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Misso do Ipea

Produzir, articular e disseminar conhecimento para


aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro. 1828
ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO
E AS TRS FRENTES DE EXPANSO NO
BRASIL: UM DESENHO CONCEITUAL

Ricardo Bielschowsky

ISSN 1415-4765

7 771415 476001
1828
TEXTO PARA DISCUSSO
Rio de Janeiro, abril de 2013

ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO E AS TRS


FRENTES DE EXPANSO NO BRASIL: UM DESENHO
CONCEITUAL*

Ricardo Bielschowsky**

* Ensaio escrito no mbito do projeto do Ipea sobre Agenda desenvolvimentista brasileira e sua insero global.
** Professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ). E-mail: ricardo.bielschowsky@gmail.com
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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
Texto para discusso / Instituto de Pesquisa Econmica
aes governamentais possibilitando a formulao Aplicada.- Braslia : Rio de Janeiro : Ipea , 1990-
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, ISSN 1415-4765
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados 1.Brasil. 2.Aspectos Econmicos. 3.Aspectos Sociais.
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Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br JEL: O10
SUMRIO

SINOPSE

ABSTRACT

1 INTRODUO...........................................................................................................7

2 O ESTGIO ATUAL DO DEBATE BRASILEIRO SOBRE DESENVOLVIMENTO..................10

3 OS TRS MOTORES DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO: CONSUMO DE


MASSA, RECURSOS NATURAIS E INFRAESTRUTURA................................................14

4 OS DOIS TURBINADORES....................................................................................23

5 CONSIDERAES FINAIS........................................................................................24

REFERNCIAS............................................................................................................25

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SINOPSE
O objetivo deste artigo ajudar a organizar, conceitualmente, o debate brasileiro
sobre desenvolvimento, em sua dimenso econmica. Desenha uma estratgia de
desenvolvimento para o Brasil com base na ideia de existncia de trs frentes de expanso,
movidas pela demanda trs motores do investimento: consumo de massa, recursos
naturais e infraestrutura. Enfatiza a relevncia de se acionarem dois turbinadores desses
motores do desenvolvimento: inovao tecnolgica e reativao de encadeamentos
produtivos tradicionais. Argumenta, tambm, que a frmula corresponde a um padro
vivel de expanso econmica a longo prazo tal como, no passado, deu-se com o
processo de industrializao.
Palavras-chave: estratgia de desenvolvimento; frentes de expanso; consumo de
massa; recursos naturais; infraestrutura.

Abstracti
The article aims at helping to provide a conceptual framework for the Brazilian debate
on economic development strategies. It designs a strategy on the basis of the idea of the
existence of three demand-led growth fronts, or three engines of investment: mass
consumption, natural resources and infrastructure. The article stresses the relevance of
putting into action two turbo-chargers of these three engines of investment; namely
technological innovation and the recuperation of traditional productive chains. Finally,
the author argues that this formula can be a viable long term pattern of economic
growth, analogous to that which occurred in the past as a result of industrialization.
Keywords: development strategies; expansion fronts; mass consumption; natural
resources; infrastructure.

i. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department.
As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.
Texto para
Discusso Estratgia de Desenvolvimento e as Trs Frentes de Expanso no Brasil: um desenho conceitual
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1 INTRODUO

Este artigo apresenta um desenho conceitual para a elaborao de uma estratgia de


desenvolvimento para o Brasil.

O ponto central aqui apresentado o de que o Brasil tem o privilgio de possuir, ao


mesmo tempo, trs poderosas frentes de expanso, trs motores do desenvolvimento,
um conjunto que poucos pases do mundo possuem:

l um amplo mercado interno de consumo de massa que ser tanto mais


amplo quanto melhor vier a ser a distribuio da renda e tambm uma
estrutura produtiva potencialmente capaz de vir a realizar localmente boa
parte da produo em larga escala correspondente, nos setores primrios,
industriais e de servios, sem prejuzo de ampliar as exportaes;

l uma forte demanda nacional e mundial por seus abundantes recursos naturais; e

l perspectivas favorveis quanto demanda estatal e privada por investimentos


em infraestrutura (econmica e social).

Se os impulsos expanso da capacidade produtiva derivados dessas trs correntes


de demanda efetiva vierem a ser adequadamente traduzidos em expanso do investimento
no pas, o desenvolvimento brasileiro poder ser vigoroso nas prximas dcadas.

Observe-se que est propositadamente ausente, na formulao, a ideia frequente de


que exportaes de bens industriais possam ser um motor de investimento em si mesmos.
Isso porque, no Brasil, elas atuam como complemento demanda gerada pelo mercado
interno. De fato, como se mostra em mais de um estudo sobre os determinantes do
investimento brasileiro, as decises de investir nas empresas industriais sediadas no Brasil
acontecem essencialmente em funo do mercado interno e s de forma complementar
visam ao mercado internacional (Bielschowsky, 2002). As excees, como a dos avies da
Empresa Brasileira de Aeronutica (Embraer), apenas confirmam a regra.1

1. Em outras palavras, em vez de crescer pela via das exportaes (modelo export-led growth), ocorre o oposto: o mercado
interno grande permite a conquista da capacidade para exportar por meio de ganhos de escala e de produtividade
conferidos pelo mesmo (growth-led export, na feliz expresso de Colin Bradford).

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Os investimentos nessas trs frentes de expanso sero to mais volumosos e mais


mobilizadores da atividade produtiva e do emprego quanto mais amplos forem os processos
de inovao e os encadeamentos produtivos que o pas for capaz de gerar nas trs frentes.

Devidamente turbinados (potenciados) por inovaes tecnolgicas e pela


recuperao de encadeamentos produtivos fragilizados, os trs motores do crescimento
com transformao estrutural representam uma rara oportunidade de desenvolvimento
a longo prazo da economia brasileira. Mal turbinados, sua contribuio potencial
tender a ser, em grande medida, desperdiada.

