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UNIVERSI

A EFICINCIA DA GESTO PBLICA NO MBITO DO PODER


EXECUTIVO FEDERAL E O CONTROLE INTERNO
1. INTRODUO

Para que os integrantes da sociedade vivam de forma harmnica a figura do Estado


basilar. atravs dele que os conflitos e interesses dos diversos segmentos que compe o
tecido social dialogam e dispersam divergncias. Tambm atravs do ente Estatal que os
cidados so supridos por bens e servios importantes e sem os quais o convvio em
coletividade seria muito prejudicado, tais como a segurana, a justia, os normativos que
regulam as condutas civis, penais etc. Alm destes, o Estado incorpora ainda a misso de
promover a equidade social, proporcionando as camadas mais desprovidas da populao o
acesso a servios como educao, sade, moradia, abastecimento de gua, oportunidades de
emprego, transporte dentre uma infinidade de outras demandas.

Para atender os anseios sociais o Estado se vale de uma estrutura organizacional ampla
e complexa, composta por diversos poderes, rgos, entidades e servidores pblicos
distribudos por todo seu territrio e investidos de prerrogativas e responsabilidades, dotados
de recursos materiais e financeiros para fazer frente a sua funo maior: o interesse pblico e
o bem estar social.

Quer nas atividades privadas quer nas pblicas, os atos de administrao


compreendem, dentre outras coisas, os de guarda, conservao e percepo dos frutos dos
bens administrados. Na Administrao Pblica os atos envolvem estas mesmas finalidades, e
o exerccio da atividade administrativa pode ser ponderado sob diversos aspectos, entretanto,
jamais poder desvencilhar-se da finalidade pblica.

O processo de globalizao e os avanos tecnolgicos aumentaram a velocidade com


que as sociedades se modificam, e com estas modificaes novos desafios e demandas
passaram a ser requeridas da Administrao Pblica. Este fato veio impulsionar a realizao
de reformas na Administrao Pblica de vrios pases marcadas pela necessidade de
melhorar a eficcia e eficincia das suas prestaes. Uma srie de iniciativas vem sendo
tomadas nas ltimas dcadas no sentido de reform-la, passando a adotar mecanismos que
elevassem sue desempenho.

Modernamente, como parte do esforo para dinamizar a gesto do Estado, foram


introduzidos conceitos gerenciais similares aos das organizaes privadas. rgos
institucionais de controle foram criados, e a Administrao Pblica passou a adotar
procedimentos de acompanhamento e aferio dos resultados de suas polticas, chegando,
inclusive, a assentar constitucionalmente regras de controle interno e externo, abrangendo
aspectos contbeis, financeiros, oramentrios, operacionais e patrimoniais.

Embora a referncia usada seja o controle da Administrao Pblica, princpios de


auditoria e controladoria usualmente aplicados na iniciativa privada orientam a atuao dos
rgos institucionais responsveis pela execuo dos controles. Tendo como referncia esses
conceitos, no mbito do Poder Executivo Federal, a atuao da Controladoria-Geral da Unio,
rgo central do sistema de controle interno, em sua atuao subsidia os modelos gerenciais
que o Estado brasileiro vem inserindo em seu funcionamento.

A fim de demonstrar a influncia do controle como forma de aumento da eficincia


administrativa, neste trabalho, exploraremos a legislao em vigor, a doutrina especializada e
fontes acadmicas. Abordaremos a seguir a forma de organizao da Administrao Pblica, o
processo de reforma e modernizao pelo qual passou, em especial na dcada de 1990. Em
seguida, explanaremos sobre as atividades de controle a que se submete a Administrao
Pblica, e ainda, as caractersticas do rgo responsvel pela execuo do controle interno na
esfera Federal do Poder Executivo.
2 ESTRUTURA DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA

Cumpre-nos, de forma preliminar, apresentar referncia feita pela doutrina


especializada em Direito Administrativo, quanto s expresses Administrao e
administrao, a primeira, em maiscula, quando se refere ao prprio Estado, a segunda, em
minscula, quando remonta ao exerccio da atividade administrativa, entendida como a gesto
dos interesses qualificados da comunidade e marcados pela conjugao de dois princpios
caracterizadores do regime jurdico-administrativo: supremacia e indisponibilidade do
interesse pblico (MEIRELLES, 2003).

Por hora, depositaremos nossa ateno na Administrao Pblica enquanto Estado.


