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AMBIENTAL EN CHILE"
FLORIAN BEMMERLEIN-LUX
SANTIAGO, CHILE
NUREMBERG; ALEMANIA
1995
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 2
Este documento tiene por objeto ordenar y sintetizar parte de las discusiones sostenidas durante
la realizacin del Programa de Cooperacin MIDEPLAN-CDG. Adems, contribuir a la
discusin que el pas est teniendo, respecto de cmo dar mayor sustentabilidad a nuestro
proceso de desarrollo, aprovechando para ello, el mximo de las potencialidades de nuestro
territorio y, de sus recursos naturales. Tratando, sin embargo, de disminuir las consecuencias
negativas que se derivan de las limitaciones (fsicas, geogrficas, ambientales, etc.), que el
sistema territorial presenta.
Considerando estas trabas a nuestro desarrollo y, dado el momento histrico que vive la
planificacin del desarrollo en Chile, se plantean nuevos y grandes desafos. Siendo los ms
importantes, la necesidad de incorporar los conceptos de espacio y medio ambiente en las
propuestas de desarrollo.
El manejo del territorio, el espacio, los recursos naturales, el medio ambiente y sus sistemas
naturales, dada la actual perspectiva del desarrollo sustentable y del desarrollo regional en su
conjunto, nos obligan a insertar las dimensiones bsicas de espacio y medio ambiente en las
bases de la planificacin del desarrollo. Derivado de ello es que surge la siguiente pregunta :
con qu instrumentos eficaces contamos hoy da, para resolver integralmente el manejo de
nuestro territorio?.
Trataremos, en este documento de dar respuesta a esta interrogante, por ello en una primera
etapa, se busca justificar, plenamente, la necesidad de tender hacia una poltica de
ordenamiento del territorio y definir su rol en la poltica del desarrollo.
Finalmente, deseamos agradecer a los gestores de este documento, los profesionales alemanes
Dr. Gerhard Werner (INTEGRATION E&E) y Florian Bemmerlein-Lux (IFANOS
C&P/INTEGRATION) y, al seor Federico Arenas, Jefe del Departamento de Poltica
Regional de MIDEPLAN. Quines con sus aportes y observaciones, permitieron el desarrollo
de este trabajo. Y, por ltimo, deseamos agradecer a la autora del documento Sra. MARA
ELENA ZIGA B.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 3
ndice General
2.5 Anexos
3. La institucionalidad chilena en materia de ordenamiento del territorio
3.1. Quin define qu se hace en el territorio ?
3.2. Los instrumentos de la planificacin espacial urbana
3.3. La planificacin rural, regulaciones del mercado
3.4. Concepto de bien comn
3.5. El territorio bajo este nuevo enfoque de los gobiernos regionales
3.5.1. El proceso de cambio poltico, la descentralizacin
3.5.2. Los Gobiernos Regionales y su posible accionar en el Ordenamiento
Territorial
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 5
CAPITULO 1
El desarrollo de nuestro pas se funda hoy y, seguramente por largo tiempo ms, sobre la
capacidad de uso directo de sus recursos naturales (minera, pesca, bosque, suelo, etc.), con
patrones de consumo de los "stocks" de materias primas y de produccin centradas en la
explotacin de las mismas.
1
Las Bases Programticas del segundo Gobierno de la Concertacin, a travs de la Poltica Nacional de Desarrollo, consideran como uno de
los principales objetivos, el de eliminar la extrema pobreza, avanzando en el desarrollo econmico y social.
Sin embargo, este objetivo de crecimiento econmico, no se puede dar aisladamente del tiempo y del espacio. Paralelamente, este mismo
programa formula, conceptualmente, la necesidad de un desarrollo sustentable, a partir de la afirmacin de que " ... un crecimiento de la
economa, compatible con las aspiraciones sociales, ambientales y de calidad de vida de la poblacin."
2
Una poltica es aquella que establece los postulados y pautas bsicas que guiarn el quehacer gubernamental y orientar a los agentes
privados, sobretodo es la que permite definir el marco de referencia necesario para que los agentes sociales comprendan a cabalidad el contexto
en que puedan desarrollar sus iniciativas y proyectos (Esteban Soms "Acerca de la poltica regional del Gobierno del Presidente Aylwin").
3
... sin duda, mientras ms conocemos los procesos naturales, ecosistemas y el medio ambiente, mayor complejidad y dificultad adquiere el
accionar sobre stos.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 6
Solo bajo esta visin, podremos evitar la transferencia o inversin en recursos de tecnologa
ambiental para el saneamiento o, lo que es ms atractivo an, evitar el saneamiento.
Ejemplos de destruccin del territorio hay muchos, este es el caso de la India en donde el
desarrollo espacial no planeado ha tenido costos inaceptables, ya que casi 1/7 de la
superficie de su territorio, ya no resisten saneamiento alguno, quedando sin uso potencial,
territorios que suman cerca de 464.000 km2.4
Por otro lado hay que tener presente que, no basta con las limitaciones o consideraciones
que el sistema de EIA (Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental), le
imprimir a las inversiones, hay que considerar que este instrumento no permite una gestin
sobre el uso apropiado del territorio, ya que slo permite un control aislado sobre los
impactos de cada uno de los proyectos o inversiones a ejecutar en el territorio, y tiene sus
efectos casi fundamentalmente sobre los problemas de emisin de sustancias
contaminantes.
Si bien podemos reconocer los efectos positivos que han tenido, para la sobrevivencia
humana, el desarrollo tecnolgico y la transformacin de los ecosistemas, tambin se
sostiene5 que los cambios generados en la sociedad han desencadenado una problemtica
ambiental, debido justamente, al deterioro de los ecosistemas.
En este sentido el reconocimiento del estado precario en que se encuentran los sistemas
naturales que sustentan la vida, en donde Chile y los pases ms extremos tienen una
problemtica particular desmedrada6, lo que nos llevan a la necesidad de dar paso a un
estilo de desarrollo sustentable y, para lo que se requiere de cambios en los modelos
4
Wasteland Developing Board - India.
5
Gast,Contreras y Cosio 1986.
6
Guimaraes, EURE, Conferencia de Ro 1992
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 7
La economa y los sistemas productivos deben encontrar las formas para el desarrollo
sustentable compatible con el patrimonio ecolgico del territorio y superar el equvoco
planteamiento de crecer o, atender la ecologa.
Los nuevos enfoques que integran el, o los, concepto de sustentabilidad7, demandan una
gestin sobre el territorio y previas definiciones bsicas sobre cul es el verdadero stock de
recursos naturales y, en qu estado se encuentran nuestros ecosistemas. Es as que debemos
dar paso al ordenamiento territorial como un conjunto de nociones y acuerdos que permiten
plasmar en el espacio las acciones concertadas y orientadas conscientemente a la
transformacin de un sistema (natural y social) y, a partir de una imagen de futuro, es decir
a la regulacin entre la imagen de desarrollo econmico que surge del los sistemas
productivos imperantes y, la conservacin del patrimonio social, cultural y natural
inherentes al mismo territorio.
En la actualidad es el mercado el que est tomando las decisiones sobre el uso del suelo,
definiendo los patrones de ocupacin del territorio (a excepcin de los centros urbanos
normados por la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano).
7
La sustentabilidad ecolgica dice relacin con la capacidad de sustento de los ecosistemas, es decir, la capacidad de la naturaleza de absorber
y recomponerse de las agresiones antrpicas.
La sustentabilidad ambiental se refiere a la base fsica del proceso de crecimiento y objetiva la mantencin del stock de recursos naturales
incorporados a las actividades productivas (Guimaraes 1994).
La sustentabilidad nace de la toma de conciencia de la magnitud, naturaleza y umbrales de resilencia asociados o provocados por las formas de
ocupacin, uso, alteracin o transformacin de los recursos naturales (Bertrand, M. 1993).
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 8
Es aqu, en este mbito de manejo espacial del Territorio, que se busca reformular el rol
regulador que le cabe al Estado, ya que el mantenimiento del stock de recursos y de la
calidad de vida, requiere de un mercado regulado y de una visin de largo plazo.8
El Estado bajo este enfoque de cambio de poltica debe ser capaz de regular las necesidades
sociales con las del mercado. La sustentabilidad ambiental es una responsabilidad que recae
sobre la planificacin territorial y, este, es un camino al proceso de bsqueda de equidad.
Chile es un Estado y un mercado que se abre al mundo y, por lo tanto, debe contar con una
poltica de manejo del territorio, lo cual requiere de una doble instancia de definiciones. Por
una parte relativas al territorio y coherentes con la Poltica Nacional de Desarrollo (polticas
de desarrollo econmico y social) y, por otro lado, con aquellas especificidades de las
regiones que surgen de la propia administracin territorial regional (determinadas en las
correspondientes Estrategias Regionales de Desarrollo).
Tambin permitir intentar prever y evaluar los cambios y efectos que la dinmica de la
economa imprimirn en el territorio, entendido este como unidades geogrficas, ecolgicas
y sociales.
Hay cuestiones sobre los procesos y sistemas naturales que seguramente no se respondern
en generaciones, sin embargo, subsiste un territorio dotado de aquello que es la base de
nuestro sistema econmico (una base geogrfica y ecolgica, recursos naturales o materias
primas) y, que a lo menos, debe protegerse para el sustento de las generaciones venideras y
como factor de identidad cultural.