Nessa formulao, a inovao tecnolgica tem um papel fundamental. Sua


funo essencial reside no fato de que, se o processo de inovao expandir-se de modo
adequado, poder turbinar poderosamente as trs engrenagens do investimento.
Permitir transformar em ncleos estruturantes da economia nacional vrias atividades
produtivas ainda inexistentes, ou em fase incipiente como, por exemplo, o pr-sal
e a utilizao sustentvel da biodiversidade , e inaugurar ou reforar a existncia de
encadeamentos produtivos com alta densidade tecnolgica. Isso significaria adensar
as trs frentes de expanso, ampliar seus efeitos multiplicadores de renda e emprego e
reduzir a vulnerabilidade externa da economia brasileira.

Mesmo assim, a inovao no aqui considerada como uma frente de expanso


em si mesma, j que a atividade de pesquisa e desenvolvimento (P&D) no pas ainda
no est suficientemente inserida nas estratgias de expanso das empresas. Se isso vier
a ocorrer, como se d nos pases mais desenvolvidos, a inovao poder tornar-se um
quarto motor do desenvolvimento em longo prazo.

O segundo turbinador dos motores do desenvolvimento consiste no fortalecimento


de encadeamentos produtivos tradicionais, a includa a recuperao dos que se
fragilizaram por circunstncias macroeconmicas internas e/ou internacionais adversas
e que so potencialmente competitivos. Nesse campo, ainda que o processo inovador
tenda a ser relevante poucos setores de atividade produtiva moderna so intocados pelo
progresso tcnico avassalador dos tempos atuais as decises de investimento inclinam-se
a depender menos de inovaes tecnolgicas do que de outros incentivos rentabilidade,
como taxas de cmbio mais favorveis, demanda de governo e outras polticas industriais
que possam contribuir para a reconstituio da competitividade perdida.

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A proposio conceitual das frentes de expanso tem a virtude de, em princpio,


permitir que se ponha o foco do planejamento do desenvolvimento econmico sobre o
volume e a composio setorial e tecnolgica dos investimentos, ou seja, so as variveis
que definem o crescimento e o aumento de produtividade em longo prazo. Trata-se de
um enfoque ao mesmo tempo keynesiano, kaldoriano e estruturalista. Inspira-se em
Keynes (1982) porque toma o investimento como resultado de estmulos de demanda
efetiva; em Kaldor (1989), porque considera o progresso tcnico e o learning by doing
processos que acompanham o investimento gerado por expanso de demanda e ajudam a
alimentar os rendimentos crescentes de escala que permitem o aumento de produtividade.
estruturalista porque, ao centrar a anlise no investimento e nas transformaes
estruturais que suscita, orienta a discusso diretamente ao estilo de desenvolvimento
desejado e historicamente vivel (Pinto, 1976).

Este breve ensaio limita-se dimenso econmica da estratgia, no abordando


suas demais dimenses crticas como educao, sustentabilidade ambiental, integrao e
harmonia regional e territorial, insero internacional e reformas institucionais. As questes
cruciais relativas a distribuio de renda, pobreza, incluso e demais polticas sociais
tampouco so tratadas, a no ser em sua integrao com o projeto econmico pela via do
modelo de crescimento com redistribuio de renda por produo e consumo de massa.

Alm disso, na dimenso econmica, por razes de espao, tambm no se abordam


questes pertinentes macroeconomia e ao financiamento para o desenvolvimento,
apesar de serem elementos constitutivos essenciais de qualquer estratgia nacional de
desenvolvimento. Assim, no se discute, por exemplo, o problema do uso, por muitos
anos no Brasil, do binmio juros elevados/taxas de cmbio apreciadas, prejudiciais
competitividade, aos investimentos e diversificao produtiva da economia brasileira.
Tambm, no se discute o provvel enfraquecimento do balano de pagamentos em
conta-corrente resultante desse binmio e o perigoso recurso ao endividamento a
poupana externa uma receita que a histria do pas ensina a evitar a todo custo, por
seus efeitos deletrios sobre a autonomia para crescer em mdio e longo prazos.2

2. H uma srie de autores que se dedicam no Brasil ao tema da macroeconomia para o desenvolvimento, entre eles os
que escreveram sob a inspirao da ideia de um novo desenvolvimentismo, lanada no Brasil alguns anos atrs. Ver, por
exemplo, Sicsu, De Paula e Michel (2005) e Bresser-Pereira (2010).

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O atual contexto de crise financeira mundial recomenda uma ltima observao


introdutria: a de que a crise refora a importncia de se discutir o desenvolvimento
brasileiro. Primeiro, porque obriga a que se pense em graus de autonomia relativa para
crescer. Segundo, porque a crise simultnea ao deslocamento do centro dinmico
mundial China, e essa mudana histrica impe uma escolha definitiva para o Brasil:
aceitar passivamente a comoditizao de sua economia ou, ao contrrio, aproveitar
a reduo da vulnerabilidade externa resultante da valorizao das exportaes de
matrias-primas condio praticamente ausente no Brasil, ao menos, desde a
arrancada industrializante em 1930 para fortalecer no s as atividades primrias e os
servios, mas tambm o setor industrial e os impulsos inovao, ao progresso tcnico
e ao crescimento inerentes s atividades desse setor.

Este artigo est dividido em trs sees, alm desta introduo e da concluso.
Primeiro, contextualiza a proposio central sobre os trs motores do desenvolvimento e
seus turbinadores nos marcos da evoluo do debate brasileiro sobre desenvolvimento.
Na seo seguinte, faz uma breve apreciao sobre os trs motores. Por fim, analisa os
dois turbinadores, ou seja, as inovaes viabilizadoras dos investimentos em segmentos
tecnologicamente nobres da atividade econmica e a recuperao e ampliao dos
encadeamentos produtivos tradicionais.

2 O ESTGIO ATUAL DO DEBATE BRASILEIRO SOBRE


DESENVOLVIMENTO

A acelerada industrializao que ocorreu entre as dcadas de 1930 e 1980 foi, a partir da
dcada de 1950, conduzida pelo Estado e acompanhada pela hegemonia da ideologia
desenvolvimentista, que preconiza o suporte estatal aos investimentos necessrios
transformao estrutural da economia (Bielschowsky, 2005; Bielschowsky e Mussi,
2006). Foi a era desenvolvimentista, em que predominou na sociedade brasileira,
segundo a feliz conceituao de Castro (1993), uma conveno do crescimento.

