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Redefinies das fronteiras

entre o pblico e o privado:


implicaes para a
democratizao da educao
Vera Maria Vidal Peroni
Organizadora

Redefinies das fronteiras


entre o pblico e o privado:
implicaes para a
democratizao da educao

2013
Autores e autoras 2013

Editorao e impresso: Oikos


Capa: Juliana Nascimento
Reviso: Rui Bender
Arte-final: Jair de Oliveira Carlos

Conselho Editorial
Bernardete A. Gatti
Iria Brzezinski
Maria Celia de Abreu
Osmar Favero
Pedro Demo
Rogrio de Andrade Crdova
Sofia Lerche Vieira

Liber Livro Editora Ltda.


CLN Qd. 315 Bloco B
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Fone: (61) 3965-9667
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www.liberlivro.com.br

R314 Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: impli-


caes para a democratizao da educao. / Organizado-
ra Vera Maria Vidal Peroni. Braslia: Liber Livro, 2013.
352 p.; 16 x 23cm.
ISBN 978-85-.......-......-......
1. Educao. 2. Poltica educacional Relao Pblico-
privado. 3. Democratizao da educao. 4. Relao Edu-
cao pblica e privada. I. Peroni, Vera Maria Vidal.
CDU 37
Catalogao na publicao:
Bibliotecria Eliete Mari Doncato Brasil CRB 10/1184
Sumrio

Apresentao ....................................................................................... 7
A privatizao do pblico: implicaes para a democratizao
da educao ......................................................................................... 9
Vera Maria Vidal Peroni
A nova filantropia, o capitalismo social e as redes de polticas
globais em educao ........................................................................... 33
Stephen J. Ball
Antonio Olmedo
Autonomia das escolas: entre pblico e privado ................................... 48
Joo Barroso
Diretor(a) de escola pblica: unipessoalidade e concentrao
do poder no quadro de uma relao subordinada ................................ 58
Licnio C. Lima
Reforma do Estado e polticas pblicas: a governao em ao.
Notas de um estudo no campo da Educao e Formao
de Adultos em Portugal ...................................................................... 82
Ftima Antunes
Paixo pela educao... privada Educao e terceira via em
Portugal: da Revoluo dos Cravos aos nossos dias ........................... 120
Raquel Varela
Sandra Duarte
Las actividades de extension en el marco de la responsabilidad
social universitaria y las politicas de tercera via ............................ 140
Susana E. Vior
Laura R. Rodrguez
O histrico da relao pblico-privada no Brasil: o enfoque jurdico .. 159
Daniela de Oliveira Pires
A influncia das consultorias internacionais nas decises das
polticas educacionais no Brasil ......................................................... 175
Jaqueline Marcela Villafuerte Bittencourt
Maria de Ftima Oliveira
Relao pblico-privada no Programa de Desenvolvimento da
Educao: uma anlise do plano de aes articuladas ........................ 198
Alexandre Jos Rossi
Liane Maria Bernardi
Lucia Hugo Uczak
Expanso da Educao Infantil atravs de parceria pblico-privada:
algumas questes para o debate (quantidade versus qualidade no
mbito do direito educao) ........................................................... 220
Maria Luiza Rodrigues Flores
Maria Otlia Kroeff Susin
As parcerias pblico-privadas na educao brasileira e as decorrncias
na gesto da educao: o caso do Instituto Ayrton Senna (IAS) ......... 245
Luciani Paz Comerlatto
Maria Raquel Caetano
Sistema de ensino Aprende Brasil Grupo POSITIVO ...................... 266
Monique Robain Montano
Relao pblico-privada na Educao Bsica no Brasil: uma anlise
da proposta do Instituto Unibanco para o Ensino Mdio pblico ....... 276
Marcelisa Monteiro
O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego
Pronatec: um olhar a partir das relaes entre o pblico e o privado.. 290
Maurcio Ivan dos Santos
Romir de Oliveira Rodrigues
A relao entre a educao pblica e a privada na Educao
Especial brasileira ............................................................................. 308
Fabola Borowsky
AlfaSol e Programa Brasil Alfabetizado: a parceria pblico-privada
nas polticas de educao de jovens e adultos ..................................... 327
Denise Maria Comerlato
Jaira Coelho Moraes
Sobre autores e autoras ..................................................................... 347

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Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Apresentao

Este livro tem como objetivo apresentar resultados parciais da pes-


quisa financiada pelo CNPQ: Parcerias entre sistemas pblicos e institui-
es do terceiro setor: Brasil, Argentina, Portugal e Inglaterra e as implica-
es para a democratizao da educao, que busca entender como pases
com trajetrias distintas em termos de papel do Estado na consecuo do
direito educao vivenciam esse perodo particular do capitalismo e as
consequentes mudanas na relao entre o pblico e o privado e a interven-
o da lgica do privado na educao pblica.
A ideia conhecer a produo internacional e avanar nos estudos
do referencial terico metodolgico e estabelecer um dilogo mais sistem-
tico com grupos de pesquisa que estudam o tema nas suas realidades. Con-
sideramos importante avanar na discusso das especificidades e regulari-
dades vivenciadas pelos pases, levando em considerao tanto a sua histo-
ricidade como a correlao de foras polticas atuais, relacionando assim o
particular e o universal, o local e o global, no que Harvey chama de capita-
lismo histrico e geogrfico (HARVEY, 2004).
Para dialogar com os outros pases, analisamos as polticas educacio-
nais que envolvem a relao entre pblico e privado na educao bsica no
Brasil em todas as etapas (infantil, fundamental e mdio) e modalidades
(Educao de Jovens e Adultos, Educao Especial e Educao Profissio-
nal), assim como o histrico dessa relao e a atual proposta de gesto pbli-
ca do governo federal e a assessoria do grupo internacional Mackinzei ao
governo federal. Os temas foram divididos entre os integrantes do grupo.
O grupo de pesquisa est vinculado ao Programa de Ps-Graduao
em Educao da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (PPGEDU/
UFRGS) e composto por uma bolsista de PIBIC, mestrandos, doutoran-
dos, ps-doutorandos, mestres, doutores e docentes do programa, assim
como pesquisadores de outras instituies, totalizando 16 membros. Esse

7
Apresentao

coletivo estuda o tema pblico-privado desde 2001 e na atual pesquisa rea-


liza reunies peridicas em que cada subgrupo traz para a discusso do
coletivo seus dados e anlises, assim o grupo participa da elaborao em
todas as fases do processo.
A metodologia debatida coletivamente e tem como desafio perma-
nente analisar as implicaes das vrias formas de relao pblico-privada
para a democratizao da educao no Brasil. No primeiro momento, para
a anlise temos como principais parmetros: se o programa ou a parceria
ampliou o acesso educao e a concepo educacional ou o contedo da
proposta. O levantamento das fontes realizado atravs da coleta de docu-
mentos, legislao, dados estatsticos e, sempre que possvel, de entrevistas.
E tambm nas pginas oficiais dos programas ou instituies do terceiro
setor analisados, como: Instituto Ayrton Senna, Instituto Unibanco e ou-
tros.
O livro est distribudo em duas partes: a primeira trata das mudan-
as no papel do Estado e das redefinies nas fronteiras entre o pblico e o
privado, materializadas das mais diferentes formas nas polticas educacio-
nais dos pases envolvidos na pesquisa. A segunda apresenta o estudo do
grupo brasileiro que fez um mapeamento das diferentes formas de relao
entre o pblico-privado presentes nas polticas educacionais de educao
bsica no Brasil.
Com este livro pretendemos ampliar o dilogo inicialmente proposto
entre o grupo brasileiro e os grupos internacionais, para que outros pesqui-
sadores possam participar dessa importante discusso em um momento
histrico de avano na privatizao do pblico.

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Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

A privatizao do pblico: implicaes


para a democratizao da educao

Vera Maria Vidal Peroni

Este artigo objetiva apresentar reflexes para fomentar o dilogo acer-


ca das redefinies no papel do Estado e das fronteiras entre o pblico e o
privado em um contexto de crise do capital com implicaes para a demo-
cracia e direitos sociais.
So muitas as formas de materializao das relaes entre o pblico
e o privado nas polticas educacionais atualmente. Priorizaremos a anlise
de trs processos: as parcerias entre instituies do terceiro setor e sistemas
pblicos de educao, a assessoria de instituies privadas que influenciam
nas polticas pblicas brasileiras e os programas governamentais que tra-
zem a lgica gerencial do mercado para o sistema pblico de educao.
importante destacar que, em nosso enfoque terico metodolgico, a
poltica educacional no , simplesmente, determinada pelas mudanas
macrossociais e econmicas, mas parte constitutiva dessas mudanas (PE-
RONI, 2003). Concordamos com Harvey (2005) que o Estado, assim como
capital, deve ser visto como relao ou processo. Assim entendemos que ele
parte importante do movimento de correlao de foras de sujeitos1 situados
em um contexto histrico e geogrfico2. A democracia tambm no enten-
dida como uma abstrao, mas a materializao de direitos e de igualdade
social3 (WOOD, 2003) e a coletivizao das decises (VIEIRA, 1998) com
efetiva participao na elaborao de polticas com base na prtica social
crtica e autocrtica no curso de seu desenvolvimento (MSZROS, 2002).
Assim entendemos que tanto o Estado como a sociedade civil so per-
passados por correlaes de foras de classes sociais e projetos societrios
distintos. Nesse sentido, destacamos que estamos tratando em nossas pes-

1
Sujeitos na concepo de Thompson (1981).

9
PERONI, V. M. V. A privatizao do pblico: implicaes para a democratizao da educao

quisas da sociedade civil mercantil, onde o privado est vinculado ao mer-


cado. O foco da anlise a privatizao do pblico com implicaes para a
democratizao da educao.
importante deixar claro que, ao tratarmos do tema pblico-privado,
no estamos fazendo uma contraposio entre Estado e sociedade civil, mas
estamos nos referindo a interesses pblicos e privados em uma sociedade de
classes que perpassam o Estado e a sociedade civil. Destacamos inclusive que
foi uma parte da sociedade civil que lutou contra o Estado e a sociedade da
ditadura no Brasil e que continua lutando pela democracia e direitos sociais.
A questo, quando tratamos da relao entre o pblico e o privado
em educao, a efetivao de direitos sociais universais materializados
em polticas sociais e o poder pblico como seu garantidor, no apenas
enquanto acesso, mas tambm atravs de mecanismos participativos de ela-
borao das polticas.

Redefinies no papel do Estado e as redefinies


nas fronteiras entre o pblico e o privado
Entendemos que as mudanas nas fronteiras entre o pblico e o pri-
vado so partes de redefinies no papel do Estado, que ocorrem como
consequncias da profunda crise atual. Assim, com base em autores como
Mszros (2002), Harvey (2005), Brenner (2008) e Chesnais, partimos da
tese j desenvolvida em trabalhos anteriores4, segundo a qual existe uma
crise estrutural do capital. E, nesse sentido, o neoliberalismo, a globaliza-
o, a reestruturao produtiva e a Terceira Via so estratgias do capital
para tentar minimizar a queda na taxa de lucros. So essas estratgias que
redefinem o papel do Estado e as fronteiras entre o pblico e o privado,
tanto na alterao da propriedade como em relao ao que permanece na
propriedade estatal, mas passa a ter a lgica do mercado, reorganizando os
processos educacionais.5

2
Contexto histrico e geogrfico na concepo de Harvey (2005).
3
Sobre a no separao entre o econmico e o poltico ver WOOD (2003).
4
Ver PERONI (2003, 2006) e PERONI, ADRIO (2005).
5
Essa discusso aparece de forma mais aprofundada no meu texto As relaes entre o pblico
e o privado nas polticas educacionais no contexto da Terceira Via, no livro Reconfiguraes

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Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Mszros (2011) ressalta a importncia de uma avaliao adequada


da natureza da atual crise econmica e social. Para o autor, a crise do capi-
tal que estamos experimentando estrutural, tem carter universal, glo-
bal e sua escala de tempo extensa e contnua (MSZROS, 2011).
Nesse mesmo sentido, Antunes destaca que a crise do Fordismo e do
Keynesianismo foi a expresso fenomnica de um quadro crtico mais com-
plexo de tendncia decrescente da taxa de lucros (ANTUNES, 1999). Bren-
ner (2008) concorda com a profundidade da crise e que ela est enraizada
na queda das taxas de lucro. O autor destaca ainda que a combinao da
fragilidade da acumulao de capital com a crise do sistema bancrio trans-
formou o presente declnio econmico numa crise de difcil resoluo pelo
poder poltico e que potencialmente pode se tornar um desastre (BREN-
NER, 2008, p. 1). E adverte que quem est pagando a conta da crise so
os Estados e os trabalhadores, j que ocorreu o aumento da explorao
com a expanso da jornada de trabalho e a diminuio salarial alm do
endividamento dos Estados ao financiar a crise.
Harvey (2010) enfatiza que o papel do Estado na crise atual no
nada mnimo, como prope a teoria neoliberal. Destacamos um exemplo
dado pelo autor que ilustra bem esse fato:
Pouco depois da falncia do Lehman, alguns funcionrios e banqueiros do
tesouro, incluindo o Secretrio do Tesouro, que era um ex-presidente da
Goldman Sachs e atual diretor executivo da Goldman, surgiram de uma
sala de conferncias com um documento de trs pginas exigindo 700 bi-
lhes de dlares para socorrer o sistema bancrio, prenunciando um Arma-
gedom nos mercados. Era como se Wall Street tivesse iniciado um golpe
financeiro contra o governo e o povo dos Estados Unidos. Algumas sema-
nas depois, com ressalvas aqui e ali e muita retrica, o Congresso e, em
seguida, o presidente George Bush cederam e o governo foi enviado, sem
qualquer controle, para todas as instituies financeiras consideradas gran-
des demais para falir (HARVEY, 2010, p. 12).

importante destacar que o Estado foi historicamente chamado a tentar


controlar e regular as contradies do capital e a relao capital/trabalho. Atu-
almente, apesar do anunciado Estado mnimo, ele chamado a socorrer o
capital produtivo e financeiro nos momentos de maior crise. Em trabalhos ante-

do Estado: implicaes da Terceira Via para polticas sociais no Brasil, Portugal e Inglaterra,
Braslia. Editora Lber, 2013 (no prelo).

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PERONI, V. M. V. A privatizao do pblico: implicaes para a democratizao da educao

riores, j constatvamos que, na crise dos anos 1990, o Estado era mnimo
para as polticas sociais e mximo para o capital (PERONI, 2003); verifica-
mos que no perodo atual de crise essa tendncia permanece e se acentua.
Com base nos autores mencionados, a crise do Estado seria conse-
quncia e no a causa da crise do capital. No entanto, para a teoria neolibe-
ral, o Estado o culpado pela crise, tanto porque gastou mais do que podia
para se legitimar, j que tinha que atender s demandas da populao por
polticas sociais, o que provocou a crise fiscal, como porque, ao regulamen-
tar a economia, atrapalhou o livre andamento do mercado. Para a teoria
neoliberal, as polticas sociais so um verdadeiro saque propriedade pri-
vada, pois so formas de distribuio de renda, alm de tambm atrapalhar
o livre andamento do mercado (PERONI, 2003).
Conforme Harvey, no processo de neoliberalizao6, o bem social
maximizado se se maximizam o alcance e a frequncia das transaes de mer-
cado (HARVEY, 2008, p. 13). Para o autor, o mercado regula inclusive o bem-
estar humano. A competio o mecanismo regulador. as regras de base da
competio no mercado tm de ser adequadamente observadas (...). E adverte
ainda que em situaes nas quais estas regras no estejam claramente estabe-
lecidas ou em que ajam dificuldades para definir os direitos de propriedade, o
Estado tem de usar o seu poder para impor ou inventar sistemas de mercado.
O autor destaca ainda que para os neoliberais (...) a privatizao e a
desregulao combinadas com a competio eliminam os entraves buro-
crticos, aumentam a eficincia e a produtividade, melhoram a qualidade e
reduzem os custos (p. 76). E portanto:
o sucesso e o fracasso individuais so interpretados em termos de virtudes
empreendedoras ou de falhas pessoais (como no investir o suficiente em
seu prprio capital humano por meio da educao) em vez de atribudos a
alguma propriedade sistmica (como as excluses de classe que se costu-
mam atribuir ao capitalismo) (HARVEY, 2008, p. 76).

A Terceira Via, aqui entendida como a atual social-democracia, no rom-


pe com esse diagnstico, assim o Estado no deve ser o executor das polticas,
como era na antiga social-democracia, mas tambm no deve ser o Estado
mnimo do neoliberalismo: uma Terceira Via no sentido de que uma tenta-

6
No livro O neoliberalismo: histria e implicaes, Harvey faz um balano do neoliberalismo
na prtica, o que chama de neoliberalizao.

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Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

tiva de transcender tanto a social-democracia do velho estilo quanto o neolibe-


ralismo (GIDDENS, 2001, p. 36). A proposta ento reformar o Estado, mas
como tem o diagnstico de que o Estado ineficiente, essa reforma deve ter o
mercado como parmetro de qualidade. E com esse diagnstico, o Estado
no deve ser mais o principal executor das polticas sociais, que devem estar
sob o protagonismo da sociedade civil atravs do terceiro setor.
Assim, o terceiro setor uma das alternativas propostas pela Terceira
Via, tanto para que o Estado no seja mais o principal executor das polticas
sociais como para que o contedo mercantil possa, atravs das parcerias,
aprofundar a lgica de mercado nas polticas pblicas, qualificando-as.
o que Giddens chama de sociedade civil modernizada, empreendedora:
O empreendedorismo civil qualidade de uma sociedade civil moderniza-
da. Ele necessrio para que os grupos cvicos produzam estratgias criati-
vas e enrgicas para ajudar na lida com problemas sociais. O governo pode
oferecer apoio financeiro ou proporcionar outros recursos a tais iniciativas
(GIDDENS, 2007, p. 26).

Entendemos que nessa perspectiva os sujeitos ora so entendidos como


os filantropos, que se responsabilizaro pelos destinos da sociedade, mas
no qualquer sociedade, nem qualquer sociedade civil, j que prega o em-
preendedorismo e a concepo de mercado no contedo da poltica. As-
sim, se em alguns momentos a sociedade civil parece ser uma abstrao, j
que cidados de boa vontade em um pacto pelo bem comum seriam os
responsveis pela execuo das polticas sociais atravs do terceiro setor,
em outro momento ele define qual a concepo de poltica e de sociedade
civil. A sua concepo de poltica social est vinculada ao gerencialismo
em uma lgica de mercado, que nada tem de bem comum ou de um
mundo sem inimigos para alm da direita e da esquerda (GIDDENS, 2001).
J alertvamos em trabalho anterior para a impreciso do tema ter-
ceiro setor:
A primeira observao a fazer refere-se impreciso com que a literatura da
rea trata o termo terceiro setor, ora aproximando-o de uma tambm gen-
rica definio de sociedade civil, ora referindo-se a um formato especfico
juridicamente definido de instituio privada, ora, ainda, identificando-o
com as tradicionais entidades de carter assistencial ou filantrpico. Segue-
se que o cerco sua definio d-se ento por excluso: o terceiro setor
refere-se a esferas da sociedade que no se encontram no mercado ou no
Estado (PERONI; ADRIO, 2005, p. 142).

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PERONI, V. M. V. A privatizao do pblico: implicaes para a democratizao da educao

O terceiro setor, para Carlos Montao (2002), modifica inclusive a ques-


to social. Primeiro, com a transferncia da responsabilidade da questo social
do Estado para o indivduo, que a resolver atravs da autoajuda, ajuda mtua
ou, ainda, adquirindo servios como mercadorias. Segundo, as polticas soci-
ais passam a ser focalizadas, perdendo, assim, seu princpio universalista.
Terceiro, com a descentralizao administrativa, as polticas tornam-se ainda
mais precarizadas, entre outros problemas, porque so transferidas as com-
petncias sem os recursos correspondentes e necessrios para execut-las.
Para Harvey (2008), as ONGs vm preencher o vcuo de direitos
deixado pelo Estado; isso equivale a uma privatizao via ONGs. Em al-
guns casos, isso ajudou a acelerar o afastamento ainda maior do Estado dos
benefcios sociais. Assim, as ONGs funcionam como cavalos de troia do
neoliberalismo global (HARVEY, 2008, p. 190).
Outro aspecto bem importante que o autor ressalta a falta de demo-
cracia: [...] as ONGs no so organizaes inerentemente democrticas.
Tendem a ser elitistas, a no dar satisfao a ningum (a no ser a quem as
financia) (HARVEY, 2008, p. 190).
E, ainda, tem-se a falsa ideia de que a genrica sociedade civil est
participando quando parte de suas instituies representativas, como sindi-
catos, movimentos sociais e partidos de esquerda, esto sendo arrasadas
como parte da estratgia neoliberal, enquanto a sociedade civil vinculada
ao mercado tem o protagonismo e o incentivo pblico para interferir e ela-
borar ou executar polticas sociais.

Terceira Via e Neodesenvolvimentismo


importante ressaltar que a questo do desenvolvimentismo retorna
ao debate na Amrica Latina7. Para Castelo (2009), com a primeira elei-
o do Partido dos trabalhadores8 que inicia o debate acerca do novo-de-
senvolvimentismo no Brasil:

7
Ver a Tese de Alosio Mercadante Oliva: As bases do Novo-desenvolvimentismo no Brasil:
Anlise do governo Lula (2003-2010); tese defendida na UNICAMP em 2010.
8
O Partido dos Trabalhadores esteve no governo brasileiro com Luis Incio Lula da Silva em dois
governos (2003-2010) e atualmente permanece com a presidente Dilma Roussef (2011-2014).

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Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

O objetivo dos novo-desenvolvimentistas nos parece claro: entrar, como uma


espcie de Terceira Via, na disputa pela hegemonia ideo-poltica para a con-
solidao de uma estratgia de desenvolvimento alternativa aos modelos em
vigncia na Amrica do Sul, tanto ao populismo burocrtico, representa-
do por setores arcaicos da esquerda e partidrios do socialismo, quanto
ortodoxia convencional, representada por elites rentistas e defensores do
neoliberalismo (CASTELO, 2009, p. 75).

O autor ressalta ainda qual o papel do Estado para os novo-desen-


volvimentistas:
Em sntese, o Estado deve garantir condies macroeconmicas e salvaguar-
das jurdicas que reduzam a incerteza do ambiente econmico, propiciando
um horizonte mais previsvel do clculo de risco do investimento privado e
aumentando, por sua vez, a demanda por fatores de produo, o emprego e
os ganhos dos trabalhadores. Assim, o Brasil reduzir a pobreza e a desi-
gualdade social.
O projeto novo-desenvolvimentista de interveno na questo social, por-
tanto, baseia-se no crescimento econmico e na promoo da equidade so-
cial via igualdade de oportunidades.
Esta , grosso modo, a utopia da intelligentsia novo-desenvolvimentista (CAS-
TELO, 2009, p. 78).

O autor critica o novo-desenvolvimentismo, primeiro porque apresenta


o Estado como complementar ao mercado e promotor do bem-estar universal
acima dos distintos interesses das classes sociais. Aponta que um retorno ao
antigo nacional-desenvolvimentismo, que defendia a conciliao entre capi-
tal e trabalho, tendo em vista um abstrato interesse nacional. Outro ponto
criticado pelo autor a contraposio entre burguesia produtiva e burguesia
rentista. E destaca ainda que as desigualdades so explicadas a partir de uma
suposta natureza humana. Para o autor, os novo-desenvolvimentistas:
ao se guiarem pelo conceito de equidade social, defendem a promoo da
igualdade de oportunidades entre os indivduos via educao. A educao,
portanto, antes uma forma de emancipao humana, fica, de acordo com
essa perspectiva, inteiramente subordinada aos requisitos de habilidades ne-
cessrias aos processos de produo de mercadorias comandado pelo capi-
tal. Neste sentido, o novo-desenvolvimentismo se assemelha, e muito, ao
planejamento econmico, em particular, e aos policy makers, em geral (BRAN-
CO, 2009, p. 84).

Outro autor que contribui para a anlise do tema Mattei (2011);


para o autor, o papel do Estado mudou. Para o antigo desenvolvimentismo,
ele era o protagonista; no novo-desenvolvimentismo, o setor privado deve
disponibilizar recursos e suas capacidades gerenciais a favor dos investi-

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PERONI, V. M. V. A privatizao do pblico: implicaes para a democratizao da educao

mentos produtivos (MATTEI, 2011, p. 11). O papel do Estado no novo-


desenvolvimentismo, conforme estudos do autor, :
a) ter capacidade para regular a economia, estimulando um mercado forte e
um sistema financeiro a servio do desenvolvimento e no das atividades
especulativas; b) fazer a gesto pblica com eficincia e responsabilidade
perante a sociedade; c) implementar polticas macroeconmicas defensivas
e em favor do crescimento; d) adotar polticas que estimulem a competitivi-
dade industrial e melhorem a insero do pas no comrcio internacional; e)
adotar um sistema tributrio progressivo, visando reduzir as desigualdades
de renda (MATTEI, 2011, p. 11). (Grifo da autora)

O autor conclui analisando algumas inconsistncias nas anlises so-


bre o novo-desenvolvimentismo brasileiro, que considero muito proceden-
tes, como a ausncia de uma discusso conceitual sobre o desenvolvimen-
to, ausncia de discusso sobre o envolvimento das classes sociais no novo
projeto desenvolvimentista, ausncia de uma discusso poltica mais con-
sistente de como implementar a justia social em uma sociedade to desi-
gual e ainda dominada pelo coronelismo, autoritarismo e corrupo e, por
fim, a ausncia de uma discusso do cenrio global no atual contexto.
interessante observar a semelhana com o iderio da Terceira Via e
importante destacar que, enquanto os pases que tinham uma correlao de
foras mais propcias aos trabalhadores, discutiam o Estado de Bem-estar
Social, ns, os latino-americanos, vivemos ditaduras e o Estado nacional
desenvolvimentista. Nesse momento, a discusso do novo-desenvolvimen-
tismo retoma a proposta de desenvolvimento, mas, mais uma vez, sem muitas
conexes com os direitos materializados em polticas sociais.
Em um contexto histrico recente de abertura poltica e dos primei-
ros passos para a construo de um projeto societrio democrtico, pergun-
tamo-nos, diante dessas discusses, acerca de neoliberalismo, Terceira Via,
neodesenvolvimentismo: e a democracia? Tendo em vista o conceito de
democracia apresentado no incio deste artigo, passaremos a debater os
conceitos de democracia para a teoria neoliberal e para a Terceira Via e as
implicaes para a democracia da retirada do Estado como executor de
polticas sociais universais e tambm do protagonismo do mercado como
parmetro de qualidade para as polticas sociais.
O neoliberalismo tem profundas crticas democracia, pois cr que
ela atrapalha o livre andamento do mercado ao atender a demanda dos

16
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

eleitores para se legitimar, provocando o dficit fiscal. A prescrio elimi-


nar o voto, o que mais difcil, ou restringir o seu impacto atravs da priva-
tizao, desregulamentao ou repassando o poder de deciso s institui-
es privadas parceiras do Estado (PERONI, 2003).
Conforme Harvey (2008), os tericos neoliberais tm
uma profunda suspeita com relao democracia. A governana pelo regi-
me da maioria considerada uma ameaa potencial aos direitos individuais
e s liberdades constitucionais. A democracia considerada um luxo que s
possvel em condies de relativa afluncia, associado a uma forte presen-
a da classe mdia para garantir a estabilidade poltica. Em consequncia,
os neoliberais tendem a favorecer a governana por especialistas e elites.
o que verificamos em nossas pesquisas sobre a relao pblico-
privada em que as instituies privadas cada vez mais influenciam as polti-
cas nacionais em todos os nveis, desde a poltica nacional at a escola.
Assim, enquanto para o neoliberalismo a democracia atrapalha o li-
vre andamento do mercado, para a Terceira Via a democracia deve ser for-
talecida. Giddens (2001) argumenta que preciso democratizar a democra-
cia. Mas a democracia concebida pela Terceira Via como a participao
do terceiro setor na execuo de tarefas que deveriam ser do Estado, princi-
palmente as polticas sociais. O que no difere da proposta de neodesenvol-
vimentismo, como vimos no item anterior.
Wood destaca que o conceito de democracia em uma sociedade sob a
hegemonia do capitalismo no pode ser visto em abstrato, pois afinal: o
capitalismo que torna possvel uma forma de democracia em que a igualda-
de formal de direitos polticos tem efeito mnimo sobre as desigualdades ou
sobre as relaes de dominao e de explorao em outras esferas (WOOD,
2003, p. 193).
Essa anlise de Wood encaminha as discusses de como, nesse pero-
do particular do capitalismo, por um lado, avanamos na to batalhada
democracia, mas, por outro, h um esvaziamento das polticas sociais en-
tendidas como direito universal. Aumentou, portanto, a separao entre o
econmico e o poltico, historicamente presente no capitalismo, e o esvazia-
mento do contedo da democracia. Perdeu-se a discusso das polticas so-
ciais como a materializao de direitos sociais. No Brasil, as lutas e con-
quistas dos anos 1980, de direitos universais, deram lugar naturalizao

17
PERONI, V. M. V. A privatizao do pblico: implicaes para a democratizao da educao

do possvel, isto , se um Estado em crise no executa polticas, repassa


para a sociedade civil (PERONI, 2009).
Mszros, ao discutir a necessidade do controle social, alerta que pro-
gramas e instrumentos de ao sociopolticos verdadeiramente adequados
s podem ser elaborados pela prpria prtica social crtica e autocrtica no
curso de seu desenvolvimento (MSZROS, 2002, p. 1008).
Conforme Vieira (2007), na Amrica Latina, o Estado de direito ou
as democracias formais esto se instalando em sociedades muito pouco de-
mocrticas, o que um problema, j que o que garante Estados de direito
so sociedades democrticas (VIEIRA, 2007, p. 104). Para o autor,
O Estado de direito democrtico, funda-se na sociedade, e suas razes se acham
nela. Se uma sociedade fortemente democrtica, tende a construir um go-
verno democrtico, mas se extremamente autoritria, discriminatria, vio-
lenta, no tende a sustentar essa espcie de governo (VIEIRA, 1998, p. 12).

Nesse sentido, ressaltamos que no possvel tratar a sociedade civil


como uma abstrao em uma sociedade de classes. O autor adverte que:
Quando dizem que a sociedade civil deve se organizar, pressupe-se que a
maioria dela se encontra desorganizada, porque uma parte, a classe dirigen-
te ou a chamada elite, se organiza e se reorganiza desde o surgimento do
pas, mantendo-o no atraso e na inrcia, apesar das alegaes de faz-lo
contemporneo do seu modo ou da sua poca (VIEIRA, 1998, p. 13).

E complementa sua reflexo ressaltando que no h estgio demo-


crtico, mas h processo democrtico pelo qual a vontade da maioria ou a
vontade geral vai assegurando o controle sobre os interesses da administra-
o pblica (IDEM, p. 12). Nesse sentido, quanto mais coletiva a deci-
so, mais democrtica ela . Qualquer conceito de democracia, e h vrios
deles, importa em grau crescente de coletivizao de decises (IDEM).

O caso brasileiro
No Brasil, alm das caractersticas histricas de pouca cultura demo-
crtica, o pas viveu vrias ditaduras, sendo que a ltima foi um golpe mili-
tar iniciado em 1964, que perdurou at 1985. Os anos 1980 foram marca-
dos por um processo de abertura poltica, com grande participao popular
e de organizao da sociedade na luta pelos seus direitos.

18
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Mas a construo da democracia no pas viveu um processo de aber-


tura pactuado com as foras da ditadura. E, quando estava avanando al-
guns passos na participao popular e na luta por direitos sociais, sofreu o
impacto das estratgias do capital para superao de sua crise, que j estava
em curso no resto do mundo e vinha em sentido contrrio a esse movimen-
to em um processo de minimizao de direitos conquistados.
Evaldo Vieira (1997) faz essa discusso quando analisa que em nosso
pas as polticas sociais percorreram trs momentos polticos no ltimo s-
culo: o primeiro o controle da poltica, perodo que corresponde dita-
dura de Getlio Vargas e ao populismo nacionalista; o segundo chamado
pelo autor de a poltica do controle, que corresponde ao perodo da dita-
dura militar em 1964 at o final do perodo constituinte em 1988; e o tercei-
ro, denominado pelo autor de poltica social sem direitos sociais, iniciou-
se em 1988 e est em plena vigncia.
A poltica social que, por um lado, nunca havia recebido tanto acolhi-
mento por parte de uma Constituio no Brasil, como ocorreu na de 1988,
por outro, esses direitos em parte foram minimizados ou nem chegaram a
se concretizar.
Assim, na primeira eleio direta para presidente da Repblica em
1989, foi eleito Fernando Collor de Melo, do Partido da Renovao Nacio-
nal (PRN), partido de pouca expresso poltica e que colocou em prtica a
sua proposta de minimizao do papel do Estado para com as polticas
sociais e de privatizao e mercantilizao do pblico. Mas o governo
Fernando Henrique Cardoso que prope em 1995 o Projeto de Reforma do
Estado, apresentado pelo MARE (Ministrio da Administrao e Reforma
do Estado), que permanece em vigor no governo atual. De acordo com o
documento, a reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto
da redefinio do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto
pelo desenvolvimento econmico e social pela via da produo de bens e
servios, para fortalecer-se na funo de promotor e regulador desse desen-
volvimento (BRASIL, 1995, p. 12).
As estratgias apontadas pelo plano so: a privatizao, a publiciza-
o e a terceirizao. Terceirizao, conforme Bresser Pereira, o processo
de transferncia para o setor privado dos servios auxiliares ou de apoio. A
privatizao entendida como a transferncia de empresas estatais para a

19
PERONI, V. M. V. A privatizao do pblico: implicaes para a democratizao da educao

propriedade privada, e a publicizao consiste na transferncia para o se-


tor pblico no-estatal dos servios sociais e cientficos que hoje o Estado
presta (BRESSER PEREIRA, 1997, p. 7).
Conforme o ento ministro Bresser Pereira, a educao est includa
nessa forma de propriedade: Incluem-se nesta categoria as escolas, as
universidades, os centros de pesquisa cientfica e tecnolgica, as creches, os
ambulatrios, os hospitais, entidades de assistncia aos carentes (...) (BRES-
SER PEREIRA, 1997, p. 12). Ainda conforme esse autor, essas so ativi-
dades competitivas e podem ser controladas no apenas atravs da admi-
nistrao gerencial, mas tambm e, principalmente, atravs do controle so-
cial e da constituio de quase-mercados (IDEM). O plano prope ainda
a gesto gerencial, visando ao atendimento do cidado cliente (BRASIL;
MARE, 1995).
Os parmetros da administrao gerencial tm como base terica a
Public Choice, escola neoliberal que estuda a diferena entre o mercado e o
quase mercado, de modo a aproxim-las. Para Buchanan (1984), tanto o
mercado como o Estado so mundos de escolhas. No mercado, o referendo
permanente, e na poltica ocorre principalmente atravs do voto. A pro-
posta que o cidado cliente faa as suas escolhas. Portanto, mesmo no
mudando a propriedade, a administrao gerencial minimiza as correla-
es de foras, prprias do perodo democrtico.
Destacamos, portanto, que o Plano de Reforma do Estado no Brasil
teve influncias do neoliberalismo, tanto no diagnstico de que a crise est
no Estado como na estratgia de privatizao, que parte do plano, mas
tambm sofreu influncias da Terceira Via. Tanto o presidente da poca, Fer-
nando Henrique Cardoso (PSDB), como o ministro da Reforma do Estado,
Bresser Pereira (PSDB), eram intelectuais orgnicos da Terceira Via.
importante destacar que o presidente Fernando Henrique Cardoso
(Partido da Social Democracia Brasileira PSDB) participou dos encontros
da Governana Progressista9 e que o seu sucessor Luis Incio Lula da Silva,
do Partido dos Trabalhadores (PT), manteve sua presena nas reunies.10

9
Como era chamada a Terceira Via desde o seu incio.
10
(http://alainet.org/active. Acesso em: 20 ago. 2011).

20
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Verificamos que, no governo atual, as parcerias foram intensificadas,


assim como o processo de gesto gerencial proposto no plano, como pode-
mos verificar, por exemplo, no Plano de Gesto do Governo Lula Gesto
pblica para um pas de todos, do Ministrio do Planejamento, Oramen-
to e Gesto (BRASIL, 2003), com princpios do gerencialismo.
A relao entre o poder pblico e o terceiro setor no Brasil11 cada vez
avana mais; em 2009, foi criada uma comisso de juristas para acrescentar
formalmente o terceiro setor na estrutura da administrao pblica no Bra-
sil atravs da denominao entes de colaborao:
Esta proposta estabelece a possibilidade da insero das entidades do Ter-
ceiro Setor na estrutura da Administrao Pblica a partir do estabeleci-
mento de uma nova estrutura para o seu funcionamento e das suas relaes
com aquelas entidades que passariam a denominar-se Entes de Colabora-
o. At o presente momento, no houve o encaminhamento para a aprova-
o do Anteprojeto de Lei Orgnica da Administrao Pblica12 (PERONI;
PIRES, 2013, p. 10).

As polticas sociais e, em particular, as polticas educacionais materia-


lizam esses processos de redefinio do papel do Estado, reorientando a
relao entre pblico e privado.
No Brasil, historicamente o setor privado influenciou os governos.
Desde 1821, o Decreto de D. Joo VI j permite a qualquer cidado o
ensino e a abertura de escolas de primeiras letras (CURY, 2005, p. 3). Cury
destaca que o:
errio pblico, considerado impotente para universalizar esse indispensvel
estudo das primeiras letras, autorizava o repasse parcial para a iniciativa
privada.A partir da, a legislao brasileira sempre reconheceu a liberdade
do ensino como legtima, por outro lado, sempre firmou o Estado como
poder fundante, concedente ou autorizatrio da educao escolar (CURY,
2008, p. 19).

Ou seja, desde o Imprio at hoje, a justificativa da no universaliza-


o pblica do ensino o errio pblico insuficiente.

11
Sobre os aspectos jurdicos da relao entre o terceiro setor e o sistema pblico ver PIRES
2009, 2011.
12
De acordo como o site: http://www.gespublica.gov.br/anteprojeto-de-lei-organica/consulta-
publica-sobre-o-anteprojeto-de-lei-organica, o Anteprojeto de Lei Orgnica da Administrao
Pblica Federal est na fase de consulta pblica. (Acesso em: 13 mar. 2013).

21
PERONI, V. M. V. A privatizao do pblico: implicaes para a democratizao da educao

Para analisar a relao entre o pblico e o privado na educao brasi-


leira, importante destacar as nossas caractersticas histricas de pouca
cultura democrtica. O pas viveu vrias ditaduras, sendo que a ltima foi
um golpe militar, iniciado em 1964, que perdurou at 1985. O perodo de
abertura poltica foi marcado por movimentos em busca de direitos sociais
e busca de participao efetiva na construo de uma sociedade e um Esta-
do mais democrticos. nesse processo de correlao de foras que as lutas
por democracia se materializaram em alguns direitos educacionais consa-
grados na legislao, principalmente atravs do captulo da educao na
Constituio Federal de 1988, na Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (LDBEN 9394/1996) e tambm no Estatuto da Criana e do Ado-
lescente (Lei Federal 8.069/1990).
Dentre outros, ressaltamos a concepo de educao bsica13 abarcan-
do a educao infantil, o ensino fundamental e o ensino mdio, a gesto
democrtica como princpio constitucional14, a incluso de alunos portado-
res de deficincia na rede regular de ensino, alm da gratuidade nos estabele-
cimentos pblicos em todos os nveis. Ressaltamos ainda o ingresso dos pro-
fissionais da educao por concurso pblico, o piso salarial nacional do ma-
gistrio, a construo de um Sistema Nacional de Educao, entre outros.
Apesar de a educao brasileira estar organizada em dois nveis, edu-
cao bsica e superior, apenas em 2009, com uma emenda Constituio
Federal, a obrigatoriedade que era apenas do ensino fundamental esten-
dida para alunos de quatro a dezessete anos. Ressaltamos que, para um pas
que historicamente no teve no horizonte a universalizao da educao
pblica, um grande avano do direito educao a ampliao da obriga-

13
A educao brasileira est organizada em dois nveis: educao bsica e superior. A educao
bsica composta de trs etapas: educao infantil, fundamental e mdia. E as modalidades
educao especial, educao de jovens e adultos e educao profissional.
14
Houve tambm alguns avanos na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBen/
1996) no que se refere construo da gesto democrtica; por exemplo, o art. 14 determina a
participao dos profissionais da educao na elaborao do projeto pedaggico da escola e a
participao das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes. E o art. 15
determina que os sistemas de ensino asseguraro s unidades escolares pblicas de educao
bsica que os integram progressivos graus de autonomia pedaggica e administrativa e de gesto
financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro pblico (BRASIL, 1996).

22
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

toriedade, que atualmente abarca parte da educao infantil, o ensino fun-


damental e o ensino mdio.15
A educao infantil16 passou a fazer parte da educao bsica na CF/
88, como resposta reivindicao de pais, educadores e pesquisadores da
rea. Antes ela estava vinculada Assistncia Social, e a oferta era histori-
camente feita em parcerias com instituies caritativas. A luta dos educa-
dores foi para que sasse dessa condio e passasse a ter oferta pblica, com
profissionais formados e oferecida em uma instituio educativa, passando
inclusive a fazer parte da educao bsica.
A lei que materializou os princpios constitucionais, LDBEN/96, dis-
tribuiu competncias entre os entes federados, ficando a educao infantil
sob responsabilidade dos municpios, que buscaram como alternativa, em
muitos casos, as parcerias com instituies privadas.
Como j mencionamos anteriormente, os anos 1990 no Brasil foram
marcados por polticas restritivas ao papel do Estado na educao, pelo foco
do financiamento no ensino fundamental estabelecido pelo Fundo de Manu-
teno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio FUNDEF, regulamentado pela Lei n. 9.424/96. O FUNDEF
teve durao de dez anos, tinha abrangncia estadual, o que era um proble-
ma, pois estados com mais recursos continuaram tendo mais financiamento
para a educao, apesar da complementao prevista para os estados muito
carentes que no atingissem a mdia nacional fixada como custo/aluno/
ano. Assim, a desigualdade regional permaneceu, apesar de dentro do mes-
mo estado os recursos serem redistribudos. O Fundo captava 60% da receita
destinada educao para a universalizao do ensino fundamental, no in-
cluindo a as modalidades de ensino como a educao de jovens e adultos e a
educao especial, o que trouxe consequncias para a efetivao do direito
educao bsica, tanto na etapa da educao infantil como no ensino mdio.
Em 2007, o FUNDEF foi ampliado para toda a educao bsica pela
Lei n. 1.494/2007, que institui o FUNDEB, abarcando todas as etapas e
modalidades da educao bsica.

15
Emenda Constitucional n. 59/2009. Obrigatoriedade de 4 a 17 anos e inclusive aos que no
tiverem acesso na idade prpria.
16
Sobre os convnios com creches comunitrias ver o texto de FLORES e SUSIN neste livro.

23
PERONI, V. M. V. A privatizao do pblico: implicaes para a democratizao da educao

O ensino fundamental, etapa da educao bsica, considerado obri-


gatrio e direito pblico subjetivo desde a Constituio Federal de 1988.
Tinha oito anos de durao e foi ampliado para nove anos atravs da Lei n
11.274, de 6 de fevereiro de 2006. Conforme a Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional (LDBEN), a responsabilidade principal da oferta est
dividida entre estados e municpios em regime de colaborao.
O ensino mdio, apesar de fazer parte da educao bsica, foi consi-
derado obrigatrio apenas em 2009 com a Emenda Constitucional n. 59,
que expandiu a obrigatoriedade dos quatro aos 17 anos. Pela LDBEN,
competncia do estado o atendimento a essa etapa do ensino bsico.
Sobre o ensino mdio, destacamos a parceira do Instituto Unibanco
com escolas pblicas atravs do Projeto Jovem de Futuro17. Conforme o ins-
tituto, o projeto rene aes, mtodos e tecnologias que proporcionam s
escolas de ensino mdio um modelo de gesto abrangente e participativo,
focado em resultados. O instituto pretende influenciar a proposta pedaggi-
ca do ensino mdio, incorporando uma concepo de trabalho e educao
empresarial educao pblica. O projeto iniciou em 2007 e, em 2012, con-
forme o instituto, os resultados do Projeto Jovem de Futuro deixaro de ser
das escolas e passaro a ser de todo o Sistema de Educao. Isso ser deter-
minante para os estados melhorarem seu IDEB e poderem redimensionar
suas polticas pblicas (http://www.unibanco.com.br acesso em 6/12/2011).
A educao bsica, alm das trs etapas (infantil, fundamental e m-
dio), tem tambm como modalidades de ensino a educao profissional, a
educao de jovens e adultos e a educao especial.
Sobre a educao profissional destacamos o programa proposto pelo
governo federal em 2011: o PRONATEC18 (Programa Nacional de Acesso
ao Ensino Tcnico e Emprego), que visa melhoria da qualidade do ensino
mdio pblico por meio da articulao com a educao profissional; ampliar
as oportunidades educacionais dos trabalhadores por meio do incremento da
formao e qualificao profissional (BRASIL, 2011, art. 2). Para e execu-
o do programa est prevista a participao de instituies privadas: O

17
Sobre a parceria do Instituto Unibanco com escolas pblicas de ensino mdio ver o texto de
MONTEIRO neste livro.
18
Sobre o PRONATEC ver o texto de SANTOS e RODRIGUES neste livro.

24
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

PRONATEC poder ainda ser executado com a participao de entidades


privadas sem fins lucrativos, devidamente habilitadas, mediante a celebrao
de convnio, acordo, contrato, ajuste ou instrumento congnere (idem art.
8). Questionamos a concepo de trabalho proposta pelo governo federal,
que, ao repassar recursos tambm para instituies privadas para execuo
do programa, abre mo de uma proposta de formao profissional.
A educao de jovens e adultos (EJA) muito importante, j que
historicamente no tivemos a universalizao da educao bsica. No en-
tanto, principalmente os programas de alfabetizao de adultos sempre fo-
ram tratados como filantropia, em condies precrias de funcionamento,
atravs de parcerias ou, mesmo quando pblico, com atendimento terceiri-
zado feito por voluntrios que ganham uma bolsa simblica, sem exigncia
de formao adequada para atuar.19
A educao especial20 considerada uma modalidade que abrange tanto
a educao bsica como superior. O poder pblico historicamente desres-
ponsabilizou-se da educao especial, e no momento em que estava inician-
do a ser entendida como um direito, a nova conjuntura de racionalizao de
recursos dificultou a implementao com qualidade das polticas de incluso
e restringiu a ampliao de escolas pblicas de educao especial. E a prtica
de repasses de recursos pblicos, que j eram destinados s instituies pbli-
cas no governamentais, como APAE, Pestalozzi, etc., para a execuo de
tarefas que seriam do poder pblico, atualmente fortalecida pelo movimen-
to em que o Estado se retira ou diminui a sua atuao na execuo de polti-
cas, passando-as para a sociedade civil (PERONI, 2009).
Desde meados da dcada de 1990, pesquisamos as redefinies do
papel do Estado e sua materializao nas polticas pblicas de educao.
Iniciamos a abordagem desse tema em 1995 com a tese de doutorado
que estudou as redefinies no papel do Estado e as polticas educacionais
dos anos 1990, onde apontamos que o Estado vinha repassando para a
sociedade suas tarefas, esvaziando as instituies pblicas de seu poder, no
que se refere elaborao de polticas como os Parmetros Curriculares

19
Ver texto de COMERLATTO, MORAES sobre Alfabetizao Solidria (Alfasol) e Programa
Brasil Alfabetizado neste livro.
20
Sobre a educao especial ver o texto de BOROWSKY neste livro.

25
PERONI, V. M. V. A privatizao do pblico: implicaes para a democratizao da educao

Nacionais e os projetos de Avaliao Institucional, que foram terceiriza-


dos. Mas a hiptese inicial de Estado mnimo no se concretizou; ao anali-
sarmos o movimento do real, encontramos, ao contrrio, um Estado muito
atuante, ao mesmo tempo em que descentralizava, tanto entre os entes fe-
derados como do Estado para a sociedade. Estava em andamento a concre-
tizao de um determinado tipo de Estado e de polticas pblicas para o
pas, que tinham como base terica e poltica a Terceira Via.
Constatamos aqui, mais uma vez, a contradio centralizao/descentrali-
zao, j que os PCN e a Avaliao foram centralizados, como j menciona-
mos, como uma forma de controle, mas ao mesmo tempo eles foram descen-
tralizados, entendendo descentralizao como terceirizao e no como par-
ticipao e controle social dos setores representativos da rea da educao.
Apontamos, ainda, para o risco de que os prximos estgios sejam a publici-
zao e a privatizao no sentido estrito (...) (PERONI, 2003, p. 179).

Verificamos que, no perodo seguinte, tanto a publicizao, entendi-


da no Plano Diretor da Reforma do Estado (BRASIL, 1995) como pblico
no estatal, tambm conhecido como Terceiro Setor, como a privatizao,
entendida como lucro e mercado, avanaram no Brasil e, mesmo com a
troca de governo em nvel nacional, continuam em processo.
Pesquisamos o Programa Dinheiro Direto na Escola21, que instituiu
a obrigatoriedade para o recebimento dos recursos da criao de Unidades
Executoras de direito privado nas escolas pblicas; iniciou no governo Fer-
nando Henrique Cardoso e no foi modificado no atual governo, mesmo
havendo estudos e um certo movimento para que as escolas continuassem
recebendo o recurso pblico, sem que para isso tivessem que depender do
repasse para APM ou que o conselho escolar tivesse que se tornar de direito
privado. Esse programa foi objeto de estudo de uma pesquisa nacional, O
Programa Dinheiro Direto na Escola: uma redefinio do papel do Estado
na educao22 (PERONI, ADRIO, 2007).

21
O PDDE foi objeto de uma pesquisa nacional realizada nas cinco regies brasileiras, publica-
da pelo INEP (PERONI, ADRIO, 2007).
22
Projeto nacional coordenado por esta autora e financiado pelo CNPq para a reunio dos gru-
pos de pesquisa das cinco regies brasileiras. O relatrio foi publicado pelo INEP (PERONI,
ADRIO, 2007).

26
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

A questo inicialmente estudada da tenso entre centralizao e des-


centralizao tambm foi uma contradio verificada no programa, assim
como as consequncias para a gesto democrtica da educao:
Tambm no programa analisado percebe-se esse deslocamento, quando, ao
mesmo tempo em que descentraliza recursos para as UEx, o programa exige
um nico formato para sua constituio sem sequer ouvir os sistemas de
ensino analisados. provvel que essa imposio tenha desrespeitado o pacto
federativo, j que a Unio por meio de um programa redefiniu o formato de
gesto de todas as redes pblicas de ensino, por vezes desconsiderando pol-
ticas em vigor (ADRIO; PERONI, 2007, p. 264).

Por fim, vale destacar o fluxo do dinheiro, que pblico, mas que
passa por uma instituio privada (Unidade Executora) para ser gasto pelo
poder pblico, o que parece estar de acordo com o diagnstico de que o
privado mais eficiente.
Continuamos as pesquisas verificando a parceria entre sistemas p-
blicos e o terceiro setor. Por entendermos a importncia da atuao do Ins-
tituto Ayrton Senna (IAS) nas redes pblicas de ensino em todo o pas.
A pesquisa foi realizada por um grupo nacional com coletivos em
dez estados brasileiros e diferentes regies. O Brasil um pas federado23
com muitas diferenas regionais, tanto socioeconmicas como culturais.
Assim buscamos analisar como uma poltica ou uma parceria em nvel na-
cional tem diferentes implicaes no contexto local.24
A pesquisa envolveu a anlise da proposta de gesto educacional do
Instituto Ayrton Senna, em especial dos Programas Escola Campe e Ges-
to Nota 10; dos sistemas/redes educacionais de cada municpio seleciona-
do e de uma escola municipal em cada grupo.
Verificamos que, entre as principais implicaes da parceria para a
gesto democrtica da educao, est a diminuio da autonomia do pro-
fessor. Que entre outros fatores fica minimizada, desde quando recebe o
material pronto para utilizar em cada dia na sala de aula e tem um supervi-

23
A diviso poltico-administrativa no Brasil constituda pela Unio, pelo Distrito Federal e
pelos estados e municpios, todos autnomos segundo os termos da Constituio Federal de
1988. Os estados brasileiros, em nmero de 26, encabeam a hierarquia na diviso poltico-
administrativa do pas, sendo subdivididos em 5.565 municpios. (Disponvel em: <http://
www.angelfire.com/al/Geografia/estados.html>. Acesso em: 14 set. 2010.)
24
Ver relatrio final: Adrio, Theresa; Peroni, Vera (2010) em www.ufrgs.br/faced/peroni.

27
PERONI, V. M. V. A privatizao do pblico: implicaes para a democratizao da educao

sor que verifica se est tudo certo at a lgica da premiao por desempe-
nho, que estabelece valores como o da competitividade entre alunos, pro-
fessores e escolas. Como se a premiao dos mais capazes induzisse a qua-
lidade via competio. A outra questo diz respeito s metas estabelecidas,
que passam a dar mais nfase ao produto final e no mais ao processo,
como caracterstica da gesto democrtica, que visa construir uma socie-
dade democrtica e participativa.
Destacamos que as parcerias que inicialmente estavam no mbito
estadual e municipal atualmente tambm ocorrem com a Presidncia da
Repblica para a elaborao de polticas nacionais de educao. Destaca-
mos interlocuo dos Institutos Unibanco e Ayrton Senna com o governo
federal, mais especificamente a Secretaria de Assuntos Estratgicos da Pre-
sidncia da Repblica, para que seus programas sejam transformados em
polticas de alcance nacional:
O Instituto Unibanco e a Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia
da Repblica (SAE) firmam (...) o acordo de Cooperao Tcnica para o
desenvolvimento de estudos, projetos, pesquisas e avaliaes em conjunto.
O foco das aes que sero desenvolvidas por meio do acordo ser a rea de
educao, com nfase nos jovens do Ensino Mdio pblico. (Disponvel em:
<http://www.sae.gov.br/site/?p=7567>. Acesso em: 02 ago. 2012.)
O ministro da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), Moreira Franco,
assina, (...), acordo de cooperao tcnica com o Instituto Ayrton Senna,
para realizar, de forma conjunta, projetos e programas de interesse comum,
voltados para a educao.(...) O objetivo dos trabalhos conjuntos ser subsi-
diar a Secretaria na formulao de polticas pblicas com foco na educao.
(http://www.sae.gov.br/site/?p=8130, acesso em 2 de agosto de 2012)

Assim, o controle social e a coletivizao das decises, to importan-


tes para a construo da democracia no pas, acabam cedendo lugar ao
controle externo de instituies privadas, que determinam o contedo das
polticas pblicas de educao, desde o mbito da legislao e da organiza-
o do sistema educacional nacional at as prticas escolares cotidianas.
Atualmente, o projeto produtividade de pesquisa Parcerias entre sis-
temas pblicos e instituies do terceiro setor: Brasil, Argentina, Portugal e
Inglaterra; implicaes para a democratizao da educao visa estudar a
relao entre o pblico e o privado atravs da anlise das parcerias entre
sistemas pblicos e instituies do terceiro setor e as consequncias para a
democratizao da educao no Brasil, Argentina, Inglaterra e Portugal. E

28
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

buscar entender como pases com trajetrias distintas em termos de papel


do Estado na consecuo do direito educao vivenciam esse perodo
particular do capitalismo e as consequentes mudanas na relao entre o
pblico e o privado e a interveno da lgica do privado na educao pbli-
ca. Este livro apresenta essa pesquisa tanto atravs de textos dos interlocu-
tores dos pases que compem a pesquisa como atravs dos textos do grupo
nacional envolvendo as etapas e modalidades da educao bsica, alm do
histrico da relao pblico-privada no Brasil.

Algumas consideraes
No Brasil, por um lado, avanamos na to batalhada democracia,
mas, por outro, h um esvaziamento das polticas sociais, principalmente
das polticas sociais como um direito universal, nesse perodo particular do
capitalismo de privatizao do pblico.
Destacamos tambm as diferenas entre Terceira Via e neoliberalis-
mo, e aqui particularmente o que as duas teorias entendem por democra-
cia, principalmente porque o neoliberalismo tem sua teoria de classe expl-
cita, mas na Terceira Via com o discurso de democratizar a democracia,
aprofundar a participao da sociedade civil e suas teorias e estratgias de
ao tm sido implementadas por governos de direita, centro e esquerda
em nvel internacional. A parceria entre o pblico e o privado acaba sendo
a poltica pblica, com grandes implicaes para as relaes federativas
na consecuo do direito educao.
importante, ainda, ressaltar que a relao pblico/privado no ini-
cia nesse perodo particular do capitalismo e com a Terceira Via ou o neo-
liberalismo. Ao contrrio, historicamente foram muito tnues as linhas di-
visrias entre o pblico e o privado em nosso pas. Assim, a democratiza-
o da educao pblica ainda um longo processo em construo.
Questionamos por que as redes pblicas tm buscado as parcerias
com as instituies privadas: se uma forma de atingir a to almejada qua-
lidade da educao, mais uma vez tendo como parmetro a lgica mer-
cantil.
Afinal, tanto lutamos contra o Estado e a sociedade da ditadura, na
construo de um Estado mais transparente, com maior controle social e

29
PERONI, V. M. V. A privatizao do pblico: implicaes para a democratizao da educao

no qual as prioridades seriam amplamente discutidas, de forma participati-


va. claro que a democracia envolve relaes de poder, de classe e que
conflito, mas a questo que a lgica do produto em detrimento da lgica
democrtica parece ser novamente um consenso.
Tambm com a parceria pblico-privada e o fortalecimento do ter-
ceiro setor, o privado acaba influenciando ou definindo o pblico, no mais
apenas na agenda, mas na execuo das polticas, definindo o contedo e a
gesto da educao, com profundas consequncias para a democratizao
da educao.
o que Harvey (2008) chama de mercadificao de tudo, com
consequncias graves para a desigualdade social, j que os direitos sociais
materializados em polticas universais acabam cedendo lugar a polticas
fragmentadas e focalizadas. Com as mudanas no conceito de igualdade
ficam reforadas tambm as polticas individualizadas, focadas em desen-
volver habilidades e capacidades, com o retorno teoria do capital huma-
no, meritocracia, onde o sucesso e o fracasso so por conta e risco dos
clientes no mercado, e no de sujeitos com direitos materializados em pol-
ticas sociais.

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32
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

A nova filantropia, o capitalismo social


e as redes de polticas globais em educao*

Stephen J. Ball
Antonio Olmedo

Um novo grupo de conceitos e mtodos necessrio para lidar com


as contnuas mudanas em governana educacional dentro de uma estrutu-
ra global. As formas como a poltica educacional, as empresas, a filantro-
pia e o desenvolvimento internacional se organizam e se inter-relacionam
esto mudando em funo dos mtodos daquilo que pode ser entendido
como capitalismo social global. Dentro dessa nova configurao, solu-
es inovadoras e velhas solues para problemas sociais e de desenvolvi-
mento baseadas no mercado esto sendo privilegiadas e fortalecidas atra-
vs do surgimento de uma nova elite global, conectada em rede, formada
por promotores de polticas e novos filantropos. O que h de novo na
nova filantropia a relao direta entre a caridade e os resultados e o
envolvimento direto dos doadores nas aes filantrpicas e nas comunida-
des de polticas.
Estamos agora oficialmente na era dos filantro-empresrios, onde a dife-
rena entre um fundo de capital de risco e uma fundao, uma startup pro-
missora e um empreendimento social torna-se totalmente turva.1

Essas novas sensibilidades da caridade tm levado a um crescente


uso de modelos de prticas comerciais e empresariais como uma nova for-
ma genrica de organizao, prtica e linguagem filantrpica filantropia
de risco, investimentos e portflios filantrpicos, due diligence (o termo in-
gls usado correntemente no mercado financeiro no Brasil, mais que di-
ligncia devida, solues empresariais, etc. Os novos filantropos querem

* Texto traduzido por Lisa Gertum Becker e revisado por Jaqueline Marcela Villafuerte Bittencourt.
1
http://marmoogle.blogspot.com/2007/04/global-philanthropy-forum-that-is.html.

33
BALL, S. J.; OLMEDO, A. A nova filantropia, o capitalismo social e as redes de polticas globais em educao

ver impactos claros e mensurveis e resultados de seus investimentos de


tempo e dinheiro. A nova filantropia est trazendo novos jogadores arena
do desenvolvimento internacional, estabelecendo novos papis e relaes
de polticas e desenvolvimento, criando novos terrenos de polticas e retra-
balhando as redes de polticas existentes. Ainda que aparentemente bem
recebidas em crculos filantrpicos, empresariais e polticos, essas mudan-
as trazem consigo boa dose de controvrsias e problemas. As organiza-
es envolvidas apresentam uma variedade de identidades e compromissos
diferentes e cambiantes. Financeiramente, organizacionalmente e moral-
mente, seu status e posio so muitas vezes, primeira vista, obscuros.
Essa reconfigurao se apoia sobre uma dupla mudana moral na concep-
o da relao entre caridade, auxlio e lucro. De um lado, as fundaes
corporativas e familiares e os indivduos filantrpicos esto comeando a
assumir deveres sociomorais que at agora eram da responsabilidade de
organizaes da sociedade civil, entidades governamentais e agncias esta-
tais (SHAMIR, 2008). De outro lado, esses novos filantropos no renunciam
totalmente possibilidade de lucro; de fato, como eles prprios dizem,
possvel fazer o bem e ter lucro tambm2. Ted Turner, o fundador da CNN,
argumenta que certas reas do construir um mundo melhor se adaptam
muito comodamente a operaes com fins lucrativos. Por que devemos ter
medo disso?3. Tudo isso re-situa o escopo e os objetivos da filantropia tra-
dicional. Isso indica uma mudana em trs etapas: da caridade paliativa
(ou seja, a filantropia tradicional ou a filantropia 1.0) caridade para o
desenvolvimento (filantropia 2.0) e, finalmente, caridade lucrativa, cons-
tituindo aquilo que chamado de filantropia 3.0. Essa tomada de respon-
sabilidades por parte de uma nova filantropia e do capitalismo social tam-
bm levanta questes fundamentais sobre a participao democrtica e a
responsabilidade dos governos e outras instituies pblicas na proviso de
servios sociais e direitos civis. A vinda de interesses morais, ideolgicos e
econmicos para o campo de atividade da caridade cria novos espaos e
dinmicas na governana filantrpica, conforme se sugere abaixo.

2
http://www.nytimes.com/2006/11/13/us/13strom.html?pagewanted=print.
3
http://www.nytimes.com/2006/11/13/us/13strom.html?pagewanted=print.

34
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Em tudo isso, o perigo que o governar seja entendido e analisado em


termos daquilo que pode ser novo e diferente, sem tratar adequadamente
daquilo que permanece igual, e tambm que acontecimentos que no se
enquadram no mundo de acordo com a governana sejam subestimados ou
ignorados. Este captulo parte de um programa emergente e exploratrio
de investigao, atravs do qual pretendemos abordar essas questes. O foco
principal da agenda da nossa pesquisa substancial e analtico. Ns estamos
interessados em explorar como e por quem a governana educacional est
sendo realizada, e se isso indicativo e ilustrativo de deslocamentos e mu-
danas mais gerais nos mtodos e mecanismos de governana. Sabemos que
as questes e temas aqui levantados necessitam de anlises e discusses mais
profundas. Por essa razo, este texto deve ser considerado uma tentativa ini-
cial de entender o intricado carter desse novo fenmeno, e ele ser elabora-
do mais substancialmente em outras publicaes, ainda que j tenhamos co-
meado a desenvolver algumas dessas ideias em trabalhos anteriores (ver
BALL, 2012; BALL e JUNEMANN, 2011; OLMEDO, 2013).
Este captulo apresenta um breve esboo de alguns conceitos-chave
articulados nessas novas sensibilidades de polticas e caridade e apresenta
exemplos que ilustram a complexidade e a interconexo das novas formas
de filantropia dentro das redes de polticas globais, o papel desses novos
agentes e seus impactos nos campos da educao e do desenvolvimento.
Para fazer isso, trabalhamos na direo de um mtodo de pesquisa que
pode ser chamado de etnografia de redes, uma combinao da Anlise de
Redes Sociais (ARS) com mtodos etnogrficos (ver HOWARD, 2002). Nos-
so interesse identificar e analisar a criao e a operao dessas redes, as-
sim como as conexes que as constituem. Tambm investigamos as trocas e
transaes entre os participantes e os papis, aes, motivaes, discursos e
recursos dos diferentes atores envolvidos. Em termos mais gerais, esse m-
todo surge dentro de um amplo conjunto de deslocamentos epistemolgi-
cos e ontolgicos atravs da cincia poltica, da sociologia e da geografia
social, que envolve uma diminuio do interesse nas estruturas sociais e
uma nfase crescente em fluxos e mobilidades (de pessoas, capital e ideias,
ex.: polticas em movimento) que s vezes chamado de virada da mobi-
lidade. Em outras palavras, um foco na espacializao das relaes sociais,
em viagens e em outras formas de movimento e de socialidade e interaes

35
BALL, S. J.; OLMEDO, A. A nova filantropia, o capitalismo social e as redes de polticas globais em educao

transnacionais. Tudo isso , obviamente, concomitante com o interesse ex-


traordinrio nos processos de globalizao dos anos recentes. A rede um
mecanismo analtico e um tropo-chave dentro desse redirecionamento da
ateno, como se fosse um tipo de tecido conectivo que une e oferece algu-
ma durabilidade a essas distantes e fugazes formas de interao social. Para
atingir essa extensa e profunda rede, buscas foram realizadas em mlti-
plas fontes (documentos de polticas, relatrios oficiais, comunicaes pes-
soais, etc.). A internet oferece um vasto potencial de materiais relevantes,
que podem ser obtidos em websites governamentais e de empresas, assim
como em blogs pessoais, servios de vdeo e da rede social (como Twitter,
YouTube, Facebook, etc.), e relatrios de reunies, conferncias e eventos e
pginas da web. Reiterando, a pesquisa realizada aqui inovadora e explo-
ratria, seus dados e anlise so projetados de forma a gerar um conjunto
de questes para pesquisas posteriores, focalizadas nos complexos efeitos e
consequncias sociais e polticas da mudana de governo para governana
nas polticas globais de educao.

A nova filantropia, os grandes desafios


e a poltica educacional
Em 2008, Bill Gates, o terceiro homem mais rico do mundo4, esbo-
ou sua viso de filantropia como capitalismo criativo. Num discurso no
Frum Econmico Mundial em Davos, ele apresentou-a como uma abor-
dagem onde governos, empresas e organizaes sem fins lucrativos traba-
lham juntos a fim de expandir o alcance das foras do mercado para que
mais pessoas possam ter lucro ou ganhar reconhecimento, realizando um
trabalho que diminua as desigualdades no mundo5. Sua mensagem foi ine-
quvoca e unidirecional: onde os estados, as multilaterais e as ONGs tradi-
cionais fracassaram, o mercado pode ter sucesso. Gates disse ento: O de-
safio aqui projetar um sistema onde incentivos de mercado, incluindo o
lucro e o reconhecimento, impulsionam esses princpios para fazer mais

4
http://www.forbes.com/2008/03/05/richest-people-billionaires-billionaires08-
cx_lk_0305billie_land.html.
5
http://www.microsoft.com/presspass/exec/billg/speeches/2008/01-24wefdavos.mspx.

36
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

pelos pobres. Essa nova concepo de filantropia e ajuda borra intencio-


nalmente a linha divisria entre negcios, empreendimento, desenvolvimen-
to e o bem pblico e levanta questes fundamentais sobre os mtodos e o
futuro papel das agncias de desenvolvimento tradicionais. De um ponto
de vista semelhante, a Clinton Global Initiative (CGI) afirma que:
As formas tradicionais de ajuda no so suficientes para lidar com os gran-
des desafios globais da nossa era. Solues baseadas no mercado mostram
uma incrvel promessa para resolver esses imensos problemas num nvel sis-
tmico e amplamente difundido. Essas abordagens, no entanto, ainda esto
num estgio nascente. As empresas esto pesquisando e desenvolvendo me-
lhores prticas de negcios que produzem resultados sociais e ambientais e,
ao mesmo tempo, geram lucro. As organizaes sem fins lucrativos esto
encontrando modelos inovadores baseados em empreendimentos, que ofe-
recem potencial de sustentabilidade a longo prazo. Os governos esto con-
tribuindo com seus recursos para estimular e apoiar abordagens baseadas no
mercado.6

Esses discursos propositalmente deixam de tratar das causas da desi-


gualdade como aponta Zizek (2008, p. 20); para dar, o capitalista tem que
antes tirar. O mercado apresentado de forma acrtica como um espao com-
pensatrio e como uma nova fonte de solues alternativas para problemas
de desenvolvimento. Esse novo modelo de filantropia aquilo que Edwards
(2008) chama de filantro-capitalismo, uma combinao de filantropia em-
preendedora com empreendedorismo social, como uma nova racionaliza-
o econmica da doao (SALTMAN, 2010, p. 70). Esses novos filantro-
pos ganharam suas fortunas bilionrias por meio de suas atividades nos mer-
cados capitalistas e acreditam que a sua filosofia empresarial pode ser tradu-
zida e posta a servio da caridade. Sua atividade filantrpica impulsionada
por sua inteno de fazer mais com menos7. Essa uma mistura intencional
entre o importar-se e o calcular, ou, como dizem Bronfman e Solomon (2009)
no subttulo de seu livro The Art of Giving [A Arte de Dar], aqui que a alma
encontra um plano de negcios. H uma reconfigurao do campo do de-
senvolvimento internacional e um deslocamento do foco de corrigir para
para conectar-se ao mercado (BROOKS et al., 2009, p. 10).

6
http://www.clintonglobalinitiative.org/ourmeetings/2010/meeting_annual_actionareas.asp?
Section=OurMeetings&PageTitle=Action%20Areas.
7
http://blogs.wsj.com/financial-adviser/2010/03/08/not-your-parents-philanthropy/tab/print/.

37
BALL, S. J.; OLMEDO, A. A nova filantropia, o capitalismo social e as redes de polticas globais em educao

A outra caracterstica-chave da abordagem dos novos filantropos


globais sua ambio de assumir grandes desafios, recorrendo a receitas
mgicas (BROOKS et al., 2009). As receitas mgicas esto centradas em
solues genricas e escalveis, projetadas de forma que possam ser imple-
mentadas independentemente do contexto em nveis diferentes (local, na-
cional e internacional). Os grandes desafios levam mais longe a ideia da
receita mgica e implicam a criao de toda uma agenda motivada por ob-
jetivos polticos, que enfatiza a escalabilidade rpida de tecnologias espec-
ficas. Eles envolvem o uso de todas as ferramentas, todos os mtodos para
financiar mudana social8. Entretanto, conforme sugerem Brooks et al.
(2009, p. 7), ao escolher a soluo mais rpida e barata e ignorar as poten-
ciais consequncias de tais decises, o modelo do grande desafio est su-
plantando questes cruciais sobre de que forma, por que, para quem e
quem diz com a preocupao prvia e predominante com quanto, com
que rapidez e quando. Os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio
(ODM) da ONU so um dos focos dos grandes desafios e receitas mgicas,
mas atualmente existem outros exemplos em que fundaes e organizaes
filantrpicas reorganizam suas agendas e portflios de investimento de acor-
do com esse modelo. Por exemplo, a Fundao Bill & Melinda Gates ado-
tou essa abordagem no campo da sade com o programa Grand Challenges
in Global Health9 [Grandes Desafios da Sade Global] e, mais recentemente,
tambm no campo da educao. A Fundao declara em seu website:
Nosso foco principal prover educao pblica. (...) Tambm usamos o
ativismo para promover conscientizao a respeito das questes que enfren-
tamos, informamos polticas governamentais e desenvolvemos formas no-
vas e inovadoras de financiar iniciativas que melhoram os resultados.10

Em educao, as Charter Schools dos Estados Unidos tornaram-se o


paradigma da receita mgica e constituem atualmente a principal refern-
cia para as polticas educacionais inglesas do governo de coalizo britnico

8
Jane Wales, President and CEO World Affairs Council of Northern California and Global Phi-
lanthropy Forum in the 2007 Sixth Annual Global Philanthropy Forum. Available in: http://
www.philanthropyforum.org/images/forum/PastConferences/2007/GPF_2007Transcripts_
FINAL.pdf.
9
http://www.gatesfoundation.org/global-health/Pages/grand-challenges-explorations.aspx.
10
http://www.gatesfoundation.org/united-states/Pages/program-overview.aspx.

38
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

(ver BALL e JUNEMANN, 2011) e, de forma similar, para o governo con-


servador espanhol (ver OLMEDO, 2013). Elas so apresentadas como uma
soluo baseada-no-mercado adaptvel, confivel, eficaz e rpida11 para o
subdesempenho educacional e as desigualdades concomitantes, e que tam-
bm porttil e escalvel. Essa abordagem pressupe uma concomitante
estandardizao da avaliao, dos mtodos de ensino e do currculo (SALT-
MAN, 2010) e rejeita formas alternativas de interveno educacional e trans-
formao social:
As escolas charter de alto desempenho e as redes charter que apoiam seu
crescimento em nvel nacional desempenham importante papel na nossa
estratgia de preparao para a universidade, pilotando, acelerando e ex-
pandindo a inovao em educao. (...) E dada a flexibilidade das escolas
charter em comparao com outras escolas pblicas, elas podem pilotar e
implementar projetos com rapidez e fidelidade.12

Em resumo, o que diferente aqui a relao direta entre a caridade


e a poltica, o envolvimento mais aparente dos doadores com comunidades
polticas e uma abordagem mais prtica ao uso das doaes. Os novos
filantropos operam numa esfera parapoltica (HORNE, 2002), dentro da
qual eles podem criar sua prpria agenda de polticas. De fato, na ltima
dcada, quatro fundaes filantrpicas dedicaram um total de $4,4 bilhes
a diferentes programas relacionados com a reforma educacional nos Esta-
dos Unidos13. Dada a dimenso da situao, Michael Petrelli, do Instituto
Thomas B. Fordham, recentemente reconheceu que no incorreto dizer
que a agenda da Fundao Gates tornou-se a agenda educacional do pas14.
O que estamos enfrentando aqui no apenas o fato de doadores estarem
votando com seus dlares (SALTMAN, 2010), mas uma interveno di-
reta da ao filantrpica no campo da poltica educacional. Essa nova situa-
o tem implicaes conceituais e prticas em relao ao conceito de de-
mocracia e fonte e agncia da formulao de polticas na esfera pblica.

11
Embora as escolas charter sejam, em princpio, escolas sem fins lucrativos, e no estejam autori-
zadas a cobrar mensalidades, algumas empresas com fins lucrativos, EMOs Educational Mana-
gement Organization, tm funcionado como Escolas charter e o carter no-lucrativo do progra-
ma tem sido questionado.
12
http://www.gatesfoundation.org/college-ready-education/Pages/charter-schools-networks.aspx.
13
http://www.newsweek.com/2011/05/01/back-to-school-for-the-billionaires.html.
14
http://www.bizjournals.com/seattle/stories/2009/05/18/story2.html.

39
BALL, S. J.; OLMEDO, A. A nova filantropia, o capitalismo social e as redes de polticas globais em educao

a isso que nos referimos como governana filantrpica, enfatizando como,


atravs de sua ao filantrpica, esses atores so capazes de modificar sig-
nificados, mobilizar ativos, gerar novas tecnologias de polticas e fazer pres-
so ou at mesmo decidir sobre a direo da poltica em contextos especfi-
cos. Ainda que seja difcil demonstrar e expor as conexes entre os interes-
ses econmicos, ideolgicos, polticos e filantrpicos, preciso elaborar mai-
ores consideraes e discusses sobre as implicaes e consequncias des-
sas novas formas de filantropia dentro dos campos do desenvolvimento in-
ternacional e da poltica educacional em geral.

Conectando as partes: a nova filantropia


e os negcios educacionais edu-businesses
A Filantropia 3.0 faz parte de uma nova configurao e lgica de
aes de ajuda e desenvolvimento e de um novo conjunto de relaes liga-
das a problemas de desenvolvimento e aos grandes desafios. Chamamos
essa lgica e relaes de filantropia de rede. Ao usar esse termo, estamos
sugerindo que, para entender o trabalho das novas organizaes filantr-
picas e seus parceiros, precisamos consider-los no sob uma perspectiva
individual, como atores isolados, mas sim como ns interconectados que
operam de acordo com lgicas de rede e configuram suas agendas e ligaes
de formas mutantes e fludas. Essas redes retrabalham e repovoam a comuni-
dade de polticas de ajuda e desenvolvimento, conectando de novas maneiras
os interesses e as atividades de empresas, governos, filantropia e agncias no
governamentais. Nesse sentido, trazer interesses filantrpicos e empresariais
ao campo do desenvolvimento internacional envolve um prolongado e sofis-
ticado trabalho de ativismo e interao em rede. Durante a ltima dcada, a
ao de atores-chave, como Bill Clinton e Bill Gates, remodelou as redes
internacionais existentes, constituindo novos locais e possibilidades de ex-
panso do capitalismo criativo. Esses novos locais poderiam ser entendidos
como ns geradores, que visam facilitar novas conexes e oportunidades de
ligao. Eles so novos locais de mobilizao de polticas e microespaos
globalizantes, que operam entre e alm das reas de formulao de polticas
tradicionalmente definidas, tais como localidades, regies e naes. Um exem-
plo de um desses ns o Frum Global de Filantropia, que:

40
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

visa construir uma comunidade de doadores e investidores sociais compro-


metidos com causas internacionais, e informar, possibilitar e fortalecer a
natureza estratgica do seu trabalho.
() o FGF conecta doadores a problemas; a estratgias eficazes; a potenci-
ais parceiros co-financiadores; e a agentes de mudanas emblemticos no
mundo inteiro. Construindo e continuamente renovando uma comunidade
de aprendizado duradoura, o FGF busca expandir o nmero de filantropos
que sero estratgicos na busca de causas internacionais.15

A principal atividade desses ns geradores facilitar parcerias, novos


projetos e agendas de investimento. Eles criam redes dentro de redes, ba-
seadas no capital simblico e econmico dos participantes que conseguem
mobilizar. Esses so canais para a promoo de polticas e o compartilha-
mento epistmico atravs dos quais o modelo e as ideias delineados no
trecho anterior se formam e so colocados em prtica. Alm disso, ao pos-
sibilitar conexes sociais, polticas e econmicas globais, esses ns gerado-
res se tornam espaos-chave no campo do desenvolvimento internacional.
A Clinton Global Initiative (CGI) mais um exemplo desses ns geradores.
Conforme declara seu website, a CGI atua como mercado para uma diver-
sificada comunidade de agentes transformadores para criar compromissos
que se adequem a seu negcio principal e seus objetivos filantrpicos e
segue enfatizando o carter especfico de seu campo de operao:
A Clinton Global Initiative (CGI) diferente de qualquer outra organizao
ou evento. Ao invs de diretamente implementar projetos, a CGI facilita
parcerias entre diferentes setores que, por sua vez, criam e realizam projetos
que eles mesmos escolhem. Os membros da CGI vm de uma ampla gama
de profisses, origens culturais e religiosas, e regies geogrficas. Chefes de
estado, executivos de companhias com e sem fins lucrativos, acadmicos,
representantes da mdia, lderes religiosos, estudantes universitrios e cida-
dos globais se unem dentro da comunidade CGI para criar solues singu-
lares para alguns dos desafios mais urgentes do mundo.16

A CGI trabalha facilitando parcerias, em sua prpria terminologia,


Commitments to Action [Compromissos para a Ao], em torno de proble-
mas educacionais, sade, sustentabilidade e igualdade sexual, entre outras
reas. Cada novo membro da rede deve desenvolver um novo modelo de

15
http://www.philanthropyforum.org/forum/About_Us.asp?SnID=743149094.
16
http://www.clintonglobalinitiative.org/aboutus/ourmodel.asp?Section=AboutUs&PageTitle=
Our%20Model.

41
BALL, S. J.; OLMEDO, A. A nova filantropia, o capitalismo social e as redes de polticas globais em educao

negcios que gere valor social, ambiental e econmico; iniciar, escalar ou


re-direcionar um projeto de negcios ou servios; ou prover apoio financei-
ro ou em espcie para uma organizao de sua escolha17. Vamos fazer um
breve esboo de compromissos que ilustram a ao dessas redes no campo
da educao.
Na reunio da CGI em 2001, a Opportunity International18 compro-
meteu incialmente $10m19 em parceria com a Sutter Family Foundation e a
Gray Matters Capital, para expandir suas j existentes iniciativas de micro-
financiamento em educao na frica, sia e Amrica Latina20. O microfi-
nanciamento outro exemplo de receita mgica, atualmente onipresente
na nova agenda de desenvolvimento internacional (STEWART et al., 2010).
Como resultado do compromisso, foram feitos emprstimos para a criao
de grupos de escolas particulares em duas redes sob as marcas: Microschools
of Opportunity e IDP Rising Schools.
Inspirada e informada pela pesquisa de James Tooleys21, a Opportu-
nity International, em parceria com o Sinapi ABA Trust22 e a Ghana Mi-
crofinance Institution Network, lanou o programa Microschools of Opportu-
nity [Microescolas de oportunidade] em 2007. Tooley constitui um claro
exemplo da ligao entre esses grupos filantrpicos e o trabalho de ativistas
do mercado. Ele citado e trabalha intimamente com um significativo n-
mero de fundaes, entidades filantrpicas e organizaes internacionais, e
sua pesquisa tratada como o elo perdido entre as agendas dessas organi-
zaes e as realidades locais que necessitam de financiamento. A iniciativa

17
http://www.clintonglobalinitiative.org/aboutus/ourmodel.asp?Section=AboutUs&PageTitle=
Our%20Model.
18
Opportunity International uma organizao no-governamental crist internacional com sede
em Chicago. Ela trabalha em mais de 20 pases e financiada por contribuies de caridade e
subsdios do governo. Ela tambm rene recursos de outras fontes (por exemplo, da Fundao
Gates Bill & Melinda e Omidyar Network). Seus escritrios esto estrategicamente situados em
EUA, Austrlia, Canad, Alemanha e Reino Unido. Sua principal atividade o microcrdito
(emprstimos, poupana, microsseguros e treinamento) de projetos em diferentes reas.
19
http://www.clintonglobalinitiative.org/commitments/commitments_search.asp?Section=
Commitments&PageTitle=Browse%20and%20Search%20Commitments.
20
Initially in Colombia, Dominican Republic, Ghana, India, Malawi, Mozambique, Rwanda and
Uganda.
21
http://www.communityintl.com/documents/Microschools_Opportunity_092407.pdf.
22
Sinapi uma organizao sem fins lucrativos, crist e membro do Opportunity Rede Internacio-
nal. Tem base em Gana e seu principal foco de ao microfinanas e treinamento.

