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DAS POLTICAS DE GOVERNO POLTICA DE ESTADO:

REFLEXES SOBRE A ATUAL AGENDA EDUCACIONAL BRASILEIRA

D  A O  *

RESUMO: O artigo discute as polticas educacionais na atualidade, buscando


analisar o contexto que engendra a Conferncia Nacional de Educao ( ),
sua principal proposta e os desdobramentos a partir de sua realizao at a apre-
sentao do Projeto de Lei n. 8.035/10 que prope o novo Plano Nacional de
Educao (). Identica como principal proposio da referida Conferncia
a constituio de um Sistema Nacional de Educao. Procura tambm compre-
ender as razes que poderiam explicar tal proposio, aps duas dcadas de
reformas que apontam para a descentralizao e desregulamentao, e os con-
ceitos que podem orientar a organizao sistmica em educao. Por m, o texto
busca explorar a relao entre polticas de governo e poltica de Estado, trazen-
do algumas indagaes sobre os riscos e as possibilidades de mudana no plano
legal que poderiam enfrentar os principais problemas apontados para a educa-
o brasileira na atualidade, demonstrando a contradio entre a proposio de
sistema defendida na   e sua ausncia no projeto de lei do novo .
Palavras-chave: Poltica educacional. Sistema Nacional de Educao. Gesto da
educao.

F   S      :   


 
 B    
  
ABSTRACT: This paper discusses the current education policies in order to ana-
lyze the context that gave birth to the National Education Conference ( ), its
main proposal, and what happened aer it, until the bill ( 8.035/10) on the new
National Education Plan () was presented. The principal objective this Con-
ference was to create a national education system. The text tries to understand
the reasons for such a proposition, aer two decades of reforms towards decen-
tralization and deregulation, as well as the concepts that can guide the organiza-
tion of the education system. Finally, it explores the relationship between Federal
government policies and State policy, questioning the challenges and possibilities
of changes on the legal plan that the current key problems in Brazilian education
could have to face. It thus demonstrates a huge contradiction since the system
advocated at the   was not included in the bill proposing the new .
Key words: Education policy. National Education System. Education management.

* Doutora em Educao e professora titular do Programa de Ps-Graduao e da Faculdade de


Educao da Universidade Federal de Minas Gerais (
 ). E-mail: dalila@fae.ufmg.br

Educ. Soc., Campinas, v. 32, n. 115, p. 323-337, abr.-jun. 2011 323


Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
Das polticas de governo poltica de Estado: relexes sobre a atual agenda educacional brasileira

D  
  
    
  : -
 
  
    
RSUM: Cet article discute les politiques ducationnelles en vigueur en cher-
chant analyser le contexte qui a engendr la Confrence Nationale dduca-
tion (Conferncia Nacional de Educao  ), sa principale proposition et ses
prolongements, de sa ralisation la prsentation du Projet de Loi ( 8.035/10)
proposant le nouveau Plan National dducation (Plano Nacional de Educao
). Comme la proposition principale de cee Confrence tait la consti-
tution dun systme national dducation, ce texte cherche comprendre les
raisons qui pourraient expliquer quelle ait t propose aprs deux dcennies
de reformes diriges vers la dcentralisation et la drglementation ainsi que
les concepts qui pourraient orienter lorganisation du systme ducatif. Fina-
lement, il explore le rapport entre les politiques de gouvernement et les politi-
ques dtat pour valuer les risques et possibilits de changement sur le plan l-
gal que les principaux problmes de lducation brsilienne pourraient avoir
aronter, rehaussant ainsi une contradiction puisque la proposition de systme
soutenue la   napparat pas dans le projet de loi sur le nouveau .
Mots-cls: Politique ducationnelle. Systme national dducation. Gestion de
lducation.

O
presente artigo pretende discutir o atual momento da poltica educacio-
nal brasileira em que comea a tramitar no Congresso o Projeto de Lei n.
8.035/10, que ir instituir um novo Plano Nacional de Educao (). O
objetivo analisar esse momento luz das polticas mais recentes que interferiram
na educao brasileira e os desaos atuais trazidos pela nova condio que o pas
passou a ocupar no cenrio internacional. O texto prope-se a discutir a proposta de
criao de um Sistema Nacional de Educao, previsto em lei, a partir dos pressu-
postos que sustentam a organizao sistmica.
No ltimo ano de mandato do presidente Luiz Incio Lula da Silva, foi rea-
lizada a Conferncia Nacional de Educao ( ), que signicou um amplo mo-
vimento nanciado e, em grande medida, ensejado pelo Ministrio da Educao. A
referida Conferncia, ocorrida em Braslia, entre os dias 28 de maro e 1 de abril de
2010, pretendeu ser um processo democrtico aberto pelo Poder Pblico que pos-
sibilitasse a ampla participao de setores ligados educao brasileira nos seus
distintos nveis, modalidades, interesses e nalidades, j que pautou a educao
escolar, da educao infantil ps-graduao. A   foi precedida de confern-
cias municipais, regionais e estaduais que, a partir de um documento de referncia,
possibilitou o debate sobre o futuro da educao brasileira para os prximos dez
anos, envolvendo professores e outros prossionais da educao, estudantes, pais,
gestores, enm, diferentes segmentos organizados em torno da educao.
O tema central da   foi Construindo um Sistema Nacional Articulado
de Educao: Plano Nacional de Educao, suas Diretrizes e Estratgias de Ao.

