OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

148

Inspeccin del Trabajo

en el marco de la modernizacin
de la Administracin del Trabajo

Vera Jatob

OFICINA REGIONAL PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE

PROYECTO CIMT-OIT
 Serie Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo
Proyecto CIMT-OIT

Documento de Trabajo N 146

Dimensin social de la globalizacin y de los procesos de integracin
J. Somava, A. Muoz, M. C. Ferreira, P. Verge, M. Verea, T. Sala

Documento de Trabajo N 147

Reformas laborales y procesos de integracin en los pases de la OEA: 1980-2000
A. Ciudad

Documento de Trabajo N 148

Inspeccin del Trabajo en el marco de la modernizacin de la Administracin del Trabajo
V. Jatob

Documento de Trabajo N 149

Justicia Laboral y medios alternativos de solucin de conflictos colectivos e individuales
del trabajo
J. Sappia

Documento de Trabajo N 150

Polticas de capacitacin laboral en los pases de la OEA
J.M. Rodrguez

Documento de Trabajo N 151

Sistemas de proteccin a desempleados en los pases de la OEA
G. Islas

Documento de Trabajo N 152

La dimensin social de la integracin y la modernizacin de la administracin laboral.
Experiencia del CARICOM
W. Mark, V. Oxman

Documento de Trabajo N 153

Amrica: El dilogo social y los actuales procesos de cambios econmicos y tecnolgicos
E. Morgado
 OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

148

Inspeccin del Trabajo

en el marco de la modernizacin
de la Administracin del Trabajo

Vera Jatob

Financiamiento suministrado por el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos

bajo el Acuerdo de Cooperacin N E-9-K-1-0002.

OFICINA REGIONAL PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE

PROYECTO CIMT-OIT
Copyright Organizacin Internacional del Trabajo 2002
Primera Edicin 2002

Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la proteccin de los derechos de propiedad
intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a la Convencin Universal sobre Derecho de Autor. No obstante,
ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorizacin, a condicin de que se
mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproduccin o de traduccin hay que formular las
correspondientes solicitudes a la Oficina de Publicaciones (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional
del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, solicitudes que sern bien acogidas.
__________________________________________________________________________________________

OIT
Inspeccin del Trabajo en el marco de la modernizacin de la Administracin del Trabajo
Lima, Oficina Internacional del Trabajo, 2002

ISBN 92-2-313197-9
ISSN 1020-3974

Tambin disponible en portugus (A Inspeo do Trabalho no marco da modernizao da Administrao do

Trabalho) (ISBN 92-2-813197-7) y en ingls (Labour Inspection within a modernized Labour Administration)
(ISBN 92-2-113197-1) y adems en los tres idiomas en el sitio web: www.oit.org.pe

Las denominaciones empleadas, en concordancia con la prctica seguida en las Naciones Unidas y la forma en
que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT, no implican juicio alguno por parte de la
Oficina Internacional del Trabajo sobre la condicin jurdica de ninguno de los pases, zonas o territorios citados
o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones
expresadas en los artculos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su
publicacin no significa que la OIT las sancione.
Las referencias a firmas o a procesos, o productos comerciales, no implican aprobacin alguna por la Oficina
Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas, procesos o productos comerciales, no
implica desaprobacin alguna.
Las publicaciones de la Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe pueden obtenerse en Calle Las Flores
275, San Isidro, Lima 27-Per, o solicitndolas al Apartado Postal 14-124, Lima, Per.

Impreso en Chile
 PROLOGO

Este documento de trabajo forma parte de una serie de publicaciones que fueron
resultado de las actividades desarrolladas por el Proyecto Principios y Derechos
Fundamentales en el Trabajo en el contexto de la XI Conferencia Interamericana de
Ministros del Trabajo de la OEA, auspiciado por el Departamento de Trabajo de los
Estados Unidos y ejecutado por la Oficina Regional de la OIT en estrecha colaboracin con
el Programa Infocus de la Declaracin, de la sede la OIT en Ginebra. El seor Luis Miguel
Daz, junto a un equipo de colaboradores, tuvo la responsabilidad de este Proyecto que se
desarroll en los pases del continente americano.

En este documento la experimentada especialista Vera Jatob se refiere al tema de la

Inspeccin del Trabajo, a partir de la importancia determinante que tiene el cumplimiento de
los derechos laborales bsicos como garanta de la paz social y que ha llevado a categorizar
el Convenio N 81 como uno de los instrumentos ms ratificados de OIT.

A partir de un siempre til recuento evolutivo se pone en evidencia la racionalidad

inicial de este instituto en los albores de la revolucin industrial, pasando por los principales
hitos histricos de la institucin en Europa y Amrica, desde sus primeros embriones hasta
la poca actual.

Se presentan los principales tratados e instrumentos jurdicos internacionales que en

la regin americana dan cuenta de la trascendencia que se asigna al buen desempeo de la
institucin como factor clave para garantizar que la ley laboral se cumpla y se evite la
competencia desleal, particularmente sobre la base del incumplimiento de derechos
laborales fundamentales.

En efecto, numerosos tratados consagran el cumplimiento de la propia legislacin

nacional en materia laboral como fundamental para establecer bases adecuadas en los
actuales procesos de integracin y liberalizacin comercial.

De all que a la relevancia tica del cumplimiento de la legislacin laboral

fundamental se agregue el creciente inters de abordar los aspectos clsicos de este instituto,
al tenor del Convenio N 81 y de la interesante experiencia que sobre la materia se puede
encontrar en el propio continente, as como reflexiones provenientes de otras latitudes y, por
otra parte, los aspectos destacados del Convenio N 150 sobre todos los aspectos de la
Administracin del Trabajo.

Muy importante resulta la experiencia anotada sobre cmo abordar los

supervigilancia de dos temas fundamentales: trabajo forzoso y trabajo infantil, desarrollados
por la Inspeccin del Trabajo en Brasil, con enormes desafos a afrontar y en que, a partir
del reconocimiento de realidades impactantes, se han puesto en prctica programas de
inters que pueden servir a otros pases, guardando las distancias culturales, histricas y de
desarrollo.
 La pauta general de abordaje consistente en la aplicacin de la ley laboral en forma
preventiva, pedaggica y de bsqueda de armona en los centros de trabajo da paso a otra
de un claro nfasis punitivo cuando de actividades ilcitas como las que se describen en el
texto se trata, y en que el poder del Estado como guardin de derechos fundamentales como
la libertad o como articulador y animador de coordinaciones interagenciales aparece como
insustituible.

La OIT ha destacado estas experiencias en materia de trabajo forzado y trabajo

infantil en Brasil en diversas publicaciones y aun cuando no hayan producido todo el
impacto que pudiera esperarse de ellas, brindan lecciones acerca de los mecanismos
desarrollados muchas veces con una cuota de herosmo de actores annimos, como los
inspectores del trabajo que deben enfrentar estas duras realidades.

Esta ponencia fue presentada y discutida en la Reunin del Grupo de Trabajo II de la

XI Conferencia de Ministros del Trabajo realizada en San Jos de Costa Rica los das 5 y 6
de abril del 2001.

El Proyecto cont con la asistencia de Cecilia Huneeus y colabor en el proceso de

publicacin Mara Ins Opazo. La compilacin y edicin de los trabajos fue realizada por
los consultores Mario Velsquez y Pablo Lazo.

Agustn Muoz
Director Regional de OIT para las Amricas

Lima, junio del 2002

 INDICE

Pgina

Resumen Ejecutivo 1

Introduccin 3

Captulo I
ANTECEDENTES 6

A. Antecedentes histricos 6
B. Evolucin normativa de OIT 6
C. La Regin Americana 7
D. La Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo 8
E. Proceso de cumbres. La Declaracin y Plan de Accin de Quebec (2001) 9
F. Procesos de integracin e Inspeccin del Trabajo. Experiencia de MERCOSUR 9
G. El Acuerdo de Cooperacin Laboral de Amrica del Norte 11

Captulo II
LA INSPECCION DEL TRABAJO. CONTENIDO BASICO 14

A. Administracin e Inspeccin del Trabajo 14

B. Funciones de la Inspeccin del Trabajo 15
C. Organizacin, funcionamiento, composicin y facultades de los servicios 20
de inspeccin
D. Profesionalizacin. Carrera funcionaria 22

Captulo III
LA MODERNIZACION DE LA INSPECCION DEL TRABAJO 23

A. Elementos de diagnstico 23
B. Principales elementos a considerar en las Polticas de Modernizacin 26
C. Experiencias de Modernizacin de los Servicios de Inspeccin del Trabajo 27