42
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

das Microschools oferece emprstimos a edupresrios para abrir escolas pri-


vadas em reas pobres. O programa comeou em Gana com um programa
piloto envolvendo 50 bairros e cidades, mas foi rapidamente exportado para
Uganda, Malaui e ndia. Nos prximos trs anos, o Opportunity Internatio-
nal visa atingir um milho de crianas, os futuros Heris Econmicos que
vivem em cada comunidade23. Citando um estudo interno, eles afirmam
que suas escolas esto superando o desempenho das escolas pblicas locais
em suas reas, o que levou Christopher A. Crane, presidente e CEO da orga-
nizao, a declarar que eles esto confiantes que esses edupresrios conti-
nuaro a oferecer educao de qualidade a seus estudantes e, portanto, fa-
remos todo o possvel para oferecer a eles e a milhares como eles servios
financeiros e outros tipos de apoio. At hoje, eles concederam 350 emprs-
timos a escolas privadas, atingindo 87.000 crianas24.
Seguindo o mesmo padro, a IDP Rising Schools uma associao
entre a IDP Foundation Inc, a Opportunity International US e o Sinapi
Aba Trust. O objetivo desse programa construir um modelo educacional
sustentvel que pode ser apoiado atravs de emprstimos de microfinancia-
mento e capacitao para ser posteriormente replicado em Gana, na frica
subsaariana e por todo o mundo em desenvolvimento25. De acordo com o
website da IDP Foundation, em 2010 eles esperam ter 120 escolas inscritas
no programa, alcanando uma populao de 31.000 crianas. Alm disso,
a IDP Rising Schools tambm se associou ao Ministrio da Educao e aos
Servios Educacionais de Gana e criou um conselho consultivo para a for-
mao de professores, que ser presidido pelo Dr. Josiah A. M. Cobbah,
professor no Ghana Institute of Management and Public Administration, uma
instituio que visa promover o entendimento e a cooperao entre insti-
tuies dos setores pblico e privado no que tange a administrao pblica
e obrigaes de gerenciamento26.
A nova filantropia tambm requer novas ferramentas e informao
para impulsionar decises de investimento e medir o retorno sobre os inves-

23
http://www.opportunity.org/wp-content/uploads/2010/06/Impact-2007-Fall.pdf.
24
http://www.opportunity.org/blog/meeting-ugandan-students-reflections-of-an-american-teenager/.
25
http://globalpf.org/strategic-advisors.html?show=8.
26
http://www.gimpa.edu.gh/index.php?option=com_content&view=article&id=56&Itemid=54.

43
BALL, S. J.; OLMEDO, A. A nova filantropia, o capitalismo social e as redes de polticas globais em educao

timentos. Essa necessidade de claros indicadores de desempenho levou


criao de um conjunto de companhias e organizaes internacionais com
fins lucrativos (ex.: Geneva Global, Rockefeller Philanthropy Advisors e o Proje-
to do Milnio da ONU) e empreendimentos sociais (ex.: New Philanthropy
Capital), que oferecem consultoria a organizaes filantrpicas e avaliao
de seus portflios. Como investidores, consultores e conselheiros de entida-
des quase governamentais, esses transatores passaram a envolver-se direta-
mente nos processos de formulao de polticas, tomada de deciso e im-
plementao de polticas:
A Geneva Global foi fundada por um grupo internacional de investimentos
chamado Legatum (anteriormente conhecido como Sovereign Global), que bus-
cava uma assessoria filantrpica profissional que satisfizesse os padres ban-
crios a que estava acostumado. A ausncia de tais servios levou-o a fundar
o Geneva Global em 1999. O grupo equipou a nova firma internacional de
assessoria filantrpica para oferecer pesquisa e assessoria de classe interna-
cional para indivduos, empresas e fundaes.

Ao lado desses intermedirios vem sendo desenvolvidos outros ti-


pos de anlise dos mercados sociais. Por exemplo, a School Ventures, uma
empresa de informao mercadolgica, em colaborao com o Economist
Intelligence Unit criou o African Private Schools Investment Index (APSI) [ndi-
ce de investimento em escolas privadas africanas] em 200727, destinado a
avaliar as possibilidades de investimento privado em trinta e seis pases afri-
canos, baseando-se na anlise do potencial de crescimento de cada pas
com base na existncia de condies favorveis. De acordo com a School
Ventures, o ndice oferece uma avaliao totalmente nova do cenrio da
educao privada na frica subsaariana e projetado especificamente para
avaliar o atual ambiente de investimentos em educao privada na fri-
ca28. A crescente emergncia de tais empreendimentos e ferramentas re-
toricamente direcionada a informar as decises de formuladores de polti-
cas, investidores potenciais e existentes e grupos filantrpicos. No entanto,
se poderia argumentar que a implementao dessas tecnologias de polticas
tambm introduz novas formas de competio entre pases e regies e no-

27
http://www.prnewswire.com/news-releases/silent-revolution-of-african-education-markets-fin-
ds-expression-in-the-new-apsi-index-58736087.html.
28
http://schoolventures03.goodbarry.com/FAQRetrieve.aspx?ID=35960&Q=.

44
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

vas classificaes comparativas baseadas em sua atratividade () como


destinos para investimentos privados29.
A fonte e o motor dessas novas formas de conhecimento para o de-
senvolvimento dentro das iniciativas e movimentos delineados acima cla-
ramente no so os atores individuais, mas sim a comunidade discursiva
e esse discurso e seus sujeitos e prticas poderamos denominar de neolibe-
ralismo. Aqui existem claramente aspectos daquilo que Peck e Tickell (2002)
chamam de normatizao da lgica neoliberal, mas frequentemente de for-
mas impuras e como hbridos confusos e em parcerias diversas.
As redes so locais e domnios para a lgica neoliberal e produzem
novos tipos de objetos de polticas atravs de um duplo processo de como-
dificao e financializao e empreendedorismo moral (SHAMIR, 2008).
As ideias das polticas no se movimentam num vcuo elas so criaes
sociais e polticas que so contadas e recontadas em microespaos e redes
de polticas. Os participantes desenvolvem e negociam com vrias formas
de capital social e de redes, que se traduzem no direito de falar e na neces-
sidade de ser ouvido. Esses so os novos espaos de possibilidades emara-
nhadas (ONG, 2006, p. 499), os novos espaos do neoliberalismo e da
economizao do social. Os processos aqui envolvidos no s agem so-
bre como tambm agem contra o Estado e a educao estatal. Resumin-
do, problemas arraigados de desenvolvimento e de qualidade e acesso edu-
cacional esto agora sendo tratados atravs envolvimento de empresas so-
ciais e do negcio educacional na proviso de servios educacionais tanto
de forma privada como em nome do Estado.

Observaes finais
As mudanas e os movimentos aqui envolvidos so formados e im-
pulsionados por um complexo conjunto de processos polticos e econmi-
cos implicando o ativismo (por Empreendedores de Polticas e Redes de
Promoo Transnacionais), interesses empresariais (novas oportunidades

29
http://www.prnewswire.com/news-releases/silent-revolution-of-african-education-markets-fin-
ds-expression-in-the-new-apsi-index-58736087.html.

45
BALL, S. J.; OLMEDO, A. A nova filantropia, o capitalismo social e as redes de polticas globais em educao

de lucro), a nova filantropia e mudanas na forma e modalidades do Esta-


do e isso uma transio de governo a governana; de burocracia a redes,
da proviso de servios ao estabelecimento de metas, monitoramento e re-
gulao. Cada um desses elementos precisa ser contemplado na anlise da
nova filantropia e das novas formas de poltica educacional. De forma mais
geral, para os governos nacionais, principalmente aqueles de Estados pe-
quenos e frgeis, isso tudo pressagia uma diminuio da sua capacidade de
conduzir seus sistemas educacionais. Agncias multilaterais, ONGs e in-
fluncias e interesses comerciais podem, separada ou conjuntamente, cons-
tituir uma alternativa potente ao fracasso do Estado.
Cada vez mais, a ajuda internacional e a filantropia deixam de ser
doadas como subvenes a governos e ONGs e passam a ser investidas
em negcios educacionais e no desenvolvimento de solues baseadas no
mercado para problemas educacionais. Os mtodos empresariais e as ini-
ciativas de empreendedorismo social so vistos como formas mais efica-
zes de oferecer acesso mais amplo educao e uma educao de melhor
qualidade do que, argumenta-se, aquilo que os governos ou a ajuda ou
caridade tradicional podem oferecer.
O que estamos tentando capturar e transmitir nesta anlise um tan-
to insatisfatria e superficial de algumas formas de empreendimento e
de indivduos empreendedores da nova poltica social e educacional so os
cruzamentos, obscurecimentos, interlaamentos e hibridismos cada vez mais
complexos, que constituem e animam esse cenrio de doao e empreen-
dimento. Pessoas, dinheiro e ideias movem-se atravs dessas redes e organi-
zaes e atravs dos limites que elas abarcam. Linhas e demarcaes tradi-
cionais, o pblico e o privado, o mercado e o Estado, esto sendo rompidas
e misturadas em tudo isso, e elas deixaram de ser analiticamente teis. Os
pesquisadores precisam de uma nova linguagem e de novas tcnicas para
que sejam capazes de acompanhar as novas formas em que as polticas
educacionais e as solues educacionais esto sendo geradas e aplicadas
dentro dessas redes de polticas globais.

46
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

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ZIZEK, A. Violence. New York: Picador, 2008.

47
Autonomia das escolas:
entre pblico e privado1

Joo Barroso

Introduo
As polticas de reforo da autonomia das escolas inserem-se numa
narrativa comum que tem marcado as recentes alteraes na organizao
do Estado e da sua administrao e que, nesse caso, se polarizou, sobretudo
em torno de dois movimentos ou correntes de opinio: (a) os que viam, nas
polticas de definio e reforo da autonomia das escolas, uma maneira de
preservar e de modernizar o ensino pblico, ajustando as suas caractersticas
diversidade dos contextos e das populaes escolares; (b) os que considera-
vam que o reforo da autonomia das escolas constitui um instrumento para a
introduo de uma lgica concorrencial no interior do servio pblico, essen-
cial para promover a liberdade de escolha entre ofertas educativas diferen-
ciadas (pelo projeto e pelos resultados), contribuindo assim para a criao de
um quase mercado educativo que abrange, em idnticas condies de provi-
so e de financiamento, a escola pblica e a escola privada.
No primeiro caso, a autonomia das escolas defendida, principal-
mente, por suas virtudes para resolver alguns dos graves problemas da es-
cola pblica. Nomeadamente, porque permite ultrapassar os constrangimen-
tos resultantes da rigidez da sua organizao, do carter homogneo da sua
oferta, do modo centralizado da sua coordenao, atravs do recurso terri-
torializao das polticas educativas, ao desenvolvimento de projetos educa-
tivos prprios, ao reforo da participao e diversificao da oferta.

1
O presente artigo baseia-se parcialmente na interveno que fiz no Conselho Nacional de Edu-
cao, em Lisboa (Portugal), no dia 5 de maio de 2012, no Seminrio Servio Pblico de
Educao.

48
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

No segundo caso, verifica-se que o discurso da autonomia das esco-


las tem vindo a ficar refm dos que pretendem, por essa via, introduzir no
sistema pblico alguns dos elementos mais caractersticos da oferta priva-
da, como seja a regulao pela concorrncia, a hierarquizao das escolas,
a segmentao e segregao dos pblicos.
com base nesses pressupostos e na investigao que tenho realiza-
do sobre as polticas de reforo da autonomia (ver entre outros, BARROSO
2004a, 2011) que irei utilizar, neste artigo, essas polticas como analisado-
ras da relao entre pblico e privado em educao.

O pblico e o privado em educao:


uma questo poltica
O debate sobre as questes da autonomia, incluindo as suas implica-
es nos modos de proviso, de organizao e de gesto escolar, um deba-
te essencialmente poltico sobre o papel do pblico e do privado em educa-
o e no um debate tcnico sobre a melhor forma de organizar e gerir a
escola. As opes em jogo inserem-se numa reflexo mais vasta sobre os
processos de recomposio do papel do Estado na administrao da ao
pblica e nas suas formas de governo. Essa recomposio pode ter vrios
sentidos, desde formas mais extremas de privatizao dos servios pblicos
ou de criao de quase mercados educativos, baseados na concorrncia e
livre escolha, a formas mais mitigadas que, preservando o intervencio-
nismo estatal, substituem a regulao da oferta pela regulao da procu-
ra e flexibilizam as suas modalidades de controle atravs da contratualiza-
o e da avaliao de resultados.2
Por isso a questo da privatizao hoje, em tempo de crise econ-
mica e de declnio do Estado Providncia, uma questo que est na ordem
do dia. Contudo o conceito de privatizao, apesar de ser frequentemen-
te utilizado, fracamente definido, o que faz com que, muitas vezes, como
diz Donnison (citado por WHITTY, 2000), ele sirva no para clarificar
uma anlise mas para dramatizar um conflito e mobilizar apoios. Ape-

2
Para uma anlise da situao no Brasil, nomeadamente no que se refere s parcerias pblico-
privadas, consultar entre outros Adrio e Peroni (orgs.), 2008; Peroni e Rossi (orgs.), 2011.

49
BARROSO, J. Autonomia das escolas: entre pblico e privado

sar das vrias perspetivas com que esse conceito utilizado (e que no irei
discutir aqui), a privatizao envolve, em geral, como afirma Whitty (2000),
um declnio da proviso estatal, uma reduo dos subsdios com di-
nheiros pblicos, uma maior desregulao e uma transferncia de ser-
vios para o sector privado.
Essas caractersticas comuns podem dar lugar a diferentes variantes
de privatizao, tendo em conta a relao entre o financiamento e a gesto
(ver a esse propsito CHAKRABART e PETERSON, 2009, p. 4). Num dos
extremos encontra-se o grau zero de privatizao financiamento pblico
e gesto pblica, e, no outro extremo, o grau mximo de privatizao
financiamento privado e gesto privada. Entre esses dois extremos encon-
tram-se diversas modalidades de parcerias pblico-privadas, caracterizadas
pelo financiamento pblico e gesto privada (como, por exemplo, escolas sob
contrato, os cheques-ensino, as charter-schools, o franchising escolar), ou
o financiamento privado e a gesto pblica (bolsas, por exemplo).
Convm sublinhar que a adoo dessas diferentes modalidades de
organizao e de financiamento resulta de opes polticas sobre a nature-
za pblica ou privada da educao. o que procuro ilustrar no quadro
seguinte com a configurao de quatro modelos explicativos da maior ou
menor interveno do Estado, definidos em funo das variveis bem co-
mum bem de consumo e monoplio estatal mercado livre.

50
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

A educao um bem essencialmente pblico, e nesse sentido justifica-se


a preponderncia da interveno do Estado (no financiamento e na opera-
cionalizao da oferta do servio educativo), que pode ir at a forma extre-
ma do monoplio estatal com a supresso ou grande limitao do ensino
privado.
A educao um bem essencialmente privado, e nesse sentido no se
justifica qualquer interveno do Estado, devendo a oferta educativa ser
assegurada por um mercado inteiramente livre e desregulado e s expen-
sas dos indivduos interessados (ainda que admitindo a existncia de be-
nefcios fiscais para as despesas com a educao).
A educao um bem predominantemente pblico, que produz benefcios
privados, e, nesse sentido, cabe ao Estado uma grande parte do financia-
mento, regulao e prestao do servio educativo, com a coparticipao
(ao nvel do financiamento e da definio da oferta educativa) dos outros
beneficirios do sistema (em particular, os alunos e suas famlias, os futuros
empregadores, etc.).
A educao um bem predominantemente privado, que produz externali-
dades pblicas, pelo que, embora cabendo ao Estado contribuir de maneira
significativa para o financiamento do servio educativo (tendo em conta
essas externalidades), ele deve reduzir a sua interveno ao mnimo para
permitir o funcionamento de um quase mercado educativo, baseado na
concorrncia e autonomia dos prestadores de servio e na livre escolha dos
consumidores.

A hibridao do pblico e do privado


Desde a ltima dcada do sculo passado que se manifestam, em
muitos pases da OCDE, polticas de incentivo ao privado, com o fim de
permitir um alargamento da base social dessa modalidade de ensino e um
aumento do recrutamento de alunos, visando, segundo os seus promotores,
obter ganhos de competitividade, eficincia e reduo de custos. Essas pol-
ticas resultam, muitas vezes, de coligaes de causas (SABATIER e
JENKINS-SMITH, 1993) as mais diversas, organizadas em funo de inte-
resses ideolgicos, religiosos, econmicos, utilitrios e outros. Contudo, ape-
sar desses incentivos, a maior parte dos pases ainda tem uma rede privada

51
BARROSO, J. Autonomia das escolas: entre pblico e privado

pouco expressiva. Acresce ainda que o crescimento do ensino privado no


se tem dado por iniciativa prpria, mas, sobretudo, pelo impulso das auto-
ridades pblicas, que continuam a ser o principal regulador3. Por isso,
embora a justificao do alargamento do ensino privado seja feita com re-
curso a uma retrica concorrencial, o certo que, em geral, essa concorrn-
cia se desenvolve sob a gide e o controle das autoridades pblicas. Natalie
Mons (2011) diz mesmo que a privatizao se tornou, nesses casos, uma
espcie de clonizao do pblico, uma vez que as escolas privadas so
submetidas, na maior parte dos pases, aos mesmos programas escolares, a
avaliaes semelhantes, a regras de recrutamento de professores idnticas e
a consies materiais similares e acrescenta:
Apoiado cada vez mais pelos financiamentos pblicos, aberto a classes soci-
ais que ele no acolhia tradicionalmente, assumindo objetivos de interesse
geral, submetido a uma regulao pblica mais constrangedora, o privado
mudou de aspeto nestas duas ltimas dcadas. Mais do que uma privatiza-
o da educao nacional, a expanso deste novo privado marcada sobre-
tudo pela instrumentalizao deste sector pelos poderes pblicos (MONS,
2011, p. 35).

Pode dizer-se, por isso, que as relaes entre pblico e privado esto a
mudar na educao, sem que isso signifique forosamente uma privatiza-
o global do sistema. Ao contrrio do que as teses radicais querem fazer
crer, hoje em dia, na maior parte dos pases, os dois sistemas sobrepem-se
em muitos domnios, as suas fronteiras diluem-se, a sua especificidade di-
minui. Em vez de um jogo de soma nula entre dois setores estanques, veri-
fica-se (como foi referido) uma hibridao do pblico e do privado e uma
complexificao das suas relaes.
Para essa hibridao muito tem contribudo a progressiva diluio
das fronteiras ticas, filosficas e religiosas, que tradicionalmente separa-
vam, do ponto de vista institucional, esses dois sistemas. Como assinala
Maroy (2011), a propsito da situao na Comunidade Francfona da Bl-
gica, onde a liberdade de escolha (por motivos religiosos) bastante am-
pla: o ensino pblico e o ensino privado passaram a estar submetidos

3
Carlos Estvo fala a esse propsito de providenciao pblica do privado na educao portu-
guesa (ESTVO, 2012, p. 33-65). Ver igualmente Estvo (1998).

52
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

mesma mudana de paradigma (emergncia de um paradigma economicis-


ta ou gerencialista), em funo do qual as diferenas so vistas mais em
termos de eficcia organizacional e pedaggica do que ao nvel de valo-
res e modelos pedaggicos de referncia. Contudo, como o mesmo autor
afirma: essa evoluo da leitura das relaes entre privado e pblico no
significa, bem entendido, o desaparecimento das diferenas institucionais,
mas o seu esbatimento no debate das polticas escolares (idem, p. 70).
A atrao que as escolas privadas exercem sobre as famlias pode ter,
assim, diferentes justificaes: elevao do capital social (fruto de uma sele-
o dos alunos); filiao religiosa (nas escolas confessionais); imagem de
maior eficcia (pela qualidade dos resultados escolares dos seus alunos).
Contudo, hoje em dia, e sobretudo nas famlias urbanas da classe mdia,
essa atrao resulta, muitas vezes, da perceo que tm da capacidade orga-
nizacional dessas escolas, considerando que elas podem responder melhor
e de uma maneira mais individualizada (pelas suas estruturas, recursos e
modos de funcionamento) s expectativas dos utilizadores. Como assinala
a esse propsito Yves Dutercq (2011):
Enquanto a oferta de ensino pblico, assumindo-se como indiferenciada e
inscrevendo-se numa lgica cvica e acadmica, encontra a sua justificao
no currculo oficial, onde so valorizados os saberes disciplinares, a procu-
ra, por parte dos utilizadores, marcada cada vez mais por uma lgica do-
mstica que privilegia a proximidade e a disponibilidade em relao aos
alunos e que se focaliza na individualizao da relao com a escola (DU-
TERCQ, 2011, p. 176).

Isso significa, como salienta Maroy (2011), que a concorrncia en-


tre o pblico e privado se faz hoje, sobretudo, no domnio instrumental e
no, como antigamente, no domnio axiolgico e normativo (p. 70). Ou,
como afirmam Desjardins, Lessard e Blais (2011), falando da situao no
Canad Quebeque:
Podemos perguntar-nos se a escola privada um sintoma da crise da escola
pblica, ou se, pelo contrrio, ela a sua causa. Talvez seja um pouco das duas
coisas: os pais optam pelo privado devido a razes cuja legitimidade difcil
de contestar (), mas ao mesmo tempo o que parece ser uma soluo indivi-
dual legtima provoca, quando multiplicada em larga escala, consequncias
inquietantes para a rede pblica (DESJARDINS et al., 2011, p. 121).

53
BARROSO, J. Autonomia das escolas: entre pblico e privado

Que lugar para a escola pblica?


A constatao dessa hibridao entre pblico e privado no deve pr
em causa a defesa de uma escola pblica enquanto expresso de um ideal
coletivo de uma escola democrtica e no segregativa, baseada na univer-
salidade do acesso, na igualdade de oportunidades, na partilha de uma cul-
tura comum e na continuidade dos percursos escolares. Contudo a defesa
da escola pblica no pode estar prisioneira de qualquer tipo de ortodoxia
sobre o modo como se concretizam os seus ideais e se organizam as suas
estruturas e atividades4.
No caso presente, isso significa, como tenho referido em vrios mo-
mentos, que a opo no pode estar limitada entre, por um lado, preservar
a escola pblica, impedindo as famlias de fugirem dela, e, por outro, ani-
quilar a escola pblica com a criao artificial de um mercado educativo
sustentado com dinheiro pblico (BARROSO, 2003).
Por isso defendo que, no contexto atual da crise do Estado Providn-
cia (e do modelo social a que deu origem), torna-se necessrio reforar a
dimenso pblica da escola pblica, o que obriga a reafirmar os seus valo-
res fundadores perante a difuso transnacional de uma vulgata neoliberal,
que v no servio pblico a origem de todos os males da educao e na sua
privatizao a nica alternativa (BARROSO, 2004b).
Mas defendo, igualmente, que a falncia atual do modelo de regula-
o burocrtico-profissional, que serviu de base expanso da escola pbli-
ca no passado, obriga a procurar novas formas organizativas (pedaggicas
e educativas) e novas modalidades de regulao e de interveno que impli-
quem:
A recriao da escola como espao pblico de deciso coletiva, ba-
seada numa nova concepo de cidadania que vise criar a unidade sem
negar a diversidade (WHITTY, 2002).
Que o Estado continue a assegurar, como lhe compete, a manu-
teno da escola num espao de justificao poltica (DEROUET, 2003),

4
Retomo aqui as posies que defendi em 2004 a propsito da Escola da Ponte (BARROSO,
2004b).

54
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

sem que isso signifique ser o Estado o detentor nico da legitimidade dessa
justificao.
Que a interveno do Estado no perca em legitimidade o que tem
de ganhar em eficcia e, simultaneamente, no perca em eficcia o que tem
de ganhar em legitimidade.
Numa lgica de servio pblico, a autonomia constitui, assim, um
instrumento fundamental para ajustar a oferta educativa s caractersticas
dos territrios e s dinmicas locais no respeito pelas orientaes gerais de
um sistema pblico nacional de ensino. Desse ponto de vista, a autonomia
das escolas no um processo de fechamento social nem um instrumen-
to para promover a oferta das escolas privadas e a concorrncia entre as
escolas, mas sim uma condio para abrir a escola diversidade dos seus
pblicos, reforando a participao, a democracia e a flexibilizao na sua
organizao.
A autonomia das escolas (juntamente com o reforo das competn-
cias das autarquias) pode, por isso, contribuir decisivamente para a cria-
o de uma nova ordem no domnio educativo, que concilia interesses
individuais e ideais coletivos, a regulao nacional com a regulao local.
Para que assim seja, a autonomia obriga ao reforo da dimenso cvica e
comunitria da escola pblica na busca de um compromisso entre a fun-
o reguladora do Estado, a participao dos cidados e o profissionalis-
mo dos professores, tendo em vista a construo do bem comum, que
a educao das crianas e dos jovens (ver BARROSO, 2000).
Nesse contexto, o alargamento dos poderes de deciso dos atores es-
colares (sobretudo na gesto pedaggica) e o reforo dos correspondentes
instrumentos e recursos podem contribuir para introduzir pblicas virtu-
des na educao privada e virtudes privadas na educao pblica. No
primeiro caso, atravs da contratualizao de um servio pblico comum
que preserve a universalidade, a equidade e a democracia na oferta escolar.
No segundo caso, atravs da diversificao e flexibilizao da organizao
e da gesto. nessa alterao das relaes entre pblico e privado que
preciso encontrar um novo princpio de justia que combine a satisfao
das necessidades individuais e das expectativas dos alunos e suas famlias
(subjacente privatizao) com a justia escolar (subjacente ao ideal de
escola pblica), garantindo a equidade no acesso a uma educao de quali-

55
BARROSO, J. Autonomia das escolas: entre pblico e privado

dade, minimizando a hierarquizao dos estabelecimentos de ensino e re-


duzindo o fosso existente entre os nveis de eficcia das escolas.
A requalificao do ensino pblico , nesse contexto, uma exigncia
da sua sobrevivncia. preciso intervir para combinar a satisfao das ne-
cessidades individuais e das expectativas dos alunos e suas famlias (subja-
cente escolha da escola) com a necessria justia escolar (subjacente ao
ideal de escola pblica), que garanta a todos uma educao de qualidade,
minimize a hierarquizao dos estabelecimentos de ensino e reduza o fosso
existente entre os nveis de eficcia das escolas. Isso s possvel, como
afirma Levin (2001, 2003), se a escolha da escola e a busca da eficin-
cia no se fizerem custa da equidade e da coeso social.

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57
Diretor(a) de escola pblica:
unipessoalidade e concentrao do poder
no quadro de uma relao subordinada1

Licnio C. Lima

Introduo
O presente texto incide sobre a emergncia, ainda recente em Portu-
gal, da figura de diretor(a) de escola pblica, instituda pelo Decreto-Lei n
75/2008, numa dupla perspectiva de anlise: por um lado, como possvel
analisador da poltica educativa, considerando a centralidade que lhe foi
atribuda como elemento da reforma da administrao das escolas atravs
da consagrao jurdica de um novo modelo que, genericamente, se inscre-
ve nas tendncias internacionais das chamadas gesto centrada na escola
ou escola autogerenciada, marcadas por vrios traos da Nova Gesto
Pblica e daquilo a que, criticamente, tenho chamado de cnone gerenci-
alista; por outro lado, enquanto elemento de possvel ruptura com o princ-
pio da gesto democrtica, da colegialidade e da participao, que conti-
nua, todavia, formalmente em vigor, mas agora em acentuada eroso e sob
uma distinta concepo de organizao escolar e da sua administrao,
mais dependente da liderana unipessoal e da respectiva concentrao de
poderes no interior das escolas.
No obstante a alterao jurdica operada e as correspondentes mu-
danas em curso no plano da ao, j objeto de mltiplas investigaes,
embora a maioria ainda em curso e sem resultados publicados, parte-se da

1
Verso adaptada para publicao no Brasil do texto inicialmente includo em A. Neto-Mendes,
J. A. Costa & A. Ventura (Orgs.). A emergncia do diretor da escola: questes polticas e organiza-
cionais (p. 47-63). Atas do VI Simpsio de organizao e gesto escolar. Aveiro: Universidade
de Aveiro.

58
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

hiptese de trabalho que assenta no carcter recentralizador do poder pol-


tico e da administrao escolar. Nesse quadro de interpretao, a figura de
diretor inscreve-se no num movimento de reforo efetivo da autonomia da
escola, de que seria o respectivo rosto, segundo a expresso do legislador,
mas antes num movimento de desconcentrao algo radicalizado, no ape-
nas capaz de assegurar o tradicional predomnio do centro sobre as perife-
rias, mas at de o dotar de maior eficcia em termos de controlo, situao
em que o cargo de diretor mais tipicamente representaria o rosto do po-
der central, do ministrio da Educao, junto de cada escola.
A linha interpretativa que aqui ser apresentada e justificada, mais
como hiptese de trabalho a desenvolver do que como concluso j empiri-
camente sustentada, em todo o caso assente em anlises e argumentos que
se deixaro considerao do leitor e de investigaes futuras, aponta para
a relativamente nova e contraditria condio de diretor escolar: por um
lado, a de sujeito que concentra novos poderes sobre os subordinados na
organizao escolar, dessa forma alongando e verticalizando o respectivo
organograma e reforando as prerrogativas de uma liderana formalmente
unipessoal; mas, por outro lado e em simultneo, a de objeto de um mais
profundo processo de subordinao e dependncia face ao poder central,
concentrado e desconcentrado, sobre quem recaem, individual e imediata-
mente, todas as presses polticas e administrativas e, de acordo com o le-
gislador, a quem enquanto primeiro responsvel podero assim ser assa-
cadas as responsabilidades pela prestao do servio pblico de educao e
pela gesto dos recursos pblicos postos sua disposio (do prembulo
do Decreto-Lei n 75/2008).
A referida dualidade no indita na histria da administrao esco-
lar portuguesa, desde o chefe do liceu, de finais do sculo XIX, sobretu-
do observada a longa tradio de rgos unipessoais nomeados governa-
mentalmente, interrompida durante o perodo republicano por ao do ento
conselho de escola, que elegia o reitor, para voltar nomeao pelo gover-
no entre 1928 e 1974, tendo o carcter eleitoral sido estabelecido e desde
ento mantido, a partir da revoluo democrtica de 25 de abril de 1974,
embora com importantes variaes no que concerne aos respectivos pro-
cessos e mbitos de participao eleitoral (BARROSO, 2002). Desde maio
de 1974, em termos jurdicos, a direo das escolas portuguesas passou a

59
LIMA, L. C. Diretor(a) de escola pblica: unipessoalidade e concentrao do poder...

ser assumida por rgos colegais eleitos democraticamente, nalguns casos


especificando certas competncias prprias do presidente do rgo, o qual
foi mudando de designao: comisso de gesto, entre 27 de maio de
1974 (Decreto-Lei n 221/74) e 21 de dezembro daquele ano (Decreto-Lei
n 735-A/74); conselho diretivo, a partir de dezembro de 1974, embora
com arquitetura formal estabilizada atravs do Decreto-Lei n 769-A/76,
de 23 de outubro, que vigorou at 1998; conselho executivo, a partir do
Decreto-Lei n 115-A/98, de 4 de maio at 22 de abril de 2008, com a
publicao do Decreto-lei n 75/2008, o qual consagra a figura de diretor,
assim retornando, trinta e quatro anos depois do 25 de abril de 1974, a um
rgo unipessoal, embora eleito pelo agora designado conselho geral.
Com efeito, reitores dos liceus e diretores das escolas tcnicas foram
substitudos por comisses de gesto eleitas em vrias escolas do pas, logo
a partir dos primeiros dias aps o 25 do ms de abril de 1974, evidenciando
processos eleitorais e composies variados. Em investigao realizada so-
bre essa questo (LIMA, 1992), designei esse perodo como sendo a 1
edio da gesto democrtica, mais ou menos espontnea, sem legislao
que lhe desse cobertura, margem de qualquer projeto do I Governo Provi-
srio, o qual cedo procurou enquadrar a iniciativa, legalizando-a a posteriori
e generalizando-a s escolas de todo o pas (Decreto-Lei n 221/74, de 27
de maio). De autonomia, curiosamente, no se falava poca, durante o
perodo revolucionrio, enquanto categoria presente no discurso poltico e
normativo, mas era o que, nas escolas, em graus variados, se praticava (au-
tonomia de facto).
Emergia, ento, de forma algo fragmentada e contraditria, a cha-
mada gesto democrtica das escolas, s mais tarde constitucionalizada
(em 1976), reunindo trs caractersticas principais: a colegialidade, atravs
da criao do conselho diretivo enquanto rgo mximo da escola; a de-
mocraticidade, presente no processo de constituio do conselho diretivo,
atravs da eleio dos seus membros pelos respectivos corpos representa-
dos (docentes, alunos do ensino mdio e funcionrios); a participao na
gesto das escolas por parte dos representantes dos corpos j referidos e,
mais tarde, tambm de pais e encarregados da educao dos alunos e, pos-
teriormente, do poder local e de instituies da comunidade.

60
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

medida que a gesto democrtica das escolas foi sendo institucio-


nalizada, sobretudo a partir de 1976 e da ao do I Governo Constitucional
(que designei por 2 edio da gesto democrtica), foi tambm sendo
politicamente adaptada ao retorno do poder ao centro poltico-adminis-
trativo e correspondente perda de certas margens de autonomia antes en-
saiadas, embora na maioria das casos nunca legalmente autorizadas. Com
a reconstruo do paradigma da centralizao em torno do ministrio da
Educao (note-se que as escolas portuguesas no se integram em redes
estaduais ou municipais, mas so dependentes do governo nacional), a ges-
to democrtica das escolas foi-se revelando muita gesto, enquanto execu-
o local das polticas e das injunes administrativas centrais, para pouca
democracia, se entendermos essa como a prtica da participao no proces-
so de deciso, ou seja, como autonomia em ao, em direo a certos graus
de autogoverno (LIMA, 2011a, p. 12-55).
Ia, porm, resistindo, por vezes com dificuldade, o carcter colegial e
eletivo do conselho diretivo/executivo, crescentemente subordinado a uma
administrao centralizada de feio desconcentrada, cujos novos protago-
nistas passavam a ser as direes regionais de educao, disseminadas pelo
pas. Nesse contexto de centralizao desconcentrada, embora politicamente
apresentada, desde finais da dcada de 1980, sob o signo da descentraliza-
o e do reforo da autonomia das escolas, algumas contradies vieram
ao de cima no que concerne a um conceito, e respectivas prticas, de gesto
democrtica em contexto de governao heternoma das escolas, designa-
damente: uma gesto, em cada escola, formal e processualmente democr-
tica e colegial, mas com margens de autonomia extremamente reduzidas, o
que contribuiu para a emergncia de prticas de participao passiva e de
no participao por parte dos atores escolares (ver as investigaes portu-
guesas que referencio em LIMA, 2011a); a eleio dos membros dos conse-
lhos diretivos ou executivos, sobretudo dos docentes e, dentre esses, do pre-
sidente do rgo, entendidos pelos membros da escola como os seus pri-
meiros representantes junto aos servios centrais e desconcentrados do mi-
nistrio da Educao, mas, inversamente, por esses ltimos frequentemente
tratados como subordinados, que, em primeira instncia, representavam o
poder central junto a cada escola.

61
LIMA, L. C. Diretor(a) de escola pblica: unipessoalidade e concentrao do poder...

O carter colegial do conselho diretivo/executivo, constituindo fre-


quentemente um importante contraponto ao centralismo e uma espcie de
amortecedor de certas tendncias mais diretivas e at autoritrias, por parte
da administrao central e regional, revelou-se, porm, margem de uma
poltica efetivamente democrtica e de signo descentralizador e autonmi-
co, incapaz, isoladamente, de alterar a face centralizadora da administra-
o escolar. Colegialidade, democraticidade e participao na organizao
escolar, embora indispensveis a uma governao democrtica e realiza-
o substantiva da autonomia da escola, revelaram-se, contudo, insuficien-
tes. Exigia-se, para alm daqueles elementos e de uma viso insular e proce-
dimentalista sobre a sua natureza, uma poltica educativa comprometida
com a descentralizao democrtica e com a construo de um sistema de
administrao escolar de caractersticas policntricas. especialmente num
tal contexto que o carcter eletivo do rgo de direo da escola no dis-
socivel da sua natureza colegial, sem dvida constituindo, em conjunto,
um reforo da governao democrtica e uma soluo tambm teoricamente
mais congruente, isso por referncia teoria da democracia como partici-
pao, embora outras solues sejam possveis e democraticamente aceit-
veis. A colegialidade democrtica, porm, aquela modalidade que teori-
camente mais se afasta da liderana monocrtica no eletiva, eventualmen-
te autocrtica, convm recordar.
Vrios autores tm destacado as complexas relaes entre os elemen-
tos antes apontados. Referindo-se longa experincia brasileira em torno
do diretor, e tambm por isso insistindo na indispensvel articulao entre
gesto colegial e processo eletivo, a ponto de h muito propor a substitui-
o do diretor por um rgo colegial chamado conselho diretivo, Vitor
Paro (1996, p. 132) observa que [] de pouco adianta, como tem mostra-
do a prtica, um conselho de escola, por mais deliberativo que seja, se a
funo poltica de tal colegiado fica inteiramente prejudicada pela circuns-
tncia de que a autoridade mxima e absoluta dentro da escola um diretor
que em nada depende das hipotticas deliberaes desse conselho e que
tem claro que este no assumir em seu lugar a responsabilidade pelo (mau)
funcionamento da escola. Em Portugal, tambm as investigaes realiza-
das por Sanches em torno da liderana colegial das escolas (cf., entre ou-
tros, SANCHES, 2000 e 2009) tm destacado as relaes entre colegialida-

62
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

de, descentralizao, dependncias mtuas e autonomia democrtica, afir-


mando a autora: [] uma liderana colegial de escola s se torna possvel
numa comunidade escolar descentralizada, cuja autonomia partilhada d
origem a formas de comunicao entre vrios parceiros educativos e permi-
ta a institucionalizao de espaos e tempos profissionais orientados para a
criatividade pedaggica e curricular (SANCHES, 2000, p. 46). Destacan-
do ainda o carcter incontornvel da natureza e do alcance das delibera-
es tomadas nas escolas, por mais colegial e formalmente democrtico
que seja o respectivo processo de deciso, tambm conclu a esse propsito:
O problema crucial no reside na quantidade de decises e microdecises,
ou sequer no carcter colegial e formalmente democrtico de muitos pro-
cessos deliberativos que ocorrem nas escolas. Reside, sim, na natureza e
no alcance dessas deliberaes e na indispensvel distino entre decidir
orientaes polticas e regras ou decidir apenas sobre procedimentos ge-
renciais para a sua execuo em conformidade, mesmo assim fortemente
condicionada por um extensssimo corpus de regras e procedimentos im-
postos aos atores perifricos (LIMA, 2007, p. 53). , contudo, esse sentido
predominantemente instrumental que tem imperado nas relaes entre o
centro e as periferias, sob uma concepo que tenho designado por autono-
mia heterogovernada, numa aparente contradio que, porm, se exprime nos
cotidianos escolares atravs dos apelos a uma certa diversidade na execu-
o perifrica (autonomia operacional restrita) das decises polticas cen-
trais, inteiramente decididas a priori, fora e acima de cada escola concreta
(heterogoverno).

Sob influncia do gerencialismo


e da gesto centrada na escola
Em meados da dcada de 1980, as prticas de gesto democrtica das
escolas portuguesas revelavam sinais de eroso, atravessando, de resto, uma
crise eleitoral, consubstanciada, entre outros aspectos, por um decrscimo
substantivo na apresentao de listas concorrentes ao conselho diretivo. A
substituio do decreto de 1976 foi anunciada por diversas vezes e por di-
versas vezes foi adiada, mesmo aps as propostas apresentadas nesse senti-

63
LIMA, L. C. Diretor(a) de escola pblica: unipessoalidade e concentrao do poder...

do no mbito dos trabalhos realizados em 1987-1988 pela Comisso de


Reforma do Sistema Educativo, de que se destacava a criao de um conse-
lho de direo em cada escola, justificado luz de uma perspectiva so-
ciocomunitria que exigia a efetiva descentralizao do Ministrio da Edu-
cao (FORMOSINHO, et al. 1988 e CRSE, 1988).
Em sentido diverso, antes assumindo uma lgica de desconcentrao
que viria a revelar-se um poderoso instrumento de controle sobre as esco-
las, num quadro mais geral de feio modernizadora e eficientista, que, de
certo modo, introduzia pela primeira vez em Portugal alguns dos elemen-
tos emblemticos do gerencialismo na educao, seria publicado, para vi-
gorar a ttulo experimental e em pouco mais de cinco dezenas de escolas, o
Decreto-Lei n 172/91, de 10 de maio. Aqui surge a figura de diretor exe-
cutivo, designado atravs de um processo concursal, com seriao de can-
didatos, seguido de eleio pelo conselho de escola, de resto uma modali-
dade discutida e criticada pelo conselho de Acompanhamento e Avaliao
no seu relatrio final (CAA, 1997). O estudo realizado por Joo Barroso
(1995a) para aquele conselho, para alm de uma caracterizao do perfil
dos novos diretores executivos, conclua pela sua acrescida visibilidade e
pela intensificao das suas relaes externas, ao mesmo tempo que desta-
cava a sua maior concentrao em tarefas de gesto operacional, com uma
reduzida interveno pedaggica e uma relativa desvalorizao da funo
educativa do diretor junto aos alunos (ibid., p. 66-67).
No generalizado o modelo de 1991, por proposta daquele conselho
e deciso do poder poltico, um novo estudo viria a ser produzido (BAR-
ROSO, 1997), a que se seguiu, no sem registar importantes descontinuida-
des face s propostas antes apresentadas, o Decreto-Lei n 115-A/98, de 4
de maio, instituindo uma assembleia e um conselho executivo em substitui-
o ao conselho diretivo criado pela legislao de 1976, bem como a cate-
goria contrato de autonomia em duas distintas fases. O legislador, embo-
ra cautelosamente evitando impor a figura de diretor, pela qual exprimia
implicitamente a sua preferncia, decidiu admiti-la em p de igualdade com
o conselho executivo, concedendo a cada escola a possibilidade de optar
por um ou por outro, opo que s em raros casos veio a incidir no rgo
unipessoal. Ficava legalmente consagrada, embora em regime opcional, a
figura do diretor, apoiado por dois adjuntos, para todas as escolas e agrupa-

64
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

mentos de escolas, por iniciativa de um governo do Partido Socialista (par-


tido de centro-esquerda): um marco jurdico que no deixaria de ter conse-
quncias no futuro e que, de novo, remetia a certas concepes de liderana
escolar e de autonomia das escolas inspiradas na Nova Gesto Pblica e
nalgumas de suas mais conhecidas apropriaes no mbito da administra-
o escolar. Elementos igualmente presentes, embora com maior clareza
de propsitos, nos programas eleitorais do Partido Social Democrata (par-
tido de centro-direita) e do Centro Democrtico Social (partido de direita)
s eleies legislativas de 2002, bem como nos programas dos XV e XVI
Governos.
Dez anos passados, de novo um governo do Partido Socialista (XVII
Governo) viria a intervir no modelo de gesto das escolas e agrupamentos
de escolas, mantendo assim uma tradio que remonta a 1976, uma vez
que nenhum governo de outro partido poltico consagrou ainda qualquer
modelo de administrao e gesto generalizado s escolas dos ensinos bsi-
co e mdio. Dessa feita se consagrar a figura de diretor atravs do Decreto-
Lei n 75/2008, de 22 de abril, num quadro de referncia que, ao longo de
trs dcadas, evoluiu politicamente desde a celebrao das virtudes da ges-
to democrtica e da colegialidade, enquanto expoentes mximos da de-
mocracia representativa nas escolas (ver prembulo do Decreto-Lei n 769-
A/76), at o elogio das virtudes das lideranas boas, fortes e eficazes, segundo
as palavras do legislador, concretizadas pela criao do cargo de diretor,
coadjuvado por um subdiretor e um pequeno nmero de adjuntos, mas
constituindo um rgo unipessoal e no um rgo colegial (ver prembu-
lo do Decreto-Lei n 75/2008).
Sem estudos prvios, sem investigao que lhe desse respaldo e, ain-
da, sem elaborao poltica e ideolgica capaz de contribuir para a legiti-
mao daquela medida, a centralidade conferida figura de diretor como
rosto e primeiro responsvel por cada escola ou agrupamento inscreve-se
num racional que aproveita a eroso, j referida, da gesto democrtica e
da sua associao colegialidade, que, historicamente, representava um
dos mais importantes smbolos da ruptura com a liderana unipessoal de
reitores e diretores nomeados pelos governos, para contribuir para o seu
ocaso. Essa ruptura ainda, no entanto, parcial, uma vez que, afastando a
colegialidade do rgo de administrao e gesto, a mantm relativamente

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LIMA, L. C. Diretor(a) de escola pblica: unipessoalidade e concentrao do poder...

ao conselho geral, at como resposta ao respectivo princpio constitucio-


nal. Inscreve-se, porm, na lgica da superioridade da gesto unipessoal,
da viso do lder e do seu respectivo projeto para a organizao, o qual
exige o direito de gerir e de constituir uma equipe de gesto com pessoas da sua
confiana e por si nomeadas, podendo mais tarde responder e ser responsa-
bilizado pelos resultados obtidos, em primeira instncia pelo conselho ge-
ral, mas sobretudo atravs de novos processos de accountability e de avalia-
o externa, ou seja, segundo algumas das mais relevantes dimenses pro-
postas pela Nova Gesto Pblica e pelas ideologias gerencialistas de tipo
empresarial. Mas talvez ainda mais importante do que a quebra do princ-
pio da colegialidade ter sido o fenmeno de concentrao de poderes
no(a) diretor(a) e a prerrogativa que lhe foi concedida de escolher pratica-
mente todos os detentores de cargos de gesto na organizao, a que se
deve juntar a possibilidade de, em certas circunstncias, se poder vir a
manter no cargo at o limite de dezesseis anos, em ambos os casos confi-
gurando uma situao que no tem paralelo noutras organizaes educati-
vas, como universidades e politcnicos, bem como noutras organizaes da
administrao pblica em Portugal. Concentrao de poderes, livre nome-
ao e demisso de gestores intermdios e outros, perodo tendencialmente
bastante alargado de manuteno no cargo, representam elementos que
podero remeter para um perodo de transio a que se seguir, eventual-
mente, um novo ordenamento assente na profissionalizao do(a) diretor(a)
escolar, com base em formaes prvias certificadas e baseadas em padres,
bem como em processo concursal ou, mesmo, em processo de nomeao.
Em tal caso, passando a coincidir mais tipicamente com os postulados da
Nova Gesto Pblica, que adota como referencial considerado mais ra-
cional, eficaz e eficiente a gesto privada de tipo empresarial, essa vista
como regeneradora da administrao pblica, cujo carcter burocrtico seria
imanente, e como capaz de vencer as resistncias mudana, que seriam
tpicas do corporativismo dos seus profissionais.
Recusando as perspectivas da burocracia profissional, enquanto ali-
ana no contexto do Estado-providncia e de polticas de ndole social-de-
mocrata, bem como as abordagens sociocomunitrias, agora representadas
como radicalmente democrticas e autonmicas, tpicas de modelos de po-
lticas sociais de inspirao crtica, emerge como alternativa a defesa da

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Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

teoria da escolha pblica, que necessariamente assenta na competitivida-


de entre escolas, induzida por novos processos de avaliao enquanto ins-
trumentos privilegiados de regulao de tipo mercantil e de metarregula-
o por parte de um Estado neoliberal, tambm designado por Estado-su-
pervisor ou mesmo por Estado gerencial (CLARKE; NEWMAN, 1997).
Este referencial poltico-ideolgico, que vem sendo investigado h mais de
duas dcadas, remete a uma constelao de elementos de que sobressaem:
a cultura e o ethos de tipo empresarial; a defesa da privatizao, seja em
sentido pleno ou como modo de gesto a introduzir nas organizaes p-
blicas, designadamente atravs da criao de mercados internos no seu seio;
o elogio da liderana individual e da respectiva viso e projeto, como ex-
presso do direito de gerir, da livre iniciativa e do empreendedorismo na
administrao pblica; a eficcia e a eficincia definidas segundo a racio-
nalidade econmica; a livre escolha, em ambiente de mercado ou quase mer-
cado competitivo, num quadro de referncia que coloca o cliente e o consu-
midor no centro das opes consideradas racionais; a clareza da misso da
organizao e a definio objetiva e passvel de mensurao dos seus objeti-
vos, escrutinveis atravs de complexos e rigorosos processos de avaliao.
As reformas gerencialistas da educao pblica em diversos pases,
embora com impactos variados e apropriaes diversas, tm, de acordo com
a investigao disponvel, destacado um vasto conjunto de dimenses, en-
tre as quais: centralizao da formulao das polticas educativas e dos pro-
cesso de deciso sobre o currculo e a avaliao, embora invocando siste-
maticamente a descentralizao, a devoluo e a autonomia da escola; a
descentralizao de certas competncias, embora principalmente de car-
ter tcnico e operacional e, por vezes, financeiro, alargando as fontes de
financiamento a entidades privadas e responsabilizando de forma crescen-
te as famlias dos alunos; menor relevncia atribuda a processos de contro-
lo democrtico e de participao nos processos de tomada das decises,
bem como crescente desconfiana relativamente a rgos colegiais, geral-
mente vistos como fontes de desresponsabilizao, de composio conside-
rada numerosa e paralisante, de funcionamento pesado e lento; reforo do
poder dos gestores, assessores e outras tecnoestruturas em prejuzo da in-
fluncia dos profissionais, educadores e professores, bem como da comuni-
dade e da diversidade das suas organizaes e dos seus interesses, em geral

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LIMA, L. C. Diretor(a) de escola pblica: unipessoalidade e concentrao do poder...

substitudos pela interveno de representantes restritos dos stakeholders, pelo


controle dos clientes, pelas parcerias com o poder econmico e empresarial;
governao e decises polticas baseadas na evidncia, instituindo formas
de regulao de tipo mercantil; reforo das estruturas de gesto de tipo ver-
tical e concentrao de poderes no lder formal.
Apresentado e legitimado como uma alternativa de tipo ps-burocr-
tico, o gerencialismo revela-se, com frequncia, mais gesto para menos
democracia, sendo responsvel por um aumento exponencial de certas di-
menses da burocracia racional, estudadas por Max Weber, mas tambm
mesmo de dimenses menos racionais e mais coincidentes com a aceo
pejorativa e de senso comum. Fenmeno visvel nas escolas portuguesas, o
exagero dos traos da burocracia weberiana resulta numa burocracia esco-
lar radicalizada, ampliada ou, como prefiro chamar-lhe, numa hiperburo-
cracia (Lima, 2012), alis induzida e reforada pelas novas tecnologias da
informao e comunicao, que emergem como uma espcie de nova fonte
de controle centralizado, eletrnico e aparentemente difuso, contudo pode-
roso e onipresente.
Entre as dimenses teoricamente associveis hiperburocratizao
escolar, a merecer estudo emprico, podem referir-se: a substituio da lide-
rana colegial pela liderana unipessoal, a que falta a perda do carter ele-
tivo para se aproximar do que Weber designou por burocracia monocrti-
ca (WEBER, 1984, p. 176-178); a centralizao e a concentrao de pode-
res de deciso; o regresso organizao em linha, maior hierarquizao e
diviso do trabalho entre gestores e professores; a crescente relevncia do
saber pericial e do poder da tecnoestrutura, dos adjuntos e assessores, das
instncias especializadas na prestao de servios tcnicos; a obsesso pela
eficcia e eficincia, pela escolha tima e pela performance competitiva; a
centralidade dos processos de gesto da qualidade, de avaliao e de men-
surao sob inspirao neopositivista (rankings, escolas de excelncia, ava-
liao externa, testes estandardizados, padres, etc.); os processos de cen-
tralizao informtica e de taylorismo on line, com a difuso de novas cate-
gorias mentais, reproduzidas sem disputa, e de conceitos mais ou menos
naturalizados.
Admite-se, assim, que o gerencialismo vigente se revele incapaz de
lutar contra a burocratizao da realidade escolar e de, pelo contrrio, po-

68
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

der engendrar uma radicalizao burocrtica capaz de invadir o cotidiano


dos professores e de alterar profundamente as escolas enquanto locais de
trabalho, de ensino e de aprendizagem.
Em qualquer caso, o padro de gesto democrtica, ou de tipo cole-
gial-participativo, que ainda o referencial normativo da Constituio da
Repblica (de 1976) e da Lei de Bases do Sistema Educativo (de 1986), vem
sendo afastado e substitudo por um padro de gesto de tipo tecnocrtico
e racionalista, que concebe as organizaes escolares como instrumentos
tcnico-racionais em busca de objetivos certos e consensuais, de resto indu-
zido por vrias organizaes transnacionais e supranacionais (da OCDE
Unio Europeia, por exemplo). Nesse contexto poltico e organizacional, a
gesto democrtica das escolas, que nunca se constituiu como uma modali-
dade de governao avanada em termos de autonomia e participao de-
mocrticas, revela-se agora uma espcie de utopia poltica, uma iluso ge-
nerosa, mas enganadora, herdada da revoluo, que deve ser abandonada
por uma democracia madura e em esforo de modernizao. Em termos de
gesto, representada como constituindo uma irresponsabilidade ao diluir
poderes por um coletivo, desresponsabilizando os atores individuais e ad-
mitindo lgicas colegiais entre professores. Depois de uma longa fase de
eroso, e agora em plena fase de ocaso, a gesto democrtica das escolas
arrisca-se a dar lugar a uma ps-democracia gerencial.
O racional poltico e administrativo, explcito e implcito, do Decre-
to-Lei n 75/2008, no compreensvel fora da influncia da gesto cen-
trada na escola ou escola autogerenciada, embora com a especificidade
portuguesa de manter inclume uma administrao fortemente centraliza-
da, de feio desconcentrada e de orientao frequentemente autoritria e
tecnocrtica. Contexto em que o repetido discurso da autonomia da escola
no pode deixar de assumir contornos retricos, mas onde, no obstante,
emerge o discurso da importncia do lder unipessoal, agora dotado de um
self empresarial que vem sendo objeto de elogio e promoo, em certos
pases, h mais de trs dcadas (SMYTH, 2011). Com diferenas ainda
considerveis, no entanto visvel, entre ns, a crescente defesa do protago-
nismo do(a) diretor(a) como pivot de uma viso que se baseia no elogio do
setor privado e empresarial, de um estilo empreendedor semelhante ao de
um diretor geral ou de um chief executive officer numa empresa, agen-

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LIMA, L. C. Diretor(a) de escola pblica: unipessoalidade e concentrao do poder...

te de um processo de re-hierarquizao das relaes de poder, profissionais


e pedaggicas, em prejuzo da ampliao da agncia e autonomia dos pro-
fessores, em boa parte resultante da introduo de mecanismos de controle
inspirados pela educao baseada na evidncia (cf., entre outros trabalhos
recentes, relativos a diversos pases, ARREMAN & HOLM, 2011; COURT
& ONEILL, 2011; ONEIL, 2011; SHAHJAHAN, 2011). E mesmo quan-
do a realidade emprica das escolas portuguesas e, talvez, a maioria dos
diretores de escolas e agrupamentos se revelam ainda algo distantes, quan-
do no em situao de resistncia, face ao modelo politicamente induzido
de liderana hierarquizante, isso no significa que tal modelo deixe de ser
promovido, como tem sido, por exemplo, atravs dos relatrios de avalia-
o externa (cf. TORRES & PALHARES, 2009; LIMA, 2011b), em que as
culturas fortes e integradoras tendem a ser elogiadas e atribudas, como
produto ou artefato, ao esclarecida e competente do lder, qual gestor
cultural que, em pouco tempo, j faria sentir a sua influncia enquanto agente
de socializao, integrao e estabilizao, rumo a metas consensualmente
estabelecidas e funcionalmente perseguidas por todos os subordinados.

Do organograma achatado a seu alongamento vertical


Analisemos, ainda que brevemente, alguns dos mais relevantes aspe-
tos que marcam o processo de re-hierarquizao e concentrao de pode-
res, introduzidos pelo Decreto-Lei n 75/2008, por comparao com o an-
terior Decreto-Lei n 115-A/98. Esse foi marcado pelo conceito de escola
enquanto centro das polticas educativas e, ainda, pela proposta de assi-
natura de contratos de autonomia, em duas distintas fases, muito limitado
em termos da sua realizao efetiva e, apenas, de primeira fase. Em termos
de liderana escolar, o conceito central adotado foi o de direo executi-
va, designao ampla e suficientemente ambgua para compreender as duas
modalidades previstas: o conselho executivo (colegial) e o(a) diretor(a) (uni-
pessoal). O mandato do conselho executivo, ou diretor, era de trs anos, e o
presidente daquele rgo, ou o(a) diretor(a), no assumia por inerncia de
funes a presidncia do conselho pedaggico, embora pudesse vir a ser
eleito dentre os seus membros docentes. O processo de designao dos titu-
lares de cargos de gesto pedaggica intermdia no sofria alterao e, como

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Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

tal, com a tradicional exceo dos diretores de turma (classe), os restan-


tes continuavam a ser eleitos pelos pares, e a coordenao dos estabeleci-
mentos de ensino agrupados, quando prevista, era assumida por docentes
eleitos em cada escola agrupada, em representao dessa.
O organograma resultante permaneceu semelhante ao que era na
anterior legislao de 1976, naturalmente com a exceo significativa da
introduo de um rgo superior, a assembleia, embora muito longe de
constituir um rgo de direo estratgica da escola, o que exigiria a refor-
ma da administrao central e regional em direo sua progressiva des-
centralizao. Porm a ao poltica e administrativa do Ministrio da Edu-
cao introduziu, de facto, alteraes substanciais prtica desse modelo,
isto , embora, numa primeira fase, mantendo formalmente inalterado o
modelo decretado, iniciou mudanas de fundo no modelo praticado, espe-
cialmente no que concerne s relaes com as escolas. No apenas atravs
do conselho das escolas, criado pela nova lei orgnica do Ministrio, mas
especialmente atravs de um crescente protagonismo atribudo aos presi-
dentes dos conselhos executivos, na prtica tratados j, avant-la-lettre, como
responsveis pelas escolas, como rgos unipessoais, e no como presiden-
tes e representantes dos rgos colegiais que presidiam. O dilogo mais
personalizado, os contactos polticos mais estreitos e, quando necessrio,
menos dependentes da mediao administrativa dos departamentos cen-
trais e das direes regionais, um discurso poltico mais responsabilizante
daqueles atores escolares foram criando uma prtica, um discurso e um
ambiente que indicavam a emergncia da figura de diretor escolar. Tam-
bm o fenmeno de reificao das escolas destacou a imagem do novo l-
der, simultaneamente reforado no discurso poltico e tomado por esse como
interlocutor privilegiado e legtimo, embora, na prtica da administrao,
tratado como um subordinado administrativo e, por essa via, despolitiza-
do. Recorde-se que, no obstante os conflitos e as manifestaes docentes
contra o modelo institudo de avaliao de desempenho de professores, o
poder poltico procurava tranquilizar o pas, assegurando que as escolas j
estavam a cumprir a legislao, que as escolas prosseguiam as reformas
encetadas e que, em suma, os respectivos responsveis contradiziam, na
prtica, os discursos e as aes sindicais e associativas dos docentes. As
escolas eram representadas como entidades mais ou menos homogneas,

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LIMA, L. C. Diretor(a) de escola pblica: unipessoalidade e concentrao do poder...

para alm da maioria dos seus membros e, especialmente, dos docentes,


no habitadas por atores em conflito e por agendas divergentes, antes coin-
cidindo com a ao, poltica e administrativamente subordinada, de direto-
res executivos pessoalmente pressionados e responsabilizados pelo gover-
no. Sem dvida, um processo, poucas vezes to claro e intenso, de governa-
mentalizao da administrao das escolas.
Iniciava-se, por via informal, um reforo da verticalizao externa e
interna da administrao das escolas atravs de duas vias aparentemente
contraditrias, mas articuladas: por um lado, na sequncia de um novo pro-
tagonismo atribudo aos lderes formais das escolas, induzindo formas de
hierarquizao e de administrao mais fortemente articuladas entre supe-
riores e subordinados escolares, mas, por outro lado, isolando os lderes ou
remetendo-os para relaes debilmente articuladas em termos de represen-
tatividade das escolas junto ao poder central e, por essa via, enfraquecendo-
os do ponto de vista poltico e denegando-lhes o verdadeiro estatuto de
lderes quando em relao com o ministrio. Um ministrio que, apesar do
novo discurso de valorizao das lideranas individuais, continuava, e con-
tinua hoje, a no tratar os diretores escolares como lderes das escolas. A
cada problema, dvida ou dificuldade, o Ministrio da Educao assume,
numa espcie de horror ao vazio, a funo de controle e de normativizao
dos mais elementares aspectos do cotidiano de cada escola, lembrando a
cada instante que a direo de cada escola portuguesa reside no centro do
sistema e no no interior de cada escola concreta. Essa natureza atpica da
direo da escola, fora de seu lugar, que seria cada escola, deslocalizada
para as estruturas centrais e pericentrais do ministrio, embora tradicional
e formalmente consagrada desde 1976, foi mais ou menos tornada invisvel
atravs de um organograma ilusoriamente achatado, com poucos nveis
hierrquicos, devido sobretudo natureza colegial e eletiva dos rgos das
escolas. Considerando, contudo, a sua direo externa e, agora, o protago-
nismo concedido ao rgo unipessoal diretor e sua concentrao de pode-
res, outrora limitada pela ao de outros rgos colegiais e pela eleio dos
titulares da maioria dos cargos, o organograma da escola no apenas revela
mais facilmente a condio falsa do seu tradicional achatamento, mas tam-
bm deixa mais claro o seu recente alongamento vertical.

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Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

A traduo normativa e estrutural da referida mudana a aprova-


o do Decreto-Lei n 75/2008, consagrando um diretor mais solitrio e
mais poderoso sobre o interior da escola, embora possivelmente numa situa-
o igualmente mais solitria e mais subordinada perante o poder poltico e
a administrao, at porque mais insular e margem da dinmica colegial
do anterior conselho diretivo ou executivo. Um diretor potencialmente mais
forte para dentro (espao sempre representado como significando para bai-
xo), mas mais fraco para fora ou para cima. Teoricamente, uma espcie de
elo-de-ligao (linking-pin, na terminologia clssica de Rensis LIKERT,
1979), simultaneamente mais poderoso e mais subordinado, concentrando
sobre si mais atribuies e competncias no plano do funcionamento da
organizao e da superviso da execuo das polticas educativas centrais,
embora ao mesmo tempo concentrando sobre si todas as atenes da admi-
nistrao central num estatuto de grande ambiguidade. Uma espcie de
lder hierrquico, interno, mais poderoso, embora externamente subordi-
nado, de quem se exige um padro de liderana executiva eficaz uma
liderana forte e boa, capaz de ser aceita como o rosto da escola, talvez
mais ainda pela hierarquia do ministrio do que, propriamente, pelos ato-
res escolares.
A estreita articulao entre liderana individual, liderana boa, lide-
rana forte e liderana eficaz consideravelmente frgil em termos de argu-
mentao, no remetendo para princpios tericos, para dados de investiga-
o ou argumentos que possam ser observados e debatidos. Particularmen-
te face a uma realidade histrica e cultural de signo autoritrio, muito mar-
cada, tambm nas escolas, por lideranas individuais fortes e eficazes, mas
no necessariamente boas do ponto de vista democrtico.
As abordagens gerencialistas, no entanto, pretendem compensar em
ganhos de eficcia e eficincia aquilo que perdem em termos de legitimida-
de democrtica, uma vez que essa se encontra em plena crise. Numa anli-
se de literatura recente sobre liderana escolar de feio gerencialista em v-
rios pases, Towsend (2011) observou a centralidade do uso da terminolo-
gia de mercado, dos processos de prestao de contas, da competio entre
escolas, alunos, recursos e resultados obtidos, da importncia do marke-
ting e da projeo da imagem de cada escola, da recolha de evidncias e
provas, da construo de narrativas de interpretao e legitimao de cer-

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LIMA, L. C. Diretor(a) de escola pblica: unipessoalidade e concentrao do poder...

tos fatos, do conhecimento detalhado da legislao escolar e das injunes


do governo e da administrao. Em geral, tambm as lideranas intermdias
tendem a no ser concetualizadas enquanto tal, mas antes como correias de
transmisso da viso e das regras do lder, isto , obtendo legitimidade indi-
reta ou delegada em funo da sua articulao funcional e dependente da
liderana formal, mas j no a partir de processos democrticos e colegiais,
que exprimem as orientaes e a autonomia pedaggica dos profissionais
ou os interesses legtimos dos atores perifricos.
Isso significa que as lideranas democrticas colegiais, tanto ou mais
ainda do que as lgicas de tipo social-democrata de feio burocrtico-re-
presentativa, tal como todas as formas de uma certa colegialidade subordi-
nada e dependente, tm vindo a perder adeptos polticos a favor de lideran-
as de tipo hierrquico e gerencial. Muito longe, portanto, do conceito de
liderana distributiva em contexto de uma escola que ensaia a democra-
cia deliberativa, o comprometimento cvico e a participao ativa, a parti-
lha de poderes, a comunidade de decisores numa perspectiva sociocomuni-
tria (cf. FUSARELLI, KOWALSKI & PETERSEN, 2011), para alguns
um modelo de governao no apenas mais democrtico, mas, possivel-
mente, o nico capaz de responder s exigncias que hoje se colocam a
uma escola mais autnoma e deliberativa, capaz de responder positivamente
a toda gama de novos problemas que enfrenta e diversidade social e cultu-
ral, sem precedentes, do seu pblico.

Diretor(a): lder executivo eficaz?


luz do Decreto-Lei n 75/2008, o(a) diretor(a) concentra sobre si
vinte e cinco competncias, preside o conselho pedaggico por inerncia,
tudo parecendo girar em seu torno, fragilizando as estruturas colegiais exis-
tentes e pondo fim quase totalidade dos processos de escolha democrtica
nas escolas, salvo aqueles que respeitam ao conselho geral, embora tam-
bm aqui existam j indcios de que faz sentir, estrategicamente, a sua ao,
especialmente no que concerne representao docente. O diretor passa,
agora, a nomear e a demitir livremente o(a) subdiretor(a), assessores, coor-
denadores dos departamentos (embora de forma mediada), coordenadores
dos estabelecimentos agrupados, numa lgica gestionria de um perfil, um

74
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

projeto, uma equipe de gesto, remetendo para algo semelhante ao princ-


pio da unidade de comando, proposto no incio do sculo XX por Henri
Fayol (1984). Sobretudo os professores correm o risco de ficar refns do(a)
diretor(a), sem rgos prprios e autnomos, sem intermediao de tipo
colegial, no quadro de uma estrutura interna extremamente centralizada
na figura de diretor.
O processo de eleio do(a) diretor(a) retorna parcialmente ao outro-
ra estipulado no Decreto-Lei n 172/91 atravs do ento muito criticado
processo concursal, seguido de eleio, assente entre outros aspectos na
apresentao de um projeto de interveno para a escola, em potencial
tenso com o projeto educativo j existente. Do ponto de vista das perspec-
tivas gerencialistas, a combinao de um processo concursal e de um pro-
cesso eleitoral pode ser vista como uma cedncia, eventualmente transit-
ria, a um dos elementos da gesto democrtica. Apenas o processo de con-
curso e/ou, a nomeao ministerial seriam teoricamente mais congruentes
com aquelas perspectivas, ainda que se deva observar que mesmo o proces-
so eleitoral do(a) diretor(a) j limitado a um pequeno colgio eleitoral,
constitudo pelos membros do conselho geral, no sendo o(a) diretor(a)
eleito pela generalidade dos membros da escola ou dos professores. Em
todo caso, a no ser por imperativo constitucional, a eleio do diretor po-
deria ser dispensvel, sobretudo luz da histria da administrao escolar
portuguesa. Recordem-se as crticas do ministro Cordeiro Ramos, em 1933,
eleio dos reitores durante a I Repblica, ou seja, nas suas palavras,
subordinao do reitor aos professores, corolrio inevitvel da eleio,
situao em que os reitores no eram, nem podiam ser, responsveis pela
direo do liceu, pois, esclarecia, como era natural, os professores mais
capazes de defender os direitos do ensino ficavam no raras vezes arredados
das reitorias, sendo preferidos aqueles que, com maior docilidade, cediam
aos chamados direitos adquiridos dos seus eleitores (cf. BARROSO, 1995b,
p. 281). O nosso apego aos ideais democrticos no , realmente, um ele-
mento caracterstico da cultura e educao portuguesas, e hoje aquele tipo
de argumentos ressurge, embora com menos frontalidade poltica e mais
sob a aparncia da razo tcnica e dos imperativos da gesto eficaz. Como
sucede com o j referido processo de combinao entre eleio do(a)
diretor(a) e sua possvel reconduo pelo conselho geral, sendo apenas im-

75
LIMA, L. C. Diretor(a) de escola pblica: unipessoalidade e concentrao do poder...

pedido de se candidatar ao exerccio de um quinto mandato consecutivo


ou durante o quadrinio imediatamente subsequente ao termo do quarto
mandato consecutivo (artigo 25, n 4), numa formulao algo crtica, que
tem escapado a muitos observadores, especialmente depois de se poder ler,
no mesmo artigo, n 1, que o mandato do diretor tem a durao de quatro
anos. Em qualquer caso, uma medida destinada, segundo o legislador, a
garantir, para alm do dinamismo, a continuidade das boas lideran-
as.
Foram criadas condies formais para uma alterao profunda das
relaes de poder nas escolas, sem alterar a subordinao da escola, e mes-
mo do(a) diretor(a), enquanto rgo de administrao e gesto, face ao poder
central. O diretor pode revelar-se extremamente fraco, especialmente pe-
rante a tutela, representado por essa como o escalo ltimo da administra-
o desconcentrada do ministrio, agora com acrescida capacidade para
penetrar no interior de cada escola e da encontrar o seu primeiro represen-
tante, uma espcie de administrador delegado, ainda que incongruentemen-
te, para j, porque eleito pelo conselho geral.
Identificar o(a) diretor(a), como faz o legislador no Despacho n 9744/
2009, com a funo de direo superior parece um equvoco, mesmo que
seja apenas por contraste com os coordenadores dos estabelecimentos agru-
pados e os coordenadores dos departamentos, cujas funes seriam, segun-
do aquele normativo, de direo intermdia. Que restaria, em tal qua-
dro, para o conselho geral? E se o(a) diretor(a) exerce a direo superior,
o que exerceriam os servios centrais e pericentrais do ministrio? E o go-
verno?
Mas o cnone gerencialista insiste no protagonismo do lder executi-
vo eficaz, de acordo com a teoria organizacional, desde a Escola das Rela-
es Humanas, a partir da dcada de 1930. Chester Barnard (1979), no seu
livro As funes do Executivo, de 1938, identificava a liderana com a superio-
ridade individual (ibid., p. 251) e com a capacidade pessoal relativamente
alta (ibid., p. 274), atribuindo ao executivo a coordenao da ao, a for-
mulao de propsitos e objetivos e o controle e a superviso.
Peter Drucker, em 1967, no seu conhecido livro intitulado O Executivo
Eficaz, acentua a capacidade de o executivo tomar decises, no podendo
esse apenas cumprir ordens. Porm admite que o gestor possa encontrar-se

76
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

numa posio de subordinao, afirmando: O gestor mais subordinado,


sabemos como, pode fazer o mesmo tipo de trabalho que o presidente da
empresa ou o administrador da agncia governamental; isto , planejar, or-
ganizar, integrar, motivar e mensurar. O seu mbito pode ser bastante limita-
do. Mas, dentro da sua esfera, ele um executivo (DRUCKER, 1967, p. 9).
Em nosso caso, o diretor escolar poder, portanto, ser um executivo
subordinado, no contexto de uma administrao centralizada, embora, por
outro lado, mais poderoso perante a generalidade dos atores escolares, ago-
ra vistos como seus subordinados. Curiosamente, o livro de Chubb e Moe
(1990, p. 56) Polticas, Mercados e as Escolas da Amrica , obra seminal do
gerencialismo, admite aquilo mesmo, afirmando os seus autores: Talvez
seja melhor pensar no diretor de escola pblica como um gestor do nvel
mais baixo enquanto lder. No setor pblico, o diretor um burocrata com
responsabilidade de superviso perante uma agenda pblica. A maior parte
das decises importantes acerca da poltica foi tomada j pelas autorida-
des; elas definem os objetivos e espera-se que o diretor os administre. Con-
cluem, por isso, logo a seguir (ibid.): Os verdadeiros lderes da escola p-
blica so as autoridades, no o diretor.
Por referncia educao superior e Lei n 62/2007, comparam-se
agora reitores de universidades e presidentes de institutos politcnicos a
chief executive officers (CEO) ou diretores-gerais, remetendo-lhes o encargo
de definir a viso e a estratgia, de exercer o poder de deciso e de alocar os
recursos, de definir os projetos prioritrios. Uma liderana eficaz, em ter-
mos polticos e administrativos, servida por uma competente tecnoestrutu-
ra. No caso das escolas bsicas e do ensino mdio, embora sob um discurso
poltico e gerencial semelhante, o contexto de autonomia absolutamente
distinto. Aqui, o diretor parece assemelhar-se a um COO, mais do que a um
CEO, isto , a um chief operating officer ou executivo-chefe de operaes. Ou
seja, a um gestor do dia a dia, a um gerente-geral que executa a estratgia
superior, implementa, informa a hierarquia, mesmo detendo alguma dis-
cricionariedade tcnica e uma certa capacidade de superviso do pessoal
que se encontra sob sua gesto direta. Trata-se de algum, nos termos do
Decreto-Lei n 75/2008, que responsvel por executar localmente as
medidas de poltica educativa e, por isso, de algum a quem, individual-
mente, se pode passar a assacar responsabilidades; uma garantia de que

77
LIMA, L. C. Diretor(a) de escola pblica: unipessoalidade e concentrao do poder...

ele, ou ela, passar a ser muito mais exigente com os seus subordinados,
passando, igualmente, a assacar-lhes as responsabilidades que lhes caibam.
Cenrio em que a escola, como referia um dos professores entrevistados
por Ferreira (2010, p. 191), se pode transformar numa ditadura com uma
cara de democracia. Porque tudo se centra na figura do diretor.
Tambm o predomnio da linguagem econmica tem sido destacado,
no que concerne caracterizao das funes do executivo escolar e sua
formao, destacando as competncias de ordem tcnico-gestionria e a
importncia das boas prticas (cf. EACOTT, 2011), em geral baseadas
numa viso descontextualizada da liderana e na hegemonia da razo ins-
trumental, ignorando uma dimenso central da liderana escolar: aquela
que, transcendendo uma viso mecanicista, admite no se tratar apenas de
um meio para atingir determinados fins ou resultados, mas tambm de uma
ao intrinsecamente pedaggica, isto , de um testemunho educativo (COS-
TA, 2000, p. 27).
O que a focalizao da administrao das escolas nessas dimenses
tcnico-instrumentais e hiperburocrticas, por um lado, e de concentrao
de poderes, por outro, pode significar, no s em termos de governao
democrtica das escolas, mas tambm em termos educacionais, muito
mais do que tem sido admitido e, entre outros elementos, pode incluir: per-
da do que resta da (reduzida) autonomia pedaggico-didtica dos professo-
res, maior escrutnio e controle da sua ao na sala de aula, menos seguran-
a e confiana para o risco, a tentativa-erro e, em suma, para a sua inscrio
educativa e pedaggica, fora de um regime de medo, de vigilncia e de
alienao.
As investigaes em curso e outras a realizar no futuro incidiro, cer-
tamente, quer sobre as invariantes estruturais antes referidas e sobre as lgi-
cas induzidas pelos diversos atores polticos e administrativos centrais, quan-
to sobre as lgicas prprias, e igualmente divergentes, dos atores escolares
perifricos; sobre os macropoderes da administrao e sobre as micropolti-
cas e os micropoderes em contexto organizacional; sobre o plano das orien-
taes para a ao, segundo distintos nveis e processos de deciso e o pla-
no da ao efetivamente atualizada em contextos escolares especficos.
Admitindo, assim, as influncias das reformas polticas e organizacionais

78
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

empreendidas, mas tambm as capacidades, organizacionalmente ancora-


das, de os atores escolares produzirem orientaes e regras prprias, no
necessariamente convergentes com as primeiras, confirmando empiricamen-
te a condio terica da escola no apenas enquanto locus de reproduo,
mas tambm como locus de produo.

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81
Reforma do Estado e polticas pblicas:
a governao em ao
Notas de um estudo no campo da
Educao e Formao de Adultos em Portugal

Ftima Antunes

Introduo
Numa pesquisa anterior, sugerimos que, pelo menos desde a criao
do subsistema de Escolas Profissionais em 1989, encontramos o estabeleci-
mento de novas modalidades de proviso da educao, envolvendo altera-
es no papel do Estado, no que constitui a educao e no direito social e
humano que lhe aplicvel (ANTUNES, 2001, p. 190; 2004, p. 235). Com-
preender as polticas pblicas enquanto formas de interveno (do Estado)
na sociedade para responder, condicionar e impulsionar mudanas sociais,
eis a questo que nos move ainda hoje a estudar certas dimenses e movi-
mentos de polticas de educao; atentamos em particular para modalida-
des de proviso que se distanciam do que tipicamente consideramos ser o
sistema educativo, pblico, gratuito, com um corpo profissional especfico
(de docentes) e uma distribuio geogrfica relacionada com a demografia
do territrio nacional considerado.
Desde h vrias dcadas, com ritmos distintos de acordo com as lati-
tudes consideradas, intensificou-se a atividade do Estado na criao dessas
novas modalidades de proviso de educao (e outros bens e servios que
corporizam direitos sociais) (cf., entre outros, ADRIO & PERONI, 2005;
BALL & YOUDELL, 2007). Em Portugal, so os anos 1990 e as reas da
educao profissional, da educao de infncia e, posteriormente, da edu-
cao de adultos que vm suceder-se nessa reordenao da governao acom-
panhada, no primeiro e no ltimo casos, de formas de interveno do Esta-

82
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

do assumidamente temporrias, compaginadas com programas viabiliza-


dos por financiamentos da Unio Europeia. Tambm nos dois casos assis-
timos a um apelo bem-sucedido do Estado mobilizao social em torno
da educao, quer em termos das entidades envolvidas na realizao das
polticas no terreno, quer em termos dos destinatrios. Ainda nos dois ca-
sos e a uma distncia de 10 anos, pretendeu-se expandir a oferta educativa
e as populaes abrangidas, sem ampliar o permetro do Estado de Bem-
estar. As vias adotadas seguem os traos gerais de polticas de mbito bas-
tante alargado, muito diversas, conhecidas e analisadas desde os anos 1990
sob a designao de nova gesto pblica, gerencialismo ou Estado gestionrio.
Nesse sentido, essas medidas polticas revelam uma agenda poltica nacio-
nal estruturada por processos, dinmicas e presses globais por exem-
plo, a constituio da governao neoliberal como nova matriz de regula-
o social num quadro de reorganizao do capitalismo1 , frequente-
mente mediados (impulsionados e filtrados) pela Unio Europeia (UE).
Num estudo recente, sugerimos que, em Portugal e com intensidade
crescente durante a primeira dcada do sculo XXI, o campo das polticas
pblicas vem sendo modelado por movimentos gerados no seio de ten-
ses, disputas, derrotas e contradies, de evaso do Estado obrigao
de garantir o direito social e humano das populaes adultas educao,
enquanto amplia para patamares inditos a oferta pblica de educao e a
populao abrangida. Defendemos ento que o arranjo institucional de go-
vernao da Educao e Formao de Adultos (EFA), de matiz neoliberal,
favorece a precarizao, a viabilizao e o condicionamento conjunturais
de direitos sociais e humanos de produtores e destinatrios da medida pol-
tica. Nesse sentido, exploramos a hiptese de trabalho de estar perante
um processo de assimilao estratgica entre setores e esferas pblicos e
privados, que permite: (i) o controle centralizado do desenvolvimento
de um programa de oferta pblica atravs do dispositivo de RVC de adquiri-

1
Na Unio Europeia (UE), essa reorganizao foi tematizada em torno de agendas polticas
como a Estratgia de Lisboa, voltada para a capacitao da Europa na competio por mercados
mundiais, sustentada pela aprendizagem ao longo da vida na sociedade/economia do
conhecimento (cf. HODJAN, 2009).

83
ANTUNES, F. Reforma do Estado e polticas pblicas: a governao em ao

dos experienciais2 e de outras modalidades de EFA; (ii) avanar os objec-


tivos estatais da poltica e (iii) corroer tradies, processos e procedimen-
tos indesejados, em vigor, quer no setor pblico estatal, quer no setor priva-
do, cvico, solidrio ou sociocultural (ANTUNES, 2011, p. 25).
Assim, nos casos das polticas pblicas de educao acima mencio-
nados, assistimos ainda, em Portugal, atuao do Estado como decisor,
regulador, financiador, apelando, para a execuo das polticas, a uma for-
te mobilizao e envolvimento de entidades oriundas quer do domnio do
mercado, quer dos setores solidrio, cvico ou cultural. Nesse sentido, o
Estado, ao mesmo tempo em que delega a execuo direta das polticas no
terreno, alarga a sua influncia por dentro da sociedade civil. Para a polti-
ca de EFA, a expanso da oferta pblica e da populao abrangida, sem
alargar o permetro do Estado, mesmo quando a maioria das entidades en-
volvidas na execuo so pblicas (escolas e centros de formao), foi al-
canada atravs da contratualizao dos servios e da criao de organis-
mos temporrios (Centros Novas Oportunidades, CNO) no mbito de um
programa a termo certo; nesse quadro que tem lugar a assimilao estra-
tgica entre pblico e privado. esse modelo sui generis de poltica pblica
que vamos procurar discutir em seguida, considerando as dimenses da
governao, da interveno atravs de programas e da expanso da influn-
cia do Estado, pelo envolvimento da sociedade civil na execuo poltica.

1. Governao e respostas s crises do capitalismo


e da democracia: tenses e lutas em torno
do sentido poltico da ao
A governao veio condensar alguns dos debates polticos e tericos
recentes, ao mesmo tempo em que se tornou um tema naturalizado, quan-
do as questes que levanta e o conhecimento das prticas sociais que envol-
ve so ainda controversos e pouco consolidados.

2
Trata-se do dispositivo de Reconhecimento, Validao e Certificao de Competncias (RVCC),
lanado em Portugal em 2000.

84
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Lanado no bojo das crises do capitalismo e da democracia e na se-


quncia das crticas e propostas, de sinal contrrio, em torno da legitimidade
ou da governabilidade, o programa da governao, entendido como matriz de
regulao sociopoltica de orientao hegemnica, tematizado a partir
desta ltima. esse o sentido das tendncias e propostas de mudana de
regime, em torno da privatizao, mercantilizao e liberalizao, domi-
nante entre meados dos anos 1980 e 1990 (SANTOS, 2005). Por seu lado,
tambm as reivindicaes de participao popular, incluso e justia sociais
marcam a agenda poltica da governao, promovida por atores e processos
comprometidos com a interpelao do capitalismo e da democracia em
termos de redistribuio e emancipao social e protagonizada por uma
pluralidade de sujeitos e de projetos. Os processos em torno dos Fruns
Sociais Mundiais da ltima dcada constituem experimentaes e constru-
es que expressam, alimentam e so alimentados por esse veio de ao
sociopoltica. Alargar o crculo da governao, em termos de interesses, benef-
cios, participao e projetos, um horizonte de prticas e lutas polticas em
aberto para aprofundar o vnculo dessa inovao com a emancipao social
(SANTOS, 2005).
Assim, a genealogia da governao, inscrita nas transies, quer do
regime de acumulao, quer do sistema poltico, situa os desenvolvimentos
em discusso na gestao de formas polticas alternativas, em que capitalis-
mo e democracia se interpelaram no bojo da instabilizao do regime for-
dista de Estado de Bem-Estar. As dinmicas de globalizao inscrevem-se nes-
ses processos, modelando-os e sendo alimentadas por eles.
Por seu turno, as agendas em torno da autonomia e da autorregula-
o identificam tambm os questionamentos do contrato social do Estado
de Bem-Estar em termos de crise de governabilidade. Esse posicionamento
revela-se, de forma mais ou menos clara, por um lado, quando aquelas exi-
gncias surgem acopladas s regras promovidas pelo consenso de Washing-
ton (liberalizao, mercantilizao, privatizao) e, por outro, pelas ausn-
cias do Estado e dos excludos e pelos flagrantes silncios em torno das trans-
formaes sociais, das relaes de poder e conflitos sociais, da justia social e
participao popular. So essas omisses propositivas e de ao que mais
incisivamente colocam aquelas interpelaes numa agenda de instaurao
da governao como projecto de viabilizao de um novo regime de acumula-

85
ANTUNES, F. Reforma do Estado e polticas pblicas: a governao em ao

o, assente num contrato social favorvel ao reforo da acumulao (e mini-


mizao da distribuio de recursos socialmente produzidos), polarizao
e excluso sociais e limitao da democracia da derivadas.
No entanto, como adiante ser testemunhado, aquelas aspiraes de
autonomia e autorregulao so tambm partilhadas por atores e experi-
mentaes sociais mobilizados volta do reconhecimento e da participa-
o popular, pelo que o seu sentido poltico depende em primeira mo das
vises do mundo, conceitos e prticas com que so formulados e prossegui-
dos. A ambivalncia pode ento assomar no terreno das lutas e das prticas
sociopolticas, dependendo os seus sentidos e consequncias das correla-
es de fora e das conjunturas em que tm lugar3 (cf. SANTOS, 2005;
ANTUNES, 2008, p. 163ss.).
Desse modo, o campo da governao apresenta-se como uma constru-
o conflitual e desequilibrada que envolve agudas tenses quanto redis-
tribuio social e ao reconhecimento da diferena. A, polticas, discursos e
prticas manifestam-se sob verses neoliberais hegemnicas ou segundo
concretizaes contraditrias, fragmentrias ou ambivalentes. Nessas lti-
mas, podemos encontrar dinmicas de ao e sentidos polticos conflituais,
enfrentamentos de interesses e compromissos, tensos e/ou precrios. Como
insistentemente sublinha Cardoso, importa refletir sobre os interesses que
so promovidos e sobre o que esses interesses esto fazendo relao Esta-
do-mercado-sociedade civil () e faz-lo num quadro em que os resultados
de qualquer iniciativa ou desenvolvimento so avaliados pela forma como
os padres de igualdade e de justia social se manifestam em cada local
(CARDOSO, 2005, p. 113). Ento as propostas e modalidades de governa-
o podem ser posicionadas, em termos do significado poltico e das conse-
quncias sociais que produzem, em torno de vetores como: a presena/
ausncia do Estado e dos excludos, os problemas silenciados ou tematiza-

3
Partindo da experincia na coordenao de um programa das chamadas escolas comunitrias no
Rio de Janeiro, Mrcio Costa discute criticamente certos elementos contraditrios de processos
de democratizao atravs da gesto local de servios pblicos que sustentam direitos sociais
(como a educao). O autor sugere, nesse debate, que as condies socioculturais efetivas de
participao obrigam a questionar as prticas sociais que do corpo a frmulas de governao de
aspirao contra-hegemnica (COSTA, 2005).

