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OLIVIER COSTA

A Unio Europeia e sua


poltica exterior
(histria, instituies e
processo de tomada de deciso)
Ministrio das Relaes Exteriores

Ministro de Estado Aloysio Nunes Ferreira


Secretrio-Geral Embaixador Marcos Bezerra Abbott Galvo

Fundao Alexandre de Gusmo

Presidente Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

Instituto de Pesquisa de
Relaes Internacionais
Diretor Ministro Paulo Roberto de Almeida

Centro de Histria e
Documentao Diplomtica

Diretor Embaixador Gelson Fonseca Junior

Conselho Editorial da
Fundao Alexandre de Gusmo

Presidente Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

Membros Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg


Embaixador Jorio Dauster Magalhes e Silva
Embaixador Gelson Fonseca Junior
Embaixador Jos Estanislau do Amaral Souza
Embaixador Mauricio Carvalho Lyrio
Ministro Paulo Roberto de Almeida
Ministro Paulo Elias Martins de Moraes
Professor Francisco Fernando Monteoliva Doratioto
Professor Jos Flvio Sombra Saraiva
Professor Eiiti Sato
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao
pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade
de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional
e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover
a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes
internacionais e para a poltica externa brasileira.
OLIVIER COSTA

A Unio Europeia e sua


poltica exterior
(histria, instituies e
processo de tomada de deciso)

Braslia 2017
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Grfica e Editora Ideal Ltda.

Esta publicao foi elaborada com o apoio da Unio Europeia. O contedo


desta publicao de exclusiva responsabilidade do autor no refletindo
necessariamente as posies da poltica exterior do governo brasileiro e da
Unio Europeia.
Impresso no Brasil 2017

C837 Costa, Olivier.


A Unio Europeia e sua poltica exterior : histria, instituies e processo de
tomada de deciso / Olivier Costa. Braslia : FUNAG, 2017.

224 p. (Em poucas palavras)


ISBN 978-85-7631-667-1

1. Unio Europeia (UE) - aspectos histricos. 2. Poltica exterior - Pases da


Unio Europeia. 3. Processo decisrio - Pases da Unio Europeia. 4. Integrao
econmica - Pases da Unio Europeia. 5. Sistema poltico - Pases da Unio
Europeia. 6. Organizao judiciria - Pases da Unio Europeia. 7. Parlamento
- Pases da Unio Europeia I. Ttulo. II. Srie.
CDD 337.142
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
O C

Professor no College of Europe desde 2000 e diretor do Depar-


tamento de Estudos Polticos e Administrativos da Europa
desde 2013. pesquisador no CNRS (Centre National de la
Recherche Scientique), Sciences Po Bordeaux, Frana. Lecionou
na faculdade de cincias polticas na Universidade Livre de
Bruxelas, na Universidade de Strasburgo, de Paris e de Genebra.
professor convidado nas seguintes instituies: Washington
State University (Pullman), Universidade Ritsumeikan (Kyoto),
University of Colorado (Boulder), Universidade LUISS (Roma) e
Universidade de Cologne. Formou-se em cincias polticas em
Strasburgo no ano de 1991 e obteve um PhD na universidade Paris
8 em 1998. Em 2013 obteve a Habilitation diriger les recherches
na faculdade de cincias polticas de Bordeaux. codiretor
do Centre dexcellence Jean Monnet Aquitaine (Bordeaux/
Bayonne, Frana) e membro do conselho editorial do Journal of
European Integration e da Italian Political Science Review (RISP).
autor de diversos livros sobre as instituies da Unio Europeia.
Sumrio

Lista de abreviaes.........................................................................11

Lista de tabelas e figuras.................................................................13

Apresentao...................................................................................15

Prefcio............................................................................................19

SEO 1: UM SISTEMA POLTICO EM CONSTANTE EVOLUO...............27

I. Uma UE que se aprofunda e se amplia.....................................29

1.1. Motivaes que levaram integrao europeia................30

1.2. Uma cronologia racional da integrao europeia...............32

1.3. Desdobramentos recentes e desafios atuais.....................50

II. As principais abordagens tericas para explicar a UE................61

2.1. As grandes teorias sobre a integrao europeia................62

2.2. A normalizao dos estudos sobre a UE........................67

2.3. Europeizao.....................................................................71
SEO 2: INSTITUIES DA UE - COMPOSIO,
ESTRUTURA E TAREFAS.......................................................................73

III. A Comisso Europeia.................................................................77

3.1. A composio da Comisso...............................................78

3.2. Os poderes da Comisso...................................................81

IV. O Conselho da Unio Europeia..................................................85

4.1. Organizao do Conselho...................................................85

4.2. Os poderes do Conselho....................................................88

4.3. As atividades e operaes do Conselho............................90

V. O Parlamento Europeu...............................................................93

5.1. A composio do Parlamento Europeu..............................93

5.2. Funes e poderes do Parlamento Europeu......................97

VI. O Conselho Europeu................................................................ 101

6.1. O papel do Conselho Europeu......................................... 101

6.2. A composio do Conselho Europeu................................ 102

6.3. As atividades do Conselho Europeu................................. 103

VII. rgos de controle................................................................... 107

7.1. O Tribunal de Justia da Unio Europeia.......................... 107

7.2. O Tribunal de Contas........................................................ 109

VIII. rgos assessores................................................................... 111

8.1. Comit Econmico e Social Europeu (CESE).................... 111


8.2. O Comit das Regies...................................................... 112

IX. Outros agentes......................................................................... 115

9.1. Banco Central Europeu.................................................... 115

9.2. Agncias descentralizadas............................................... 117

X. Concluso................................................................................ 121

SEO 3: PROCESSO DE TOMADA DE DECISO NA UE........................ 123

XI. Direito e tomada de deciso na UE.......................................... 125

11.1. A hierarquia das normas e atos legislativos da UE........ 125

11.2. Os mtodos de tomada de deciso na UE..................... 127

XII. Procedimento Legislativo Ordinrio (PLO)................................ 131

12.1. O procedimento............................................................. 131

12.2. Cooperao interinstitucional......................................... 134

XIII. Procedimentos legislativos especiais....................................... 137

13.1. O procedimento de consulta.......................................... 137

13.2. O procedimento de consentimento................................ 139

13.3. Um caso especial: o procedimento oramentrio.......... 140

XIV. Competncias da UE................................................................ 147

14.1. Uma diviso histrica de competncias que no deixa


de ser confusa................................................................... 147

14.2. As competncias da UE aps o Tratado de Lisboa......... 148

14.3. Princpios que governam as competncias da UE.......... 150


XV. Implementao de polticas na UE.......................................... 153

15.1. O sistema ps-Tratado de Lisboa................................... 154

15.2. As consequncias da reforma do Tratado de Lisboa...... 158

SEO 4: A POLTICA EXTERNA DA UE............................................... 161

XVI. Evoluo da poltica externa da UE.......................................... 165

XVII. A estrutura institucional da poltica externa. Agentes e


instituies.............................................................................. 171

17.1. O Conselho Europeu....................................................... 171

17.2. O Conselho da Unio Europeia....................................... 172

17.3. A Comisso Europeia..................................................... 174

17.4. O Parlamento Europeu................................................... 175

17.5. O alto representante...................................................... 177

17.6. O Servio Europeu de Ao Externa. Os corpos


diplomticos da UE............................................................ 180

XVIII. Analisando a poltica externa da UE...................................... 185

18.1. Uma poltica externa multifacetada............................... 185

18.2. O complexo equilbrio entre interesses, processos e


agentes.............................................................................. 198

XIX. O futuro da poltica externa da UE:


a estratgia global da UE...................................................... 203

Concluso....................................................................................... 207

Referncias ................................................................................... 211


Lista de abreviaes

AOD Assistncia Oficial para o Desenvolvimento


AUE Ato nico Europeu
BCE Banco Central Europeu
CECA Comunidade Europeia do Carvo e do Ao
CED Comunidade Europeia de Defesa
CEE Comunidade Econmica Europeia
CPE Cooperao Poltica Europeia
CR Comit das Regies
FMI Fundo Monetrio Internacional
JAI Justia e Assuntos Internos
MPEs Membros do Parlamento Europeu
OCDE Organizao para Cooperao e
Desenvolvimento Econmico

OMC Mtodo Aberto de Coordenao
OMC Organizao Mundial do Comrcio
OTAN Organizao do Tratado do Atlntico Norte
PAC Poltica Agrcola Comum
PCC Poltica Comercial Comum
PCSD Poltica Comum de Segurana e de Defesa

11
PECOs Pases da Europa Central e Oriental
PESC Poltica Externa e de Segurana Comum
PESD Poltica Europeia de Segurana e Defesa
PEV Poltica Europeia de Vizinhana
PLO Procedimento Legislativo Ordinrio
TJUE Tribunal de Justia da UE
UE Unio Europeia
UEM Unio Econmica e Monetria
UEO Unio da Europa Ocidental
VMQ Votao por Maioria Qualificada

12
Lista de tabelas e figuras

Figura 1. Cronologia das relaes UE/Brasil......................................22

Figura 2. Membros da Unio Europeia por ano de adeso,


e Pases Candidatos e Possveis Pases Candidatos.........................59

13
Apresentao

H 60 anos, os seis pases signatrios dos Tratados


de Roma embarcaram em uma aventura completamente
inovadora no panorama europeu e mundial: um mercado
comum onde as pessoas, os bens, os servios e os
capitais podem circular livremente e criar condies para a
prosperidade e a estabilidade dos cidados europeus; um
conjunto de polticas setoriais comuns e partilhadas, em
agricultura e transportes por exemplo; e criou-se um fundo
especial para compensar pessoas e regies negativamente
afetadas pela profunda transio que se propunha. H
60 anos, quando se assinaram os tratados, j l estava o
embrio de uma profunda e transformadora aposta em um
futuro comum para pases que durante sculos fizeram da
guerra entre si uma forma de vida.
Aquilo que comeou ento como uma unio essencial-
mente econmica evoluiu, ao longo das dcadas, para uma

15
Joo Gomes Cravinho

instituio abrangendo reas polticas, desde a poltica


externa, segurana e defesa, desenvolvimento e ajuda
humanitria s alteraes climticas, ambiente e sade,
justia e migrao. algo jamais visto em qualquer parte
do mundo. Tem dificuldades, desafios, complexidades. Mas
um olhar mais isento no pode deixar de reconhecer que
enormes avanos tiveram lugar na Europa devido ao projeto
europeu, um projeto que continua a ter profundo potencial
para o futuro.
Hoje, a UE um ator global, que projeta os seus princpios
e valores no mundo e promove a paz e a estabilidade atravs
do multilateralismo. A UE e o Brasil partilham uma parceria
de longa data, baseada num patrimnio comum, e partilham
valores e princpios fundamentais como a democracia, os
direitos humanos, as liberdades fundamentais, a incluso
social e o desenvolvimento sustentvel. Hoje, o Brasil
um dos principais parceiros e interlocutores da UE na Am-
rica Latina. No entanto, apesar de um quadro intensivo
de relaes, o papel da UE no mundo enquanto parceiro
estratgico relativamente desconhecido.
Existe um amplo espao para melhorar a compreenso
da UE, o seu papel no cenrio mundial e aumentar o
conhecimento sobre os objetivos da poltica externa da UE.
Este livro fornece um instrumento para explicar o que a
Unio Europeia, como as instituies europeias tomam as
suas decises, e quais so os principais pilares de suas
polticas externa e de segurana.
Um maior esforo no dilogo pblico (e com o
pblico) fundamental neste mundo pleno de incertezas

16
Apresentao

e instabilidades. As crises dentro e fora das fronteiras da


UE afetam diretamente a vida dos nossos cidados, e isto
obriga a UE a pensar e agir estrategicamente. E parte dessa
estratgia deve ser uma melhor comunicao sobre o que
(e o que no ) a Unio Europeia, e o que as suas Instituies
esto fazendo para projetar estabilidade e ajudar a criar um
mundo melhor.

Joo Gomes Cravinho


Embaixador da Unio Europeia no Brasil

17
Prefcio

A Amrica Latina e a Unio Europeia (UE) possuem fortes


relaes polticas e econmicas. O Brasil, em especial, nutre
uma relao duradoura com a UE baseada em laos histricos
e culturais, e foi um dos primeiros pases a estabelecer
relaes diplomticas com a ento Comunidade Econmica
Europeia, em 1960. Desde ento, esse relacionamento
bilateral passou por diversas mudanas, inserido na
estrutura mais ampla de integrao regional que a UE
promove com pases latino-americanos. A estrutura atual
que governa as relaes entre a UE e o Brasil o Acordo-
-Quadro de Cooperao bilateral de 1992.
Alm de fortalecer a integrao regional, a UE promove
relaes bilaterais com pases estratgicos1. Nesse contexto,
a UE e o Brasil decidiram lanar uma Parceria Estratgica em
20072 o primeiro acordo desse tipo firmado pela UE com um
pas latino-americano. O acordo sinalizou o fortalecimento
das relaes comuns e dos laos mtuos entre as duas

1 A estratgia A UE e a Amrica Latina - Agentes Globais em Parceria, adotada em 2009 pela Comisso
Europeia, apresentou como proposta a promoo da integrao regional em todos os nveis, alm
da inteno de forjar relaes bilaterais mais prximas com pases latino-americanos. Veja mais em:
<http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-09-428_en.pdf>.
2 Consulte a Comunicao da Comisso do Parlamento Europeu e do Conselho Em Direo a uma
Parceria Estratgica entre UE e Brasil /* COM/2007/0281 final * p. 1-3. Disponvel em: <http://eur-lex.
europa.eu/legal content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A52007DC0281>.

19
Olivier Costa

partes, e ofereceu UE um canal de comunicao privilegiado


com o Brasil, considerado um lder natural e um interlocutor
importante na regio3. Essas parcerias estratgicas foram
criadas com o objetivo de servirem de pilares na tentativa
de alcanar uma ordem multilateral efetiva, um objetivo
importante da Estratgia Europeia de Segurana de 2003
(EES)4, sustentando a evoluo progressista das relaes
internacionais em direo a um mundo onde poderes
emergentes esto ganhando fora.
A Parceria Estratgica estabelecida inclui a institu-
cionalizao de cpulas peridicas de alto nvel entre
o governo brasileiro e rgos da UE, com o objetivo de
garantir a estruturao e a estabilizao das relaes
bilaterais. As cpulas so realizadas em nvel presidencial5,
e reunies frequentes entre oficiais seniores, especialistas,
civis e representantes do setor de negcios tambm so
organizadas com o propsito de promover uma dinmica
positiva no relacionamento e promover mais cooperao
em todos os nveis. At o momento, dilogos frequentes
tm sido estabelecidos em cerca de trinta reas: questes
polticas e direitos humanos; comrcio; energia e mudanas
climticas; transporte; cincia e tecnologia; e governana da
internet.

3 Consulte a Comunicao da Comisso do Parlamento Europeu e do Conselho Em Direo a uma


Parceria Estratgica entre UE e Brasil, cit., p. 2
4 Keukeleire, S. & T. Delreux, The Foreign Policy of the EU, London: Palgrave Macmillian, p. 290.
5 A primeira cpula bilateral foi realizada em Lisboa em julho de 2007, quando a Parceria Estratgica
entre a UE e o Brasil foi estabelecida. At janeiro de 2017, sete cpulas haviam sido realizadas a
ltima em Bruxelas, em 24 de fevereiro de 2014. Disponvel em: <https://eeas.europa.eu/delegations/
brazil/986/brazil-and-eu_en>.

20
Prefcio

O Brasil a maior economia da Amrica Latina e a


nona maior economia do mundo. Suas relaes comerciais
com a UE representam mais de 33% do comrcio total da
UE com a regio latino-americana. No que diz respeito a
investimentos, o Brasil detm 55% de todo o estoque de
Investimento da UE na Amrica Latina. A UE o principal
parceiro comercial do Brasil, representando 19,5% de seu
comrcio total, e o Brasil o dcimo parceiro comercial
da UE, imediatamente atrs da ndia, representando 1,9%
do comrcio total da UE (2015). Tanto a UE quanto o Brasil
demonstraram interesse em fortalecer ainda mais essas
relaes comerciais bilaterais e, assim, concluir um acordo
de livre comrcio entre a UE e o bloco do Mercosul, formado
pela Argentina, Brasil, Uruguai, Paraguai e Venezuela.
No que tange a investimento estrangeiro direto (IED),
a UE a maior investidora estrangeira no Brasil, com
investimentos em diversos setores da economia brasileira.
Cerca de 68% do IED recebido pelo Brasil em 2014-2015 teve
origem na UE. Em 2013, o Brasil foi o terceiro destino mais
frequente para investimentos da UE, com 38 bilhes e um
saldo de IED da UE totalizando 272 bilhes. Por outro lado,
o Brasil ocupa a sexta posio em termos de IED aportado
na UE, com 9,6 bilhes em fluxos de IED e 58 bilhes em
saldo de IED.

21
Olivier Costa

Tabela 1: Cronologia das relaes UE/Brasil

1960
Estabelecimento das relaes diplomticas
entre o Brasil e a Comunidade Europeia

1962
Assinatura do Acordo de Cooperao
Interinstitucional entre o Conselho do
Mercado Comum e a Comisso Europeia

Comunidade Europeia Acordo de


1995

Cooperao na Estrutura do Mercosul

Acordo de Cooperao Cientca e


2004

Tecnolgica entre o Brasil e a Comisso da


Unio Europeia
Visita do Presidente da Comisso Europeia,
2006

Jos Manuel Duro Barroso, ao Brasil

Primeira Cpula Unio Europeia-Brasil


2007

Estabelecimento da Parceria Estratgica


entre UE-Brasil
Primeiro Plano de Ao Conjunta da UE-
Visita do Presidente do Conselho da Unio
2008

Brasil (2008-2011)
Europeia, Nicolas Sarkozy, e do Presidente
da Comisso Europeia, Jos Manuel Duro
Barroso, ao Brasil
Visita do Presidente Lus Incio Lula da
2009

Segunda Cpula Unio Europeia-Brasil


Silva a Estocolmo (a Sucia ocupava a
Presidncia do Conselho da Unio Europeia
na poca)
Visita do Presidente do Conselho Europeu,
2010

Terceira Cpula Unio Europeia -Brasil


Herman Van Rompuy, e do Presidente da
Comisso Europeia, Jos Manuel Duro
Barroso, ao Brasil
Visita da Presidente Dilma Rousseff
2011

Quarta Cpula Unio Europeia-Brasil


Bruxelas (Sede do Conselho Europeu)
Quinta Cpula Unio Europeia-Brasil
Segundo Plano de Ao Conjunta do UE-
Visita do Presidente do Conselho Europeu,
2013

Brasil (2012-2014)
Herman Van Rompuy, e do Presidente da
Comisso Europeia, Jos Manuel Duro
Barroso, ao Brasil
Visita da Presidente Dilma Rousseff
2014

Sexta Cpula Unio Europeia-Brasil


Bruxelas (Sede do Conselho Europeu)
Stima Cpula Unio Europeia-Brasil

22
Prefcio

As relaes econmicas e comerciais so de grande


importncia para ambas as partes. O Brasil o parceiro
econmico mais importante da UE na regio, representando
33,6% do comrcio total da UE com a regio da Amrica
Latina6.O Brasil o 10o maior parceiro comercial para a UE,
representando 2% do seu comrcio externo total. Estas
relaes econmicas dinmicas tm um potencial importante
para uma maior expanso. De fato, considerando o status
atual das negociaes de livre comrcio entre a UE e o
Mercosul7, espera-se que os investimentos bilaterais entre a
UE e o Brasil continuem se expandindo.
Entretanto, o comrcio no a nica rea de cooperao
entre o Brasil e a UE. Com a entrada em vigor do Tratado de
Lisboa, a poltica externa da UE sofreu grandes mudanas
institucionais voltadas ao alcance de melhor coerncia
poltica. Nesse sentido, a criao do Servio Europeu para
a Ao Externa (SEAE) foi crucial e serviu como base para
polticas e iniciativas mais slidas sobre relaes bilaterais,
bem como melhor coordenao da atividade internacional
da UE. Essa nova estrutura beneficiou as relaes entre a
UE e o Brasil: por exemplo, a delegao da UE no Brasil, por
meio de sua Seo de Comrcio, representa a UE localmente
em questes comerciais e garante o dilogo constante com
representantes da indstria e da sociedade civil. Outra

6 Consulte a Guia Estatstica da DG do comrcio publicada pela Direo-Geral do Comrcio da CE em


junho de 2016, disponvel em: <http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/may/tradoc_151348.
pdf>.
7 As atuais relaes comerciais entre a UE e o Mercosul so regidas por um Acordo-Quadro de
Cooperao Inter-regional que entrou em vigor em 1999. As negociaes para um Acordo de Comrcio
Livre do Mercosul, que vem travando h vrios anos, foram relanadas em maio de 2010. A prxima
rodada de negociaes ser em maro de 2017.

23
Olivier Costa

rea de cooperao inclui a implementao de estratgias


conjuntas de diplomacia pblica e programas culturais
focados em lderes de opinio da sociedade, diplomatas,
mdia, representantes da sociedade civil e os setores
poltico, econmico e cultural.
Por fim, a UE contribuiu para a cooperao com o Brasil
por meio de subvenes, projetos e programas governados
por diferentes instrumentos, incluindo o Instrumento
de Parceria (PI), o Instrumento de Cooperao para o
Desenvolvimento (DCI) e o Instrumento Europeu para
Democracia e Direitos Humanos (EIDHR)8. A partir de 2014,
o financiamento oferecido pela UE deixou de ser alocado
cooperao para o desenvolvimento bilateral. Contudo,
atividades realizadas com base em dilogos do setor e por
meio de cooperao acadmica foram mantidas atravs do
suporte dos instrumentos mencionados acima e de outros
instrumentos9.
A primeira dcada do sculo XXI demonstrou constante
aumento das relaes polticas e comerciais entre a UE
e o Brasil. Conforme descrito acima, foram firmados
acordos de cooperao e parcerias, e as trocas culturais
e os investimentos atingiram patamares significativos.
Do ponto de vista poltico, hoje vemos a definio de um
mundo multipolar, no qual diversos poderes competem
para defender seus prprios interesses. O Brasil um dos
principais novos agentes nesse cenrio, e os benefcios

8 Disponvel em: <https://ec.europa.eu/europeaid/funding/funding-instruments-programming/


funding-instruments_en>.
9 A lista inclui o Instrumento para Estabilidade e Paz (IcSP) e o Instrumento para Cooperao em
Segurana Nuclear (INSC).

24
Prefcio

mtuos gerados por uma relao mais prxima com a


UE sero levados em considerao tanto do ponto de
vista bilateral quanto regional. Encontrar o equilbrio e os
melhores instrumentos para promoo dessa parceria o
principal desafio a ser enfrentado pelo Brasil e pela UE nos
prximos anos. Comear pelo forte lao, baseado em valores
compartilhados, histria e herana comuns, parece ser o
caminho certo para permitir que o Brasil e a UE mantenham
e reforcem a slida cooperao existente entre eles.

25
SEO 1: UM SISTEMA POLTICO EM
CONSTANTE EVOLUO
I
Uma UE que se aprofunda e se amplia

A Unio Europeia (UE) uma unio econmica e poltica


nica entre 28 pases europeus que, juntos, abrangem
boa parte do continente europeu. Ela foi criada como
consequncia da Segunda Guerra Mundial.
Os primeiros passos foram promover a cooperao
econmica: a ideia era que os pases que comercializam
uns com os outros se tornassem economicamente inter-
dependentes e, assim, mais propensos a evitarem conflitos.
Contudo, o que se iniciou como uma unio puramente
econmica evoluiu para uma organizao com diferentes
reas polticas, incluindo desde poltica externa, segurana
e defesa, desenvolvimento e ajuda humanitria, passando
por mudanas climticas, meio ambiente e sade, a relaes
externas e segurana, justia e migrao.
A UE se baseia no estado de direito: tudo o que realiza
fundamentado por tratados, que so acordados de forma
voluntria e democrtica pelos pases membros.

29
Olivier Costa

A UE tambm governada pelo princpio da democracia


representativa, com representao direta de cidados, em
nvel da Unio, no Parlamento Europeu, e com representao
dos estados membros no Conselho Europeu e no Conselho
da UE.
A UE j promoveu mais de meio sculo de paz, esta-
bilidade e prosperidade, ajudou a aumentar o padro de
vida e a lanar uma nica moeda europeia: o euro. Em
2012, a UE recebeu o Prmio Nobel da Paz por contribuir
com as causas de paz, reconciliao, democracia e direitos
humanos na Europa.

1.1. Motivaes que levaram integrao europeia

Para compreender a arquitetura institucional da UE e as


discusses sobre sua reforma e futuro, necessrio analisar
as motivaes iniciais que levaram integrao europeia.
Essa anlise permite compreender suas dificuldades
operacionais atuais e a questo da sua legitimao.
Primeiramente, no final da Segunda Guerra Mundial, os
estados europeus estavam ansiosos para encontrar uma
forma de evitar novos conflitos. Foram feitas diferentes
tentativas de integrao europeia com esse objetivo.
A Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (CECA)10,
o primeiro estgio de integrao da UE, tentou privar seus
primeiros seis estados membros (Alemanha Ocidental,

10 O Tratado que criou a Comunidade Europeia do Carvo e do Ao o Tratado CECA foi firmado
em Paris, em 18 de abril de 1951, e entrou em vigor em 23 de julho de 1952. O Tratado uniu a
Frana, a Alemanha, a Itlia e Benelux em uma comunidade que tinha como objetivo organizar a livre
movimentao do carvo e do ao, e o livre acesso a fontes de produo.

30
A Unio Europeia e sua poltica exterior

Blgica, Frana, Itlia, Luxemburgo e Holanda) dos meios


necessrios para irem guerra, unindo seus mercados de
carvo e ao. Subsequentemente, o Tratado EURATOM fez
o mesmo para a energia nuclear destinada aos civis. Em
ambos os casos, a ideia era integrar os recursos necessrios
para a fabricao de armamentos em uma estrutura que
impedisse seu uso para fins militares e promovesse a
cooperao entre as elites e a coexistncia pacfica das
naes europeias. O objetivo era criar uma solidariedade
tangvel entre os europeus que fosse alm de mero dilogo
diplomtico e trocas econmicas.
Em segundo lugar, a construo europeia reagiu ao
desejo de promover a reconstruo e o desenvolvimento
econmico. A inspirao teve duas vertentes nas questes
econmicas: O intervencionismo estatal (principalmente
na agricultura) e o liberalismo (para boa parte dos demais
setores). A arbitragem entre essas duas vises refletiu as
circunstncias nacionais da poca.
Por fim, a CECA e a Comunidade Econmica Europeia
(CEE)11 tiveram como papel realizar o antigo sonho de
integrao da Europa. O projeto da Comunidade foi
amplamente pautado pela concentrao de interesses
nacionais em um contexto poltico e econmico especfico.
Ainda assim, o ideal europeu previa a reconciliao dos
estados ao final da guerra e iniciava um ambicioso processo
de unificao12. Se a integrao europeia permanece algo

11 Comunidade Econmica Europeia, criada pelo Tratado de Roma em 1957.


12 Hoffman, S., Obstinate or Obsolete? The case of the Nation-State and the case of Western Europe,
Daedalus 95(3), 1966, pp. 862-915; Moravcsik, A., European integration in retrospect, in Usherwood,
S. (ed.), The European Union, London: Routledge, 2011, pp. 393-425.

31
Olivier Costa

nico no mundo, devido ao fato de a integrao regional


realizada em outros pases no ter sido baseada em fatores
semelhantes de reconciliao, comparveis identidade
europeia e ao ideal da Europa13. No entanto, nunca deve
ser enfatizado o fato de os estados membros sempre terem
tido percepes mistas acerca do projeto europeu, seus
propsitos, seus mtodos e suas fronteiras14.

1.2. Uma cronologia racional da


integrao europeia

A integrao europeia um processo complexo que


sempre foi marcado por grande contingncia. Entretanto,
possvel distinguir perodos relativamente homogneos,
caracterizados por preocupaes dominantes que ajudaram
a definir o que a UE se tornou hoje. Desta forma, possvel
dividir o perodo de 1946 aos dias de hoje em diversos
subperodos, que so basicamente dcadas.

1.2.1. 1946-58: em busca de um mtodo de integrao

Aps a Segunda Guerra Mundial, diversas iniciativas


foram implementadas para pacificar a Europa por meio
de sua integrao. Em 1948, o Congresso de Haia reuniu
delegados de 20 pases europeus para discutir o potencial
de cooperao entre os estados da Europa, para manuteno
da paz e da soberania nacional. O Conselho da Europa foi
criado em 1949 como resultado desse Congresso. Contudo,
13 Costa, O. & F. Foret, The European Consociation, an Exportable Model? Institutional Design and
Relations between Politics and Religion, European Foreign Affairs Review 10(4), 2005, pp. 501-516.
14 Crespy, A. & N. Verschueren, From Euroscepticism to Resistance to European Integration: An
interdisciplinary Perspective, Perspectives on European Politics and Society 10(3), 2009, pp. 382.

32
A Unio Europeia e sua poltica exterior

era uma organizao internacional fracamente integrada,


que no atendeu as expectativas dos federalistas. No
contexto da reorganizao da ordem global impulsionada
pela Guerra Fria, outras organizaes para cooperao
europeia emergiram na forma de organizaes internacionais
tradicionais. No cenrio militar, a Unio Ocidental foi fundada
em 1948, tornando-se a Unio Europeia Ocidental (UEO) em
1954. Na frente econmica, a Organizao para Cooperao
Econmica Europeia (OEEC) foi criada em 1948 para alocar
fundos do Plano Marshall e se tornou a Organizao para
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) em 1961.
Em 9 de maio de 1950, Robert Schuman, ministro francs
de Assuntos Estrangeiros, props a criao da CECA, uma
iniciativa franco-germnica aberta a outros pases europeus.
Em 1951, seis pases (Frana, Alemanha Ocidental, Blgica,
Itlia, Luxemburgo e Holanda) assinaram o Tratado de Paris,
que institua a CECA por um perodo de 50 anos. A opo
da CECA foi o marco de uma mudana estratgica: a ideia
era primeiro formar uma base econmica que pudesse
permitir a cooperao poltica em mdio prazo e tornar a
reconciliao entre adversrios da Segunda Guerra Mundial
irreversvel, colocando a produo e a gesto de recursos
da indstria de armamentos sob uma autoridade comum.
Na lgica da integrao por setor, o objetivo era aplicar,
de modo progressivo, o modelo da CECA em outros setores
da economia e da sociedade para criar solidariedade
econmica, jurdica, social e, por fim, poltica.
Em 1954, com o objetivo de discutir a questo do rearma-
mento da Alemanha Ocidental em um cenrio de maior tenso

33
Olivier Costa

entre os dois blocos da Guerra Fria, os estados membros


negociaram um novo tratado. A Comunidade Europeia de
Defesa (CED) deu continuidade ao trabalho da CECA no
mbito da defesa europeia e, em mdio prazo, planejou a
criao de instituies polticas fortemente integradas. Esse
tratado, contudo, foi rejeitado pela Assembleia Nacional
da Frana. Isso desafiou a estratgia de integrao setorial
baseada no federalismo.
Diversas iniciativas foram implementadas para superar
esse fracasso. Em 1955, durante a Conferncia de Messina,
os representantes dos seis pases decidiram abandonar
a integrao setorial e ampliar a integrao a toda a
economia. Eles criaram um comit intergovernamental para
formular propostas nessa direo15. A diplomacia francesa
perdeu sua credibilidade aps rejeitar a CED. Portanto, a
renovao teve origem na Blgica e o comit foi presidido
pelo seu ministro de Assuntos Estrangeiros, Paul-Henri
Spaak. Em 25 de maro de 1957, os seis estados da CECA
adotaram as propostas do comit e assinaram os tratados
de Roma, que instituram a Comunidade Econmica Europeia
(CEE) e a Comunidade Europeia da Energia Atmica (CEEA
ou Euratom). A ideia da integrao setorial ainda servia
de inspirao para a Euratom, criada a pedido da Frana,
mas foi parcialmente abandonada em favor da criao
de um mercado comum. Isso implicou um certo grau de
interveno e centralizao menor do que o envolvido na
CECA, mas a criao de instituies com certa liberdade para
15 Bitsch, M.T., Histoire de la construction europenne de 1945 nos jours, Paris: ditions Complexe, 2004;
Olivi, B. & A. Giacone, LEurope difficile: histoire politique de la construction europenne, Paris: Gallimard,
2007.