A partir de 1980, essa ideologia perdeu a capacidade de influenciar que havia


tido nas dcadas prvias. A perda foi o reflexo, no plano ideolgico, da evoluo
econmica, em particular da acelerao inflacionria, da profunda e prolongada crise
externa e fiscal, do consequente enfraquecimento do Estado desenvolvimentista e da

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consequente estagnao. A instabilidade macroeconmica e a fragilizao da mquina


estatal dedicada s tarefas desenvolvimentistas impediram que eventuais projetos de
desenvolvimento prosperassem e inibiram a reflexo sobre desenvolvimento econmico.

At ento, o liberalismo havia ocupado, durante vrias dcadas, uma posio


secundria na vida socioeconmica brasileira. a ideologia que considera, na essncia,
que a alocao eficiente de recursos s pode dar-se pela livre ao das foras de
mercado, o volume de recursos destinado ao investimento dependendo de decises
dos consumidores quanto poupana desejada e a interveno do Estado reduzindo
a eficincia econmica, o aumento de produtividade e o crescimento. Sua influncia
foi decrescente a partir de 1930 no Brasil, como reflexo da implementao com xito
do projeto de industrializao, bem como da fora do paradigma keynesiano entre
o ps-guerra e os anos 1970 em todo o mundo ocidental. Quando a hegemonia
desenvolvimentista no Brasil dissolveu-se, na dcada de 1980, refletindo o vazio de
projetos e de polticas de investimento e crescimento que passou a predominar no pas,
abriu-se espao para que a corrente neoliberal se firmasse, com especial intensidade a
partir do final da dcada de 1980.

Um estudo detalhado da evoluo ideolgica brasileira no campo da economia


nos anos 1990 (ainda por ser realizado) possivelmente encontrar rpida ascenso da
ideologia neoliberal, em especial na mdia e no mundo das finanas. Talvez, surpreenda-
se com o fato de que, curiosamente, as duas principais formas de liberalizao do
marco regulatrio da economia brasileira, a comercial e a financeira, foram anteriores
ao amadurecimento do neoliberalismo no plano ideolgico, j que ocorreram durante
o confuso contexto da alta inflao, quando o neoliberalismo ainda amadurecia no
pas, nos primeiros anos da dcada de 1990. provvel que identifique, tambm, a
conquista de uma hegemonia da ideologia neoliberal no curto perodo 1995-1998
entre os efeitos do Plano Real e os efeitos das crises asitica, russa, brasileira e argentina
em que o Congresso brasileiro recebia um rolo compressor poltico e ideolgico
para aprovao de reformas, destacando-se a privatizao de grandes empresas estatais.

No plano do pensamento econmico produzido no mundo acadmico, uma boa


hiptese de trabalho seria a de que tenha predominado nas ltimas dcadas e mesmo
durante o referido quadrinio certo equilbrio entre, por um lado, o pensamento
ortodoxo em matria de macroeconomia e o neoliberal em matria de alocao de

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recursos e, por outro, a heterodoxia macroeconmica e o desenvolvimentismo.


Ao mesmo tempo, razovel supor que, nas trs dcadas posteriores a 1980, nem
mesmo o declnio da ideologia desenvolvimentista e o predomnio do foco nas
questes macroeconmicas tenham conduzido a uma menor produo acadmica
de orientao desenvolvimentista sobre as questes pertinentes ao desenvolvimento,
comparativamente s dcadas prvias.

Ao contrrio, mesmo provvel que a quantidade de trabalhos com a temtica do


desenvolvimento estrutura produtiva, progresso tcnico, desenvolvimento regional,
incluso social, pobreza e distribuio de renda, meio ambiente, institucionalidade etc.
tenha sido muito superior do perodo anterior. A suspeita deve-se a uma srie de
razes, entre as quais a forte ampliao do nmero de centros acadmicos e professores
em tempo integral de Economia e demais cincias sociais e a sobrevivncia de uma srie
de instituies governamentais da era desenvolvimentista que preservaram suas misses
originais como o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), a Financiadora de Estudos e
Projetos (FINEP), as secretarias estaduais de planejamento etc.

Trata-se de uma fase de produo intelectual nas questes do desenvolvimento


muito distinta da anterior. A literatura desenvolvimentista prvia a 1980 tinha como
foco um padro comportamental da economia brasileira que era possvel identificar
com razovel clareza. A temtica debatida circunscrevia-se, em essencial, a processos
histricos inscritos em uma lgica de transformao econmica perfeitamente
identificada e entendida como de longo prazo: a industrializao. Foi, portanto, de
modo geral, uma produo intelectual engajada na anlise e discusso de tendncias
sobre as quais parecia haver certa previsibilidade. Tambm, dinamizada por formulaes
e debates entre vises favorveis e contrrias sobre a forma como estavam ocorrendo e
sobre as polticas econmicas aplicadas.

Quando aquele padro de desenvolvimento desarticulou-se na entrada dos anos


1980, por fora da crise da dvida, e instalaram-se aguda instabilidade macroeconmica e
relativa estagnao no nvel de atividade, passaram a prevalecer incertezas e perplexidades
com relao s tendncias de mdio e longo prazos dos setores produtivos. A produo de
ideias passou a refletir uma evoluo histrica desprovida de referncia a algum padro
de desenvolvimento claro e, consequentemente, desprovida de referncia a alguma

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estratgia de desenvolvimento e a possveis polticas governamentais correspondentes.


O fato de que isso transcorreu em meio a um processo de globalizao e a uma intensa
revoluo tecnolgica por certo, discutidos no pas ampliou as incertezas.

Em resumo, parece ter faltado ao pensamento sobre desenvolvimento depois


de 1980 suas duas tradicionais referncias organizadoras, ou seja, um padro de
desenvolvimento e as estratgias e polticas governamentais de longo prazo. A literatura
sobre desenvolvimento, embora profcua em volume, parece ter apresentado, por essa
razo, tendncia a baixa sistematicidade, descontinuidade e disperso.3

Nos ltimos anos, houve uma novidade importante: a perspectiva de maior


estabilidade macroeconmica aberta pela guinada chinesa por importaes de
matrias-primas, cujo impacto favorvel ao balano de pagamentos brasileiro ocorreu a
partir do incio dos anos 2000. A mudana parece ter representado solo frtil para uma
nova etapa de discusses sobre o desenvolvimento.

