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Anlisis neoinstitucional de polticas pblicas

Chapter January 2010

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Adolfo Eslava
Universidad EAFIT
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Enfoques para el anlisis
de polticas pblicas

FLACS' Billlieteca
r

Enfoques para el anlisis

de polticas pblicas
Andr-Nol Roth Deubel
(Editor)

Autores:
- '1 Ir~" ."~~,; .....,.:t
Oeisy Jeannette Arrubla Snchez, Magnolia del Pilar Ballesteros Cabrera,
Luis Hernando Barreto Nieto, Victoria Alejandra Caldern Romanov,
Mireya Camacho Celis, Luisa Fernanda Cano Blandn,
Luz Alejandra Cern Rincn, Jorge /vn Cuervo Restrepo,
Adolfo Eslava Gmez, Ana Mara Fernndez Medina,
Miguel ngel Herrera Zgaib, ieen-Ftsncos Jolly,
Jenny Elisa Lpez Rodrguez, Alberto Martnez,
Federico Parra Hinojosa, Alfredo Rosero Vera,
Andr-Noe' Roth Oeubel, Roco Rubio Serrano,
Juan Antonio Zornoza Bonilla

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

SEDEBOGOT
FACULTAD DE DERECHO, CIENCIASPOLTICAS Y SOCIALES
DEPARTAMENTO Y AREACURRICULAR DE CIENCIAPOLITICA
INSTITUTO DE ESTUDIOS POLITlCOS y RELACIONES INTERNACIONALES (IEPRI)
DOCTORADOEN ESTUDIOS POLITlCOS y RELACIONES INTERNACIONALES

A~~~]~l
jaGm~~ ~ I iEPRi
---'i'n-iFP--
 Catalogacin en la publicacin Universidad Nacional de Colombia

Enfoques para el anlisis de polticas pblicas 1 editor Andr-Noel Roth Deubel; Doctorado
Interfacultades en Estudios Polticos y Relaciones Internacionales, - Bogot: Universidad Nacional
de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y sociales. Grupo de Investigacin Anlisis de
Polticas Pblicas y de la Gestin Pblica 20 IO
374 p.

Incluye referencias bibliogrficas

ISBN: 978-958-719-616-0

1. Poltica pblica 2. Ciencia poltica 3. Argumentacin 4. Teora Poltica 1. Roth Deubel, Andr-
Noel, 1961- 11. Doctorado Interfacultades en Estudios Polticos y Relaciones Internacionales

CDD-21 320.6/2010

Enfoques para el anlisis de polticas pblicas

20 I O Universidad Nacional de Colombia, sede Bogot,
Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales
Doctorado Interfacultades en Estudios Polticos y Relaciones Internacionales
Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales - IEPRI
Grupo de Investigacin Anlisis de Polticas Pblicas y de la Gestin Pblica - APPGP

Primera edicin: diciembre de 20 I O

Bogot, 2010
ISBN: 978-958-719-616-0

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

Moiss Wassermann Lerner -Rector-
Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales
Jos Francisco Acua Vizcaya -Decano-
Alejo Vargas Velsquez -Vicedecano de Investigacin y Extensin-
Edgar Alberto Novoa Torres -Director (E) Departamento de Ciencia Poltica-
Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales
Carlos Mario Perea Restrepo - Director
Programa de Doctorado en Estudios Poliucos y Relaciones Internacionales
Andr-Noel Roth Deubel - Coordinador

Diseo de cartula:
Diana Fonseca Robayo -Diseadora Grfica-

Diagramacin:
Doris Andrade B.

Impresin:
Digiprint Editores E.U.
Calle 63 Bis No. 70-49
Bogot D.C., Colombia, Sur Amrica, Tel. 57-1-251 7060
Impreso en Colombia 1 Printed in Colombia
 UJ pmJ>t(/jN dt H. D. UJJIltU (1902- 1978)parotl tnttilisis tit losP.HtifoSpliblifOS

1975. Con Warren F. llehman; John D. Montgomery & Myron Weiner.

Policy Sciences and Population. Lexington, Mass.: D.C. Heath and
Company.

1979. Con Merritt B. Fox. The Signature ofPower: Buildings, Communication

and Policy. New Brunswick, N.J.: Transaction Books.
Capftulo 3
1980. Con Myres McDougal & Lung-chu Chen. Human Rights and World
Public Order: The Basic Policies of an International Law of Human
Dignity. New Haven, Conn.: Yale University Press. Analisis neoinstitucional
Con Daniel Lerner & Hans Speier, (Eds.). Propaganda and Commu de politicas publicas'
nication in World History .3 vols. Honolulu: The University Press of
ADOLFO ESLAVA G6MEZ
Hawaii.

