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PERCEPES DOS STAKEHOLDERS ACERCA DA

GESTO PARTICIPATIVA DO CMDR DE SERRA
DO MEL RN

Article February 2017

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Everkley Magno Freire Tavares

Universidade Potiguar (UnP)
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Febrero 2017 - ISSN: 1988-7833

PERCEPES DOS STAKEHOLDERS ACERCA DA GESTO

PARTICIPATIVA DO CMDR DE SERRA DO MEL RN

Everkley Magno Freire Tavares1

Aqui na Serra nem muda os polticos e nem a poltica,

nada muda e se a populao for esperar pelo poder
pblico no sair jamais da situao de pobreza.
(Juarez Bento de Sena Entrevistado)

Para citar este artculo puede utilizar el siguiente formato:

Everkley Magno Freire Tavares (2017): Percepes dos stakeholders acerca da gesto
participativa do CMDR de Serra do Mel RN, Revista Contribuciones a las Ciencias Sociales,
(enero-marzo 2017). En lnea: http://www.eumed.net/rev/cccss/2017/01/cmdr.html

RESUMO: Esta investigao teve como objetivo avaliar a efetividade da gesto participativa do
PRONAF em Serra do Mel-RN sob a tica dos atores relevantes e insere-se num conjunto de
pesquisas que so realizadas atualmente no Brasil sobre o impacto dos conselhos gestores de
polticas pblicas para o desenvolvimento.

PALAVRAS-CHAVE: Stakeholders. Conselhos gestores. Polticas pblicas.

ABSTRACT: The objective of this research was to evaluate the effectiveness of participatory
management of PRONAF (Brasil/RN/Serra do Mel) from the perspective of the relevant actors
and is part of a series of researches currently carried out in Brazil on the impact of the public
policy management councils for the development.

KEYWORDS: Stakeholders. Management councils. Public policy.

RESUMEN: Esta investigacin tiene como principal meta evaluar la eficacia de la gestin
participativa del PRONAF (Brasil/RN/Serra do Mel) a partir del punto de vista de los actores
relevantes y es parte de un conjunto de investigaciones que se llevan a cabo actualmente en
Brasil sobre el impacto de los consejos de administracin de las polticas pblicas para
desarrollo.

PALABRAS CLAVE: Stakeholders. Los consejos de administracin. La poltica pblica.

Neste texto, revisitamos reflexes e problematizaes de estudo que incidiram sobre

as percepes de atores sociais relevantes sobre a proposta de gesto participativa do
PRONAF municipal em Serra do Mel-RN, no perodo de 1997-1999. De l para c, ainda
sustentamos nosso ponto de vista de que a gesto participativa se constri em uma
revalorizao do poder pblico local no Brasil (COSTA, 1996), combinando a melhoria da
qualidade de vida da populao com mecanismos de democratizao dos processos decisrios
sobre polticas pblicas em mbito local. Objetivou-se, dessa forma, avaliar a efetividade da

1
Professor na Universidade Potiguar, UNP, Brasil. E-mail. everkley@unp.br.
gesto participativa do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
PRONAF no municpio de Serra do Mel-RN. O presente artigo apresenta as percepes dos
conselheiros, agricultores e agentes mediadores sobre a atuao do Conselho Municipal de
Desenvolvimento Rural - CMDR, bem como uma anlise do tipo SWOT sobre a gesto
participativa do conselho, no referido municpio.
Para tanto, avaliamos o perfil do CMDR quanto aos seguintes aspectos:
funcionamento na formulao e controle das aes municipais do PRONAF, alm da
verificao do nvel de democratizao dos processos de gesto e suas aes em relao s
demandas da agricultura familiar no municpio, identificando permanncias e rupturas nas
polticas de apoio ao desenvolvimento local. Tambm foi aplicada a anlise de matriz SWOT
para monitorar os fatores externos e internos que influenciam o CMDR na sua gesto
participativa, observando estrategicamente as oportunidades, ameaas, foras e fraquezas,
com o intuito de otimizao da proposta de gesto e fazer prescries.

Gesto Participativa de Polticas Pblicas

A gesto participativa desponta como um modelo de gesto que viabiliza a

interveno da populao local nos processos de tomada de deciso e negociao de polticas
pblicas. o caso do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONAF,
especificamente na sua linha de ao de infra-estrutura e servios municipais.
A organizao desses novos padres de gesto concorre tambm para sedimentar
uma cultura de cidadania ao romper com a tradio autoritria e elitista que h muito domina o
poder local no Brasil. Da muitas experincias de avaliao de conselhos gestores tm
caminhado no sentido de apontar subsdios para a reformulao de polticas e a sua
adequao s necessidades da populao, considerando os recursos disponveis.
As experincias de participao na gesto de polticas pblicas foram se constituindo
no recente perodo de redemocratizao poltica do Brasil, nas dcadas de 70 e 80, quando
diversos setores da sociedade, movidos por interesses e estratgias especficas, adotaram o
discurso democratizante e conduziram a um consenso social em torno das virtudes da
participao e da descentralizao. Entretanto, a correlao direta entre essas virtudes
polticas e a efetividade nem sempre significa uma causalidade determinante para atingir
melhores resultados e a mudana social.
A gnese da revalorizao do poder local no Brasil deve-se primeiramente
influncia dos movimentos sociais na dcada de 80, que incorporaram os temas da
democracia, da descentralizao e da participao popular. As lutas dos anos 70 e 80
resultaram em reflexes sobre as estruturas de poder local, permitindo uma modernizao nas
formas de gesto (DANIEL, 1988; DOWBOR, 1999).
A partir dos anos 80 a descentralizao e a participao foram institucionalizadas
com a Constituio Federal de 1988. Naquele contexto, o discurso da descentralizao e da
participao tornou-se consensual entre os atores polticos relevantes. Conforme Costa (1996,
p.116):

Por esse motivo, a discusso sobre a descentralizao e autonomia

dos municpios, diferentemente de temas como a reforma agrria,
nacionalizao do subsolo e estatizao, pareceu menos polmica e
disputada, devido ao consenso alcanado.