34
A Unio Europeia e sua poltica exterior

desenvolver novas polticas teve como base os objetivos


gerais. O objetivo era gradualmente integrar a economia
europeia sem prejudicar os poderes soberanos dos estados.
Para isso, os seis pases adotaram um tratado-quadro que
definiu algumas polticas e concedeu autonomia para que as
instituies integradas estabelecessem polticas adicionais.
Os tratados de Roma entraram em vigor em 1o de janeiro
de 1958, seis meses antes do retorno do general de Gaulle
ao poder na Frana. Ele discordou com a integrao total
do mercado e com a essncia federal do projeto. Mesmo
assim, aproveitou a vantagem da integrao europeia para
avanar a indstria francesa e fornecer oportunidades ao
setor agrcola.

1.2.2. 1958-66: estreias triunfantes

A estrutura institucional recentemente criada cumpriu


suas promessas. A Comisso a principal instituio da CEE
encarregada de propor normas e implementar polticas
aumentou seu nmero de iniciativas e rapidamente avanou
na implementao de um mercado comum. O motor
funcional deu certo: a estrutura (ou seja, a Comisso)
sempre gerava mais funes (ou seja, polticas) que, ento,
justificavam o fortalecimento da estrutura. Lderes nacionais,
satisfeitos com a eficiente perseguio aos objetivos
definidos nos tratados e cientes de seus prprios problemas,
permitiram que esses objetivos progredissem. A Poltica
Agrcola Comum (PAC) entrou em vigor em 1962 e o Tratado
que uniu os executivos das trs Comunidades foi celebrado
em 1965. Um nico Conselho e Comisso substituram os

35
Olivier Costa

rgos da CECA, CEE e Euratom. A Assembleia do Parlamento


e o Tribunal de Justia j eram comuns.
A primeira crise da integrao europeia ocorreu na
segunda metade do ano de 1965. O ento presidente francs,
Charles de Gaulle, decidiu pela poltica da cadeira vazia e
solicitou que seus ministros no participassem do Conselho.
Ele queria expressar sua oposio natureza federal da CEE,
que se tornou mais evidente com o final da transio para
a votao por maioria qualificada no Conselho. A crise da
cadeira vazia paralisou o Conselho por sete meses, at o
Compromisso de Luxemburgo ser adotado. Esse texto, um
simples acordo poltico sem autoridade legal, permitiu aos
estados membros que solicitassem o adiamento da votao
por maioria qualificada no Conselho e discusses adicionais
sobre um projeto de deciso da UE quando interesses
nacionais muito importantes estivessem em jogo. Alm da
crise do petrleo, esse episdio forou a Comunidade a um
longo perodo de estagnao, que se prolongou at 1984 e
alterou profundamente o equilbrio das instituies da UE.

1.2.3. 1966-74: O retorno do intergovernamentalismo

A dcada que sucedeu a crise da cadeira vazia foi um


perodo no qual a natureza intergovernamental do Conselho
ganhou cada vez mais assertividade. Os estados enviavam
um nmero crescente de oficiais e diplomatas para monitorar
as atividades do Conselho e dissecar as propostas da
Comisso. A Comisso incorporou essa restrio limitando
suas iniciativas e propondo textos de rotina e no ambguos.
O desenvolvimento institucional do Parlamento Europeu,

36
A Unio Europeia e sua poltica exterior

incluindo seu envolvimento na determinao do oramento


da Comunidade, foi paralisado.
Apesar do cenrio desanimador, visto por alguns como
o fim do processo de integrao, eventos positivos se
sucederam. Em julho de 1968, foi formada a unio aduaneira
entre os seis estados membros dezoito meses antes do
previsto. Em 1970, o Tratado de Luxemburgo forneceu
Comunidade seus prprios recursos e concedeu ao
Parlamento Europeu certa responsabilidade pelo oramento.
Por fim, a primeira ampliao da Comunidade aconteceu em
1o de janeiro de 1973 com a adeso da Dinamarca, da Irlanda
e do Reino Unido. Ao contrrio do que normalmente dito,
essa ampliao no prejudicou o processo de integrao.
De certa forma, facilitou seu ressurgimento, criando novas
expectativas sobre o Mercado Comum16. Os trs novos
estados membros, que nunca esconderam sua relutncia em
relao integrao federal, se interessaram em continuar
o projeto de abertura dos mercados nacionais e ajudaram a
reestabelecer as atividades da comunidade.

1.2.4. 1974-86: A Europa em busca de um novo flego

A primeira ampliao deu incio a um perodo de


transio marcado por uma atmosfera favorvel maior
integrao europeia. Em 1974, os chefes de estado ou
governo decidiram reunir o Conselho Europeu trs vezes ao
ano para determinar amplas diretrizes da poltica europeia e
para iniciar um processo de cooperao poltica. No mesmo
ano, a criao do Fundo Europeu de Desenvolvimento
16 Dinan, D., Europe Recast: A History of European Union, London: Palgrave Macmillan, 2004.

37
Olivier Costa

Regional deixou claro que a Comunidade no era apenas um


mercado, mas tambm uma rea de solidariedade financeira
entre os estados membros e regies.
Na Cpula de Brema, em julho de 1978, a Frana e a
Alemanha Ocidental propuseram a volta da cooperao
monetria com a criao do Sistema Monetrio Europeu
(EMS). Criado em 1979, o objetivo do EMS era garantir a
estabilidade das moedas europeias para que o mercado
nico permanecesse funcional. Foi criada a ECU (Unidade
Monetria Europeia) como a moeda representativa da
Comunidade. As primeiras eleies do Parlamento Europeu
por sufrgio universal tambm foram realizadas em 1979.
Em 1o de janeiro de 1981, a Comunidade registrou sua
segunda ampliao com a adeso da Grcia.
Em 1985, com base em uma proposta franco-germnica,
o Conselho Europeu lanou uma reflexo sobre uma
reviso do Tratado de Roma com o objetivo de concluir
o mercado interno e codificar a cooperao poltica
existente nas margens dos tratados, especialmente como
resultado das cpulas da UE. Essa iniciativa foi apoiada
por uma combinao de diversos fatores. Primeiro, a forte
mobilizao dos Membros do Parlamento Europeu (MPEs)
que eram a favor de aprofundar a integrao europeia.
Segundo, a chegada de Jacques Delors como presidente
da Comisso em 1985. Terceiro, o impacto do sucesso da
doutrina neoliberal na Europa. O neoliberalismo considera
o estado obsoleto e uma fonte de rigidez, e indica que o
estado deva conceder mais poderes ao mercado da CEE para
alcance de um mercado comum e realizao de reformas

38
A Unio Europeia e sua poltica exterior

que no podem ser concretizadas em nvel nacional. A


definio dos novos objetivos de integrao, incluindo o
objetivo de um mercado nico, finalmente encontrou uma
nova mobilizao de agentes econmicos em transio
(multinacionais, grupos de bancos, empregadores europeus,
etc.) a favor da construo europeia.
Adicionalmente, em 1986, Espanha e Portugal passaram
a fazer parte da CEE e, naquele ano, foi celebrado um novo
tratado, o Ato nico Europeu (AUE). Foi assim denominado
devido incluso, em um nico texto, de uma reviso do
Tratado da CEE (em especial, a criao do mercado interno
at 31 de dezembro de 1992) e codificao da cooperao
poltica externa ao Tratado da CEE.

1.2.5. 1986-95: o aprofundamento


da integrao europeia

O perodo aps a criao do AUE foi marcado por


preparaes para a entrada em vigor do mercado interno,
que necessitava da adoo de 310 normas europeias para
substituio dos padres nacionais. O Documento Tcnico
sobre o Mercado nico da Comisso Europeia listava essas
normas e estabelecia uma espcie de agenda legislativa para
o perodo de 1987 a 1992. Na verdade, a estratgia de adotar
padres europeus a fim de organizar todos os aspectos
do mercado domstico era, basicamente, restritiva demais
devido s incertezas do processo de tomada de decises.
Ela foi gradualmente perdendo fora, sendo substituda
pelo reconhecimento mtuo dos padres. De acordo com
o precedente estabelecido pela deciso de Cassis de Dijon

39
Olivier Costa

(CJCE 120/78)17, os estados membros se comprometeram em


aceitar os padres de seus parceiros como vlidos.
O prospecto da entrada em vigor do mercado nico e o
colapso da Unio Sovitica no final de 1989 precipitaram os
eventos. Em 9 de dezembro de 1989, o Conselho Europeu
decidiu pela realizao, antes do fim de 1990, de uma
conferncia intergovernamental sobre os estgios finais da
unio econmica e monetria. Na ocasio, onze estados
membros adotaram o Estatuto da Comunidade sobre os
Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores, que foi
registrado como o protocolo de poltica social no Tratado
de Maastricht. O estatuto foi posteriormente integrado ao
Tratado de Nice (2000). Em 1990, sob a presso dos eventos
ocorridos na Europa Oriental, o Conselho Europeu realizou
duas conferncias intergovernamentais para elaborar
tratados voltados unio econmica e monetria e unio
poltica. O objetivo era concluir a integrao econmica
e acompanh-la com integrao poltica. Esse objetivo de
aprofundamento foi apresentado como um pr-requisito
para a ampliao na parte oriental e como forma de prever
os efeitos da transio democrtica e econmica em pases
que no mais estavam sujeitos ao domnio sovitico. O
Acordo de Schengen foi firmado em junho de 1990 e tinha
como objetivo abolir os controles fronteirios entre os
estados membros da Comunidade.

17 Em 1979, o TJUE emitiu sua deciso sobre o caso Cassis de Dijon. A deciso estabelecia o princpio do
reconhecimento mtuo, um marco para a construo da Europa. O princpio do reconhecimento
mtuo, tambm conhecido como o princpio de Cassis de Dijon, afirma que todas as mercadorias
produzidas e comercializadas em determinado estado membro de acordo com as normas daquele
estado devem ser admitidas pelos demais estados membros.

40
A Unio Europeia e sua poltica exterior

Em dezembro de 1991, essas duas conferncias


intergovernamentais obtiveram sucesso na adoo do
Tratado da Unio Europeia (TEU), ou Tratado de Maastricht,
pelo Conselho Europeu celebrado por ministros das
Relaes Exteriores em fevereiro de 1992. O texto apresenta
uma arquitetura bem barroca, pois os estados membros
no conseguiram chegar a um consenso sobre a introduo
de novos objetivos (poltica externa, defesa, assuntos
internos, justia) na estrutura da CEE. Porm, ao mesmo
tempo, desejavam preservar a aparncia da unidade geral.
Eles tambm concordaram em atribuir novas formas de
integrao s instituies da Comunidade. A estrutura do
tratado possui trs pilares: a Comunidade Europeia (sem
o termo econmica), a Poltica Externa e de Segurana
Comum (PESC) e a Cooperao em Justia e Assuntos
Internos (JAI). O Tratado de Maastricht tambm originou a
Unio Econmica e Monetria (UEM), que foi includa no
pilar da CE, prevendo a criao de uma moeda nica e a
coordenao de polticas macroeconmicas18. Ampliou os
poderes do Parlamento Europeu e criou a cidadania europeia.
Desta forma, possvel observar uma politizao dupla da
integrao europeia, de um lado, por meio do exerccio de
poderes soberanos supranacionais reservados aos estados
membros (poltica externa, defesa, justia, etc.), de outro,
por meio da afirmao da natureza poltica do funcionamento

18 Christiansen, T., S. Duke & E. Kirchner, Understanding and Assessing the Maastricht Treaty, Journal of
European Integration 34(7), 2012, pp. 685-698.

41
Olivier Costa

da Unio (procedimento de deciso conjunta, cidadania


europeia, etc.)19.
Em 1993, o Mercado nico e o Tratado de Maastricht
(aps um difcil processo de ratificao) entraram em vigor
em 1o de janeiro e 1 de novembro, respectivamente. O
Conselho Europeu de Copenhague (1993) reconheceu a
vocao dos pases da Europa Central e Oriental (PECOs)
em fazer parte da UE, mas imps condies econmicas e
polticas especficas que vo alm do disposto nas cartas dos
tratados (os ento chamados Critrios de Copenhague)20.
Em 1o de janeiro de 1995, a UE incluiu trs novos estados
membros: ustria, Finlndia e Sucia.

1.2.6. 1996-2009: a unificao do continente


e o processo constitucional

Desde meados dos anos noventa, a UE passa por um


perodo de intensas reformas relacionadas sua extenso
territorial, extenso de suas competncias e ao aumento
da efetividade e legitimidade de suas instituies.
O Tratado de Amsterd foi adotado em 1997. Ele concedeu
novos poderes UE, simplificou o processo de tomada
de deciso e iniciou a comunitarizao da cooperao
19 Dinan, D.(ed.), Origins and Evolution of the European Union, Oxford: Oxford University Press, 2014;
Gillingham, J., European Integration, 1950-2003, Cambridge: Cambridge University Press, 2003.
20 Os critrios de adeso, ou os critrios de Copenhague, constituem exigncias bsicas que todos os
pases candidatos devem atender para se tornarem estado membro da UE. So critrios polticos
(estabilidade das instituies que garantem a democracia, o estado de direito, os direitos humanos, e
o respeito e a proteo das minorias), critrios econmicos (economia de mercado em funcionamento
e capacidade de lidar com a concorrncia e as foras do mercado), e capacidade administrativa e
institucional de implementar o conjunto de direitos e obrigaes comuns, que vinculante a todos
os estados membros da UE os chamados acquis communautaire e capacidade de assumir as
obrigaes de pertencimento Unio.

42
A Unio Europeia e sua poltica exterior

em matrias de justia e assuntos internos. Contudo,


esse tratado no elaborou nenhum projeto poltico e no
implementou as facilidades necessrias para a composio
da Comisso (que ameaa ser massiva) e para a votao
por maioria qualificada no Conselho (que promete ser ainda
mais difcil)21. Novamente, as reformas institucionais foram
adiadas: um protocolo foi anexo ao tratado estipulando a
realizao de outra conferncia intergovernamental pelo
menos um ano antes da ampliao da UE para mais de 20
estados membros. Em maro de 1998, foram oficialmente
abertas as negociaes referentes adeso de pases da
Europa Central e Oriental.
Em janeiro de 1999, onze estados membros passaram a
adotar uma moeda nica22 o euro e, a partir da o Banco
Central Europeu (BCE) seria responsvel pelas polticas
monetrias desses estados membros na zona do euro (19
estados membros em 2017). O Tratado de Amsterd entrou
em vigor em maio de 1999. Em dezembro, o Conselho
Europeu para o processo de ampliao confirmou as
negociaes com os PECOs, bem como com Malta e Chipre,
e reconheceu a Turquia como um pas candidato.
O Estatuto de Direitos Fundamentais da Unio Europeia
(CFR), elaborado por uma conveno ad hoc, foi proclamado
em dezembro de 2000. No mesmo ano, uma nova conferncia
intergovernamental foi realizada, principalmente para
adaptar as instituies a uma ampliao importante da UE.

21 Dinan, D. (ed.), op. cit., 2014.


22 Os pases so: ustria, Blgica, Finlndia, Frana, Alemanha, Irlanda, Itlia, Luxemburgo, Holanda,
Portugal e Espanha.

43
Olivier Costa

O Tratado de Nice foi celebrado em fevereiro de 2001 e entrou


em vigor em fevereiro de 2003. Esse novo instrumento
estendeu o processo de deciso conjunta para novas reas,
fortaleceu a PESC e reformou as instituies da UE para que
estivessem abertas ao processo de ampliao. A reforma
foi, entretanto, mnima, em condies de extrema tenso
intergovernamental, especialmente durante o Conselho
Europeu em Nice, em dezembro de 2000, marcado por
uma grande diviso entre estados membros pequenos e
grandes sobre o peso do voto no Conselho e o tamanho da
Comisso. Houve consenso para registrar o relativo fracasso
desse tratado e convocar uma nova reforma institucional
antes da ampliao23.
Como consequncia, uma Conveno sobre o Futuro
da Unio foi realizada em dezembro de 2001 pelo
Conselho Europeu para propor elementos de uma reforma,
especialmente no que diz respeito s instituies. A
conveno contou com a participao de representantes
dos governos e parlamentos dos estados membros, do
Parlamento Europeu e da Comisso, e incluiu observadores
de pases candidatos. Em junho e julho de 2003, ao final das
deliberaes, a conveno entregou ao Conselho Europeu um
projeto completo da Constituio Europeia, ultrapassando
seu mandato original.
Em 2002, a moeda nica havia alcanado doze estados,
sendo que a Grcia entrou para a zona do euro em 2001.
A Cpula de Bruxelas sobre a adoo da Constituio
em dezembro de 2003 fracassou principalmente devido
23 Bitsch, M.T., op. cit., 2007.

44
A Unio Europeia e sua poltica exterior

recusa dos primeiros-ministros da Espanha e da Polnia


em abandonarem as providncias de votao no Conselho
previstas pelo Tratado de Nice, que eram especialmente
favorveis aos seus pases24. Em 1o de maio de 2004, a UE
concretizou sua maior ampliao com a adeso de dez
estados, embora o funcionamento de suas instituies no
tivesse sido fundamentalmente reformado25.
O Conselho Europeu finalmente conseguiu adotar o
projeto da Constituio Europeia, que havia sofrido pequenas
modificaes, aps longas negociaes e alterao da
maioria na Espanha. Celebrado em Roma, em 29 de outubro
de 2004, o Tratado Constitucional consolidou, enriqueceu e
esclareceu os tratados de incorporao e integrou o Estatuto
dos Direitos Fundamentais. O processo de ratificao desse
novo tratado havia comeado. Nove estados realizaram
referendos, alguns dos quais foram consultivos. Em 16 e 17
de dezembro de 2004, o Conselho Europeu decidiu abrir as
negociaes de adeso com a Crocia e com a Turquia em
2005, sujeito a certos critrios.
A rejeio da Constituio Europeia por referendo na
Frana (maio de 2005) e na Holanda (junho de 2005) deu
incio a um longo perodo de incertezas sobre o futuro
da UE. As principais instituies tomaram medidas para

24 Os dez estados membros que entraram para a UE em 1 de maio de 2004, incluindo a Polnia,
participavam plenamente, e de forma igualitria, com os estados membros j existentes na poca. Os
trs pases ento candidatos, Bulgria e Romnia que se tornaram membros da UE em 1 de janeiro
de 2007 e a Turquia, participavam das reunies da Conferncia Intergovernamental (IGC) como
observadores.
25 Os dez novos estados que se juntaram Unio em 2004 foram: oito pases da Europa Central e Oriental
Repblica Checa, Estnia, Hungria, Letnia, Litunia, Polnia, Eslovquia e Eslovnia, alm de Chipre
e Malta.

45
Olivier Costa

ganharem tempo e compreenderem por que os cidados


haviam rejeitado a Constituio, bem como para definirem
suas expectativas em relao integrao europeia.
Em 1o de janeiro de 2007, a Bulgria e a Romnia
entraram para a UE e a zona do euro foi estendida para
incluir tambm a Eslovnia. Em 23 de junho de 2007, em
Lisboa, os 27 estados membros chegaram a um consenso
sobre a minuta de um tratado que continha boa parte da
Constituio, mas que deixava de fora todas as disposies
federalistas ou constitucionais. O Tratado de Lisboa foi
firmado em 13 de dezembro de 2007. Ele alterou o Tratado
da Unio Europeia e transformou o Tratado da CE no Tratado
sobre o Funcionamento da Unio Europeia (TFEU).
Em 1o de janeiro de 2008, Chipre e Malta adotaram o
euro, totalizando em quinze o nmero de membros na
zona do euro. Em 13 de junho de 2008, o referendo irlands
sobre o Tratado de Lisboa fracassou e as esperanas de
um novo tratado para organizar as eleies europeias em
junho de 2009 desapareceram. O primeiro-ministro irlands
concordou em realizar um segundo referendo sobre o
tratado at novembro de 2009 no Conselho Europeu de 11 e
12 de dezembro de 2008 em troca de algumas concesses,
especialmente sobre a composio da Comisso26. Em 1o de
janeiro de 2009, a Eslovquia adotou o euro como moeda
oficial. Em 2 de outubro, a ratificao do Tratado de Lisboa
ficou sujeita a um segundo referendo na Irlanda, dessa vez

26 Fitzgibbon, J., Referendum briefing. The second referendum on the Treaty of Lisbon in Ireland,
Representation 46(2), 2010, pp. 227-239; Obrennan, J., Ireland and the Lisbon Treaty: quo vadis?,
Ceps Policy Brief 176, 2008.

46
A Unio Europeia e sua poltica exterior

com resultados positivos. O tratado entrou em vigor em 1o


de dezembro de 2009.

1.2.7. 2009-2014: A UE enfrenta crises e


novos desdobramentos institucionais

Ao passo que o perodo de problemas constitucionais e


institucionais parecia haver chegado ao fim, a UE enfrentava
uma nova rodada de dificuldades relacionadas estabilidade
da zona do euro. Em 2008 e 2009, para deter a piora da crise
financeira dos EUA, os estados europeus no reagiram de
forma organizada para auxiliar seus bancos. Isso deteriorou
as finanas pblicas de muitos pases da zona do euro e
prejudicou bastante a confiana do mercado na solvncia
de alguns estados, como Irlanda e Grcia. No final de 2009,
a crise da dvida eclodiu em diversos estados, ameaando
a credibilidade e a continuidade da zona do euro.
A questo das polticas macroeconmicas da UE e da
regulamentao da zona do euro mobilizou as instituies
europeias durante todo o primeiro semestre de 2010. Os
ministros de finanas da UE aprovaram um pacote de
resgate para garantir a viabilidade e estabilidade financeiras
da Europa, criando o Fundo Europeu de Estabilizao
Financeira. Essa foi uma medida temporria, vista como
uma soluo para frear a possvel difuso da crise e
como uma prova de que os lderes da zona do euro garantiam
a moeda comum27. Em outubro de 2010, o Conselho Europeu

27 Gocaj, L. & S. Meunier, Time will tell: the EFSF, the ESM and the Euro crisis, Journal of European
Integration 35(3), 2013, pp. 239-253.

47
Olivier Costa

concordou que era necessrio implementar um mecanismo


permanente para controle da crise na zona do euro.
Ao passo que a zona do euro se expandia com a entrada
da Estnia em janeiro de 2011, a crise financeira continuava
sendo a prioridade das instituies europeias. A deciso de
alterar o TFEU para criar o Mecanismo Europeu de Estabilidade
foi formalmente adotada em maro e o mecanismo
atualmente um fundo de resgate permanente28. Combinado
com o fortalecimento da disciplina fiscal, com adoo do
Pacto para o Euro. O mecanismo do pacto forneceu grande
limitao dvida pblica do estado membro e melhorou
a coordenao das polticas nacionais em reas cruciais
competitividade da zona do euro. Entretanto, esse pacto
no vinculante e controlado pelos chefes de estado e
governo. A Comisso ficou limitada a oferecer conselhos
sobre os compromissos dos pases participantes.
Em maio de 2011, preocupaes sobre o refinanciamento
da dvida da Grcia vieram novamente tona, mas os
estados membros no pareciam capazes de reagir de forma
conjunta. Portugal, Itlia, Espanha e Chipre tambm estavam
sendo alvos dos mercados financeiros. O Conselho Europeu
da zona do euro solicitou a rpida elaborao de um pacote
legislativo para fortalecer o Pacto para a Estabilidade e o
Crescimento, e para uma nova vigilncia macroeconmica
(Governana Econmica). As reformas sobre governana

28 Dinan, D. Governance and Institutions: Impact of the Escalating Crisis, Journal of Common Market
Studies, 50( Supplement 2 Annual review), 2012, pp. 85-98.

48
A Unio Europeia e sua poltica exterior

econmica, parte de um pacote com seis propostas


legislativas, entraram em vigor at o fim do ano29.
Em 2 de maro de 2012, o Pacto Fiscal (denominado
Tratado para Estabilidade, Coordenao e Governana na
UEM, ou Tratado para Estabilidade Fiscal) foi celebrado
por todos os estados membros da UE, exceto pela Repblica
Checa e pelo Reino Unido. Esse novo tratado forneceu
maior centralizao dos oramentos dos estados membros
e penalizao automtica para aqueles que quebrassem o
acordo oramentrio.
O Conselho Europeu de 29-30 de junho de 2012 acabou
sendo um sucesso no esperado: o Conselho Europeu e
o Eurogrupo chegaram a um consenso sobre um acordo
que permitia aos bancos receberem ajuda diretamente do
fundo de resgate permanente, o Mecanismo Europeu de
Estabilidade.
Conforme planejado, o Pacto Fiscal entrou em vigor em
1o de janeiro de 2013 para os 16 estados que concluram
sua ratificao. Os estados membros devem decretar leis
exigindo que seus oramentos nacionais fiquem em equilbrio
ou com saldo positivo, e que prevejam um mecanismo de
autocorreo. O tratado tambm contm um mecanismo
de quebra de dvida, que define a taxa na qual nveis de
dvida em relao ao PIB acima de 60% devem ser reduzidos
para menos desse limite. Em maio de 2013, a reforma com
um pacote contendo duas propostas legislativas entra
em vigor em todos os pases da zona do euro: tem como

29 Chang, M., Fiscal Policy Coordination and the Future of the Community Method, Journal of European
Integration 35(3), 2013, pp. 255-269.

49
Olivier Costa

objetivo fortalecer ainda mais o monitoramento europeu dos


ciclos oramentrios e melhorar a governana econmica.
Em outubro de 2013, as instituies da UE adotam regras
para criar um mecanismo nico de superviso dos bancos e
de outras instituies de crdito, estabelecimento o primeiro
pilar de uma Unio Bancria Europeia. O mecanismo
concludo em abril de 2014, com a adoo pelo Parlamento
Europeu de diretrizes sobre como lidar com os bancos em
crise sem utilizar o dinheiro pblico. Em novembro de 2014,
um Mecanismo nico de Superviso entra em vigor. Ele
permite que o BCE supervisione a operao segura dos
bancos na zona do euro, prevenindo os pontos fracos que
deflagraram a crise econmica em 2008.

1.3. Desdobramentos recentes e desafios atuais

Conforme demonstrado, a UE no um agente esttico,


mas sim dinmico, que evolui de acordo com o ritmo do
contexto internacional. A crise econmica e financeira
impactou a capacidade da UE de participar do cenrio
internacional, especialmente em um momento de ocorrncia
de grandes mudanas geopolticas. A definio de uma nova
ordem mundial, com poderes no Ocidentais ocupando
posies melhores, fora a Unio para que redefina sua
posio no mundo e suas prioridades em relao s aes
externas. Com a publicao da Estratgia Global da UE (EUGS),
a UE tenta responder essas perguntas. A tarefa no fcil,
pois diversos desafios ainda precisam ser solucionados.

50
A Unio Europeia e sua poltica exterior

1.3.1. A crise econmica e financeira atual

provvel que a crise econmica e financeira permanea


na pauta da Europa por muito tempo. O Pacto Fiscal entrou
em vigor, mas os problemas no foram resolvidos. Os estados
membros enfrentam uma situao econmica e social difcil,
com pouco crescimento, alta taxa de desemprego e nveis
elevados de dficit e dvida. Os governos esto restritos
pelos compromissos que assumiram com a Europa de
buscar uma poltica de austeridade e, portanto, enfrentam
a crescente insatisfao de seus cidados. Atualmente, as
instituies da UE so mais criticadas do que nunca. Com
pacotes de resgate e medidas de austeridade impopulares,
a UE se destacou na opinio pblica. As medidas que
promove afetam diretamente os cidados, que culpam a UE
pela situao atual: 63% dos cidados consideram hoje a
UE responsvel pela austeridade30. As instituies europeias
no possuem legitimidade suficiente para interferir nas
polticas fiscais, oramentrias e sociais dos estados
membros. Adicionalmente, os estados membros possuem
vises muito diferentes sobre o futuro e as polticas da UE, e
esto, cada vez mais, desenvolvendo estratgias individuais.

1.3.2. A ascenso do euroceticismo e o Brexit

Essa situao levou eleio de um grande nmero de


MPEs eurocticos na edio das eleies de maio de 2014 e
ascenso de eurocticos em nvel nacional, em diversos

30 Eurobarometer 82, outono 2014.

51
Olivier Costa

estados membros31. Entretanto, a alegao alarmista de


uma catstrofe de euroceticismo dever se enfraquecer.
Os eurocticos representam menos de um tero da cmara
europeia e permanecem difusos no espectro ideolgico. O
sucesso dos eurocticos e o tipo de euroceticismo variam
muito de pas para pas: eurocticos radicais e de direita
foram muito bem na Europa Ocidental (especialmente na
Frana, Dinamarca, Reino Unido e Finlndia), a extrema
esquerda foi mais bem-sucedida no Sul da Europa
(Espanha, Portugal, Grcia) e houve reduo do nmero de
eurocticos em alguns estados membros, especialmente
na Europa Central e Oriental. Porm, a mudana mais
visvel foi o sucesso crescente desses agentes em eleies
nacionais e locais. Ao passo que h muito tempo eles eram
principalmente ou apenas bem-sucedidos nas eleies do
Parlamento Europeu, agora os eurocticos esto tendo bons
resultados em eleies legislativas. Eles se beneficiaram do
crescente descontentamento da populao em relao
austeridade e ao processo de integrao, e questes como
migrao ganharam legitimidade e credibilidade devido
representao de longa data que os eurocticos possuem
no Parlamento Europeu. O sucesso dos eurocticos ajuda
a definir a pauta sobre as questes europeias e influencia
indiretamente as atividades de lderes nacionais, em nvel
domstico e em nvel europeu.
O primeiro-ministro britnico David Cameron, em janeiro
de 2013, decidiu realizar um referendo sobre permanecer ou
31 Brack, N., Populist and Radical Right Parties at the 2014 EP Elections: Much Ado About Nothing?, EUI
working paper, 2015; Hobolt, S., The 2014 European Parliament Elections: Divided in Unity?, Journal
of Common Market Studies, 53:1, 2015.