86
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

dos, as respostas construdas ou ausentes, a prioridade ao enfrentamento


da crise de legitimidade ou a desqualificao dos dficits que produz, em
favor das preocupaes em termos de governabilidade.
Nesse sentido, a matriz sociopoltica de governao neoliberal vincula-se
ao poltica tendente a transformar os sistemas polticos e a instituir arran-
jos institucionais alternativos. Nesse contexto, as reivindicaes de partici-
pao, incluso, autonomia e autorregulao so traduzidas e respondidas
num quadro de: (i) prossecuo da coeso social; (ii) atravs de polticas
compensatrias; (iii) assentes na coordenao, na parceria e autorregula-
o; (iv) envolvendo interesses reconhecidos; (v) para a resoluo de pro-
blemas. Nesses desenvolvimentos, salientam-se as questes contempladas
quando contm aspiraes democrticas cuja relevncia se reconhece, avul-
tando, no entanto, as respostas silenciadas e as ausncias cultivadas: as
transformaes sociais, a participao popular, o contrato social, a justia
social, as relaes de poder e a conflitualidade social, por um lado, bem
como o papel do Estado e o lugar dos excludos, por outro (SANTOS, 2005).
Nesse debate, a proposta terica de considerao do Estado gestion-
rio/gerencial (the managerial state) permite escrutinar o sentido de alguns dos
nexos entre as opes polticas e os arranjos institucionais privilegiados.
Aquela problemtica prope o debate sobre o impacto do gerencialismo (ma-
nagerialism), enquanto ideologia e projeto poltico, nas relaes entre o
Estado e o cidado, entre pblico e privado, entre os fornecedores e os uten-
tes do bem-estar social e entre gesto e poltica. Analisa-se a reforma do
Estado, impulsionada para responder s crises dos pactos econmico, polti-
co e social que sustentaram o Estado de Bem-Estar, observando a reestrutura-
o alimentada pelo gerencialismo (CLARKE & NEWMAN, 1997, IX). Por
essas vias, temos testemunhado e participado na experimentao de for-
mas alternativas de aprendizagem e de criao do lao social. No obstante,
e mais frequentemente, tambm temos coletivamente percorrido caminhos
de precarizao de direitos sociais e humanos que a modernidade consa-
grou e o Estado de Bem-Estar prometeu garantir e o projecto de governao
vem tornando contingentes correlao de foras, aos resultados de lutas,
ao xadrez de interesses em presena num dado contexto scio-histrico.
As noes de combinao institucional (DALE, 1997, 2005), welfare plu-
ralism (MISHRA, 1996), Estado contratual (KRAMER, 1998 apud FERREI-

87
ANTUNES, F. Reforma do Estado e polticas pblicas: a governao em ao

RA, 2009, p. 170), novos hbridos de bem-estar (AFONSO, 2001), indistino


de fronteiras entre pblico e privado (ANTUNES, 2001), ethos de contratua-
lismo (SEDDON, BILLET & CLEMANS 2005, p. 570) constituem alguns
dos desenvolvimentos analticos que vm procurando captar vias e instru-
mentos assumidos pela reforma do Estado e formas de interveno e de
mobilizao coletivas que (a) alimenta(m?), emergentes desde h cerca trs
dcadas, sob a gide de partenariados (RODRIGUES & STOER, 1997), as-
sociados ou no criao de quase mercados (LE GRAND & BARTLLET,
1993) e frequentemente cultivados como extenses e realizaes da matriz
sociopoltica do projeto de governao.
Desse modo, ganham clareza o abandono de princpios normativos e
processuais, tpicos de compromissos formais centralmente negociados no
quadro do Estado de Bem-Estar, e a orientao para resultados especficos
explcitos e prescritivos, cuja regulao, formalmente contratualizada,
assenta em requisitos de desempenho dos participantes (SEDDON, BIL-
LET & CLEMANS, 2005, p. 570). A adoo dessa ordem de mandamen-
tos da chamada nova gesto pblica (NGP) vem frequentemente acompa-
nhada da colocao sob contingncia de direitos sociais e humanos, quer
de produtores, quer de beneficirios dos servios pblicos.
A discusso que segue ensaia compreender alguns desenvolvimentos
do arranjo institucional de governao, impulsionado com a implantao do
dispositivo de RVCC no quadro da poltica de EFA em Portugal, observan-
do, atravs de testemunhos de responsveis de CNO, prticas que o reali-
zam4.

4
O estudo consistiu em oito entrevistas, com a durao de mais de uma hora cada, com
responsveis de CNO de instituies diferentes. Procurou-se abranger um leque amplo de
entidades envolvidas com o dispositivo de RVCC e a poltica de EFA. Foram entrevistados os
responsveis de CNO promovidos por: (i) uma escola pblica secundria; (ii) um centro de
formao profissional de gesto participada; (iii) uma escola profissional privada; (iv) uma
associao industrial; (v) uma cmara municipal; (vi) trs associaes de desenvolvimento local.
As entrevistas foram transcritas, totalizando cerca de 200 pginas de texto. Procedeu-se anlise
do contedo das entrevistas atravs da categorizao dos enunciados e desenvolvendo o conjunto
de procedimentos de construo de uma grelha de anlise do contedo das entrevistas (MAROY,
1997; ANTUNES, 2004). Neste texto ensaia-se a anlise exploratria de uma parte dos dados
construdos at este momento da pesquisa.

88
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

2. O desenvolvimento da poltica de EFA:


a governao em ao

2.1 Exploraes terico-metodolgicas de anlise


de polticas educativas
Num texto anterior, procuramos contribuir para uma anlise de traje-
tria (BALL & SHILLING, 1994, p. 2) do dispositivo de RVCC, lanado
em 2000 no quadro da poltica de EFA em Portugal. Como propomos em
diversos trabalhos, admitimos o potencial heurstico de, na anlise de pol-
ticas educativas, articular uma abordagem focada nos centros de poder e
deciso (o Estado, a UE) com uma abordagem do ciclo poltico (DALE,
1989; BOWE, BALL & GOLD, 1992); desse modo, cremos tornar-se poss-
vel construir itinerrios de pesquisa que prossigam anlises de trajetria de
inovaes sociopolticas. Esses estudos procuram compreender os proces-
sos de elaborao e desenvolvimento de polticas de educao e formao e
elucidar os textos e as prticas que do corpo quelas. Procura-se mobilizar
uma perspetiva analtica de compreenso da realidade como relao social,
estrutura e ao com sentido, estruturada e estruturante (BOURDIE, 1979).
Prope-se, desse modo, o exerccio de articular e entender quadros de ao
e apreender o seu sentido poltico; de discutir as omisses, tenses e media-
es, que tecem conflitos, compromissos e alianas provisrios de atores,
interesses e poderes (cf., por exemplo, ANTUNES, 2004).
Assumimos, assim, a necessidade de adotar estratgias, percursos e
instrumentos tericos e metodolgicos vocacionados para apreender e com-
preender tanto a estrutura como a dinmica interativa dos processos de de-
senvolvimento de polticas educativas. Desse prisma, a noo de implemen-
tao como realizao fiel ou controlada pelas instncias de deciso (a Unio
Europeia e/ou o Estado nacional ou outra) redutora e equivocada, tal
como qualquer abordagem que suponha a ausncia de vincadas assimetrias
nas estruturas de poder e influncia envolvidas nesse processo. Nessa tica,
as autoridades pblicas que protagonizam os processos de elaborao das
polticas instncias da UE, plataformas intergovernamentais como as que
vm dinamizando os Processos de Bolonha e de Copenhaga, o Estado detm
uma capacidade incontornvel e incomensurvel de influncia sobre o pro-

89
ANTUNES, F. Reforma do Estado e polticas pblicas: a governao em ao

cesso de desenvolvimento das polticas que amplamente justificam a per-


manncia de estudos nelas centrados. No entanto, tais incurses constitui-
ro explicaes parcelares e parciais se desacompanhadas das necessrias
exploraes de outras dimenses, momentos ou nveis de ao do pro-
cesso de desenvolvimento das inovaes sociopolticas.
A relevncia de tal esforo avoluma-se se tivermos em conta que, como
observam Lingard, Rawolle & Taylor, um novo espao global na poltica
educacional convive com prticas de poltica educacional [que] tambm
permanecem nacionais e muito localizadas, com o habitus dos actores situa-
dos em diversas posies no interior do campo, tambm reflectindo e afec-
tando diferentes disposies locais, nacionais e globais. No mesmo senti-
do, aponta a ideia de que os textos no transportam consigo o seu contexto
de produo e, nessa medida, so reinterpretados de acordo com a estrutu-
ra do campo social de receo (nesse caso, o campo educacional), que no
coincide com aquele de onde o texto originrio (o campo poltico) (LIN-
GARD, RAWOLLE & TAYLOR, 2005, p. 774 e 766).
Assim se prope a adoo de formas de anlise de trajetria ensaian-
do articular abordagens centradas nas instncias pblicas (ou outras) de
poder5 com perspectivas de ciclo poltico e se procura expressamente subli-

5
No momento actual de imposio da governao neoliberal, como matriz sociopoltica de regulao
social, na UE, h instncias de poder efectivo que no parecem concentrar-se em autoridades
pblicas legtimas nem atuar no quadro de sistemas polticos democrticos. Hoje, na Unio
Europeia, mais vincado do que nunca o dfice democrtico e ainda mais verificvel do que
outrora a afirmao de um cientista social de que pela bitola dos critrios da democracia
representativa, a Unio tem uma tendncia deplorvel para pr legitimidade l onde no h
poder, e poder l onde h falta de legitimidade (NESTOR, 2004, p. 131). Do mesmo modo,
revela-se brutalmente verdadeira a constatao, atribuda a um conhecido socilogo, durante
uma conferncia (quer a histria seja verdica ou no): Se a Unio Europeia se candidatasse
adeso a si mesma, no seria aceita, por falta de um sistema poltico democrtico. A democracia
hoje na UE uma aspirao e uma construo instvel, e em muitos aspectos sob assalto. Esta
uma evidncia sustentada quer pela existncia de uma troika de credores (Comisso Europeia,
Banco Central Europeu e Fundo Monetrio Internacional) que impe polticas de ajustamento
estrutural, sob o signo da austeridade, em diversos pases, quer pela dominao na Unio, de
forma gritante at h alguns meses, de um directrio germano-francs (Merkel e Sarkozy, ou
Merkozy, na designao adotada pela comunicao social), revelia do sistema poltico europeu
institudo. Para mltiplos efeitos, como se a tmida e dbil democracia existente tivesse, de
facto, sido suspensa na UE, realizando a proposta de uma governante, para Portugal, um par
de anos atrs. Da que, pese embora a vincada insuficincia, no contexto atual, da proposta
concetual de anlise de polticas educativas que aqui discutimos, ela constitui, mesmo assim, a

90
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

nhar a preocupao de: (i) por um lado, estudar as polticas educativas eu-
ropeias nas suas dimenses de delimitao e capacitao de ao6; e (ii) por
outro lado, analisar as prticas nos contextos educacionais, nas suas intera-
es com os quadros de constrangimento e capacitao institucionais e
polticos de nveis nacional e supranacional.
Dito de outro modo, uma perspectiva terico-metodolgica de anli-
se de trajetria de inovaes sociopolticas permite conceber o ciclo poltico
como articulao de distintos e especficos quadros de ao povoados de
atores situados (por exemplo, supranacional/europeu; nacional; regional/
local; institucional; profissional); cada um desses cenrios se constitui como
fonte de poder e influncia que delimita e capacita em sentidos prprios a
ao de outros contextos. Essas relaes sociais constituem-se como moda-
lidades de autonomia/dependncia relativas a caracterizar e analisar empi-
ricamente. Considera-se, assim, qualquer medida de poltica de educao e
formao como um processo multidimensional, em que a ao poltica tem
lugar em todos os nveis, dimenses, momentos considerados. Como
se constituem e caracterizam as diversas dimenses europeia, nacional,
regional ou local, institucional ou profissional matria de anlise

ferramenta analtica mais consolidada e com mais potencial heurstico de que dispomos hoje.
Com ela trabalhamos, tendo conscincia de que dimenses significativas da dinmica da
realidade nos escapam.
6
Mesmo admitindo a hiptese de trabalho de Roger Dale de que um dos resultados possveis de
estruturas e processos associados com a constituio do Espao Europeu de Educao e da
poltica europeia de educao pode ser a emergncia de novos sectores de educao distintos
e paralelos ao nvel da UE e dos Estados-membros, com diferentes mandatos, capacidades e
formas de governao (DALE, 2009: 15), uma e outra realidades relacionam-se estreitamente
e envolvem implicaes recprocas (ANTUNES, 2004; 2005). Consideramos importante a
chamada de ateno sobre o vis do pressuposto de relaes hierrquicas e de influncia
unidirecionais entre aquelas instncias (DALE, 2009); julgamos que igualmente indispensvel
entender que, muito concretamente, os Estados-membros so expressamente convocados a
responder s polticas europeias (agora mais incisivamente atravs de planos de aco e metas
nacionais especficos; cf., por exemplo, Conselho da Unio Europeia, 2009 e European
Commission, 2010), so estreitamente monitorizados, formal e publicamente posicionados em
listas ordenadas em funo do seu desempenho face aos objectivos, indicadores e parmetros
daquelas polticas europeias. Neste quadro, tornam-se tambm objecto obrigatrio de pesquisa
as relaes de poder entre os pases, que definem vincadas assimetrias quanto capacidade de
negociao e autonomia, por parte das instncias nacionais, em casos to dspares quanto, por
exemplo e face a polticas diversas, a Inglaterra, a Eslovnia, Portugal ou a Alemanha (cf.,
entre outros, ALEXIADOU, FINK-HAFNER & LANGE, 2010; NEVES, 2010).

91
ANTUNES, F. Reforma do Estado e polticas pblicas: a governao em ao

terica e observao emprica a construir em cada investigao. Na sequn-


cia de Ball (2009), entendemos que essas dimenses expressam apropria-
es dos atores que rececionam, apropriam e traduzem a poltica em ques-
to na sua interpretao, na sua forma de ao e nas suas prticas institu-
cionais e profissionais prprias.
Nesse sentido, se qualquer interveno ou prtica globalmente es-
truturada (no sentido antes definido), ela tem lugar nos contextos de ao
com os recursos, meios, possibilidades institucionais e atores disponveis e
realmente existentes ou possveis. Da que a globalizao e a europeizao
das polticas so sempre, e no podem deixar de ser localizao, contextuali-
zao e mediao, pois qualquer poltica s realizada atravs das prticas
que, no terreno, for possvel construir com os recursos materiais e institucio-
nais com as interpretaes e os atores realmente existentes ou passveis de
ser criados na realidade contextual. Tal no significa que no tenhamos j
testemunhado o desenvolvimento de polticas sumamente agressivas face a
uma dada realidade, mesmo contando com a oposio ativa ou larvar dos
atores em presena.
Assim, num estudo recente, propusemo-nos a combinar a aborda-
gem que considera a centralidade da ao do Estado e das autoridades p-
blicas como a UE (esclarecendo a fonte, o mandato, a governao da poltica
pblica de EFA quando do seu lanamento) com a observao de dimen-
ses, nveis (ou momentos) do ciclo poltico (DALE, 1989; BOWE, BALL
& GOLD, 1992), sobretudo envolvendo o contexto de influncia (que inclui
atuaes e protagonistas que constroem os propsitos, os discursos e os con-
ceitos estruturantes da medida) e o contexto da produo de textos poltico-pro-
gramticos e de decises traduzidas em normativos (atentando para a ao
poltica de confronto de projetos e interesses e de construo de compromis-
sos provisrios expressos em contradies, silncios e desconexes que per-
meiam os textos de formulao da medida) (ANTUNES, 2011). Nesse traba-
lho, a dimenso do contexto da prtica (a apropriao e traduo da inovao
atravs da ao no terreno) no especificamente estudada, mas apenas even-
tualmente evocada enquanto reforo argumentativo ou ilustrativo, a partir de
pesquisas publicadas ou outros documentos de divulgao pblica.
O estudo que agora se apresenta analisa a dimenso das prticas que
realizam, interpretam e apropriam a inovao sociopoltica de criao do

92
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

dispositivo de RVCC no quadro da poltica de EFA, considerando expres-


samente o fato de estarmos perante diversas instituies de que os entrevis-
tados so um rosto e uma voz. Nessa medida, discutiremos adiante ques-
tes que podem ser relacionadas com distintas interpretaes e apropria-
es institucionais de certos vetores da medida poltica em questo.
Mais concretamente, na confluncia da problemtica da governao e
das perspectivas terico-metodolgicas de anlise de trajetria, nos sentidos
definidos, que fundamentam e orientam o estudo, desenhou-se um itiner-
rio de pesquisa para observar dimenses da realidade e recolher informa-
o emprica que permitisse analisar e discutir as seguintes questes de in-
vestigao: 1. como apropriam as instituies algumas das vertentes do de-
senvolvimento do dispositivo RVCC no mbito da poltica portuguesa de
EFA ao longo da 1 dcada do sculo XXI? 1.1. que interpretaes constroem
quanto: a) relao com o Estado no quadro da opo de interveno p-
blica atravs de um programa temporrio e b) frmula institucional (de
governao) adotada? 1.2. que orientaes e prticas desenvolvem as institui-
es designadamente quanto : a) a relao com o Estado (a forma de inter-
veno pblica atravs um programa temporrio e o planeamento estrat-
gico); b) s condies de contratualizao, em particular, os resultados e o
financiamento?

2.2 Discutindo a governao atravs das prticas:


testemunhos e interpretao
No plano da governao, a opo pelo envolvimento de uma panplia
alargada de entidades para o desenvolvimento da poltica e proviso de
educao de adultos tem, nesse campo, um sentido particular. Isso porque,
de acordo com as tradies histricas e propostas poltico-pedaggicas, as
tenses e articulaes entre a ao do Estado e os movimentos cvicos e
socioculturais, as organizaes e projectos de educao popular constituem a
dinmica geradora do sentido das polticas pblicas. Nesse campo, a capa-
cidade de articulao, capacitadora, participativa e no hegemnica, da ao
da administrao pblica com as dinmicas socioculturais de base constitui
uma coluna vertebral decisiva de modelos democrtico-participativos de
polticas pblicas de educao de adultos (LIMA & GUIMARES, 2011).

93
ANTUNES, F. Reforma do Estado e polticas pblicas: a governao em ao

Nesse sentido, historicamente esse um terreno visivelmente atravessado


por reivindicaes e prticas em torno do que hoje tematizamos como go-
vernao em termos de participao, autonomia, redistribuio, reconheci-
mento, transformaes e justia sociais. Nas palavras de Alberto Melo, em
Portugal, na transio do sculo, como h trinta anos, a poltica, como din-
mica de base para construir a Educao e Formao de Adultos em Portu-
gal como projecto de sociedade com a participao de todos, disputa o
lugar ao planejamento estratgico centralizado no quadro de programas mais
voltados para a instrumentalizao e tutela da ao organizada dos cida-
dos (MELO, 2007)7.
Escutando os responsveis de CNO, quisemos apreender orientaes e
prticas que concretizam as relaes do Estado com as entidades envolvidas,
o sentido da poltica pblica assim construda, o mbito e os termos do servi-
o contratualizado, as condies e implicaes de tais desenvolvimentos.
Os entrevistados discutem e enfatizam os seguintes tpicos: (i) a rela-
o com o Estado, gestor estratgico, em particular para instituies cuja
interveno , muitas vezes, capacitada e delimitada pelo seu papel instru-
mental na execuo de polticas pblicas sob a forma de sociedade civil
secundria e/ou tutelada8; (ii) os constrangimentos derivados do planejamento
gestionrio no mbito de polticas pblicas e sociais vertidas em programas
temporrios; (iii) a prevalncia dos termos, definidos pelo Estado, para a
contratualizao do servio e as tenses da derivadas; (iv) a delimitao da
ao educacional pelo financiamento; (v) a apropriao local e

7
Eis o testemunho de Alberto Melo: E, falando de tempo, gostava de recuar trinta anos ()
[quando] pela primeira vez, assumi algumas funes de responsabilidade no campo da educao
de adultos. O que estava na mesa era ento uma campanha de alfabetizao, que se propunha
erradicar o analfabetismo em trs anos. Foi o meu primeiro choque, de certo modo, com uma
lgica de planeamento contra aquela que sempre defendi e tenho procurado adoptar: uma
lgica de poltica. Muitas vezes faz-se planeamento, porque no se quer, no se pode, ou no se
sabe fazer poltica (MELO, 2007, p. 65). nosso entendimento que esta reflexo-chave sublinha
e enriquece a interpretao do mais influente estudioso das dinmicas de mudana
socioeducacional e das realidades portuguesas, em termos de poltica e planeamento, num ensaio
pioneiro sobre as relaes entre Estado e sociedade civil entre 1926-1980, exactamente intitulado
Educao, estado e desenvolvimento em Portugal (STOER, 1982, p. 82).
8
Para ampliar a discusso sobre instituies do terceiro sector envolvidas em polticas sociais e
educativas, enquanto sociedade civil secundria e/ou tutelada, consultar Santos (1993), Hespanha
et al. (2000) e Lima & Afonso (2006).

94
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

(inter)institucional da poltica, descrita em termos de concorrncia, cola-


borao e redes.
Essas questes so em seguida discutidas nos termos de ferramentas
terico-conceituais como o mandato: qual o foco e o mbito da ao educa-
tiva? Multidimensional e integrada? Fragmentada e amputada? Propomo-
nos ainda reconstru-las na problemtica da governao (na acepo propos-
ta por DALE, 1997, 2005, 2009), entendida como coordenao (das fun-
es) dos servios e atividades de bem-estar (na terminologia largamente
convergente tambm com CLARKE & NEWMAN, 1997): Quem partici-
pa? Em que condies? Com que efeitos/resultados? (como ficam o direito
educao, a promoo e democratizao socioculturais?); Qual o papel
do Estado, dos atores e das dinmicas locais (que respostas aos problemas
de redistribuio e reconhecimento sociais, qual o lugar dos excludos?)9.
, assim, possvel analisar o arranjo institucional em funcionamento
e as suas implicaes em termos das mudanas no servio de bem-estar (e
direitos envolvidos) e na organizao e papis do Estado e de outras insti-
tuies (o mercado, o terceiro setor10). Pretende-se tambm entender como
interpretam e se posicionam esses responsveis face ausncia de uma po-
ltica pblica global integrada e de um sistema pblico de EFA em Portugal
e que implicaes decorrem dessas opes na perspectiva desses atores. Os
mesmos temas so explorados procurando apreender o sentido poltico,

9
Estas interrogaes traduzem e formulam para este objecto de estudo e campo de pesquisa
emprica especficos as problemticas da governao como matriz de regulao social,
questionando o sentido poltico na esteira de Santos (2005), o papel do Estado e dos excludos,
os problemas e respostas construdos quanto aos reconhecimento e redistribuio sociais , da
regulao da educao como poltica pblica a que educao acede quem, em que condies,
com que efeitos/consequncias, adoptando sugestes de Dale (2001). Sugere-se que, enquanto
problemtica terica, a regulao seja explorada quer como propriedade sistmica (que no
depende da inteno dos actores), quer como ao com sentido, que dinamiza (produz, modifica
e reproduz) essa propriedade (BARROSO & CARVALHO, 2012).
10
Debatendo esta mesma problemtica para o contexto Brasileiro, Peroni & Adrio analisam
polticas pblicas envolvendo o chamado terceiro setor que realizam a reforma do Estado no
campo educacional (PERONI & ADRIO, 2005). Tambm Cardoso desenvolve uma
elucidativa discusso em torno da formao do terceiro setor em Portugal e na Inglaterra e
sobre suas repercusses na rea da regulao da educao () enquadrada no estudo das
formas emergentes de governo, financiamento, gesto e avaliao escolares e do modo como
estas esto alterando as relaes entre o Estado, o mercado e a sociedade civil, as formas e os
espaos para o exerccio da democracia (CARDOSO, 2005, p. 82).

95
ANTUNES, F. Reforma do Estado e polticas pblicas: a governao em ao

quer das medidas promulgadas, quer, sobretudo, da sua apropriao pelos


atores no terreno: nesse momento, atenta-se nas (contraditrias) prticas
em construo, incluindo uma certa ambiguidade, ou mesmo potencial
ambivalncia, de alguns desses processos e interpretaes. Compreender
tenses e contradies, articulaes dinmicas e conflituais que alimentam
a ao poltica no cho das relaes socioeducativas o alvo dessa dimen-
so de anlise. Pretende-se ainda formular interrogaes sobre os seus efei-
tos e consequncias, designadamente em termos de justia social complexa
(ESTEVO, 2008; BALL, 2009).

2.2.1. O Estado, gestor estratgico, contratualizao e poltica no terreno da ao


A relao com a tutela apresentada segundo pontos de vista que
variam com a natureza da instituio em que o CNO se encontra incrusta-
do. Enquanto os entrevistados ligados a associaes de desenvolvimento
local colocam questes que se prendem com perspectivas sobre os seus pro-
jetos poltico-educativos, os sujeitos ligados aos sistemas pblicos e priva-
dos de educao e formao, escolares e no escolares, tendem a assumir
uma viso mais centrada nos termos da contratualizao dos servios e nas
suas implicaes no domnio institucional e no mbito educativo. Desse
modo, as questes relativas integrao comunitria e natureza multidi-
mensional e polifacetada da educao e formao de adultos so colocadas
exclusivamente pelos responsveis de CNO enquadrados pelas trs associa-
es de desenvolvimento local (ADL) quando discutem: as implicaes da
relao com o Estado para projectos de desenvolvimento dos territrios, a
autonomia de interveno no quadro de dinmicas de animao comunit-
ria ou a ao das entidades circunscrita execuo de polticas pblicas
desenvolvidas atravs de programas temporrios.
No temos mais nenhuma liberdade para termos de facto um projecto edu-
cativo que correspondesse s necessidades da prpria regio () no permi-
tir uma definio de polticas de interveno das entidades (Director do CNO
Vila da Vitria).
Neste momento, isso est um bocado a jogar contra ns, que , estando a
fazer a diferena no territrio, mas tambm sentimos que, de hoje para ama-
nh, no temos qualquer tipo de possibilidade de continuar o trabalho que
no se esgota numa certificao. Ento ns, como Associao de Desenvol-
vimento Local, ainda mais sentimos isso, porque aquilo que ns queramos

96
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

era criar clubes locais de dinamizao da populao, promoo da cidada-


nia activa, tentamos incluir nos processos de RVCC questes como igualda-
de de oportunidades, a igualdade de gnero, o empreendedorismo, forma-
es, pequenas formaes, ou pequenas reflexes em tertlias e tudo mais
nas freguesias onde trabalhamos de forma descentralizada, mas aquilo que
eu sinto : ok, isto s faz sentido se podermos continuar a fazer, se isto se
interiorizar de alguma forma at as pessoas estarem to autonomizadas,
que depois possam elas dinamizar os seus clubes, os seus espaos de refle-
xo sozinhas, isto no se faz em dois anos (Coordenadora do CNO do
Topo).11

As relaes com o Estado central assomam de modo mais generali-


zado quando se referem aos termos de contratualizao dos servios. Aqui,
afirma-se o papel do gestor estratgico, que define as condies e os resulta-
dos a alcanar. De novo, as entidades se distinguem quanto viso sobre
essa questo: os entrevistados de CNO sediados em organizaes pblicas
ou privadas dos sistemas educativo e formativo, escolar ou no escolar, en-
fatizam a natureza irrealista dessas condies e metas quantitativas e as
tenses e contradies da resultantes (um problema de regulao/gover-
nao enquanto organizao dos servios).
Por exemplo, ns somos uma equipe aqui no Fnix tipo C que devera-
mos ter 2000 inscries por ano; no temos 1000 sequer, mas, se tivssemos
2000, a equipe que temos no tinha capacidade de responder; portanto aca-
bamos por no ter esse problema, porque no h adultos [inscritos]. Mas,
portanto, a forma como est dimensionada a equipe tcnica, de acordo com
as metas, h um desajustamento (Coordenador do CNO Fnix).

11
Como afirma uma outra responsvel: Muitas vezes, quando abrem vrias candidaturas [no
mbito de programas do Quadro de Referncia Estratgico Nacional, com financiamento
comunitrio, da UE], tentamos de alguma forma articular as candidaturas entre si, no ?
Muitas vezes temos ideias de projectos que de forma articulada teriam determinados resultados
e o que acontece que () Os tempos de aprovao so diferentes e se calhar quando o
projecto A vem aprovado, o B ainda no est e s fazia sentido os dois em conjunto. E quando
o A est a terminar que vem o B e nem sempre possvel uma interveno articulada e
estipulada por ns como deveria ter. Isso uma grande limitao, porque dependemos a 100%
do financiamento. Outra limitao que () tm limitao no tempo e no sabemos se tem
continuidade ou no e muitas vezes despertamos processos que depois morrem e nem sempre
isso bom para a nossa actividade e claro est sente-se no territrio. () raro haver
continuidade nos projectos que se vo desenvolvendo e muitas vezes o que se nota nos projectos,
e no s nos Centros Novas Oportunidades, que quando os vrios projectos entram em
velocidade de cruzeiro e as pessoas se habituam a recorrer queles servios est a terminar e
termina, no ? (Coordenadora do CNO Estrela Polar).

97
ANTUNES, F. Reforma do Estado e polticas pblicas: a governao em ao

Claro que um dos patamares est aqum das nossas expectativas, o nme-
ro de inscritos. As inscries tm reduzido; ns este ano que passou, em
2010, s atingimos 60% das nossas metas em termos de inscries. () Em
termos de percentagem de realizao estamos perto dos 40%. Isto leva-nos a
crer que de facto nem sempre fcil, no to fcil como se diz por a
(Coordenadora do CNO do Rosal).
Eu acho que nomeadamente aqui no meu Centro tenho s claras o cumpri-
mento das metas, nomeadamente em temos de certificaes, claramente es-
tou pronto, no tenho esse cumprimento. A contratualizao que feita
com a Agncia claramente eu no a cumpro (Coordenador do CNO Vila do
Porto).

Os sujeitos responsveis de CNO promovidos por ADL destacam


essas questes, mas tambm o fato de elas constiturem uma poltica cega
face aos territrios e uma amputao da dinmica socioeducativa local (um
problema de mandato e de redistribuio/reconhecimento sociais ou senti-
do poltico da governao). Nesse sentido, o debate em torno da poltica de
educao de adultos, nas suas dimenses polticas e concetuais, para alm
das questes relativas ao seu desenvolvimento, tende a ser assumido de modo
distinto pelos diversos responsveis.
Considero que o Estado fez uma poltica cega, no ? () Isso o que inte-
ressa ao Estado, as metas e falar na qualidade, mas esquecem-se que as ins-
tituies trabalham num determinado contexto, e esse contexto especfico.
No nosso caso, este vnculo dinmica local, ns teimamos sempre e at
agora tambm no tivemos grandes problemas com isso. Ah, teimamos sem-
pre que abrimos, tentar continuar a implementar essa dinmica, a tentar
acrescer aqui algum valor quilo que so os processos de RVCC, no s
enquanto processos de reconhecimento, mas tambm enquanto processos
de valorizao da prpria pessoa; mas no temos qualquer forma de registar
isso no SIGO. obrigatrio registrar todas as sesses, no tenho qualquer
forma de fazer chegar isso ao Estado, ao poder. Portanto, isso feito porque
somos teimosos e s nos deixam fazer porque cumprimos metas; porque no
dia em que no cumprirmos metas, o corte imediato (Coordenadora do
CNO do Topo)12.

12
E continua a mesma responsvel: Eu posso dizer-lhe por exemplo que o SIIFSE teve o
POPH contou mal as nossas os nossos resultados relativos a 2008/09 e tnhamos, de acordo
com aquilo que foi o levantamento inicial deles para o saldo final, ns tnhamos cumprido
apenas 70%, 60% dos indicadores, 60% e qualquer coisa. E eles cortaram logo em 40% daquilo
que era o saldo final, quer dizer, completamente cego. Para j, ns reclamamos e provamos
que tnhamos cumprido as metas e o dinheiro afinal j no foi todo cortado, mas isto mostra
que completamente cego, no interessa tudo aquilo que andamos a fazer e a diferena que
marcamos na comunidade. O que interessa so os nmeros finais que so aqueles que atribuem
dinheiro (Coordenadora do CNO do Topo).

98
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

() podemos naturalmente ter polticas diferenciadas para o prprio pas,


mesmo em termos de metas: eu no admito no no admito, no uma
questo de admitir , melhor, no concebo que as metas sejam iguais para
Lisboa e iguais para o interior e interior profundo, despovoado, desertifica-
do, etc., etc. (Director do CNO Vila da Vitria).

Para alm da contratualizao dos servios em termos de metas quan-


titativas relativas a determinados itens de realizao e da constituio das
equipes correspondentes a esses patamares de resultados, os entrevistados
revelam considerar as regras de financiamento muito constrangedoras e li-
mitativas e que a definio de categorias de despesas elegveis tem implica-
es redutoras nas atividades desenvolvidas. De novo, a leitura mais polti-
ca do financiamento, sinalizando as suas consequncias pedaggicas, mas
tambm no mbito da interveno educacional, tende a ser destacada por
responsveis de CNO situados no campo das ADL. Todos os sujeitos se
manifestam, no entanto, de forma unnime para considerar que o financia-
mento restringe os contornos da ao que desenvolvem. Desse modo, e
como seria de esperar, o alcance da poltica de educao de adultos, na
tenso entre mandato e capacidade (DALE & OZGA, 1991), vincado
pelas regras do financiamento.
Por exemplo, tenho uma turma de vinte e cinco alunos de EFA tipo C e que
no posso abrir neste momento. () Porque implica eventualmente contra-
tao de pessoal e no posso fazer contrataes. () A escola no pode
fazer. A partir do dia 23 de dezembro [de 2010], a Direco Regional tem
indicaes, no pode haver contratao de pessoal para novos cursos (Coor-
denador do CNO Vila do Porto).
Em termos de financiamento, eu penso que a grande lacuna para a iniciativa
ns no podermos englobar nesse financiamento atividades de mbito cul-
tural que possamos fazer com os nossos formandos ou os nossos adultos. O
que j aconteceu querermos fazer algumas iniciativas de mbito cultural e
depois chegarmos concluso de que no eram despesas elegveis () Em
termos de pblico tambm, porque sabemos que nos dirigimos a um pblico
e isso est muito bem definido: a populao com mais de dezoito anos que,
portanto, no tem as habilitaes mnimas de 12 ano. E a partida sabe-
mos logo que as pessoas que j completaram o 12 ano, por muito que ns
quisssemos continuar a acompanh-las, no est previsto em termos de
projecto (Coordenadora do CNO do Rosal).
Esse um dos problemas, que no fundo eu j vinha a dizer em relao s
tertlias, aos clubes de leitura que ns fazemos nas freguesias, por exemplo,
que : ou eu chamo aquilo uma sesso de RVCC, ou eu no tenho como lhes
pagar, porque eu tenho formadores em prestao de servios e tenho que
lhes pagar aquelas horas de trabalho (Coordenadora do CNO do Topo).

99
ANTUNES, F. Reforma do Estado e polticas pblicas: a governao em ao

De alguma forma, por que os CNO s intervm nos RVCC e nos encami-
nhamentos, no ? Agora, claro que ns fazemos as atividades que faze-
mos que para a comunidade ou as atividades que queremos fazer () so
sustentadas pela equipe de formadores que faz que trabalham para alm
das horas. E que tm gosto em mostrar e motivar os adultos que esto a
fazer o processo (Coordenadora do CNO de Lages)

Se, nos testemunhos recolhidos, aparece sublinhada a crtica fundada


nessa experincia de uma relao desigual com a tutela na execuo de uma
poltica cujos objetivos, condies e resultados se afiguram mais impostos do
que negociados, ficam igualmente claras, por um lado, a adeso e a avaliao
positiva de outras dimenses da poltica, por parte dos entrevistados, bem
como a afirmao de opes, mesmo se em contramo daquelas favorecidas
pela tutela e ainda um vivido envolvimento e apropriao da ao no terreno.
Por exemplo a Urbanus tem uma ideia que o adulto deve entrar no processo
de RVCC, que o adulto parte do seu percurso em RVCC. Eu tenho, por exem-
plo, a poltica de forar que as pessoas faam, e que as suas opes sejam,
a formao e tenho percentagens de encaminhamento para o RVCC, que o
oposto mdia nacional: tenho para RVCC do secundrio volta de 25% e
a mdia nacional anda volta dos 75%; para formaes, para EFA, volta
de 70 a 80%. E fao essa opo (Coordenador do CNO Vila do Porto).

Essas experincias obtm uma expresso particular em relatos de cons-


truo de dinmicas locais e/ou comunitrias de interveno educativa,
mas tambm de relaes interinstitucionais, frequentemente descritas em
termos de cooperao e concorrncia e de experimentao de modos de
articulao que designam em rede.
Eu acredito que as coisas tenham comeado por a, olharam para a estatsti-
ca e: Como que possvel, como vamos resolver isto? Eu penso que
talvez tenha comeado por a, mas penso que j no est s a e j no est
s a h algum tempo. Eu acho que o facto de se ter percebido que as pessoas
estavam disponveis para apostar nelas prprias, que tinham interesse, ti-
nham conhecimentos, tinham saberes e que queriam reconhecer esses sabe-
res, isto de facto faz-nos pensar na educao de adultos, mas que de facto
ainda estamos muito longe da verdadeira educao de adultos ainda esta-
mos, mas podemos caminhar para a, acho que podemos, preciso dar
aqui o toque certo (Coordenadora do CNO do Rosal).
E ns acreditamos um bocado numa coisa, que a tal histria de irmos
buscar as pessoas no para o processo de qualificao, mas tir-las de casa,
dar-lhe novas competncias para trabalhar essencialmente com a comunida-
de delas. Comeamos por grupos, sei l, o grupo das catequistas, dos esco-
teiros, do grupo coral, que so grupos que j esto constitudos e s vezes
mais fcil comear por esses e esses depois disseminam aquilo, seja junto

100
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

dos jovens, seja das crianas. mais fcil comear por a, a dificuldade s
vezes imputar esses custos ao trabalho do Centro (Coordenadora do CNO
do Topo).
Nas empresas extremamente difcil, ou seja, necessrio andar muitos
meses a batalhar numa empresa para conseguir um grupo de meia dzia de
pessoas, que influencia muito pouco as metas a atingir. Portanto, um tra-
balho difcil, demorado e que resulta pouco em nmeros, mas esse o traba-
lho principal a fazer, agora difcil como disse; () o segundo trabalho, que
o das instituies, um trabalho que se tornou complexo, porque os CNO
esto todos a fazer isso, e portanto quando eu vou a alguma instituio, j l
foram quatro ou cinco CNO e portanto um trabalho de concorrncia mui-
to grande. (). Portanto, trabalhar com as instituies difcil. Depois, es-
tar aberto ao pblico-alvo e ter um cartaz ali fora, CNO Fnix, estamos
aqui para isso, mas () coloco em primeira linha as empresas, que mais
difcil, mas obviamente a nica forma de ter um projecto sustentvel (Co-
ordenador do CNO Fnix).
Ns temos uma plataforma, temos uma rede informal onde os centros re-
nem periodicamente, e quando digo os centros a diversos nveis, desde os
coordenadores, as equipes profissionais e cada uma delas naturalmente por
setores, tambm os profissionais de RVCC e os formadores, portanto re-
nem, fazem tambm alguma formao ou autoformao, e h um esprito
salutar que move [enuncia quatro concelhos limtrofes]. () mas esta rede
informal permite aqui haver este dilogo, no h ningum de costas voltadas
e portanto h () interligao em termos da interveno no territrio (Di-
rector do CNO Vila da Vitria).
Portanto, a concorrncia a sente-se no dia-a-dia. Felizmente, aqui em [con-
selho] chegamos a um acordo, a um trabalho de rede. Ento, para trabalhar
em rede, distribumos os territrios. Cada um tem o territrio definido e
portanto tornamo-nos no s concorrentes certo que todos temos me-
tas a atingir e queremos atingi-las, portanto somos concorrentes. Mas pelo
menos no h aquela concorrncia feroz, ainda bem que trabalhamos e co-
laboramos uns com os outros, no ? Distribumos o tempo e os stios e
desta forma ficamos com todos abrangidos de forma coerente13 (Coordena-
dora do CNO Estrela Polar).

13
Um outro responsvel destaca desta forma o potencial promissor de consolidao de dinmicas
de cooperao educativa nos territrios: Os territrios esto-se a organizar no que diz respeito
s qualificaes, tm sido dados passos nos ltimos anos naquilo que o trabalho em rede,
parceria entre centros e isto vai ter resultados no futuro. Ainda no est a ter propriamente no
presente, portanto est, passo a passo, de uma forma lenta, esto-se a produzir realmente
novas formas de transferncia de conhecimento e de experincias e os territrios num futuro
prximo vo ter claramente um sistema organizado no terreno que coopera entre si, solidificado
naquilo que so as necessidades reais de cada regio, as respostas efectivas a dar s pessoas.
Portanto, este modelo est a ser construdo, aquilo que se teme que no momento que o
modelo estiver afinado possa deixar de existir e portanto vai-se criar este problema s regies
(Coordenador do CNO Fnix).

101
ANTUNES, F. Reforma do Estado e polticas pblicas: a governao em ao

2.2.2. O pblico e o privado em educao e poltica social. Parcerias e localizao


dos problemas sociais
Alguns dos vetores importantes do debate sobre governao tomam
como mote o reposicionamento do Estado face ao mercado e ao chamado
terceiro setor14 e a redistribuio de papis e tarefas entre esses domnios ins-
titucionais. Esse constituir, alis, um dos processos em curso na constitui-
o da governao como nova matriz de regulao social, quer na sua ver-
so hegemnica de tnica neoliberal, quer na sua expresso contra-hege-
mnica de experimentao social com sentido poltico de construo de
processos participativos, em ordem a responder a aspiraes de reconheci-
mento e redistribuio sociais. De acordo com Santos (2005), os papis do
Estado e dos excludos nos arranjos de governao em anlise proporcio-
nam pistas de explorao desse sentido poltico; na perspectiva de Clarke
& Newman (1997), a disperso do poder do Estado para a periferia organi-
zada por, e efeito de, clculo estratgico de um centro estratgico que
procura manter o comando. Desse modo, propem os mesmos cientistas
sociais: A disperso foi uma estratgia poltica para reconstruir quer o Es-
tado quer a coordenao das suas funes de bem-estar. De acordo com
as propostas tericas que seguimos, esses processos envolvem a delegao
da autoridade do Estado para entidades subalternas, que atuam em seu
nome, configurando uma distribuio da agncia (CLARKE & NEW-
MAN, 1997, p. 25 e 29). Nas palavras de Peroni, a responsabilidade pela
execuo das polticas sociais deve ser repassada para a sociedade: para os
neoliberais, atravs da privatizao (mercado), e para a Terceira Via, pelo
terceiro setor (PERONI, 2012, p. 22). Por outro lado, no atual cenrio de
transformaes, os espaos nacional, local e global so recriados como pro-
cessos e relaes sociais e como dimenses do mundo educativo.
Num estudo recente, argumentamos que a poltica pblica de EFA
na primeira dcada do sculo XXI em Portugal ilustra a expanso do po-
der estatal em conjuno com a sua retrao e evaso, que acompanham a
reestruturao de o pblico e o privado, bem como as relaes do Esta-

14
Para alargar o debate em torno dessa problemtica, a partir de um foco particular na constituio
e em desenvolvimentos do terceiro setor, consultar ainda, por exemplo, Ferreira (2009).

102
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

do com cada um dos setores e domnios da vida, que tipicamente


caracteriza(ra)m as reformas do Estado gestionrio constituintes da nova ma-
triz de regulao social neoliberal, afirmada em prticas de governao. Os
testemunhos de responsveis de CNO, que a seguir apresentamos, sublinham
processos e relaes sociais e de poder que alimentam os realinhamentos
institucionais experimentados na governao do setor e dessa poltica de
EFA. As leituras que constroem a poltica sinalizam, a nosso ver:
(i) as consequncias contraditrias da disperso como uma caracte-
rstica estrutural e um processo que enquadrado pelo poder centraliza-
do do Estado (CLARKE & NEWMAN, 1997, p. 31);
(ii) a diversidade de perspectivas, interesses e experincias em intera-
o no terreno das prticas;
(iii) a ambivalncia potencial desses processos de reestruturao do
Estado e da coordenao do bem-estar.

Disperso e centralizao do poder do Estado na matriz de governao:


consequncias contraditrias
Encontramos referncias crticas, pela voz de responsveis ligados a
associaes de desenvolvimento local, ao movimento, ocorrido entre 2006/
2009, de envolvimento massivo de instituies pblicas (escolas e centros
de formao) na rede de CNO, que integrou o dispositivo de RVCC, e de
Educao e Formao de Adultos; esse processo apresentado como de
desconfiana e menorizao da sociedade civil, acompanhadas de controle e
centralizao crescentes por parte do Estado. Questionam-se a estatiza-
o e a escolarizao das prticas e do setor e reivindicam-se participao
e autonomia na construo de uma poltica local e institucional regulada e
supervisionada, mas no imposta ou manietada, pela autoridade pblica.
Por outro lado, na mesma argumentao, so operadas duas redu-
es: (i) os campos e as relaes socioinstitucionais pblico/privado so
convertidos na oposio estatal/no estatal, simplificando e homogenei-
zando cada um dos termos; (ii) as entidades privadas, em particular, so
consideradas em abstrato como se esse estatuto institucional e jurdico cons-
titusse uma propriedade clara e esttica, uniforme e positiva em si mesmo.
So, assim, ignorados os realinhamentos institucionais (CLARKE & NEW-

103
ANTUNES, F. Reforma do Estado e polticas pblicas: a governao em ao

MAN, 1997) e os processos de miscigenao que de h muito desafiam e


refazem em novos moldes as fronteiras, as distines e as relaes sociais
que criam os domnios em causa (cf., por exemplo, SANTOS, 1993;
MISHRA, 1996; ANTUNES, 2001, 2004; ADRIO & PERONI, 2005;
CARDOSO, 2005; BALL & YOUDELL, 2007).
So ainda omitidos, por um lado, a complexidade e heterogeneidade
internas dos universos formalmente organizados como pblico (na sua plu-
ralidade estatal, perifrica, central, regional, local) e privado (nas suas com-
ponentes lucrativa, cvica, social, cultural), bem como os mltiplos interes-
ses potencialmente contraditrios que sustentam. Desse ponto de vista, o
local e a regio so olhados como o espao de ao e de desenvolvimento,
em torno do qual os consensos e mobilizaes tm lugar ou so obstrudos;
desse modo, so silenciados outros contrastes e distines (quem define o
bem pblico? que interesses legtimos pode acolher? como se articulam o
interesse pblico e geral com interesses privados e particulares? quem re-
presenta e realiza uns e outros?). Nessa perspectiva, o referencial de leitura
da governao do dispositivo de RVCC e da EFA focalizado nos valores
da ao e desenvolvimento locais. A essa luz, o envolvimento na execuo
da poltica experimentado como uma relao insatisfatria (que inclui,
mas pode no ser dominada por tenses) por parte de atores para quem a
dependncia do Estado central uma condio, tantas vezes inevitvel ou
procurada, da capacidade de influenciar a vida local; por esse prisma, fi-
cam visveis fragilidades dessa sociedade civil organizada (secundria e tute-
lada) face disperso distribuio da agncia e delegao do poder pelo
centro estratgico do Estado nos termos de Clarke & Newman (1997).
Devamos caminhar neste momento para uma descentralizao do poder,
confiar mais na sociedade civil e a sociedade civil j deu provas que capaz
de gerir bem e que capaz de gerir a mesma coisa com muito menos recur-
sos financeiros e que capaz de gerir muito bem com menos recursos huma-
nos e que capaz de gerir, com a mesma ou se no com mais qualidade que
o Estado, algumas das iniciativas que so importantes para as polticas do
prprio Estado (Director do CNO Vila da Vitria).

Em contradio com esse ponto de vista, outros testemunhos, de ato-


res de entidades pblicas, como o responsvel pelo CNO do Fnix, Centro
de Formao de Gesto Participada, descrevem a governao do dispositivo
RVCC, com contratualizao do servio envolvendo as entidades privadas

104
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

nos moldes em que ocorreu, como um erro cruel. Nessa perspetiva,


so sublinhadas implicaes da reorganizao do campo da educao e
formao de adultos segundo um modelo institucional e de regulao vol-
tado ao fomento do mercado da educao/formao e que descarateriza a
interveno dos servios pblicos para os posicionar como um operador
entre outros. Nessa narrativa, a perspetiva de referncia o desenvolvimen-
to sobretudo econmico da regio, assente no planeamento e na consolida-
o da poltica pblica de Educao e Formao de Adultos, como via de
qualificao de recursos humanos, que no se compagina com os interesses
particulares de instituies movidas por perspetivas de negcio.
() porque as entidades formadoras apresentam planos de formao mui-
tas vezes de acordo com as suas convenincias, de acordo com o modelo de
negcio que criaram e no de modo interligado com o interesse regional e
isso tem que estar concertado, o interesse regional com o interesse da enti-
dade. () uma questo que eu acho que fundamental, que foi dada
abertura para qualquer tipo de instituio poder ser Centro Novas Oportu-
nidades, poder ter um Centro Novas Oportunidades e eu entendo que isso
um erro crasso do sistema de educao e formao de adultos, porque clara-
mente quem tem o domnio desta matria e o domnio histrico e tem valn-
cias e qualidade de trabalho so as escolas, porque toda a vida fizeram tam-
bm a formao de adultos e so os Centros de Formao da rede do IEFP.
() A educao de adultos no pode ser tratada como uma matria de ne-
gcios, no h negcio, uma matria estrutural, uma matria que exige
investimento e no pode ser visto como um negcio e, portanto, como no
pode ser visto como um negcio, vejo de forma cruel entregue ao setor pri-
vado. () O Estado aproveitou o facto de existir setor privado na formao
e deu-lhes mais uma oportunidade para o seu negcio () Portanto houve
aqui um desresponsabilizar () o que acho que o setor pblico tem uma
maturidade diferente () enquanto que o setor privado tem um negcio
momentneo, no d, fechou (Coordenador do CNO Fnix).

A formulao desse entrevistado simplifica tambm as relaes sociais


de coordenao institucional estatal, mercantil e do terceiro setor e consti-
tuintes dos domnios pblico e privado, ainda que com preocupaes e sen-
tidos diferentes daqueles identificados no posicionamento anterior. Argu-
menta-se agora a favor da estatizao (formalizao e escolarizao) do
campo da educao e formao de adultos. Desse modo, a oposio ao
envolvimento da componente do negcio da formao alicera-se na con-
vico de que tal constitui um desvio de recursos e bens pblicos comuns
por interesses particulares, permitido pela frmula de governao adotada

105
ANTUNES, F. Reforma do Estado e polticas pblicas: a governao em ao

para essa poltica pblica. Essa posio omite, no entanto, os agentes de


EFA oriundos e envolvidos com dinmicas, intervenes e movimentos
culturais, cvicos e sociais. E a histria da Educao de Adultos em Portu-
gal e pelo mundo mostra (tanto atravs de exemplos negativos como positi-
vos) que, numa perspetiva de participao democrtica, realizao de direi-
tos e justia social, o protagonismo desses atores coletivos to indispens-
vel como a responsabilidade, a coordenao e a construo de articulaes
fortes entre as estruturas e polticas pblicas e estatais e a ao autnoma e
organizada dos cidados. Essa evidncia testemunhada em Portugal pela
fratura geracional verificada nos nveis de escolarizao e desenvolvimento
educativos que, na populao adulta e aps mais de trinta anos de demo-
cracia, assumem valores baixssimos e anmalos no contexto europeu (cf.,
entre outros, MELO et al., 1998; 2002; LIMA, 2007).
Por sua vez, a coordenadora do CNO da ADL Estrela Polar visibiliza
o lado mais instrumental dessa mediao da poltica social protagonizada
pelas entidades subcontratadas, quando a sociedade civil muito mais
chamada a executar tarefas do que a participar nas decises e no controle
social, avultando que a democratizao seria apenas para repassar tare-
fas que deveriam ser do Estado. A sociedade acaba se responsabilizando
pela execuo das polticas sociais em nome da democracia (PERONI,
2012, p. 22).
A ambiguidade e a ambivalncia dos processos que constroem esses
arranjos institucionais insinuam-se no discurso em que transparece a tenta-
tiva de uma dbil articulao de lgicas em tenso. Nesse caso, a deriva
assistencialista e remediativa que remete para o local a sustentao do
lao social fragilizado e a compensao das mltiplas fraturas, geradas pela
insegurana e riscos econmicos e pelas omisses e insuficincias das pol-
ticas econmicas e sociais no chega a extinguir a afirmao de dinmi-
cas de subsidiariedade e de um espao de ao prprio, desse modo reduzi-
dos sua mnima expresso.
Eu acho que havia conscincia de que o setor pblico no tinha a abertura,
nem a proximidade necessria s populaes para conseguir mobiliz-las e
atingir os objetivos de qualificao e, portanto, esta procura. Esta estratgia
foi: () se eu sei que no sou capaz de chegar l com os meus recursos, sei
que h entidades no terreno que so privadas e, portanto, partida muito

106
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

mais flexveis e esto preocupadas em provar que conseguem () Por-


que [o Estado] viu que era a nica forma de conseguir responder ao mximo
de populao possvel. Por si s, pelas prticas de trabalho, pelo distancia-
mento que tem das populaes, pelo desconhecimento e isto leva a que no
conheam to bem as mesmas, as suas necessidades e a forma para ajud-las
e o setor associativo acaba por ser, acaba por ter que lhes responder e
isso. Eu acho que essa foi a grande estratgia do Estado (Coordenadora do
CNO Estrela Polar).

Uma outra posio, pela voz da responsvel de uma entidade autr-


quica, valoriza a diversidade de agentes envolvidos, considerando que tal
alargamento potencia a capacidade de mobilizao da populao para a
EFA e a riqueza das prticas. Na perspectiva dessa entrevistada, o desen-
volvimento da poltica ganhou, no terreno e em certas dimenses, uma di-
nmica que vem influenciando os processos e as prticas. Nessa medida,
enaltece a mobilizao social em torno da educao como base para a con-
solidao da poltica.
Se isto tivesse sido uma iniciativa confinada s escolas, na minha opinio
no teria esta envergadura que tem hoje, penso que no tnhamos chegado a
tanta gente, no tnhamos uma resposta to significativa nem um envolvi-
mento to grande da comunidade, portanto eu vejo isto como positivo. ()
Na minha opinio depois de termos aberto comunidade difcil voltarmos
a fechar, mas fala-se de facto que os Centros se transformem em estruturas
de aprendizagem ao longo da vida. Se deveramos confinar isto a uma esco-
la? No. Se deveramos confinar isto ao Centro de Emprego, ou ser uma
extenso do Centro de Emprego? Tambm penso que no, porque de facto
eu acho que este projeto ganha pela diversidade que tem, por envolver enti-
dades to heterogneas e to ricas na sua diversidade () pode no ser Cen-
tros Novas Oportunidades, pode no ser nestes moldes, mas a educao de
adultos, depois disto a que ns assistimos dificilmente ser esquecida, pelo
menos essa a minha expectativa (Coordenadora do CNO do Rosal).

As argumentaes contraditrias e parcelares (tal como a visvel par-


cialidade dos posicionamentos) testemunham bem a diversidade e a diver-
gncia de interesses e interpretaes sustentados pelas entidades envolvidas
na governao do setor. Assim, no caso vertente, a disperso, enquanto es-
tratgia de transformao da coordenao dos servios de bem-estar, insti-
tui a delegao de autoridade de Estado para agir em seu nome, ter sido
bem-sucedida na manuteno do controle da poltica pelo centro estratgi-
co estatal.

107
ANTUNES, F. Reforma do Estado e polticas pblicas: a governao em ao

2.3 A nova ordem educacional: centralidade econmica,


legitimao e expanso, sem compromisso do Estado
Se as polticas de EFA em Portugal, h cerca de 15 anos, nos apare-
cem integradas na tendncia global de regresso da educao/aprendiza-
gem ao longo da vida (E/ALV), num novo contexto e num novo registro
polticos, o protagonismo da UE nesse movimento marca tambm a consti-
tuio dessa nova ordem educacional: a E/ALV colocada no centro da
economia e no topo das prioridades polticas, quer na Estratgia Europeia de
Emprego (1997), quer na Estratgia de Lisboa (2000). A dupla centralidade,
para a competitividade e a coeso social, que a educao assume nessas
polticas, expressa o seu reposicionamento como poltica econmica e de
emprego na sociedade/economia do conhecimento e de riscos, minimizan-
do as dimenses culturais, cvicas e de redistribuio (justia) e reconheci-
mento sociais.
A politicidade da educao como projeto de sociedade, porque en-
volve a formao de sujeitos e comunidades, implica questionar a nova or-
dem educacional em construo: a que educao acede quem, como, em
que condies e com que consequncias? A agenda oficial dominante na
UE caracteriza-se, assim, pela dupla reduo e centralidade da educao/
aprendizagem ao longo da vida e destaca o seu valor econmico e o seu
foco remediativo e compensatrio; no entanto, esse um campo de luta e
debate polticos, em que o confronto de discursos, concepes e prticas
tem lugar.
Pode ainda apreender-se a mediao das tendncias globais pela UE:
por exemplo, os Quadros Comunitrios de Apoio, desde os anos 90 do s-
culo XX, permitem canalizar para Portugal um volume de financiamento
cujo impacto expressa a estruturao global da agenda poltica nacional
para a educao. No caso em estudo, a governao do dispositivo de RVCC,
no quadro da poltica pblica de EFA, permitiu ao Estado portugus ex-
pandir a oferta pblica de educao e a populao abrangida, sem ampliar
o permetro do Estado de Bem-estar e sem se comprometer com estruturas
permanentes voltadas a garantir o direito educao das populaes adul-
tas. Argumentamos que essa opo de prescindir de um sistema pblico de
EFA revela o sentido poltico da governao em construo (como matriz

108
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

sociopoltica de regulao social), pela manifesta evaso do Estado, mais sa-


liente ainda num quadro em que quela poltica socioeducativa atribuda
prioridade (sob compromisso limitado) (ANTUNES, 2011).
O centenrio obscurantismo programado por parte das elites portugue-
sas (MELO, 2004) tem no continuado sacrifcio do direito educao da
populao adulta, mesmo no Portugal democrtico, uma das mais pungen-
tes revelaes dos dfices estruturais do semi-Estado-Providncia portugus
(SANTOS, 1990). A histria social e econmica e a estrutura social que pre-
sidiram a simultnea crise e consolidao daquele (cf. SANTOS, 1990; STOER
& ARAJO, 1992; AFONSO, 1998; CANDEIAS, 2009), ao longo dos anos
1970 a 1990 e na 1 dcada do seculo XXI, constituem vetores da especifici-
dade portuguesa, que se expressa na poltica de E/ALV, desenvolvida no qua-
dro das polticas europeias nos ltimos anos. Como sugerimos em outros
trabalhos, essa dimenso nacional das polticas de educao e formao
ainda fabricada pela ao de ativistas educacionais e pedagogos progressistas
que no cessaram de articular vozes, propostas e prticas a favor dos segmen-
tos vulnerveis ou em risco de abandono pelas elites portuguesas, que persis-
tem na reiterada ausncia de polticas voltadas concretizao do direito das
populaes educao e ao desenvolvimento (ANTUNES, 2011).

2.3.1. Governabilidade, estatizao e alargamento instrumental do crculo


da governao: ao e luta poltico-pedaggicas no terreno educacional
Os testemunhos de responsveis permitem observar uma apropria-
o institucional diversa por parte das entidades envolvidas na poltica em
ao no terreno. Assim, uma distino se vislumbra entre as questes colo-
cadas por Associaes de Desenvolvimento Local (ADL) e outros agentes,
pblicos e privados, escolares e no escolares. A democraticidade do mode-
lo de poltica implementado, em termos da relao do Estado com a inter-
veno local organizada dos cidados, a autonomia, a consistncia e o im-
pacto da ao colectiva desses, a integrao comunitria dos processos edu-
cativos, a multidimensionalidade da poltica de EFA so questes especifi-
camente colocadas pelos responsveis oriundos de ADL. Os relatos suge-
rem que o envolvimento dessas entidades na execuo de polticas pblicas
realiza uma verso de subsidiariedade em que no rara a experincia de

109
ANTUNES, F. Reforma do Estado e polticas pblicas: a governao em ao

instrumentalizao, de dependncia e de amputao da capacidade de ao.


O discurso articulado por esses entrevistados d voz a uma interpretao
sensvel politicidade da ao educativa e organizada dos cidados.
O mesmo ponto de vista distingue a leitura construda pelos diversos
sujeitos quanto a uma questo comum: a contratualizao do servio com
o Estado. Se o carter unilateral e as limitaes da ao educativa decorren-
tes das condies impostas so verbalizadas em unssono, os agentes das
ADL tendem ainda a questionar essa cegueira da poltica quanto a seus
impactos nas dinmicas socioeducativas locais e de desenvolvimento dos
territrios. Emergem assim, nas leituras por eles articuladas, reivindicaes
de reconhecimento, pelos responsveis polticos, da especificidade dos ter-
ritrios, das necessidades das suas populaes e das demandas a formula-
das tambm pela voz desses coletivos organizados de cidados.
A regulao da interveno educativa atravs de resultados mensur-
veis e quantitativos e a delimitao da ao pedaggica pelas regras de finan-
ciamento contribuem para conformar a poltica em ao, desencorajando o
desenvolvimento de atividades que extravasem a focalizao oficial nas va-
lncias formais com certificao e equivalncia escolar e profissional.
Por ltimo, os testemunhos sobre a panplia de entidades envolvidas
para executar a poltica mostram, talvez de modo mais evidente, a poltica
em ao como ao poltica, num quadro em que se afirmam narrativas,
pontos de vista e interesses, disputam-se a legitimidade, os recursos e a in-
fluncia no contexto local: para construir e distribuir oportunidades, para
fortalecer ou criar capacidade de ao individual e coletiva, para incluir ou
excluir, para categorizar, criar ou destituir identidades e coletivos. Se o qua-
dro de ao descrito pelos sujeitos clara e fortemente delimitado pelas
condies e estruturas em presena, pelas disposies da poltica, tambm
parece claro que aquela ao dentro de limites representa um certo poder
que os entrevistados no negligenciam ou desvalorizam e que constitui uma
capacidade delegada do Estado para agir em seu nome. Por isso os termos,
condies e horizontes que acompanham essa delegao so interpretados,
disputados e contestados de modos distintos pelas diversas categorias de
agentes entrevistados.
Em suma, encontramos relatos que frisam a subalternizao dos agen-
tes contratados e reivindicam autonomia para desenvolver polticas e proje-

110
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

tos, afirmando ainda legitimidade e competncia alternativas ao de agen-


tes estatais. No so, no entanto, evocadas aes fundadas em formas de
poder social alternativas ou separadas do Estado, para l da provvel influn-
cia, assim alicerada, em certos processos e domnios da vida local. Sinali-
za esse silncio a fragilidade da ao organizada de base, autnoma e
sustentada dos cidados, reiteradamente observada em Portugal (SAN-
TOS, 1993; HESPANHA et al., 2000; LIMA & AFONSO, 2006)?
Numa argumentao em sentido diferente, apontada a submisso
do bem pblico comum e do interesse geral15 a lgicas privadas de obteno
de lucro, associadas ou no influncia de interesses particulares dos desti-
natrios da formao, assim convertidos em consumidores. A posio sus-
tentada sugere que o setor evidencia sinais de cooptao por formas de
poder social, cujas fontes so quer o mundo comercial/empresarial local,
quer a procura individual. O processo assim referido evoca a instabilidade
estrutural associada disperso do poder do Estado nas formas de coordena-
o do bem-estar social, postas em marcha pelas reformas do Estado gestio-
nrio (CLARKE & NEWMAN, 1997).
Outras leituras do conta quer da expectativa da consolidao da
poltica atravs da mobilizao social potenciada pelo envolvimento de uma
mirade de entidades heterogneas, quer da localizao da gesto dos pro-
blemas e do controle sociais, convocando para esse fim as organizaes de
cidados. Essas, mesmo quando capacitadas pelo envolvimento com as rea-
lidades das populaes, encontram-se assim como braos subsidirios de
agendas polticas (assistencialistas, paliativas e remediativas), que no deci-
dem, mas executam em favor da legitimao do Estado e da sustentao da
ordem social. Por essa via, permite-se o Estado distanciar-se de compro-
missos e demandas vinculados a direitos sociais da populao mais desfa-
vorecida e abandonada em virtude do centenrio obscurantismo programado
das elites portuguesas e agora tambm excluda em resultado dos dfices
do recente semi-Estado-Providncia portugus e dos fracassos das atuais

15
O bem pblico comum e interesse geral, do ponto de vista desse entrevistado, relacionam-se
com o desenvolvimento econmico dos territrios e consolidao da poltica de educao e
qualificao das populaes.

111
ANTUNES, F. Reforma do Estado e polticas pblicas: a governao em ao

polticas econmicas, sociais e de emprego voltadas criao da governa-


o neoliberal.
Coloca-se, assim, a questo de interpelar entendimentos, discursos e
prticas sobre as lgicas da ao e desenvolvimento locais: Em que medida
as reivindicaes e valorizaes em seu nome se constroem numa lgica de
localizao dos problemas, fracassos e contradies, aliviando a carga de
legitimao e responsabilidade do Estado central? Como procuram abrir ca-
minhos para a redefinio dos problemas e a recriao das relaes sociais
(CORREIA & CARAMELO, 2003)? Em que termos logram contribuir para
capacitar os excludos, aumentar o seu controle sobre as prprias vidas e a
sua influncia e participao nas decises que afetam a sua existncia e a
das suas comunidades?
A governao implementada como matriz de regulao social de ma-
tiz neoliberal apresenta-se como um realinhamento institucional na natu-
reza, papel e forma de organizao do Estado, na coordenao do servio
pblico de educao, com implicaes para a natureza desse e do direito a
que se encontra vinculado.
Essa nova matriz de regulao social pode ser compreendida obser-
vando as dimenses em que se constitui como propriedade do sistema (i)
mediaes sociais: para coordenar comportamentos individuais e coleti-
vos, institucionalizar conflitos sociais e conter ameaas coeso social e
(ii) sentido poltico: o lugar do Estado e dos excludos; os efeitos em termos
de reconhecimento e redistribuio (justia) sociais e como espao de
ao e luta poltica que realiza, mantm e modifica aquela.
Nesse sentido, encontramos nesses relatos da governao em ao
expresses da institucionalizao da reforma gestionria de disperso (retra-
o e expanso) do poder do Estado: observamos que esse se assume como
gestor estratgico, monopoliza o centro de deciso da poltica, convoca as
organizaes da sociedade civil e contratualiza a execuo para nelas dele-
gar parcelas de poder, responsabilidades e funes do Estado.
Encontramos ainda disputas em torno da institucionalizao dessa
modalidade de proviso de servios educativos, ilustrativas da governao/
regulao como espao de luta e ao poltica. Assim, nos testemunhos so
desfiados: (i) a contestao da democraticidade da poltica em termos de
participao e autonomia, de reconhecimento da voz e do espao de inter-

112
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

veno prprios das comunidades e entidades locais; (ii) o desafio persis-


tente aos limites impostos ao mbito da ao educativa e o esforo de enri-
quecimento da ao pedaggica e dos espaos e processos de aprendiza-
gem; (iii) a dinmica de construo de relaes interinstitucionais de coo-
perao local. Lado a lado, assomam ainda: a preocupao em produzir
resultados e conquistar espao e clientes no mercado da educao e for-
mao de adultos; a adeso a vises espartilhadas, instrumentais e parcela-
res do setor ou a colonizao do mesmo por perspectivas e linguagens hoje
hegemnicas e importadas da economia e da gesto ou mesmo, e no rara-
mente, uma conceo poltica autoritria, desqualificante e carencialista
das populaes e destinatrios da ao pblica.

3. Apontamentos finais
A explorao das questes de investigao permitiu observar alguns
aspectos da dimenso nacional da poltica de E/ALV na primeira dcada
do sculo XXI, agora apreendida atravs dos testemunhos recolhidos sobre
perspetivas, orientaes e prticas sustentadas por responsveis institucio-
nais16. A anlise de cursos de ao e pontos de vista sugere os contornos de
delimitao e de capacitao de ao, colocados pelos termos da poltica
do Estado gestionrio. Assim, em sntese, queremos salientar certos traos de
apropriaes locais e institucionais do dispositivo de RVCC no quadro da
poltica de EFA:
(i) a mobilizao social muito significativa, quer de entidades, quer
da populao adulta, para processos de educao e formao de adultos;

16
Num outro trabalho, a partir da anlise de documentos programticos, de estudos e de outros
elementos empricos de mbito limitado, sobre o desenvolvimento da poltica de EFA,
propusemos que em Portugal essa verificou: (i) a ambivalncia entre uma poltica social
multidimensional e uma poltica para/segundo a economia, reduzida s vertentes formais da
EFA; (ii) a omisso e o compromisso limitado do Estado com o direito educao da populao
adulta portuguesa, por um lado, ampliando a oferta pblica e a populao abrangida e, por
outro lado, prescindindo de uma poltica global e de um sistema pblico de EFA; (iii) o
desenvolvimento da poltica no quadro de programas temporrios e estruturas provisrias,
baseados na precarizao inflexvel de direitos sociais da populao e dos trabalhadores
envolvidos (ANTUNES, 2011).

113
ANTUNES, F. Reforma do Estado e polticas pblicas: a governao em ao

(ii) interpretaes crticas, por parte das associaes de ADL, da po-


ltica de disperso (delegao e expanso) do poder do Estado, assinalando a
sua cegueira quanto ao desenvolvimento e s dinmicas socioeducativas
locais;
(iii) a valorizao da prioridade poltica atribuda EFA, mesmo se
reduzida a valncias formais certificadoras;
(iv) adeso a concees e formulaes importadas da economia e da
gesto, que empobrecem o universo, a poltica e a prtica educacionais e
pedaggicas, silenciando e negligenciando o seu patrimnio de pensamen-
to, experincias e linguagem prprios;
(v) perspetivas divergentes (estatizao e privatizao) quanto fr-
mula institucional adotada para o desenvolvimento do dispositivo de RVCC,
relevando interesses e projetos em disputa no terreno da ao educativa;
(vi) estatizao parcial alargada, sem estrutura pblica permanente,
e desenraizamento comunitrio e local do dispositivo de RVCC e da rede
de EFA;
(vii) fortalecimento de lgicas concorrenciais de quase mercado e de
mercado da formao, criando e sustentando agentes operadores e fornece-
dores e processos de regulao que chegam a gerar fenmenos de substitui-
o do bem-comum pela cooptao dos servios em favor de interesses par-
ticulares;
(viii) esforos e prticas embrionrias e intermitentes de constituio
de dinmicas e redes de cooperao interinstitucional e de atuao coorde-
nada, bem como de ampliao do mbito da interveno socioeducativa e
pedaggica, que, no podendo ser ignoradas, dificilmente chegam a conso-
lidar-se como alternativas;
(ix) em consequncia, a subsidiariedade instrumental e dependente
da ao organizada dos coletivos de cidados em favor da coeso e do con-
trole sociais, na execuo da poltica segundo os objetivos traados pelo
Estado, concorrendo ativamente para a sua legitimao;
(x) criao de uma frmula de coordenao (governao) de financia-
mento, fornecimento, regulao e propriedade das atividades e estruturas
de educao e formao, segundo um modelo de programa temporrio, orga-
nismos provisrios, vnculos precrios e contratualizao: amplia a oferta pbli-
ca, sem responsabilizar e comprometer o Estado; precariza os direitos de

114
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

produtores e de destinatrios dos servios e no garante o direito humano e


social bsico da populao adulta educao.
Em suma, a governao em ao revela uma poltica pblica de Educa-
o e Formao de Adultos, cujo sentido responde sobretudo e em primei-
ra mo a preocupaes de governabilidade, com a evaso do Estado face a
compromissos com direitos e demandas das populaes, mesmo se subal-
ternizadas e fragilizadas. A dbil presena dos excludos atravs da atua-
o de organizaes e ativistas educacionais e pedagogos progressistas no
terreno revela-se insuficiente como fonte de poder para vincular a poltica
s suas necessidades e interesses. A mudana educacional impulsionada
nessa poltica pblica integra elementos de privatizao, mercantilizao e
liberalizao da educao, articulados com processos de estatizao e de
alargamento instrumental do crculo da governao. Desse modo, a incorpo-
rao da ao organizada e coletiva dos cidados no desenvolvimento da
poltica, segundo os termos e objetivos definidos pelo governo, e a delega-
o do poder do Estado por essa via so acompanhadas pela expanso do
seu controle e capacidade de legitimao. Nesse sentido, tendem a ficar con-
dicionados, desvitalizados e dificultados os esforos e as prticas de enraiza-
mento comunitrio e de ampliao do mbito da interveno socioeducativa
e pedaggica, que poderiam consolidar-se como alternativa na criao de
vnculos dessa inovao com a redistribuio e a emancipao sociais. Des-
se modo, ainda que intersticiais, a ao e a luta poltico-pedaggicas assu-
mem expresso e forma em discursos e prticas to persistentes quanto con-
traditrios.

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119
Paixo pela educao... privada
Educao e terceira via em Portugal:
da Revoluo dos Cravos aos nossos dias

Raquel Varela
Sandra Duarte

Educar na revoluo
No dia 25 de abril de 1974, um golpe levado a cabo pelo Movimento
das Foras Armadas (MFA) pe fim ditadura portuguesa. De imediato, e
contra o apelo dos militares, milhares de pessoas saram de casa, e foi com
as pessoas porta, a gritar morte ao fascismo, que no Quartel do Carmo,
em Lisboa, o governo foi cercado; as portas da priso de Caxias e Peniche
abriram para sarem todos os presos polticos. Uma semana depois do gol-
pe que pe fim a 48 anos de ditadura, a celebrao do 1 de maio de 1974
junta nas ruas de Lisboa meio milho de trabalhadores e 2 milhes em todo
o pas, 20% da populao total de Portugal. As palavras de ordem demo-
crticas j se misturavam com reivindicaes sociais (salrio mnimo, etc.).
Um ms depois do golpe, a capital do pas est paralisada com greves.
A revoluo portuguesa foi marcada pelo protagonismo poltico de
um poderoso movimento operrio e social que atingiu amplos setores da
sociedade portuguesa. Para alm dos trabalhadores diretamente ligados
produo de valor, e particularmente os operrios industriais, a revoluo
portuguesa caracterizou-se por conflitos sociais muito radicalizados no mo-
derno setor laboral dos servios, o setor informal, uma ampla participao
das mulheres e os setores intermedirios e de base das foras armadas e um
amplo e radical movimento que alterou as bases estruturais do ensino, in-
troduzindo aquele que foi at dois anos o sistema mais democrtico de
gesto das escolas em toda a Europa ocidental.

120
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

A escola do binio 1974-1975 era a escola do court de tnis ocupado


pelos trabalhadores para se tornar uma creche (TREFFAULT, 2004); era a
escola onde foi introduzida a gesto democrtica; era tambm a universida-
de dominada pelas correntes de extrema esquerda, insufladas pelo maio de
1968 e as revolues anticoloniais. Ficaram famosas as reunies gerais que
se prolongam noite adentro, a abolio dos exames, a transformao das
cantinas em embries de soviete, onde se discutia tudo, dos contedos pro-
gramticos de histria libertao sexual. Em 1975, depois uma greve na-
cional generalizada, o Ministrio da Educao e Cultura declara nervoso
que as reunies gerais de alunos no podem revogar decretos do Gover-
no (Jornal REPBLICA, 1975, p. 12). Apesar das crticas maostas que
viam na escola um lugar de reproduo social na dcada de 1970, a escola
em Portugal foi palco privilegiado da luta de classes.
O pas que chega ao 25 de abril de 1974, em termos de instruo, no
, contudo, o mesmo do Portugal profundo, atrasado, de Salazar nos anos
1940. A industrializao dos anos 1960 vai, mesmo no quadro de ditadura,
levar a burguesia a tomar a iniciativa de introduzir alteraes na educao.
Durante a dcada de 1960 e incio da dcada de 1970, h alteraes
econmicas mundiais que modificam a estrutura de classes das sociedades
da Europa do Sul e consequentemente a educao falamos de contrariar
a baixa tendencial da taxa de lucro por meio da explorao intensiva do
trabalho escala mundial. Esse fator vai impulsionar a industrializao dos
pases perifricos e semiperifricos com o consequente crescimento da clas-
se operria industrial e do setor tercirio e a diminuio da classe campone-
sa em um processo de crescente urbanizao e desruralizao (BARRETO,
2005). num quadro de expanso do modo de produo capitalista (SAN-
TOS; LIMA; FERREIRA, 1976) que se devem compreender as transfor-
maes econmicas que levaram mudana do panorama social e poltico
de Portugal na dcada de 1960. Com a intensificao da industrializao,
as cidades aumentam desordenadamente e com muitos bairros de lata1,
onde se albergam os que partiram dos campos. Essas alteraes vo origi-
nar paulatinamente uma grande concentrao da classe operria portugue-

1
Favelas.

121
VARELA, R.; DUARTE, S. Paixo pela educao... privada Educao e terceira via em Portugal

sa nas duas margens do rio Tejo, junto a Lisboa e no distrito de Setbal. O


pas muda. A populao rural ativa passa de 44% em 1960 para 28% em
1973, ao mesmo tempo em que a populao industrial ativa passa de 29%
para 36% (CLEMENTE, 2000). Em 1970, trs quartos da populao ativa
assalariada. Mais de dois teros dos trabalhadores da indstria (67,4%)
concentravam-se em unidades fabris com mais de 20 pessoas. Santos, Lima
e Ferreira (1976) afirmam que houve um alargamento da classe operria,
entre 1950 e 1970, de 768 mil para 1,020 milho, isso em um quadro de
verdadeira sangria de mo de obra com destino aos pases mais ricos da
Europa Ocidental (1,5 milho de pessoas abandonaram o pas entre 1950 e
1970). tambm na dcada de 1960 que as mulheres acedem, macia-
mente, ao trabalho industrial, agrcola e dos servios. H uma mudana
geracional diante do perodo do ps-guerra: uma classe operria jovem,
que se torna adulta j na cidade, que trabalha mais e com nova organizao
do trabalho e racionalizao do processo produtivo.
O sistema educativo sofre pequenas mudanas em 1965: alargamen-
to da escolaridade obrigatria de quatro para seis anos (para alunos do sexo
masculino), criao da tele-escola (escola por difuso em rdio e TV), a
uniformizao do 5 e 6 anos de escolaridade acabando com a oferta di-
versificada (ensino liceal ou ensino tcnico) aps realizao de exame de
admisso. Em 1973, aprovada a reforma educativa de Veiga Simo, que
introduz algumas inovaes: o ensino pr-escolar includo no sistema de
ensino, a escolaridade obrigatria passa de seis para oito anos de idade, o
ensino secundrio reestruturado em dois ciclos, cada um deles com dura-
o de dois anos, passa a haver oferta de formao profissional e o ensino
superior passa a ministrar cursos de curta durao (institutos politcnicos),
de longa durao e ps-graduaes (universidades), abrindo a possibilida-
de a indivduos maiores de 25 anos sem as habilitaes acadmicas usuais a
ingressar nesse tipo de ensino (CARVALHO, 1996).
Do ponto de vista da direo, a escola no muda, porm. dirigida
por um reitor, um docente, que estava frente da escola e que era da total
confiana do governo e do regime.
Apesar do maior acesso escola, feito nos anos 1960, essa ainda
uma escola elitista. S quem tinha dinheiro, dizia-se nos meios popula-
res, podia estudar, e no existiam escolas nem professores em zonas rurais.

122
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Apesar da obrigatoriedade do ensino ser de seis anos desde 1965, em 1974


26% da populao analfabeta, 85% das crianas com idades compreendi-
das entre 6 e 10 anos frequentavam apenas o 1 ciclo (os primeiros quatro
anos de escolaridade) e apenas 28% das crianas com idades entre os 10 e
12 anos encontram-se matriculadas no 2 ciclo (os 5 e 6 anos de escolari-
dade)2.
A revoluo muda tudo a uma velocidade surpreendente. Alteram-se
contedos programticos, condies de trabalho para docentes e para pes-
soal no docente e condies de estudo para alunos. So criadas redes de
transporte escolar; foram construdas novas escolas, cantinas e residncias
escolares, foram estipulados subsdios para alunos carentes e houve a distri-
buio do leite escolar (entre outras medidas). A oferta curricular unifor-
mizada para o 7, 8 e 9 anos de escolaridade (a frequentar por alunos
entre 12 e 15 anos de idade), deixando de haver os ramos de ensino liceal e
ensinos tcnicos comercial, industrial e agrcola. Esse princpio do ensino
unificado era uma reivindicao das correntes marxistas, que criticam a
separao, logo com 10 anos de idade, entre o ensino liceal e o ensino tcni-
co, abrindo assim as portas diviso estrita entre trabalho manual e traba-
lho intelectual.
Em 1974-1975, reintroduz-se o carcter laico na educao (princpio
da 1 Repblica em 1910) com a retirada de todos os smbolos religiosos
das salas de aula, com o fim da obrigatoriedade da disciplina de Religio
(Catlica) e Moral, entre outras medidas. Extinguem-se a Mocidade Portu-
guesa e a Mocidade Portuguesa Feminina (uma estrutura de enquadramento
da juventude do antigo regime), que haviam sido criadas em 1936 e 1937 e
que abrangiam todos os portugueses, estudantes ou no, com idades com-
preendidas entre 7 e 14 anos de todo o imprio portugus. Acaba-se com
a separao dos alunos em turmas por gnero sexual.
Tambm no plano da gesto, em 1974 e 1975 so introduzidas mu-
danas que s sero alteradas em 2008. Deixa de haver o cargo de diretor
ou de reitor, os rgos de gesto das escolas (Conselho Diretivo e Conselho

2
50 anos de Estatstica da Educao. Gabinete de Estatstica e Planeamento da Educao e
Instituto Nacional de Estatstica, Lisboa, 2009.

