de Arquivo Municipal e Instrues de Trabalho do SAM.

2. Colaboradores associados ao processo

Nmero de
Categoria Colaboradores
Unidade Orgnica

Assistente/auxiliar administrativo 1 Unidade Orgnica emissora


Tcnico Profissional de 2. Classe 1 SAM

3. Identificar todos os Inputs e respectivos processos a montante

Input Fornecedor
(Documento/ Ficheiro de Processo a Montante (Quem envia? Identificar unidade
entrada/Formulrio) orgnica)
Contacto telefnico N.A Unidade Orgnica emissora
Requisio formulrio
N.A Unidade Orgnica emissora
preenchido em Excel

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Data: 2007-10-15

Autor: Joo Filipe V. Leito


Documento: LNH 2420

Processo: Emprstimo de documentos


Responsvel: Joo Filipe V. Leito

4. Identificar todos os Outputs e respectivos processos a jusante


Cliente
Output
Processo a Jusante (Quem envia? Identificar unidade
(Documento/ Ficheiro de sada)
orgnica)
Guia de Remessa
(emprstimo) formulrio N.A SAM
extrado da BD em Access
Documentos requisitados ao
N.A SAM
SAM

5. Procedimentos (actividades) principais versus principais aplicaes


Actividades principais Responsvel Aplicao/Software

1. Contacta SAM Assistente/auxiliar administrativo N.A


Tcnico Profissional de Arquivo de
2. Emprstimo (Sim/No) N.A
2. Classe
3. Preenche requisio Assistente/auxiliar administrativo Excel

4. Entrega requisio Assistente/auxiliar administrativo N.A


Tcnico Profissional de Arquivo de
5. Recebe requisio N.A
2. Classe
Tcnico Profissional de Arquivo de
6. Assina N.A
2. Classe
7. Pesquisa os documentos Tcnico Profissional de Arquivo de
N.A
requeridos 2. Classe
Tcnico Profissional de Arquivo de
8. Arquiva requisio N.A
2. Classe
9. Processos de Operaes Tcnico Profissional de Arquivo de
N.A
Urbansticas 2. Classe
10.Regista o n. da Guia de
Remessa de Emprstimo na Tcnico Profissional de Arquivo de
Access
2. Classe
BD em Access
11.Preenche a Guia de Tcnico Profissional de Arquivo de
Remessa de Emprstimo em 2. Classe Access
Access
Tcnico Profissional de Arquivo de
12. Assina N.A
2. Classe
13. Preenche Ficha de Tcnico Profissional de Arquivo de
Excel
Produtividade em Excel 2. Classe
14. Entrega os documentos Tcnico Profissional de Arquivo de
N.A
requisitados 2. Classe

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Data: 2007-10-15

Autor: Joo Filipe V. Leito


Documento: LNH 2420

Processo: Emprstimo de documentos


Responsvel: Joo Filipe V. Leito

15. Recebe os documentos


Assistente/auxiliar administrativo N.A
requisitados ao SAM

6. Existem indicadores de desempenho para o processo? Caso no existam,


por favor sugira qual/quais poderia(m) ser?
Os indicadores de desempenho existentes so aferidos atravs do somatrio e a mdia de
emprstimos de processos, os quais so registados nas Fichas de Indicadores de
Desempenho para Controlo de Produtividade (modelo normalizado em formato Excel), cujo
preenchimento dirio, e, a estatstica, mensal.

7. Caso existam indicadores de desempenho existem objectivos de


desempenho para o processo? Caso no existam, por favor sugira
qual/quais deveria(m) ser?
Superar a quantidade de emprstimos cumpridos mensalmente.