52
A Unio Europeia e sua poltica exterior

sair da UE em junho de 2016. O governo perdeu no referendo,


levando resignao de Cameron. Ele foi substitudo por
Theresa May, que fez grande campanha contra a situao
do Reino Unido na UE: Brexit Brexit. No incio de 2017,
o Parlamento do Reino Unido foi convocado para aprovar
o Projeto de Lei da UE de 2017 (Notificao de Sada),
autorizando o governo a realizar uma notificao formal
com base no artigo 5032. Paralelamente, o primeiro-ministro
anuncia o Great Repeal Bill, projeto de lei que anular
a Lei das Comunidades Europeias de 1972 e possibilitar
que decretos anteriormente em vigor de acordo com a
legislao da UE sejam absorvidos legislao do Reino
Unido. Esse projeto de lei dever ser introduzido em maio
de 2017 e decretado antes ou durante as negociaes do
artigo 50. Ele foi criado para facilitar a transio, garantindo
que todas as normas existentes, at aquelas originadas na
UE, permaneam em vigor at que sejam especificamente
anuladas.
Hoje, h trs principais preocupaes sobre os prximos
passos do Brexit.
O primeiro constitucional e poltico, pois a maioria
dos cidados da Esccia e da Irlanda do Norte votou na
permanncia. Por meio do Comit Conjunto Ministerial
para Negociaes com a UE, o governo do Reino Unido
pretende envolver as vises do Parlamento escocs, da
Assembleia do Pas de Gales e da Assembleia da Irlanda do

32 O artigo 50 do Tratado da Unio Europeia faz parte da legislao da Unio Europeia e estabelece
o processo a ser adotado pelos estados membros para sada da Unio Europeia. O artigo afirma
que qualquer estado membro pode decidir sair da Unio de acordo com suas prprias exigncias
constitucionais.

53
Olivier Costa

Norte nas negociaes, mas h muitas vozes dissidentes.


O governo escocs acredita que o Great Repeal Bill exige
o consentimento legislativo do Parlamento escocs, e a
possibilidade de um novo referendo sobre a independncia
da Esccia veio tona. Outra preocupao impedir a
migrao ilegal para o Reino Unido pela fronteira aberta da
Irlanda do Norte, e ainda h muita incerteza em relao
criao de uma fronteira mais rigorosa entre a Repblica
da Irlanda e a Irlanda do Norte.
Um segundo ponto de preocupao a atitude dos
lderes da UE. Os lderes das principais instituies da UE se
recusaram em participar de qualquer forma de negociao
antes de o artigo 50 ser ativado e afirmaram que o Reino
Unido no teria acesso ao Mercado nico Europeu a menos
que aceitasse a liberdade de movimentao de quatro
itens: mercadorias, capital, servios e pessoas. A maioria
dos lderes nacionais tambm demonstrou pouca simpatia
pelos lderes do Reino Unido e expressaram preocupaes
sobre a situao de seus cidados que trabalham e moram
no Reino Unido.
O ltimo ponto diz respeito sobre as consequncias do
Brexit para a UE. A UE perderia sua segunda maior economia,
o pas com a terceira maior populao e a segunda nao
que mais contribui com o oramento da UE em termos
lquidos. Tambm perderia o poder militar mais forte com a
Frana e um membro permanente do Conselho de Segurana
das Naes Unidas. Em caso de um Brexit litigioso, o
comrcio entre o Reino Unido e a UE estaria sujeito aduana
e s tarifas da OMC. A tarifa mdia de comercializao

54
A Unio Europeia e sua poltica exterior

de 2,4%, mas mais alta para diversas mercadorias, como


veculos (9,7%). De forma mais genrica, o Brexit poderia
incentivar o protecionismo, exacerbar tenses existentes na
UE, fortalecer o euroceticismo e libertar foras centrfugas.
No entanto, at o momento, no houve nenhum efeito
domin: se os lderes nacionais permanecem crticos em
relao UE, o Brexit no suscitou decises semelhantes,
conforme esperado por alguns. Na verdade, a maior parte
dos estados membros mais dependente da UE do que
o Reino Unido e pases pequenos teriam dificuldades para
sobreviver fora da UE do ponto de vista econmico.

1.3.3. As instituies da UE continuam evoluindo

A UE est enfrentando hoje uma situao paradoxal.


De um lado, a maioria dos lderes nacionais concorda que
polticas mais comuns sejam necessrias para solucionar a
crise financeira e econmica de forma mais efetiva, bem como
outros desafios, como desemprego, migraes, aquecimento
global, paz e segurana energtica. Por outro, eles esto
mais e mais crticos em relao integrao europeia. A
retrica anti-UE est se tornando cada vez mais comum
entre as principais mdias e agentes33 e h um processo de
renacionalizao da UE por meio da institucionalizao e
apoio ao Conselho Europeu34. Apesar dessas dificuldades, ou

33 Brack, N. & N. Startin, Euroscepticism:From the Margins to the Mainstream, Special Issue International
Political Science Review, 36(3), junho 2015.
34 Puetter U., The European Council and the Council:New Intergovernmentalism and Institutional Change, Oxford:
Oxford University Press, 2014; Hodson, D., C. Bickerton & Puetter, U., The new intergovernmentalism:
states and supranational actors in the post-Maastricht era, Oxford: Oxford University Press, 2015.

55
Olivier Costa

graas a elas, as instituies da UE continuam a evoluir, pelo


menos informalmente.
Apesar da crise, o processo de ampliao da UE continua.
Em junho de 2013, o Conselho Europeu decidiu abrir as
negociaes de adeso com a Srvia e, em 1o de julho,
a Crocia entrou para a UE, se tornando o 28o membro.
A partir de hoje, a Albnia, a antiga Repblica Iugoslava
da Macednia (FYROM), Montenegro, Srvia e Turquia so
pases candidatos. Todos, exceto pela Albnia e FYROM, j
iniciaram as negociaes de adeso. A Bsnia e Herzegovina
e Kssovo so possveis candidatos. Em junho de 2014, o
Conselho Europeu confirmou que a Litunia deve entrar para
a zona do euro em janeiro de 2015, com agora 19 membros.
Em novembro de 2013, durante a cpula da Parceria
Oriental realizada em Vilnius, Gergia e Moldova assinaram
acordos de associao com a UE. A relao da Ucrnia
permanece incerta e passou a ser objeto de grande
controvrsia no pas. Em pouco tempo, essa questo gerou
tenses entre os estados membros e a Rssia, e conflito na
Ucrnia. A situao no pas especialmente aps anexao
da Crimeia pela Rssia se tornou central para a poltica
externa da UE. Em maro de 2014, o Conselho Europeu
prope sanes contra a Rssia. No entanto, os Acordos de
Associao entre a UE e a Gergia, Moldova e Ucrnia foram
confirmados em janeiro de 2015.
Para os vizinhos do sul do Mediterrneo, a UE
afirmou claramente seu compromisso e apoio regio,
especialmente no contexto ps-Primavera rabe. Em 2015, a
UE publicou uma reviso da Poltica Europeia de Vizinhana

56
A Unio Europeia e sua poltica exterior

(PEV)35, aps ampla consulta aos estados membros, com o


objetivo de estabilizar a regio e fortalecer os laos polticos
e econmicos. Na mesma linha, a EUGS tambm identifica
a vizinhana como uma das reas prioritrias para ao
externa da UE.

1.3.4. A crise da migrao

Em 2015, a UE foi confrontada com uma crise de migrao


sem precedentes, quando nmeros cada vez maiores de
imigrantes ilegais chegaram Europa pelo sudeste ou
pelo Mar Mediterrneo. A maioria deles tentava escapar
de zonas de guerra e conflito (Sria, Afeganisto, Iraque),
mas tambm estava vindo de diversos pases do Oriente
Mdio, sia Meridional, Norte da frica, frica Subsaariana
e Blcs Ocidentais. Esses migrantes englobavam pessoas
que buscavam status de refugiados e o direito a asilo, mas
tambm incluam migrantes econmicos. A opinio pblica
comeou a prestar ateno no fenmeno em abril de 2015,
quando cinco botes que transportavam migrantes afundaram,
provocando a morte de mais de 1.200 pessoas. De forma
geral, a UE recebeu mais de 1,2 milho de solicitaes de
asilo em 2015. A Alemanha, a Hungria, a Sucia e a ustria
receberam cerca de dois teros dessas solicitaes.
A UE, que nunca havia sido confrontada com tamanho
fluxo de migrao externa, no tinha nenhuma ferramenta
especfica para lidar com a questo. Adicionalmente, logo
ficou evidente que o conceito do Espao Schengen, que

35 Alta representante da Unio para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana, Review of the
European Neighbourhood Policy, Bruxelas, 18 de novembro de 2015.

57
Olivier Costa

permite a livre circulao de pessoas sem controle nas


fronteiras, havia sido desafiado por essa nova situao.
Desde 2015, a UE luta para lidar com a crise e j tomou
diversas decises: mais recursos para patrulhamento das
fronteiras no Mediterrneo; implementao de um programa
para combater o trfico de migrantes; novo sistema de cotas
para realocar as pessoas que buscam asilo entre os estados
da Unio; e acordo com a Turquia para controle do fluxo
migratrio. Diversos estados membros, em algum momento,
reintroduziram seus controles nas fronteiras do Espao
Schengen, e surgiram desacordos entre os que permitiam a
entrada das pessoas que buscavam asilo e as acolhiam, e
aqueles que tentavam impedir o acesso.
Por toda a Europa, movimentos populistas e de extrema
direita desenvolveram um forte discurso contra os refugiados
e criticaram a UE por sua incapacidade de controlar a
questo e pelas obrigaes impostas aos estados membros
a esse respeito. Desta forma, a questo dos refugiados foi
central na campanha do referendo do Brexit, mesmo com o
Reino Unido no fazendo parte do Espao Schengen.
Os desafios a serem enfrentados pela UE so abundantes
e de diferentes naturezas. Nos ltimos anos, a Unio se
equipou com novos instrumentos e ferramentas para
resolver esses problemas. A EUGS, como ser esclarecido
abaixo, o ltimo instrumento dessa lista, fornecendo no
apenas orientao estratgica, mas tambm instrues
voltadas ao.

58
A Unio Europeia e sua poltica exterior

Figura 2. Membros da Unio Europeia por


ano de adeso, e Pases Candidatos
e Possveis Pases Candidatos

59
II
As principais abordagens
tericas para explicar a UE

O desenvolvimento de estudos sobre a UE foi dire-


tamente influenciado pelo progresso do prprio processo
de integrao europeia. Nos anos cinquenta e sessenta,
eram os estudiosos de Relaes Internacionais que, em sua
maioria, estavam interessados na construo da Europa.
Eles buscavam compreender as razes para a cooperao
entre os estados-naes. No final da dcada de oitenta,
os estudos sobre a UE entraram na esfera da cincia
poltica normal conforme comparativistas mobilizavam
ferramentas tericas e metodolgicas geralmente utilizadas
para estudar sistemas polticos domsticos. Com a maior
politizao da UE, os estudiosos propuseram novas teorias
para compreender o processo de integrao, bem como
resistncias integrao e desintegrao.

61
Olivier Costa

2.1. As grandes teorias sobre a integrao europeia

Originalmente, os estudos sobre a Europa focavam na


anlise do processo de integrao. Essa primeira era de
estudos europeus foi marcada pelo debate entre grandes
teorias.

2.1.1. Neofuncionalismo

O neofuncionalismo foi, historicamente, a primeira teoria


que buscou explicar a cooperao entre os estados membros
na organizao regional europeia. Essa teoria insistia
especialmente em dois fenmenos: o efeito spillover e o papel
de grupos de interesse. De acordo com os neofuncionalistas,
a deciso inicial de colocar um setor sob a autoridade de
uma instituio supranacional gerava presso para que a
autoridade da instituio fosse estendida a outros setores
que Haas descreve como uma lgica expansiva de integrao
setorial36. O processo de integrao foi ento desenhado
para se expandir gradualmente para um nmero maior de
setores, primeiro econmico, depois poltico (o fenmeno
spillover). Na viso dos neofuncionalistas, a integrao
econmica setorial produzia, de fato, solidariedade entre
os estados, uma solidariedade que exigia em troca uma
capacidade regulatria supranacional mais significativa
e, por sua vez, integrao poltica37. O apoio ao processo
de integrao entre elites econmicas e polticas tambm

36 Haas, E. B., The Uniting of Europe: Political, Social and Economic forces, 1950-7, London: Stevens, 1958,
p. 383.
37 Pollack, M. A., Theorizing EU policy-making, in H. Wallace, M. A. Pollack & A. R. Young, Policy-making in
the European Union, Oxford: Oxford University Press, 6th edition, 2010, pp. 15-42.

62
A Unio Europeia e sua poltica exterior

foi considerado muito importante. De fato, esse proces-


so foi, em teoria, facilitado por grupos de interesse nacionais
que operavam nos setores relacionados: se beneficiando
do processo de integrao e do suporte da Alta Autoridade
(posteriormente a Comisso), eles deveriam pressionar
seus governos nacionais para promover e aprofundar o
projeto europeu. As elites nacionais perceberiam que alguns
problemas no podem ser solucionados na esfera domstica
e, portanto, devem ser tratados em nvel supranacional38.
Essa abordagem foi confrontada com grandes crticas.
A automaticidade do fenmeno spillover foi questionada,
assim como a falta de ateno a processos e estruturas da
poltica domstica39. No foi possvel explicar a poltica de
obstruo liderada por de Gaulle no Conselho, na dcada de
sessenta. Nos anos setenta, os aspectos intergovernamentais
da Comunidade foram reforados com a criao do Conselho
Europeu e Ernst Haas chegou drstica concluso de que a
teoria de integrao regional estava obsoleta40.

2.1.2. Intergovernamentalismo

O perodo conturbado de integrao europeia no final


dos anos sessenta facilitou o surgimento de uma teoria
concorrente: o intergovernamentalismo, que se origina
do movimento realista nas Relaes Internacionais.

38 Niemann, A. & P.C. Schmitter, Neofunctionalism, in Wiener, A. & T. DIEZ (eds.), European Integration
Theory, Oxford: Oxford University Press, second edition, 2009, pp. 45-66.
39 Moravcsik, A., Preferences and Power in the European Community: a Liberal Intergovernmentalist
Approach, Journal of Common Market Studies 31, 1993, pp. 473-524.
40 Haas, E. B., Turbulent fields and the theory of regional integration, International Organization 30(2)
(1976), pp. 173-212 cited in Niemann & Schmitter, Neofunctionalism, pp. 51-53.

63
Olivier Costa

Proponentes dessa teoria acreditam no papel central


dos estados soberanos, considerados agentes racionais
que buscam promover e maximizar seus interesses. Eles
acreditam que os estados-naes, longe de serem obsoletos,
so fortalecidos com o processo de integrao que desejam
e que controlam41. A cooperao europeia ento explicada
por uma estratgia racional de lderes nacionais que, em
um contexto de crescente interdependncia econmica,
pretendem controlar com mais eficincia problemas
especficos, compartilhando aspectos limitados de suas
soberanias. Desta forma, o processo continua sendo
controlado pelos interesses nacionais que prejudicam o
surgimento de uma poltica verdadeiramente supranacional,
e apenas o resultado de negociaes entre os estados
membros (barganha interestado). A Comisso considerada
uma simples secretaria e as instituies supranacionais, em
geral, so vistas como ferramentas nas mos dos estados-
-naes42.
Andrew Moravcsik revigorou essa abordagem oferecendo
sua prpria interpretao do processo de integrao
europeia chamada intergovernamentalismo liberal43. Seu
modelo explica o processo de integrao em trs estgios.
Primeiro, os lderes do governo renem os interesses de
suas respectivas naes e articulam esses interesses em
uma posio nacional. Posteriormente, cada estado defende
41 Hoffman, S., Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe,
Daedalus 95, 1966, pp. 862-915.
42 Diez, T. & A. Wiener, Introducing the Mosaic of Integration Theory, in Wiener, A. & T. Diez (eds.), op.
cit., pp. 7-8.
43 Moravcsik, A., The choice for Europe. Social purpose and state power from Messina to Maastricht, Ithaca/
London: Cornell University Press/Routledge, 1998.

64
A Unio Europeia e sua poltica exterior

sua posio nacional na mesa de negociao, em nvel


europeu, onde os acordos realizados refletem o poder
relativo de cada estado membro. Por fim, Moravcsik conta
com a escolha racional para explicar a deciso dos estados
de delegar poderes ou compartilhar a soberania em uma
instituio supranacional. Os estados escolhem o arranjo
institucional que facilita a ao coletiva, reduzindo os custos
e aumentando os benefcios mtuos, ao passo que garantem
que os compromissos sejam honrados pelos parceiros. A
integrao europeia vista como uma estratgia para que
esses agentes maximizem seus ganhos, que no possuem
autonomia inerente ou inrcia44. De acordo com Moravcsik, a
UE vista da melhor forma como um regime internacional
para coordenao de polticas45.

2.1.3. Federalismo

Uma terceira forma, entre outras, foi apresentada pela


teoria do federalismo46. Proponentes de uma abordagem
federalista analtica (no normativa) estudam a integrao
nacional e regional de forma sistemtica e buscam explicar
seus resultados. No caso da UE, eles caminham em direo
oposta dos intergovernamentalistas, atribuindo um papel
crucial ao nvel supranacional como o verdadeiro centro para
a tomada de deciso. Porm, ao mesmo tempo, refutam
as teorias neofuncionalistas, estimando a ausncia de

44 Pollack, M. A., Theorizing EU policy-making, pp. 15-42. Schimmelfenning, F., Liberal


Intergouvernmentalism in Wiener, A. &T. Diez (eds.), European Integration theory, Oxford: Oxford
University Press, 2004, pp. 75-94.
45 Moravcsik, A., op. cit., 1993, p. 480.
46 Burgess, M., Federalism, in A. Wiener & T. Diez (eds.), op. cit., 2009, pp. 25-44.

65
Olivier Costa

efeitos spillover entre os setores pblicos, pois o interesse


e a disposio dos estados membros continuam sendo
fundamentais ao progresso do processo de integrao. Eles
consideram que a UE seja melhor compreendia como uma
forma de federalismo cooperativo, com tomada conjunta de
decises e poderes executivo e legislativo compartilhados47.

2.1.4. Teorias da era ps-Maastricht

Recentemente, houve uma renovao dos debates entre


as grandes teorias da integrao europeia, que considera o
perodo ps-Maastricht um perodo peculiar.
Hooghe e Marks desenvolveram uma estrutura ps-
-funcionalista48. Eles consideram que a integrao europeia
tenha sido politizada desde Maastricht, resultando no
maior engajamento de pblicos de massa e no destaque
de questes da UE em nvel nacional. Essa politizao e
os padres domsticos do conflito restringiram o curso
e o contedo da integrao da UE conforme o espao de
manobra dos governos foi ficando mais limitado. Aps o
longo perodo de consenso permissivo, o contexto ps-
-Maastricht caracterizado como um perodo de dissenso
restritivo: os governos nacionais esto de mos atadas no
que diz respeito soluo das questes europeias, pois
precisam considerar mais a opinio pblica euroctica49.

47 Brzel, T.A, & M.O. Hosli, Brussels between Bern and Berlin: Comparative federalism meets the
European Union, Governance, 16(2), 2003, pp. 179-202.
48 Hooghe, L., & G. Marks, A postfunctionalist theory of European integration: from permissive consensus
to constraining dissensus, British Journal of Political Science 39(1), 2008, pp. 1-23.
49 Down, I., & C. Wilson, From Permissive Consensus to Constraining Dissensus: A Polarizing Union?,
Acta Politica, 43 (2008, pp. 26-49).

66
A Unio Europeia e sua poltica exterior

De forma alternativa, o novo intergovernamentalismo


considera a era ps-Maastricht como uma nova fase do
processo de integrao, com expanso do escopo da UE,
mas sem aumento do supranacionalismo50. Os estados
membros intensificaram a coordenao de polticas, mas
evitaram transferir novos ou mais poderes s instituies
supranacionais tradicionais, como a Comisso Europeia.
Em um contexto de crescente desencantamento com a
democracia representativa, eles alegam a existncia de
uma mudana em direo a modelos descentralizados e
informais de deciso e elaborao de polticas na Europa.

2.2. A normalizao dos estudos sobre a UE

A partir do final dos anos oitenta e nos anos noventa, o


nvel europeu deixou de ser visto apenas como uma varivel
dependente e houve uma mudana de foco em direo a
uma poltica comparativa. A UE agora compreendida como
um sistema poltico, um espao de deciso que pode ser
estudado com os mesmos mtodos, ferramentas e teorias
utilizados nos estudos dos sistemas polticos nacionais51.

2.2.1 Novo institucionalismo e a UE

Os neoinstitucionalistas recorreram a literaturas sobre


poltica comparativa para analisarem o trabalho das

50 Consulte os debates sobre o novo intergovernamentalismo: Bickerton, C., D. Hodson & U. Puetter,
The New Intergovernmentalism: European Integration in the Post-Maastricht Era, Journal of
Common Market Studies, 53 (4), 2015, pp. 703-722; Schimmelfenning, F., Whats the News in New
Intergovernmentalism? A Critique of Bickerton, Hodson and Puetter, Journal of Common Market Studies,
53 (4), 2015, pp. 723- 730.
51 Hix, S., The Political System of the European Union, Basingstoke/Hampshire/: Macmillan Press, 1999.

67
Olivier Costa

instituies da UE52. Eles abordaram, de forma convincente,


o processo de integrao como algo dependente do caminho,
demonstrando a adesividade das instituies da UE e a forma
como elas podem definir trajetrias histricas ao longo do
tempo53. Essa abordagem terica se tornou gradualmente
dominante e deu origem a diferentes variantes. Entretanto,
todos os neoinstitucionalistas tm a mesma opinio
sobre a importncia das instituies e acreditam que elas
influenciam o processo poltico e as polticas pblicas da UE.

2.2.2 Abordagens sociolgicas integrao europeia

As abordagens sociolgicas integrao colocam


os agentes no centro da anlise. um trabalho muito
discrepante, tanto pelos mtodos empregados (de pesquisa
etnogrfica qualitativa a trabalho demogrfico quantitativo)
quanto pelos contedos estudados54. Os autores se
preocupam com a sociologia da ao pblica, a questo
da legitimidade e do jogo de poderes, a transformao das
corporaes nacionais e transnacionais, ou at mesmo com
os indivduos e a forma como interagem com as instituies55.
Eles enfatizam a importncia de estudar a dimenso social

52 March, J.G. & J. P. Olsen, The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life, American
Political Science Review 78(3), 1984, pp. 734-749; March, J. G. & J. P. Olsen, Rediscovering Institutions: The
Organizational basis of Politics New York: The Free Press, 1989.
53 Pierson, P., The path to European integration: a historical institutionalist analysis, Comparative political
studies 29, 1996, pp. 123-163; Scharpf, F.W., The joint decision trap: Lessons from German Federalism
and European integration, Public Administration 66, 1988, pp. 239-278.
54 Saurugger, S. & F. Mrand, ed., Mainstreaming Sociology in EU Studies, Comparative European Politics,
8 (1, special issue), 2010.
55 Fligstein, N., Euroclash, the EU, European Identity and the Future of Europe, Oxford: Oxford University Press,
2008; Kauppi, N., Democracy, Social Resources and Political Power in the European Union, Manchester:
Manchester University Press, 2005.

68
A Unio Europeia e sua poltica exterior

da UE e as ligaes entre as instituies da UE e a sociedade


europeia.

2.2.3 A virada construtivista nos estudos europeus

As abordagens construtivistas enfatizam o aspecto da


realidade construdo socialmente56. Elas complementam
outras abordagens enfatizando que agentes humanos no
existem de forma independente de seu ambiente social e
sistemas compartilhados de valores. Os proponentes dessas
abordagens so especialmente interessados na natureza
da identidade europeia, nos processos de socializao e na
disseminao dos padres no sistema poltico da UE57. Eles
tambm estudam as prticas comunicativas e os significados
da Europa para determinarem como a UE construda de
forma discursiva e at que ponto h o desenvolvimento de
uma esfera pblica europeia58. Eles tentam demonstrar que
as instituies europeias definem os comportamentos, as
preferncias e as identidades dos indivduos e dos governos59.

2.2.4 A abordagem da governana

A abordagem da governana tem como objetivo


considerar o sistema socioeconmico e poltico da UE como

56 Checkel, J.T., Social constructivism in Global and European Politics: a review essay, Review of
International Studies 30(2) 2004, pp. 230-231.
57 Checkel, J.T., International Institutions and Socialization in Europe, Cambridge: Cambridge University Press,
2007.
58 Diez, T., Speaking Europe: the politics of integration discourse, Journal of European Public Policy 6(4),
1999, pp. 598-613; Risse, T., Lets argue! Communicative action and world politics, International
organization 54, 2000, pp. 1-39.
59 Christiansen, T., K.E. Jrgensen & A. Wiener, The Social Construction of Europe, London: Sage, 2001; Risse,
T., Social Constructivism and European Integration,in Wiener, A. & T. Diez (eds.), op. cit., pp. 144-160.

69
Olivier Costa

uma articulao no hierrquica entre os diferentes nveis


e linhas de poder60. Governana definida como uma
configurao policntrica na qual padres de coordenao
horizontal entre subsistemas sociais prevalecem s custas de
noes de autoridade poltica e soberania, que apenas ocupam
um lugar dentre outros61. Essas abordagens no enxergam
o regime europeu como uma organizao internacional
tradicional, nem como um sistema poltico clssico, mas sim
como um novo sistema de governana sem um governo.

2.2.5 Sociologia das Relaes Internacionais

Junto com os comparativistas, os estudiosos das Relaes


Internacionais tambm desenvolveram novas ferramentas
tericas para estudar a UE. As abordagens sociolgicas,
por exemplo, enfatizam o papel mutante do estado-nao.
Embora ele continue sendo um agente importante, o estado
enfrenta concorrncia com outros tipos de agentes com a
internacionalizao da economia e o surgimento de relaes
transnacionais entre movimentos sociais62. Diversos
estudiosos estudaram, ento, o surgimento desses novos
movimentos sociais, a transferncia de valores e ideias, mas
tambm os fluxos culturais e religiosos entre as fronteiras
europeias63. Eles tambm desenvolveram noes como
60 Peters, G. & J. Pierre, Governance Approaches, in Wiener, A. & T. Diez (eds.), op. cit., pp. 91-104;
Rhodes, R.A.W., The new governance. Governing without government, Political Studies 44, 1996, pp.
652-657.
61 Saurugger, Thories et concepts de lintgration europenne, 227.
62 Keohane, R. & J.S. Nye (eds.), Transnational Relations and World Politics: An Introduction,International
Organization 25(3), 1971, pp. 329-349.
63 Guiraudon, V. & G. Lahav, A Reappraisal of the State sovereignty debate,Comparative Political Studies
33(2), 2000, pp. 163-195; Tarrow, S., The New Transnational Activism, Cambridge: Cambridge University
Press, 2005.

70
A Unio Europeia e sua poltica exterior

poder dos civis e poder normativo para caracterizar a


influncia das normas e dos valores da UE no mundo.

2.2.6 Novo regionalismo

O regionalismo atraiu um interesse renovado


recentemente, denominado novo regionalismo64. Nesse
contexto, os estudiosos buscaram compreender por que os
estados-naes cooperam entre organizaes internacionais
e, mais especificamente, como possvel explicar o nmero
crescente de instituies de cooperao regional em todo o
mundo (Mercosul, Asean, etc.) e se a comparao poderia
ser uma ferramenta til para compreender os diferentes
casos de integrao regional.

2.3. Europeizao

A literatura terica e emprica sobre europeizao


representa uma grande tendncia nos estudos europeus
desde o incio dos anos noventa. Ela progressivamente
se tornou um rtulo abrangente para investigar todos os
tipos de transformaes em diversos objetos (instituies,
organizaes, polticas, paradigmas, ideias, percepes,
agentes...), induzidas pela unificao econmica, social,
jurdica e poltica da Europa65. A europeizao, como conceito,
foi definida de diversas formas. possvel distinguir quatro
principais vises:

64 Saurugger, Thories et concepts de lintgration europenne, pp. 377-397; Sderbaum, F. & T.M. Shaw
(eds.), Theories of New Regionalism. A Palgrave Reader, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2003.
65 Graziano, P. & M.P. Vink, Europeanisation: concept, theory and methods,in Bulmer, S. &C. Lequesne
(eds.), The Member States of the European Union, Oxford: Oxford University Press, 2013, pp. 31-54;
Ladrech, R., Europeanization and national politics, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2010.

71
Olivier Costa

1. Abordagem de cima para baixo ou decrescente.


Mudanas acontecem a partir do impacto da Unio
nas polticas nacionais: os estados so vistos como
reativos em relao s mudanas que ocorrem na
UE.
2. Abordagem de baixo para cima ou ascendente.
A europeizao ocorre quando os estados comeam
a afetar as polticas da UE em determinada rea66.
Estudos insistem na contribuio nacional para
elaborao de polticas da UE.
3. Alguns autores tambm definiram uma abordagem
horizontal de europeizao. Essa abordagem foca
na transferncia de poltica, polticas pblicas e
elaborao de polticas entre os estados membros
no contexto da integrao europeia, mas na ausncia
de normas restritivas da UE.
4. Mais recentemente, pesquisadores tentaram propor
uma abordagem mais inclusiva de europeizao
que considera os trs fenmenos acima67. A
europeizao vista, ento, como o resultado de
interaes constantes entre os pases e a Europa, ou
at mesmo como resultado de processos de difuso
horizontais.

66 Bulmer, S. & C. Radaelli, The Europeanization of National Policy, in Bulmer, S. &C. Lequesne, op. cit.,
p. 340.
67 Flockhart, T. Europeanization or EU -ization? The Transfer of European Norms across Time and Space,
Journal of Common Market Studies 48 (4), 2010, pp. 787-810.

72
SEO 2: INSTITUIES DA UE
COMPOSIO, ESTRUTURA E TAREFAS
Por muito tempo, foi bem difcil distinguir o poder
executivo do legislativo na UE. Contudo, devido a um
processo de parlamentarizao constante da UE, e criao
e ento institucionalizao do Conselho Europeu, as coisas
se tornaram mais claras. Hoje, possvel descrever o sistema
institucional da UE como uma estrutura quadripartite.
De um lado, h um poder executivo composto:
pelo Conselho Europeu, que exerce mais ou
menos o papel de um chefe de estado coletivo;
e pela Comisso, que atua como um governo e
administrao central (Comisso).
De outro, h um poder legislativo composto pelo
Parlamento Europeu e pelo Conselho, que podem
ser assimilados como a cmara baixa e a cmara
alta em um parlamento dividido em dois nveis.

75
III
A Comisso Europeia

A presente seo aborda a Comisso, que possui poderes


legislativos, poderes executivos e, at mesmo, certos
poderes judicirios, mas aparece hoje como uma espcie
de governo da UE. Originalmente, a Comisso a instituio
central da Comunidade. Atualmente, apesar da criao
e institucionalizao do Conselho Europeu, ela continua
exercendo um papel crucial por diversas razes.
1. Primeiro, o elemento mais original do regime da
UE, a instituio sui generis, ao redor da qual o
sistema e o mtodo comunitrio so organizados.
2. A Comisso tambm exerce monoplio sobre a
iniciativa legislativa em boa parte das reas. Como
tal, exerce um papel significativo na identificao de
problemas, elaborao de pautas e determinao do
futuro da UE.
3. A Comisso permanece a principal interlocutora dos
governos e de grupos especiais de interesse.

77
Olivier Costa

4. Tambm atua como mediadora entre as posies


dos estados membros nas negociaes europeias.
Sua influncia ampliada por sua misso especfica
de supervisionar a correta implementao do direito
da UE.
5. A Comisso tambm desempenha um papel central
na implementao de polticas e possui sua prpria
jurisdio com relao a determinadas diretrizes,
incluindo questes referentes concorrncia.
Exerce uma funo proeminente na superviso
dos processos de pr-adeso e ampliao, e atua
nas negociaes internacionais, incluindo comrcio
internacional, em nome do Conselho.
6. Por fim, responsvel pela mediao com os
cidados e com as organizaes da sociedade civil,
e pela poltica de comunicao da UE68.

3.1. A composio da Comisso

importante distinguir a Comisso como rgo poltico e


como rgo administrativo.

3.1.1. rgo poltico

A Comisso possui 28 membros, um por estado membro.