123
VARELA, R.; DUARTE, S. Paixo pela educao... privada Educao e terceira via em Portugal

Pedaggico) passam a ser democrticos, ou seja, passam a ser eleitos pelos


seus pares, e no Conselho Pedaggico h representantes dos docentes, do
pessoal no docente, dos alunos, dos pais e encarregados de educao e de
outros elementos com interveno na escola e/ou no processo educativo.
So formadas as associaes de pais e de encarregados de educao, associa-
es de estudantes, sindicatos de professores e sindicatos de pessoal no
docente (alguns integrados nos sindicatos da funo pblica). Essa gesto,
muitas vezes culpabilizada pela ineficcia da gesto escolar pelos partidos
da terceira via e da direita liberal, permite-nos compreender a dificuldade
que foi introduzir as reformas neoliberais em Portugal durante os anos 1980
e 1990, porque, uma vez aprovadas no governo, as reformas esbarravam de
fato, embora de forma desigual de escola para escola, na fora dos conse-
lhos diretivos das escolas e das associaes de pais.
Tambm no ensino superior h alteraes nos programas curricula-
res, assim como nas condies de acesso. Nas universidades, em 1974-1975,
multiplicavam-se os plenrios com milhares de estudantes, saneamentos3
de professores conotados com o regime fascista e instaurava-se um clima
deliberativo permanente. No dia 23 de maio de 1974 comea uma greve no
ensino secundrio, e no dia 25 de maio de 1974 cerca de 10 mil estudantes
manifestam-se pelo fim dos exames no acesso ao ensino superior. O resulta-
do foi que o governo foi obrigado a deixar entrar nas universidades todos os
alunos que tivessem aprovao independentemente da nota final, o que sig-
nificou um aumento para o dobro do nmero de estudantes universitrios.
Passava-se, no espao de um ms, de 14 mil estudantes com direito a entrar
na universidade para 28 mil (OLIVEIRA, 2004). So dados aos alunos do
ensino tcnico profissional e do ensino mdio condies de acesso ao ensi-
no superior, assim como a pessoas com idade superior a 25 anos de idade e
a trabalhadores com uma atividade comprovada de cinco anos. Os institu-
tos industriais de ensino mdio so convertidos em institutos superiores e
passam a ter autonomia administrativa. Tambm as universidades passam

3
Saneamento foi uma palavra que nasceu na gria popular no incio da revoluo, para classi-
ficar os processos de destituio de dirigentes ligados ao Estado Novo de cargos de responsabi-
lidade poltica, bem como de empresrios e patres das empresas ocupadas.

124
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

a dispor de autonomia pedaggica, financeira e cientfica, e os seus rgos


so tambm eleitos pelos seus pares, havendo rgos em que h representa-
o do pessoal docente, do pessoal no docente e do pessoal discente. O
ensino gratuito.
Tudo isso se passa no espao de 19 meses.

O falhano do neoliberalismo na privatizao do ensino


No dia 25 de novembro, um golpe de Estado pe fim ao processo
revolucionrio. Seguem-se anos conturbados. Uma interveno do FMI em
1977 e a difcil gesto da contrarrevoluo democrtica que contabiliza dez
governos com apoio parlamentar do PS (social-democratas), PSD/PPD
(liberais) e CDS (conservadores) entre 1976 e 1986. Nessa altura, ningum
ousa mexer na herana deixada pela revoluo no Ministrio da Educao.
Ser precisa a adeso ento CEE (Comunidade Econmica Euro-
peia) e a eleio de um governo minoritrio e dois governos de maioria
absoluta de Cavaco Silva (1985-1995), o Reagan portugus, para se co-
mear a dar os primeiros passos nas mudanas em face da revoluo.
Em 1986, 100% das crianas entre os 6 e os 10 anos de idade encon-
tram-se matriculadas no 1 ciclo, 63% das crianas entre os 10 e os 12 anos
de idade encontram-se matriculadas no 2 ciclo e 41% das crianas entre os
12 e os 15 anos encontram-se matriculadas no 3 ciclo4.
Nesse ano, aprovada a Lei de Bases do Ensino5, que estabelece o
quadro de referncia da reforma do sistema educativo. No Decreto-Lei n
286, de 29 de agosto de 1989, so definidos os planos curriculares dos ensi-
nos bsico e secundrio e onde se pode ler:
A estrutura curricular agora aprovada procura responder ao complexo de
exigncias que tanto no plano nacional como no plano internacional se co-
locam ao nosso sistema educativo: a construo de um projecto de socieda-
de que, preservando a identidade nacional, assuma o desafio da moderniza-
o resultante da integrao de Portugal na Comunidade Europeia. Nesse
sentido se decidem as opes que fundamentam a organizao curricular

4
50 anos de Estatstica da Educao. Gabinete de Estatstica e Planeamento da Educao e
Instituto Nacional de Estatstica, Lisboa, 2009.
5
Lei n 46/86 de 14 de outubro.

125
VARELA, R.; DUARTE, S. Paixo pela educao... privada Educao e terceira via em Portugal

dos ensinos bsico e secundrio: valoriza-se o ensino da lngua portuguesa,


como matriz de identidade e como suporte de aquisies mltiplas; criada
uma rea de formao pessoal e social; procura-se imprimir ao currculo
uma perspectiva interdisciplinar; define-se o conceito de avaliao numa
ptica formativa e favorecedora da confiana prpria e reforam-se as estru-
turas de apoio educativo com a inteno de equilibrar a diversidade de rit-
mos e capacidades; incentiva-se a iniciativa local mediante a disponibiliza-
o de margens de autonomia curricular na elaborao de projectos multi-
disciplinares e no estabelecimento de parcerias escola-instituies comuni-
trias (PORTUGAL, 1989).

A Lei de Bases do Ensino estipula que o sistema educativo forma-


do pelo ensino pr-escolar (para crianas a partir dos 3 anos e de carter
facultativo), ensino escolar (1, 2 e 3 ciclos do ensino bsico e ensino
secundrio e ensino superior politcnico ou universitrio), ensino extra-
escolar (atividades de alfabetizao e de educao de base, de aperfeioa-
mento e atualizao cultural e cientfica). O ensino obrigatrio passa de
seis anos para nove anos de escolaridade (entre os 6 e os 15 anos de ida-
de), abrindo a hiptese da criao de escolas especializadas no ensino
artstico (para o ensino bsico). Esto previstas modalidades especiais de
educao: educao especial para alunos portadores de deficincia fsica
ou mental; formao profissional para pessoas que ou j se encontram no
mercado de trabalho ou que queiram ingressar no mercado de trabalho;
ensino recorrente destinado aos indivduos que no tenham tido oportu-
nidade de se enquadrar no sistema de ensino em idade normal de forma-
o; ensino a distncia; ensino de portugus no estrangeiro.
Em relao ao ensino particular, do-se passos de grande impacto,
abrindo as portas transferncia de recursos pblicos para o sistema priva-
do por intermdio de contratos de associao. Considera-se o ensino parti-
cular e cooperativo (artigo 55) como parte integrante da rede escolar desde
que se enquadrem nos princpios gerais, finalidades, estruturas e objetivos
do sistema educativo, comprometendo-se a ter, em ateno existncia de
estabelecimentos de ensino privado ou cooperativo, quando do alargamen-
to ou ajustamento da rede pblica de ensino.
Instituem-se programas nacionais para as diferentes disciplinas e cur-
rculo nico para o 7, 8 e 9 anos de escolaridade. criada a Prova Geral
de Acesso (PGA) para todos os candidatos ao ensino superior e que incidia
sobre assuntos de cultura geral.

126
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

tambm contemplado nesse diploma o ensino privado universit-


rio, surgindo nessa poca as primeiras escolas de ensino superior privadas.
O financiamento do ensino superior foi alterado, introduzindo um valor a
pagar pelos estudantes (propinas).
Mas a reao social foi imensa. Essas medidas, apesar de aprovadas,
chocavam com resistncia nas escolas e nas populaes. A contestao co-
mea contra a reestruturao dos cursos (que dividia os cursos superiores
em ramo educativo e ramo cientfico), passa para a refutao da PGA com
manifestaes de milhares de estudantes liceais nas ruas e finalmente ex-
plode na resistncia s propinas. Trs ministros da Educao so obrigados
a se demitir, sem fora social para governar.
Com avanos e recuos na luta estudantil, somente no sculo XXI as
propinas conseguem ser impostas pelos governos, sendo o ano de 2005 o
canto do cisne desse movimento estudantil, com a introduo, sem resis-
tncia, do Processo de Bolonha, que significou mais um passo na privatiza-
o do ensino superior.
Esses estudantes ficaram conhecidos na sociedade portuguesa como
gerao rasca (que significa gerao brega, sem educao), depois de um
famoso jornalista t-los assim chamado em um editorial em 1994 do princi-
pal jornal, O Pblico, porque no meio de uma manifestao de milhares de
estudantes em frente ao Parlamento Nacional, alguns se despem e voltam-
se de costas para o Parlamento. Quase 20 anos depois, em 2011, essa gera-
o volta s ruas de Portugal, organizando uma manifestao de trabalha-
dores jovens precrios, que rene 300 mil pessoas e leva queda de um
governo, acossado j pelas polticas ps-crise 20086. Chamaram-na a mani-
festao da gerao rasca (trocadilho que significa gerao em perigo,
com problemas).

6
300 mil nas manifestaes da Gerao Rasca. Disponvel em: <http://www.esquerda.net/
artigo/extraordin%C3%A1ria-mobiliza%C3%A7%C3%A3o-da-%E2%80%9Cgera%C3%A7%
C3%A3o-%C3%A0-rasca%E2%80%9D>. Acesso em: 15 jul. 2012.

127
VARELA, R.; DUARTE, S. Paixo pela educao... privada Educao e terceira via em Portugal

Terceira via: privatizao e consenso social


Paixo pela Educao, assim ficou conhecida a poltica do primei-
ro-ministro social-democrata7, do Partido Socialista (PS), Antnio Guter-
res, frente do Governo de Portugal entre outubro de 1995 e abril de 2002.
Antnio Guterres foi tambm nessa altura justamente quando o termo
terceira via era popularizado a partir da liderana de Tony Blair no Reino
Unido presidente da Internacional Socialista (IS), cargo que ocupou en-
tre 1999 e 2005.
Guterres, militante da ala catlica do PS, eleito e comea uma
srie de reformas na educao, que visavam flexibilizar e adaptar a educa-
o formao da mo de obra; estabelecer o alargamento do horrio
escolar das crianas para prolongar os horrios de trabalho dos pais8 e,
finalmente, privatizar, parcialmente e de formas diversas, o sistema edu-
cativo portugus, que em todos os graus de ensino era em geral de melhor
qualidade no sistema pblico do que no sistema privado. Grosso modo,
tratava-se de paulatinamente pr fim herana da escola universal, gra-
tuita, unificada e de qualidade herdada da revoluo dos cravos e adapt-
la s condies de redobrada explorao da mo de obra, bem como
transferncia de recursos pblicos para o setor privado.
Quando Antnio Guterres toma posse, 100% das crianas com ida-
des compreendidas entre os 6 e os 10 anos encontram-se matriculadas no 1
ciclo, 88% das crianas entre os 10 e os 12 encontram-se matriculadas no 2
ciclo e 80% dos jovens entre os 12 e os 15 anos encontram-se matriculados
no 3 ciclo9. Regista-se uma alterao na atuao dessa equipe ministerial
em relao sua antecessora. Cavaco Silva, antecessor de Guterres, foi o
governo das duras polticas neoliberais, que tiveram fortes resistncias sin-
dicais e colocaram a escola em p de guerra. Assim, essa terceira via

7
Em Portugal, o Partido Social Democrata chama-se Partido Socialista (PS), e o Partido Liberal
chama-se Partido Social Democrata (PSD). Essa esquerdizao do nome dos partidos uma
herana da revoluo que radicalizou o vocabulrio.
8
O tempo das crianas na escola (em contexto de sala de aula) passou de 5 horas dirias em
1980 para 8 horas dirias em 2010. Os adolescentes ficam em mdia 37 horas por semana em
sala de aula, a mais alta taxa no quadro da EU.
9
50 anos de Estatstica da Educao. Gabinete de Estatstica e Planeamento da Educao e
Instituto Nacional de Estatstica, Lisboa, 2009.

128
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

liderada por Guterres mostra-se dialogante e em busca de consensos antes


de legislar, faz pontes com as estruturas sindicais e recebe dessas pouca
resistncia, quando no um franco apoio.
Entre as reformas mais emblemticas de Guterres esto a autonomia
das escolas (o que abre as portas possibilidade de seleo do corpo docente
e dos prprios alunos); a diversificao dos currculos no 3 ciclo do ensino
bsico (7, 8 e 9 anos de escolaridade) com a criao dos currculos alterna-
tivos destinados a alunos com insucesso escolar; a criao em bairros pobres
das escolas em Terrenos Educativos de Interveno Prioritria (Teip) em
que a avaliao muito facilitada e introduo no currculo de reas curri-
culares no disciplinares (estudo acompanhado, formao cvica e rea pro-
jeto). Nesse pacote de medidas, d-se a substituio do termo objetivos por
competncias, alterao da durao do tempo de aula de 50 minutos para 90
minutos. A avaliao dos alunos alterada, havendo mais restries para a
reteno de um aluno em um determinado ano de escolaridade. Com essa
medida conseguia-se tambm a diminuio rpida dos custos com a reteno
de alunos, anormalmente elevada, fruto da rpida democratizao introdu-
zida na revoluo, e evitava-se um investimento massivo que muitas dessas
crianas e jovens necessitariam para ultrapassar as altas taxas de reteno.
Essas medidas so justificadas por um manancial de produo aca-
dmica na rea das cincias da educao, fortemente dominadas pelas ideo-
logias ps-modernas, que defendiam essas medidas de facilitismo nos con-
tedos como as nicas capazes de dar resposta a uma escola inclusiva,
que teria que valorizar os progressos que as crianas fazem nas suas apren-
dizagens. Assim, o sucesso , para essas teorias, relativo se s pode avaliar
olhando no para a meta, mas para o ponto de partida. Estava assim
dado o mote para a criao de escolas de primeira e escolas de segunda,
pondo paulatinamente fim ao ensino unificado, que permitia um acesso
mais democrtico formao superior.
O professor deveria, nesse contexto, avaliar todo o processo de ensi-
no-aprendizagem, verificando se um aluno desenvolveu determinadas com-
petncias no final de um ciclo de estudos. Tambm so introduzidos os
princpios do aprender a aprender e aprender a brincar. Assim, fazem-
se alteraes nos currculos das diferentes disciplinas, de modo que os alu-
nos deixem de fazer tarefas/exerccios repetitivos e /ou de memorizao

129
VARELA, R.; DUARTE, S. Paixo pela educao... privada Educao e terceira via em Portugal

(por exemplo, deixa de ser obrigatrio que os alunos do 1 ciclo saibam a


tabuada de cor) e que passem a fazer tarefas/exerccios que apelem mais
cooperao entre alunos, a pequenas investigaes e/ou projetos, passando
a ser o aluno o principal elemento na construo do seu prprio conheci-
mento em vez de ser o professor e passando esse a ser um orientador do
processo de descoberta em vez de ser o debitador do conhecimento. Intro-
duzem-se massivamente novas tecnologias, que no raramente implicam o
abandono da exigncia de determinados contedos cientficos.
dada outra importncia aos conselhos de turma (conjunto dos pro-
fessores que lecionam para uma determinada turma), sendo-lhes atribudas
outras competncias: deixam de ser um conjunto de pessoas que se rene
apenas trs vezes ao ano para atribuir classificaes, passando a ser um
conjunto de pessoas que ter de orientar um grupo de alunos ao longo de
um ciclo de estudos (dois ou trs anos letivos), de modo que esse grupo
desenvolva um conjunto de dez competncias gerais. Para tal, ter que se
reunir mais frequentemente e dever iniciar o seu trabalho para elaborar
um diagnstico e com base nele fazer um Projeto Curricular de Turma
(PCT). Ora, como a realidade de cada turma diferente, tambm seus PCTs
sero diferentes. Esse projeto ter de ser constantemente adaptado, pois a
situao da turma vai se alterando ao longo do tempo. Na realidade, deixa
de haver uma planificao nica para cada uma das disciplinas por ano de
escolaridade e passam a existir tantas planificaes quanto o nmero de tur-
mas existentes em uma escola. Abre-se, nesta altura, tambm, a possibilidade
de flexibilizar o currculo, ou seja, h um conjunto de matrias que devem ser
abordadas de modo a desenvolver competncias especficas de uma determi-
nada disciplina ao longo de dois ou trs anos; a ordem pela qual se do as
diferentes matrias passa a estar ao critrio do Conselho de Turma.
Essas medidas tiveram como efeito em mdio prazo um exponencial
aumento da carga horria dos professores, que deixam de ter tempo para
preparar as aulas e passam de fato mais de 40 horas semanais nas escolas,
ainda que cerca de quase metade delas em reunies10. Essa medida acarreta

10
Professores denunciam carga horria ilegal, 22 de novembro de 2008. Disponvel em: <http://
www.jn.pt/PaginaInicial/Nacional/Interior.aspx?content_id=1037315>. Acesso em: 13 abr.
2011.

130
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

tambm a flexibilizao do papel do docente, visto agora no s nem prin-


cipalmente como professor, mas tambm como psiclogo, assistente social,
orientador pessoal. Por outro lado, ela permite criar escolas com diferentes
valncias escolas de classe mdia onde se d um curriculum clssico de
Histria, Matemtica, Portugus e outras onde se d uma forma aligeirada
de curriculum.
com o governo da terceira via que se cria um novo rgo nas esco-
las, a Assembleia da Escola, rgo consultivo em que h representantes de
professores, funcionrios, alunos, pais e encarregados de educao, autar-
quias, agentes econmicos, culturais, entre outros. So tambm criados os
conselhos municipais de educao, rgos consultivos em que se pode en-
contrar as escolas desses municpios (escolas pblicas ou privadas de ensi-
no pr-escolar, bsico, secundrio ou superior), as autarquias e agentes cul-
turais, desportivos, econmicos, entre outros.
Esse governo tem tambm uma grande preocupao com o pr-esco-
lar (ensino para crianas com menos de 6 anos de idade). De fato, tinha
sido um setor do ensino esquecido pelos vrios ministrios de Educao, e
o ensino existente para essas crianas era assegurado por estabelecimentos
privados de ensino, uma parte ligados igreja, pelas misericrdias11, pelas
autarquias (freguesias e cmaras municipais), por entidades patronais (por
exemplo, o Ministrio da Educao dispunha de creches e de infantrios
para os filhos dos seus trabalhadores) ou por associaes de cidados, que
se tinham constitudo pelos anos de 1974 e 1975 com o objetivo de encobrir
essa falha no sistema educativo portugus. Uma das medidas desse gover-
no integrar algumas escolas de ensino pr-escolar da responsabilidade das
autarquias no sistema nacional de ensino e estabelecer protocolos com al-
gumas instituies privadas e/ou associaes, de modo a financiar os cus-
tos das crianas que l se encontram matriculadas.
Todas essas medidas vo culminar na crescente privatizao da esco-
la pblica. Visvel sobretudo com os contratos de associao, que so per-
mitidos pela legislao aprovada nos governos de Cavaco, mas realmente

11
Na sua origem histrica, irmandade que tem como misso o tratamento e sustento a enfermos
e invlidos.

131
VARELA, R.; DUARTE, S. Paixo pela educao... privada Educao e terceira via em Portugal

aplicados com Guterres. de referir ainda que frente de uma grande fatia
desses contratos est a igreja catlica12, direta beneficiria dessas transfe-
rncias de dinheiros pblicos13. Como indica a Tabela 1, a revoluo de
1974-1975 tem um impacto generalizado na diminuio do ensino privado,
que s volta a crescer a partir da dcada de 1990. Continua a ser nos primei-
ros anos de escolaridade que o ensino privado teve uma evoluo constante
de aumento de alunos. Porm, como consta do Grfico 1, o financiamento
privado cada vez mais alto, quer em termos absolutos, quer em termos
relativos, dada a relao entre financiamento e nmero de turmas.

Tabela 1 Percentagem de alunos matriculados no ensino privado

Ano 1 Ciclo 2 Ciclo 3 Ciclo


1960 4,64 28,33 27,11
1965 5,10 28,41 24,54
1974 6,22 9,73 11,79
1986 6,13 9,27 9,93
1991 8,00 7,54 9,11
1995 8,72 8,10 8,90
1999 9,61 10,18 9,92
2002 10,06 11,19 11,32
2005 10,44 11,42 11,79
Fonte: 50 anos de Estatstica da Educao. Gabinete de Estatstica e Planeamento da Edu-
cao e Instituto Nacional de Estatstica, Lisboa, 2009.

12
Disponvel em: <http://www.agencia.ecclesia.pt/cgi-bin/noticia.pl?id=84403>. Acesso em:
11 jul. 2011.
13
Uma turma hoje de 25 alunos recebe do Estado no setor privado com contrato de associao
80 mil euros. Disponvel em: <http://www.ionline.pt/conteudo/95867-ensino-particular-go-
verno-vai-pagar-80080-euros-turma-e-ano-partir-do-proximo-ano-letivo>. Para ver a legislao
acessar: <http://www.min-edu.pt/data/Portaria_1324_A_2010.pdf>.

132
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Grfico 1 Evoluo do Financiamento das Escolas com Contrato de


Associao

Em 1999, reeleito um governo PS, que d continuidade s polticas


anteriormente enunciadas. Mas, no final dos anos 1990, assiste-se s pri-
meiras crticas com impacto pblico em relao s consequncias dessas
polticas, nomeadamente no que diz respeito ao facilitismo da escola e
perda da autoridade dos professores, a que se associam os primeiros casos
pblicos de violncia grave.
O resultado internacional de Portugal no Programa para Avaliao
Internacional de Estudantes (Programme for International Student Assess-
ment Pisa) desolador, apesar de ligeiros progressos14. Em 2011, o resul-
tado dos exames nacionais mostrou que mais de 60% dos alunos reprova-
ram em Matemtica e 40% no Portugus15.
As crticas ao facilitismo cientfico da parte dos partidos polticos
surgiram at 2007, quase exclusivamente dos setores ligados direita con-

14
Disponvel em: <http://www.oecd.org/dataoecd/11/40/44455820.pdf>. Acesso em: 4 jul. 2011.
15
Disponvel em: <http://www.examesnacionais.org/resultados-dos-exames-nacionais-2011/>.
Acesso em: 15 jul. 2011.

133
VARELA, R.; DUARTE, S. Paixo pela educao... privada Educao e terceira via em Portugal

servadora e liberal (CRATO, 2006) e desresponsabilizavam as polticas finan-


ceiras para a educao, centrando-se nas questes legais, disciplinares e san-
cionatrias, bem como na exigncia de mais rigor nas avaliaes e introdu-
o de exames nacionais no final de cada ciclo de ensino (nos 4, 6, 9 e 12).
Porm, em 2007 e 2008, surge socialmente um movimento novo e
inesperado.

Escola de qualidade e democrtica


Em 2005, eleito um novo governo, liderado por Jos Scrates, do
Partido Socialista, que escolhe para titular da pasta da Educao Maria de
Lurdes Rodrigues, sociloga. Essa equipe ministerial vai fazer uma drsti-
ca reduo de salrio dos professores, precarizando as suas condies labo-
rais, aumentando nas escolas o nmero de professores com contratos a pra-
zo. Vai impor um modelo de avaliao dos professores, que impede o aces-
so ao topo da carreira maioria dos professores. At aqui, a progresso na
carreira dava-se por idade; agora passa a depender de uma avaliao pelos
seus pares dentro da escola, e o acesso aos lugares de topo da carreira, logo o
acesso ao mximo salarial, respeita um nmero de cotas muito reduzido.
Lurdes Rodrigues decreta, com sucesso, o fim da gesto democrtica
das escolas com o regresso do diretor escola e o fim dos conselhos direti-
vos. Criam-se mega-agrupamentos de escolas (juntar escolas e servios de
estabelecimentos de ensino com uma proximidade geogrfica) e procede-se
ao encerramento de escolas de insucesso (escolas com menos de dez alu-
nos, situadas em contextos culturais desfavorecidos). Cria-se a Escola a
Tempo Inteiro (no 1 ciclo so criadas Atividades de Enriquecimento Cur-
ricular: Ingls, Estudo Acompanhado e outras, de modo que as escolas es-
tejam abertas entre as 8h e as 18h/19h ou mesmo 20h).
Essa poltica vai ser acompanhada por uma campanha de desvalori-
zao da figura do professor, retratada em rgos de comunicao de mas-
sa como um trabalhador preguioso, que apenas trabalha meia dzia de
horas por semana, que goza de muitas frias, que faltava muito e que
se aposentava muito jovem.
A reao a esses diplomas inesperada. Entre o final de 2007 e o
incio de 2008 comeam a surgir movimentos espontneos de professores,

134
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

organizam-se em blogs de internet (como a Associao de Professores e


Educadores em Defesa do Ensino, o Movimento de Unidade e Mobiliza-
o dos Professores, o PROmova16, entre outros) e convocam aes re-
lmpago contra o governo em pequenas cidades a visita da ministra ou do
primeiro-ministro confrontada com uma manifestao de professores;
comeam a fazer assembleias de professores noturnas ou em horrio ps-
laboral. Grande parte desses movimentos surge no centro e no norte do
pas, mas rapidamente se alastram para todo o territrio nacional. Em seis
meses, Portugal olhava surpreso para um novo e pujante movimento social:
o movimento dos professores.
As organizaes sindicais levam tempo para dar uma reposta, mas
em 2008, perante o fato de que esses movimentos cresciam, aceitam convo-
car uma manifestao. Dia 8 de maro de 2008, o pas surpreendeu-se. Em
uma categoria que tem ao todo 140 mil docentes, 100 mil estavam na mani-
festao. Nesse ano, uma nova manifestao convocada para novembro e
de novo junta mais de 120 mil professores. O governo estava em risco, colo-
cando contra si toda uma categoria com forte impacto social.
As polticas drsticas de reduo de custos tinham aberto as portas a
uma discusso de fundo, com alcance de massas, sobre o papel da educa-
o pblica. Os professores tinham chegado a um leque de questes que
discutiam a escola pblica de forma estrutural. Questionavam o papel do
diretor visto como brao poltico do governo, que impe as suas ideias, que
escolhe os presidentes de departamento (que coordenam os trabalhos de
vrias equipes disciplinares) e que avalia os docentes; questionavam uma
escola onde as crianas permanecem 9, 10 ou 11 horas com atividades de
acompanhamento enquanto os pais trabalham em dois ou trs empregos,
ficando assim a educao de uma criana entregue quase em exclusivo aos
professores; uma escola que avalia os docentes em funo dos resultados
escolares que atribui a seus alunos; uma escola que obriga crianas com
idades compreendidas entre os 6 e os 10 anos de idade a deslocar-se vrios
quilmetros para frequentar uma escola em uma aldeia vizinha apenas por-
que a sua escola tinha menos de dez alunos; questionavam uma escola que

16
Sigla de um movimento de defesa dos direitos dos professores e da qualidade da escola pblica.

135
VARELA, R.; DUARTE, S. Paixo pela educao... privada Educao e terceira via em Portugal

sobrecarrega os professores com reunies e trabalho burocrtico; uma es-


cola que deixa cair o ensinar e o aprender como uma das funes mais
importantes e nobres do ensino. Na cabea desses movimentos esto os
professores titulares, aqueles que j estavam no topo da carreira e quase a
aposentar-se, mas que parecem dar corpo a um sentimento de revolta con-
tra o abandalhamento da escola pblica.
Essa equipe ministerial comeou por ter um grande apoio dos pais e
encarregados da educao, tendo tido na pessoa do presidente da Confede-
rao Nacional de Associaes de Pais e Encarregados de Educao (Con-
fap) um fervoroso adepto, mas, no final do mandato, essas polticas levam a
uma ciso na Confap e a um franco desgaste da ministra, substituda em
2009.
Porm as manifestaes e greves desses anos vo esbarrar na inrcia
e mesmo no boicote sindical. Os sindicatos fazem um acordo de negocia-
o mnimo, o Memorando de Entendimento, assinado em 17 de abril de
200817, que obriga os professores a recuar nas posies reivindicativas, cen-
trando-se na negociao salarial e abandonando qualquer discusso sobre
a qualidade do ensino. Essas negociaes so fortemente criticadas pelos
movimentos que, contra elas, convocam uma manifestao, em 15 de no-
vembro de 2008, que junta 15 mil professores. Foi a maior manifestao de
sempre convocada em Portugal margem dos sindicatos, mas no foi sufi-
ciente para impedir a progresso dessa poltica.

Notas conclusivas
A educao pblica est em uma encruzilhada em Portugal. Ainda
no rescaldo das mobilizaes de professores de 2007 e 2008, as maiores de
toda a Europa, vive-se, porm, aquilo que pode ter sido tambm uma der-
rota significativa. Perderam-se oportunidades de trazer o debate da quali-
dade do ensino para dentro da escola pblica e questionar as fundaes da
educao no quadro da atual fase de desenvolvimento do capitalismo por-
tugus.

17
Disponvel em: <http://www.fenprof.pt/Download/FENPROF/SM_Doc/Mid_115/
Doc_3337/Anexos/Memorando%20entendimento.pdf>. Acesso em: 10 jul. 2011.

136
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

A escola de hoje uma escola onde o impacto da poltica de impor-


tantes setores da burguesia se faz sentir de forma drstica, com uma resis-
tncia relativamente ineficaz por parte dos setores que objetivamente ne-
cessitam da escola para adquirir instrumentos de mobilidade e emancipa-
o social. Portugal, como pas essencialmente de servios e de turismo,
tem adaptado a escola pblica a um ensino de fraca qualidade, em que o
domnio tecnolgico se impe ao saber cientfico, deixando bolsas de ensi-
no privado (e algumas pblicas) para formao de quadros altamente espe-
cializados. Ela uma escola onde as polticas de reduo de custos tm
efeitos drsticos: concentram-se escolas, aumenta-se a carga horria dos
professores, aumenta-se o financiamento pblico das escolas privadas, au-
menta-se o nmero de alunos por turma, aumenta-se drasticamente o n-
mero de horas das crianas em recinto escolar. Tudo isso acompanhado de
resultados cientficos e sociais medocres.
Essa reduo da escola a uma funo, que em vez de emancipatria
reproduz socialmente os papis sociais previamente existentes e usa a esco-
la como um mecanismo de formao da fora de trabalho para adequar ao
sistema econmico vigente, privando os alunos do conhecimento como valor
humano de per si, o grande problema que est colocado aos movimentos
sociais, de professores e de pais. Esses movimentos tero de lidar ainda
com um problema central das sociedades ocidentais do ps-guerra, o hiato
que existe entre os objetivos e o funcionamento das estruturas sindicais,
burocratizadas, e os anseios objetivos de quem protagoniza as resistncias
(REGINI, 2007, p. 562).
No caso portugus, patente que os sindicatos no s esto burocra-
tizados, como respondem de forma distinta a governos liberais e a gover-
nos social-democratas com polticas liberais, tendo deixado uma margem
de atuao e mesmo apoio que levou essas polticas a serem aplicadas com
mais sucesso pelos governos do Partido Socialista.
Estamos perante um enorme desafio. A escola pode e deve ser um
lugar de conflito social onde os trabalhadores adquirem instrumentos que
lhes permitem contribuir para a sua prpria emancipao. Mas para isso
necessrio, entre outros fatores, estabelecer de forma clara qual o papel do
professor se um cientista que transmite saber, se um trabalhador que se

137
VARELA, R.; DUARTE, S. Paixo pela educao... privada Educao e terceira via em Portugal

desdobra em mltiplas funes de educador, assistente social, psiclogo,


quase um guardador de crianas, um turbotrabalhador que, com tenses,
tapa as feridas de uma sociedade em permanente conflito objetivo.
Em uma escola livre, pblica, universal, de qualidade, o professor
tem o papel de, nas palavras de Demerval Saviani, elevar os alunos do
nvel no elaborado, do nvel do conhecimento espontneo, de senso co-
mum, para o nvel do conhecimento cientfico, filosfico, capaz de compre-
ender o mundo nas suas mltiplas relaes (SAVIANI, 2008).

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FENPROF/SM_Doc/Mid_115/Doc_3337/Anexos/Memorando%20
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138
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

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TREFFAULT, Srgio. Um outro pas. In: 25 de abril: 30 anos. Lisboa: Pblico, 2004.

139
Las actividades de extension en el marco
de la responsabilidad social universitaria
y las politicas de tercera via1

Susana E. Vior
Laura R. Rodrguez

La extensin y el nuevo paradigma de la


responsabilidad social universitaria
En Argentina las universidades pblicas reconocieron la importancia
de la cuestin social apenas iniciado el siglo XX, desarrollando acciones de
extensin aun antes de la Reforma Universitaria de 1918, movimiento que
consagr a esta actividad como uno de sus principios doctrinarios. En cada
perodo histrico las actividades extensionistas fueron cambiando su sentido
y contenido, acompaando la evolucin de las concepciones sociales y de
las funciones asignadas a la Universidad, as como la historia particular de
cada institucin. La experiencia fundacional de la Universidad Nacional
de La Plata, a travs de las Conferencias de Extensin Universitaria
organizadas por Joaqun V. Gonzlez, estuvo inspirada en las actividades
de la Universidad de Oviedo dirigidas a los trabajadores mineros y
campesinos. La Reforma de 1918 concibi la extensin como herramienta
privilegiada de una Universidad atenta a la cuestin social, la lig para
siempre a las preocupaciones del movimiento estudiantil2.

1
Una primera versin de este trabajo fue presentada en el XX Seminario Internacional de
Investigadores de Formacin de Profesores del Mercosur/Conosur. Universidad de Concepcin/
Universidad Catlica de la Santsima Concepcin. Chile, Noviembre de 2012.
2
La extensin fue incorporada en varios proyectos de ley originados en diputados de la Unin
Cvica Radical en la dcada de 1940; uno de ellos (1946) haca de la extensin una actividad
orgnica y obligatoria tanto para profesores como para alumnos, proponiendo un organismo
especial de coordinacin con la participacin de sindicatos. Por el contrario, las dos leyes

140
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

En el plano internacional, entre 1960 y 1990, la UNESCO se constituy


en un organismo promotor, en todos los pases miembro, del entonces
denominado servicio social universitario, en estrecha relacin con los
paradigmas centrados en la promocin del desarrollo, el inters por la relacin
entre educacin y trabajo, y la democratizacin de la educacin en el mundo
capitalista occidental, enfrentado a las experiencias de los pases socialistas3.
En 1976, la Conferencia General de la citada organizacin,adopt una
resolucin para promover el servicio en la enseanza superior, y apoy la
realizacin de estudios sobre experiencias nacionales de servicio social
comunitario entre 1978 y 1982. La concepcin de la extensin era
consustancial a la vigencia de la Sociedad Salarial y por lo tanto estaba
fuertemente vinculada con el trabajo como factor de realizacin humana y
con concepciones profesionalizantes que, reconociendo la existencia de
carencias en la relacin Universidad y Sociedad, valoraban positivamente la
contribucin realizada por las instituciones al desarrollo econmico y el
progreso de las sociedades nacionales. Esta idea de la Extensin como
servicio, comprenda a todas las actividades realizadas por los estudiantes
en beneficio de la comunidad, que al mismo tiempo constituyen parte de su
formacin profesional y cvica (UNESCO, 1984, p.1). Se resaltaban
especialmente los beneficios del servicio social universitario para los pases
en desarrollo:
Como dichos pases tratan de disminuir las diferencias existentes entre
comunidades urbanas y rurales, entre sectores modernos de la economa y
sectores tradicionales, el servicio social universitario contribuye a reducir
las discrepancias que existen entre quienes reciben educacin y quienes no

universitarias sancionadas durante el primer y segundo gobierno de Juan D. Pern ( Ley 13.031/
47 y 14.297/54) no contenan apartados especficos que regularan la actividad de extensin,
aunque estaba mencionada entre las funciones de las universidades, y como responsabilidad de
los Consejos Directivos.
3
El inters por la cuestin social por parte de los organismos internacionales de cooperacin en
el contexto de Guerra Fra era explcito: El servicio social universitario est unido en gran
parte al esfuerzo realizado para hacer participar a los estudiantes y, en trminos ms generales,
a las instituciones de enseanza superior en general, en el progreso de la nacin, y para relacionar
la teora con la prctica. Como tendencia, comenz a manifestarse a partir de situaciones
especficas, por ejemplo, la de los pases socialistas en un momento dado de su desarrollo
histrico, como consecuencia de sus esfuerzos por transformar la sociedad y crear nuevos valores
humanos unidos a la plena realizacin del individuo (UNESCO, 1984, p. 1).

141
VIOR, S. E.; RODRGUEZ, L. R. Las actividades de extension en el marco de la responsabilidad social universitaria...

la reciben; contribuye, adems, a una mejor implantacin de las instituciones


educativas dentro de la comunidad a que pertenecen. El servicio social
universitario puede lograr que los estudiantes que participen en esa
experiencia se integren ms a la nacin y se conviertan en agentes activos
del desarrollo (UNESCO, 1984, p. 6).

En ese marco general de ideas, en los 50 y 60 Risieri Frondizi,


rector de la Universidad de Buenos Aires (UBA), renov el compromiso
doctrinario al reconocer, como misiones universitarias la preservacin
del patrimonio cultural, investigacin cientfica, formacin de
profesionales y misin social; impuls las importantes experiencias del
Departamento de Extensin Universitaria de la UBA entre 1956 y 1966,
cuyos proyectos lograron articular, poltica y metodolgicamente, los
postulados de la pedagoga crtica y de la educacin popular, en el marco
de una crtica estructural de la sociedad vigente (BRUSILOVSKY, 2000,
p. 29). Durante el tercer gobierno peronista (1973-1976), estas actividades
fueron resignificadas, el compromiso social recibi nuevos impulsos
provenientes de un inestable bloque de poder en el que tuvieron
participacin las fuerzas de izquierda, y la extensin fue un componente
fundamental de las reivindicaciones y programas de las organizaciones
estudiantiles, apareciendo en la definicin misma de la Universidad en la
Ley Universitaria N 20.654/744.
La crisis del Estado de Bienestar y la aparicin del neoliberalismo en
la escena internacional a partir de los 70, combinados con el dramtico
ciclo de dictaduras e inestabilidad poltica, significaron el deterioro de
nuestras universidades y el desmantelamiento de las actividades
extensionistas. Como sintticamente lo expresaba la introduccin al informe
sobre una experiencia de Servicio Social Universitario en educacin de
adultos realizada a lo largo de 1986 por la Universidad Nacional de Lujn
(Argentina) (UNLu, 1989, p. 11):

4
Dice el art.1 de la Ley: Las Universidades Nacionales son comunidades de trabajo que integran
el sistema nacional de educacin en el nivel superior con el fin de impartir enseanza, realizar
investigacin, promover la cultura nacional, producir bienes y prestar servicios con proyeccin
social y, haciendo los aportes necesarios y tiles al proceso de liberacin nacional, contribuir a
la solucin de los grandes problemas argentinos.

142
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Salvo el perodo de 1973-1974, en el que se procur vincular a la universidad


con los sectores populares, los aos de la dictadura militar la mantuvieron
distanciada de este tipo de prctica. Es por eso que en este trabajo se hace
referencia a volver a empezar: fue posible retomar esta funcin, repensarla
y proponer nuevas formas de trabajo pedaggico.

As, recuperada la democracia en los 80, los impulsos de


reconstruccin de la Universidad incluyeron la demanda por recuperar el
compromiso con la problemtica social. Ese volver a empezar se expres
en varios proyectos de ley universitaria presentados en el Congreso Nacional
durante el gobierno Radical (UCR) de Raul Alfonsn. El proyecto de la
Democracia Cristiana (Proyecto Auyero Gonzalez Aramouni)
denominado Rgimen de las Universidades Nacionales, incluy un
artculo sobre el Servicio Social:
Los graduados universitarios debern realizar un servicio social comunitario
organizado por el principio de la solidaridad social. Las modalidades del
mismo as como su temporalidad (que nunca ser inferior a un ao de labor
o su equivalente en horas de trabajo mil horas) sern organizados en cada
universidad por el Departamento de Servicio Social Comunitario, tomando
en cuenta las orientaciones producidas por la Coordinacin Interuniversitaria
Nacional (DIP, 2008, p. 301).

Dicha Coordinacin, asimilable al actual CIN Consejo


Interuniversitario Nacional tena como una de sus responsabilidades
[p]roducir los lineamientos globales para el diseo del servicio social
comunitario en cada universidad y coordinar los distintos programas de
intervencin (idem, p. 300). En la fundamentacin del proyecto, se propona
implementar el Servicio desplegando un conjunto de actividades bajo la
forma de diversos programas de promocin e intervencin social,
cuidadosamente diseados con el concurso de los beneficiarios, los
organismos estatales pertinentes as como las representaciones comunitarias,
regionales y zonales (dem, p. 309). El Proyecto del Diputado Freytes, del
Partido Justicialista, reserv un Captulo a la funcin de Extensin, y otro
a la organizacin de un Servicio Social obligatorio para los graduados, de
sentido similar al proyecto demcrata cristiano, aunque con caractersticas
organizativas diferentes y como condicin para el otorgamiento del ttulo
habilitante. De esa manera se esperaba formar egresados con conciencia
de su pertenencia a una sociedad, que posibilit su realizacin acadmica y
profesional, as como tambin profesionales imbuidos de vocacin de

143
VIOR, S. E.; RODRGUEZ, L. R. Las actividades de extension en el marco de la responsabilidad social universitaria...

servicio a partir del conocimiento directo de la problemtica social en el


mbito de su especialidad (dem, p. 51).
Estos debates cambiaron de rumbo cuando se inici la contrarreforma
neoconservadora del menemismo. En una primera etapa, hasta mediados
de los aos 90, la responsabilidad social de la Universidad fue doblemente
reinterpretada: primero, vinculndola a la necesidad de modernizacin de
las instituciones para constituirlas en promotoras de la insercin competitiva
del pas en los mercados globales de bienes tangibles e intangibles, lderes
del cambio tecnolgico, formadoras de recursos humanos de nuevo tipo, de
los emprendedores y productores de conocimiento demandados por el
mercado; en segundo lugar, relacionndola con la rendicin de cuentas, la
eficiencia y la recuperacin de costos, demandas asociadas a la
profesionalizacin de la gestin bajo el modelo empresarial y la introduccin
de principios mercantiles y competitivos. En ese marco, la extensin qued
opacada frente a la importancia dada a los servicios de transferencia. En el
discurso internacional sobre la responsabilidad social de la Universidad, la
concepcin de la Extensin como servicio dio paso a la de la Extensin
como devolucin, ligndola como era habitual en la explicacin
neoliberal a la inexorable marcha del cambio tcnico, la globalizacin y la
transicin hacia la Sociedad del Conocimiento y la Informacin; una
desarticulacin entre esas nuevas demandas y la respuesta de universidades
masificadas y poco dispuestas a rendir cuentas por el uso de recursos
pblicos cada vez ms restringidos, pas a ser argumento central en
diagnsticos sobre la prdida de credibilidad y prestigio de las
universidades. Se oper un giro copernicano: [e]n lugar de examinar el
carcter fundamental de la enseanza superior desde dentro del entorno
universitario como una especie de derecho adquirido, se deban
definir las condiciones esenciales para que las universidades puedan satisfacer
las expectativas de la sociedad. Se evaluarn las consecuencias que acarrean
los desafos derivados de las tensiones y expectativas que estn empezando
a proclamar la sociedad para la libertad acadmica y la autonoma
universitaria. (NEAVE, 1998, p. 9)

Estos rasgos se acentuaron a fines de la dcada de 1990, cuando el


neoliberalismo sufri una readaptacin a nivel internacional. La evidencia
de los lmites del mercado como mecanismo regulador y base de cohesin

144
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

social, la crisis asitica y la creciente polarizacin y exclusin social


acarreadas por el proyecto original, impulsaron la bsqueda de una nueva
arquitectura institucional para la sociedad de mercado. El Estado volvi a
ser convocado para desempear un papel central en la gobernanza,
entendida como instrumento para la armonizacin social y reduccin de
los conflictos por medio del dilogo y el consenso; la sociedad civil fue
llevada al centro de la escena, como espacio plural y contrapeso necesario
de los efectos negativos del mercado, lugar por excelencia de la solidaridad
asociativa y la diversidad, representada por las ONGs, y la valorizacin de
un modelo de poltica social basado en el fomento de las iniciativas privadas
para resolver problemas pblicos, con apoyo del Estado. En este contexto,
las categoras de inclusin / exclusin se transformaron en el ncleo de
las preocupaciones y desplazaron a la inters por la democratizacin. Por
ejemplo, para Neave (1998, p. 5)
el principal y constante desafo con que se enfrentan las universidades a partir
de ahora consiste en mantener un equilibrio acertado entre la presin para el
cambio que dimana del proceso de desarrollo tcnico como mundializacin
y las tensiones generadas en la sociedad civil debido a las repercusiones de
la transformacin econmica y tecnolgica en la estructura de la sociedad.
Se trata de una labor delicada que nunca concluye. Aparece como una funcin
adicional que incumbe a la universidad precisamente porque es el agente y el
beneficiario de la transformacin econmica y tecnolgica. Pese a ello, esta
tarea sigue siendo delicada, ya que recubre obligaciones tradicionales al servir
de medio de entendimiento entre culturas y comunidades diferentes y corregir
en la medida de lo posible los desquilibrios sociales derivados de la pobreza,
la exclusin y los conflictos.

El discurso internacional sobre el papel de las universidades y su


relacin con la sociedad acompa esta evolucin, perceptible en los cambios
conceptuales presentes en las declaraciones de distintos foros internacionales
entre la segunda mitad de los 90 y la primera dcada del siglo actual. As
en la Declaracin Mundial sobre la Educacin Superior en el Siglo XXI:
Visin y Accin, dada en la Conferencia Mundial sobre Educacin Superior
de la UNESCO de 1998, se afirm que la educacin superior debe reforzar
sus funciones de servicio a la sociedad, y de un modo ms concreto sus
actividades deben ser encaminadas hacia la erradicacin de la pobreza, la
intolerancia, la violencia, el analfabetismo, el hambre, el deterioro del medio
ambiente y las enfermedades, principalmente mediante un planteamiento

145
VIOR, S. E.; RODRGUEZ, L. R. Las actividades de extension en el marco de la responsabilidad social universitaria...

interdisciplinario y transdisciplinario para analizar los problemas y las


cuestiones planteadas. Nueve aos despus, la Declaracin del Congreso
Internacional de Rectores Latinoamericanos y Caribeos realizado en Belo
Horizonte (Brasil, 2007), El compromiso social de las universidades de
Amrica Latina y el Caribe, propuso:
Promover un salto cualitativo en el compromiso social de las Universidades,
estimulando la produccin de cambios estratgicos, tales como:
Del voluntariado y la filantropa, al compromiso tico con la justicia social
y el ejercicio de derechos.
De la accin coyuntural, dispersa y episdica, a las lneas programticas
de largo alcance.
De la realizacin de actividades de compromiso social por reas de bajo
nivel jerrquico de las instituciones, a su incorporacin en las propias
misiones institucionales.
De la accin aislada y sectorial, a las sinergias en funcin de proyectos de
pas.
De la extensin como servicio de transferencia, a los encuentros sociales,
el dilogo de saberes, la construccin de conocimiento pertinente, la
participacin en proyectos sociales no excluyentes.

La Extensin como devolucin es coherente con los valores del


paradigma neoliberal, que sustituye la igualdad por la equidad en una
sociedad que naturaliza las diferencias, y que responsabiliza a la Universidad
y a los universitarios por devolver y compensar a los sectores
empobrecidos por ese mismo modelo. Cabe considerar que esta nueva
agenda del compromiso social de la Universidad ha sido influenciada
por el paradigma de la Responsabilidad Social Universitaria (RSU),
transferencia, a las instituciones acadmicas del modelo de Responsabilidad
Social Empresaria (RSE) generalizado en la segunda mitad de los 90 en el
mbito corporativo5. La RSU pretende constituirse en una lnea rectora

5
Robert Reich (2008, p. 2) sintetiza con claridad la forma en que se difundi el paradigma de la
Responsabilidad Social Empresaria, actualmente un tema candente en las escuelas de negocios
[] Hacia 2006, ms de la mitad de los planes de estudio de las maestras en administracin de
negocios exigan a los alumnos al menos un curso sobre la temtica. Ms del 80% de las agencias
de empleo afirman que los graduados de las escuelas de negocios tienen que demostrar
conocimiento del asunto y reconocer su importancia. Anualmente es tratada en centenares de
conferencias empresarias, y decenas de miles de ejecutivos escuchan atentamente a consultores
explicar la importancia de la RSE y cmo las empresas pueden ofrecer evidencias de su
compromiso. Los CEOs y ejecutivos que se renen anualmente en el Foro Econmico Mundial
de Davos (Suiza) discuten y solemnemente proclaman su adhesin al nuevo paradigma.

146
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

que define de manera muy clara el componente tico y dirige la gestin de


las funciones sustantivas en general hacia objetivos comunes, con una visin
compartida por la comunidad universitaria, que permite que las
universidades puedan ir construyendo, desde su planificacin, ejecucin de
programas, proyectos y evaluacin, directrices que respondan a un modelo
educativo con mayor pertinencia social (TORRES PERNALETE et al,
2010, p. 84).
Del mismo modo que en los 90, los organismos internacionales
difundieron el modelo neoliberal de Universidad, paradigma promovido
en A. Latina por el BID y la OEA, a travs de la Iniciativa Interamericana de
tica, Capital Social y Desarrollo, dirigido por de Bernardo Kliksberg,
responsable entre 2005 y 2011 de la RED (Red Universitaria de tica y
Desarrollo Social), para la implementacin de un Programa de Apoyo a
Iniciativas de Responsabilidad Social Universitaria, tica y Desarrollo destinado
a docentes de la regin. Dicho programa provey asistencia tcnica,
materiales didcticos, herramientas de diagnstico, capacitacin y
certificacin. En ese marco, el Departamento de Desarrollo Humano de la
OEA ofreci seis ediciones del Curso Virtual Cmo Ensear tica, Capital
Social y Desarrollo en la Universidad?, dirigido a la formacin de docentes
como promotores de la propuesta, no slo en su trabajo diario en el aula,
sino tambin en la estrategia organizacional de Responsabilidad Social en
sus centros de estudios6. Igualmente importantes fueron las iniciativas de
diversas ONGs, como por ejemplo la espaola Sin Fronteras, que patrocin
la organizacin -en nuestro pas de una Red Nacional de Programas de
Voluntariado Universitario de instituciones pblicas y privadas, y organiz
un Primer Encuentro en 2004. Entrelazando en forma compleja y
superpuesta diversidad de iniciativas, grupos, personas, empresas, ONGs y
gobiernos, las universidades argentinas se incorporaron a proyectos, planes
y discusiones que materializaron la nueva agenda: la Red Iberoamericana
de Universidades por la Responsabilidad Social Empresarial (RedUniRSE)
(2006, impulsada por la Facultad de Ciencias Econmicas de la UBA); la

6
http://www.educoas.org/portal/ineam/cursos_2008/ETICA-E103_08.aspx?culture=es&
navid=241.

147
VIOR, S. E.; RODRGUEZ, L. R. Las actividades de extension en el marco de la responsabilidad social universitaria...

Red GUNI (Global University Network for Innovation), creada conjuntamente


por la UNESCO, la Universidad de las Naciones Unidas (UNU) y la
Universidad Politcnica de Catalua (UPC) en 1999; o la REDIVU, Red
Iberoamericana de Voluntariado Universitario para la inclusin social,
constituida formalmente en el II Congreso Internacional de Voluntariado
Universitario (2008, Repblica Dominicana, con financiamiento de PNUD).
La difusin que estas ideas alcanzaron entre el cuerpo acadmico de
nuestro pas se refleja en el crecimiento de la participacin en los Congresos
Nacionales de Extensin de la Educacin Superior (1997 y 1998), luego
denominados de Extensin Universitaria, (el II se realiz en la U.N. de
Mar del Plata en 2006; III en U.N. del Litoral en 2009, el IV en U.N. de
Cuyo en 2010, y el V en 2012 en la U.N.de Crdoba7). Algunos sectores del
sindicalismo docente, como por ejemplo los nucleados en la Confederacin
de Docentes Universitarios (CONADU), han producido documentos donde
se manifiesta el compromiso con estas nuevas concepciones, evaluando que:
En estos ltimos aos postneoliberales, an cuando hay mltiples intentos
de acercamiento de la Universidad a su Sociedad, contina permaneciendo
muy distante y, muchas veces, en disputa con ella; por ello, creemos que
todava debe transitar un largo camino para convertirse en verdadero vehculo
que impulse la superacin de las profundas desigualdades por las que
atraviesan los pases que integran la regin. Por lo expresado, presentamos
este trabajo como una herramienta poltica que contribuya a reflexionar sobre
la posibilidad de transformacin de la Universidad y de la Sociedad
(CECCHI et al, 2009, p. 12)

Segn Vallaeys (2007, p. 2), uno de los expertos internacionales ms


citados: La Responsabilidad Social Universitaria es una nueva filosofa
de gestin universitaria que pretende renovar el compromiso social de la
Universidad al mismo tiempo que facilitar soluciones innovadoras a los
retos que enfrenta la educacin superior en el contexto de un mundo
globalizado pero insostenible en sus patrones de Desarrollo [la negrita
es nuestra]. Una de sus caractersticas definitorias es la pretensin de
integrar transversalmente las iniciativas de responsabilidad social en el

7
Bajo el lema Sus aportes a los Derechos Humanos y al Desarrollo Sustentable, este Congreso
convoc a ms de 1000 participantes y 600 expositores.

148
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

sistema de gestin de la organizacin, como un enfoque que atraviesa el


plan estratgico de las instituciones (VALLAEYS, 2009, p. 3). Queda as
definida como una herramienta de gestin y, como tal, se expresa mediante
conceptos tecno-empresariales tales como: evaluacin de impactos, alianzas
estratgicas, capital social, gestin del conocimiento, y realiza un anlisis
del tejido social en trminos de equipolentes partes interesadas (stakeholders
o pblicos). Es probable que sean estos rasgos los que generaron,
prontamente, cuestionamientos y reparos: Dias Sobrinho (2008), entre otros,
ha buscado despegar la RSU de la RSE, aunque el esfuerzo se ha centrado
en los aspectos doctrinales, en una crtica a las aplicaciones ms groseramente
mercantilizadas, y en una preferencia por el uso de los trminos de
compromiso social antes que de responsabilidad social.

El nuevo paradigma de la RSU, la extensin y


las polticas gubernamentales en Argentina
En los ltimos diez aos, las polticas universitarias gubernamentales
se han ido alineando segn este nuevo paradigma, mediante la inclusin de
programas de financiamiento especficamente dirigidos a la Extensin. En
2006 la Secretara de Polticas Universitarias inici el Programa Nacional de
Voluntariado Universitario, que asigna fondos de manera competitiva para la
implementacin de proyectos. A partir de ese momento se han realizado
ocho convocatorias, dos de las cuales (2009 y 2011) estuvieron articuladas
con otros Programas del Ministerio de Educacin Nacional (Escuela
Secundaria y Conectar Igualdad, respectivamente). Para su implementacin
se organiz un Banco de Evaluadores y se realizaron de Encuentros
Regionales.
Debemos aclarar que, si bien la creacin del Programa es mostrada
como indicador de la importancia que ha asumido la RSU como poltica de
Estado, slo ha representado entre el 0,7 y el 1,2% de las transferencias
totales del Tesoro Nacional a las Universidades Nacionales.
Otro Programa con un componente dedicado a la Extensin es el de
Promocin de la Universidad Argentina, cuya misin principal es promover
las actividades de las universidades argentinas en el exterior en consonancia

149
VIOR, S. E.; RODRGUEZ, L. R. Las actividades de extension en el marco de la responsabilidad social universitaria...

con los intereses estratgicos de la Nacin, as como el fortalecimiento de


la relacin Universidad-Sociedad y el ejercicio de ciudadana8. Incluye un
componente destinado a lograr que el marco filosfico de este campo de
trabajo se sustente en una concepcin participativa y formativa, alentando
la presentacin de proyectos relativos a temticas ambientales, de gnero,
de comunidades aborgenes u originarias, de circuitos culturales y tursticos
y de preservacin del patrimonio nacional y la conformacin de mecanismos
asociativos interinstitucionales9.
La estructura de la Secretara de Polticas Universitarias, creada en
1993, as como sus responsabilidades, tambin fueron modificadas para su
adecuacin a las nuevas concepciones. Vale recordar aqu, que la extensin
no fue mencionada en las acciones originalmente asignadas a la Secretara.
Recin el Decreto 357/02, modificatorio del organigrama del Ministerio
de Educacin, la menciona en uno de sus objetivos: 1. Entender en la
elaboracin y evaluacin de planes, programas y proyectos de desarrollo
del sistema de educacin superior universitaria y promover la evolucin y
mejoramiento de la calidad de la enseanza, la investigacin y la extensin.
Habr que esperar a diciembre de 2011 para la creacin de un espacio
especfico, la Direccin Nacional de Desarrollo Universitario y Voluntariado,
dentro de una flamante Subsecretara de Gestin y Coordinacin de Polticas
Universitarias, al que se asigna, entre otras responsabilidades, la de
Promover la vinculacin de las Universidades pblicas con las necesidades
de la comunidad e incentivar el compromiso social de los estudiantes a
travs del voluntariado y Promover la funcin social de la universidad,
integrando el conocimiento terico y prctico con el desarrollo nacional
armnico y equitativo (Decreto 2084/2011).
Tambin se ha transformado el tratamiento de las temticas de la
Extensin y el enfoque de la misin social de la universidad en el Consejo
Interuniversitario Nacional, organismo, con funciones de coordinacin y
consulta, que agrupa a los Rectores de las universidades pblicas. En los

8
http://www.portales.educacion.gov.ar/spu/promocion-de-la-universidad-argentina.
9
http://www.portales.educacion.gov.ar/spu/promocion-de-la-universidad-argentina/areas-
prioritarias/. No hemos podido acceder a informacin sobre los recursos asignados a proyectos
especficos de Extensin dentro de este Programa.

150
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

90, la preocupacin fundamental, respecto de la Extensin, fue su


jerarquizacin, reclamo de un financiamiento acorde y discriminado del
resto de las funciones universitarias, y su inclusin entre los antecedentes a
considerar en los procesos de categorizacin y evaluacin de docentes e
investigadores. En 2009, alinendose con las polticas oficiales, el CIN cre
la REXUNI, Red Nacional de Extensin Universitaria, en cuyo marco
se realizan relevamientos, acuerdos sobre lneas estratgicas de trabajo
comn, y reclamos reiterados al Estado respecto de la necesidad de
financiamiento regular, suficiente y especfico (Acuerdo Plenario 711/09).
En 2012, por Resol 692, el Ministerio de Educacin se comprometi a
ARTCULO 1.- Sugerir a las Universidades e Instituciones de Educacin
Superior Nacionales y Privadas que integren el Sistema de Educacin
Superior de nuestro pas que en las instancias de evaluacin docente para el
desarrollo de la carrera docente universitaria, otorguen una valoracin
especfica y positiva a los postulantes que, adems del dictado de clases,
desarrollen tareas de investigacin, extensin, vinculacin y transferencia
del conocimiento; gua o acompaamiento en las acciones de voluntariado
que realicen los estudiantes.

estableciendo explcitamente que las actividades de extensin legtimas


seran aquellas que tengan reconocimiento por la propia institucin
universitaria y/o integren convocatorias de la SECRETARIA DE
POLITICAS UNIVERSITARIAS de este Ministerio.

La Profesin Acadmica: los aspectos formativos


y los efectos re-modeladores de las polticas
de extensin en el marco de la RSU
Si bien la que antecede constituye una apretada sntesis del estado de
situacin, esperamos que brinde sustento suficiente para llamar la atencin
sobre algunos efectos preocupantes de estas polticas, que se constituyeron
en herramientas que re-modelan el trabajo y la profesin acadmica.
Procuramos mostrar que el paradigma del Compromiso Social
Universitario ha dado lugar a acciones educativas destinadas a generar
nuevos perfiles acadmicos y nuevas formas de pensar. La lectura cuidadosa
de los documentos elaborados en el pas por sus promotores muestra una

151
VIOR, S. E.; RODRGUEZ, L. R. Las actividades de extension en el marco de la responsabilidad social universitaria...

recuperacin caprichosa de la rica historia de la Extensin y del debate


secular dentro de la Universidad pblica respecto de la cuestin social,
pretendiendo refundarla casi ex nihilo bajo nuevos cdigos difundidos
internacionalmente. La interesante reivindicacin de los componentes
pedaggicos de la Extensin, es decir, su valor en la formacin de los
estudiantes, es redefinida dentro de un paradigma de la Cognicin Situada,
remozando formas de enseanza y aprendizaje de importante tradicin en
mbitos acadmicos, tales como el aprendizaje centrado en la solucin de
problemas autnticos, el anlisis de casos, el aprendizaje por proyectos, las
prcticas en contextos reales, el aprendizaje en servicio, las simulaciones o
el aprendizaje mediado por las TICs (CECCHI et al, 2009, p. 90 y ss.). El
nfasis en el nuevo modelo de responsabilidad social de la Universidad,
asimilable al concepto de Extensin como devolucin, contina basndose
en una crtica que, como en los 90, denuncia la desvinculacin entre
universidad y sociedad y modelo productivo, el deterioro de los lazos sociales
solidarios, el individualismo y la mercantilizacin, pero los como problemas
que parecen haber surgido de una evolucin natural del mundo, y no de
polticas muy especficas llevadas adelante por grupos concretos que
detentaron y detentan el poder del Estado.
Las polticas sectoriales implementadas han tenido y tienen un fuerte
carcter formativo, incidiendo, en este caso, sobre el trabajo extensionista,
la seleccin de sus prioridades, modalidades y contenidos y, en general,
sobre la esencia misma del trabajo del docente universitario, sometido a
presiones y demandas crecientes. A partir del momento en que el Estado
se apropia de la Extensin, los proyectos que, hasta ese momento, docentes
y estudiantes desarrollaban (con defectos y virtudes, por cierto), comienzan
a disearse en funcin del puntaje, las evaluaciones y las convocatorias o
licitaciones. Sin duda, la existencia de recursos especficos (pero
excepcionales) ha incrementado la cantidad de proyectos, profesores y
estudiantes involucrados. Y es justo reconocer y valorar los esfuerzos de
muchos grupos y equipos que llevan a cabo un trabajo coherente con sus
convicciones pedaggicas, polticas y sociales. Pero, tal como es re-modelada
por los Programas y las medidas de poltica, la Extensin sufre las
consecuencias de la burocratizacin, la cuantificacin, la competencia por

152
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

recursos y la distorsin de sus impulsos originarios. Comienza a moverse a


partir de las demandas del Estado o de determinados sectores sociales, que
asedian a las universidades interpretando las necesidades de la sociedad
segn lo dictado por la agenda del sector pblico y sus representantes,
ms que por la comunidad universitaria, contradiciendo en la prctica la
demanda de una mayor coherencia e integracin con la misin y los planes
institucionales (DUDERSTADT, 2010, p. 204).
En este contexto, los acadmicos perciben claramente sus efectos, en
trminos de intensificacin del trabajo10, retroceso en la autonoma para
definir tiempos, contenidos y lgicas de relacin entre docencia,
investigacin y extensin, as como en el aumento de los controles tecno-
burocrticos externos que deciden cada vez ms el futuro laboral. En suma,
se trata de un proceso que supuestamente forma profesionales ticos y
comprometidos, pero que tiene efectos descualificantes para los docentes
ya que, pretendiendo la convergencia e integracin de funciones, deteriora
y borra -como tempranamente advirti Readings las diferencias cualitativas
entre investigacin, docencia y extensin. La consecuencia lgica de este
movimiento es la conformacin de una estructura compleja de redes de
equipos de consultores, evaluadores y administradores del sistema,
financiada por recursos que podran volcarse directamente a proyectos
surgidos de las races mismas de la tarea acadmica.
De esta manera, las funciones sustantivas de la Universidad pasan a
servir a la reproduccin misma del sistema antes que a cumplir genuinas
funciones culturales, cientficas o sociales (READINGS, 1996). Nos
preguntamos por qu razn la legtima intencin de profundizar el
compromiso social de la universidad genera estas situaciones contradictorias.
Una respuesta posible es que las actuales herramientas de la poltica
pblica devienen de la articulacin entre un movimiento de recentralizacin
autoritaria para la definicin de las prioridades, y una tendencia a la
ejecucin desarticulada y fragmentadora de Programas. Esta combinacin

10
Segn datos de la Secretara de Polticas Universitarias, en 2010, slo el 12% de los cargos
docentes eran de dedicacin exclusiva.

153
VIOR, S. E.; RODRGUEZ, L. R. Las actividades de extension en el marco de la responsabilidad social universitaria...

garantiza la supervivencia de la lgica neoliberal y sigue empujando, a las


instituciones y a los docentes, a convertirse en responsables de acciones
remediales centradas en los individuos y grupos en desventaja, apelando al
principio de equidad distributiva y la igualdad de oportunidades. Equidad
e inclusin son pensadas para una sociedad entendida como sumatoria de
intereses particularistas, dejando atrs las ideas de igualdad y universalidad
en una sociedad de ciudadanos con derechos plenos, que desarrollan sus
capacidades porque tienen aseguradas las condiciones bsicas de existencia
autnoma y no porque dependen de la voluntad asistencial de algn
programa (PAUTASSI, 2000).
Por otro lado, parece necesario tener presente que este neoliberalismo
readaptado subyace en la llamada Tercera Va, propuesta que creemos
conforma el sustrato poltico ideolgico del accionar gubernamental en
nuestro pas desde 2003. Sintetizando teoras filosficas y sociolgicas
dispersas geogrficamente y aparentemente desordenadas, elaboradas por
intelectuales de renombre internacional, la Tercera Va ha logrado
estructurar una teora compacta para fundamentar un cierto proyecto
poltico de vida social y estimular polticas adecuadas a su consecucin. Ha
construido una concepcin del mundo que, sin abandonar el neoliberalismo,
retoma algunos principios inspiradores del liberalismo social. Esta
concepcin es difundida por acciones polticas y pedaggicas que garantizan
su influencia hegemnica, conformadoras de patrones de conducta social
de organizaciones, grupos y personas. Es lo que el Colectivo de Estudios
sobre Poltica Educacional de la Fundacin Oswaldo Cruz (Brasil) denomina
nueva pedagoga de la hegemona. Al servicio de la relegitimacin del
capitalismo actual, apunta a generar un conformismo capaz de asegurar
la cohesin social en torno de ese modelo. La Tercera Va ha modificado
los rasgos ms conservadores de las polticas sociales neoliberales, logrando
la aceptacin de nuevos parmetros de proteccin social (MARTINS, 2009,
p. 60-61). Para ello, sus ejes principales son la redemocratizacin de la
democracia para hacerla ms directa y participativa, el estmulo a una
sociedad civil activa capaz de evolucionar hacia una sociedad del
bienestar en la que no exista ningn derecho sin su correspondiente
responsabilidad, y la asignacin de un nuevo y necesario papel al Estado,

154
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

como promotor de una economa mixta y la socializacin de los riesgos


(NEVES, 2009 y 2010). Combinando eclcticamente categoras (capital
humano, capital social, desarrollo sustentable, tica empresarial,
concertacin, desarrollo local y comunitario, respeto por las particularidades
culturales, de gnero, etc.), tienden a la conformacin de una nueva
ciudadana limitada a los intereses particulares, corporativos, al consenso
de las clases subalternas, que
slo conducen a la perpetuacin de polticas al servicio de los intereses
dominantes, des-responsabilizan al capital y a la historia,nos atribuyen a
todos la responsabilidad por el cuidado de las institucionesy evitan, as,
cuestionar los fundamentos del orden social vigente (VIOR, 2009, p. 16).

La forma peculiar en que el paradigma de la Responsabilidad Social


Universitaria define la Extensin tiene una intencin pedaggica: lograr
que la Universidad acepte las crticas que apuntan a su falta de pertinencia,
definida como un desajuste respecto de las expectativas de la sociedad,
amenazada por fenmenos de exclusin (aceptados como efecto natural e
inevitable de la globalizacin capitalista). Docentes y estudiantes deben ser
ms responsables y activos, entre otras razones, porque se entiende que las
acciones solidarias dentro de esta sociedad civil idealizada, podr resolver
mejor los desajustes del mercado, e incluso hacer lo que el Estado no ha
logrado: garantizar la materializacin de los derechos sociales.
Por el contrario, creemos que el compromiso social de la Universidad
debe ser definido en trminos de denuncia y respuesta activa a los problemas
derivados de la explotacin y la desigualdad estructural dentro de una
sociedad en la que efectivamente se juegan relaciones antagnicas y que,
como toda construccin humana, puede ser sustituida por otro tipo de
relaciones sociales. Para ello, entre otras cosas, es necesario que docentes y
estudiantes hagan realidad la misin de la Universidad, exigiendo al Estado
que garantice las condiciones para que ello sea posible, cumpliendo a la vez
su papel principal: la transformacin de la democracia formal en democracia
sustantiva, para todos. Ese objetivo no puede lograrse apelando a una tica
desprovista de historia, ignorante de las mejores tradiciones de la
Universidad pblica, un espacio donde, en definitiva, tambin se confrontan
proyectos de vida en comn:

155
VIOR, S. E.; RODRGUEZ, L. R. Las actividades de extension en el marco de la responsabilidad social universitaria...

Que vaya, pues, la Universidad hacia el pueblo!, y de esta manera nos


veremos confundidos con los miembros de la clase trabajadora, estudiando
los mismos problemas y resolviendo las mismas cuestiones!
Enrique del Valle Iberlucea. La autonoma de las Facultades, 1905 (En:
BECERRA, 2008, p. 57).

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156
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

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157
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158
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

O histrico da relao pblico-privada


no Brasil: o enfoque jurdico

Daniela de Oliveira Pires

1. Introduo
Este artigo ir analisar o histrico da relao pblico-privada atravs
das legislaes constitucionais e infraconstitucionais brasileiras, com o obje-
tivo de relacionar o contedo das legislaes com o processo de democratiza-
o da educao e o predomnio dos interesses da esfera privada no contedo
dos textos legais. Este estudo parte constitutiva de uma pesquisa mais am-
pla intitulada: Parcerias entre sistemas pblicos e instituies do terceiro setor: Brasil,
Argentina, Portugal e Inglaterra e as implicaes para a democratizao da educao,
sob a coordenao da prof. Dra. Vera Maria Vidal Peroni.
Nesse sentido, no iremos realizar uma mera descrio de fatos his-
tricos relacionados ao perodo em questo, tomando por base o contedo
das Constituies brasileiras. O objetivo aprofundar o processo de confi-
gurao da relao pblico-privada, em mbito nacional, levando em con-
siderao tambm o contexto internacional, buscando assim entender as
razes que levaram consolidao das reformas promovidas no Estado
brasileiro, especialmente a partir da dcada de 1990, em relao promo-
o da educao, que j estavam presentes, em certa medida, desde a Cons-
tituio Imperial de 1824 (BRASIL, 1824).
O estudo est organizado da seguinte maneira. Primeiramente, ana-
lisaremos alguns aspectos das Constituies brasileiras vinculados pro-
moo da educao. Em um captulo prprio, iremos detalhar o contedo
da Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 1988), considerada um marco
legal na declarao dos direitos sociais.1 Em outro segmento do estudo,

1
Parte dos resultados advm da coleta de dados para a elaborao do Projeto de Tese: O Histrico
da relao pblico-privada no Brasil na promoo do Direito Educao, apresentado em

159
PIRES, D, de O. O histrico da relao pblico-privada no Brasil: o enfoque jurdico

aprofundaremos a compreenso acerca de algumas legislaes ordinrias e


emenda constitucional, com destaque para o Plano Diretor de Reforma do
Aparelho do Estado de 1995, da Emenda Constitucional n 19/1998 e do
recente Anteprojeto de Lei Orgnica para a Administrao Pblica Federal
(BRASIL, 2009), iniciativa do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, que contou com o trabalho da Comisso de Juristas, instituda pela
Portaria MP n 426, de dezembro de 2007, e que teve como resultado a
elaborao de uma nova estrutura orgnica para o funcionamento da Ad-
ministrao Pblica Federal e a insero de novos rgos, no caso, os cha-
mados Entes de Colaborao.
Podemos afirmar que a pesquisa ter como base o processo histri-
co da relao pblico-privada, que se consolidou ao longo dos anos, in-
fluenciando, assim, a postura do Estado brasileiro diante da promoo do
direito social educao at os dias de hoje.

2. As Constituies Brasileiras: implicaes


para a promoo do Direito Educao
O direito educao sempre foi mencionado em todas as Constitui-
es brasileiras, entretanto, devido a uma srie de fatores, dentre eles o
momento histrico e as conjunturas poltico-sociais prprias de cada po-
ca, cada Carta Constitucional tratou da questo da educao, tendo por
base as transformaes sociais inerentes a cada perodo. Durante a Consti-
tuio do Imprio do Brasil de 18242, o direito educao foi tratado de
uma maneira bastante reduzida. Segundo Marcos Augusto Maliska:
O Direito Educao na Constituio Imperial Brasileira apresentou-se de
forma tmida e fortemente caracterizada pela participao da Igreja Catli-

setembro de 2012 no Programa de Ps-Graduao em Educao da Faculdade de Educao da


Universidade Federal do Rio Grande do Sul, sob a orientao da Profa. Dra. Vera Maria Vidal
Peroni.
Os dispositivos de todas as Constituies foram retirados do site: <http://www. planalto.gov.br>.
Acesso em: 28 nov. 2012.
2
De acordo como o site: <http://www.gespublica.gov.br/anteprojeto-de-lei-organica/consulta-
publica-sobre-o-anteprojeto-de-lei-organica>, o Anteprojeto de Lei Orgnica da Administrao
Pblica Federal est na fase de consulta pblica. Acesso em: 13 fev. 2013.

160
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

ca no processo de educao do povo. Outro aspecto que merece ser ressalta-


do a centralizao do ensino, em grande medida sob determinao da Coroa
(MALISKA, 2001, p. 22).

Na Carta Constitucional de 1824, o direito educao mencionado


apenas em dois tpicos do art. 179. No art.179, n 32, dispe que a instru-
o primria gratuita a todos os cidados (BRASIL, 1824), e no art. 179,
n 33, a Constituio garantia colgios e universidades, onde seriam ensi-
nados os elementos das cincias, belas-artes e artes (BRASIL, 1824).
O direito educao na Constituio Imperial de 1824 (BRASIL,
1824) possui como principal caracterstica a presena constante da Igreja
no processo educacional e, portanto, de formao da populao. O ensino
era controlado exclusivamente pela Coroa, o que evidencia o carter extre-
mamente centralizador da mesma.
A Constituio Brasileira de 1891(BRASIL, 1891) possui a peculiari-
dade de ser o primeiro texto constitucional elaborado na ento jovem Re-
pblica Federativa do Brasil. Imbuda pelo processo de independncia das
13 colnias norte-americanas, a Repblica pretendia garantir a efetividade
e permanncia da democracia e do sistema federativo.
Uma das principais alteraes que o direito educao sofreu foi
devido, em grande parte, mudana do regime monrquico para o regime
republicano, pois com o novo regime houve uma ruptura do Estado com a
Igreja. A consequncia direta foi que a educao deixou de ser funo pre-
ponderante daquela instituio. O art. 72, no seu pargrafo 6 da Constitui-
o Federal de 1891, dispunha que ser leigo o ensino ministrado nos es-
tabelecimentos pblicos, em outras palavras significou que o ensino, por-
tanto, no estava submetido a ordens sacras (BRASIL, 1891).
A Constituio de 1934, diferentemente das anteriores Cartas Mag-
nas, foi a primeira Constituio a positivar os direitos sociais, alm de ter
introduzido no texto constitucional ttulos nunca antes mencionados, den-
tre eles: a famlia, a educao e a cultura. Inspirada em grande parte pela
Constituio Mexicana e pela Constituio de Weimar, a Constituio de
1934 dedicou um captulo inteiro para tratar exclusivamente da educao e
do desporto.
De acordo com o art. 148: Cabe Unio, aos Estados e aos Munic-
pios favorecer e animar o desenvolvimento das cincias, das artes, das letras

161
PIRES, D, de O. O histrico da relao pblico-privada no Brasil: o enfoque jurdico

e da cultura em geral, proteger os objetos de interesse histrico e o patri-


mnio artstico do Pas, bem como prestar assistncia ao trabalhador in-
telectual (BRASIL, 1934).
Seguindo na seara de inovaes empreendidas pelo texto constitucio-
nal de 1934, o art. 149 dispe que a educao direito de todos e deve ser
ministrada pela famlia e pelos Poderes Pblicos, cumprindo a esses pro-
porcion-la a brasileiros e a estrangeiros domiciliados no Pas, de modo
que possibilite eficientes fatores da vida moral e econmica da Nao e
desenvolva num esprito brasileiro a conscincia da solidariedade humana
(BRASIL, 1934).
Observa-se que a Constituio de 1934 referendou o tema da educa-
o em mais de um captulo, pois no ttulo que trata sobre a Ordem Econ-
mica e Social, no art. 138, dispe que incumbe Unio, aos Estados e aos
Municpios, nos termos das leis respectivas, e na alnea b estimular a
educao eugnica (BRASIL, 1934).
O art. 139 menciona a educao do trabalhador, dispondo que toda
empresa industrial ou agrcola, fora dos centros escolares e onde trabalha-
rem mais de cinquenta pessoas, perfazendo essas e os seus filhos, pelo me-
nos, dez analfabetos, ser obrigada a lhes proporcionar ensino primrio
gratuito (BRASIL, 1934).
Era de responsabilidade dos Estados e do Distrito Federal organiza-
rem e manterem sistemas educativos respeitadas as diretrizes estabelecidas
pela Unio (art. 151). Aos entes federados era obrigatria a aplicao de
pelo menos 20% da renda resultante dos impostos na manuteno e no
desenvolvimento dos sistemas educativos (art. 156).
A Constituio de 1937 evidencia um momento poltico bastante
delicado para o Brasil, pois essa foi outorgada, o que caracteriza o perodo
do Estado Novo, que possua uma orientao poltica inspirada no modelo
do regime fascista. A principal caracterstica dessa Carta a extrema cen-
tralizao e a nfase em um exacerbado nacionalismo por parte da poltica
liderada pelo ento presidente da Repblica, Getlio Vargas.
Como exemplo desse nacionalismo, podemos citar o art. 2: A ban-
deira, o hino, o escudo e as armas nacionais so de uso obrigatrio em todo
o Pas. No haver outras bandeiras, hinos, escudos e armas. A lei regular
o uso dos smbolos nacionais (BRASIL, 1937). Portanto a Constituio

162
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

de 1937 (BRASIL, 1937) possua vrios artigos que enrijeciam a legislao


nacionalista em vigor. Caberia Unio de forma privativa fixar as bases e
determinar os quadros da educao nacional, traando as diretrizes a que
deve obedecer a formao fsica, intelectual e moral da infncia e da juven-
tude (art. 15, inciso IX).
Entretanto, no que tange educao, o Estado exerceria uma funo
subsidiria, pois a funo principal seria obrigao da instituio da fam-
lia, conforme se pode observar no art. 125: A educao integral da prole
o primeiro dever e o direito natural dos pais. O Estado no ser estranho a
esse dever, colaborando, de maneira principal ou subsidiria, para facilitar
a sua execuo ou suprir as deficincias e lacunas da educao particular
(BRASIL, 1937).
A Constituio Federal de 1946 possui como contexto histrico o
recente processo de redemocratizao do pas aps o perodo do Estado
Novo. Com isso foram realizados pleitos eleitorais diretos para a escolha
dos representantes da populao. No campo da educao, competiam
Unio, segundo o art. 5, alnea d, as diretrizes e bases para a educao
nacional. Os demais dispositivos so decorrentes do captulo II intitulado
Da Educao e da Cultura. Dispe o art. 166 que a educao direito de
todos e ser dada no lar e na escola. Deve inspirar-se nos princpios de liber-
dade e nos ideais de solidariedade humana. De acordo com o art. 167, o
ensino dos diferentes ramos ser ministrado pelos Poderes Pblicos e livre
iniciativa particular, respeitadas as leis que o regulem (BRASIL, 1946).
No artigo seguinte, encontram-se os princpios adotados pela legisla-
o para a educao, dentre eles: II o ensino primrio oficial gratuito
para todos; o ensino oficial ulterior ao primrio s-lo- para quantos prova-
rem falta ou insuficincia de recursos; III as empresas industriais, comer-
ciais e agrcolas em que trabalham mais de cem pessoas so obrigadas a
manter ensino primrio gratuito para os seus servidores e os filhos desses;
VII garantida a liberdade de ctedra.
Outro artigo da Constituio de 1946 que relevante o art. 169 por
tratar do investimento para a educao, segundo este dispositivo: Anual-
mente, a Unio aplicar nunca menos de 10%, e os Estados, o Distrito Fe-
deral e os Municpios nunca menos de 20% da renda resultante dos impos-
tos na manuteno e desenvolvimento do ensino (BRASIL, 1946).

163
PIRES, D, de O. O histrico da relao pblico-privada no Brasil: o enfoque jurdico

Com o advento do golpe militar de 31 de maro de 1964, a Carta


Poltica de 1967 foi outorgada como resultado direto de uma sucesso de
atos autoritrios implementados pelos militares. O art. 8, inciso XIV, da
Constituio de 1967, dispunha que era da competncia da Unio estabele-
cer planos nacionais de educao, e ainda no inciso XVII, alnea q, do
mesmo artigo, ser da competncia tambm da Unio legislar sobre diretri-
zes e bases da educao nacional, alm de normas gerais sobre desportos.
Outro dispositivo constitucional que merece destaque o art. 168,
pargrafo 1, em que se atribua como responsabilidade do Estado minis-
trar o ensino nos diferentes graus. No art. 169 ficava estabelecido que com-
petia aos Estados e ao Distrito Federal organizarem os seus sistemas de
ensino, e a Unio, os dos Territrios. Caberia Unio, segundo o art. 169,
pargrafo 1, prestar assistncia tcnica e financeira aos Estados e ao Dis-
trito Federal na manuteno de seus sistemas estaduais. A publicao da
Emenda Constitucional n1/ 1969 considerada por alguns estudiosos como
uma nova constituio em virtude das diversas alteraes promovidas no
texto da Constituio de 1967 (BRASIL, 1967). Nesse contexto, o direito
educao, em particular, sofreu significativas alteraes. Uma das princi-
pais alteraes foi a substituio da garantia da liberdade de ctedra, con-
quistada com o advento das demais Cartas Constitucionais pela liberdade
de comunicao de conhecimentos no exerccio do magistrio.
A Emenda Constitucional n 1/1969 (BRASIL, 1969) manteve as
caractersticas do sistema anterior e acrescentou a possibilidade de inter-
veno dos Estados nos Municpios no caso de no aplicao anual, no
ensino primrio, de 20% da receita tributria municipal. Esse percentual,
alis, terminou por ser alterado pela Emenda Constitucional n 24/1983,
que o fixou em 13% para a Unio e 25% para os Estados, Distrito Federal e
os Municpios.
A Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 1988) institucionaliza
um regime poltico democrtico no Brasil, introduzindo considervel avan-
o na consolidao legislativa das garantias e direitos fundamentais e na
proteo de setores mais desprotegidos da sociedade brasileira. Os direi-
tos sociais foram integrados, pela primeira vez, em uma Constituio bra-
sileira como direitos fundamentais, conforme iremos analisar no prxi-
mo captulo.