INTRODUCCI6N
I estudio de las instituciones depende de un trabajo te6rico

E realizado en tres niveles de especificidad: enfoques 0 marcos,

teorfas y modelos (Ostrom, 2005). EI enfoque 0 marco brinda una
lista general de variables relevantes que permiten generar el conjunto
de preguntas pertinentes para orientar la investigaci6n; la teorfa, a partir
de proposiciones generales, permite diagnosticar el fen6meno objeto
de estudio, explicar procesos y predecir resultados. EI tercer nivel, en
palabras del politologo estadounidense Paul Sabatier (2007), se define
como una representaci6n de una situaci6n particular que tiene un aleance
mas limitado que el enfoque y la teorfa, y que debe contener supuestos
espedficos sobre los valores de variables crfticas y sobre la naturaleza de
relaciones particulares. Desde el estudio de polfticas publicas, Parsons
nos recuerda que es preciso User consciente de la manera en que los
distintos marcos de anal isis definen y discuten los problemas, y c6mo
estes chocan, convergen y cambian" (2007 [1997]: 66).

Este articulo se deriva del proyecto de investigaci6n "Polfticas publlcas para el desarrollo.
Aspectos conceptuales y practlcas del gobierno local", proyecto financiado por la Universidad
EAFIT y adscrito al Crupo de Investigaci6n "Estudios sobre Polftica y lenguaje".
Magister en Ciencias Econ6micas por la Universidad Nacional de Colombia. Profesor del Depar
tamento de Humanidades y Jefe del pregrado en Ciencias Pollticas de la Universidad EAFIT.