8. Mtricas do Processo
Por favor indique aproximadamente, relativamente aos processos em curso, nas ltimas
duas semanas quais foram as seguintes mtricas:
Tempo de processo
63 minutos
[tempo real de execuo do processo]
Tempo de recursos
[tempo que o processo ocupa aos recursos]
1. Contacta SAM 1 minuto
2. Emprstimo (Sim/No) 2 minutos
3. Preenche requisio 20 minutos
4. Entrega requisio N.A
5. Recebe requisio N.A
6. Assina N.A
7. Pesquisa os documentos requeridos 20 minutos
8. Arquiva requisio N.A
9. Processos de Operaes Urbansticas 5 minutos
10.Regista o n. da Guia de Remessa de
N.A
Emprstimo na BD em Access
11.Preenche a Guia de Remessa de
20 minutos
Emprstimo em Access

Pgina 3 de 4
Data: 2007-10-15

Autor: Joo Filipe V. Leito


Documento: LNH 2420

Processo: Emprstimo de documentos


Responsvel: Joo Filipe V. Leito

12. Assina N.A


13. Preenche Ficha de Produtividade em
5 minutos
Excel
14. Entrega os documentos requisitados N.A
15. Recebe os documentos requisitados ao
N.A
SAM
16. Assina N.A
Custo do processo
N.D
(caso seja possvel identificar)
Nmero de transaces 102 (mensal)
[nmero mdio de transaces]

9. Tem alguma sugesto de como se poderia melhorar o funcionamento deste


processo?

A edificao de um espao tecnicamente apropriado para o SAM contribuiria para


melhorar a qualidade do servio de emprstimo, por um lado, bem como a motivao
dos funcionrios envolvidos nas respectivas actividades, por outro. E, eventualmente, se
edificado junto do edifcio dos Paos do Concelho, poderia tornar o processo mais
clere.

10. Notas/ Observaes adicionais ao Fluxograma

Pgina 4 de 4
Data: 2007-10-14

Autor: Joo Filipe V. Leito


Documento: LNH 2410

Processo: Transferncia documental


Responsvel: Joo Filipe V. Leito

1. Actuais Polticas/Normas/Regulamentos ou Orientaes de gesto


[descrio das actuais polticas de gesto]

ISO 15489, Regulamento do Sector de Arquivo Municipal e Instrues de Trabalho do SAM.

2. Colaboradores associados ao processo

Nmero de
Categoria Colaboradores
Unidade Orgnica

Assistente/auxiliar administrativo 2 Unidade Orgnica emissora


Chefe de Diviso, Vereador ou
1 Unidade Orgnica emissora
Presidente
Cantoneiro 1 SAM
Tcnico Profissional de 2. Classe 1 SAM
Tcnico Superior de 2. Classe 1 SAM

3. Identificar todos os Inputs e respectivos processos a montante

Input Fornecedor
(Documento/ Ficheiro de Processo a Montante (Quem envia? Identificar unidade
entrada/Formulrio) orgnica)
Guia de Remessa
Unidade Orgnica emissora
(transferncia) formulrio N.A
preenchido em Excel
Sries documentais N.A Unidade Orgnica emissora

Pgina 1 de 5
Data: 2007-10-14

Autor: Joo Filipe V. Leito


Documento: LNH 2410

Processo: Transferncia documental


Responsvel: Joo Filipe V. Leito

4. Identificar todos os Outputs e respectivos processos a jusante


Cliente
Output
Processo a Jusante (Quem envia? Identificar unidade
(Documento/ Ficheiro de sada)
orgnica)
Guia de Remessa
Unidade Orgnica emissora
(transferncia) formulrio N.A
preenchido em Excel
Sries documentais N.A Unidade Orgnica emissora

5. Procedimentos (actividades) principais versus principais aplicaes


Actividades principais Responsvel Aplicao/Software

1. Preenche Guia de Remessa Assistente/auxiliar administrativo Excel


Responsvel mximo da Unidade
2. Autoriza N.A
Orgnica emissora
Responsvel mximo da Unidade
3. Assina N.A
Orgnica emissora
4. Contacta SAM Assistente/auxiliar administrativo N.A
5. Define processo de
Tcnico Superior de 2. Classe N.A
transferncia
6. Transferncia de Sries
Vide nota de rodap1 N.A
documentais
7. Recebe e confere Vide nota de rodap 2 N.A