8
La sustentabilidad del desarrollo exige de un Estado democrtico y regulador y no, que este sea sustitudo por el mercado (Guimaraes 1994).
9
Es el caso de los acuerdos y formas de cooperacin que se dan en el sistema de planificacin territorial en Alemania. Por ejemplo, el mapeo y
catastro de los biotopos (Biotopkartierung), no constituye un instrumento legal. Sin embargo, la sola existencia de este permite un sinnmero
de acuerdos con el sector privado, en materia de proteccin de sistemas naturales.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 9
Conseguir operar con este principio de cooperacin tiene como objetivo el que cada una de
las fuerzas sociales (administracin del estado, sectores productivos, organizaciones
sociales y las instituciones cientficas), asuman su cuota de responsabilidad en la gestin
ambiental-territorial. Asimismo cumple con el objetivo de facilitar la priorizacin de los
proyectos de inversin (sociales y privados), optimizar la superacin de conflictos en el uso
del suelo y, aumentar la base de conocimientos respecto de los sistemas naturales y
ecolgicos.
Interesa aqu precisar algunas lneas y componentes fundamentales presentes en toda opcin
de desarrollo y en toda metodologa de planificacin :
10
La completa revisin de las diferentes caractersticas, posibilidades de intervencin y condiciones de ejecucin de los muy diferentes
mtodos, tcnicas y contenidos potencialmente aplicables a la planificacin del desarrollo a escala regional, realizada por MIDEPLAN,
muestra la riqueza y variedad de las posibilidades de trabajo, en los niveles metodolgicos y operacionales. Este amplio abanico de
posibilidades de accin, determina, el marco global en la cual inscribir las definiciones, los mtodos y la operacionalidad de los aspectos
especficamente ambientales y los referidos a la espacialidad de los modelos regionales de desarrollo urbano.
11
Transformacin directa : elegir y apoyar crecimientos econmicos y sociales basados en algn tipo o sistema combinatorio de actividades.
Los efectos evidentes materializan programas de infraestructura, paisaje, ocupacin y transformacin de recursos naturales, generacin de
diferentes tipos y volmenes de residuos y contaminantes, distribuyen los desplazamientos de personas y bienes.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 10
c) Son estas transformaciones espaciales las que permiten crear o no , los contextos
favorables para los objetivos de las polticas y estrategias de desarrollo, como por
ejemplo para aquellas de la superacin de la pobreza o del crecimiento en equidad.
Transformacin indirecta : elegir y apoyar inversiones y actividades de apoyo a la educacin, salud, microempresa, etc. Es favorecer la
creacin de condiciones fsicas y ambientales inmediatas y, en el mediano y corto plazo, apoyar y favorecer patrones de consumo y
comportamientos con nuevas exigencias espaciales y funcionales.
12
Convenio de Cooperacin entre el Gobierno Chileno y el Gobierno Alemn, materializado entre el Ministerio de Planificacin y
Cooperacin (MIDEPLAN) y la Carl Duisberg Gesellschaft e. v. (Alemania). Este tuvo una duracin de 4 aos e incluy la capacitacin de un
nmero importante de funcionarios del sector pblico, tanto de Santiago como del resto de las regiones.
13
Bertrand M. 1994.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 11
Hoy da, la poltica regional reconoce unnimemente los esfuerzos de dar autonoma a las
regiones y, superar as, los conflictos de competencia en las definiciones de uso del
territorio. Las regiones no son ms un conjunto de recursos a explotar, ni tampoco una
constelacin de poblados perifricos, constituyen hoy la base de la economa nacional
(Esteban Somms).
Las ventajas que se derivan del nivel local y regional para la gestin del territorio, no
provienen solamente de la naturaleza de sus problemas ambientales, sino tambin, de las
posibilidades originadas en la profundizacin del proceso de descentralizacin impulsado
por la actual administracin, lo que se traducir entre otras, en el fortalecimiento de la
institucionalidad de los gobiernos regionales. Asmismo, la Ley de Gobierno y
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 12
Administracin Regional refuerza las ventajas de nivel regional para la gestin del
territorio.14
Internamente las regiones debern readecuar su espacio fsico funcional a las nuevas
demandas, junto con el conocimiento de los efectos sobre el medio ambiente y los recursos
naturales, deber crear las bases estratgicas para el desarrollo sustentable.
14
Artculo 17, atribuciones del Gobierno Regional en materia de Ordenamiento Territorial
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 13
Hay, sin embargo, una gama de problemas ms relevantes an en la perspectiva del largo
plazo. Un bosque desaparecido, un suelo erosionado, una especie o comunidad extinguida e
incluso un suelo contaminado, son problemas ms graves en el largo plazo y cuyas
soluciones, pasan por poner de acuerdo a los distintos actores sociales, cuyos intereses son
generalmente contrapuestos.15
El manejo de los recursos entonces (en la perspectiva del largo plazo y desarrollo
sustentable) debe considerar e integrar el medio ambiente en la planificacin del desarrollo
como la base funcional de todo tipo de planificacin.
El concepto de medio ambiente16 es, por ende, aquel que integra y asocia a un territorio
dada la distribucin, disponibilidad, calidad y restricciones de los recursos humanos,
naturales y del espacio; con sus usos racionales y aptitudes de desarrollo, asignndole as, a
la planificacin territorial, una perspectiva que trasciende el enfoque tradicional sectorial.
Las leyes cambian rpidamente (o se generan velozmente), del mismo modo que los lmites
de valores de calidad ambiental, umbrales y estndares. Un filtro se instala relativamente
rpido, pero un pas sobreconstrudo, destruido o degradado no se puede regenerar
fcilmente o, simplemente, no se puede regenerar de ningn modo.
15
Los conflictos de intereses entre los distintos actores sociales (privados v/s sectores sociales, regin v/s nacin, etc.), generan gran impacto
en las condiciones de vida de un territorio, salvo con la utilizacin de la planificacin de largo plazo y largo alcance. Vase los conflictos de
intereses suscitados por la localizacin espacial de los vertederos en la Regin Metropolitana, aos 1994 y 1995.
16
El ambiente es un sistema ecolgico global, formado por la interaccin de componentes naturales, construidos y socio-culturales, que se
modifica por la accin del hombre y que rige y condiciona todas las posibilidades de vida en la tierra.
Debe ser entendido como una dimensin del desarrollo que impregna y modifica todas las anteriores concepciones, actitudes y actividades.
Su incorporacin requiere de un mejor conocimiento del funcionamiento de la biogeoestructura y de la poblacin a travs de la creacin de
estrategias eficientes e innovativas.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 15
Es decir, la armonizacin de las demandas de uso del territorio por los diferentes actores
tanto pblicos como privados, en un contexto de desarrollo sustentable.
En otras palabras, debe resolver los conflictos de intereses por el uso del espacio, teniendo
presente las capacidades y limitaciones del sistema natural. Para esto la planificacin deber
evaluar y considerar, siempre, los siguientes aspectos:
Con los planes locales de uso del espacio , no necesariamente armnicos entre s,
Con las demandas espaciales, coordinacin con las instituciones responsables de los
proyectos de desarrollo regional sectoriales (integracin horizontal).
Todo lo cual, adems de una gestin en su rol de intermediario entre los niveles superiores
y locales de planificacin (integracin vertical). Este ltimo aspecto persigue el objetivo
especfico de permitir concretar las metas de carcter nacional referidas al ordenamiento del
espacio, como marco para los niveles de planificacin local, y determinar las metas de
planificacin local relevantes desde una perspectiva regional, as como los mecanismos que
propicien su establecimiento.
Estos planes regionales se establecen con el objeto bsico de optimizar el uso del espacio
conforme a las demandas o pretensiones sociales, econmicas, ecolgicas, etc. Estos planes
constituyen un modelo espacial de uso del territorio, que, mediante la formulacin de
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 16
Una estrategia regional compatible con el medio ambiente, debe sustentarse sobre estos
planes de ordenamiento espacial, los cules son complementarios y paralelos, y
contienen al menos los siguientes elementos :
c) Gestin de la Informacin.
CAPITULO 2
La planificacin regional bajo el enfoque del OTAS presupone un Estado regulador y fuerte,
capaz de regular y compatibilizar las demandas por el uso del espacio en la regin (demandas
locales, nacionales y sectoriales), capaz de integrar paralelamente los requerimientos objetivos
sobre el medio fsico-natural junto con las condiciones de vulnerabilidad y los criterios
ecolgicos y cientfico-culturales necesarios.
b) Coordinacin espacial respecto del uso de la superficie de modo que las influencias
ambientales negativas sean minimizadas.
Los objetivos principales de una planificacin ambiental territorial a nivel regional son :
Establecimiento de zonas para uso en armona con las capacidades del medio ambiente,
delimitando las zonas para usos potenciales que tienen impactos fuertes, de modo que estos
sean minimizadas
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 18
Estos objetivos no pueden ser logrados bajo los mecanismos de asignacin de recursos a travs
del mercado; deben buscarse los mecanismos para incorporar en la toma de decisiones
consenso en los beneficios sociales ambientales de ciertos usos y de los procesos de
saneamiento y rehabilitacin de las funciones naturales. Si en el largo plazo lo que la
planificacin regional busca es potenciar el desarrollo sustentable; lo que se est planteando
entonces es que deben establecerse criterios para la definicin de umbrales de explotacin, uso
y transformacin, conservacin de cada uno de los elementos de nuestro patrimonio. As como
se ha llegado a determinar umbrales de contaminacin para el caso de las aguas y del aire,
debemos definir tambin niveles y umbrales de uso del territorio que permitan sostener la vida
por el ms largo plazo.