96

Anti/isis ntoinstitlldonal depoliticosp,;blicos
Varias teorias pueden ser compatibles con un enfoque y varios
modelos pueden ser compatibles con varias teorlas, de tal forma que la
apuesta por un enfoque obedece a un criterio envolvente encaminado
a recoger esfuerzos en diversas direcciones con el fin de dar buena
cuenta de futuros objetos de estudio, desde el soporte de una estruc
tura conceptual amplia y fuerte. La propuesta que se presenta en los
apartados siguientes se inscribe en la linea del nuevo institucionalismo,
y sienta sus bases sobre una visi6n eclectlca encaminada a brindar
una fundamentaci6n plural para un enfoque pertinente de anal isis de
pollticas.
Es importante destacar que el estudio de las instituciones no solo
indaga por el marco general de las interacciones que tienen lugar en
el edificio social; tarnbien se ocupa de la incidencia institucional en el
nivel micro de la vida ciudadana. AI momenta de estudiar, asesorar,
ejercer 0 evaluar la dinarnlca del proceso de toma de decisiones, esta
perspectiva micro cobra mayor importancia ya que cada conjunto de
reglas puede variar sustancialmente entre casos concretos 0 sectores
espedficos de la decisi6n social. Es posible encontrar coincidencias en
el marco constitucional y reglas institucionales que tienen el prop6sito
de brindar coherencia a los esfuerzos encaminados a la busqueda del
desarrollo de un territorio, sin embargo, los acuerdos para una polftica
publica espedfica estaran afectados por las decisiones particulares que
resultan de la interacci6n propia del subconjunto de actores e institucio
nes involucrados. Es posible afirmar que se trata de un enfoque centrado
en los detalles.
De igual manera, adoptar el enfoque neoinstitucional no implica
t,)
olvidar que son las personas las protagonistas de la decisi6n social; este
enfoque toma distancia de la conducta individual estrictamente compe
titiva y maximizadora del interes personal, con el fin de prestar mayor
atenci6n al comportamiento personal favorable a soluciones de coope
raci6n social. Dado que el anal isis neoinstitucional tiene en cuenta la
influencia redproca entre actores e instituciones, tarnbien abre la puerta
de la perspectiva comparada tanto de los marcos institucionales como
de los arreglos organizacionales que las personas acuerdan tomando
en cuenta su naturaleza humana, en la que el egofsmo no constituye la
unica motivaci6n para participar en el juego colectivo.
98
."
\;;;.-':
i't
Adolfo Eslaua Gomtz
'".
.......
No se trata de omitir las posibilidades de conflicto en la discusi6n
publica, pero en lugar de la bondad que se Ie otorga a los mecanismos
competitivos para resolver las diferencias, vale la pena reivindicar las
instancias cooperativas de los procesos sociales. AI mismo tiempo, el
analista institucional contempla las reglas escritas y no escritas, toda vez
que la decisi6n social muchas veces tiene mayor asidero en la fuerza de
las creencias y costumbres que en la fuerza de la coerci6n.
'. )
t
Por ejemplo, una polftica de lucha contra la pobreza puede incorporar )
componentes de la 16gica de mercado (subsidies para garantizar acceso t
a servicios, transferencias monetarias para facilitar la compra de bienes, ,)
capacitaci6n para promover la inclusi6n en el mercado [aboral), que se
fundamentan en la funci6n distributiva de la acci6n gubernamental; pero )
tambien es preciso contar con la acci6n colectiva inspirada en la moti )
vaci6n social de dar sin esperar (caridad, voluntariado, responsabilidad
social). No es logico pretender que los problemas sociales se resuelven :)
con la expedici6n de leyes. Es necesario que, al tiempo que se aprueban .)
decretos y acuerdos, haya un esfuerzo por comprender las caracterfsticas ,;)
(valores, percepciones, tradiciones) de las dlnarnicas sociales que enfrenta
lle_ . ).. .
la polltica publica en sl:! implementaci6n.
l':)
...,.
La estructura de este capitulo tiene el prop6sito de brindar los con
.,,)
ceptos basicos para abordar el anal isis de politicas publicas desde la
perspectiva del nuevo institucionalismo. En primer lugar, se plantean '.)
definiciones, crfticas y contribuciones de la corriente neoinstitucional )
desde diferentes angulos de las ciencias sociales. A continuaci6n se
propone una aproximaci6n a las pollticas publicas desde una mirada
que recoge contribuciones c1aves de diferentes autores y disciplinas )
(North desde la historia econ6mica, Ostrom desde la ciencia polftica y
Acemoglu et al. desde la nueva econornta political, Tambien se afirma
que la exploraci6n analftica y la investigaci6n ernplrica de las politicas .)
publicas se pueden abordar desde la combinaci6n de varias versiones ,,.)
del neoinstitucionalismo con el fin de tener una comprensi6n mas amplia
de las relaciones de interdependencia entre actores e instituciones. AI
final, se plantea que para lograr una politica publica que cumpla con el
';oj
prop6sito de reducir la incertidumbre propia del juego social, es necesario .:j
contar con un trabajo te6rico que preste especial atenci6n a categorias
'.
analiticas determinantes como la comprensi6n de las politicas. su pro
ceso y sus causas.
'I'
99
 Adolfo Esltwo Gomez
AlItiliIislIeoillstill1riOllol titpoHtic(1Jp,;bHc(1J

NEOINSTITUCIONAUSMOS Tabla 1

CRfnCAS A LOS ENFOQUES INDIVIDUALISTAS

Desde la antlguedad, la formaci6n de instituciones polfticas tiene

como prop6sito orientar el inestable e inconstante comportamiento
individual hacia fines colectivos. La evoluci6n de la filosoffa polftica Subordinaci6n de los ren6me Mutua dependencia entre poli
evidencia una fuente prolffica del pensamiento polftico en el analisis y nos politicos al contexte (ere tica y soeiedad.
Contextualismo
diseiio de las instituciones. AI respecto Peters seiiala que "[lla ciencia cimiento economico, divisiones
polftica tiene sus rafces en el estudio de las instituciones" (2003: 13). de c1ase).