8. Em conformidade Vide nota de rodap3 N.A


9. Contacta a Unidade
Vide nota de rodap4 N.A
Orgnica
10. Corrige Vide nota de rodap5 N.A
11. Separa as sries
Vide nota de rodap6 N.A
documentais

1
A responsabilidade desta actividade partilhada entre todos os (possveis) funcionrios envolvidos
na mesma: um Assistente/auxiliar administrativo da Unidade Orgnica emissora, apoiado por um
Cantoneiro, um Tcnico Profissional de 2. Classe e um Tcnico Superior de 2. Classe do SAM.
2
Idem.
3
Idem.
4
Idem.
5
Idem.
6
Idem.

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Data: 2007-10-14

Autor: Joo Filipe V. Leito


Documento: LNH 2410

Processo: Transferncia documental


Responsvel: Joo Filipe V. Leito

12. Processos de Operaes


Vide nota de rodap7 N.A
Urbansticas
Cantoneiro e/ou o Tcnico
13. Regista os Processos de
Profissional de Arquivo de 2. Access
Operaes Urbansticas
Classe8
14. Preenche Ficha de
Vide nota de rodap9 Excel
Produtividade
15. Instalao da
Vide nota de rodap10 N.A
documentao

6. Existem indicadores de desempenho para o processo? Caso no existam,


por favor sugira qual/quais poderia(m) ser?
Os indicadores de desempenho existentes para o processo Transferncia documental so
aferidos atravs do somatrio e a mdia de transferncias, devolues e registos
informticos de processos, os quais so registados nas Fichas de Indicadores de
Desempenho para Controlo de Produtividade (modelo normalizado em formato Excel), cujo
preenchimento dirio, e, a estatstica, mensal.

7. Caso existam indicadores de desempenho existem objectivos de


desempenho para o processo? Caso no existam, por favor sugira
qual/quais deveria(m) ser?
Os objectivos existentes associados ao processo, tm sido definidos anualmente tendo
como meta a informatizao faseada da srie Processos de Operaes Urbansticas.

7
Idem.
8
Na ausncia de qualquer um destes funcionrios (p.e. em perodo de frias, ou por motivos de outra
natureza) e/ou quando o volume transferncias/devolues o justificar, o Tcnico Superior de 2.
Classe responsvel pelo SAM cumpre igualmente esta tarefa.
9
Idem.
10
Idem.

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Data: 2007-10-14

Autor: Joo Filipe V. Leito


Documento: LNH 2410

Processo: Transferncia documental


Responsvel: Joo Filipe V. Leito

8. Mtricas do Processo
Por favor indique aproximadamente, relativamente aos processos em curso, nas ltimas
duas semanas quais foram as seguintes mtricas:
Tempo de processo
13 horas e 46 minutos
[tempo real de execuo do processo]
Tempo de recursos
[tempo que o processo ocupa aos recursos]
1. Preenche Guia de Remessa 30 minutos
2. Autoriza 1 minuto
3. Assina N.A
4. Contacta SAM 1 minuto
5. Define processo de transferncia 10 minutos
6. Transferncia de Sries documentais 7 horas
7. Recebe e confere 3 horas
8. Em conformidade N.A
9. Contacta a Unidade Orgnica 1 minuto
10. Corrige 1 minuto
11. Separa as sries documentais Vide nota de rodap11
12. Processos de Operaes Urbansticas N.A
13. Regista os Processos de Operaes
2 minutos
Urbansticas
14. Preenche Ficha de Produtividade N.A
15. Instalao da documentao 3 horas
Custo do processo
N.D
(caso seja possvel identificar)
Nmero de transaces 51 (mensal)
[nmero mdio de transaces]

9. Tem alguma sugesto de como se poderia melhorar o funcionamento deste


processo?