Os Comissrios so eleitos por suas habilidades gerais e por

68 Coombes, D.L., Politics and Bureaucracy in the European Community: A portrait of the Commission of the EEC:
London: Allen & Unwin, 1970; Dimitrakopoulos, D.G., The Changing European Commission, Manchester/
New York: Manchester University Press, 2004; Spence, D. & G.Edwards (eds.), The European Commission,
London: J. Harper Publishing, 3rd ed., 2006.

78
A Unio Europeia e sua poltica exterior

no defender os interesses de seus estados. O mtodo de


nomeao evoluiu muito ao longo do tempo.
A partir do Tratado de Lisboa (artigo 17.2), o processo de
nomeao possui sete estgios e deve ser concludo em at
seis meses aps as eleies europeias:
1. O Conselho Europeu, atuando por maioria qualificada,
prope um candidato ao presidente da Comisso.
2. O candidato eleito pelo Parlamento Europeu por
maioria de seus membros.
3. O Conselho Europeu designa, por maioria qualificada
e com a anuncia do presidente, os demais
Comissrios com base nas sugestes feitas por cada
estado membro.
4. O presidente livremente atribui pastas e vice-
presidncias.
5. O Parlamento Europeu entrevista os candidatos em
seus comits parlamentares relevantes.
6. O Parlamento Europeu vota pela nomeao da
Comisso como um rgo. Na verdade, o Parlamento
pode, primeiramente, comentar sobre a composio
da Comisso para realizar ajustes, conforme
aconteceu em 2004 e novamente em 2009.
7. O Conselho Europeu, atuando por maioria qualificada,
nomeia a Comisso que ter um mandato de cinco
anos. O presidente continua livre para alterar a
distribuio de pastas no colgio, especialmente
com a sada de Comissrios enquanto o mandato da
Comisso estiver em vigor.

79
Olivier Costa

A Comisso opera com base no princpio da colegialidade:


decises importantes so tomadas por todos os membros
e no individualmente. A Comisso adota as principais
decises por maioria de votos e o presidente considerado
indivduo igual. Diferentemente de um primeiro-ministro, ele
no pode impor sua preferncia. Na verdade, o presidente
raramente recorre ao voto e sempre busca o consenso. As
decises so geralmente tomadas por consenso negativo,
ou seja, elas so adotadas caso nenhum membro se oponha
explicitamente.

3.1.2. rgo administrativo

Possui mais de 28 mil membros permanentes e o maior


suporte administrativo entre todas as instituies da UE69.
dividida em 31 Diretorias-Gerais (DGs), 16 Departamentos de
Servio e 6 Agncias Executivas70. Cada diretoria-geral fica
encarregada de uma rea especfica e controlada por um
diretor-geral que se reporta a um Comissrio. As DGs so
divididas em diretorias e cada diretoria dividida ainda em
unidades, mas o tamanho e a organizao de cada DG e
servio varia bastante.
Os funcionrios da Comisso esto, em sua maioria,
sediados em Bruxelas e Luxemburgo. A administrao da
Comisso chefiada pelo secretrio-geral, um agente
importante, caracterizado por sua influncia, discrio
e estabilidade. O secretrio-geral auxilia o presidente

69 Corbett, R., J. Peterson & E. Bomberg, The EUs institutions,in E. Bomberg, J. Peterson, & R. Corbett
(eds.), The European Union, How does it work?, Oxford: Oxford University Press, 3rd edition, 2012, 53.
70 Lista completa disponvel no endereo <http://ec.europa.eu/info/departments_en>.

80
A Unio Europeia e sua poltica exterior

da Comisso na preparao do trabalho da instituio e


desempenha um papel central nas relaes com outras
instituies da UE. O secretrio-geral tambm responsvel
pela coordenao interdepartamental na Comisso. Ele deve
garantir consultas bem-sucedidas entre as DGs e os servios
envolvidos no mesmo relatrio antes do envio ao Colgio de
Comissrios71.

3.2. Os poderes da Comisso

A Comisso possui inmeros poderes, que correspondem


apenas parcialmente queles de um governo nacional. De
forma geral, ela exerce quatro funes principais.

3.2.1. O poder da iniciativa legislativa

A Comisso exerce um quase monoplio nessa rea


e deve, como parte de sua misso, formular propostas
legislativas. Seu papel crucial. H duas estruturas distintas:
no que diz respeito a polticas comuns, sua iniciativa
legislativa exclusiva, exceto conforme previsto
no tratado. Ela desenvolve textos legislativos e os
envia ao Parlamento Europeu e ao Conselho para
deliberao.

71 A Comisso esporadicamente estabelece grupos interdepartamentais ou foras-tarefa para


regulamentar problemas especficos de coordenao. Doutriaux & Lequesne, Les institutions de lUnion
europenne, Paris: La Documentation Franaise, 2013, p.70; McDonald, Identities in the European
Commission, in Nugent, N. (ed.), At the Heart of the Union: Studies of the European Commission,
Basingstoke/New York: Macmillan/St Martins Press, 1st ed., 1997, pp. 51-72; Nugent, N., The European
Commission, London: Palgrave Macmillan, 2001; Stevens, A. &Stevens, H., Brussels Bureaucrats?: The
Administration of the European Union, Basingstoke/New York: Palgrave, 2001.

81
Olivier Costa

No que diz respeito Poltica Externa e de Segurana


Comum, a Comisso compartilha sua iniciativa
legislativa com os estados membros; e com eles e
com o Banco Central Europeu em relao Unio
Econmica e Monetria.

3.2.2. rgo executivo

Em alguns casos e domnios, o Conselho pode reter


poderes executivos ou deleg-los Comisso, sujeito
a condies especficas72. Essa funo executiva
especialmente importante nos domnios jurisdicionais
exclusivos UE, principalmente em matrias referentes
poltica de concorrncia. Como rgo executivo da UE,
tambm responsvel por gerenciar e implementar o
oramento.

3.2.3.Guardi dos Tratados

A Comisso deve direcionar suas aes de acordo com os


Tratados e garantir a aplicao dos mesmos e da legislao
secundria da UE, buscando por quebras na legislao
da Comunidade (especialmente nos estados membros)
mediante sua prpria iniciativa ou, na maioria dos casos,
por indicao.

72 Para uma descrio completa da comitologia e de seus comits, consulte abaixo a seo dedicada aos
grupos do Conselho.

82
A Unio Europeia e sua poltica exterior

3.2.4. Representante externo

Por fim, a Comisso o representante externo da UE,


exceto no que diz respeito Poltica Externa e de Segurana
Comum, para a qual h o alto representante da Unio para
os Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana.

83
IV
O Conselho da Unio Europeia

4.1. Organizao do Conselho

O Conselho formado pelos representantes dos estados


membros em nvel ministerial, que esto autorizados a atuar
em nome de seus governos e normalmente se renem em
Bruxelas. Possui seis principais componentes: a Presidncia,
o alto representante da Unio para os Negcios Estrangeiros
e a Poltica de Segurana, as configuraes, a Secretaria-
-Geral, o COREPER (Comit de Representantes Permanentes)
e comits especiais e, por fim, os grupos e comits.

4.1.1. A presidncia do Conselho

A presidncia do Conselho se reveza entre o governo


de cada estado membro e tem durao de seis meses.
A presidncia convoca assembleias, elabora a pauta e
administra as diversas configuraes do Conselho. Ela
tambm organiza e participa de reunies de comits e de
grupos de trabalho.

85
Olivier Costa

4.1.2. Alto representante da Unio para os Negcios


Estrangeiros e a Poltica de Segurana

O alto representante nomeado pelo Conselho Europeu


com anuncia do presidente da Comisso. Ele um membro
do Conselho, do Conselho Europeu e da Comisso como
vice-presidente e Comissrio para Relaes Externas. Ele
lidera a PESC da UE e preside o Conselho de Assuntos
Externos. O alto representante representa a UE no cenrio
internacional no que diz respeito PESC e apoiado por
um Servio Europeu para a Ao Externa, composto por
oficiais do Conselho, da Comisso e servios diplomticos
nacionais73.

4.1.3. Configurao do Conselho

A composio do Conselho difere dependendo do


assunto. O nmero de configuraes especializadas
limitado a dez: Assuntos Gerais; Relaes Externas; Assuntos
Econmicos e Financeiros; Justia e Assuntos Internos;
Emprego, Poltica Social, Assuntos Voltados Sade e ao
Consumidor; Concorrncia; Transporte, Telecomunicaes
e Energia; Agricultura e Pescas; Meio Ambiente; Educao,
Juventude, Cultura e Desporto.

4.1.4. Secretaria-Geral

A principal tarefa da Secretaria-Geral garantir a correta


operao do Conselho. Seus oficiais participam de grupos

73 A funo do alto representante/vice-presidente e do SEAE ser abordada em mais detalhes no captulo


4, que foca na ao externa da UE.

86
A Unio Europeia e sua poltica exterior

de trabalho, COREPER e reunies ministeriais, elaboram


relatrios e realizam o trabalho de registro. A Secretaria
tambm presta assessoria presidncia. Possui 3.500
servidores pblicos e chefiada por um secretrio-geral,
que nomeado pelo Conselho. A Secretaria-Geral tambm
possui um departamento jurdico muito importante, cujos
representantes participam de reunies e verificam a base
jurdica das propostas da Comisso.

4.1.5. Os Comits de Representantes


Permanentes (COREPER)

COREPER significa Comit de Representantes Perma-


nentes. Os diplomatas do COREPER representam os estados
membros nas instituies europeias. Cada estado possui,
alm de sua embaixada na Blgica, uma representao
permanente prxima UE, sediada em Bruxelas e chefiada
pelo Representante Permanente ou seu designado. O COREPER
responsvel por preparar os trabalhos dos ministros, deve
confirmar os acordos negociados pelos grupos de trabalho
e encontrar solues para questes problemticas. Ele atua
como uma espcie de filtro entre a Comisso e o Conselho,
supervisionando a qualidade dos textos jurdicos no que diz
respeito subsidiariedade e legislao da Comunidade, e
prepara as discusses e decises do Conselho74. O COREPER
organizado em duas sees: o COREPER II gerencia os
dossis das configuraes de Assuntos Econmicos e

74 Hayes-Renshaw, F. & H. Wallace, The Council of Ministers, London: Palgrave and Macmillan, 1997;
Lewis, J., Is the Hard Bargaining Image of the Council Misleading? The Committee of Permanent
Representatives and the Local Elections Directive, Journal of Common Market Studies36(4), 1998, pp.
479504.

87
Olivier Costa

Financeiros (ECOFIN), Assuntos Gerais, Justia e Assuntos


Internos, e Assuntos Externos do Conselho. O COREPER I
prepara todas as demais configuraes do Conselho.

4.1.6. Grupos e rgos da comitologia

Alm do COREPER, existe uma vasta rede de grupos


para garantir a preparao dos trabalhos do Conselho.
Os grupos de especialistas ajudam na formulao das
propostas legislativas da Comisso, apresentando
pareceres ao Conselho. Esses grupos so compostos
por oficiais das representaes permanentes. Os grupos
de trabalho so responsveis por preparar o trabalho do
COREPER e do Conselho e, especialmente, por atingir
consensos. Eles tambm so compostos por oficiais das
representaes permanentes. Por fim, h diversos comits
que desempenham papis importantes no processo de
comitologia do Conselho75.

4.2. Os poderes do Conselho

O Conselho exerce uma variedade de poderes:


1. Adota a legislao europeia proposta pela Comisso,
em conjunto com o Parlamento Europeu na maioria
das reas;
2. Exerce as funes executivas no delegadas
Comisso e normalmente possui influncia indireta

75 O termo comitologia se refere ao conjunto de procedimentos por meio do qual a Comisso Europeia
exerce os poderes que lhe foram conferidos pelo legislador da UE, com a assistncia dos comits
de representantes dos pases da UE. Esses comits de comitologia so presididos por um oficial da
Comisso e apresentam pareceres sobre a implementao de leis propostas pela Comisso.

88
A Unio Europeia e sua poltica exterior

por meio de comitologia ou de atos delegados.


Tambm possui poderes executivos especficos
com relao PESC e para cooperao em matrias
criminais;
3. Aprova o oramento anual da UE e de suas
instituies em conjunto com o Parlamento Europeu,
com base na proposta da Comisso;
4. Coordena as Orientaes Gerais para as Polticas
Econmicas (BEPGs). Na verdade, os estados
membros implementam uma poltica econmica
global baseada na coordenao de suas polticas
econmicas nacionais na configurao ECOFIN do
Conselho;
5. Pode concluir acordos internacionais entre a UE e
outros pases ou organizaes internacionais;
6. Define a Poltica Externa e de Segurana Comum
da UE com base nas diretrizes estabelecidas pelo
Conselho Europeu;
7. Coordena a cooperao entre os tribunais e as foras
policiais nacionais em matrias criminais, como
parte da estrutura de Justia e Assuntos Internos
do Conselho76.

76 Christiansen, T., The Council of Ministers: Facilitating interaction and developing actorness in the EU,
in J.J.Richardson (ed.), European Union: Power and Policy-making, London/New York: Routledge, 2006,
pp. 147170; Hayes-Renshaw, F. & H. Wallace, op. cit., 1997.

89
Olivier Costa

4.3. As atividades e operaes do Conselho

As operaes do Conselho variam de acordo com a


natureza dos poderes que implementa e com a lgica
(integrada ou intergovernamental) que rege esses poderes.
Especificamente com relao adoo da legislao, o
procedimento possui seis etapas principais:
1. A proposta da Comisso enviada ao Conselho
traduzida para os 24 idiomas oficiais da UE77. ento
distribuda Secretaria-Geral e s Representaes
Permanentes dos estados membros, que solicitam
instrues de seus respectivos governos e
administraes.
2. A proposta considerada pelos grupos de trabalho
do Conselho, que podem ser um dos grupos
existentes ou um grupo ad hoc criado para a ocasio.
A Comisso apresenta seu texto, e a presidncia
organiza mesas-redondas para coletar os pareceres
dos diversos oficiais nacionais.
3. A Secretaria-Geral prepara um relatrio com base
no trabalho dos grupos relevantes, que enviado
configurao competente do COREPER ou a um
comit especial.
4. No COREPER (I ou II) ou na reunio de um comit
especial, a pauta distingue pontos I, para os
quais h um acordo negociado pelo grupo de

77 Os idiomas oficiais da UE so: blgaro, lngua croata, checo, dinamarqus, holands, ingls, estoniano,
francs, finlands, alemo, grego, hngaro, irlands, italiano, letons, lituano, malts, polons,
portugus, romeno, eslovaco, esloveno, espanhol, sueco.

90
A Unio Europeia e sua poltica exterior

trabalho e que so analisados muito rapidamente,


e pontos II, que so problemticos e precisam ser
discutidos novamente em detalhes para solues.
5. Ao final da reunio, a Secretaria-Geral redige um
novo relatrio e adota a pauta da configurao
competente do Conselho. Pontos A so aqueles
para os quais h um acordo e pontos B ainda
precisam de negociao.
6. O Conselho se rene para validar rapidamente os
pontos A, para discutir detalhadamente os pontos
B e, por fim, para votar.

91
V
O Parlamento Europeu

5.1. A composio do Parlamento Europeu

Os 751 Membros do Parlamento Europeu (MPEs) so


eleitos por sufrgio universal direto. A alocao nacional de
cadeiras se d aps negociaes entre os estados membros
com base em um princpio de equilbrio entre a representao
dos cidados de acordo com a demografia de cada estado, e
uma representao mnima dos estados menos populosos.
O funcionamento do Parlamento Europeu (PE) no conta
apenas com os MPEs, mas tambm com entidades que
possuem poderes significativos: grupos polticos, comits
parlamentares, delegaes interparlamentares e rgos
hierrquicos.

5.1.1. Os grupos polticos

Os MPEs decidiram, a partir de 1953, dar precedncia


s suas crenas polticas no lugar de suas nacionalidades,
escolhendo as cadeiras de acordo com suas vises

93
Olivier Costa

ideolgicas. Hoje, a criao de um grupo poltico requer 25


membros de pelo menos um quarto dos estados membros.
O cenrio poltico do Parlamento muito estvel, pois os seis
partidos polticos abaixo so rotineiramente encontrados
no Parlamento: democratas cristos, democratas sociais,
liberais, ambientalistas, os de extrema esquerda e os
eurocticos/soberanistas78. As alianas que permitem a
adoo da legislao so variveis e especficas s questes
abordadas. Tenses entre eurfilos e eurocticos so
especialmente disseminadas79 e contribuem com a habilidade
do Parlamento Europeu de decidir, contornando a diviso
entre esquerda e direita. As deliberaes da Assembleia
podem ser ainda governadas por divises nacionais, que
so raramente explcitas, porm, por vezes decisivas.
Todas essas divises so mais ou menos perceptveis
dependendo do contexto interinstitucional. De forma geral,
a necessidade de fazer a voz do Parlamento ser ouvida no
tringulo com o Conselho e a Comisso extremamente
importante para reduzir antagonismos na Assembleia. A
maioria leva, com bastante frequncia, a um acordo entre os
dois grandes grupos, o Partido do Povo Europeu de direita
(EPP) e os Socialistas e Democratas de esquerda (S&D). Esses
dois grupos principais possuem um nvel relativamente alto
de coeso interna, que principalmente o resultado de uma
extensa diviso do trabalho.

78 Corbett, J., F. Jacobs, & T. Shackleton, The European Parliament,London: John Harper Publishing, 2011,
pp. 7175; Delwit, P. & De Waele, J.M., Les lections europennes et lvolution des groupes politiques
au Parlement europen, in Tel, M. (ed.), Dmocratie et construction europenne, Brussels: d. de
lUniversit de Bruxelles, 1995, pp. 277291.
79 Brack, N., The roles of Eurosceptic Members of the European Parliament and their implications for the
EU, International Political Science Review, 36(3), 2015, pp. 337-350.

94
A Unio Europeia e sua poltica exterior

Grupos polticos so componentes centrais da organizao


e da deliberao do Parlamento Europeu. Eles desempenham
um papel crucial na socializao e no treinamento dos
MPEs, bem como na superviso e organizao dos trabalhos
da Assembleia. Eles tambm possuem meios financeiros e
logsticos significativos disponveis. Portanto, os grupos so
estruturas funcionais e vetores de influncia essenciais aos
MPEs. Por fim, os grupos exercem um papel essencial no
desenvolvimento de posies majoritrias na Assembleia.
Como o principal local de resoluo e moderao de conflitos
entre as delegaes nacionais, eles contribuem com a
agregao de posies heterogneas de seus membros por
meio de um processo deliberativo interno.

5.1.2. Os comits parlamentares e as


delegaes interparlamentares

O Parlamento Europeu organiza boa parte de seus


trabalhos em comits, com base em uma diviso lgica
das tarefas80. Boa parte das discusses, trabalhos tcnicos
e negociaes acontece nos comits e grupos polticos, e
no na sesso do plenrio. Os MPEs podem criar quantos
comits considerarem necessrios, bem como comits
temporrios e comits de investigao. Isso permite que
eles se adaptem s responsabilidades e polticas flutuantes
da UE. A autonomia organizacional do Parlamento tem
desempenhado papel decisivo no exerccio dos poderes
legislativo, oramentrio e de controle dos MPEs, e em suas
80 Whitaker, R., The European Parliaments Committees. National Party Influence and Legislative Empowerment,
London: Routledge, 2011; Fasone, C., Sistemi di commissioni parlamentari e forme di governo, Padova:
Cedam, 2012.

95
Olivier Costa

demandas por extenso do ltimo. O Parlamento Europeu


atualmente possui 20 comits parlamentares.
Alm de um ou dois comits parlamentares, cada
MPE pertence a uma delegao interparlamentar, que
responsvel por manter e desenvolver contatos
internacionais para o Parlamento Europeu construindo
relacionamentos com os Parlamentos nacionais e rgos
parlamentares de determinadas organizaes internacionais
(OTAN, PAP, Mercosul, etc.). As delegaes desenvolvem
atividades de cooperao com os parlamentos dos parceiros
tradicionais da UE e promovem os valores da UE em outros
estados.

5.1.3. Os rgos hierrquicos da Assembleia

O Parlamento Europeu possui quatro rgos hierrquicos,


que tomam decises importantes em relao organizao
de trabalho da Assembleia (alocao de recursos, pauta,
distribuio de relatrios entre os comits, relaes
com outras instituies, etc.) e fornecem boa parte da
racionalizao de suas operaes. O Bureau o rgo
encarregado dos assuntos financeiros e administrativos.
composto pelo presidente do Parlamento Europeu, 14 vice-
-presidentes e seis Questores eleitos pela Assembleia. A
Conferncia dos presidentes composta pelo presidente do
Parlamento e pelos presidentes dos grupos polticos. Ela
responsvel pela organizao do trabalho e do planejamento
legislativo, alocao de responsabilidades e composio de
comits e delegaes, bem como pelas relaes com outras
instituies da UE, Parlamentos nacionais e pases externos.

96
A Unio Europeia e sua poltica exterior

A Conferncia dos presidentes de Comits composta pelos


presidentes de cada comit permanente ou temporrio.
Ela se rene aproximadamente uma vez ao ms e pode
fazer recomendaes Conferncia dos presidentes sobre
o trabalho dos comits e sobre a elaborao de pautas. A
Conferncia dos presidentes de delegaes uma rplica
desse rgo no nvel das delegaes interparlamentares.

5.2. Funes e poderes do Parlamento Europeu

O Parlamento Europeu possui seis principais poderes,


que correspondem apenas parcialmente queles de um
Parlamento nacional:
1. O Parlamento possui poderes de deliberao com
base no direito de adotar resolues no legis-
lativas (tambm conhecidas como resolues de
iniciativa). O Parlamento Europeu utiliza essas
resolues para expressar pareceres sobre ques-
tes internas da UE; para assumir uma posio
em questes internacionais; para formular propos-
tas legislativas Comisso; e para formular
propostas constitucionais.
2. O Parlamento Europeu possui poderes de controle
significativos, incluindo o direito de questionar
a Comisso e o Conselho; criao de comits
temporrios de investigao; controle extensivo
sobre o oramento em conjunto com o Tribunal
de Contas Europeu; utilizao de informaes
de diversas fontes (Provedor de Justia Europeu,
peties de cidados aos Parlamento, etc.); e direito

97
Olivier Costa

de censurar coletivamente a Comisso. O Parlamento


tambm monitora as tarefas executivas delegadas
Comisso.
3. O Parlamento Europeu o colegislador da UE com
adoo da grande maioria das leis europeias,
em grande parte das reas de competncia da
UE. O Parlamento possui poderes de tomada de
deciso por meio de outros procedimentos, mais
notavelmente via consulta (questes de natureza
intergovernamental sobre as quais apenas pode
emitir pareceres no vinculantes) e consentimento
(em acordos internacionais e tratados de adeso, o
Parlamento deve emitir pareceres vinculantes, mas
no pode propor alteraes).
4. Em questes oramentrias, o Parlamento Europeu
compartilha com o Conselho o poder de alterar,
adotar e rejeitar projetos de oramento elaborados
pela Comisso. Possui poderes iguais aos do
Conselho para todas as despesas. Ainda assim,
restrito pelo teto que se aplica ao oramento geral
de despesas, pelo programa de oramento anual e
pela sua completa ausncia de poder relacionado a
recursos. O Parlamento tambm responsvel por
garantir a correta implementao do oramento da
UE pelo processo de quitao do oramento.
5. O Parlamento possui poderes de nomeao. O
presidente da Comisso eleito pelo Conselho
Europeu com base no resultado das eleies
europeias e precisa ser eleito pelo Parlamento.

98
A Unio Europeia e sua poltica exterior

Aps a eleio do presidente, o Parlamento aprova


o Colgio de Comissrios. Ele tambm participa da
nomeao de outros agentes: o presidente do Banco
Central Europeu, o Provedor de Justia Europeu, etc.
6. Com relao Poltica Externa e de Segurana
Comum, aspectos da poltica de Justia e Assuntos
Internos e matrias abrangidas pelo Pacto Fiscal, o
Parlamento exerce um papel mais marginal. Para a
Poltica Externa e de Segurana, o Parlamento pode
apenas fazer perguntas e recomendaes sobre
o assunto ao alto representante e ao Conselho
(artigo 36 TEU). De forma semelhante, o Parlamento
Europeu no possui influncia efetiva na maioria
dos aspectos intergovernamentais de cooperao
em matrias criminais e no lhe atribudo poderes
formais pelo Pacto Fiscal.

99
VI
O Conselho Europeu

6.1. O papel do Conselho Europeu

O Conselho Europeu define a direo poltica geral da UE


e suas prioridades. No uma das instituies legisladoras
da UE e, consequentemente, no negocia ou adota leis da UE.
semelhante a um chefe de estado coletivo. Seu papel
discutir questes importantes e problemas que surgem
na estrutura da UE. O Conselho estabelece agendas para
as polticas da UE, tradicionalmente adotando concluses
durante as reunies do Conselho Europeu, que identificam
questes preocupantes e medidas a serem tomadas.
O Tratado de Lisboa atribuiu ao Conselho Europeu
as seguintes tarefas: nomeao de seu presidente
permanente, proposta ao Parlamento sobre o nome do
presidente da Comisso, nomeao do alto representante
da Unio para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de
Segurana, estabelecimento da presidncia rotativa do
Conselho e deciso de realizar uma transio da votao por

101
Olivier Costa

unanimidade votao por maioria qualificada no Conselho.


O Conselho Europeu tambm exerce um papel central na
poltica externa.
Durante suas reunies, o Conselho Europeu adota
declaraes diplomticas para comentar sobre a situao
poltica internacional ou para reagir a eventos correntes.
Tambm se rene regularmente com os chefes de estado
de pases terceiros. Seu presidente exerce uma funo
representativa para a UE em assuntos relacionados PESC.
O presidente a face poltica da Europa, junto com o
presidente da Comisso, o alto representante e o presidente
do Parlamento Europeu.
O Conselho Europeu define amplas polticas para a UE
e formata o trabalho de outras instituies. A Comisso,
o Conselho e o Parlamento so convocados a transformar
suas concluses e decises polticas em atos legislativos, de
acordo com o procedimento adequado.

6.2. A composio do Conselho Europeu

O Conselho Europeu composto pelo presidente


permanente, pelos chefes de estado ou governos dos
estados membros da UE, pelo presidente da Comisso e
pelo alto representante para os Negcios Estrangeiros e a
Poltica de Segurana (artigo 15 TEU). O Conselho Europeu
institucionalmente ligado ao Conselho e Comisso com
a presena do alto representante, que tambm atua como
Comissrio para Relaes Externas e controla, portanto, as
reunies do Conselho de Assuntos Estrangeiros. O Conselho
Europeu frequentado pelos ministros de Assuntos

102
A Unio Europeia e sua poltica exterior

Estrangeiros e por um membro da Comisso. O trabalho do


Conselho Europeu recebe a assistncia do secretrio-geral
do Conselho.
Desde o Tratado de Lisboa, o Conselho Europeu possui
um presidente estvel em tempo integral, nomeado por um
mandato de dois anos e meio, que pode ser renovado uma
nica vez, e que no ocorre simultaneamente a nenhum
mandato nacional. A misso geral do presidente promover
a coeso e a busca pelo comprometimento.

6.3. As atividades do Conselho Europeu

O Conselho Europeu se rene em Bruxelas de quatro


a seis vezes ao ano. Seu presidente exerce um papel
importante na organizao dos trabalhos: ele convoca as
reunies, anuncia a pauta, reconhece os oradores, tira
concluses e empreende todos os esforos, incluindo
confessionais (entrevistas individuais com o representante
de cada pas) para mediar possveis conflitos. As decises
do Conselho Europeu so tomadas apenas por consenso, o
que claramente o distingue do Conselho.
A reunio do Conselho Europeu tem durao de dois
dias. O primeiro dia aberto com um discurso do presidente
do Parlamento Europeu. O Conselho Europeu ento analisa
os itens da pauta antes do almoo formal. Os trabalhos
continuam durante toda a tarde. noite, os chefes de
estado e do governo participam de um jantar de trabalho.
Nessa ocasio, os estados membros tm a oportunidade

103
Olivier Costa

se engajarem em diplomacia bilateral81. A maioria das


discusses e consultas ocorre nesse momento: as negocia-
es saram do plenrio e so realizadas em sesses mais
informais82. O presidente do Conselho Europeu analisa as
concluses preliminares, que j foram analisadas pelo
COREPER. O segundo dia dedicado considerao dessas
concluses preliminares. Elas so enviadas s delegaes
que devem imediatamente reportar quaisquer alteraes
aos seus encarregados. O Conselho Europeu atua com base
no consenso negativo, no qual abster-se em se expressar
significa aceitao. A reunio termina com coletivas de
imprensa.
As concluses alcanadas podem variar bastante: longas
e detalhadas, ou bem sucintas, especialmente caso no se
tenha chegado a um consenso. H quatro tipos de dossis:
1. Dossis da Comunidade: essas concluses con-
tm instrues para a Comisso e/ou o Conselho
superarem obstculos ou realizarem novas
iniciativas.
2. Poltica externa: essas descobertas constituem
posies polticas ou a articulao de estratgias,
exigindo implementao pelo Conselho;
3. Questes oramentrias: as concluses so com-
postas de perspectivas financeiras, especialmente
para o planejamento oramentrio a longo prazo;

81 Bulmer, S. & W. Wessels, The European Council: Decision-making in European Politics, London: Palgrave
Macmillan, 1987, p. 54.
82 Tallberg, J., Bargaining Power in the European Council, Journal of Common Market Studies 46(3), 2008,
pp. 685-708.

104
A Unio Europeia e sua poltica exterior

4. Reforma do tratado: a deciso poltica de abrir


negociaes fica a cargo do Conselho Europeu. Ele
convoca a Conferncia Intergovernamental (IGC)
para esse fim. A Conferncia inclui diplomatas e
oficiais de alto escalo, e fornece instrues. Ao
final dos trabalhos da IGC, um tratado preliminar
enviado ao Conselho Europeu. Em caso de consenso,
o Conselho Europeu adota o tratado como acordo
poltico. Ele ento enviado para ratificao nos
diversos estados membros.

105
VII
rgos de controle

Para serem efetivos e legtimos, os processos de


tomada de deciso precisam ser supervisionados por
rgos de controle, ou seja, autoridades independentes
que monitoram as responsabilidades e as atividades das
instituies da UE, mas tambm dos estados membros. Os
dois principais rgos de controle na UE so o Tribunal de
Justia e o Tribunal de Contas.

7.1. O Tribunal de Justia da Unio Europeia

O Tribunal de Justia da Unio Europeia abrange o


prprio Tribunal de Justia, o Tribunal Geral e os tribunais
especializados. Garante o cumprimento da legislao
primria (tratados) e da legislao secundria (padres
adotados pelas instituies da UE) e monitora a legalidade
dos atos do Conselho, da Comisso e do Banco Central
Europeu, bem como os atos do Parlamento e do Conselho
Europeu destinados a produzirem efeitos legais contra
terceiros.