Nesse sentido, podemos conceitu-la de vrias formas: em sentido amplo, como o conjunto de
entidades e de rgos incumbidos de realizar a atividade administrativa visando a satisfao
das necessidades coletivas e segundo os fins desejados pelo Estado. Sob o enfoque material, o
conceito de Administrao leva em conta a natureza da atividade exercida, e, sob o subjetivo
ou orgnico, as pessoas fsicas ou jurdicas encarregados da realizao daquela funo
(COSTIN, 1999). Na mesma direo, temos as vrias formas de conceituao apresentadas
por Hely Lopes Meirelles:

Em sentido formal, o conjunto de rgos instrudos para a consecuo dos


objetivos do Governo; em sentido material, o conjunto das funes necessrias aos
servios pblicos em geral; em acepo operacional, o desempenho perene e
sistemtico, legal e tcnico, dos servios pblicos do Estado ou por ele assumidos
em benefcio da coletividade. Numa viso global, a Administrao , pois, todo o
aparelhamento do Estado preordenado realizao de servios, visando satisfao
das necessidades coletivas. (MEIRELLES, 2003, p. 63)

Aps a organizao soberana do Estado, com a instituio constitucional dos trs


Poderes que compem o Governo, e a diviso poltica do territrio nacional (formando as
entidades estatais: Unio, Estados-membros, Municpios e o Distrito Federal), segue-se a
estruturao legal da Administrao, ou seja, das entidades (administrativas) e rgos que iro
desempenhar as funes, atravs de agentes pblicos.

Feitas estas ponderaes, podemos dizer que a Administrao Pblica brasileira,


compe-se, estruturalmente, de entidades (dotadas de personalidade jurdica de direito pblico
ou privado); rgos (elemento despersonalizado incumbido da realizao das atividades da
entidade a que pertence); e, agentes (todas as pessoas fsicas incumbidas, definitiva ou
transitoriamente, do exerccio de alguma funo estatal).
A Administrao Direta corresponde atuao direta do Estado por suas entidades
estatais, repita-se: Unio, Estados-membros, Distrito Federal e Municpios. Deve-se observar
que a soberania atributo exclusivo da Unio, enquanto que as demais entidades estatais so
dotadas de autonomia poltica, administrativa e financeira. So todas dotadas de personalidade
jurdica de direito pblico e capacidade poltica.

Por sua vez, a Administrao Indireta integrada por pessoas jurdicas


(entidades/pessoas administrativas) de direito pblico ou privado, criadas ou institudas a
partir de lei especfica: autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia
mista, alm das associaes e consrcios pblicos. Vinculam-se respectiva Administrao
Direta com o objetivo de desempenhar servios pblicos ou interveno no domnio
econmico.

No exerccio da atividade pblica, dizemos que a Administrao atua de forma


centralizada, descentralizada e desconcentrada, empregando toda essa estrutura organizacional
na implementao das polticas pblicas.

As polticas pblicas constituem instrumentos da ao governamental, ou seja, como


destaca Maria Paula Dallari Bucci, so programas de ao governamental visando a
coordenar os meios disposio do Estado e as atividades privadas, para a
realizao de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. Em
realidade, h um componente prtico e finalstico na idia de poltica pblica como
programa de ao governamental para um setor da sociedade ou um espao
geogrfico, buscando a concretizao de determinados objetivos e metas.
(SILVA,2003, p.2)

A administrao governamental guiada, dentre outros, pelos princpios da legalidade,


moralidade, impessoalidade, publicidade e eficincia (MOTTA & DOUGLAS, 2005). Para
Mller & Penido (2007) eficiente uma instituio que usa seus recursos da forma mais
otimizada possvel. Porm, ser eficiente sem ser eficaz no basta. Ento, a gesto eficaz
quando, usando os recursos de que dispe e observando toda a legislao aplicvel, consegue
atingir seus objetivos com a maior perfeio possvel (op. cit., p.26) e destaca: observe que
no basta ser econmico e eficiente se, por outro lado, no se eficaz [...].

As instituies pblicas, assim como as privadas, possuem metas e objetivos que


devem ser atingidos com eficincia e eficcia. Se para as instituies privadas essa busca
relaciona-se com um bom desempenho econmico materializado pelo aumento dos lucros,
para as organizaes pblicas o objetivo a otimizao do uso dos recursos para o bom
atendimento das demandas e interesses da sociedade.
O principio da eficincia, introduzido na Constituio atravs da Emenda n. 19,
implica na produtividade do servio prestado pela administrao pblica, sua qualidade e seus
resultados, idias norteadoras da reforma da administrao pblica promovida na dcada de
1990 no Brasil (PEREIRA & SPINK, 2006). Ele traduz a demanda da sociedade que seus
recursos sejam bem empregados e revertidos a si sem desperdcios, negligncias e
ineficincias.

Todavia, o tamanho da mquina pblica e os interesses a que est submetida


comprometem a eficcia e eficincia de seu desempenho. De acordo com Rua (1997), uma
demanda social pode existir durante muito tempo sem que gere mobilizao dos tomadores de
deciso, no sendo prioritria, todavia, a partir do momento que ela incomode um nmero
cada vez maior de indivduos e grupos sociais ela introduzida na agenda poltica. Foi por
este caminho que o funcionamento da gesto pblica brasileira entrou na agenda poltica em
meados do sculo XX. O Estado brasileiro sempre foi caracterizado pela sua ineficincia e seu
carter burocrtico. Com a ascenso dos militares ao poder na dcada de 1960, diversas foram
as iniciativas que aumentassem a eficincia estatal.