De maneira geral, h na atualidade uma grande preocupao com a maior

participao da sociedade na gesto pblica. No Brasil, a Constituio promulgada em 1988
definiu em termos legais um novo modelo de gesto, que supe a abertura do processo
decisrio sociedade organizada para tornar mais eficiente a prestao dos servios pblicos,
assim como d respostas eficazes ao quadro de carncias locais. Para tanto, implantam-se
novos canais de formulao e implementao de polticas pblicas no pas. A partir dos anos
90, o desenho de todas as polticas sociais inclui a constituio de Conselhos Gestores, os
quais significam o estabelecimento de novas relaes entre governo e sociedade, o que supe
a distribuio do poder de deciso entre ambos como bem expressa a sociloga Gohn (2001,
p. 13-14):
 O entendimento dos processos de participao da sociedade civil e
sua presena nas polticas pblicas nos conduz ao entendimento do
processo de democratizao da sociedade brasileira; o resgate dos
processos de participao leva-nos, portanto, s lutas da sociedade
por acesso aos direitos sociais e cidadania. Nesse sentido, a
participao tambm luta por melhores condies de vida e pelos
benefcios da civilizao.

A abertura para a participao nos conselhos gestores de novos agentes internos e

externos s polticas tem mostrado ser condio fundamental para que as demandas e
reivindicaes populares ganhem visibilidade e legitimidade (SANTOS JNIOR, RIBEIRO &
AZEVEDO, 2004).
A participao ocorre quando a populao contribui, influi e usufrui de informaes
efetivas e diretas na construo e transformao de sua realidade, atravs de aes
organizadas e do compartilhamento do poder decisrio. Isto indica que no podemos discutir o
desenvolvimento sem discutirmos a ao poltica e a distribuio do poder de deciso. Nesse
sentido, preciso o envolvimento da sociedade na gesto do desenvolvimento, como Acselrad
e Leroy (1999, p. 45) alertam:

preciso fazer ouvir a voz de outros setores da sociedade e criar

condies para que possam desenvolver a sua capacidade de
afirmao poltica (empowerment), formular efetivamente seus
projetos e viabiliz- los.

H de se considerar que a importncia assumida pelo poder local representa, por um

lado, a oportunidade de tecer um novo significado ao campo poltico, o que requer um
sentimento de partilha das responsabilidades do governo local com os cidados. Por outro,
partilhar a responsabilidade pblica significa criar uma outra perspectiva para um engajamento
do cidado (BAUMAN, 2000).
Ento, o que se coloca em relevncia a necessidade crucial de se obter maior
eficincia (fazer mais, com menos e melhor) e maior impacto nos investimentos
governamentais em polticas pblicas. Dessa maneira, a efetividade assume um critrio mais
poltico, na possibilidade de concretizar uma real mudana nas condies de vida das
comunidades.
Na realidade, a avaliao da gesto participativa do PRONAF possibilitou o
mapeamento e a reflexo acerca das mudanas do poder local no Brasil e a articulao dos
sujeitos partcipes envolvidos no processo de implementao de polticas pblicas e do
desenvolvimento.

A atuao do CMDR na gesto do PRONAF

Os conselhos so pensados como espaos de interface entre o Estado e a

sociedade, constitudos com a finalidade de serem pontes entre a populao e o governo,
assumindo a co-gesto das polticas pblicas. O poder partilhado entre os representantes do
governo e da sociedade, e todos assumem a tarefa de propor, negociar, decidir, implementar e
fiscalizar a realizao do interesse pblico (GOHN, 2001).
No tocante ao surgimento do CMDR de Serra do Mel-RN, devemos retomar a sua
trajetria a partir do momento de elaborao da proposta de Desenvolvimento Sustentvel para
o municpio na dcada de 90, especificamente nos anos de 1993 a 1995, durante a elaborao
do PIDSSM e da sua proposta de gesto participativa. Como observa Silva (1999, p. 57):

O avano nas prticas organizativas e de articulao entre as

entidades locais levou proposta de construo e efetivao de um
Plano Integrado de Desenvolvimento Sustentvel de Serra do Mel.
Em 1994, foi elaborado o PIDSSM, com a utilizao de uma
metodologia participativa que incentivou o fortalecimento das
organizaes locais como base para uma eficiente execuo das
aes planejadas. Participam do processo 36 entidades, entre as
 quais a Prefeitura, Igreja, ONGs, rgos do Governo do Estado e
organizaes locais.