Compatibilidad ambiental y armona con otros proyectos posibles para esa localizacin y
de otros sectores
Compatibilidad respecto del lugar especfico en que se desarrollar la actividad o uso del
suelo.
17
Los intereses econmicos en estos casos, de planificacin de largo plazo, se someten a definiciones del
instrumento de planificacin territorial.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 19
La de equilibrio.
Capacidad del medio ambiente de estar en equilibrio con lugares cercanos o alejados, mediante
transporte o intercambio de sustancias y materiales.
La Compensatoria.
Capacidad del medio ambiente de sustituir la funcin de otro espacio, ya sea mediante medidas
de desarrollo o por un efecto equilibrador.
La Protectora.
Capacidad del medio ambiente de reducir, minimizar o anular los efectos nocivos sobre el
ecosistema.
La de Desarrollo.
Capacidad del medio ambiente de aumentar su capacidad regeneradora a travs de sus propias
funciones latentes. Puede tratarse tanto de cualidades intrnsecas (sucesin, autodepuracin,
autoregulacin), como tambin debidas a actividades humanas (mejoras o cuidados).
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 20
Lucha contra la erosin : capacidad del medio ambiente de atenuar los procesos naturales
(viento, lluvia, etc.) que conducen a la prdida de suelo.
Proteccin de las aguas subterrneas : capacidad del medio ambiente de proteger los depsitos
de agua subterrnea. Esta capacidad depende de la estructura de la vegetacin, de las
condiciones climticas y la permeabilidad del sustrato.
Renovacin de las aguas subterrneas : capacidad del medio ambiente de regenerar las aguas
subterrneas. Esta capacidad depende de la estructura de la vegetacin de las condiciones
climticas y de la permeabilidad del sustrato.
Regulacin de la escorrenta : capacidad del medio ambiente de retener las aguas superficiales,
reducir la escorrenta y atenuar las fluctuaciones del caudal de los ros. Esta capacidad depende
de la estructura de la vegetacin, las condiciones del suelo y del tipo de relieve.
Proteccin frente a inmisiones, ruido y viento : capacidad del medio ambiente de disminuir o
eliminar los gases y substancias en suspensin presentes en el aire, as como de servir de
barrera frente a los ruidos . Esta capacidad acta a travs de la vegetacin mediante el filtrado
de las substancias nocivas, por la disminucin de su transporte y atenuacin de los ruidos
(reflexin y absorcin).
Regulacin del clima y funcin bioclimtica : capacidad del medio ambiente de mejorar las
condiciones y procesos climticos de los lugares influidos por acciones antropgenas, logrando
situaciones microclimticas positivas. Esta accin se ejerce a travs de la vegetacin, el relieve
y la disposicin espacial de estos.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 21
Funcin de la Biosfera.
Recreo y esttica : capacidad del medio ambiente de producir efectos positivos de tipo
anmico, por las caractersticas estticas y armnicas del paisaje.
Oferta de agua.
Capacidad minera.
Capacidad patrimonial.
Capacidad de urbanizacin.
Capacidad receptora.
Reconocer en el territorio las restricciones que provienen de ciertos tipos de usos, para
asegurar los usos existentes y para preservar los usos potenciales as como las
posibilidades de regeneracin.
En sntesis reconocer la calidad y rol ambiental que le cabe a cada una de las especificidades
del territorio segn la necesidad de recuperacin, la vocacin ecolgica y su capacidad de
sustentar usos intensivos.
a) En regiones urbano-industriales
Zonas de recuperacin
- antiguos vertederos
- vivienda
- industria
- infraestructura
18
En Chile las reas prioritarias existen y son definidas, generalmente, por la planificacin urbana. Como ejemplo
podemos citar : las reas urbanas, zonas de restriccin de usos urbanos por inundacin, por desastres naturales, etc.
Tambin se incluyen las reas silvestres protegidas, incorporadas al SNASPE.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 23
b) En reas rurales
Zonas de recuperacin
- zonas de sobrepastoreo
- infraestructura y abastecimiento
- industrias rurales
fretica.
En la definicin de las reas prioritarias deben aplicarse criterios tales como localizacin,
calidad, aptitud, riesgos, rareza, escasez, funcin, significancia ecolgica y econmica.
Tres aspectos resultan relevantes en el proceso de inclusin del medio ambiente en un proceso
de planificacin regional ideal (planificacin territorial). Estos forman la primera base
necesaria para identificar las relaciones ambientales del Plan Regional y especificar su
espacialidad.
1. Necesidad de Conocimiento.
Del espacio, de las funciones naturales y del proceso de transformacin del territorio.
(requerimientos de informacin).
demandas territoriales, especialmente las que no se pueden imponer por las regulaciones
actuales de mercado (clima, aire, agua, reas desocupadas, zonas naturales protegidas, etc.). La
descripcin se refiere tanto a parmetros individuales, sistemticos y, a la descripcin de
sistemas ambientales conjuntos.
El siguiente listado engloba los conocimientos relevantes que deben integrase en el proceso de
planificacin y de descripcin del medio ambiente :19
Incorporar las demandas territoriales de los distintos niveles de planificacin (local, regional y
nacional) y en sus distintas expresiones sectoriales.
Esto se relaciona, tanto con la necesaria utilizacin del espacio, como tambin con su
conservacin y desarrollo natural vistos como una necesidad social. La determinacin de las
demandas espaciales de la sociedad se pueden resumir en 4 tipos bsicos de reas :
19
Ver anexo N 1 Elementos a incorporar en la descripcin y evaluacin del medio ambiente.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 26
Normalmente el rea agrcola se expande a costas de reas con uso extensivo, con y sin uso,
(bosque nativo, etc.). Paralelamente las reas urbanas se expanden a costas de las reas
agrcolas. Para la determinacin de las necesidades de espacio y territorio se usan las
tendencias (de crecimiento de la poblacin, aumento de la productividad), programas y planes
de las instituciones y administraciones relevantes.
As mismo en muchas ocasiones el mercado a tomado gran parte de las decisiones en materia
de los usos del suelo, ya sea por la falta de regulacin por parte del estado y/o por el apoyo
irrestricto que el Estado a entregado a algunas actividades productivas o extractivas, debido a
su gran incidencia en la rentabilidad de la macro economa de la regin o del pas.
Una quinta categora no habitual (no incorporada en los mtodos de clculo y demanda de
suelos, por lo menos en los tradicionales instrumentos de planificacin urbano-regionales), es
la determinacin de zonas o ecosistemas que cumplan funciones naturales necesarias para la
mantencin sustentable de las actividades sociales-humanas en el espacio y territorio. El
ejemplo clsico de esta consideracin es el que se encuentra en el SNASPE (Sistema Nacional
de reas Silvestres Protegidas del Estado).
Las bases para la evaluacin de la necesidad de recuperacin y/o saneamiento, son el grado de
degradacin y las capacidades propias del ecosistema.
2. Evaluacin y ponderacin.
De las interacciones naturales, de factores relevantes, de las demandas y usos actuales y futuros
y fundamentalmente de los impactos y problemas potenciales.
Esta etapa es importante para estimar las consecuencias de las posibles opciones de desarrollo,
es decir, los impactos y problemas eventualmente resultantes de determinadas funciones y
utilizaciones.
Para minimizar impactos y problemas potenciales el catastro de aptitud es relevante tal como
se desarrolla en el mbito agrcola (capacidad de uso de los suelos). Lo que es posible tambin
para otros usos, sobre todo para zonas industriales, residenciales, infraestructuras, etc. El
catastro de aptitud de un lugar ser la base para la planificacin de indicaciones de uso.
La propuesta de uso del espacio por parte de un plan regional de ordenamiento territorial, tiene
la capacidad de desarrollar informaciones y recomendaciones pragmticas y "vendibles", y de
hacerlas visibles de modo comprensible y reproducible, esta es la funcin esencial de este
instrumento : hacer tangible la necesidad de ofrecer una planificacin, estructuracin y
direccin globales para el uso del recurso espacio, de modo que cumpla con los requerimientos
de la sociedad, as como de elemento para desarrollar los recursos naturales y proteger el
medio ambiente. Como ya se dijo anteriormente, este plan es el sustento fsico de las
propuestas de desarrollo o estrategias de desarrollo, las tres instancias deben converger y
complementarse
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 28
4. Implementacin.
Una vez elaborado, un plan regional, que no es ms que una documentacin de lo posible y lo
deseable desde una perspectiva ambiental y territorial; su viabilidad, en una situacin ideal,
consistira en regular, dirigir y coordinar todas las actuaciones y proyectos coordinados por las
instituciones que actan sobre el territorio.
Esta realidad ideal supone la existencia de un instrumento con carcter legal, que permita la
realizacin de lo dispuesto en la planificacin, conduzca a su desarrollo, controle el accionar de
las instituciones en este sentido y que pueda actuar en caso de falta o incumplimiento de lo
dispuesto.