2.1 A reforma da Administrao Pblica Brasileira

Segundo Pereira (1996), na segunda metade do sculo XX ganhou fora em todo o


mundo, a percepo de que os Estados Nacionais eram grandes em demasia, pouco eficientes
e lentos em atender as demandas das sociedades naquele final de sculo. O advento da
globalizao e a modernizao dos meios de transporte e comunicao modificaram o
patamar das demandas dos cidados e dos desafios impostos s Administraes Pblicas. A
soluo foi a introduo de conceitos gerenciais na Administrao Pblica, desencadeada em
diversos pases, num intervalo aproximado, mas sem que representasse uma ao coordenada
(ABRUCIO, 2006).

No Brasil, o governo militar, na dcada de 1960, veio a instituir uma srie de


modificaes que propunha um carter racionalizador sobre as polticas pblicas que
resultassem, em especial, na reduo de custos. Porm, as prticas empregadas por muitas
vezes trouxeram desconfiana quanto s preocupaes ditas gerenciais. (SIQUEIRA, 1990).
Numa anlise acerca das reformas administrativas que se sucederam no Brasil, Pereira
observa:
A reforma da administrao pblica que o governo Fernando Henrique Cardoso est
propondo desde 1995 poder ser conhecida no futuro como a segunda reforma
administrativa do Brasil. Ou a terceira, se considerarmos que a reforma de 1967
merece esse nome, apesar de ter sido afinal revertida. A primeira reforma foi a
burocrtica, de 1936. A reforma de 1967 foi um ensaio de descentralizao e de
desburocratizao. A atual reforma est apoiada na proposta de administrao
pblica gerencial, como uma resposta grande crise do Estado dos anos 80 e
globalizao da economia dois fenmenos que esto impondo, em todo o mundo, a
redefinio das funes do Estado e da sua burocracia. (PEREIRA, 1996, p.01)

Atualmente, destaca Siqueira (1990, p.65), parece j consensual que os avanos


democrticos na rea social incorporados nova Constituio impem-nos o desafio de
estabelecermos uma estratgia de eficincia para o setor pblico.

De acordo com Matias-Pereira (2007) o surgimento de novos problemas e demandas


sociais impe o desenvolvimento de novas polticas e aes pblicas, neste sentido assevera:

Observe-se que o interesse pela rea de polticas pblicas no mbito da sociedade


brasileira est aumentando de forma significativa, na medida em que cresce o
envolvimento e o nvel de conscientizao da populao sobre os efeitos dessas
polticas na vida do cidado, desde o mbito local, estadual e nacional (op cit, p.
185).

Esse novo momento pressupe um Estado mais flexvel, que descentralize funes e
responsabilidades de forma a torn-lo mais gil e eficiente (DINIZ, 2000). Os aspectos
norteadores tomados no plano poltico (rea decisria), ao serem implementadas pela
Administrao Pblica (rea tcnica e operacional), devem ocorrer de forma apta a atingir os
objetivos desejados, potencializando, entretanto, os resultados e minimizando custos/recursos,
ou seja, sendo eficiente. Neste sentido, Osrio (2005, p.10) destaca que curioso notar que,
independente do partido poltico que esteja a governar a nao, a Gesto Publica brasileira
tende a orientar-se por parmetros tericos de qualidade, produtividade e controle de
resultados. Matias-Pereira (2007) explica esse comportamento ao expor que toda poltica
pblica, que uma forma de interveno social, decorre de interesses e expectativas sociais, e
no caso da modernizao da mquina pblica, esta percepo compartilhada pela maior
parte dos atores sociais.

De acordo com Cochrane (2003), desde o Brasil colonial os governantes se


preocupavam com a necessidade de controle sob a Administrao Pblica. Porm, essa
necessidade foi legalmente viabilizada pela Lei 4.320/64 seguida pela Constituio Federal de
1988. Mais recente, a Lei Complementar 101/00 (LRF), cujo objetivo, segundo Reis &
Machado Jr. (2003, p. 166), [...] evitar que as entidades governamentais desperdicem os
recursos que lhes so oferecidos pela sociedade, e se endividem mais do que o seu prprio
lastro financeiro permite, pode ser referida como viabilidade legal para efetivao do
controle sob a Administrao Pblica.

Durante o perodo do governo militar alguns normativos foram institudos com a


finalidade de melhorar o desempenho da administrao pblica, e tambm, auferir resultados.
A Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964, estatui normas gerais de direito financeiro para a
elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do
Distrito Federal, e inicia uma nova realidade para a Contabilidade Pblica no Brasil. Tambm,
o Decreto-lei n. 200/67 aprovou a reforma administrativa federal, que passou a dar nfase ao
processo de fiscalizao financeira (COCHRANE, 2003). Todavia, destaca Pereira & Spink
(2006) que foi na dcada de 1990, aps a redemocratizao do pas e do fim do governo
Collor, que as maiores transformaes comearam a ser introduzidas na Administrao
Pblica, em especial inovaes que possibilitaram maior controle, eficincia e agilidade
operacional.