164
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

3. A Constituio Federal de 1988 e a Relao


Pblico-Privada na Educao
Com a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/1988),
considerada um marco no sentido de superar o nosso recente passado dita-
torial, ao restabelecer as garantias constitucionais que foram suprimidas
durante o perodo em que vigorou a ditadura militar (1964-1985). A CF/
1988 declarou em seu texto a educao como um direito social (art. 6),
sendo um direito de todos e um dever do Estado e da famlia em colabora-
o com a sociedade.
Em relao sua prestao (art. 205), surge uma contradio, uma
vez que a sociedade, ao executar tal direito, deixa de ser uma mera colabo-
radora na oferta do direito educao. preciso salientar que a maior
oferta continua sendo da esfera pblica, entretanto a sociedade passa a as-
sumir cada vez mais um papel de destaque na promoo da educao. Ou-
tra contradio que a mera declarao de um direito, no caso, o direito
educao, no se materializa no campo do real, enquanto uma conquista
de fato, pois em muitas situaes sequer est sendo prestado na sua integra-
lidade, respeitando as condies de acesso, qualidade e permanncia do
ensino.
Portanto no basta declar-lo; deve haver a correspondncia do Esta-
do no campo da promoo de tal direito a todos os cidados e da famlia
que no se pode excluir da obrigao de encaminhar a criana at a escola.
Sobre o direito educao, a CF de 1988 se destaca se a compararmos aos
textos constitucionais que a antecederam, pois essa carta poltica confere
educao, em vrios dos dispositivos constitucionais, um grande destaque.
Em que pese a Carta Poltica de 1988, sob a anlise da teoria neoli-
beral, que influenciava desde a dcada de 1980 o contexto poltico inter-
nacional e, no contexto brasileiro a partir da dcada de 1990, a constitui-
o passou a ser entendida como uma fonte de maior burocracia, inde-
pendentemente da avaliao singularizada de governos passados e pre-
sentes, do acirramento do aumento da crise financeira do Estado. Essa
suposta crise teve como consequncia direta a reforma nas estruturas es-
tatais, dentre elas a administrao pblica, sob o argumento de que a
mesma se havia tornado ineficiente.

165
PIRES, D, de O. O histrico da relao pblico-privada no Brasil: o enfoque jurdico

importante mencionar, em relao ao propsito deste artigo, que a


Constituio de 1988 consagrou em seu texto, tendo em vista a correlao
de foras daquele momento, tanto os valores e princpios da gesto demo-
crtica, especificamente em relao educao pblica, como os interesses
relacionados educao privada, ou ainda, dos setores confessionais; ou
seja, se estabelece em certa medida o embate entre a perspectiva da gesto
democrtica e a lgica privado-empresarial. De acordo com Romualdo
Portela de Oliveira:
Como resultado das disputas na Constituinte, o texto final da Constituio
Federal de 1988 consagrou, no captulo da educao, uma formulao que,
no essencial, contemplava o interesse dos setores confessionais: apesar de
manter a identidade estatal e pblica, admitiu uma diferenciao, no mbito
das instituies privadas, entre as com fins lucrativos e as sem fins lucrati-
vos, estas com direito a receber subsdios do Poder Pblico [...] As trs no-
es de pblico e privado incorporadas pela CF de 1988 podem ser classifi-
cadas da seguinte forma: 1) o pblico como estatal e 2) o privado terceiro
setor; 3) o pblico nem estatal nem privado (OLIVEIRA, 2002, p. 156-157).

A Constituio, ao introduzir as variveis conceituais do pblico e


do privado no campo educacional (de acordo com Romualdo P. de Olivei-
ra, o pblico como estatal; o privado terceiro setor e o pblico nem estatal
nem privado), acabou por anteceder as reformas que a educao, bem como
os demais direitos sociais, iria sofrer durante a dcada de 1990 em relao
sua promoo. A consequncia mais significativa que a educao passa a
ser exercida pela esfera privada, mas sob o controle estatal, ou seja, o poder
pblico detm a esfera da fiscalizao e do financiamento, mas a promoo
realizada pelas organizaes privadas, as chamadas organizaes do Ter-
ceiro Setor. Segundo Theresa Adrio e Vera Peroni, o Terceiro Setor seria
caracterizado como o pblico-no estatal e pressuporia a existncia do Es-
tado e do mercado. Esse conceito designaria um conjunto de iniciativas
particulares com um sentido pblico (ADRIO; PERONI, 2005, p. 32).
Outra influncia que a educao brasileira passa a enfrentar, espe-
cialmente a partir da dcada de 1990, principalmente durante o primeiro
mandato do ento presidente Fernando Henrique Cardoso (1994-1998),
foi dos organismos internacionais, dentre eles o Fundo Monetrio Interna-
cional FMI, o grupo do Banco Mundial, a Organizao das Naes Uni-
das para a Educao, a Cincia e a Cultura UNESCO, a Organizao

166
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Internacional do Trabalho OIT, a Organizao Mundial do Comrcio


OMC e a Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe CEPAL. A
justificativa para tal influncia, que se observa na determinao de orienta-
es para a educao, foi que muitos governos estavam economicamente
atrelados a esses organismos atravs da realizao de emprstimos finan-
ceiros. necessrio ressaltar que, mesmo havendo uma dependncia eco-
nmica por parte dos pases, essa no se configura como uma relao uni-
lateral, no havendo uma imposio, mas uma consonncia entre a orien-
tao poltica dos governos e a dos organismos internacionais.
Entretanto, a influncia desses organismos, em grande parte nos pa-
ses da Amrica Latina, no ocorre sem embates e correlao de foras,
especificamente no campo educacional, seja por parte de uma parcela da
comunidade acadmica ou atravs dos sujeitos envolvidos no processo de
aprendizagem nas escolas. Nesse sentido, o receiturio proposto por tais
organismos defende que a educao seja orientada para que se privilegie a
formao, para o atendimento, essencialmente, das necessidades do merca-
do, e no visando emancipao dos indivduos, ao protagonismo de ideias
e aes. No prximo captulo, analisaremos marcos legais que corroboram
a relao pblico-privada na educao.

4. O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado,


a Emenda Constitucional n. 19 e a Nova Administrao
Pblica Federal: marcos legais contemporneos
da relao pblico-privada
Neste captulo, trataremos dos aspectos referentes ao marco legal con-
temporneo da relao pblico-privada, no qual destacamos primeiramen-
te o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), sancio-
nado no ano de 1995, que possui entre as suas premissas: a reforma do
Estado deve ser entendida entro do contexto da redefinio do papel do Esta-
do, que deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e
social pela via da produo de bens e servios, para fortalecer-se na funo de
promotor e regulador desse desenvolvimento (MINISTRIO DA ADMI-
NISTRAO FEDERAL E REFORMA DO ESTADO, 1995, p. 17).

167
PIRES, D, de O. O histrico da relao pblico-privada no Brasil: o enfoque jurdico

Podemos observar que, na mesma medida em que o Estado restringe


sua atuao direta a seu aparelho (ncleo estratgico + atividades exclusi-
vas), cada vez mais a sociedade civil chamada para realizar parcerias
com o mesmo, tomando para si os outros dois setores, ficando restrito o
apoio estatal ao mero nvel de regulao e fiscalizao desses, minimizan-
do o seu papel. Essa relao pblico-privada acaba acarretando que o Esta-
do no se retira da promoo do direito educao, mas tem a sua funo
diminuda, restrita ao mbito do financiamento.
Eis que nesse ponto reside o maior risco luz da realidade brasileira:
a reforma do Estado no significa uma reestruturao positiva de todos os
setores, mas acaba se transformando em uma precarizao da relao Esta-
do-sociedade, o que pode ocasionar a aproximao da proposta trazida pelo
PDRAE com o marco de um Estado mnimo excludente.
A promulgao da Constituio de 1988, considerada um marco no
sentido de superar o nosso recente passado ditatorial, ao restabelecer as
garantias constitucionais que foram suprimidas durante o perodo em que
vigorou a ditadura militar. Mas o que se observa que algumas das con-
quistas e das garantias consagradas no texto constitucional no vieram acom-
panhadas de uma real efetivao.
Com base no seguinte argumento: Diante do retrocesso burocrtico
de 1988, que resultou em encarecimento significativo do custeio da mqui-
na administrativa, tanto no que se refere a gastos com pessoal como bens e
servios e um enorme aumento da ineficincia dos servios pblicos
(PDRAE, 1995, p. 29), o PDRAE tambm se contrape CF de 1988 no
momento em que deixa de se referir ao cidado, o que pressupe um
sujeito com direitos adquiridos constitucionalmente, e passa a usar a se-
guinte denominao: cliente privilegiado. De acordo com o PDRAE:
preciso, agora, dar um salto adiante, no sentido de uma administrao
pblica que chamaria de gerencial, baseada em conceitos atuais de admi-
nistrao e eficincia, voltada para o controle dos resultados e descentrali-
zada para poder chegar ao cidado, que, numa sociedade democrtica,
quem d legitimidade s instituies e que, portanto, se torna cliente privi-
legiado dos servios prestados pelo Estado (PDRAE, 1995, p. 7).

importante destacarmos que os conceitos de cliente privilegiado,


pblico no estatal e quase mercado passam a ser utilizados para legi-
timar, entre outras questes, a prpria reforma da Administrao Pblica,

168
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

ainda em curso atualmente, conforme iremos ver quando tratarmos da nova


Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal, organizada atravs da
Comisso de Juristas.
De acordo com Dalila Andrade Oliveira, o marco legal contempor-
neo da relao pblico-privada foi a Emenda Constitucional n 19 (EC n
19) de junho de 1998, pois, segundo a autora:
A emenda constitucional reflete a lgica racional presente na reforma do
Estado assumida pelo governo de Fernando Henrique Cardoso. A institui-
o das Organizaes Sociais e dos Contratos de Gesto vai interferir nos
rumos que tomar a gesto da educao brasileira. Nesse sentido, a autora
afirma que as reformas sociais no Estado brasileiro hoje e, em especial, no
setor educacional aliam-se s demandas de maior acesso e s questes de
ineficincia produtiva do sistema. Dessa maneira, tm conduzido mudanas
nos aspectos gerenciais das polticas pblicas, recomendando a adoo de
critrios de racionalidade administrativa como meio de resoluo dos pro-
blemas (OLIVEIRA, 2002, p. 127-128).

A EC n 19 reflete a lgica neoliberal, assumida pelo governo do


presidente Fernando Henrique Cardoso, caracterizada pela diminuio da
mquina pblica, diminuio dos gastos sociais, nfase na racionalidade
administrativa e busca por resultados, bem como pela criao da figura do
cidado-cliente. Tanto o PDRAE como a EC n 19 so consequncias da
implantao da orientao poltica neoliberal no Estado brasileiro.
Para tanto, seguindo tal orientao, os dois documentos partem da
premissa de que o Estado no deve ser o principal promotor das polticas
sociais, devendo remeter o seu fomento participao da sociedade civil a
partir da parceria com o ente pblico. Com isso ocorre a alterao na exe-
cuo dos direitos sociais, pois esses deixam de ser uma responsabilidade
exclusiva do setor pblico, passando para o setor pblico no estatal, e a
educao, entendida enquanto um mero servio e no mais como um direi-
to social, uma garantia constitucional.
Atualmente, a nova proposta de alterao da Administrao Pblica
foi organizada por uma Comisso de Juristas. Essa comisso foi instituda
pelo ministro do Planejamento, Oramento e Gesto Paulo Bernardo du-
rante a vigncia do governo do ento presidente da Repblica, Luis Incio
Lula da Silva (2003-2010), baseada no Relatrio Final da Comisso de Ju-
ristas, que foi finalizado no ano de 2009. Essa proposta estabelece a possibi-

169
PIRES, D, de O. O histrico da relao pblico-privada no Brasil: o enfoque jurdico

lidade da insero das entidades do Terceiro Setor na estrutura da Admi-


nistrao Pblica a partir do estabelecimento de uma nova estrutura para o
seu funcionamento e das suas relaes com aquelas entidades que passam a
denominar-se Entes de Colaborao. At o presente momento, no houve
o encaminhamento para a aprovao do Anteprojeto de Lei Orgnica da
Administrao Pblica3.
O principal documento que legitima a premncia da alterao na es-
trutura e no funcionamento da Administrao Pblica e da Gesto Pblica
foi a Carta de Braslia. Esse documento foi produzido, de maneira conjun-
ta, entre o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e o Conselho
Nacional de Secretrios Estaduais de Administrao CONSAD por oca-
sio do Congresso do CONSAD, que ocorreu em abril de 2009. De acordo
com o documento, a justificativa para a alterao no funcionamento da
Administrao Pblica se baseia em alguns argumentos que j foram ex-
postos por ns; entre eles destacamos:
A. Que o Estado Brasileiro precisa cumprir sua funo precpua de desen-
volver polticas pblicas direcionadas para a garantia da igualdade de opor-
tunidades, dos direitos bsicos de cidadania e do desenvolvimento sustenta-
do, produzindo resultados eficientes e efetivos para a sociedade.
B. Que para dar conta das demandas da sociedade no contexto atual ne-
cessrio repensar a forma de organizao e funcionamento do Estado.
C. Que diante das restries de recursos pblicos, de um lado, e do au-
mento das demandas sociais, de outro, fica clara a necessidade de se traba-
lhar de forma coordenada no mbito dos Governos, em bases integradas
e cooperativas, para obter maior sinergia entre as aes, com maior efici-
ncia e efetividade das polticas pblicas.
D. Que o arcabouo legal e institucional da administrao pblica , de
maneira geral, muito pesado e calcado em valores e prticas que, em mui-
tos casos, esto ultrapassados.
E. Que a necessidade de se alcanar melhores resultados para a sociedade
com maior qualidade do gasto pblico, ou seja, com a otimizao da apli-
cao dos recursos disponveis consenso entre governo e sociedade (CAR-
TA DE BRASLIA, 2009, p. 01) (grifo nosso).

Esses argumentos vm ao encontro das justificativas apresentadas


tanto para a edio do PDRAE como para a publicao da EC n 19 na
dcada de 1990. Resta afirmar que, mesmo se tratando de governos distin-
tos, no houve uma ruptura significativa, mas sim uma continuidade em
relao ao diagnstico da ineficincia do setor pblico e sobre a necessida-

170
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

de da realizao da reforma no Estado, com a alegao de atingir melhores


resultados, com mais eficincia e otimizao dos recursos pblicos.
O que se pode constar que, a partir dos anos 2000, ocorre um estmu-
lo ainda maior ao aprofundamento da relao pblico-privada, em que pese
com a insero das entidades do Terceiro Setor, enquanto entes da prpria
Administrao Pblica, que passaram a ser denominados Entes de Colabo-
rao, passando a figurar como parte da administrao pblica brasileira.

5. Consideraes finais
Este estudo teve como objetivo analisar o histrico da relao pbli-
co-privada na promoo da educao no Brasil, tomando por base a evolu-
o da legislao constitucional e infraconstitucional.
A partir desta anlise, constata-se que o Estado historicamente e de
maneira gradativa no assume a funo de principal promotor do direito
social educao, passando a um mero fiscalizador na execuo da educa-
o. No caso do histrico da relao pblico-privada na educao, ocorre
um aprofundamento a partir da dcada de 1990 no Brasil, primeiro atravs
da promulgao do PDRAE durante o governo de Fernando Henrique
Cardoso, no qual foram criados setores de aes no estatais para o atendi-
mento de polticas, e mais atualmente com a proposta de alterao da ad-
ministrao pblica federal com a insero dos entes de colaborao. A
educao passa a figurar como uma ao no exclusiva do Estado. Para
tanto foi proposta a transferncia da promoo do direito educao para
o pblico no estatal e o quase mercado, entendidos enquanto esferas de
atuao privada dentro do espao pblico.
A principal consequncia para a sociedade a sua prpria desarticu-
lao, pois ir gerar o esvaziamento dos espaos e locus de discusso e cons-
truo de posies mais autnomas frente realidade atual, uma vez que a
sociedade, ao assumir as obrigaes do Estado com os direitos sociais, legi-
tima a sua prpria ausncia.
Dessa forma, quando nos aproximamos da anlise atual das polticas
educacionais, percebemos o predomnio da poltica do consenso e do pre-
domnio dos interesses particulares em face das demandas da coletividade;
preponderam, pois verificamos cada vez mais que empresrios, instituies

171
PIRES, D, de O. O histrico da relao pblico-privada no Brasil: o enfoque jurdico

financeiras, bancos, redes de comunicao passam gradativamente a mani-


festar o interesse em promover juntamente com a esfera pblica o direito
educao. Constata-se a existncia de um interesse particular, materiali-
zado em vantagens tributrias, financeiras, etc., mas que, oficialmente, de-
fendem, a priori, os interesses da coletividade, os interesses de cunho uni-
versal, materializados atravs das alteraes legais relacionadas ao papel
do Estado no atendimento dos direitos sociais.
Assim, a educao acaba servindo manuteno do status quo, ou
seja, da ordem capitalista, pois as mudanas que ocorrem no contexto edu-
cacional no rompem com a hegemonia e o controle social exercido por
esse sistema capitalista e, sim, ao contrrio, uma vez que, quando ocorrem
alteraes, acabam beneficiando a ordem estabelecida sem alteraes soci-
ais profundas, to somente aparentes ou formais.
Outra questo observada no final deste estudo a importncia de
relacionarmos as questes relacionadas Educao com a Histria e o Di-
reito. Reformas so necessrias, entretanto devemos ter presente com qual
intencionalidade tais reformas so realizadas, especialmente quando alte-
ram significativamente a Constituio Federal, com reflexos para a socie-
dade. Muitas vezes, sob o argumento de promover a modernidade das es-
truturas do Estado, violam-se direitos bsicos da populao, pois, quando o
Estado deixa de prestar diretamente os direitos sociais, entre eles a educa-
o, ficando restrito ao mbito da fiscalizao, nesse caso deve fazer de
uma maneira forte, com vistas a evitar mais desigualdades sociais.
Desde a sua promulgao, vislumbramos que a CF de 1988 sofreu
uma srie de alteraes no seu texto original, que restou demonstrado a
partir da reforma empreendida na Administrao Pblica brasileira. Ao
tentar responder acerca dos avanos ou retrocessos dessas reformas, fica a
seguinte reflexo: Se a Carta Poltica de 1988 significou um avano no campo
das garantias dos direitos fundamentais, em que pese a permanncia dessas
garantias, est condicionada a outros imperativos, que muitas vezes se afas-
tam do iderio do Estado Democrtico de Direito. Para tanto, devemos
reafirmar cada vez mais os valores contidos em nossa Carta Poltica como
forma de nos afastar dos valores excludentes da lgica de mercado, assegu-
rando a todos os cidados os direitos e as garantias fundamentais.

172
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Devemos considerar que o presente estudo pertence a uma realidade


especfica dentro de um contexto social, poltico e econmico, materializa-
do na conjuntura de crise do sistema do capital, momento em que os Esta-
dos, ao passarem por reformas nas suas estruturas durante a dcada de 1990,
tendo por base, entre outras, as orientaes dos organismos internacionais,
como o Banco Mundial, ao descentralizar a promoo do direito educa-
o para entes privados, entre eles a sociedade civil e o empresariado, sur-
gindo com isso novos sujeitos na execuo desse direito social.
Em relao ao contexto internacional, o estudo faz referncia ao
neoliberalismo, que ir influenciar as relaes entre o pblico e o privado,
em mbito local e internacional. Em mbito nacional, a consequncia disso
que a promoo das polticas sociais est sendo repassada para a sociedade
civil.
O Estado, quando minimiza o seu dever em relao promoo dos
direitos sociais, repassa-o para a sociedade, que assume tais obrigaes; da
deixa-se de exigir a real prestao e proteo destes direitos por parte do
Estado, que, ao contrrio, legitima a sua ausncia medida que passa a
cumprir as suas funes, segundo Ellen Wood, transformando-se em um
libi para o capitalismo (WOOD, 2005, p. 205), no sentido de manuten-
o do status quo.
importante ressaltar que a realidade atual da educao pblica bra-
sileira possui relao estreita com nosso passado histrico, nossas razes
polticas, econmicas e sociais, no qual destacamos, mesmo durante a ela-
borao das primeiras Cartas Polticas brasileiras, a importncia da partici-
pao da famlia, da Igreja e de outros sujeitos sociais na promoo das
polticas sociais para a educao.

Referncias
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educao. Interfaces entre Estado e Sociedade. So Paulo: Xam, 2005.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: Senado Federal, 2005.
______. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: Senado Federal, 1937.
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173
PIRES, D, de O. O histrico da relao pblico-privada no Brasil: o enfoque jurdico

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MALISKA, Marcos Augusto. O Direito Educao e as Constituies. Porto Alegre:
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WOOD, Ellen Meisksins. Democracia contra o capitalismo a renovao do materialis-
mo histrico. So Paulo: Boitempo, 2005.

174
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

A influncia das consultorias internacionais


nas decises das polticas educacionais no Brasil

Jaqueline Marcela Villafuerte Bittencourt


Maria de Ftima Oliveira

Introduo
Este artigo parte da pesquisa Parcerias entre sistemas pblicos e
instituies privadas do terceiro setor: Brasil, Argentina, Portugal e Ingla-
terra: implicaes para a democratizao da educao, que se prope ana-
lisar a relao entre o pblico e o privado e as consequncias para a demo-
cratizao da educao no Brasil, Argentina, Inglaterra e Portugal e o que
se entende em cada pas por pblico e privado, democracia e direito edu-
cao CNPQ, coordenado pela prof. Dra.Vera Maria Vidal Peroni, da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul, UFRGS. Neste espao, pre-
tendemos problematizar a influncia das mediaes das consultorias inter-
nacionais no Brasil na elaborao das polticas educacionais. Analisamos de
maneira mais atenta a consultoria McKinsey & Company. Temos como foco
descrever e analisar a legitimidade, credibilidade e iseno das recomenda-
es por ela emanadas no sentido de verificar as implicaes na democracia.
A contratao do trabalho das consultorias baseia-se em alguns pres-
supostos que garantem aos contratantes no duvidarem dos relatrios, re-
comendaes e resultados emitidos. A imagem de transparncia e credibili-
dade aliada imagem e ao prestgio dos seus clientes.
Os diagnsticos das consultorias ganham poder de verdade e rara-
mente so contestados. Com a McKinsey no diferente. O fato de entrar
em nosso espectro analtico por se tratar de uma instituio privada que
realiza trabalhos para empresas e governos baseados em hipteses que no
diferenciam contextos e onde tudo, por eles sugerido, passvel de ser repli-
cado, independente do setor econmico ou social a que pertenam.

175
BITTENCOURT, J. M. V.; OLIVEIRA, M. de F. A influncia das consultorias internacionais...

Para entendermos esse fenmeno, analisamos dois documentos por


eles elaborados: Cinco Prioridades para a Economia no Brasil (McKIN-
SEY & COMPANY , 2005), para dar uma viso do plano macro; e Como
os Sistemas Escolares de Melhor Desempenho do Mundo Chegaram ao
Topo? E como um sistema de bom desempenho pode atingir o nvel de
excelncia? (McKINSEY & COMPANY, 2007), analisando um trabalho
na rea de educao. Em ambos, apontamos para os resultados e recomen-
daes que nada tm a ver com os conceitos de cidadania e de democracia.
Ao contrrio, so apelos do mercado para conseguir persuadir gestores p-
blicos na adoo de uma viso do papel do Estado, cuja funo contro-
lar a performance em lugar de assumir e executar polticas sociais que se
aproximem dos cidados. A viso por eles defendida do mundo empre-
sarial, onde as falhas corporativas na falta de resultados positivos so so-
lucionadas com o fechamento das filiais ou a demisso dos empregados
incompetentes.

A consultoria McKinsey & Company


A McKinsey & Company foi fundada em 1926 por James McKinsey,
o qual era advogado e professor de contabilidade na Universidade de Chi-
cago. Donadone (2010) destaca que o fundador da McKinsey expunha em
seu carto de apresentao de negcios a expresso contadores e enge-
nheiros. Com isso a organizao buscava multiplicar as habilidades e as
possibilidades de atender variadas demandas das empresas. Fato esse que
pode ter ajudado no seu rpido crescimento durante as dcadas de 1940 e
19501. Na dcada de 1990, j era uma das lderes mundiais no setor de
consultorias. OShea e Madigan (1997) destacam que a McKinsey cresceu
devido ao culto ao poder e sua imagem. Exemplo disso o fato da empre-
sa prestar servio a governos e empresas privadas, tendo atendido as seis-
centas maiores empresas do mundo. A credibilidade ocorre medida que a
McKinsey reconhecida como uma das organizaes lderes em todos os
setores privado, pblico e social. Cuja escala, escopo, conhecimento lhe

1
Histrico e detalhes: ver Julio Csar Donadoni (2003).

176
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

permitem resolver os problemas que ningum mais pode (McKINSEY


& COMPANY, 2005, grifo nosso). Ela informa em seu site2 que tem pro-
fundo conhecimento funcional e industrial, bem como amplitude de alcan-
ce geogrfico. Destacando que so movidos pela paixo, assumindo imen-
sos desafios para os seus clientes e, muitas vezes, para o mundo.
Ela consolida a sua boa imagem salientando que constri suas ha-
bilidades e capacidades junto e para os seus clientes. Assevera que tais ca-
pacidades e habilidades lhe do a liderana em todos os nveis e oportuni-
dades em que atuam. Descreve que sua misso ajudar a construir apoio
interno, diagnosticando questes reais e chegando a recomendaes prti-
cas (McKINSEY, 2012).
No site da consultoria McKinsey (2012), encontramos, em destaque,
seu grande leque de atuao, cuja abrangncia est em torno de 101 escrit-
rios em diversas partes do mundo, conforme o mapa a seguir:

Os principais continentes onde se encontram


os 101 escritrios da McKinsey & Company

Fonte: site McKinsey & Company (www.mckinsey.com)

2
Site Internacional: <http://www.mckinsey.com> e no Brasil: <www.mckinsey.com.br>. Acesso
em: 05. set. 2012.

177
BITTENCOURT, J. M. V.; OLIVEIRA, M. de F. A influncia das consultorias internacionais...

A expanso da Mckinsey no est apenas no plano geogrfico. Ela


atua em diversos segmentos produtivos e sociais; exemplos de alguns deles
so: a rea de portos e aeroportos, energia, sustentabilidade, telecomunica-
es, petrleo e gs, tecnologia, armamentos, telecomunicaes, siderur-
gia, educao, entre outras. Seu volume de negcios na dcada de 1980 j
era em torno de 2,9 bilhes de dlares, alm de um quadro de consultores
que na dcada de 1980 para 1990 cresceu em 650% (DONADONE, 2003).
Esse crescimento de suas atividades e suas atuaes deu-se nas ltimas d-
cadas e se reflete na sua forma de trabalho, a qual teve mudanas profun-
das, pois at meados da dcada de 1970, ao terminar um trabalho, ela teria
a obrigao de entregar exclusivamente um volumoso relatrio. Atualmen-
te, os clientes buscam no apenas recomendaes, mas resultados.
No entanto, nem sempre os resultados so os melhores; exemplo dis-
so foi a prpria McKinsey, que trabalhou juntamente com outras consulto-
rias internacionais na maior empresa americana de telecomunicaes, a
AT&T, a qual gastou cerca de meio bilho de dlares com projetos de con-
sultoria. A empresa deu carta branca s consultorias para reverter sua per-
da de participao no mercado, porm, passada meia dcada, o problema
da empresa ainda era o mesmo. Sobre sua forma de atuao devemos en-
tender como as empresas de consultoria organizacional atuam e, especifi-
camente, a McKinsey.

Como atuam as empresas de consultoria


As empresas de consultoria organizacional despontam como o setor
de servios de maior crescimento nas ltimas trs dcadas. Elas apresen-
tam um crescimento de forma indireta e direta (DONADONE, 2003).
Segundo Donadone (2003), as consultorias crescem de forma indire-
ta devido presena constante dessas empresas na mdia de negcios, em
livros de gesto voltados para executivos e em eventos corporativos. Tende
a completar o quadro a associao com metodologias inovadoras de gesto
como a Problem Solving Approach e a matriz GE General Eletric3, ferramen-

3
Ferramenta gerencial tambm conhecida por matriz McKinsey. A Mckinsey desenvolveu seu
modelo de ferramenta gerencial como parte de seu relacionamento com a General Eletric na
implantao do sistema de planejamento em 1970 (OLIVEIRA, 2005).

178
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

tas estratgicas aplicadas nos diagnsticos e na anlise de portflio das uni-


dades de negcio. Esse movimento constitui o acmulo de modismos que
invariavelmente direcionam a percepo da populao no seu senso comum.
De forma direta, a influncia dos consultores e das consultorias ocor-
re atravs da interveno que normalmente provocam, isto , as organiza-
es, ao passarem por um perodo de mudana, tendem a absorver os jar-
ges, posturas e ferramentas praticadas pelos consultores. Quanto mais longa
e intensa a relao entre as consultorias e seus clientes, mais essas sedu-
zem, transferem, emprestam e contaminam os mesmos com sua cultura do
management (PAULA; WOOD, 2008). De acordo com os autores, as em-
presas de consultoria sofrem fortes presses por resultados e acabam por
seguir as tendncias mundiais em relao a temas e abordagens de traba-
lho, assumindo uma postura de padronizao das solues (PAULA;
WOOD, 2008, p. 3).
O trabalho das consultorias junto s organizaes materializa recei-
tas para essas que ultrapassam as cifras de milhes de dlares, segundo
avalia Cludia Vassalo (1998). Uma consultoria pode chegar a custar du-
zentos e cinquenta mil dlares mensais; no clculo proposto, sempre
colocado um retorno de investimento equivalente a dez vezes o valor do
contrato, tornando seu trabalho muito atraente. Portanto, ficam muito mal
explicados o retorno e o prejuzo nas iniciativas sociais, em que os indica-
dores so de difcil mensurao.
As empresas de consultoria sofrem fortes presses por resultados e
acabam por seguir as tendncias mundiais em relao a temas e abordagens
de trabalho, assumindo uma postura de padronizao das solues (PAU-
LA; WOOD, 2008). A padronizao das solues e o modelo replicante de
gesto so repassados para todas as reas econmicas, sociais dos pases.
Na rea da educao, a questo da padronizao e homogeneizao de
mtodos, discursos e solues so temticas de largas discusses; logo de
se estranhar o uso dessa lgica para a rea da educao.
Para a McKinsey, no tocante educao, o seu discurso versa sobre a
vasta gama de clientes atendidos. Abrangendo os sistemas de ensino, for-
mao profissional e educao universitria. Nos ltimos cinco anos, ela
tem trabalhado em quase 400 projetos na rea da educao em mais de 60
pases. Todos os seus projetos pedaggicos concentram-se em ajudar os

179
BITTENCOURT, J. M. V.; OLIVEIRA, M. de F. A influncia das consultorias internacionais...

clientes a construir melhorias substanciais e duradouras nos resultados dos


alunos, nas avaliaes de larga escala, entendendo que essas melhoras so
os ndices de desempenho escolar e no, necessariamente, a aquisio de
conhecimento.
A consultoria dispe de mais de 70 consultores, que trabalham em
projetos de educao em todo o mundo, muitos dos quais j atuaram como
professores, polticos, lderes institucionais, pesquisadores e empresrios da
educao. Eles trabalham dentro de uma rede cujo objetivo : Cambiar lo
que sucede en los corazones y en las mentes de millones de nios la misin
principal de cualquier sistema educativo (McKINSEY 2007, p. 2).
Atualmente, o trabalho da consultoria centra-se nas seguintes ques-
tes: Transformao e desempenho do sistema; Educao para o empre-
go; Talento e gesto de desempenho; Administrao e operaes; Aperfei-
oamento institucional (McKINSEY, 2005). Cada uma dessas temticas
apontadas acima objetiva tornar eficiente e eficaz a educao. Estando re-
lacionadas e ligadas a questes macro e microeconmicas, que desde a d-
cada de 1990 so analisadas e divulgadas pela McKinsey.
No Brasil, essas temticas vo se efetivando atravs da presena da
consultoria no Palcio do Planalto e nas demais esferas do governo. Recen-
temente, ela realizou trabalhos na rea da educao; por exemplo, atuou
junto Secretaria de Educao de So Paulo com a funo de elaborar o
plano de educao do governo paulista denominado: Compromisso de So
Paulo. O governador Alckmin, frente dessa iniciativa, discute o projeto a
cada dois meses e afirma: Estamos trabalhando com gente apaixonada
pelo tema, que quer dedicar tempo, recursos, que vibra e opina (ALCK-
MIN, 2012 apud ABDALLAH, 2012, p. 51). O projeto utilizou o modelo
desenvolvido de uma escola em Pernambuco, Brasil. Interessa apontar que
o nascedouro desse trabalho foi o convite de Jair Ribeiro4, que atravs da
ONG Parceiros da Educao e a Casa do Saber organizou um ciclo de
palestras com 12 educadores do pas. Esse trabalho, mediado pela consul-
toria McKinsey, resultou num documento no qual so destacadas aes
pontuais de um modelo para mudar o ensino no Brasil (ABDALLAH, 2012).

4
Empresrio da rea financeira (ABDALLAH, 2012).

180
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Para o secretrio de Educao de So Paulo, Herman Woorwald, a


novidade do Compromisso por So Paulo que o projeto aglutinou foras
(ABDALLAH, 2012, p. 51), referindo-se s parcerias pblico-privadas que
sustentam o projeto. Tais parcerias so formadas por um conjunto de enti-
dades e fundaes privadas, essas financiando a empresa de consultoria
McKinsey para que formule a poltica educacional do estado de So Paulo
(FREITAS, 2012). No diferente nos Estados Unidos, onde meia dzia
de fundaes define a agenda educacional do pas (RAVITCH, 2011).
Destacamos que a consultoria utiliza diferentes estratgias de atua-
o. Ela constri uma rede de relaes articulando governos, instituies
do terceiro setor e empresas privadas, envolvendo projetos empresariais e
sociais nos assuntos de gesto, traduzindo todos os problemas nessa di-
menso, sempre propondo que seus resultados possam ser alcanados. Com
esse fim apoia iniciativas muitas vezes individuais ou com foco na socieda-
de civil organizada. Um exemplo desse tipo de insero na rea social a
parceria da consultoria com a Ashoka5, que reconhecida no mercado como
apoiadora do empreendedorismo social. A sociedade oferece capacitao,
ferramentas de gesto, transferncia de planejamento do setor privado para
o setor social, transpondo, como tnhamos assinalado, a viso do merca-
do para as iniciativas sociais.
Certamente, essa rpida apresentao da Ashoka no representa mais
do que uma pincelada da complexidade do seu perfil e do complexo ideol-
gico que esse tipo de organizao comeou a construir. Esse um ente que
circula sutilmente, por vezes invisvel, graas sua caracterstica multiface-
tada e a um discurso bastante racional. Os conceitos que ela emana so,
provavelmente, argumentos que so transferidos e repetidos pelo senso co-
mum, sem termos conscincia de se tratar de um pensamento uniformiza-
dor e conector de interesses definidos com os interesses do capitalismo.
No segmento seguinte, realizamos uma aproximao dos documen-
tos de diagnstico preparados pela consultoria. O nosso interesse aproxi-
mar a sua viso macroeconmica e social do Brasil e fazer relaes com as

5
Em snscrito significa: ausncia de sofrimento (ASHOKA, 2012).

181
BITTENCOURT, J. M. V.; OLIVEIRA, M. de F. A influncia das consultorias internacionais...

ideias que permeiam e se materializam dentro das polticas sociais nesta


ltima dcada.

Os documentos elaborados
pela consultoria McKinsey
Como j destacamos, a consultoria McKinsey elabora documentos
que visam analisar temticas diversas; para esta parte do trabalho foram
escolhidos dois documentos: Cinco prioridades para as polticas pblicas
do Brasil (McKINSEY & COMPANY, 2005), que trata de uma viso macro
sobre o cenrio brasileiro, e o outro documento apresenta um estudo na
rea da educao: Como um sistema escolar de baixo desempenho pode
evoluir para tornar-se bom? E como um sistema de bom desempenho pode
atingir o nvel de excelncia? (McKINSEY & COMPANY, 2007). Os do-
cumentos numa pretensa neutralidade buscam avaliar no plano macro e
microeconmico a realidade brasileira, principalmente em relao busca
de crescimento do Produto Interno Bruto PIB, juntamente com o desen-
volvimento e a melhoria da educao.

O primeiro documento analisado: as cinco prioridades


para as polticas pblicas do Brasil
Este estudo props cinco conjuntos de medidas prioritrias, destina-
das a eliminar as barreiras produtividade, cuja implantao tem como
retorno o crescimento do Produto Interno Bruto, PIB, para um ndice sus-
tentvel de 7 por cento ao ano, colocando o pas num patamar de rpido
desenvolvimento econmico. Para isso, o documento recomenda que o Brasil
necessita combater a grande informalidade que prejudica a concorrncia;
reduzir o consumo exagerado por parte do governo, que tende a manter
elevado o custo de capital; tornar o sistema judicial e outros servios pbli-
cos como a sade e a educao eficientes; e desenvolver uma infraestrutura
adequada. Cabe destacar que a ltima prioridade est vinculada ao com-
prometimento do pas em relao a uma viso de longo prazo para a eco-
nomia e a forma de implementao das medidas indicadas.

182
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

O estudo informa que, ao mapearem as barreiras ao crescimento da


produtividade em oito setores principais da economia brasileira: agricultu-
ra, automotivo, varejo de alimentos, governo, construo civil, bancos de
varejo, siderurgia e telecomunicaes, foi encontrado que as barreiras es-
truturais so responsveis pela distncia econmica entre o Brasil e os Esta-
dos Unidos. Fazendo uma relao comparativa entre pases que no pos-
suem a mesma matriz econmica. Por outro lado, identifica que o Brasil
apresenta uma modesta receita per capita que se reflete na produo de
produtos e servios como baixo valor agregado, que identifica um parque
industrial atrasado em relao aos pases que utilizam a tecnologia de
forma intensa. A segunda barreira o baixo custo da mo de obra, em
relao ao investimento em bens de capital, considerado pelos economistas
da McKinsey como fator determinante da riqueza de uma nao. Levando
em conta que o que se busca maximizar o retorno dos investidores, no
significando que h uma preocupao com o bem-estar dos trabalhadores
ou seus postos de trabalho.
A viso homogeneizada da realidade social e econmica do Brasil
com outros 17 pases, onde a consultoria indicou a criao das mesmas
polticas sociais e econmicas como garantia para o crescimento produtivo,
no avaliam a histria, as estruturas produtivas e laborais, bem como a
prpria territorialidade. Entretanto, para a consultoria, a questo da infor-
malidade o ponto central em relao produtividade dos pases em desen-
volvimento.

Informalidade
Importante constatar que esse trabalho sobre a produtividade brasi-
leira no algo novo. O mesmo fora elaborado oito anos antes, em 1998,
pela prpria McKinsey. Nesse perodo, ela informava que, em vez de traba-
lhadores individuais com caixas de ferramentas, houvesse mais empresas
de construo; em vez de vendedores de rua, existissem lojas de departa-
mentos. O primeiro observado no crescimento ocorrido no perodo de
2004 a 2008, em que a construo civil cresceu a uma taxa mdia de 5,1%
acima da economia nacional. Entretanto, o Produto Interno Bruto, PIB, no
mesmo espao de tempo foi de 4,8% (MIRANDA, 2011).

183
BITTENCOURT, J. M. V.; OLIVEIRA, M. de F. A influncia das consultorias internacionais...

Esse item uma das categorias fundamentais do Programa de Acele-


rao do Crescimento PAC. Alm dos cursos ministrados pelo Ministrio
do Trabalho, a insero do trabalho feminino na rea da construo civil,
reforado nos programas como Cimento e Batom, desenvolvido pelas Se-
cretarias de Polticas para Mulheres e o Ministrio do Trabalho e Emprego,
MTE.
A informalidade no est desconectada das outras prioridades, pois
ela est ligada reduo dos gastos governamentais, bem como est ligada
questo educacional; segundo a consultoria, so alavancas competitivas,
uma vez que incentivam a otimizao dos processos e, consequentemente,
a produtividade. Da mesma forma, segundo a consultoria, a reduo da
informalidade diminuir as distores nos custos relativos ao capital e mo
de obra, incentivando a automao e um maior ganho de participao de
mercado para as empresas mais produtivas. Finalmente, com um menor
nvel de informalidade, h maior atratividade do pas como foco de investi-
mentos.
Estamos diante do que Karl Marx (2004) argumentava que o proces-
so de acumulao capitalista consequentemente a reproduo das rela-
es capitalistas de produo. A sociedade tende a se perpetuar medida
que a produo seja renovada; isso possvel com o reinvestimento do va-
lor realizado no mercado na produo (MARX, 2004). Logo a reduo da
informalidade est centrada na mudana dos processos produtivos e na
mudana tecnolgica, na qual a introduo de novos mtodos de produo
faz parte da existncia do capitalismo. Pois, segundo Marx (2004) a presso
da concorrncia fora os capitalistas a inovar constantemente e desse modo
a ampliar as foras de produo.
Uma dessas ampliaes foi realizada pela Espanha, pas em profun-
da crise econmica, que nos anos 1990 simplificou seu sistema de tributa-
o, introduzindo regulamentaes de mo de obra mais flexveis; alm
disso, criou um rgo para combater a sonegao fiscal, o que resultou em
um aumento de 75% nos impostos arrecadados de pequenas e mdias em-
presas (McKINSEY, 2005). Fato que revela que o cuidado com a informa-
lidade no passa de um discurso para proteger o grande capital em detri-
mento do pequeno. Outro destaque anunciado pela McKinsey foi o caso do
Chile atravs da reforma do setor de servios domsticos, inserindo um

184
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

salrio mnimo para o trabalhador domstico menor do que os demais traba-


lhadores, segundo relatrio da McKinsey6. Nesse caso, a recomendao no
indica uma busca pela equidade dos trabalhadores, porm uma distoro que
a mdio prazo aumenta as distores entre os mais ricos e os mais pobres.

Gasto do governo
O segundo aspecto levantado pela consultoria diz respeito questo
do desequilbrio fiscal. O Brasil, segundo o relatrio, gasta muito mais do
que arrecada. Perfazendo gastos por parte do governo em despesas de con-
sumo, que incluem gastos com seguridade social, sade e aposentadorias e
salrios do setor pblico. Alm disso, h despesas, investimentos e paga-
mentos da dvida pblica. Esse gasto representa mais de 40% do PIB, o que
tende a aumentar, pois as despesas com bem-estar social tm aumentado
nos ltimos anos.
Algumas sugestes emanadas no documento para reduo das des-
pesas governamentais centram-se no aumento da idade mnima para apo-
sentadoria, dissociao do aumento das aposentadorias pelo salrio mni-
mo, reduo das alquotas de impostos e reduo das taxas de juros (McKIN-
SEY, 2005).
A McKinsey destaca que atravs da reduo substancial do consumo
do governo como percentual do PIB possibilitar ao Brasil gerar um ciclo
virtuoso em que uma despesa pblica menor permitiria ao governo reduzir
os impostos e o peso da dvida do setor pblico. A primeira iniciativa gover-
namental poderia auxiliar na diminuio da informalidade, e a segunda
iniciativa ajudaria na reduo das taxas de juros; isso se refletiria no au-
mento de investimentos, fazendo a economia crescer. Consequentemente,
haveria um aumento da receita fiscal, o que permitiria investimentos pbli-
cos em infra-estrutura, incentivando a produtividade de vrios setores eco-
nmicos, gerando mais crescimento econmico e, qui, a reduo maior
da dvida e dos encargos sociais no Brasil (McKINSEY, 2005, grifo nosso).

6
Leia o artigo As Cinco Prioridades para a Economia no Brasil. Disponvel em: <http://
download.mckinseyquarterly.com/BrazilMGI_Portuguese.pdf>.

185
BITTENCOURT, J. M. V.; OLIVEIRA, M. de F. A influncia das consultorias internacionais...

Embora a consultoria oriente para a criao de um ciclo virtuoso


por parte do governo brasileiro na reduo de seus gastos pblicos, inclusi-
ve em alguns momentos o relatrio elogia o desempenho brasileiro, ao
mesmo tempo critica a aplicao dos recursos pblicos nos programas soci-
ais. Entretanto, em sua anlise, em nenhum momento faz aluso a que boa
parte desses gastos composta por avais dados pelo governo brasileiro para
empresas privadas e para o terceiro setor.

Sistema Judicirio
A reforma do judicirio brasileiro de acordo com a McKinsey o
incio de uma mudana mais ampla para a expanso de tais mudanas em
outros servios pblicos prestados pelo Estado, como a sade e a educao.
A consultoria ainda destaca que nossa ineficincia responsvel pelo distan-
ciamento da produtividade estrutural entre nosso pas e os Estados Unidos.
A ineficincia no deve ser combatida com um nmero maior de ju-
zes, pois esses j embolsam boa parte dos recursos governamentais, alm
do grande nmero de funcionrios de apoio que os mesmos utilizam. Para
reduzir e qui acabar com essa ineficincia, a McKinsey (2005) sugere
simplificao da legislao brasileira, racionalizao do uso do judicirio
por parte das instituies pblicas e incluso da colaborao de autorida-
des financeiras e sociais para a criao de normas administrativas, indican-
do quando recorrer aos servios judiciais. Tudo isso em prol da reduo do
nmero de aes no judicirio.
Nesse item, a consultoria faz uma longa argumentao e sugere que
as mudanas a serem implementadas no judicirio serviriam de bom exem-
plo para reformas a serem feitas nas reas da sade, educao e em outros
servios pblicos (McKINSEY, 2005, p. 3).
No entanto, essa simplificao sugerida no leva em conta as profun-
das diferenas entre esses setores. A educao, por exemplo, no goza de
todos os benefcios sociais e salariais do judicirio. De fato, o crescimento
salarial do magistrio e da sade depende do poder executivo; o setor judi-
cirio legisla por conta prpria. Desse modo, a sugesto de replicar para
todo o setor pblico invivel.

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Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Infraestrutura
De acordo com o documento elaborado pela McKinsey sobre as Cin-
co Prioridades para o Brasil (McKINSEY & COMPANY, 2005), os investi-
mentos em infraestrutura decresceram assustadoramente. Isso resultou em
estradas, usinas de energia eltrica, portos e saneamento inadequados. Criou-
se um distanciamento da produo brasileira em relao americana. Para
reduzir tal distanciamento em relao aos pases desenvolvidos, o Brasil
dever investir de US$20 bilhes a US$36 bilhes anuais. O documento
informa que, para custear esse valor, urge a necessidade da criao de par-
cerias pblico-privadas com regulamentaes simplificadas e vantajosas para
ambas as partes (McKINSEY, 2005).
Uma regulamentao clara e justa para parcerias pblico-privadas igual-
mente importante. Em Bogot, capital da Colmbia, essas regras foram fun-
damentais para o sucesso do novo sistema de nibus urbanos, que reduziu o
nmero de acidentes fatais em 90 por cento e a poluio em 43 por cento,
criando ao mesmo tempo 18.000 novos empregos. Para isso, foi desenvolvi-
do um sistema sustentvel no longo prazo, evitando subsdios, delegando ao
setor privado a responsabilidade pelas operaes, gerenciando as receitas
por meio de um fundo administrado pelo Banco Lloyds e limitando as inter-
ferncias do governo (McKINSEY, 2005, p. 78).

As parcerias na realidade estimulam a participao reduzida do Es-


tado, sendo esse o principal parceiro para o alcance das metas do capital
atravs de isenes, de subvenes, de emprstimos, onde o pas capta os
recursos, aumentando a sua dvida, e ao mesmo tempo o principal garan-
tidor, diminuindo os riscos dos parceiros privados, entre outras vantagens.
Para que o Brasil atinja as quatro prioridades acima destacadas, faz-
se necessrio que a quinta prioridade venha ao encontro de outros dois
elementos: o primeiro a garantia do total comprometimento em relao
s metas de longo prazo, sendo assumidas por polticos de diversos parti-
dos, funcionrios pblicos federais, estaduais e municipais e lderes empre-
sariais da iniciativa privada. A McKinsey sugere que, para o alcance das
prioridades, se fazem necessrios trs mandatos presidenciais para garantia
das mudanas a serem realizadas, bem como de contratos, normas e regula-
mentaes acordadas (McKINSEY, 2005). Desse modo, suas sugestes co-
locam em risco a prpria soberania do Estado brasileiro.

187
BITTENCOURT, J. M. V.; OLIVEIRA, M. de F. A influncia das consultorias internacionais...

O segundo elemento diz respeito coordenao e ao monitoramen-


to das implementaes das sugestes colocadas pela consultoria. Elas te-
riam de ser realizadas mediante polticas pblicas pelos ministrios e r-
gos competentes. Sugerem ainda a criao de um rgo de coordenao
central. Segundo a McKinsey (2005), esses responsveis pelo processo
devem ser:
[...] respeitados pelos diversos setores por sua experincia e competncia e
oriundos de partidos polticos diversos e de outros contextos da sociedade.
A unidade poderia responder diretamente ao presidente do Brasil e ser ori-
entada por acadmicos independentes, especialistas internacionais e empre-
srios de destaque. Ela poderia coordenar o trabalho de subunidades especi-
ais, que trabalhariam com as reas selecionadas para reforma uma subuni-
dade de combate informalidade, por exemplo, poderia apoiar os esforos
dos diversos segmentos, ministrios e estados, bem como do legislativo e do
judicirio. Finalmente, ela poderia propor metas, definir como acompanhar
o avano dos trabalhos, monitorar os resultados e fornecer metodologias e
solues a ministrios e rgos responsveis pela implementao de medi-
das especficas (McKINSEY, 2005, p. 70).

Novamente retomada a questo das parcerias pblico-privadas, agora


no iderio de que a iniciativa privada quem administra melhor, mas so-
bretudo quem garantir o sucesso das medidas a serem implantadas, in-
terferindo no desenho da administrao e estrutura do Estado. Levando
em conta que esses rgos supragovernamentais no contribuem nem for-
talecem um sistema democrtico. Pois a aplicao de princpios de negcios,
organizao, administrao, lei e marketing e o bom desenvolvimento de
um sistema de coleta de dados que proporcione informaes necessrias
sobre elaborao, implementao e controle de polticas pblicas no ga-
rantem que essas assegurem o bem-estar social ou que melhorem, magica-
mente, os problemas de desenvolvimento do pas. Apenas verificamos que
a participao desses big bosses na gesto da coisa pblica no reproduzir o
sucesso empresarial por eles alcanado para o mbito do Estado, onde ocorre
uma correlao de foras que no tem relao direta com ganhos de efic-
cia ou eficincia. Ou como Ravitch (2011, p. 26) afirma: o apelo do mer-
cado a ideia de que a libertao do governo a soluo por si s.
Cabe destacar que tais iderios so propagados para a educao, fi-
cando evidenciado no documento: Como um sistema escolar de baixo
desempenho pode evoluir para tornar-se bom? E como um sistema de bom

188
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

desempenho pode atingir o nvel de excelncia?. E este documento que


analisaremos a seguir.

O segundo documento analisado: Como um sistema escolar


de baixo desempenho pode evoluir para tornar-se bom?
E como um sistema de bom desempenho pode atingir
o nvel de excelncia?
Neste documento aparecem claramente alguns dos pressupostos que
orientam o trabalho da consultoria. Escolhemos este estudo que envolve,
em primeiro lugar, o Brasil. Em segundo lugar, ele est plenamente orienta-
do pela filosofia McKinsey para a educao.
A investigao, por eles coordenada, foi realizada em vinte siste-
mas de diferentes partes do mundo. A amostra foi composta por sistemas
educacionais com desempenho positivo, embora no tivessem o mesmo
nvel. A questo da pesquisa era descobrir como cada um dos sistemas
educacionais obteve ganhos significativos, sustentados e generalizados em
termos de resultados dos alunos, medidos por exames internacionais e
nacionais (McKINSEY, 2007, p. 2). O estudo utilizou entrevistas e cons-
truiu uma base de dados que eles apresentam como sendo:
[...] a mais abrangente base de dados de reforma de sistemas escolares ja-
mais reunida no mundo o presente relatrio identifica os elementos de
reforma passveis de reproduo em sistemas educacionais de outras partes
do mundo, em sua transio de desempenho fraco para satisfatrio, e da
para bom e finalmente excelente (MCKINSEY, 2007, p. 3).

Entre os sistemas analisados se encontram alguns nacionais e outros


regionais pelos diferentes continentes; elas foram: Armnia, Aspire (siste-
ma escolar dos Estados Unidos no regime de charter), Boston (Massachu-
setts, EUA), Chile, Cingapura, Coreia do Sul, Eslovnia, Inglaterra, Gana,
Hong Kong, Jordnia, Letnia, Litunia, Long Beach (Califrnia, EUA),
Madhya Pradesh (ndia), Minas Gerais (Brasil), Ontrio (Canad), Pol-
nia, Saxnia (Alemanha) e Western Cape (frica do Sul).
Essa amostra revela que os tipos de organizaes nacionais so colo-
cados no mesmo patamar dos sistemas locais. De modo que todos so vis-
tos como casos isolveis do seu contexto nacional ou regional.

189
BITTENCOURT, J. M. V.; OLIVEIRA, M. de F. A influncia das consultorias internacionais...

A parte mais relevante desse trabalho pode ser resumida nos oito acha-
dos desta pesquisa: o tempo de obter ganhos com as reformas; a nfase no
processo; o aprendizado das experincias; o contexto no determinante;
existem intervenes comuns a fazer; o equilbrio entre autonomia e uni-
formidade da prtica de ensino; as reformas so provocadas por eventos
especficos; e a continuidade da liderana essencial.

O tempo de obter ganhos com as reformas


O primeiro achado refere-se ao tempo necessrio para obter ganhos
com as reformas educacionais. Na viso da consultoria, um sistema pode
obter ganhos significativos, no importando qual seja seu ponto de partida,
referindo-se ao desempenho dos alunos, verificando que em seis anos ou
menos possvel imprimir reformas positivas.
Acreditamos que esse resultado alicera a celebrao de futuros tra-
balhos de consultoria; de algum modo, ter essa medida lhes garante que, ao
serem contratados, eles podero apresentar resultados prticos ao longo do
perodo.

A nfase no processo
As reformas teriam que dar nfase ao processo esse o segundo
achado. Eles sustentam que, quando os resultados obtidos pelos alunos fi-
caram estagnados ou regrediram, verificava-se uma nfase muito reduzida
em processos no debate educacional.
As melhorias no desempenho do sistema baseado na necessidade de:
a) provocar mudanas nas estruturas, estabelecendo novas instituies ou
implementando novos tipos de escola, ou mesmo modificando os anos e n-
veis de escolaridade, ou descentralizar as responsabilidades dentro do siste-
ma; b) provocar mudanas no financiamento na aplicao de recursos com a
alocao de mais pessoal da educao (pagamento de mensalidades, por exem-
plo) nas escolas ou incrementar o financiamento pblico dos sistemas; c)
provocar mudanas nos processos, modificando o currculo e melhorando a
maneira como os professores ensinam e como os diretores lideram.

190
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Avaliamos que esse achado resume dois tipos de raciocnio. Inicial-


mente, qualquer anlise simples do sistema escolar, com olhar de bom sen-
so ou simples conhecimento de administrao, identificaria que esses so
os elementos de melhoria de qualquer desempenho. Finalmente, o achado
abre espao para diversos trabalhos a serem implementados pela mesma
consultoria.

Aprendizado das experincias


No terceiro patamar de achados est o aprendizado atravs de expe-
rincias. Esse se refere anlise que reconhece que os sistemas em transi-
o, o desempenho satisfatrio para o bom, tm como foco o estabeleci-
mento dos alicerces de coleta de dados, organizao, financiamento e ges-
to pedaggica. Enquanto os sistemas de bom desempenho a caminho do
timo buscam estruturar a profisso de professor, de modo a definir os re-
quisitos, as prticas e os planos de carreira com a mesma clareza encontra-
da nas carreiras de medicina e direito.
A melhoria dos sistemas educacionais no avana quando se faz apenas
o que fora sucesso no passado. Os exemplos apontados so as intervenes
realizadas por Madhya Pradesh (ndia), Minas Gerais (Brasil) e Western Cape
(frica do Sul) em sua trajetria do baixo desempenho para o desempenho
satisfatrio, destacando que eles mostram semelhanas surpreendentes.
Pensamos que no cabe dvida; existem sistemas em que h maiores
dificuldades em gerir bem seus sistemas de informao, que valorizam pouco
seus profissionais, e principalmente sistemas que no valorizam o conheci-
mento acumulado historicamente. Ou seja, que esto sempre iniciando, re-
formando e reorganizando, no podem ter um desempenho positivo de lon-
go prazo. De fato, o conhecimento acumulado nas cincias sociais, particu-
larmente na educao, nos orienta para que se aposte em polticas de Estado
de longo prazo em detrimento de polticas de governo de curto prazo.

O contexto no determinante
O quarto resultado encontrado refere-se ao contexto. Para os consul-
tores, esse elemento no determinante. Para eles, todos os sistemas que

191
BITTENCOURT, J. M. V.; OLIVEIRA, M. de F. A influncia das consultorias internacionais...

apresentam melhorias implementaram conjuntos semelhantes de interven-


es para avanar de um determinado nvel para o nvel seguinte, indepen-
dentemente da cultura, geografia, poltica ou histria. O contexto do siste-
ma pode no determinar o que precisa ser feito, mas determina, isto sim,
como deve ser feito (McKINSEY, 2007, p. 3). Embora cada etapa de de-
sempenho esteja relacionada a um conjunto comum de intervenes, verifi-
caram substancial variao na maneira como o sistema implementa tais
intervenes em termos de sua sequncia e de tempo necessrio.
Ponderamos que esse sem dvida o achado que vai contra o iderio
de heterogeneizao e de respeito s diferenas tnico-culturais. No levar
em conta os aspectos contextuais nega a grande parte da riqueza que a
prpria humanidade tem percebido nas suas diferenas entre os diversos
sistemas.

Existem intervenes comuns a fazer


Eles verificaram, no quinto ponto, que existem intervenes comuns
a fazer. A recomendao resumida em seis tipos de intervenes, que
ocorreram igualmente em todos os estgios de desempenho dos sistemas.
Aparecem de forma clara: a capacitao dos professores (em termos de
habilidades de ensino) e de gesto dos diretores; a avaliao dos alunos; o
aperfeioamento dos sistemas de dados; a facilitao das melhorias medi-
ante a introduo de documentos de poltica e leis sobre educao; a revi-
so de normas e currculos; e a garantia de uma estrutura adequada de
recompensa e remunerao para professores e diretores. Para ns, esse
mais um dos conjuntos de recomendaes que no superam o senso co-
mum ou o bom senso na gesto escolar na atualidade.

O equilbrio entre autonomia e


uniformidade da prtica de ensino
O sexto achado refere-se ao equilbrio entre autonomia e uniformi-
dade da prtica de ensino. Afirmam que os sistemas de desempenho consi-
derados fracos e/ou satisfatrios avanam por meio de um centro que

192
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

intensifica e determina a prtica de ensino das escolas e professores, porm


essa abordagem no funciona para sistemas que j se encontram no pata-
mar de desempenho bom ou um nvel acima. Nesses sistemas, ao contr-
rio, observaram que o avano decorre do aumento das responsabilidades e
flexibilidades proporcionadas pelos gestores centrais para que escolas e pro-
fessores modelem a prtica de ensino. Verificou-se que, para um tero dos
sistemas educacionais, que avanam de bom para timo, tanto como para
pouco menos de dois teros dos que esto na jornada de timo para excelen-
te, houve um movimento de descentralizao nas funes pedaggicas, de-
legando-as para o escalo mdio (por exemplo, distritos) ou para as escolas.
Do nosso ponto de vista, esse item parece que o mais importante
achado dentro da questo pedaggica. De fato, esse estudo demonstra que
sistemas de baixo rendimento requerem tutela na equalizao do desempe-
nho dos alunos. Obviamente, essa atitude provoca um sufoco em sistemas
mais organizados, j que a interferncia e a regulao estremadas geram a
perda de autonomia, que provoca atitudes negativas, baseadas na frustra-
o e no tolhimento da criatividade.

As reformas so provocadas por eventos especficos


O stimo achado de pesquisa verificou que as reformas so provoca-
das por eventos especficos. Esses episdios foram agrupados por circuns-
tncias comuns, que foram responsveis por gerar as condies, quais se-
jam: o impacto da crise socioeconmica nos sistemas; um relatrio crtico,
de grande repercusso, sobre o desempenho do sistema; e uma mudana de
liderana. Esse ltimo evento traz benefcios aos lderes que iniciam as re-
formas. Parece-nos que a grande utilidade desse achado que ele identifica
os melhores momentos para as atividades de consultoria.

A continuidade da liderana essencial


O oitavo achado constata que a continuidade das lideranas imple-
mentadoras das reformas garantem que as mudanas se efetivem. Por esse
argumento, as lideranas no so fundamentais apenas para desencadear a

193
BITTENCOURT, J. M. V.; OLIVEIRA, M. de F. A influncia das consultorias internacionais...

reforma, mas tambm para sustent-las. Dois aspectos destacam-se nos l-


deres de sistemas educacionais com melhorias: a longevidade e o cuidado
com a formao da gerao seguinte de lderes. Esse aspecto garante a con-
tinuidade em longo prazo dos objetivos de reforma. Supomos que nada
mais verdadeiro do que reconhecer que a permanncia de lideranas fren-
te de sistemas garante a implementao e o realinhamento de aes e pol-
ticas educacionais.
O resumo executivo na verso em portugus do relatrio dessa pes-
quisa finaliza afirmando:
O desafio fundamental a ser vencido pelos lderes dos sistemas de ensino
como conduzir o sistema rumo a melhores resultados dos alunos. Essa jor-
nada ainda mais complexa porque os pontos de partida so diferentes, os
contextos variam e os lderes se defrontam com mltiplas escolhas e combi-
naes de aes a tomar ao longo do caminho um passo inadequado pode
inadvertidamente lev-los a ingressar em um curso no desejado. certo
que no existe um percurso nico para melhorar o desempenho dos siste-
mas escolares; contudo, a experincia dos vinte sistemas em melhoria que
analisamos mostra que a natureza do caminho trilhado por eles tm fortes
aspectos comuns. O presente relatrio descreve os aspectos dessa trajetria
que so universais, aqueles que so especficos ao contexto, e a interao
entre ambos. Esperamos que essas experincias possam trazer benefcios
para sistemas escolares do mundo todo, cada qual em seu percurso prprio
rumo melhoria (McKINSEY, 2007, p. 4).

Interpretamos que esse perodo revela a grande contradio que re-


presenta esse trabalho, primeiro por ele no se reconhecer como descritivo
e sim propositivo. Reconhece que h grandes diferenas contextuais, ao
mesmo tempo como sustenta que seus achados so passiveis de replicar
para o mundo todo.

Consideraes finais
Diante dos documentos analisados, podemos verificar que essa con-
sultoria, como qualquer outra, sutilmente preserva seu espao de trabalho e
de abrangncia. No entanto, os achados da consultoria no so novidades.
De fato, os governos, se bem intencionados e com estrutura institucional,
conseguem elaborar suas polticas e aes no espectro apontado na pesqui-
sa. A questo que fica visvel a forma como eles vendem as ideias, algu-

194
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

mas vezes consagradas, como inditas e legtimas, mas construdas fora do


espectro democrtico esperado.
Os trabalhos realizados no possuem neutralidade como querem fa-
zer parecer; o servio oferecido aos governos amarra de maneira sutil o
fornecimento de solues para as empresas da sua carteira; na realidade,
eles trabalham fazendo as costuras, contatos, ou seja, eles fazem o meio de
campo.
O foco da educao baseada na performtica e na avaliao de de-
sempenho dos alunos afasta as polticas do verdadeiro objetivo da educa-
o, qual seja, formar cidados capazes de adquirir e produzir conhecimen-
to que garanta a sua cidadania. De acordo com Ravitch (2011, p. 252), as
nossas escolas no iro melhorar se ns continuarmos a focar apenas na
leitura e na matemtica [...] no produziro egressos que estejam prontos
para a universidade e o mercado de trabalho moderno. O sistema escolar
que os defensores do capital esto a louvar, atualmente, no reproduz em
curto prazo e muito menos a longo prazo uma educao compreensiva de
aspectos como as artes, nem equipa os alunos para tomar decises basea-
das em conhecimento, refletido de debate e razo. Muito menos esto a
preparar os estudantes para responsabilidades de cidadania em uma demo-
cracia (RAVITCH, 2011). O objetivo da educao educar as crianas
para que elas se tornem pessoas responsveis com mentes bem desenvolvi-
das e um bom carter (RAVITCH, 2011, p. 254). Portanto as consultorias,
antes de replicar suas sugestes e ideias aos quatro ventos, deveriam redefi-
nir o que entendem por aprendizagem.
Desse modo, importante diferenciar qual o conceito defendido para
a educao, para a funo da escola em cada sociedade. O conhecimento
acumulado nessa rea mostra-nos que os fenmenos sociais possuem parti-
cularidades, caractersticas, propriedades locais que sofrem influncias ex-
ternas, mas que se alteram de forma particular em cada contexto histrico
e cultural em cada regio e estado.
Com este trabalho tentamos de forma sucinta alertar para esse movi-
mento silencioso das consultorias como meio para adaptar o capitalismo
vigente ao trabalho dos governos na elaborao de polticas pblicas. Nesse
sentido, Peroni (2012, p. 6) alerta para o avano da to batalhada demo-

195
BITTENCOURT, J. M. V.; OLIVEIRA, M. de F. A influncia das consultorias internacionais...

cracia, ao mesmo tempo em que se verifica o esvaziamento das polticas


sociais, ao verificarmos que os governantes ficam influenciados pelas reco-
mendaes dessas consultorias que possuem legitimidade controversa e
ambgua.

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197
Relao pblico-privada no
Programa de Desenvolvimento da Educao:
uma anlise do plano de aes articuladas

Alexandre Jos Rossi


Liane Maria Bernardi
Lucia Hugo Uczak

Introduo
Este artigo parte de uma pesquisa realizada pelo grupo de pesquisa-
dores vinculados ao Programa de Ps Graduao em Educao da Univer-
sidade Federal do Rio Grande do Sul, que trata das Parcerias entre siste-
mas pblicos e instituies do terceiro setor no Brasil, Argentina, Portugal
e Inglaterra: implicaes para a democratizao da educao, coordena-
do pela professora Vera Maria Vidal Peroni.
Abordaremos a poltica educacional implementada pelo governo de
Luiz Incio Lula da Silva e mantida por Dilma Rousseff a partir do Plano
de Metas Compromisso Todos pela Educao e da implantao do Progra-
ma de Desenvolvimento da Educao (PDE). O programa materializou-se,
entre outras formas, no instrumento chamado PAR Plano de Aes Arti-
culadas, que, partindo de um diagnstico da realidade educacional local,
apresentou aes e subaes de assistncia tcnica e financeira aos munic-
pios e estados com baixo ndice de Desenvolvimento da Educao IDEB.
A questo norteadora do texto indaga como o setor privado adentra
e influencia o setor pblico e quais as implicaes para a democratizao
da educao. A base material da pesquisa traz os dados coletados nos docu-
mentos disponibilizados pelo MEC: Decreto n 6.094/07, Guia de Aes
2011-2014, Guia de Tecnologias Educacionais e os prprios instrumentos
de elaborao do diagnstico e do planejamento disponibilizados atravs
do Sistema Integrado de Monitoramento Execuo e Controle (SIMEC).

198
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

A sustentao terica do estudo est nos argumentos de Ellen Wood (2003),


Carlos Montao (2005), Nal Farenzena (2012), Vera Peroni (2011) e Chris-
tian Laval (2004).
Esse plano j est em sua segunda edio, sendo que a primeira ocor-
reu de 2007 a 2011 e a segunda de 2011 at 2014. Envolvendo a sociedade
civil nesse processo de elaborao do diagnstico, da escolha das aes a
partir de defasagens ou dificuldades apresentadas e do acompanhamento
da execuo do programa, o governo props autonomia para a escolha de
aes e a possibilidade de todos os municpios aderirem ao programa, rom-
pendo com prticas clientelistas e publicizando os critrios de atendimento
de assistncia. Ao mesmo tempo, props uma srie de aes em que apre-
senta parcerias privadas como alternativa para equacionar problemas apre-
sentados. Destacaremos essas parcerias dentro do PAR, analisando as con-
tradies apresentadas pela poltica.
O artigo est organizado em trs sees: (i) Plano de Desenvolvimen-
to da Educao, em que apresentamos o Plano de Metas Compromisso
Todos pela Educao, mostrando como se constituiu a poltica do PDE; (ii)
Plano de Aes Articuladas, em que evidenciamos a materializao do PDE
na educao bsica atravs do PAR e destacamos o diagnstico e a elabora-
o do plano onde demonstramos a relao pblico-privada proposta pelo
mesmo; (iii) Guia de Tecnologias Educacionais, que uma das aes pro-
postas pelo PAR, que exemplifica como se realizam as parcerias, destacan-
do as possibilidades de parcerias pr-qualificadas pelo MEC. Por fim, faze-
mos algumas consideraes preliminares sobre a poltica do PDE/PAR.

1. Plano de Desenvolvimento da Educao PDE


O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao uma polti-
ca pblica que integra o Plano de Desenvolvimento da Educao PDE.
Como o prprio nome j diz, um plano que prev o desenvolvimento da
educao no Brasil com o objetivo de investir na educao bsica atravs de
projetos que envolvam toda a comunidade escolar por meio de iniciativas
que garantam o sucesso e a permanncia com qualidade do aluno na escola.
O Compromisso Todos pela Educao apresenta propostas alinha-
das com as reformas educacionais implementadas em vrios pases euro-

199
ROSSI, A. J. et al. Relao pblico-privada no Programa de Desenvolvimento da Educao

peus e latino-americanos a partir da dcada de 1990, cujo objetivo central


referia a melhoria da qualidade da educao, o que inclui ampliao de
jornada escolar, universalizao do atendimento, propostas de avaliao
em larga escala, incentivos realizao de parcerias externas, buscando
apoio s atividades educacionais, investimento em formao inicial e conti-
nuada e valorizao dos profissionais da educao, entre outras questes
(BARO, 2009).
O Plano de Desenvolvimento da Educao foi criado e lanado em
2007 pelo Ministrio da Educao (MEC). Tal plano segue as recomenda-
es contidas no Decreto n 6.094/07, que tem como objetivo a melhoria
da qualidade da educao bsica no Brasil. O decreto constitudo de 28
diretrizes, as quais englobam aspectos relacionados ao acesso e perma-
nncia dos alunos na escola; tambm trata da organizao do trabalho pe-
daggico, bem como sobre a formao e a carreira dos profissionais da
educao, a gesto da escola e das redes de ensino, a valorizao dos profis-
sionais da educao, entre outras questes. O Plano de Metas trata-se de
uma poltica intergovernamental que foi proposta pelo governo federal e,
de acordo com Farenzena (2012, p. 11), conta com sua interveno na
promoo e na implementao das aes e envolve, igualmente, com as
mesmas funes, as redes estaduais e municipais de ensino, mediante a ade-
so dos perspectivos poderes executivos.
Entre as 28 diretrizes, destacamos as diretrizes XXVII e XXVIII, pois
nos chama a ateno a questo de sugerir parcerias pblico-privadas.
XXVII - firmar parcerias externas comunidade escolar, visando a melho-
ria da infraestrutura da escola ou a promoo de projetos socioculturais e
aes educativas;
XXVIII - organizar um comit local do compromisso, com representantes
das associaes de empresrios, trabalhadores, sociedade civil, Ministrio
Pblico, Conselho Tutelar e dirigentes do sistema educacional pblico, en-
carregado da mobilizao da sociedade e do acompanhamento das metas
de evoluo do IDEB (BRASIL, Decreto N 6.094, de 24 de abril de 2007).

Como podemos perceber, entre as 28 diretrizes do Decreto n 6.094/


07, duas delas pressupem que os entes federados, ao aderir ao PDE, de-
vem firmar parcerias com entidades externas escola. Na diretriz XXVII
coloca como meta que os entes federados firmem parcerias externas co-
munidade escolar, com vistas melhoria da infraestrutura da escola e

200
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

promoo de projetos socioculturais. Aqui observamos uma prerrogativa


de desobrigao do papel do Estado com o provimento e a manuteno da
educao, repassando o que de sua responsabilidade s escolas.
Na diretriz XXVIII, o que nos chama a ateno o fato de que o
comit local1 deve ser composto, entre outros, por representantes das asso-
ciaes de empresrios. Entendemos que essa sugesto proposta pelo de-
creto sugere que se envolvam entidades com uma lgica de mercado dentro
da escola pblica, influenciando a elaborao e acompanhamento de pol-
ticas educacionais. Tambm sugere parceria com a sociedade civil, sem no-
mear o que ou quem .
Segundo Camini (2008), as informaes veiculadas atravs do site do
MEC e nas entrevistas concedidas aos veculos de comunicao na data de
lanamento do programa definiam o PDE como uma proposta de aliana
de organizaes sociais, gestores pblicos, secretarias da educao e repre-
sentantes da sociedade civil e da iniciativa privada com o fim de garantir
Educao Bsica de qualidade para os brasileiros (HADDAD apud CA-
MINI, 2008, p. 86).
Percebemos que, na fala do ento ministro da Educao, sociedade
civil e iniciativa privada, esto postas como realidades distintas, quando
essencialmente no o so; conforme explicitado por Montao (2005), a
realidade no se divide em primeiro, segundo e terceiro setores, para
alm do campo das ideias (MONTAO, 2005, p. 181). No movimento do
real, as linhas que dividem esses setores so tnues, de modo que esses so
conceitos em disputa e, portanto, sero utilizados de acordo com os interes-
ses daqueles que os manuseiam. Para o autor em questo, o termo terceiro
setor carente de rigor terico (Ibidem) e traduz-se em um conceito de-
sarticulador do social, pois ele pressupe a existncia de um primeiro e de
um segundo setores na esfera social.
Amparados na discusso terica de Montao sobre o terceiro setor,
parece-nos que para o Estado organizaes sem fins lucrativos e no gover-
namentais (ONGs), movimentos sociais, organizaes e associaes comu-

1
Ver seo ii.

201
ROSSI, A. J. et al. Relao pblico-privada no Programa de Desenvolvimento da Educao

nitrias, instituies de caridade de cunho religioso ou de atividades filan-


trpicas, fundaes/associaes empresariais, todas essas instituies cons-
tituem o chamado terceiro setor, ou seja, tudo aquilo que estaria fora do
primeiro setor (Estado) e do segundo (mercado). Essa gama de instituies
e organizaes estariam localizados na sociedade civil (MONTAO, 2005,
p. 182).
De acordo com Rossi (2010), medida que o terceiro setor identifi-
cado pelo princpio da diferena, ou seja, aquilo que no nem primeiro
nem segundo setor sucumbiria ao arcabouo do terceiro setor e colocaria
em p de igualdade movimentos sociais antagnicos. Nesse sentido, fun-
damental, ao discutirmos sociedade civil, no perdermos de vista o atraves-
samento da perspectiva de classe; seno corremos o risco de homogeneiz-
la do ponto de vista das lutas sociais.
Aqui dialogamos com Ellen Wood (2003), a qual afirma que socieda-
de civil se tornou uma expresso mgica e adaptvel a qualquer situao,
melhor dizendo, a situao que interessa queles que esto no poder, usado
para identificar uma arena fora do Estado (WOOD, 2003, p. 208) e se
tornando um conceito to amplo capaz de abranger todas as instituies e
relaes da economia capitalista, do sindicato prpria empresa capitalis-
ta, ou seja, coloca a sociedade burguesa como a sociedade civil. De certo
modo, trata-se da privatizao do poder pblico que criou o mundo histo-
ricamente novo da sociedade civil (Idem, p. 127), esvaziando assim a de-
mocracia como luta.
O PDE foi pensado com o propsito de agrupar todas as aes e
projetos no mbito da educao que j vinham sendo desenvolvidos atravs
das secretarias do MEC, como, por exemplo, Secretaria de Educao Con-
tinuada, Alfabetizao e Diversidade, Secretaria de Educao Bsica, Se-
cretaria de Educao Profissional e Tecnolgica, bem como agrupar aes
e projetos desenvolvidos no mbito da educao por outros ministrios.
Nas palavras do ex-ministro Fernando Haddad, o PDE tambm pode ser
entendido como plano executivo, como conjunto de programas que visam
dar consequncia s metas quantitativas estabelecidas no Plano Nacional
de Educao (BRASIL, MEC, Plano de Desenvolvimento da Educao,
2007, p. 07).

202
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Lucia Camini (2008) tambm relata em seu trabalho que o PDE se


apresenta como um enorme guarda-chuva para um conjunto de aes pre-
existentes no Ministrio da Educao e algumas aes novas ou remode-
ladas (ARAUJO apud CAMINI, 2008, p. 58). E ainda destaca algum
aspecto da fala do secretrio executivo do MEC, Jos Henrique Pain, o
qual define o PDE como um conjunto de aes estratgicas que tem
como objetivo melhorar a qualidade da educao (PAIN apud CAMINI,
2008, p. 59).
No mbito do Plano de Metas, estados e municpios foram convo-
cados pelo ento ministro da Educao a aderir ao Compromisso Plano
de Metas Compromisso Todos Pela Educao. A adeso habilitou os mu-
nicpios e estados a elaborar o Plano de Aes Articuladas (PAR). O Plano
de Desenvolvimento da Educao materializado atravs do PAR. Tal pla-
no possui em certa medida uma proposta que visa garantir a qualidade da
educao quando anuncia que pretende acabar com as desigualdades
socioeducacionais construdas historicamente no Brasil, propondo a assis-
tncia tcnico-financeira a todos os entes federados que aderiram ao plano.
Em 2007, os municpios e todos os estados estavam habilitados a ela-
borar o PAR. Deu-se ento incio ao processo de implementao da polti-
ca, que apresentaremos na sequncia.

2. Plano de Aes Articuladas PAR


O Plano de Desenvolvimento da Educao condicionou a assistncia
tcnica e financeira do Ministrio da Educao assinatura, pelos estados
e municpios, do plano de metas Compromisso Todos pela Educao. Depois
da adeso ao Compromisso, os municpios deveriam elaborar o Plano de
Aes Articuladas, um instrumento para os estados e municpios se conec-
tarem aos programas federais. Quase a totalidade dos 5.563 municpios e
todos os 26 estados e Distrito Federal aderiram ao Compromisso, portanto
poderiam elaborar o PAR.
Antes de explicitarmos o processo do PAR, faz-se necessrio retomar
os conceitos de assistncia tcnica e financeira j mencionados. Segundo
Nal Farenzena (2012), preciso considerar a autonomia dos sistemas de
ensino e o que significa dar assistncia s redes escolares:

203
ROSSI, A. J. et al. Relao pblico-privada no Programa de Desenvolvimento da Educao

[...] o carter de amparo, apoio, suporte, ajuda ou auxlio parece ser o que
mais se adqua atribuio da Unio de assistir tcnica e financeiramente
aos estados, Distrito Federal e aos municpios. O apoio e o auxlio quer
dizer, a assistncia so posicionados como o modo concreto, o instrumen-
to que viabiliza o exerccio das funes redistributiva e supletiva da Unio,
de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro
mnimo de qualidade do ensino. J o termo tcnica, que adjetiva a assistn-
cia, encaminha para a compreenso de que os apoios ou suportes so estea-
dos num conhecimento especializado o qual tem uma base referencial tc-
nico cientfica e visam atingir determinado resultado (FARENZENA, 2012,
p. 14).

Desse modo, a assistncia passa a ser um apoio capaz de suplemen-


tar as capacidades dos estados e municpios, oferecendo recursos tcnicos e
financeiros com efeito redistributivo (Ibidem). Para o PAR, tudo o que no
seja transferncia de recursos considerado assistncia tcnica e compreen-
de, entre outros, a oferta de assessorias, cursos, avaliaes, estudos. As parce-
rias vo se dar no mbito da assistncia tcnica, no financeira. Porm,
mesmo no havendo repasses diretos de recursos para estados e municpios,
a assistncia tcnica pressupe custos que so sustentados atravs de recur-
sos pblicos federais.
O PAR o planejamento multidimensional da poltica de educao
que cada rede pblica de educao deve fazer para um perodo de quatro
anos 2007 a 2011 , e recentemente foi elaborado um novo plano que vai
de 2011 a 2014.
O roteiro oferecido pelo MEC para ajudar na elaborao do PAR
constitudo de trs etapas: o diagnstico da realidade da educao e a ela-
borao do plano so as primeiras etapas e esto na esfera do municpio
ou estado. A terceira etapa a anlise tcnica, feita pela Secretaria de
Educao Bsica do Ministrio da Educao e pelo Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao (FNDE). Depois da anlise tcnica, o
FNDE emite um termo de cooperao com as aes de responsabilidade
de execuo dos entes federados e do MEC, no qual constam os progra-
mas aprovados e classificados segundo a prioridade municipal. O termo
de cooperao detalha a assistncia tcnica do MEC que pode ser por
um perodo de at quatro anos do PAR, no constando nesse termo as
aes de assistncia financeira, pois essas so assinadas e detalhadas em
outro acordo especfico.

204
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Na etapa de diagnstico e elaborao do PAR, os municpios chama-


dos prioritrios2 contaram com a assessoria de tcnicos do MEC e de uni-
versidades pblicas conveniadas com o Ministrio e tambm de ONGs e
tcnicos da UNESCO para a discusso e elaborao do plano no processo
de implementao da poltica. Depois de elaborado o plano, ele deveria ser
enviado ao MEC, onde passou por uma anlise tcnica, feita por consulto-
res, e o plano poderia sofrer alteraes e adequaes nas aes cuja respon-
sabilidade de execuo fosse do MEC.
No mbito dos estados e municpios, o PAR coordenado pela secre-
taria municipal e estadual de educao, devendo ser elaborado com a parti-
cipao de gestores, de professores e da comunidade educacional local, or-
ganizaes governamentais e no governamentais. Assim ficava determi-
nada a existncia de uma Equipe Local com membros da prpria secreta-
ria, do sistema de educao e convidados para elaborar, implementar e
monitorar a execuo do PAR. Essa pluralidade deveria garantir a partici-
pao dos diversos segmentos para a elaborao do diagnstico da realida-
de do municpio e a lisura do processo. Aps o plano ser aprovado pelo
MEC, iniciava a sua execuo, e um novo grupo deveria ser nomeado atra-
vs de ato legal, publicado no Dirio Oficial do Municpio para ser o Comi-
t Local Compromisso Todos pela Educao, encarregado de mobilizar a
sociedade e acompanhar as metas de evoluo do IDEB. Na prtica, mui-
tas Equipes Locais tornaram-se Comits Locais de Acompanhamento e
Avaliao do Plano de Aes Articuladas em cada municpio3.
Destacamos que a constituio das Equipes e dos Comits Locais se
configuram num instrumento de controle social e do exerccio da democra-
cia, pois a diretriz 28 do Plano de Metas sugere que sejam considerados
em sua composio os representantes da sociedade civil associao de
empresrios e trabalhadores , Ministrio Pblico, Conselho Tutelar, C-

2
Para o MEC, municpios prioritrios so os que apresentaram o pior desempenho na avaliao
do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) nos anos de 2005 e 2007 e que,
portanto, seriam prioritariamente atendidos pelo Programa PAR. Na prtica, porm, todos os
municpios brasileiros puderam aderir ao Compromisso e ter acesso ao PAR.
3
Essa afirmao oriunda de dois membros do grupo dessa pesquisa terem trabalhado como
assessores tcnicos do PAR em diversos municpios, acompanhando sua implantao e moni-
toramento.