Sim. Duas sugestes, a saber:


1. A edificao de um espao tecnicamente apropriado para o SAM contribuiria para
melhorar a qualidade da recepo, seleco e instalao das sries documentais
transferidas, por um lado, bem como a motivao dos funcionrios envolvidos nas

11
Esta actividade juntamente contabilizada com a actividade n. 7.

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Data: 2007-10-14

Autor: Joo Filipe V. Leito


Documento: LNH 2410

Processo: Transferncia documental


Responsvel: Joo Filipe V. Leito

respectivas actividades, por outro. E, eventualmente, se edificado junto do edifcio


dos Paos do Concelho, poderia minimizar os constrangimentos de acessibilidade
actualmente existentes em termos de estacionamento para cargas e descargas,
reduzindo, com efeito, o tempo total do processo.

2. A possibilidade de se desenvolver uma verdadeira aplicao/soluo informtica de


gesto documental integrada com a AIRC ou outra empresa congnere, em
parceria com o SAMLNH, anularia a duplicao de (tarefas) registos informticos de
Processos de Operaes Urbansticas em duas aplicaes distintas pertencentes
mesma Organizao leia-se CMLNH i.e. no SPO, em primeira instncia, e,
por fim, na BD de processos (Access) do SAM. Por outras palavras, grande parte da
informao registada no SPO bem como em todas as aplicaes da AIRC existentes
na CMLNH, redundantemente duplicada na BD de processos do SAM. Deste modo,
consideramos que o desenvolvimento/aquisio de um software de gesto integrada
da documentao/informao da CMLNH, que respeite as normas ISAD (G) e todos
os campos necessrios para a gesto de arquivos intermdios/histricos, obviaria,
consequentemente, a duplicao de tarefas informticas e de registos digitais
associados aos processos.

10. Notas/ Observaes adicionais ao Fluxograma

Importa reiterar aqui que o processo de Transferncia documental esboado no


fluxograma, combina duas hipteses distintas de procedimentos directamente associados
quer transferncia da srie Processos de Operaes Urbansticas, quer s demais
sries documentais que provm de todas as unidades orgnicas inerentes CMLNH. Este
facto decorre da quantidade e volume inerente aquela srie de processos, pelo que se
estabeleceu uma espcie de regime de excepo quer em termos de periodicidade das
transferncias (duas vezes por semana), quer em relao s normas de acondicionamento e
instalao na fonte, i.e., na Seco Administrativa de apoio DOTU, exigido s demais
unidades orgnicas. A urgncia de transferncias e emprstimos associados aquela srie
de processos a par de determinados requisitos de pesquisa relacionados, precipitou
paralelamente a criao de uma BD (Access) exclusiva para os mesmos.

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Data: 2007-10-16

Autor: Joo Filipe V. Leito


Documento: LNH 2440

Processo: Consulta de documentos


Responsvel: Joo Filipe V. Leito

1. Actuais Polticas/Normas/Regulamentos ou Orientaes de gesto


[descrio das actuais polticas de gesto]

Regulamento do SAMLNH.

2. Colaboradores associados ao processo

Nmero de
Categoria Colaboradores
Unidade Orgnica

Tcnico Profissional de Arquivo de 2. Classe 1 SAM


Cliente externo 1 N.A

3. Identificar todos os Inputs e respectivos processos a montante

Input Fornecedor
(Documento/ Ficheiro de Processo a Montante (Quem envia? Identificar unidade
entrada/Formulrio) orgnica)
Requisio Externa de
N.A Cliente
Consulta documental

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Data: 2007-10-16

Autor: Joo Filipe V. Leito


Documento: LNH 2440

Processo: Consulta de documentos


Responsvel: Joo Filipe V. Leito

4. Identificar todos os Outputs e respectivos processos a jusante


Cliente
Output
Processo a Jusante (Quem envia? Identificar unidade
(Documento/ Ficheiro de sada)
orgnica)
Documentos requisitados N.A SAM