Una sntesis de los principales problemas a los que se podr enfrentar la implementacin de un
Plan de Ordenamiento Territorial Regional, son :
c) La valoracin de los bienes naturales o reas de conflicto puede ser muy lenta y
dificultada por las estructuras de poder y decisin que actan en forma paralela a las
estructuras administrativas y tcnicas.
d) Las decisiones sobre el uso o no uso del suelo deben ir acompaadas por una rigurosidad
tcnica que las haga viables, que obtenga credibilidad dentro de todos los sectores
afectados, esto necesariamente demanda recursos, los que generalmente son escasos en
la administracin pblica. (escasez de recursos humanos, tcnicos, de conocimiento
cientfico, etc.) (ver anexo N 2.)
Informar.
Las dems instituciones podrn contar gracias al plan , con una herramienta con la cual
comprender los procesos que ocurren en el territorio, y las medidas que a ellos corresponden.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 29
Coordinar.
Con este plan, se clarifican las interdependencias de las diferentes instituciones que operan en
el territorio, haciendo notoria la necesidad de acuerdo para las diferentes acciones concretas
relevantes. La mera existencia de este plan crea la necesidad de aumentar la coordinacin,
tanto horizontal como vertical.
Control y autocontrol.
Las funciones mencionadas con anterioridad dejan bien claro que hoy es necesario exponer
con claridad la utilidad de la planificacin regional territorial, como herramienta para resolver
conflictos en reas especialmente difciles, resultando un aporte clave para armonizar
desarrollo y medio ambiente. Un plan regional con sus recomendaciones prcticas puede ser
aceptado ms rpido, que uno que solo tenga entre sus metas, unos meros consejos polticos
abstractos (la fuerza normativa de los hechos).
Si admitimos que el instrumento legal para desarrollar este plan regional de ordenamiento
territorial, es escaso o muy incipiente, su implementacin se puede lograr mediante un
compromiso libre y organizado de todas las instituciones existentes (por ejemplo comisiones
regionales de planificacin, Secretaras Regionales, CROT, etc.), en dnde eventualmente
participen las instituciones sectoriales ms relevantes
agricultura
industria
recreacin
recursos hdricos
biotpos
paisaje
Implementacin
El presente captulo tiene por objeto mostrar una sntesis de los trabajos en Planificacin y
Ordenacin Territorial realizados por los alumnos del curso "Instrumentos de Planificacin
y Gestin Ambiental en Chile", en el marco del convenio de cooperacin Chileno-Alemn.
reas de estudio.
Para dar sentido a los trabajos a realizar se busc una base real de informacin y de
problemas existentes. Para lo cual se tomaron como unidades de trabajo dos cuencas que
son unidades de estudio del proyecto Manejo Integrado de Cuencas (proyecto Preinversin
Mideplan-BID).
Los ejemplos que se presentan son la cuenca del Ro Imperial y una de sus comunas, la de
Curacautn en la IX regin.
La regin posee una especificidad en su rol productivo forestal, el que se asume como las
base potencial para el desarrollo y por lo tanto la que gua el ordenamiento territorial
ambiental-espacial.
Secuencia metodolgica.
Para desarrollar el proceso de planificacin antes descrito se utiliz una metodologa base
de planificacin por objetivo, inserta en un esquema global de planificacin participativa,
consistente bsicamente en preguntarse de manera sistemtica y visualizada, que se quiere
lograr y de qu forma se pueden alcanzar los objetivos deseados.
Sin embargo las caractersticas de este y otros mtodos de planificacin participativa, que
los distinguen de la planificacin tradicional son :
- El trabajo en equipo,
Algunas de las etapas importantes del proceso son las que se describen a continuacin:
Informacin base para descripcin del rea de trabajo y formulacin del diagnstico
base,
20
El PGP result clarificador en el proceso de formulacin de los proyectos de planificacin y ordenamiento territorial
que se exponen. La secuencia lgica de PGP como proceso iterativo, aplicada a la inclusin del medio ambiente en la
planificacin y ordenamiento territorial resulta clarificadora, didctica y facilita el proceso ms relevante, cul es, el de
toma de decisiones : diagnstico - planificacin - profundizacin del diagnstico - readecuacin de la planificacin -
implementacin del plan.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 34
La motivacin y claridad sobre las tareas a realizar en cada uno de estos mbitos son
aspectos esenciales para el logro de los objetivos y metas de la planificacin de las grandes
acciones, por este motivo se asume que debe hacerse de manera participativa.
En el caso de los ejercicios que se muestran en este capitulo, esta dimensin signific una
instancia de consulta a las distintas instituciones involucradas
Confeccin de una matriz de causas y efectos de los problemas detectados, etapa que
permite orientar las decisiones futuras sobre armonizacin de las estructuras de usos del
suelo y de compatibilidad ambiental con las funciones naturales del territorio.
1. Equipos y Plazos.
El trabajo interdisciplinario fue uno de los grandes aportes al proceso de elaboracin del
Plan de Ordenamiento Territorial. Las visiones interdisciplinarias son las que permiten el
amplio nivel de debate y discusin, sobre todo en las etapas de definicin de los criterios de
anlisis e integracin del medio ambiente en la toma de decisiones para la zonificacin de
los usos del suelo.
Los trabajos fueron realizados por equipos de 5 personas en cada uno y en un perodo de
tiempo de 4 meses, dentro de un programa acadmico que tena como ncleo central un
taller de Planificacin y Ordenamiento Territorial.
2. Limitaciones.
Por otro lado, los lmites de la divisin geogrfica que define el manejo de cuencas, no
coincide con los lmites administrativos, con los que habitualmente se maneja la
informacin estadstica, por ejemplo en los censo de poblacin, estadstica, econmica,
etc.
El anlisis sobre la zona de estudio se centr principalmente sobre los siguientes aspectos:
- actividad econmica
- infraestructura
- poblacin
Caracterizacin geogrfica.
La cuenca del rio Imperial se localiza entre las cuencas de los ros Bio-Bio y Toltn, y es
una cuenca preandina. El ro Imperial se forma por la confluencia de los ros Cautn y
Cholchol, formando valles que en su mayor parte son de origen volcnico, origen presente
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 37
en la serie de volcanes que caracterizan la zona y que le otorgan el gran potencial turstico y
natural; tambin en sus bosques nativos que originalmente dominaban el paisaje de la zona.
Actividad econmica.
Empleo y desocupacin.
Solo la ciudad de Temuco concentra en la zona, los mayores ndices de crecimiento de todo
orden, el resto de los centros poblados se ven afectados por bolsones de pobreza,
decrecimiento de la poblacin y escasez de servicios.
Estructura de los usos del suelo y antecedentes productivos (ganadera, silvicultura, bosque
nativo, turismo).
Las plantaciones forestales cubren aproximadamente 250.000 hectreas, con una tendencia
a la fuerte expansin del sector . Los terrenos de la regin con aptitud forestal que an no se
encuentran forestadas varan entre 400 a 600.000 hectreas. Lo que le asigna el actual rol
forestal, la velocidad de la expansin de esta actividad es la que hoy pone peligro sobre la
explotacin del recurso forestal.
Se encuentra sometido a una fuerte explotacin por parte de empresas forestales y pequeos
propietarios para astilla, madera aserrada y uso energtico. La comuna de Curacautn cuenta
con 68.545 hectreas (14,4%).
El rol turstico actual y potencial est dado por las condiciones del paisaje y geografa, con
una serie de formaciones volcnicas que caracterizan la zona (Llaima, Villarrica y
Tolhuaca), y por las singulares formaciones vegetacionales de la zona presentes en el
SNASPE (Malalcahuello). Sin embargo, la zona se presenta carente de la infraestructura
adecuada, lo que le resta potencial productivo en la actualidad.
Marco conceptual.
Objetivos.
a) Proponer las reas para el desarrollo de los sectores sealados en las cuales se
considere el uso ptimo del recurso suelo, que permita su explotacin y conservacin
considerando los aspectos socioculturales.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 39
Una de las principales causas de esta degradacin es la erosin, proceso que no solo
disminuye la calidad capacidad productiva de la mayor parte de los suelos de secano,
sino que est asociada, en muchas reas, a intensos procesos de desertificacin y
problemas de pobreza rural.
En la cuenca las principales causas de erosin son el escurrimiento superficial del agua
de lluvia (erosin hdrica) y por la accin del viento (erosin elica), debido a un manejo
inadecuado del suelo que ha alterado el equilibrio ecolgico del sistema (suelo, agua,
flora, fauna). Constatndose que gran parte de las actuales prcticas convencionales para
la explotacin del suelo con fines agrcolas, ganaderos e incluso forestales, contribuyen a
la aceleracin de los procesos naturales de erosin.
La erosin ha generado una serie de problemas anexos como son la sedimentacin del
Ro Imperial, que est ocasionando inundaciones peridicas, sobre todo al poniente de la
ciudad de Temuco. Segn el IREN (Instituto de Recursos Naturales ) en 1979, en la
regin, el 66% del suelo de la regin se encontrara afectado por erosin (402 hectreas
con erosin muy grave, 809 hectreas con erosin grave y 1.533 hectreas con erosin
moderada).
b) Prdida de la biodiversidad.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 40
Metodologa.
rbol de decisiones :
A continuacin se muestran :
La informacin recopilada fue vertida en cartas temticas escala 1:250.000, las que
constituyeron los insumos para las propuestas de uso y deteccin de conflictos. Para
georeferenciar la propuesta de uso y reas de conflicto se utiliz la superposicin de
cartas temticas.