Castro (2008, p. 131) leciona que no mesmo perodo da formulao do sistema de


controle interno, o governo planejava uma reforma na Administrao Pblica Federal com o
objetivo de implantar uma gesto voltada para resultado, que implicaria em mudanas no
paradigma da administrao. O Plano da reforma, iniciado em 1995 e corresponde a um
conjunto de normativos: a Emenda Constitucional n 19/98, que alterava a poltica
administrativa; o Decreto n 2.829/1998, que, ao instituir o Plano Plurianual (PPA), regula a
poltica oramentria; e, o Decreto n 3.366/2000, que trata da consolidao do Sistema de
Controle Interno no mbito do Poder Executivo Federal. Essas iniciativas buscavam
transformar a gesto pblica federal em uma administrao gerencial (PEREIRA & SPINK,
2006), trazendo a produtividade verificada na iniciativa privada.

Por se turno, Coutinho (2000), ressalva que a importao de prticas e conceitos do


setor privado para a Administrao Pblica no deve eclipsar o objetivo maior da mesma, que
o interesse pblico. Nesse sentido, Ferraz (2005, p.4) coloca que a perspectiva da
organizao administrativa da gesto pblica superar a rigidez lgico-formal da
administrao burocrtica introduzindo os conceitos gerenciais. Todavia, este processo deve
ter um carter complementar e no de substituio, haja vista que as prerrogativas e
responsabilidades do Estado e do Privado possuem divergncias essenciais.

O modelo de administrao pblica gerencial inspirou-se na administrao privada,


mas manteve uma distino fundamental, qual seja: a defesa do interesse pblico. Dentro do
modelo gerencial, a melhoria da qualidade dos servios prestados ao cidado assume um
papel muito importante.

Paulatinamente, desde a reforma administrativa da dcada de 1990, o carter


burocrtico da administrao pblica, voltado exclusivamente aos interesses do aparelho do
Estado, vem sendo orientado para por em prtica as novas idias gerenciais, disponibilizando
sociedade um servio pblico de melhor qualidade, em que todas as atenes so centradas
no melhor atendimento aos cidados atravs da obteno de bons resultados com a
implementao das polticas pblicas (COUTINHO, 2000). Neste sentido:

A Administrao Pblica atualmente tende a migrar do modelo burocrtico para o


gerencial. A diferena entre a Administrao Pblica gerencial e a burocrtica a
forma de controle, deixando de basear-se somente nos processos (burocrtica: faz
licitao para a construo de uma escola e contrata professores), para concentrar-se
nos processos mas tambm nos resultados (gerencial: esto sendo atendidos os
alunos, dando-lhes condies plenas de aprendizado?) identificando o cidado
como contribuinte de impostos e como cliente dos seus servios. (CAVALHEIRO;
FLORES, 2007, p. 20).

Ainda segundo Cavalheiro e Flores (2007, p. 21), os resultados da ao do Estado so


considerados ruins, bons ou excelentes no porque os processos administrativos esto sob
controle e so seguros (isso fundamental), mas porque as necessidades do cidado esto ou
no sendo atendidas. Administrar resulta num misto de arte e cincia, onde as tcnicas de
gesto voltadas Administrao Pblica tm ganhado saltos significativos. Resumidamente,
significa dizer que Administrao planejar, organizar, dirigir e controlar, dessa forma,
possvel dizer que sem controle no h Administrao, pois, os quatro elementos da
Administrao interagem dinamicamente, so dependentes entre si, e constituem um processo
de permanente aperfeioamento (CAVALHEIRO; FLORES, 2007, p. 21).

As transformaes das relaes entre a Administrao Pblica e a sociedade


originaram-se do aprofundamento da crise do atendimento das demandas dos cidados. A
atuao estatal, alm de no corresponder a essas demandas, ainda era ineficiente na gesto
dos recursos, comumente desviados e vilipendiados por corruptos tanto da rea poltica
quanto administrativa (PLEGUEZUELOS, 2000), cujas atuaes eram desmedidas ante a
ausncia de controle.
A maior contribuio da reforma administrativa relaciona-se com a governana,
entendida como o aumento da capacidade de governo, atravs da adoo dos princpios da
administrao gerencial:
- orientao da ao do Estado para o cidado-usurio de seus servios;
- nfase no controle de resultados atravs dos contratos de gesto;
- fortalecimento e autonomia da burocracia no core das atividades tpicas de
Estado, em seu papel poltico e tcnico de participar, junto com os polticos e a
sociedade, da formulao e gesto de polticas pblicas;
- separao entre as secretarias formuladoras de polticas e as unidades
executoras dessas polticas, e contratualizao da relao entre elas, baseada no
desempenho de resultados;
- adoo cumulativa de trs formas de controle sobre as unidades executoras de
polticas pblicas: controle social direto (atravs da transparncia das informaes, e
da participao em conselhos); controle hierrquico-gerencial sobre resultados
(atravs do contrato de gesto); controle pela competio administrada, via
formao de quase-mercados (PEREIRA, 1997, p.42).