5. Procedimentos (actividades) principais versus principais aplicaes


Actividades principais Responsvel Aplicao/Software

1. Faz pedido Cliente N.A


2. Analisa pedido e viabilidade de Tcnico Profissional de Arquivo de
N.A
resposta 2. Classe
Tcnico Profissional de Arquivo de
3. Responde ao pedido N.A
2. Classe
4. Justifica a impossibilidade de Tcnico Profissional de Arquivo de
N.A
resposta ao cliente 2. Classe
5. Apresenta os resultados das Tcnico Profissional de Arquivo de
N.A
pesquisas ao cliente 2. Classe
6.Informa o cliente sobre as Tcnico Profissional de Arquivo de
N.A
regras de consulta 2. Classe
7. Consulta Cliente N.A
8. Preenche Requisio Externa
Cliente N.A
de Consulta Documental
9. Recebe e preenche 2. parte da Tcnico Profissional de Arquivo de
N.A
Requisio 2. Classe
10. Arquiva Requisio Tcnico Profissional de Arquivo de
N.A
2. Classe
11.Preenche Ficha de Tcnico Profissional de Arquivo de
2. Classe N.A
Produtividade
12. Devolve os documentos Tcnico Profissional de Arquivo de
requisitados/consultados aos 2. Classe N.A
depsitos

6. Existem indicadores de desempenho para o processo? Caso no existam,


por favor sugira qual/quais poderia(m) ser?
No. A quantidade (mensal) de documentos requeridos/consultados e o tempo mdio de
resposta s mesmas, constituem dois indicadores de desempenho que a equipa do SAM
pretende implementar, em breve.

Pgina 2 de 4
Data: 2007-10-16

Autor: Joo Filipe V. Leito


Documento: LNH 2440

Processo: Consulta de documentos


Responsvel: Joo Filipe V. Leito

7. Caso existam indicadores de desempenho existem objectivos de


desempenho para o processo? Caso no existam, por favor sugira
qual/quais deveria(m) ser?
Os objectivos a definir passam por: 1) definir um nmero/quantidade de consultas anuais a
atingir; coadjuvados, paralelamente, pela 2) informatizao e digitalizao semestral de uma
determinada quantidade de documentos a serem difundidos/publicitados na intra/Internet,
com vista captao de novos clientes/pblicos internos e externos.

8. Mtricas do Processo
Por favor indique aproximadamente, relativamente aos processos em curso, nas ltimas
duas semanas quais foram as seguintes mtricas:
Tempo de processo
13 minutos
[tempo real de execuo do processo]
Tempo de recursos
[tempo que o processo ocupa aos recursos]
1. Faz pedido N.A
2. Analisa pedido e viabilidade de resposta 1 minuto
3. Responde ao pedido N.A
4. Justifica a impossibilidade de resposta ao
N.A
cliente
5. Apresenta os resultados das pesquisas ao
3 minutos1
cliente
6.Informa o cliente sobre as regras de
1 minuto
consulta
7. Consulta 5 minutos2
8. Preenche Requisio Externa de Consulta
N.A
Documental
9. Recebe e preenche 2. parte da
1 minuto
Requisio
10. Arquiva Requisio N.A
11.Preenche Ficha de Produtividade 1 minuto
12. Devolve os documentos
1 minuto
requisitados/consultados aos depsitos

1
Os 3 minutos dispendidos em mdia no procedimento de pesquisa, so aqui apresentados por
referncia s pesquisas diariamente efectuadas srie documental mais requerida: Processos de
Operaes Urbansticas.
2
Idem.