Ainda que os progressos em tal direo tenham sido relativamente lentos, j


possvel discernir alguns avanos na ltima dcada, tanto na discusso sobre uma
macroeconomia para o desenvolvimento importante tema no tratado neste artigo,
como observado na seo introdutria quanto na apresentao de ideias sobre
desenvolvimento desde o ponto de vista da alocao de recursos para transformao
estrutural da economia, que o tema a que este trabalho se dedica.4

3. H de reconhecer-se que, ao longo desses trinta anos, podem-se encontrar no pensamento econmico brasileiro vrias
incurses no plano das definies de novos rumos econmicos no pas, tanto na rea acadmica como no governo. Podem
at ter sido fugazes e fadadas ao esquecimento, mas, embora atropeladas por crises recorrentes, no foram inexistentes. O
reconhecimento, por exemplo, de que se transitava para um novo ciclo tecnolgico mundial, a era da eletrnica, permeou
toda uma literatura que conclamava esforos de reorientao do desenvolvimento brasileiro do ciclo metal-mecnico ao
ciclo eletrnico.

4. Esse ltimo tema tem sido tratado, sobretudo, no mbito do governo federal. Em um trabalho recente sobre o
planejamento do desenvolvimento brasileiro, Gimenez e Cardoso (2012) identificam e analisam cerca de trinta documentos
oficiais, redigidos entre 2003 e 2010, a grande maioria com orientao nitidamente desenvolvimentista. Essa literatura
governamental inclui tanto documentos de planejamento de natureza temtica (meio ambiente, direitos humanos etc.) e
setoriais (indstria, energia etc.) como documentos mais gerais, orientados ao desenvolvimento como um todo. Nesses
ltimos, possvel verificar que, referindo-se conduo do processo de transformao da economia brasileira em
mdio e longo prazos, trs conceitos rivalizaram com a perspectiva neoliberal a qual, diga-se de passagem, teve sua
ltima apario importante em documentos do governo federal em um texto publicado pelo Ministrio da Fazenda (MF)
(Brasil, 2003b), redigido pela Assessoria Econmica do ento ministro Pallocci, que propugnava a introduo de reformas
institucionais de inclinao neoliberal como ordenadora de um novo projeto nacional.

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Os candidatos a organizadores de um projeto nacional de cunho desenvolvimentista


no perodo foram trs: i) crescimento com redistribuio de renda pela via do consumo
de massa Plano Plurianual (PPA 2004-2007); ii) investimentos em infraestrutura
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)5; e iii) inovao Poltica Industrial,
Tecnolgica e de Comrcio Exterior (Pitce), Programa de Desenvolvimento Produtivo
(PDP)6, Plano Brasil Maior.7

Cada uma das trs formulaes pretendia-se portadora da frmula de conduo


do desenvolvimento e foi apresentada com pouca interao com as outras duas. No
chegaram a tornar-se rivais e, at por vezes, houve o reconhecimento explcito de
complementaridades, mas nenhuma das trs explorou uma integrao com as demais
e nenhuma das trs foi efetivamente vencedora no que se refere a estabelecer um novo
projeto nacional, reconhecido como tal. O resultado de todo esse esforo foi que, apesar
de avanos quanto introduo das trs peas bsicas constitutivas de uma estratgia
de desenvolvimento e de avanos com relao a outras peas importantes setoriais e
temticas o desenho claro de uma nova estratgia permaneceu por ser realizado: as
peas mantiveram-se dispersas em um pensamento relativamente difuso e fragmentado.

3 OS TRS MOTORES DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO:


CONSUMO DE MASSA, RECURSOS NATURAIS E
INFRAESTRUTURA

A proposta que se segue pretende reordenar as principais peas soltas, aderindo-as ao


contexto histrico atual e adicionando o ingrediente bsico da nova realidade mundial,
a forte expanso da demanda por recursos naturais.

Antes de prosseguir, cabe uma observao metodolgica. Salvo em circunstncias


muito especiais como as de uma revoluo com mudana de regime poltico ou de uma

5. Ver Brasil (2007).

6. Ver Brasil (2008).

7. Ver ao final do texto, as referncias listadas em Brasil (vrios anos). Observe-se que, em 1999, o PPA 2000-2003
do governo federal apresentou outro candidato, logo abandonado: a noo de integrao territorial por meio de
grandes investimentos em infraestrutura voltados formao de corredores de exportao (os eixos de integrao),
acompanhados da ideia de multiplicao de parcerias pblico-privadas.

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guerra de libertao nacional, a identificao, o desenho e a implementao por uma


sociedade e por seus governos de uma estratgia nacional de desenvolvimento e de
sua institucionalidade e suas polticas do-se de forma gradual. Elas ocorrem como
resultado de acontecimentos, presses, articulaes e conflitos econmicos e polticos
que a prpria evoluo histrica de cada pas vai promovendo e revelando.

Esse foi o caso brasileiro do planejamento e das polticas em favor da


industrializao no Brasil, durante a era desenvolvimentista. A expanso da indstria
vinha acontecendo espontaneamente, diante da crise internacional dos anos 1930,
da guerra mundial e da relativa anormalidade que a ela se seguiu. No perodo
1930-1945, foram implantadas algumas mudanas institucionais relevantes,
preparadoras do futuro. Foi, no entanto, somente na entrada dos anos 1950, com o
segundo governo Getlio Vargas, que se introduziu uma srie de reformas institucionais
destinadas a conduzir os investimentos estimulados pela demanda domstica de
produtos industriais e a infraestrutura correspondente. O planejamento e as polticas
industrializantes empregados da em diante destinaram-se a conferir, ao processo de
industrializao, maior velocidade e eficincia.8

Analogamente, no caso da economia brasileira atual, esto presentes as trs


mencionadas engrenagens de demanda efetiva consumo de massa, recursos naturais
e infraestrutura. Se bem aproveitadas no que se refere aos incentivos ao investimento e
bem turbinadas, converter-se-o em motores do investimento com durao e impacto
de longo prazo.