Para el trabajo manual de la informacin espacial usada, se defini una unidad mnima
de anlisis de 1 cm2 (625 h), que permitiera obtener un patrn de comportamiento de
zonas, ms que reas con lmites exactos.
a. Presencia de bosque nativo reas ocupadas por bosque nativo segn carta temtica
obtenida del estudio de la cuenca del ro Imperial.
b. Valor ecolgico del bosque Zonas con bosque nativo que posean formaciones
nativo vegetacionales que actualmente se encuentren
representadas en el SNASPE., as como aquellas que
teniendo valor ecolgico no estn o estn insuficientemente
representadas en este sistema.
c. Capacidad de uso de suelos Esta clasificacin distingue ocho categoras (I al VII) que
indican el grado creciente de limitaciones o riesgos
permanentes para la utilizacin productiva de suelos. La
descripcin de cada una de las categoras se presentan en el
anexo N 3 .
k. Bosque nativo degradado Es aquel que est altamente intervenido ya sea por sobre
explotacin o quemas.
m. Uso agropecuario con restriccin Zonas que presentan limitaciones para el desarrollo de la
actividad agrcola y ganadera, debindose hacer uso de
tcnicas especiales para su explotacin.
. Uso mixto agrosilvopastoreo Zonas que presentan limitaciones para el desarrollo agrcola
(clase IV con erosin), que siendo de propiedad indgena es
necesario diversificar el uso evitando as una agricultura
intensiva.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 43
o. Uso mixto silvopastoreo Zonas que siendo aptas para el desarrollo forestal(VI y
VII), son de propiedad indgena, lo que impide una
forestacin intensiva.
q. Uso forestal con restricciones Zonas que tienen aptitud para la actividad forestal, pero que
dada las limitaciones que presentan (erosin, fragilidad,
presencia de bosque nativo degradado) se debe hacer uso de
tcnicas especiales para su explotacin.
r. Conservacin de bosque Zonas de alto valor ecolgico que se deben mantener sin
intervencin como reas de representacin y renovacin de
los sistemas existentes.
s. Conservacin Bosque -Turismo Zonas con presencia de bosque nativo, que teniendo valor
con restricciones ecolgico, presentan adems un inters turstico, debiendo
realizarse ste con restricciones dada la fragilidad del
ecosistema.
t. Sin uso productivo Suelos clase VIII que presentan severas limitaciones,
impidiendo el uso productivo de ellos.
La cuenca posee un enorme potencial para el desarrollo forestal, sin embargo este debe
realizarse buscando la sustentabilidad en el largo plazo de esta actividad, lo que significa
que debe basarse el desarrollo en una explotacin diversificada con plantaciones de
distintas especies o que se interrelacionen con el bosque nativo, cambiando as la
tendencia actual del monocultivo. El potencial problema que de aqu se deriva debe ser
abordado tanto por el sector pblico como privado.
La propuesta de uso del espacio considera la conservacin y uso ptimo de los suelos a
partir de la clasificacin de capacidad de uso. Los suelos con aptitud forestal quedan
definidos por las clases VI y VII.
Tambin se seala que en aquellos lugares donde existe bosque nativo sin valor
ecolgico (ver definicin de criterios utilizados, anexo N 2), se realice un manejo y no
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 45
En relacin al recurso hdrico, uno de los objetivos es ubicar las captaciones de agua
potable, tanto superficiales como subterrneas con el propsito de proponer reas de
proteccin en torno a ellas; sin embargo, esto no fue posible ya que no se cont con la
informacin cartogrfica suficiente y, adems que la escala utilizada no permite la
precisin requerida. Debindose trasladar este aspecto al nivel de planificacin local o
comunal. Se recomienda se restrinja el uso de contaminantes en las zonas aledaas a las
captaciones.
En lo que respecta a los centros poblados, la escala de trabajo (1: 250.000) ha permitido
incorporar slo algunos criterios referidos al crecimiento y desarrollo de los centros
poblados. Las recomendaciones son de carcter general y deben ser revisadas en el nivel
local.
En cuanto a los servicio de las reas productivas, se midi el rea de influencia de cada
centro poblado para efectos de servicios y comercio bsico, considerndose para ello el
estado de los caminos, la accesibilidad y los medios de transporte, determinndose
cules reas de la regin se encuentran sin servicios.
1. Capacidad de uso
2. Uso actual
3. Plantaciones forestales
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 46
5. Tenencia de la tierra
7. Carta vegetacional
9. Extrema pobreza
10. Trfico
Objetivos.
Los siguientes son los objetivos especficos que orientan el trabajo y la proposicin final
:
La comuna, al igual que las otras comunas cordilleranas de la regin, representa una zona
de transicin en el sentido norte-sur, en el avance de la explotacin del bosque nativo, en
comparacin con las comunas ubicadas al norte (VII y VIII) donde el recurso forestal nativo
est explotado en su casi totalidad, y las regiones inmediatamente al sur (X y XI) donde este
recurso es ms abundante.
En dcadas anteriores las tierras bajas al interior de la comuna sufran la fuerte presin de
explotacin del recursos forestal, hoy esta presin se ha trasladado progresivamente hacia
las partes altas de la cuenca. Las dimensiones que adquiere en la actualidad esta actividad
pone en peligro la existencia del bosque nativo, en razn de lo cual se hace necesario el
implementar medidas integrales de proteccin y de manejo de bosque nativo, en conjunto
con otras referidas al uso sustentable de los recursos que permitan la promocin del
desarrollo de las actividades endgenas de la zona (por ejemplo el turismo).
Los principales conflictos de uso del suelo se refieren a reas con funcin ecolgica
relevante, en actual explotacin forestal y con peligro de desaparecer, reas con necesidad
de proteccin o saneamiento en actual explotacin forestal, y, a reas de pequeos
propietarios con capacidad de uso agrcola , en actual uso forestal.
Acumulacin de aserrn
Metodologa.
Este caso se caracteriz por una etapa tcnica de evaluacin, diseo y formulacin de
criterios, para la propuesta de usos de suelo y modelacin espacial, con mayor detalle y
nivel de profundidad, debido a la mayor escala de trabajo, menor rea de trabajo y a la
menor cantidad de variables evaluadas, finalmente, en la etapa diagnstico.
Definicin de criterios para la propuestas de uso del suelo y manejo del espacio.
El proceso analtico se centra aqu en la definicin de las funciones especficas que cumple
cada unidad territorial y sus componentes. Una vez definidas estas, la etapa siguiente es la
formulacin de criterios, que permitan la identificacin de reas para el cumplimiento de
cada una de las funciones relevantes detectadas. La definicin de criterios se refiere al logro
de cada uno de los objetivos especficos de la matriz de planificacin.
1. Para lograr la proteccin del suelo y el manejo del recurso forestal la informacin bsica
utilizada es:
capacidades de uso del suelo, segn 3 rangos para 3 usos especficos; (agrcola,
ganadero y forestal).
red hidrogrfica
21
Areas buffer son aquellas de proteccin en torno a un recurso especfico, tales como : zonas de proteccin del
recurso agua, zonas de conservacin y preservacin de la flora, fauna, bosque nativo, etc.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 51
se definieron franjas de proteccin de 150 metros a cada lado de los cursos de agua
para permitir que se cumpliera la funcin de corredores ecolgicos
alrededor de los pozos de captacin de aguas, con un radio de 1 km. para evitar
riesgos de contaminacin
La interseccin de bosque nativo con las zonas buffer determina zonas donde el bosque
nativo cumple con diversas funciones, por lo cual estas deben ser sometidas a diversas
restricciones. Las medidas, de acuerdo a la funcin del bosque son :
Con esta informacin se determinan aquellas reas donde se generarn conflictos entre las
funciones propuestas para los bosque y la posible accin antropognica. Las reas entorno a
:
Al cruzar esta informacin con la de las reas buffer previamente definidas, se obtiene la
cartografa de la reas buffer sometidas a fuerte influencia antropognica y por lo tanto
reas de conflicto, cuyo grado depender de la presencia o ausencia de bosque nativo.
Las propuestas cartogrficas de zonificacin espacial, son una base concreta para la puesta
en prctica de decisiones sobre el proceso de desarrollo sustentable de la regin. Permiten
por un lado cuantificar las capacidades y potencialidades del territorio regional y por otro,
proyectar los escenarios de desarrollo que sustentan las estrategias y planes de la regin.
Asimismo permiten orientar las decisiones referidas a las inversiones pblicas y privadas en
el escenario real de sustentabilidad ambiental.