107
Olivier Costa

O Tribunal de Justia est sediado em Luxemburgo.


composto por um juiz por estado membro. A adequabilidade
dos candidatos nomeados precisa ser avaliada por um painel
de sete membros, incluindo ex-juzes da UE e da Suprema
Corte nacional, e especialistas jurdicos. O Tribunal nomeia
um presidente dentre esses juzes para um mandato de trs
anos, renovvel. Os juzes so assistidos por secretrios
jurdicos e por advogados-gerais nomeados pelos estados
membros. Tanto os juzes quanto os advogados-gerais so
nomeados para um mandato de seis anos que pode ser
renovado.
O Tribunal possui jurisdio sobre todas as polticas da
UE. Diversos tipos de recursos judiciais (violao, anulao,
no cumprimento de obrigao, processo de deciso
prejudicial, etc.) esto disponveis, conforme apropriado,
aos estados membros, s instituies da UE e a qualquer
pessoa fsica ou jurdica. O Tribunal, por meio de seus
diversos procedimentos, ajuda a garantir que todos os
agentes relevantes cumpram a legislao europeia.
O Tribunal de Justia assistido por um Tribunal Geral
responsvel por casos de primeira instncia. O Tribunal
Geral tambm possui um juiz por estado membro nomeado
para um mandato de seis anos. A diviso das tarefas entre o
Tribunal de Justia e o Tribunal Geral a seguinte: o Tribunal
de Justia geralmente responsvel pelo no cumprimento
de obrigaes pelos estados membros, em sua maioria
reenvio prejudicial, e pelas apelaes contra as decises do
Tribunal Geral em aes diretas. O Tribunal Geral julga casos
de anulao, omisso, litgios relacionados compensao

108
A Unio Europeia e sua poltica exterior

por quebra contratual e apelaes do Tribunal da Funo


Pblica da Unio Europeia.
Desde os anos sessenta, o Tribunal exerce um papel
fundamental no processo de integrao e, atualmente, um
importante agente no funcionamento da UE. Na verdade,
o Tribunal vai muito alm da interpretao tcnica das
normas escritas. Ele mobiliza seus poderes para dar fora
constitucional legislao da Comunidade, estabelece os
princpios bsicos da ordem europeia, promove a integrao
e estimula o desenvolvimento de novas polticas quando
o Conselho e a Comisso estiverem relativamente inativos.

7.2. O Tribunal de Contas

O Tribunal de Contas da UE est sediado em Luxemburgo


e inclui um representante por estado membro. Os membros
do Tribunal de Contas precisam pertencer ou ter pertencido
a um rgo de auditoria externa em seu pas ou possuir
experincia adequada. Eles so nomeados pelo Conselho
por voto da maioria qualificada aps consulta ao Parlamento
Europeu.
O Tribunal de Contas responsvel por auditar
externamente o oramento geral da UE e por algumas
transaes financeiras, como ajuda a pases em desen-
volvimento. Ele monitora as operaes financeiras da UE
e supervisiona o controle das finanas. Auxilia o Conselho
e o Parlamento no que diz respeito aos seus poderes de
controle sobre a implementao oramentria da Comisso,
elaborando um relatrio anual e fornecendo informaes
necessrias superviso. O Tribunal de Contas tambm

109
Olivier Costa

apresenta relatrios especiais e pareceres, e as instituies da


UE podem solicitar o parecer do Tribunal sobre determinado
assunto. As informaes fornecidas pelo Tribunal de Contas
tm um papel essencial no procedimento de quitao
do oramento, ou seja, validao pelo Parlamento da
implementao do oramento do ano anterior. Por fim, o
Tribunal de Contas fornece ao Parlamento Europeu todo
o material necessrio para exerccio do procedimento de
quitao, de forma a reforar seu controle sobre a Comisso.
Alm do Tribunal de Justia e do Tribunal de Contas, h
outros dois rgos de controle na UE. O Provedor de Justia
Europeu investiga reclamaes sobre m administrao nas
instituies e rgos da Unio; e o Organismo Europeu de
Luta Antifraude (OLAF) investiga fraudes no oramento da
UE, corrupo e m conduta nas instituies europeias.

110
VIII
rgos assessores

A UE descrita como um sistema que se baseia em trs


(Comisso, Conselho e Parlamento Europeu), quatro (inclui
tambm o Tribunal de Justia) ou cinco (inclui tambm o
Conselho Europeu) instituies, e apoiada pelos rgos
listados abaixo.

8.1. Comit Econmico e Social Europeu (CESE)

O Comit Econmico e Social Europeu (CESE) foi fundado


pelo Tratado de Roma em 1957 e representa os diversos
grupos scio-profissionais (sindicatos, empresas, produtos
agrcolas, artesos, famlias, consumidores, etc.) na UE.
O tratado sobre o funcionamento da UE afirma que o
CESE deve ser composto por 350 membros. Os membros
do CESE so nomeados pelo Conselho para um mandato
renovvel de cinco anos de acordo com a capacidade pessoal,
com base nas propostas dos estados membros e aps
consulta Comisso. O CESE est sediado em Bruxelas e pode
contar com o apoio administrativo de uma Secretaria-Geral.

111
Olivier Costa

Os membros so divididos em trs grupos principais:


1. empregadores (em sua maior parte a indstria, mas
tambm inclui bancos, seguradoras, estatais, etc.);
2. funcionrios (a maioria est filiada a um sindicato
em seu pas); e
3. interesses diversos (cerca da metade est rela-
cionada agricultura, pequenas e mdias empresas
e s profisses, mas tambm h representantes de
grupos de consumidores, agncias pblicas, etc.).

8.2. O Comit das Regies

O Comit das Regies (CR), criado pelo Tratado de


Maastricht, representa as autoridades regionais e locais
perante o Conselho e a Comisso, da mesma forma que o
CESE. Deve ser consultado em algumas reas (cultura, coeso
econmica e social, emprego, sade pblica, educao,
ensino tcnico, questes sociais, redes transeuropeias,
transporte, planejamento regional) e pode emitir pareceres
quando considerar necessrio.
composto por 350 membros, com base no mesmo
mtodo empregado para o CESE. Os membros devem ser
membros eleitos de autoridades regionais ou locais ou
devem se reportar politicamente a uma Assembleia eleita. O
CR usa as mesmas instalaes fsicas que o CESE, localizadas
no distrito Europeu, em Bruxelas.
No CR, h cinco grupos polticos em paralelo aos
principais grupos do Parlamento Europeu: o EPP, o Partido
Socialista Europeu, o Grupo da Aliana dos Liberais e

112
A Unio Europeia e sua poltica exterior

Democratas pela Europa, o Grupo da Aliana Europeia; e o


Grupo dos Conservadores e Reformistas Europeus.

113
IX
Outros agentes

9.1. Banco Central Europeu

O Banco Central Europeu (BCE), previsto no Tratado de


Maastricht e fundado em junho de 1998, define e implementa
as polticas monetrias da zona do euro. Com o Tratado de
Lisboa, o BCE ganhou status oficial de uma instituio da UE
(artigo 13 TEU).
O BCE o banco central do euro e se encarrega das polticas
monetrias dos estados membros que fazem parte da zona
do euro. O BCE foi criado como uma agncia, de acordo com
a teoria liberal. Como uma instituio no majoritria, deve
tomar suas decises de forma independente, considerando
apenas os objetivos mencionados no Tratado e os dados
econmicos, no devendo considerar expectativas da opinio
pblica, resultados das eleies ou os pontos de vista de
outras instituies da UE. A independncia poltica da BCE
vista como um elemento fundamental de sua capacidade de
manter a estabilidade dos preos: as instituies da UE e os

115
Olivier Costa

governos nacionais so vinculados pelos tratados, devendo


respeitar essa independncia. Entretanto, isso no significa
que o BCE no tenha responsabilidades: ele deve publicar
relatrios frequentes sobre suas atividades e precisa enviar
seu relatrio anual ao Parlamento Europeu, Comisso, ao
Conselho e ao Conselho Europeu.
O BCE:
possui o direito exclusivo de emitir cdulas de euro.
Os estados membros podem apenas cunhar moedas
de euro, com um lado nacional especfico, e em
determinada quantidade.
realiza transaes de cmbio, controla as reservas
estrangeiras do Sistema Europeu de Bancos Centrais
e organiza a infraestrutura do mercado financeiro.
contribui para manter um sistema financeiro estvel
e para monitorar o setor bancrio.
governado por trs principais rgos:
1. O Conselho de Administrao, responsvel pela
implementao das polticas monetrias e pelas
operaes correntes do BCE. composto pelo
presidente do Banco, pelo vice-presidente e por
quatro outros membros.
2. O Conselho Diretor define as polticas monetrias.
Esse rgo possui membros do Conselho de
Administrao e tambm inclui os dirigentes dos
Bancos Centrais Nacionais dos pases da zona do
euro.

116
A Unio Europeia e sua poltica exterior

3. O Conselho Geral toma decises relacionadas


adoo do euro pelos estados membros da UE.
composto pelo presidente e vice-presidente do
BCE e pelos dirigentes de todos os Bancos Centrais
Nacionais da UE.

9.2. Agncias descentralizadas

As agncias da UE, normalmente chamadas de agncias


descentralizadas, so pessoas jurdicas independentes
criadas pelo direito pblico europeu (regulamentos da
UE), e so diferentes das instituies da UE (Conselho,
Parlamento Europeu, Comisso, etc.). Se os tratados no
preveem uma definio de agncia, na UE, o termo
descreve uma variedade de rgos que atendem esses
critrios, porm, com nomes diferentes: centro, instituto,
fundao, diviso, autoridade, etc. As agncias exercem um
papel importante na implementao das polticas da UE e
lidam, principalmente, com questes tcnicas, cientficas,
operacionais e regulatrias. Elas tambm contribuem com a
cooperao da UE e de seus estados membros, reunindo o
conhecimento de cada um.
Hoje, h 35 agncias que empregam cerca de 5 mil
agentes localizados nos diversos estados membros.
H diversas formas de classificar as agncias.
1. Com relao s funes e poderes, h cinco
categorias83:

83 Nugent, N., The Government and Politics of the European Union, 7th edition, Basingstoke: Palgrave
MacMillan, 2010, pp. 234-235.

117
Olivier Costa

agncias que prestam servios a outras agncias e


instituies, sendo que h apenas uma agncia desse
tipo: o Centro de Traduo para os rgos da UE (CDT);
agncias encarregadas de coletar e analisar
informaes, como a Agncia Europeia do Ambiente
(AEA) ou o Centro Europeu de Monitoramento de
Drogas e Vcio em Drogas (EMCDDA);
agncias que prestam assessoria cientfica ou tcnica
a instituies da UE ou aos estados membros, como
a Autoridade Europeia de Segurana Alimentar (EFSA)
ou a Agncia Europeia de Medicamentos (EMA);
agncias que tomam decises individuais e juri-
dicamente vinculantes, como o Instituto de Har-
monizao no Mercado Interno (Marcas, Desenhos
e Modelos) (OHIM) ou a Agncia Europeia dos
Produtos Qumicos (ECHA);
agncias encarregadas de atividades operacionais,
como a Agncia Europeia de Controle das Pescas
(EFCA) ou a Agncia Europeia de Gesto da
Cooperao Operacional nas Fronteiras Externas
(FRONTEX).
No que diz respeito aos trs antigos pilares da UE:
polticas da Comunidade, negcios estrangeiros e
cooperao poltica e jurdica, possvel distinguir
quatro categorias de agncias:
Agncias comunitrias so rgos do direito pblico
europeu, distintas das instituies da UE com sua

118
A Unio Europeia e sua poltica exterior

prpria personalidade jurdica. Elas so as mais


comuns.
Agncias voltadas poltica externa e de segurana
comum foram criadas para realizao de tarefas
especficas de natureza tcnica, cientfica e gerencial.
Agncias para cooperao judicial e policial em
matrias criminais foram criadas para facilitar a
cooperao entre os estados membros da UE no
combate ao crime organizado internacional.
Agncias executivas so rgos criados para reali-
zao de tarefas relacionadas ao controle de um ou
mais programas comunitrios: so instituies no
majoritrias com poderes executivos84.
Por fim, a criao de agncias europeias reage a uma
combinao de fatores e derivada de diversos incentivos.
As agncias liberam as instituies da UE da realizao
de trabalhos tcnicos e administrativos, principalmente a
Comisso, para concentrao na elaborao de polticas
pblicas e em questes polticas.
Muitos desses rgos tambm foram criados para
solucionar uma crise poltica especfica. Por exemplo, a
Agncia de Segurana Alimentar foi criada para solucionar os
problemas envolvidos nos casos de doena da vaca louca,
e a Agncia de Segurana Martima foi fundada em resposta
ao derramamento de petrleo do Erika.

84 Curtin, D., Delegation to EU Non-Majoritarian Agencies and Emerging Practices of Public


Accountability, inGradin, D., R. Moz & N. Petit (eds.), Regulation Through Agencies In The EU, A New
Paradigm Of European Govenance?, Cheltenham: Northhampton, 2005, pp. 88-119.

119
Olivier Costa

A criao de agncias tambm est relacionada aos


interesses polticos das instituies. Ao fornecerem
conhecimento tcnico e independente que a Comisso
no possui, as agncias ajudam no desenvolvimento
e na implementao das polticas europeias, e podem
indiretamente envolver uma variedade de destinatrios.

120
X
Concluso

A UE um sistema poltico complexo que no deve


ser reduzido s suas quatro principais instituies o
Parlamento Europeu, a Comisso, o Conselho e o Conselho
Europeu. Ela envolve muitas outras instituies, rgos e
agentes que exercem diferentes funes. Esses contribuem
para a sua legitimidade, criando um sistema complexo de
verificaes e balanos, garantindo um nvel extremamente
alto de controle poltico e jurdico, ou enriquecendo a
reflexo acerca das polticas pblicas. Ao mesmo tempo,
essa profuso institucional confusa para os cidados e
no facilita a articulao de uma narrativa coerente para
descrever a natureza e os princpios do regime da UE. Para
compreender totalmente esses desafios e dificuldades,
devemos primeiramente analisar como todas essas
instituies, rgos e agentes interagem no sistema de
tomada de deciso.

121
SEO 3: PROCESSO DE TOMADA DE
DECISO NA UE
XI
Direito e tomada de deciso na UE

11.1. A hierarquia das normas e


atos legislativos da UE

O Direito da UE composto por Tratados (legislao


primria) e por todos os instrumentos adotados pelas
instituies da UE aps as disposies dos Tratados
(legislao secundria). Normalmente, o direito da UE
dado em sentido mais amplo: inclui todas as regras
da ordem jurdica da UE que, por sua vez, incluem os
princpios gerais de direito, precedentes do Tribunal de
Justia, leis ligadas s relaes externas da UE e elementos
jurdicos encontrados nos contratos firmados entre os
estados membros da UE.
Atualmente, de acordo com as disposies do Tratado
de Lisboa, a grande maioria das polticas da UE adotada
por meio do mtodo comunitrio85; a principal exceo a
PESC. O tratado distingue quatro categorias de atos que as
85 O mtodo comunitrio foi descrito na seo 3, pargrafo 1.2.1.

125
Olivier Costa

instituies da UE podem utilizar para realizar suas tarefas


(artigo 288 do TFEU): regulamentos, diretivas, decises,
recomendaes e pareceres. Os regulamentos possuem
escopo geral, so vinculantes na sua totalidade e diretamente
aplicveis a todos os pases da UE. As diretivas possuem
escopo geral e so vinculantes para os estados membros para
os resultados a serem alcanados, porm, as autoridades
nacionais so encarregadas de transpor essas diretivas sua
estrutura jurdica nacional, e so livres no que diz respeito
forma e ao meio de implementao. As decises so
totalmente vinculantes queles aos quais so destinadas,
mas no possuem escopo geral. As recomendaes e os
pareceres so instrumentos declaratrios no vinculantes
dirigidos pelas instituies da UE aos estados membros. De
acordo com as disposies do artigo 290 do TFEU, a Comisso
tambm pode receber do Conselho e do Parlamento Europeu
a capacidade de adotar atos no legislativos de escopo geral
para suplementar ou alterar elementos no essenciais de
atos legislativos.Na PESC, instrumentos jurdicos especiais
so utilizados, como as aes e posies da UE. Por
fim, importante mencionar que outros documentos foram
surgindo na rotina das instituies da UE e esses documentos
possuem um papel importante na elaborao de polticas da
UE e na correta implementao do direito da UE: acordos
interinstitucionais; resolues (do Parlamento Europeu);
concluses (do Conselho Europeu); comunicaes,
consultas pblicas e textos tcnicos (da Comisso).
Na maioria dos casos, o tratado fornece informaes
sobre o tipo de ato que deve ser utilizado. Por muito

126
A Unio Europeia e sua poltica exterior

tempo, uma das especificidades da ordem jurdica da UE


era ignorar o conceito de hierarquia das normas, mas o
tratado de Lisboa reverteu essa questo. Ele estabelece uma
distino entre atos legislativos, atos delegados e atos de
implementao. Atos legislativos (artigo 289 do TFEU) so
atos jurdicos adotados por um procedimento legislativo
ordinrio ou especial, ou seja, por um processo complexo
que envolve, na maioria dos casos, a Comisso, o Conselho
e o Parlamento Europeu. Conforme mencionado acima, atos
delegados (artigo 290 do TFEU) so atos no legislativos
de aplicabilidade geral que suplementam ou alteram
elementos no essenciais de atos legislativos; o Parlamento
Europeu e o Conselho delegam Comisso a capacidade
de adot-los. Atos de implementao (artigo 291 do TFEU)
so normalmente adotados pela Comisso, mas, em alguns
casos, o Conselho tambm pode adot-los (vide a seguir).

11.2. Os mtodos de tomada de deciso na UE

O turbulento histrico da integrao europeia levou a


uma estratificao do processo de tomada de deciso de
diferentes tipos. Para resumir, quando:
Os estados membros chegaram a um consenso sobre
prioridades claras e amplas, eles estabeleceram
procedimentos de deciso governados pela votao
por maioria qualificada e envolveram massivamente
a maior parte das instituies integradas (Comisso,
Parlamento, Tribunal).
O consenso sobre os objetivos e a urgncia das
aes menos evoludo, os estados focam em

127
Olivier Costa

mecanismos intergovernamentais, deixando pouca


influncia s instituies supranacionais.
Desta forma, possvel distinguir quatro mtodos de
tomada de deciso na UE86.

11.2.1. O mtodo comunitrio

O mtodo comunitrio se baseia em uma parceria entre


os representantes dos estados, os principais destinatrios da
poltica (partes interessadas) e os agentes das instituies
supranacionais.
Com a generalizao da deciso conjunta e a evoluo
do procedimento oramentrio, o mtodo comunitrio
atualmente o principal mtodo de tomada de deciso da UE.
Hoje, esse mtodo principalmente governa a regulamentao
do mercado nico, as polticas de apoio ao mercado
(proteo da sade pblica, direitos dos consumidores e
meio ambiente), algumas polticas setoriais (pesquisa,
transporte, cooperao para o desenvolvimento) e algumas
medidas sociais especficas (antidiscriminao).

11.2.2. Cooperao intergovernamental

Sugerindo um baixo envolvimento das instituies


supranacionais, a cooperao intergovernamental (ou

86 Para estabelecer essa tipologia de mtodos de tomada de deciso, foram considerados os tratados
e as prticas das instituies, e no as teorias e abordagens de integrao. Para uma classificao
alternativa dos mtodos de tomada de deciso, consulte, por exemplo, a obra de H. Wallace, que
distingue o mtodo comunitrio, o modo regulatrio, o modo distributivo, a coordenao de polticas
e, por fim, o transgovernamentalismo intensivo. Consulte Wallace, H., An institutional Anatomy and
Five Policy Modes,in Wallace, H., M.A. Pollack and A.R. Young (eds.), Policy-Making in the European
Union, Oxford: Oxford University Press, 6th edition, 2010, pp. 70-104.

128
A Unio Europeia e sua poltica exterior

deciso conjunta) pode ser explicada pela relutncia dos


representantes dos estados membros em aplicar o mtodo
comunitrio em reas que consideram estar no centro de
sua soberania. Inclui as seguintes trs caractersticas:
1. a Comisso possui apenas direito parcial de
iniciativa, que compartilha com os governos;
2. o Parlamento , na melhor das hipteses, consultado
ou informado;
3. o Tribunal de Justia desempenha um papel
secundrio mesmo se o Tratado de Lisboa reavaliar
seus poderes.
Para o Conselho, a unanimidade prevalece: entretanto,
o consenso negativo suficiente para a tomada de deciso.
Isso significa que uma deciso no exige o apoio explcito
de todos os membros, por meio de voto formal, mas apenas
uma ausncia de voto.

11.2.3. Coordenao aberta

Desde o final dos anos noventa, uma nova forma de


tomada de deciso surgiu na UE: o mtodo de coordenao
(OMC). Ele permite que os estados busquem uma reduo
das incompatibilidades entre suas polticas nacionais sem
dar s instituies supranacionais influncia excessiva. Ele
diferente de outros mtodos pelo fraco nvel de restries
nas decises. O OMC deve incentivar a convergncia gradual
das polticas nacionais sem impor nada, e se baseia na
emulao e no na coero.

129
Olivier Costa

Os governos no participam da criao de polticas comuns,


mas simplesmente estabelecem critrios que canalizam as
polticas nacionais e promovem sua convergncia. Para isso,
os governos adotam diretrizes gerais e critrios para respeitar
o desenho das polticas nacionais.

11.2.4. Regulamentao centralizada

A regulamentao centralizada se aplica apenas em certos


domnios especficos e limitados, nos quais os governos
concordam que decises adequadas apenas podem ser
tomadas por uma instituio supranacional e independente
em nome dos interesses gerais. Nesse caso, a justificativa
semelhante das instituies no majoritrias ou das
agncias que tm como objetivo, de acordo com a teoria
liberal, abordar as polticas clientelistas empregadas pelas
instituies eleitas para benefcio de seus eleitorados.

130
XII
Procedimento Legislativo Ordinrio (PLO)

Introduzido pelo Tratado de Maastricht, o procedimento


de deciso conjunta amplia o poder legislativo do
Parlamento. Alterada por diferentes tratados, a deciso
conjunta finalmente se tornou, com o Tratado de Lisboa,
o mtodo de deciso para o direito comum, e passou a
se chamar procedimento legislativo ordinrio (PLO).
Seu artigo 289 traz a seguinte definio: a adoo de
um regulamento, diretiva ou deciso, conjuntamente pelo
Parlamento Europeu e pelo Conselho, sobre uma proposta
formulada pela Comisso.
O procedimento pode compreender at trs leituras. Veja
a seguir as principais etapas.

12.1. O procedimento

12.1.1. Proposta

A Comisso apresenta uma proposta ao Parlamento


Europeu e ao Conselho.

131
Olivier Costa

12.1.2. Primeira leitura

O Parlamento Europeu adota (maioria simples) uma


posio, aprovando a proposta na forma em que est ou
sugerindo alteraes, e a envia ao Conselho. A Comisso
pode alterar sua proposta legislativa original incorporando
possveis alteraes do Parlamento Europeu para facilitar
a chegada a um consenso (isso somente possvel na
primeira leitura).
Se o Conselho:
aprovar a posio do Parlamento ou uma proposta
revisada, incluindo as alteraes do Parlamento
Europeu, o ato adotado;
no aprovar a posio do Parlamento, ele adota
sua prpria posio (chamada posio comum)
e a envia ao Parlamento. O tratado prev que o
Conselho e a Comisso informem plenamente o
Parlamento de suas respectivas posies.
O tratado no menciona um prazo para a primeira leitura.

12.1.3. Segunda leitura

O Parlamento Europeu tem trs meses (com prorrogao


mxima de um ms) para analisar a posio do Conselho.
Ele pode:
aprovar ou se abster de comentar: o ato ento
considerado adotado conforme a posio do
Conselho;

132
A Unio Europeia e sua poltica exterior

rejeitar por maioria de seus membros: o ato proposto


no adotado e o procedimento concludo;
propor alteraes por maioria de seus membros.
O texto alterado encaminhado ao Conselho e
Comisso, sendo que esta ltima envia um parecer
sobre as alteraes do Parlamento.
O Conselho tem trs meses (com prorrogao mxima
de um ms) para analisar as alteraes do Parlamento.
Ele atua por maioria qualificada para as alteraes que
foram aprovadas pela Comisso e por unanimidade para as
alteraes que receberam parecer negativo. Ele pode:
aprovar todas as alteraes do Parlamento: o ato
ento adotado;
rejeitar algumas alteraes. Nesse caso, o
presidente do Conselho, em consulta ao presidente
do Parlamento, convoca o Comit de Conciliao em
at seis semanas.

12.1.4. Conciliao

O Comit de Conciliao rene os membros do Conselho (ou


seus representantes) e o maior nmero possvel de substitutos
representando o Parlamento (na prtica: 28 + 28). Sua misso
chegar a um consenso sobre um projeto comum por
maioria qualificada dos membros do Conselho e maioria dos
membros do Parlamento em at seis semanas. A Comisso
participa dos trabalhos e pode realizar iniciativas para
ajudar a chegar a um consenso.

133
Olivier Costa

Se o Comit de Conciliao no chega a um consenso no


prazo estipulado, o ato no adotado.

12.1.5. Terceira leitura

Se o Comit de Conciliao chega a um consenso sobre


um projeto comum, o Parlamento e o Conselho possuem,
cada um, seis semanas para adot-lo: o Parlamento por
maioria dos votos submetidos e o Conselho por maioria
qualificada.
Caso contrrio, o ato proposto no adotado. Os prazos
de trs meses e seis semanas podem ser prorrogados por
um ms e por duas semanas, respectivamente, mediante
iniciativa do Parlamento ou do Conselho.

12.2. Cooperao interinstitucional

Mediante a entrada em vigor do Tratado de Maastricht (1o


de novembro de 1993), a Comisso, o Conselho e o Parlamento
esclareceram as modalidades de aplicao do procedimento
de deciso conjunta em um acordo interinstitucional. Esse
tipo de acordo especifica os procedimentos adotados de
acordo com os tratados e, sem ser contrrio a eles, pode
propor providncias alternativas que facilitem a tomada de
deciso e limitem os conflitos interinstitucionais.
No que diz respeito deciso conjunta, o Parlamento
instantaneamente convoca o estabelecimento de um dilogo
estruturado com a Comisso e o Conselho. Ao passo que o
Conselho no respondeu a essa solicitao e at mesmo
expressou reservas em relao ao processo de conciliao,

134
A Unio Europeia e sua poltica exterior

os oficiais do Conselho, no entanto, aceitaram um trilogo


com o Parlamento e a Comisso para discutir questes
legislativas apenas at o final dos anos noventa.
Desde ento, as trs instituies se acostumaram a
cobrar um nmero limitado de representantes para que
negociassem textos relevantes nas margens do procedimento
formal em um estgio cada vez mais precoce para encurtar
o procedimento de adoo e pacific-lo. Essa alterao
na atitude do Conselho gerou evolues considerveis no
procedimento de deciso conjunta. Atualmente, uma boa
parte dos textos adotada mais rpida e facilmente aps
um acordo informal entre as trs instituies87.

87 Costa, O., Parlement Europen et largissement: entre fantasme et ralit in Dehousse, R., F.
Deloche-Gaudez & O. Duhamel (eds.), Elargissement: Comment lEurope sadapte, Paris: Presses de
Sciences Po, 2007; Farrell, H. & A. Hritier, Inter-organizational Negotiation and Intra-organizational
Power in Shared Decision Making. Early Agreements Under Codecision and Their Impact on the
European Parliament and Council, Comparative Political Studies 27, 2004, pp. 1184-1212.

135
XIII
Procedimentos legislativos especiais

O artigo 294 do TFEU prev que:

nos casos especficos previstos nos Tratados, a


adoo de um regulamento, diretiva ou deciso
pelo Parlamento Europeu com a participao do
Conselho ou pelo Conselho com a participao do
Parlamento Europeu constitui um procedimento
legislativo especial.

Na verdade, a noo de procedimento legislativo


especial abrange um conjunto heterogneo de procedi-
mentos especficos cujo principal objetivo limitar a
influncia do Parlamento.

13.1. O procedimento de consulta

O procedimento de consulta um legado do tratado da


CEE. Ele prev uma deciso do Conselho (por unanimidade ou
maioria qualificada) sobre uma proposta da Comisso ou de
outra instituio com uma simples consulta a determinados

137
Olivier Costa

rgos. Principalmente o Parlamento Europeu, mas tambm


o Comit Econmico e Social ou o Comit das Regies ou,
mais raramente, o Banco Central Europeu. Essa consulta
no vinculante para o Conselho, mas obrigatria em
seu princpio: sua ausncia torna o ato ilegal e passvel de
anulao pelo Tribunal de Justia88.
Originalmente, o procedimento de consulta era
aplicvel maioria das atividades legislativas da Europa
e, principalmente, dizia respeito ao Parlamento Europeu.
Ele foi gradualmente substitudo pelos procedimentos de
cooperao e, posteriormente, pela deciso conjunta, que
dedicava mais influncia ao Parlamento. Hoje, permanece
em vigor nos domnios de natureza intergovernamental.
No desapareceu e seu escopo foi ampliado pelo Tratado
de Lisboa. O tratado prev uma simples consulta do
Parlamento Europeu em diversos setores, como proteo
social, procedimentos das eleies europeias, proteo
diplomtica dos cidados, fluxos de capital internacional,
cooperao administrativa, transporte, padronizao fiscal e
padronizao da legislao nacional.
Resumidamente, o procedimento de consulta simboliza
o carter intergovernamental persistente de diversas
polticas da UE: nessas reas, os representantes dos estados
membros se recusaram em conceder o direito de deciso
conjunta ao Parlamento Europeu. Entretanto, ele tambm
representa uma melhora nas reas nas quais a consulta

88 Em virtude da Deciso sobre Isoglucose (Roquette e Mazena c/. Conselho, casos 138 e 139/79), a
consulta do Parlamento Europeu deve ser efetiva e ignorar essa formalidade anula o ato. Por sua
parte, o Parlamento deve respeitar sua responsabilidade de cooperao com o Conselho e no pode
bloquear o processo de tomada de deciso recusando-se em apresentar seu parecer.

138
A Unio Europeia e sua poltica exterior

no uma tradio herdada de 1957, mas uma inovao


do Tratado de Lisboa. Na verdade, o Parlamento Europeu
atualmente consultado sobre a maioria das decises
relacionadas a assuntos intergovernamentais (negcios
estrangeiros, defesa, cooperao em matrias criminais e
policiais, etc.) sobre os quais os MPEs apenas detinham,
quando muito, o direito informao.

13.2. O procedimento de consentimento

O procedimento de consentimento foi estabelecido pelo


AUE para determinados acordos internacionais e para outras
questes. Ele prev a considerao, pelo Parlamento, de um
ato preliminar encaminhado pelo Conselho e a deliberao
sobre sua aprovao, sem possibilidade de alteraes,
pela maioria absoluta dos votos submetidos. Uma possvel
rejeio do Parlamento vinculante ao Conselho.
O procedimento permite a legitimao da deciso pelo
Parlamento Europeu sem permitir que ele modifique o texto.
Isso necessrio em acordos internacionais que no podem
ser alterados e tambm foi considerado til para algumas
outras decises (por exemplo, relacionadas poltica regional)
que foram resultado de acordos intergovernamentais muito
sutis. O Tratado de Lisboa limitou o uso do procedimento
de consentimento para questes legislativas, mas estendeu
seu uso para algumas questes oramentrias.

139
Olivier Costa

13.3. Um caso especial: o procedimento oramentrio

Desde os tratados oramentrios de 1970 e 1975, a UE


possui seus prprios recursos, que so de trs principais
tipos:
1. impostos aduaneiros sobre importaes de fora da
UE e taxas referentes ao acar;
2. uma porcentagem padro da base harmonizada do
IVA para cada estado membro; e
3. uma contribuio de cada estado membro com base
em uma porcentagem padro de sua Renda Nacional
Bruta (RNB).
Ao longo do tempo, essa contribuio se tornou a
maior fonte de receita da UE. H tambm outras fontes
menores de receita, que representam 1% do oramento,
como taxas sobre os salrios de funcionrios da UE, multas
aplicadas a empresas que descumprem leis de concorrncia
e contribuies de pases de fora da UE a determinados
programas. Esses recursos, em sua totalidade, no
podem ultrapassar 1,23% da RNB da UE, o que pouco se
compararmos com os oramentos nacionais que representam
de 30 a 40% da RNB89.
No que diz respeito s despesas, o oramento anual
dividido em seis principais categorias (ou grupos). A redao
e os nmeros exatos dessas categorias so alterados com
bastante frequncia devido evoluo da estratgia de
comunicao da Comisso. Contudo, a maior parte do
89 Laffan, B. & J. Lindner, The Budget. Who gets what, when and How?, in Wallace, H., M.A. Pollack & A.
R. Young (eds.), Policy-Making in the European Union, Oxford: Oxford University Press, 2010, pp. 207-228.