Distintas motivaes histricas inscreveram esses trs motores na lgica central de


operao da economia brasileira. Como se sabe, dizem respeito expanso no consumo
popular desde meados dos anos 2000, motivada pela recuperao do crescimento, por
melhorias distributivas na renda e por ampliao do crdito; expanso da demanda
asitica por recursos naturais e ampliao dos investimentos da Petrobras; no caso de
infraestrutura, retomada dos investimentos pblicos. Cabe assinalar que a escolha das
trs frentes de expanso na presente formulao no arbitrria, ela obedece a evidncias

8. E prosperaram, porque cumpriram a funo de promover interesses concretos de acumulao de capital, capitaneados
por empresas privadas, multinacionais e nacionais, por empresas estatais e governos e por lobbies variados, envolvendo
empresrios, polticos e tecnocratas. Leia-se, por exemplo, o livro de Luciano Martins (1976), um fascinante estudo poltico
sobre a criao da Companhia Siderrgica Nacional (CSN), a Petrobras, o BNDES e a indstria automobilstica infelizmente,
ainda no traduzido para o portugus.

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empricas que se tem sobre o atual funcionamento das economias brasileira e mundial
e ao fato de que as perspectivas de xito em longo prazo mostram-se potencialmente
favorveis a depender, por suposto, dos desdobramentos da economia mundial
atualmente em crise.

Trata-se, ainda, de uma mera possibilidade histrica, de um processo ainda


em formao, cujo detalhamento e correspondente costura poltica entre os atores
econmicos, sociais e polticos relevantes ainda se encontram em fase relativamente
inaugural e por isso mesmo pouco clara, do ponto de vista ideolgico. razovel, no
entanto, propor essa formulao sociedade como instrumento ordenador da reflexo
sobre desenvolvimento, na medida em que se dirige a um processo histrico vivel,
por pelo menos duas razes. Primeiro, porque se assenta em mecanismos de expanso
da atividade produtiva que, no momento atual, se encontram perfeitamente inscritos
na lgica de operao da economia brasileira, em forma anloga ao que no perodo
1930-1980 ocorreu com o processo de industrializao. Segundo e no menos
importante, porque a grande maioria de sua populao tender a sair ganhadora, o que
abre a possibilidade de se alcanar razovel coeso social.

3.1 Primeiro motor do desenvolvimento: produo e consumo de massa


Nos ltimos anos, ocorreu no pas uma forte expanso do mercado de consumo de
massa, segundo mostram inequvocas evidncias.

So quatro, ao que tudo indica, as principais causas: i) rpido aumento na massa


salarial, por volume de emprego e elevao dos rendimentos do trabalho; ii) transferncias
de renda populao pobre, por efeito de polticas sociais como o impacto do
aumento do salrio mnimo (SM) sobre as penses e o Programa Bolsa Famlia (PBF);
iii) estabilidade ou queda nos preos dos bens industriais de consumo popular por
valorizao cambial e por importao de bens da China e da sia; e iv) forte ampliao
do crdito ao consumo e acesso da populao de baixa renda ao mesmo.9

9. A sustentabilidade desses elementos causadores do consumo de massa tema controvertido. O autor deste texto
considera que, daqui por diante, somente um crescimento rpido da economia, do emprego e da massa salarial poder dar
curso ampliao do consumo de massa e compensar a necessidade de alterao de polticas no que se refere ampliao
do endividamento familiar e ao recurso a taxas de cmbio apreciadas.

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A discusso brasileira sobre a adoo de um modelo de crescimento com melhoria


distributiva pela via da produo e consumo de massa remonta aos anos 1960, quando
foi inaugurada por Celso Furtado.10

O modelo de produo e consumo de massa representa extraordinria


oportunidade para o Brasil, devido ao potencial de rendimentos de escala proporcionados
pelas dimenses de seu mercado interno e ao fato de que os bens de consumo de massa
so produzidos por estruturas produtivas e empresariais modernas, afeitas ao progresso
tcnico e ao aumento de produtividade.

Sob o ponto de vista meramente terico, possvel afirmar que o modelo de


produo e consumo de massa opera de acordo com o estabelecimento do seguinte
crculo virtuoso: i) o aumento do consumo provoca a expanso dos investimentos,
que se traduz em aumento de produtividade e competitividade pelas vias de mais
equipamentos por trabalhador, conhecimento, aprendizado e inovao e economias
de escala (da produo em massa); ii) a elevao da produtividade transmite-se
equilibradamente a lucros e rendimentos das famlias trabalhadoras pelo aumento de
salrios, reduo dos preos dos bens e servios e aumento dos gastos sociais; iii) esses
rendimentos transformam-se em consumo popular continuamente ampliado; e iv) essa
ampliao provoca a expanso dos investimentos.

10. Os episdios mais importantes da trajetria desse projeto no pensamento desenvolvimentista so descritos a seguir.
1) Furtado (1966) argumenta que a estrutura distributiva teria de ser modificada para provocar uma alterao no
perfil de demanda que reorientasse a estrutura produtiva na direo de uma elevao na intensidade do emprego
de mo de obra. Enquanto isso no ocorresse, haveria uma tendncia concentrao de renda e estagnao por
insuficincia de demanda e retornos decrescentes de escala.
2) Alguns anos depois, Tavares e Serra (1973) argumentariam que a concentrao de renda era perversa socialmente,
mas funcional ao crescimento.
3) Gradualmente, vrios economistas, como por exemplo, Wells (1975), passariam a prover evidncias de que uma
redistribuio de renda induziria aumento na demanda de bens dos setores modernos da economia mais que
proporcional aos ganhos de renda. A principal implicao analtica dessas evidncias era a de que uma melhoria na
distribuio de renda no traria alterao radical na estrutura produtiva. A questo da adaptao do perfil da oferta
a um perfil de demanda com menor concentrao de renda recebia, com a constatao, um importante ingrediente
novo.
4) Castro (1989) percebeu o alcance das evidncias e argumentou que havia condies para que o Brasil ingressasse
em uma fase de expanso horizontal da estrutura produtiva moderna j existente, por meio da extenso s
classes mais pobres do acesso aos bens de consumo modernos. A estratgia de construo do futuro do Brasil
deveria basear-se na possibilidade de expanso nos segmentos modernos, com fortes ganhos de produtividade por
economias de escala, devido ao tamanho do mercado interno brasileiro. O Partido dos Trabalhadores (PT) aproveitou
o projeto em documentos de campanha eleitoral (PT, 2002, por exemplo) e, durante o governo Lula, foi apresentado
com destaque no PPA 2004-2007 e mencionado nos PPAs 2008-2011 e 2002-2015 (Brasil/MPOG, 2003, 2007 e
2011; So Paulo, 2002).