205
ROSSI, A. J. et al. Relao pblico-privada no Programa de Desenvolvimento da Educao

mara Legislativa e dirigentes do sistema pblico, ou seja, entidades ou


cidados que tm compromisso com a construo da educao (BRA-
SIL/MEC, 2013). Por outro lado, essa identificao realizada pelo prefei-
to ou governador, que nomeia o comit atravs de portaria e que pode man-
ter praticas clientelistas de convocar seus apoiadores, restringindo a atua-
o desses no controle e ou crticas execuo do plano. Isso, no entanto,
no desmerece a criao de um rgo fiscalizador e de acompanhamento
social que poderia ter critrios mais claros de composio e eleio por
seus pares de alguns membros, especialmente os ligados aos setores pbli-
cos e associaes.
O PAR pode ser considerado tambm um instrumento de diagnsti-
co que os estados, municpios e Distrito Federal fazem dos seus sistemas de
ensino. Esse diagnstico da situao educacional que vem sendo realizado
nos municpios brasileiros est estruturado em quatro grandes dimenses4:
gesto educacional, formao de professores e dos profissionais de servio
de apoio escolar, prticas pedaggicas e avaliao, infraestrutura fsica e
recursos pedaggicos.
Para auxiliar os municpios e estados na elaborao dos seus planos,
o MEC disponibilizou um Guia Prtico de Aes5 com o objetivo de orien-
tar a definio das aes que faro parte do PAR, o qual se encontra estru-
turado a partir das quatro dimenses acima citadas.
No PAR 2007-2011, cada dimenso composta por reas6 de atua-
o, e cada rea apresenta uma srie de indicadores especficos que repre-
sentam algum aspecto ou caracterstica da realidade a ser avaliada e expres-
sam algum aspecto da realidade a ser observada, medida, qualificada e ana-
lisada. Os indicadores so quantificveis e esto distribudos da seguinte
forma: dimenso 01 05 reas e 20 indicadores, dimenso 02 05 reas e

4
So agrupamentos de grandes traos ou caractersticas referentes aos aspectos de uma institui-
o ou de um sistema sobre os quais se emite juzo de valor e que, em seu conjunto, expressam
a totalidade da realidade local (BRASIL/MEC, Instrumento de Campo, 2007, p. 12).
5
O Guia Prtico de Aes, assim como a poltica, vem sofrendo transformaes desde o incio
da implementao do PAR.
6
Conjunto de caractersticas comuns usadas para agrupar, com coerncia lgica, os indicadores.
Entretanto, no so objetos de avaliao e pontuao (BRASIL/MEC, 2007).

206
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

10 indicadores, dimenso 03 02 reas e 08 indicadores e dimenso 04 03


reas e 14 indicadores, totalizando 52 indicadores7 (BRASIL, MEC, Ins-
trumento de Campo, 2007).
No PAR 2011-2014 so mantidas as 4 dimenses assim distribudas:
dimenso 01 05 reas e 28 indicadores, dimenso 02 05 reas e 17 indi-
cadores, dimenso 03 03 reas e 15 indicadores e dimenso 04 04 reas
e 22 indicadores, totalizando 72 indicadores8 (BRASIL, MEC, 2011).

Quadro 1 - Dimenses do diagnstico do PAR

Dimenses PAR 2007/2011 PAR 2011/2014


rea Indicador rea Indicador
Gesto Educacional 5 20 5 28
Formao Professores e profissionais de apoio 5 10 5 17
Prticas pedaggicas e avaliao 2 8 3 15
Infraestrutura fsica e recursos pedaggicos 3 14 4 22
Total 15 52 17 72

Quadro elaborado a partir dos dados do site do SIMEC.

Esses indicadores sero pontuados segundo critrios9 cuja descrio


corresponde a quatro nveis e foram construdos a partir das diretrizes esta-
belecidas no Decreto 6.094/2007. O municpio ou estado, no momento de
realizar o seu diagnstico da situao educacional, ter que pontuar os in-
dicadores propostos nos instrumentos de campo. Esses critrios de pontua-
o valem para as quatro dimenses acima explicitadas nas duas edies
do PAR. Essa pontuao corresponde a quatro nveis, sendo:
Critrio de pontuao 4 a descrio aponta para uma situao positiva,
ou seja, para aquele indicador no sero necessrias aes imediatas;

7
Para maiores detalhamentos referente s reas e indicadores, ver Guia Prtico de Aes do
MEC de 2007.
8
Para maiores detalhamentos referente s reas e indicadores, ver Guia Prtico de Aes do
MEC de 2011.
9
Critrios so os padres que servem de base para comparao, julgamento ou apreciao de
um indicador (CAMINI, 2008, p. 116 ).

207
ROSSI, A. J. et al. Relao pblico-privada no Programa de Desenvolvimento da Educao

Critrio de pontuao 3 a descrio aponta para uma situao satisfat-


ria, com mais aspectos positivos que negativos, ou seja, o municpio desen-
volve, parcialmente, aes que favorecem o desempenho do indicador;
Critrio de pontuao 2 a descrio aponta para uma satisfao insufi-
ciente, com mais aspectos negativos do que positivos. Sero necessrias aes
imediatas que podero contar com o apoio tcnico ou financeiro do MEC;
Critrio para a pontuao 1 a descrio aponta para uma situao crti-
ca, de forma que no existem aspectos positivos, apenas negativos ou inexis-
tentes. Sero necessrias aes imediatas que podero contar com apoio
tcnico e/ou financeiro do MEC (BRASIL/MEC, Instrumento de Campo,
MEC, 2007)

Como podemos observar, os itens pontuados pelo municpio com os


nmeros 1 (um) e 2 (dois) representam suas maiores prioridades, e para
cada um deles o MEC apresenta uma ao para ser cadastrada, que, por
sua vez, se desdobra em um conjunto de subaes que podero auxiliar os
municpios a melhorar a situao do indicador. As pontuaes 03 e 04 indi-
cam que a descrio positiva ou satisfatria; nesse caso, no era disponibi-
lizada nenhuma ao. Na verso do PAR 2011-2014, possvel cadastrar
aes independentes do critrio de pontuao.
Vamos nos deter na verso atual do PAR para destacar a possibilida-
de de parcerias pblico-privadas no diagnstico e nas estratgias de aes.
Ao observarmos a Dimenso 1 Gesto Educacional , identificamos a
presena de parceria externa para a realizao de atividades complementa-
res aos alunos, j no diagnstico:
Indicador 2: Existncia de parcerias externas para realizao de atividades
complementares que visem formao integral dos alunos.
(1) Quando no existem acordos com parceiros externos (ONGs, institutos,
fundaes, etc.) para o desenvolvimento de atividades complementares, nem
planejamento da secretaria municipal de educao para fazer parcerias.
(2) Quando existem acordos, por parte de algumas escolas e/ou da secreta-
ria municipal de educao, com parceiros externos (ONGs, institutos, fun-
daes, etc.) para o desenvolvimento de atividades complementares, que vi-
sem formao integral dos alunos. No h iniciativa da secretaria e das
demais escolas para ampliar o atendimento.
(3) Quando existem, por parte de algumas escolas, acordos com parceiros
externos (ONGs, institutos, fundaes, etc.) para o desenvolvimento de ati-
vidades complementares s realizadas nas escolas que visem formao
integral dos alunos. Esses acordos so de conhecimento da secretaria muni-
cipal de educao, que apoia e busca formas de expandir o atendimento s
demais escolas da rede.

208
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

(4) Quando existem, por parte da secretaria municipal de educao e de


todas as escolas, acordos com parceiros externos (ONGs, institutos, funda-
es, etc.) para o desenvolvimento de atividades complementares s realiza-
das nas escolas, visando formao integral dos alunos (BRASIL, MEC.
Instrumento de Campo PAR, 2011-2014) (grifo nosso).

Na questo de diagnstico destacada acima, pressupe-se que os es-


tados e municpios possam ter parcerias externas para a realizao de ativi-
dades complementares que visem formao integral dos alunos ou, caso
no as tenha, abre a possibilidade de uma ao que sugere a realizao
dessas parcerias, conforme podemos ver na citao abaixo:
Ao: 1.5.2.3 - Implementar parcerias externas (outras secretarias e r-
gos governamentais, ONGs, fundaes) para a realizao de atividades
nas escolas nos finais de semana.
Estratgia de Implementao: Instituio de comit encarregado de conta-
tar instituies governamentais e do terceiro setor com vistas a oferecer
atividades educativas, culturais, esportivas e de qualificao profissional para
atendimento da comunidade nas escolas abertas nos finais de semana (BRA-
SIL, MEC. Instrumento de Campo PAR, 2011-2014) (grifos nossos).

Na dimenso 3 Prticas pedaggicas e avaliao , tambm encon-


tramos a indicao de parcerias para a correo do fluxo escolar no instru-
mento.
Estratgia de implementao:
Estudos, seminrios e palestras para os professores e gestores sobre corre-
o do fluxo escolar.
Identificao e localizao dos alunos da rede municipal de ensino em
situao de distoro idade-srie e elaborao de um plano para imple-
mentao de aes com vistas regularizao do fluxo escolar.
Seleo e implementao de programa de correo de fluxo escolar, pr-
qualificado pelo Ministrio da Educao e disponibilizado no Guia de Tec-
nologias Educacionais/SEB (BRASIL, MEC. Instrumento de Campo PAR,
2011-2014) (grifos nossos).

Na dimenso 4 Infraestrutura Fsica e Recursos Pedaggicos, nova-


mente encontramos no diagnstico o destaque de ferramentas e materiais
pr-qualificados10:

10
So tecnologias pr-selecionadas pelo MEC. Ver maiores detalhes na seo iii.

209
ROSSI, A. J. et al. Relao pblico-privada no Programa de Desenvolvimento da Educao

Indicador: 4. Utilizao de processos, ferramentas e materiais de natureza


pedaggica pr-qualificados pelo MEC (Guia de tecnologias educacionais).
1. Quando a secretaria de educao desconhece os processos, ferramentas
e materiais de natureza pedaggica pr-qualificados pelo MEC (tecnolo-
gias educacionais constantes do Guia de Tecnologias Educacionais) e no
sabe se essas tecnologias so implementadas em suas escolas.
2. Quando a secretaria de educao conhece e implementa, em menos de
50% das escolas da rede, processos, ferramentas e materiais de natureza
pedaggica pr-qualificados pelo MEC (tecnologias educacionais constan-
tes do Guia de Tecnologias Educacionais). As tecnologias educacionais pos-
suem coerncia metodolgica com as diretrizes da secretaria de educao e
so implementadas considerando, em parte, as especificidades de cada esco-
la e seu projeto pedaggico (PP).
3. Quando a secretaria de educao conhece e implementa, em mais de
50% das escolas da rede, processos, ferramentas e materiais de natureza
pedaggica pr-qualificados pelo MEC (tecnologias educacionais constan-
tes do Guia de Tecnologias Educacionais). As tecnologias educacionais pos-
suem coerncia metodolgica com as diretrizes da secretaria de educao e
so implementadas considerando as especificidades de cada escola e seu
projeto pedaggico (PP).
4. Quando a secretaria de educao conhece e implementa, em todas as
escolas da rede, processos, ferramentas e materiais de natureza pedaggica
pr-qualificados pelo MEC (tecnologias educacionais constantes do Guia
de Tecnologias Educacionais). As tecnologias educacionais possuem coe-
rncia metodolgica com as diretrizes da secretaria de educao e so im-
plementadas considerando as especificidades de cada escola e seu projeto
pedaggico (PP) (BRASIL, MEC. Instrumento de Campo PAR, 2011-2014)
(grifos nossos).

Como fica visvel nos destaques acima, j se pressupe que as secre-


tarias de educao conheam e faam uso das ferramentas e materiais de
natureza pedaggica indicados no Guia de Tecnologias Educacionais, que
se constitui em uma das aes do Guia Prtico de Aes, que apresenta as
aes e subaes que podero se dar em forma de apoio tcnico ou finan-
ceiro do MEC.
O apoio tcnico do MEC caracteriza-se principalmente pela distri-
buio de kits pedaggicos, cursos de formao inicial e continuada, em
nvel de graduao, aperfeioamento ou especializao, melhoramento da
estrutura fsica das escolas, distribuio de equipamentos de informtica e
materiais pedaggicos, melhoria de acervo bibliogrfico, etc. O apoio fi-
nanceiro caracteriza-se como repasse direto de recursos financeiros para

210
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

construo de centros de educao infantil, ampliao de quadras esporti-


vas, melhoria e ampliao do espao fsico, etc.
Relembrando que o foco deste artigo apresentar e analisar as parce-
rias pblico-privadas no PDE/PAR, nos dedicaremos a olhar para o Guia
de Tecnologias Educacionais, em que encontramos a oferta de maior n-
mero de parcerias.

3. Guia de tecnologias educacionais11


Elaborado o Plano de Aes Articuladas e indicadas as aes onde
so necessrias intervenes, surge outra ferramenta que visa oferecer op-
es para as escolas adquirirem materiais e tecnologias para o desenvolvi-
mento da educao. Trata-se do Guia de Tecnologias Educacionais, do-
cumento elaborado pelo MEC e disponibilizado aos municpios brasilei-
ros. Segundo o Aviso de Chamamento Pblico 01/2009, o MEC conside-
ra Tecnologias Educacionais: processos, ferramentas e materiais de na-
tureza pedaggica que estejam aliados a uma proposta educacional que
evidencie slida fundamentao terica e efetiva coerncia metodolgi-
ca.
O Guia um documento que contm a descrio de diversas tecno-
logias e informaes suplementares acerca de materiais pedaggicos ela-
borados por instituies ou empresas pblicas e/ou privadas e que so
pr-qualificadas pelo MEC. Cabe destacar que o MEC avalia e pr-quali-
fica aquelas tecnologias e materiais que considera inovadores e capazes
de promover a qualidade da educao bsica em todas as etapas e moda-
lidades. Com objetivo de disseminar tecnologias inovadoras essa pr-qua-
lificao se realiza a partir de critrios prprios e, aps a avaliao da
implantao e implementao, podem ser certificadas pelo MEC caso se
constate que tenham gerado impacto positivo na evoluo dos indicado-

11
O MEC considera Tecnologias Educacionais: processos, ferramentas e materiais de natureza
pedaggica que estejam aliados a uma proposta educacional que evidencie slida fundamen-
tao terica e efetiva coerncia metodolgica (Aviso de Chamamento Pblico 01/2009 ).

211
ROSSI, A. J. et al. Relao pblico-privada no Programa de Desenvolvimento da Educao

res da qualidade da educao bsica (BRASIL, 2009). Todo esse proces-


so agrega valor s tecnologias sugeridas; esse fator pode ser usado pelas
empresas privadas como uma espcie de selo de qualidade ao referir nas
campanhas publicitrias que determinado produto foi certificado pelo
MEC. Podemos encontrar esse selo no projeto de Robtica e Mecatrni-
ca Educacional desenvolvido pela PETe12 empresa de planejamento em
educao tecnolgica, que consta no site Tecnologia recomendada pelo
MEC. Ou ainda em peas publicitrias do Grupo Positivo, que tem mais
de 54% da linha de informtica destinada ao mercado de governo, linha
essa responsvel pelo gigantesco crescimento alcanado pela empresa nos
ltimos anos.
O Guia tem como objetivos:
disseminar padres de qualidade de tecnologias educacionais que orien-
tem a organizao do trabalho dos profissionais da Educao Bsica;
estimular especialistas, pesquisadores, instituies de ensino e pesquisa e
organizaes sociais para a criao de tecnologias educacionais que contri-
buam para elevar a qualidade da Educao Bsica;
fortalecer uma cultura de produo terica voltada qualidade na rea da
educao bsica e seus referenciais concretos (BRASIL, MEC. 2011/2012,
p. 15).

Na primeira verso do Guia em 2009, constavam seis categorias.


Na verso seguinte de 2011/2012, houve o acrscimo de outra categoria:
a Educao Infantil. importante notar que a da Emenda Constitucional
59 de 2009 estende a oferta obrigatria e gratuita da educao bsica a
partir dos 4 anos de idade, o que, por um lado, avana na extenso do
atendimento do direito educao, por outro, tambm amplia um seg-
mento com grande crescimento no mercado educacional, o que mais
um fator a possibilitar a realizao de parcerias, dada a inexistncia de
estrutura do setor pblico para o pleno atendimento dessa demanda. No
quadro a seguir, fizemos o comparativo entre o nmero de tecnologias
externas e as desenvolvidas pelo MEC e a variao desses nmeros nas
duas edies do Guia.

12
WWW.pete.com.br

212
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Quadro 2

Tecnologia Tecnologia
Item Categoria desenvolvida externa Total
pelo MEC ao MEC
2009 2011 2009 2011 2009 2011
1 Gesto da Educao 09 11 06 07 15 18
2 Ensino-Aprendizagem 04 09 51 51 55 60
3 Formao dos profissionais da educao 10 12 14 15 24 27
4 Educao Inclusiva 06 11 01 01 07 12
5 Portais Educacionais 04 05 12 11 16 16
6 Diversidade e Educao de Jovens e Adultos 10 17 07 11 17 28
7 Educao Infantil 08 08
8 TOTAL 43 65 91 104 134 169

Quadro elaborado a partir dos Guias de Tecnologias Educacionais, 2009 e 2011/2012.

O primeiro dado que chama nossa ateno no quadro o nmero


bem superior de tecnologias desenvolvidas por iniciativas externas ao MEC.
Segundo o Aviso de Chamamento Pblico do MEC 01/2009, poderiam
apresentar propostas de tecnologias quaisquer pessoas fsicas ou jurdicas
nacionais, de direito pblico ou privado, tais como: institutos de ensino
superior, centros e museus de cincias, instituies educacionais, organiza-
es no governamentais, fundaes, organizaes empresariais e centros
de pesquisa.
Obervando o Guia, constata-se a presena do setor privado em quase
todas as categorias, porm se destaca a concentrao predominante numa
rea estratgica para a educao, que o Ensino-Aprendizagem. Das 60
tecnologias pr-qualificadas, 51 so externas ao MEC, e dessas, 06 so de
entidades pblicas, 01 de pessoa fsica, 31 de empresas com fins lucrativos e
13 do terceiro setor, ou seja, entidades pblicas no estatais. Nesse segmen-
to esto includas as organizaes no governamentais (ONGs), as asso-
ciaes como GEEMPA e CENPEC e institutos como Alfa e Beto, Ayr-
ton Senna e Unibanco. O grfico abaixo mostra a quantidade de tecnolo-
gias indicadas, agrupadas conforme o tipo de empresas.

213
ROSSI, A. J. et al. Relao pblico-privada no Programa de Desenvolvimento da Educao

Grfico 1 - Tipos de empresas que ofertam tecnologias pr-qualificadas

Grfico elaborado a partir dos dados do Guia de Tecnologias Educacionais do MEC 2011.

A parceria pblico-privada na categoria ensino-aprendizagem repre-


senta mais do que a oferta de servio ou material pedaggico. Ela pode vir
a ser determinante para o currculo escolar, influenciando a concepo de
educao da escola; afinal, definir o que se ensina uma das atribuies do
coletivo de cada unidade escolar atravs da elaborao do Projeto Poltico
Pedaggico da escola e dos planos de estudos. J a escolha das tecnologias
uma deciso dos gestores da escola, o que pode ou no envolver a consul-
ta aos pares. Associamo-nos ao questionamento proposto por Peroni (2011,
p.37) quando pergunta o que significa o sistema pblico abrir mo das
suas prerrogativas de ofertar educao pblica de qualidade e comprar um
produto pronto, o que se d desde o currculo escolar, j que as aulas vm
prontas e os professores no podem modific-las [...]?
As tecnologias so ofertadas para o todo o pas, sem considerar as
diferenas regionais, pois os materiais so padronizados e replicveis. To-
memos por exemplo a alfabetizao em que foram pr-qualificadas as se-

214
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

guintes tecnologias, entre outras: o Mtodo das boquinhas13; o Programa


Alfa e Beta, que oferece um conjunto de materiais ao aluno e manuais de
orientao para o professor, utilizando-se do mtodo fnico14; o Circuito
Campeo do Instituto Ayrton Senna, que traz um conjunto de materiais
para o aluno e todo o planejamento do professor, que precisa ser seguido
rigorosamente. Consideramos que todos os materiais citados trazem limi-
taes enquanto proposta pedaggica e minimizam a autonomia pedaggi-
ca da escola e do professor e, em alguns casos, com implicaes na gesto
da escola e do sistema de ensino. Podemos evidenciar essa situao na par-
ceria com o Instituto Ayrton Senna, em que se verifica nos termos do con-
trato15 que desde o professor at o secretrio de educao todos tm as tare-
fas determinadas e monitoradas pelo Instituto. Essas condicionalidades alte-
ram as funes dos gestores, pois transformam os sujeitos responsveis pela
educao em burocratas que preenchem muitos papis, o que, inclusive, con-
traria a LDB/96, no que se refere gesto democrtica da educao (PE-
RONI, 2011, p. 37).
Ao adotar mtodos padronizados e replicveis, entendemos que es-
tamos ferindo o princpio constitucional da gesto democrtica no que se
refere autonomia pedaggica da escola e do professor, conquistado atra-
vs de duras lutas, ainda recentes em nossa histria, princpio esse que asse-
gura o direito de autoria do currculo e metodologia adequada ao contexto
da escola e reconhece professores e alunos como sujeitos histricos.
Outro aspecto que chama nossa ateno no Guia na categoria de
educao inclusiva, em que aparece apenas uma tecnologia externa ao

13
Consta no material que se trata do mtodo fonovisuoarticulatrio, embasado teoricamente no
construtivismo, porm o contedo do livro do aluno destaca a memorizao e a silabao
como nos exemplos de frases: O sapo pula. O pirulito tem um palito. O piloto pegou um lpis.
Ou no texto que traz a orientao ao professor: Leia junto com as crianas, pois h letras que
ainda no foram aprendidas. Paulo piloto da polcia. Ele pilota avio, jato e pula de para-
quedas. Outro dia, ele passou por cima de So Paulo e pde ver pessoas pulando no trampolim
de uma piscina. Ele levou sua famlia para passear de avio, e todos pediram para ele pousar e
levantar bem ligeiro. Paulo acha muito legal ser piloto da polcia.
14
Exemplo de texto no livro do aluno: O melo mela. E o mamo mela? A lama mole e mela.
A lama mole e mela? A mame mia? A mame da Mimi mia. Miau! A meia da Ema. Meia
da ema? Ema de meia? Melou? Melou!
15
Para um estudo detalhado sobre a parte jurdica das parcerias, ver PIRES, Daniela (2009). A confi-
gurao jurdica e normativa da relao pblico-privada no Brasil e na promoo do direito educao.

215
ROSSI, A. J. et al. Relao pblico-privada no Programa de Desenvolvimento da Educao

MEC. Cabe perguntar o motivo da pouca procura de parcerias externas


nesse segmento.
O MEC legitima atravs do Guia de Tecnologias a entrada do setor
privado na educao, fortalece a ideologia e a lgica de mercado, estabele-
cendo as parcerias, o que, em nossa compreenso, contradiz os princpios e
fins da educao nacional estabelecidos na lei de diretrizes e bases. Concor-
damos com Laval (2004, p. 111): Essa interveno mais direta e mais ativa
das empresas em matria de pedagogia, de contedos e de validao das
grades curriculares e dos diplomas constitui uma presso da lgica do mer-
cado de trabalho sobre a esfera educativa.

Algumas consideraes
Neste artigo, abordamos o PDE/PAR, evidenciando as possibilida-
des de parcerias pblico-privadas que se abrem a partir da elaborao do
Plano de Aes Articuladas aos estados e municpios ao realizar o plano,
buscando destacar os caminhos pelos quais o setor privado adentra e influ-
encia o setor pblico nas polticas educacionais e as implicaes para a
democratizao da educao.
No estudo em questo, observamos desde o Decreto n 6.094/07,
passando pelo diagnstico, Guia de Aes e Guia de Tecnologias que as
parcerias so mapeadas e estimuladas caso os sistemas no as tenham.
Ao mesmo tempo que a poltica avana na questo da oferta de assis-
tncia tcnica e financeira com critrios de conhecimento pblico e de um
diagnstico da realidade local, rompendo com prticas clientelistas e desi-
guais entre sistemas, qualificando a participao democrtica entre os en-
tes federados, possibilitando exercer o controle social atravs dos Comits
Locais e chegando onde nunca antes o Estado esteve presente na educao
bsica, contraditoriamente, o contedo da proposta apresenta elementos
que desresponsabilizam o Estado como executor da poltica, transferindo a
qualificao da educao para as parcerias com entidades do setor privado,
que se pautam pela lgica de mercado. Coincidentemente, o Estado apre-
senta um discurso que referenda a gesto democrtica estabelecida consti-
tucionalmente, defendendo a participao de todos na construo da quali-

216
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

dade da educao, colocando-se a partir do setor pblico como promotor


desse processo e ao mesmo tempo escolhe como interlocutores para a cons-
truo dessa proposta parceiros cujas prticas so gerenciais, sustentadas
por concepes mercadolgicas.
Tambm entendemos que, ao comprar tecnologias e servios do se-
tor privado, o Estado deixa de investir na educao pblica, repassando a
responsabilidade da qualificao do atendimento para o mercado e des-
responsabilizando-se da sua funo. Tal estratgia fortalece um nicho de
mercado onde os empresrios da educao tm no Estado o seu princi-
pal cliente.
Aos analisarmos a histria da educao brasileira, constatamos que
o governo federal historicamente esteve pouco presente na oferta da educa-
o bsica, pois quem predominou foi o setor privado sobre o pblico. Com
a poltica do PDE/PAR, percebemos que o Estado tem chamado para si a
responsabilidade de garantia da universalizao da educao bsica pbli-
ca e de qualidade; podemos dizer que ele est presente, porm de forma
contraditria, pois ao mesmo tempo em que ele promove a poltica pblica,
ele tambm sugere as parcerias com o privado, como ficou evidente na an-
lise do instrumento do PAR e no Guia de Tecnologias. Nesse sentido, ques-
tionamos que modelo de Estado esse que est presente na oferta de polti-
cas educacionais. O que se percebe que o Estado se faz presente, porm
muitas vezes essa presena se materializa atravs da parceria com o setor
privado, que aplica a gesto gerencial, observada em partes do contedo do
PAR e do Guia de Tecnologias Educacionais.
As tecnologias e os produtos ofertados pelas parcerias privadas che-
gam at as escolas com a promessa de qualificao da educao, influencian-
do a ao pedaggica, como vimos na seo iii, onde analisamos o Guia de
Tecnologias; a maior oferta de parcerias est no ensino-aprendizagem. O
Estado oferece assistncia tcnica anunciando a qualificao da educao,
porm constatamos um retrocesso pedaggico, como exemplificamos na
questo da alfabetizao, pois as novas tecnologias de uso educativo oferta-
das podem ser consideradas iluses pedaggicas (LAVAL, 2004, p. 127),
pois so instrumentos prontos, replicveis e padronizados, que afirmam
resolver os problemas com pouca ou nenhuma participao do professor

217
ROSSI, A. J. et al. Relao pblico-privada no Programa de Desenvolvimento da Educao

no processo, comprometendo a autonomia da escola e a formao do sujei-


to histrico, uma vez que permite ao mercado construir o contedo da edu-
cao pblica.

Referncias
BARO, G. O Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE): uma poltica edu-
cacional do capital. Boletim Germinal Grupo de Estudos e Pesquisas Marxismo,
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www.uel.br/revistas/germinal/n9-112009.htm#3plano>. Acesso em: 07 jan. 2013.
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Pr-qualificao de Tecnologias que Promovam a Qualidade da Educao Bsica.
Publicado no D.O.U. Seo 3, p. 41/42/43/44, de 21/05/2009.
______. Decreto n 6.094, de 24 abril de 2007. Dispe sobre a implementao do
Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, pela Unio Federal, em
regime de colaborao com Municpios, Distrito Federal e Estados, e a participa-
o das famlias e da comunidade, mediante programas e aes de assistncia
tcnica e financeira, visando mobilizao social pela melhoria da qualidade da
educao bsica.
BRASIL, MEC. Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), 2007.
______. Instrumento de Campo PAR, 2011-2014. Braslia: Ministrio da Educao,
2011.
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CAMINI, Lucia. Compreender a poltica de gesto do plano de desenvolvimento da educa-
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uma avaliao em quatro estados brasileiros. Pelotas: Ed.Grfica Universitria/
UFPel, 2012.

218
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

LAVAL, Christian. A escola no uma empresa: o neoliberalismo em ataque ao ensi-


no pblico. Londrina: Planta, 2004.
MONTAO, Carlos. Terceiro setor e questo social: crtica ao padro emergente de
interveno social. 3. ed. So Paulo: Cortez, 2005.
PERONI, Vera. Mudanas no papel do Estado e polticas pblicas de educao:
notas sobre a relao pblico/privada. In: PERONI, Vera; ROSSI, Alexandre (orgs.).
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democratizao da educao. Porto Alegre, PPGedu UFRGS: UFPEL, 2011, p.
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PIRES, Daniela de Oliveira. A configurao jurdica e normativa da relao pblico-
privada no Brasil e na promoo do direito educao. Porto Alegre: UFRGS, 2009.
186f. Dissertao (Mestrado em Educao) Programa de Ps-Graduao em
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Porto Alegre, 2009.
ROSSI, Alexandre Jos. Avanos e Limites da Poltica de Combate a Homofobia: Uma
anlise do processo de implementao das aes para a educao do Programa
Brasil Sem Homofobia. UFRGS, 2010, 186F. Dissertao (Mestrado em Educa-
o) Programa de Ps-Graduao em Educao Faculdade de Educao: Uni-
versidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2010.
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Site:
http://www.simec.mec.gov.br/. Acesso em: 14 mar. 2012.
http://www.mec.gov.br/. Acesso em: 07 jan. 2013.

219
Expanso da Educao Infantil
atravs da parceria pblico-privada:
algumas questes para o debate (quantidade
versus qualidade no mbito do direito educao)

Maria Luiza Rodrigues Flores


Maria Otlia Kroeff Susin

Introduo
Este artigo analisa implicaes da poltica de conveniamento entre o
poder pblico e instituies privadas sem fins lucrativos para a oferta de
Educao Infantil no Brasil, integrando-se a uma pesquisa maior, que ana-
lisa as parcerias pblico-privadas no mbito da Educao Bsica brasileira.
A pergunta norteadora do estudo indaga at que ponto a poltica de parce-
rias pblico-privadas (PPP) democratiza a educao para as crianas de zero
a seis anos, considerados os princpios da Constituio Federal de 1988
CF/88 e a realidade social, econmica, cultural e educacional de nosso pas.
A metodologia do estudo envolveu uma anlise da legislao vigente
para a educao nacional e seu financiamento, incluindo documentos ofi-
ciais produzidos no mbito do governo federal que orientam a oferta edu-
cacional. O documento intitulado Orientaes sobre convnios entre se-
cretarias municipais de educao e instituies comunitrias, confessionais
ou filantrpicas sem fins lucrativos para a oferta de Educao Infantil (BRA-
SIL, MINISTRIO DA EDUCAO, 2009b) teve uma anlise especfica
por ser esse o documento orientador para acordos firmados entre o poder
pblico e instituies da sociedade civil, emitido pelo Ministrio da Educa-
o/Secretaria da Educao Bsica/Coordenao Geral da Educao In-
fantil/COEDI. Alm desse documento, analisamos a Medida Provisria
n 562 (BRASIL, CONGRESSO NACIONAL, 2012a), de 20 de maro de

220
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

2012, convertida na Lei 12.695 (BRASIL, CONGRESSO NACIONAL,


2012b), de 25 de julho de 2012.
A dcada de 1990 constituiu-se em um momento poltico-econmico
especfico de crise do capital e minimizao do Estado, cujas consequncias
se expressaram de maneira mais radical em cortes efetivados nas polticas
sociais, promovendo a expanso da poltica de parcerias entre o poder pbli-
co e entidades privadas. Sendo assim, a base terica do estudo incluiu apro-
fundamento sobre a configurao do Estado na perspectiva da crise do capi-
tal (HARVEY, 1989; MSZROS, 2002; PERONI, 2010) e estudos sobre as
polticas pblicas de Educao Infantil, incluindo as concepes atuais desse
campo de atuao na Educao Bsica (CAMPOS, 2012; BARBOSA, 2009).
Para atender o objetivo proposto, o artigo est organizado a partir
das seguintes sees: (1) a reconfigurao do Estado e suas implicaes
para o financiamento educacional, abordando desde a reconfigurao do
papel do Estado a partir da dcada de 1990 s legislaes e documentos
oficiais vigentes que do sustentao a polticas de parceria pblico-priva-
da para a oferta de educao; (2) novos conceitos, velhos dilemas: a Edu-
cao Infantil entre o avano das concepes e os riscos de retrocesso nas
prticas, na qual essa etapa apresentada por meio dos documentos le-
gais que a normatizam e do avano conceitual que hoje constitui o ac-
mulo da rea, situando alguns dilemas de seu panorama poltico-educaci-
onal na atualidade; e (3) repercusses do panorama macroeconmico no
contexto da expanso da oferta de Educao Infantil, abordando de ma-
neira analtica as condies de financiamento e os arranjos realizados entre
o poder pblico e entidades da sociedade civil para a oferta dessa etapa
nas ltimas dcadas.
Nas consideraes finais, retomamos a pergunta inicial sobre as re-
percusses do conveniamento entre o poder pblico municipal e entidades
do terceiro setor para a ampliao da oferta de vagas na faixa etria da
Educao Infantil no que se refere sua democratizao. A partir das an-
lises produzidas, apontamos algumas implicaes dessa poltica no que se
refere garantia do direito educao para as crianas pequenas, conside-
rando os aspectos quantidade versus qualidade na oferta dessa etapa educa-
cional.

221
FLORES, M. L. R.; SUSIN, M. O. K. Expanso da Educao Infantil atravs da parceria pblico-privada

A reconfigurao do Estado e suas implicaes


para o financiamento educacional
A poltica de atendimento infncia, baseada na participao da
sociedade civil em conjunto com o Estado, uma prtica que remonta ao
perodo em que as polticas voltadas s crianas pequenas, principalmen-
te quelas destinadas s crianas mais pobres, eram vinculadas Assis-
tncia Social. No Brasil, essa poltica foi desenvolvida por vrias dcadas
pela Legio Brasileira de Assistncia/LBA, entidade extinta pelo Gover-
no Federal no incio da dcada de 1990, perodo em que se inicia a imple-
mentao das prticas neoliberais de minimizao do Estado em relao
s polticas sociais, amparada em argumentos acerca da necessidade de
priorizao dos recursos financeiros para a alavancagem da economia e
de um prometido desenvolvimento do pas.
A poltica de minimizao do Estado, iniciada na gesto do presidente
Fernando Collor de Mello (1990/1992), cujo programa de governo apontava
a busca de uma estabilizao econmica do pas, confiscou a poupana, con-
gelou salrios, demitiu funcionrios pblicos e extinguiu autarquias, funda-
es e empresas pblicas com a argumentao de enxugamento da mqui-
na estatal. Essa poltica de carter neoliberal, iniciada pelo Governo Collor,
teve prosseguimento no Governo Fernando Henrique Cardoso (1995/2002)
por meio do Ministrio da Reforma do Estado MARE, sob a responsabili-
dade do ministro Luiz Carlos Bresser Pereira. de autoria desse ministro o
Plano de Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, MARE, 1995), cujas
bases polticas estavam ancoradas nos pressupostos da terceira via.
Tanto a terceira via como o neoliberalismo tm o Estado como pres-
suposto para as crises enfrentadas pelo capital, alegando que aquele se tor-
nou gigante e ineficiente. As duas correntes identificam-se em um diagns-
tico conservador para as crises, mas diferem no tratamento indicado. En-
quanto a terceira via prega a reforma do Estado por meio de uma siner-
gia com a sociedade civil, o neoliberalismo afirma a necessidade de sua
extino, defendendo a liberdade da economia e a regulao dessa pelo
mercado. O principal criador do conceito de terceira via, o socilogo An-
thony Giddens foi um dos tericos do nNovo Trabalhismo Britnico, base
de sustentao terica do primeiro-ministro britnico Tony Blair.

222
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Nesse perodo particular do capitalismo que vivemos nas ltimas d-


cadas (PERONI, 2010), ficam evidentes as relaes entre a poltica econ-
mica global e a minimizao do Estado, manifestas atravs da reduo de
crescimento, do elevado nvel de desemprego e da degradao das condi-
es de vida de grande parte da populao. Essa realidade torna as popula-
es pobres cada vez mais carentes de servios pblicos, que precisariam
ser ampliados e assegurados atravs de polticas sociais.
Nessas ltimas dcadas, a poltica econmica brasileira tem seguido
os ditames da poltica econmica global, apoiada em um diagnstico con-
servador das causas da crise fiscal do Estado. Assim so adotadas prticas
de corte de recursos nos investimentos em polticas destinadas s camadas
populares, justificadas por uma necessidade de desonerao do Estado, para
que esse possa vir a impulsionar o crescimento econmico.
A parceria com organizaes da sociedade civil para operacionaliza-
o de servios do Estado uma das formas indicadas pelo Ministrio da
Reforma do Aparelho de Estado/MARE, definindo essa prtica como uma
publicizao dos servios pblicos, havendo ainda utilizao de outras es-
tratgias, como a terceirizao e a privatizao, tambm recomendadas.
Para Bresser Pereira (BRASIL, MARE, 1995), diferentemente do consenso
at ento, no existiriam somente duas propriedades no Brasil: a pblica e
a privada. Haveria, ainda, a propriedade pblica no estatal, onde se daria
a publicizao dos servios de responsabilidade estatal.
Na propriedade privada, a regulao feita pelo mercado, sem o exer-
ccio do poder do Estado. Na propriedade estatal, financiada com recursos
pblicos, onde se cumpre o poder do Estado. Na publicizao de servios
de responsabilidade do Estado, proposta pelo Plano de Reforma do Apare-
lho do Estado (BRASIL, MARE, 1995), h investimento de recursos pbli-
cos, mas a regulao desse servio, o controle propriamente dito, seria da
sociedade civil.
nessa ltima forma de propriedade proposta pela terceira via, a
publicizao, que se insere a possibilidade de parceria entre o poder p-
blico e as organizaes sem fins lucrativos da sociedade civil, que passam a
assumir determinados servios de responsabilidade do Estado. Para Mon-
tao (2002), a publicizao seria, de fato, uma privatizao disfarada.

223
FLORES, M. L. R.; SUSIN, M. O. K. Expanso da Educao Infantil atravs da parceria pblico-privada

Atualmente, o conveniamento para a oferta de Educao Infantil no


Brasil caracteriza-se como uma parceria entre o poder pblico e entidades
privadas sem fins lucrativos, que podem ser comunitrias, confessionais ou
filantrpicas, administradas por associaes de moradores, entidades reli-
giosas ou beneficentes, instaladas em comunidades que necessitem desses
servios.
Nesse contexto, tais convnios, ao ampliarem a oferta da Educao
Infantil, garantem, em muitos municpios brasileiros, uma ampliao de
vagas necessrias, seja pela demanda social, seja pelas exigncias legais de
expanso da oferta. Em certos casos, essa opo se d na contingncia de
ofertar mais vagas; nem sempre considerando todos os critrios legais para
essa oferta. Essas novas vagas, mesmo que no sejam de responsabilidade
integral do poder pblico, s vezes so consideradas pela populao, erro-
neamente, como educao pblica, quando se trata, em verdade, de uma
vaga em instituio privada no particular, com financiamento total ou
parcial a partir de recursos do poder pblico municipal.
Nesse sentido, importante destacarmos algumas questes sobre o
financiamento da educao como condio fundamental para a efetivao
desse direito. Esse financiamento tem sua histria marcada por fundos con-
tbeis criados atravs de Emendas Constitucionais EC a partir de recur-
sos previstos no artigo 212 da CF/88 (BRASIL, CONGRESSO NACIO-
NAL, 1988) para investimento na educao bsica pblica. Esses fundos
so de abrangncia diferenciada, constitudos pelos recursos dos estados e
municpios, cuja redistribuio se d de acordo com o nmero de matrcu-
las declaradas nos censos escolares. Em sua origem, essa poltica previa,
tambm, a disponibilizao de recursos da Unio, de maneira suplementar
capacidade de investimento dos municpios e estados.
O primeiro desses fundos, o Fundo de Manuteno e Desenvolvi-
mento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio FUN-
DEF, regulamentado pela Lei n 9.424/96 (BRASIL, CONGRESSO NA-
CIONAL, 1996b), teve origem na EC n 14/96 (BRASIL, CONGRESSO
NACIONAL, 1996a) e destinava-se apenas ao Ensino Fundamental, no
incluindo as matrculas da Educao Infantil, do Ensino Mdio e nem do
Ensino Fundamental na modalidade educao de jovens e adultos EJA.
fato que, durante sua vigncia, o FUNDEB representou uma limitao

224
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

objetiva para a realizao de investimentos em Educao Infantil para cer-


tos municpios, que deixaram de atender demanda social crescente.
Em 2007, foi emitida a EC 53/2006, abrindo a possibilidade da exis-
tncia do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica
Pblica e de Valorizao dos Profissionais da Educao FUNDEB, regu-
lamentado pela Lei Federal n 11.494 (BRASIL, CONGRESSO NACIO-
NAL, 2007), de 20 de junho de 2007, sendo esse destinado a toda a Educa-
o Bsica e suas modalidades (educao especial, de jovens e adultos, in-
dgena e no campo). A criao do FUNDEB regulamentou o repasse de
recursos pblicos para toda a Educao Bsica, estendendo essa prerrogati-
va para as vagas existentes em instituies privadas sem fins lucrativos, for-
talecendo, em certo sentido, a manuteno e inclusive a ampliao da pol-
tica de conveniamento com financiamento pblico.
A despeito da exigncia legal quanto integrao das instituies de
Educao Infantil aos sistemas de ensino para ocorrer o repasse de verbas
pblicas, em certos contextos, tem-se observado haver estabelecimentos
conveniados que no se encontram autorizados para funcionamento e, por-
tanto, ainda no integram o sistema educacional, fato que impediria essas
matrculas de serem declaradas no Censo Educacional do Instituto Nacio-
nal de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira INEP, de onde
so retirados os dados para a remunerao das matrculas ofertadas pelos
municpios. A obteno de uma autorizao de funcionamento pressupe
o atendimento aos critrios exigidos nas normativas nacionais, estaduais
e/ou municipais, contribuindo para essa observncia o montante de recur-
sos repassados pelo poder pblico em troca das vagas conveniadas.
As dificuldades para que uma instituio conveniada se adeque s
exigncias do respectivo sistema de educao podem estar na remunerao
per capita da matrcula, quando essa feita por um valor inferior quele
necessrio para uma oferta de qualidade. Um dos argumentos dos gestores
municipais para um repasse de valor aqum daquele de referncia do FUN-
DEB em seu estado o Art. 22 do Captulo V da Lei n. 11.494/2007, que
define: Pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais totais
dos Fundos sero destinados ao pagamento da remunerao dos profissio-
nais do magistrio da educao bsica em efetivo exerccio na rede pbli-
ca (BRASIL, CONGRESSO NACIONAL, 2007). Carreira e Pinto (2007)

225
FLORES, M. L. R.; SUSIN, M. O. K. Expanso da Educao Infantil atravs da parceria pblico-privada

desenvolvem estudos sobre o custo-aluno-qualidade-inicial CAQi, eviden-


ciando que o recurso destinado educao bsica na atualidade, considera-
dos os valores do FUNDEB, insuficiente para um financiamento adequa-
do dentro dos padres de qualidade (MINISTRIO DA EDUCAO,
2006; 2009), considerando-se as especificidades da Educao Infantil.
Em 2009, o Ministrio da Educao produziu o documento Orien-
taes sobre convnios entre secretarias municipais de educao e institui-
es comunitrias, confessionais ou filantrpicas sem fins lucrativos para a
oferta de Educao Infantil, visando oferecer uma [...] referncia para os
municpios na construo da poltica de conveniamento (BRASIL, MEC,
2009b, p. 7). O documento foi elaborado de forma coletiva e contou com a
participao de representaes de diversas entidades em mbito nacional e
internacional, como a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a
Cincia e a Cultura-Unesco. Quanto ao aspecto legal, o documento con-
templa, alm do Estatuto da Criana e do Adolescente ECA (BRASIL,
CONGRESSO NACIONAL, 1990) e da Lei de Diretrizes e Bases da Edu-
cao LDBEN 9394/96 (BRASIL, CONGRESSO NACIONAL, 1996),
as normativas nacionais do Conselho Nacional de Educao, bem como
salienta aquelas definidas pelos sistemas de ensino e seus rgos normati-
zadores.
Composto de trs partes, na primeira delas intitulada Conceituao
Bsica, o material apresenta os aspectos legais [...] e as concepes que
fundamentam a Educao Infantil, sua estrutura e funcionamento nos sis-
temas de ensino (BRASIL, MINISTRIO DA EDUCAO, 2009b), abor-
dando aspectos referentes ao componente pedaggico da Educao Infan-
til, enfatizando a construo coletiva de um projeto poltico pedaggico
para orientar as prticas pedaggicas cotidianas, com professores habilita-
dos para atuar em espaos institucionais e no domsticos, que podero ser
pblicos ou privados, submetidos ao controle social.
No que se refere ao direito das crianas e das famlias, o documento
enfatiza a CF/88 bem como a responsabilidade dos entes federados, sem
omitir a funo prioritria do municpio nessa oferta, pautando a atribui-
o compartilhada da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Muni-
cpios na garantia desse direito. Na primeira parte do documento, afirma-
se que o convnio uma forma de descentralizao, por tempo determina-

226
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

do, da execuo de programas ou projetos, em que o poder pblico se com-


promete a repassar recursos a uma instituio privada que mediante plano
de trabalho executa determinado servio e presta contas do uso da verba
pblica.
A segunda parte do documento em anlise orienta para a realizao
de um diagnstico da realidade de cada municpio, destacando a importn-
cia da atuao integrada de outros setores do governo municipal na imple-
mentao de uma poltica municipal de Educao Infantil que considere a
situao de cada uma das instituies. Para a realizao do diagnstico,
so sugeridos temas como o cadastro no Censo Escolar do Instituto Nacio-
nal de Estudos e Pesquisa Ansio Teixeira/INEP; o nmero de crianas
atendidas na instituio por faixa etria em jornada integral ou parcial; a
existncia de crianas aguardando vaga na instituio; seu quadro de recur-
sos humanos; a formao de professores em exerccio, ressaltando ser in-
dispensvel que os profissionais que atuam com as crianas sejam habilita-
dos para o exerccio do magistrio. H, ainda, os quesitos sobre o respeito
aos direitos trabalhistas dos profissionais das instituies; a formao con-
tinuada daqueles que atuam com as crianas; a formao dos profissionais
nos cargos de coordenao pedaggica e administrao; a existncia de pro-
jeto poltico-pedaggico; a situao do espao fsico e infraestrutura; auto-
rizao da instituio pelo respectivo conselho de educao; a existncia de
algum tipo de conveniamento no municpio.
Por fim, a terceira parte do documento, Formulao da poltica mu-
nicipal de Educao Infantil, tem por objetivo esclarecer as dvidas dos
municpios relacionadas aplicao da Lei do FUNDEB, bem como suge-
rir [...] procedimentos para organizao do processo de conveniamento
(BRASIL, MINISTRIO DA EDUCAO, 2009b, p. 9). O texto sugere
que os municpios se apropriem dos contedos da lei e se familiarizem com
o clculo dos repasses; as contribuies do Fundo para as instituies con-
veniadas; e as exigncias legais a serem cumpridas por essas para que as
matrculas a serem por elas oferecidas sejam consideradas na distribuio
desses recursos. Trata, ainda, do perodo em que essas sero consideradas
na distribuio dos recursos do Fundo; as exigncias quanto aplicao
desses; o percentual dos recursos do Fundo que podem ser repassados para
as instituies comunitrias, pelo municpio, entre outros tpicos.

227
FLORES, M. L. R.; SUSIN, M. O. K. Expanso da Educao Infantil atravs da parceria pblico-privada

Ainda nesta terceira parte, constam informaes sobre a responsabi-


lidade da Secretaria Municipal de Educao no que se refere s questes
pedaggicas relacionadas ao conveniamento e quanto ao acompanhamen-
to e avaliao do mesmo por meio das diversas secretarias municipais en-
volvidas, incluindo-se a gesto financeira e legal de funcionamento das ins-
tituies.
No que se refere definio de critrios para as entidades serem in-
cludas no convnio, o documento orienta as Secretarias de Educao para
que estabeleam um [...] padro de conveniamento para ao conjunta com
as instituies educacionais privadas sem fins lucrativos, comunitrias, filan-
trpicas e confessionais, com vistas a um atendimento educacional (BRA-
SIL, MINISTRIO DA EDUCAO, 2009b, p. 27). Nos itens finais desta
terceira parte, destacada a importncia de ampla divulgao do convnio,
dos padres, critrios e requisitos exigidos, podendo ser utilizado o chama-
mento pblico para a formalizao do convnio, depois de selecionadas pela
Secretaria de Educao as instituies contempladas, as quais devem ser [...]
convocadas para firmar convnio (BRASIL, MINISTRIO DA EDUCA-
O, 2009b, p. 28). Como partes integrantes de um documento de conv-
nio, o texto destaca como indispensveis: obrigaes mtuas; aplicao de
recursos; gerenciamento; documentao exigida; prestao de contas; re-
teno de recursos; saldos financeiros; dotao oramentria; vigncia; res-
ciso; publicao e foro.1
Em que pese a possibilidade desse documento ser visto como um
incentivo prtica do conveniamento como estratgia de expanso da ofer-
ta de Educao Infantil, trata-se de um material que vem atender uma ne-
cessidade, na medida em que a prtica da parceria pblico-privada no terri-
trio nacional j era, poca, uma realidade.2 Considerando que esse tipo
de convnio se efetiva com recursos pblicos que deveriam ser fiscalizados

1
Nesse documento do MEC, h, ainda, diversos anexos disponibilizados aos municpios como
referncias para a elaborao de termos de convnio.
2
Como exemplo dessa expanso, podemos citar Porto Alegre, capital do Rio Grande do Sul,
onde a expanso das vagas nos ltimos anos se deu prioritariamente atravs de convnios. Em
1996, a capital tinha 5.125 crianas em creches conveniadas e 5.955 em Escolas Municipais de
Educao Infantil. Em 2011, esses nmeros passaram respectivamente para 13.574 e 5.759
crianas.

228
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

no s pelo poder pblico, mas pela sociedade civil, impe-se a necessidade


da publicidade das exigncias legais e sociais para a efetivao dessas par-
cerias com mais qualidade, , sem dvida, do MEC esse papel indutor.
A proliferao das prticas de conveniamento em detrimento da apli-
cao de recursos pblicos exclusivamente em educao pblica tambm
encontra apoio legal na Medida Provisria n 562, de 20 de maro de 2012,
convertida na Lei n 12.695/12, que, entre outros, altera o artigo 8 da Lei
n 11.494/2007, do FUNDEB, permitindo o que segue:
1 Ser admitido, para efeito da distribuio dos recursos previstos no
inciso II do caput do art. 60 do ADCT, em relao s instituies comunit-
rias, confessionais ou filantrpicas sem fins lucrativos e conveniadas com o
poder pblico, o cmputo das matrculas efetivadas:
I - na educao infantil oferecida em creches para crianas de at 3 (trs)
anos;
II [...]
3 Ser admitido, at 31 de dezembro de 2016, o cmputo das matrculas
das pr-escolas, comunitrias, confessionais ou filantrpicas, sem fins lucra-
tivos, conveniadas com o poder pblico e que atendam s crianas de 4 (qua-
tro) e 5 (cinco) anos, observadas as condies previstas nos incisos I a V do
2o, efetivadas, conforme o censo escolar mais atualizado at a data de pu-
blicao desta Lei (Lei n 11.494/2007, art. 8 BRASIL, CONGRESSO
NACIONAL, 2007).

Com essa modificao na Lei do FUNDEB, foi estendida a possibili-


dade de atendimento de matrculas da Educao Infantil em creches e pr-
escolas atravs da parceria pblico-privada at o ano de 2016, quando fin-
dar o prazo legal para a implementao universal da Emenda Constitucio-
nal 59/09 EC 59/093 (BRASIL, CONGRESSO NACIONAL, 2009).
Ressalvando-se a importncia dessa restrio legal, para que o poder pbli-
co venha a assumir a totalidade das matrculas da primeira etapa da Educa-
o Bsica, necessrio que nos prximos anos sejam previstas metas e
recursos oramentrios para tal no Plano Nacional de Educao e nos res-
pectivos planos estaduais e municipais de educao. Os planos orament-
rios plurianuais devem prever, ainda, novas fontes de recursos, de maneira

3
A Emenda Constitucional 59/09 EC alterou a CF/88, tornando obrigatria a matrcula na
pr-escola para as crianas de 4 e 5 anos, dando como prazo para sua efetivao o ano de 2016.

229
FLORES, M. L. R.; SUSIN, M. O. K. Expanso da Educao Infantil atravs da parceria pblico-privada

a garantir a ampliao do per capita atual, condio indispensvel para o


aumento da oferta de vagas e para a garantia de padres de qualidade.
Na seo seguinte, abordaremos o atendimento s crianas at 6 anos
no Brasil, buscando evidenciar os avanos legais existentes nas ltimas d-
cadas. Destacaremos que as polticas pblicas para a oferta dessa etapa edu-
cacional ainda carecem de efetiva consolidao em termos de equidade e
qualidade na garantia do direito educao, em consequncia de fatores
diversos, incluindo-se as questes de natureza macroeconmica que reper-
cutem diretamente no financiamento dessa etapa educacional.

Novos conceitos, velhos dilemas: a Educao Infantil entre


o avano das concepes e os riscos de retrocesso nas prticas
A necessidade de polticas pblicas voltadas criana acompanha a
histria da prpria infncia no mundo como um todo. Desde o surgimento
das Rodas de Expostos no Brasil4, no sculo XVIII, as crianas mais vulne-
rveis e desvalidas recebiam um atendimento social diferenciado, com uma
mistura de filantropia e assistencialismo, configurando-se a a vivncia de
uma infncia limitada origem socioeconmica das mesmas.
Quando do surgimento de estabelecimentos educacionais especficos
para crianas menores de 7 anos, essa dicotomia se mantm, pois eram as
crianas das classes mais favorecidas que tinham acesso aos jardins de in-
fncia. O atendimento institucional s crianas pobres a partir de meados
da dcada de 1950 continuava ocorrendo atravs da filantropia, por meio
da assistncia social, com foco no atendimento necessidade da mulher
trabalhadora, sendo esse direito da me trabalhadora inscrito em legislao
especfica na Consolidao das Leis do Trabalho CLT (BRASIL, CON-
GRESSO NACIONAL, 1960) na dcada de 1960.
A construo dos documentos legais que reconhecem a criana pe-
quena como sujeito de direitos vem acontecer na dcada de 1980, como

4
As Rodas de Expostos eram asilos administrados pelas Santas Casas, possuindo um mecanis-
mo giratrio que garantia sigilo na entrega das crianas, atravs do qual eram recebidos os
expostos, crianas recm-nascidas, abandonadas por suas famlias (FLORES, 2007, p. 42).

230
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

decorrncia dos movimentos de luta pela cidadania, aps a ditadura militar


no Brasil (1964-1984). A produo terica e legal das ltimas dcadas de-
monstra a preocupao cada vez maior sobre a temtica da infncia e sina-
liza para um avano conceitual que foi arduamente construdo com o em-
penho da sociedade e dos grupos de estudiosos desse campo. Contudo o
maior desafio na atualidade unir o texto legal e o avano terico realida-
de, materializando os avanos havidos. Ou seja, garantir os direitos sociais
a todos, com equidade, includa a dimenso da qualidade, independente-
mente da origem socioeconmica das crianas.
Quando falamos em educao infantil hoje, pode ser consenso entre
alguns grupos a compreenso de que essa etapa um tempo/espao de
vivncia da infncia enquanto fase diferenciada do ser humano. A vivncia
da cidadania para todas as crianas, aqui e agora, exige espaos de educa-
o coletiva, devidamente adequados ao ordenamento legal vigente e sub-
metidos superviso e ao acompanhamento tanto pelos rgos competen-
tes como pela sociedade civil.
Do ponto de vista jurdico, a partir do texto do Art. 208 da CF/88,
podemos afirmar o direito de todas as crianas at 6 anos educao: O
dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a garantia de: IV
atendimento em creche e pr-escola s crianas de zero a seis anos de
idade (BRASIL, CONGRESSO NACIONAL, 1988). Mais adiante, o
Art. 227 da Lei Maior vai afirmar: dever da famlia, da sociedade e do
Estado assegurar criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o
direito vida, sade, alimentao, educao (BRASIL, CONGRES-
SO NACIONAL, 1988). Da afirmarmos que o direito educao para as
crianas pequenas foi apenas recentemente adquirido.
Dois anos depois da aprovao da CF/88, o Estatuto da Criana e do
Adolescente ECA/90, em seu Art. 4 (BRASIL, CONGRESSO NACIO-
NAL, 1990), ratifica esse direito, que mais adiante, na Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional n 9.394, de 1996 LDBEN 9394/96, ser
apresentado como responsabilidade prioritria da esfera pblica municipal
em regime de colaborao com os estados. ento que a Educao Infantil
passa a ser reconhecida como primeira etapa da Educao Bsica, pois o
artigo 29 afirma: A Educao Infantil, primeira etapa da Educao Bsi-

231
FLORES, M. L. R.; SUSIN, M. O. K. Expanso da Educao Infantil atravs da parceria pblico-privada

ca, tem como finalidade o desenvolvimento integral da criana at seis anos


de idade, em seus aspectos fsico, psicolgico, intelectual e social, comple-
mentando a ao da famlia e da comunidade (BRASIL, CONGRESSO
NACIONAL, 1996).
Entendemos que o arcabouo jurdico elencado fortalecido com a
aprovao da Resoluo CNE/CES n 01/2006 (BRASIL, CONSELHO
NACIONAL DE EDUCAO, 2006), que institui as Diretrizes Curricu-
lares Nacionais para os Cursos de Pedagogia. Em seu Art. 5, essa norma
afirma a dimenso educacional dessa etapa da Educao Bsica, quando
preconiza que a educao e o cuidado das crianas pequenas matriculadas
na Educao Infantil devem ser efetivados por profissionais do Magistrio
com habilitao em nvel superior, curso de licenciatura: O egresso do
curso de Pedagogia dever estar apto a: [...] II - compreender, cuidar e edu-
car crianas de zero a cinco anos, de forma a contribuir para o seu desenvol-
vimento nas dimenses, entre outras, fsica, psicolgica, intelectual, social
(BRASIL, CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO, 2006).
Nas ltimas dcadas, o Ministrio da Educao, a partir da criao
de uma coordenao prpria para a Educao Infantil, a COEDI/MEC,
contribuiu para a consolidao do campo a partir da formulao e divulga-
o de inmeros documentos. Destacamos a seguir alguns deles: Referen-
ciais Curriculares Nacionais 1998 (BRASIL, MINISTRIO DA EDU-
CAO, 1998a); Parecer 022/98 do CNE/CEB (BRASIL, 1998b); Dire-
trizes Curriculares Nacionais para a Educao Infantil (DCNEI) estabele-
cidas pela Resoluo CNE/CEB n 01/1999 (BRASIL, CONSELHO NA-
CIONAL DE EDUCAO, 1999). Aquilo que veio se consolidando en-
quanto concepo de Educao Infantil nesses documentos representati-
vo do avano da rea, resultado do acmulo construdo em termos de pes-
quisas e prticas de educao e cuidado das crianas pequenas, como afir-
ma Barbosa (2009):
Apesar de as instituies de atendimento para crianas pequenas, como os
jardins de infncia e creches, j estarem presentes na sociedade brasileira
desde o sculo 19, a sua insero nos espaos de gesto da educao bas-
tante recente. Estas conquistas iniciaram-se nos debates da Constituio
Federal, nas deliberaes da LDB e do PNE, com a incluso da Educao
Infantil como parte da Educao Bsica do pas, e continuaram com a deci-
so da Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao de

232
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

estabelecer Diretrizes Nacionais para a Educao Infantil, definindo clara-


mente a especificidade deste nvel de educao (BARBOSA, 2009, p. 170).

Dando continuidade a esse processo de consolidao da dimenso


educacional da Educao Infantil nos planos terico e legal, outros docu-
mentos foram produzidos, afirmando a importncia da formulao e da
efetivao de polticas para a rea, bem como estabelecendo parmetros e
critrios norteadores dessa oferta. Entre esses, destacamos: a Poltica Nacio-
nal de Educao Infantil: pelo direito das crianas de zero a seis anos
educao (BRASIL, MINISTRIO DA EDUCAO MEC, 2006a), os
Parmetros Nacionais de Qualidade para a Educao Infantil (BRASIL,
MINISTRIO DA EDUCAO, 2006b) e Indicadores da Qualidade na
Educao Infantil (BRASIL, MINISTRIO DA EDUCAO, 2009).
Daremos aqui especial nfase ltima publicao citada, por dois
motivos. Em primeiro lugar, podemos encontrar nesse documento a siste-
matizao de um avano terico importante na rea, construdo nas lti-
mas dcadas, pois o mesmo prope parmetros e indicadores atualizados e
prprios de uma instituio de Educao Infantil que respeita os direitos
das crianas pequenas; em segundo lugar, configura-se em um [...] instru-
mento de autoavaliao da qualidade das instituies de Educao Infantil
[...] por meio de [...] um processo participativo e aberto a toda a comuni-
dade, oportunizando que as instituies identifiquem seu prprio cami-
nho em direo a uma educao de qualidade, oferecendo parmetros de
anlise das condies de atendimento aos seus familiares (BRASIL, MI-
NISTRIO DA EDUCAO, 2009, p. 9).
Como esse documento encontra-se disponvel para download no site
do Ministrio da Educao, qualquer creche ou pr-escola pode utiliz-lo,
assim como uma rede municipal que deseje avaliar a qualidade da Educa-
o Infantil ofertada. O referido documento prope a anlise da qualidade
mediante sete dimenses e vrios indicadores entendidos como [...] sinais
que revelam aspectos de determinada realidade e que podem qualificar algo
[...], considerados como elementos importantes em instituies de Educa-
o Infantil que respeitam os direitos fundamentais das crianas (BRASIL,
MINISTRIO DA EDUCAO, 2009, p. 15).
Cada uma das sete dimenses presentes nesse documento aborda um
aspecto essencial na organizao da oferta ou mesmo articula vrios que se

233
FLORES, M. L. R.; SUSIN, M. O. K. Expanso da Educao Infantil atravs da parceria pblico-privada

inter-relacionem e, em seu conjunto, o instrumento oferece e problematiza


questes que levam a uma avaliao da prpria realidade, permitindo a
participao de todos os envolvidos. A dimenso Planejamento Institucio-
nal aponta indicadores referentes proposta pedaggica, ao planejamen-
to, acompanhamento e avaliao e ao registro da prtica educativa; Multi-
plicidade de Experincias e Linguagens outro aspecto de anlise com
indicadores referentes a experincias saudveis com o corpo, expresso por
meio das diferentes linguagens plsticas, musicais e corporais, estmulo
linguagem oral e escrita, reconhecimento e valorizao das diferenas.
Interaes, dimenso central nas experincias de educao coleti-
va, envolve indicadores como o respeito dignidade, ao ritmo, identida-
de, desejos e interesses das crianas e respeito s ideias e produes; en-
quanto Promoo da Sade traz indicadores que apontam para a ali-
mentao saudvel, limpeza, salubridade e conforto do ambiente e segu-
rana. Como aspecto central na organizao da prtica pedaggica, Espa-
os, Materiais e Mobilirios destaca indicadores referentes a esses itens e
que favoream experincias saudveis, seguras e desafiadoras s crianas;
com materiais variados e acessveis, respondendo, tambm, aos interesses e
necessidades dos adultos que trabalham com essas crianas.
Formao e Condies de Trabalho das Professoras e Demais Pro-
fissionais enfatiza indicadores como formao inicial e continuada dos pro-
fessores e condies de trabalho adequadas. Por fim, a dimenso Coopera-
o e Troca com as Famlias e Participao na Rede de Proteo Social traz
indicadores sobre o respeito e acolhimento, o acompanhamento das famlias
s vivncias e produes das crianas e a participao da instituio na rede
de proteo dos direitos da criana.
Para o Ministrio da Educao, o processo de autoavaliao sugeri-
do nesse documento possibilita realizar um diagnstico das instituies de
Educao Infantil, que, por sua vez, dever resultar em planos de ao cujo
principal objetivo construir um atendimento de qualidade. Esses pla-
nos devero ser acompanhados e avaliados por uma comisso representati-
va da comunidade escolar com a tarefa de monitoramento dos mesmos
(MINISTRIO DA EDUCAO, 2009, p. 28). O Ministrio da Educao
recomenda, ainda, que esse material seja utilizado pelas instituies de Edu-

234
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

cao Infantil, pelos Conselhos de Educao e pelas Secretarias Munici-


pais de Educao5.
Expressando a necessidade de consolidao dos avanos da rea, aps
dez anos de vigncia da Resoluo 01/99, ocorreu um processo de reviso
das Diretrizes Curriculares Nacionais DCN para a rea, desenvolvido a
partir de discusso nacional envolvendo vrios segmentos da sociedade. O
Parecer CNE/CEB n 20/2009 (BRASIL, CONSELHO NACIONAL DE
EDUCAO, 2009c) justifica a necessidade de uma reviso das DCN para
a Educao Infantil, culminando com a edio da Resoluo CNE/CEB
n 05/2009 (BRASIL, CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO,
2009d). Essa norma avana em termos de contedo conceitual e normativo
em diversos aspectos dessa oferta educacional e indica as interaes e brin-
cadeiras como eixo da organizao do trabalho pedaggico junto s crian-
as pequenas.
A Emenda Constitucional 59/09 EC (BRASIL, CONGRESSO
NACIONAL, 2009), ainda que por um lado fortalea o direito educao
das crianas de 4 e 5 anos, por outro lado, ameaa a unidade da Educao
Infantil estabelecida na LDBEN 9394/96 (BRASIL, CONGRESSO NA-
CIONAL, 1996), podendo fragilizar a recente conquista do status educacio-
nal para o atendimento s crianas bem pequenas. Tornando-se a pr-escola
direito pblico subjetivo, corre-se o risco de que a etapa creche perca espao
nas polticas educacionais nos municpios, considerada a demanda universal
para a faixa etria de 4 e 5 anos e a necessidade de maiores investimentos
para a oferta de educao para as crianas at 3 anos.
Campos (2012) chama a ateno para os baixos ndices histricos no
atendimento s crianas de 0 a 3 anos no pas, alertando, ainda, serem as
crianas mais pobres aquelas mais privadas desse direito, pois, no momen-
to em que a obrigatoriedade se aplica apenas faixa etria de 4 e 5 anos, os
municpios com poucos recursos financeiros para investimento educacio-

5
As Secretarias Municipais de Educao so os rgos governamentais responsveis pela admi-
nistrao das instituies de educao dos sistemas municipais de ensino, bem como mantene-
doras das instituies de educao da rede prpria. Os conselhos municipais de educao,
quando possuem a funo normativa, e os conselhos estaduais so os responsveis pela regula-
mentao e fiscalizao da oferta de educao nos respectivos sistemas.

235
FLORES, M. L. R.; SUSIN, M. O. K. Expanso da Educao Infantil atravs da parceria pblico-privada

nal podem optar por polticas pequenas para as crianas pequenas (CAM-
POS, 2012), opo comum a vrios pases latino-americanos, com polticas
de ateno de carter socioeducativo ou mesmo meramente assistencial e
no educacional, havendo, inclusive, o risco do repasse desse atendimento
de forma preferencial para as entidades filantrpicas.
Nesse sentido, Flores, Santos e Klemann (2009) apresentam alguns
aspectos que se encontram ameaados em funo da falta de financiamen-
to adequado para o atendimento na etapa creche. Entre eles, podemos citar
um fato bastante comum nas instituies conveniadas: a atuao de profis-
sionais sem a habilitao estabelecida pela LDBEN em funo do custo da
contratao de professoras habilitadas em nmero suficiente para atender
relao adulto/criana definida nas normativas.
Como outra questo destacada por Flores; Santos; Klemann (2009),
temos a retrao da oferta de vagas para as crianas bem pequenas, assim
como a reduo da oferta de atendimento em tempo integral, duas prticas
que j vm sendo observadas em diferentes estados do pas. Esses movi-
mentos promovem uma perda na unidade pedaggica da Educao Infan-
til e, ao mesmo tempo, um retrocesso a partir da negao do direito consti-
tucional educao para as crianas at 3 anos.
Na seo seguinte, abordaremos algumas consequncias da poltica
de conveniamento para a oferta de Educao Infantil, em um contexto
macropoltico de crise do capital, no qual ocorre o incentivo realizao de
convnios entre o poder pblico e entidades privadas do terceiro setor. Esse
incentivo se sustenta no fato de ser essa uma forma mais gil e tambm de
menor custo para o atendimento aos direitos da populao, mas que, nem
sempre, em nosso entendimento, garante os princpios constitucionais.

Repercusses do panorama macroeconmico no


contexto da expanso da oferta de Educao Infantil
Quando as entidades da sociedade civil, historicamente responsveis
pela reivindicao e pelo controle social das polticas pblicas, assumem
encargos do Estado acabam sendo, de certa forma, cooptadas a partir de
uma inverso de competncias. Muitas vezes, distanciadas de seu papel ori-
ginal, geram um vazio no espao que ocupavam como demandantes por

236
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

polticas sociais garantidoras dos direitos de cidadania. Esse processo de


cooptao de tal fora de trabalho muitas vezes repassado sociedade sob
um discurso de empoderamento das entidades privadas sem fins lucrati-
vos, especialmente aquelas de natureza comunitria, quando, de fato, trata-
se de uma questo complexa.
Segundo Gohn (2011), os movimentos sociais surgidos na dcada de
1970 fortaleceram-se na dcada de 1980 como uma ao organizada da
sociedade civil com vistas reivindicao dos direitos sociais, contribuindo
para consolidar muitas conquistas na Constituio Federal de 1988 CF/
88 (BRASIL, CONGRESSO NACIONAL, 1988). Contudo, ao longo das
ltimas dcadas, como uma das consequncias do processo de minimiza-
o do Estado, temos observado, cada vez em maior escala, um protagonis-
mo de entidades do terceiro setor no que se refere a uma responsabilizao
pela oferta de servios pblicos, entre eles a educao.
Em relao parceria entre o poder pblico e a iniciativa privada
para a oferta de educao bsica escolar6, chamamos a ateno para alguns
aspectos nos quais identificamos indicadores de precarizao do atendi-
mento ao direito pblico subjetivo educao. Questionamos se, nesses
casos, o conveniamento das organizaes sociais sem fins lucrativos no
seria, em si, um processo de enfraquecimento dessas entidades em rela-
o a seu papel social prprio e no de fortalecimento das mesmas, como
se poderia supor.
Quando essas instituies do terceiro setor assumem a oferta de edu-
cao, observa-se, em certos contextos, uma oferta precria de atendimen-
to ao direito social educao, inclusive pela falta de condies tcnicas de
muitas instituies. comum encontrarmos o atendimento sendo realiza-
do em espaos escolares por oficineiros, monitores ou colaboradores que
no possuem formao adequada, realizando um trabalho descontextuali-
zado da proposta pedaggica institucional. Em funo dos poucos recursos
repassados pelo Estado em troca dessa parceria e tambm pelo fato desses

6
Atualmente, essa forma de parceria pode ser encontrada em toda a Educao Bsica, incluindo
as modalidades de Educao Especial, Educao de Jovens e Adultos e, ainda, a Educao
Profissional.

237
FLORES, M. L. R.; SUSIN, M. O. K. Expanso da Educao Infantil atravs da parceria pblico-privada

contratados, em muitos casos, no possurem formao apropriada, aca-


bam recebendo baixa remunerao, formando um crculo vicioso entre a
m remunerao e a baixa qualidade do atendimento.
Entendemos que com essa cooptao da fora de trabalho dos mo-
vimentos sociais para a garantia de servios de responsabilidade do Estado
na rea da educao, temos, ainda, uma perda quanto ao controle social
tanto do gasto do recurso como da qualidade do servio pblico. Quando
esses movimentos oferecem um servio comunidade em lugar do poder
pblico, entidades conveniadas e gestor pblico perdem a legitimidade para
monitorar e avaliar a qualidade desse servio: um, porque est ocupado em
dar conta daquilo que foi contratado para oferecer; o outro, por estar contra-
tando um terceiro para uma oferta que de sua responsabilidade.
Com financiamento inadequado e alta demanda, essa etapa sofre con-
sequncias como a retrao da oferta e/ou o prejuzo s condies de qua-
lidade necessrias, levando alguns municpios opo pelo conveniamen-
to. No caso das entidades conveniadas, a maioria delas ainda complementa
os recursos pblicos recebidos por meio da cobrana de mensalidades e/ou
da arrecadao de doaes, tendo em vista que o repasse do recurso pbli-
co para tais instituies, em vrios casos, menor do que o valor de refern-
cia do FUNDEB para essa etapa.
A cobrana de mensalidades ou contribuies das famlias por parte
das instituies conveniadas considerada ilegal, conforme o disposto no
Art. 8 da Lei do FUNDEB (BRASIL, CONGRESSO NACIONAL, 2007),
que estabelece a proibio de qualquer cobrana nos casos de convnio,
afirmando a igualdade de condies para o acesso e a permanncia na es-
cola, bem como a gratuidade a todos os alunos.
A parceria pblico-privada para a oferta de Educao Infantil no Brasil
tem se constitudo como uma poltica preferencial para a ampliao desse
servio, principalmente nas capitais e cidades com maior ndice populacio-
nal, constando no s dos programas dos governos municipais, mas figuran-
do como uma poltica respaldada nacionalmente desde a incluso das insti-
tuies privadas sem fins lucrativos no repasse de recursos do FUNDEB.
Quando um municpio no remunera a matrcula da instituio con-
veniada pelo mesmo valor de referncia do FUNDEB, o convnio configu-
ra-se como uma alternativa de ampliao do acesso educao de custo

238
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

menor do que aquele praticado no referido Fundo, j em si insuficiente,


prejudicando a qualidade da educao oferecida s crianas.
Cabe aqui destacar que existem casos de instituies conveniadas que
ainda no se encontram cadastradas e credenciadas junto aos sistemas de
ensino, conforme determina a legislao vigente, deixando de atender aos
critrios mnimos de qualidade, a despeito do repasse de recursos pblicos
que recebem.7 Susin (2005; 2009) aprofunda estudos sobre a qualidade da
oferta de Educao Infantil no municpio de Porto Alegre, evidenciando,
como uma de suas concluses, a falta do cumprimento de parmetros pre-
sentes no ordenamento legal vigente por parte de diversas creches comuni-
trias conveniadas.
O estudo evidencia que as condies socioeconmicas diferenciadas
presentes na Educao Infantil comunitria resultam em diferenas na qua-
lidade da educao ofertada pelo estabelecimento conveniado. As institui-
es com mais recursos oferecem melhores condies de qualidade, que se
materializam no espao fsico, nos materiais pedaggicos e na habilitao e
formao continuada dos professores. J a anlise das condies de oferta
nas comunidades mais carentes revela precariedade nesses aspectos, fazen-
do com que se perca de vista o paradigma da igualdade e do direito de todo
cidado a uma educao de qualidade, assegurada como princpio consti-
tucional (SUSIN, 2009).
Parece bvio, mas necessrio dizer que, se o recurso repassado
insuficiente, seria de se esperar que a qualidade do atendimento ofertado
fosse insuficiente. Afinal, muitas instituies sem fins lucrativos no possu-
em uma mantenedora suficientemente estruturada para garantir um inves-
timento per capita dentro dos padres de qualidade exigidos. Insumos como
estrutura fsica, materiais, profissionais e alimentao adequados faixa
etria de zero at seis anos exigem recursos significativos.
E aqui preciso destacar a inconsistncia de discursos que separam
as questes de quantidade e qualidade na oferta educacional. Mesmo sen-
do um conceito reinterpretado em cada contexto, a qualidade na educao

7
Conforme Art. 89 da LDBEN 9394/96: As creches e pr-escolas existentes ou que venham a
ser criadas devero, no prazo de trs anos, a contar da publicao desta Lei, integrar-se ao
respectivo sistema de ensino (BRASIL, CONGRESSO NACIONAL, 1996).

239
FLORES, M. L. R.; SUSIN, M. O. K. Expanso da Educao Infantil atravs da parceria pblico-privada

da primeira infncia, reconhecida internacionalmente como necessria para


o desenvolvimento de um pas, demanda insumos especficos para que se
atinjam os resultados esperados e para que a cidadania se efetive desde as
turmas onde so atendidos bebs.
A ampliao da oferta de vagas atravs de convnios, que poderia ser
entendida como uma democratizao da Educao Infantil, pois, de fato,
amplia o nmero de crianas atendidas, por outro lado, medida que reali-
za sem a garantia dos princpios constitucionais de gratuidade, laicidade e
qualidade, pode tambm ser considerada uma pseudodemocratizao da
educao.
Afirmamos isso, uma vez que essa educao aqum dos padres de
qualidade estabelecidos oferecida, justamente, para aquelas camadas mais
vulnerveis da populao e, ainda, em certos casos, na perspectiva de uma
poltica assistencial, quando no assistencialista. Para que pudssemos afir-
mar que estaria havendo uma efetiva democratizao da Educao Infan-
til, alm do acesso a uma vaga, seria necessrio que as camadas menos
privilegiadas da populao fossem atendidas com polticas educacionais
garantidoras de incluso com equidade e qualidade.

Consideraes finais
O objetivo deste artigo foi avaliar se a parceria pblico-privada para a
oferta de Educao Infantil se configura, de fato, como uma democratiza-
o dessa etapa da Educao Bsica. Um breve desenvolvimento terico a
respeito da crise do capital foi necessrio para que se compreendesse a pers-
pectiva de conveniamentos entre o poder pblico e instituies privadas
filantrpicas desde um contexto ampliado de anlise. Questes relativas ao
financiamento educacional contribuem na compreenso acerca da opo
de certos governantes, nas ltimas dcadas, por polticas de parceria pbli-
co-privada, ao invs da expanso da rede pblica de Educao Infantil, a
despeito do ordenamento legal vigente com reiteradas referncias e indica-
es a padres mnimos de qualidade.
Nas ltimas dcadas, leis federais legitimam a parceria pblico-priva-
da ao regulamentarem o repasse de recursos pblicos para matrculas da
Educao Infantil das instituies comunitrias, confessionais, filantrpicas,

240
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

sem fins lucrativos, conveniadas com o poder pblico. Documentos oficiais


orientam a prtica da parceria pblico-privada, instruindo os municpios sobre
a adequada celebrao de convnios com organizaes da sociedade civil.
A partir da anlise da legislao, dos documentos normativos e ori-
entadores em nvel nacional e da fundamentao terica aqui desenvolvi-
da, entende-se que o afastamento do Estado da oferta de educao para as
crianas pequenas, cedendo lugar ao protagonismo de entidades da socie-
dade civil, uma questo complexa, haja vista o contexto macroeconmi-
co que a repercute, assim como algumas configuraes na relao pblico-
privado que se estabelecem a partir dessa parceria.
A responsabilizao da sociedade civil por demandas do Estado, des-
de nosso ponto de vista, tem resultado em uma perda poltica que enfraque-
ce a luta dos movimentos sociais por seus direitos, fragilizando seu papel
especfico de controle sobre a oferta de servios de responsabilidade do poder
pblico. Quando a comunidade se torna responsvel pelo servio, ocorre
uma diminuio no s de sua luta pelo direito oferta de mais servios,
que venham a atender suas necessidades, como tambm do acompanha-
mento e controle social sobre esses conveniamentos, responsabilidade da
prpria sociedade e do poder pblico.
Essa dupla fragilizao na ao fiscalizadora pode prejudicar a quali-
dade da educao ofertada, tanto no que diz respeito aos processos pedag-
gicos como aos de gesto e avaliao institucionais e de aplicao dos re-
cursos pblicos. Pesa para essa problemtica, em prejuzo qualidade, o
sistema atual de financiamento da educao brasileira. Alm do fato de
que o custo/aluno/ano praticado pelo FUNDEB, especialmente para a etapa
creche, no cobrir o gasto realizado pelos municpios, existe ainda a ques-
to da diferena a menor do recurso repassado s instituies conveniadas
em troca das matrculas por essas assumidas. Existem evidncias empricas
de que esse repasse insuficiente leva precarizao do trabalho nessas ins-
tituies conveniadas, no que se refere remunerao e s condies de
trabalho dos profissionais que atuam com as crianas, bem como em rela-
o aos insumos disponibilizados.
A partir das anlises aqui desenvolvidas e respondendo ao questiona-
mento inicial deste artigo, entendemos ser inadequada a separao das ques-
tes de direito ao acesso e qualidade na anlise da democratizao da

241
FLORES, M. L. R.; SUSIN, M. O. K. Expanso da Educao Infantil atravs da parceria pblico-privada

Educao Infantil quando se trata de oferta por meio de parceria pblico-


privada, pois, historicamente, no Brasil, as crianas das classes menos privi-
legiadas sempre foram aquelas privadas dos direitos sociais como um todo
e no s na educao.
Disponibilizar justamente s camadas mais vulnerveis da popula-
o um servio que no efetiva simultaneamente o direito ao acesso e
qualidade no significa uma democratizao no sentido pleno dado a essa
palavra no texto constitucional brasileiro. Considerados os princpios cons-
titucionais de gratuidade, laicidade e qualidade, entendemos que no hou-
ve democratizao efetiva quando uma vaga ofertada em um estabeleci-
mento privado sem fins lucrativos sem atender aos parmetros nacionais de
qualidade. Afirmamos isso desde uma perspectiva que reivindica a supera-
o da dicotomia entre quantidade e qualidade na ampliao da oferta edu-
cacional dirigida a crianas at 6 anos.

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Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

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244
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

As parcerias pblico-privadas na
educao brasileira e as decorrncias
na gesto da educao: o caso do
Instituto Ayrton Senna (IAS)1

Luciani Paz Comerlatto


Maria Raquel Caetano

Consideraes iniciais
Este artigo apresenta como tema as parcerias pblico-privadas na
educao. Visa analisar as decorrncias dessas parcerias no contexto da
educao brasileira no que diz respeito ao exerccio da gesto democrtica.
Para isso, apresenta o Instituto Ayrton Senna (IAS) como exemplo concre-
to da educao impregnada da lgica empresarial2, adotando como par-
metro o mercado atravs das indicaes de produtividade, eficincia e efi-
ccia. Apresentamos a tese de que a adoo do gerencialismo na educao
compromete a autonomia do sujeito histrico social, aqui entendida en-
quanto a capacidade de pensar, criar, criticar, construir e reconstruir indivi-
dualmente e, sobretudo, coletivamente3 a sua vida no processo histrico,
independente da sua condio social, tnica e de gnero.
Desde as ltimas dcadas do sculo passado, vivenciamos, no con-
texto da educao pblica brasileira, a insero da lgica privada na gesto

1
Este artigo integra a pesquisa Parcerias entre sistemas pblicos e instituies privadas do
terceiro setor: Brasil, Argentina, Portugal e Inglaterra: implicaes para a democratizao da
educao, que se prope analisar a relao entre o pblico e o privado e as consequncias
para a democratizao da educao no Brasil, Argentina, Inglaterra e Portugal e o que se
entende em cada pas por pblico e privado, democracia e direito educao CNPQ, coorde-
nado pela prof. Dra.Vera Maria Vidal Peroni da UFRGS.
2
Utilizamos a expresso gerencialismo como sinnimo de gesto da educao sob a lgica em-
presarial.
3
O coletivo aqui se refere sociedade como um todo.