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Esse tema revelador de um sentimento compartilhado por distintos setores que


compuseram a comisso organizadora da  .1 Entretanto, mais que revelar os
sentimentos e sentidos dos diferentes setores que compuseram tal comisso, esse
tema expressa um movimento que comea a tomar corpo na educao brasileira
no nal do primeiro mandato do presidente Lula, a despeito de ter-se constitudo
em ponto de referncia para a elaborao do primeiro projeto de Lei de Diretrizes
e Bases para Educao Nacional, aps a promulgao da Constituio Federal da
Repblica de 1988, em que as entidades de estudos e pesquisas em educao exerce-
ram signicativo protagonismo, atuando no mbito do Frum Nacional em Defesa
da Escola Pblica ().

Antecedentes: o contexto que engendrou a 


O contexto que antecedeu a   foi marcado por rupturas e permanncias
em relao ao perodo anterior ao governo Lula,2 mais especicamente dcada de
1990, em que por oito anos esteve frente do Estado brasileiro um governo enca-
beado pelo socilogo Fernando Henrique Cardoso (), que promoveu amplas
mudanas no conjunto das polticas pblicas e sociais.
O governo  (1995/2002) teve como um dos seus grandes feitos a garantia
da estabilidade econmica alcanada pelo Plano Real.3 Tal estabilidade lhe deu sus-
tentao para empreender um conjunto de reformas no mbito do Estado, buscando
sua racionalizao e modernizao. Essa reforma foi constituda de privatizao de
empresas estatais e mudanas na forma de gesto das polticas pblicas. A desre-
gulamentao da administrao pblica federal foi perseguida por meio da descen-
tralizao, o que em certa medida atendia tambm aos anseios de outros setores,
expressos na Constituio Federal de 1988, que alterou signicativamente o Pacto
Federativo brasileiro.
A Constituio Federal de 1988 desenhou uma ordem institucional bastante
distinta daquela ento vigente. Considerado um dos sustentculos bsicos da demo-
cracia brasileira, o arranjo federativo adotado implicou mudanas radicais. H quem
considere que o modelo anterior foi inteiramente invertido (Sadek, 2000).
Os constituintes, orientados por uma concepo especca de democracia, op-
taram por mecanismos de participao popular que levaram descentralizao de
poder e de recursos. A descentralizao foi apresentada como a alternativa de gesto
das polticas pblicas e sociais, favorecendo a fragmentao e, consequentemente,
ampliando o nmero de atores polticos. Nesse arranjo, governadores e prefeitos
adquiriram papel poltico de primeira grandeza, sem, contudo, anular ou diminuir
o poder de antigas lideranas. Segundo Sadek (2000), o texto constitucional retratou

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a preocupao muito mais com a participao popular que com a obteno de um