Captulo IV
SOBRE FISCALIZACION DE TRABAJO FORZOSO 41

Captulo V
SOBRE FISCALIZACION DE TRABAJO INFANTIL 44

Conclusiones 48

Bibliografa 53
 INSPECCION DEL TRABAJO EN EL MARCO
DE LA MODERNIZACION DE LA ADMINISTRACION DEL TRABAJO
Resumen Ejecutivo
En la Introduccin se delinea un marco
general de las transformaciones de fin de siglo
marcadas por la globalizacin econmica y los
cambios tecnolgicos ocurridos en los
diferentes pases de la regin, como
consecuencia de lo cual aparece inevitable la
modernizacin de la Administracin del
Estado en materia sociolaboral, y dentro de
ella, el control del cumplimiento de la
legislacin laboral, a travs de su instrumento
privilegiado: La Inspeccin del Trabajo.
Los procesos de modernizacin se
desenvuelven en el marco de la modernizacin
del Estado y de la administracin laboral. El
objetivo respecto de la Inspeccin del Trabajo
apunta a garantizar mayor eficacia en el fin
perseguido: Mayor y mejor cumplimiento de
la legislacin laboral, lo que se encadena a los
objetivos generales de los Ministerios del
Trabajo y del actual rol del Estado, destinados
a procurar un desarrollo econmico y social de
los pases, con equidad social.
En la Captulo I se entregan antecedentes
que permitan una mejor comprensin de la
Inspeccin del Trabajo, comenzando con un
breve resumen histrico sobre la evolucin de
esta institucin desde los albores de la
revolucin industrial, seguida del desarrollo de
las normas que sobre este servicio ha aprobado
la Organizacin Internacional del Trabajo, a
partir de los primeros intentos regulatorios, en
1919, especialmente con el Tratado de
Versalles, dando cuenta de los diferentes
convenios, recomendaciones y un protocolo,
entre los cuales sobresale por su importancia el
Convenio sobre la Inspeccin del Trabajo
(N 81), adoptado en 1947.
Se describe la evolucin normativa en
Amrica, donde la institucin comienza a
principios del siglo XX con la creacin de
ciertas Oficinas, Departamentos o Secretaras
__________________________
* Abogada, Inspectora del Trabajo, especializada en planificacin estratgica (BID-INDES, Instituto Altadir, Universidad
Autnoma de Madrid). Investigadora del Banco Mundial BIRD. Ex- Secretaria Nacional de Fiscalizacin del Ministerio
del Trabajo de Brasil.
Vera Jatob *
de Trabajo en pases como Canad, Argentina,
Chile y Uruguay, y en que el rol del control de
la legislacin jug un papel importante desde
sus inicios. Esta evolucin continu con un
aumento de funciones y la transformacin de
los primeros embriones en organismos de
rango ministerial entre los aos 1930 a 1960.
Posteriormente, de 1960 a 1990 los ministerios
alcanzan su mximo desarrollo, an cuando
varios pases ven mermados sus cuadros
institucionales en los regmenes militares.
Finalmente desde los aos 1990 hasta ahora,
los ministerios, y en especial, sus organismos
de Inspeccin del Trabajo, viven una etapa de
modernizacin inserta en el marco
inicialmente referido de globalizacin y
cambio tecnolgico.
A raz de los procesos de integracin y
tratados de libre comercio suscritos por
algunos pases de la regin, aparece reiterada
la voluntad de garantizar el cumplimiento de la
propia legislacin laboral. Por esta razn, y
atendida la creciente importancia de este tema,
la Conferencia Interamericana de Ministros del
Trabajo, conferencia especializada de la
Organizacin de Estados Americanos (OEA),
ha dedicado prrafos marcados en la
Declaracin de Via del Mar, de octubre de
1998, enfatizando entre las materias de
convergencia prioritaria la Inspeccin del
Trabajo. De igual manera, en el Plan de
Accin anexo a la Declaracin, se dispuso la
intensificacin y ejercicio de las facultades de
inspeccin tanto en materia laboral como
de seguridad social, considerando las
modalidades apropiadas a las realidades de
cada pas.
En el marco del Proceso de Cumbres
iniciado en Miami, seguido en Santiago y cuya
III Cumbre tuvo lugar en Quebec, Canad, los
Jefes de Estado y de Gobierno de las Amricas
resaltaron nuevamente la importancia de este
instituto al declarar: Promoveremos el
cumplimiento de las normas fundamentales del
trabajo reconocidas internacionalmente e
incorporadas en la Declaracin de la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)
relativa a los Principios y Derechos
Fundamentales en el Trabajo y su
Seguimiento, adoptada en 1998.
Diversos instrumentos jurdicos
internacionales se han suscrito a nivel
subregional, dentro de los cuales sobresalen
los de MERCOSUR y del Tratado de Libre
Comercio de Amrica del Norte, en cuanto al
desarrollo e importancia asignada a la
Inspeccin del Trabajo en el cumplimiento de
las normativas laborales suscritas entre los
pases de cada bloque.
En el Captulo II, se abordan los
contenidos bsicos de la institucin,
comenzando con la relacin administracin-
Inspeccin del Trabajo y una breve referencia
al Convenio N 150 de OIT sobre la
Administracin del Trabajo, funciones y
organizacin, de 1978, subrayndose la
idea de la participacin de los actores
sociales, la complementariedad entre
desarrollo econmico y social y el imperativo
de contar con organismos y funcionarios que
respondan a un rol repensado del Estado en
materia social.
Se desarrolla lo que constituye la misin
y funciones de la Inspeccin del Trabajo,
examinndose stas tanto a la luz del
Convenio N 81 de OIT, como de diferentes
legislaciones del continente, seguido del
anlisis acerca del rol sancionador y
pedaggico de la Inspeccin del Trabajo, y
algunas respuestas sobre este tema en la regin
americana.
Se describen la organizacin,
funcionamiento y composicin de los servicios
de inspeccin as como un anlisis de las
facultades de los inspectores del trabajo, los
que si bien siguen, en general, las directrices
del Convenio N 81, experimentan variaciones
y modalidades nacionales, mencionndose en
especial los temas de la profesionalizacin y
carrera funcionaria, principios recogidos en
muchos pases an en aquellos que no han
ratificado el Convenio N 81 de OIT.
En el Captulo III, se abordan las tareas de
la modernizacin, comenzando por mencionar
tanto elementos de diagnstico como los
actuales componentes de la modernizacin de
la gestin social, los requerimientos de
2
planificacin estratgica con la inclusin de
algunas de las prioridades aplicadas en
algunos pases, ilustradas a lo largo del texto y
en algunos casos con ms detalles, con
experiencias concretas de la regin. Las
experiencias difieren segn el punto de partida
de cada una, pero estn marcadas por un
decidido desarrollo de los recursos humanos y
de la infraestructura, aprecindose la
aplicacin de principios de planificacin
estratgica.
En los Captulos IV y V se hace mencin
especial de experiencias de Brasil sobre
fiscalizacin en trabajo forzado y trabajo
infantil, a travs de las cuales es posible
advertir cmo se puede utilizar el conjunto de
herramientas disponible en la institucin para
amparar situaciones extremas que necesitan un
procedimiento de alta eficacia.
El trabajo culmina con reflexiones que a
ttulo de conclusiones pueden entregarse a la
Conferencia Interamericana de Ministros de
Trabajo y que pueden resumirse como sigue:
- Existe consenso en la vigencia y
actualidad de la Inspeccin del Trabajo como
rgano y como funcin en tanto garantiza el
cumplimiento del orden pblico laboral. Sin
embargo, los modelos de inspeccin varan
entre todos los pases, adaptados a su historia,
geografa y desarrollo socio econmico.
- Se requiere el permanente ajuste y
modernizacin de este instituto segn los tipos
de desarrollo econmico y modos de
produccin que alcancen los pases.
- Se sugiere la conveniencia de desarrollar,
o incorporar, segn sea el caso, mecanismos
de consulta y participacin de los actores
sociales en los procesos de diseo, puesta en
marcha y evaluacin de normativas y planes
de fiscalizacin y especialmente en los planes
de su modernizacin.
- Aparece cada vez ms importante la
actividad de prevencin en lugar de
actividades reactivas. La difusin de la
normativa laboral y de seguridad social, que
hoy da se facilita con los avances en
telecomunicaciones (Internet y otros) puede
jugar un papel destacado para estos efectos.
- Debiera buscarse el justo equilibrio entre
las facultades sancionadoras y las actividades
pedaggicas de los inspectores, conforme a las
distintas realidades nacionales o regionales.
Para estos efectos debieran actualizarse
procedimientos y manuales de inspeccin.
- Los procesos de modernizacin suponen
mtodos de planificacin estratgica, sobre la
base de administracin por objetivos. Esto
implica una adecuada identificacin de la
misin y funciones asignada a la institucin,
de los objetivos y metas especficas,
y de una evaluacin permanente de los
resultados alcanzados, en perodos razonables
de referencia. Vincular incentivos
remuneracionales con objetivos estratgicos
pudieran ser instrumentos adecuados para
planificar y priorizar adecuadamente las reas
de mayor importancia a fiscalizar.
- Se sugiere el desarrollo de un nuevo y
ms eficiente relacionamiento institucional con
las dems instituciones pblicas y privadas
relacionadas con la fiscalizacin laboral.
- La informtica y la nueva tecnologa
debieran incorporarse a los procesos de
modernizacin de la administracin laboral.
Sin embargo, los planes informticos reposan
sobre la base de las definiciones del plan
general que adopte la institucin.
- Resulta de fundamental importancia para
los procesos de modernizacin de la
Inspeccin del Trabajo el desarrollo de sus
recursos humanos, para lo cual debe ponerse
particular nfasis en los mecanismos de
seleccin de sus integrantes, adecuado
entrenamiento inicial y formacin permanente,
garanta de carrera funcionaria con estabilidad
en el cargo, remuneraciones que incorporen
incentivos de productividad y otras polticas
que garanticen un cuadro permanente y
eficiente.
Introduccin
Los cambios polticos y econmicos que
han afectado el mundo del trabajo en las
ltimas dcadas del Siglo XX, implicando a
veces agudos reflejos en el mundo de la
produccin y en el rea de la proteccin
laboral, han generado presiones para agilizar
las respuestas de sus administraciones frente a
las demandas internas de su poblacin. De
esos efectos, se desprenden las crecientes y
permanentes necesidades de cambio en las
polticas de los ministerios de trabajo,
requiriendo una forma diferente de planificar y
administrar programas y proyectos de atencin
a la poblacin, considerando las necesidades
del conjunto de la sociedad, especialmente los
3
segmentos ms vulnerables y la observancia
de los derechos laborales fundamentales.
Esas transformaciones, y los efectos que
de ella se derivan, en la comprensin de
Tokman y Martnez,1 se basan sobre tres
grandes ejes. En primer lugar, se encuentra la
globalizacin, que envuelve el contexto de una
economa mucho ms integrada, lo que
requiere de los mercados un avance
significativo, en el sentido de mejorar su
capacidad de competir internacionalmente. El
segundo, tiene en cuenta la liberalizacin de
los mercados de bienes y servicios, lo que trae
consigo un proceso de desregulacin y, por
tanto, consecuencias para el Estado,
redefiniendo su papel. El tercer eje est
constituido por la democratizacin de los
regmenes polticos, lo que conduce a la
revitalizacin de las libertades, y
consecuentemente, a la presin de la
participacin social.
Aludiendo a la necesidad de nuevos
contenidos de la Administracin del Trabajo,
Tokman y Martnez incluyen como aspectos
relevantes la fiscalizacin y el control de la
aplicacin de las normas laborales y sugieren
que se abra una discusin sobre "la eficacia de
la actual metodologa de la fiscalizacin
laboral, que acta como polica laboral, para
detectar y sancionar incumplimientos.2
En efecto, en varios pases de la
Regin se registran situaciones en que los
trabajadores se ven expuestos a riesgos de
diversa naturaleza y no tienen alternativas de
representaciones sindicales adecuadas,
restndoles slo el Estado para garantizar su
proteccin. Igualmente, hay casos extremos
como el trabajo forzoso, en que los abusos a
que son sometidos algunos trabajadores
requieren de una accin fiscalizadora
preparada para utilizar todas las prerrogativas
coercitivas que confiere la Ley y sin las cuales
la accin del Estado podra ser ineficaz.
En sectores atrasados de la economa,
particularmente en las empresas pequeas
se observan ndices de inobservancia de
normas sobre condiciones de trabajo de
carcter bsico, reflejadas en las sanciones
aplicadas por los servicios de inspeccin.
Paradojalmente, en el sector de la denominada
"nueva economa", anclada fundamentalmente
en telecomunicaciones, servicios de
computacin y de alta tecnologa, si bien
existen a veces niveles ms elevados de
remuneraciones, se observan tambin
preocupantes niveles de inobservancia de
normas bsicas sobre seguridad y salud
laborales, excesivas jornadas de trabajo e
informalidad.
Son innegables las posibilidades
generadas por las nuevas tecnologas en varios
campos de la ciencia y de las comunicaciones
en la denominada "era de las redes". Como
instrumentos de la globalizacin en la
economa mundial, tales avances podran
acelerar el crecimiento econmico e
incrementar la produccin y la productividad
de los sistemas econmicos, con nuevas
oportunidades de empleos y mejores
remuneraciones. Empero, esa capacidad
transformadora trae consecuencias directas al
mundo del trabajo, tanto de signo positivo,
como desgraciadamente tambin, de signo
negativo. Es evidente que el proceso de
mutacin en curso, a travs de sus dos
vertientes principales, cambio tecnolgico y
globalizacin no beneficia ni afecta por igual a
los diferentes individuos, pases, empresas o
actividades.
La referencia al mundo del trabajo induce
a una reflexin ms detenida sobre algunos
factores, causas o efectos, que impactan
directamente en las relaciones de trabajo y
consecuentemente, en la actuacin de la
inspeccin a saber: La estabilidad econmica,
los avances tecnolgicos, la globalizacin de
la economa, la profundizacin de las
condiciones de desigualdad y pobreza de
algunas regiones y la incapacidad del Estado
para, aisladamente, dar sustento a las polticas
sociales que impactan en el crecimiento
econmico. A partir de la consideracin de
esos factores generales, se puede detectar la
intrincada complejidad del sistema de
relaciones de trabajo con avances y retrocesos
y de esa forma aparece la necesidad y la
justificacin de las intervenciones de
fiscalizacin ex-ante y/o ex-post.
De lo anterior se sigue que deben
redefinirse adecuadamente los objetivos de la
actividad fiscalizadora. Los escenarios
actuales traen consigo una dinmica que lleva
a la necesidad de que la Inspeccin del
Trabajo cuente con diferentes mecanismos que
garanticen resultados sustentables de los
servicios prestados. Se torna entonces, vital
para la Inspeccin del Trabajo, contar con una
estructura y con una gestin que cuantifiquen
4
y califiquen sus acciones dentro de un padrn
de eficiencia, eficacia y efectividad requeridos
por las nuevas relaciones entre el Estado y la
Sociedad y dentro de sta, el mundo del
trabajo. Se aprecia una evidente necesidad de
modernizar los ministerios del trabajo,
especialmente sus servicios de inspeccin,
para promover las polticas de crecimiento
econmico con mayor equidad. Tal
modernizacin comprende un proceso que
requiere normas, comportamientos e
instrumentos coherentes y complementarios.
Es necesario elevar la masa crtica de sus
administradores (gerentes sociales) y
cuadros directivos, a travs de una
capacitacin dirigida a la comprensin de los
nuevos escenarios, nuevos modelos de gestin
y acciones ajustadas a las nuevas realidades,
estimulando la creatividad, la responsabilidad
de la planificacin y sobretodo, su
compromiso en resultados ms eficaces y
sustentables.
Von Richthofen3 seala que a fines del
Siglo XX las instituciones que desarrollan
polticas sociolaborales como la Inspeccin del
Trabajo y que se preocupan de la prevencin
estn en camino de conocer un rpido y
profundo cambio en todo el mundo, lo que en
su concepto se deber a una combinacin de
factores y evoluciones internas y externas que
identifica en la innovacin tecnolgica, rpida
y compleja, la fragmentacin y volumen
creciente de disposiciones legales y otras
normas de trabajo, la segmentacin del
mercado de trabajo y la cada vez mayor
vulnerabilidad de la mano de obra. A estos
factores los inspectores deben agregar otros
desafos en su quehacer, constituidos por la
mentalidad y expectativas de los clientes, el
rol cambiante de las organizaciones de
empleadores y sindicatos, una nueva
perspectiva del rol del Estado en la
Administracin del Trabajo, especialmente en
materia de Inspeccin del Trabajo entre otros.
Concluye sealando que el hecho que
los inspectores del trabajo conocen bien
las situaciones de empleo tiene como
consecuencia que se encuentran en una
posicin ideal y estn extremadamente bien
calificados para describir las situaciones reales
y las disparidades existentes entre norma y
realidad. Ellos son tambin competentes para
proponer las reglas ms adecuadas para el
establecimiento de relaciones de trabajo
armnicas. En fin, la aplicacin de leyes y
normas es un factor que contribuye a
relaciones de empleo estables. A este respecto,
la Inspeccin del Trabajo es tambin un actor
central e ideal en el marco de esta
reglamentacin, an si en muchos pases debe
actuar concertadamente con otros actores
pblicos.
El propsito de este trabajo apunta a
proporcionar una visin general de los
servicios de inspeccin, a partir de su historia,
contexto poltico, social y econmico, los
diferentes aspectos que implica su estructura
orgnica y procedimientos y, sobre esa
base, algunas experiencias concretas de
5
modernizacin ocurridas en los ltimos aos.
En forma especial, se proporcionan dos
experiencias sobre temas especficos
desarrolladas en Brasil, relativas a trabajo
forzoso y trabajo infantil, que corresponden a
derechos humanos fundamentales y que nos
parece merecen una atencin particular.
Hacemos presente que el texto no puede
abarcar las experiencias de todos y cada uno
de los pases de la regin, por lo que se ha
dado cuenta de la informacin disponible que
nos ha parecido de mayor importancia a travs
de esfuerzos de sntesis que esperamos
permitan un instrumental de reflexin y
anlisis, especialmente para quienes se
desempean en el rea.
 Captulo I
ANTECEDENTES
A. Antecedentes histricos
Se advierte un fuerte vnculo entre la
creacin y el desarrollo de los servicios de
Inspeccin del Trabajo y los procesos de
desarrollo poltico, social, tecnolgico y
econmico de los pueblos.
Es as como la creacin de los servicios
de inspeccin registra algunos hitos que
revelan su estrecha relacin con el proceso
de revolucin industrial y con los
acontecimientos histricos del Siglo XX.
Dicho proceso trajo consigo consecuencias
evidentes para las formas y condiciones de
trabajo imperantes en la poca, haciendo
patente la necesidad de dictar regulaciones
para humanizar el trabajo, regulando jornadas,
previniendo accidentes del trabajo y
estableciendo condiciones mnimas laborales.4
Gran Bretaa, donde comenz la
revolucin industrial, acentuada por el motor a
vapor y la electricidad, fue tambin el primer
pas que comenz a dictar normas laborales5
y con ello apareci la evidente necesidad
de crear mecanismos para su control.
Inicialmente, con comisiones benvolas
integradas por personalidades locales,
eclesisticos, magistrados e industriales
retirados; posteriormente, en 1833, se
encomend a personalidades con facultades
propias de inspeccin de nivel territorial
(cuatro para el pas). Los inspectores pasaron
a tener calidad de funcionarios de la
administracin del Estado recin hacia 1844.6
Junto con el proceso de industrializacin,
los pases de Europa, as como Estados
Unidos, fueron progresivamente desarrollando,
tanto legislaciones protectoras de los derechos
de los trabajadores, como servicios de control
o Inspeccin del Trabajo. Dicho proceso
registra situaciones muy dismiles con
referencia a la legislacin sustantiva del
trabajo y a las entidades administrativas o
mecanismos de control.
En general estos mecanismos respondan
a la preocupacin que causaban las
condiciones de trabajo de los obreros de
establecimientos industriales, excluyndose a
empresas pequeas o de carcter familiar
6
o establecimientos en que no se utilizara
fuerza motriz. Inicialmente los inspectores
controlaban fundamentalmente condiciones de
higiene y seguridad. En cuanto a los
sistemas, se apreciaban grandes diferencias,
desde funciones entregadas a comisiones
municipales, como en Noruega, comisiones
locales para verificar seguridad e higiene, en
Inglaterra, o inspectores que dependan de
jefaturas de divisin en el mbito regional y
que tenan oficina en su propio domicilio,
en Francia.
El fin de la Primera Guerra Mundial da
origen a profundas reflexiones sobre los temas
sociales, fundndose la Sociedad de las
Naciones y junto con ella la Organizacin
Internacional del Trabajo, en 1919, concebida
inicialmente en el Captulo XIII del Tratado de
Versalles, y que posteriormente pas a
convertirse en la Constitucin de la OIT. All
se expresaba adems la opinin de los
signatarios en orden a que si se adoptaran
estos principios y mtodos (contenidos en los
principios sociales) y se mantienen intactos
en la prctica gracias a un cuerpo adecuado de
inspectores reportarn beneficios permanentes
para los asalariados de todo el mundo.7
Dentro de los nueve principios generales
inspiradores del Tratado de Versalles se
incluy explcitamente la Inspeccin del
Trabajo: Todos los Estados habrn de
organizar un servicio de Inspeccin del
Trabajo para asegurar la aplicacin de las
leyes y reglamentos relativos a la proteccin
de los trabajadores; este servicio habr de
incluir a mujeres.8
B. Evolucin normativa de OIT
En este devenir histrico corresponde
apuntar un primer intento normativo
internacional con la Recomendacin sobre la
Inspeccin del Trabajo (servicios de higiene),
1919, N 5, en la cual la Conferencia de la OIT
expres votos para que los Estados Miembros
contaran a la brevedad con sistemas que
garantizaran una inspeccin eficaz de las
fbricas y de los talleres, as como
resguardaran la salud de los obreros.
En 1923, se adopta la Recomendacin
sobre la Inspeccin del Trabajo (N 20),
con los principios generales de la organizacin
y funcionamiento de estos servicios,
definindose su objeto, describindose las
funciones, facultades, normas de organizacin
(de personal, calificaciones, mtodos,
cooperacin de empleadores y trabajadores)
as como informes a ser elaborados. El artculo
primero de la Recomendacin entregaba
pautas que luego daran cauce a instrumentos
futuros: El servicio de inspeccin debe
organizarse conforme a los principios
mencionados en el prrafo nueve del Art. 427
del Tratado de Versalles y debe tener por
objeto especial, asegurar la aplicacin de las
leyes y reglamentos relativos a las condiciones
de trabajo y a la proteccin de los trabajadores
en el ejercicio de sus profesiones (duracin de
la jornada de trabajo y de los descansos;
trabajo nocturno y prohibicin de utilizar
ciertos grupos de personas en los trabajos
peligrosos, insalubres o superiores a sus
fuerzas; higiene y seguridad; etc.).9
La gestacin de un convenio sobre
Inspeccin del Trabajo generando
obligaciones formales para los Estados
Miembros fue desarrollndose en forma
progresiva y debi discutirse en 1940, pero la
Segunda Guerra Mundial lo impidi. Fue
finalmente sometido a consideracin de la
Conferencia en 1947, fecha en que se adopt
el Convenio sobre la Inspeccin del Trabajo
(N 81), aplicable a la industria y el comercio,
as como la Recomendacin N 81, que lo
acompaa. En la misma Conferencia se adopt
otro Convenio sobre la Inspeccin del Trabajo
(territorios no metropolitanos) (N 85) e
igualmente la Recomendacin N 82 sobre la
Inspeccin del Trabajo en las empresas
mineras y de transporte. Debemos igualmente
apuntar que en 1969 nace otro Convenio,
N 129 sobre la Inspeccin del Trabajo
(agricultura) y la Recomendacin N 133,
sobre el mismo tema.
Debe anotarse adems el Protocolo de
1995 relativo al Convenio sobre Inspeccin
del Trabajo, 1947, destinado a extender las
disposiciones del Convenio N 81 a las
actividades del sector de servicios no
comerciales as como la adopcin del
Convenio N 178, sobre la Inspeccin del
Trabajo (gentes de mar), 1996.
7
Finalmente, debemos sealar otro
Convenio de importancia, N 150 sobre la
Administracin del Trabajo, 1978, junto a la
Recomendacin N 158. Recuerda como
antecedentes los Convenios N 81 y 85, y se
orienta hacia una mayor participacin de los
actores sociales en la consulta, cooperacin y
negociacin con las autoridades pblicas sobre
la preparacin, administracin, coordinacin,
control y revisin de la poltica laboral
nacional. An cuando sus normas no
mencionan expresamente la Inspeccin del
Trabajo, contienen elementos y enfoques
nuevos que se aplican perfectamente en este
campo y que permiten apreciar, como veremos
ms adelante, algunos cambios de perspectiva
acaecidos entre 1947 y 1978.
C. La Regin Americana
En el continente americano los temas
sociales se traducirn slo algunos aos ms
tarde en sus legislaciones y en el desarrollo
institucional de la Administracin del Trabajo.
Excepcionalmente las normas constitucionales
de Amrica en materia social precedieron a las
de Europa desde que la Constitucin de
Mxico, de 5 de septiembre de 1917, recogi
en su Art. 123 las bases jurdicas del Derecho
Social, antes que en Europa los constituyentes
alemanes promulgaran la Constitucin
Imperial de Weimar, de 11 de agosto de
1919.10
Siguiendo a Emilio Morgado11 y a Daniel
Martnez distinguiremos cuatro etapas o
perodos.12 En el primero, de 1900 a 1930, se
crean Oficinas, Departamentos o Secretaras
de Trabajo, pudiendo mencionarse entre las
primeras las de Canad (1900), Argentina
(1907), Chile (1907), Uruguay (1907), Mxico
(1911), Estados Unidos (1913), Brasil (1918).
Los restantes pases crearan instituciones
similares en los aos siguientes. Son
reveladoras las dudas iniciales acerca de la
estructura ministerial de la cual deberan
depender estas oficinas, generalmente del
Ministerio del Interior, pero tambin de
Industria, Fomento y Obras Pblicas o incluso
de Relaciones Exteriores. Emergen vinculadas
a esfuerzos para construir relaciones
comerciales internacionales duraderas,
controlar la conflictividad y atender la
cuestin social mediante regulaciones, gestin
administrativa (fundamentalmente Inspeccin
del Trabajo) y jurisdiccional. En Argentina,13
Brasil, Colombia, Costa Rica, Guatemala y
Panam estaba asignada como un rol
especfico de la intervencin del Estado.
En el segundo perodo, de 1930 a 1960,
los embriones iniciales de Administracin del
Trabajo amplan sus funciones y se convierten
progresivamente en ministerios o secretaras
de trabajo asumiendo en forma especial el rol
de Inspeccin del Trabajo, a travs
de unidades especializadas y a veces
descentralizadas.
Durante el tercer perodo, de 1960 a 1990,
los ministerios alcanzan su mximo desarrollo,
registrndose en la actividad ministerial
muchas leyes de fondo, as como orgnicas,
relativas a la administracin. Sin embargo, en
este mismo perodo, varios pases ven
mermadas en forma sensible sus estructuras de
Inspeccin del Trabajo, reducindose de
manera ostensible el nmero de sus
inspectores (particularmente visible en el caso
de Argentina y Chile.)
Finalmente, hacia 1990, se inicia un
perodo de reestructuracin, orgnica y
funcional, que intenta responder a las
profundas transformaciones producidas por la
internacionalizacin de la economa, por los
cambios polticos hacia la democracia y
por el cambio tecnolgico y sus derivadas
econmicas, polticas y sociales.
D. La Conferencia Interamericana
de Ministros del Trabajo
El Continente americano ha venido
desarrollado un proceso hacia la integracin,
en que por una parte han aparecido
comunidades subregionales, como en sus
inicios la actual Comunidad Andina de
Naciones (antes llamado Pacto Andino de
Naciones), el Mercado Comn del Sur
(MERCOSUR), la Comunidad y Mercado
Comn del Caribe, el Sistema de la
Integracin Centroamericana y tambin el
Tratado de Libre Comercio de Amrica
del Norte, procesos todos que han comenzado
a desarrollar mecanismos orgnico
institucionales que respondan a la denominada
dimensin social de la globalizacin y de la
integracin.
La Organizacin de Estados Americanos
cuenta para el desarrollo de sus fines con
8
conferencias especializadas, una de las cuales
la constituye la Conferencia Interamericana de
Ministros del Trabajo. Integra a todos los
pases miembros activos de la Organizacin y
consulta como consejos asesores especiales al
Consejo Sindical de Asesoramiento Tcnico
(COSATE) y a la Comisin Empresarial de
Asesoramiento Tcnico en Asuntos Laborales
(CEATAL).14
La Conferencia ha realizado once
reuniones ordinarias hasta la fecha,
comenzando la primera en Colombia, en mayo
de 1963. La penltima reunin se realiz en
Argentina en octubre de 1995 y la ltima en
Chile, Via del Mar, en 1998. Esta ltima
Conferencia, la XI, ha tenido adems una
Reunin de Seguimiento, en el mbito
ministerial, en la sede de la OEA en
Washington en febrero del 2000.
La XI Conferencia Interamericana, en su
Declaracin y Plan de Accin de Via del
Mar, recogi en 1998 la importancia de la
Inspeccin del Trabajo en los trminos
siguientes:
Que, teniendo presente entre otros
antecedentes, los anlisis y recomendaciones
de la Primera y Segunda Cumbre de Jefes de
Estado y de Gobierno de las Amricas, as
como de la X Conferencia Interamericana de
Ministros de Trabajo, los avances verificados
desde entonces, las experiencias nacionales en
la regin, y la sugerencia de los cuatro grupos
de trabajo constituidos por la X Conferencia y
la Declaracin de la misma presentada a los
Ministros de Comercio en Belo Horizonte en
mayo de 1997, identificamos las siguientes
materias como objeto de convergencia
prioritaria de las polticas de Gobierno y de los
Ministerios de Trabajo: El papel de los
Ministerios de Trabajo; empleo y mercado de
trabajo; formacin profesional; relaciones
laborales y derechos bsicos de los
trabajadores; seguridad social; seguridad e
higiene; inspeccin de las leyes laborales
nacionales; administracin de justicia laboral y
dilogo social.
Por su parte, el Plan de Accin de Via
del Mar dispuso la Intensificacin y ejercicio
de sus funciones de inspeccin, tanto en el
campo laboral, cuando de la seguridad social,
considerando las modalidades apropiadas a las
realidades institucionales de cada pas. En el
contexto de la integracin internacional y
regional, el cumplimiento de la propia
legislacin constituye un factor bsico que los
Ministerios deben asegurar en colaboracin
con otras agencias de Gobierno, as como con
los sindicatos y empleadores.
E. Proceso de cumbres.
La Declaracin y Plan de Accin
de Quebec (2001)
La Conferencia ha recibido un especial
respaldo de la Cumbre de Jefes de Estado y de
Gobierno realizada en Quebec, Canad, que
culmin el 22 de abril del ao 2001, en cuya
Declaracin y Plan de Accin se ha reforzado
la preocupacin para que se respeten y hagan
cumplir los derechos laborales en la regin,
enfatizando la importancia de los mecanismos
que la Administracin del Trabajo pueda
desarrollar para estos efectos, particularmente
en cuanto se trata de los derechos
fundamentales en el trabajo.
En la Declaracin formulada por los Jefes
de Estado y de Gobierno el 22 de abril del
2001, se renueva "nuestro compromiso con la
integracin hemisfrica y la responsabilidad
nacional y colectiva a fin de mejorar el
bienestar econmico y la seguridad de
nuestros pueblos y la bsqueda de la creacin
de mayor prosperidad e incrementar las
oportunidades econmicas, y al mismo tiempo,
fomentar la justicia social y desarrollar el
potencial humano. Mas adelante, se declara:
"Promoveremos el cumplimiento de las
normas fundamentales del trabajo reconocidas
internacionalmente e incorporadas en la
Declaracin de la Organizacin Internacional
del Trabajo (OIT) relativa a los Principios y
Derechos Fundamentales en el Trabajo
y su Seguimiento, adoptada en 1998.
Consideraremos la ratificacin o adhesin a
las convenciones fundamentales de la OIT,
segn corresponda. Culmina en esta parte la
Declaracin afirmando: "A fin de avanzar en
nuestro compromiso de crear mayores
oportunidades de empleo, incrementar las
capacidades de los trabajadores y mejorar las
condiciones laborales en todo el Hemisferio,
reconocemos la necesidad de considerar, en
los foros hemisfricos e internacionales
pertinentes, las cuestiones de la globalizacin
relacionadas con el empleo y el trabajo.
Instruimos a la Conferencia Interamericana de
Ministros del Trabajo que contine
considerando los temas relacionados con la
9
globalizacin que afectan al empleo y al
trabajo.
Por su parte, el Plan de Accin contiene
en su prrafo 11, titulado "Trabajo y Empleo"
varias referencias al compromiso de los
Primeros Mandatarios sobre la proteccin y
respecto efectivo de los derechos bsicos de
los trabajadores, valorando especialmente la
Conferencia, recibiendo "con beneplcito sus
avances y ordenando a sus Ministros hacer
nuevos progresos con base en la Declaracin
de Via del Mar.
F. Procesos de integracin e
Inspeccin del Trabajo. Experiencia
de MERCOSUR
Con el Tratado de Asuncin, de 26 de
marzo de 1971, que cre el Mercado Comn