Por lo tanto, la conformacin de un equipo tcnico que asesore la gestin regional en estas
materias es una etapa importante que los Gobiernos Regionales debern evaluar e
implementar en el corto plazo.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 54
CAPITULO 3
Por largo tiempo y an ahora, la preocupacin por el ordenamiento territorial se asocia con
cuestiones espaciales formales, con criterios geopolticos o, en el mejor de los casos, con la
necesidad de atender equitativamente las demandas sociales del pas. La desconcentracin
territorial y el impulso econmico a las regiones perifricas, as como la actual necesidad de
integrar los requerimientos de proteccin y mantencin de ecosistemas, sustentabilidad
ambiental y de seguridad social, eran visualizados como problemas adicionales a resolver, no
como partes integrante de las soluciones globales.23
22
Es el caso de los Planes Directores Territoriales Espaoles, hoy en pleno proceso de adecuacin a las nuevas competencias de las
Comunidades Autnomas (ESCOBAR GOMEZ G., HERRERA RUEDA M., 1993), o el Amnagmente du Territore Francs
implementado por la DATAR a partir de la dcada del 60. Instrumentos e instancias intersectoriales, con claros objetivos de desarrollo socio
econmico va distribucin de actividades, infraestructuras, sistemas de incentivos preferenciales territorializados segn niveles y tipos de
problemas y potencialidades. En estos dos casos, los Planes Regionales se basan en precisas polticas del suelo (ver ESCOBAR GOMEZ G,
HERRERA RUEDA M., 1993 "Medio ambiente y Ordenacin del Territorio de Rango Regional. El suelo no urbanizable en las directrices de
Ordenacin del Territorio del Pas Vasco", C y TET, 98,525-532. Ver igualmente GARCIA BELLIDO J., 1994, "La Coranoma: propuesta
de integracin transdisciplinar de las ciencias del territorio", C y TET, 100-101, pp 265-292, y MIDEPLAN, Mtodos y Tcnicas de
Planificacin Regional. 1994, 155pp).
Especial mencin, por lo altamente desarrollado, merece el caso del ordenamiento territorial en Alemania "Raumordnungs-Programm (nivel
nacional), Landesentwiklungs-Programm (nivel estado federal), Regionalplan (nivel regional), y, el Stadtenwicklungsplan (nivel comunal
urbano)", los que se consolidan y complementan a travs de la integracin de los llamados "Planes Marco de Planificacin del Paisaje", que
integran en diferentes grados el medio ambiente.
23
Los estilos diferentes de actuacin gubernamental se han traducido en enfoques distintos sobre el desarrollo
regional (ver Sntesis de los ltimos tres Gobiernos, y sus estilos de desarrollo, Esteban Soms 1993).
La necesidad de integrar propuestas comprehensivas y multidimensionales, tambin multisectoriales, como base para
concretar el desarrollo efectivo, ha encontrado sus primeros escenarios en los Planes Regionales de Desarrollo y en
los Comits Regionales de Ordenamiento Territorial (CROT).
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 55
La expansin de las actividades econmicas en el territorio regional y sobre todo las demandas
actuales y futuras por explotacin de los recursos naturales (renovables y no renovables, tales
como bosques, minera, pesca, etc.), de extraccin directa o uso indirecto (como el turismo) o
efectos secundarios de los procesos productivos (contaminaciones), demandas de uso eficiente,
rentables en el largo plazo y sustentables, invocan un accionar de las regulaciones sobre el
resto del territorio "no urbano"; accionar que se ha manifestado ya por los impulsos
modificadores del contexto de los instrumentos de planificacin y de las competencias del
poder pblico en la Ley Bases del Medio Ambiente y en la L.O.C.G.A.R. (Ley Orgnica
Constitucional de Gobierno y Administracin Local), el que, adems, introducir un enfoque
ms global al actual sistema de planificacin nacional.25
Los instrumentos asociados al proceso de planificacin espacial, son los directamente referidos
a la planificacin urbana, en los diferentes niveles territoriales de la administracin nacional. A
saber, estos son:
24
MIDEPLAN ha iniciado actividades conducentes a la integracin de la dimensin ambiental-espacial, en los
instrumentos de planificacin del desarrollo, conducentes a los objetivos centrales del ordenamiento territorial.
Ejemplo de esto, es la materializacin del Convenio de Cooperacin MIDEPLAN-CDG, de cuatro aos de duracin.
25
La necesaria puesta en comn, y bsqueda de consenso sobre cul es el mejor, el ms adecuado y sustentable uso
para el territorio, obliga a redefiniciones de los propios instrumentos de planificacin, sus alcances y mtodos.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 56
Planes Seccionales
Los instrumentos de planificacin urbana tienen por objetivo procurar la definicin y puesta
en valor del carcter urbanstico de todo asentamiento, a travs de la preservacin e incremento
de sus patrimonios cultural y natural. En el nivel nacional, Chile cuenta con una poltica
general, la actual Poltica Nacional de Desarrollo Urbano (aprobada por Decreto Supremo
N 31, del 4 de Marzo de 1985), que es, la que en trminos generales define los fundamentos,
objetivos y medios, conforme a los cuales deber dictarse la legislacin que impulse y regule el
desarrollo urbano en Chile.
El Plan Regional de Desarrollo Urbano es el instrumento que fija los roles de los centros,
sus reas de influencia, relaciones gravitacionales, metas de crecimiento de las zonas urbanas.
Este plan es elaborado por las Secretaras Regionales del Ministerio de Vivienda y Urbanismo,
de acuerdo a los objetivos de desarrollo establecidos en el Plan o Estrategia Regional de
Desarrollo elaborada por los Gobiernos Regionales y, en las que las SERPLAC juegan un
importante papel, como agentes coordinadores de tales esfuerzos.
Cabe destacar dentro de este contexto general, algunos esfuerzos realizados en este sentido,
tales como el Plan Director de Centros Poblados de la Regin Metropolitana, instrumento
que da pie luego al desarrollo del Plan Regulador Metropolitano (aprobado en 1994), dejando
sin abordar el tema del desarrollo de las reas no directamente urbanas, esto es las
denominadas rurales, respondiendo as a la responsabilidad del Estado de procurar que las
reas urbanas, en que vive la gran mayora de los habitantes, alcancen un estndar aceptable
de habitabilidad (ver Poltica Nacional de Desarrollo Urbano, Mayo 1985).
El Plan Regulador Comunal y los Planes Seccionales son los que definen la planificacin
espacial normativa o indicativa del espacio en el territorio urbano, con mayor nfasis en las
definiciones del uso del suelo y dems elementos clsicos de las regulaciones puramente
urbanas pero, con grandes debilidades en los aspectos espaciales ambientales del espacio de la
ciudad.
En lo que se refiere al suelo rural, no se permite abrir calles, ni subdividir para formar
poblaciones ni levantar edificaciones, salvo aquellas necesarias a la explotacin agrcola.
Cuando sea necesario subdividir, o habilitar balneario o campamento turstico, se requiere del
informe favorable del SEREMI MINVU y la aprobacin del Ministerio de Agricultura. La
subdivisin de predios rurales se encuentra reglamentada por el D.L. 3.516 de 1980, cuyas
disposiciones rigen solo para el rea rural fuera de los lmites urbanos comunales e
intercomunales. Adems, cuando las superficies son menores a 5.000 m2, se requiere la
autorizacin de las SEREMI de Agricultura y de Vivienda y Urbanismo.
Actualmente, el uso del suelo agrcola regional es controlado por el Ministerio de Agricultura a
travs del Servicio Agrcola y Ganadero (SAG), quin autoriza su cambio de destino, previa
consulta a las Comisiones Interministeriales de Infraestructura, en las que participan
prcticamente todos los ministerios del pas. (Bertrand M. y Raposo A., 1994).
El resto del territorio nacional, es decir el gran porcentaje de la superficie del territorio
nacional, no cuenta con instrumentos de ordenamiento territorial de carcter global que regule
y compatibilice su uso en beneficio del desarrollo regional.
26
La reciente dictacin de la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades y de Gobiernos Regionales, ha
modificado tcitamente algunas de las recientes disposiciones de aprobacin por parte del MINVU, dado el status
jerrquico de una Ley Constitucional respecto de leyes generales. En concordancia con sus disposiciones, la
aprobacin final de los Planes Regionales, Intercomunales, Comunales, Seccionales y lmites urbanos, se efecta en el
nivel regional, por el Consejo Regional.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 58
En Chile la "propiedad" se define como el derecho a usar de las cosas, gozar y disponer de
ellas arbitrariamente, no siendo contra la ley o contra derecho ajeno (Cdigo Civil Chileno
1855). Este concepto se refiere a la posibilidad de actuar sobre estos bienes sin trabas o frenos
segn la propia voluntad.
En la actualidad, la tendencia a la regulacin urbana sobre todo, busca aproximar esta dinmica
individual con el respeto a las condiciones socialmente demandadas de calidad de vida o reglas
del bien comn.27 Estas regulaciones a la propiedad privada o modificaciones al concepto de
propiedad privada, se plasman en la formulacin del concepto de "funcin social" de la
propiedad.
Este concepto de funcin social del suelo presupone limitaciones del dominio de propiedad,
recogidas y armonizadas bsicamente por la normativa urbana chilena; la cual se refiere a
decisiones sobre el territorio que afectan a ese suelo y, que ya no son materia del propietario
sino del poder poltico del Estado. Razonamiento que se refleja en la promulgacin de la Ley
Bases del Medio Ambiente, con las diferentes obligaciones que establece de realizar estudios
de impacto de diferente naturaleza, segn sea la naturaleza del proyecto.