consenso social sobre o que deve ser conseguido com a descentralizao, resul-
tando em que o fortalecimento dos governos subnacionais impea que o governo
federal rena sozinho as condies para propor e efetivar polticas que objetivem
a soluo de problemas nacionais. Da tenso entre os interesses nacionais e sub-
nacionais foi gerado um federalismo de todo singular. Isto , a norma legal que
preceitua a descentralizao no entendida como uniformizadora, garantindo
que todos os estados e municpios desfrutem o mesmo poder. Ao contrrio, o jogo
poltico desenvolve-se no interior de processos extraconstitucionais que reetem
a fora relativa dos distintos atores polticos, particularmente dos governadores,
dos prefeitos, e seus controles sobre as bancadas de deputados e os cargos no Exe-
cutivo Federal. Dessa forma, o espao da negociao passou a desempenhar papel
decisivo. Nesse processo, procurou-se redenir o tradicional clientelismo que, de
alguma maneira, passou a conviver com padres provenientes de uma sociedade
mais democrtica (Sadek, 2000).
Apesar de parecer responder no plano da gesto poltica aos preceitos cons-
titucionais, ou seja, de estar amparado pela Constituio para realizar as mudanas
pretendidas que, em ltima instncia, buscavam reorientar a relao entre o Esta-
do e a sociedade civil, ou governo e cidados, as reformas ocorridas no perodo
 foram na contramo de muitos direitos e garantias conquistados na mesma
Constituio Federal de 1988. No que se refere educao, os exemplos so vrios.
A ampliao do direito educao para todos os brasileiros de seu nascimento
concluso do ensino mdio foi comprometida pela Emenda n. 14 de 1996, que
focalizava o ensino fundamental. As reformas educacionais dos anos de 1990, no
Brasil, tiveram como grande foco a gesto, buscaram por meio da descentralizao
administrativa, nanceira e pedaggica promover a ampliao do acesso educa-
o bsica no pas a partir de uma lgica racional, que tinha como paradigma os
princpios da economia privada.
O conjunto de reformas implantadas na educao brasileira nesse perodo
resultou na reestruturao da educao escolar nos seus aspectos relativos organi-
zao, redenio dos currculos por meio dos Parmetros Curriculares Nacionais
(), avaliao pelo incremento ao Sistema Nacional de Avaliao da Educao
Bsica ( ) e depois o Exame Nacional de Cursos (), gesto e ao seu nancia-
mento, melhor exemplicado pela criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvi-
mento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (
). Especial-
mente na educao bsica, as mudanas realizadas redeniram sua estrutura. As
alteraes na legislao educacional brasileira consumaram essa nova recongura-
o, tendo como expresso maior a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
( ) n. 9.394/96.

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Esse movimento de reformas levado a termo no Brasil pelo governo de 


acompanhou a tendncia em nvel mundial que apontava na direo de maior e-
xibilidade na gesto, maior autonomia s escolas e maior responsabilizao dos
docentes.4 A descentralizao administrativa, nanceira e pedaggica foi a grande
marca dessas reformas, resultando em signicativo repasse de responsabilidades
para o nvel local, por meio da transferncia de aes.
Assim, as reformas realizadas no Brasil durante o governo de , que teve
no decorrer de seus dois mandatos um s ministro da Educao, Paulo Renato de
Souza, determinaram novas formas de nanciamento, gesto e avaliao da educa-
o bsica, conformando uma nova regulao assentada na descentralizao e em
maiores exibilidade e autonomia local. Essas mudanas foram determinantes de
novas relaes entre as diferentes esferas administrativas na matria educacional,
especialmente entre Unio e municpios. Muitos elementos trazidos por essas refor-
mas foram duramente criticados pelos movimentos sociais que estiveram na base
eleitoral do presidente Lula.
Ao nal do governo , a educao no Brasil vivia um processo fragmen-
tado de gesto, contendo uma profuso de programas sociais e educativos que
buscavam atender a pblicos focalizados, revelando grande disperso de polti-
cas temporrias que se armavam mais como polticas de governo que de Estado,
cujas bases institucionais de controle social no estavam denidas. Como exem-
plo, podemos lembrar o Programa Alfabetizao Solidria, que era a poltica de
governo para enfrentar um dos mais srios problemas deste pas altos ndices
de analfabetismo por meio de uma organizao no governamental () gerida
pela primeira-dama poca, a antroploga Ruth Cardoso. Ao nal do governo ,
possvel considerar que a educao nacional se encontrava em um quadro de
(des)sistematizao, para designar uma orientao de governo na contramo do
que se pode considerar um sistema, ou seja, uma organizao da educao nacional
fragmentada, segmentada, exvel e dispersa, o que no contribui para estabelecer
bases de cooperao, integrao e coeso entre os entes federativos e menos ainda
entre os indivduos na sociedade.

Mudana de rumos na poltica educacional do governo Lula


Os primeiros anos do governo Lula foram marcados muito mais por per-
manncias que por rupturas em relao ao governo que o antecedeu. Os dois pri-
meiros-ministros da Educao no chegaram a estabelecer uma agenda que se
contrapusesse anterior. Apesar das tentativas do Ministrio da Educao nesses
primeiros anos de imprimir nova marca poltica educacional em curso, no geral
observou-se a mesma fragmentao e descontinuidade da dcada passada. Os de-