del Sur, MERCOSUR, comenz oficialmente
un proceso de integracin regional de base
econmica, que tiene como Estados miembros
a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.
Conforme a otras experiencias similares,
MERCOSUR trae consecuencias que afectan
tambin las relaciones laborales, debiendo
destacarse que en todos los pases miembros
de MERCOSUR se encuentra ratificado el
Convenio N 81 y existen mecanismos de
Inspeccin del Trabajo en funciones, si bien
asumen formas diferentes.15
En la trayectoria de MERCOSUR, desde
su creacin en 1971, los cambios fueron
siendo incorporados a medida que los intereses
y demandas presionaban sobre ellos. As, en
1991 se dict la Resolucin MERCOSUR
/GMC/RES N 11/91, que cre el Subgrupo de
Trabajo N 11 -Asuntos Laborales- Esta
resolucin fue modificada en 1992, pasando a
denominarse Relaciones Laborales, Empleo y
Seguridad Social. Este subgrupo de trabajo
contaba inicialmente con las siguientes ocho
Comisiones Temticas: Comisin de
Relaciones Individuales de Trabajo; Comisin
de Relaciones Colectivas de Trabajo;
Comisin de Empleo y Migraciones
Laborales; Comisin de Formacin
Profesional; Comisin de Higiene y Seguridad
en el Trabajo; Comisin de Seguridad Social;
Comisin de Principios, y Comisin de
Sectores Especficos (ninguna de ellas inclua
el tema de Inspeccin del Trabajo en forma
explcita).
 Con las modificaciones de 1996, el
Subgrupo N 11, transformado en Subgrupo
N 10 y bajo el ttulo de Asuntos Laborales,
Empleo y Seguridad Social, se concentr en
tres Comisiones Temticas: Relaciones de
Trabajo; Empleo, Migraciones, Calificacin y
Formacin Profesional, y Salud y Seguridad
en el Trabajo, Inspeccin del Trabajo y
Seguridad Social con lo que apareci por
primera vez el tema de inspeccin del trabajo
quedando expresamente radicado en la
Comisin Temtica III.
El siguiente paso fue la discusin, para su
implementacin, de una pauta negociadora
prioritaria del actual Subgrupo N 10. La
Comisin Temtica III, Salud y Seguridad en
el Trabajo, Inspeccin del Trabajo y Seguridad
Social, defini las actividades para el rea de
Inspeccin del Trabajo, orientadas al
intercambio de experiencias e informaciones
para mejorar los mecanismos del
cumplimiento de las normas laborales de los
pases miembros. Las actividades previstas
fueron:
- Establecimiento de mecanismos
permanentes de intercambio de informaciones
y de cooperacin en el rea de Inspeccin del
Trabajo entre los pases de MERCOSUR, con
vistas a asegurar el cumplimiento de las
legislaciones laborales nacionales.
- Proposiciones de sistemas de inspeccin
eficientes para enfrentar temas de inters
comn, tales como enfrentar los fraudes
laborales, optimizar la utilizacin de los
recursos humanos y materiales, procurar la
mantencin de puestos de trabajo, fomentando
la priorizacin del trabajo preventivo y
educativo de la Inspeccin del Trabajo.
- Proposicin de coordinacin de
mecanismos de control, en el mbito de las
Inspecciones de Trabajo, capaces de mejorar el
cumplimiento de las normas laborales.
Tratndose de los mecanismos de
informacin y de cooperacin, se realizaron
Seminarios Tcnicos Tripartitos sobre
Inspeccin del Trabajo, con sede en Brasil y
Paraguay, y en los cuales participaron
funcionarios de los servicios de ambos pases
en dichas oportunidades intercambiaron
informaciones nacionales en detalle.
El paso siguiente tuvo un carcter ms
experimental, as como una finalidad
y metodologa distinta de las
prcticas habituales, siendo su naturaleza
10
fundamentalmente didctica. Se programaron
visitas conjuntas de Inspeccin del Trabajo en
los cuatro pases. La primera operacin tuvo
lugar en Uruguay, en el sector de la
construccin. La eleccin de la actividad
econmica a ser inspeccionada fue realizada
por los miembros de la Comisin Tripartita y
las empresas inspeccionadas se ofrecieron
voluntariamente para la experiencia.
Esa vivencia ha sido importante para el
intercambio de conocimientos y por la riqueza
que la realidad adiciona a la comprensin y al
aprendizaje de los inspectores. Por otro lado,
estos eventos que han reunido a inspectores de
los cuatro pases, tambin han sido oportunos
para la sensibilizacin e informacin de
algunos temas ligados a los derechos
fundamentales y que merecen un tratamiento
especial. En este caso se abord en forma
prioritaria el tema de trabajo infantil.
Las experiencias avanzaron para un
acuerdo entre Brasil y Argentina, dirigida a
inspeccionar el sector de transporte de
carga en la regin fronteriza, donde las
condiciones de trabajo han sido especialmente
preocupantes.
Cada pas puede dar mayor relevancia a
temas especficos, no obstante lo cual, los
pases de MERCOSUR han demostrado en su
conjunto su preocupacin con los derechos
laborales fundamentales y la mejora de los
sistemas de inspeccin.
La importancia de la experiencia conjunta
de las Inspecciones de Trabajo en el mbito
del Subgrupo N 10 de MERCOSUR, cumple
igualmente una finalidad integradora y
articuladora, con potencialidades futuras an
no determinadas.
Cabe agregar que con fecha 10 de
diciembre de 1998 los Presidentes de los
cuatro pases de MERCOSUR suscribieron en
Ro de Janeiro, la denominada "Declaracin
Sociolaboral del MERCOSUR". Este
importante instrumento deja constancia de los
principales derechos individuales y colectivos
en el trabajo debiendo destacarse que en su
Art. 18, titulado "Inspeccin del Trabajo", se
establece: "1) Todo trabajador tiene derecho a
una proteccin adecuada en lo que se refiere a
las condiciones y al ambiente de trabajo, y
2) Los Estados Parte se comprometen a
instituir y a mantener servicios de Inspeccin
del Trabajo, con el cometido de controlar en
todo su territorio el cumplimiento de las
disposiciones normativas que se refieren a la
proteccin de los trabajadores y a las
condiciones de seguridad y salud en el
trabajo.
A efectos de la aplicacin y seguimiento,
en el Art. 20 de la Declaracin los Estados
Parte se comprometen a respetar los derechos
fundamentales inscritos en la Declaracin y a
promover su aplicacin de conformidad con la
legislacin y las prcticas nacionales y las
convenciones y acuerdos colectivos. Con esta
finalidad recomiendan instituir como parte
integrante de la Declaracin una Comisin
Sociolaboral, de carcter tripartito, auxiliar del
Grupo Mercado Comn (GMC), de carcter
promocional y no sancionatorio, dotado de
instancias nacionales y regional con el objetivo
de fomentar y acompaar la aplicacin del
instrumento, sobre la base de memorias
preparadas por los Estados Parte. El GMC cre
la Comisin Sociolaboral del MERCOSUR
por resolucin 15/99 de fecha 9 de marzo
de 1999 y a esta fecha se encuentran
aprobados su Reglamento Interno Regional,
el de las Comisiones Nacionales, las
pautas metodolgicas y procedimientos sobre
elaboracin de memorias y los formularios de
las memorias y durante el ao 2001 est
previsto el examen de los temas referidos a
trabajo infantil y de menores, promocin de la
igualdad entre mujeres y hombres, dilogo
social, fomento del empleo y formacin
profesional.
G. El Acuerdo de Cooperacin
Laboral de Amrica del Norte
El Tratado de Libre Comercio de Amrica
del Norte, tambin conocido por sus siglas
"TLCAN" o "NAFTA", fue negociado en
1992 y finalmente aprobado con dos acuerdos
firmados en paralelo, uno sobre cooperacin
ambiental y otro sobre cooperacin laboral. El
Acuerdo de Cooperacin Laboral fue suscrito
el 14 de septiembre de 1993. Los tres acuerdos
entraron en vigor el 1 de enero de 1994.
La preocupacin subyacente en Estados
Unidos16 y tambin en Canad se centraba en
que bajos niveles normativos y de fiscalizacin
del cumplimiento de las leyes laborales en
pases de menor desarrollo podran impulsar
fuertes incentivos para el traslado de la
inversin a dichos pases, con menores
salarios, sindicatos ms dbiles y menores
11
regulaciones. Las negociaciones finales fueron
tensas con Mxico precisamente en torno a
las cuestiones laborales, discusiones y
negociaciones que dieron curso al Acuerdo
Paralelo sealado.17
Desde el Prembulo del Acuerdo, los
Gobiernos de los tres pases recuerdan su
determinacin de "proteger, ampliar y hacer
efectivos los derechos bsicos de los
trabajadores"; afirman "su respeto permanente
por la Constitucin y la legislacin de cada
Parte"; reconocen "que la proteccin de los
derechos bsicos de los trabajadores propiciar
la adopcin de estrategias competitivas de alta
productividad en las empresas", y se declaran
"Resueltos a promover, en el marco de sus
propias leyes, el desarrollo econmico basado
en altos niveles de capacitacin y
productividad en Amrica del Norte,
mediante: El estmulo a los patrones y a los
trabajadores en cada pas a cumplir con las
leyes laborales y a trabajar conjuntamente para
mantener un ambiente de trabajo progresista,
justo, seguro y sano.
En el texto propiamente tal del Acuerdo,
dentro de los Objetivos sealados en el Art. 1,
su letra f) menciona: "promover la observancia
y la aplicacin efectiva de la legislacin
laboral de cada una de las Partes; y su letra
g) "promover la transparencia en la
administracin de la legislacin laboral.
El Art. 3 estableci compromisos
concretos que las partes adoptaron en este
Acuerdo sobre "Medidas gubernamentales
para la aplicacin efectiva de la legislacin
laboral. Menciona este Art.: "1. Cada una de
las Partes promover la observancia de su
legislacin laboral y la aplicar efectivamente
a travs de medidas gubernamentales
adecuadas, tales como: a) nombrar y capacitar
inspectores; b) vigilar el cumplimiento de las
leyes e investigar las presuntas violaciones,
inclusive mediante visitas de inspeccin "in
situ"; c) tratar de obtener promesas de
cumplimiento voluntario; d) requerir registros
e informes; e) alentar el establecimiento de
comisiones obrero-patronales para tratar la
reglamentacin laboral en el centro de trabajo;
f) proveer y alentar el uso de servicios de
mediacin, conciliacin y arbitraje, o g) iniciar
de manera oportuna procedimientos para
procurar sanciones o soluciones adecuadas por
violaciones a su legislacin laboral. 2. Cada
una de las Partes garantizar que sus
autoridades competentes otorguen la debida
consideracin, de conformidad con su
legislacin, a cualquier solicitud de los
patrones, los trabajadores o sus representantes,
as como de otras personas interesadas, para
que se investigue cualquier presunta violacin
a la legislacin laboral de la Parte.
Adicionalmente, en sus Arts. 4, 5 y 6, el
Acuerdo consagra algunas garantas bsicas
como el acceso de las partes a los
procedimientos administrativos, judiciales o
cuasi judiciales, garantas procesales de debido
proceso y amplias medidas de publicidad,
sobre actos administrativos o legislacin,
tanto sobre aspectos laborales como de
procedimiento.
Para los efectos de la implementacin del
Acuerdo se estableci una Comisin para la
Cooperacin Laboral integrada por un Consejo
Ministerial y un Secretariado. Adicionalmente
se crearon Oficinas Administrativas
Nacionales en cada una de las Partes para
colaborar con la Comisin. Dentro de las
funciones del Consejo el Art. 10 menciona:
"h) promover la recopilacin y la publicacin
de informacin comparable sobre la aplicacin
de las leyes, las normas del trabajo y los
indicadores del mercado laboral.
De este modo aparece que la lnea central
adoptada por el Acuerdo establece el
compromiso de las Partes de cumplir con su
propia legislacin y normas laborales, y el
compromiso de las administraciones de velar
por el respeto de tales normativas
implementando mecanismos eficientes para
tal objetivo. Aunque no se mencione
explcitamente la Inspeccin del Trabajo, no
cabe duda que la referencia bsica es a esta
funcin y al organismo que lo lleva a cabo.
Cabe agregar que el Acuerdo contempla
un Anexo 1 sobre "Principios Laborales"
referidos a once lineamientos que las Partes se
comprometen a promover, bajo las
condiciones que establezca su legislacin
interna referidos a: Libertad de asociacin y
proteccin del derecho a organizarse; derecho
a la negociacin colectiva; derecho de huelga;
prohibicin del trabajo forzado; restricciones
sobre el trabajo de menores; condiciones
mnimas de trabajo; eliminacin de la
discriminacin en el empleo; salario igual para
hombres y mujeres; prevencin de lesiones y
enfermedades ocupacionales; indemnizacin
en los casos de lesiones de trabajo o
12
enfermedades ocupacionales, y, proteccin de
los trabajadores migratorios.
El cuatro Captulo del Acuerdo establece
los diferentes procedimientos que se pueden
iniciar sobre la interpretacin y aplicacin del
Acuerdo, considerando en primer lugar las
consultas entre las Oficinas Administrativas
Nacionales, las que pueden referirse a la
legislacin laboral y administracin y que
implica obligacin de la OAN consultada de
responder sin demora tales consultas (Art. 21).
Por su parte el Art. 22 menciona las consultas
ministeriales que pueden referirse a "cualquier
asunto en el mbito de este Acuerdo.
Cuando un asunto no se ha resuelto
despus de las consultas ministeriales, si el
caso est relacionado con el comercio y se
encuentra amparado por leyes laborales
mutuamente reconocidas, se puede convocar a
un Comit Evaluador de Expertos (CEE), al
que se encomienda un informe que se somete
al Consejo.
El Acuerdo menciona en el quinto
Captulo y bajo el ttulo de "Solucin de
controversias", un mecanismo de consultas
escritas acerca de una pauta persistente de
omisiones de la otra Parte en la aplicacin
efectiva de normas en relacin con el asunto
general tratado en el informe del CEE. Este
mecanismo slo corresponde en el caso que se
tratare de la aplicacin de las normas tcnicas
laborales de una Parte en materia de seguridad
e higiene en el trabajo, trabajo de menores o
salarios mnimos (Art. 27 punto 1). Si este
proceso de consultas no soluciona el caso se
abre el mecanismo de quejas que menciona
el Art. 28, que puede dar origen a la
conformacin de un panel arbitral. Si despus
de todos los trmites que se mencionan en el
Acuerdo, se comprueba que efectivamente
ha habido tal padrn persistente de
incumplimiento sobre las materias
mencionadas, el Panel ordenar que el informe
se cumpla y que la Parte demandada pague una
contribucin monetaria en favor de un fondo
establecido a nombre de la Comisin por el
Consejo, lo que se utilizar "para mejorar o
fortalecer la aplicacin de la legislacin
laboral de la Parte demandada, de conformidad
con su derecho" (Anexo 39 "Contribuciones
Monetarias", numeral 3). Finalmente,
conforme al Art. 41, si esta contribucin
monetaria no se paga dentro de los plazos
respectivos, las Partes reclamantes podrn
suspender respecto de la Parte demandada
beneficios derivados del TLC por un monto no
mayor al necesario para cobrar la contribucin
monetaria (Art. 41).
De todo lo anterior se observa la
importancia creciente que adquieren los
mecanismos destinados a la verificacin del
cumplimiento de la legislacin laboral, en los
cuales se considera que la Inspeccin del
Trabajo juega un rol central y en razn de lo
13
cual es sometida a un atento y a veces muy
crtico escrutinio internacional.18
Por ltimo, debe tenerse presente que
existe un Acuerdo similar suscrito entre
Canad y Chile acordado con fecha 6 de
febrero de 1997 en Ottawa, Canad y en el
que, igualmente, un especial nfasis en los
programas de cooperacin efectuados entre
ambos pases ha sido puesto en los sistemas de
Inspeccin del Trabajo.
 Captulo II
LA INSPECCION DEL TRABAJO. CONTENIDO BASICO
A. Administracin e
Inspeccin del Trabajo
El Convenio N 150 sobre la
Administracin del Trabajo: Cometido,
funciones y organizacin, 1978, de la
Organizacin Internacional del Trabajo, OIT,
as como la Recomendacin N 158, son
instrumentos internacionales que establecen un
marco institucional para la Administracin del
Trabajo. Ofrecen bases orientadoras para la
elaboracin, aplicacin, coordinacin, control
y evaluacin de la poltica nacional del
trabajo. Constituyen sus principales esferas de
actividades: Normas de trabajo, empleo,
investigacin laboral y relaciones de trabajo.
Conforme al Art. 1 del Convenio
N 150, la expresin Administracin del
Trabajo designa las actividades de la
administracin pblica en materia de poltica
nacional del trabajo. El mismo convenio
menciona a continuacin que la expresin
sistema de Administracin del Trabajo
comprende todos los rganos de la
administracin pblica -ya sean departamentos
de los ministerios u organismos pblicos, con
inclusin de los organismos paraestatales y
regionales o locales, o cualquier otra forma de
administracin descentralizada- responsables o
encargados de la Administracin del Trabajo,
as como toda estructura institucional para la
coordinacin de las actividades de dichos
rganos y para la consulta y participacin de
los empleadores y de los trabajadores y de sus
organizaciones. De este modo, uno de los
campos de accin de la Administracin del
Trabajo est constituido por la Inspeccin del
Trabajo, no obstante que, por estar tratado en
el Convenio N 81, no se le contempla
expresamente en el Convenio N 150.
De este modo se diferencian claramente
los roles de las diferentes funciones de la
administracin y al mismo tiempo se advierte
su carcter complementario, lo que ha
adquirido un desarrollo cada vez mayor con la
concepcin del trabajo en red y los sistemas de
planificacin estratgica.
Si bien es cierto, en un inicio las normas
sobre Administracin del Trabajo se centraban
en el aspecto del cumplimiento de la Ley, cada
vez ms se constata un nuevo enfoque, en que
la administracin laboral, como un conjunto,
responde a los desafos del crecimiento
econmico y del desarrollo social, como
elementos indisolubles. El Convenio N 150 es
reflejo de estas nuevas preocupaciones, que
tienden a otorgar nuevas responsabilidades a
los Ministerios de Trabajo. No resulta ajeno a
esta idea, que muchos Ministerios hayan
pasado a ser titulares de los problemas de
empleo, temas que antes quedaban
generalmente entregados en forma exclusiva a
ministerios econmicos. Merece la pena
sealarse tambin la aparicin de Ministerios
de Desarrollo de Recursos Humanos, como en
Canad que envuelven una filosofa y una
apreciacin claramente diferenciadas del
tradicional rol limitado al conflicto laboral que
estuvo en sus inicios.
Los factores que estn en la base de esta
nueva administracin laboral, son los
profundos cambios que est experimentando la
actividad humana, con un rol revisado del
antiguo Estado planificador y regulador.
Un reciente estudio de OIT, dirigido por
Normand Lecuyer19 destaca como elementos
de este entorno en mutacin el rol repensado
del Estado, con una paradojal ampliacin de su
papel en sus niveles de proteccin del
ciudadano en campos tales como la proteccin
del consumidor, del medio ambiente y de
derechos laborales, con una contrapartida de
gasto pblico en creciente aumento. Agrega la
exigencia creciente de evaluacin de
resultados (planificacin por objetivos) y una
orientacin hacia los usuarios de los diferentes
sistemas. Igualmente se mencionan los
cambios experimentados por los actores
sociales, con nuevas categoras de trabajadores
y nuevas formas de empleo, nuevo tipo de
empresas, importancia creciente de los niveles
de educacin y de informacin, todo lo cual
lleva a la necesidad de contar con nuevos
funcionarios de la Administracin del Trabajo,
capaces de enfrentar estos nuevos desafos: ser
actores del desarrollo nacional y encarar los
problemas que pueden frenar o paralizar el
desarrollo.
14
 B. Funciones de la Inspeccin
del Trabajo
En el mbito normativo especfico de la
Inspeccin del Trabajo, el Convenio N 81
recoge lo que son sus funciones, configurando
su misin:
- Velar por el cumplimiento de las
disposiciones legales relativas a las
condiciones del trabajo y a la proteccin de los
trabajadores en el ejercicio de su profesin,
tales como las disposiciones sobre las horas de
trabajo, salarios, seguridad, higiene y
bienestar, empleo de menores y dems
disposiciones afines.
- Facilitar informacin tcnica y asesorar a
los empleadores y a los trabajadores sobre la
manera ms efectiva de cumplir las
disposiciones legales.
- Poner en conocimiento de la autoridad
competente las deficiencias o los abusos que
no estn especficamente cubiertos por las
disposiciones legales existentes.
Por lo tanto, no quedan incluidas las
normas cuyo contenido considera al trabajador
fuera de su lugar o jornada de trabajo o que
regulen cuestiones que no sean originadas por
el trabajo y su rgimen de proteccin.
Cabe tambin mencionar que el Art. 27
del Convenio aclara que la expresin
disposiciones legales incluye, adems de la
legislacin, los laudos arbitrales y los
contratos colectivos a los que se confiera
fuerza de ley y por cuyo cumplimiento velen
los inspectores del trabajo.
La amplitud de esta misin vara entre los
pases, segn la naturaleza de la legislacin del
trabajo de cada uno, segn la extensin de la
competencia que tengan los inspectores y el
campo de aplicacin del sistema.
Conforme a estudio de Benadon20 hay
pases como Canad o Chile que otorgan a la
Inspeccin del Trabajo un amplio rol como
agente para la promocin de la paz en las
relaciones industriales, con el encargo de
familiarizar a empleadores y trabajadores
con la legislacin del trabajo, explicar
sus disposiciones y prevenir conflictos,
interviniendo como mediadores y con ello
asumen una autoridad en la proteccin de los
representantes de las partes.
En el caso de Argentina, una legislacin
dictada en junio de 199621 que introdujo el
sistema integrado de Inspeccin del Trabajo
15
y de la seguridad social compuesta de
instituciones federales y provinciales dispone
que la Inspeccin del Trabajo debe velar por el
respeto de las normas internacionales del
trabajo. Uruguay tambin contempla entre sus
funciones la aplicacin de estos convenios.
En el caso de Mxico, slo hay una Ley
Federal del Trabajo, dictada por el Congreso
de la Unin, que se aplica en todo el pas en 33
jurisdicciones, de manera compartida entre los
31 Estados, un Distrito Federal (situado en la
Ciudad de Mxico) y la Federacin o
Gobierno Federal, correspondiendo a ste, por
excepcin, la jurisdiccin sobre ramas
industriales, servicios de relevancia de carcter
nacional, as como ciertas materias federales,
como capacitacin y una aplicacin
compartida con los Estados en materia de
higiene y seguridad ocupacionales.22 Un
reciente Reglamento General para la
Inspeccin y Aplicacin de Sanciones por
Violaciones a la Legislacin Laboral, de 6 de
julio de 1998, regula los procedimientos y
sanciones de forma uniforme para todo el pas,
evitando la dispersin normativa existente
hasta esa fecha. Adicionalmente y atendida la
autonoma de las Entidades Federativas, el
Gobierno Federal Mexicano ha suscrito con
todos y cada uno de sus estados federados
convenios de coordinacin sobre Inspeccin
del Trabajo para uniformar procedimientos y
estrategias de inspeccin, sobre seguridad e
higiene, capacitacin y adiestramiento y
trabajo de menores, como tambin para
obtener informacin relativa a cobro de multas
en casos de incumplimiento.
Llama tambin la atencin en el caso de
Argentina el nmero de acuerdos concluidos
entre los actores sociales con disposiciones
relativas a la prevencin, para cuyos efectos se
ha establecido un programa en el mbito
provincial con objetivos, mtodos y
asociaciones para alcanzar los objetivos
preventivos, utilizndose la negociacin
colectiva como procedimiento habitual para
adaptar las condiciones de trabajo y empleo a
los cambios introducidos en el sistema de
produccin.
En el caso de Chile se ha introducido un
procedimiento de conciliacin administrativo
para conflictos individuales del trabajo, que
tiene una gran aceptacin ciudadana. Este
procedimiento tambin se observa en Per.
 En el caso de Canad las actividades de
inspeccin se reparten en cuatro categoras:
La supervigilancia del respeto de las
disposiciones legales; la informacin, consejos
y comunicaciones, la utilizacin de todos los
medios posibles para evitar conflictos y
finalmente la participacin en comits
tripartitos para la prevencin y solucin de
conflictos a tres niveles, empresa, rama o
sector de actividad y nacional.
Los inspectores pueden tambin recibir
instrucciones de la autoridad central para
actuar con plenas facultades en cualquier lugar
del territorio del pas mediante actos
administrativos pertinentes en caso de
desplazamiento a lugares distintos de los que
normalmente cubren (Brasil, Chile, Uruguay).
En otros pases hay competencias compartidas
segn se trate de mbitos federal, provincial o
estadual, en cuyo caso las facultades de los
inspectores del nivel federal, quedan
restringidas a las materias y tipo de empresas
que forman parte de la competencia federal
(Argentina, Canad, Mxico) y en que las
Provincias o Estados detentan las restantes.
Especficamente en el caso de Canad,
estn sujetos a la jurisdiccin federal los
trabajos, las operaciones y las empresas que
excedan los lmites de una provincia para
alcanzar nivel interprovincial o internacional.
De este modo se reconocen como empleadores
de jurisdiccin federal las empresas
de ferrocarriles, transporte por carretera,
gaseoductos y oleoductos, canales,
transbordadores, tneles y puentes, telfonos,
telgrafos y sistemas de cables, embarque y
navegacin, radio y teledifusin, transporte
areo, aerdromos y servicios y bancos.
Adicionalmente se consideran tambin sujetos
a esta jurisdiccin, aun cuando estn situados
en provincias los empleadores dedicados a
extraccin y elaboracin de uranio, elevadores
de granos, molinos de semillas y alimentos y
ciertos ferrocarriles, comunidades aborgenes
y corporaciones de la Corona, la Corporacin
de Puertos de Canad y el Museo de Bellas
Artes de Canad.
Otro caso de pas con estructura Federal
es el de Argentina, donde sucesivas y recientes
reformas han procurado una mayor
uniformidad de criterios a travs de un Pacto
Federal del Trabajo destinado a asegurar la
unidad y seguridad jurdica de la Nacin en
16
materia laboral y unificar regmenes de
sanciones ante infracciones, entre otras
disposiciones y de un Sistema Integrado de
Inspeccin del Trabajo y de la Seguridad
Social, creados por las leyes 25.212 de 1999
y 25.250 del 2000.
A lo largo de la historia de esta institucin
se han percibido con relacin a sus funciones
dos estilos bipolares de inspeccin: Uno de
carcter ms bien sancionador de las
violaciones a la legislacin laboral y otro de
carcter pedaggico, en que el inspector
provee consejos, diseando actitudes positivas,
brindando incluso asesora, orientada a la
conciliacin, en ocasiones francamente hostil a
las sanciones punitivas.23
Un tercer enfoque entre los estilos ya
mencionados sugiere el equilibrio y el manejo
adecuado entre los instrumentos de
intervencin pedaggica y una actividad
sancionatoria. Galn nos da cuenta que en
concepto de la Comisin de Expertos en
Aplicacin de Convenios y Recomendaciones
de la Organizacin Internacional del Trabajo
existe complementariedad recproca entre las
funciones de asesoramiento y punitiva, en
trminos que la funcin de asesoramiento no
podr sustituir a la funcin de control ms que
a riesgo de perder toda fuerza de conviccin.
Del establecimiento de un equilibrio entre
ambas funciones depender en considerable
medida el xito de la accin de los servicios de
inspeccin. Importa, pues, que los agentes de
la inspeccin no privilegien exageradamente
su funcin consultiva en menoscabo de su
funcin de control. Su tarea se facilitar si el
sistema de sanciones que se aplique est
eficazmente estructurado.24
La funcin de control resume el papel
esencial de un inspector. Algunos la ven como
una funcin fundamentalmente represiva y
policaca. Sin embargo, se ha entendido que
esta funcin no constituye una meta en s sino
un medio para el cumplimiento de un objetivo
mayor: Velar por el cumplimiento de la
legislacin. De all entonces que el control o
una actividad represiva tiene el sentido ms
bien de instrumento para obtener una conducta
determinada orientada hacia una actividad
general de prevencin, mediante la
observacin, discusin y promocin de las
disposiciones protectoras de la legislacin, y
en que el inspector podr recurrir en su
caso a instrucciones formales o a sanciones
adecuadas a la gravedad del caso de que se
trate, las que en ltimo trmino tambin tienen
una funcin pedaggica tanto para los
involucrados como para terceros.
En el caso de Canad, el Ministerio de
Desarrollo de los Recursos Humanos se
esfuerza por lograr que el cumplimiento de las
normas sea voluntario y Mxico, adopta
fundamentalmente un criterio pedaggico. No
obstante, los ms diversos pases dejan
constancia que cursan las quejas y reclamos
que se les presenten reactivamente y que
adoptan planes programados o visitas de
oficio. En el caso de Brasil la Secretaria de
Inspeccin del Trabajo25 menciona que "El
objetivo central es encontrar alternativas para
la regularizacin. Eso no quiere decir que,
necesariamente, debemos dirigir toda solucin
para la negociacin. Como ya dije, es slo una
alternativa si as se entiende la fiscalizacin.
Tenemos que actuar con vigor, en cuanto
guardianes de los derechos del trabajo, as
como con habilidad, serenidad, en la bsqueda
de la regularizacin.
Mucho se ha insistido igualmente que
debiera enfatizarse el rol preventivo de la
inspeccin26, en contraposicin a su funcin de
velar por la aplicacin de la Ley. Jean
Courdouan27 reflexiona, sin embargo, que no
existe contraposicin entre estos dos trminos
ya que la Ley ha sido escrita para que no
existan riesgos o consecuencias nefastas en el
trabajo, lo que por definicin es tambin el
objetivo de la prevencin.
Distinto parece ser el nfasis puesto entre
actividades preventivas y reactivas y donde
efectivamente la prevencin tiene la mayor
importancia, en un afn de evitar daos o
peligros. Este enfoque de anticipacin debiera
ser cada vez ms importante en la medida que
el cambio tecnolgico y la modernizacin de
los procesos productivos introduce nuevos
riesgos que hacen indispensable ligar los
procesos de bsqueda de mayor productividad
a la capacitacin de los trabajadores y a la
prevencin de riesgos laborales.
En la perspectiva antes indicada cobra
mucha importancia un afn estratgico de la
inspeccin, ya que una poltica de prevencin
exige ms que un trabajo rutinario o una
simple programacin de visitas.28 Requiere
17
movilizar los actores sociales y para ello
una mayor informacin, una labor de
convencimiento sobre la razn de ser de las
disposiciones legales, particularmente aquellas
disposiciones reglamentarias sobre salud y
seguridad laboral y propuestas adaptadas a
cada realidad como modos de accin, lo que
por cierto suele ser una tarea difcil,
particularmente cuando se cuenta con medios
limitados.
Las visitas a los establecimientos son
esenciales para el control. El inspector tiene
como lugar central de actividad aqul donde se
realiza el trabajo: Las empresas, talleres, sitios
donde se efectan las obras o faenas y las
oficinas. De all que sea importante el nmero
de visitas, el tiempo destinado a ellas, la
distribucin de visitas por categoras de
empresas, los planes de visita, el seguimiento,
los informes y las sanciones cuando
corresponda. La frecuencia de las inspecciones
en el enunciado del Convenio N 81 es con
tanta frecuencia y atencin como sea
necesario, lo que ciertamente depender en
cada caso de las posibilidades humanas y
materiales para llevarlas a cabo.
En estas visitas es posible constatar
documentalmente la informacin, contrastando
las visiones de los empleadores con las de los
trabajadores y sus respectivos representantes.
El inspector puede desde luego actuar en
conjunto con otros agentes u organismos,
especialmente de carcter tcnico, de manera
de asegurar un servicio de control de mayor
eficiencia.
Las legislaciones contemplan en general
estas funciones, facultando a los inspectores
para actuar de oficio o ante denuncias o
reclamos. La formulacin de estas facultades
es similar. As en Costa Rica el reciente
"Reglamento de Organizacin y Servicios de
la Inspeccin de Trabajo", Decreto N 28578-
MTSS de 21-03-2000, en su Captulo X acerca
de "Funciones, competencias, atribuciones y
prohibiciones de los Inspectores de Trabajo,
Art. 24, establece como tales: "Visitar los
centros de trabajo, cualquiera que sea su
naturaleza, en horas diurnas o nocturnas, segn
se requiera, para verificar el cumplimiento de
las normas relativas a condiciones salariales,
de trabajo y de seguridad social. En particular,
velarn porque se acaten las disposiciones
legales y reglamentarias sobre salud
ocupacional y prevencin de riesgos del
trabajo.
El control est estrechamente vinculado
a las actividades de informacin y
asesoramiento, que normalmente ocurren
durante las visitas, actividades cuyo objetivo
preciso apunta a indicar la manera ms
efectiva de cumplir las disposiciones legales,
conforme al Convenio N 81, Art. 1. Sin
embargo, debe complementarse esta idea con
aquella contenida en el Art. 17, numeral
2: Los inspectores del trabajo tendrn la
facultad discrecional de advertir y de
aconsejar, en vez de iniciar o recomendar un
procedimiento.
Informes de OIT29 dan cuenta que todos
los modelos de inspeccin son muy dismiles,
pero distinguen tres, constituido el primero,
por uno generalista que abarcara funciones de
seguridad y salud de los trabajadores,
condiciones de trabajo (con inclusin de
trabajo de menores y mujeres), tiempo de
trabajo y remuneraciones. Con frecuencia se