Pgina 3 de 4
Data: 2007-10-16

Autor: Joo Filipe V. Leito


Documento: LNH 2440

Processo: Consulta de documentos


Responsvel: Joo Filipe V. Leito

Custo do processo
N.D
(caso seja possvel identificar)
Nmero de transaces N.D
[nmero mdio de transaces]

9. Tem alguma sugesto de como se poderia melhorar o funcionamento deste


processo?
A edificao de um espao tecnicamente apropriado, guarnecido com melhores reas de
circulao e depsito, a par de um espao de atendimento mais acolhedor e atractivo, quer
para os funcionrios do SAM, quer para os actuais fregueses/requerentes e outros (novos)
potenciais clientes, contribuiria, com efeito, para elevar a motivao daqueles funcionrios e
dignificar o seu trabalho, por um lado, e, para promover a captao de novos pblicos, por
outro. A construo de um novo edifcio para o SAM pode tambm ser sinnimo de gerao
de valor e fonte de receitas para a CMLNH, na sua relao directa com os
muncipes/clientes. E, em particular, para o processo de consulta de documentos/processos
de Operaes Urbansticos tradicionalmente mediado/iniciado na DOTU. Por outras
palavras, um novo edifcio destinado a cumprir (exclusivamente) as funes de Arquivo da
CMLNH oferece a possibilidade de descentralizao de determinadas competncias
administrativas directamente associadas aos processos de consulta, reproduo e certides
de informaes documentais existentes no SAM, agilizando, portanto, os tempos de resposta
a alguns dos pedidos dirigidos directamente DOTU. Em suma, a edificao de um novo
espao para o SAM contribuiria, por um lado, para o desenvolvimento da sua potencial
vertente cultural, e, por um lado, possibilitaria e simplificao de alguns dos processos e
procedimentos administrativos supra aflorados, tornando-os mais cleres.

10. Notas/ Observaes adicionais ao Fluxograma

Pgina 4 de 4
Data: 2007-10-15

Autor: Joo Filipe V. Leito


Documento: LNH 2430

Processo: Eliminao de documentos


Responsvel: Joo Filipe V. Leito

1. Actuais Polticas/Normas/Regulamentos ou Orientaes de gesto


[descrio das actuais polticas de gesto]

Portaria 412/2001.

2. Colaboradores associados ao processo

Nmero de
Categoria Colaboradores
Unidade Orgnica

Tcnico Superior de Arquivo de 2. Classe 1 SAM


Chefe de Diviso do(s) Servio(s) produtor(s) 1 Servio(s) Produtore(s)
Presidente da CMLNH 1 CMLNH
Chefe da DSUMA 1 DSUMA
Assistente/auxiliar administrativo 1 DSUMA
Funcionrio no qualificado da DSUMA 1 DSUMA
Funcionrio no qualificado da DSUMA 1 DSUMA
Funcionrio no qualificado da DSUMA 1 DSUMA
Chefe do Arquivo Distrital de Lisboa 1 Arquivo Distrital de Lisboa

3. Identificar todos os Inputs e respectivos processos a montante

Input Fornecedor
(Documento/ Ficheiro de Processo a Montante (Quem envia? Identificar unidade
entrada/Formulrio) orgnica)
Proposta de Auto de
N.A SAM
Eliminao

Pgina 1 de 4
Data: 2007-10-15

Autor: Joo Filipe V. Leito


Documento: LNH 2430

Processo: Eliminao de documentos


Responsvel: Joo Filipe V. Leito

4. Identificar todos os Outputs e respectivos processos a jusante


Cliente
Output
Processo a Jusante (Quem envia? Identificar unidade
(Documento/ Ficheiro de sada)
orgnica)
Auto de Eliminao autorizado N.A CMLNH
Ofcio ao Arquivo Distrital de
N.A CMLNH
Lisboa
Duplicado do
N.A CMLNH
Auto de Eliminao