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sacertos iniciais foram muitos e, apesar das promessas de campanha, muito pouco
foi alterado neste sentido at o nal do seu primeiro mandato. possvel considerar
assim que, em certa medida, o primeiro mandato de Lula foi caracterizado mais
pela promoo de polticas assistenciais e compensatrias por meio de programas
sociais desenvolvidos para pblico-alvo especco,5 os mais pobres, que pela am-
pliao de polticas e aes que assegurassem os interesses universais inscritos na
Constituio Federal de 1988. Foram poucas as polticas regulares, de carter per-
manente, dirigidas ao conjunto da populao, na educao nesses primeiros anos
de governo.
O Plano de Desenvolvimento da Educao () pode ser considerado a pri-
meira grande iniciativa do ministro Fernando Haddad, buscando uma reorientao
de rumo para a educao no governo Lula. Constituindo-se na reunio de dezenas
de programas que abarcam da educao bsica compreendendo suas etapas e mo-
dalidades educao superior, tal iniciativa procurou dar direo poltica educa-
cional no pas, tendo como grande timoneiro o governo federal. O , por meio de
parcerias com os municpios, foi desenhando uma arquitetura poltica que valoriza
a dimenso da governana entre os entes federativos, entre estes e as instituies
da sociedade civil, apelando para a responsabilizao e mobilizao de todos os
agentes pblicos envolvidos com a educao (Brasil, 2008). O  buscou instaurar
um regime de colaborao que propiciasse a repartio de competncias e respon-
sabilidades e zesse subir os indicadores educacionais, sobretudo no que se refere
educao bsica. Essa iniciativa pode ser percebida como a busca de uma orientao
comum que propiciasse a integrao da educao nacional, apesar dos aberrantes
desequilbrios regionais que conhecemos. , ao mesmo tempo, uma busca de resga-
tar o protagonismo exercido pelo governo federal em pocas passadas, apesar das
contradies que revelam possibilidades e limites entre o nacional e o federal.
Por meio do Programa de Aes Articuladas ( ), o governo federal buscou,
por meio do Ministrio da Educao, a adeso dos municpios a uma poltica orien-
tada pela elevao dos ndices de desempenho dos alunos da educao bsica no
Brasil, cuja referncia utilizada foi o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica
(). Criado em 2007, o  passou a ser a principal referncia do governo para
aferir a qualidade na educao. O  mede o desempenho do sistema, estabelecen-
do uma escala que vai de zero a dez. O ndice, inspirado no  ,6 foi elaborado pelo
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (/ ).
A xao da mdia seis a ser alcanada em 2022 considerou o resultado obtido pelos
pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (),
quando aplicada a metodologia do  em seus resultados educacionais. Seis foi a
nota obtida pelos pases desenvolvidos que caram entre os 20 melhores colocados
do mundo.7

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A partir da anlise dos indicadores do , o  ofereceu apoio tcnico e


nanceiro aos municpios com ndices insucientes de qualidade de ensino. O apor-
te de recursos deu-se a partir da adeso ao Compromisso Todos pela Educao e
da elaborao do  . Segundo dados do prprio , a adeso dos municpios foi
absoluta.8 Pode-se ento considerar que o  buscou realizar e implementar uma
poltica de Estado ao reunir programas de governo e atribuir orientao, integrao
e estabilidade organizao da educao nacional.
Considera-se que polticas de governo so aquelas que o Executivo decide
num processo elementar de formulao e implementao de determinadas medidas
e programas, visando responder s demandas da agenda poltica interna, ainda que
envolvam escolhas complexas. J as polticas de Estado so aquelas que envolvem
mais de uma agncia do Estado, passando em geral pelo Parlamento ou por instn-
cias diversas de discusso, resultando em mudanas de outras normas ou disposi-
es preexistentes, com incidncia em setores mais amplos da sociedade.
Ainda que os objetivos perseguidos sejam discutveis do ponto de vista do
paradigma adotado a eccia do sistema , a educao nacional passa a ser orien-
tada na mesma direo, sendo a qualidade da educao bsica referenciada no .
O grande problema enfrentado pela educao bsica resultante da diviso de
competncias entre os entes federativos, que atribui a responsabilidade para com
a educao infantil e o ensino fundamental prioritariamente aos municpios e o en-
sino mdio aos estados, restando Unio apenas a ao supletiva persiste e , ao
mesmo tempo, o que possibilita essa poltica ambivalente empreendida pelo .
Por um lado, o  tem procurado promover uma poltica nacional de conduo
e orientao da educao bsica, envolvendo os estados e os municpios e setores
da sociedade civil, e buscando recuperar certo protagonismo perdido na denio
das polticas educativas em mbito nacional pelas reformas ocorridas nas dcadas
passadas. Por outro, reduz as possibilidades de autonomia e autodeterminao dos
governos subnacionais.
Iniciativa com a mesma nalidade recuperar a direo, o papel protago-
nista do governo federal em educao pode ser observada ainda na atuao mar-
cante que teve esse ministrio na aprovao da lei que estabelece o Piso Nacional
de Salrios para os professores de educao bsica, bem como na instituio do
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Prossionais da Educao (
); sendo este um fundo de nanciamento
que cobre a educao bsica compreendendo suas trs etapas: educao infantil,
ensino fundamental e ensino mdio e que pode ser considerado um avano no
sentido de que tenta corrigir as falhas que eram apontadas no 
, apesar de
persistirem os desequilbrios entre os estados no que se refere ao nanciamento da
educao bsica.