controla tambin relaciones individuales y
colectivas de trabajo, empleo y formacin
profesional y seguridad social. En este tipo de
inspeccin se privilegia en general la
aplicacin de decisiones administrativas ms
que la asesora o la capacitacin y se centra en
el conocimiento de leyes y reglamentos.
Modo de organizacin: Geogrfico y sobre la
base de una organizacin central de la
Inspeccin del Trabajo.
Un segundo tipo de sistemas aparece
caracterizado por la presencia de varias
inspecciones especializadas. Los servicios de
seguridad y salud a veces intervienen en temas
relacionados como tiempo de trabajo. Los
inspectores son especialistas y por lo general
privilegian el asesoramiento e informacin por
sobre decisiones administrativas. Se menciona
a Argentina dentro de esta categora.
Un tercer tipo de sistemas es descrito
como el de los equipos multidisciplinarios,
cuya base es la seguridad y salud en el trabajo,
que a veces se transforma en su misin casi
exclusiva. La competencia sobre condiciones
de trabajo se limita a aspectos muy especficos
(trabajo de menores, proteccin de la
maternidad, aprendizaje y discriminacin). En
este modelo prima la concertacin y el
asesoramiento tcnico y las decisiones
jurdicas aparecen slo en caso de resistencia
18
manifiesta. Este modelo reposa en la
responsabilidad de los actores sociales,
muchas veces con autoridad central de carcter
tripartita.
El Art. 3.1.a) del Convenio N 81 de OIT
permite en alguna forma el debate y la
interpretacin sobre las funciones de la
inspeccin al citar las reas temticas, no
taxativas, agregando en la medida en que los
inspectores del trabajo estn encargados
de velar por el cumplimiento de dichas
disposiciones, lo que ha llevado a
controversias respecto que toda la legislacin
sociolaboral debera o podra ser controlada
por la Inspeccin del Trabajo (interpretacin
amplia). Del otro lado, la interpretacin
restrictiva reduce el campo de actuacin a lo
establecido en el Art. 3.1.a) ya citado. Es as
como existen pases en que los inspectores
tienen competencia general y abarcan todas las
condiciones y medio ambiente de trabajo
(Uruguay y Brasil), y otros en que los pases
slo acuerdan ciertos aspectos de seguridad
e higiene a sus inspectores de trabajo y
confieren facultades a otros servicios e
inspectores (Chile).
Se destaca en todo caso que inspectores
que consagran la mayor parte de su tiempo a
labores educativas, de difusin, con
empleadores y organizaciones de trabajadores
tendientes a garantizar la seguridad y explicar
las exigencias legales obtienen los mejores
resultados, lo que ocurre en Estados Unidos,
especialmente en la actividad minera.30
La informacin y la asesora pueden
ocurrir ya sea durante las visitas a las
empresas, como en las oficinas de la
inspeccin y sin duda en otros lugares o
eventos. El inspector del trabajo se ve en la
prctica obligado a explicar las razones
tcnicas de la legislacin, la conveniencia de
adoptar medidas de seguridad, con opiniones y
ejemplos, lo que puede ocurrir cuando el
inspector se desplaza a terreno y tambin en
sus propias oficinas, que debieran ser
accesibles para quienes tienen preguntas o
reclamos, debiendo siempre promoverse el
mejor y ms razonable modo de cumplir con
las normativas legales. Es obviamente
compatible con esta funcin la instalacin de
ventanillas nicas de atencin al pblico
(Estados Unidos). Resulta adems consistente
con la optimizacin y la racionalizacin del
tiempo de trabajo del inspector, en trminos
que pueda realizar una adecuada programacin
de su trabajo. Charlas, exposiciones, cursos,
talleres son ciertamente actividades que
pueden reforzar esta actividad de informacin
y asesoramiento, bajo formas pedaggicas
tendientes a una mejor inteligencia de las
disposiciones legales y reglamentarias del
trabajo.
La difusin de las normas laborales,
especialmente de su utilidad, suele revelarse
muy importante atendido el frecuente
desconocimiento de la legislacin social,
particularmente cuando sta es muy detallada
o frondosa, deficiencias que un reciente
informe del Banco Mundial destaca en
Amrica Latina donde el mercado de trabajo,
aunque fuertemente regulado, falla en la
proteccin de los trabajadores, sugiriendo la
simplificacin de la legislacin para asegurar
su cumplimiento con realismo. Segn dicho
Banco, los ministerios debieran moverse desde
un intento irrealista de cumplimiento de
minucias regulatorias hacia la difusin de
informacin masiva tendiente a procurar
nuevas bases de autorregulacin.31
La informacin otorgada por la
Inspeccin del Trabajo, no excluye
ciertamente la que los propios actores sociales
puedan desarrollar, ya sea en conjunto o en
actividades separadas, o con entidades
especializadas.
Cabe adems enfatizar que los ministerios
pueden desarrollar programas de mayor
intensidad o importancia, conforme a
parmetros que correspondan a la gravedad de
los derechos involucrados, como en el caso en
que se vean envueltos derechos laborales
fundamentales, o con temas que se fijen como
prioritarios en determinados momentos
conforme a requerimientos nacionales y a una
planificacin de mayor envergadura, lo que se
puede potenciar si se le acompaa con
actividades de difusin.
Algunas administraciones asumen estas
tareas de difusin de la normativa laboral,
como un medio de prevencin de conflictos.
Muchos pases han comenzado a desarrollar
actividades de difusin a travs de pginas
Web, servicios telefnicos con ofertas de
servicios, normas legales, jurisprudencia
administrativa e informacin. Vemos estas
pginas en Argentina, Brasil, Canad, Chile,
Colombia, Estados Unidos, Mxico, Per y
19
Uruguay con ofertas de servicios, normas
legales, jurisprudencia administrativa e
informacin diaria para pblico.32
Costa Rica ofrece igualmente una amplia
gama de servicios de difusin de la normativa
laboral. Conforme a la Ley Orgnica del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
N 1860 de 21-04-1955, reformada por las
leyes N.3095 de 18-02-1963, 4076 de 06-02-
1968 y 4179 de 22-08-1968, la labor de
promover la difusin y deberes laborales
dirigidos a la poblacin la lleva a cabo el
Ministerio en forma coordinada con sus
departamentos, secciones y oficinas, funcin
que se encuentra completamente diseminada
conforme a las competencias de cada una de
ellas. Las medidas especficas de difusin que
se ejecutan son las siguientes:
- Prevenir conflictos obrero-patronales,
mediante instruccin, asesoramiento y
capacitacin a patronos y trabajadores, as
como a sus respectivas organizaciones en
cuanto a sus derechos y obligaciones
(Direccin Nacional de Inspeccin).
- Asesorar y aconsejar a los empleadores y
trabajadores sobre la naturaleza, efectos y
ventajas de los diversos regmenes salariales
(Dpto. Salarios).
- Toldos informativos (Oficiala Mayor).
- Dirigir y mantener una revista de
publicacin peridica de informacin social
denominada "Revista Jurisprudencia Laboral".
- Campaas de divulgacin y orientacin a
travs de medios de comunicacin como
medio de prevencin de accidentes del trabajo
(Consejo de Salud Ocupacional en
coordinacin con la Caja del Seguro, Instituto
Nacional de Seguros y Ministerio de Salud), y
finalmente.
- La actividad del Consejo Superior de
Trabajo que emite informes concertados entre
los cuales destaca el acuerdo cuarto referido a
"Libertad Sindical" que establece por parte de
los sectores (Trabajadores, Empleadores y
Gobierno) la realizacin de un proceso de
divulgacin de la legislacin laboral nacional.
Dentro de las funciones de los
inspectores, podemos destacar aquellas
desempeadas por los inspectores en Canad
(nivel federal) sobre inspecciones relativas a
seguridad, pero especialmente para evitar
incendios, que obviamente en pases
desarrollados pueden alcanzar consecuencias
impredecibles, sobre todo en ambientes
qumicos, forestales u otros establecimientos
semejantes.
An cuando no est prohibido
encomendar otras funciones a los inspectores,
los Convenios N 81 (Art.3.2) y 129 (Art. 6.3)
son coincidentes en establecer que ninguna
otra funcin que se encomiende a los
inspectores del trabajo deber entorpecer el
cumplimiento efectivo de sus funciones
principales o perjudicar (o menoscabar) (de
manera alguna) la autoridad e imparcialidad
que los inspectores necesitan en sus relaciones
con los empleadores y los trabajadores.
Esta restriccin es bastante obvia. Si los
inspectores reciben otro tipo de encargos que
no sean aquellos previamente indicados, ser
difcil que puedan cumplir adems con la
carga de trabajo normal. Sin embargo, como
veremos, crecientemente se desarrollan
funciones a ser desempeadas por los
inspectores, enmarcadas en la planificacin
estratgica de planes de accin en que son
llamados a desempear funciones de
coordinacin que permiten optimizar su
actividad.
C. Organizacin, funcionamiento,
composicin y facultades de los
servicios de inspeccin
Dentro de los aspectos estratgicos cabe
mencionar la organizacin del sistema, lo que
debe ser consistente con las funciones
primarias de la inspeccin de forma de
amparar al mayor nmero posible de
trabajadores y sectores de la economa para
cuyos efectos este servicio debe quedar bajo la
dependencia de la autoridad central y cooperar
con otros servicios, pblicos o privados, as
como empleadores y trabajadores o sus
organizaciones.
El personal debe estar compuesto por
funcionarios pblicos que tengan garanta de
estabilidad en sus respectivos estatutos
orgnicos, garantizndoles independencia para
actuar en caso de cambios de gobierno y ante
cualquier otra interferencia exterior. De all
que la seleccin deba hacerse conforme a
padrones tcnicos, recibir formacin adecuada
y garantizar eficiencia a travs de la
colaboracin con expertos y tcnicos
calificados. Debe haber un nmero suficiente
20
de inspectores, especialmente de campo o
terreno, con medios materiales adecuados para
la funcin de inspeccin, as como con
facilidades para el transporte, garantizndose
los gastos necesarios para el cumplimiento de
sus misiones.
Numerosos pases de la Regin cuentan
con personal fiscalizador estable, pero an en
otros tal estabilidad no existe, lo que a nuestro
juicio constituye un problema bsico tanto
para el buen funcionamiento de la institucin
como para la modernizacin, desde que
inspectores que pueden ser removidos en
cualquier momento pueden ver afectada su
independencia y criterio y desde que
difcilmente pueden desarrollarse polticas de
formacin y capacitacin sobre la base de
personal transitorio. Ms an, podran
estudiarse incentivos para que inspectores y
funcionarios calificados no emigren hacia
otros sectores.
Es til tener presente las facultades que
concibe el Convenio N 81 y que generalmente
las legislaciones recogen, an cuando no
hayan ratificado el Convenio (casos de Chile y
Mxico33). Ellos incluyen el poder de libre
entrada, de da o de noche en los
establecimientos sometidos a control; para
entrar de da en cualquier lugar, cuando tengan
motivo razonable para suponer que est sujeto
a inspeccin; realizar exmenes, inspecciones
o encuestas, interrogar, solos o con presencia
de testigos a empleadores, o al personal de la
empresa, pedir los libros, registros o
documentos que la ley ordena confeccionar y
tomar muestras de las materias o substancias
utilizadas. Se les faculta para adoptar medidas
que garanticen la salvaguardia de la salud y de
la seguridad de los trabajadores, ordenar que
en un plazo determinado se hagan las
modificaciones que sean necesarias e incluso
tomar medidas en caso de peligro inminente.
Numerosas legislaciones confieren
adems a los inspectores facultades de
suspender e incluso de clausurar obras o
faenas, especialmente en caso de peligro para
la vida o seguridad de las personas. Es el caso
Argentina34 y de Chile,35 entre otros.
En el caso de Canad debemos sealar
que el propio trabajador tiene el denominado
derecho de rechazo a trabajar, si tiene motivos
razonables para pensar que est expuesto, el
trabajador y/u otra persona a un peligro. Sin
embargo, est impedido de ejercer este
derecho si pone en peligro la salud o la
seguridad de otra persona o si las condiciones
de ejecucin de su tarea son normales para el
tipo de trabajo que ejecuta. Una vez que el
trabajador decide ejercer este derecho debe
avisar a su superior inmediato o a su
empleador y proporcionar las razones del
rechazo debiendo quedar disponible en el
lugar de trabajo para ejecutar otras tareas. El
empleador debe entonces convocar al
representante de prevencin o en su defecto a
un representante sindical o a un trabajador
designado por aquel que objeta como
peligroso el trabajo para examinar la situacin
y discutir las correcciones del caso. Si no se
llega a acuerdo sobre la existencia de peligro o
sobre las rectificaciones necesarias, cualquiera
de las partes puede solicitar la intervencin de
un inspector, lo que tambin puede ocurrir si el
trabajador no queda satisfecho con la solucin
a la que llegaran su representante y el
empleador. En este caso el inspector debe
determinar en el ms breve plazo si existe un
peligro. Su decisin debe cumplirse an si las
partes no estn de acuerdo. No obstante esta
decisin puede ser impugnada ante las
instancias de Direccin. Ninguna sancin
puede ser impuesta a un trabajador en el caso
que ejerza este derecho de rechazo a trabajar,
salvo el caso de actuacin abusiva, pero en
este caso el peso de la prueba recae sobre el
empleador.
El Convenio N 81 tambin establece la
obligacin de los empleadores de denunciar a
la Inspeccin del Trabajo los accidentes del
trabajo y enfermedades profesionales.
Como contrapartida de sus facultades, el
inspector no debe tener inters alguno en las
empresas sometidas a su control. Est
vinculado por el secreto profesional frente a
las empresas en lo que se refiere a
procedimientos de fabricacin y de comercio.
Igualmente est obligado al secreto respecto
de los trabajadores, en cuanto al origen de las
denuncias, quejas o reclamos.
En cuanto al poder de decisin del
inspector, el Convenio le otorga libertad de
decisin en un abanico de posibilidades que se
abre desde dar simples advertencias o consejos
hasta recomendar el inicio de acciones legales.
Debe tenerse presente que sobre este punto
existen diversos sistemas actualmente en
aplicacin, entre los cuales algunos permiten
al inspector otorgar instrucciones, aplicar
21
multas, denunciar a los tribunales, informar a
los tribunales o informar a las autoridades
superiores para que consideren la aplicacin
de multas administrativas.
Conforme al Convenio N 81, deben
tambin establecerse sanciones para el caso
de violacin de las disposiciones legales
pertinentes y especialmente en caso de
obstruccin a la accin fiscalizadora.
Los inspectores deben presentar informes
peridicos a la autoridad central, que a su vez,
deber publicar un informe anual sobre
estos temas, con las estadsticas que precisa
el Convenio.
La Recomendacin N 81 sugiere adems
evitar que los inspectores tengan la funcin de
actuar como conciliadores o rbitros en
conflictos laborales.
En cuanto a procedimientos, muchos
servicios actan por regla general ante
denuncias (Canad, Uruguay), otros lo hacen
en forma programada, en sectores
preseleccionados (Brasil, Chile, Estados
Unidos). Los grados de libertad o autonoma
que alcanzan los inspectores son igualmente
diferentes, desde aquellos en los cuales los
inspectores solamente visitan los lugares que
se les asignan como el caso de Mxico hasta
otros en que los inspectores tienen autonoma
y competencia general sobre determinadas
reas geogrficas o sectoriales (Brasil, Chile).
Igualmente se aprecian diferencias sobre
el procedimiento durante la visita. En el caso
de Uruguay el inspector levanta un acta de
hechos y, en caso necesario, un acta de
conocimiento, en la cual se hacen constar las
intimaciones a presentar documentacin no
exhibida o su regularizacin en un plazo que
en general es de tres das hbiles, en el cual
igualmente se pueden presentar descargos.
Si no se cumple con la intimacin y no se
presenta escrito de descargos, se dicta la
resolucin con la sancin respectiva. En el
caso que se presente la documentacin o el
escrito de descargos, el inspector actuante,
y posteriormente la Divisin Jurdica, califican
el caso y la resolucin que procede, la
que es refrendada por el Inspector General
de Trabajo. Notificada, se pueden interponer
a su respecto recursos administrativos de
revocacin y jerrquico en el plazo de
diez das.
El procedimiento anterior es similar a
otros existentes en la regin. En el caso de
Chile, se admite un recurso judicial contra la
resolucin que impone una multa ante el Juez
del Trabajo y tambin un procedimiento
especial denominado Recurso de Proteccin,
presentado ante un Tribunal de mayor
jerarqua (Corte de Apelaciones) cuando se
estima que existen garantas constitucionales
vulneradas.
En cuanto a procedimientos especiales,
merece citarse el caso de denuncias sobre
violacin de libertad sindical en Uruguay, los
que se inician con la respectiva denuncia de la
cual se da vista (traslado) a la empresa y de
su contestacin vista a los trabajadores.
Posteriormente se abre a prueba recibindose
testimonial o documental, luego de lo cual se
adopta una resolucin. Si se concluye que
hubo violacin a la libertad sindical se
imponen multas pero no se intima la
reinstalacin. Esta resolucin puede ser
recurrida en sede administrativa y luego en
sede judicial. Otro procedimiento similar se
adopta en casos de denuncia de acoso sexual.
D. Profesionalizacin.
Carrera funcionaria
Uno de los elementos de base de un
sistema adecuado de Inspeccin del Trabajo
est condicionado por la competencia y
eficiencia de sus recursos humanos, lo que ha
llevado a estimar como indispensable
establecer sistemas adecuados de seleccin de
personal, incorporando profesionales o
tcnicos de buen nivel, con estudios afines al
campo de la fiscalizacin de lugares de trabajo
y multidisciplinario y en que todos los
funcionarios son admitidos por concurso
pblico, proceso sobre el cual tenemos
referencias de varios pases de la Regin,
como Canad, Chile, Brasil, Uruguay y ms
22
recientemente, Argentina y Repblica
Dominicana. En el caso de Brasil, sus
funcionarios dependen de la autoridad central
y forman parte del ncleo estratgico
de la Administracin Pblica Federal
garantizndose un grupo especfico de
mdicos e ingenieros para atender el rea de
seguridad y salud en el trabajo. Este es
tambin el caso de Uruguay que cuenta con
personal especializado en seguridad laboral.
Esta concepcin est complementada
por adecuados sistemas de formacin,
capacitacin, actualizacin y entrenamiento
permanentes para el desarrollo de sus tareas.
En el caso de Brasil puede mencionarse
una transformacin del perfil de la
fiscalizacin del trabajo, implementado a
travs de un proyecto dirigido a estimular en el
inspector la ampliacin de sus prcticas en la
bsqueda de las infracciones de la legislacin
laboral, con eficacia y creatividad. El
programa, realizado conjuntamente con la
Escuela de Administracin de Hacienda cuenta
con un conjunto de acciones que incluyen
capacitacin, entrenamiento, investigacin,
consultoras de procedimientos, formacin de
equipos, desarrollo de relaciones de grupos.
El proceso de capacitacin del cuerpo
fiscalizador incluye contenidos de desarrollo
interpersonal y de equipos y desarrollo
gerencial destinado a directivos responsables
de las actividades de inspeccin, todo lo cual
evidencia una estrategia volcada hacia
aspectos de negociacin en la actividad
fiscalizadora en la bsqueda de un objetivo de
regularizacin de situaciones anmalas.36
El diseo de las polticas de capacitacin
de los inspectores debe tener como objetivo
habilitarlos para llevar a cabo con eficacia sus
deberes y proporcionarles conocimientos y
habilidades, formacin permanente y
capacidad de adaptacin al medio.
 Captulo III
LA MODERNIZACION DE LA INSPECCION DEL TRABAJO
A. Elementos de diagnstico
El Director General de la OIT37, describe
sintticamente la coyuntura en que se
encuentra la Inspeccin del Trabajo. La
rpida evolucin y las continuas innovaciones
que se producen en el entorno laboral siguen
planteando problemas graves en todas partes a
las inspecciones del trabajo. Al mismo tiempo,
las inspecciones del trabajo han estado
sometidas a las mismas presiones que la
administracin pblica en general. Las
limitaciones que sufren se refieren a las
reducciones del gasto pblico, a la tendencia
a una administracin ajustada, a los
llamamientos a favor de una mayor
responsabilidad y transparencia y a la
descentralizacin de las responsabilidades. En
respuesta a todo ello, las inspecciones del
trabajo se han visto obligadas a innovar y a
buscar nuevas asociaciones. Elemento clave en
la respuesta que han efectuado las
inspecciones del trabajo en muchos pases ha
sido el incremento de su cometido en la
prevencin, en lugar de su papel tradicional de
reaccin a los acontecimientos y de adoptar
medidas una vez que ya haban ocurrido los
accidentes y las infracciones a la legislacin.
Una importante Reunin Tripartita
Latinoamericana sobre los Sistemas de
Inspeccin del Trabajo celebrada en Panam,
en noviembre de 1998, a cargo de OIT,
permiti a los principales responsables
gubernamentales de los servicios de
inspeccin as como a una importante
representacin de empleadores y de
organizaciones sindicales efectuar un amplio
diagnstico de estos servicios.
En dicha reunin un informe de Daza
estableci los principales factores que han
influido en la formacin y evolucin de los
sistemas de Inspeccin del Trabajo
identificando como los cinco ms importantes
los siguientes:
- La organizacin y estructura de la
Administracin del Estado: Federal o unitario;
Administracin del Trabajo en uno o varios
Ministerios o entes administrativos; rganos o
agencias.
23
- Las normas laborales y sus fuentes:
Legislacin estatal y normas convencionales;
importancia relativa de la ley y de los
convenios.
- El sistema de relaciones laborales:
Organizaciones de empleadores y de
trabajadores de representacin amplia o
reducida; sindicalizacin por empresa o por
sectores; niveles de la negociacin colectiva;
contenido de la negociacin colectiva.
- El sistema de solucin de conflictos:
Procedimientos judiciales y extrajudiciales;
procedimientos tripartitos y bipartitos y,
procedimientos administrativos.
- El sistema sancionador por infraccin a
las normas laborales: Tipificacin de
infracciones y sanciones; sanciones
administrativas y sanciones penales; iniciativa
y poder sancionador.
A partir de las exposiciones de los
representantes gubernamentales se pudo
perfilar la situacin de la Inspeccin del
Trabajo en los trminos siguientes:
- En cuanto al mbito sectorial y territorial:
Todos los pases disponen de sistemas de
inspeccin que se ocupan de todos los sectores
productivos a los que se aplica la normativa
laboral, la que sin embargo no se extiende a
servicios no comerciales de la administracin
pblica. Se considera al sector agrcola como
de difcil inspeccin en casi todos los pases,
identificndose una falta de suficiente
despliegue territorial y escasez de inspectores.
El sector martimo no tiene seguimiento
habitual, salvo escasas excepciones.
- En cuanto al contenido y mbito personal
de aplicacin de las normas y funciones
ejercidas por los inspectores: La misin y
cometidos de la Inspeccin del Trabajo estn
en general incorporadas en normas de rango
legal, definiendo competencias sobre toda
empresa en la que existan relaciones laborales.
No se extiende la competencia al trabajo
independiente o por cuenta propia ni al trabajo
familiar, salvo excepciones.
- En cuanto al entramado orgnico-
funcional y la eficacia del sistema: La
autoridad central de la inspeccin se define de
formas muy diferentes, que a veces son slo
una declaracin de supervisin o de
dependencia, lo que repercute en la gestin y
en el establecimiento de objetivos del sistema.
Slo dos pases consideraron disponer de
recursos apropiados, pero en general la
opinin ms extendido dio cuenta de la
falta y necesidad de medios econmicos,
instalaciones y nmero de inspectores
adecuado a la cantidad de establecimientos a
visitar. Ha sido progresiva la incorporacin en
los ltimos aos de los inspectores al rgimen
jurdico de la funcin pblica, pero en algunos
pases no existe garanta de estabilidad. La
planificacin de actividades en funcin de
objetivos est desigualmente extendida,
aprecindose que en los pases con pocos
efectivos y medios su actividad se limita a dar
respuesta a las denuncias y a algunas
campaas o programas por sectores o
localidades determinadas. Apenas existe
consulta a los actores sociales, a pesar que en
algunos pases la legislacin prev la
existencia de rganos consultivos. En algunos
pases los inspectores del trabajo slo entran
en las empresas cuando estn provistos de una
orden de servicio.
- En cuanto a la intervencin de la
Inspeccin del Trabajo en las empresas en el
marco de una realidad evolutiva: La tendencia
generalizada resalta el rol preventivo de la
Inspeccin del Trabajo sobre el punitivo. Los
procedimientos han sido orientados en muchos
casos para advertir antes que sancionar. No
obstante la capacidad informativa con fines de
prevencin no tiene toda la incidencia deseada,
por falta de capacitacin en algunos casos o
por falta de medios o mtodos en otros. No
existe estrategia especial respecto de la
pequea empresa ni hacia el sector no
estructurado. Slo en algunos casos y an, en
parte, se encomienda la proteccin de los
derechos de sindicalizacin y negociacin
colectiva a la Inspeccin del Trabajo.
Adicionalmente y dentro de otras
consideraciones importantes, los
representantes gubernamentales concluyeron
en dicha ocasin sobre la importancia del
tripartismo, a travs del dilogo social, como
medio de prevencin laboral y para formular
programas y normas; mayor nfasis en la labor
informativa y formativa de la Inspeccin del
Trabajo, sin perjuicio de la accin
sancionadora cuando fuere necesaria, la
necesidad de dotar a las inspecciones de
24
mayores recursos humanos, econmicos y
materiales para el desarrollo de la institucin,
y el desarrollo de la cooperacin horizontal
como instrumento til para la mejora de la
institucin.
Un aspecto especialmente subrayado por
los representantes gubernamentales fue la
conveniencia de incrementar la actividad
inspectora de forma planificada, para cuyos
efectos se han de tener en cuenta, entre otros
insumos: Estadsticas; datos recogidos en
registros pblicos; informacin derivada de la
colaboracin interinstitucional; prioridades
manifestadas por interlocutores sociales, a
travs de muestreos y de consultas realizadas a
los ciudadanos. Igualmente deben tenerse en
cuenta los recursos humanos, econmicos y
materiales con los que se cuenta y las
peculiaridades de los distintos sectores
productivos y materias a inspeccionar. El
objetivo identificado es elevar el nivel de
cumplimiento de la normativa para alcanzar el
cual la actividad fiscalizadora constituye un
medio. Para conocer el grado de satisfaccin
de los usuarios del sistema se mencionaron
encuestas y auditoras externas y para mejorar
su atencin, una organizacin territorial
adecuada que acerque la administracin al
ciudadano. A travs de encuestas,
establecimientos de sistemas de atencin de
quejas de usuarios, visitas realizadas por
dos o ms inspectores, revisin aleatoria de
actividades, control de actividades por
responsables del sistema y por contralora
externa al sistema se pretende conocer la
calidad del trabajo y controlar las desviaciones
de la actividad inspectora. Finalmente se
agreg que deben fomentarse las actividades
inspectivas que potencien la accin preventiva
del sistema.
Las conclusiones del sector de
empleadores mencionaron: Que la forma ms
conveniente de organizar el servicio es
a travs de un rgano nico que acte en
todos los sectores y mbitos territoriales,
con inspectores de adecuado perfil y
especializacin, asistidos por asesores tcnicos
en reas deficitarias o especficas; la necesidad
de la participacin de los interlocutores
sociales en la generacin de normas; que en
particular las organizaciones de empleadores
deberan colaborar en la generacin de
normas, elaboracin de polticas de
inspeccin, tareas de informacin, difusin y
concientizacin hacia sus miembros y
asesoramiento y concientizacin de los
inspectores; que en general las organizaciones
de empleadores no son consultadas ni formal
ni informalmente por los rganos de direccin
de los servicios inspectivos limitndose su
participacin, y que no se les informa
debidamente acerca de los resultados de la
actuacin inspectiva, diseo de polticas y
evaluacin de la actuacin del servicio; que en
algunos casos puede ser conveniente atribuir a
ttulo auxiliar funciones de inspeccin a otros
servicios gubernamentales, siempre y cuando
no cumplan o respondan a funciones polticas;
que las funciones de los inspectores del trabajo
no debieran ser otras que las que seala el
Convenio N 81 de OIT; que la Inspeccin del
Trabajo debiera intervenir cada vez menos en
aquellos temas de relaciones laborales que
pueden ser objeto de negociacin, dejando
mayor autonoma a las partes y limitndose a
una funcin preventiva, asesora, informativa y
garantista del cumplimiento de las normas y
que en ningn caso es recomendable que los
inspectores tengan facultades interpretativas
de las normas laborales, propias del rgano
judicial; que en materia de conflictos
colectivos del trabajo, la autoridad laboral slo
debe intervenir en caso que agotado el dilogo
no se consiga acuerdo, siendo recomendable
un procedimiento prejudicial de conciliacin
sin intervencin de la inspeccin y llevada a
cabo por mediadores profesionales; que
existen interferencias entre las competencias
administrativas y judiciales, a pesar que por lo
general ellas estn debidamente delimitadas;
que debiera institucionalizarse el tripartismo
en la materia -y especialmente anlisis
tripartitos peridicos por rama de actividad,
sectores o zonas geogrficas sobre accidentes
del trabajo y enfermedades profesionales con
el fin de crear una cultura de prevencin de
riesgos, requirindose mayor informacin en
cuanto a estadsticas e ndices de
siniestralidad-; que debe evitarse la pluralidad
de inspecciones de organismos diferentes
sobre un mismo hecho; que debiera existir una
actitud proactiva de la administracin y de los
interlocutores sociales para facilitar el
conocimiento de las normas, con nfasis en la
pequea y mediana empresa; que la labor
informativa y pedaggica de la inspeccin no
resulta eficaz y que en la mayora de los casos
es inexistente y acta en forma meramente
25
sancionadora y punitiva y no preventiva y
educadora, lo que no produce efectos
positivos; que se requieren inspectores
capacitados y bien remunerados a fin de evitar
la corrupcin, resultando muy inconveniente
que el inspector determine y aplique la sancin
y ms an que resulte beneficiado con su
participacin en la multa, y que los inspectores
deben poseer conocimientos jurdicos y
tcnicos para la eficacia de sus actuaciones y
adems capacidad para discernir con buen
criterio.
Por su parte los representantes de los
trabajadores mencionaron la importancia de
que las legislaciones laborales tengan vigencia
en cada pas y el significativo valor que tienen
los sistemas de Inspeccin del Trabajo para
que ello ocurra con eficiencia, agilidad y
honradez; que es importante asegurar la
participacin de representantes de los
trabajadores y empleadores para que el
tripartismo opere en los niveles de control y
seguimiento de resultados; que el mbito de
aplicacin de los sistemas debe ser nacional,
sin regmenes de excepcin, aun cuando s de
atencin particular por ramas de actividad o
ciclos productivos (agricultura); que el cuerpo
de inspectores requiere de capacitacin
permanente; que se requiere un presupuesto
mayor y optimizado que permita, entre otros
factores, mayor nmero de inspectores y mejor
remunerados; que se requiere mayor energa
en el caso de sanciones, las que no pueden ser
burladas, mediante adecuado sustento legal;
que es importante que las organizaciones de
trabajadores difundan el funcionamiento de la
inspeccin; que en algunos pases existe
duplicidad de funciones, lo que constituye un
desperdicio de esfuerzos y recursos y que sera
conveniente estandarizar los sistemas; que
existe un fenmeno de reglamentitis o
normas legales contradictorias, lo que se
aprovecha para su incumplimiento, violndose
incluso derechos humanos fundamentales; que
en la agricultura debiera realizarse un esfuerzo
mayor y que las organizaciones sindicales
deben mantener una vigilancia permanente del
cumplimiento de la legislacin laboral; que
en el marco de la economa globalizada
harn uso de los instrumentos normativos
nacionales e internacionales; que la corrupcin
administrativa y de los inspectores del trabajo
estimula a los patrones al incumplimiento de la
ley; que la Inspeccin del Trabajo, en los
trminos que cada legislacin lo permita,
realice mayores esfuerzos en el acceso al
empleo y su estabilidad, monto de los ingresos
y poder adquisitivo, jornada de trabajo,
seguridad e higiene, atencin a la salud,
vivienda, participacin en utilidades,
prestaciones para el trabajador y su familia;
que debieran llevarse a cabo acciones de
difusin permanente y masiva por los medios
de comunicacin, y que debiera existir una
mayor eficacia en los resultados del servicio,