140
A Unio Europeia e sua poltica exterior

oramento da UE gasta em duas principais categorias:


coeso econmica, social e territorial (que inclui a poltica
regional) e crescimento sustentvel: recursos naturais
(que inclui agricultura e desenvolvimento rural).
O oramento da UE estava no centro de discusses
acaloradas no final da dcada de setenta e, nos anos
oitenta, foram testemunhadas diversas crises oramentrias
e conflitos entre o Parlamento, o Conselho e a Comisso.
Um primeiro compromisso foi assumido na Cpula de
Fontainebleau, em 1984, com a adoo de novas regras
sobre a disciplina oramentria. Em 1986, um novo acordo
interinstitucional foi firmado, conhecido como a reforma de
Bruxelas, que afirmava que as trs instituies deveriam
se comprometer com uma estrutura para uma perspectiva
financeira no perodo de 1988-1992, maior disciplina
oramentria e aumento dos recursos da UE com a criao
de uma nova categoria baseada na RNB de cada estado
membro. Desde 1988, todos os oramentos anuais foram
enquadrados em perspectivas financeiras plurianuais, ou
seja, quadros financeiros vlidos por um perodo de sete
anos, com tetos anuais para as despesas gerais da UE e
para cada principal categoria de despesa. A criao desse
programa plurianual pacificou as negociaes referentes
ao oramento anual. Isso no significa que no haja mais
conflitos: na verdade, as tenses passaram a fazer parte
das negociaes dos quadros financeiros plurianuais (QFP)
a cada sete anos. Os QFPs so pacotes acordados cujas
negociaes constituem um processo longo, altamente
contencioso e politizado, com conflitos entre as instituies

141
Olivier Costa

supranacionais e os estados membros, entre os prprios


estados membros e, mais especialmente, entre contribuintes
lquidos que desejam que suas contribuies sejam cortadas
e beneficirios lquidos que desejam que seus benefcios
sejam mantidos90.
O Tratado de Lisboa provocou algumas mudanas no
procedimento oramentrio, envolvendo tanto o quadro
financeiro plurianual quanto o oramento anual91. Teve
como objetivo simplificar os procedimentos oramentrios
e conceder poderes iguais ao Conselho e ao Parlamento.
Entretanto, o resultado foi bem peculiar: por um lado, o
Parlamento possui agora direitos iguais aos do Conselho
em relao ao oramento anual e at mesmo possui a
ltima palavra no assunto. Por outro, ele pode apenas
aprovar ou rejeitar o quadro plurianual restritivo, sem
qualquer possibilidade formal de alter-lo. O Parlamento
estritamente envolvido, em conjunto com a Comisso e o
Conselho, nas despesas, mas a Comisso, o Conselho e o
Conselho Europeu so as nicas instituies com voz formal
sobre os recursos da UE.

13.3.1. O Quadro Financeiro Plurianual

O Tratado de Lisboa d um novo status ao quadro


financeiro plurianual (artigo 312 do TFEU). At ento, as
perspectivas financeiras tomavam a forma de acordos
interinstitucionais entre o Parlamento Europeu, a Comisso

90 Nugent, N., op. cit., 2010, pp. 401-415.


91 Sobre o oramento da UE na era ps-Tratado de Lisboa, consulte Benedetto, G. & S. Milio, European
Union Budget Reform. Institutions, Policy and Economic Crisis, Basingstoke: Palgrave MacMillan, 2012.

142
A Unio Europeia e sua poltica exterior

e o Conselho, vinculando apenas essas trs instituies.


Agora, o tratado exige que o quadro financeiro plurianual
seja previsto em regulamento, diretamente aplicvel e
vinculante a todos os estados membros.
A Comisso responsvel pela proposta do quadro
financeiro plurianual, composto pelo regulamento do QFP,
mas tambm por diversos atos legislativos e propostas
especficas ao setor. Esse pacote define quanto a UE pode
gastar, como o dinheiro deve ser gasto e como as despesas
devem ser custeadas. Ele constitui a base das negociaes,
que ento seguem um processo de duas vias: uma via
poltica e outra legislativa (que correm em paralelo). Dada
a natureza extremamente delicada da questo, h uma via
poltica que envolve o Conselho Europeu. Os 28 chefes de
estado e governos precisam chegar a um consenso sobre
as principais questes polticas. O contedo dos acordos
atingidos orienta o Conselho e alimentado via legislativa.
Ao mesmo tempo, so realizadas negociaes entre a
Comisso, o Conselho e o Parlamento na via legislativa.
Diferentes regras se aplicam a diferentes partes do pacote
que envolve o quadro financeiro plurianual. O regulamento
do quadro financeiro plurianual, como tal, adotado pelo
Conselho por unanimidade aps anuncia do Parlamento.
Os atos legislativos e os atos de implementao tambm
so adotados pelo Conselho com base em diferentes regras,
dependendo do tipo de ato. Em 2011, a Comisso props
cinco atos sobre os recursos da UE como parte do pacote.
Entre esses cinco atos, uma deciso precisa ser adotada
pelo Conselho por unanimidade, ao passo que o Parlamento

143
Olivier Costa

apenas consultado. Posteriormente, a deciso precisa ser


ratificada pelos Parlamentos nacionais de todos os estados
membros. Um ato de implementao precisa ser adotado
pelo Conselho por maioria qualificada aps anuncia do
Parlamento. E trs regulamentos do Conselho precisam
ser adotados por maioria qualificada com consulta ao
Parlamento. Por fim, h diversos atos jurdicos especficos
ao setor (70 propostos pela Comisso em 2011), que seguem
o procedimento legislativo ordinrio.

13.3.2. O procedimento oramentrio anual

O Tratado de Lisboa teve como objetivo simplificar e


reduzir o procedimento, mas tambm conceder poderes
iguais ao Conselho e ao Parlamento. Desde ento, h
apenas uma leitura para o procedimento oramentrio e o
Parlamento no apenas possui poder de deciso sobre todos
os componentes do oramento, como tambm voz final no
procedimento oramentrio (artigo 314 do TFEU).
Na prtica, o oramento preliminar precisa ser proposto
pela Comisso at 10 de setembro de cada ano. Para preparar
a minuta do oramento, o Comissrio do oramento e
sua DG se renem informalmente com representantes
nacionais, representantes do Parlamento Europeu e lobistas,
mas tambm organizam dilogos formais para discutir as
prioridades.
Quando a minuta emitida pela Comisso, o Conselho
tem at o dia 5 de outubro para assumir uma posio por
maioria qualificada e transmiti-la ao Parlamento.

144
A Unio Europeia e sua poltica exterior

Em 42 dias, o oramento adotado se o Parlamento


aprovar a posio do Conselho ou no tomar nenhuma
deciso. Se a maioria dos membros do Parlamento adotar
alteraes, as alteraes so enviadas ao Conselho e o
Comit de Conciliao convocado.
O oramento adotado sem conciliao se o Conselho
aprovar todas as alteraes em at 10 dias aps t-las
recebido do Parlamento Europeu.
Caso contrrio, o Comit de Conciliao tem 21 dias para
ser convocado, chegar a um acordo por maioria qualificada
entre os representantes do Conselho e por maioria entre
os representantes do Parlamento Europeu (caso nenhum
acordo seja atingido, a Comisso precisa enviar uma minuta
revisada do oramento).
O texto conjunto acordado pelo Comit de Conciliao
encaminhado ao Parlamento e ao Conselho, e ambos
precisam aprov-lo em at 14 dias. A partir desse ponto, h
3 opes:
Caso ambos aprovem ou um aprove e o outro no
tome nenhuma deciso, ou nenhum dos dois tome
nenhuma deciso, o oramento aprovado.
Se o Conselho e o Parlamento rejeitarem a minuta
conjunta ou um rejeitar o texto e o outro no tomar
nenhuma deciso, ou se o Parlamento rejeitar o
texto conjunto e o Conselho aprov-lo, o oramento
rejeitado e a Comisso envia uma nova minuta.
Consequentemente, o procedimento precisa come-
ar do zero novamente.

145
Olivier Costa

Se o Parlamento Europeu aprova o texto conjunto


e o Conselho o rejeita, o Parlamento tem 14 dias a
partir da data de rejeio do Conselho para confirmar
algumas ou todas as alteraes por maioria entre
seus membros e 3/5 dos votos submetidos, e o
presidente do Parlamento Europeu pode ento
declarar o oramento da UE como adotado.
O oramento deve ser adotado at o fim de dezembro.
Caso isso no ocorra (como aconteceu diversas vezes
na dcada de oitenta), um mecanismo de emergncia
acionado, que permite continuidade do financiamento com
base em duodcimos provisrios, ou seja, os gastos so
limitados mdia mensal do ano anterior at que o novo
oramento seja adotado (artigo 315 do TFEU).

146
XIV
Competncias da UE

Para compreender o processo de tomada de deciso da


UE, importante analisar as suas competncias e destacar
as questes associadas s suas definies.

14.1. Uma diviso histrica de competncias


que no deixa de ser confusa

A diviso de poderes entre os estados membros e


a Comunidade/instituies da UE sempre foi complexa.
Originalmente, era possvel distinguir trs categorias amplas:
os poderes dos estados membros;
os poderes da Comunidade; e
as chamadas competncias simultneas, as mais
numerosas, para as quais dois nveis de governo
tm a possibilidade de intervir.
O Tratado de Lisboa simplificou a diviso, claramente
distribuindo as competncias a cada nvel.

147
Olivier Costa

14.2. As competncias da UE aps o Tratado de Lisboa

A Conveno sobre o Futuro da Europa (oficialmente


a Conveno Europeia) foi um rgo criado pelo Conselho
Europeu em dezembro de 2001. Seu objetivo foi elaborar
uma minuta da constituio da Unio Europeia para ser
finalizada e adotada pelo Conselho. A Conveno concluiu
seus trabalhos em julho de 2003 com a Minuta do Tratado que
criava a constituio da Europa. Aps referendos negativos
em dois estados membros, o tratado no foi ratificado.
Entretanto, boa parte do Tratado Constitucional foi integrada
ao Tratado de Lisboa, que alterou os dois principais tratados
da UE: o Tratado da Unio Europeia (TEU) e o Tratado sobre
o Funcionamento da Unio Europeia (TFEU).
Hoje, o artigo 2 do Tratado sobre o Funcionamento da
Unio Europeia (TFEU) prev que:
quando os Tratados atribuem Unio uma
competncia exclusiva, a Unio pode legislar e
adotar atos juridicamente vinculantes. Os estados
membros s podem faz-lo se habilitados pela UE
ou a fim de dar execuo aos atos da UE.
quando os Tratados atribuam UE e a seus
estados membros uma competncia partilhada
(anteriormente denominada competncia simul-
tnea), os estados membros exercem a sua
competncia na medida em que a UE no tenha
exercido a sua. Contudo, o Tratado prev que
os estados membros voltem a exercer a sua

148
A Unio Europeia e sua poltica exterior

competncia na medida em que a UE deixe de


exercer a sua.
a UE dispe de competncia para desenvolver aes
destinadas a apoiar, coordenar ou completar a ao
dos estados membros em reas como indstria,
cultura ou educao, sem anular sua prpria
competncia, que notavelmente exclui qualquer
harmonizao de suas leis e regulamentos (artigo 6
do TFEU). Essas competncias podem ser chamadas
de competncias de apoio.
O TFEU apresenta uma lista de competncias
exclusivas (artigo 3) e compartilhadas (artigo 4), sendo as
compartilhadas reconhecidas como uma categoria padro. A
lista de competncias compartilhadas inclui as atividades da
UE, de um lado, nos domnios de pesquisa, desenvolvimento
tecnolgico e espacial, e, de outro, em cooperao para o
desenvolvimento e ajuda humanitria. Porm, o tratado
especifica que as aes da UE no podem ser interpretadas
como uma restrio aos estados membros, impedindo-os de
exercer suas competncias nesses domnios.
Isso cria uma categoria especfica de competncias, as
denominadas competncias paralelas.
Por fim, o artigo 5 do TFEU lista as condies para
coordenao das polticas econmicas dos estados membros,
especialmente para os estados na zona do euro, e polticas
de emprego. O artigo 5 do TFEU tambm estabelece, embora
vagamente, que a UE pode tomar iniciativas para garantir
a coordenao das polticas sociais dos estados membros.

149
Olivier Costa

14.3. Princpios que governam as competncias da UE

Adicionalmente, e para esclarecer de alguma forma a


natureza e a distribuio das competncias, o TEU afirma
no artigo 5 os trs princpios que governam o exerccio das
competncias da UE.
1. Sob o princpio da concesso (atribuio), a
Unio deve atuar apenas dentro dos limites das
competncias conferidas a ela pelos seus tratados.
Por regra geral, as competncias permanecem com
os estados membros.
2. Sob o princpio da subsidiariedade, em reas no
pertencentes s suas competncias exclusivas, a
Unio pode atuar apenas se, e na medida em que,
os objetivos da ao proposta no puderem ser
suficientemente alcanados pelos estados membros
(em nvel central, ou regional e local), mas puderem
ser, por razo da escala ou dos efeitos da ao
proposta, melhor alcanados no mbito da UE.
3. Sob o princpio da proporcionalidade, o contedo e
a forma da ao a ser tomada pela UE no poder
exceder o contedo e a forma necessrios para
alcance dos objetivos dos tratados.
Um protocolo anexo ao Tratado de Lisboa define as
condies para aplicao desses princpios. O controle da
subsidiariedade feito a priori e a posteriori.

150
A Unio Europeia e sua poltica exterior

A priori, as instituies envolvidas no processo legislativo


(Comisso, Parlamento e Conselho) devem garantir o
cumprimento dos princpios. O protocolo tambm concede
aos Parlamentos nacionais um papel de superviso nessa
rea.
A posteriori, o controle exercido pelo Tribunal de Justia
que pode anular um ato por aquela razo algo que nunca
aconteceu antes.

Quadro: as competncias da UE (Tratado de Lisboa)

Competncias exclusivas (artigo 3 do TFEU):


Unio aduaneira;
Estabelecimento das regras de concorrncia
necessrias ao funcionamento do mercado
interno;
Poltica monetria para os estados membros
cuja moeda seja o euro;
Conservao dos recursos biolgicos martimos,
no mbito da poltica comum das pescas;
Poltica comercial comum;
Concluso de um acordo internacional quando
sua concluso estiver prevista em um ato
legislativo da Unio ou quando for necessria
para permitir que a Unio exera sua competncia
interna, ou na medida em que a sua concluso
possa afetar regras comuns ou alterar o escopo
dessas regras.
Competncias compartilhadas (artigo 4 do TFEU):
Mercado interno;

151
Olivier Costa

Poltica social, no que se refere aos aspetos


definidos no presente Tratado;
Coeso econmica, social e territorial;
Agricultura e pescas, com exceo da conservao
dos recursos biolgicos martimos;
Meio ambiente;
Defesa do consumidor;
Transporte;
Redes transeuropeias (transporte, telecomu-
nicaes e energia);
Energia;
Espao de liberdade, segurana e justia;
Problemas comuns de segurana em matria
de sade pblica, no que se refere aos aspetos
definidos no presente Tratado;
Investigao, desenvolvimento tecnolgico e
do espao (programas europeus, respeitando a
autonomia dos estados);
Cooperao para o desenvolvimento e ajuda
humanitria (respeitando a autonomia dos
estados).
Competncias de apoio:
Proteo e melhoria da sade humana;
Indstria;
Cultura;
Turismo;
Educao, formao profissional, juventude e
desporto;
Proteo civil;
Cooperao administrativa.

152
XV
Implementao de polticas na UE

Inicialmente, a CE no considerava o princpio da


distribuio de poderes no qual os regimes parlamentar e
presidencial normalmente se baseiam. A Comisso, ento,
possui poderes executivos significativos, mas no os exerce
em sua totalidade. Na verdade, os estados membros devem,
em princpio, possuir poderes de execuo normativa e
material. Entretanto, e para evitar quaisquer distores ou
discriminao, a execuo garantida pela Comisso, sob
determinadas condies.
O Tratado de Roma afirma que a Comisso deve exercer
a competncia que lhe foi conferida pelo Conselho para
a implementao das regras dispostas pelo Conselho92.
O Conselho tambm pode mant-las ou regulamentar sua
delegao Comisso. Os tratados tambm afirmam que
os estados membros controlam o exerccio desses poderes
sob as condies determinadas pelo Parlamento e pelo

92 Artigo 155 do Tratado CEE (1957) vide Ballmann, A., D. Epstein & S. OHalloran, Delegation, Comitology,
and the Separation of Powers in the EU, International Organization 56(3), 2002, pp. 551574.

153
Olivier Costa

Conselho. Na maior parte dos casos, a Comisso deve


consultar comits compostos por oficiais ou especialistas
nacionais. Presididos e convocados por oficiais da
Comisso, esses comits assessoram o Conselho sobre as
medidas de implementao propostas. Nesse caso, afirma-
-se que a Comisso exerce seus poderes de execuo em
comitologia.
A Comisso sempre se ops comitologia, especialmente
na sua forma mais restritiva. O Parlamento Europeu tambm
motivado a limitar a influncia executiva do Conselho por
meio de comitologia e preservar seus prprios poderes para
controlar a Comisso. De fato, a comitologia tem sido alvo
de conflitos desde os anos setenta, em especial por meio
de apelaes ao Tribunal de Justia. Para remediar essa
situao, diferentes acordos interinstitucionais e modus
vivendi foram adotados at a entrada em vigor do Tratado
de Lisboa. O Tratado de Lisboa modificou o sistema, fazendo
uma distino entre o poder tradicional de implementao
da Comisso (artigo 291 do TFEU) e um novo sistema de
autoridade delegada.

15.1. O sistema ps-Tratado de Lisboa

15.1.1. Atos de implementao

No mbito dos atos de implementao (artigo 291 do


TFEU), o tratado agora prev que o Parlamento Europeu e
o Conselho estabeleam regras e princpios gerais relativos
aos mecanismos de controle detidos pelos estados membros
para o exerccio desses poderes de implementao pela

154
A Unio Europeia e sua poltica exterior

Comisso. Essas condies so atualmente governadas por


um regulamento de 16 de fevereiro de 201193. Baseiam-se na
antiga deciso de comitologia e nas lies aprendidas com
a sua implementao. O texto retm a estrutura do comit
estabelecida na deciso anterior, mas simplifica-a. Agora,
apenas dois procedimentos so previstos94:
o procedimento de assessoria o procedimento
j existente. Quando aplicado, o comit emite
um parecer, mas a Comisso no obrigada a
respeit-lo. utilizado para abordar medidas menos
delicadas.
o procedimento de anlise um novo procedimento
que substitui os procedimentos regulatrio e de
gesto. Esse procedimento aplicvel a reas mais
delicadas e aos programas que possuem impacto
significativo, como a PAC, as polticas de proteo
ambiental, a poltica comum das pescas, proteo
da sade e segurana, animais e plantas, a poltica
comercial comum e a tributao. A Comisso deve
receber um voto favorvel por maioria qualificada
para adotar o ato de implementao, e o Parlamento
Europeu ou o Conselho poder exercer seu direito

93 Parlamento Europeu e Conselho da UE, Regulamento (CE) No 182/2011 do Parlamento Europeu


e do Conselho de 16 de fevereiro de 2011, que estabelece regras e princpios gerais relativos
aos mecanismos de controle detidos pelos estados membros para o exerccio dos poderes de
implementao pela Comisso, Dirio Oficial da Unio Europeia, L 55, pp. 291-296, 28 de fevereiro de
2011.
94 H tambm um procedimento de urgncia para atos de implementao imediatamente aplicveis,
que permite que um ato bsico oferea Comisso a opo de adotar atos de implementao
imediatamente aplicveis por razes imperativas de urgncia. Esse procedimento de urgncia no
um procedimento de comitologia separado, mas sim uma variante do procedimento de anlise ou
assessoria.

155
Olivier Costa

de escrutnio a qualquer momento, adotando


uma resoluo no vinculante se acreditar que a
Comisso exerceu seus poderes de implementao
alm do permitido.

15.1.2. Atos delegados

Uma das maiores inovaes do Tratado de Lisboa,


amplamente inspirada pelo procedimento regulatrio com
escrutnio criado em 2006, foram os atos delegados.
Um procedimento que permite ao Parlamento Europeu e
ao Conselho delegarem parte de seus poderes legislativos
Comisso (artigo 290 do TFEU)95. A ideia autorizar a
Comisso a alterar ou complementar elementos de um ato
legislativo considerados no essenciais pela legislatura.
Essa autorizao est inscrita no ato legislativo bsico.
Atos legislativos adotados como tal pela Comisso so, de
acordo com a terminologia utilizada pelo novo tratado, atos
delegados (artigo 290.3 do TFEU).
O principal objetivo desse novo procedimento
garantir que a legislao permanea simples. Permite que
a legislatura foque nos elementos essenciais da legislao,
deixando a Comisso a cargo de aspectos mais detalhados,
de forma semelhante ao que se observa em nvel nacional,
no qual o Parlamento promulga leis gerais e deixa para
os ministros a tarefa de adotar decises regulatrias para
implementao dessas leis.

95 O procedimento regulatrio com escrutnio ainda ser utilizado nos comits at julho de 2014.

156
A Unio Europeia e sua poltica exterior

O sistema de atos delegados, entretanto, permite que


a legislatura europeia retenha sua jurisdio. Para que a
delegao de competncias seja vlida, o Parlamento
Europeu e o Conselho devem explicitamente definir os
objetivos, o contedo, o escopo e a durao da delegao.
Adicionalmente, eles devem determinar as condies s
quais a delegao est sujeita.
Formalmente, a grande diferena entre o processo de atos
delegados e a antiga comitologia a ausncia de comits
e a falta de obrigao por parte da Comisso em obter um
parecer. Isso no significa que no realiza mais consultas;
a Comisso ainda cercada de comits especialistas. As
obrigaes da Comisso relativas comitologia foram
substitudas por maior controle por parte do Parlamento
Europeu e do Conselho, que so livres para selecionar os
mecanismos de controle de sua preferncia.
O primeiro procedimento expressamente previsto no
tratado a revogao da delegao pelo Parlamento Europeu
ou pelo Conselho. O tratado no lista as razes que podem
levar o Parlamento Europeu ou o Conselho a se oporem a um
ato delegado. Esse direito deve ser, em princpio, arbitrrio.
Alm disso, espera-se que o Parlamento Europeu ou o
Conselho possa se opor a um ato delegado dentro de um
prazo estabelecido pelo ato bsico.
Em ambos os casos, a objeo por uma das duas vias
do poder legislativo suficiente para impedir que o ato
delegado entre em vigor.

157
Olivier Costa

15.2. As consequncias da reforma


do Tratado de Lisboa

Concretamente, desde a entrada em vigor do Tratado


de Lisboa, a Comisso pode propor e adotar medidas de
legislao delegada sem interveno dos comits de
comitologia. O nico controle ex post, e no muito provvel
de ser exercido. Isso limita claramente a capacidade de
diversos agentes (administradores nacionais, Parlamento
Europeu, organizao da sociedade civil, lobbies...) de
monitorarem as atividades de implementao da Comisso.
A Comisso ento criou uma ampla estrutura de grupos
e subgrupos especialistas ad hoc para determinados atos
delegados, em uma lgica de consulta. Contudo, o novo
sistema tambm criou diversas dificuldades.
Primeira, detectou-se como problemtica a delineao
entre atos de implementao (a serem abordados por meio
da comitologia) e atos delegados (novo procedimento do
artigo 290 do TFEU). O Tribunal de Justia, ao julgar o caso
Biocidas (C-427/12), no ajudou a esclarecer a situao.
Segunda, mesmo com a criao de novos grupos de
especialistas, os estados membros so apenas consultados
e no participam das negociaes existentes no RPS
(procedimento regulatrio com escrutnio). Eles podem
rejeitar a proposta, podem contar com a disposio da
Comisso de atingir um consenso, mas no podem,
formalmente, realizar alteraes.
Por fim, foi solicitada do Parlamento Europeu e de
diversos agentes da sociedade civil mais transparncia,

158
A Unio Europeia e sua poltica exterior

especialmente para a criao de um registro de atos


delegados e para procedimentos de consulta. Na verdade,
de acordo com o sistema implementado pela Comisso, os
MPEs e as partes interessadas eram apenas envolvidos nos
grupos se convidados pontualmente como especialistas ou
observadores.

159
SEO 4: A POLTICA EXTERNA DA UE
A UE um agente-chave em termos de poltica externa
em diversos aspectos: Bruxelas a segunda cidade
diplomtica do mundo; a UE j se envolveu em mais de 30
operaes militares na UE desde 2003; coopera com diversas
outras organizaes internacionais; a UE o primeiro bloco
de comrcio e responsvel por mais de 50% da ajuda ao
desenvolvimento em todo o mundo; por fim, a UE lder
em polticas ambientais e combate s mudanas climticas.
A Poltica Externa da UE um assunto complexo
devido s diferentes questes que engloba, aos diferentes
agentes e aos diferentes mtodos de tomada de deciso e
instrumentos de financiamento disponveis.
A seo a seguir fornecer informaes sobre a evoluo
da Poltica Externa da UE, bem como uma descrio
detalhada de seu real significado, considerando as diferentes
ramificaes que compem a poltica externa da UE, alm de
seus objetivos e principais instrumentos. O presente captulo
tambm ir abordar os diferentes agentes envolvidos nesse
domnio e explicar como eles interagem. Ateno especial
ser dada aos novos agentes criados desde a entrada em
vigor do Tratado de Lisboa, a saber, o alto representante
e o Servio Europeu para a Ao Externa (SEAE). Por fim, o
captulo ir discutir as implicaes da Estratgia Global da
UE para o futuro da poltica externa da UE.

163
XVI
Evoluo da poltica externa da UE

A prpria UE uma questo de assuntos externos.


Alguns autores at descreveram a UE como um subsistema
de Relaes Internacionais96. Quando diversos estados
europeus decidiram iniciar a integrao supranacional com
a criao da CECA no incio dos anos cinquenta, o caso foi
considerado uma questo de poltica externa. Contudo,
atualmente, a UE no mais o produto de uma poltica
externa, tendo desenvolvido sua prpria poltica externa97.
A evoluo da poltica externa da UE ao longo dos
ltimos 60 anos tem sido gradual e incremental. Durante
o incio das Comunidades Europeias (Tratados de Roma,
1957)98, as competncias externas da CEE se concentravam,
principalmente, em questes econmicas: nascimento da
Poltica Comercial Comum (PCC) gesto da tarifa externa

96 Hill, C. & M. Smith, International Relations and the European Union, Oxford: Oxford University Press, 2011.
97 Keukeleire, S. & T. Delreux, The EU Foreign Policy of the European Union, London: Palgrave Macmillan,
2014, p. 3.
98 Os Tratados de Roma criaram as Comunidades Econmicas Europeias (CEE) e a Comunidade Europeia
da Energia Atmica (Euratom).

165
Olivier Costa

da CEE, negociao em questes comerciais e tarefas de


representao. A tudo isso, foi somado o poder de negociar
acordos internacionais com pases terceiros, bem como a
concesso de Personalidade Jurdica Internacional (ILP)
CEE. Entretanto, nenhuma questo clssica de poltica
externa fazia parte da pauta99.
Na dcada de setenta, o contexto internacional passava
por mudanas e levou lderes europeus a conclurem pela
necessidade de uma melhor coordenao de suas polticas
externas, e a ento denominada Cooperao Poltica
Europeia (CPE) foi criada100. Com base em uma dinmica
puramente intergovernamental101, a CPE foi um mtodo
informal de coordenao e consulta entre os membros da
CEE, facilitando a troca de informaes e o consenso sobre
posies comuns quando considerado necessrio. Essas
prticas informais foram ainda fortalecidas pelo relatrio de
Copenhague em 1973, incluindo a necessidade de consulta
entre os parceiros europeus anteriormente a uma ao
unilateral102.
O Ato nico Europeu (1987) representou mais uma etapa
incremental poltica externa da UE, pois foi atravs dele
99 As primeiras tentativas de buscar maior integrao em questes delicadas de poltica externa, como
defesa e segurana, foram iniciadas com a Comunidade Europeia de Defesa (CED) em 1952. Entretanto,
esse projeto no foi levado a cabo devido rejeio do parlamento nacional francs em 1954. Em
vez disso, foi criada a Unio Europeia Ocidental (UEO) em 1954, com muito mais dependncia nas
estruturas da OTAN.
100 Essa foi a principal concluso do relatrio de Luxemburgo, tambm conhecido como relatrio Davignon,
adotado em 1970 pelos ministros de Assuntos Estrangeiros dos dez membros da CEE.
101 Foi exigido consenso para todas as decises, no havia transferncia de poderes a instncias
supranacionais e nenhuma funo era prevista para as instituies da Comunidade.
102 As reunies dos ministros de Assuntos Estrangeiros eram conhecidas como reunies Gymnich devido
ao nome do castelo alemo onde foi realizada a primeira reunio. Essa terminologia mantida at
hoje.

166
A Unio Europeia e sua poltica exterior

que a CPE foi finalmente reconhecida como tratado. Contudo,


o AUE no tinha como objetivo reformular a poltica externa
da Unio, seu principal propsito era codificar as prticas
existentes na CPE, ancorando-as sob a forma de um tratado.
Foi apenas com o Tratado de Maastricht (1993) que
uma poltica externa adequada foi finalmente criada. A
nova estrutura da recente rebatizada Unio Europeia era
composta de trs pilares, sendo a Poltica Externa e de
Segurana Comum (PESC) um pilar distinto, governado
por uma abordagem intergovernamental. O prprio nome
da PESC gerou altas expectativas e ela foi apresentada por
lderes europeus como uma poltica externa totalmente
madura, que permitiria UE atuar de forma coesa e efetiva
no cenrio internacional103.
Entretanto, a crise nos Blcs, relanou as limitaes
da PESC e mostrou a necessidade de desenvolvimentos
adicionais nessa rea. O Tratado de Amsterd (1997) criou
a funo do alto representante da PESC, com o objetivo de
prover um agente comum para a conduo da PESC. Tambm
foi prximo do final da dcada de noventa que o tema de
maior integrao na esfera militar foi retomado aps anos de
silncio. O pacto franco-britnico de 1998, conhecido como a
Declarao de Saint-Malo, facilitou a introduo das questes
de defesa na ao externa da UE e foi o incio da Poltica
Europeia de Segurana e Defesa (PESD), formalmente criada
pelo Tratado de Nice (2000). A PESD sups uma alterao

103 Keukeleire, S. & T Delreux, op. cit., p. 49.

167
Olivier Costa

qualitativa na PESC, incluindo uma dimenso operacional


significativa ao kit de ferramentas da Unio104.
Os ataques de 11 de setembro de 2001 nos EUA e as
grandes implicaes geoestratgicas desses ataques no
passaram despercebidos para a poltica externa da UE.
Esses eventos foraram a UE a autoavaliar seus princpios
e objetivos no que diz respeito poltica externa, tendo,
como resultado, a Estratgia Europeia de Segurana de 2003,
criada sob os auspcios do ento alto representante, Javier
Solana105. A EES foi um marco na histria da Europa, pois
definiu, pela primeira vez, uma agenda conjunta para a ao
externa da UE106.
Simultaneamente, alm da expressiva ampliao, na qual
dez novos membros entraram para a Unio, a UE tambm
passou por um minucioso processo de reforma institucional
interna. Muitos recursos e esforos foram dedicados ao
projeto de criao da Constituio Europeia, que, por fim,
no foi adotada. O texto trazia grandes implicaes para a
Poltica Externa da UE, prevendo, por exemplo, um upgrade
funo do alto representante para ministro da Unio
para Assuntos Estrangeiros, equivalente ao secretrio
de estado nos EUA. Entretanto, os pedaos do fracassado
Tratado Constitucional foram recolhidos e integrados, em
104 Missiroli (ed.), The EU and the World: Players and Policies Post-Lisbon. A Handbook, EUISS, Paris,
2017, p. 17.
105 A EES foi adotada pelo Conselho Europeu em dezembro de 2003. Apresentava trs objetivos
estratgicos: a) abordar as novas ameaas Unio; b) promover a segurana nos arredores da UE;
e c) criar uma ordem internacional baseada em multilateralismo efetivo. Em 2008, o Relatrio sobre a
Implementao da Estratgia Europeia de Segurana foi adotado, que serviu como uma atualizao da EES,
ampliando seu escopo e os recursos disponveis.
106 Biscop, S., The European Security Strategy Implementing a Distinctive Approach to Security, Scurit &
Stratgie no. 82, 2004, p. 42.