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O sistema nacional articulado: a  como poltica de governo e


o  como poltica de Estado
A iniciativa acima mencionada do ministro Fernando Haddad de estabelecer
como eixo de sua poltica (ou gesto) o , criado por meio de um decreto, pode nos
indicar a tentativa de preenchimento de um espao vazio, ou de lacunas deixadas pelo
Plano Nacional de Educao at ento vigente, Lei n. 10.176/01. A pouca eccia do
 (2001-2010) em orientar a educao nacional pode ter facilitado a iniciativa de um
governo de adotar suas polticas no lugar em que deveria seguir as do Estado. A apro-
vao do  (2001-2010) ocorreu em processo turbulento de tramitao e com idas e
vindas e muitos embates entre governo e setores organizados em defesa da educao.
Ao nal, o texto aprovado resultou em atrasos em relao a conquistas importantes j
inscritas na educao brasileira e foi bastante criticado como limitado pelos setores or-
ganizados da sociedade em defesa da educao pblica, tendo recebido muitos vetos
pelo ento presidente , que acabaram por comprometer suas metas e objetivos.
Na ausncia de uma legislao nacional que estabelecesse o Sistema Nacional
de Educao no Brasil, sua estrutura, funcionamento e orientao, caberia ao  o
lugar de referncia legal da educao em todos os nveis e modalidades. Contudo, a
fora de lei que deveria ter o  (2001-2010) no se fez cumprir.
Faltando menos de um ano da data de seu encerramento, a realizao da -
  reunia contribuies de amplos setores organizados para a elaborao de um
documento de referncia para o prximo  (2011-2020). O lema da Conferncia,
conforme j mencionado, era Construindo um Sistema Nacional Articulado de
Educao: Plano Nacional de Educao, suas Diretrizes e Estratgias de Ao. Que
razes levariam amplos setores do pblico ao privado, do laico ao religioso, do pro-
ssional ao patronal, entre outros, a se juntarem na defesa da construo de um
Sistema Nacional de Educao?
Por que o novo  deveria trazer em seu bojo o Sistema Nacional de Educa-
o? A resposta a essas indagaes pode estar nos obstculos que o regime federa-
tivo impe gesto e organizao da educao, na pouca integrao revelada entre
estados e municpios, na persistncia de desigualdades e desequilbrios histricos
entre regies, na fragmentao entre as redes pblicas nos seus distintos nveis (mu-
nicipais, estaduais e federal).
Talvez a primeira pergunta que devamos fazer quando se discute a questo
seja: em que medida os sistemas escolares podem afetar positivamente a integrao e
a coeso das sociedades e com que mecanismos e em que condies?
Segundo Dubet, Duru-Bellat e Vrtout (2010), o termo integrao refere-se
estrutura pela distribuio objetiva das posies sociais que a escola pode realizar.

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Sendo assim, a integrao promovida pelo sistema relaciona-se diretamente com


os nveis de desigualdade social e escolar, as taxas de emprego e desemprego, as
transferncias sociais, o nvel socioeconmico dos alunos. J a coeso, de acordo
com os mesmos autores, denida por atitudes, valores e disposies favorveis
cooperao, conana e tolerncia. Contudo, integrao e coeso nem sempre
andam juntas.
As sociedades e seus sistemas escolares so comumente comparados em re-
lao aos seus nveis de integrao, mais factveis de serem medidos e averiguados.
A integrao de uma sociedade depende do papel que exerce o Estado em relao
aos seus cidados, ou seja, as polticas pblicas e sociais que desenvolve e pe em
ao. Assim, a integrao de um pas maior ou menor dependendo das polticas de
sade, segurana, previdncia, regulao das relaes de trabalho, entre outras que
o Estado promove. As desigualdades sociais e de renda, bem como outras variveis,
tais como o tamanho do pas, sua dimenso territorial e populao, tambm interfe-
rem na integrao, tornando-a mais complexa. Da mesma forma, a escola que escola-
riza seus alunos por longo perodo e de maneira comum mais integrada que aquela
que os seleciona precocemente e os divide e classica em diferentes posies.
A coeso denida por valores e atitudes, tradies culturais e histricas. do
grau de coeso que depende o sentimento de pertencimento social, papel atribudo
aos sistemas escolares e tarefa atribuda aos professores para desenvolver em seus
alunos, na constituio dos Estados modernos. A noo de coeso hoje imposta
como imperativo pelas agncias internacionais e por organismos vinculados 
,
preocupados com a governance nas sociedades mais fragmentadas. Esses organismos
tm defendido o desenvolvimento da coeso como ferramenta estratgica para a
governabilidade dos sistemas. A coeso diferente e complementria noo de
integrao: ao passo que esta pressupe um sistema, a coeso comporta um conjunto
de valores, representaes, de crenas, que desenvolve o civismo, a solidariedade, a
conana em si, nos outros e nas instituies. So os vnculos, mais que as posies
sociais, que asseguram a densidade e a unidade da vida social. Ela interessa escola
pelos valores transmitidos.
Dubet, Duru-Bellat e Vrtout (2010) advertem que as sociedades mais integra-
das no so necessariamente as mais coesas. Observam que sociedades que so pouco
integradas, como, por exemplo, os Estados Unidos da Amrica (
), podem ser bas-
tante coesas. Assim como sociedades bastante integradas podem ser pouco coesas,
como o caso da Frana. Com os sistemas escolares, pode-se observar a mesma rela-
o, ou seja, h sistemas muito integrados e pouco coesos e o contrrio, sistemas muito
desiguais e bastante coesos. Da mesma forma, no se evidencia relao direta entre o
grau de integrao e coeso das sociedades e dos sistemas. Assim como se pode ver
sociedades em que as desigualdades sociais so fortes e em seus sistemas escolares as