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O modelo de produo e consumo de massa representa a grande oportunidade


que o Brasil (ainda) dispe de confirmar seu considervel parque industrial e
faz-lo avanar por meio dos encadeamentos produtivos da produo de bens finais
de consumo popular, inclusive daqueles de maior intensidade tecnolgica, portadores
do futuro, como so os casos da indstria eletrnica, parte da indstria qumica e dos
setores de bens de capital. O modelo possui tambm a extraordinria virtude de ser
estimulado por uma integrao virtuosa entre crescimento e melhoria distributiva da
renda, como se verificou no ps-guerra em vrios pases desenvolvidos. Trata-se de uma
estratgia de desenvolvimento ao mesmo tempo social e nacional.

O modelo, porm, para que funcione, requer bem mais do que o consumo de
massa. Exige tambm que se realize a produo no pas de parte importante dos bens
finais e de seus principais encadeamentos produtivos, para frente e para trs.

No atual caso brasileiro, ainda que o tema no tenha sido objeto de pesquisa,
de se supor que os benefcios da ampliao do consumo de massa sobre a produo e a
produtividade de alimentos, assim como os de servios em geral exceto, talvez, os de
maior sofisticao tecnolgica sejam importantes. So segmentos pouco expostos
concorrncia internacional, ou detentores de estupenda competitividade internacional.
O essencial operao do modelo, entretanto, ainda no est claro. Nos casos dos
bens industriais expostos concorrncia mundial e fundamentais para o xito a longo
prazo fundamentais para o xito a longo prazo da produtividade e das contas externas
pergunta-se: ser que a produo em massa estimulada pelo consumo de massa ser feita no
pas ou teremos consumo de massa no Brasil e produo em massa na China?

A pergunta relevante, por duas razes. Primeiro, somente a realizao da


produo em massa no pas que permite o aumento de rendimentos de escala,
progresso tcnico e consequente maior espao para elevao de salrios. Segundo, a
perpetuao de importaes massivas de bens industriais, em prejuzo da produo
domstica, pode implicar o restabelecimento de problemas de estrangulamento do
balano de pagamentos no mdio ou longo prazo.

Na ltima dcada, houve desfavorvel evoluo da produtividade e da balana


comercial do setor industrial no Brasil.11 No difcil concluir que existe grande

11. Ver, por exemplo, Squeff (2012) sobre produtividade e Oreiro e Feij (2010) e Carcanholo (2010), sobre balana comercial.

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assimetria entre, por um lado, a agressiva forma como a China vem promovendo suas
exportaes industriais, mantendo a taxa de cmbio real depreciada apesar do forte
aumento da taxa de inovao e da reduo de custos de sua indstria, e, por outro, a
forma como o Brasil vem atuando, mantendo apreciada a taxa real de cmbio apesar de
no conseguir fazer crescer a produtividade industrial.

3.2 Segundo motor do desenvolvimento: uso de recursos naturais


O Brasil tem abundncia de recursos naturais terra, gua, sol, energia. Nesta era de
forte expanso do consumo asitico isto pode, em princpio, implicar espetaculares
ganhos na renda brasileira em mdio ou longo prazo para o pas. O progresso tcnico
nos setores associados a novas fontes de energia eltrica, na extrao de petrleo em
guas profundas e muito profundas e na produo de etanol, os avanos que o Brasil
tem conquistado no domnio da tecnologia agrcola na regio dos cerrados e o imenso
campo de inovao representado por sua extraordinria biodiversidade so apenas
alguns exemplos do potencial de afirmao tecnolgica brasileira no mundo em reas
de produo e inovao promissores em longo prazo.

Para que, todavia, isso ocorra, as atividades baseadas em recursos naturais no podem
ser meros enclaves de onde saiam as matrias-primas sem deixar rastro de emprego, progresso
tcnico e bem-estar social.12

A propsito, vale observar que, enquanto na fase agroexportadora brasileira


anterior aos anos 1930, a agricultura (caf, acar, cacau etc.) gerava muito emprego e
a expresso enclave prestava-se essencialmente caracterizao da atividade mineira
de outros pases, na agricultura moderna, a gerao direta de emprego escassa.
A atividade encontra-se crescentemente mecanizada e, alm disso, os modernos
corredores de exportao podem tender a orientar-se para exportar bens in natura, com
reduzido processamento industrial local.

Para que os ganhos potenciais gerados pela crescente demanda mundial pelas
matrias-primas brasileiras sejam aproveitados, necessrio produzir no pas parte
considervel das mquinas, sementes e demais insumos agrcolas e que aqui se adicione

12. A respeito, ver, por exemplo, o excelente artigo de Perez (2010) sobre uma estratgia de desenvolvimento para a
Amrica Latina, com base no uso de recursos naturais.

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valor em toda a cadeia alimentar. O raciocnio para os demais recursos naturais


semelhante: necessrio que aqui se produza boa parte dos equipamentos e servios de
alta densidade tecnolgica para petrleo e produo de etanol. O mesmo seja feito para
gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica, sendo a cincia, a tecnologia e
a inovao correspondentes biodiversidade do territrio brasileiro substancialmente
produto da inteligncia nacional, e o turismo, explorado de maneira adequada.

A agenda nacional relativa aos cuidados necessrios a um bom uso dos recursos
naturais vai bem alm da questo da inovao e dos encadeamentos produtivos gerados
a partir da produo primria. H, pelo menos, outros trs desafios a uma estratgia
nacional de desenvolvimento derivados da abundncia de recursos naturais.

Primeiro, h a ameaa de compra de terra e do acesso energia e a metais pela


China e outras potncias mundiais. A propsito, ser interessante estudar a forma
como os pases desenvolvidos lidam com propriedade da terra e acesso a energia e
demais recursos naturais estratgicos localizados nos respectivos territrios, de maneira
a verificar a convenincia de replicar suas polticas no Brasil.