Desse modo, o chamado Conselho surge num primeiro momento com a finalidade
de coordenar e deliberar sobre as aes do Plano e ser elo de comunicao entre o poder
pblico local, organizaes no-governamentais e a populao local, com a misso de
encaminhar as tarefas capazes de viabilizar o PIDSSM. No caso do conselho do PRONAF, a
participao apresentada como uma condio estratgica do desenvolvimento municipal
sustentvel.
O municpio de Serra do Mel-RN possui uma configurao do poder local diferente
de muitos outros municpios do Rio Grande do Norte e, especialmente do Oeste potiguar, pois
a sua formao nasce da presso de organizaes da sociedade civil, no sentido de formar
uma classe mdia rural num projeto de reforma agrria na dcada de 70 e, essa organizao
social fincou razes e foras, dando uma constituio de organizao poltica capitaneada pela
participao da sociedade local na luta por direito a terra, melhores condies de reproduo
da agricultura familiar e de permanncia do homem no espao rural.
Para avaliar as possibilidades e desafios da gesto participativa no mbito do CMDR,
foram investigados os seus aspectos formais, isto , a verificao se o conselho foi criado e
funciona de acordo com as normas e orientaes do PRONAF. Assim, verificamos o seu
processo de criao e desempenho como canal de participao no controle das aes do
PRONAF municipal.
No que se refere s atribuies do CMDR, a Lei Municipal 076/97, o define como
rgo deliberativo, opinativo de acompanhamento, controle e avaliao do Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar, bem como de assessoramento ao poder executivo
municipal.
Essas atribuies esto de acordo com as instrues normativas do PRONAF, que
define o CMDR como rgo deliberativo com as atribuies de elaborar e aprovar o PMDR. E
no que se refere sua misso e capacidade de controle social, a Lei Municipal 076/97
reproduz as diretrizes nacionais.
Como veremos mais adiante, uma das principais dificuldades apontadas pelos
conselheiros da sociedade civil est exatamente no acesso s informaes sobre o programa e
os ritos de sua implementao. Desse modo, pudemos observar que a maioria dos
conselheiros entrevistados no tinha informaes suficientes sobre a disponibilidade de
recursos, as diretrizes de sua aplicao, de como fiscalizar, responsabilizar e de quanto foi,
especificamente, gasto em cada obra executada com os recursos do PRONAF no municpio de
Serra do Mel. Segundo o relato de um dos conselheiros entrevistados:

Ns sempre questionvamos a adequao do plano de execuo

das obras com aquilo que tinha sido planejado nos projetos pelo
conselho. Na poca do PRONAF municipal foram construdos: a
central, o mercado, os viveiros e comprou-se o carro para o
transporte da produo da castanha. Mas, a gente que era do
conselho no tinha muita informao sobre o quanto realmente foi
gasto; era difcil ter um controle sobre o quanto tinha sido gasto
numa obra ou outra, pois ficava muito centralizado entre a prefeitura
e a CEF que liberava o dinheiro para a conta do municpio e o
prefeito assina o cheque. Eu mesmo, que sempre tive uma boa
conduta de saber reivindicar e discutir, no sei nem dizer por alto o
quanto foi gasto no Mercado, pois foi feito um projeto e o dinheiro
no dava, teve que aumentar a contrapartida da prefeitura, teve
coisas que no atendiam s exigncias de sade, e se teve que
acrescentar uma fossa cptica prpria para o que era despejado,
teve que fazer uma calada a mais que no tava no projeto. Tudo
isso aumentou o preo e ficava difcil de ter um real controle.
(Francisco Sales da Silva, 71 anos, agricultor, entrevista ao autor em
02-12-2003).

Quando os entrevistados eram indagados sobre o valor das obras que foram
implementadas, o que se ouvia muito era: no sei ao certo, no acompanhei e no tenho
essa informao (precisa), por isso no quero arriscar. Essas falas revelam a falta de
publicidade dos atos administrativos, bem com a falta de legalidade, na medida em que a
prestao de contas no era apresentada.
Em relao composio do CMDR, o texto da Lei Municipal 076/97, em
conformidade com as diretrizes do programa, estabeleceu um critrio de paridade entre
representantes das esferas dos prestadores de servio pblico, igrejas, outras entidades e as
representaes do pblico beneficirio (agricultores familiares).
A Lei 076/97 estabelece a forma de composio sendo que 50% dos representantes
do CMDR sero oriundos de Poder Executivo Municipal, Estadual e outras entidades com sede
no municpio. E 50% das representaes sero oriundas das comunidades rurais e das
representaes dos agricultores familiares. Alm disso, o Art. 7 da referida Lei, estabelece que
o CMDR criar um grupo de colaboradores municipais (tcnicos de entidades do municpio, do
governo do estado e federal), bem como de entidades privadas correlatas, a fim de lhes prestar
apoio, tendo o direito de voz nas reunies do conselho.
No que se refere forma de indicao dos conselheiros, a Lei Municipal esclarece
que as entidades escolhem ou elegem seus representantes, indicando-os por escrito para um
mandato de dois anos, podendo ser reconduzido por mais dois. No caso dos representantes do
executivo e das instituies pblicas, a indicao prerrogativa do chefe do Executivo
Municipal; com relao s outras representaes, a responsabilidade de cada entidade,
associao ou comunidade. A partir da o prefeito nomeia os conselheiros atravs de decreto.
Verificou-se que o CMDR no contou com instncias permanentes de apoio tcnico
ou administrativo e tambm no organizou comisses internas entre seus componentes
destinados a desenvolver estudos a fim de discutir questes globais e especficas para o
desenvolvimento sustentvel do municpio. Tambm no criou comisses para averiguar e
priorizar aes adequadas s principais necessidades dos agricultores familiares, o que
acontecia que os conselheiros apontavam nas reunies as carncias, porm no existia um
processo mais consistente e amplo de assemblia, escuta popular e nem comisses para
emitir pareceres, formular propostas e fiscalizar aes.
No caso do CMDR da Serra do Mel-RN, a sua composio contava com os seguintes
segmentos: representantes do governo e da sociedade civil, representante da prefeitura
municipal, da EMATER, igreja evanglica, associao de vilas, associao de jovens, Cmara
Municipal, FNS, Escola Agrcola Estadual, Sindicato dos Trabalhadores Rurais, Igreja Catlica,
Associao dos Agricultores, Coopermel e Coopercaju.
Dos oito conselheiros entrevistados, cinco so funcionrios pblicos: dois do
municpio e trs do Estado, e os demais so trabalhadores rurais. O Conselho Municipal de
Desenvolvimento Rural da Serra do Mel traduz sua condio paritria em duas bancadas:
representantes da sociedade civil e por representantes do poder pblico.
Outro fator verificado no perfil dos conselheiros foi que a maioria j tinha vivenciado
outras experincias de participao em conselhos e associaes. Como enfatiza um dos
conselheiros entrevistado:

Uma das motivaes para ser conselheiro, foi e a minha grande

preocupao com o desenvolvimento da Serra do Mel. A partir disso,
tive ligao como presidente da associao da vila Par durante trs
mandatos e antes do conselho do PRONAF, participei do chamado
conselho nos anos de 94 a 95 para a construo do PIDSSM. Tudo
isso me levou a tomar a deciso poltica como pequeno agricultor de
participar na organizao do desenvolvimento local. (Jos Alves da
Silva, 60 anos, agricultor, entrevista ao autor em 22-08-2003).

Essa e outras falas colhidas nos depoimentos sinalizam para o fato de que a no
efetividade na gesto do PRONAF em Serra do Mel no se deu por falta de experincia de
participao em conselhos e associaes dos representantes dos agricultores familiares.

As percepes sobre o Conselho e o papel dos conselheiros

Foram constatadas diferentes percepes sobre o Conselho e a funo dos

conselheiros. Em relao viso sobre o CMDR, os entrevistados expressaram duas
avaliaes quanto ao significado do conselho. A primeira o relaciona como um espao poltico
de negociao de consensos e de controle social, permeado pela disputa de interesses. A
segunda o percebe como ineficaz para a realizao desses pressupostos. Quanto primeira
concepo, parte dos entrevistados expressa sua compreenso do Conselho enquanto espao
de articulao e de deciso:

O conselho funcionou bem no direcionamento e aplicao dos

recursos, ele era autnomo e independente das associaes. Ele se
firmou como um mecanismo participativo e fiscalizador. s vezes os
principais conflitos eram os interesses particulares que se chocavam
nas discusses. (Francisco Mariano Rgis, 46 anos, vereador,
conselheiro, entrevista ao autor em 27-11-2003).

Na avaliao dos entrevistados 56% afirmaram que o Conselho importante como

espao participativo, como espao para conhecer a realidade e planejar aes comuns e para
discutir, decidir e cobrar responsabilidades dos governantes e 44% dos entrevistados considera
que o CMDR no eficiente na gesto participativa do PRONAF. A segunda percepo, a
respeito do conselho, o define como espao que no tem capacidade decisria e
desvalorizado pela administrao municipal. Estas percepes so caracterizadas pelos
entrevistados em diversas falas:

A gente era participativa. Mas a pior coisa foi ter colocado na

presidncia do Conselho o prefeito Silvio porque muitas vezes ele
desmarcava ou no comparecia nas reunies, pois estava na capital
e deixava a gente de mos atadas, sem falar que para muitos era
difcil estar nas reunies e quando chegavam, no havia a reunio
por falta de coro ou do presidente. Legalmente, o Conselho funcionou
como instrumento participativo e deliberativo do PRONAF, mas se
no teve continuidade porque faltou apoio da administrao
municipal. (Francisco Sales da Silva, 71 anos, agricultor, conselheiro
do PRONAF, entrevista ao autor em 02-12-2003).

O reconhecimento por parte dos entrevistados dos limites da participao no CMDR

evidencia vrias dimenses como: o domnio do prefeito, a falta de articulao, qualificao
tcnica e apoio da administrao municipal.
A dependncia e submisso relativas aos padres de gesto tradicionais esto
aliceradas em uma cultura poltica tradicional, tanto quanto na ineficincia das instituies
pblicas em produzir repostas satisfatrias para melhoria das condies de vida da maioria da
populao.
Buscou-se verificar quais comportamentos polticos tm caracterizado a presena
dos representantes da sociedade civil e das instituies governamentais no CMDR. As
variveis analisadas foram: atitudes dos conselheiros (com base na qual construiu-se um
ndice de desempenho), e avaliao dos conselheiros sobre a efetividade e sobre os principais
fatores que limitavam o funcionamento adequado do mesmo. Vejamos a seguinte tabela:

Atitudes dos Conselheiros

FREQNCIA
ATITUDES NUNCA RARAMENTE ALGUMAS SEMPRE
VEZES
Ficar calado nas reunies 62,5% 25% 12,5%
Falar sempre concordando com os demais 87,5% 12,5%
conselheiros
Fazer crticas em relao ao tema ou 12,5% 37,5% 50%
questo em debates
 Expor aspectos da realidade, contribuindo 100%
nos debates
Apresentar propostas de soluo ou 25% 25% 50%
encaminhamentos
Negociar propostas em discusso 12,5% 12,5% 75%
Fazer cobranas sobre o cumprimento do 12,5% 87,5%
que foi definido
Assinar atas, relatrios, prestao de 87,5% 12,5%
contas mesmo quando no so realizadas
as reunies.
Pedir ou solicitar recursos ou servios 37,5% 37,5% 25%
diretamente para a entidade ou setor que
representa