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desigualdades no so relevantes, e o contrrio. Tudo isso depende do encaixe das es-


colas na sociedade: a funo atribuda aos diplomas e o impacto deles na distribuio
de posies sociais. A relao estreita entre diplomas e emprego deposita na escola
a funo de promover justia social minimizando as desigualdades sociais por meio
da fragmentao educativa. Na sociedade em que esses vnculos so menos fortes,
em que se observa a existncia de outros sistemas e mecanismos de distribuio de
posies sociais, como os sistemas de formao e qualicao de fora de trabalho, a
presso pela escola menor. Anal, a educao escolar um bem relativo.
Reetindo sobre a educao brasileira, sobre o papel que poderia exercer o
Sistema Nacional de Educao na integrao e coeso deste pas, observa-se que nos
dois aspectos h muito a fazer. A pouca integrao observada no sistema federati-
vo brasileiro e os entraves real repartio de obrigaes e de recursos tributrios
pem em risco a colaborao pretendida entre os entes federados. Alm disso, a crise
observada em nossas escolas pblicas, frequentemente constatada nos depoimentos
dos docentes, que identicam como seus sintomas a indisciplina e o desinteresse
dos alunos, os maus tratos que do escola e aos professores, as constantes evidn-
cias de violncia na escola podem reetir o baixo nvel de coeso de nosso sistema
escolar. O sentimento de pertencimento a um grupo, de compartilhamento de um
mesmo coletivo que tem regras comuns, valores e atitudes indispensvel no s
aos alunos, mas, sobretudo, aos prossionais. A coeso de um sistema escolar vital
para seu desenvolvimento e melhoramento.

Os desaios atuais da educao brasileira e o : para onde cami-


nham as polticas de Estado?
Tm sido apontados com frequncia como principais desaos para a educa-
o brasileira resultantes da nova posio que o pas vem alcanando nos ltimos
anos no cenrio poltico mundial o aumento do nvel de escolarizao da populao
e a melhoria do desempenho dos alunos.
Nos ltimos anos, o Brasil conseguiu diminuir de forma signicativa o n-
mero de famlias que vivem em condio de extrema pobreza. Segundo dados do
Instituto de Pesquisas Econmicas Avanadas ( ), a proporo da populao bra-
sileira vivendo abaixo da linha de pobreza est em forte queda desde 2003. Contudo,
o pas permanece sendo apontado como um dos mais injustos do mundo. De acordo
com o Relatrio do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Humano
(
), divulgado em julho de 2010, o Brasil tem o terceiro pior ndice de desigual-
dade no mundo. A distncia entre pobres e ricos em nosso pas permanece abismal,
comparando-se com pases como Haiti e Tailndia. Essas desigualdades se reetem
diretamente na educao.