Para esto, el Estado se dota de normativas y estndares que aplica a las decisiones de
localizacin de las inversiones - tanto pblicas y privadas - acogiendo de esta manera, la
creciente demanda real de funcionalidad y eficiencia de las estructuras territoriales, por parte
de las estructuras econmico-sociales.
27
Este tema y el de los Gobiernos Regionales, es ampliamente analizado en el Plan Regulador Metropolitano, en el
contexto de las funciones, atribuciones, rganos y estructura administrativa del Gobierno Regional, documento del
Gobierno Regional Metropolitano, de Bertrand M. y Raposo A., 1994.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 59
Los riesgos de la falta de regulacin son aquellos que, por ejemplo, se plasmaron en las reas
urbanas, en especial la Regin Metropolitana, cuando se quiso volver atrs en materia de
regulaciones, dejando al mercado la funcin de regular las demandas sociales.
Situacin que no se da de igual manera en las reas rurales, en dnde la propiedad privada se
ve enfrentada a la mxima libertad en el aprovechamiento del terreno o del espacio. La opcin
por un ordenamiento cualitativo, regido por principios funcionales estticos y ambientales,
orientados a la satisfaccin de las necesidades del bien comn, an no participa plenamente en
el debate tcnico-poltico ni del quehacer de los instrumentos de planificacin regionales. Es
aqu, entonces, dnde claramente los instrumentos de planificacin territorial estn ausentes,
por decir lo menos y, en sntesis, es el mercado, la produccin , la explotacin de los recursos
naturales y la extraccin de materias primas, los que definen las formas y usos del territorio,
carecindose completamente de regulaciones asociadas por ejemplo a conceptos de
compatibilidad con las funciones naturales del territorio.
La centralizacin del poder es vista as como procesos globales que hacen ineficiente e
inequitativa a la administracin del Estado (fenmeno comn en Amrica Latina), la base de
las estructuras territoriales aparecen aqu como sin participacin poltica. Este nuevo rol de lo
"local" o "regional" que se deduce de la descentralizacin, es el que permitir dar sentido claro
y concreto a las legtimas demandas de libertad poltica, equidad econmica-social y
sustentabilidad ambiental del desarrollo.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 60
El Gobierno Regional es una construccin organizacional creada para desarrollar acciones que
forman parte de un cuadro general de propsitos de gobierno, de cambio en las relaciones entre
Estado y sociedad. Estos cambios se refieren al desarrollo de procesos de descentralizacin y
desconcentracin poltico-administrativos, necesarios para posibilitar una mayor participacin
de las comunidades y de los cuerpos intermedios de la sociedad, fortaleciendo as la
gobernabilidad de la nacin y su desarrollo.
El CORE conjuntamente con el Intendente, que lo preside como rgano ejecutivo, constituyen
el sistema organizacional que provee el ejercicio de las funciones de administracin del
desarrollo social, cultural y econmico de la regin, para lo cual posee personalidad jurdica de
derecho pblico y dispone de patrimonio propio. Es concebido para desarrollar acciones
gubernamentales de cambio en las relaciones entre el Estado y la sociedad, consolidndose este
proceso con la Ley de Administracin y Gobierno Regional.
Con estas facultades podr, entonces, el Gobierno Regional iniciar acciones tendientes a :
28
en el artculo N 18 L.O.C.G.A.R., el gobierno regional es encargado de formular las polticas de fomento productivo y
transformarlas en sistemas de regulacin concretos para el movimiento de los sistemas productivos
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 61
e) participacin de la comunidad
Se indica adems, que los Gobiernos Regionales podrn hacerse cargo de la planificacin
intercomunal, si es que fuera necesario y conveniente para el desarrollo regional (artculo 66
L.O.C.G.A.R), incluso podrn solicitar el traspaso de competencias que estn centradas en
otros organismos de la administracin central.
Sin embargo existen un conjunto de factores que juegan en contra del accionar de los
Gobiernos Regionales en estas materias. Entre ellos se cuentan :
d) las regiones en su mayora carecen de la informacin necesaria y los medios tcnicos para
analizar, en perspectiva, sus reales posibilidades de crecimiento, para analizar el estado
actual de los procesos de deterioro ambiental y sus potenciales conflictos.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 62
2.5. ANEXOS.
CHECKLIST.
Clima/aire.
- Precipitacines medias y su reparticin
- Lluvias torrenciales, frecuencias
- Temperaturas
- Vientos, direccin y tendencias
- Medida de la variacin de la capa de nubes
- Cuota de evaporacin/evapotranspiracin
Contaminacin atmosfrica.
- Polvo o partculas en suspensin
- Gases (SO2, CO, CnHn, otros)
- Contaminacin acstica (mapas de ruido)
Agua.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 63
- Drenaje (funcionamientos)
- Aguas superficiales (calidad, volumen, cuota de reemplazo, estratificacin trmica)
Aguas subterrneas.
- Profundidad o utilidad de las napas, acuferos
- Calidad, salinidad
Suelos.
- Origen/profundidad de los suelos
- Nutrientes
- Contenidos de humus
- Infiltracin
- Drenaje
Riesgos naturales.
- Ssmico, volcnico
- Areas de inundacin
- Remosiones en masa o avalanchas
- Detritos en movimiento o farellones expuestos a gravedad
- Deslizamientos
- Costas expuesta (mareas, tsunamis)
Recursos minerales.
- Gravas, arcillas, etc.
- Yesos, cal, etc.
- Minas
- Combustibles fsiles
Bisfera.
a) Para la descripcin de sistemas ecolgicos se requiere de una clasificacin territorial
definida por parmetros sistemticos aptos(por ejemplo cuotas de produccin, cuotas de
reduccin, etc.) Por regla general existen lmites naturales que facilitan una
manifestacin territorial, por ejemplo :
- Vegetacin
- Lugares de recuperacin de agua
- Geologa
- Corrientes de agua, etc.
b) Los ecosistemas de origen antrpico se pueden caracterizar como:
- Praderas (intensivas, extensivas)
- Extensiones agrcolas, riego o secano.
- Plantaciones
- Sistemas ecolgicos urbanos
Problemas :
CAPITULO 3
CAPITULO 3
Por largo tiempo y an ahora, la preocupacin por el ordenamiento territorial se asocia con
cuestiones espaciales formales, con criterios geopolticos o, en el mejor de los casos, con la
necesidad de atender equitativamente las demandas sociales del pas. La desconcentracin
territorial y el impulso econmico a las regiones perifricas, as como la actual necesidad de
integrar los requerimientos de proteccin y mantencin de ecosistemas, sustentabilidad
ambiental y de seguridad social eran visualizados como problemas adicionales a resolver, no
como partes integrante de las soluciones globales9.
Estas instancias de coordinacin, planificacin y promocin del desarrollo son an una
realidad muy aislada sin embargo stas no han encontrado an su operatividad real10.
8
Es el caso de los Planes Directores Territoriales Espa oles, hoy en pleno proceso de adecuacin a las nuevas
competencias de las Comunidades autnomas (ESCOBAR GOMEZ G, HERRERA RUEDA M., 1993), o el Amnagmente du
Territore Francs implementado por la DATAR a partir de la dcada del 60. Instrumentos e instancias intersectoriales, con claros
objetivos de desarrollo socio econmico va distribucin de actividades, infraestructuras, sistemas de incentivos preferenciales
territorializados segn niveles y tipos de problemas y potencialidades. En estos dos casos los Planes Regionales se basan en precisas
polticas del suelo. Ver ESCOBAR GOMEZ G, HERRERA RUEDA M., 1993. "Medio ambiente y Ordenacin del Territorio de Rango
Regional. El suelo no urbanizable en las directrices de Ordenacin del Territorio del Pas Vasco", C y TET, 98,525-532. Ver igualmente
GARCIA BELLIDO J., 1994, "La Coranoma: propuesta de integracin transdisciplinar de las ciencias del territorio", C y TET, 100-101,
pp 265-292, y MIDEPLAN, Mtodos y Tcnicas de Planificacin Regional. 1994, 155pp.
Especial mencin, por lo altamente desarrollado, merece el caso del ordenamiento territorial en Alemania "Raumordnungs-Programm
(nivel nacional), Landesentturklungs-programm (nivel estado federal), Regionalplan (nivel regional), y, el Stadtenwicklungsplan (nivel
comunal urbano)", los que se consolidan y complementan a travs de la integracin de los llamados "planes marco de planificacin del
paisaje", que integran en diferentes grados el medio ambiente.
9
Los estilos diferentes de actuacin gubernamental se han traducido en enfoques distintos sobre el desarrollo regional, ver
sntesis de los ltimos tres gobiernos, y sus estilos de desarrollo, Esteban Soms 1993).
La necesidad de integrar propuestas comprehensivas y multidimensionales, tambin multisectoriales, como base para concretar el
desarrollo efectivo, ha encontrado sus primeros escenarios en los Planes regionales de Desarrollo y en los CROT: comits regionales de
ordenamiento territorial.