Da anlise destes dados, algumas constataes puderam ser feitas: A) As atitudes mais
freqentes so: expor aspectos da realidade, contribuindo nas discusses, apresentar
propostas de soluo e cobrar o cumprimento das decises do Conselho. B) As atitudes
menos freqente so: assinar documentos de modo ilegal (sem haver apreciao do
Conselho relatrios e prestaes de contas e forjando atas) e a solicitao de verbas e
servios para a entidade ou setor que representava diretamente (atitude de pedinte). Essa
ltima atitude citada adquire carter negativo quando ocorre sempre tendo em vista que, no
Conselho, podem estar sendo reproduzidas prticas de corporativismo que beneficiem apenas
a entidade ou setor que est diretamente representando no conselho, revelando, tambm, a
predominncia da prtica de reivindicao de interesses imediatos daqueles que esto
presentes nos conselhos. Esta prtica inviabiliza a proposta dos conselhos como espaos de
ampliao da participao e controle social na gesto de polticas pblicas. C) H um nvel
considervel de conselheiros que s vezes ficam calados nas reunies ou falam sempre
concordando, totalizando 37,5% dos conselheiros entrevistados. Esse tipo de atitude tende a
pender para a prtica de cooptao do conselheiro, revelando a falta de preparao ou total
desconhecimento para colocar em prtica o seu papel e at podendo ser uma conformao
com prticas tradicionais de gesto e de centralizao do poder de deciso.
Com base nessas informaes coletadas foi possvel construir um ndice estatstico
para medir o nvel de desempenho dos entrevistados quanto participao no CMDR. Tomou-
se por base critrios ou caractersticas (no convencionadas) de uma participao ativa e de
uma participao fraca, ou seja, meramente formal ou submissa no CMDR.

Construo de ndices de desempenho

Participao ativa Participao fraca

Atitudes P
Nvel Nvel P Nvel P Nvel P
*
Ficar calado Nunca 3 Raramente 2 s Vezes 1 Sempre 0
Falar concordando s vezes 3 Raramente 2 Nunca 1 Sempre 0
Fazer crticas s vezes 3 Sempre 2 Raramente 1 Nunca 0
Expor conhecimento Sempre 3 s vezes 2 Raramente 1 Nunca 0
Apresentar propostas Sempre 3 s vezes 2 Raramente 1 Nunca 0
Negociar propostas s vezes 3 Sempre 2 Raramente 1 Nunca 0
Fazer cobranas Sempre 3 s vezes 2 Raramente 1 Nunca 0
Assinar documentos Nunca 3 Raramente 2 s vezes 1 Sempre 0
de modo ilegal
Pedir recursos Nunca 3 Raramente 2 s vezes 1 Sempre 0
Total de pesos
 * P = peso atribudo a cada um dos nveis ou freqncias das atitudes.

Tomando por base o ndice construdo pode-se considerar que o nvel geral de
desempenho dos conselheiros excelente (ver grfico 02). Baseado em pesos atribudos
para cada um dos nveis das atitudes foi construda uma escala para medir o nvel de
desempenho dos entrevistados, tendo como valores mnimo e mximo 27 e 0 pontos,
respectivamente: de 0 a 6 pontos, baixo desempenho; de 7 a 13 pontos, desempenho
insuficiente; de 14 a 20 pontos, desempenho razovel, e de 21 a 27 pontos, desempenho
excelente.

Atitudes ndice mdio de desempenho dos conselheiros

Atitudes - Indice Mdio de Desempenho dos entrevistados

Ficar calado
3,5
Falar concordando
3
2,5 Fazer crticas
2
Expor conhecimentos
1,5
1 Apresentar propostas
0,5
Negociar propostas
0
Fazer cobranas
Atitudes
Assinar documentos de modo
ilegal
Pedir recursos

Para chegar ao ndice mdio de desempenho dos entrevistados, foi utilizada a

seguinte frmula: (Fn x Pn)
N
Onde,
= somatrio
Fn = freqncia de ocorrncia de cada nvel das atitudes
Pn = peso atribudo no quadro 02 a cada nvel de atitude
N = 8 (total de entrevistados)
Logo,
Ficar calado: 3x5 +2x0 + 1x2 + 0x1 = 2,1
8
E, assim seguindo as demais categorias para se estabelecer o ndice mdio de
desempenho dos entrevistados.
Tomando o nvel de desempenho para cada um dos entrevistados, verifica-se que h
uma forte predominncia do nvel excelente e no ocorre nenhum caso de baixo
desempenho vejamos o grfico que se segue:

Nvel de desempenho dos entrevistados no CMDR

 Atitudes - nvel de desempenho dos entrevistados no CMDR

0,0%
12,5%
12,5%

BAIXO
INSUFICIENTE
75,0% RAZOVEL
EXCELENTE

Examinando-se este desempenho excelente dos conselheiros, devemos considerar

primeiramente que os agentes mediadores, os no-conselheiros e os beneficirios
entrevistados no concordam na sua maioria com estes indicativos. Segundo o desempenho
participativo dos conselheiros, a elaborao e implementao do PRONAF no garantiu
melhores resultados (impacto social), nas condies de trabalho, produo e comercializao
da populao-alvo.
No que se refere ao processo decisrio do Conselho em relao as prioridades da
agricultura familiar no municpio, percebemos que apesar da participao dos conselheiros na
discusso e encaminhamento de projetos. As suas deliberaes de fiscalizao no eram
respeitadas pelo poder pblico, prevalecendo assim, um modelo de gesto tradicional
centralizado. Isso fica explicitado diante do depoimento de um dos agentes mediadores
entrevistados:

Hoje eu vejo com outros olhos a atuao do Conselho, consigo

agora apontar com maior clareza os erros e acertos, as
possibilidades e limites na gesto do PRONAF e o poder de deciso
dos conselheiros. Nos anos de 97 e 98 o Conselho discutia, mas o
pior problema na gesto do PRONAF que quem decidia mesmo
era o poder executivo municipal. Isto era uma falha estrutural do
programa que orientava muitas vezes que o presidente do conselho
tinha que ser o secretario de agricultura. A partir disso, existiu a
possibilidade de um maior controle do prefeito na composio do
conselho, nas decises e deliberaes de compra, pois a unidade
executora era a prefeitura e o dinheiro era depositado na conta da
mesma. Nesse sentido, mesmo que a fiscalizao do conselho
fosse boa, desde a definio da obra, elaborao do projeto at o
acompanhamento da execuo, pouco foi feito mesmo diante das
denncias feitas pelo conselho a CEF, foi tanta coisa ruim, que
recursos de projetos aprovados no foram liberados, muitos
recursos foram desviados ou aplicados de forma inadequada, como
exemplo, o MCR na sua execuo contou com a fiscalizao, mas
sua distribuio em termos da efetividade no existiu, foi uma
subutilizao da obra e o conselho no foi omisso, mas no jogo de
quem pode mais venceu o executivo. (Terezinha Maria de Oliveira
Medeiros, 42 anos, agrnoma, tcnica local da AACC, entrevista ao
autor em 2-12-2003).

O desempenho dos conselheiros est geralmente associado as dinmicas internas

CMDR no tocante a elaborao dos projetos, no garantindo outros pressupostos da
efetividade da gesto participativa, tais como fiscalizao do gasto pblico, publicizao
(visibilidade social das aes), o acompanhamento da execuo de obras e compras de
equipamentos e articulao dos diversos atores que configuram o poder local, na tentativa de
potencializar o espao democrtico na gesto do PRONAF.
Sobre esses pontos um no conselheiro entrevistado relata que:
 Para mim a atuao do Conselho ruim, pois os conselhos na Serra
do Mel so pelegos, no avanam e ningum tinha informaes
concretas das aes que estavam desenvolvendo. Isso j diz tudo, o
conselho so apenas fachadas para o controle do prefeito, ningum
conhecia quem era os conselheiros, nem o processo de sua posse e
a entidade que eles representavam (Raimundo Jos de Oliveira, 31
anos, agricultor, entrevista ao autor em 2-12-2003).

O que se deve cogitar, portanto, a exigncia de uma participao que v alm do

espao institucional. Ela precisa viabilizar a componente normativa (grau de conhecimento e
outras atitudes) e assumir-se enquanto planejamento estratgico, dinmico e democrtico.
Com isso, ser possvel no apenas fixar cenrios e metas, mais tambm monitorar e avaliar a
implementao das polticas por ela balizadas.

Avaliao dos conselheiros quanto efetividade do CMDR

Grau de concordncia %

Afirmaes em relao aos Concord Concorda

P P Discorda P
conselhos gestores a em parte
Garante uma melhor qualidade 62,5% 3 37,5% 1,5 0
das decises e relao
poltica setorial no municpio
Garante maior legitimidade s 87,5% 3 12,5% 1,5 0
decises tomadas nos
municpio
Garante a execuo e 50% 3 50% 1,5 0
continuidade das aes
Promove o engajamento 75% 3 25% 1,5 0
solidrio das organizaes na
soluo de problemas
Diminui as prticas clientelistas e 50% 3 37,5% 1,5 12,5% 0
patrimonialistas
Aumenta a lentido dos 25% 0 37,5% 1,5 37,5% 3
processos decisrios
Reunies no so produtivas 0 50% 1,5 50% 3
No toma decises que sejam 25% 0 25% 1,5 50% 3
efetivadas
Representantes defendem seus 37,5% 0 50% 1,5 12,5% 3
interesses prprios e de suas
entidades
A sociedade civil local no 12,5% 0 25% 1,5 62,5% 3
suficientemente representada no
conselho
Decises so totalmente 0 37,5% 1,5 62,5% 3
dependentes da vontade do
executivo municipal
No dispe dos meios e recursos 37,5% 0 25% 1,5 37,5% 3
necessrios para realizar sua
misso
 % Percentuais vlidos excluindo os casos omissos (no respondeu, no sabe...) Foram atribudos
pesos (3 - 1,5 0) aos graus de concordncia s questes de acordo com a eficcia do CMDR

Os dados resultantes dos questionrios fechados confirmaram que em termos de

efetividade, ou seja, diante da dinmica interna do CMDR e suas atribuies, as aes
desenvolvidas nas percepes dos conselheiros estabeleceram um significativo desempenho
em conformidade com os objetivos normativos do PRONAF, quando propem que os
conselhos gestores de polticas pblicas possam se constituir em espaos de participao, de
discusso dos problemas que entravam o desenvolvimento da agricultura familiar e de
legitimao das decises tomadas no municpio. Sobre essa avaliao os resultados so os
seguintes: 62,5% dos conselheiros entrevistados dizem que o conselho teve um bom
desempenho na gesto participativa e 37,5% dos entrevistados confirmam que foi razovel:

Avaliao da efetividade do CMDR

Avaliao da eficcia do CMDR - dados agrupados

0,0%
0,0%
Pssimo (at 12 pontos)
0,0%
Ruim (13 a 18 pontos)
37,5%
Razovel (19 a 24
pontos)
62,5% Bom (25 a 30 pontos)

timo (31 a 36 pontos)

Entretanto, a anlise qualitativa por meio das entrevistas realizadas com os diversos
sujeitos, no que diz respeito prtica cotidiana da gesto participativa, apesar de inovadora,
no foi assumida pela populao local e suas organizaes, ou seja, no teve o apoio popular
necessrio para o efetivo controle social, como estava previamente estabelecido nos objetivos
do CMDR, levando conseqentemente ao cancelamento dos convnios do PRONAF infra-
estrutura e servios para o municpio de Serra do Mel e a no liberao dos recursos
aprovados para implementao de obras em 1999.