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Apesar dos avanos obtidos nos ltimos anos, a populao brasileira perma-
nece vergonhosamente pouco escolarizada. Segundo dados da   de 2010, a taxa
de analfabetismo absoluto da populao com 15 anos ou mais de 9,7%. Conside-
rando o analfabetismo funcional, essa taxa sobe para 20,3%. Constatou-se aumento
na taxa de escolarizao das crianas de 4 e 5 anos, de 70,1% em 2007 para 72,8% em
2008. Em nmeros absolutos, mais 73 mil crianas desse grupo etrio entraram na
escola no perodo, indo de 4,124 milhes para 4,197 milhes de estudantes. Nas de-
mais faixas etrias, houve queda: de 30,9% (7,3 milhes) para 30,5% (7,082 milhes)
de 18 a 24 anos, e de 5,5% para 5,3% (5,83 milhes para 5,771 milhes) para 25 anos
ou mais.9 Mesmo com esse crescimento vericado da taxa de escolarizao da popu-
lao nas faixas etrias consideradas, ainda so muitos os desaos para alcanarmos
indicadores sociais satisfatrios.
So enormes as diculdades e complexidades para modicar os padres de
funcionamento dos sistemas educativos; isso sabido em qualquer realidade. No
caso brasileiro, dados os aspectos j mencionados da organizao federativa do
Estado, tais diculdades revelam-se desaos ainda maiores. Por mais que as duas
dcadas passadas tenham trazido mudanas na organizao da educao que resul-
taram em maior cobertura, em particular vale lembrar os desaos colocados pela
ampliao da obrigatoriedade escolar de 4 a 17 anos , trazida com a Emenda n. 59,
e a introduo de procedimentos e instrumentos mais democrticos de gesto, tais
mudanas no conseguiram modicar signicativamente os resultados de aprendi-
zagem dos alunos.
O contexto de reformas instaurado nos anos de 1990, legitimado pela crise da
escola ou pelo declnio de uma forma escolar cannica de socializao denida como
um programa institucional, como o dene Dubet (2004), criou um ambiente propcio
mudana ou mesmo inovao que, em muitos casos, representou a negao de
valores, culturas e tradies constituintes do ambiente escolar e do ofcio docente.
No se trata de defender aquela escola autoritria que, como armava Fernandes
(2008), mais se aproximava de instituies punitivas ou carcerrias que da peda-
gogia do aprender fazendo, mas de recuperar a memria histrica dos sujeitos que
constituram essas instituies a partir de suas experincias. Esse clima, somado ao
modelo de gesto implantado a partir dessas reformas maior exibilidade, des-
centralizao e desregulamentao , contribuiu para a disperso de experincias
e modelos de organizao escolar e de descontinuidades de polticas nos mbitos
estaduais e municipais; mais uma vez as polticas eram de governo e no de Estado.
Os riscos dessa disperso so justamente contribuir ainda mais para o quadro de
fragmentao a que se assiste na educao bsica brasileira.
Cunha (1991), analisando a descontinuidade das polticas educacionais, mostra-
nos que esse fenmeno anterior dcada de 1990, ainda que tenha sido intensicado

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a partir da, o que denominou de as polticas que tm um efeito zigue-zague. Para


o autor, so trs as razes que justicam esse efeito: o eleitoralismo, o experimentalis-
mo pedaggico e o voluntarismo ideolgico. O primeiro caracterizado pelas polticas
educacionais que provocam impacto capaz de trazer resultados nas urnas. O expe-
rimentalismo pedaggico como resultante do entusiasmo com propostas elaboradas
sem bases cientcas, anunciadas como redentoras dos problemas educacionais e as-
sumidas apressadamente para o conjunto da rede escolar, antes mesmo de serem su-
cientemente testadas. E o voluntarismo pedaggico referindo-se atitude generosa de
querer acabar com os males da educao escolar e at da sociedade como um todo, no
curto espao de uma administrao, ou at em menos tempo.
Sob uma viso sistmica, o vnculo entre educao e desigualdade social ine-
gvel e tem consequncias importantes para se pensar as estratgias polticas desti-
nadas a enfrentar os problemas de desigualdade educacional. No se pode pretender
responder a esses desaos sem levar em considerao a questo social mais ampla.
A baixa escolaridade das geraes anteriores, no caso brasileiro, um dos fatores
do baixo desempenho dos alunos. E isso resultado de uma herana histrica, de
desigualdades persistentes. As estratgias de ao para alterar esse quadro devem
considerar a articulao inevitvel entre polticas educacionais e a dimenso social,
contemplando os processos de crescimento e desenvolvimento econmico do pas.
As polticas destinadas promoo de distribuio de renda mais democrtica de-
vem contemplar a educao, mas, sobretudo, a criao e manuteno de empregos.
As presses sobre a escola so maiores quanto menos a sociedade capaz de desen-
volver outras formas de distribuio de posies sociais. Da mesma maneira como
tambm no possvel pensar em oferecer uma educao de qualidade que permita a
melhoria da insero social das futuras geraes sem elevar os custos dessa oferta. A
ampliao do nanciamento da educao ponto de partida nesta discusso. Na edu-
cao bsica, a precariedade revelada nos dados sobre os docentes, as escolas e redes
pblicas demanda polticas imediatas que possam atuar sobre as condies objetivas
e to bem conhecidas. A baixa remunerao dos docentes, a ausncia de carreiras atra-
tivas, a infraestrutura das escolas e a reduzida carga horria dos alunos so fatores
que interferem na ecincia dos sistemas e nas suas possibilidades de desenvolver
maiores nveis de integrao e coeso.
As mudanas no papel do Estado pretendidas pelas reformas educacionais
dos anos de 1990, postulando maior desregulamentao e descentralizao na gesto
das polticas pblicas sociais, envolvendo outros setores da sociedade, no resulta-
ram em maior ecincia. Como arma Tedesco (2005, p. 23), esses resultados tm
promovido uma mudana de clima conceitual que permite postular estratgias base-
adas em um papel ativo do Estado com maior legitimidade que na dcada de 1990.
O contexto atual demanda maior coeso nacional para combater a fragmentao que