A reforma administrativa objetiva maior eficcia e eficincia da Administrao


Pblica. Isto , busca que os servios prestados ao pblico tenham um impacto real nas suas
necessidades e expectativas, enquanto melhora a relao entre os recursos empregados e os
resultados obtidos. Para a consecuo dessas finalidades, apresenta-se como paradigma
contemporneo da Administrao Pblica a atividade controladora do Estado, cujas formas
clssicas de controle (aprovao, registro, homologao, julgamento de conformidade), so
complementadas, e por vezes at substitudas, por novos instrumentos, como por exemplo, as
auditoria de gesto (FERRAZ, 2005).

Uma tradio de controle gerencial inadequado (FILHO, 1997) comea a ceder lugar
para novas tcnicas e procedimentos, novos rgos e sistemas cujas funes so auxiliar os
gestores e tomadores de deciso na formulao, planejamento e implementao das polticas
pblicas e garantir sociedade a boa aplicao dos recursos pblicos e o atendimento de suas
demandas.

Segundo Pacheco (1998), a reforma gerencial da administrao pblica, modificou as


formas de controle, tanto sobre a alta burocracia quanto sobre as instituies pblicas, dando
ao mesmo tempo maior transparncia s decises administrativas, que atravs de mecanismos
como o site www.transparencia.gov.br, possvel sociedade, e no apenas a prpria
administrao, controlar e cobrar a responsabilidade dos administradores pblicos.

Atualmente os atos praticados pelos Gestores Pblicos, visando a consecuo da


misso da entidade sob sua responsabilidade, so passveis de controle pelo Congresso
Nacional, atravs do controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder quanto
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas
(artigo 70 da CF/88).

3 CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA

Da necessidade de racionalizar e coordenar a diversidade de recursos materiais,


econmicos e humanos para o cumprimento dos objetivos organizacionais de forma eficiente
surgiu a Administrao e a figura do administrador. No incio do sculo XX os primeiros
tericos da racionalizao do trabalho fundaram a Escola de Administrao Cientfica ou
Escola Clssica (MOTTA, 1998). A partir dos conceitos de Fayol1 acerca da administrao,
seus elementos bsicos so: o planejamento, a organizao, o comando e o controle. Juntos
eles compem o ciclo administrativo das organizaes.

Em seu processo gerencial, as entidades planejam suas aes, organizam os recursos


necessrios a sua implementao, iniciam a execuo das mesmas e, por fim, controlam seus
resultados para verificar a eficcia com o que foi pretendido. Neste sentido, a Administrao
Pblica brasileira vem paulatinamente ampliando as ferramentas e processos de controle sob
as aes dos gestores pblicos.

A finalidade do controle assegurar que os resultados daquilo que foi planejado,


organizado e dividido se ajustem tanto quanto possvel aos objetivos previamente
estabelecidos. A essncia do controle reside na verificao se a atividade controlada
esta ou no alcanando os objetivos ou resultados desejados. O controle consiste
fundamentalmente em um processo que guia a atividade exercida para um fim
previamente determinado (CHIANENATO, 1997, p.459).

Segundo o American Institute Of Certified Public Acconuntants (apud OLIVEIRA &


LINHARES, 2007, p.162):

O controle [...] compreende o plano de organizao e conjunto coordenado dos


mtodos e medidas, adotados pela empresa, para proteger seu patrimnio, verificar a
exatido e a fidedignidade de seus dados contbeis, promover a eficincia
operacional e encorajar a adeso poltica traada pela administrao.

Uma vez seguidos os controles implantados, os administradores teriam as funes da


instituio executadas conforme o planejado. Todavia, no possvel aos dirigentes ter a

1
Henry Fayol (1841-1925), considerado o fundador da Teoria Clssica da Administrao que propunha uma
abordagem sinttica, global e universal das empresas, dita anatmica e estrutural que diferia da abordagem
analtica e concreta de Frederick W. Taylor (1856-1915), fundador da administrao cientfica (CHIAVENATO,
1997).
certeza de que os controles esto sendo seguidos correta e eficientemente. sempre possvel
que algum componente da entidade os descumpram por julg-los inoportunos ou inteis, ou
assim ajam para encobrir fraudes, desfalques ou promover favorecimento pessoal (S, 1998).
De acordo com Mautz (1985, p.91), um sistema de controle interno, bem concebido e
aplicado com eficincia, oferece razovel segurana de que os erros sero evitados, ou
prontamente descobertos no curso normal das operaes rotineiras, de forma que possam ser
corrigidos..

O controle relaciona-se com todas as demais funes, constituindo-se em instrumento


indispensvel para que sejam atingidos os objetivos previstos por qualquer organizao. Com
relao funo de planejamento (previso), podemos dizer que esta, sem o controle da
execuo, dificilmente lograr xito, bem como o controle, sem padro e objetivo
previamente definidos, no ter como atua por falta de objeto.

A funo controle est presente em todos os nveis das organizaes, atuando em todos
os processos. responsabilidade dos postos de comando, sendo esta responsabilidade
proporcional altura do posto ocupado na cadeia hierrquica.

As definies de controle convergem invariavelmente para a enunciao de o mesmo


constitui um processo administrativo que tendente a garantir que os objetivos organizacionais
e gerenciais estejam sendo cumpridos; a maneira de fazer com que as coisas aconteam do
modo planejado (CHIANENATO, 1997). O controle atuar, inclusive, na certificao de
implantao das polticas pblicas.