Segundo, a presso que o aumento do uso de recursos naturais exerce sobre a


natureza e a sustentabilidade ambiental precisa ser controlada. A complexa agenda
de desenvolvimento sustentvel tende a tornar-se ainda maior e de mais difcil
administrao, daqui para a frente.

O terceiro desafio o da absoro pelo setor privado ou por interesses pblicos


menores dos ganhos originados pela valorizao dos preos dos bens e servios baseados
em recursos naturais. A propsito, de se esperar uma boa soluo para o petrleo do
pr-sal e de se lamentar que a Vale tenha sido privatizada sem um resguardo mnimo
dos interesses nacionais. Na privatizao, dever-se-ia ter pensado em mais do que
simplesmente exportar ferro e gerar lucro para os acionistas da Vale. Valorizaes
espetaculares de recursos do subsolo deveriam ser prioritariamente empregadas para
gerar dividendos sociedade como educao e inovao. Sua simples absoro por
meio de impostos em vez de por royalties socialmente insatisfatria.

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3.3 Terceiro motor do desenvolvimento: investimentos em infraestrutura


Os investimentos em infraestrutura so um motor do desenvolvimento, porque
movimentam uma quantidade gigantesca de recursos e de emprego, e geram
externalidades ao setor privado e economia como um todo, razes pelas quais tm a
responsabilidade de incentivar a expanso do investimento privado.

Contudo, como nos dois outros casos, a potncia desse motor depende das atividades
que desencadeia em seu entorno.

H inovaes e encadeamentos demandados pelo investimento em infraestrutura


que implicam processos relativamente simples do ponto de vista tecnolgico, como
a conteinerizao de cargas ferrovirias, o gerenciamento de dejetos qumicos nos
projetos de saneamento bsico, novos materiais para residncias da populao pobre
etc. H outras que podem envolver atividades sofisticadas, como a produo de
equipamentos para movimentao de terra, de sistemas eletrnicos de comando do
trem bala e de metrs, de sistemas satelitais e equipamentos eletrnicos para monitorar
transporte rodovirio e gado etc.

H, por certo, dvidas sobre a efetividade dos investimentos em infraestrutura


no Brasil. A srie histrica de investimento em infraestrutura mostra que os mesmos
caram consideravelmente a partir da primeira metade dos anos 1980. O nico setor
de infraestrutura a ter uma expanso considervel foi o de telecomunicaes, ciclo que
durou cerca de quatro anos.

Nesses ltimos anos, porm, ainda que de forma um tanto lenta, os investimentos
esto se expandindo nas diferentes reas da infraestrutura, inclusive nas quatro de
maior peso, ou seja, transportes interurbanos e urbanos , energia eltrica, habitao/
saneamento e telecomunicaes. Isso, somado aos vultosos investimentos da Petrobras,
aponta no sentido de uma firme expanso futura do investimento autnomo liderado
pelo governo e suas empresas.

As dificuldades de confirmar e acelerar a expanso no so pequenas. Elas passam,


como se sabe, por exigncias legais sobre preservao ambiental, e por atrair capitais privados a
empreendimentos de longo prazo de maturao, riscos e incertezas frequentemente elevados,
mas nem sempre com boas perspectivas de rentabilidade. Passam, tambm, por dificuldades

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em abrir maior espao fiscal ao investimento pblico sem prejudicar as necessidades das
polticas sociais. H, no entanto, uma srie de razes que tambm conduz a algum otimismo.

Primeiro, o governo vem fortalecendo sua capacidade de planejamento e execuo


de obras, por meio dos PACs.

Segundo, depois de um longo perodo de precarizao dos servios de consultoria


e de engenharia no pas, que ajudaram a travar a expanso dos investimentos no passado,
parece estar havendo uma gradual recuperao nesses servios.

Terceiro, mas no menos importante, tem sido restabelecida a capacidade de


financiamento de investimentos de longa maturao, pblicos e privados: i) o aumento
considervel da carga fiscal tem dado margem de manobra para abrir espao para
investimentos do setor pblico; ii) a expanso do capital do BNDES e o retorno
permisso para que financie obras de governos correspondem a uma renovao
importante na mobilizao de recursos; iii) o mercado de capitais tem sofisticao e
dimenso suficientes para financiar investimento de longo prazo, seja exclusivamente
privado, seja por parcerias pblico-privadas; e iv) no caso de construo residencial, tem
sido ampliada a disponibilidade de recursos e condies de financiamento, inclusive
para construes de natureza social, com o programa Minha Casa Minha Vida.

Isto significa que o pas poder dirigir-se a taxas de investimento viabilizadoras de


um crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) bem mais rpido do que se observa
nos ltimos anos apenas 4% ao ano (a.a.) em mdia, entre 2004 e 2011 e dar
continuidade ao recente aumento na taxa de investimento.13

O estmulo ao desenvolvimento econmico derivado da realizao dos


investimentos em infraestrutura no se encerra, porm, com a mera proviso dos
servios que a infraestrutura presta. Potencialmente, ao menos, vai muito alm,
estendendo-se pela economia como um todo por meio dos efeitos de encadeamento
e inovao transmitidos aos demais setores da economia.

13. Graas a uma taxa de expanso anual de 8,8% nesse mesmo perodo, o investimento subiu do patamar de cerca de
15% a 16% do PIB em que se manteve por muitos anos, para cerca de 19% do PIB em 2010. H, no entanto, necessidade
de que se eleve mais 4 ou 5 pontos percentuais (p.p.), sem o que o atual perodo expansivo dificilmente se transformar
em um ciclo de desenvolvimento de longo prazo.

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4 OS DOIS TURBINADORES

Conforme argumentado nas sees anteriores, cada um dos trs motores do investimento
pode ser potencializado por dois tipos de turbinadores.

Primeiro, pelo processo de inovao. Ele diz respeito a novos processos e produtos,
seja na viabilizao de novas atividades econmicas em cada frente de expanso, seja
pela formao no pas de encadeamentos produtivos em segmentos tecnologicamente
nobres das trs frentes de expanso. Segundo, por investimentos nos encadeamentos
produtivos tradicionais, no dependentes de maiores inovaes.