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tem caracterizado nosso sistema educacional. Promover mais coeso exige mecanis-
mos de gesto que garantam os nveis bsicos entre os diferentes entes federativos
responsveis pelos distintos nveis e pelas etapas da educao neste pas. O problema
central reside ento na articulao entre as diferentes esferas administrativas, ou seja,
na articulao de Unio, estados e municpios. Talvez por essa razo a constituio,
ainda que tardia de um Sistema Nacional de Educao, deva ser garantida no novo
, cujo projeto de lei se encontra em tramitao, porm sem propor mecanismos
ecazes de soluo para esse problema. O projeto de lei em tramitao no Congres-
so,  n. 8.035/10, no traz com a mesma fora que o documento nal da   a
proposta de articulao entre os entes federativos rumo construo de um Sistema
Nacional de Educao; nesse aspecto e em muitos outros, ele se distancia do que foi
acordado entre as muitas entidades que participaram ativamente da   e que
subscreveram suas resolues, revelando-se um projeto tmido e pouco incisivo para
apontar solues para o grande n da educao brasileira.
A articulao entre os diferentes entes federativos no matria especca
da educao, mas imprescindvel na sua conduo. Contudo, essa articulao no
pode ser dependente de arranjos governamentais, que podem oscilar de acordo com
as posies polticas assumidas, as composies partidrias e outros fatores interve-
nientes dessas relaes. As dimenses do Brasil e o desenho institucional conferido
pelo sistema federativo em vigor, somados aos desaos urgentes de reduzir signi-
cativamente as desigualdades sociais e consequentemente educacionais, indicam
que essa estratgia demanda polticas de Estado. urgente pensar mecanismos de
redistribuio econmica que permitam corrigir as desigualdades contrastantes en-
tre estados, municpios e regies do pas, promovendo maior equidade na oferta
educativa para que se possa pensar em construir uma escola republicana de fato.

Notas
1. A Portaria Ministerial n. 10/2008 constituiu comisso de 35 membros, a quem atribuiu as tarefas de
coordenar, promover e monitorar o desenvolvimento da   em todas as etapas. Na mesma por-
taria, foi designado o secretrio executivo adjunto Francisco das Chagas para coordenar a Comis-
so Organizadora Nacional. A Comisso Organizadora Nacional foi integrada por representantes
das secretarias do Ministrio da Educao, da Cmara e do Senado, do Conselho Nacional de Edu-
cao, das entidades dos dirigentes estaduais, municipais e federais da educao e de entidades
que atuam direta ou indiretamente na rea da educao.
2. Sobre essa discusso, publiquei um artigo intitulado As polticas educacionais no governo Lula:
rupturas e permanncias, em 2009, na  ; ver Oliveira (2009).
3. O Plano Real foi desenvolvido como um plano de estabilizao econmica pela equipe do Ministrio
da Fazenda na gesto de Fernando Henrique Cardoso como ministro da Fazenda do governo Itamar
Franco. Seu objetivo foi controlar a hiperinao para pr m a quase trs dcadas de inao ele-
vada, o que implicou a substituio da antiga moeda para o real, a partir de 1 de julho de 1994.
4. Cf. Ball (2002) e Anderson (2002).

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5. Como exemplo, destacam-se os seguintes programas: Bolsa Famlia e " , 


, entre
outros.
6. O  um programa internacional de avaliao comparada, cuja principal nalidade produzir
indicadores sobre a efetividade dos sistemas educacionais, avaliando o desempenho de alunos na
faixa etria dos 15 anos, idade em que se pressupe o trmino da escolaridade bsica obrigatria
na maioria dos pases. Esse programa desenvolvido e coordenado internacionalmente pela ,
havendo em cada pas participante uma coordenao nacional. No Brasil, o  coordenado
pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira ().
7. Disponvel em: <www.mec.gov.br/notcias>
8. Segundo depoimento do prprio ministro, em 2008, os 5.563 municpios brasileiros aderiram ao
Compromisso, comprometendo-se a atingir metas como a alfabetizao de todas as crianas at, no
mximo, 8 anos de idade.
9. Cf. dados da   (2008).

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Incluses de Jovens " . Programa emergencial e experimental, destinado a

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Recebido em abril de 2011.


Aprovado em maio de 2011.

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