168
A Unio Europeia e sua poltica exterior

grande medida, ao Tratado de Lisboa (2007). As principais


implicaes desse tratado para a poltica externa da UE
foram, em primeiro lugar, a concesso de Personalidade
Jurdica Internacional (ILP) UE107,

e a abolio da antiga estrutura de pilares, o que


significada que todas as dimenses da poltica
externa estavam agora sob o mesmo ttulo de
tratado108. Em segundo lugar, o tratado criou a
funo de alto representante da Unio para os
Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana/
vice-presidente da Comisso Europeia (AR/VP)
e o Servio Europeu para a Ao Externa (SEAE),
com o objetivo de auxiliar o AR/VP na conduo da
poltica externa da UE (vide abaixo). Em terceiro
lugar, reconheceu a PESD (hoje, oficialmente
denominada PCSD) como tratado, ampliou o escopo
das chamadas tarefas de Petersberg109 e formalizou
a Agncia de Defesa Europeia (EDA).

A UE est, sem dvida, mais bem equipada para agir


externamente do que nos dias iniciais das Comunidades
Europeias. Entretanto, essa evoluo no se deu sem
obstculos, conforme mostra a histria. A crise econmica

107 Anteriormente, apenas a Comunidade Europeia (ou seja, o primeiro pilar) recebia status de ILP. Com
o Tratado de Lisboa, a UE como um todo possui ILP e, portanto, pode assinar ou celebrar acordos
internacionais e se tornar membro de diferentes organizaes internacionais, de acordo com as
normas estabelecidas.
108 No ttulo V do Tratado sobre a Unio Europeia (TEU) l-se Disposies Gerais sobre a Ao Externa da
Unio e Disposies Especficas sobre a Poltica Externa e de Segurana Comum.
109 As tarefas de Petersberg definem as aes militares que a UE pode realizar em suas operaes de
gesto de crises. Tipicamente, essas aes incluem tarefas humanitrias e de resgate; preveno de
conflitos e tarefas para manuteno da paz; tarefas de foras de combate em gesto de crise, incluindo
pacificao; operaes conjuntas de desarmamento; assessoria militar e tarefas assistenciais; e tarefas
de estabilizao ps-conflito.

169
Olivier Costa

e financeira de 2008 teve um efeito bastante negativo


na poltica externa da UE, com reduo nos oramentos
(defesa, desenvolvimento, etc.) e a opinio pblica
europeia apresentando uma posio mais introvertida. O
Brexit tambm vai ser um grande desafio em termos de
capacidade militar e influncia diplomtica. Ao mesmo
tempo, a nova ordem mundial multipolar, na qual poderes
(re)emergentes (por exemplo, Rssia, Brasil, China, ndia,
Mxico, etc.) desejam desempenhar um papel maior na
definio dos problemas e das solues do mundo, tambm
gera um desafio para a poltica externa da UE. por essa
razo que importante compreender quem est envolvido
na poltica externa da UE e o que isso significa. Esse ser o
foco das prximas sees.

170
XVII
A estrutura institucional da poltica
externa. Agentes e instituies

Anteriormente anlise dos diferentes componentes da


ao externa da UE, um panorama da estrutura institucional
ps-Tratado de Lisboa deve ser traado, enfatizando a
ligao com a poltica externa da UE. Os diversos agentes e
instituies envolvidos em sua definio e implementao
acrescentam certa complexidade ao processo.

17.1. O Conselho Europeu

O Conselho Europeu fornece instrues estratgicas


poltica externa da UE, ocupando a posio poltica mais
importante nessa questo. De acordo com os Tratados, o
Conselho Europeu deve identificar os interesses e objetivos
estratgicos da Unio em relao PESC e s demais
reas de ao externa da UE (artigo 22 do TEU). Embora
no exera papel no processo legislativo formal da poltica
externa, ele define o processo de tomada de deciso por
meio de suas Concluses e Decises. Conforme mencionado

171
Olivier Costa

anteriormente, o Tratado de Lisboa estabeleceu o status


institucional do Conselho Europeu com sua prpria equipe e
oramento, e o equipou com um presidente permanente110.
Os Tratados tambm outorgaram ao presidente do Conselho
Europeu competncias explcitas para ao externa, j que
ele dever, em seu nvel de atuao e qualidade, garantir a
representao externa da Unio sobre questes relativas
PESC (artigo 15.5, pargrafo 2 do TEU).
Do ponto de vista prtico, o Conselho Europeu
confrontado com dois problemas relativos definio da
poltica externa da UE. Primeiro, os chefes de estado e os
governos direcionam o seu foco especialmente a questes
nacionais e, normalmente, no esto prontos para fazerem
concesses a fim de facilitar decises coletivas, o que requer
unanimidade. Segundo, a implementao das suas decises
depende de outras instituies (SEAE, Conselho, Comisso,
agncias...), o que significa que possui menos capacidade
de garantir que as decises sejam decretadas e que sejam
eficientes.

17.2. O Conselho da Unio Europeia

Mediante instrues e aps decises do Conselho


Europeu, o Conselho da Unio Europeia, normalmente
denominado simplesmente o Conselho, o principal rgo
de tomada de deciso na UE referente poltica externa. Em
nvel ministerial, a principal configurao do Conselho que
110 O artigo 15.6 do TEU estipula que o presidente do Conselho Europeu deva ser eleito por VMQ para
um mandato de dois anos e meio, renovvel uma nica vez. O primeiro presidente permanente do
Conselho Europeu foi o Sr. Herman Van Rompuy, que ocupou o cargo de 2009 a 2014. Ele foi sucedido
pelo Sr. Donald Tusk, que oficialmente iniciou o seu mandato em novembro de 2014.

172
A Unio Europeia e sua poltica exterior

aborda assuntos referentes poltica externa o Conselho


de Assuntos Estrangeiros111, que a nica configurao
do Conselho presidida pelo alto representante e no pela
Presidncia Rotativa. O Conselho adota decises referentes a
todas as questes envolvendo poltica externa, o que implica
na utilizao de diversos procedimentos de tomada de
deciso, conforme abordados a seguir. O Conselho apoiado
por uma subestrutura bem desenvolvida, que consiste em
dois comits preparatrios (Comit Poltico e de Segurana
(CPS) e COREPER), e por diversos Grupos de Trabalho
temticos112. Os comits preparatrios so o principal
mecanismo de compensao dos trabalhos preparatrios
do Conselho e esses comits determinam a pauta final113. O
CPS lida com questes relativas PESC/PCSD, ao passo que
o COREPER realiza os trabalhos preparatrios para todas as
demais questes de ao externa da UE para as diferentes
configuraes do Conselho. Devido ao nmero crescente de
reas abrangidas pela ao externa da UE, muitas decises
so, na verdade, tomadas antes de atingir o Conselho, que
apenas precisa sancion-las.

111 O Conselho de Assuntos Estrangeiros lida com questes relativas ao comrcio internacional,
desenvolvimento e cooperao, ajuda humanitria, acordos internacionais e a PESC/PCSD. Contudo,
no a nica configurao do Conselho com ramificaes na poltica externa. Dependendo da pauta,
o Conselho de Assuntos Econmicos e Financeiros, o Conselho de Justia e Assuntos Internos, etc.
tambm podem discutir assuntos relacionados poltica externa.
112 Para obter a lista completa dos Grupos de Trabalho do Conselho, acesse: <http://www.consilium.
europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/?wp%5B%5D=684>.
113 Keukeleire, S. & T. Delreux, op. cit., p. 69.

173
Olivier Costa

17.3. A Comisso Europeia

A Comisso desempenha um papel importante na


definio dos interesses da UE na rea de ao externa.
Exerce uma funo central na determinao de polticas
com impacto externo, contanto com amplos poderes
administrativos e oramentrios. Em contrapartida, seu
envolvimento com a PESC/PCSD bastante limitado, sendo
apenas associada114. Essa dicotomia entre questes
relacionadas e no relacionadas PESC/PCSD possui grande
impacto no papel que a Comisso exerce em poltica externa,
pois claramente determina o seu nvel de envolvimento.
A pasta exata das diferentes DGs pode sofrer discretas
mudanas no incio de cada mandato da Comisso.
Entretanto, as principais DGs que tratam assuntos de
ao externa so normalmente aquelas do comrcio (DG
de Comrcio), desenvolvimento e cooperao (DG DEVCO),
poltica de vizinhana e negociaes sobre ampliao (DG
NEAR), ajuda humanitria e proteo civil (DG ECHO), alm do
servio para Instrumentos da Poltica Externa, responsvel
pelos componentes financeiro e operacional da poltica
externa da UE. A Comisso tambm atua na poltica externa
da UE por meio de outras DGs, como as de energia (DG
Energia), meio ambiente (DG ENV) ou mudanas climticas
(DG Clima), devido interao entre as dimenses interna
e externa das polticas da UE. Conforme ser explicado mais
detalhadamente abaixo, a Comisso tambm est integrada
estrutura mais ampla de Ao Externa da Unio por meio

114 Missiroli, A. (ed.), op.cit., p. 13.

174
A Unio Europeia e sua poltica exterior

do alto representante, que exerce, ao mesmo tempo, a


funo de vice-presidente da Comisso.
Conforme detalhado acima, a Comisso possui direito
exclusivo de iniciativa, possuindo uma tima ferramenta
para definir as polticas gerais da Unio, e tambm
assuntos relacionados ao externa da UE. Por meio de
suas Comunicaes no vinculantes, a Comisso consegue
propor determinadas questes com grandes implicaes
na poltica externa. No que diz respeito competncia, a
Comisso responsvel pela conduta das negociaes com
pases terceiros e organizaes internacionais (artigo 218
do TFEU) em relao a comrcio (artigo 207 do TFEU) ou
acordos de cooperao. Tambm possui uma clara funo
oramentria, no apenas decidindo sobre o oramento
geral da Unio, conhecido como o Quadro Financeiro
Plurianual, mas tambm administrando o oramento da fase
de implementao de polticas. exatamente por meio do
oramento da carteira que a Comisso tambm consegue
exercer seu papel em questes voltadas PESC, contrrio ao
que os Tratados parecem indicar.

17.4. O Parlamento Europeu

Com base nas oportunidades apresentadas pelos


Tratados, o Parlamento Europeu aumentou seu envolvimento
em poltica externa ao longo dos anos. Discutivelmente,
no um agente central nessa rea, mas tambm no
pode ser desconsiderado. Primeiro, exerce certa influncia
nesse domnio por meio de suas competncias relativas
ao oramento, legislao e ratificao de acordos

175
Olivier Costa

externos115. Tambm desenvolveu seu prprio modo de atuar


com a criao de diversos comits envolvidos em poltica
externa, por exemplo, o Comit de Assuntos Estrangeiros
(AFET), o Comit de Desenvolvimento (DEVE) e o Comit de
Comrcio Internacional (INTA). Alm disso, o Parlamento
tambm formou mais de 40 delegaes interparlamentares,
incluindo, por exemplo, a delegao para Relaes com a
Repblica Federativa do Brasil ou a delegao para Relaes
com o Mercosul116. O Parlamento Europeu tambm atua
por meio das atividades diplomticas de seu presidente
(viagens oficiais, reunies e contatos com lderes de outros
pases e organizaes internacionais), por meio da adoo
de resolues no legislativas, comentando sobre a situao
em outras partes do mundo, e por meio da recepo oficial
de diversos lderes nas instalaes do Parlamento Europeu.
Por fim, o Parlamento Europeu desenvolveu iniciativas
para ganhar certo controle sobre a poltica externa da UE,
principalmente abordando questes com outras instituies.
Em relao PESC/PCSD, o envolvimento do Parlamento
Europeu praticamente inexistente, exceto pelas disposies
de consulta includas nos tratados (artigo 36 do TEU).

115 O Parlamento Europeu deve consentir com os acordos internacionais negociados pela Unio. Embora o
Parlamento no esteja formalmente envolvido nas negociaes dos acordos internacionais, os Tratados
preveem a necessidade de comunicao ao Parlamento em todos os estgios do procedimento
(artigo 218.10 do TFEU) para evitar o risco de rejeio de um acordo ao final do processo de
negociao. O Acordo Comercial Antifalsificao (ACTA), em 2012, um exemplo recente de rejeio,
pelo Parlamento Europeu, de um acordo concludo pela Unio.
116 Os comits fazem parte do processo de elaborao de legislaes e so os grupos de trabalho do
Parlamento Europeu. Os MPEs atuantes nos comits analisam, alteram e votam as legislaes antes
da aprovao final do texto em plenrio. As delegaes so plataformas de intercmbio, nas quais
os MPEs organizam debates e discusses sobre regies especficas do mundo. As delegaes podem
elaborar relatrios, mas no so envolvidas na deciso conjunta.

176
A Unio Europeia e sua poltica exterior

Agora, iremos abordar as instituies e funes espe-


cficas criadas ou reformadas pelo Tratado de Lisboa.

17.5. O alto representante

A instituio do cargo de alto representante da Unio


para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana e
vice-presidente da Comisso Europeia, denominado AR/
VP, foi uma das alteraes institucionais mais importantes
introduzidas pelo Tratado de Lisboa. Por muitos anos, acusou-
-se a poltica externa da UE de no possuir um interlocutor
claro e direto em contato com os parceiros externos. Como
mencionado anteriormente, esse problema foi reparado pelo
Tratado de Amsterd, que introduziu, pela primeira vez, a
funo de alto representante117. O cargo foi ocupado pela
primeira vez pelo Sr. Javier Solana, ex-ministro espanhol de
Assuntos Estrangeiros e ex-secretrio-geral da OTAN, que
cumpriu dois mandatos de cinco anos cada (1999-2009). Com
alto perfil poltico e diplomtico, o Sr. Solana aproveitou essa
caracterstica para promover a PESD e a PESD/PCSD, e para
conceder Unio uma atividade e visibilidade diplomticas
nunca vistas at aquele momento. Isso foi possvel devido
estreita colaborao com as demais instituies, em
especial com o Comissrio para as Relaes Externas118, e
aquiescncia dos estados membros119.

117 A funo exata era secretrio-geral do Conselho da Unio Europeia/Alto Representante para a Poltica
Externa e de Segurana Comum (SG/AR), considerada dupla, pois combinava duas funes.
118 O Sr. Solana precisou trabalhar com dois Comissrios de Relaes Externas. O primeiro foi o Sr. Chris
Patten do Reino Unido (1999-2004) e o segundo foi a Sra. Benita Ferrero-Waldner (2004-2009).
119 Missiroli, A. (ed.), op. cit., p. 21.

177
Olivier Costa

Reunindo os pedaos de um Tratado Constitucional


fracassado, o Tratado de Lisboa criou a funo de AR/VP com
o objetivo de trazer mais coerncia ao externa geral da
UE. A nova posio foi considerada tripla, pois combinava
trs funes previamente existentes:
a de secretrio-geral do Conselho/alto representante
para a PESC (cargo assumido at aquele momento
pelo Sr. Solana);
a de comissrio para as Relaes Externas (cargo
assumido pela Sra. Benita Ferrero-Waldner);
e a de presidente/encarregado do Conselho de
Assuntos Estrangeiros (cargo confiado Presidncia
Rotativa at aquele momento)120.
Adicionalmente, o AR/VP tambm encarregado do
SEAE (vide abaixo), bem como de algumas outras agncias
relacionadas, como a EDA, o SatCen (Centro de Satlites)
ou o EUISS (Instituto de Estudos de Segurana da UE). De
acordo com os tratados, o AR/VP responsvel por:
Presidir o Conselho de Assuntos Estrangeiros (exceto
em sua configurao de Comrcio). O AR tambm
deve formular iniciativas de polticas pblicas e
enviar propostas nessa rea para apreciao do
Conselho (artigo 30 e 42.2 do TEU). O AR tambm
precisa informar o Parlamento regularmente (artigo
36 do TEU) e participa das reunies do Conselho
Europeu (artigo 15 do TEU).

120 Vanhoonacker, S. & N. Reslow, The European External Action Service: Living Forwards by Understanding
Backwards, European Foreign Affairs Review, 15(1), 2010, p. 2.

178
A Unio Europeia e sua poltica exterior

Conduzir a PESC e a PSDC, seguindo as orientaes


fornecidas pelo Conselho e pelo Conselho Europeu
(artigos 26 e 27 do TEU), responsabilizando-se pela
coordenao das subestruturas do Conselho nessa
rea (CPS).
Representar externamente a Unio em questes
relativas PESC/PSDC (no obstante os poderes
do presidente do Conselho Europeu), conduzindo
dilogos polticos com pases terceiros e repre-
sentando a Unio em organizaes e conferncias
internacionais.
Garantir a consistncia da ao externa da UE
(artigo 21.3 do TEU), em estreita cooperao com a
Comisso, onde atua como vice-presidente.
A primeira AR/VP foi a Sra. Catherine Ashton do Reino
Unido, a ento Comissria de Comrcio. Sua nomeao
foi fruto de um compromisso maior, pois os nomes para
presidente da Comisso e do Conselho Europeu precisavam
ser escolhidos tambm, e isso certamente suscitou crticas
devido falta de experincia dela com poltica externa. Boa
parte do tempo e dos esforos foi dedicada, durante os
primeiros anos no cargo, ao estabelecimento do SEAE. Seu
mandato foi marcado por certo sucesso na rea de poltica
externa, como a normalizao das relaes entre Kssovo
e Srvia, e a contribuio ao desfecho bem-sucedido no
acordo nuclear com o Ir121.

121 Howorth, J., Catherine Ashtons five-yearterm: a difficult assessment, Les Cahiers uropeens de Sciences
Po no. 3, 2014, pp. 13-18; Trix, F., Serbia and Kosovo: a European Success Story, Informed Comment,
27 April 2013.

179
Olivier Costa

Em 2014, Catherine Ashton passou o cargo para Federica


Mogherini, da Itlia,122 a ento ministra italiana de Assuntos
Estrangeiros que, apesar de jovem, tinha mais experincia em
poltica externa. O mandato de Mogherini foi caracterizado
por uma alta coordenao e envolvimento com a Comisso,
e uma atitude mais pr-ativa em poltica externa, que se
cristalizou com a publicao da nova Estratgia Global
sobre a Poltica Externa e de Segurana (EUGS) em 2016, o
documento estratgico mais importante desde a emisso da
EES em 2003 (vide adiante).

17.6. O Servio Europeu de Ao Externa.


Os corpos diplomticos da UE

O Tratado de Lisboa afirma que o AR/VP dever ser


auxiliado por um Servio Europeu de Ao Externa (artigo
27.3 do TEU). De acordo com a Deciso do Conselho de 2010
que estabeleceu o SEAE123, o servio no uma instituio,
mas um rgo funcionalmente autnomo, distinto
do Conselho e da Comisso, com seu prprio oramento
administrativo controlado pelo AR/VP. O SEAE precisou ser
criado do zero, e apenas comeou a operar em dezembro
de 2010.124 A sede est localizada em Bruxelas, na Rond-
-point Schuman, em um prdio localizado equidistantemente
do Conselho e da Comisso. Em 2016, empregava mais de

122 Assim como com a Sr. Ashton, a nomeao da Sra. Mogherini para AR/VP foi parte de um acordo mais
amplo de renovar a liderana europeia entre grandes grupos polticos.
123 Unio Europeia, Deciso do Conselho de 26 de julho de 2010, que estabelece a organizao e o
funcionamento do Servio Europeu de Ao Externa, OJ 201/03, 03 de agosto de 2010.
124 A concluso do atual prdio do SEAE aconteceu apenas no incio de 2012, poca na qual todas as
equipes puderam se mudar. At aquele momento, o SEAE era dividido entre diferentes prdios e
escritrios espalhados pelo quarteiro europeu em Bruxelas.

180
A Unio Europeia e sua poltica exterior

3.600 pessoas (mais de 1.600 em Bruxelas e quase 2.000 no


exterior), incluindo funcionrios permanentes, agentes sob
contrato e equipes locais. A Deciso tambm estabeleceu a
composio do SEAE, que deveria ter equipes de trs fontes
diferentes: um tero composto por oficiais da Secretaria-
-Geral do Conselho, um tero composto por oficiais da
Comisso e um tero composto por diplomatas transferidos
dos estados membros125.
A estrutura do SEAE , de muitas formas, semelhante
de qualquer Ministrio das Relaes Exteriores (MFA).
No topo da cadeira hierrquica, o AR/VP recebe o apoio de
um secretrio-geral e de trs secretrios-gerais substitutos
(Economia, Poltica e PESC/PSDC). O SEAE se divide entre
uma Diretoria-Geral (Oramento e Administrao) e seis
Diretorias de Gesto (MD) uma MD temtica (Direitos
Humanos, Questes Globais e Multilaterais) e cinco MDs
geogrficas (frica, Amricas, frica e Pacfico, Europa e sia
Central, Oriente Mdio e Norte da frica). Adicionalmente, o
SEAE tambm possui estruturas permanentes para gesto de
crises, para conduo da PSDC126.
Associados ao SEAE, os Representantes Especiais da
UE (EUSR) tambm trabalham diretamente sob o comando

125 O mandato dos diplomatas transferidos dos estados membros ao SEAE de quatro anos, renovvel
uma nica vez, com o objetivo de garantir a mobilidade nos Ministrios das Relaes Exteriores
nacionais e aumentar as oportunidades de intercmbio de culturas diplomticas na Unio.
126 Tipicamente, essas estruturas incluem o Estado-Maior da Unio Europeia (EUMS), que presta
assessoria estratgica e expertise; a Diviso de Planejamento e Conduta em Operaes Civis (CPCP),
que gerencia a conduta e o desdobramento das operaes; e a Diretoria de Gesto de Crise e
Planejamento (CMPD), encarregada do planejamento estratgico e da coordenao das operaes da
PSDC. O SEAE tambm possui um Centro de Inteligncia e Situao que monitora o desenvolvimento
das operaes ligadas PSDC. Para mais detalhes sobre a estrutura do SEAE, acesse: <https://eeas.
europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/3601/who-we-are_en#Directors+General>.

181
Olivier Costa

do AR/VP. Os EUSRs focam em uma questo especfica da


poltica, em determinada regio127.

17.6.1. As delegaes da UE

Com base em uma rede de cerca de 130 delegaes


da Comisso j existentes no exterior, o Tratado de Lisboa
as transformou em delegaes da UE (ou delegaes da
Unio) e as integrou estrutura do SEAE (artigo 221 do
TFEU)128. As delegaes da UE so os olhos e ouvidos da
Unio nos pases terceiros e organizaes internacionais.
Concretamente, as principais funes de uma delegao da
UE so:
atuar como a embaixada da UE, garantindo sua
representao no exterior perante as autoridades,
mas tambm perante a populao geral, bem como
as foras econmicas e sociais.
apresentar, explicar e implementar as polticas
da UE, e elaborar relatrios sobre elas e sobre
os desenvolvimentos nos pases anfitries ou
organizaes.
negociar com base em determinado mandato.
coordenar visitas dos oficiais da UE no pas,
especialmente do presidente do Conselho Europeu,
do alto representante, de Comissrios e de MPEs.

127 Atualmente, h oito EUSRs geogrficos e um temtico (Direitos Humanos). Para obter a lista completa
dos EUSRs, acesse: <https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/3606/eu-
special-representatives_en>.
128 Wouters, J. & S. Duquet, The EU, EEAS and Union Delegations and International Diplomatic Law: New
Horizons, KU Leuven Working Paper 62, 2011, p. 7.

182
A Unio Europeia e sua poltica exterior

garantir a coordenao entre as representaes


diplomticas dos estados membros e desempenhar
um papel consular, oferecendo proteo aos
nacionais da UE em determinadas situaes.
implementar assistncia externa.
H atualmente cerca de 140 delegaes no exterior, e 4
delegaes na UE que representam a Unio em organizaes
internacionais129 (Naes Unidas, OSCE em Viena; OCDE em
Paris; FAO em Roma; Conselho da Europa em Estrasburgo).
Tipicamente, uma delegao controlada pelo encar-
regado da delegao, que possui status de embaixador, e
o principal representante da Unio no pas em questo130.
As delegaes da UE so estruturadas em diferentes sees
(poltica, econmica, de desenvolvimento, de informao
e imprensa, etc.) e seus funcionrios so compostos
por oficiais da Unio, diplomatas nacionais dos estados
membros e por funcionrios locais.

129 Em Viena, a delegao da UE representa a Unio nas Naes Unidas, na OSCE e na Agncia Internacional
de Energia Atmica (IAEA). Em Roma, em algumas agncias das Naes Unidas, principalmente na
Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura (FAO). Em Paris, em algumas
agncias das Naes Unidas e na Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE).
E em Estrasburgo, no Conselho da Europa. A delegao da UE em Genebra representa a Unio nas
Naes Unidas e na Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
130 Desde o Tratado de Lisboa, a delegao da UE representa a Unio no exterior no que diz respeito a todas
as suas polticas. Anteriormente, as delegaes da Comisso apenas representavam a Unio no que
dizia respeito a polticas parte do escopo da Comisso, principalmente comrcio e desenvolvimento.

183
XVIII
Analisando a poltica externa da UE

A UE descrita como uma organizao sui generis, ou


seja, nica, no pode ter uma poltica externa sui generis.
Ela caracterizada como multifacetada, englobando
uma variedade de reas; como multimtodo, ou seja,
que combina diferentes mtodos de tomada de deciso;
e como multinvel, que depende das esferas nacional e
europeia131.
Pode ser descrita como uma rea de polticas pblicas
europeias direcionada ao ambiente externo com o objetivo
de influenciar o ambiente e o comportamento de outros
agentes nesse ambiente, a fim de buscar interesses, valores
e metas132.

18.1. Uma poltica externa multifacetada

Os entendimentos clssicos sobre poltica externa


reduziriam seu escopo PESC apenas. Entretanto, uma viso

131 Keukeleire, S. & T. Delreux, op.cit., p.1.


132 Keukeleire, S. & T. Delreux, op.cit., p. 1.

185
Olivier Costa

mais ampla de poltica externa deve ser levada em conta


ao lidarmos com a UE, sendo ao externa um termo mais
preciso para descrever a participao da Unio no exterior.
Por regras gerais, trs principais componentes servem
como base para a poltica externa da UE: a PESC (incluindo
a PSDC); as polticas externas da Unio, como Comrcio,
Desenvolvimento e Cooperao, Ao Humanitria,
Ampliao, a realizao de acordos internacionais e a
imposio de sanes; e a dimenso externa das polticas
internas, como energia, meio ambiente/mudanas climticas,
migrao, sade e cultura, entre outros aspectos.
Independente de qual componente nos referimos,
os tratados afirmam que a ao da Unio no cenrio
internacional deve ser guiada pelos princpios que inspiraram
sua prpria criao, desenvolvimento e ampliao, e os
quais a Unio busca avanar em todo o mundo133.

18.1.1. A PESC/PSDC

A base legal da PESC pode ser encontrada no ttulo V,


artigo 21-46 do TEU, e tambm na parte 5 (artigo 205-222
do TFEU). Conforme afirmado pelos tratados, a PSDC estaria
includa nesse componente, pois ela parte integrante da
PESC (artigo 42 do TEU).
As principais reas de atuao da PESC incluem os
vizinhos da Europa Oriental (por exemplo: Ucrnia, Moldvia,

133 Artigo 21 do TEU. Esses princpios so: democracia, estado de direito, universalidade e indivisibilidade
dos direitos humanos e liberdades fundamentais, respeito dignidade humana, os princpios da
igualdade e da solidariedade, e o respeito aos princpios do Estatuto das Naes Unidas e do direito
internacional.

186
A Unio Europeia e sua poltica exterior

Bielorrssia), a regio Caucasiana, a regio dos Blcs, a


regio do Oriente Mdio e Norte da frica (MENA), bem como
todo o continente africano. Contudo, o escopo da PESC se
expandiu ao longo dos ltimos anos, passando a englobar
pases e regies que antes estavam sob o comando de
determinados estados membros134.
Os instrumentos disponveis para a PESC so amplos e
de diferentes naturezas. O artigo 25 do TFEU determina que
a PESC deva ser operacionalizada pelo(a):
definio de Diretrizes Gerais, uma tarefa confiada
ao Conselho Europeu por meio de suas Concluses
e declaraes pblicas.
tomada de Decises, por parte do Conselho,
que definem Aes (artigo 28.1 do TEU), como a
nomeao de um novo EUSR ou o lanamento de
operaes de gesto de crise na estrutura da PSDC,
e Posies (artigo 29 do TEU) que determinam uma
estncia comum sobre determinadas questes
geogrficas ou temticas (normalmente, essa
ferramenta mais utilizada em relao a Sanes e
Medidas Restritivas).
fortalecimento da cooperao entre os estados
membros, uma ferramenta muito importante
para facilitar a troca de informaes e melhorar a
coordenao entre todos os agentes envolvidos na
conduo da poltica externa.

134 Tipicamente, a Frana era muito ativa nas suas ex-colnias africanas e no via como positivo o
envolvimento de outros estados membros nos assuntos africanos por meio da PESC. Essa posio
mudou ao longo dos ltimos anos e hoje observamos uma tendncia na direo oposta.

187
Olivier Costa

A natureza declaratria da PESC bastante importante.


Desta forma, outros tipos de declaraes e afirmaes
tambm so instrumentos relevantes para a PESC, como as
Declaraes do alto representante em nome da UE (acordadas
previamente com os estados membros), as Afirmaes do
alto representante (normalmente para reagir rapidamente
a determinada situao), declaraes do porta-voz do
alto representante (para questes menos politicamente
salientes) e declaraes locais das delegaes.
O componente operacional da PESC ento realizado
por outros instrumentos, incluindo Dmarches, ou seja,
atividades diplomticas implementadas pelas delegaes da
UE aps instrues do alto representante; e Dilogo Poltico,
realizado em diferentes nveis (chefe de estado, ministerial,
tcnico) para facilitar a troca de informaes e promover a
cooperao entre a UE e o pas parceiro. Por fim, conforme
mencionado anteriormente, os EUSRs tambm so um
instrumento importante na PESC.
A PSDC, parte integrante da PESC, confere Unio
capacidade militar e de defesa para que atue no exterior
no campo da pacificao, preveno de conflitos e
fortalecimento da segurana internacional135,136. A PSDC
possui dimenso militar e civil. Na dimenso militar, a Unio
135 De acordo com os Tratados, a PSDC pode levar a uma Defesa Comum se o Conselho Europeu assim
decidir por unanimidade (artigo 42). A PSDC no afeta as obrigaes dos estados membros perante a
OTAN. O Tratado de Lisboa tambm introduziu uma inovao importante a esse respeito, permitindo
que os estados membros fizessem parte de uma Cooperao Estruturada Permanente. Essa
cooperao estruturada prev que determinados estados membros possam ampliar a cooperao em
assuntos militares, sob os auspcios da UE, sem envolvimento do restante dos estados membros (artigo
46 do TEU).
136 As tarefas nas quais a PSDC pode ser empregada se baseiam nas tarefas de Petersberg, mencionadas
acima (vide a nota de rodap 100).