evitando procedimientos burocrticos.
Los elementos de diagnstico antes
sealados, permiten establecer elementos
importantes para la formulacin de las
respuestas que la modernizacin de los
servicios puede plantearse a partir de las
distintas realidades de cada pas.
B. Principales elementos a
considerar en las polticas
de modernizacin
En el mbito ms general de la
modernizacin de las instituciones sociales,
Bernardo Kliksberg formula algunos
lineamientos a partir de un diagnstico
sombro de las administraciones sociales y
propone como lneas de accin las siguientes:
Desarrollo de redes de carcter horizontal
sobre bases de sinergia y evitando jerarquas
(o gerencia intergubernamental); articulacin
de las polticas econmica y social, abordando
el diseo de las polticas pblicas y la
compartimentalizacin de las mismas, hasta el
uso de sistemas de medicin dismiles;
jerarquizacin organizacional del sector social,
con tecnologa modernizada, cercano a los
niveles de decisin gubernamental y con
proyeccin de imagen de peso, abierta y
flexible; descentralizacin, a travs de una
gerencia adaptativa; impulso a la participacin
comunitaria; concertacin activa con la
sociedad civil; profesionalizacin de la
gerencia social; el tema del poder, en que la
reforma del sector social debe reconocer las
luchas de poder y preparar la organizacin
para encararlas; cooperacin regional e
interregional para la reforma, con intercambio
de experiencias, detectando progresos
mancomunados.38 Agrega que el sentido de la
equidad como esencia y herramienta de
trabajo, en especial en aqul de naturaleza
pblica, es indispensable para el desarrollo.
26
En esta lnea de ideas, Vilma Faras,39 con
mucha propiedad, nos convida a reflexionar
sobre (...) cmo los avances en equidad y en
la justicia son importantes para el desarrollo,
sobre todo en una economa en que el capital
humano y el capital social se vuelven
elementos esenciales. En este campo, las
normas sociales tienen un gran peso en los
procesos econmicos lo que aumenta la
responsabilidad del Estado para promover esa
tendencia integradora.
Sobre las bases sociales genricas antes
descritas los nuevos escenarios en que debe
actuar la inspeccin del trabajo la obligan a
adaptarse a estrategias de accin en ambientes
de diversidad e incertidumbres, para cuyos
efectos la planificacin estratgica otorga un
instrumental extremadamente importante.
Esto debiera ejecutarse a los ms diferentes
niveles, a partir de la identificacin de los
siguientes factores:
- Identificacin del mtodo de
planificacin, implementacin y evaluacin de
cada accin, sea en los niveles centrales,
regionales, estaduales, provinciales o locales,
segn la realidad de cada Estado.
- Identificacin de los elementos que
impulsan la toma de decisin en los diferentes
escenarios (cadena lgica ms eficiente).
- Determinacin de las modalidades de
operacin ante la complejidad y diversidad de
las relaciones laborales actuales.
- Identificacin de medidas simples a tomar
en los diferentes niveles que reflejen
resultados positivos de accin eficaz
inmediata, sin grandes alteraciones en las
estructuras funcionales.
- Identificacin de medidas ms complejas
necesarias que se reflejen en una efectividad
de accin y que generen una mayor
credibilidad del servicio para el conjunto de
polticas pblicas y ante la comunidad.
Dependiendo de los recursos de cada pas
es posible introducir adems apoyos
tecnolgicos, especialmente informticos. Sin
embargo, debera tenerse presente que los
planes informticos se construyen a partir de
procesos de planificacin estratgica
previamente diseados de los cuales los
primeros son instrumentos aplicados. Lo
mismo cabe agregar respecto de mecanismos y
tcnicas de difusin en el mbito externo del
servicio.
 Una adecuada poltica de desarrollo
de los recursos humanos hacia el interior
de los servicios, naturalmente debe incluir
mecanismos de capacitacin y formacin
permanente en todos los niveles,
especialmente de los inspectores.
Inspectores adecuadamente remunerados,
y que incluyen incentivos por desempeo
basados en su mayor productividad, pueden
adems dar mayores garantas de probidad en
el sistema, tanto a empleadores como a
trabajadores, y de profesionalismo en su
actuar.
Sistemas de informacin permanente, con
adecuados sistemas de estadsticas, datos
recogidos de los restantes servicios del Estado,
informacin proporcionada por entidades
privadas, prioridades mencionadas por los
actores sociales, muestreos, consultas con
ciudadanos pueden colaborar para una mayor
eficiencia en el quehacer institucional,
indicando necesidades objetivas y subjetivas
de la sociedad.
Sin disminuir el amplio espectro de
competencias atribuidas a la Inspeccin del
Trabajo, incluidas las actividades de rutina,
debieran privilegiarse frmulas de conduccin
de acciones que se reflejen en medidas
planificadas que racionalicen y optimicen los
esfuerzos de la administracin.
El objetivo de esta racionalizacin apunta,
en forma focalizada o universal, a establecer
metas verificables dentro de opciones
estratgicas. Se subraya que los objetivos
estratgicos deben incorporar siempre el valor
equidad a los requisitos de eficiencia, eficacia
y sustentabilidad. Dentro de este sistema,
cuando se trate de actividades focalizadas en
temas ms complejos, la regla es que ellos
sean distinguidos con gerencia propia y se
presenten como proyectos especiales
Dentro de las priorizaciones efectuadas
por los sistemas de inspeccin se aprecian
diferencias entre los pases: Argentina prioriza
acciones contra el trabajo clandestino y contra
la evasin previsional; Brasil, adems de
asegurar genricamente el cumplimiento de la
legislacin de proteccin al trabajador,
desarroll programas especiales sobre trabajo
forzoso y trabajo infantil, formalizacin del
vnculo laboral, los aportes a la seguridad
social y las cotizaciones al Fondo de Garanta
de Tiempo de Servicio -FGTS- (una
modalidad de seguro de desempleo); Canad:
27
La mayora de las quejas estn relacionadas
con pagos de salarios y despidos injustos;
Chile: Jornadas de trabajo, y Estados Unidos:
Industrias de bajos salarios con nfasis en
trabajo infantil, y algunos sectores como
agricultura, confeccin, salud, vigilancia,
restaurantes, hoteles y moteles.
La frmula alternativa la constituye la
seleccin temtica o focalizada en situaciones
de gran impacto en la sociedad y en las
garantas de derechos, especialmente derechos
fundamentales en el trabajo. Como casos de
proyectos especiales con estas caractersticas
puede mencionarse la experiencia de Brasil
respecto de trabajo forzoso y trabajo infantil.
C. Experiencias de Modernizacin
de los Servicios de
Inspeccin del Trabajo
Existen diversos procesos y experiencias
de modernizacin de los sistemas de
Inspeccin del Trabajo en el continente que
reflejan una preocupacin generalizada de
modernizar los sistemas. Presentaremos a
continuacin algunas experiencias concretas
que responden a los diferentes problemas que
han enfrentado los pases y que se han ido
produciendo en los ltimos aos. Como
prevencin general, debemos anotar que cada
una de ellas responde a puntos de partida,
estados de desarrollo econmico y social,
historias y contextos absolutamente distintos y
por ende experiencias cuyo valor depender
respecto del avance logrado sobre su propia
performance, ms que en trminos
comparativos.
Argentina. Recientes reformas legislativas
se tradujeron en la creacin del Sistema
Integrado de Inspeccin del Trabajo y de la
Seguridad Social, tendientes a mejorar la
coordinacin y uniformidad de criterios para
tratar los temas laborales, a pesar de las
competencias que al mbito federal y a las
provincias otorga la Constitucin. Dentro de
los objetivos del sistema referido est el de
vigilar el cumplimiento de las normas del
trabajo y de la seguridad social, garantizar los
derechos de los trabajadores previstos en el
Art. 14 bis de la Constitucin y en los
Convenios Internacionales ratificados por la
Argentina, eliminar el empleo no registrado y
dems distorsiones que el incumplimiento de
la normativa del trabajo y de la Seguridad
Social provoca en los mercados.
Brasil. A partir del momento en que se
aprueba la Constitucin de 1988, se desarrolla
un nuevo proceso de vigilancia social y
participacin de la sociedad civil, con mencin
expresa en el texto a la Inspeccin del Trabajo
y la competencia federal sobre dicha
institucin.
El sistema producido en este contexto fue
concebido y operacionalizado por la Secretara
de Relaciones de Trabajo, con la asesora
tcnica de la Universidad Federal de Santa
Catarina, a travs de la Fundacin de Amparo
a la Investigacin y Extensin Universitaria
(FAPEU). El objetivo principal era producir
informaciones sobre la situacin de la
proteccin del trabajo en cada actividad
econmica del pas.
Las informaciones catastrales previas
eran las fuentes en las cuales el sistema
estaba asentado. La base sera el registro de
empresas, el de fiscalizadores o el de
empresas infractoras. La alimentacin y la
retroalimentacin de los principales procesos
contaran con el soporte computacional
centralizado en FAPEU.
En aquella poca el sistema fue
considerado un avance, por tratarse de una
tentativa de transformar las acciones de
fiscalizacin con componentes de mayor
planificacin sobre la base de un diagnstico
previo y por producir una nueva base de datos
a partir de la alimentacin del sistema a travs
de los inspectores de trabajo.
Entretanto, algunos factores relacionados
a estas ideas e instrumentos quebraron la
cadena lgica que podra haber llevado al
objetivo de producir informaciones sobre la
situacin de la proteccin de los trabajadores.
Las dificultades del sistema, en gran parte,
mostraron ineficiencia en la obtencin
de los datos catastrales, as como la
insuficiencia o inadecuacin de los elementos
contenidos en ellos. Otro punto crtico reside
en la base computacional restringida y en la
baja capacidad institucional de equiparse y
trabajar con nuevas tecnologas y generar
informaciones ms dinmicas. Finalmente su
concepcin avanzada para los padrones de
la poca se limit nicamente a una
funcionalidad mecnica, sin considerar la
realidad en movimiento como principio de
planificacin. Entretanto, un dato que debe ser
28
destacado en cuanto al sistema es que ste an
con las fallas ya descritas introdujo algunos
componentes que pasaron a ser reconocidos
como insumos importantes para la
planificacin y la gestin.
El ao 1995 constituy otro momento
significativo de la modernizacin del Sistema
Federal de Inspeccin del Trabajo, agregando
calidad y agilidad a sus estadsticas. Con el
inicio de la operacionalizacin, en 1996, se
comenz a construir la serie histrica de los
resultados de la Inspeccin del Trabajo. El
objetivo del sistema consista en normalizar el
sistema de confrontacin de los resultados
para fines de planificacin; establecer criterios
uniformes para la compatibilizacin de la
produccin individual de servidores que
integran el SFIT; propiciar la optimizacin de
resultados y componentes de control.
El sistema produjo un registro que
simplific el proceso de planificacin general
de las jefaturas en la eleccin de las empresas
a ser fiscalizadas, de acuerdo con la actividad
econmica, con el nmero de trabajadores, por
municipio, o por Cdigo Postal.
De este modo, escogida una empresa por
la jefatura, el inspector del trabajo recibe una
orden de servicio para emprender su cometido,
pudiendo utilizarse los datos catastrales
puestos a su disposicin en forma analtica y
sinttica para extraer informaciones acerca de
fiscalizaciones anteriores, con el fin de
elaborar su planificacin individual.
La produccin individual del inspector
est vinculada a una gratificacin de
productividad y desempeo que, sumada a la
productividad global de la Delegacin
Regional de Trabajo, alcanza el total de 100%.
Esto significa que, en caso que no se logre la
meta global, definida por la Secretara de
Inspeccin del Trabajo, los inspectores slo
recibirn una gratificacin proporcional a la
meta alcanzada.
Las jefaturas tienen acceso a dos formas
de control de productividad y produccin de
fiscalizacin a travs de documentos
gerenciales y estadsticos. El primero informa
la produccin individual del inspector y el
segundo informa sobre el desempeo global de
la Delegacin, a partir de los atributos
escogidos y de un perodo determinado.
Conviene subrayar que mediante ese
instrumento la fiscalizacin puede ser dirigida
de acuerdo con las metas previamente
establecidas, tanto desde el nivel central, como
desde las Delegaciones desde que los informes
de inspeccin tienen criterios de puntuacin de
acuerdo con la prioridad institucional o con la
gravedad del incumplimiento.
Las actividades contempladas en el
sistema y susceptibles de puntuacin estn
previstas de modo de asimilar un gran elenco o
men de situaciones en que participan los
auditores fiscales del trabajo: Fiscalizacin
dirigida, fiscalizacin indirecta, fiscalizacin
inmediata, fiscalizacin por denuncia,
actividad especial, monitoreamiento y
entrenamiento, ejercicio de cargo en comisin,
mesas de conciliacin y mediacin en
negociacin colectiva. Actualmente, la
fiscalizacin est orientada hacia la
formalizacin de contratos de trabajo y
recaudacin del Fondo de Garanta de Tiempo
de Servicio40 y por tanto, los nfasis de
productividad se relacionan con estas lneas de
inspeccin.
Adicionalmente se ha desarrollado una
denominada "Mesa de entendimiento"
como un nuevo instrumento ofrecido a la
Inspeccin del Trabajo por el Programa de
Transformacin del Ministerio, para
negociaciones de carcter individual. Consiste
en una herramienta de negociacin exclusiva
de la fiscalizacin que se dirige a la
"regularizacin de la situacin de empresas en
desacuerdo con la legislacin laboral. Cabe
subrayar que la decisin de la apertura de la
negociacin es, en este caso, de iniciativa del
inspector, siendo todava adoptada en casos
especiales y cuando sea necesario, contar con
la presencia del sindicato respectivo.
Finalmente, si fracasa la negociacin el
inspector deber aplicar los instrumentos
sancionatorios de su competencia.41
Esta alternativa de negociacin tiene una
modalidad relevante en el caso martimo-
portuario, actividad para la cual se ha
desarrollado dentro de la estructura
fiscalizadora un denominado "Grupo Especial
de Fiscalizacin Mvil de Trabajo Portuario",
para organizar inspecciones sobre trabajos
portuarios, acuario-martimo, fluvial, de pesca,
de buceo y en plataformas martimas.
La existencia de este Grupo Especial se
justifica por las caractersticas temporales del
trabajo portuario, con mltiples empleadores y
atendida la importancia econmica de la
actividad. Los principios orientadores de la
29
Ley de Modernizacin de los Puertos42
consagran el principio negociador y prevn
aspectos inherentes al trabajo portuario
transitorio, delegando en las partes implicadas-
empleador y trabajador- la negociacin para el
establecimiento de las condiciones de trabajo
adecuadas a la localidad en que sern
efectuadas las labores, a travs de convenios
colectivos de trabajo (resguardando el lmite
del inters pblico, el principio de la equidad,
el principio de la multifuncionalidad y
agregando el principio de la modernizacin).
Por tanto, el nfasis otorgado por los servicios
de inspeccin en este caso se dirige a la
promocin de la negociacin entre partes y al
acuerdo autnomo. En gran medida los
inspectores participan como mediadores,
procurando dar apoyo y sustento a los
acuerdos y otorgando orientacin en materias
de legislacin.
Canad. En este pas, la legislacin y
administracin laboral corresponden a
competencias compartidas entre el gobierno
federal y el de sus diez provincias y
tres territorios, y cuyas relaciones estn
profundamente ancladas en la historia de su
desarrollo econmico-social. Informes
oficiales presentados a OIT43 dejan constancia
que la inspeccin de las condiciones de trabajo
se fundamenta en la Ley Relativa a las Normas
del Trabajo, que establece las condiciones
mnimas para todos los sectores de la actividad
econmica. La Comisin de las Normas de
Trabajo es el rgano encargado de supervisar
la aplicacin de dichas normas y tiene como
funciones informar al pblico sobre las
regulaciones, recibir quejas de los trabajadores
e indemnizarles conforme a la ley y tratar
de lograr acuerdos entre trabajadores y
empleadores (Art. 5). Tras recibir una queja, la
Comisin realiza un cuidadoso estudio (Art.
105) lo que tambin puede efectuar de
iniciativa propia (Art. 106).
En caso de violacin de la ley, la ofensa
ser objeto de sanciones entre 600 y 1200
dlares de EE.UU. y, en caso de reincidencia,
entre 1.200 y 6.000 dlares (Art. 140).
La Ley sobre la seguridad y salud en el
trabajo tiene por objeto la eliminacin de raz
de los peligros para la salud, seguridad e
integridad fsica de todos los trabajadores
(Art. 2), establecindose sanciones que van de
500 a 1.000 dlares EE.UU. en caso de
personas naturales y de 5.000 a 20.000 en caso
de corporaciones, las que se aumentan en caso
de reincidencia hasta un mximo de 50.000 en
caso de una corporacin (Art. 237).
Paralelamente, en Canad existe el Centro
Canadiense de Higiene y Seguridad en el
Trabajo, creado en 1978, como instituto
nacional para promover la salud y la seguridad
en los lugares de trabajo, con administracin a
cargo de trabajadores, empleadores y
gobiernos provinciales, territoriales y federal,
desarrollando la investigacin, mecanismos de
consulta y proporcionando informaciones ante
una fuerte demanda pblica. El Centro y su
Consejo rinden cuenta a los ministros
respectivos.
En el mbito provincial podemos
mencionar en Quebec, la Comisin de Salud y
Seguridad en el Trabajo (Commission de la
Sant et de la Securit du Travail -CSST),44
que, tambin con estructura tripartita, gestiona
el rgimen de salud y seguridad provincial.
Con nfasis en la prevencin funciona de
acuerdo con principios de accin y modelo de
gestin adaptado a la evolucin de las
necesidades de los usuarios. Las actividades de
inspeccin estn orientadas a la prevencin y
como orientaciones estratgicas contempla
promover la prevencin en la empresa; apoyar
a la empresa cuando asume la prevencin y
exigir la correccin de situaciones peligrosas y
garantizar el respeto de la ley y reglamentos.
Su enfoque est dirigido a convencer, apoyar
y exigir, proporcionando un servicio de
confianza para los empresarios, existiendo una
fuerte preocupacin por un servicio de calidad
que se ha traducido en un cambio que ha
transitado desde intercambio de informacin
por carta o formularios hacia comunicacin
telefnica o visitas; de incautacin de
documentos hacia la consideracin de un
copartcipe privilegiado; desde muchos
interlocutores en que el cliente experimenta
confusiones hacia una actuacin en
colaboracin con otros organismos y desde un
tratamiento de casos hacia una verdadera
"relacin de negocios" con el cliente
empleador. El inspector interviene cuando se
formula una reclamacin o cuando ocurre un
accidente grave. Puede tambin dirigirse a la
empresa para aconsejar al empleador o a los
trabajadores, para emitir una decisin cuando
un trabajador se rehusa a trabajar alegando un
peligro, para efectuar una verificacin general
de la situacin de salud y de seguridad o para
30
evaluar el programa de prevencin en el lugar
de trabajo. En caso de disputa, el inspector
puede jugar un rol de conciliador si las
partes lo desean. Los medios que puede
utilizar el inspector van desde la notificacin
de correccin hasta la suspensin de los
trabajos o el cierre del lugar de trabajo,
contemplndose multas en caso de
contravencin de ley o de no acatar las
decisiones u rdenes dictadas conforme
a la ley.45
En el caso de otra provincia, Manitoba, la
Inspeccin del Trabajo se ejerce a travs de la
Divisin de Normas de Empleo (Employment
Standards Branch), referida al cumplimiento
de salarios mnimos, horarios de trabajo,
feriados y otros beneficios laborales. El
procedimiento contempla que cualquier
trabajador puede plantear una queja ante su
empleador y, en caso que sta no se pueda
resolver, ante la Divisin de Normas de
Empleo, en cuyo caso un oficial llama por
telfono, escribe o visita el empleador y
solicita una respuesta a la reclamacin. En
estos casos el empleador debe asegurarse de
mantener los antecedentes de pago al
trabajador para el caso de inspeccin y prestar
su cooperacin al funcionario. El oficial puede
requerir los antecedentes y examinar todos los
libros, registros de pago y otros antecedentes
que en cualquier forma se relacionan a
salarios, horarios de trabajo o condiciones de
empleo de los trabajadores. Si no se consigue
resolver el conflicto, una Orden de Pago de
remuneraciones puede emitirse al empleador o
a sus directores. Estos pueden apelar por
escrito a la Oficina de Trabajo de Manitoba,
con fundamentos detallados.
Chile. Las funciones estn encomendadas
a una institucin denominada Direccin del
Trabajo, creada conforme al DFL N 2 de
1967. Desde los inicios del gobierno
democrtico, en 1990, se ha apreciado un
fuerte impulso a la modernizacin de este
servicio, aumentndose substancialmente el
nmero de inspectores del trabajo, oficinas
instaladas en el pas, vehculos e
infraestructura, redefiniciones de manuales y
procedimientos, precisin de facultades,
especialmente en materia de normas de
seguridad e higiene. Se ha desarrollado un
importante proceso de capacitacin y
formacin de todos los funcionarios.
Los funcionarios son estables y permanentes
y una ley de planta fij un nuevo escalafn
del personal. Adicionalmente se han
desarrollado sistemas de calificaciones de
los funcionarios ligados a sistemas de
incentivos remuneracionales de acuerdo a
metas alcanzadas. El soporte informtico ha
alcanzado un alto desarrollo. El servicio
cuenta con contralora interna para asegurar
la probidad funcionaria y adems se cuenta
con un importante Departamento de Estudios
que realiza interesantes publicaciones
permanentes, dentro de las cuales uno de
sus productos de inters lo constituye una
encuesta de la calidad de las relaciones
laborales (ENCLA).
En forma anual, el servicio debe plantear
un ejercicio presupuestario que obliga a
explicar ante las autoridades financieras
(Direccin de Presupuesto del Ministerio de
Hacienda) y ante el Congreso Nacional los
fundamentos del gasto que se proyecta para el
ao presupuestario siguiente. Este ejercicio
obliga a un esfuerzo de planificacin
estratgica que se suma a memorias anuales
que el servicio proporciona y que se visualizan
como parte del ejercicio democrtico de la
Administracin. Dentro de los logros, por
ejemplo, en 1999 se alcanz un aumento de
recuperacin de dineros adeudados a los
trabajadores de 25.35% con respecto de 1998.
La misin institucional se concibe como
"contribuir a modernizar y hacer ms
equitativas las relaciones laborales, velando
por el cumplimiento normativo, promoviendo
la capacidad de las propias partes para
regularlas, sobre la base de la autonoma
colectiva y el desarrollo de relaciones de
equilibrio entre los actores, favoreciendo de tal
modo el desarrollo del pas. Por su parte la
visin institucional se fij en los trminos
siguientes: "La Direccin del Trabajo es un
Servicio Pblico altamente comprometido,
profesional y competente en la fiscalizacin,
interpretacin y actualizacin de la normativa
laboral, en especial de la seguridad e higiene
en el trabajo; es un servicio experto en
relaciones laborales y promotor de su
modernizacin y equidad, con capacidad de
estudio y diagnstico de la realidad laboral
del pas. 46
El servicio acta por iniciativa propia o
ante denuncias que formulan, generalmente los
trabajadores u organizaciones sindicales.
Realiza actuaciones programadas y acta
31
tambin reactivamente ante quejas que se le
formulen. Los trabajadores cuyos contratos
han terminado pueden formular reclamaciones
si no se les han pagado todas las sumas que les
corresponden.
Su estructura est compuesta por los
departamentos Jurdico, de Fiscalizacin, de
Relaciones Laborales, de Proyectos, de
Informtica, de Estudios, Administrativo y de
Recursos Humanos. Adicionalmente, se cuenta
con la Oficina de Comunicacin y Difusin, el
Boletn Oficial y la Oficina de Contralora
Interna. Existen 13 Direcciones Regionales y
70 Inspecciones (oficinas) del Trabajo a lo
largo del pas.
El servicio lleva a cabo sus funciones
conforme a un detallado programa estratgico
que en el rea de inspeccin se basa en la
fiscalizacin programada cuyo objetivo es
mejorar el grado de cumplimiento de la
legislacin laboral, de seguridad social y de
seguridad e higiene industrial en aquellos
sectores econmicos, localidades y puestos de
trabajo en que por diversas razones sta se
cumple en menor grado y donde estas
irregularidades se denuncian menos. Una
evaluacin anual de esta lnea de trabajo
permite extraer lecciones para la mejora de su
rendimiento.
Costa Rica. Con la colaboracin del
proyecto MATAC-OIT se ha llevado a cabo
un proceso de fortalecimiento y modernizacin
de los sistemas nacionales de Inspeccin del
Trabajo, con el fin de dotarlos de un
marco normativo, competencias, estructura,
funciones y medios que permitan una
actuacin ms eficaz. Un hito regulador lo
constituye el Decreto N 28578-MTSS
de 03-02-2000 que emite el Reglamento de
Organizacin y de Servicios de la Inspeccin
del Trabajo, cuyo objetivo consiste en
modernizar la estructura y el funcionamiento
de la Inspeccin del Trabajo, a fin de alcanzar
una adecuada y suficiente regionalizacin y
desconcentracin de su estructura a fin que
en las diferentes circunscripciones territoriales
los asuntos encomendados sean recibidos
y resueltos en las Oficinas Regionales
respectivas. Por su parte, el Decreto
N 29477-MTSS del 18-04-2001 modifica en
su Art. 1 el inciso b) del Art. 36 del
Reglamento de Organizacin y de Servicios de
la Inspeccin de Trabajo estableciendo como
requisito para ejercer el cargo de inspector del
trabajo la calidad de Licenciado en Derecho,
en Seguridad Social o en Administracin del
Trabajo o cualesquiera otra carrera afn con el
puesto. Su Art. 2 modifica el artculo.
transitorio segundo de dicho Reglamento, el
cual establece la aprobacin por parte de la
Direccin General del Servicio Civil del
Manual Institucional de Clases de la
Inspeccin del Trabajo a efecto de ubicar las
clases referidas por el mencionado
Reglamento. Finalmente el Art. 3 agrega un
artculo transitorio octavo a dicho cuerpo
normativo, en el sentido de autorizar la
creacin de una clase en el nivel tcnico y
profesional, nicamente para los funcionarios
que al momento de entrar en vigencia este
Decreto y que estn nombrados como
inspectores, no cuenten con los requisitos que
se establezcan en el Manual Institucional de
Clases para las clases profesionales en que se
ubicarn los cargos de Inspectores del Trabajo.
Dentro de esta lnea modernizadora se incluye
tambin el "Manual de Procedimientos" de la
Inspeccin General, Directriz Ministerial
N 1677 de 03-01-2001, cuyo objetivo es
adaptarse al nuevo contexto econmico y
laboral a fin que actuar con mayor agilidad y
efectividad en la tarea de velar por el
cumplimiento de la legislacin laboral, con
nuevos contenidos y formas de organizacin
ms eficientes. Otra normativa que da cuenta
de estos enfoques de modernizacin lo
constituye el "Reglamento de Organizacin y
Servicios de la Inspeccin de Trabajo",
contenido en Decreto N 28578 del MTSS de
21-03-2000 cuyo Captulo X, titulado
"Funciones, competencias, atribuciones y
prohibiciones de los Inspectores del Trabajo,
Art. 24, establece que los inspectores
colaborarn con su jefe o coordinador
respectivo en la elaboracin, ejecucin y
evaluacin de los Planes Anuales de su
Oficina" (Ley Orgnica del MTSS, ttulo 5
Inspeccin General del Trabajo).
Estados Unidos. En este pas los servicios
de inspeccin estn radicados en la
Administracin de Normas de Empleo
(Employment Standards Administration -ESA),
la agencia ms numerosa del Departamento de
Trabajo (USDOL), que cuenta con ms de
4000 funcionarios a lo largo del pas y cuyas
funciones principales consisten en hacer
cumplir y administrar la legislacin relativa a
remuneraciones y condiciones de trabajo,
32
incluyendo trabajo infantil, salarios mnimos
y horas extraordinarias e igualdad de
oportunidades en compaas que tienen
contratos o subcontratos con el Gobierno
Federal. Formada en 1971 bajo el nombre de
Administracin de Normas en Centros
de Trabajo (Workplace Standards
Administration) una de sus divisiones
principales, la Divisin de Salarios y Jornadas
(Wage and Hour Division) tena ya su
origen en 1938.47
Una ancdota interesante de mencionar es
que la ley que cre el Departamento de
Trabajo de Estados Unidos fue promulgada el
da 4 de marzo de 1913, por el Presidente
William Howard Taft, tan slo horas antes que
el nuevo Presidente, Woodrow Wilson
asumiera el cargo, creacin que obedeci a
una larga campaa de organizaciones
sindicales para tener "Una Voz en el
Gabinete", como smbolo visible de una
serie de reivindicaciones y conquistas
laborales de la poca. Sin embargo, el primer
Secretario de Trabajo, William B. Wilson
enunci una filosofa que tuvo eco a lo largo
de la historia de la institucin en el sentido que
habiendo sido creado el Departamento en el
inters de los asalariados deba ser
administrada con equidad en relacin con
trabajadores, empresarios y pblico en general.
Adicionalmente, existe la agencia
especializada de Seguridad y Salud
Ocupacional (OSHA), cuyos criterios
implementados en los ltimos aos han sido
adoptar mecanismos menos punitivos en
citatorios y sanciones e impulsar una
inspeccin programada concentrada en lugares
de trabajo con bajos promedios de seguridad y
salud laborales y promover el cumplimiento
voluntario de la legislacin por parte de los
empleadores.
Segn deja constancia la informacin
oficial del Departamento de Trabajo, ya desde
el mandato del Secretario Brock, hacia 1985,
se desarrollaron grupos de trabajo para
mejorar la eficiencia del Departamento y los
servicios al pblico, que dieron lugar a una
serie de recomendaciones apuntando a un
sistema de gerencia con un plan para el futuro
inmediato, pero ante la evidencia de la gran
transformacin tecnolgica y econmica en
curso en el mundo se previ que el
Departamento deba plantearse las necesidades
de un horizonte mayor de tiempo a fin de una
adecuada planificacin de actividades. La Ley
sobre Rendimiento y Resultados del Gobierno
(Government Performance and Results
Act -GPRA) motiv que el Departamento de
Trabajo y sus Agencias comenzaran a
desarrollar la planificacin estratgica de una
nueva forma y a tener ms de una visin
respecto de la perspectiva del pblico
americano y los trabajadores que la Agencia
ESA atiende.
El Plan Estratgico para los aos fiscales
1999 a 2004 de la ESA,48 resulta del mayor
inters para apreciar el desarrollo de una
planificacin estratgica elaborada como
poltica de Estado, con objetivos de corto y
mediano plazo, metas para los diferentes aos
y cmo stas se encadenan con aquellas del
Departamento de Trabajo y la Administracin
en general. En los ltimos aos ESA ha venido
desarrollando y ajustando su plan estratgico
para los aos 1997 a 2002 y apoyando las
metas de la Secretara de Trabajo, con las
cuales estn directamente relacionadas. El
Plan ha sido ajustado de manera de cubrir los
aos fiscales 1999 a 2004, considerando los
comentarios efectuados por miembros del
Departamento de Trabajo y revisores externos
tales como la Oficina de Administracin y
Presupuesto (Office of Management and
Budget- OMB), Oficina de Contabilidad
General (General Accounting Office -GAO) y
el Congreso. El progreso en las metas iniciales
inform la planificacin en la concepcin de
metas para el ao 2004.
ESA administra programas para
implementar alrededor de 100 leyes que
protegen derechos bsicos de los trabajadores,
incluyendo salarios mnimos, trabajo infantil,
regulaciones sobre sobretiempo (horas
extraordinarias), igualdad de oportunidades
para empleados de contratistas y y alcanzar el cumplimiento de la legislacin
subcontratistas del Gobierno Federal,
beneficios de compensacin para trabajadores
en caso de accidentes del trabajo o
enfermedades profesionales, as como
derechos de los trabajadores en tanto
miembros de sindicatos. La misin de ESA
est definida como "mejorar el bienestar y
proteger los derechos de los trabajadores
americanos" y desarrolla su actividad a travs
de cuatro programas:
- Divisin de Salarios y Jornadas (Wage
and Hour Division -WHD), que supervisa
diversas leyes, sobre temas tales como salario
33
mnimo (nivel federal), pago de sobretiempo,
trabajo infantil, licencias mdicas y familiares,
proteccin de trabajadores migrantes
temporeros de la agricultura, proteccin de
trabajadores ante el polgrafo, seguridad y
salud ocupacional.
- Oficina de Cumplimiento de Programas
de Contratos Federales (Office of Federal
Contract Compliance Programs -OFCCP),
que vela por el cumplimiento de las normas
sobre igualdad de oportunidades para mujeres,
veteranos de Vietnam, discapacitados y de la
ley de inmigracin y nacionalidad por parte de
contratistas y subcontratistas del gobierno
federal (ms de 200.000 contratistas).
- Oficina de Programas de Compensacin
de Trabajadores (Office of Worker's
Compensation Program -OWCP) que mitiga
los problemas financieros de trabajadores y
sus dependientes o familiares provenientes