245
COMERLATTO, L. P.; CAETANO, M. R. As parcerias pblico-privadas na educao brasileira...

das redes de ensino e na gesto da escola pblica, atravs das parcerias,


com instituies pblicas no estatais, tais como ONGS e institutos. Essas
parcerias, devido a seus princpios tericos metodolgicos, baseados em
projetos educacionais heternomos, embasados em perspectivas privadas,
mercadolgicas, vm na contramo das lutas sociais historicamente cons-
trudas, principalmente a partir da dcada de 1980, por uma sociedade mais
democrtica e, no contexto da educao, pela gesto democrtica, afirma-
da constitucionalmente no ano de 1988, cujo princpio fundamental a
autonomia escolar nas dimenses pedaggica, administrativa, jurdica e fi-
nanceira. De acordo com Comerlatto (2013, p. 112), a autonomia escolar
refere-se ao direito da comunidade educativa de pensar, debater, planejar,
elaborar, decidir, executar e responsabilizar-se por tudo o que diz respeito ao
movimento do real escolar, baseado nas aspiraes coletivas.
Partimos da premissa de que a funo da escola contribuir no pro-
cesso de formao do sujeito histrico social. No entanto, para analisar os
limites e possibilidades da concretizao dessa funo, tambm necess-
rio compreender as relaes estabelecidas pela educao no contexto do
sistema capitalista4, envolvendo Estado, Gesto Pblica, Gesto Escolar e
Gesto de Sala de Aula5.
O estudo da educao, nas suas mltiplas relaes, remete-nos ao
entendimento sobre a tese da qual partimos e que iremos desenvolver no
decorrer deste artigo: as parcerias pblico-privadas desencadeiam uma cres-
cente perda de autonomia das redes pblicas de ensino e consequentemen-
te da gesto educacional escolar, promovendo a coisificao humana en-
tendida, conforme Comerlatto (2013, p.17), como a condio de subordi-
nao que a lgica privada mercadolgica atribui ao ser humano de ser
apenas executor e operador de propostas e projetos previamente definidos.
De acordo com essa tese, evidenciamos a contradio da educao
no sistema capitalista: se, por um lado, a priori, ela tem a funo de contri-
buir na construo do sujeito histrico social, desenvolvendo suas habilida-
des, construindo valores de vivncia coletiva, por outro lado, de acordo

4
Para aprofundar essa discusso, sugerimos o estudo da obra Para alm do Capital, de Istvan
Mszros.
5
Ver Comerlatto (2013).

246
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

com o atual momento histrico, ela busca estratgias para educar com vis-
tas s necessidades do mercado. Segundo Marx (1989), no contexto do sis-
tema capitalista, a educao est a servio da promoo das qualificaes
necessrias ao funcionamento da economia e a busca do controle poltico.
Essa contradio remete a uma nova forma de gerir as lutas que his-
toricamente estavam sob a responsabilidade do Estado. Segundo Mszros
(2005, p. 25),
poucos negariam hoje que os processos educacionais e os processos sociais
mais abrangentes de reproduo esto intimamente ligados. Consequentemen-
te, uma reformulao significativa da educao inconcebvel sem a corres-
pondente transformao do quadro social no qual as prticas educacionais da
sociedade devem cumprir as suas vitais e historicamente importantes funes
de mudana (MSZROS, 2005, p. 35).

As mudanas no papel do Estado6, ocorridas na transio do sculo


XX para o XXI, servem como exemplo da relao de imbricao apontada
por Mszros, em que o Estado se desresponsabiliza do seu papel de execu-
tor das polticas sociais, repassando tal responsabilidade para o pblico no
estatal ou para o setor privado7. Configura-se a adoo da lgica privada da
gesto empresarial pela gesto pblica, por entend-la como mais produtiva
e eficiente em todas as esferas da sociedade. Nessa conjuntura, delega-se ao
mercado o poder de deciso na coisa pblica. Para Mszros (2005, p. 25),
as mudanas sob tais limitaes, apriorsticas e prejulgadas, so admissveis
apenas com o nico e legtimo objetivo de corrigir algum detalhe defeituoso
da ordem estabelecida, de forma que sejam mantidas intactas as determina-
es estruturais fundamentais da sociedade como um todo, em conformida-
de com as exigncias inalterveis da lgica global de um determinado siste-
ma de reproduo (MSZROS, 2005, p. 25).

A razo da lgica privada, assim como a do mercado, de intervir nas


questes pblicas ideologicamente justificada pelo diagnstico da ine-
ficincia da gesto pblica, afirmando que tudo o que pblico e gratuito

6
Ver PERONI, Vera. Mudanas na configurao do estado e sua influncia na poltica educacio-
nal. In: Dilemas da educao brasileira em tempos de globalizao neoliberal: entre o pblico e o priva-
do. 1. ed. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2006, v. 3, p. 11-24.
7
Sabemos que esse processo de minimizao do Estado (caracterstico dos anos 1990) j se
reconfigurou nos anos 2000. No entanto, mantm o favorecimento ao setor empresarial, dele-
gando-o gesto das polticas sociais.

247
COMERLATTO, L. P.; CAETANO, M. R. As parcerias pblico-privadas na educao brasileira...

ineficiente. Ou seja, sob o ponto de vista do sistema capitalista, a educa-


o pblica precisa ser gerida como empresa, pois na lgica empresarial
que se encontram os critrios, processos e indicadores de gesto eficiente e
de sucesso. Tal perspectiva fundamenta e justifica as alteraes no sistema
de avaliao escolar vivenciado nas ltimas dcadas, tanto em nvel de ava-
liao externa como na concepo de avaliao do processo de ensino-apren-
dizagem no contexto escolar.
Nesse cenrio, destacamos nos sistemas de ensino, na gesto escolar
e na gesto de sala de aula a execuo de prticas tericas metodolgicas,
inspiradas no sistema empresarial, a servio do mercado, afirmando os ter-
mos: produtividade, competio, eficincia, eficcia, sucesso e controle como
sinnimo de qualidade. Como exemplo dessa perspectiva de gesto da edu-
cao, apresentaremos no decorrer do texto o Instituto Airton Senna8. No
caso da gesto escolar, o controle exercido pelo gestor sobre todos os su-
jeitos da educao, visando eficincia e eficcia escolar, pautada nos re-
sultados quantificadores como forma de se legitimar no mercado. Para La-
val (2004, p. 257),
[...] os gerentes aparecem como [...] verdadeiros chefes encarregados de
aplicar eficazmente as polticas de modernizao decididas pelas altas esfe-
ras e capazes de mobilizar as energias; de introduzir as inovaes e de con-
trolar os professores na base [...] (LAVAL, 2004).

Nesse sentido, os recursos tcnicos, tais como controles estatsticos,


padronizaes e avaliaes de produtividade, etc., procuram atingir metas
de eficincia e eficcia previamente definidas em planos estratgicos e acor-
dos mediante a lgica da meritocracia. Sendo assim, a competitividade
aparece como o principal fator para desencadear a qualidade das escolas.
Segundo Laval (2004, p. 209),
Esse vasto movimento de avaliao [...] inseparvel da subordinao cres-
cente da escola aos imperativos econmicos. Ela acompanha a obrigao
de resultados conhecida por se impor tanto escola como a toda organiza-

8
Esse tema foi aprofundado na pesquisa nacional Anlise das consequncias de parcerias firma-
das entre municpios brasileiros e a Fundao Ayrton Senna para a oferta educacional (2008-
2011), cujo objetivo foi analisar as caractersticas dos Programas Escola Campe e Gesto Nota 10,
propostos pelo Instituto Ayrton Senna, e as consequncias de sua implantao para a oferta e a
gesto da educao em nove municpios brasileiros, sob a coordenao da professora Dra. Vera
Maria Vidal Peroni e da Dra. Theresa Maria de Freitas Adrio.

248
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

o produtora de servios. Nisso, ela participa das reformas centradas na


competitividade visando fixar e elevar os nveis escolares esperados e, para
isso, normalizar os mtodos e contedos do ensino (LAVAL, 2004).

Dessa forma, a escola aparece a servio dos ditames do sistema ca-


pitalista e por isso reproduz as suas exigncias. Nesse sentido, as avaliaes
externas funcionam, entre outras coisas, como mecanismos de regulao
da lgica instituda. E falando a partir de Marx, podemos dizer que as rela-
es econmico-sociais determinam a superestrutura, a forma de conduzir
a educao. O que tambm aparece em Laval (2004) ao dizer que a compe-
tio econmica mundial ameaa que todo sistema educativo se reduza a
um produtor do capital humano necessrio s empresas. E ainda para
esse autor, a competio exige formar cidados clientes e consumidores;
privatizar a cultura escolar; substituir a formao de valores solidrios, hu-
manistas, pela cultura competitiva, baseada nos valores do consumismo e
do individualismo. Dessa forma, a privatizao do ensino envolve muito
mais do que a simples cobrana por um servio. Ela influencia contedos,
procedimentos e relaes de poder dentro da escola que passa a funcionar
com base no dogma do mercado.
Dentro desta mesma linha de pensamento que valoriza a orientao empre-
sarializada e mercantilizada da educao, os seus defensores tendem a invocar
o carcter salutar e salvfico, da competio entre escolas, propondo ento,
entre outras medidas: inscries e polticas de portas abertas; publicao de
indicadores de performance e publicitao da imagem da escola; publicitao
de rankings de escolas; contratao de professores com capacidades especi-
ais; ofertas diferenciadas de atividades complementares, competio por
recursos pblicos, por apoios empresariais ou de partenariado; novas fr-
mulas de gesto com uma menor preocupao pela legitimidade das pres-
ses e protestos pblicos; profissionalizao da gesto; maior ateno ao
controle dos resultados e s medidas e padres de performance; racionaliza-
o de metas e procedimentos despolarizados politicamente; prossecuo
do objetivo da total quality management. Nesta competio, no s as escolas
privadas ganhariam em termos de eficincia, mas tambm as escolas pbli-
cas estatais obteriam bons resultados, sobretudo se se privatizassem, ou
seja, se adotassem as prticas e as polticas da gesto privada (CHUBB &
MOE, 1990), proclamada como modelo de excelncia (ESTEVO, 2009, p.
40-41).

O que podemos perceber que a determinao da gesto educacio-


nal mediante a lgica do mercado gerencialismo algo externo, mas
no s externo, pois constitui substancialmente a prpria forma de se pen-

249
COMERLATTO, L. P.; CAETANO, M. R. As parcerias pblico-privadas na educao brasileira...

sar a educao. E essa forma ideolgica e traioeira de se apropriar dos


bens pblicos pelos interesses privados sempre caracterizou a sociedade
capitalista. Onde, segundo Marx, o Estado no passa de um comit da bur-
guesia. O que vem na contramo daquilo que deveria ser o foco da educa-
o: a formao do sujeito histrico na integralidade, que simultanea-
mente individual e coletivo e cujas relaes sociais iro contribuir para a
reproduo e/ou transformao social. Dourado (2007) elucida a nossa
discusso ao dizer que:
A concepo de educao entendida, aqui, como prtica social, portanto,
constitutiva e constituinte das relaes sociais mais amplas, a partir de em-
bates e processos em disputa que traduzem distintas concepes de homem,
mundo e sociedade. Para efeito desta anlise, a educao entendida como
processo amplo de socializao da cultura, historicamente produzida pelo
homem, e a escola, como lcus privilegiado de produo e apropriao do
saber, cujas polticas, gesto e processos se organizam, coletivamente ou
no, em prol dos objetivos de formao. Sendo assim, polticas educacionais
efetivamente implicam o envolvimento e o comprometimento de diferentes
atores, incluindo gestores e professores vinculados aos diferentes sistemas
de ensino (DOURADO, 2007, p. 923-924)9.

A concepo de educao de Dourado (2007) contribui para o nosso


entendimento sobre a funo social da escola, a qual para ns consiste na
mediao do processo de aquisio da condio humana de viver no, com e
para o coletivo. Ou seja, a escola tem a funo de cooperar com a transfor-
mao do sujeito individual, com interesses privados em busca de promo-
es individuais, para o sujeito coletivo, com interesses coletivos, em prol do
coletivo. Essa para ns uma questo central: a educao focada em compe-
ties, resultados, planejamentos heternomos (material replicvel, modelos
de aulas pr-definidos de norte a sul do Brasil) possibilita a construo dos
sujeitos crticos e autnomos, a gesto democrtica da educao?
Entendemos que a democracia favorece o processo do sujeito consti-
tuir-se histrico social. Para isso, o dialogo coletivo imprescindvel. No
que diz respeito ao processo de ensino-aprendizagem escolar, o planeja-
mento de ensino o ponto de partida para que a escola cumpra a sua fun-

9
Polticas e gesto da educao bsica no Brasil: limites e perspectivas Educ. Soc., Campinas, vol.
28, n. 100 Especial, p. 921-946, out. 2007. Disponvel em: <http://www.cedes.unicamp.br>.

250
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

o social. Esse deve estar fundamentado no Projeto Poltico-Pedaggico e


tambm no Regimento Escolar10, previamente construdo por, no mnimo,
representaes de todos os segmentos que compem a escola, desencade-
ando o exerccio da participao e da responsabilidade coletiva. Evitando,
assim, um ensino desinteressante e desconectado da realidade, em que es-
tudantes e professores no se compreendem como seres participantes do
seu processo histrico. Nesse sentido, Paro (2010, p. 62) contribui com a
nossa reflexo ao afirmar que:
Ao impor um ensino desinteressante no qual criana cabe apenas obedecer
s determinaes do professor e da escola, independentemente de sua von-
tade e interesse, a escola tradicional concorre para desenvolver um tipo de
obedincia e passividade que no compatvel com o exerccio democrtico
de cidados autnomos, incutindo valores que favorecem a constituio de
indivduos acostumados a dominar os mais fracos e a obedecer sem resistn-
cia aos mais fortes (PARO, 2010).

Nessa conjuntura, compreendermos que a escola deva propiciar um


debate com toda a comunidade escolar sobre o que ensinar, para que ensi-
nar e qual a sua funo na sociedade. Entendendo que o planejamento de
ensino voltado formao do sujeito histrico social exige conhecimento
do espao singular, particular e universal na perspectiva histrico-cientfi-
ca; formao continuada; abertura ao dilogo coletivo; tempo e disposio
para o planejamento; disciplina; definio de uma identidade, respeitando
a subjetividade, a objetividade e as diferenas tanto do educando como do
educador; compromisso social com a educao.
Nesse sentido, acreditamos que, no sistema capitalista, onde a socie-
dade est organizada em classes sociais, com direitos e deveres atrelados
sua condio socioeconmica, a aprendizagem no est centrada apenas
no querer fazer individual, mas sim como produto do dilogo coletivo (sis-
tema e escola com todos os seus interlocutores).
Nesse contexto, esto postas duas propostas antagnicas sobre a fun-
o da educao escolar, em que cada uma apresenta especificidades coe-
rentes com as suas respectivas finalidades, gesto democrtica e gesto ge-

10
Tais documentos, quando construdos coletivamente, baseados na prxis, configuram um va-
lor essencial, um elo de ligao entre o coletivo escolar.

251
COMERLATTO, L. P.; CAETANO, M. R. As parcerias pblico-privadas na educao brasileira...

rencialista da educao. A primeira visa contribuir na formao do sujeito


histrico na integralidade e, por isso, preocupa-se em oferecer espaos de
desenvolvimento do sujeito em todos os aspectos que envolvem a sua cons-
tituio, primando pelo processo de construo que contribui na formao
de uma sociedade emancipatria, participativa, dialgica, crtica e coleti-
va. A segunda visa contribuir na formao do sujeito para o mercado de
trabalho, cuja finalidade habilitar tcnica, social, ideologicamente esse
sujeito com fins no mercado de produo e acumulao do capital, onde a
sociedade produtora e promotora da acumulao e, por isso, deve ser
reprodutora, individualista e competitiva. O sujeito o meio de se chegar
ao fim, que nada mais do que acumulao, lucro e desenvolvimento.
A partir dessa reflexo inicial, apresentamos a seguir o Instituto Ayr-
ton Senna como modelo concreto da insero da lgica privada, gerencia-
lista na educao brasileira.

O Instituto Ayrton Senna


O Instituto Ayrton Senna uma entidade de assistncia social sob a
forma de associao civil de carter filantrpico, constituda em novembro
de 199411, presidida por Viviane Senna, irm do piloto Ayrton Senna. Con-
forme dados do site em 2012, o Instituto Ayrton Senna apresenta-se como
uma instituio da sociedade civil cuja misso so a produo e a aplicao
em escala de conhecimento e inovao em educao integral de crianas e
jovens. A parceria do Instituto Ayrton Senna com secretarias de educao
abrange um em cada quatro municpios brasileiros.
Os recursos financeiros do IAS advm de parcerias entre o instituto e
as empresas privadas e pblicas, de doaes, de contribuies recebidas e
de contratos de sublicena de uso da marca Senna, da imagem do piloto

11
A instituio (IAS) saiu do papel em 15 dias para absorver a fortuna que o piloto tinha a
receber por conta de contratos publicitrios em andamento. Em 1995, o ano da largada, as
doaes somaram R$ 1 milho. Nos 12 meses seguintes, houve uma ligeira acelerao R$
1,2 milho. Em 1997, liberou R$ 5 milhes, marca superada pelos R$ 9 milhes que garanti-
ram combustvel, em 1998, para projetos educativos de impacto. Disponvel em: <http://
epoca.globo.com/edic/19990503/soci3.htm>. Acesso em: 25 out. 2009.

252
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Ayrton Senna, dos direitos autorais patrimoniais sobre o logotipo do Insti-


tuto Ayrton Senna.
Conforme o balano social 2009, em 13 de julho de 1998, em ato do
Poder Executivo, publicado no Dirio Oficial de 17 de julho de 1998, o
Instituto Ayrton Senna foi declarado instituio de utilidade pblica em
mbito federal, estando isento dos impostos incidentes sobre o seu patri-
mnio, sua renda e seus servios, em conformidade com o disposto no arti-
go 150, inciso VI, alnea c da Constituio Federal. O instituto tambm
est livre das contribuies para a seguridade social por fora do disposto
no pargrafo 7 do artigo 195 da Constituio Federal.
Se considerarmos a insero do IAS, verificamos que ele alcana
todas as regies do Brasil. O site do instituto permite afirmar que em 1998
eram 24 municpios que utilizavam os programas, em 2011 j so 1.300
municpios em 24 estados do pas adotando algum programa ofertado pelo
IAS. Foram 74 mil educadores capacitados e 2 milhes de crianas e jovens
atendidos. Na tabela abaixo, apresentamos os nmeros dos programas en-
tre alunos, educadores, municpios e estados.

Nmeros dos programas do Instituto Ayrton Senna

Atendimento* Educadores Municpios Estados


Acelera Brasil 41.508 3.143 544 24
Se Liga 45.838 3.442 581 24
Circuito Campeo 500.588 25.189 348 20
Gesto Nota 10 1.297.158 39.019 535 19
Frmula da Vitria 6.198 344 2 2
SuperAo Jovem 150.646 1.668 293 1
Educao pela Arte 3.124 143 10 8
Educao pelo Esporte 2.290 143 8 6
Escola Conectada 1.814 188 4 2
Formaes em Educao a Distncia 1.614

* Nmero de atendimentos o nmero de estudantes que se beneficiam em cada progra-


ma. Em alguns casos, um mesmo estudante pode ser beneficiado por dois programas
distintos, j que demandam aes diferenciadas, com prticas e metodologias especficas.
Fonte: Siasi/Instituto Ayrton Senna, 2011.

253
COMERLATTO, L. P.; CAETANO, M. R. As parcerias pblico-privadas na educao brasileira...

Em 2008, o Se Liga, o Acelera Brasil e o Circuito Campeo foram


pr-qualificados pelo Ministrio da Educao como ferramentas de apoio
aos sistemas pblicos de ensino para a promoo da qualidade da educa-
o12. Confirmando esse dado, constatou-se que o IAS possui financiamen-
to pblico atravs das parcerias com instituies governamentais em que
o instituto, atravs de suas tecnologias educacionais, as dispe para prefei-
turas, governos estaduais e, mais recentemente, atravs do convnio de Tec-
nologias Educacionais, para o Ministrio da Educao. O Guia de Tecno-
logias Educacionais, lanado em junho de 2008, apresenta a descrio de
todos os programas, entre eles o Acelera Brasil, programa de correo de
fluxo, e o Programa Circuito Campeo, de gerenciamento de aprendiza-
gem dos alunos com foco nos anos iniciais13.
No balano social realizado pelo IAS e disponvel na sua pgina ele-
trnica, consta que, em 25 de julho de 2009, o instituto firmou um contrato
com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) para
atender os municpios que manifestassem interesse pelas tecnologias de-
senvolvidas pelo IAS, denominadas Acelera Brasil e Se Liga, num pe-
rodo de dezoito meses a contar da assinatura do contrato. O valor total
faturado do contrato firmado com o Ministrio da Educao (MEC) foi
de R$ 18.404.37514.
O alcance dos programas do instituto no Brasil preocupante, pois,
considerando os diferentes cenrios socioeconmicos e culturais das regies

12
Dados coletados do site: <http://senna.globo.com/institutoayrtonsenna/br/default.asp>.
Acesso em: 04 abr. 2010.
13
O Guia de Tecnologias Educacionais foi criado com o objetivo de apoiar os sistemas pblicos
de ensino na busca de solues que promovam a qualidade da educao. O guia composto
da descrio de cada tecnologia e de informaes que auxiliam os gestores a conhecer e iden-
tificar aquelas que possam contribuir para a melhoria da educao em suas redes de ensino. O
guia est organizado em cinco blocos: gesto da educao, ensino-aprendizagem, formao
de profissionais da educao, educao inclusiva e portais educacionais. Os sistemas que, ao
elaborarem o PAR, inclurem como demanda as tecnologias que consideram importantes para
o desenvolvimento do seu trabalho, sero atendidos pelo Ministrio. Fonte: <http://
www.mec.gov.br>. O material tambm foi divulgado para as secretarias municipais de educa-
o de todo o Brasil.
14
Condicionado ao nmero de crianas atendidas pelo projeto e est sendo pago pelo FNDE ao
instituto em sete parcelas, correspondentes execuo integral das sete fases contratadas, as
quais so calculadas de acordo com o nmero de alunos atendidos nos municpios j referidos.

254
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

do pas, evidenciamos, atravs das pesquisas j realizadas, que um mesmo


programa aplicado de norte a sul, chamado de programas em larga esca-
la, que, conforme j indicado acima, desconsideram as especificidades
concretas a partir das quais os sujeitos se constituem. Quando, para Vivia-
ne Senna, a causa do no aprendizado, que leva repetncia e evaso,
a m qualidade do ensino e no a subnutrio ou a falta de estmulo.
Conforme podemos evidenciar na sua declarao realizada Revista Ges-
to e Inovao (2007, p. 10): justamente a incapacidade da escola de
ensinar. Tanto assim que, quando voc faz a escola ensinar, as crianas apren-
dem e so a mesma criana, a mesma professora, a mesma escola. A nica
diferena que essa escola passou a funcionar.
Viviane Senna, presidente do IAS, afirma que o instituto contribui
para inserir no currculo e na rotina escolar diversas estratgias e prticas
inovadoras para que cada criana e cada jovem possam se desenvolver em
suas mltiplas competncias cognitivas e no cognitivas, reforando com
isso o aprendizado das disciplinas regulares e contribuindo para lidar com
as exigncias que surgem a cada dia no novo mundo do trabalho e no con-
vvio social. Para ela,
[...] o atraso educacional se reflete na economia, de modo claro, com a falta
de profissionais capazes de fazer a diferena num mercado global extrema-
mente competitivo, dominado por produtos e servios de alto valor agregado
em termos criativos, cientficos e tecnolgicos. Tambm o cenrio poltico
global, incluindo o dos movimentos sociais, requer competncias mais am-
plas, pois exigem-se posicionamento e tomada de decises difceis. Portanto,
educao de qualidade, em larga escala, mais do que nunca uma chave para
enfrentar os maiores desafios do presente e do futuro (SENNA, 2011).

A fala de Senna remete a um carter salvacionista da educao15,


inserido permanentemente nos discursos dos programas do Instituto Ayr-
ton Senna, o que explica, em parte, a aderncia e abrangncia deles na
educao brasileira. Entendemos que a afirmao de Senna de que a falta
de profissionais capacitados faz a diferena num mundo competitivo est
de acordo com a perspectiva terica que compreende a educao como
servio para e do mercado. Ou seja, para Senna, os programas do IAS de-

15
O discurso salvacionista da educao tem sido comum nos atuais discursos proferidos pelo
empresariado em relao educao brasileira.

255
COMERLATTO, L. P.; CAETANO, M. R. As parcerias pblico-privadas na educao brasileira...

vem, em primeira instncia, formar mo de obra para servir ao mercado. A


educao aparece como a mediadora para esse fim.
Os programas do Instituto Ayrton Senna caracterizam-se como pro-
gramas de gesto da escola e da aprendizagem. Pois, de acordo com o ins-
tituto, a raiz dos principais problemas encontrados nas escolas brasileiras
est na necessidade de uma gesto mais eficiente de recursos, focada em
resultados. Por isso sugere o Programa Gesto Nota 10, que oferece
capacitao e ferramentas gerenciais para as secretarias da educao e para
os gestores escolares.
Em relao ao processo de aprendizagem, a gesto escolar ocorre
por meio do Programa Circuito Campeo, que orienta e monitora direta-
mente as aes educacionais de combate ao analfabetismo e baixa apren-
dizagem nos anos iniciais do Ensino Fundamental. Para atender esses alu-
nos, o IAS apresenta os programas Se Liga, Acelera Brasil e Frmula da
Vitria (IAS, 2011).
A insero do Instituto Ayrton Senna nas redes de ensino pblico do
pas ocorre a partir do que ele denomina como solues educacionais, que
apresentam na sua base uma concepo de educao, que no neutra,
conforme poderemos observar no decorrer deste artigo. A proposta de
implementao dos conceitos iniciais dos Quatro Pilares da Educao
aprender a ser, aprender a conhecer, aprender a conviver e aprender a fazer
, desenvolvidos pela Unesco em 1988 e lanados no Brasil com o Relat-
rio Delors.
O instituto traduziu esses conceitos em habilidades e competncias
que podem ser desenvolvidas na escola, com aes prticas, para formular
propostas objetivas s polticas pblicas. As solues, segundo o instituto,
ajudam a desenvolver nos estudantes as competncias cognitivas e no cog-
nitivas necessrias para que possam enfrentar os desafios do sculo 21, como
cidados, profissionais e agentes polticos, econmicos e sociais. Para o IAS,
a amplitude do trabalho articulado pelas solues educacionais permite que,
separadamente ou em conjunto, elas funcionem como elementos de polti-
cas pblicas. E isso tem ocorrido em diversas regies do Brasil, mesmo
quando parcerias formais chegam ao fim.
Percebemos em nossos estudos que um dos objetivos do IAS tornar
os programas de uma instituio privada em poltica pblica para as redes

256
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

de ensino, ou seja, inserir a lgica da gesto privada no ensino pblico, o


que interfere na formao dos educadores, dos gestores e na formao do
sujeito histrico e social.
Partindo do suposto da igualdade de oportunidades para todos, pela
via da educao, o documento da Unesco retoma e atualiza o conceito de
educao ao longo de toda a vida, de modo a conciliar a competio, que
estimula a cooperao e a solidariedade que une (JACOMELLI, 2008, p.
165). Esse conceito visa como fazer com que cada indivduo saiba conduzir
o seu destino em um mundo onde a rapidez das mudanas se conjuga com
o fenmeno da globalizao, para modificar a relao que homens e mu-
lheres mantm com o espao e o tempo.
Nessa perspectiva est a discusso da qualificao do trabalhador pela
via da aquisio de competncias. No h mais perodo na vida e na escola
predeterminado. O trabalhador competente ou flexvel aquele que desen-
volve atitudes voltadas para a resoluo de problemas, que se adapta a qual-
quer situao no ambiente de trabalho, sabendo trabalhar em equipe (idem).
A escola, em qualquer momento da vida do indivduo, deve prepar-lo para
a aquisio de competncias bsicas para o mundo do trabalho.
Problematizando acerca das competncias e da formao do aluno,
Marise Ramos (2001, p. 130) contribuiu afirmando que descarta-se a edu-
cao para a cidadania em favor da educao para a produtividade, uma
educao baseada em procedimentos (RAMOS, 2001). Um dos argumen-
tos a favor das competncias era a aproximao entre escola e trabalho como
tentativa de mudar a relao entre a teoria e a prtica, entre o geral e o
especfico. Para ela, transpor essa mesma lgica para o sistema educacio-
nal seria subordinar-se s exigncias do mercado, o qual poderia estabele-
cer inclusive os padres de qualidade (RAMOS, 2001, p. 130). Isso pode-
ria reduzir o ensino a um treinamento ao qual Ramos (2011) se ope, ao
alertar que, nessa tica, a funo educativa comea a ser marcada tambm
por uma perspectiva individualizante e adaptativa da sociedade s incerte-
zas da contemporaneidade (RAMOS, 2001, p. 131).
A proposta dos quatro pilares da educao, propostos por Delors, j
apresentados acima, mostra que as diferenas individuais so consideradas
importantes e fundamentais para que cada indivduo encontre o melhor
lugar nessa sociedade. Na perspectiva de que a sociedade est em constan-

257
COMERLATTO, L. P.; CAETANO, M. R. As parcerias pblico-privadas na educao brasileira...

tes modificaes, diminuindo a importncia dos contedos escolares, que


so reduzidos a meras informaes, e defendendo a necessidade de aqui-
sio de um saber imediato e utilitrio, o que se contrape nossa viso
de formao. Como os programas do instituto so prontos, padroniza-
dos, a funo do professor fica restrita a de um tcnico atuando apenas
como um executor das decises j estabelecidas. Nesses termos, o conhe-
cimento no resultaria de um esforo social e historicamente determina-
do de compreenso da realidade. O conhecimento s vlido por sua
utilidade ou viabilidade.
O enfoque nas competncias reconfigura o papel da escola com um
projeto de sociedade em curso. Esse projeto tem interferncias na gesto da
educao e da escola e, especialmente, no trabalho do professor. Compre-
endemos que os processos de gesto escolar no se fazem no vazio ou de
forma neutra. O processo de gesto realiza-se no seio de uma formao
econmico-social, sendo, portanto, determinado pelas foras concretas,
presentes na realidade (PARO, 2010). A gesto da escola relaciona-se dire-
tamente com a concepo de educao e de homem que se quer formar.
Como j apresentamos, a concepo de educao que defendemos aquela
que visa formar o homem na sua integralidade como sujeito histrico, pol-
tico e social.
O Instituto Ayrton Senna, ao oferecer seus programas prontos, pre-
tende a formao de um determinado cidado, j que sua proposta no
neutra, mas intencional. O IAS tem mostrado que seus programas podem
ser desenvolvidos independentemente da concepo de educao e mtodo
de trabalho, ou seja, os programas podem ser utilizados para escolas de
todo o Brasil, pois trabalham com o foco do gerenciamento.
Uma das caractersticas das solues educacionais apresentadas pelo
IAS o modelo de gesto integrada. Com ele, toda a rede se mantm co-
nectada e monitorada, desde as secretarias de educao at cada uma das
escolas, compartilhando dados e metas, articulando os recursos com o ob-
jetivo de melhorar o aprendizado e o desenvolvimento dos alunos. Para
realizar tal intento, utiliza-se do SIASI (Sistema Ayrton Senna de Informa-
es), em que o controle de todo o processo fica a cargo do IAS atravs das
informaes enviadas pelas escolas e secretarias de educao ao instituto.

258
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Quanto a essa questo, Viviane Senna informa que sabe on-line o que est
acontecendo nas escolas:
Posso escolher uma escola e saber at quantos livros o aluno leu, em que
lio ele est etc. Ns montamos todo esse processo. O professor passa os
dados para o supervisor, que assiste aula desse professor, de 15 em 15 dias,
para acompanh-lo. O supervisor capacitado para ver onde o professor
est acertando e onde no est. Temos tambm uma avaliao externa, con-
tratada. Ou seja, o que fazemos uma dupla checagem. A gesto tem de ser
muito eficiente. O professor no funcionrio nosso, ns no podemos de-
miti-lo e ele no ganha mais por trabalhar mais ou para que o sistema real-
mente funcione (SENNA, 2007, p. 10).

O controle do processo educacional no mais da escola, dos profes-


sores e dos alunos. Ele exercido pelo Instituto Ayrton Senna nas redes de
ensino do pas, possuindo informaes privilegiadas sobre a educao p-
blica e interferindo nas mesmas. Para isso, utiliza os trs efes: eficincia,
eficcia e efetividade na formao de educadores. So gestores, coordena-
dores e professores formados, que so a alma do sucesso de todo o processo
educacional.
De acordo com o IAS, o instituto oferece como solues para os pro-
blemas da educao brasileira as seguintes caractersticas: efetivas, pois so
oferecidas de acordo com a necessidade de cada instituio; eficazes, por-
que do certo; e eficientes, porque so viveis (MISKALO, 2009). Nesse
caso, a efetividade diz respeito capacidade de se promoverem resultados
pretendidos. Para Marinho e Faanha (2001), a eficincia denotaria com-
petncia para se produzirem resultados com dispndio mnimo de recursos
e esforos, e a eficcia, por sua vez, remete a condies controladas e a
resultados desejados de experimentos, critrios que, se deve reconhecer, no
se aplicam automaticamente s caractersticas e realidade dos programas
sociais (p. 2), pois precisam de um grande trabalho para que sejam incorpo-
rados pelas pessoas que os utilizam.
Constata-se que, na rea educacional do IAS, a eficcia alcanada
quando os programas atingem seus objetivos, obtm resultados satisfatrios
no processo ensino-aprendizagem e quando atendem s necessidades da so-
ciedade em geral e do aluno em particular. Nesse aspecto, parte do pressu-
posto de que produzir com melhor qualidade significa produzir com maior

259
COMERLATTO, L. P.; CAETANO, M. R. As parcerias pblico-privadas na educao brasileira...

produtividade, ou seja, com menos desperdcio e menos retrabalho e, nesse


caso, com custos menores dentro de uma lgica empresarial.
O Instituto Ayrton Senna trabalha com as redes de ensino na reali-
zao de diagnsticos educacionais, buscando compreender as necessida-
des de cada uma das redes segundo seu contexto geogrfico, econmico e
sociocultural (IAS, 2011). Para ele, o respeito a essas realidades leva
construo de solues customizveis, capazes de atender s mais especfi-
cas necessidades de cada rede. Essa racionalidade permite evitar o des-
perdcio do dinheiro pblico com aes que apenas remediam as consequn-
cias, sem solucionar as causas (IAS, 2011). Essas aes customizveis tm
como parmetro o fazer mais com menos e para esse intento usam a padro-
nizao muito utilizada em processos de gesto empresarial e considera-
da, segundo Falconi (1992), a mais fundamental das ferramentas geren-
ciais, sendo base da rotina. a atividade sistemtica de estabelecer e
utilizar padres em que, aps o padro estabelecido, qualquer pessoa possa
utiliz-lo. Para compreender o conceito, necessrio conhecer o padro
que um documento condensado estabelecido para um objeto, mtodo, pro-
cedimento, responsabilidade, dever, [...] com o objetivo de unificar e simpli-
ficar de tal maneira que seja conveniente e lucrativo para as pessoas envol-
vidas (FALCONI, 1992, p. 5).
Gomes (1994, p. 71), na mesma linha de Falconi (1992), define que
os padres so mtodos especficos de trabalho para: planejar processos,
executar tarefas e treinar operadores. Segundo ele, no se podem contro-
lar processos de trabalho dirio sem padronizao. A padronizao para a
qualidade dos processos de rotina diria, segundo Gomes (1994, p.72), so:
manter a escola sob controle, garantir domnio tecnolgico e delegar auto-
ridade. Quando os principais processos de uma escola esto padronizados,
seu servio torna-se previsvel (GOMES, 1994). atravs da padroniza-
o dos programas que o IAS chega a vrias escolas do Brasil, pois utiliza
os mesmos processos independentemente se a escola do norte ou do sul
do pas, ou mesmo da concepo de educao que cada escola utiliza. Por-
tanto o controle, a produtividade, a eficcia, o foco nos resultados esto
presentes nos programas educacionais do IAS, assim como esto presentes
nas empresas, o que limita a atuao das redes e escolas e redefine a gesto
educacional.

260
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

O foco em resultados est expresso tambm na cultura da avaliao.


Para o IAS, fundamental mensurar o processo e o que ainda necessita de
adequaes para aprimorar o resultado, as solues e as aes (IAS, 2011).
Somado ao monitoramento do processo, utiliza-se de avaliaes externas
dos resultados e do impacto gerado pelo trabalho realizado em parceria
com as redes escolares. Podemos verificar essa afirmao nas informaes
abaixo em que o enfoque no resultado gerencial prepondera sobre o proces-
so de ensino-aprendizagem.

99,1% Administram as escolas de acordo com os padres estabelecidos


97,4% Asseguram o cumprimento dos dias letivos previstos para o ms
98,9% Registram fielmente a assiduidade de todos os servidores da escola
98,5% Gerenciam os resultados mensais dos alunos
96,3% Tomaram decises a partir do gerenciamento de dados
99,4% Favoreceram o desenvolvimento profissional da equipe
99,6% Foram acessveis comunidade escolar (pais, professores, alunos,
servidores)
99,1% Forneceram merenda regularmente
98,2% Asseguram em tempo a distribuio de material escolar aos alunos
97,2% Atenderam os prazos estabelecidos

Fonte: SIASI/Instituto Ayrton Senna, 2011. Relatrio de Resultados 2011.

Da mesma forma, os coordenadores e professores demonstraram ter


desenvolvido competncias para gerir o processo educacional, assumindo
a responsabilidade e o compromisso junto aos alunos. Avaliados individu-
almente pelos seus diretores, eles tiveram uma expressiva confirmao de
que, com a parceria, esto no caminho certo, adotando as boas prticas
propostas pelos programas Se Liga e Acelera Brasil.

98,85% Favoreceram a construo da boa autoestima pelos alunos


98,65% Seguiram as orientaes gerenciais do programa
98,4% Planejaram coletivamente a partir das matrizes de habilidades
95,75% Consideraram o resultado das avaliaes nos planejamentos

261
COMERLATTO, L. P.; CAETANO, M. R. As parcerias pblico-privadas na educao brasileira...

99% Dominaram os contedos a serem ensinados


97,65% Cumpriram a rotina prevista para o desenvolvimento da aula
98,5% Desenvolveram todas as atividades e contedos previstos no
material dos alunos
97,05% Mantiveram salas com ambientao pedaggica estimuladora da
aprendizagem
84,25% Leram todos os livros de literatura disponibilizados para a turma
98,85% Leram em voz alta para os alunos, pelo menos, uma vez por semana
94,15% Construram semanalmente um texto coletivo
96,85% Atenderam as dificuldades dos alunos atravs de atividades
diversificadas
Fonte: SIASI/Instituto Ayrton Senna, 2011. Relatrio de Resultados 2011.

Nessa lgica apresentada pelo IAS, o ensino est divorciado da apren-


dizagem. O sucesso ou fracasso da escola, dos professores e dos alunos
passa a ser equacionado a partir das suas possibilidades individuais, consti-
tudas a partir de seu esforo e de sua adequao ao modelo imposto a ele.
Tal modelo construdo a partir da lgica mercadolgica emprestada do
gerencialismo empresarial: relao custo/benefcio, empreendedorismo,
eficincia/eficcia, competncias e habilidades. Essa lgica visa transfor-
mar o cidado poltico em cidado-cliente. A avaliao dos professores
realizada tendo como base os manuais do IAS: seguiram os manuais/no
seguiram os manuais, como mostram as questes elencadas acima.

Algumas consideraes
Com base na exposio acima, evidenciamos que o IAS apresenta
uma proposta de gesto educacional pautada na lgica empresarial, a servi-
o do mercado, e utiliza-se de promessas salvacionistas para inserir-se e
manter-se no campo da educao brasileira, que nas ltimas dcadas tem
sido foco de interesses diversos, inclusive lucrativos em termos econmi-
cos, uma vez que favorece, atravs de incentivos de iseno e/ou diminui-
o de impostos, o empresariado brasileiro. Essas promessas encontram
sustentao nos constantes discursos, inclusive miditicos, de que a educa-

262
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

o pblica brasileira encontra-se em estado de precariedade, fundamental-


mente pela ausncia de uma gesto eficiente e eficaz, tal como funcionam
as empresas privadas, cujo foco encontra-se nos resultados.
Os programas do instituto funcionam como uma espcie de carti-
lha ou apostila com solues para cada suposto problema da educao.
Se o problema apresentado gesto, oferece-se o Programa Gesto Nota
10; se alfabetizao, o Programa o Circuito Campeo. Isso remete
afirmao de que h um projeto de sociedade sendo pensado e engendrado
pelos idelogos que defendem a educao voltada para o mercado e no
para a democracia.
Esses programas so contraditrios ao processo de democratizao
da educao brasileira, pois no h participao das diferentes comunida-
des escolares na elaborao dos mesmos e muito menos na necessidade e/ou
viabilidade em aplic-los. No limite, os sujeitos participam apenas do de-
bate de como operacionalizar o projeto j definido previamente pelo IAS.
Ou seja, os programas em larga escala, replicveis, so heternomos e
no possibilitam a participao dos reais interessados: a comunidade esco-
lar. Logo interferem e dificultam o exerccio da gesto democrtica da edu-
cao, cujos maiores princpios so a autonomia, a participao e o dilogo
da/na comunidade educativa, fundamentados nas suas caractersticas par-
ticulares em consonncia ao campo universal em que se encontram. Para
Comerlatto (2013, p. 212),
a gesto da educao do IAS, atravs da sua proposta organizacional, estra-
tgica e gerencialista, abstrai-se das condies histrico-sociais dos sujeitos
da educao, desconsiderando a sua forma de viver, representar, pensar, cri-
ar, criticar e transformar, reduzindo-os a sujeitos executores de tarefas, re-
plicadores de propostas heternomas, impondo-lhes um processo de coisifi-
cao humana (COMERLATTO, 2013).

Entendemos que a gesto gerencialista do IAS, cujo carter centra-


lizador, abstrato e tecnicista, promove a coisificao humana, produzindo,
conforme Marx afirma nos Manuscritos econmicos filosficos, uma relao de
estranhamento do trabalhador ao produto de seu trabalho, devido ao car-
ter alienante das relaes, em oposio promoo da autonomia, caracte-
rstica da gesto democrtica.

263
COMERLATTO, L. P.; CAETANO, M. R. As parcerias pblico-privadas na educao brasileira...

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Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

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http://senna.globo.com/institutoayrtonsenna/br. Acesso em: 10 out. 2009.

265
Sistema de ensino Aprende Brasil
Grupo POSITIVO

Monique Robain Montano

Este artigo decorre de parte de uma pesquisa em andamento no gru-


po pertencente ao Ncleo de Poltica e Gesto da Educao da Universida-
de Federal do Rio Grande do Sul UFRGS, que discute as Parcerias entre
sistemas pblicos e instituies do terceiro setor no Brasil, Argentina, Por-
tugal e Inglaterra: implicaes para a democratizao da educao, coor-
denada pela Dra. Prof. Vera Maria Vidal Peroni.
Este artigo pretende expor algumas das reflexes acerca das implica-
es entre o pblico e as instituies privadas para o ensino pblico a partir
da compra de sistema de ensino e de tecnologias educacionais produzidas
pelo Grupo POSITIVO1, quais sejam: para a gesto democrtica, para o
acesso e para a melhoria da qualidade da educao pblica.
Essa apreciao decorre de pesquisa documental e contedos dispo-
nibilizados no stio da empresa em questo e stios governamentais. Para
tanto, esta anlise apresenta o contexto em que surgem as tecnologias da
educao, as caractersticas dessas e abrangncia, seguida por uma anlise
da parceria e suas implicaes.
Num cenrio de diminuio da atuao do Estado para a superao da
crise do capital, desempenhando um papel de regulador da economia para
evitar a reduo dos lucros, abalizando o mercado como parmetro de quali-
dade e bem como arrefecendo os investimentos para as polticas sociais, o
Plano de Desenvolvimento da Educao PDE, oficialmente lanado pelo
Ministrio da Educao em 2007, traz o discurso da potencializao da edu-
cao no pas. As razes e os princpios apresentados para a consecuo do

1
Sobre o tema ver ADRIO (2010); ADRIO, GARCIA, BORGHI (2009) e ADRIO et al.
(2009a).

266
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

plano afirmam que s h garantia do [...]desenvolvimento nacional se a


educao for alada condio de eixo estruturante da ao do Estado de
forma a potencializar seus efeitos. Reduzir desigualdades sociais e regionais
se traduz na equalizao das oportunidades de acesso educao de qualida-
de (p. 5). Constou da agenda do PDE o fortalecimento para a Educao
Bsica, propondo o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao,
materializado nos municpios por meio do Plano de Aes Articuladas
PAR. Entre os incrementos qualificao da educao esto as tecnologias
educacionais2, poltica a ser executada pelos municpios, uma das aes inse-
ridas nas dimenses do PAR, com vistas melhoria do IDEB.
Um dos programas do governo federal implantado e implementado
ao Distrito Federal, aos estados e municpios a partir de 2007, por meio do
Ministrio da Educao MEC, foi o Programa Nacional de Tecnologia
Educacional (ProInfo), que instrumentalizou as escolas pblicas de Educa-
o Bsica com computadores, recursos digitais e contedos educacionais.
Em contrapartida aos entes federados, compete garantir a estrutura ade-
quada para receber os laboratrios e capacitar os educadores para o uso das
mquinas e tecnologias. Ao aderir ao programa, os municpios assumiram
compromisso com as diretrizes do mesmo. Consta do termo que os entes
que aderirem ao programa devero aprovisionar a infraestrutura adequa-
da, os servios de manuteno e segurana para os ambientes tecnolgicos
destinados s escolas e Ncleos de Tecnologia Educacional NTE. Da
mesma forma, fica ao encargo desses a formao dos profissionais para
utilizao pedaggica das Tecnologias da Informao e Comunicao-TICs,
alm do fornecimento dos recursos e das condies necessrias ao trabalho
dos ncleos no desenvolvimento e acompanhamento das aes de capaci-
tao nas escolas. Tambm destina a responsabilidade do suporte tcnico e
manuteno dos equipamentos nos laboratrios aps o trmino da garan-
tia da empresa fornecedora.

2
As tecnologias educacionais compreendem material educativo, sejam Softwares ou Jogos Edu-
cacionais. Esses sistemas so moldados com contedos pr-determinados para utilizao em
turmas de alunos, acompanhados por educadores, necessitando, no entanto, que esses profissio-
nais possuam conhecimento bsico em informtica.

267
MONTANO, M. R. Sistema de ensino Aprende Brasil Grupo POSITIVO

Concomitante a esse programa, o governo implantou tambm o Progra-


ma Nacional de Formao Continuada em Tecnologia Educacional (ProInfo
Integrado), voltado formao dos profissionais da educao por meio de
portal e com disponibilizao de contedos e recursos multimdia e digitais.
No ano de 2009, o Ministrio da Educao abre edital com o objetivo
da identificao de parcerias que possussem tecnologias educacionais com
potencial para promover a qualidade em todas as etapas da educao bsi-
ca pblica (portal.mec.gov.br). A partir da chamada pblica, avaliao e
pr-qualificao, o stio governamental passa a divulgar parceiros que de-
senvolvem tecnologias educacionais em conjunto com as tecnologias de-
senvolvidas pelo Ministrio da Educao, a fim de que essas possam ser
adquiridas para uso nas escolas pblicas brasileiras pelos gestores educa-
cionais, com a finalidade de apoiar os sistemas pblicos de ensino na busca
por solues que promovam a qualidade da educao. Nesse cenrio e com
esse fomento, a presena da iniciativa privada na educao pblica cresceu
de forma significativa. O grupo POSITIVO consta nesse Guia das Tecnolo-
gias na relao dos portais educacionais.

O Grupo POSITIVO
Fundado na dcada de 1970, por um grupo de oito professores, ini-
ciou com um curso pr-vestibular e uma grfica para impresso de material
didtico. Posteriormente, ampliou sua atuao educacional abrindo uma
escola de Ensino Mdio, investindo na produo de microcomputadores.
Cabe ressaltar que nessa poca o Brasil ainda no estava aberto importa-
o de equipamentos informatizados. Na dcada de 1990, ento, cria uma
universidade e expanso da produo de microcomputadores para atendi-
mento da demanda das escolas conveniadas privadas, aliando a oferta de
material impresso e equipamentos informatizados. Concomitante a isso, a
partir de uma reorganizao, passou a distribuir seu sistema de ensino para
escolas conveniadas.
Dados do prprio site demonstram que a expanso da venda de siste-
mas de ensino para a rede pblica ocorre a partir do ano de 2001, aproxi-
madamente. Destaca-se que, em meados da dcada de 1990, o Ministrio

268
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

da Administrao Federal e Reforma do Estado promove a Reforma do


Aparelho do Estado com a racionalizao de recursos, diminuindo o seu
papel no que se refere ao investimento para as polticas sociais. Essa delimi-
tao das funes do Estado pe junto reduo do tamanho do Estado a
privatizao, a terceirizao e a transferncia para o setor pblico no esta-
tal os servios sociais e cientficos que o Estado deveria prestar.
Atualmente, o Positivo promove, para a educao pblica e privada,
desde a fabricao de microcomputadores at a produo de softwares, apli-
cativos educacionais e desenvolvimento de portais de internet. Hoje seus pro-
dutos esto direcionados para reas do ensino-aprendizagem, formao de
profissionais da educao, gesto da educao e portais educacionais.
A partir das informaes expressas no stio, verifica-se que o grupo
Positivo comercializa tecnologias educacionais para pases da Amrica do
Sul, frica, Europa, sia, Oriente Mdio e Estados Unidos; no Brasil, co-
mercializa seus produtos nos 26 estados brasileiros e no Distrito Federal.
Essa empresa oferta, entre outros, produtos nas reas educacional, grfico-
editorial e produtos de informtica. Na rea educacional, seus produtos
so destinados a dois pblicos: para escolas da rede pblica e para escolas
da rede privada, contidas nessa as suas prprias escolas. Os contedos de-
senvolvidos objetivam atingir a Educao Bsica e Superior. Compreen-
dem os produtos da rea educacional os sistemas de ensino e contedos
pedaggicos por meio de quatro portais: o Portal Aprende Brasil, o Portal
Educacional, o Portal Universitrio e o Portal Positivo.
A rea grfico-editorial composta por duas empresas: a Editora
POSITIVO e a POSIGRAF. A primeira oferta livros didticos, paradidti-
cos e de interesse geral, entre eles o minidicionrio Aurlio e material de
apoio aos sistemas, como, por exemplo, a revista Aprende Brasil. J a
POSIGRAF responsvel pela impresso dos livros didticos das escolas
POSITIVO, revistas, peridicos, publicaes especiais e impressos comer-
ciais e promocionais. A rea da informtica, alm de produzir computado-
res, softwares, responsvel pelo desenvolvimento, gerenciamento das tec-
nologias educacionais, de servios de capacitao de professores/usurios
e suporte tcnico.
Conforme mencionado, a oferta da rea educacional compe-se de
dois sistemas de ensino, um destinado s escolas particulares e outro direcio-

269
MONTANO, M. R. Sistema de ensino Aprende Brasil Grupo POSITIVO

nado s escolas das redes pblicas. Nos sistemas so encontrados contedos


programticos, como reas das linguagens, exatas, cincias humanas, entre
outras que atendem toda a Educao Bsica com sugestes de atividades
ou mesmo planejamento de aulas. Entretanto, para acessar qualquer con-
tedo ou recurso, faz-se necessrio a instalao do sistema operacional pago.
Em ambos os sistemas, a compra ocorre por opo do gestor, seja da
escola da iniciativa privada ou pelo secretrio de educao no caso para as
escolas da rede pblica. Os produtos que compem o sistema comercializa-
do para a rede privada compreendem livros didticos, com contedos para
a educao infantil at cursos preparatrios para o ingresso no curso supe-
rior; assessoria pedaggica; assessoria em gesto escolar e o portal POSITI-
VO. Dos itens integrantes do sistema destinado rede pblica esto livros
didticos, da Educao Infantil ao Ensino Mdio; assessoria pedaggica; o
portal Aprende Brasil e o Sistema de monitoramento. No caso das redes
pblicas, no h oferta de material preparatrio para o ingresso no curso
superior.
Um olhar mais aproximado entre os itens dos produtos disponibili-
zados aos diferentes conveniados revela sutil diferena aqui expressa. A
assessoria pedaggica para a rede privada prope-se o aperfeioamento e a
capacitao a partir de formao continuada para a equipe docente. J para
a rede pblica, apresenta como proposta a oferta de cursos e o atendimento
pedaggico personalizado com equipes de profissionais especializados, os
professores, os coordenadores das escolas e das secretarias de educao,
com vistas a subsidiar e garantir a funcionalidade do sistema.
Quanto assessoria pedaggica especializada para as conveniadas
privadas est a oferta de suporte para garantia de adequao proposta
metodolgica das escolas parceiras; para as escolas da rede pblica, a asses-
soria pedaggica personalizada implica tornar operacional o Sistema de
Ensino Aprende Brasil, a metodologia para o uso do livro didtico, bem
como para a utilizao das ferramentas e dos contedos disponibilizados
no Portal Aprende Brasil e para o planejamento e avaliao.
Quanto ao programa para os cursos ofertados pelo assessoramento
pedaggico, existe tambm um diferencial para aquele oferecido iniciati-
va privada e aquele rede pblica; qual seja: para as escolas privadas o

270
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

curso tem o foco regional, nas reas do conhecimento e de metodologia


visando ao aperfeioamento de gestores e formao continuada de profes-
sores. Para o sistema pblico, o curso apresenta dois eixos: um para a im-
plantao do Sistema de Ensino Aprende Brasil e sua proposta pedaggica
e o segundo com foco na metodologia com o objetivo de formao continua-
da, ou seja, uma padronizao para todas as escolas com o objetivo de fun-
cionamento do sistema implantado e com a padronizao de metodologia
que desconsidera a complexidade da escola, o compromisso e a construo
de um projeto poltico-pedaggico coletivo, longe do incentivo autono-
mia dos professores, alm de uma padronizao curricular desconsideran-
do as diferenas sociais e culturais nos municpios e regies.
O ltimo item integrante da cesta do Sistema de Ensino Aprende
Brasil compreende o sistema de monitoramento, que se constitui em ferra-
menta tecnolgica educacional de acesso do prefeito, do secretrio de edu-
cao e dos gestores educacionais para verificao do desempenho da edu-
cao pblica do municpio, visualizando as aes e atividades realizadas
nas escolas da rede. Esse sistema de monitoramento permite tanto insti-
tuio privada como ao gestor pblico acompanhar o desenvolvimento do
programa. Com a possibilidade de monitoramento que o programa com-
prado pela Prefeitura oferece ao gestor ficam disponibilizados os dados do
municpio; j empresa privada POSITIVO esto disponibilizadas as in-
formaes de todos os sistemas pblicos onde atuam, o que lhe permite a
apropriao de uma base de dados significativa, que lhe d subsdios para
interferir nas polticas pblicas educacionais. O sistema de ensino reserva-
do s escolas pblicas totaliza o atendimento a 400 mil alunos em mais de
2.300 escolas pblicas3 no pas.
O carter no governamental assumido pelo Terceiro Setor, que implica no
ser submetido ao controle institucional, aponta uma importante questo na
medida em que essas organizaes tm um poder cada vez maior. Segundo
Fernandes, formam um mercado de trabalho especfico, influenciam a le-
gislao em seus mais variados domnios e condicionam os oramentos dos
governos, das empresas e dos indivduos (FERNANDES, 1994, apud PE-
RONI, 2010, s/p.).

3
Dados disponibilizados no stio do Grupo Positivo.

271
MONTANO, M. R. Sistema de ensino Aprende Brasil Grupo POSITIVO

Segundo consta no site, o grupo de empresas apresenta como misso


a formao do ser humano e pretende alcanar seu ideal por meio da edu-
cao integral e pela inovao tecnolgica. A viso expressa no site preten-
de alcanar o patamar de referncia empresarial na rea da educao nos
mercados em que atua.
A Positivo Informtica tem como estrutura de gesto um Conselho
de Administrao e a Diretoria. O primeiro um rgo colegiado de car-
ter deliberativo, composto por sete conselheiros, na maioria acionistas. O
colegiado tem como atribuies a orientao geral dos negcios, eleio da
direo e fiscalizao da concernente gesto. Quanto diretoria, atualmen-
te composta por 10 membros, sendo Hlio Bruck Rotenberg Diretor Pre-
sidente.

O sistema de ensino Aprende Brasil em prtica


A adoo do sistema de ensino Aprende Brasil tem como implica-
es a rigorosidade de contedos pensados para um programa anual, orga-
nizados em sries/anos e com orientaes metodolgicas para o trabalho
do professor e que tem como foco a sequncia de aprendizagem de conte-
do e a utilizao do planejamento de forma inflexvel para a ao docente.
sabido que a diversidade presente regionalmente, de escola para escola e
entre turmas, exige a variao de prticas pedaggicas, em que o professor
faz muitas opes para os contedos a serem trabalhados, os objetivos a
serem alcanados e mesmo na avaliao, para que no decorrer da sua ativi-
dade o aluno obtenha sucesso em sua aprendizagem. Entendemos que o
planejamento no pode ser efetivado de maneira mecnica, desvinculado
do contexto em que est inserido e com o contexto dos alunos. Nessa con-
tratao, o segmento professores, no que tange ao processo pedaggico,
fica colocado condio de executor de tarefas.
O sistema de monitoramento do portal Aprende Brasil permite a ex-
trao de relatrio a partir do login do aluno ou do professor. O relatrio
registra blogs acessados, atividades mais acessadas, quais escolas, horrios,
contedos, acessos por escola. O monitoramento desenvolvido junto aos
professores caracteriza-se enquanto controle medida que os professores

272
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

das turmas realizam relatrios de todas as atividades desenvolvidas com as


crianas em todos os dias da semana, a fim de entreg-los aos monitores do
Positivo. A construo de um projeto pedaggico elaborado pela escola,
assim como o planejamento coletivo possibilitam aos professores discuti-
rem a pertinncia, bem como a significao do contedo para o planeja-
mento.
Tanto a Constituio Federal de 1988, assim como a Lei 9394/96
que estabelece as diretrizes e bases da educao nacional, apontam para
uma educao gestada democraticamente em um processo construdo co-
letivamente. Os educadores tm historicamente lutado pela democratiza-
o da educao pblica, e suas demandas a partir de muita luta foram
parcialmente incorporadas ao corpo de algumas legislaes educacionais.
Tambm o MEC disponibiliza em seus documentos apontadores a qualida-
de gestada democraticamente, como colocado, por exemplo, no referencial
para os indicadores da educao de qualidade na educao, que dizem a
quem compete a definio pela qualidade.
Alm da padronizao do mtodo e material, a adoo de sistemas
de ensino elaborados por parte dos gestores rompe com a proposta de
processo coletivo da educao pblica, pensada a partir das questes sociais
colocadas para a escola enquanto consequncia das diferenas sociais im-
postas pelo modelo econmico estabelecido; percebe-se a ausncia do
acompanhamento do controle social na gesto e aplicao dos recursos
pblicos.
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, em seu
artigo 206, traz em seu bojo a gesto democrtica como princpio, assim
como a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional de 1996, o princ-
pio da escola pblica de qualidade, a liberdade de ensino e a construo dos
projetos pedaggicos participativamente construdos, fundamentados no
trabalho coletivo, fruto da luta da sociedade brasileira pela escola pblica e
educao de qualidade para todos.
Importante destacar que a escola tem como funo social o desenvol-
vimento pleno do indivduo, e nesse sentido a LDBEN postula em seu T-
tulo II - Dos Princpios e Fins da Educao Nacional que:

273
MONTANO, M. R. Sistema de ensino Aprende Brasil Grupo POSITIVO

Art. 2 A educao, dever da famlia e do Estado, inspirada nos princpios


de liberdade e nos ideais de solidariedade humana, tem por finalidade o
pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o exerccio da cida-
dania e sua qualificao para o trabalho.
Art. 3 O ensino ser ministrado com base nos seguintes princpios:
I - igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola;
II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a cultura, o pensa-
mento, a arte e o saber;
III - pluralismo de ideias e de concepes pedaggicas;
IV - respeito liberdade e apreo tolerncia;
V - coexistncia de instituies pblicas e privadas de ensino;
VI - gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais;
VII - valorizao do profissional da educao escolar;
VIII - gesto democrtica do ensino pblico, na forma desta Lei e da legisla-
o dos sistemas de ensino;
IX - garantia de padro de qualidade;
X - valorizao da experincia extraescolar;
XI - vinculao entre a educao escolar, o trabalho e as prticas sociais.
XII - considerao com a diversidade tnico-racial.

O contrassenso expresso na aquisio de sistemas de ensino padroni-


zados, revelia do que estabelecem os princpios da legislao educacional
para uma educao pblica, est para o desmantelamento de uma escola
que se entende enquanto lugar de concepo de cultura, construo de
aprendizagens, concepo, realizao e avaliao de seu projeto educativo,
que organiza sua prtica pedaggica com base na sua comunidade educacio-
nal e diversidade nela expressa. Nesse sentido compete ao Poder Pblico e
sociedade o fortalecimento das relaes entre escola e sistema de ensino para
a consolidao de uma escola pblica democrtica e de qualidade social.
Certamente uma mudana na concepo colocada para a melhoria
da educao necessita da mobilizao das comunidades escolares, pensada
organicamente, bem como da ininterrupta luta dos educadores pela quali-
dade social da escola pblica.

Referncias
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privado sobre a poltica educacional local. FASE 1, 2010, 117 p.
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274
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

______ et al. Uma modalidade peculiar de privatizao da educao pblica: a aqui-


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275
Relao pblico-privada na
Educao Bsica no Brasil: uma anlise
da proposta do Instituto Unibanco
para o Ensino Mdio pblico

Marcelisa Monteiro

Introduo
Este artigo apresenta uma anlise da parceria entre o Instituto Uni-
banco e os governos estaduais na gesto da Educao Bsica brasileira atra-
vs das tecnologias educacionais desenvolvidas para o Ensino Mdio pbli-
co mediante o questionamento sobre como o privado entra, influencia e se
materializa no setor pblico. Questes que advm da pesquisa mais ampla
intitulada Parcerias entre sistemas pblicos e instituies do terceiro setor: Brasil,
Argentina, Portugal e Inglaterra e as implicaes para a democratizao da educa-
o, coordenada pela prof. Dra. Vera Maria Vidal Peroni.
Inicialmente, o artigo situa os movimentos do processo histrico e
as correlaes de foras que permitem a entrada do setor privado no setor
pblico em forma de quase mercado, ou seja, quando o privado modi-
fica o contedo do pblico, mesmo mantendo-o pblico. Justificando, as-
sim, a presena do Instituto Unibanco nas escolas pblicas em alguns
estados brasileiros. Para tal, o estudo apoia-se no referencial terico com
base em Peroni (2010), Ball (2010), Freitas (2009), Wood (2003) e Gramsci
(1980).
A seguir, apresenta o Instituto Unibanco e, mediante resultados par-
ciais da anlise documental, mostra as suas iniciativas no sentido de trans-
ferir seus programas para os governos estaduais em forma de polticas p-
blicas, qualificadas pelo Ministrio da Educao.

276
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

A ltima parte dedicada anlise, nos limites deste artigo, da con-


cepo poltico-educacional1 do contedo da proposta do Instituto Uni-
banco, enquanto um indicador que evidencia contradies entre o proces-
so de materializao da poltica atravs das tecnologias educacionais do
instituto e o avano na democratizao da educao. E as consideraes
finais enfatizam os questionamentos sobre a parceria pblico-privada neste
estudo.

A entrada do Instituto Unibanco nas escolas pblicas


A partir dos movimentos nacional e internacional, podemos perce-
ber as prticas neoliberais em relao s reformas educacionais iniciadas
na dcada de 1990 e lideradas pelos organismos internacionais principal-
mente o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento
que condicionam a concesso de emprstimos aos Estados nacionais da
Amrica Latina implantao dessas reformas2.
As correlaes de foras entre o Estado e a sociedade civil so, cada
vez mais, constitutivas das polticas que vm se materializando no Brasil.
No caso especfico da educao, a Lei de Diretrizes e Bases de 1996 (LDB/
96), que estava no bojo da reforma educacional brasileira, ilustra a reconfi-
gurao do papel do Estado sob a ideologia neoliberal, em que ele passou a
concentrar a direo e o controle de todo o sistema, mas partilhando o
provimento desse servio com a sociedade. Conforme a anlise realizada
por Krawczyk e Vieira (2008), o debate em defesa da educao que vinha

1
Parte dos resultados desta anlise advm da coleta de dados para construo do Projeto de
Tese: Prticas Educativas: as relaes de foras e a produo de sentidos no trabalho docen-
te, que analisa o Projeto Jovem de Futuro, empreendido pelo Instituto Unibanco junto s
escolas pblicas, apresentado em dezembro de 2011 no Programa de Ps-Graduao em Edu-
cao da Faculdade de Educao da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, sob a orien-
tao da Profa. Dra. Carmen Lucia Bezerra Machado.
2
Conforme Peroni (2010, p. 222), o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvi-
mento (BID) organizam documentos especficos para cada pas que tome seus emprstimos. O
memorando (CAS 1997) do Banco Mundial para o Brasil indica que o pas deve aumentar o
tempo de instruo e qualidade do ensino, e, em contrapartida, a instituio vai exigir uma
melhor definio nas contas nos nveis nacional e subnacional, um aumento da participao
do setor privado e da sociedade civil na educao e no melhor gerenciamento das escolas.

277
MONTEIRO, M. Relao pblico-privada na Educao Bsica no Brasil

desde a disputa poltica pela democratizao da sociedade na dcada de


1980 foi perdendo fora, ao longo do processo de tramitao da LDB/96,
mudando a correlao de foras sociais e promovendo o projeto neolibe-
ral de Estado, o que alterou as prioridades e as orientaes na poltica
educacional na dcada de 1990.
Aps a dcada de 1990, esses movimentos se intensificam medida
que o capital busca superar sua crise atravs de estratgias como neolibera-
lismo, globalizao, reestruturao produtiva e Terceira Via, as quais rede-
finem a relao entre o pblico e o privado (PERONI, 2010). A partir des-
ses movimentos, fica evidente que a to propalada separao entre econ-
mico e poltico, assim como entre Estado e sociedade civil, se trata apenas
de uma estratgia do capital para, atravs dos seus representantes ou, como
define Gramsci, da sua frao de partido, assegurar seus projetos, uma
vez que o prprio liberalismo um programa poltico, um programa que
interfere no programa econmico do Estado e em quem dirige o Estado
(GRAMSCI, 1980, p. 32).
A separao entre o econmico e o poltico como uma estratgia do
capital tambm apontada por Wood (2003), quando ela defende que, ao
deslocar questes essencialmente polticas como a disposio do poder de
controlar a produo e a apropriao ou a alocao do trabalho e dos recur-
sos sociais para outra esfera, o capitalismo privatiza o poder poltico.
A relao entre economia e poltica basilar para entender a entrada
do setor privado no pblico, em especial na rea da educao, quando as
polticas educacionais vm se constituindo na relao e correlao de for-
as entre os movimentos sociais, empresrios, organismos governamentais
e no governamentais.
Nesse sentido, a Terceira Via, atravs do pblico no estatal sem
fins lucrativos , representa, neste estudo, a porta de entrada do Instituto
Unibanco s escolas pblicas. Tendo em vista que os convnios e acordos
entre Estado e os setores privados permitem que as escolas continuem sen-
do pblicas e gratuitas para os alunos, mas sob a lgica gerencialista da
gesto privada. Justificando, assim, a implementao de programas estrat-
gicos de gesto empresarial voltados educao, entre os quais se encon-
tram as tecnologias e metodologias do Instituto Unibanco.

278
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

O Projeto Jovem de Futuro: validao e transferncias


de tecnologias educacionais para os estados
O Instituto Unibanco foi criado no ano de 19823 com o propsito de
promover as aes e os investimentos sociais do Unibanco, que, atualmen-
te, integra o conglomerado Ita Unibanco, mas foi a partir de 2007 que
direcionou o foco de suas atividades para o Ensino Mdio pblico.
As relaes entre o pblico e o privado com base nas interaes dos
setores econmicos e polticos da sociedade vo se materializando nos acor-
dos de cooperao tcnica para o desenvolvimento de estudos, projetos,
pesquisas e avaliaes na rea de educao entre o Instituto Unibanco, re-
presentado pelo seu presidente Pedro Moreira Salles, e a Secretaria de As-
suntos Estratgicos do Governo Federal (SAE), representado pelo ministro
Moreira Franco.
O foco do acordo, realizado em setembro de 20114, so as escolas
pblicas de Ensino Mdio, mediante a adoo do Projeto Jovem de Futuro do
Instituto Unibanco. E prev trs linhas de ao: capacitao, apoio tcnico
e avaliao.
O Instituto Unibanco responde pela disponibilizao de recursos e
dados necessrios execuo dos trabalhos e indica um tcnico para acom-
panhar as atividades previstas. J a SAE oferece o apoio tcnico e metodo-
lgico elaborao de pesquisas desenvolvidas pelo Grupo de Trabalho de
Gesto de Conhecimento do Instituto Unibanco, alm de se responsabili-
zar pelas avaliaes de impacto dos projetos conduzidos pelo Instituto
Unibanco, realizadas por Ricardo Paes de Barros, o subsecretrio da SAE,
e pelo pesquisador Joo Pedro Azevedo (Banco Mundial).
Wanda Engel, ex-chefe da Diviso de Desenvolvimento Social
do Banco Interamericano de Desenvolvimento e ex-ministra de Estado de
Assistncia Social entre 1999 e 2002 na gesto de Fernando Henrique Car-

3
Esses dados foram extrados do site www.institutounibanco.org.br, dos exemplares de divulga-
o das tecnologias e metodologias do Instituto Unibanco, produzidos pelo prprio instituto e
distribudos nas escolas que desenvolvem suas tecnologias e do http://portal.mec.gov.br/ do
Ministrio da Educao.
4
http://www.sae.gov.br/site/?p=7567.

279
MONTEIRO, M. Relao pblico-privada na Educao Bsica no Brasil

doso, esteve frente da superintendncia executiva do Instituto Unibanco


at 2012. A partir de agosto de 2012, assumiu a superintendncia o ex-
secretrio de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade do Minis-
trio da Educao, Ricardo Henriques. J a presidncia do Instituto Uniban-
co est sob a responsabilidade de Pedro Moreira Salles, presidente do conse-
lho de administrao do Ita Unibanco, e na vice-presidncia, Pedro Sam-
paio Malan, ex-ministro da Fazenda do governo Fernando Henrique.
O Instituto Unibanco estabelece parcerias com estruturas governa-
mentais, empresas, organizaes da sociedade civil (ONGs) e o meio aca-
dmico. Entre as parcerias realizadas ao longo do ano de 20105, destaca-se
a Fundao Ita Social (FIS), que apoiou uma srie de linhas de pesquisa
patrocinadas pelo Instituto Unibanco sobre polticas pblicas com vistas
formao de professores e coordenadores pedaggicos, entre outras. Con-
forme o Relatrio de Atividades de 2011 do Instituto, a parceria se mantm
atravs dos dois conselhos das instituies, que compartilham decises e
estabelecem uma ao integrada.
Os projetos do Instituto Unibanco esto inseridos junto ao Guia de
Tecnologias do Ministrio da Educao (MEC) de 2009, que faz parte do
Plano de Aes Articuladas (PAR). Esse compe mais de 40 aes criadas
em conjunto com Municpios, Estados ou Distrito Federal, estando no bojo
do Plano de Desenvolvimento da Educao e do Plano de Metas Compro-
misso Todos Pela Educao (PDE). O Guia de Tecnologias do MEC est
dividido em seis blocos, e o Instituto Unibanco integra dois desses blocos:
Gesto da Educao, com o Projeto Jovem de Futuro, e Ensino-Aprendiza-
gem, com o Projeto Entre Jovens.
O Projeto Jovem de Futuro define-se por ser um projeto de Gesto Es-
colar para resultados, mantido por um fundo endowment 6, institudo para
financiar suas atividades. Tem como misso, mediante um apoio tcnico e
financeiro, contribuir para o desenvolvimento de jovens em situao de

5
Dados extrados do Relatrio de Atividades do ano de 2010 do Instituto Unibanco. Os rela-
trios de atividades de todos os anos so disponibilizados no site e alguns deles nas escolas
onde o Projeto Jovem de Futuro desenvolvido.
6
Conforme o Relatrio de Atividades de 2010 (p.13), as atividades do Instituto Unibanco so
mantidas por um fundo patrimonial, criado exclusivamente para esse fim. Esse sistema de
dotao no depende de aportes adicionais.

280
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

vulnerabilidade, concebendo, validando e disseminando tecnologias e me-


todologias sociais para aumentar a efetividade das polticas e prticas vi-
gentes nas escolas pblicas de Ensino Mdio. Um dos seus objetivos estra-
tgicos incentivar e apoiar a formulao de polticas pblicas integradas
voltadas juventude.
Quanto ao apoio financeiro, constitui-se em um repasse de R$ 100,00
por aluno e por ano. O recurso entregue Associao de Pais e Mestres
ou similar durante os trs anos de durao do projeto na escola. J quanto
ao apoio tcnico, refere-se s capacitaes em planejamento e gesto admi-
nistrativo-pedaggica, uso didtico dos resultados de avaliaes e suporte
tcnico de um supervisor para grupos de cinco escolas.
Na fase de validao, o Instituto Unibanco responsvel direto pelo
Projeto Jovem de Futuro junto s escolas, que desenvolvido em parceria com
as Secretarias de Educao, as quais definem suas prioridades geogrficas
ou de grupos especficos de escolas. O projeto apresentado ao grupo de
escolas prioritrias; logo aps, as escolas que aderem so pareadas para a
realizao de um sorteio que define a composio dos grupos de interven-
o e de controle.
As escolas do grupo de interveno ou de tratamento so aquelas
onde projeto vai ser desenvolvido efetivamente; j as escolas que compem
o grupo de controle no participam diretamente da ao, mas servem de
parmetro para avaliar a evoluo proporcionada pela tecnologia; por isso
se comprometem a realizar todas as avaliaes de desempenho propostas
pelo Instituto Unibanco, com o compromisso de se tornar grupo de inter-
veno no final de trs anos. A avaliao de impacto realizada pela com-
parao entre os resultados dos dois grupos.
Cabe escola escolher um grupo gestor, constitudo por integrantes
da comunidade escolar, o qual ser responsvel pela elaborao/execuo
de um plano estratgico7 de acordo com as metodologias preestabelecidas

7
Conforme o Manual para elaborao do Plano de Melhoria da Qualidade do Ensino do
Instituto Unibanco verso 24-2-2009, o mtodo se baseia no Marco Lgico, que um mto-
do de planejamento desenvolvido no final dos anos 60 por uma empresa de consultoria privada
nos EUA, a pedido da United States Agency for International Development (USAID). Cabe
lembrar que a Agncia dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID)

281
MONTEIRO, M. Relao pblico-privada na Educao Bsica no Brasil

pelo instituto e que assuma o compromisso de melhorar o desempenho de


seus alunos, principalmente em lngua portuguesa e matemtica.
No ano de 2009, a distribuio geogrfica das escolas e os investi-
mentos entre os estados em que o projeto foi sendo desenvolvido esto re-
presentados neste quadro:

Escolas atendidas pelo Instituto Unibanco por regies 2009

ANO/ 2009 Escolas Investimentos Atendimento


RS 22 R$ 3.362.000,00 37.394
MG 20 R$ 2.898.000,00 33.908
SP 46 R$ 5.127.000,00 66.000
Total 88 R$ 1.387.000,00 137.302
Fonte: www.institutounibanco.org.br

Em 2010, quando o Instituto Unibanco concluiu os trs anos previs-


tos para a validao do Projeto Jovem de Futuro, a distribuio geogrfica
de atendimento s escolas est representada no quadro abaixo:

Escolas atendidas pelo Instituto Unibanco por regies 2010

ANO/ 2010 Escolas


RS 22
MG 20
SP 41
RJ 15
Quadro elaborado a partir dos dados extrados do Relatrio de Atividades 2010 do Instituto
Unibanco

atua como reforo poltica externa dos Estados Unidos. Os acordos entre o MEC-USAID
tiveram influncia nas reformas do ensino brasileiro no perodo da ditadura militar e inseriam-
se num contexto histrico fortemente marcado pelo tecnicismo educacional da teoria do capi-
tal humano, isto , pela concepo de educao como pressuposto do desenvolvimento econ-
mico. Sobre os acordos entre MEC-USAID, ver os estudos de ARAPIRACA, Jos Oliveira
(1982), ALVES, Mrcio Moreira (1968) e GOERTZEL, Ted (1967).

282
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

A partir de 2011, aps a avaliao do primeiro ciclo de trs anos do


projeto, iniciou-se o processo de transferncia. O projeto tornou-se poltica
pblica atravs da parceria com o Governo Federal por meio do MEC e
com os governos dos estados de Cear, Gois, Mato Grosso do Sul, Minas
Gerais, Par e So Paulo, denominando-se Programa Ensino Mdio Inova-
dor/Jovem de Futuro (ProEMI/Jovem de Futuro).
A fase de transferncia consiste na apropriao dos projetos do Insti-
tuto Unibanco por parte dos estados, ficando sob sua responsabilidade o
custeio de implantao, acompanhamento e avaliao, mas que ser opera-
cionalizada com o apoio tcnico do Instituto Unibanco atravs de Unida-
des de Apoio (UNAs) em cada capital para atuar em parceria com as equi-
pes das Secretarias de Educao.
Conforme o Relatrio de Atividades de 2011 do Instituto Uniban-
co, na atual fase de transferncia, a parceria pblico-privada passa a arti-
cular-se em trs esferas de participao: ao Instituto Unibanco cabe res-
ponsabilizar-se em promover as capacitaes em Gesto para Resultados
aos rgos estaduais e s escolas; as Secretarias de Educao so respon-
sveis pela superviso; e o MEC fica responsvel pelo financiamento. Ain-
da conforme o Relatrio de Atividades 2011 (p. 24), alm de se associar
proposta educativa do Instituto Unibanco, o MEC assumiu a responsa-
bilidade por repassar os recursos para o desenvolvimento da ao direta-
mente s escolas atendidas por meio do Programa Dinheiro Direto na
Escola (PDDE)8.

8
Criado em 1995, o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) tem por finalidade prestar
assistncia financeira, em carter suplementar, s escolas pblicas da educao bsica das re-
des estaduais, municipais e do Distrito Federal e s escolas privadas de educao especial man-
tidas por entidades sem fins lucrativos, registradas no Conselho Nacional de Assistncia Social
(CNAS) como beneficentes de assistncia social, ou outras similares de atendimento direto e
gratuito ao pblico. Em 2009, com a edio da Medida Provisria n 455, de 28 de janeiro
(transformada posteriormente na Lei n 11.947, de 16 de junho de 2009), foi ampliado para
toda a educao bsica, passando a abranger as escolas de ensino mdio e da educao
infantil. Disponvel em: http://www.fnde.gov.br/programas/dinheiro-direto-escola/dinhei-
ro-direto-escola-apresentacao.

283
MONTEIRO, M. Relao pblico-privada na Educao Bsica no Brasil

Concepo poltico-educacional do Instituto Unibanco:


afinal estamos avanando na democratizao da educao?
No Brasil, a luta dos movimentos sociais e dos trabalhadores em edu-
cao pela universalizao, acesso e qualidade da educao sempre esteve
voltada aos direitos igualdade, justia social e proposta de uma forma-
o humana para os cidados. Tais disputas continuam cada vez mais ten-
cionadas pela correlao de foras entre essas propostas dos movimentos
sociais e quelas voltadas formao de capital humano para adaptao
organizao e, atualmente, reestruturao produtiva, que so empreendi-
das pelos empresrios e agncias multilateriais.
O pano de fundo dessas disputas , portanto, a concepo poltico-
educacional que ora avana no sentido da democratizao da educao,
pensando a formao da juventude de forma mais integral e humana, como
um direito do cidado e uma obrigao do Estado com vistas a atingir a
justia social, e ora limita esse movimento, ao pens-la somente como for-
mao para o mercado de trabalho, cuja responsabilizao transferida
para os diferentes segmentos da sociedade.
O Instituto Unibanco, sendo um projeto social amplo, de mbito eco-
nmico e de direo poltica, faz parte da correlao de foras que tomam
a educao e o currculo como campo de disputas. A sua proposta educati-
va, implementada junto s escolas, tem uma concepo de educao volta-
da formao e insero das novas geraes no mercado de trabalho,
atribuindo a concluso do Ensino Mdio s condies de empregabilidade.
O Projeto Jovem de Futuro uma tecnologia do Instituto Unibanco,
que, para ser operacionalizada no interior das escolas, conta com um apor-
te terico-prtico, que so as metodologias. Atravs das metodologias so
disponibilizados materiais didticos para o desenvolvimento de uma srie de
temticas junto aos jovens, que vo desde projetos de vida, meio ambiente
at alguns bem especficos, como educao financeira, formao de lderes,
atitudes e comportamentos adequados para o mercado de trabalho. So
materiais didticos, como, por exemplo, Livro do Professor, com plane-
jamentos prontos para serem trabalhados em sala de aula pelo professor,
mas tambm aes a serem realizadas por toda a comunidade escolar, que
implicam prticas de competitividade entre as escolas a fim de receber pre-

284
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

miaes, como o caso de uma metodologia chamada Superao, carro-


chefe do Projeto Jovem de Futuro, que envolve todas as escolas conveniadas
com o Instituto Unibanco.
Com o Projeto Jovem de Futuro desenvolvido nas escolas da Educao
Bsica e pblica dos estados brasileiros, o setor privado influencia o setor
pblico mediante uma gesto escolar para resultados, pautada por testes
padronizados e avaliaes de desempenho. Tal empreendimento configura
o que Ball (2010, p. 28) chama de contratualismos e formas jurdicas que
esto sendo estendidas ao processo educacional como um componente-chave
da economia do conhecimento, em que o valor do conhecimento passa a
ser determinado pelo seu impacto e que tem implicaes nas novas formas
de gesto da sociedade e suas populaes atravs do uso do conhecimento
governante.
Ainda segundo esse autor, esse novo tipo de conhecimento esse
regime de nmeros que constitui um recurso atravs do qual a vigilncia
pode ser exercida e que empregado em esquemas como o Programa Inter-
nacional de Avaliao de Alunos (PISA), sistemas nacionais de avaliao,
tabelas de desempenho escolar, comparaes de testes, indicadores de ren-
dimento, etc., so formas com as quais os estados monitoram, dirigem e
reformam seus sistemas educacionais atravs de metas e intervenes acio-
nadas por desempenho (RINNE; KALLO apud BALL, 2010).
Nessa mesma linha, Freitas (2009) considera que o interesse do setor
privado nesses desempenhos e na agenda educacional com base em respon-
sabilizao e meritocracia se deve ao fato das novas tecnologias demanda-
rem trabalhadores qualificados, mas tambm precarizados. Os testes pa-
dronizados, segundo esse autor, vm responder ao interesse das corpora-
es por informar, para alm dos conhecimentos dos alunos, o nvel socio-
econmico, sendo um importante instrumento de redirecionamento da for-
a de trabalho.
Um dos argumentos do Instituto Unibanco para investir no Ensino
Mdio que o acesso, permanncia e concluso do Ensino Mdio podem
aumentar a insero dos jovens no mercado de trabalho e ser o elemento de
quebra no ciclo intergeracional de pobreza e que o jovem que abandona
o Ensino Mdio deixa de ser cliente das polticas de educao e tende a ser

285
MONTEIRO, M. Relao pblico-privada na Educao Bsica no Brasil

alvo das polticas de assistncia social e de segurana pblica9. Tal concep-


o evidencia a forma como o privado vem redefinindo o pblico, inclusive
por dentro da escola, no considerando a totalidade das polticas sociais
enquanto direito social dos cidados. E, mesmo desenvolvendo suas tecno-
logias atravs do Guia de Tecnologias do Ministrio da Educao, ou seja,
sendo parte integrante das polticas educacionais do pas, compreende-as
como um empreendimento em que os jovens so clientes e, tendo uma
proposio bem definida de formao para o mercado de trabalho e no
para formao enquanto um direito social de todo cidado para constitui-
o da sua condio humana, independente da necessidade de empregabi-
lidade.
Analisando as tecnologias e metodologias do Instituto Unibanco,
observamos que, para alm do foco no mercado de trabalho, os testes pa-
dronizados desconsideram a diversidade dos jovens e as diferentes realida-
des escolares. Apontam, portanto, uma contradio em relao s exign-
cias do prprio capital, em relao fora de trabalho, porque vivemos um
grande avano tecnolgico, em que se fazem necessrias agilidade de racio-
cnio, autonomia, criatividade, bem como novas formas de sociabilidade e
de pensar a juventude. Conforme Oliveira e Gomes (2011, p. 77), vivemos
um momento no qual no se pode mais pensar a juventude como um reser-
vatrio de uma futura massa de trabalhadores.
A proposta de gesto do Instituto Unibanco prev uma organizao
pautada pela separao entre o planejamento e a execuo, bem como a
diviso fragmentada para execuo do trabalho no espao escolar, seguin-
do a lgica hierrquica do modelo empresarial. O Projeto Jovem de Futu-
ro, por exemplo, desenvolve-se dentro da escola a partir de planos de ao
com metas e resultados esperados, pr-determinados pelo Instituto Uni-
banco, com uma margem de autonomia para elaborao de atividades e
subatividades planejadas por uma equipe gestora que tem uma pequena
representatividade da comunidade escolar e sequer escolhida por esta co-
munidade. Portanto, vai na contramo da ideia de um planejamento parti-

9
Exemplar de divulgao do Instituto Unibanco intitulado: O que faz o Instituto Unibanco,
distribudo nas escolas estaduais com as quais tem convnio e disponibilizado no seu site.