De acordo com Rua (1997, p.13):

A implementao pode ser compreendida como o conjunto de aes realizadas por


grupos ou indivduos de natureza pblica ou privada, as quais so direcionadas para
a consecuo de objetivos estabelecidos mediante decises anteriores quanto a
polticas. Em outra palavras, trata-se das aes para fazer uma poltica sair do papel
e funcionar efetivamente. Este processo precisa ser acompanhado, entre outras
coisas, para que seja possvel identificar porque muitas coisas do certo enquanto
muitas outras do errado entre o momento em que uma poltica formulada e o seu
resultado concreto.

Em relao s fases do controle, os estudiosos e doutrinadores tambm convergem


para uma concluso comum: estabelecimento de um padro de desempenho esperado;
avaliao da execuo do processo controlado; comparao do resultado da execuo com o
padro esperado; implementao de aes corretivas, quando necessrias.
A relevncia do controle para o aumento da eficincia das funes do Estado foi
contemplado durante todo o processo de reforma da Administrao Pblica desde a dcada de
1960 e atualmente diversas so as formas de controle a que os gestores pblicos esto
submetidos. Com o objetivo de assegurar que a Administrao Pblica atuar em consonncia
com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico, o exerccio de suas
funes sujeita-se a controles dos Poderes Legislativo e Judicirios, alm de a prpria
Administrao exercer controle sobre os seus atos.

Basicamente o controle pode ser administrativo, legislativo ou judicirio, conforme


seja realizado ou no pela prpria Administrao ou pelos Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio, ou ainda, interno ou externo.

Nas lies de Di Pietro (2007, p. 672), o controle constitui poder-dever dos rgos a
que a lei atribui essa funo, precisamente pela sua finalidade corretiva; ele no pode ser
renunciado nem retardado, sob pena de responsabilidade de quem se omitiu. Abrange a
fiscalizao e a correo dos atos ilegais e, em certa medida, dos inconvenientes ou
inoportunos.

A doutrina consagra diversos tipos de controle: quanto ao momento em que exercido,


pode ser prvio, concomitante ou sucessivo, conforme seja realizado antes, durante ou depois
de o ato ser editado; quanto ao objeto, pode ser controle de legalidade, exercido pela prpria
Administrao ou pelo Judicirio, culminando na anulao do ato, ou controle de mrito,
quando somente a Administrao o exercitar, avaliando a convenincia a oportunidade do ato
existente, podendo culminar em sua revogao. Neste trabalho, interessa-nos os controles
administrativos exercidos no Poder Executivo. Estes caracterizados pelo poder de fiscalizao
que a Administrao Pblica (Poder Executivo e rgos administrativos) 2 exerce sobre a sua
prpria atuao, considerando os aspectos de legalidade e mrito, seja por iniciativa prpria,
seja mediante provocao.

Importante ressaltar que, o exerccio do controle administrativo realizado de ofcio


pode decorrer, dentre outras coisas, de fiscalizao hierrquica, ou de superviso ministerial.
Quanto ao primeiro caso, trata-se de conseqncia do poder hierrquico, que faculta
Administrao a possibilidade de escalonar sua estrutura, vinculando uns a outros e
permitindo a ordenao, coordenao e orientao de suas atividades, ou seja, pressupe o
2
Nos Poderes Legislativo e Judicirio tambm existem controles administrativos, uma vez que os mesmos
tambm contam com atividades dessa natureza, todavia, esses poderes no constituem objeto deste trabalho,
motivo pelo qual esses aspectos no sero abordados.
vnculo de subordinao. J o segundo caso, est limitado hiptese em que a lei
expressamente admite a sua realizao. No pressupe o vnculo hierrquico. No mbito da
Administrao Pblica Federal nominada de superviso ministerial e aplicvel s
entidades vinculadas aos ministrios (DEC.-Lei n. 200/67, arts. 19 e s.)

O exerccio desse controle, quando realizado sobre a Administrao Direta, decorre do


poder de autotutela que possibilita a reviso de seus prprios atos quando ilegais, inoportunos
ou inconvenientes. Quando realizado sobre a Administrao Indireta, deve ater-se aos limites
impostos pela lei, sob pena de ofender a autonomia que lhe assegurada pela lei que a
instituiu. Segundo D Pietro (2007, p. 674), esses limites dizem respeito aos rgos
encarregados do controle, aos atos de controle possveis e aos aspectos sujeitos ao controle.

Importante para a boa explorao do tema central deste trabalho a exposio clara do
que seja a modalidade de controle interno ou externo, consoante decorra de rgo integrante
ou no da prpria estrutura em que se insere o rgo controlado. interno o controle que
cada um dos Poderes exerce sobre seus prprios atos e agentes. externo o controle exercido
por um dos Poderes sobre os outros; como tambm o controle da Administrao Direta sobre
a Indireta. (DI PIETRO, 2007, p. 673)

De acordo com a Carta Magna (art. 71), o controle externo ficar a cargo do
Congresso Nacional, com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao passo que o controle
interno, segundo dispe os arts. 70 e 74, ser desempenhado por cada Poder sobre os seus
respectivos atos. O exerccio do controle interno ser pautado em sistemas de auditoria, que
acompanham a execuo do oramento, verificam a legalidade na aplicao do dinheiro
pblico e auxiliam o Tribunal de Contas no exerccio de suas atividades.