de accidentes del trabajo, supliendo sus
salarios, proporcionando tratamiento mdico y
rehabilitacin.
- Oficina de Normas sobre Relaciones
Laborales (Labor-Management Standards -
OLMS) que promueve la democracia sindical
interna y la integridad financiera y protege
ciertos derechos de miembros de sindicatos a
travs de la administracin y cumplimiento de
la legislacin pertinente. Esta oficina resuelve
sobre quejas relativas a elecciones de
dirigentes sindicales, administracin fiduciaria
de los sindicatos, y otras materias para
salvaguardar la democracia sindical.
Sobre la base anterior la "visin" de ESA
est concebida como "alcanzar prcticas justas
de aplicacin universal en los centros de
trabajo americanos. ESA asume, en su
definicin pblica, el compromiso de trabajar
para proteger los derechos de los trabajadores
que administra, lo que se desarrollar en
colaboracin con lderes empresariales,
industriales, sindicales, de la ciudad, Estado o
gobierno local, pblico y otras agencias
federales para mejorar la efectividad de sus
esfuerzos, promoviendo el cumplimiento
voluntario y asegurando equitativos y justos
lugares de trabajo.
Para la implementacin de los programas
de ESA, se desarrollan en cada oficina metas
anuales, evalundolas con regularidad con
relacin a los programas y para que las
mejoras se basen en los resultados alcanzados.
En forma peridica se discute la efectividad de
las estrategias seguidas para alcanzar las metas
y evaluar las correcciones o intervenciones
que sean necesarias. Para enfatizar la
importancia de lograr estas metas estratgicas
y de performance los resultados de todos los
gerentes incluyen elementos de medicin de la
contribucin de cada uno al logro de las metas
estratgicas y anuales.
Para formular la planificacin estratgica
la Oficina de Estadsticas Laborales (Bureau
of Labor Statistics -BLS) ha efectuado un
anlisis de la profunda transformacin que est
ocurriendo en el mundo del trabajo,
aumentando el nmero de las actuales
minoras de origen africano, hispano parlantes,
asiticos, as como mujeres en la fuerza de
trabajo, proyectados a alcanzar un 65 % de la
fuerza de trabajo en 2006. Otro antecedente es
que alrededor de 26 millones de trabajadores
son empleados por contratistas o reducir la explotacin del trabajo infantil y dar
subcontratistas del nivel federal. La naturaleza
del trabajo tambin est cambiando con el
aumento, por ejemplo del trabajo a domicilio.
La tecnologa igualmente produce un impacto
de proporciones.
Con estos antecedentes, ESA ha puesto
nfasis en salarios mnimos y pago de
sobretiempos, trabajo infantil domstico,
trabajadores de bajos salarios, inmigracin,
beneficios de compensacin de trabajadores,
discriminacin en el trabajo, equidad de pago
e integridad sindical. ESA equilibra programas
educativos y de extensin con esfuerzos para
hacer cumplir la legislacin a travs de
variadas tcnicas, priorizando industrias de
bajos salarios, con nfasis particular en trabajo
infantil y en la correccin de infracciones. Se
ha detectado una mayor dificultad en la
agricultura, confeccin, salud, vigilancia y
conserjera, restaurantes, hoteles y moteles
donde se desempean muchos trabajadores
vulnerables, incluyendo inmigrantes, legales
como indocumentados, que, se reconoce,
comnmente son explotados y difcilmente
pueden reclamar. Respecto del cumplimiento
de la igualdad de oportunidades se han
promovido programas como asistencia tcnica
que se relacionen con planes escritos
de accin afirmativa que garanticen tal
igualdad, con especial atencin en la brecha
salarial, los que adems estn asociados a
Resolucin Alternativa de Disputas para
34
promover soluciones ms flexibles,
conciliadoras y expeditas.
Es importante dar cuenta que las metas de
ESA se definen a partir de aquellas ms
genricas del Departamento de Trabajo, dentro
de las cuales figuran como metas estratgicas
"promover la seguridad econmica de
trabajadores y sus familias" a travs de metas
especficas de aumentar el cumplimiento de
las leyes protectoras de los trabajadores y
proteger los beneficios de los trabajadores. La
segunda meta estratgica consiste en
"fomentar la calidad de centros de trabajo
seguros, saludables y justos", a travs de las
metas de "reducir los accidentes,
enfermedades y decesos laborales, fomentar la
igualdad de oportunidades en los lugares de
trabajo, aumentar la disponibilidad y
efectividad de programas que proporcionan un
mayor equilibrio entre trabajo y familia,
seguimiento a las normas laborales
fundamentales".
Atendida la definicin anterior del
Departamento de Trabajo, y bajo la premisa
que el cambio del lugar de trabajo es realizado
con asistencia que induzca al cumplimiento,
colaboracin, educacin y reconocimiento de
las actividades de inspeccin, el resultado
ltimo consiste en crear mejores lugares de
trabajo, lo que ESA ha definido como su
primera meta estratgica. Para apoyar las
oficinas de Programas a fin que alcancen sus
metas la planificacin de ESA establece un
marco gerencial que relaciona sus operaciones
de programa, administracin y gerencia. A
travs de una gerencia efectiva y una entrega
de servicios que integra sus variados
programas, ESA pretende demostrar un
impacto positivo en el bienestar y derechos de
los trabajadores lo que asegurar la confianza
pblica (en la institucin), segunda meta
estratgica de la agencia.
Las dos metas estratgicas antes
mencionadas se definen por un perodo que
cubre los prximos seis aos, y se desarrollan
en un plan detallado que contempla los
resultados esperados, los que se indican
generalmente bajo la frmula de porcentajes
de mayor cumplimiento de normas en los
establecimientos inspeccionados por ESA. La
estrategia a aplicar consiste bsicamente en
fiscalizar aquellas empresas donde existen
bajos salarios y donde la informacin
computacional y los antecedentes histricos
han demostrado que se registran las
infracciones ms graves y numerosas. Sobre
esa base se determinarn acciones a seguir
especialmente en caso de infracciones
reiteradas, las que contemplan previsiones de
derivamiento al Procurador de Trabajo
(Solicitor of Labor) para que deduzca acciones
civiles o criminales, en su caso, e incluso para
derivarlos a la Fuerza de Trabajo de
Explotacin de Trabajadores (Worker
Exploitation Task Force). Estos programas se
combinan con otros de corte educativo,
dirigidos hacia trabajadores, abogados
laboralistas, organizaciones comunitarias,
empleadores y asociaciones de empleadores
para difundir las disposiciones legales,
especialmente las aplicadas por el Programa
de Salarios y Jornadas.
La planificacin estratgica de ESA pone
en evidencia el estrecho relacionamiento en la
implementacin de sistemas y procedimientos
que permiten una alianza con la "comunidad
financiera" (fiscal) y otras oficinas del
Departamento de Trabajo, todo lo cual apunta
a procesar cualquier debilidad identificada.
Particular nfasis tienen los programas de
capacitacin, especialmente con tcnicas
computarizadas, para cuyos efectos se llevan a
cabo seminarios anuales con las mejores
prcticas y ltimas tcnicas en el desarrollo de
materiales de computacin.
Resulta igualmente destacable que esta
planificacin estratgica tiene contemplada y
definida la posibilidad de que factores
externos clave puedan afectar la performance
de la Agencia, atendida la complejidad de la
economa de Estados Unidos, sobre cuya base
se prevn algunos cambios posibles. Dentro de
estos factores ESA identifica los siguientes:
economa cambiante, que se traduce en la
dificultad de alcanzar empleos con buenas
remuneraciones o las brechas entre
trabajadores, lo que supone estrategias para
incrementar la asistencia, las actividades de
extensin, educacin y formacin con una
mayor focalizacin en contratistas y
subcontratistas del nivel federal; cambios en la
legislacin y regulaciones; cambios en la
actitud pblica con relacin a temas de raza,
gnero y discapacidad; cooperacin con el
sector privado, grupos de inters y otros;
informacin acumulada, y cambios
demogrficos.
35
Para los efectos de un mejor
cumplimiento de las metas, se realiza un
programa de consultas con otros actores,
incluyendo trabajadores, empleadores y sus
organizaciones, otras agencias federales o
estatales, organizaciones profesionales, grupos
de inters pblico y el Congreso. Las
actividades con estos personeros contemplan
programas de educacin para empleadores
cuando las violaciones pudieran tener su causa
en ignorancia de disposiciones legales;
seminarios y charlas a los ms diferentes
grupos; pgina Web en Internet que incluye
regulaciones, comunicados de prensa y otras
informaciones de inters y un servicio de
asistencia en legislacin laboral, interactivo
(e-laws) diseado para que empleadores y
trabajadores se informen con mayor detalle de
algunas legislaciones importantes.
En cuanto a la evaluacin, se da cuenta
que de acuerdo a la legislacin federal de
Estados Unidos, debe evaluarse el rendimiento
en trminos de resultados de programas y
costos asociados, confrontndose las metas
estratgicas y las metas del plan anual y el
impacto que ellos estn teniendo sobre los
resultados. Estas evaluaciones se efectan en
forma interna y externa. An cuando ESA
reconoce en su informe que no posee la
expertise tcnica para conducir evaluaciones
formales o anlisis de impacto, internas, en su
lugar se efectan informes peridicos que
proporcionan antecedentes de cumplimiento
comparados con el plan anual de desarrollo y
diagnsticos anuales efectuados por directivos
acerca del rendimiento del programa, a fin de
identificar lo realizado y lo que no pudo
alcanzarse. Sin perjuicio, se efecta una
evaluacin de la calidad de los sistemas
gerenciales y la consistencia de los programas
para alcanzar las metas. La evaluacin externa
ha sido efectuada por la Oficina de
Contabilidad General con diversas auditoras,
as como por el Departamento de Trabajo de la
Oficina del Inspector General, cuyos informes
han servido de manera importante para la
formulacin del plan estratgico de ESA.
Concluye el plan estratgico sealando
que sobre la base de su cumplimiento ESA
deber rendir cuentas tanto al Departamento
de Trabajo, al Congreso y al pblico,
reconociendo, sin embargo que el proceso de
planificacin estratgica y de gerencia
contina evolucionando y que subsisten
desafos adicionales para implementar
cabalmente la legislacin y para transformar
completamente la agencia en una organizacin
basada en la performance.
Mxico. Un informe oficial49 deja
constancia de tres grandes vertientes sobre
prcticas novedosas en materia de inspeccin:
Modernizacin del marco reglamentario,
normalizacin para la regulacin de seguridad
e higiene y compromisos voluntarios para el
cumplimiento de las normas de trabajo.
Como cuestin general, la poltica pblica
mexicana est orientada en estas materias a
mejorar la calidad de los servicios para
garantizar los derechos de los trabajadores,
mejorar sus condiciones de trabajo y a la vez,
elevar la productividad y competitividad de las
empresas, mediante la orientacin y asesora
respecto del eficaz cumplimiento de las
normas laborales. A partir de la constatacin
del impacto del avance tecnolgico sobre los
procesos productivos se evidencia la necesidad
de personal ms capacitado y consciente de su
labor de servicio, especialmente en materia de
seguridad e higiene.
Los objetivos especficos de las medidas
reglamentarias adoptadas a partir de 1995 se
centraron en aumentar los niveles de calidad y
cobertura de la actividad inspectiva, a travs
de la actualizacin del marco reglamentario,
desarrollo de nuevos procedimientos para
sistematizar las acciones de inspeccin,
otorgar plena seguridad jurdica a los
particulares, evitar la discrecionalidad en la
labor de vigilancia y aplicacin de normas,
orientando la labor de inspeccin en mayor
medida a la asesora en los centros de trabajo y
a la implantacin de programas de apoyo que
contribuyan a la generacin y difusin de una
cultura de cumplimiento voluntario de las
normas y a la prevencin de riesgos laborales.
Con fecha 21 de enero de 1997 se public
en el Diario Oficial de la Federacin el
Reglamento Federal de Seguridad, Higiene y
Medio Ambiente de Trabajo, que unifica,
simplifica, moderniza y facilita el
cumplimiento de disposiciones de seguridad e
higiene y medio ambiente laboral, refundiendo
reglamentos dispersos que databan de los aos
1934 a 1978. Merece destacarse el esfuerzo de
reducir 1.353 preceptos anteriores a 168
artculos del nuevo reglamento. En el
contenido del Reglamento de 1997 se incluyen
disposiciones para proteger la salud de las
36
mujeres trabajadoras en estado de gestacin o
perodo de lactancia as como al producto de la
concepcin, estableciendo preceptos para
cuidar la vida, salud y desarrollo fsico y
mental de los menores trabajadores.
El Reglamento ratifica la facultad de la
Secretara del Trabajo y Previsin Social para
expedir, y en su caso, modificar las propias
normas oficiales mexicanas en materia de
seguridad e higiene, con el objeto de optimizar
las disposiciones preventivas de los riesgos
del trabajo.
En la lnea de modernizar el marco
reglamentario, con fecha 6 de julio de 1998 se
public tambin en el Diario Oficial el
Reglamento General para la Inspeccin y
Aplicacin de Sanciones para Violaciones a la
Legislacin Laboral, con vigencia a partir del
5 de agosto del mismo ao. El informe destaca
que este reglamento fue objeto de amplio
consenso, tomndose puntos de vista
de trabajadores, empresarios, instituciones
acadmicas y autoridades.
Dentro de los principales elementos de la
nueva normativa se destaca la simplificacin
de las regulaciones, procedimientos e
imposicin de sanciones que son realizadas
por las autoridades federales y locales en sus
respectivos mbitos de competencia. Se
privilegia la asesora y orientacin a
particulares y se eliminan mrgenes de
discrecionalidad en las visitas, para cuyos
efectos se establece un mecanismo de
seleccin de los inspectores que harn las
visitas de acuerdo a un sistema aleatorio
computarizado, salvo en casos que requieran
especializacin como en el caso de diligencias
sobre participacin en las utilidades de las
empresas, investigacin de accidentes del
trabajo y recipientes sujetos a presin
generadores de vapor o calderas, entre otros.
Este sistema se aplica tambin a la seleccin
de los centros de trabajo a inspeccionar,
determinado mediante turnos, todo lo cual es
verificado por rganos de control interno
(Contralora Interna de la STPS) y
eventualmente por las autoridades del trabajo,
visitas que tambin se realizan en forma
aleatoria.
En esta experiencia de modernizacin se
institucionaliz adems el mecanismo de las
"Unidades de Verificacin" privadas, como
organismos auxiliares de fiscalizacin,
facultndolos para emitir dictmenes sobre el
cumplimiento de las Normas Oficiales
Mexicanas sobre seguridad e higiene, y sin
perjuicio de las facultades de la Inspeccin del
Trabajo. Establece adems un mecanismo
alterno consistente en el uso de formularios,
exmenes o requerimientos que las autoridades
envan a los centros de trabajo para que se
proporcione informacin que puede ser
comprobada mediante inspeccin.
Se establecen visitas ordinarias, caso en el
cual los inspectores deben entregar citatorios
en los centros de trabajo con a lo menos 24
horas de antelacin a la visita, dejando
constancia de los datos especficos del patrn,
inspeccin de que se trata, con listado de
documentos que se deber exhibir, aspectos a
revisar y disposiciones legales fundantes, y
extraordinarias, que se realizan cuando las
autoridades tienen conocimiento, por cualquier
medio, de posibles irregularidades en los
centros de trabajo. El inspector debe entregar
al patrn o la persona que atienda la diligencia,
adems de una orden escrita, una gua que
contenga los principales derechos y
obligaciones del inspeccionado, al inicio de la
visita, con el objeto de otorgar seguridad y
certeza jurdica a los particulares y
proporcionando mayor transparencia en la
actividad inspectiva.
La segunda vertiente para mejorar la
eficiencia de la Inspeccin del Trabajo se
refiere al sistema de normalizacin para la
regulacin de la seguridad e higiene en el
trabajo. Este sistema responde tanto a la
necesidad de contar con un sistema de
normas de contenido tcnico, peridicamente
actualizables, como a la tendencia mundial de
conformar un sistema internacional de
normalizacin ms homogneo como es el
caso de las Normas ISO 9000 relativas a
calidad total, seguridad e higiene industrial.
Este sistema se consolid en Mxico
con la Ley Federal sobre Metrologa y
Normalizacin, en vigor desde el 1 de julio de
1992 que tambin faculta a las dependencias
federales para emitir y en su caso modificar
sus propias normas oficiales, las que son
objeto de amplias consultas previas a su
aprobacin y publicacin y de revisin
cada 5 aos.
Por ltimo, la tercera vertiente
desarrollada por la Inspeccin del Trabajo de
Mxico se refiere a compromisos voluntarios
para el adecuado cumplimiento de las normas
37
del trabajo. La STPS por conducto de la
Direccin General de Seguridad e Higiene en
el Trabajo y con el auxilio de la Inspeccin
Federal del Trabajo implement una campaa
sobre "Patrones y Trabajadores responsables
en Seguridad e Higiene en el Trabajo" con
empresas que cuentan50 o ms trabajadores.
Esta campaa supone la realizacin de
programas de orientacin y asesora para el
cumplimiento de las normas en la materia y
buscando la suscripcin de compromisos
voluntarios de parte de las empresas,
determinando plazos para corregir las
desviaciones que se detecten. Reposa sobre la
filosofa explicitada de "romper con el
arraigado concepto de persecucin o
fiscalizacin estricta de la autoridad y
desarrollar en cambio una cultura del
cumplimiento voluntario de las obligaciones
en materia de trabajo que propicie el respeto
de los derechos de los trabajadores,
salvaguarde su vida y salud, evite prdidas de
horas hombre por incapacidades o ausencias
y eleve la productividad y competitividad
de las empresas".
Por ltimo, merece especial mencin que
las actividades de la Direccin General de
Inspeccin Federal del Trabajo estn
enmarcadas en el Plan Nacional de Desarrollo
y que para esos efectos la Secretara de
Trabajo y Previsin Social 50 ha llevado a
cabo un Programa Sectorial de Empleo,
Capacitacin y Defensa de los Derechos
Laborales, de cinco aos, que apunta,
explcitamente a facilitar el crecimiento
econmico y el desempeo de los trabajadores
y de las empresas, as como al desarrollo
de un mejor ambiente laboral que permita
evitar accidentes y enfermedades de trabajo,
mediante el fortalecimiento de los
procedimientos de inspeccin.
Repblica Dominicana. Su principal
artfice, Rafael Alburquerque,51 nos relata el
oscuro diagnstico anterior del Ministerio
del Trabajo: con presupuesto reducido,
instalaciones fsicas inapropiadas, funcionarios
mal pagados y sin mayor preparacin,
actuacin limitada al mbito urbano y
circunscrita a la simple vigilancia de la ley y al
control y contencin del movimiento sindical.
A lo anterior deba agregarse que la Ley sobre
Servicio Civil y Carrera Administrativa
dictada en 1992 tena una aplicacin gradual y
an no se rega para la Secretara de Trabajo,
cuyos funcionarios y empleados podan ser
designados y removidos libremente Entre las
causas de este diagnstico menciona la
incipiente industrializacin de un pas
predominantemente rural, en que las
relaciones laborales tenan poco peso social y
a una legislacin laboral anticuada de los
aos 50 que redujo la Administracin del
Trabajo a un rol contralor, resentido por
empleadores y sindicatos.
Para enfrentar este proceso se lleg a la
conviccin que la modernizacin de la
administracin laboral requera antes que nada
de un personal bien preparado y remunerado.
Ante la escasez de recursos se dirigi toda la
atencin a la Inspeccin del Trabajo. Por un
lado el nuevo Cdigo del Trabajo aprobado en
1992 requiri la calidad de abogado para
desempear la funcin de inspector de trabajo;
por otro, se aplic el Art. 7 del Convenio
N 81 de la OIT que dispone que la
contratacin de los inspectores debe tomar
nicamente en cuenta las aptitudes del
candidato. Con estos elementos en la mano se
pudo convencer a la Presidencia de la
Repblica de la necesidad de multiplicar por
3.5 el sueldo de los inspectores, dado que en
caso contrario sera imposible que abogados
ingresaran al servicio de inspeccin.
Paralelamente se dispuso que el ingreso al
servicio estuviera sujeto a concurso de mrito,
evaluando la capacidad jurdica a travs de una
entidad acadmica prestigiada, la Asociacin
Dominicana de Derecho del Trabajo y la
Seguridad Social y sometiendo adems a los
candidatos a exmenes psicotcnicos de
personalidad por analistas y psiclogos de
la Oficina Nacional de Administracin de
Personal.
Complementariamente con las anteriores
medidas, y conforme a la Ley N 14-91 de
1991, de Servicio Civil y Carrera
Administrativa se dict el Decreto N 75-99 de
24 de febrero de 1999, incorporando la
Secretara de Estado de Trabajo a la Carrera
Administrativa y permitiendo a quienes
ocupaban cargos permanentes su ingreso
conforme a sus mritos, estableciendo
preferencias segn la antigedad. Un exigente
Instructivo contenido en resolucin N 5 de
1999 determin los requisitos para el ingreso.
Resulta relevante que el acto en que los
primeros 169 servidores pblicos ingresaron a
esta carrera oficialmente contara con la
38
presencia del Presidente de la Repblica,
sintomtico de la importancia asignada a este
proceso.52
Adems se tomaron las siguientes
acciones:
- La creacin de un "Libro de Visitas" que
cada empresa debe tener y en la cual los
inspectores dejan constancia de su actuacin
en formulario impreso, prenumerado en sus
hojas y con interrogantes a ser respondidas,
con copia para la Inspeccin.
- Un plan anual de visitas ordinarias y
regulares programadas por rama, lo que
permiti fiscalizar sectores nunca antes
visitados.
- Establecimiento de un sistema de
administracin por objetivos, que permite
recompensar semanalmente con una modesta
prima al inspector que alcance los objetivos
del plan de accin.
- Implantacin de sistema de turnos de
trabajo en las dos localidades de mayor
concentracin de inspectores, limitando a un
da a la semana la asistencia de un grupo de
inspectores a la sede de la Secretara de
Trabajo. Ese da se atiende pblico y se recibe
al final de jornada el plan de visitas del resto
de la semana.
Agregndose a estas medidas el aumento
del nmero de inspectores, se mejor la
supervisin y, dada la mayor capacidad y trato
afable mostrado por el cuerpo inspector,
mejoraron tambin las relaciones de la
administracin con los empleadores, desde que
se hizo nfasis no en perseguir y sancionar
sino en corregir para el futuro las
irregularidades detectadas. Dada la renovacin
de los inspectores pudo ser posible destinar
algunos a tareas de mediacin en controversias
evitando estallidos de pugnas laborales,
registrndose muy pocas huelgas entre
1991-1996. La Inspeccin del Trabajo jug un
rol especial de vigilancia y mediacin tanto de
prevencin de conflictos como de
armonizacin de relaciones del trabajo en el
mbito de las empresas de zonas francas
(maquiladoras), con una comisin ad-hoc
tripartida para el examen de quejas y
soluciones.
Adicionalmente, cambi el ambiente que
tan grficamente describe Alburquerque
existente en marzo de 1991, con sillas y
escritorios desvencijados, gavetas de muebles
desaparecidas, archivos de metal inservibles,
paredes y pisos mugrientos, vendedores
ambulantes de comida en pasillos y oficinas,
una mesa enorme de caoba donde se
agolpaban los inspectores y all en conjunto
atendas a cientos de personas hablando o
protestando en alta voz y al mismo tiempo,
agitando sus papeles, carencia de aire
acondicionado en un pas de altas
temperaturas, carencia de automviles"
Se logr con la Secretara de Obras
Pblicas la remodelacin de la planta fsica, y
el mejoramiento de las condiciones del
ambiente de trabajo con recursos de la propia
Secretara, colaboracin tcnica de OIT y de
algunos Ministerios de gobiernos extranjeros.
Dada la escasez de recursos se obtuvo una
autorizacin para traspasar de la colectora de
Rentas Internas a la Secretara de Trabajo la
distribucin y venta de los distintos
formularios laborales para empresas,
unificados en uno slo, el que aument su
valor de US$0.03 a US$2 al ao. A lo anterior
se agreg una norma reglamentaria por la cual
el trabajador quedaba eximido de la carga de
la prueba de todos aquellos hechos que deban
ser documentados por el empleador, lo que
incentiv las empresas a adquirir los impresos.
Sin que estos recursos fuesen cuantiosos,
permitieron ciertos ingresos adicionales para
cambios mnimos indispensables para la
mejora del ambiente de trabajo: Tres aos
despus todas las dependencias de la sede
central y representacin local de Santiago
contaban con aire acondicionado, cada
inspector recibe en su escritorio al empleador
y/o al trabajador, salones y oficinas
remodelados, muebles nuevos, servicios
computacionales incorporados y la capital de
la Repblica unida en Red con Santiago.
Como consecuencia, se han agilizado los
trabajos, los servicios son mejores y ms
eficientes, se ejerce un control efectivo de la
documentacin y las certificaciones solicitadas
se expiden con rapidez. Menciona tambin
Alburquerque en forma especial que "se
despert en la mayora de los empleados su
vocacin de servicio y el orgullo de ejercer sus
atribuciones con eficiencia".
Conviene tambin citar de esta
experiencia lo que se menciona como "un
poderoso obstculo constituido por una
burocracia acostumbrada a una intervencin
continua y hasta irritante en el contexto de
la relacin de trabajo y que repeta
39
inconscientemente un mismo ritual de largos
aos en el servicio ofrecido a empleadores y
trabajadores". Para estos efectos se eliminaron
algunos trmites sindicales como enviar un
inspector a toda asamblea sindical, y muy
especialmente a la constitutiva y tambin la
sancin de nulidad en caso de su omisin,
aplicndose al efecto el principio de la libertad
sindical reconocido por el Convenio N 87 de
OIT, con lo cual se obtuvo un gran nmero de
horas y das hbiles de los inspectores para
otras tareas. Igual procedimiento se adopt con
los reglamentos internos y convenios
colectivos de trabajo que ahora simplemente
se registran como mera formalidad de
publicidad dejndose el control de su legalidad
a los Tribunales del Trabajo. Otra
modificacin en las funciones se intent al
eliminar la intervencin de la inspeccin en el
caso de suspensiones de relaciones laborales.
Alburquerque reconoce sin embargo que esta
medida fall porque los trabajadores se
resisten a suscribir la suspensin y porque en
los casos excepcionales en que ha ocurrido se
han podido comprobar abusos e intentos de
fraude. Dentro de las medidas adoptadas se
menciona como muy importante la de dejar sin
efecto el carcter obligatorio que tena la
conciliacin administrativa para plantear
demandas ante los tribunales del trabajo, lo
que se seala ha sido resistido por el sector
empresarial, por aumentar la litigiosidad y por
el encarecimiento de los costos que implican
los juicios. Finalmente se tomaron una serie de
medidas administrativas para minimizar
trmites burocrticos repetidos durante largo
tiempo, tales como copias innecesarias, papel
continuo para muchos formularios legales
(para facilitar a las empresas su uso por
computadoras); servicio permanente en las
horas laborables para informacin telefnica,
fusin de una variedad de documentos
utilizadas por las empresas en uno solo; plazo
mximo de treinta das para despachar y
resolver cualquier solicitud, y agilizacin
general de los trmites creando una mstica de
dar respuesta a los problemas con rapidez.
Venezuela. En este caso se introdujeron
principios de planificacin estratgica a partir
de la definicin de una misin ministerial.
Respecto de la Inspeccin del Trabajo se parte
del objetivo de reformular el servicio hacia la
orientacin, asesoramiento y prevencin.
Como estrategias se mencionan la creacin de
un servicio nico de inspeccin, seleccin
de personal profesional multidisciplinario
mediante concurso de oposicin; programas de
capacitacin y adiestramiento del personal,
planificacin de la inspeccin sobre la base de
prioridades.
Estos objetivos y estrategias fueron
adems trazados en el marco de una
modernizacin mayor de desconcentracin
ministerial definiendo un nivel central
normativo, responsable de la elaboracin de
polticas, planificacin y control apoyado por
un nivel regional ejecutor, encargado entre
otras de la funcin de inspeccin.
En el marco del proceso de
modernizacin de los servicios de inspeccin
se menciona la profesionalizacin de los
servicios de inspeccin, operando para efectos
del ingreso un concurso de oposicin. Este
concurso parti con la definicin del perfil de
los candidatos, elaboracin de un reglamento
de ingreso publicado en la Gaceta Oficial,
seguido de un concurso de oposicin
propiamente tal, con aviso en la prensa,
preseleccin sobre la base de credenciales,
seleccin de los mejores calificados en curso
de formacin bsica en seguridad social,
derecho del trabajo e higiene y seguridad
40
industrial (Universidad de Carabobo e Instituto
Tecnolgico del Trabajo y Seguridad
Industrial -IUTSI- de 5 semanas de duracin),
posteriormente la seleccin prosigui a cargo
de los jefes de unidades del servicio nico de
inspeccin, debiendo agregarse que el jurado
calificador estuvo finalmente compuesto por
representantes de la Universidad de Carabobo,
de la IUTSI y del Ministerio del Trabajo (uno
por institucin). El proceso fue acompaado
de programas de entrenamiento y formacin,
con un curso bsico de cinco semanas
otorgado en centros universitarios y cursos de
higiene y seguridad de 6 semanas, terico y
prctico otorgado por especialistas del instituto
de Higiene y Seguridad Industrial de Espaa.
Mejoraron adems la planta fsica y el
mobiliario as como equipos esenciales de
trabajo, especialmente en zonas crticas como
la Zona Occidental y Metropolitana. Al mismo
tiempo mejoraron los sistemas estadsticos,
considerados como herramientas de trabajo de
especial importancia para la toma de
decisiones y se estableci un programa
computacional para mejorar las definiciones
de actuacin coherentes con los
requerimientos nacionales. Esto se
complementa con sistemas telefnicos
gratuitos de consulta (lneas 800).
 Captulo IV
SOBRE FISCALIZACION DE TRABAJO FORZOSO
La OIT ha recogido en un trascendental
documento denominado "Declaracin de
Principios y Derechos Fundamentales en el
Trabajo y su Seguimiento, 1998" un elenco de
convenios fundamentales a ser respetados por
la comunidad de naciones. Este documento fue
aprobado por unanimidad por la Conferencia
de la OIT y ha recibido un importante respaldo
al ser reiterados sus principios en los
numerosos documentos, protocolos y denuncias alcanzaron importante divulgacin
declaraciones suscritas en el mbito de la
regin americana.
El conjunto de convenios que la
Declaracin de OIT de 1998 consagra como
fundamentales son los siguientes: Convenio
sobre la libertad sindical y la proteccin del
derecho de asociacin, 1948 (N 87);
Convenio sobre el derecho de sindicacin y de
negociacin colectiva, 1947 (N 98); Convenio
sobre el trabajo forzoso, 1930 (N 29);
Convenio sobre la abolicin del trabajo
forzoso, 1957 (N 105); Convenio sobre la
edad mnima para trabajar, 1973 (N 138);
Convenio sobre las peores formas de trabajo
infantil, 1999 (N 182); Convenio sobre
igualdad de remuneracin, 1951 (N 100), y
Convenio sobre la discriminacin (empleo y
ocupacin), 1958 (N 111).
Si bien muchos aspectos de estos
convenios son abordados a travs de
procedimientos de fiscalizacin, existen
dificultades para tipificar las conductas
sancionadas, las que muchas veces
corresponden a competencias judiciales, o
de organismos cuasi judiciales, o a
competencias compartidas, en que muchas
veces el rol de la Inspeccin del Trabajo
como institucin aparece limitado, como es el
caso de denuncias sobre violacin de los
derechos colectivos del trabajo. Respecto de
las denuncias sobre discriminacin, stas
resultan tambin muy difciles de configurar
y acreditar.
Sin embargo, existen experiencias
interesantes sobre fiscalizacin acerca del
trabajo forzoso y de trabajo infantil que han
sido destacadas en numerosos informes de
OIT, que se han implementado en Brasil y que
se desarrollan a continuacin.
41
Respecto del trabajo forzoso, en medio de
crecientes denuncias en Brasil, en 1972 el
Obispo de Sao Flix do Araguaia, Monseor
Pedro Casaldliga, se pronunci en Carta
Pastoral sobre la existencia de trabajadores de
su Dicesis sometidos a trabajos forzosos, con
lo cual esta realidad adquiri una certificacin
moral incontestable.53
Transcurridas casi dos dcadas, nuevas
en la prensa. Tales denuncias eran
vehiculizadas a travs de diversas entidades
como representaciones de trabajadores, la
Orden de Abogados de Brasil y organismos
internacionales como OIT y la propia ONU,
hecho que abri el espacio suficiente para que
las propias vctimas tambin denunciasen por
s o a travs de sus familiares la situacin
que les afliga.
Obviamente, se trata de un tema que
aparece completamente apartado de las
realidades y prcticas normales y cotidianas de
un pas que en otros mbitos est marcado por
la modernidad, las nuevas tecnologas y el
desarrollo, lo que ha relegado la discusin de