Gesto Estratgica do CMDR na perspectiva da anlise de SWOT e prescritiva

A gesto estratgica do CMDR deve considerar que o conselho como instncia de

formulao, implementao, acompanhamento e avaliao dos resultados/impactos do
PRONAF adote um foco de longo prazo, de articulao de diversos atores e projetos, revisando
processos e garantindo publicidade, transparncia e responsabilidade diante das aes
executadas.
A matriz de SWOT uma ferramenta de diagnstico, possibilitando mapear riscos e
mudanas do ambiente externo de uma organizao, verificando tambm as tendncias
polticas, culturais, legais e administrativas, podendo ajud-la a conquistar oportunidades e a
lidar com as ameaas exgenas. No tocante, ao ambiente interno, possibilita verificar foras
que diferenciam e so propulsoras de superao das limitaes da proposta gesto
participativa do CMDR. Nas fraquezas so verificadas as caractersticas que atrapalham a
atuao do conselho como espao de participao e controle social para a efetividade do
PRONAF.
 A aplicao da matriz SWOT no caso pesquisado de grande relevncia,
principalmente pelo diferencial do poder local em Serra do Mel-RN em relao a outros
municpios do RN, a saber: a existncia de processos participativos, com fruns ativos que
congregam atores locais, ONGs e movimentos sociais, desde as origens do projeto de
colonizao na dcada de 70.
Segundo TAVARES (2010) a anlise SWOT, tambm conhecida como FOFA (em sua
traduo) uma tcnica que faz a relao entre o ambiente interno e externo da organizao,
verificando alguns fatores que limitam ou otimizam o desempenho da organizao. Assim,
destacamos as seguintes Oportunidades, Ameaas, Foras e Fraquezas organizacionais do
CMDR de Serra do Mel-RN na gesto participativa do PRONAF infraestrutura e servios
municipais, no perodo de 1997 a 1999.

Anlise de SWOT do CMDR

Oportunidades Ameaas
Desenvolvimento rural naquela localidade; Mudana de governo;

Exportao de produtos agrcolas; Mudanas na legislao brasileira;

Estado mais forte e atuante; Estado mais fraco e menos atuante;

Ambiente Externo

Aumento da gerao de renda dos pequenos agricultores

Falta de fiscalizao dos rgos competentes;
atravs do PRONAF;

Melhorias nas polticas pblicas para a agricultura

Falta de fiscalizao da sociedade;
familiar;

Fazer um elo entre a sociedade e a administrao

Vnculos com partidos;
pblica;

Ausncia de adeso por parte da sociedade das

Sociedade mais participativa e atuante no Municpio;
propostas feitas pelo Conselho;

Atender as demandas sociais sobre os problemas rurais

Falta de recursos necessrios;
enfrentados pelo municpio;
Foras Fraquezas

Participao da sociedade civil na atuao do conselho; Falta de comunicao entre os membros do Conselho;

Desenvolvimento de projetos para fortalecer o pequeno Maioria dos conselheiros possuem vnculos com a
agricultor; administrao pblica;

Discutir sobre as polticas pblicas adotadas e como Os conselheiros da sociedade civil tm dificuldades em
melhorar elas; ter acesso s informaes;
Ambiente Interno

Paridade entre a administrao pblica e a sociedade

Falta de coro para a realizao das reunies;
civil;

rgo fundamental para o desenvolvimento rural do

Dependncia do Poder Executivo Municipal;
municpio;

O Conselho um canal de coordenao e

acompanhamento das polticas pblicas implantadas na O conselho desvalorizado pela administrao pblica;
agricultura de Serra do Mel-RN;

Exposio da realidade encontrada para melhorar os Falta de conhecimento sobre as estratgias de gesto da
debates do conselho; coisa pblica;

Maior conhecimento da realidade local por parte dos Falta de conhecimento da legislao que rege o
membros aps a entrada no Conselho; Conselho;
 Maior contato e estudo da legislao brasileira para Aumenta a burocracia para a implementao das
participao do Conselho; polticas pblica no desenvolvimento rural;

Maior investimento na especializao dos conselheiros Ausncia de propostas que atendem a realidade local de
para a melhoria de sua gesto participativa; Serra do Mel- RN;

Desse modo, faz-se importante destacar a ttulo de proposies estratgicas que a

gesto participativa do CMDR na conduo do PRONAF dever considerar uma abordagem
sistmica, ou seja, integral e articulada do conjunto dos fatores organizacionais e as suas
mltiplas influncias, com o intuito de obter informaes que reorientem a gesto para novos
patamares organizacionais.
Sobre a relevncia da gesto estratgica das polticas pblicas para a obteno de
informaes, assinalam Dias e Matos (2012, p.133):

... ajuda a administrao a se adaptar s condies mutveis do

ambiente e a solidificar os acordos considerando os aspectos
principais; possibilita a definio de responsabilidades com mais
preciso; d mais ordem s operaes; contribui para melhorar a
coordenao das diversas partes da organizao; tende a tornar os
objetivos mais especficos e mais conhecidos, diminui as conjecturas
e especulaes, economiza tempo e esforo, dinheiro, e
principalmente, ajuda a diminuir erros nos momentos de tomada de
deciso.