A formulao de um novo projeto de desenvolvimento brasileiro baseado


em inovao e competitividade remonta aos anos 1980, quando foi pensado como
candidato a dinamizador da economia ao trmino do processo de industrializao. Como
anteriormente observado, no entanto, no caso brasileiro inovao dificilmente pode
cumprir a funo de frente de expanso per se. O Brasil ainda no possui como motor
do investimento a inovao em grande escala, que permanece um privilgio restrito,
por enquanto, a alguns pases desenvolvidos e, ao que tudo indica, crescentemente
tambm China, em especial, na produo em massa de bens industriais com custos
decrescentes e preos acessveis a pases e consumidores de rendas relativamente baixas.

No significa, porm, ficar parado em matria de inovao e investimentos em


segmentos selecionados de alta intensidade tecnolgica. Eles podero ser responsveis
por turbinar as frentes de expanso que o pas possui por trs meios, descritos a seguir.

Primeiro, podero reforar em mdio e longo prazos a estrutura produtiva


j existente nas trs frentes de expanso. Considerando-se a velocidade com que
o progresso tcnico evolui no mundo, tornando-se vital a quase todas as atividades
econmicas, a inovao cumprir a funo de permitir a reduo de custos e o
aumento da competitividade internacional. Segundo, podero dar lugar ao surgimento
de novas atividades, como exemplo aquelas associadas explorao do pr-sal e ao
uso sustentvel da biodiversidade. Terceiro, permitiro aproveitar a contribuio
potencial dos encadeamentos produtivos acionados pelos trs motores nos segmentos
tecnologicamente mais nobres, ampliando as cadeias produtivas nos segmentos em que
o progresso tcnico ocorre com maior velocidade.

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Se o esforo cientfico e tecnolgico brasileiro tiver, no futuro, a intensidade


desejada, mais frente a inovao poder tornar-se um motor do desenvolvimento em si
mesma e uma evidncia de maturidade e autonomia para crescer da economia brasileira.
Desde j, cabe um estudo sistemtico quanto aos nichos de progresso tcnico sobre os
quais a poltica tecnolgica do pas deveria debruar-se de maneira a orientar as apostas
brasileiras. O modelo das trs frentes de expanso pode ajudar o exerccio.

Quanto ao restabelecimento de encadeamentos produtivos tradicionais, essa


uma questo que requer uma pesquisa baseada na matriz de insumo-produto,
permitindo identificar os elos das cadeias produtivas tradicionais que se perderam
ou se enfraqueceram e abrir uma reflexo sobre aquelas que ainda possuem ampla
competitividade potencial. Uma pesquisa de tal natureza permitiria avaliar, por
exemplo, como se comportou o encadeamento setorial das atividades industriais de
maior contedo tecnolgico ao longo do tempo vis--vis aquelas mais intensivas em
recursos naturais, valendo-se de ndices de ligaes para frente e para trs. Esse tipo de
diagnstico seria em muito enriquecido se tambm levasse em considerao a evoluo
do emprego e o investimento.

Trata-se de uma avaliao que, no contexto das atividades produtivas a comporem


os trs motores de desenvolvimento, permitiria uma reflexo sobre estratgias de
desenvolvimento e dinamizao da economia por meio de fortalecimento da indstria
e diversificao da atividade produtiva, com nfase na questo das fortalezas e
debilidades da estrutura produtiva (elos fracos e elos fortes). Significa permitir a
identificao mais acurada da estratgia de desenvolvimento econmico aqui proposta.14

5 CONSIDERAES FINAIS

Este ensaio foi escrito com a pretenso de ajudar a organizar, conceitualmente, o debate
brasileiro sobre desenvolvimento. O desenho de estratgia de desenvolvimento proposto
est baseado nas ideias da existncia de trs frentes de expanso (consumo de massa,
recursos naturais e infraestrutura) e da relevncia de se acionar dois turbinadores

14. Os economistas Antonio Candido Daguer Moreira, da FINEP, Gabriel Squeff, do Ipea, e o autor deste texto,na perspectiva
das trs frentes de expanso, realizam um estudo sobre os dois turbinadores, ou seja, as inovaes e encadeamentos
produtivos, no mbito de um projeto do Ipea sobre estratgias de desenvolvimento em que tambm se insere este ensaio.

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nesses motores do desenvolvimento (inovao tecnolgica e encadeamentos produtivos


tradicionais). Argumentou-se que a frmula assenta-se em um padro vivel de
expanso econmica em longo prazo tal como, no passado, ocorreu com o processo
de industrializao.

A tradio estruturalista cepalina de Ral Prebisch e Celso Furtado faria,


provavelmente, alguns questionamentos bsicos a essa formulao. Perguntaria, por
exemplo, o que o Estado est fazendo para planejar e garantir a operao satisfatria
dos trs motores do desenvolvimento. Em sua atual fase neoestruturalista, estenderia
a pergunta ao foco dos investimentos em segmentos produtivos de alta densidade
tecnolgica e em inovao nas empresas atuantes no pas. Perguntaria, ainda, se a
transformao ensejada pela dinmica dos trs motores conseguiria eliminar a profunda
heterogeneidade estrutural ainda existente e em que prazos.

Provavelmente, recomendaria tambm que, no atual perodo de bonana em


relao a reservas externas e preos de bens intensivos em recursos naturais, o pas busque
uma autonomizao externa mais definitiva, fazendo isso por meio da diversificao
produtiva e exportadora e da incorporao do progresso tcnico na indstria e restante
da estrutura produtiva nacional.

Por certo, lembraria ainda que h elementos crticos de qualquer processo de


desenvolvimento ausentes do ensaio como educao, polticas sociais, integrao
regional e harmonia territorial, sustentabilidade ambiental e reformas institucionais.

Por fim, e no menos importante, provavelmente reconheceria tambm que a


agenda nacional de desenvolvimento encontra-se renovada. Atentaria para o fato de
que as oportunidades e desafios so gigantescos, precisando saber enfrent-los.

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Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro. 1759
POLTICAS DE APOIO INOVAO NO
BRASIL: UMA ANLISE DE SUA EVOLUO
RECENTE

Bruno Csar Arajo

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