5. Procedimentos (actividades) principais versus principais aplicaes


Actividades principais Responsvel Aplicao/Software
1. Avaliao das Sries Tcnico Superior de Arquivo de 2.
N.A
documentais Classe
2. Seleco das sries Tcnico Superior de Arquivo de 2.
N.A
documentais Classe
Tcnico Superior de Arquivo de 2.
3. Preenche Tabela de Seleco Word
Classe
4. Solicita parecer ao(s) servio(s) Tcnico Superior de Arquivo de 2.
N.A
produtore(s) Classe
Chefe de Diviso do(s) Servio(s)
5. Concorda N.A
produtor(s)
Chefe de Diviso do(s) Servio(s)
6. Assina N.A
produtor(s)
7. Encaminha proposta de Auto Tcnico Profissional de Arquivo de
N.A
de Eliminao 2. Classe
8. Concorda Presidente da CMLNH N.A

9. Assina Presidente da CMLNH N.A


10. Arquiva proposta de Auto de Tcnico Superior de Arquivo de 2.
N.A
Eliminao Classe
11.Contacta DSUMA Tcnico Superior de Arquivo de 2.
N.A
Classe
Tcnico Profissional de Arquivo de
12. Assina N.A
2. Classe
13. Emite ordem de servio Chefe da DSUMA N.A
14. Recolhe a documentao para Funcionrios no qualificados da
N.A
abate DSUMA
15. Ofcio ao Arquivo Distrital de Tcnico Superior de Arquivo de 2.
N.A
Lisboa Classe

Pgina 2 de 4
Data: 2007-10-15

Autor: Joo Filipe V. Leito


Documento: LNH 2430

Processo: Eliminao de documentos


Responsvel: Joo Filipe V. Leito

16. Recebe ofcio e o duplicado Chefe do Arquivo Distrital de


N.A
do Auto de Eliminao cumprido Lisboa

6. Existem indicadores de desempenho para o processo? Caso no existam,


por favor sugira qual/quais poderia(m) ser?
N.A.

7. Caso existam indicadores de desempenho existem objectivos de


desempenho para o processo? Caso no existam, por favor sugira
qual/quais deveria(m) ser?
N.A

8. Mtricas do Processo
Por favor indique aproximadamente, relativamente aos processos em curso, nas ltimas
duas semanas quais foram as seguintes mtricas:
Tempo de processo
224 horas
[tempo real de execuo do processo]
Tempo de recursos
[tempo que o processo ocupa aos recursos]
1. Avaliao das Sries documentais 70 horas
2. Seleco das sries documentais 35 horas
3. Preenche Tabela de Seleco 3 horas
4. Solicita parecer ao(s) servio(s)
14 horas
produtore(s)
5. Concorda N.A
6. Assina N.A
7. Encaminha proposta de Auto de
14 horas
Eliminao
8. Concorda N.A
9. Assina N.A
10. Arquiva proposta de Auto de Eliminao N.A
11.Contacta DSUMA 1 minuto
12. Assina N.A
13. Emite ordem de servio 70 horas
14. Recolhe a documentao para abate 2 horas

Pgina 3 de 4
Data: 2007-10-15

Autor: Joo Filipe V. Leito


Documento: LNH 2430

Processo: Eliminao de documentos


Responsvel: Joo Filipe V. Leito

15. Ofcio ao Arquivo Distrital de Lisboa 15 minutos


16. Recebe ofcio e o duplicado do Auto de
N.D
Eliminao cumprido
Custo do processo
N.D
(caso seja possvel identificar)
Nmero de transaces 1 (anual)
[nmero mdio de transaces]

9. Tem alguma sugesto de como se poderia melhorar o funcionamento deste


processo?

Sim. Proceder-se a uma reviso da Portaria 412/2001, nomeadamente no que concerne


possvel reduo de determinados prazos de conservao das sries documentais
contempladas na respectiva Tabela de Seleco anexa, por um lado, e determinar
prazos de conservao para novas sries documentais entretanto surgidas, por outro.

10. Notas/ Observaes adicionais ao Fluxograma

O fluxograma representa a conjugao das formalidades previstas no diploma legal de


base, com a tramitao interna que enforma e materializa o processo de
avaliao/seleco e eliminao de documentos na CMLNH.