286
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

cipativo e coletivo, enquanto uma ferramenta do processo de gesto demo-


crtica da educao.
Tendo em vista que o contedo do modelo de gesto do Instituto
Unibanco tem como objetivo aplicar suas aes em qualquer realidade,
mantendo a concepo e o desenvolvimento de suas tecnologias e metodo-
logias educacionais dentro de um ciclo de produo que visa blindar essas
iniciativas contra possveis desvios em sua futura transferncia e reprodu-
o10. Questionamos a possibilidade de uma efetiva democratizao por
meio das suas prticas educativas, uma vez que se apoiam em instrumentos
pedaggicos padronizados e replicveis de forma indiscriminada, descon-
siderando as particularidades regionais construdas historicamente e a im-
portncia da autonomia das comunidades escolares na elaborao dos seus
prprios projetos poltico-pedaggicos.

Consideraes finais
A anlise das tecnologias e metodologias educacionais do Instituto
Unibanco, enquanto parte do movimento histrico e das correlaes de
foras constitutivas das polticas educacionais, permitiram alguns questio-
namentos sobre as implicaes decorrentes das parcerias entre o sistema
pblico e as instituies do terceiro setor para o processo de democratiza-
o da educao.
As disputas em torno dos programas a serem implementados junto
s escolas pblicas representam disputas entre projetos societrios diferen-
tes, por isso a universalizao da educao, a ampliao do acesso, a quali-
dade, a incluso e a autonomia so antigas questes de luta da sociedade
brasileira em relao ao processo de democratizao. Tomando-os como
indicadores, percebemos que, se por um lado, o Estado incrementa as pol-
ticas pblicas, disponibilizando uma srie de programas destinados edu-
cao de maneira geral e ao Ensino Mdio, em particular, promovendo sua
expanso. Por outro, ao repassar para o setor privado o poder de definio

10
Conforme apresentao do Ciclo de Produo de Tecnologias e Metodologias encontrado no
Relatrio de Atividades do Instituto Unibanco, referente ao ano de 2010.

287
MONTEIRO, M. Relao pblico-privada na Educao Bsica no Brasil

da concepo e do contedo das propostas para a educao destinada aos


jovens que se formam nos espaos escolares pblicos, modifica o carter e
os sentidos das questes de luta.
Percebemos um aumento dos programas e projetos voltados Edu-
cao Bsica, mas, por outro lado, existem indcios de uma perda em rela-
o gesto democrtica das escolas, como, por exemplo, referente aos
projetos poltico-pedaggicos, que no sabemos at que ponto ainda so
resultantes de uma construo participativa e coletiva da comunidade es-
colar. Tendo em vista que, de maneira geral, os programas do setor priva-
do replicam modelos de planejamentos para serem executados pelas es-
colas, como no caso do Instituto Unibanco, que prope o Plano de Me-
lhoria da Qualidade do Ensino Mdio11 para escolas de diferentes estados
brasileiros.
Contudo, questionamos a interveno do setor privado, em especial,
as tecnologias educacionais do Instituto Unibanco tanto pelas implicaes
ao processo de democratizao da educao como pelas contradies evi-
denciadas. Entre elas, destaca-se a proposta que o projeto tem para as esco-
las, a qual se baseia numa organizao do trabalho que divide a comunida-
de escolar entre aqueles que so responsveis por planejar, organizar, exe-
cutar, controlar e avaliar de forma hierrquica e fragmentada, num perodo
em que os intelectuais orgnicos do capital sugerem a formao de quadros
de profissionais multifuncionais, com capacidade de tomar decises, aut-
nomos e empreendedores.
Nesse sentido, encontramos contradies entre as prprias propostas
dos setores privados e o momento particular do capitalismo. Pois vivemos
um tempo que demanda novas formas de sociabilidade para uma juventu-
de que nasceu na era tecnolgica, sendo contraditria uma formao com
base em instrumentos, tecnologias e metodologias padronizadas.

11
Ver www.institutounibanco.org.br.

288
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Referncias
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da UFPB, 2010.
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par do neotecnicismo? Disponvel em: <http://www.cedes.unicamp.br/seminrio 3>.
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Cuiab: EdUFMG, 2010.
WOOD, Ellen Meiksins. Democracia contra capitalismo: a renovao do materialis-
mo histrico. So Paulo: Boitempo, 2003.

289
O Programa Nacional de Acesso ao
Ensino Tcnico e Emprego Pronatec:
um olhar a partir das relaes
entre o pblico e o privado

Maurcio Ivan dos Santos


Romir de Oliveira Rodrigues

Introduo
Nos ltimos anos, com o crescimento econmico experimentado na
economia brasileira, um dos elementos que tem ganhado destaque na agenda
nacional a questo da qualificao dos trabalhadores para acompanhar
esse processo de expanso econmica. Nessa perspectiva, o debate sobre a
Educao Profissional e Tecnolgica EPT, em todos os seus nveis, assu-
me uma posio central e torna-se um campo de disputa entre os vrios
sujeitos, pblicos e privados, envolvidos com esse nvel de ensino.
Buscando interferir nesse cenrio, foi criado pelo governo brasileiro,
por meio da Lei 12.513, em 26 de dezembro de 2011, o Programa Nacional
de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego Pronatec , que se constitui em
um conjunto de aes que visam ampliar a oferta de vagas na EPT brasilei-
ra. Com metas ousadas de atender oito milhes de beneficiados, criao de
200 novas escolas tcnicas federais e investimento de um bilho de reais, o
Pronatec ocupa, atualmente, o centro do debate sobre a Educao Profissi-
onal e apresenta, em sua estrutura, espaos onde se evidenciam relaes
entre o pblico e o privado para o atendimento de suas metas.
Este texto tem como objetivo analisar o Pronatec em sua dimenso
de poltica pblica e, principalmente, nos aspectos em que so identificadas
inter-relaes entre o pblico e o privado de maneira a possibilitar a emer-
gncia das contradies em suas concepes e prticas.

290
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Por se tratar de um programa em fase inicial de implantao e no


recorte especfico deste texto, a metodologia utilizada foram a anlise de
fontes primrias, documentos e leis que o estabeleceram e a reviso biblio-
grfica sobre os temas relacionados EPT e ao contexto do sistema do
capital na atualidade.
importante ressaltar que as ideias apresentadas so resultado de
um processo de pesquisa que tem uma dupla vinculao: primeiro, respon-
de ao Programa de Fomento Interno do Instituto Federal de Educao,
Cincia e Tecnologia do Rio Grande do Sul IFRS Campus Canoas,
dentro do projeto A Relao entre o Pblico e o Privado na Educao
Profissional e Tecnolgica em tempos de redefinio do papel do Estado;
segundo, integra o Projeto Produtividade Parcerias entre sistemas pbli-
cos e instituies do terceiro setor: Brasil, Argentina Portugal e Inglaterra e
as implicaes para a democratizao da educao, coordenado pela pro-
fessora Doutora Vera Maria Vidal Peroni, da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS).
Para atingir o objetivo proposto, o texto est organizado em trs se-
es, que, apesar de suas especificidades, esto organicamente articuladas.
A primeira seo trata dos elementos estruturais que fundamentam a con-
cepo e a implantao do Pronatec, com destaque para a discusso do
Novo-Desenvolvimentismo, que desenha um novo papel para o Estado, e
do propalado apago da mo de obra, considerado um obstculo para o
atual processo de desenvolvimento econmico brasileiro e fundamento dos
discursos que embasam o programa. As aes do Pronatec so desdobra-
das na segunda seo, com destaque para as que apresentam evidncias de
repasse de recursos pblicos para o setor privado. Na terceira seo, so
apontadas algumas questes para a compreenso do Pronatec no atual ce-
nrio da EPT brasileira, em especial nas relaes previstas entre entes p-
blicos e privados, e indicados alguns movimentos necessrios para a conti-
nuidade da pesquisa com o objetivo de avaliar os possveis desdobramentos
do programa para a democratizao da educao profissional.

291
DOS SANTOS, M. I.; RODRIGUES, R. de O. O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego

Novo-Desenvolvimentismo e o apago da mo de obra:


as bases estruturantes do discurso de implantao do Pronatec
As polticas pblicas para a Educao Profissional e Tecnolgica,
como todas as polticas sociais, devem ser cotejadas com as polticas econ-
micas, pois, como lembra Vieira (1992, p. 21), no se pode analisar a pol-
tica social sem se remeter questo do desenvolvimento econmico, ou
seja, transformao quantitativa e qualitativa das relaes econmicas,
decorrentes do processo de acumulao particular do capital.
Como caractersticas centrais do atual perodo do capitalismo, Pero-
ni (2008) salienta que, para superar a crise nas taxas de lucro, especialmen-
te a partir da dcada de 1980, foram implantadas estratgias de superao
neoliberalismo, globalizao, reestruturao produtiva e terceira via que
acabaram por redefinir o papel do Estado, diminuindo sua atuao como
executor das polticas sociais.
Embora integrando esses movimentos, Branco (2009) aponta que o
contexto poltico sul-americano se modifica a partir do final da dcada de
1990, quando o modelo neoliberal apresenta sinais de esgotamento, com a
consequente estagnao econmica dos pases dessa regio. Boschi e Gai-
tn (2008, p. 306), ao examinarem esse perodo histrico, apontam para
uma virada ideolgica na orientao dos governos em direo a concep-
es antineoliberais. Acompanhando esse movimento, o Brasil apresenta
uma alterao na funo do Estado, que passa a operacionalizar novas di-
nmicas, que, em seu conjunto, podem ser caracterizadas, segundo Bresser
Pereira (2006), Branco (2009) e Veiga (2006), como Novo-Desenvolvimen-
tismo.
Na definio de Bresser Pereira (2006, p. 12), o Novo-Desenvolvi-
mentismo consiste em um conjunto de propostas de reformas institucio-
nais e de polticas econmicas, por meio das quais as naes de desenvolvi-
mento mdio buscam, no incio do sculo XXI, alcanar os pases desen-
volvidos. Para isso, o autor (2006, p. 18) afirma que as instituies devem
garantir a propriedade e os contratos ou, mais amplamente, o bom funcio-
namento dos mercados, que esses, por sua vez, promovero automatica-
mente o desenvolvimento (BRESSER PEREIRA, 2006). O Estado passa
a ter, na avaliao de Bresser Pereira (2006), a funo de propor um gran-

292
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

de acordo entre as classes sociais, uma integrao entre os diferentes estra-


tos, visualizando o horizonte comum do desenvolvimento econmico, for-
mando assim uma verdadeira nao.
Em contraposio, Branco (2009, p. 78) coloca que, desde sua ori-
gem, o Estado moderno funciona como o guardio, em ltima instncia,
da ordem burguesa, que produz e reproduz as desigualdades sociais de di-
versas formas, com central importncia na existncia da propriedade priva-
da. Dessa forma, o grande acordo social proposto pelos novos-desen-
volvimentistas, com o objetivo comum de alcanar o desenvolvimento eco-
nmico, induzido por um Estado promotor do bem-estar universal, acima
dos interesses de classe, no aplicvel no mbito do capitalismo. Na
dinmica do sistema do capital, o Estado configura-se como ator funda-
mental, reforando, atravs de suas polticas, sua atuao como represen-
tante dos interesses do capital, criando as condies necessrias para a
sua reproduo.
Nesse sentido, o protagonismo do Estado para o fortalecimento do
sistema do capital, pode ser traado um paralelo com o Nacional-Desen-
volvimentismo brasileiro, caracterstico das dcadas de 1940 a 1970, que,
baseado em trabalhos produzidos por intelectuais cepalinos1 e isebianos2,
representou uma alternativa para a superao do subdesenvolvimento lati-
no-americano e consequente consolidao do capitalismo nessa regio. O
Nacional-Desenvolvimentismo previa uma interveno direta do Estado
na economia, atuando como promotor do desenvolvimento a partir de in-
vestimentos na infraestrutura atravs de obras estruturantes.

1
A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL) foi criada em 25 de feve-
reiro de 1948 pelo Conselho Econmico e Social das Naes Unidas (ECOSOC) e tem sua
sede em Santiago, Chile. uma das cinco comisses econmicas regionais das Naes Unidas
(ONU). Foi criada para monitorar as polticas direcionadas promoo do desenvolvimento
econmico da regio latino-americana, assessorar as aes encaminhadas para sua promoo
e contribuir para reforar as relaes econmicas dos pases da rea, tanto entre si como com as
demais naes do mundo.
2
O Instituto Superior de Estudos Brasileiros ou ISEB foi um rgo criado em 1955, vinculado
ao Ministrio de Educao e Cultura, dotado de autonomia administrativa, com liberdade de
pesquisa, de opinio e de ctedra, destinado ao estudo, ao ensino e divulgao das cincias
sociais. O instituto funcionou como ncleo irradiador de ideias e tinha como objetivo principal
a discusso em torno do desenvolvimentismo e, a princpio, a funo de validar a ao do
Estado durante o governo de Juscelino Kubitschek. Foi extinto aps o golpe militar de 1964.

293
DOS SANTOS, M. I.; RODRIGUES, R. de O. O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego

Porm, no quadro terico do Novo-Desenvolvimentismo, esse prota-


gonismo estatal assume contornos diferenciados e, apesar de tambm pre-
ver um forte planejamento no setor de infraestrutura, modificam-se os pro-
cedimentos. Segundo Branco (2009), o Estado passa a atuar como uma
instncia reguladora das atividades econmicas, criando as condies pro-
pcias para o capital realizar seus investimentos financeiros. Essa mudana
no papel do Estado durante o Novo-Desenvolvimentismo se consolida, entre
outras formas, por meio do repasse de verbas pblicas para o setor privado
nas chamadas Parcerias Pblico-Privadas PPP. Um exemplo disso pode
ser percebido a partir dos investimentos destinados s diversas etapas e aes
do Plano de Acelerao da Economia PAC3, onde grandes obras estrutu-
rais, em vrios setores, como de transportes, so transferidos para a inicia-
tiva privada atravs de concesses de uso e financiadas por instituies p-
blicas de fomento.
Trata-se, portanto, de um Estado que, amparado em um projeto de
desenvolvimento que articula os interesses particulares nacionais e regio-
nais, como afirmam Boschi e Gaitn (2008, p. 306), pode se constituir
como regulador das assimetrias do mercado e como garantia das condies
de incluso social. Visando atingir esse objetivo, emerge o conceito de
Equidade Social, apontado por Sics, Paula e Michel (2004) como um
dos pilares fundamentais do Novo-Desenvolvimentismo e consolidado em
estratgias de transformao produtiva que permitam compatibilizar um
crescimento econmico sustentvel com uma melhor distribuio de ren-
da. No entanto, Branco (2009) questiona essa linha de raciocnio ao anali-
sar que, mesmo apresentando um vis mais progressista para a abordagem
do conceito, permanecem inalteradas suas caractersticas essenciais de na-
turalizao das relaes econmicas e de colocar o indivduo e, portanto,
suas diferenas como centro dos processos capitalistas. Nesse sentido, o
autor afirma:

3
O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) foi criado em 2007 no segundo mandato
do presidente Luiz Incio Lula da Silva (2007-2010) e se props a retomada do planejamento
e execuo de grandes obras de infraestrutura social, urbana, logstica e energtica do pas,
contribuindo para o seu desenvolvimento acelerado e sustentvel, o aumento da oferta de
empregos, a gerao de renda e a elevao do investimento pblico e privado em obras fun-
damentais.

294
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Hoje se admite amplamente que as diferenas naturais podem ser, em boa


medida, neutralizadas por competncias adquiridas atravs, por exemplo,
da educao, que passa a ser instrumentalizada como um meio de capacitar
seres humanos para a concorrncia no mercado de trabalho. Em termos
polticos, os novo-desenvolvimentistas, ao se guiarem pelo conceito de equi-
dade social, defendem a promoo da igualdade de oportunidades entre os
indivduos via educao. A educao, portanto, antes uma forma de eman-
cipao humana, fica, de acordo com essa perspectiva, inteiramente subor-
dinada aos requisitos de habilidades necessrias aos processos de produo
de mercadorias comandados pelo capital (BRANCO, 2009, p. 82).

Nessa composio, a qualificao da mo de obra compreendida


como investimento econmico, insumo para o desenvolvimento dos pro-
cessos produtivos e no como direito dos trabalhadores. a Teoria do Ca-
pital Humano, resgatada em suas bases, reafirmando o tecnicismo na busca
por superar a defasagem entre os avanos tecnolgicos e a capacidade dos
trabalhadores em lidar com eles, origem de um suposto apago de mo
de obra. A educao profissional torna-se, ento, uma ferramenta central
para suplantar essa defasagem e, ao mesmo tempo, relega para o mbito da
iniciativa pessoal a busca por qualificar-se para a insero no mercado de
trabalho.
Analisando a questo do apago da mo de obra no Brasil, Nasci-
mento (2011) esclarece que a escassez de mo de obra, em termos econmi-
cos, seria representada por uma demanda superior oferta disponvel de
profissionais com o perfil buscado pelos empregadores. Em seu estudo, o
autor utiliza a evoluo dos salrios e a rotatividade como indicadores para
verificar a existncia de uma efetiva carncia de trabalho qualificado, espe-
cialmente em ocupaes tpicas de carreiras tcnico-cientficas de nvel su-
perior e mdio, sendo as ltimas o foco dos cursos previstos no Pronatec.
Para isso analisou os dados mensais do Cadastro Geral de Empregados e
Desempregados CAGED , do Ministrio do Trabalho e Emprego, no pe-
rodo de janeiro de 2003 a junho de 2011, concluindo que: (i) a taxa de rota-
tividade, que corresponde diferena entre o nmero de admitidos e desliga-
dos em um determinado perodo, mostra-se estvel; e (ii) o diferencial salari-
al entre os admitidos e desligados permanece negativo, com os admitidos
obtendo rendimentos mdios no mnimo 15% inferiores aos desligados.
Portanto, ao analisar esses dados, Nascimento (2011, p. 26 e 27) con-
clui que eles no sugerem que o Brasil tenha passado qualquer perodo de

295
DOS SANTOS, M. I.; RODRIGUES, R. de O. O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego

escassez generalizada de profissionais de carreiras tcnico-cientficas (NAS-


CIMENTO, 2011). O autor destaca, porm, que, devido ao fato de estarem
agregadas ocupaes muito diversas no escopo da pesquisa, em nvel mais
detalhado, possa se revelar escassez de profissionais em ocupaes espec-
ficas (NASCIMENTO, 2011).
Reforando essa anlise, a pesquisa de Nonato, Pereira, Nascimento
e Arajo (2011) sobre o perfil da fora de trabalho brasileira apresenta um
quadro de aumento da escolaridade da Populao em Idade Ativa PIA.
Avaliando dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD
e de projees demogrficas oficiais do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica IBGE , os autores (2011, p. 34) demonstram que a parcela
da PIA com maiores nveis de escolaridade tem apresentado um aumento
significativo, de forma que, no final da dcada de 2000, 40,4% da PIA j se
encontravam nos nveis mdios e/ou superior de escolaridade. Esses da-
dos apresentam maior contraste quando cotejados com os indicadores do
incio da dcada de 1980 que apresentavam, nessa mesma escolaridade,
apenas 12,7% da populao. Nesse sentido, os autores da pesquisa (2011,
p. 35) apontam para os prximos anos que a PIA no Brasil apresentar
um perfil com nvel de escolaridade cada vez maior, devido permanncia
mais prolongada da populao na escola e expanso nos nveis de ensino
mdio e superior, bem como em vista das perspectivas de crescimento da
educao profissional, cientfica e tecnolgica.
Essa contradio entre os dados apresentados pelas pesquisas avalia-
das e o discurso sobre o apago da mo de obra, presente na fundamen-
tao do Pronatec, precisa ser compreendida no conjunto de movimentos
que constituem o programa. Ainda mais quando esse fenmeno tornou-se
uma das principais justificativas para a emergncia na implantao do pro-
grama e argumento presente nas anlises realizadas pelos meios de comu-
nicao e, portanto, de forte impacto na populao.

O Pronatec na fronteira entre o pblico e o privado


A Educao Profissional e Tecnolgica consolida-se, na ltima dca-
da, como uma das principais polticas pblicas implantadas pelo Governo
Federal na rea da educao, sendo composta por um conjunto de aes e

296
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

programas desde a reformulao das Escolas Tcnicas e Centros Tecnol-


gicos, com a implantao dos Institutos Federais de Educao, Cincia e
Tecnologia4, at programas focalizados, como o Mulheres Mil5. Em seu
conjunto, essas aes e programas levaram a Rede Federal a apresentar o
incremento, no perodo 2006 a 20106, de 107% nas matrculas da rede fede-
ral, considerando apenas as ofertas articuladas ao Ensino Mdio, e de 75%
no nmero de estabelecimentos. Se a anlise for ampliada, envolvendo to-
das as redes pblicas (federal, estadual e municipal), os resultados demons-
tram um aumento de 80,97%7 nas matrculas durante esse mesmo perodo.
Todo esse incremento, porm, no consegue reverter a caracterstica
histrica de predomnio da oferta privada da EPT no Brasil, que, em 2010,
respondia por 56,49%8 do total das matrculas. Nesse cenrio, o Sistema
Nacional de Aprendizagem (Sistema S) assume um papel destacado, confor-
me corrobora o fato de, em 2010, o Servio Nacional da Indstria (SENAI)
responder, isoladamente, por 28%9 das matrculas na Educao Profissio-
nal de nvel tcnico na rede privada.
Segundo Manfredi (2002), o Sistema S, criado na dcada de 1940
durante o Governo Vargas10, representa, na sua origem, uma estratgia
empregada pelos industriais paulistas para disciplinar o trabalhador brasi-
leiro e garantir a paz social, alicerando-se nas premissas de colaborao
entre capital e trabalho e na representao de que a indstria interessava a

4
Os Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia foram criados em dezembro de 2008
pela Lei 11.892, formando um novo modelo de educao profissional, oferecendo cursos tc-
nicos em nvel mdio, cursos superiores de tecnologia, licenciaturas, mestrados e doutorados.
5
Ao voltada, inicialmente, para a formao de mil mulheres em situao de risco social das
regies Norte e Nordeste, articulando elevao de escolaridade e formao profissional, acha-
se atualmente disseminada em outras regies do pas.
6
Dados do Inep/Mec.
7
Dados do Inep/Mec.
8
Dados do Inep/Mec.
9
Relatrio Anual SENAI 2010. Disponvel em: <http://www.senai.br/infografico/relatorioa-
nual2010/relatorio_anual_2010.pdf>. Acesso em: 20 ago. 2012.
10
Cabe ressaltar que, durante a dcada de 1940, o Governo Vargas, conhecido como o Estado
Novo, foi um perodo ditatorial marcado por medidas de total intolerncia e cerceamento, por
exemplo, diante das iniciativas autnomas dos trabalhadores, em razo do controle e do en-
quadramento sindical, com a promulgao da legislao de natureza corporativista.

297
DOS SANTOS, M. I.; RODRIGUES, R. de O. O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego

todos os brasileiros, independente da classe social. O Sistema S possui uma


estrutura hbrida, na qual sua gesto privada, orientada por empresrios,
sem a efetiva participao do governo e trabalhadores. No entanto, a maior
parte de seus recursos pblica, proveniente das contribuies compulsrias
incidentes sobre a folha de pagamento das empresas de determinados seto-
res, arrecadadas pelo Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), r-
go do governo federal.
Segundo Cunha (2000), o Sistema S foi adequando seu projeto s
transformaes econmicas e polticas ocorridas na sociedade brasileira,
passando por trs fases: a primeira, nos anos 1950 e 1960, com a expan-
so da industrializao de base, quando a aprendizagem foi substituda
pelo treinamento a partir de cursos de curta durao. Na segunda, nos
anos 1970, devido s transformaes na legislao educacional, foram
criados cursos tcnicos de nvel mdio, voltados a determinadas especiali-
dades. A terceira, a partir do final da dcada de 1990, devido reestrutu-
rao dos processos produtivos advindos da globalizao econmica e a
transformaes ocorridas nas polticas educacionais, foram criados cur-
sos de nvel superior e programas de consultoria e assessoria, indo, por-
tando, alm da educao.
Buscando interferir nesse contexto, o Programa Nacional de Acesso
ao Ensino Tcnico e Emprego Pronatec contempla um conjunto de
aes que visam ampliar a oferta de vagas na EPT brasileira. Para atingir
suas metas, os objetivos do Pronatec so: (i) expandir, interiorizar e demo-
cratizar a oferta de cursos de Educao Profissional Tcnica de nvel mdio
e de cursos e programas de Formao Inicial e Continuada (FIC) de traba-
lhadores; (ii) fomentar e apoiar a expanso da rede fsica de atendimento
da Educao Profissional e Tecnolgica; (iii) contribuir para a melhoria da
qualidade do Ensino Mdio Pblico por meio da educao profissional; e
(iv) ampliar as oportunidades educacionais dos trabalhadores por meio do
incremento da formao profissional.
Para cumprir esses objetivos, foram definidas as seguintes aes: (i)
ampliao de vagas e expanso da Rede Federal de Educao Profissional
e Tecnolgica; (ii) fomento ampliao de vagas e expanso das redes
estaduais de educao profissional; (iii) incentivo ampliao de vagas e

298
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

expanso da rede fsica de atendimento dos Servios Nacionais de Apren-


dizagem; (iv) oferta de Bolsa-Formao nas modalidades Estudante e Tra-
balhador; (v) financiamento da Educao Profissional e Tecnolgica (FIES);
e (vi) expanso da oferta de Educao Profissional e Tcnica de nvel m-
dio na modalidade de educao a distncia E-TEC.
Visando concretizao dessas aes, o Pronatec desenvolve as se-
guintes iniciativas: (i) expanso da Rede Federal de EPT; (ii) Bolsa-Forma-
o Estudante e Trabalhador, essa ltima nas modalidades Seguro-Desem-
prego e Incluso Produtiva; (iii) FIES Tcnico Estudante e Empresa; (iv) E-
TEC Brasil; (v) Brasil Profissionalizado; (vi) continuidade do Acordo de
Gratuidade Sistema S; e (vii) ampliao da capacidade do Sistema S.
Como a centralidade da anlise em curso se d na relao entre os
agentes pblicos e privados para a consecuo dessas iniciativas, sero de-
talhadas as que, em sua formatao, evidenciam esse relacionamento. Na
Exposio de Motivos Interministerial n 19, de 28.04.2011, que encami-
nhou para o Congresso Nacional o Projeto de Lei do Pronatec, o prprio
Governo Federal afirma existir a necessidade de conjugar esforos para
garantir a expanso da educao profissional e tecnolgica com qualidade,
contando com a participao da rede privada, e conclui que nesse contex-
to, as entidades do chamado Sistema S tm importantssimo papel a de-
sempenhar (MEC/MTE/MF/MP/MDS, 2011).
Dentro dessa perspectiva, a Bolsa-Formao tem por objetivo ampliar
a oferta de EPT para estudantes do Ensino Mdio da rede pblica e para
trabalhadores a partir da concesso de bolsas financiadas pelo Governo Fe-
deral para ocupar vagas em cursos ofertados pelas Redes Pblicas e Sistema
S. A Bolsa-Formao dividida em trs modalidades: (i) estudantes, com
oferta de cursos de Formao Inicial e Continuada e cursos tcnicos conco-
mitantes aos estudantes do Ensino Mdio Pblico; (ii) trabalhador moda-
lidade Seguro-Desemprego, a partir da oferta de cursos FIC para benefici-
rios do seguro-desemprego, com recorte inicial de reincidncia, baixa escola-
ridade e faixa etria; e (iii) trabalhador modalidade Incluso Produtiva,
com oferta de cursos FIC, Brasil Alfabetizado e Mulheres Mil, atendendo o
pblico dos programas federais de incluso social, especialmente o Bolsa-
Famlia, com recorte inicial de baixa escolaridade e faixa etria.

299
DOS SANTOS, M. I.; RODRIGUES, R. de O. O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego

importante destacar que essa ao do programa, em especial na


Bolsa-Formao modalidade estudantes, retoma a concomitncia na ofer-
ta da educao profissional de nvel mdio, separada e complementar ao
Ensino Mdio, pressupondo a existncia de matrculas distintas para cada
curso. A proposta do programa que os estudantes do Ensino Mdio das
redes pblicas cursem a formao geral em suas escolas de origem e, em
contraturno, utilizando as estruturas instaladas na regio, pblicas ou pri-
vadas, desenvolvam a formao profissional. O impacto para a aprendiza-
gem dos estudantes e a convivncia com institucionalidades distintas, mui-
tas vezes com diferenas significativas em sua estrutura fsica, equipamen-
tos, recursos humanos, formas de gesto e em seu papel social, precisa ser
melhor avaliado sob o risco de serem criadas falsas dicotomias, valorizan-
do um dos polos como modelo de eficincia, especialmente quando forem
matrculas em instituies pblicas educao bsica e privadas educa-
o profissional.
Essa questo assume outros desdobramentos, pois, desde o Decreto
5154, de 23 de julho de 2004, a concomitncia havia sido secundarizada pela
priorizao dada aos cursos integrados. O Ensino Mdio Integrado carac-
terizado, entre outros elementos, pela articulao entre contedos do Ensino
Mdio e da formao profissional, que devem ser trabalhados de forma inte-
grada durante todo o curso e pela oportunidade de elevar a escolaridade si-
multaneamente com a aquisio de uma formao especfica para a incluso
no mundo do trabalho. Essa prioridade para o Ensino Mdio Integrado como
caminho para o desenvolvimento da qualificao profissional pode ser iden-
tificada, por exemplo na Lei 11892, de 29 de dezembro de 2008, que cria os
Institutos Federais, ao definir, em seu Art. 7, pargrafo I, ministrar educa-
o profissional tcnica de nvel mdio, prioritariamente na forma de cursos
integrados, para os concluintes do ensino fundamental e para o pblico da
educao de jovens e adultos como um de seus objetivos principais.
Essa inflexo, no referencial do Pronatec, na forma de oferta da for-
mao profissional, da integrao para a concomitncia, indica uma mu-
dana na concepo da educao profissional e seu papel no desenvolvi-
mento econmico e social do pas. A forma integrada de oferta da educa-
o profissional, segundo o secretrio de Educao Profissional e Tecnol-

300
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

gica do perodo, Eliezer Pacheco, propunha a criao de um novo desenho


institucional com a criao dos Institutos Federais de Educao, Cincia e
Tecnologia e estava inserida num planejamento de nao soberana e demo-
crtica, comprometida com uma educao emancipatria, vinculada ao
mundo do trabalho. Com isso, segundo Pacheco (2011, p. 15), esse novo
desenho buscaria promover uma formao profissional mais abrangente e
flexvel, com menos nfase na formao para ofcios e mais na compreen-
so do mundo do trabalho e em uma participao qualitativamente supe-
rior nele.
Essa perspectiva perde fora com a implantao do Pronatec e a reto-
mada da forma concomitante de oferta de educao profissional de nvel
mdio, apontando para uma concepo de educao com forte vinculao
ao mercado, de carter tecnicista e ancorada na Teoria do Capital Huma-
no. Essa concepo transparece nos documentos relacionados ao progra-
ma, como demonstra a Exposio de Motivos Interministerial n 19, de
28.04.2011, ao afirmar ser o objetivo principal do programa a oferta de
oportunidade de formao profissional aos trabalhadores e jovens estu-
dantes brasileiros, criando condies favorveis para sua insero no mer-
cado de trabalho. Essa estratgia, segundo o documento, visa superar um
dos maiores problemas para a continuidade do crescimento econmico ex-
perimentado pelo Brasil nos ltimos anos, que a falta de mo de obra
qualificada.
Nesse sentido, importante observar que essa mudana, priorizando
a concomitncia, reflete a prioridade que essa forma de oferta possui na
rede privada. Comparando dados de matrcula da educao profissional de
2011, do Inep/MEC, a rede privada respondia por 49,79% das matrculas
da forma concomitante e apenas 8,37% da forma integrada. Esse direcio-
namento est vinculado, entre outros fatores, cultura institucional, espe-
cialmente do Sistema S, que historicamente no desenvolve a escolarizao
dos seus estudantes, priorizando sua formao profissional estrito senso e
ao custo necessrio para o desenvolvimento da forma integrada, que, para
ser executada com qualidade, demanda um grande investimento, desde es-
paos fsicos adequados at um corpo docente mais numeroso.

301
DOS SANTOS, M. I.; RODRIGUES, R. de O. O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego

Outra iniciativa do Pronatec, articulada ao repasse de recursos para


instituies privadas e dividido nas modalidades Estudante e Empresa, o
FIES Tcnico, que consiste no provimento de linha de crdito para estu-
dantes, trabalhadores empregados e setor empresarial para o custeio de cur-
sos da EPT no Sistema S e em instituies privadas habilitadas pelo Minis-
trio da Educao MEC.
Outra iniciativa relacionada diretamente com o Sistema S o Acor-
do de Gratuidade, que prev ampliar progressivamente a aplicao em ma-
trculas gratuitas de cursos tcnicos e FIC dos recursos recebidos atravs da
Contribuio Compulsria (fundos pblicos) at a meta de 66,67% das
matrculas em 2014.
Como referncia para anlise do Acordo de Gratuidade, o Relatrio
Geral 2011, do SENAC, apresenta alguns indicativos dos resultados do
Programa SENAC de Gratuidade (PSG), que desenvolve cursos de Forma-
o Inicial e Continuada (FIC) e de nvel mdio (sem escolarizao). Se-
gundo o relatrio, foram 249.776 matrculas nos cursos que integram o
PSG, representando 21,14% do total de matrculas do SENAC em 2011.
Em relao s metas do Acordo, esses nmeros apontam para uma supera-
o de 8% do previsto para o perodo. No existe, porm, no referido docu-
mento, indicao de quais so os eixos tecnolgicos e o formato dos cursos
que foram oferecidos pelo PSG, o que dificulta uma anlise qualitativa dos
mesmos e, na tica de Grabowski (2010), devem ter um acompanhamento
mais efetivo, pois podem ser oferecidas vagas nas reas mais baratas, nos
cursos que no exigem grandes tecnologias e grandes laboratrios.
O Relatrio Geral 2011, do SENAC, apresenta o Pronatec como uma
das aes de gratuidade, apesar de ter linha de crdito especfica para o
desenvolvimento de seus cursos, com repasse de recursos, no caso do Bol-
sa-Formao Estudante e Trabalhador, diretamente do FNDE, conforme
Resoluo CD/FNDE N 62, de 11 de novembro de 2011. Em 2011, foram
apenas 9.231 matrculas em cursos presenciais FIC (mnimo de 160 horas),
sendo que, para 2012, esto previstas 295 mil vagas.
A ampliao da capacidade do Sistema S uma iniciativa do Prona-
tec, que objetiva ampliar e readequar a infraestrutura e os equipamentos
dos Servios Nacionais de Aprendizagem, visando atender o aumento da

302
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

demanda induzido pelo atendimento induzido pelo Pronatec. O financia-


mento tem como fonte o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES), que, em 2012, j repassou 1,5 bilho ao Programa
SENAI para a competitividade industrial para investimento em obras de
infraestrutura (construo, modernizao e ampliao de unidades), alm
da aquisio de mquinas e equipamentos destinados ao aparelhamento
das unidades.
importante salientar a mudana ocorrida no enquadramento insti-
tucional do Sistema S, que, de acordo com o artigo 20 da Lei 12.513, passa
a integrar o sistema federal de ensino, mantendo, porm, autonomia para
a criao e oferta de cursos e programas de educao profissional e tecnol-
gica, mediante autorizao do rgo colegiado superior do respectivo de-
partamento regional da entidade, resguardada a competncia de supervi-
so e avaliao da Unio. Dessa forma, segundo artigo 6 da mesma lei, a
Unio fica autorizada a transferir recursos financeiros s instituies de
educao profissional e tecnolgica das redes pblicas estaduais e munici-
pais ou dos servios nacionais de aprendizagem correspondentes aos valo-
res das bolsas-formao e, como registra o pargrafo 1 do referido artigo,
as transferncias de recursos de que trata o caput dispensam a realizao
de convnio, acordo, contrato, ajuste ou instrumento congnere, observada
a obrigatoriedade de prestao de contas da aplicao dos recursos.
Ainda nessa direo, a Resoluo/FNDE/CD/N 31, de 1 de julho
de 2011, que dispe sobre a descentralizao e execuo de crditos ora-
mentrios do FNDE para rgos e entidades da administrao pblica fe-
deral, em seu artigo 1, dispensa a apresentao de certides de regularida-
de e as consultas ao Cadastro Informativo de crditos no quitados do setor
pblico federal (Cadin) e ao Sistema Integrado de Administrao Financei-
ra do governo Federal (SIAFI), bastando a realizao de Termo de Coope-
rao.
Essas mudanas esto consonantes, conforme apresentado anterior-
mente, com a base de justificao terica do governo e consolidam-se em
toda a documentao legal que sustenta o Pronatec. Isso pode ser evidencia-
do nas consideraes preliminares da Resoluo CD/FNDE N 62, de 11 de
novembro de 2011, que afirma a necessidade de integrar as principais redes

303
DOS SANTOS, M. I.; RODRIGUES, R. de O. O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego

ofertantes de forma a compartilhar experincias e unir esforos de forma a


garantir a democratizao e interiorizao da oferta de educao profissio-
nal e tecnolgica no pas. Compreender o Pronatec , portanto, analisar
essas inter-relaes entre as esferas pblica e privada que sustentam o pro-
grama e perceb-lo como integrante de um movimento de escala superior,
que fundamenta a formatao do atual Estado brasileiro e consolida-se em
suas polticas pblicas.

Concluses preliminares da anlise


de um programa em andamento
A anlise realizada, tendo como ponto de partida os documentos e
leis que implantaram o Pronatec, indica que o Sistema S um agente fun-
damental desse programa, sendo contemplado como beneficirio direto e
preferencial de recursos pblicos em muitas das iniciativas do programa.
Essa centralidade dos Servios Nacionais de Aprendizagem assume maior
relevo quando fica indicada uma inter-relao entre essas iniciativas. Ou
seja, de um lado, o Acordo de Gratuidade pode gerar, para o Sistema S,
uma diminuio nas receitas devido obrigatoriedade da aplicao dos
recursos recebidos da contribuio compulsria de carter pblico na
ampliao de vagas gratuitas nos cursos de formao inicial e continuada
ou de qualificao profissional. Por outro, a Bolsa-Formao, o FIES Tc-
nico e a Ampliao da Capacidade do Sistema S promovem mecanismos
de compensao com o ingresso de novos recursos.
O ingresso do Sistema S no sistema federal de ensino vem a corrobo-
rar com essa concluso, pois, entre outras coisas, facilita o repasse de recur-
sos pblicos diretamente, sem a necessidade de realizao de convnios ou
de seguir as demais diretrizes das polticas pblicas da EPT devido per-
manncia de sua autonomia pedaggica, financeira e administrativa.
Essa centralidade no setor privado tambm pode ser percebida na
priorizao da oferta de educao profissional de nvel mdio de forma
concomitante, focalizada no treinamento de mo de obra com o objetivo
de atender as demandas do mercado de trabalho. Nessa perspectiva, o Pro-
natec caminha em direo contrria ao conjunto de polticas que estavam

304
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

sendo implementadas pelo Governo Federal, cujo enfoque era propiciar ao


trabalhador o ingresso no mundo do trabalho de forma autnoma, com o
desenvolvimento integral de suas potencialidades, visando interferir nos
processos produtivos e gerar novas tecnologias. Analisar as alteraes na
correlao de foras entre os envolvidos na definio das polticas pblicas
da EPT central para compreender essa mudana de enfoque das polticas
e tarefa importante para a continuidade da pesquisa.
Nesse sentido, o trabalho a partir dos dados referentes execuo do
Pronatec, como nmero de vagas preenchidas, reas tecnolgicas de abran-
gncia e caractersticas organizativas e curriculares dos cursos, torna-se fun-
damental para analisar essas concluses iniciais. Dessa forma, ser possvel
tambm verificar o protagonismo das instituies privadas na oferta dos
cursos da EPT a partir de financiamento pblico e avaliar os possveis des-
dobramentos do programa para a democratizao do acesso, da gesto e da
qualidade na educao profissional brasileira.

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DOS SANTOS, M. I.; RODRIGUES, R. de O. O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego

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307
A relao entre a educao pblica e a privada
na Educao Especial brasileira

Fabola Borowsky

Introduo
Este artigo parte da pesquisa Parcerias entre sistemas pblicos e
instituies do terceiro setor no Brasil, Argentina, Portugal e Inglaterra:
implicaes para a democratizao da educao, coordenada pela profes-
sora Vera Maria Vidal Peroni, vinculada ao Programa de Ps-Graduao
em Educao da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
O texto apresenta os estudos realizados at o presente momento den-
tro da pesquisa, que abarcam a Educao Especial1. Buscamos, no decorrer
do processo de investigao, compreender como instituies privadas atua-
ram no campo da Educao Especial (EE) e como essa relao est confi-
gurada hoje no Brasil.
O objetivo do artigo discutir como se deu a relao pblico-privada
na EE no decorrer de sua histria no Brasil, como se constitui hoje essa
relao e apresentar suas contradies.
Para isso, analisamos a histria da Educao Especial, especialmen-
te os estudos de Gilberta de Martino Jannuzzi (2006). Utilizamos dados do
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira e
tambm documentos e legislao elaborados entre os anos de 1988 e 2011,
momento em que a rea ganha fora no pas em nvel de Estado. As contri-
buies, principalmente de Rosalba Cardoso Garcia (2009 e 2004), Vera Maria

1
A Educao Especial uma modalidade de ensino que perpassa todos os nveis, etapas e mo-
dalidades, realiza o atendimento educacional especializado, disponibiliza os recursos e servi-
os e orienta quanto sua utilizao no processo de ensino e aprendizagem nas turmas comuns
do ensino regular. O pblico-alvo da Educao Especial so alunos com deficincia, transtor-
nos globais do desenvolvimento e altas habilidades/superdotao (BRASIL, 2008).

308
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Vidal Peroni (2009), Nal Farenzena e Maria Gorete Farias Machado (2006),
lcia Esnarriaga de Arruda, Mnica Kassar e Marielle Santos (2006) e Juca
Gil et al (2010), sustentam as discusses que vm sendo realizadas.
O texto est organizado em trs momentos. Inicialmente, fizemos
um resgate histrico de como se deu a oferta de EE no Brasil. Aps, apre-
sentamos como est organizada hoje a rea em questo2 e quais os princi-
pais programas de governo que a orientam. Em seguida, apontamos, na
legislao, onde est garantido o financiamento pblico a instituies pri-
vadas. Por fim, tecemos consideraes preliminares sobre a poltica de EE.

Breve retrospectiva histrica da oferta


de Educao Especial no Brasil
Historicamente, a Educao Especial foi considerada mais um servi-
o de carter filantrpico do que propriamente um direito social. A partir
da dcada de 1980, porm, ela entra para a pauta da universalizao do
direito educao, inicialmente com a Constituio de 1988.
A Poltica Nacional de Educao Especial na Perspectiva da Educa-
o Inclusiva mostra que
No Brasil, o atendimento s pessoas com deficincia teve incio na poca do
Imprio, com a criao de duas instituies: O Imperial Instituto dos Meni-
nos Cegos, em 1854, atual Instituto Benjamin Constant IBC e o Instituto
dos Surdos mudos, em 1857 [...]. No incio do sculo XX, fundado o Insti-
tuto Pestalozzi (1926), instituio especializada no atendimento s pessoas
com deficincia mental; em 1945, criado o primeiro atendimento educacio-
nal especializado s pessoas com superdotao na Sociedade Pestalozzi, por
Helena Antipoff (BRASIL, 2008).

Na dcada de 1960, clnicas e servios particulares de atendimento,


muitos com apoio educacional, foram reunindo pessoas e profissionais in-

2
A Educao Especial tinha, at incio do ano de 2012, uma secretaria prpria dentro do Minis-
trio da Educao (MEC), chamada Secretaria de Educao Especial (SEESP). Devido a uma
nova compreenso da rea (que ser mais bem explicada posteriormente), na perspectiva da
Educao Inclusiva, a Educao Especial passa a integrar, para fins administrativos, a Secreta-
ria de Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso (SECADI). Em alguns
momentos, o presente texto trar referncias encontradas no site da SEESP, que no disponibi-
liza mais as informaes.

309
BOROWSKY, F. A relao entre a educao pblica e a privada na Educao Especial brasileira

teressados no problema. Comprova-se certa presso em torno do tema. Em


1973, o MEC cria o Centro Nacional de Educao Especial CENESP,
responsvel pela gerncia da Educao Especial no Brasil, que, sob a gide
integracionista, impulsionou aes educacionais voltadas s pessoas com
deficincia e s pessoas com superdotao, mas ainda configuradas por cam-
panhas assistenciais e iniciativas isoladas do Estado (JANNUZZI, 2006).
Nesse momento, no se efetiva uma poltica pblica de acesso uni-
versal educao, permanecendo a concepo de polticas especiais para
tratar da educao de alunos com deficincia. Na metade da dcada de
1980, criado o Conselho Nacional para Integrao da Pessoa com Defi-
cincia (CORDE), visando maior abrangncia que o CENESP e, numa
poca de nova tentativa de redemocratizao nacional, traz tambm a mar-
ca de alguma participao dos prprios deficientes, o que no acontecia
anteriormente (JANNUZZI, 2006).
Aps esse perodo, com a Constituio de 1988, a Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional (1996) e polticas integracionistas, comea a
se efetivar a oferta de servio educacional pblico s pessoas com deficin-
cia em escolas especiais e classes especiais (dentro de escolas regulares).
Isso no quer dizer que a oferta privada se extingue, pois a mesma exerce
grande fora poltica no interior do Estado.
Seguindo esse movimento (que ocorre tambm em outros pases), as
polticas de integrao passam a ser substitudas pelas chamadas polticas de
incluso, visando extino das classes e escolas especiais. A proposta da
chamada educao inclusiva que os alunos pblico-alvo da Educao Es-
pecial sejam matriculados em salas de aula regulares e tenham atendimento
complementar em salas de apoio dentro da escola regular e em turno oposto.
Tais polticas se mantm nos dias de hoje, porm com algumas modificaes.
Sobre esse movimento histrico, Peroni (2009) contribui para o de-
bate:
Aps muita luta para ser garantida como um direito, a educao dos sujei-
tos com deficincia garantida na legislao, mas a sua implementao so-
freu os impactos das redefinies no papel do Estado e dificuldades na sua
materializao. O poder pblico historicamente desresponsabilizou-se da edu-
cao especial e, no momento em que estava iniciando a ser entendida como
um direito, a nova conjuntura de racionalizao de recursos dificulta a im-
plementao com qualidade das polticas e restringe a ampliao de escolas
pblicas de educao especial (PERONI, 2009, p. 01-02).

310
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

As polticas continuam hoje restringindo a existncia de escolas p-


blicas de Educao Especial, movimento que se fortaleceu com a Reforma
do Estado brasileiro. Sobre isso, Garcia (2009) tambm traz contribuies
importantes:
Historicamente, a educao especial brasileira foi estruturada sobre poucas
instituies pblicas e uma rede paralela de instituies privadas que desen-
volveram o trabalho em regime de convnios com secretarias de educao
nos estados e municpios. [...] A reforma do Estado brasileiro nos anos 1995
favoreceu uma situao que j estava naturalizada para a educao especial,
qual seja a relao pblico/privado na execuo do atendimento educacio-
nal. As instituies privado-assistenciais assumiram o atendimento de edu-
cao especial, recebendo financiamentos pblicos, que podem servir para a
estrutura fsica, o transporte escolar e mesmo para a sustentao do quadro
de professores, muitos deles cedidos pelas secretarias estaduais e/ou muni-
cipais (GARCIA, 2009, p. 03).

Atualmente, a Educao Especial chamada de Educao Inclusi-


va3. O atendimento complementar em salas de recursos entendido como
atendimento educacional especializado4 (AEE), que pode ser realizado
nas escolas ou em centros especializados, pblicos ou privados. As salas de
apoio passaram a se denominar Salas de Recursos Multifuncionais5, e o
papel do professor tambm se modificou atravs da ampliao de algumas
funes e da supresso de outras6.

3
Essa no apenas uma mudana na nomenclatura, mas sim na compreenso da rea. A respei-
to dessa discusso, excluso/incluso educacional, que no poder ser aqui desenvolvida devi-
do s limitaes fsicas do artigo, concordamos com Oliveira (2004) que afirma que os concei-
tos excluso/incluso no podem ser compreendidos como novos paradigmas sociais, visto
que so formas contemporneas de aparecimento da lgica interna do sistema capitalista. Para
maiores esclarecimentos sobre o debate, ver OLIVEIRA, Avelino da Rosa. Marx e a excluso.
Pelotas: Seiva, 2004. 162p.
4
De acordo com o decreto 6.571/2008 1, considera-se atendimento educacional especializa-
do o conjunto de atividades, recursos de acessibilidade e pedaggicos organizados institucio-
nalmente, prestado de forma complementar ou suplementar formao dos alunos no ensino
regular (BRASIL, 2008b, p. 01).
5
(...) as salas de recursos multifuncionais so ambientes dotados de equipamentos, mobilirios
e materiais didticos e pedaggicos para a oferta do atendimento educacional especializado
(BRASIL, 2010, p. 05).
6
Sobre isto ver BOROWSKY, Fabola. Fundamentos tericos do Curso de Aperfeioamento de Profes-
sores para o Atendimento Educacional Especializado (2007): novos referenciais? Dissertao (Mes-
trado em Educao). Florianpolis: Universidade Federal de Santa Catarina, 2010.

311
BOROWSKY, F. A relao entre a educao pblica e a privada na Educao Especial brasileira

Essa reconfigurao pela qual tem passado a Educao Especial quan-


to ao tipo de educao ofertada aos alunos, quanto s concepes e termi-
nologias empregadas e ao papel do professor suscita a ideia de que a rela-
o pblico-privado, que j existia atravs de convnios, esteja se fortale-
cendo com a ideia de a Educao Especial ser um servio de ordem tcnica
que no precisa ocorrer no seio da escola, apesar de percebermos maior
atuao do Estado na rea.

Como est configurada hoje a Educao Especial no Brasil


O Brasil tem avanado bastante nas duas ltimas dcadas na esfera
jurdica, no que diz respeito aos direitos das pessoas com deficincia. Mui-
tas leis conquistadas so resultados de lutas dos movimentos sociais em
prol da igualdade de direitos. Podemos verificar a expresso dessas con-
quistas nos diversos documentos orientadores e normatizadores da rea.
A Poltica Nacional de Educao Especial na Perspectiva da Educao
Inclusiva tem objetivo amplo, ultrapassando os nveis da educao e esten-
dendo-se comunidade, como pode ser observado na passagem abaixo:
[...] assegurar a incluso escolar de alunos com deficincia, transtornos glo-
bais do desenvolvimento e altas habilidades/superdotao, orientando os
sistemas de ensino para garantir: acesso ao ensino regular, com participa-
o, aprendizagem e continuidade nos nveis mais elevados do ensino; trans-
versalidade da modalidade de educao especial desde a educao infantil
at a educao superior; oferta do atendimento educacional especializado;
formao de professores para o atendimento educacional especializado e
demais profissionais da educao para a incluso; participao da famlia e
da comunidade; acessibilidade arquitetnica, nos transportes, nos mobili-
rios, nas comunicaes e informao; e articulao intersetorial na imple-
mentao das polticas pblicas (BRASIL, 2008, p. 14).

Diante desse arcabouo legal, o Governo Federal, na gesto de Lus


Incio Lula da Silva (2002-2010), criou programas de governo que deram
novas caractersticas poltica nacional, os quais so mantidos pelo atual
governo na gesto de Dilma Roussef (2011-2014). Os programas Implan-
tao de Salas de Recursos Multifuncionais7 (BRASIL, 2010), Educao

7
O Programa de Implantao de Salas de Recursos Multifuncionais, institudo pelo MEC/
SEESP por meio da Portaria Ministerial n 13/2007, integra o Plano de Desenvolvimento da

312
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Inclusiva: direito a diversidade8 (BRASIL, 2005) e Escola Acessvel9


so direcionados educao bsica, e o Programa Incluir10 direciona-
do ao Ensino Superior. Todos eles so organizados pelo sistema de editais
de concorrncia.
Dessa forma, a poltica de educao inclusiva articula um progra-
ma ao outro, visando atingir todos os nveis de ensino. importante des-
tacar a contribuio de Garcia (2009), que nos lembra que os programas
aqui citados foram elaborados dentro do Plano de Desenvolvimento da
Educao PDE, plano de metas do governo federal que apresenta diver-
sos projetos para os diferentes nveis e modalidades da educao nacio-
nal.
Alm disso, a autora afirma que esse movimento implica a presen-
a do Estado na criao de mecanismos pblicos de Educao Especial,
embora, segundo as Diretrizes Operacionais da Educao Especial para o
Atendimento Educacional Especializado na Educao Bsica (BRASIL,
2009), assim como j constava na Resoluo n 2 de 2001, o atendimento

Educao PDE, destinando apoio tcnico e financeiro aos sistemas de ensino para garantir o
acesso ao ensino regular e a oferta do AEE aos alunos com deficincia, transtornos globais do
desenvolvimento e/ou altas habilidades/superdotao (BRASIL, 2010, p. 09).
8
Visa (...) a formao de gestores e educadores para efetivar a transformao dos sistemas
educacionais em sistemas educacionais inclusivos, tendo como princpio a garantia do direito
dos alunos com necessidades educacionais especiais de acesso e permanncia, com qualidade,
nas escolas regulares (BRASIL, 2005, p. 09). Esse programa vem sendo implementado pelo
MEC e pela antiga SEESP desde 2003 numa lgica de municpios-polos que exercem o papel
de multiplicadores. A inspirao de tal programa o conhecido material da Unesco Forma-
o de Professores: as necessidades especiais na sala de aula (GARCIA, 2009).
9
Promover a acessibilidade e incluso de estudantes com deficincia, transtornos globais do
desenvolvimento e altas habilidades/superdotao matriculados em classes comuns do ensino
regular, assegurando-lhes o direito de compartilharem os espaos comuns de aprendizagem,
por meio da acessibilidade ao ambiente fsico, aos recursos didticos e pedaggicos e s comu-
nicaes e informaes (BRASIL, 2012, p. 05-06) a meta desse programa, que disponibiliza
recursos por meio do Programa Dinheiro Direto na Escola PDDE, s escolas contempladas
pelo Programa Implantao de Salas de Recursos Multifuncionais.
10
Objetiva promover a incluso de estudantes com deficincia na educao superior, garantin-
do condies de acessibilidade nas Instituies Federais de Educao Superior. Disponvel
em: <http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view =article&id=
17433&Itemid=817>. Acesso em: 28 jan. 2013.

313
BOROWSKY, F. A relao entre a educao pblica e a privada na Educao Especial brasileira

educacional especializado possa ser realizado pelos centros especializados


mantidos pelas instituies privado-assistenciais, desde que conveniadas com
as redes de ensino (GARCIA, 2009).
Com essas aes, evidenciam-se mudanas nos ndices de acesso da
pessoa com deficincia s escolas. Segundo dados do Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (BRASIL, 2011b),
em 2010 houve um aumento de 10% no nmero de matrculas nessa mo-
dalidade de ensino. Em 2009, havia 639.718 matrculas, e, em 2010,
702.603. Quanto ao nmero de alunos includos em classes comuns do
ensino regular e em EJA, o aumento foi de 25%. Nas classes especiais e
nas escolas especiais, houve diminuio de 14% no nmero de alunos.
Em 2007, 62,7% do total de matrculas da educao especial estavam nas
escolas pblicas e 37,3% nas escolas privadas. Em 2010, esses nmeros
alcanaram 75,8% nas pblicas e 24,2% nas escolas privadas, mostrando
a ampliao do acesso dos alunos pblico-alvo da Educao Especial
escola pblica.
Do total de matrculas de alunos pblico-alvo da Educao Especial, a
maioria se encontra em escolas pblicas, sejam elas especiais ou regulares.
Porm, quando analisamos as matrculas dos alunos pblico-alvo da Edu-
cao Especial em escolas especiais, vemos que a maioria (65%) se concen-
tra em escolas privadas (BRASIL, 2011b).
Isso nos leva a questionar a quem a poltica de incluso est benefici-
ando, j que alunos com maiores comprometimentos ou aqueles que no se
enquadram nessa poltica, os que a escola regular no consegue atender,
esto nas escolas especiais e privadas. H uma demanda significativa, a
qual a poltica no contempla.
Aqueles que necessitam de escolas especiais encontram-se, em sua
maioria, na rede privada, como podemos observar no comparativo entre os
anos de 2007 e 2010:

314
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Distribuio das matrculas de Educao Especial


por Dependncia Administrativa
Brasil 2007-2010

Fonte: BRASIL (2011b)

Observamos, ento, que o nmero de alunos em escola especial tem


reduzido, mas na escola privada tem reduzido pouco. Isso nos remete
discusso sobre a legitimidade que as escolas privadas tm quanto ao aten-
dimento dessa demanda em relao ao pensamento hegemnico de descr-
dito da escola pblica para essa funo. Alm disso, questionamos o fo-
mento a essas instituies consideradas prestadoras de servio, j que agora
a Educao Especial considerada um servio. O incentivo dado a essas
instituies atravs da oferta de verbas pblicas para o financiamento das
mesmas, como poderemos ver no item seguinte, onde legalmente emba-
sado esse financiamento.

A garantia legal de financiamento pblico


a instituies privadas
No intuito de compreender como se materializam as parcerias j re-
feridas entre o sistema pblico e o setor privado na EE, realizamos um
levantamento dos documentos que orientam a formao de convnios e
aqueles que regulamentam essas parcerias.

315
BOROWSKY, F. A relao entre a educao pblica e a privada na Educao Especial brasileira

A Lei n 9.394/96, que estabelece as Diretrizes e Bases da Educao


Nacional, quando trata da EE, j mencionava a possibilidade de convnios
na rea: Art. 60. Os rgos normativos dos sistemas de ensino estabelece-
ro critrios de caracterizao das instituies privadas sem fins lucrativos, espe-
cializadas e com atuao exclusiva em Educao Especial, para fins de apoio
tcnico e financeiro pelo Poder Pblico (BRASIL, 1996) [grifo nosso].
Com relao aos documentos especficos da EE, trouxemos passa-
gens do Parecer n 17, de 3 de julho de 2001, do Conselho Nacional de
Educao, que orienta sobre as diretrizes para a EE no pas. Esse parecer
ressalta que
4.1 - No mbito poltico
Essa poltica inclusiva exige intensificao quantitativa e qualitativa na for-
mao de recursos humanos e garantia de recursos financeiros e servios de
apoio pedaggico pblicos e privados especializados para assegurar o de-
senvolvimento educacional dos alunos (BRASIL, 2001, p. 13).
O lcus dos servios de educao especial
Os sistemas pblicos de ensino podero estabelecer convnios ou parcerias
com escolas ou servios pblicos ou privados, de modo a garantir o atendi-
mento s necessidades educacionais especiais de seus alunos, responsabili-
zando-se pela identificao, anlise, avaliao da qualidade e da idoneida-
de, bem como pelo credenciamento das instituies que venham a realizar
esse atendimento, observados os princpios da educao inclusiva (BRA-
SIL, 2001, p. 19).

A Resoluo n 2, de 11 de setembro de 2001, documento de lei que


estabelece as diretrizes nacionais para a EE, traz uma passagem sobre o
credenciamento de instituies que podem estabelecer convnios com o
sistema pblico:
Art. 14. Os sistemas pblicos de ensino sero responsveis pela identifica-
o, anlise, avaliao da qualidade e da idoneidade, bem como pelo cre-
denciamento de escolas ou servios, pblicos ou privados, com os quais estabe-
lecero convnios ou parcerias para garantir o atendimento s necessidades edu-
cacionais especiais de seus alunos, observados os princpios da educao
inclusiva (BRASIL, 2001b, p. 4) [grifo nosso].

Com esses primeiros documentos citados, j percebemos que, nos


anos em que a chamada educao inclusiva comeava a se firmar no campo
da EE, intitulando-se um novo paradigma educacional, o incentivo ini-
ciativa privada continuava a existir e ganhava legitimidade atravs da legis-
lao, revelando as contradies dessa poltica.

316
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Em 2007, o FUNDEF (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento


do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio)11 foi substitudo
pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), que, apesar de se-
melhante ao FUNDEF, ampliou suas propostas para a educao bsica.
Com essa substituio, o diferencial entre os valores destinados aos alunos
dos anos iniciais do Ensino Fundamental e a Educao Especial passou
dos 7% (FUNDEF) para 20% (GIL et al, 2010). Alm disso, foi implemen-
tada, a partir de 2010, a dupla contagem da matrcula dos alunos da educa-
o regular da rede pblica, que recebem atendimento educacional especi-
alizado (seja ele pblico ou privado), ou seja, destinao de valor dobrado a
alunos da Educao Especial que recebem o AEE.
O Decreto n 6571, de 17 de setembro de 2008, que dispe sobre o
AEE, aponta que recebero duplo financiamento do FUNDEB os alunos
matriculados em escolas regulares e no AEE (de instituies pblicas ou
no) e remete-se ao Decreto 6253, de 13 de novembro de 2007, que dispe
sobre o FUNDEB:
Art. 14. Admitir-se-, a partir de 1 de janeiro de 2008, para efeito da distri-
buio dos recursos do FUNDEB, o cmputo das matrculas efetivadas na
educao especial oferecida por instituies comunitrias, confessionais ou filan-
trpicas sem fins lucrativos, com atuao exclusiva na educao especial, con-
veniadas com o poder executivo competente (BRASIL, 2007, s/n) [grifo
nosso].

11
O FUNDEF foi regulamentado pelo Decreto n 2.264, de junho de 1997. Foi implantado,
nacionalmente, em 1 de janeiro de 1998, quando passou a vigorar a nova sistemtica de redistri-
buio dos recursos destinados ao Ensino Fundamental. A maior inovao do FUNDEF consis-
tiu na mudana da estrutura de financiamento do Ensino Fundamental no pas (1 a 8 sries
do antigo 1 grau), ao subvincular a esse nvel de ensino uma parcela dos recursos constitu-
cionalmente destinados educao. A Constituio de 1988 vincula 25% das receitas dos
estados e municpios educao. Com a Emenda Constitucional n 14/96, 60% desses recur-
sos (o que representa 15% da arrecadao global de estados e municpios) ficam reservados ao
Ensino Fundamental. Alm disso, introduz novos critrios de distribuio e utilizao de 15%
dos principais impostos de estados e municpios, promovendo a sua partilha de recursos entre
o governo estadual e seus municpios, de acordo com o nmero de alunos atendidos em cada
rede de ensino. Genericamente, um fundo pode ser definido como o produto de receitas espe-
cficas, que, por lei, vincula-se realizao de determinados objetivos. O FUNDEF caracte-
rizado como um fundo de natureza contbil. Disponvel em: <http://mecsrv04.mec.gov.br/
sef/fundef/funf.shtm>. Acesso em: 27 jan. 2013.

317
BOROWSKY, F. A relao entre a educao pblica e a privada na Educao Especial brasileira

Com isso observamos novos contornos na organizao estatal. Os


dois fundos previram valores financeiros diferenciados a serem destinados
s instituies que atendem a educao especial, sejam elas pblicas ou
privadas. Valores esses mais elevados do que os aportados s escolas co-
muns. Gil et al (2010, p. 20) afirmam que (...) os fatores de ponderao
estipulados para o FUNDEB no esto assentados em dados tcnicos que
evidenciem as justificativas de suas diferenciaes e as decises sobre esses
valores advm essencialmente dos embates polticos entre diferentes grupos.
A Resoluo n 4, de 2 de outubro de 2009, que institui as Diretrizes
Operacionais para o AEE, tambm enfatiza a participao das instituies
privadas no AEE.
Art. 1 Para a implementao do Decreto n 6.571/2008, os sistemas de
ensino devem matricular os alunos com deficincia, transtornos globais do
desenvolvimento e altas habilidades/superdotao nas classes comuns do
ensino regular e no Atendimento Educacional Especializado (AEE), oferta-
do em salas de recursos multifuncionais ou em centros de Atendimento Edu-
cacional Especializado da rede pblica ou de instituies comunitrias, confes-
sionais ou filantrpicas sem fins lucrativos (BRASIL, 2009, p. 01) [grifo nosso].

Sobre onde deve ocorrer o AEE, o documento reafirma:


Art. 5 O AEE realizado, prioritariamente, na sala de recursos multifuncio-
nais da prpria escola ou em outra escola de ensino regular, no turno inverso
da escolarizao, no sendo substitutivo s classes comuns, podendo ser re-
alizado, tambm, em centro de Atendimento Educacional Especializado da
rede pblica ou de instituies comunitrias, confessionais ou filantrpicas
sem fins lucrativos, conveniadas com a Secretaria de Educao ou rgo
equivalente dos Estados, Distrito Federal ou dos Municpios (BRASIL, 2009,
p. 02).

O mesmo documento refora o duplo financiamento pelo FUNDEB:


Art. 8 Sero contabilizados duplamente, no mbito do FUNDEB, de acor-
do com o Decreto n 6.571/2008, os alunos matriculados em classe comum
de ensino regular pblico que tiverem matrcula concomitante no AEE.
Pargrafo nico. O financiamento da matrcula no AEE condicionado
matrcula no ensino regular da rede pblica, conforme registro no Censo
Escolar/MEC/INEP do ano anterior, sendo contemplada: (...)
d) matrcula em classe comum e em centro de Atendimento Educacional
Especializado de instituies de Educao Especial comunitrias, confessio-
nais ou filantrpicas sem fins lucrativos (BRASIL, 2009, p. 02).

Ou seja, no ano em questo, a EE j se reconfigurava quanto ao mo-


delo de atendimento agora chamado de AEE, considerado um servio,

318
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

porm se reafirma uma prtica historicamente consolidada na rea, qual


seja, a poltica de conveniamentos.
Nessas passagens, questionamos tambm que, se o AEE implica a
existncia da sala de recursos multifuncional e o mesmo pode ser realizado
em instituies privadas, logo as instituies privadas tambm podem rece-
ber a sala multifuncional e todos os equipamentos dela decorrentes, finan-
ciados pelo sistema pblico.
Chamamos ateno tambm para o Programa Dinheiro Direto na
Escola (PDDE), o qual se realiza com verbas do FNDE, que na Resoluo
n 17, de 19 de abril de 2011, dispe sobre os procedimentos de adeso e
habilitao e as formas de execuo e prestao de contas referentes ao
PDDE: CONSIDERANDO a poltica de estmulo ao fortalecimento da
participao social e da autogesto dos estabelecimentos de ensino pbli-
cos, e privados sem fins lucrativos que ministram educao especial, como meio
de consolidao da escola democrtica (BRASIL, 2011, p. 01) [grifo nos-
so]. Nessa passagem, o documento coloca a parceria pblico-privada como
meio de consolidao da escola democrtica e leva-nos a questionar tal
afirmao, visto que, em nosso entender, uma escola democrtica no se
caracteriza pela parceria com o setor privado.
O mesmo documento, quando descreve o programa, destaca:
Art. 1 O Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) consiste na destina-
o anual, pelo FNDE, de recursos financeiros, em carter suplementar, a
escolas pblicas e privadas de educao especial, que possuam alunos ma-
triculados na educao bsica, com o propsito de contribuir para o provi-
mento das necessidades prioritrias das escolas beneficirias que concor-
ram para a garantia de seu funcionamento e para a promoo de melhorias
em sua infra-estrutura fsica e pedaggica, bem como incentivar a autoges-
to escolar e o exerccio da cidadania com a participao da comunidade no
controle social (BRASIL, 2011, p. 02).

Percebemos aqui as parcerias sendo utilizadas como justificativa para


a participao social. Entendemos que nos documentos confundem-se con-
ceitos como democracia e participao social e que esse ltimo refere-se
participao de instituies privadas sem fins lucrativos.
Sobre os beneficirios do PDDE, o documento salienta:
Art. 2 Os recursos financeiros do PDDE destinam-se a beneficiar as escolas:
(...) II - privadas de educao bsica, na modalidade de ensino especial,
recenseadas pelo MEC no ano anterior ao do atendimento, mantidas por

319
BOROWSKY, F. A relao entre a educao pblica e a privada na Educao Especial brasileira

entidades definidas na forma do inciso III, pargrafo nico, do art. 4 (BRA-


SIL, 2011, p. 02).

Percebemos que documentos mais abrangentes referentes educa-


o bsica, sempre que tratam da EE, referem-se a instituies privadas
sem fins lucrativos.
Por fim, o mais recente documento da rea, o Decreto 7611, de 17 de
novembro de 2011, que dispe sobre a Educao Especial, o atendimento
educacional especializado e d outras providncias:
DECRETA:
Art. 1o O dever do Estado com a educao das pessoas pblico-alvo da edu-
cao especial ser efetivado de acordo com as seguintes diretrizes:
(...) VIII - apoio tcnico e financeiro pelo Poder Pblico s instituies pri-
vadas sem fins lucrativos, especializadas e com atuao exclusiva em educa-
o especial.
(...) Art. 5o A Unio prestar apoio tcnico e financeiro aos sistemas pbli-
cos de ensino dos Estados, Municpios e Distrito Federal e a instituies
comunitrias, confessionais ou filantrpicas sem fins lucrativos (BRASIL,
2011c, p. 01).

Com esses elementos, iniciamos algumas anlises a respeito de como


vem se reconfigurando a Educao Especial em alguns aspectos e em ou-
tros mantm antigas concepes. Entendemos que o fato de a EE ter sido
garantida legalmente enquanto direito pblico no extingue prticas his-
tricas na rea. Buscando olhar a totalidade das relaes sociais, pensa-
mos que, apesar de avanos conquistados, a atual poltica reconfigura a
rea em favor da manuteno de uma lgica que favorece instituies pri-
vadas e fomenta um pensamento hegemnico de descrdito da escola
pblica.
Para contribuir com essas discusses, utilizamos um estudo de Fa-
renzena e Machado (2006), que nos mostra que o custo-aluno-ano mdio
nacional12 na Educao Especial de R$ 4.283,21, enquanto que na Educa-
o Infantil (creches) de R$ 2.538,55 e pr-escola de R$ 1.109,19; no
Ensino Fundamental Inicial (EFI), de R$ 1.004,29 e Final de R$ 1.002,44;

12
Custo-aluno-ano quantifica monetariamente os recursos utilizados, por aluno matriculado, no
perodo de um ano. O custo-aluno-qualidade seria o valor, por aluno, no perodo de um ano,
dos recursos necessrios ou desejveis para um ensino de qualidade (FARENZENA, 2006).

320
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

no Ensino Mdio R$ 1.307,82 e na Educao de Jovens e Adultos R$


831,3613. Ou seja,
Na educao especial, o custo-aluno-ano mdio nacional (R$4.283,21) mais
de quatro vezes o valor do EFI (R$1.004,29). Dos cinco estados da amostra
que contam com escolas que oferecem educao especial (atendimento ex-
clusivamente especializado), os custos dessa modalidade sempre so mais
do que o dobro daquele do EFI (FARENZENA e MACHADO, 2006, p.
285-286).

Esses dados nos levam a entender que a incluso de alunos pblico-


alvo da EE em escolas regulares significa uma economia importante para
os cofres pblicos, o que poderia justificar as grandes campanhas em favor
da incluso e pelo fim das escolas especiais pblicas.
Complementando essas anlises, a relao entre o custo do aluno na
EE estatal e na no estatal suscita outras discusses. Arruda, Kassar e San-
tos (2006) mostraram que em 2004 a mdia anual de um aluno de uma
instituio pblica no estatal era de R$ 218,50 e, no mesmo ano, a mdia
anual de um aluno de uma instituio pblica era de R$ 109,53.
Ao analisar recursos repassados a uma instituio especfica, as auto-
ras constataram que o financiamento das instituies privado-assistenciais
predominantemente pblico. Dessa forma, se pensarmos na reduo de
gastos ao Estado, no estranho assisti-lo assumindo a execuo do atendi-
mento da EE atravs da poltica de incluso (ARRUDA, KASSAR e SAN-
TOS, 2006).
Encontramos, com essas anlises, contradies referentes ao papel
do Estado para com a EE, visto que documentos orientam a incluso esco-
lar dos alunos com deficincia em escolas pblicas do ensino regular, em-
bora se incentive o AEE em instituies privadas atravs do repasse de re-
cursos pblicos e a legislao assegure a coexistncia de ambas as institui-
es. H uma indefinio sobre o papel dessas instituies diante do movi-
mento de incluso dos alunos com deficincia, sendo que muitas tm reor-
ganizado suas prticas, transformando-se em centro de AEE.

13
A pesquisa envolveu apenas escolas especiais pblicas. Aqui apenas expusemos os dados a
ttulo de comparao, sem considerar as diferenas econmicas regionais e o nmero de esco-
las de cada Estado que participaram da pesquisa.

321
BOROWSKY, F. A relao entre a educao pblica e a privada na Educao Especial brasileira

Consideraes finais
Observamos que, historicamente, o descompromisso do Estado na
Educao Especial mais evidente do que no restante da educao e que o
setor privado sempre foi mais atuante na rea. Porm, com o chamado
movimento de incluso escolar de alunos com deficincia, percebemos o
Estado atuando na rea, mas de forma diferenciada e contraditria, j que
ao mesmo tempo fomenta a participao de instituies privadas na oferta
de atendimento.
Analisando a questo dentro do movimento histrico da sociedade
capitalista, possvel perceber que, no Brasil, as polticas educacionais para
as pessoas com deficincia so criadas na medida em que a sociedade as v
como capazes de integrar a fora de trabalho ou no intuito de liberar a
famlia para o trabalho. Alm disso, esse movimento poderia contribuir
para o aumento da produtividade como alavanca do progresso e do desen-
volvimento do pas, onde a escola passa tambm a ter o objetivo de prevenir
a delinquncia e manter a ordem do sistema (JANNUZZI, 2006).
A Educao Especial historicamente foi ofertada pelo setor privado,
enquanto o Estado esteve isento dessa responsabilidade. Com movimentos
oriundos da sociedade, essa passa a ser considerada um direito pblico. Con-
tudo, polticas de conveniamento fazem com que instituies privadas sem
fins lucrativos atendam a maior parte dos sujeitos da Educao Especial,
durante um longo tempo. A reforma do Estado refora essa situao, que j
era uma prtica comum na Educao Especial.
Atualmente, a poltica prev o chamado atendimento educacional
especializado, que pode ocorrer dentro das escolas regulares (no que antes
se chamavam salas de recursos) e/ou nos centros de especializados, que so
as escolas especiais transformadas nesse novo modelo de atendimento, em
turno inverso ao da escola regular, dentro da perspectiva da chamada inclu-
so. Essa reconfigurao pela qual tem passado a Educao Especial quan-
to ao tipo de educao ofertada aos alunos, quanto s terminologias e ao
papel do professor, no ocorre no que diz respeito ao local onde deve ocor-
rer, j que a poltica no extingue a oferta de Educao Especial privada
mas, pelo contrrio, a fomenta e legitima.

322
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

Ou seja, essa poltica chamada inovadora, que anuncia todos na mes-


ma escola, no diz que escola essa. Ela no rompe com a lgica histrica
da Educao Especial de financiamento pblico a instituies privadas.
Parece-nos que os documentos esto mais preocupados em definir se a
escola deve ser regular ou especial, mas no se deve ser pblica. Tais ele-
mentos revelam algumas das contradies dessa poltica.
Percebemos que o Estado se coloca como provedor no da Educao
Especial, mas do chamado AEE, que, como visto em outras pesquisas14, se
constitui em instrumentos e tcnicas de acessibilidade e no garante a
aprendizagem dos alunos. Ainda assim, o Estado responsabiliza tambm a
sociedade pela oferta de Educao Especial, transferindo a instituies pri-
vadas apoio financeiro em detrimento da escola pblica.
A Educao Especial j vinha sendo tratada como um servio (BRA-
SIL, 2001), no caso, um servio educacional especializado complementar,
suplementar ou substitutivo educao regular. Agora, as salas de recursos
multifuncionais como lcus do atendimento educacional especializado rei-
teram essa compreenso de educao como servio. A concepo de ser-
vio est articulada s definies acerca da responsabilidade sobre o aten-
dimento educacional especializado (GARCIA, 2009). Remete a ideia de
que a Educao Especial possa ser ofertada enquanto prestao de servio
e no como um processo de escolarizao caracterizado na educao bsi-
ca como um todo.
Observamos que, ao mesmo tempo em que a poltica avana na pos-
sibilidade de matrcula de pessoas com deficincia enquanto direito pbli-
co, ela reitera antigas concepes quanto a esse atendimento ser ofertado
pelo setor privado. A poltica avanou quanto ao nmero de alunos matri-
culados em escolas pblicas e quanto criao de salas de recursos multi-
funcionais em escolas regulares. Porm, ao mesmo tempo esses alunos so
incentivados a frequentar escolas e/ou centros privados para fazer o AEE.
Conforme os dados apresentados, a frequncia de alunos com defi-
cincia em escolas pblicas regulares mais barato ao Estado do que na
escola conveniada e mais barato ainda do que na escola especial pblica.

14
BOROWSKY (2010); LEHMKUHL (2011).

323
BOROWSKY, F. A relao entre a educao pblica e a privada na Educao Especial brasileira

Isso justifica a atuao do Estado em prol da incluso em escola regular


pblica e do fim das escolas especiais pblicas. Porm, politicamente, a
fora das instituies privado-assistenciais garante a sua atuao na EE en-
quanto prestao de servio.
Tambm entendemos que, ao gastar com instituies privadas e con-
vnios, o Estado deixa de investir em escolas pblicas, uma verba que
pblica, e acaba por repassar a responsabilidade de qualificao para o se-
tor privado, em detrimento da escola pblica, que fica cada vez mais desa-
creditada.
Assim, vemos que juntamente aos documentos oficiais que incenti-
vam as parcerias pblico-privadas, as leis federais as legitimam perante a
sociedade. O Estado coloca-se como provedor dos servios que vo garan-
tir o fim da excluso de alunos com deficincias das escolas, anunciando
qualidade na educao, entretanto est apenas reforando uma situao
segregatria j consolidada na rea e agora trazida para junto da escola.

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324
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326
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

AlfaSol e Programa Brasil Alfabetizado:


a parceria pblico-privada nas polticas
de educao de jovens e adultos

Denise Maria Comerlato


Jaira Coelho Moraes

Com o objetivo de analisarmos a relao entre o pblico e o privado


e as consequncias para a democratizao da educao, caracterizamos neste
texto as duas principais propostas de alfabetizao para jovens e adultos
em execuo no Brasil. Para tanto, traremos elementos da histria da edu-
cao e sua relao com as reformas do Estado a partir dos anos 1990,
entre as quais se destaca o estmulo parceria pblico-privada no campo
educacional.
Nesse contexto, efetivam-se a organizao no governamental AlfaSol
e o Programa Brasil Alfabetizado (PBA), os quais descrevemos desde seus
sujeitos s formas de estruturao, implementao e desenvolvimento. O
PBA parte integrante da poltica de Educao de Jovens e Adultos (EJA)
do governo federal desde 2003 e considerado pelo Ministrio de Educa-
o (MEC) uma das portas de entrada para o Ensino Fundamental de jo-
vens, adultos e idosos. A AlfaSol tambm desenvolve aes voltadas para a
alfabetizao inicial e teve seu incio em 1997 como programa de alfabeti-
zao do governo federal sob a presidncia de Fernando Henrique Cardoso
(FHC). Em 2002, passou a ser uma associao da sociedade civil sem fins
lucrativos e, em 2007, uma organizao no governamental (ONG).
A relevncia deste estudo est diretamente relacionada ao fato da
AlfaSol poder executar polticas pblicas de educao em forma de parce-
ria com governos municipais e estaduais, entre elas o PBA. Outro fator que
justifica nosso estudo a constatao de que a queda do analfabetismo
adulto no Brasil tem sido residual em comparao aos investimentos reali-
zados pelo governo federal.

327
COMERLATO, D. M.; MORAES, J. C. AlfaSol e Programa Brasil Alfabetizado

A Alfabetizao Solidria AlfaSol


O Programa Alfabetizao Solidria foi criado em 1997 pelo Conse-
lho do Programa Comunidade Solidria um frum de desenvolvimento
de aes sociais, cuja base de funcionamento a parceria entre governo
federal, iniciativa privada e sociedade civil. Com origem em 1996, esse pro-
grama era voltado para a assistncia social e coordenado pela ento primei-
ra-dama, Dra. Ruth Cardoso. E, conforme Barreyro (2005), foi muito criti-
cado no incio por estar ligado distribuio de cestas bsicas, o que levou
o Comunidade Solidria a mudar de foco, escolhendo alguns eixos de tra-
balho, tais como o fortalecimento da sociedade civil, que se concentrou na
promoo do voluntariado e do terceiro setor, e o desenvolvimento de
programas inovadores, entre esses o Alfabetizao Solidria.
Tal iniciativa ocorreu aps anos sem polticas pblicas voltadas para
a alfabetizao de adultos, pois no havia projetos federais desde 1990 com
a extino do Projeto Educar. Cabe ressaltar que o Programa Alfabetiza-
o Solidria foi lanado em data posterior homologao da Lei de Dire-
trizes e Bases LDB 9394/96, que deveria garantir a oferta do ensino fun-
damental e mdio a todos, mesmo queles que no tiveram acesso ou con-
tinuidade de estudos na idade prpria. Tambm posterior ao veto do presi-
dente da Repblica Fernando Henrique Cardoso, em 1996, dos recursos do
FUNDEF1, destinados Educao de Jovens e Adultos.
A criao do Programa Alfabetizao Solidria fundamenta-se em
dois grandes marcos polticos anteriores. Por um lado, a promulgao da
Lei Orgnica de Assistncia Social2 (LOAS) em 1993, estimulando polti-
cas sociais, inclusive por meio de servios ofertados por entidades e organi-
zaes de assistncia social sem fins lucrativos, voltadas para a populao
em situao de pobreza e/ou vulnerabilidade social e pessoal. E, por outro,

1
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Ma-
gistrio. O FUNDEF, que vigorou de 1997 a 2006, caracterizado como um fundo de natureza
contbil que repassa recursos aos estados e municpios, de acordo com coeficientes de distribui-
o estabelecidos e publicados previamente. Disponvel em: <http://portal.mec.gov.br>. Acesso
em: 27 nov. 2012.
2
Lei que dispe sobre a organizao da Assistncia Social. Disponvel em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8742.htm>.

328
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao

a Reforma do Estado a partir de 1995, na qual tem grande importncia a


aprovao da lei das Organizaes Sociais Lei n 9.637/1998, fundamen-
tada nas ideias inovadoras do ento ministro da Administrao Federal,
Bresser Pereira, acerca de pblico no estatal. Essa lei inaugurou uma
nova compreenso do pblico a partir da possibilidade de setores privados
atuarem em esfera pblica por meio de parcerias.
Foi essa possibilidade de parceria pblico-privada que permitiu a so-
lidificao do Programa Alfabetizao Solidria em acordos firmados en-
tre governo federal, iniciativa privada, instituies de ensino superior, socie-
dade civil e governos municipais, quando esse se