estas materias dentro de la agenda de
preocupaciones de la sociedad, salvo episodios
espordicos que aparecen destacados en la
prensa.
De este modo el debate sobre la cuestin
del trabajo forzoso se concentra dentro del
gobierno federal, de algunas representaciones
de trabajadores, de algunas representaciones
parlamentarias y de la Iglesia Catlica. La
sociedad apenas revela su condolencia cuando
estos episodios alcanzan cierta relevancia en la
prensa. En parte, ese distanciamiento puede
ser explicado por ser el trabajo forzoso poco
comn o normalmente concentrado en reas
rurales de la Regin Amaznica. Esa regin,
que incluye el Norte y parte de la regin
Centro-oeste del Brasil, se caracteriza por su
gran extensin territorial, menor poblacin y
por la dificultad de acceso a sus reas rurales
debido a los escasos caminos. Factores como
stos facilitan el sometimiento de trabajadores
trasladados hasta estos lugares donde son
mantenidos aislados y bajo vigilancia armada.
 Condiciones como la prisin por deudas,
promesas engaosas en cuanto a condiciones
de trabajo y salario y otras violencias ya
constaban en las primeras denuncias y pasaron
a caracterizar una nueva forma de
esclavitud.54 Hasta el da de hoy la
contratacin de estos trabajadores es
realizada por intermediarios conocidos como
gatos, a veces dependientes de dueos de
haciendas que se encargan de efectuar los
contratos y proveer el transporte.55
Atendidas los crecientes requerimientos
nacionales e internacionales para una
intervencin del Estado, tal demanda se centr
en el Ministerio de Trabajo en orden
a desarrollar acciones gubernamentales
inmediatas y eficaces ante estas denuncias.
Desde luego qued en evidencia que no
corresponda otorgar el mismo tratamiento a
incumplimientos rutinarios que a este tipo de
infraccin, as como la necesidad de acumular
experiencias y preparar la Institucin para
actuar frente a las denuncias de trabajo
forzoso. Por otro lado se torn comn el uso
de la denominacin trabajo forzoso para
calificar otras situaciones de condiciones de
trabajo, que, si bien impropias, no podan
quedar tipificadas como trabajo forzoso, lo que
acarre una cierta confusin en la
interpretacin correcta de la realidad
encontrada. En esta fase el Ministerio del
Trabajo dict una instruccin con el objeto de
actualizar los procedimientos de fiscalizacin
en trabajo rural y orientar sobre el trabajo
forzoso.56 En esta trayectoria seguiran
gradualmente, otras medidas de control e
inclusin de otros Ministerios y entidades, en
la represin al trabajo forzoso, sin perjuicio
que la responsabilidad de operacionalizacin
se mantuvo a cargo de la Secretara de
Fiscalizacin del Ministerio del Trabajo.57
Siempre dentro de las acciones
gubernamentales, en 1995 fue creado tambin
el Grupo Ejecutivo de Represin al Trabajo
Forzoso, GERTRAF, para implementar
acciones articuladas entre las diversas reas de
gobierno una vez que, ms all del contenido
esencialmente laboral, el tema del trabajo
esclavo, infantil o degradante envuelve
aspectos sociales, econmicos, criminales y
ambientales, entre otros.58 Este Grupo qued
subordinado a la Cmara de Poltica Social del
Consejo de Gobierno y coordinado por el
Ministerio de Trabajo con representantes de
42
los Ministerios de Justicia, Medio Ambiente,
Recursos Hdricos y de la Amazona Legal, de
Agricultura y Abastecimiento y de Industria,
Comercio y Turismo.
En 1995 se instituy59 el Grupo Especial
de Fiscalizacin Mvil, coordinado por la
Secretara de Fiscalizacin y dotado de
mecanismos apropiados para agregar mayor
agilidad y control. El instrumento considera la
necesidad de centralizar el comando para
diagnosticar y dimensionar el problema;
garantizar un padrn de procedimientos y
la supervisin directa de los casos
inspeccionados, asegurar el sigilo absoluto en
la tramitacin de las denuncias y dejar la
fiscalizacin local libre de presiones y
amenazas.60 La forma de gestin se tradujo en
un progreso en los resultados de actuacin de
fiscalizacin, que pas a seguir una lgica ms
estratgica de accin, mucho ms gil y segura
y cuya concepcin no es el de una estructura
permanente. Cuenta apenas con cuatro
coordinadores para las diversas regiones,
nominados por Decreto Ministerial, sin que
signifique la creacin de cargos en la
estructura del Ministerio. Todos los
componentes del GM son Auditores
Fiscalizadores del Trabajo (AFT) ubicados en
las Delegaciones Regionales, donde
permanecen a disposicin para entrar en
accin en cualquier momento en que haya una
denuncia de trabajo forzoso o degradante.
Cumplen actividades de planificacin y
ejecucin de acciones fiscalizadoras bajo el
control directo de la Secretara de Inspeccin
del Trabajo (SIT) y cuentan con el apoyo de la
Polica Federal que los acompaan en las
fiscalizaciones.
La formacin de los equipos para cada
accin en terreno queda a cargo de los
coordinadores que procuran considerar
factores de eficiencia, como aptitud y
disponibilidad de las personas para ese tipo de
actividad que ofrece mas riesgos.
Normalmente los AFT reciben una orden de
servicio expedida directamente por la SIT,
prerrogativa prevista en los reglamentos de la
Inspeccin del Trabajo (RIT), para participar
en la operacin por tratarse de localidades
distintas de aquellas en que residen o tienen su
ubicacin funcional.
El Grupo Mvil est orientado hacia la
planificacin y ejecucin de las operaciones
dentro de un padrn de procedimientos
capaces de reducir los riesgos propios a que se
exponen los inspectores y trabajadores y
tambin crear alternativas para situaciones
nuevas o no previstas. Las etapas de
operacin contemplan:
- Denuncia. En esta fase, cabe al
coordinador regional tramitar lo ms
rpidamente posible las informaciones
relativas a la actualidad, origen, veracidad y
finalmente las condiciones de viabilidad para
atender el caso.
- Planificacin. A partir del anlisis de la
denuncia, compete al Coordinador Regional
formular un plan de accin que se somete a la
consideracin de la Coordinacin Nacional. El
plan debe incluir la definicin de la operacin
y el establecimiento de contacto con la Polica
Federal para acompaar los inspectores del
trabajo; solicitud a las Delegaciones
Regionales para que faciliten transporte en
condiciones adecuadas para este tipo de
accin; facilidades de pasajes y viticos para el
personal involucrado; solicitud de permiso
para que los inspectores conduzcan los
vehculos si fuere necesario; solicitud de
recursos para gastos como combustible,
materiales y servicios de terceros, solicitud de
material de expediente, mquinas fotogrficas
y filmadoras, mapas, materiales de primeros
auxilios, herramientas y motosierras; eleccin
de ciudad que sirva de centro de accin,
definicin de fecha y lugar de encuentro de
todos los participantes.
Queda a cargo de la Secretara de
Fiscalizacin, despus de aprobar el plan
enviado por la Coordinacin Regional, adoptar
providencias en el sentido de liberar agentes
de inspeccin ubicados en las Delegaciones
Regionales, establecer contactos con la Polica
Federal y proveer los recursos financieros y
materiales para realizar el cometido.
Gran parte del xito de la accin reside en
la clara definicin de roles a ser adoptados por
cada uno de los componentes del equipo,
razn por la cual cabe al Coordinador trazar un
plan de operaciones despus que el equipo se
rene. El tema de seguridad queda a cargo de
los miembros de la Polica Federal y los temas
ligados a las formas de traslado, accin en
43
terreno y disciplina son discutidas y acordadas
por el equipo.
La fiscalizacin est orientada en el
sentido de formular informes bien
circunstanciados, enriquecidos con fotos,
filmes, grabaciones de relatos, testimonios y
todo lo que fuere considerado relevante como
medio de prueba para procedimientos en otras
instancias. En esta fase de accin lo ms
importante es la identificacin de los
trabajadores que deseen salir del local y
retornar a sus municipios o lugares de origen.
En el caso de haber omisin de socorro, accin
de violencia flagrante contra trabajadores o
porte ilegal de armas por parte de los
denominados "gatos" (enganchadores),
gerentes o hacendados, stos sern conducidos
a la Prefectura de Polica local.
Como resultados puede mencionarse que
entre los aos 1995 a 2000, el nmero
alcanzado por la accin del Grupo Mvil fue
del orden de 157.693 trabajadores, habiendo
sido liberados 1.999, por efecto de estas
operaciones. Las actividades econmicas
donde hay registros de mayor incidencia de
trabajo forzoso son las carboneras, las
actividades de corte de forraje, zafra y
plantaciones de caf y caa de azcar.
La accin represiva ha sido marca
distintiva del trabajo del Grupo. Sin duda, en
casos como el de trabajo forzoso, la
fiscalizacin perdera su significado en caso
que no estuviese movilizada para utilizar todas
las atribuciones de polica administrativa, si
fuesen necesarias.
El Grupo Mvil tambin se distingue por
la capacidad de generar resultados sin alterar
la estructura fsica de la institucin. Los
cuidados con el anlisis de las denuncias
y la planificacin, agilidad y sigilo, estn
directamente ligados a la eficiencia de la
accin. Las tcticas definidas para la operacin
son decisivas para la constatacin de las
condiciones y liberacin de trabajadores
cuando correspondiera. Finalmente, a partir
del informe o en caso de infraccin flagrante,
la actividad fiscalizadora puede desembocar en
penas para los infractores, caracterizndose de
esa forma, como una accin eficaz.
 Captulo V
SOBRE FISCALIZACION DE TRABAJO INFANTIL
Como anticipamos, en Brasil se ha
desarrollado igualmente una experiencia que
ha sido destacada en informes de OIT, relativa
al trabajo infantil.
En efecto, y a partir de evaluaciones de
OIT, de 16.09% del universo infantil y
adolescente ejerca algn tipo de actividad. Se
afirmaba que ste era uno de los mayores
ndices de Amrica Latina y el mayor entre los
pases de MERCOSUR.61 En razn de la
magnitud del problema, Brasil fue el primer
pas de Amrica Latina en ser elegido para la
implementacin, en 1992, del Programa
Internacional de Eliminacin del Trabajo
Infantil IPEC, desarrollado por OIT.
El trabajo infantil en Brasil,
principalmente en sus reas rurales, pas a
integrar el debate de la sociedad civil, a partir
de las denuncias de dicha prctica en
carboneras, industrias del calzado o referidas
a explotacin de nios en caa de azcar. Poco
tiempo despus, y a travs de mapas ad-hoc
realizados a travs de la fiscalizacin
ministerial se identificaron tambin otros focos
de explotacin de nios y adolescentes.
El texto constitucional de 1988 fij la
edad mnima para el trabajo en 14 aos, lmite
que subi a 16 aos a partir del ao 2000, lo
que agreg para efectos de cobertura legal un
gran contingente de jvenes en fase etrea de
15 a 16 aos. Este contingente fue nuevamente
modificado en el 2001, al ser ratificado el
Convenio N 182 de OIT, sobre prohibicin de
las peores formas de trabajo infantil, sobre
cuya base y conclusiones de una comisin
tripartita el ministerio ampli el espectro de la
fiscalizacin para las actividades prohibidas
para menores de 18 aos. Actualmente, una
resolucin ministerial individualiza 82 tipos de
trabajo que, en razn de su naturaleza o modo
de ejecucin implican resultados perjudiciales
a la salud, a la seguridad y a la moral de nios
y adolescentes y que por tanto quedan
prohibidas.
El problema del trabajo infantil en Brasil
pas claramente a formar parte de la agenda
institucional del Gobierno en la dcada de los
44
90, an cuando antes ya haba sido centro de
profundos debates, desde la poca que
antecedi la Constitucin de 1988, y en la cual
el concepto de ciudadana estaba en la orden
del da y en que los derechos de los nios
pasaron a ganar un peso sin precedentes. Al
mismo tiempo el tema tena un gran espacio de
discusin en el mbito de organizaciones
internacionales o en organizaciones no
gubernamentales (ONG).
Son muchos los factores sealados como
causa del trabajo infantil en Brasil. Sin
embargo hay consenso en que la pobreza es la
que tiene mayor incidencia. Con todo, existen
importantes estudios que coincidiendo en que
sta sea la causa principal, determinan que no
es la nica determinante y que operan tambin
las denominadas causas subjetivas.62
Conviene subrayar que ante este escenario se
hace necesario procesar el perjuicio que el
trabajo precoz trae consigo sobre la salud
fsica, squica y social de estos nios,
condicionndolos a un ciclo de pobreza que se
transfiere para las generaciones siguientes.63
La gravedad y proporcin de las
denuncias impulsaron al Gobierno a tomar
medidas efectivas de combate al trabajo
infantil y de movilizacin de la sociedad y
atendida su gran complejidad y causas
mltiples las acciones gubernamentales tenan
que orientar polticas con estrategia y acciones
que implicasen a los diferentes rganos
competentes en el gobierno y la asociacin con
otras entidades.
La cuestin pas a ser tratada dentro del
mbito de los derechos humanos y los
ministerios de las reas sociales pasaron a
incorporar acciones que contribuyesen al
combate al trabajo infantil en sus planes de
accin. Sin embargo la responsabilidad mayor,
con las acciones ms efectivas, le
correspondera al Ministerio de Trabajo, y,
posteriormente, en accin conjunta, con el
Ministerio de Previsin y Asistencia Social.
El Ministerio de Trabajo de Brasil ha
desarrollado las estrategias de gobierno basado
en dos ejes:
- Polticas generales de desarrollo
econmico y social que tienen impacto sobre
el bienestar de los nios.
- Polticas especficas de combate al trabajo
infantil.64
La preocupacin del gobierno resida en
desarrollar acciones y programas en el rea
social integrados y sistmicos, incluyendo las
reas de trabajo, educacin, salud, cultura,
derechos humanos y previsin social.
En estas diferentes reas se destacan un
sinnmero de iniciativas, transformados en
planes y programas gubernamentales. En el
rea de trabajo, se desarroll un diagnstico
preliminar de los focos de trabajo infantil y de
adolescentes en Brasil, planificado y
desarrollado por la fiscalizacin del trabajo.
No obstante, lo interesante del conjunto de las
iniciativas reside en que se abord el tema
desde una perspectiva multicausal, buscando
atacar el problema desde esa perspectiva.
De all entonces que en el rea de
educacin se encuentren los programas del
libro didctico, del transporte escolar, de salud
escolar, de aceleracin del aprendizaje, de
alfabetizacin de jvenes y adultos, todo nio
al colegio, educacin profesional bsica y el
plan de valorizacin del libro didctico, todos
los cuales apuntan a desarrollar el factor
pedaggico como un medio para que el nio o
adolescente no abandone sus estudios o los
recupere y termine.
En el rea de trabajo, empleo e ingreso,
destacan tambin los programas de generacin
de empleo e ingreso y el de calificacin
profesional (Ministerio de Trabajo y Empleo)
y de fortalecimiento de la agricultura familiar
(a cargo del Ministerio de Agricultura).
En otras reas pueden mencionarse los
siguientes programas: En Salud: el Programa
de Prevencin de Ofensas en el Trabajo del
Nio y del Adolescente; en el de Asistencia
Social y Sistema de Proteccin Social: El
Programa Brasil Nio Ciudadano y el
Programa de Erradicacin del Trabajo Infantil
(PETI), y en el rea de Justicia y Derechos
Humanos: el Programa Nacional de Derechos
Humanos.
Es interesante que a esta iniciativa de
Gobierno se han agregado algunos programas
no gubernamentales como los de la Empresa
Amiga del Nio de la Asociacin Brasilera de
Fabricantes de Juguetes, el Instituto pro-Nio
creado por empresarios de la Industria de
45
Calzado y con participacin del Sindicato de
Zapateros (en Sao Paulo) y la Asociacin
Brasilea Multiprofesional de Proteccin de la
Infancia y de la Adolescencia.
Por ltimo, este conjunto de programas
est tambin apoyado por una fuerte
cooperacin internacional entre los cuales
destacamos el Programa Internacional para la
Erradicacin del Trabajo Infantil (vinculado a
OIT, tiene un Comit directivo, con
representacin de Gobierno, empleadores y
ONG), plan de accin adoptado por la
Declaracin sobre la Sobrevivencia,
Proteccin y Desarrollo del Nio. La mayora
de los programas cuentan con apoyo de
UNICEF, OIT y UNESCO.
La dimensin social del trabajo infantil
llev el problema a ser considerado como
prioridad del Gobierno. Con esa concepcin,
fue incluido como una de las acciones
especficas del Plan Plurianual 2000/2003 del
Programa Avanza Brasil de la Presidencia
de la Repblica, en el mbito del Programa de
Erradicacin del Trabajo Infantil cuyas
acciones son desarrolladas por el Ministerio de
Trabajo y Empleo con el Ministerio de
Previsin y Asistencia Social. Las acciones del
MTE producen los insumos necesarios para
atender los dems programas, en especial los
de asistencia al nio y de promocin social de
las familias: Fiscalizacin; mapas de focos de
trabajo infantil por municipio; estudios e
investigaciones sobre trabajo infantil y su
impacto; edicin y distribucin de
publicaciones institucionales sobre el trabajo
infantil; promocin de eventos para
sensibilizacin de la sociedad, y campaa
nacional que refuerce la importancia del
combate al trabajo infantil. Vale la pena
subrayar que las acciones en el mbito de la
previsin social estn orientadas a la
distribucin de becas o subsidios para las
familias que retiran sus nios del trabajo y los
mantuvieren en el colegio en forma integral.
Como acciones de la Inspeccin del
Trabajo respecto del trabajo infantil
deberamos anotar que a partir de 1995, se
crearon las Comisiones Estaduales de
Combate al Trabajo Infantil, posteriormente
transformados en Ncleos de Combate al
Trabajo Infantil y actualmente en Grupos
Especiales de Combate al Trabajo Infantil y
Proteccin al Adolescente (GECTIPA). Estas
estructuras fueron creadas para actuar en el
mbito de las Delegaciones Regionales
del Trabajo.
El Ministerio del Trabajo, a travs de los
referidos Grupos Especiales, ms directamente
implicados en el tema, busca planificar
sus acciones con elementos de una estrategia
global, entendindose por tal la articulacin
de polticas, programas y acciones
gubernamentales de los tres niveles de
gobierno: Federal, estadual y municipal,
agregndose la importante participacin social.
Estos grupos fueron dispuestos para la
elaboracin de un Diagnstico Preliminar de
los Focos de Trabajo del Nio y del
Adolescente, cuyo objetivo principal era la
identificacin de los focos existentes para
orientar y reforzar las acciones de combate al
trabajo infantil. Trabajaron en ese diagnstico
los equipos de fiscalizacin de todas las
Delegaciones Regionales de Trabajo.
En 1997, los ncleos estaduales ligados a
la Secretara de Fiscalizacin del Trabajo
(SEFIT), concentraban sus actividades en la
actualizacin del diagnstico publicado en
1996, en la fiscalizacin de aquellas
actividades donde fueron constatadas las
formas ms intolerables de utilizacin de
mano de obra infantil y en la participacin
activa de actividades de formacin de red
(nacional o estadual) de proteccin al nio, al
adolescente y a sus familias.
En 1996, las Secretaras de Fiscalizacin
y de Asistencia Social iniciaron operaciones
conjuntas en las carboneras del Mato Grosso
do Sul, las plantaciones de caa de azcar en
Pernambuco y en la regin de cultivo de
camo (sisal) en Baha.
En los Estados, ya en el ao 1997, hubo
un avance considerable en el trabajo realizado
por los ncleos, tornndolos en referencia en
el proceso de movilizacin y desarrollo de
asociaciones y formacin de red para la
prevencin y erradicacin del trabajo infantil.
An con resultados distantes del objetivo
de erradicacin del trabajo infantil,
deberamos anotar que el programa PETI, a
travs de sus comisiones estaduales y
municipales, proporcion las becas necesarias
para alejar los nios del trabajo y mantenerlos
en el colegio. Slo en el ao 2000 fueron
concedidos cerca de 400 mil becas en diversas
ciudades del pas, cambiando la realidad y
calidad de vida de nios y familias
beneficiadas.65
46
Como sistema de control e informacin se
implement otro sistema especial, de Apoyo
en el Combate al Trabajo Infantil (ACTI), con
el objeto de administrar informaciones de los
GECTIPAS sobre las acciones sobre trabajo
infantil.
Se trata de un programa de auxilio
computacional, desarrollado por un equipo de
auditores fiscalizadores de la Secretara de
Inspeccin del Trabajo y destinado a
constituirse en herramienta de planificacin,
evaluacin retroalimentadora y especialmente
de transparencia de los procesos y resultados
de acciones exclusivas de la Inspeccin del
Trabajo y de aquellas realizadas con concurso
de otros agentes pblicos o de la sociedad
civil. De fcil aplicacin e instalacin simple,
est dividido en tres mdulos, cada uno en
diferentes niveles de gerencia de las acciones
de los GECTIPAS. Programa "amigable", en
poco tiempo acostumbra al fiscalizador con la
accin informtica. Este programa se basa en
un banco de datos, accesible va red y
alimentado por los propios Grupos a medida
que desarrollan ms acciones e investigaciones
que pueden ser realizadas utilizando los
criterios de las Investigaciones Nacionales por
Muestras de Datos o por los criterios del
Ministerio de Trabajo y Empleo.
Son ms de 40 tablas de investigacin,
proporcionando anlisis de diferentes
perspectivas y una gran variedad de anlisis
grficos, tanto sintticas como analticas
tornndolo un elemento fundamental para los
Auditores Fiscales y GECTIPAS.
En el primer mdulo, el programa ACTI
es presentado como una herramienta de
anlisis de datos pertinente al trabajo infantil,
siendo utilizado como una fuente de
informacin a los Coordinadores y
Subcoordinadores de los GECTPAS, en la
elaboracin de la planificacin de las acciones
fiscalizadoras. Permite la investigacin de la
informalidad en cualquier fase etrea, adems
de verificar la eficacia de las acciones, a travs
de su evolucin histrica. El auditor puede
valerse de herramientas como la divisin
por fases etreas, sexo y criterios de ocupacin
y por perfil, como frecuencia escolar,
remuneracin e informalidad, entre otros
factores.
En el segundo mdulo se busca evitar la
burocracia de los Grupos Especiales, adems
de dar visibilidad a las acciones fiscalizadoras
realizadas en sectores donde SEFIT no
registra. Este mdulo tambin procura
promover una mejor interaccin entre el MTE
y sus asociados gubernamentales y no
gubernamentales, a travs de herramientas de
envo y recepcin de informaciones.
El programa ACTI tambin registra las
acciones de fiscalizacin en el sector informal
y dirige los casos que sobrepasan la
competencia del MTE hacia los organismos
competentes.
Dentro de sus funciones, destcase
incluir, alterar o excluir las acciones
fiscalizadoras, educativas y proporcionar
seales para los usuarios del sistema. En las
acciones fiscalizadoras son incluidos los datos
genricos de accin, tales como lugar, fecha y
empleador y datos especficos de los
trabajadores, que despus son enviados a otros
organismos o instituciones que tengan
competencia compartida o relacionada en
funcin de sus facultades o de proyectos
especiales de accin en este mbito. Una
accin fiscalizadora es incluida en ACTI
cuando ella no puede ser registrada en SEFIT,
dada la inexistencia del empleador definido y
cuando, a pesar de estar en el sistema
convencional, ella contiene casos de nios y
adolescentes que no tuvieran sus casos
totalmente resueltos y demanden la
concurrencia de otros organismos, con el fin
de proveer una solucin ms integral al
trabajador alcanzado por la fiscalizacin.
47
Al finalizar la accin fiscalizadora debe
indicarse a cuales otras unidades el caso
deber ser derivado. Los informes con todos
los datos de los trabajadores indicados pueden
ser dirigidos a los organismos relacionados y,
en caso que no fueran efectivamente enviados,
ste quedar registrado como en suspenso en
GECTIPA y registrado negativamente para la
estadstica interinstitucional.
Un resumen de actividades ejecutadas por
el Grupo en el mes respectivo, puede ser
tambin fcilmente gerenciado a travs de este
programa, indicando los recursos aplicados,
las acciones organizadas, la cantidad de
denuncias y la cantidad de reuniones tcnicas
realizadas.
En el tercer mdulo, los inspectores
aprendern a utilizar el sistema ACTI como
una herramienta general que permite el
acompaamiento cuantitativo y cualitativo de
las acciones de combate al trabajo infantil,
desde el nivel fsico hasta el nivel nacional.
Finalmente, este sistema auxilia a los
GECTIPA acompaando los resultados
cuantitativos y cualitativos de la fiscalizacin,
evaluando el nivel de los asociados y
redireccionando, corrigiendo o reforzando las
estrategias ya trazadas. Este acompaamiento
puede ser hecho a travs de tablas y grficos,
verificndose el nmero de acciones
alcanzadas, sus indicadores, acciones o sin
aplicacin de resolucin de infraccin o
derivamientos.
 CONCLUSIONES
A modo de reflexiones finales se aprecia
que la Inspeccin del Trabajo, inserta dentro
del sistema de Administracin del Trabajo no
ha perdido vigencia ni actualidad y que, por
el contrario sigue constituyendo un factor
esencial de humanizacin de las relaciones de
trabajo, de la bsqueda de "trabajo decente".
Sin embargo, debe modernizar su quehacer
a partir de un reenfoque de su misin,
adecuada a las bipolaridades de un mundo
tecnologizado, por una parte, y a una "antigua
economa" que subsiste, en los pases de la
Regin, particularmente en los menos
desarrollados.
En esta perspectiva, debera ciertamente
continuar el desarrollo de las experiencias de
modernizacin, a partir de las realidades de los
diferentes pases, partiendo desde las bases de
un Convenio N 81 cuya vigencia sin duda se
mantiene, como estatutos apropiados, carrera
funcionaria, nmero adecuado de inspectores,
normas claras sobre actuacin en las visitas a
terreno y procedimientos transparentes pero
dando cuenta de una realidad en proceso de
cambio, con realidades econmicas que siguen
ancladas en procesos tradicionales de
produccin y con una emergente
transformacin derivada de la tecnologa y
apertura de mercados.
Igualmente resultan importantes los
mecanismos de consulta que para la
Administracin del Trabajo consulta el
Convenio N 150, que aplicados a la
Inspeccin del Trabajo debieran significar una
mayor participacin y, en consecuencia,
ingerencia y responsabilidad, de los actores
sociales, empleadores y organizaciones
sindicales, en las normas y procedimientos de
la Inspeccin del Trabajo.
En cuanto a la misin de control de la
Inspeccin del Trabajo, ciertamente continuar
el debate entre sus aspectos pedaggicos y
sancionatorios, sobre lo cual no podemos sino
coincidir que la represin no tiene significado
por s misma sino como instrumento para la
obtencin de un fin que en nuestro campo, se
traduce en el cumplimiento de la legislacin
laboral, y por esa va, en una contribucin a
los valores de equidad y paz social. Por ende,
debieran continuar profundizndose todos los
mecanismos de difusin de la legislacin
48
laboral y normas que las complementen, pero,
sin perjuicio, el Estado debiera igualmente
tener preparados dispositivos para acciones
enrgicas en caso de violaciones graves a
derechos humanos laborales fundamentales,
tales como el de trabajo forzoso o dispositivos
basados en coordinacin de equipos o redes
interministeriales, como en el caso del trabajo
infantil, especialmente en sus peores formas.
La Inspeccin del Trabajo debiera adems
adaptarse a estrategias de accin en ambientes
de diversidad e incertidumbres, para cuyos
efectos la planificacin estratgica otorga un
instrumental extremadamente importante. Esto
debiera ejecutarse a los ms diferentes niveles,
a partir de la identificacin de los siguientes
factores:
- Cmo se planifica, implementa y evala
cada accin.
- Elementos que impulsan la toma de
decisin en los diferentes escenarios (cadena
lgica ms eficiente).
- Modalidades de operacin ante la
complejidad y diversidad de las relaciones
laborales actuales.
- Medidas simples a tomar que reflejen
resultados positivos de accin eficaz
inmediata, sin grandes alteraciones en las
estructuras funcionales.
- Medidas ms complejas necesarias que se
reflejen en una efectividad de accin y que
generen credibilidad del servicio para el
conjunto de polticas pblicas y ante la
comunidad.
Dependiendo de los recursos de cada pas,
es posible introducir adems apoyos
tecnolgicos, especialmente de tipo
informtico. Sin embargo, debera tenerse
presente que los planes informticos se
construyen a partir de procesos de
planificacin estratgica previamente
diseados de los cuales los primeros son
instrumentos aplicados. Lo mismo cabe
agregar respecto de procedimientos y tcnicas
de difusin en el mbito externo del servicio.
Los recursos humanos de la Inspeccin
del Trabajo, resultando indispensables para el
buen xito de la misin de estos servicios
debieran por tanto ser contratados sobre bases
permanentes, con concursos pblicos, de modo
que no interfieran en su quehacer los cambios
polticos que afecten eventualmente a las
jefaturas. Una adecuada poltica de desarrollo
de los recursos humanos hacia el interior
de los servicios, naturalmente debiera incluir
mecanismos de capacitacin y formacin
permanente en todos los niveles,
especialmente de los inspectores.
Inspectores adecuadamente remunerados,
con incentivos por desempeo basados en su
mayor productividad, pueden adems dar
mayores garantas de probidad en el sistema,
tanto a empleadores como a trabajadores, y de
profesionalismo en su actuar.
Sistemas de informacin permanente, con
adecuados sistemas de estadsticas, datos
recogidos adems en los restantes servicios
del Estado, e igualmente informacin
proporcionada por entidades privadas,
prioridades mencionadas por los actores
sociales, muestreos, consultas con ciudadanos
pueden colaborar para una mayor eficiencia en
el quehacer institucional.
Por ltimo, resulta importante desarrollar
una concepcin que incluya el desarrollo de
redes sinrgicas, cambiando el concepto
tradicional de las jerarquas, articulando las
polticas econmicas con las sociales y
abordando con realismo el diseo de las
polticas pblicas, su desarrollo y evolucin,
con cuadros profesionalizados y con una muy
activa auscultacin de la sociedad civil, con la
cual debe interactuar. Todos estos conceptos
cobran particular fuerza en un servicio como el
de la Inspeccin del Trabajo, vinculada de
manera privilegiada con empresarios,
trabajadores y sus organizaciones, y con la
realidad de las fbricas, talleres, as como con
la "nueva economa" y de esta forma
contribuir eficientemente a los objetivos de un
desarrollo econmico sustentado en el
cumplimiento de normas bsicas del trabajo.
En sntesis pueden ser formuladas las
siguientes conclusiones y sugerencias a
la consideracin de la Conferencia
Interamericana de Ministros de Trabajo:
- Existe consenso en la vigencia y
actualidad de la Inspeccin del Trabajo como
rgano y como funcin en tanto institucin
destinada a ser garante del orden pblico
laboral. Sin embargo, los modelos de
inspeccin y sus grados de desarrollo varan
entre todos los pases, adaptados a su historia,
geografa y nivel de desarrollo socio
econmico.
49
- Se requiere el permanente ajuste y
modernizacin de este instituto segn los tipos
de desarrollo econmico y modos de
produccin que alcancen los pases.
- Se sugiere la conveniencia de establecer
y/o mejorar los mecanismos de consulta y
participacin de los actores sociales en los
procesos de diseo, puesta en marcha y
evaluacin de normativas y planes de
fiscalizacin y especialmente en los planes de
su modernizacin.
- Aparece cada vez ms importante la
actividad de prevencin en lugar de
actividades reactivas. La difusin de la
normativa laboral y de seguridad social, que
hoy da se facilita con los avances en
telecomunicaciones (Internet y otros) puede
jugar un papel destacado para estos efectos.
- Debiera buscarse el justo equilibrio entre
las facultades sancionadoras y las actividades
pedaggicas de los inspectores, conforme a las
distintas realidades nacionales o regionales.
Para estos efectos debieran actualizarse
procedimientos y manuales de inspeccin.
- Los procesos de modernizacin suponen
mtodos de planificacin estratgica, sobre la
base de administracin por objetivos. Esto
supone una adecuada identificacin de la
misin, visin y funciones asignadas a la
institucin, de los objetivos y metas
especficas, y de una evaluacin permanente
de los resultados alcanzados, en perodos
razonables de referencia. Vincular incentivos
remuneracionales con objetivos estratgicos
pudieran ser instrumentos adecuados para
planificar y priorizar adecuadamente las reas
de mayor importancia a fiscalizar.
- Se sugiere el desarrollo de un nuevo y
ms eficiente relacionamiento institucional con
las dems instituciones pblicas y privadas
relacionadas con la fiscalizacin laboral.
- La informtica y la nueva tecnologa
debieran incorporarse a los procesos de
modernizacin de la administracin laboral.
Sin embargo, los planes informticos reposan
sobre la base de las definiciones del plan
general que adopte la institucin.
- Resulta de fundamental importancia para
los procesos de modernizacin de la
Inspeccin del Trabajo el desarrollo de sus
recursos humanos, para lo cual debe ponerse
particular nfasis en los mecanismos de
seleccin de sus integrantes, adecuado
entrenamiento inicial y formacin permanente,