Pgina 4 de 4
Data: 2007-11-07

Unidade Orgnica: Sector de Arquivo Municipal

Este documento tem como objectivo fazer um levantamento das oportunidades de


melhoria ao trabalho realizado no seu servio. De modo, a que este seja de futuro
mais rpido, equilibrado, fcil, menos burocrtico, e eficiente. Para concretizar este
objectivo comum a sua contribuio essencial! O questionrio annimo.
Contamos com a sua contribuio, para tornar a Cmara numa organizao de
referncia e onde todos tenhamos prazer de trabalhar.

1. Considera que a aplicao disponibilizada no seu servio utilizada na


totalidade, ou existem funcionalidades que no esto a ser utilizadas e so
necessrias? Especifique.
A aplicao disponibilizada no nosso Sector foi desenvolvida por ns, i.e., em
Access, sendo utilizada na totalidade. Todavia, e por razes bvias, a interaco da
nossa aplicao com as demais aplicaes da CMLNH inoperante, pelo que
aguardamos uma oportunidade de dilogo com a AIRC no sentido de ser
desenvolvido um verdadeiro software de gesto documental integrada.

2. Os recursos fsicos disposio do seu servio so adequados ao bom


funcionamento? Se no, por favor justifique.
No. Vide respostas n. 9 aos questionrios do Processo de Transferncia
documental (LNH2410), Processo de Emprstimo de documentos (LNH2420), e, ao
questionrio do Processo de Consulta de documentos (LNH2440).

3. Considera que existem necessidades no supridas de recursos humanos


no seu servio? Se sim, por favor justifique de que categorias e para que
funes.
Sim. A existncia de, pelo menos, mais um funcionrio assistente administrativo para
o apoio s diversas operaes de rotina inerentes gesto do arquivo intermdio
entenda-se, de toda a documentao maioritariamente associada aos Processos
de Operaes Urbansticas. Esta possibilidade libertaria os tcnicos de arquivo
afectos ao SAM para tarefas especificamente relacionadas com a preservao,
inventariao/descrio e difuso do arquivo histrico da CMLNH.

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Data: 2007-11-07

Unidade Orgnica: Sector de Arquivo Municipal

4. Quais as necessidades no supridas de formao no seu servio? Caso


tenha indicado alguma, por favor justifique em que reas de competncias.
A formao directamente associada ao nosso servio , por razes bvias, muito
especfica. Deste modo, e, sempre que possvel, a CMLNH tem apoiado todas as
propostas de formao por ns apresentadas.

5. Quanto tempo espera em mdias por autorizaes?

Trs dias.

6. Quem faz essas autorizaes? Existe possibilidade de delegao de


competncias que no est a ser utilizada?

O chefe de diviso.

7. Quais so os problemas mais frequentes que ocorrem no seu trabalho?

Todos os que derivam (in-)directamente dos aspectos mencionados nas respostas


n. 9 aos questionrios do Processo de Transferncia documental (LNH2410),
Processo de Emprstimo de documentos (LNH2420), e, ao questionrio do Processo
de Consulta de documentos (LNH2440).

8. As mudanas efectuadas em termos de informatizao tornaram o seu


trabalho mais rpido, fcil e eficiente?
Sim.

9. Em sua opinio, que mudanas poderiam ser efectuadas de modo a


melhorar a performance do seu trabalho?
Vide respostas n. 9 aos questionrios do Processo de Transferncia documental
(LNH2410), Processo de Emprstimo de documentos (LNH2420), e, ao questionrio
do Processo de Consulta de documentos (LNH2440).

10. Outras observaes que considere pertinentes:

Pgina 2 de 2
IV Diagnstico ao Edifcio do Arquivo Municipal da Lourinh

(Ficheiro em suporte digital formato PDF)

218
V Exemplo de formulrios de Requisio de produtos extrados da
aplicao SGS Sistema de Gesto de Stocks

219
VI Proposta de reviso do Quadro de Classificao Documental do
Municpio da Lourinh

(2 Ficheiros em suporte digital formato Excel)

220
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