A gesto estratgica do CMDR deve ser pautada na descentralizao do processo

decisrio e no reconhecimento do conselho como instncia de controle social das polticas
pblicas pela sociedade local. Para isso, o conselho tem que se efetivar como instncia
paritria, consultiva, deliberativa e, sobretudo, garantidora da supremacia do interesse coletivo
na execuo das aes do PRONAF. perceptvel nesse momento que a gesto participativa
de polticas pblicas um conjunto de decises inter-relacionadas, concernindo a seleo de
objetivos razoveis e mensurveis diante dos problemas pblicos, dos meios para alcanar os
objetivos dentro de uma situao especfica e o impacto desejado, ou seja, de transformao
social e, portanto, de resolutividade das demandas agricultura familiar no municpio
pesquisado.
A anlise prescritiva do CMDR tem como finalidade garantir funes informativa,
criativa, argumentativa e legitimadora que combinaram num repertrio de informaes para a
superao das limitaes institucionais, culturais e organizacionais, na medida em que haja
uma reorientao na gesto participativa com base nos parmetros da eficcia, eficincia,
relevncia, efetividade, sustentabilidade e equidade de polticas pblicas. Sobre as funes da
anlise prescritiva, destaca SECCHI (2016, p.16-17):

Funo informativa: diagnosticar um problema pblico, seu contexto,

suas causas e consequncias; prover informaes teis ao processo
decisrio; aconselhar o tomador de deciso a escolher a alternativa
mais adequada.
Funo criativa: desconstruir entendimentos consolidados sobre
problemas pblicos e gerar alternativas de poltica pblica utilizando
criatividade estruturada;
Funo argumentativa: fornecer e evidenciar argumentos para o
embate poltico, mediar e dissolver conflitos polticos com processos
argumentativos quanto a decises polticas a serem tomadas.
Funo legitimadora: gerar aceitao entre os atores sobre poltica
pblica j formuladas; legitimar alternativas de poltica pblica que
ainda sero implementadas.

A gesto estratgica tem a funo sistmica de lidar com os desafios organizacionais,

considerando fatores internos e externos que influenciam na formulao, implementao e
avaliao dos resultados da poltica pblica. A anlise de SWOT permite a investigao das
 foras e fraquezas do ambiente interno e das oportunidades e ameaas do ambiente externo e
envolvente. Focar nessas dimenses possibilita um maior controle no conjunto das aes do
CMDR.

Concluses

Esta investigao teve como objetivo avaliar a efetividade da gesto participativa do

PRONAF em Serra do Mel-RN sob a tica dos atores relevantes e insere-se num conjunto de
pesquisas que so realizadas atualmente no Brasil sobre o impacto dos conselhos gestores de
polticas pblicas para o desenvolvimento.
No caso examinado muitos conselheiros apontam que o CMDR era um bom espao
de discusso dos problemas do municpio, de articulao dos representantes da agricultura
familiar e de participao. O grande entrave estava na falta de reconhecimento da importncia
do mesmo pelo executivo municipal, no dando real abertura ao processo participativo e apoio
suficiente para a execuo com transparncia das aes do PRONAF.
No caso do CMDR em Serra do Mel, possvel afirmar que a institucionalizao dos
mecanismos de participao, por si s, no foi sinnimo de democratizao dos padres de
relacionamento entre Estado e sociedade civil. Observou-se que a centralizao do processo
decisrio na gesto do PRONAF em Serra do Mel articulou-se com a institucionalizao de
arranjos polticos frgeis e a existncia de comportamentos polticos-administrativos
tradicionais que modelam um ambiente organizacional mais amplo e que est alm das quatro
paredes do conselho.

REFERNCIAS

ASCELRAD, Henri e LEROY, Jean-Pierre. Novas premissas da sustentabilidade

democrtica. Cadernos de debate Brasil Sustentvel e Democrtico, n.1. Rio de Janeiro:
FASE, p. 11-47, 1999.

BAUMAN, Zygmunt. Em busca da poltica. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 2000, 231p.
COSTA, Joo Bosco Arajo da. A ressignificao do local: o imaginrio poltico brasileiro
ps-80. In: Revista So Paulo em Perspectiva, v. 10, n.3, p. 113-118, 1996.

DANIEL, Celso. Poder local no Brasil urbano. In: Revista Estudos Regionais e Urbanos. So
Paulo: Editora Param Ltda. Ano VIII, n. 24, p. 23-35, 1998.

DOWBOR, Ladislau. O que poder local? So Paulo: Brasiliense, 1999. (Coleo primeiros
passos 285).

GOHN, Maria da Glria. Conselhos gestores e participao scio-poltica. So Paulo:

Cortez, 2001. (Coleo questes da nossa poca, v.84), 120p.

SANTOS JNIOR, Orlando Alves; RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz e AZEVEDO, Sergio de.
Governana democrtica e poder local: a experincia dos conselhos municipais no
Brasil. Rio de Janeiro: Revan, Fase, 2004, 286p.

SECCHI, Leonardo. Anlise de polticas pblicas: diagnstico de problemas,

recomendao de solues. So Paulo: Cengage Leaning, 2016.

SILVA, Roberto Marinho Alves da. Dilemas da gesto participativa do desenvolvimento

local em Serra do Mel-RN. Recife-PE (Dissertao de Mestrado em Cincia Poltica UFPE),
1999.

SOARES, Jos Arlindo e BAVA-CACCIA, Silvio. Os desafios da gesto municipal

democrtica. So Paulo: Cortez, 1998, 192p.

TAVARES, Mauro Calixta. Gesto Estratgica. 3 ed. So Paulo: Atlas, 2010.

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