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MIDEPLAN ha iniciado actividades conducentes a la integracin de la dimensin ambiental- espacial en los instrumentos de
planificacin del desarrollo, conducentes a los objetivos centrales del ordenamiento territorial bajo el nuevo enfoque que se explcita en el
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 68
La expansin de las actividades econmicas en el territorio regional y sobre todo las demandas
actuales y futuras por explotacin de los recursos naturales (renovables y no renovables,
bosques, minera, pesca, etc.), extraccin directa o uso indirecto (turismo) o efectos
secundarios de los procesos productivos (contaminaciones), demandas de uso eficiente,
rentable en el largo plazo y sustentable, invocan un accionar de las regulaciones sobre el resto
del territorio "no urbano", accionar que se ha manifestado ya por los impulsos modificadores
del contexto de los instrumentos de planificacin y de las competencias del poder pblico en la
Ley Bases del Medio Ambiente y en la L.O.C.G.A.R. (Ley Orgnica Constitucional de
Gobierno y Administracin Local), accionar que introducir un enfoque ms global al actual
sistema de planificacin nacional11.
Los instrumentos asociados al proceso de planificacin espacial, son los directamente referidos
a la planificacin urbana en los diferentes niveles territoriales de la administracin nacional;
estos son:
Planificacin urbana Nacional:
Poltica Nacional de Desarrollo Urbano
Ley General de Urbanismo y Construcciones
Ordenanza General de Urbanizacin y Construccin
Planificacin Urbana Regional
Plan regional de desarrollo urbano
Planificacin urbana local
Plan Regulador Intercomunal
Plan Regulador Comunal
Planes Seccionales
Los instrumentos de planificacin urbana tienen por objetivo procurar la definicin y puesta
en valor del carcter urbanstico de todo asentamiento, a travs de la preservacin e incremento
de sus patrimonios cultural y natural. En el nivel nacional Chile cuenta con una poltica
general, la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano (aprobada por decreto supremo N 31, del
04 de Marzo de 1985), que es la que en trminos generales define los fundamentos, objetivos y
medios conforme a los cuales deber dictarse la legislacin que impulse y regule el Desarrollo
Urbano en Chile.
capitulo siguiente. Ejemplo de esto se materializa en el convenio de cooperacin entre el gobierno de Chile y Alemana; CDG-Mideplan
de 4 a os de duracin (1990-1994).
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La necesaria puesta en comn y busqueda de concenso sobre cual es el mejor, adecuado y sustentable uso para el territorio
obliga a redefiniciones de los propios instrumentos de planificacin, sus alcances y mtodos.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 69
El Plan Regional de Desarrollo Urbano es el instrumento que fija los roles de los centros,
sus reas de influencia, relaciones gravitacionales, metas de crecimiento de las zonas urbanas.
Este plan es elaborado por las Secretaras regionales del Ministerio de la vivienda y urbanismo,
de acuerdo a los objetivos de desarrollo establecidos en el plan o Estrategia Regional de
Desarrollo elaborado por SERPLAC.
Cabe destacar dentro de este contexto general, algunos esfuerzos realizados en este sentido,
tales como el Plan Director de Centros Poblados de la Regin Metropolitana; instrumento
que da pie luego al desarrollo del Plan Regulador Metropolitano (aprobado en 1994), dejando
sin abordar el tema del desarrollo de las reas no directamente urbanas rurales, respondiendo
as a la responsabilidad del Estado de procurar que las reas urbanas en que vive la gran
mayora de los habitantes alcancen un estndar aceptable de habitabilidad (Ver Poltica
Nacional de Desarrollo Urbano,Mayo 1985).
El Plan Regulador Comunal y Los Planes Seccionales son los que definen la planificacin
espacial normativa o indicativa del espacio en el territorio urbano, con fuerte nfasis en las
definiciones del uso del suelo y dems elementos clsicos de las regulaciones puramente
urbanas, pero con grandes debilidades en los aspectos espaciales ambientales del espacio de la
ciudad.
En lo que se refiere al suelo rural, no se permite ni abrir calles, ni subdividir para formar
poblaciones ni levantar edificaciones salvo aquellas necesarias a la explotacin agrcola.
Cuando sea necesario subdividir, o habilitar balneario o campamento turstico, se requiere del
informe favorable del SEREMI MINVU y la aprobacin del Ministerio de Agricultura. La
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 70
subdivisin de predios rurales se encuentra reglamentada por el D.L. 3.516 de 1980, cuyas
disposiciones rigen solo para el rea rural fuera de los lmites urbanos comunales e
intercomunales: cuando las superficies son menores a 5.000m2, se requiere la autorizacin de
SEREMI del Ministerio de Agricultura y de Vivienda y Urbanismo.
Actualmente, el uso del suelo agrcola regional es controlado por el Ministerio de Agricultura a
travs del S.A.G., Servicio Agrcola y Ganadero, quin autoriza su cambio de destino previa
consulta a comisiones Interministeriales de Infraestructura en las que participan prcticamente
todos los ministerios del pas. (BERTRAND M. y RAPOSO A., 1994)
En Chile la "propiedad" se define como el derecho a usar de las cosas, gozar y disponer de
ellas arbitrariamente, no siendo contra la ley o contra derecho ajeno (Cdigo Civil Chileno
1855)
Este concepto se refiere a la posibilidad de actuar sobre estos bienes sin trabas o frenos segn
la propia voluntad.
En la actualidad la tendencia a la regulacin urbana sobre todo, busca aproximar esta dinmica
individual con el respeto a las condiciones socialmente demandadas de calidad de vida o reglas
del bien comn. Estas regulaciones a la propiedad privada o modificaciones al concepto de
propiedad privada, se plasman en la formulacin del concepto de "funcin social " de la
propiedad.
Este concepto de funcin social del suelo presupone limitaciones del dominio de propiedad,
recogidas y armonizadas bsicamente por la normativa urbana chilena; se refieren a decisiones
del territorio que afectan a ese suelo y que ya no son materia del propietario sino del poder
poltico del Estado. Razonamiento que se refleja en la promulgacin de la Ley Bases del
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 71
Medio Ambiente, con las diferentes obligaciones que establece de realizar estudios de impacto
de diferente naturaleza.
Para esto, el Estado se dota de normativas y estndares que aplica a las decisiones de
localizacin de las inversiones tanto pblicas y privadas, acogiendo de esta manera la creciente
demanda real de funcionalidad y eficiencia de las estructuras territoriales, por parte de las
estructuras econmico-sociales.
Los riesgos de la falta de regulacin son aquellos que por ejemplo se plasmaron en las reas
urbanas, en especial la Regin Metropolitana, cuando se quiso volver atrs en materia de
regulaciones, dejando al mercado la funcin de regular las demandas sociales.
En este marco ha operado la normativa urbana; en el de las competencias directas y casi totales
sobre el espacio pblico y competencias indirectas sobre los espacios privados va
especificacin de los usos del suelo, subdivisin predial y edificacin (concepto de suelo como
propiedad privada coreferido a la definicin de funcin social de la propiedad privada). Las
regulaciones que impone el estado actual de la normativa urbana provoca solo un marco de
regulaciones superficiales dentro del accionar de la dinmica que impone la poltica econmica
del libre mercado.
Situacin que no se da de igual manera en las reas rurales, en donde la propiedad privada se
ve enfrentada a la mxima libertad en el aprovechamiento del terreno o del espacio. La opcin
por un ordenamiento cualitativo regido por principios funcionales estticos y ambientales
orientados a la satisfaccin de las necesidades del bien comn, an no participa plenamente en
el debate tcnico-poltico ni del quehacer de los instrumentos de planificacin regionales, es
aqu donde claramente los instrumentos de planificacin territorial estn ausentes por decir lo
menos, y, en sntesis es el mercado, la produccin, la explotacin de los recursos naturales y
extraccin de materias primas, que definen las formas y usos del territorio, carecindose
completamente de regulaciones asociadas por ej. a conceptos de compatibilidad con las
funciones naturales del territorio.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE 72
La centralizacin del poder es vista as como procesos globales que hacen ineficiente e
inequitativa a la administracin del Estado (fenmeno comn en America Latina), la base de
las estructuras territoriales aparecen aqu como sn participacin poltica.
El Gobierno Regional es una construccin organizacional creada para desarrollar acciones que
forman parte de un cuadro general de propsitos de gobierno, de cambio en las relaciones entre
estado y sociedad. Estos cambios se refieren al desarrollo de procesos de descentralizacin y
desconcentracin poltico-administrativos, necesarios para posibiltar una mayor participacin
de las comunidades y de los cuerpos intermedios de la sociedad fortaleciendo as la
gobernabilidad de la nacin y su desarrollo.
El CORE conjuntamente con el Intendente que lo preside como rgano ejecutivo, constituyen
el sistema organizacional que provee el ejercicio de las funciones de administracin del
desarrollo social, cultural y econmico de la regin, para lo cual pose personalidad jurdica de
derecho pblico y dispone de patrimonio propio
-participacin de la comunidad
-La fuerte sectorializacin del quehacer del desarrollo regional, que se traduce en
conocimientos parcializados y no integrados en la formulacin de estrategias,
duplicacin de esfuerzos en investigacin y en archivo de informacin, es decir la falta
de trabajo intersectorial, falta de coordinacin, y la apropiacin de la informacin por
parte de algunos rganos sectoriales.
-la no democratizacin de los procesos de planificacin (rol del estado, que no integra a
los actores sociales)
-la ley no contempla dotar a los Gobiernos Regionales de secretaras tcnicas, sus
acciones y decisiones deben ser ejecutadas por unidades tcnicas de otros organismos
de la administracin del Estado, y por lo tanto sujetas a decisiones de otros sistemas
operacionales.