188
A Unio Europeia e sua poltica exterior

depende das capacidades disponibilizadas pelos estados


membros (artigo 42 do TEU), devido inexistncia de
tropas ou equipamentos comuns. A dimenso civil inclui
a disponibilizao de pessoal no militar para auxlio na
segurana, como juzes, oficiais da polcia ou funcionrios
pblicos. A importncia dessa dimenso cresceu nos ltimos
anos e ela se tornou essencial, alm de um elemento de
distino da PSDC da UE.
Os principais instrumentos da PSDC so misses civis
e operaes militares, iniciadas mediante Deciso do
Conselho por unanimidade, e projetadas e controladas pelas
estruturas relevantes do Conselho e do SEAE.
Desde 2003, a UE lanou e executou 34 operaes na
PSDC, 12 das quais foram militares, 21 civis e uma mista
(Darfur). A partir de janeiro de 2017, haver 16 operaes da
PSDC em andamento, seis militares e dez civis137.
No que diz respeito ao financiamento da PESC/PSDC,
uma distino precisa ser feita. O QFP contm uma rubrica
especfica sobre poltica externa (Rubrica 4: Europa Global),
que engloba os diferentes instrumentos financeiros
empregados pela Unio na conduo de sua ao externa
no exterior138. Nessa rubrica, h uma linha especfica para

137 Para mais informaes, acesse: <https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/


area/security-and-defence_en>.
138 O QFP atual (2014-2020) soma quase cem bilhes de euros e dividido em seis rubricas. A Rubrica
4 (Europa Global) representa quase 6% do oramento total da UE e abrange toda a rea de ao
externa (poltica externa) da UE, como assistncia ao desenvolvimento ou ajuda humanitria, com
exceo do Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED), que financiado por contribuies voluntrias
dos estados membros e no abrangido pelo escopo do QFP. Na Rubrica 4 (Europa Global), uma
linha de oramento especfica prevista para a PESC, que corresponde apenas a 3,5% de sua rubrica,
representando 0,2% do oramento total da UE.

189
Olivier Costa

a PESC, que serve para financiar as aes da PESC e as


operaes da PSDC de natureza civil. Por outro lado, os
custos das misses militares da PSDC ficam a cargo dos
estados membros que participam da misso, exceto por
alguns custos comuns que so financiados pelo Mecanismo
Athena139.
A UE complementa a sua PESC/PSDC com outros instru-
mentos financeiros, tambm sua disposio. Esses
instrumentos incluem, entre outros, o Instrumento para a
Estabilidade e Paz (IcSP), que apoia atividades de segurana
e atividades de pacificao em curto prazo, ou o Instrumento
Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos (EIDHR),
que fornece fundos para apoiar a democracia e as atividades
que promovem os direitos humanos.

18.1.2. A ao externa

Alm da PESC/PSDC, a caixa de ferramentas da poltica


externa da UE tambm composta pelas polticas externas
clssicas, como comrcio internacional, desenvolvimento
e cooperao, ajuda humanitria, cooperao econmica
e financeira com pases terceiros, sanes e acordos
internacionais. As bases legais foram principalmente
includas na parte 5 do TFEU. Todas as polticas nessa
categoria passaram por uma evoluo aps as reformas
realizadas no Tratado. Desta forma, contam com competncia

139 O Mecanismo Athena foi criado por Deciso do Conselho da UE em 2004 e serve para financiar os
custos comuns relacionados a operaes militares da UE no mbito da poltica de segurana e defesa
comum (PSDC). No faz parte do oramento geral da UE.

190
A Unio Europeia e sua poltica exterior

jurdica bem estabelecida, recursos financeiros significativos


e recursos humanos considerveis.
A UE o maior bloco de comrcio (tanto em termos
de mercadorias quanto de servios) baseado no simples
tamanho de seu mercado interno, que engloba quase 500
milhes de pessoas. O comrcio ou, no jargo da UE, a
Poltica Comercial Comum (PCC), tem sido uma competncia
exclusiva desde os Tratados de Roma. As bases legais
podem ser encontradas na parte 5, ttulo II do TFEU. Isso
significa que a Comisso um agente importante, que atua
como nica negociadora no comrcio da Unio. Contudo, os
estados membros so plenamente envolvidos em todas as
fases, pois precisam dar as ordens de negociao (estgio
de autorizao), precisam participar das negociaes
propriamente ditas (fase de negociao) e precisam ratificar
o acordo final (estgio de ratificao).
A PCC pode ser conduzida de trs principais formas:
aplicao unilateral das medidas de comrcio (por exemplo,
o Sistema Generalizado de Preferncias GSP)140, acordos
multilaterais (por exemplo, no nvel da Organizao Mundial
do Comrcio [OMC]), e acordos bilaterais/inter-regionais
(por exemplo, Acordos Comerciais Preferenciais). A UE tem
apresentado tendncia em relao ao favorecimento da
concluso de acordos multilaterais na estrutura da OMC.

140 O Sistema Generalizado de Preferncias permite que pases em desenvolvimento paguem menos
impostos ou fiquem isentos de impostos para exportar para a UE. H trs principais tipos de esquemas
no GSP: o GSP padro, que prev a iseno parcial ou total das tarifas para determinados produtos;
o GSP+, que concede iseno total das tarifas para os pases que ratificarem e aplicarem convenes
internacionais de direitos humanos e direitos trabalhistas; e o esquema Tudo Exceto Armamentos,
que destinado categoria dos Pases Menos Desenvolvidos, de acordo com os padres das Naes
Unidas, e prev a iseno de tarifas/cotas para todos os produtos, exceto armamentos e munio.

191
Olivier Costa

Entretanto, o impasse que o caminho multilateral tem


sofrido desde os anos 2000 forou a UE a trocar de estratgia
e optar pela abordagem bilateral/inter-regional, criando,
ento, uma rede de acordos comerciais preferenciais141.
nessa lgica que foram, por exemplo, reabertas em 2010 as
negociaes para fechar um Acordo de Livre Comrcio entre
a UE e o Mercosul. A nova Estratgia Global da UE (EUGS,
vide abaixo) imagina um uso mais estratgico da poltica
comercial como uma ferramenta de poltica externa e prev
um programa ambicioso de livre comrcio para definir a
governana global142.
Comrcio Exterior no significa apenas comrcio. Possui
implicaes profundas na poltica externa e fornece Unio
uma ferramenta de poltica externa valiosa. Por exemplo,
os princpios que guiam a ao externa geral da UE,
mencionados anteriormente (artigo 21 do TEU), tambm
esto presentes nos Acordos Comerciais, pois normalmente
incluem clusulas de Direitos Humanos. Por meio da
aplicao de sanes e medidas restritivas, o Comrcio
tambm constitui um instrumento de poltica externa
valioso, complementando os demais instrumentos polticos
disposio da Unio.
Acordos de Livre Comrcio so normalmente parte de
acordos de associao ou cooperao maiores, que incluem
outros aspectos como cooperao econmica, financeira

141 A UE recentemente firmou Acordos de Livre Comrcio com a Repblica da Coreia do Sul (2011),
Cingapura (2014) e Canad (2016). O Acordo de Livre Comrcio com o Japo est prestes a ser
concludo.
142 Biscop, S., The EU Global Strategy: Realpolitik with European Characteristics, Egmont Policy Brief no. 75,
p. 4.

192
A Unio Europeia e sua poltica exterior

ou tcnica, e fornecem uma estrutura poltica mais ampla


de relaes entre a UE e determinado pas terceiro ou
bloco regional. Nesses acordos, a UE normalmente inclui
disposies sobre dilogo poltico, que possuem impacto
evidente na poltica externa. Essas disposies estabelecem
instituies conjuntas, nas quais podem ocorrer dilogos
polticos em diferentes nveis (chefes de estado, ministerial,
tcnico), facilitando a troca de informaes e melhores
prticas. Tomando como exemplo a Amrica Latina, essa
a regio com a qual a UE construiu as relaes mais
institucionalizadas, pois compreende diversos nveis
(regional, sub-regional, bilateral), diversos setores (poltico,
econmico, de segurana) e diversos agentes (executivos,
parlamentos, sociedade civil, etc.)143. A UE firmou Acordos
de Cooperao com a Amrica Central, Chile, Colmbia,
Equador, Mxico e Peru, estabeleceu Parcerias Estratgicas
com pases importantes, como o Brasil (2007) e o Mxico
(2009) e, ao mesmo tempo, tentou aprofundar a cooperao
com grupos sub-regionais ou regionais como o Mercosul,
CARICOM/CARIFORUM, Aliana Pacfica, SICA e UNASUR144.
Outra poltica externa importante da UE que j existe
h bastante tempo a poltica para cooperao do
desenvolvimento. A UE a maior provedora de Assistncia
Oficial para o Desenvolvimento (AOD) e a principal
impulsionadora de debates globais sobre polticas.
Referncias s relaes com pases em desenvolvimento
j foram includas no Tratado da CEE, especialmente com
143 Missiroli, A. (ed.), op. cit., 147.
144 Para mais informaes sobre as relaes bilaterais e bi-regionais da UE com a Amrica Latina, consulte
Missiroli, A. (ed.), op. cit., p. 150.

193
Olivier Costa

pases africanos145. A cooperao para o desenvolvimento


evoluiu como uma rea de competncia compartilhada entre
a Unio e os estados membros. No que tange s bases legais,
o artigo 3 do TEU menciona a erradicao da pobreza e o
desenvolvimento sustentvel como os principais objetivos
da ao externa da UE. Adicionalmente, o artigo 21.2.d do
TEU enfatiza, novamente, a importncia da erradicao da
pobreza e indica que a Unio deve garantir consistncia
entre as diferentes reas de sua ao externa e entre essas
e outras polticas. Mais informaes no captulo 1 do ttulo
III do TFEU (artigos 208-211).
Do ponto de vista poltico, a UE emitiu em 2005
um documento importante sobre sua poltica de
desenvolvimento e cooperao, o chamado Consenso
Europeu sobre Desenvolvimento (CED), pois, pela primeira
vez, a UE (compreendida como a Unio e seus estados
membros) possua uma declarao de poltica de
desenvolvimento comum. O CED foi complementado em
2011 com um novo documento estratgico, a Agenda para
Mudanas, que buscou reforar o consenso, fornecendo
maior foco em governana e crescimento inclusivo para
aumentar o impacto. Nesse campo, a UE est totalmente
alinhada aos esforos das Naes Unidas de erradicar a
pobreza e combater a excluso econmica e social. Por
essa razo, a UE um agente importante na concepo

145 Os primeiros acordos entre pases africanos recentemente independentes e a Comunidade Econmica
Europeia foram as Convenes de Yaound (1964-69 e 1971-1774). Essas convenes foram
substitudas pelas Convenes de Lom I-IV (1975-1999), que possuam escopo geogrfico maior, pois
abrangiam o grupo ACP (frica, Caribe e Pacfico) de pases criado em 1975. As relaes atuais entre a
UE e os pases ACP so governadas pelo Acordo de Cotonou (2000-2020).

194
A Unio Europeia e sua poltica exterior

dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODMs), bem


como dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel
(ODSs) declarados aps a Cpula Rio+20 em 2012. O novo
documento estratgico compatvel com as Naes Unidas
a Agenda para o Desenvolvimento Sustentvel at 2030,
que incorpora as principais lies do passado e qual a UE
se comprometeu em implementar tanto em suas polticas
internas quanto externas.
Os mltiplos agentes envolvidos nesse campo de
poltica criam um desafio, no qual a coerncia das polticas
sancionada pelos Tratados. Em Bruxelas, a DG de
Cooperao para o Desenvolvimento (DEVCO) responsvel
por definir a poltica de desenvolvimento, promover a
coerncia da poltica e garantir a implementao durante
todo o ciclo (identificao de programas, implementao,
monitoramento e avaliao). Sob a superviso do Comissrio
de Desenvolvimento, o SEAE fica encarregado de decidir
sobre as prioridades na cooperao para o desenvolvimento
e sobre a alocao geral dos recursos. O dilogo poltico
responsabilidade do SEAE. O Tratado de Lisboa tambm
confiou s delegaes da UE a operacionalizao da ajuda
oferecida pela Unio e a implementao de projetos e
programas de desenvolvimento. Nesse sentido, o chefe da
delegao no apenas se reporta ao SEAE, como tambm
DEVCO146.
Em termos de financiamento, a arquitetura de ajuda
humanitria da UE composta pelos estados membros da UE,
pela Comisso Europeia, bem como pelo Banco Europeu de

146 Diretoria-Geral da Comisso para Cooperao Internacional e Desenvolvimento (DGDEVCO).

195
Olivier Costa

Investimento (BEI), que disponibiliza uma quantia limitada


em emprstimos com condies favorveis e capital de
investimento. H duas principais fontes de financiamento:
a. Oramento da UE. Diversos instrumentos so
financiados pela Rubrica 4 do oramento da UE.
Podem ter escopo geogrfico, como o Instrumento
de Cooperao para o Desenvolvimento (DCI),
o Instrumento Europeu de Vizinhana (IEV), o
Instrumento de Pr-Adeso (IPA) ou os fundos para
Cooperao com Industrializados ou outros Pases
de Alta Renda. Os fundos tambm podem ser
canalizados por instrumentos horizontais, todos com
cobertura global, como a Ajuda Macrofinanceira, a
Ajuda Emergencial ou os instrumentos mencionados
anteriormente (Instrumento para a Estabilidade e
Paz, e o Instrumento Europeu para a Democracia e
os Direitos Humanos).
b. Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED). Embora
o FED seja controlado pela Comisso, ele no faz
parte do oramento geral da UE. financiado por
contribuies voluntrias dos estados membros e
sua cobertura limitada ao grupo ACP de pases
(frica, Caribe e Pacfico).
A UE ainda a maior provedora de AOD, contudo, pases
emergentes (Brasil, ndia, Turquia, China, Rssia) tambm
esto dedicando recursos considerveis proviso de ajuda
externa.

196
A Unio Europeia e sua poltica exterior

18.1.3. As dimenses externas das polticas internas

O terceiro componente da poltica externa da UE


est relacionado s implicaes externas das polticas
internas da UE. A base legal desse componente pode ser
principalmente encontrada na parte 3 do TFEU. Com base
nessas disposies e na jurisdio do TJUE, a Unio ganhou
competncias externas em domnios nos quais inicialmente
apenas aspectos internos eram considerados. Esses
aspectos incluem normalmente polticas sobre energia,
meio ambiente, migrao, sade, cultura, etc. Dependendo
da poltica e do tipo de competncia, diferentes agentes
podem desempenhar diferentes papis e os mtodos de
tomada de deciso podem variar. Entretanto, os mtodos
so principalmente governados pelo mtodo comunitrio
(vide abaixo). Polticas desse tipo precisam ser consideradas
tambm como parte da caixa de ferramentas de poltica
externa da UE, pois possuem dimenses importantes para
a poltica externa (por exemplo, relaes energticas com a
Rssia), fornecem UE instrumentos extras para sua ao
em poltica externa (por exemplo, liderana nas negociaes
sobre mudanas climticas) e podem implicar estruturas
contratuais e polticas (por exemplo, Acordo de Paris sobre
Mudanas Climticas)147.
Nesse componente, importante destacar o Instrumento
de Parceria (IP), um dos diversos instrumentos financeiros

147 Keukeleire, S. & T. Delreux, op. cit., p. 13.

197
Olivier Costa

da poltica externa includos na Rubrica 4,148 que tem como


objetivo apoiar a dimenso externa das polticas internas da
UE em reas como competitividade, pesquisa e inovao,
bem como migrao.

18.2. O complexo equilbrio entre


interesses, processos e agentes

Mesmo se a antiga estrutura por pilares tivesse sido


abolida pelo Tratado de Lisboa, dinmicas polticas so
difceis de mudar. Ainda h uma diviso fundamental na
ao externa da UE que depende do fato de as questes
estarem relacionadas ou no PESC/PSDC.

18.2.1. Questes da PESC/PSDC

As questes da PESC/PSDC so governadas por uma


abordagem intergovernamental, o que significa que os
estados membros, e no as instituies supranacionais,
permanecem no controle. Conforme visto acima, isso no
significa, contudo, que as instituies supranacionais no
desempenhem nenhum papel na definio da poltica
externa.
O Conselho Europeu, que estabelece diretrizes polticas,
e o Conselho, o principal rgo de tomada de deciso, so
os principais agentes. Unanimidade a regra padro para
tomada de deciso e a utilizao da Votao por Maioria
Qualificada est restrita a certos domnios, principalmente
para implementao, o que permite que os estados
148 A Rubrica 4 uma das categorias de despesas do Quadro Financeiro Plurianual e determina as
quantias mximas para cada categoria ampla por um determinado perodo de tempo.

198
A Unio Europeia e sua poltica exterior

membros detenham estreito controle da PESC. Entretanto, a


votao formal , na verdade, uma prtica rara nas reunies
do Conselho, pois questes contenciosas so discutidas
em paralelo ou em reunies no corredor para se atingir um
consenso ao final da reunio, alm do trabalho preparatrio
previamente realizado na subestrutura do Conselho
mencionada acima.

18.2.2. Questes no relacionadas PESC/PSDC

Nos dois outros aspectos da poltica externa da UE (ao


externa e dimenso externa das polticas internas), o mtodo
comunitrio empregado. Esse mtodo se baseia em um
equilbrio institucional entre quatro agentes: A Comisso
(representando o interesse geral da Unio), o Conselho
(representando os 28 estados membros), o Parlamento
Europeu (representando os cidados europeus) e o Tribunal
de Justia da Unio Europeia. Diretrizes estratgicas tambm
so fornecidas pelo Conselho Europeu e o AR/VP-SEAE so
bem envolvidos na conduo dessas polticas.
Alm das diferentes abordagens utilizadas, a poltica
externa da UE tambm bastante determinada por outras
clivagens ou formas de interao entre seus diferentes
componentes.
Primeiro, h constantemente uma tenso entre
prioridades internas e externas. Os objetivos e as
prioridades internos da UE normalmente tm um
papel crucial na definio da poltica externa, e as
prioridades externas tendem a vir em segundo lugar.
A definio da poltica externa da UE conta bastante

199
Olivier Costa

com questes como a gesto das relaes entre os


estados membros (que podem apoiar iniciativas de
veto), os objetivos em termos de integrao e os
objetivos em termos de identidade da UE.
Segundo, os lderes nacionais possuem vises
divergentes sobre o papel geral da UE em nvel
internacional dependendo de suas prprias tradies
de poltica externa (relao com os EUA e a Rssia;
relao com antigas colnias; possvel neutralidade)
e da maioria governante. Os prprios agentes da
UE possuem diversas abordagens dependendo
da instituio, da nacionalidade e das crenas
polticas. Alguns consideram a UE como um poder
civil cujo objetivo promover a paz e desenvolver
uma poltica externa sem instrumentos militares.
Eles insistem no papel da UE na promoo dos
direitos humanos, da democracia e da integrao
regional por meio de ajuda para o desenvolvimento,
ajuda tcnica e outros instrumentos. Outros, pelo
contrrio, consideram que a UE deve possuir suas
prprias estruturas militares.
Uma terceira questo importante a relao com a
OTAN. Durante a Guerra Fria, a segurana de diversos
estados membros do bloco ocidental dependia da
OTAN devido ao fato de a CE no ter conseguido
se encarregar da segurana, especialmente com a
rejeio da CED em 1954 e dos Planos Fouchet em
1961 e 1962. Aps a queda do muro de Berlim, o
mesmo aconteceu para a maioria dos novos estados

200
A Unio Europeia e sua poltica exterior

membros. Entretanto, outros estados membros


sempre conceberam a integrao europeia como
uma alternativa OTAN e como uma forma de a
Europa ganhar sua independncia no que diz
respeito segurana. Esses estados do bastante
importncia PESC/PSDC, o que no acontece com
os estados membros que so mais ligados OTAN e
s suas relaes com os EUA.
No que tange s mltiplas estruturas institucionais,
diferentes locus ou nveis afetam e impactam a poltica
externa da UE. Alm das iniciativas e polticas desenvolvidas
na UE, h tambm a coordenao informal de polticas
externas nacionais: Os estados membros mantm sua
soberania nessa rea, mas so livres para cooperar. A
poltica externa da UE tambm , desta forma, a soma das
polticas externas nacionais e pode ser descrita como um
processo de mltiplos nveis.

201
XIX
O futuro da poltica externa da
UE: a Estratgia Global da UE

Em 28 de junho de 2016, apenas alguns dias aps o


Reino Unido ter decidido sair da Unio Europeia, o alto
representante apresentou ao Conselho Europeu a nova
Estratgia Global da UE (EUGS)149, o principal documento
de segurana estratgica desde a publicao da EES em 2003.
A EUGS representa uma nova abordagem poltica externa
e de segurana, que se concentra na ideia de realismo
baseado em princpios. Ao passo que a EES era considerada
superotimista e, at certo ponto, inocente do ponto de
vista ideolgico150, a EUGS foi definida como sendo menos
149 EEAS, Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe, A Global Strategy for the European Unions
Foreign and Security Policy, Brussels, 28 junho 2016, disponvel em: <https://europa.eu/globalstrategy/
en/global-strategy-foreign-and-security-policy-european-union>.
A EUGS foi baseada em um documento preparatrio emitido pelo SEAE em 2015. Consulte o SEAE, The
European Union in a Changing Global Environment. A more connected, contested and complex world, Bruxelas,
2015.
150 A EES afirmava, por exemplo, a necessidade de promover um anel de pases bem governados
na vizinhana imediata da UE. Entretanto, no especificava como isso poderia ser feito. Da mesma
forma, novas ameaas globais foram avaliadas corretamente, mas nenhuma ao foi apresentada para
combat-las. Consulte Weiler, Q., La Stratgie Globale de lUE : de quoi sagit-il ? , Diploweb. La Revue
Gopolitique, January 2017.

203
Olivier Costa

ideolgica sobre os valores da UE e mais realista sobre seus


interesses151.
Como um documento, a EUGS exibe a complexidade e
a abrangncia da poltica externa da UE, conforme descrita
acima, indicando a grande variedade de atividades nas
quais a UE j participa ativamente152. Pela primeira vez, a
UE foi capaz de definir seus interesses vitais (segurana dos
cidados da UE e de seu territrio, prosperidade, democracia
e ordem global baseada em regras), que, ao mesmo tempo,
foram transformados pela EUGS em cinco prioridades
polticas.
A segurana da prpria UE foi a primeira prioridade
estabelecida pela EUGS, que implica a necessidade de
fortalecer as estruturas de gesto de crise da Unio no
mbito da PSDC, tanto na sua dimenso militar quanto civil.
A estratgia enfatiza o desenvolvimento da esfera militar
para fornecer Unio independncia estratgica da OTAN
(embora tendo como objetivo a complementaridade total)153.
A segurana tambm uma questo interna, e a EUGS se
relaciona dimenso externa das polticas internas nessa
rea, como cooperao entre os estados membros para
combate a ameaas terroristas (justia e assuntos internos)
e uma abordagem comum para controlar a crise da migrao
(poltica de migrao). Adicionalmente, a nfase da EUGS
em cooperao para defesa tambm pode ter um impacto

151 Biscop, S., op. cit.


152 Davis Cross, M.K., The EU Global Strategy and Diplomacy, Contemporary Security Policy 37(3), 2016, p.
402.
153 Biscop, S., op. cit.

204
A Unio Europeia e sua poltica exterior

positivo na indstria de defesa europeia, pois certamente


ir promover a pesquisa e aprofundar a cooperao.
A segunda prioridade est relacionada vizinhana da UE
e vizinhana estendida. Ao contrrio da EES, cujo objetivo
era estabelecer regimes democrticos como princpio, a EUGS
mais cautelosa e se atm noo de resilincia, cujo
propsito apoiar as estruturas estaduais de governana e
reduzir sua fragilidade (resilincia do estado) e, ao mesmo
tempo, apoiar a sociedade civil (resilincia social) de
ponto de vista econmico e poltico. A nova estratgia no
tentar impor nenhuma frmula democrtica pr-definida
para pases terceiros. Entretanto, seu compromisso com o
respeito aos direitos humanos continua o mesmo.
Uma abordagem global no que tange a conflitos e
crises definida como a terceira prioridade da EUGS, que
possui implicaes claras nas polticas de desenvolvimento
e cooperao, ajuda humanitria e outros instrumentos
polticos disposio da Unio.
Por fim, a quarta e a quinta prioridades so o compromisso
de promover ordens regionais estveis (regionalismo) e uma
governana global efetiva (multilateralismo). Certamente,
no so prioridades novas, mas foram adaptadas nova
concorrncia geopoltica entre os diferentes poderes
globais e regionais154.
Sobretudo, a EUGS um documento para ao, pois j
contm disposies sobre como desenvolver e implementar
as prioridades listadas. Mesmo considerando o fato de a

154 Biscop, S., op. cit.

205
Olivier Costa

estratgia ter sido criada sob os auspcios do AR/VP, seu


contedo no pode ser traduzido em poltica externa real
a menos que no seja apoiado pelos estados membros e
fortalecido pelos recursos da Comisso.

206
Concluso

Sessenta anos atrs, inspirado pelo sonho de


um futuro pacfico e compartilhado, os estados
fundadores da Unio Europeia embarcaram em
uma viagem nica e ambiciosa de integrao
europeia. Eles concordaram em resolver seus
conflitos em torno de uma mesa ao invs dos
campos de batalha. Eles substituram o uso de
foras armadas pela fora da lei. Eles abriram o
caminho para outros pases aderirem a Unio
Europeia para torn-la mais forte155.

Apesar de muitos cidados no entenderem as


complexidades da EU, o nvel de crtica com a integrao
europeia est aumentando. Pela primeira vez na histria,
um estado membro est prestes a sair da UE. A existncia
da UE , assim, desafiada.
Cincias sociais so fundamentalmente incapazes de
prever o futuro, especialmente em relao integrao
europeia, um processo que depende de um conjunto muito
variado de fatores: polticas nacionais em cada um dos 28
estados membros, tendncias socioeconmicas na Europa
e no mundo, relaes com outros blocos e estados e o
contexto global mais amplo. No entanto, podemos imaginar
trs cenrios para o futuro da UE.

155 Livro Branco sobre o Futuro da Europa, 1 de maro de 2017, p. 6.

207
Olivier Costa

Statu quo: desde 1952, as instituies e polticas


da UE vm provando sua robustez. A UE vive uma
situao de crise desde o incio dos anos 2000:
primeiro com a rejeio do Tratado Constitucional
e a difcil ratificao do Tratado de Lisboa, depois
com a crise financeira, e, mais recentemente, com
o referendo sobre o Brexit, os ataques terroristas
em vrios pases da UE e a crise dos refugiados. No
entanto, as instituies da UE continuam a trabalhar:
decises so tomadas todos os dias dentro da
Comisso, do Conselho e do PE, e as polticas e
normas so colocadas em prtica assim como no
passado. Apesar do aumento do euroceticismo
em muitos pases, o referendo britnico no foi
seguido por outras iniciativas para deixar a UE,
o euro ou outras polticas. Mesmo que poucos
lderes nacionais apoiem abertamente uma maior
integrao, a maioria concorda que a UE benfica
ao seu pas e que os desafios atuais (desemprego,
concorrncia com potncias emergentes, crise
dos refugiados, aquecimento global, terrorismo,
segurana, fornecimento de energia, etc.) no
encontrariam solues melhores em nvel nacional
do que em nvel europeu. Portanto, eles continuaro
a participar das atividades da UE e no tomaro
medidas para prejudic-la.
Desafeto: o apoio para a Unio Europeia ainda
forte, mas no incondicional. Muitos europeus
consideram que a UE no est respondendo de forma

208
Concluso

eficaz em crise dos refugiados, ataques terroristas, o


alto desemprego e as consequncias de medidas de
austeridade. Tal cenrio pode alimentar a ascenso
do euroceticismo em alguns pases isso poderia
resultar na sada de outros estados membros, depois
de Brexit. Alguns pases tambm poderiam optar por
no participarem de algumas polticas especficas:
UEM, rea de Schengen, poltica social, etc.
Recomeo: um recomeo da integrao europeia
ainda possvel e depende principalmente dos
resultados das eleies gerais a serem realizadas
nos estados membros. A eleio ou nomeao de
chefes de estado ou de governo pr-europeus em
estados membros influentes abriria o caminho para
uma nova iniciativa que poderia conduzir a um novo
tratado.
Esse livro tentou explicar a complexidade da Unio
Europeia de um ponto de vista histrico, institucional
e poltico. Outrora definido como o maior projeto de paz
j realizado, a UE se tornou muito mais do que isso. A
Unio trabalhou positivamente para a reconciliao de
um continente devastado pela guerra e contribuiu para o
bem-estar de seu povo. Por meio de um desenvolvimento
institucional inigualvel, a UE tambm tem sido capaz de
produzir polticas slidas em um nmero cada vez maior
de reas, em cooperao com seus estados membros. Os
desafios que a UE enfrenta atualmente nos fazem lembrar
que esta uma Unio imperfeita, havendo a necessidade
de se trabalhar ainda mais para continuar a garantir o bem-

209
Olivier Costa

-estar, liberdade e democracia dos seus cidados. A questo


fundamental que os europeus precisam abordar decidir
qual cenrio eles gostariam de passar s geraes futuras. A
resposta ainda est para ser escrita.

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221
Livros publicados
Coleo Em Poucas Palavras

1. Antnio Augusto Canado Trindade


Os Tribunais Internacionais Contemporneos (2012)

2. Synesio Sampaio Goes Filho


As Fronteiras do Brasil (2013)

3. Ronaldo Mota Sardenberg


O Brasil e as Naes Unidas (2013)

4. Andr Aranha Corra do Lago


Conferncias de Desenvolvimento Sustentvel (2013)
5. Eugnio V. Garcia
Conselho de Segurana das Naes Unidas (2013)

6. Carlos Mrcio B. Cozendey


Instituies de Bretton Woods (2013)

7. Paulo Estivallet de Mesquita


A Organizao Mundial do Comrcio (2013)

223
Olivier Costa

8. Jos A. Lindgren Alves


Os Novos Blcs (2013)

9. Francisco Doratioto
O Brasil no Rio da Prata (1822-1994) (2014)

10. Srgio de Queiroz Duarte


Desarmamento e temas correlatos (2014)

11. Wagner Menezes


O Direito do Mar (2015)

12. Jos Flvio Sombra Saraiva


A frica no sculo XXI: um ensaio acadmico (2015)

13. Gustavo Gerlach da Silva Ziemath


O Brasil no Conselho de Segurana das Naes Unidas (1945-
2011) (2016)

224
formato 11,5 x 18 cm
mancha grfica 8,5 x 14,5 cm
papel plen soft 80g (miolo), couch fosco 230g (capa)
fontes Cambria 12 (ttulos)
Delicious 10 (textos)
Opens Sans 7 (notas de rodap)

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