Sobre o controle interno, mister se faz apresentarmos as disposies do artigo 74 da


Constituio Federal:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma


integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio;
II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e
eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e
entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado;
III exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem
como dos direitos me haveres da Unio;
IV apias o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
1 - Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de
qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de
Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria.
2 - Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte
legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades
perante o Tribunal de Contas da Unio.

Em 2001, foi instituda a Controladoria Geral da Unio, este subordinado


diretamente a presidncia da Repblica e incubido de ser o rgo central do sistema de
controle interno do Poder Executivo Federal. Ele responsvel pelo acompanhamento de toda
a estrutura da Administrao Direta e Indireta, devendo informar ao gestor maior, o
presidente, do cumprimento das polticas pblicas e da eficincia da mquina estatal na
consecuo de suas misses institucionais.

3.1 Controladoria Geral da Unio: rgo Central do Controle Interno no Poder


Executivo Federal.

Os controles internos, tomados como sistema, englobam toda a organizao e


podem caracterizar-se como controles contbeis e controles administrativos.

Atitie (2000) aponta como componentes do controle interno:

1 Plano de Organizao: formalizao da estrutura da organizao, que ser


concebida de acordo com os objetivos a serem alcanados, e onde sero estabelecidas as
relaes de autoridade e responsabilidade dos diversos nveis hierrquicos;

2 Mtodos e medidas: estabelecem os caminhos e os meios de comparao e


julgamento para alcanar-se determinado fim; compem o manual de operaes da
organizao e, se o sistema for adequadamente planejado, deve conter procedimentos
destinados a promover o controle;

3 Proteo do patrimnio: definio sobre os meios pelos quais so


salvaguardados e defendidos os bens e direitos da organizao, instrues sobre autorizaes,
segregaes de funes, custdia, controle e contabilizao dos bens patrimoniais;

4 Exatido e fidedignidade dos dados contbeis: conjunto de medidas que


asseguram a preciso dos elementos dispostos na contabilidade; plano de contas composto de
um adequado e abrangente elenco de contas, acompanhamento da descrio clara e objetiva
do funcionamento delas;

5 Eficincia operacional: definio adequada dos mtodos e procedimentos


operacionais; descrio das atividades de cada funo de modo a facilitar o cumprimento dos
deveres; seleo, treinamento e superviso do pessoal adequado s atividades.

6 polticas administrativas: sistema de regras e princpios traados pela alta


administrao que representam as guias de raciocnio para as tomadas de decises em todos
os nveis, de forma a focalizar o objetivo principal da organizao.

O controle deve ser exercido sobre os aspectos contbeis, financeiros,


oramentrios, operacionais e patrimoniais quanto legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicao das subvenes e renncia de receitas (art. 70 da Constituio Federal).

A fiscalizao contbil diz respeito aos procedimentos necessrios para a


avaliao e certificao de que a contabilidade da entidade registra adequadamente e
fidedignamente os atos e fatos que envolvem os sistemas oramentrio, financeiro e
patrimonial.

A fiscalizao financeira ocupa-se em verificar se a administrao dos recursos


financeiros est sendo realizada de acordo com as normas e princpios da administrao
pblica, no s com relao arrecadao, gerenciamento e aplicao de recursos, como em
relao regularidade das renncias de receitas e concesses de auxlios e subvenes.

Quanto fiscalizao oramentria, vai alm das verificaes se as despesas esto


previstas no oramento anual e se foram fielmente executadas. Confronta estas com a Lei de
Diretrizes Oramentrias e o Plano Plurianual a fim de assegurar o cumprimento dos
programas traados pelos representantes do povo.

A fiscalizao operacional promove o acompanhamento e avaliao das aes


empreendidas pela entidade para alcanar seus objetivos institucionais, em especial quanto
aos aspectos de economia, eficincia e eficcia.

Por fim, a fiscalizao patrimonial refere-se no s ao controle de bens mveis ou


imveis, mas tambm de crditos, ttulos de renda, participaes e almoxarifados, alm das
dvidas e de fatos que, direta ou indiretamente possam afetar o patrimnio.
O estabelecimento, funcionamento e manuteno dos controles internos so de
competncia e responsabilidade do administrador.

Nos termos do art. 70 da Carta Magna, a fiscalizao contbil, oramentria,


operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, ser
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada Poder. Ainda de acordo com o texto constitucional (art. 71), o Congresso
Nacional ser auxiliado pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) quando do exerccio do
controle externo (HARADA, 1997).

A partir da Medida Provisria n. 2.143-31, de 02 de abril de 2001, e com o


objetivo de combater a fraude e a corrupo, alm de promover a defesa do patrimnio
pblico no mbito do Poder Executivo, foi criada a Controladoria-Geral da Unio,
originalmente chamada de Corregedoria-Geral da Unio.