garanta de carrera funcionaria con estabilidad
en el cargo, remuneraciones que incorporen
incentivos de productividad y otras polticas
que garanticen un cuadro permanente y
eficiente.
Notas
1
Tokman, Vctor E. y Martnez, Daniel: "La
agenda laboral en la globalizacin: Eficiencia
econmica con progreso social". OIT, 1999.
2 21
Tokman y Martnez. Op. Citada.
3
Von Richthofen, Wolfgang. "Nouvelles
strategies de prvention pour linspection du
travail". Documento N56. OIT. Ginebra, 1998.
4 22
Oficina Internacional del Trabajo. "La
Inspeccin del Trabajo". 1986; Bureau
International du Travail "L'inspection du travail",
1999.
5
Ley de 22 de junio de 1982, "Para proteger la
salud fsica y moral de los aprendices y otros
obreros" empleados en fbricas de hilados y
tejidos. OIT. "L'inspection du travail". Op. Citada.
6
OIT. "L'inspection du travail". Op. Citada.
7
Wallin Michel. "Orgenes y perspectivas de la
Administracin del Trabajo". OIT, Ginebra,
Revista Internacional del Trabajo. Vol.80 N 1.
Julio, 1969.
8
Valtics, Nicols. "Derecho Internacional del
Trabajo", Madrid, 1977.
9
De la Cueva Mario, "Derecho Mexicano del
Trabajo". Tomo II, Mxico, 1967. Pg. 877.
10
Wallin, Michel. Op. Citada.
11
Morgado, Emilio. El nuevo marco
econmico, jurdico y social de la Administracin
Laboral y de los Ministerios del Trabajo". OIT.
Volumen 51. Santiago, 1997.
12
Martnez, Daniel. "Administracin Laboral y
Ministerios del Trabajo en el Siglo XXI".
Pg. 161 y sgts.
13
La Inspeccin del Trabajo se organiza en
Argentina en 1912, con la ley 8.999. Anteriormente
el control lo cumpla la polica (descanso
dominical).
14
OEA. Pgina Web: www.oas.org.
15
Daza, Jos Luis, El MERCOSUR y la
Inspeccin del Trabajo. El Mercado Comn del
Sur: MERCOSUR. Estudio de caso sobre una
experiencia de integracin econmica. OIT. 1997.
16
Compa, Lance. "Labor Rights and Labor
Standards in International Trade". Journal Law &
Policy in International Business. Volume 25, Issue
1, 1993. Georgetown University Law Center
17
Ciudad, Adolfo, "Las Normas Laborales y el
Proceso de Integracin en las Amricas". OIT,
Lima, 2001.
50
18
McGuiness, Michael Joseph. "The Landscape
of Labor Law Enforcement in North America: an
Examination of Mexico's Labor Regulatory Policy
and Practice". The International Law Journal of
Georgetown University Law Center.Volume 29,
N 3. 1998.
19
Lecuyer, Normad. "Les nouvelles
administrations du travail. Des acteurs du
dvelopement". OIT. 2000.
20
Benadon, Marc. "Les relations du travail et
lemploi telles quelles sont refletes dans les
diffrents pays". Documento N 56. OIT.
Ginebra, 1998.
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Argentina. "Sistema Integrado de Inspeccin del
Trabajo y de la Seguridad Social". Noviembre,
1996.
"La Legislacin Laboral de Canad, Estados
Unidos de Amrica y Mxico. Informe Preliminar
al Consejo Ministerial - ACLAN".
23
Galn, Pedro. "La Inspeccin del Trabajo.
Tendencia histrica y reformas recientes". Revista
Derecho del Trabajo, ao LIX, N 5, mayo 1999.
24
Galn, Pedro. Op.citada.
25
Gonalves, Vera Olimpia, Secretaria de
Inspeccin del Trabajo de Brasil. Entrevista en
Revista "O Elo", marzo, 1999.
26
Sobre el perfil preventivo de la inspeccin la
Conferencia de OIT se ha pronunciado reiteradas
veces en las numerosas normas internacionales,
especialmente en el Art. 3 del Convenio N 81,
Art. 6, prrafo 1 del Convenio N 129, y sus
respectivas recomendaciones N 81 y 133.
27
Courdouan, Jean. "Nouvelles stratgies de
prevention pour linspection du travail". OIT N
56, Ginebra, 1998.
28
Von Richthofen, Wolfgang. "Nouvelles
strategies de prvention pour linspection du
travail". Documento N 56. OIT. Ginebra, 1998.
29
Derrien, Jean Maurice; Xirau, Daniel y Cano,
Andr "Labour Inspection Systems and Labour
Inspectors Training Policies", 1993. International
Seminar on the Training of Labour Inspectors.
Lyon, 1992.
30
OIT. "L'Inspection du Travail". Op. Citada,
Pg. N 39.
31
Birdsall, Nancy y De la Torre, Augusto.
"Economic Policies for Social Equity in Latin
America", 2001. Washington Contentius. Carnegie
Endowment for International Peace and
Inter-American Dialogue. (www.ceip.org)
(www.thedialogue.org).
32
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www.mtb.gov.br; Canad: www.hrdc-drhc.gc.ca;
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www.sinpro.gov.co/mintrabajo/; Estados Unidos:
www.dol.gov; Mxico: www.stps.gob.mx Per:
www.mtps.gob.pe; Uruguay: www.mtss.gub.uy.
33 50
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34
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comentada". Editorial Atlntida, 2001. Art. 25. de Desarrollo". Ediciones del Ministerio del Trabajo.
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35 52
Decreto con Fuerza de Ley 2 de 1967. OIT, Proyecto MATAC, "Memoria de los
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Programa de Transformaao de MTE.: Secretara de Estado de Trabajo". Repblica
Desenvolvimento dos Auditores Fiscais do Dominicana. 2000.
53
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junio 2000. capital na frente pioneira e o renascimento da
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54
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55
Ginebra, 2000. OIT. "Alto al Trabajo Forzoso". 2001. Informe
38
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Banco Interamericano de Desarrollo (BID) De fundamentales en el trabajo. (Pginas N 26 y sgts.)
56
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Pginas 433 y siguientes. y de la Secretara de Seguridad y Salud en el
39
Faras, Vilma. Desigualdad en Amrica Latina. Trabajo. Instruccin Normativa Intersectorial N 1,
El debate postergado (Desigualdade na Amrica marzo de 1994, sobre Procedimientos de
Latina el debate adiado), 2000. fiscalizacin en el tratamiento del trabajo forzoso
40
FGTS. Este fondo tiene por objeto proveer al rural.
57
trabajador que pierde su empleo de una MTB. Decreto N 1.538 de 27.06.95 que cre
determinada prestacin social que le cubre la el Grupo Ejecutivo de Represin al Trabajo
cesanta. Forzoso (GERTRAF). Con posterioridad se
41
Brasil. Programa de Transformacin del dictaron otros decretos, reglamentos y
Ministerio de Trabajo y Empleo: desarrollo de los reconocimientos de la autoridad pblica para
auditores inspectores del trabajo. enfrentar el tema a travs de los mecanismos de
www.mte.gov.br/sit/perfil/implantaao. Inspeccin del Trabajo. Pueden mencionarse el
42
Brasil. Ley 8.630/93 de Modernizacin de los Decreto N 1982 de 14.08.96 y la Resolucin
Puertos. N 101 de 1996. El documento de la Presidencia de
43
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arreglo al seguimiento de la Declaracin de la OIT de 1996 y el Programa Nacional de Derechos
relativa a los Principios y Derechos Fundamentales Humanos del Ministerio de Justicia del mismo ao
en el Trabajo, Captulo II". Ginebra, marzo del se inscriben en esa estrategia.
58
2000. OIT. Alto al trabajo forzoso. Op. Citada.
44 59
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45 60
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de sant et de la securit du travail, 1998. Secretara de Fiscalizacin, 1997.
46
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61
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47
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51
62
Segn Alexim, La cultura brasilea de que el
trabajo ennoblece al hombre, aliada a bajo ingreso
familiar y falta de actividades complementarias en
los colegios como deporte y esparcimiento,
contribuyen a agravar el cuadro. Op. Citada.
63
Es interesante la evolucin cultural del
concepto trabajo como innoble o inferior en la
Colonia, como contraposicin a la vagancia hacia
52
fines del Sigo XIX y en la bsqueda de proteger al
menor, pero sin cuestionar el trabajo infantil, en la
primera mitad del Siglo XX. Op. Citada.
64
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