Trata-se de um rgo do Governo Federal, integrante da estrutura da Presidncia


da Repblica, cuja responsabilidade prestar assistncia imediata e diretamente ao Presidente
da Repblica quanto s questes relativas defesa do patrimnio pblico e promoo da
transparncia da gesto. Atua por meio de auditorias pblicas, correio, controle interno,
ouvidoria e preveno e combate corrupo. o rgo central do Sistema de Controle
Interno e do Sistema de Correio do Poder Executivo Federal

A Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) e a Comisso de Coordenao de


Controle Interno (CCCI) passaram a integrar a estrutura da CGU a partir de 28/03/2002, com
a edio do Decreto n. 4.177. Por fora deste mesmo decreto, as competncias de ouvidoria-
geral, at ento vinculadas ao Ministro da Justia, passaram a compor a sua estrutura.

sabido que a Controladoria-Geral da Unio desempenha trabalhos de auditoria


em rgos da administrao direta e indireta do Governo Federal e fiscalizao da aplicao
de recursos pblicos federais em Estados, Prefeituras, fundaes e ONGs. A Portaria n. 570,
de 11 de maio de 2007, que aprova o regimento interno desse rgo, apresenta como
componentes de sua estrutura bsica unidades de assistncia direta e imediata ao Ministro de
Estado, unidades especficas singulares, unidades descentralizadas (Controladorias Regionais
da Unio nos Estados), alm de rgos colegiados.

De acordo com a Portaria n. 570/07 (art. 1), so competncias da CGU:


I - assistir direta e imediatamente o Presidente da Repblica no desempenho de suas
atribuies, quanto aos assuntos e providncias que, no mbito do Poder Executivo,
sejam atinentes defesa do patrimnio pblico, ao controle interno, auditoria
pblica, correio, preveno e ao combate corrupo, s atividades de
ouvidoria e ao incremento da transparncia da gesto, no mbito da Administrao
Pblica Federal;
II - promover a apurao, de ofcio ou mediante provocao, das irregularidades de
que tiver conhecimento, relativas a leso ou ameaa de leso ao patrimnio pblico,
velando por seu integral deslinde;
III - requisitar a instaurao de sindicncia, procedimentos e processos
administrativos outros sempre que verificar omisso de autoridade competente, e
avocar aqueles j em curso em rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal
para corrigir-lhes o andamento, inclusive promovendo a aplicao da penalidade
administrativa cabvel;
IV - instaurar, na hiptese do inciso anterior, sindicncia ou processo administrativo
ou, conforme o caso, representar ao Presidente da Repblica para apurar a omisso
das autoridades responsveis;
V - apreciar manifestaes e representaes relacionadas com procedimentos e
aes de agentes pblicos, rgos e entidades do Poder Executivo Federal, propondo
medidas de correo e preveno de falhas e omisses na prestao de servios
pblicos; e
VI - incentivar a participao popular no acompanhamento e fiscalizao da
prestao dos servios pblicos; e
VII - exercer a superviso tcnica dos rgos que compem o Sistema de Controle
Interno, o Sistema de Correio e o Sistema de Ouvidoria do Poder Executivo
Federal, prestando, como rgo central, a orientao normativa que julgar
necessria.

Pelo referido normativo, percebe-se claramente a misso deste rgo, e a partir dele
evidencia-se como o Estado vem dotando a Administrao Pblica dos mecanismos e
ferramentas para melhor controlar suas aes, e assim conhecer os entraves e deficincias que
limitam a eficincia das polticas pblicas.

4 CONSIDERAES FINAIS

O movimento de modernizao da Administrao Pblica, no sentido de introduzir


conceitos e ferramentas gerenciais oriundas das organizaes privadas desde a dcada de
1990, foi responsvel por grandes mudanas institucionais e operacionais na gesto pblica no
Brasil.

Observadas as competncias da CGU, torna-se clara a inteno de que o


funcionamento dos diversos rgos que compe a Administrao Pblica sejam controlados,
conhecidos, auferidos e acompanhados. Cruz (1997) interroga se prudente empregar
recursos pblicos nas atividades de auditoria e no controle, ou se os montantes submetidos a
desvios, fraudes, desperdcios e ineficincias compensam a manuteno de sistemas frgeis,
mal estruturados e desatualizados. Podemos concluir que os recursos utilizados nas atividades
de controle so relevantes.

Os controles a que a Administrao Pblica se submete no se concentram apenas no


combate a corrupo, mas tambm nos aspectos operacionais e finalsticos da gesto pblica,
ou seja, observa-se como esto sendo feitos e se esto sendo atingidos os resultados esperados
(eficincia e eficcia).

Pode-se observar, diante do exposto, que a legislao brasileira universalizou o


controle, inserindo-o no contexto de seu sistema administrativo. O resultado o aumento da
deteco dos casos de mau uso e/ou desvios dos recursos pblicos, e projeta uma perspectiva
onde o patamar de qualidade dos servios e aes pblicas finalmente atenda a expectativa
dos cidados.

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