Reduccionismo Reducci6n del comportamiento Influencia de las normas, reglas

Hablar de nuevo institucionalismo impl ica reconocer la existencia de colectivoa Iaconducraindividual y valores.
una versi6n previa que fue objeto de modificaciones. EI viejo institucio Decision valorada por 10 que
U tilitarismo Valor intrinseco de la
!
nalismo constituye un aporte para la comprensi6n de la dinarnica polftica representa para el individuo. decision .
y de los procesos de formaci6n de polfticas publicas, dado su caracter
Historia como proceso eft Disfuncionalidades de los pro
descriptivo que defiende la relevancia de los detalles de una instituci6n Funcionalismo ciente que avanza hacia el cesos politicos.
y su impacto duradero en el comportamiento tanto de las personas como equilibrio,
de las mismas instituciones -Wilson (1906) y Bryce (1921), citados en
Predominio del resultado sobre Compleja interacci6n del pro
Peters (2001 h en lugar de asumir por ejemplo, una caracterizaci6n Instrumentalismo
el proceso. ceso politico.
del gobierno de estilo caja negra propio del analisis comparado de los
conductistas, cuya utilidad radicaba en la presunci6n de resultar utiles FlJENIE: elaboraci6n propia basada en Peters (2003).
para el analisis de todo tipo de gobierno.
A pesar que los diferentes institucionalismos se suelen asociar con
La metodologfa del viejo institucionalismo esta orientada por la la presencia del interes por las estructuras del sector publico como su
observaci6n inteligente que intenta describir y comprender en terrninos cornun denominador, es posible asegurar que los elementos comunes
~:
concretos el mundo politico que 10 rodea. En tanto que el conductismo de los institucionalismos tienen que ver con asumir la instituci6n como
-basado en caracterfsticas socio-psicoI6gicas- y la elecci6n racional rasgo estructural de la sociedad, 0 forma de gobierno que trasciende al
-basad a en el calculo de beneficios personales-, conciben al individuo individuo e implica interacci6n predecible segun las relaciones esped
como actor aut6nomo respecto a las instituciones. Mientras los enfoques ficas que existen entre los actores: estable en el tiempo, influyente en el
individualistas plantean causalidad en una sola direcci6n: economia y comportamiento individual y garante de valores compartidos. Asimismo,
sociedad inciden en la polftica y las instituciones, los institucionalismos es importante destacar que otro rasgo cornun de los neoinstitucionalis
defienden la causalidad en ambas direcciones. Las instituciones se con mos consiste en lIevar a cabo analisls que permitan tener la capacidad
ciben por tanto, como variable dependiente de fen6menos politicos, de recomendar los cambios necesarios para configurar un nuevo marco
econ6micos y sociales, y tambien como variable independiente que institucional que posibilite la obtenci6n de mejores resultados sociales,
condiciona tales fen6menos. En este sentido, Peters sentencia: "Aunque asf como predecir el desempeiio futuro del conjunto de interacciones
el nuevo institucionalismo se fija mas en estructuras y organizaciones objeto de estudio.
que en la conducta individual, com parte con la tradici6n conductista
la preocupaci6n por la teorfa y el desarrollo de rnetodos analiticos mas Los enfoques econ6mico, sociol6gico e hist6rico, han mostrado
adecuados" (2001: 306). Es importante anotar que el nuevo instituciona importantes avances en la consolidaci6n de la teorta neoinstitucional,
lismo sienta sus bases sobre cinco crfticas a los enfoques individualistas sin embargo, la ciencia polftica esta lIamada a pensar contribuciones
(ver Tabla 1). te6ricas y empfricas que permitan ganar protagonismo en el desarrollo

100 101
 .,
,

Ano/isis neoinstitllaonol tit politieos pliblieos Adolfo Eslava Gomez

,
..
)
de la veta de conocimiento que constituye la aproximaci6n neoinstitu
Intercambio y negociaci6n. Shepsle y Weingast, entienden las instituciones como
t
cional para las ciencias sociales y humanas. La participaci6n polltica
de los ciudadanos, las relaciones de poder, la obediencia a la Ley, las
mecanismos de agregaci6n de preferencias de individuos que tratan de maxirnizar 't
reivindicaciones sociales, entre muchos otros, son fen6menos politicos
sus propios intereses. Sin embargo, Ostrom propone unas reglas entendidas como
prescripciones, aceptadas y de uso cornun, encaminadas a ordenar relaciones
it
que resisten la aproximaci6n neoinstitucional. En este texto, y desde interdependientes y repetitivas estableciendo que acciones son requeridas, prohibidas 0 t
el enfoque metodol6gico centrado en las instituciones, se tornaran las permitidas (1986: 5). Es un planteamiento que ofrece luces al desarrollo de las politicas
politicas publicas como objeto de estudio en donde converge un grupo publicae, ya que brinda el marco que debe acatar el conjunto de actores involucrados t
de categorfas anaHticas que revisten particular interes para las ciencias en la ejecuci6n de las decisiones. )
pollticas en particular, y para las ciencias sociales en general. )
Hist6rico. Decisiones politicas inicialesy sus compromisos institucionales concomitantes
determinan el desarrollo de las politicas. LAs politiccu dependm del nm,bo que tomen. Es )
En cuanto a definiciones, es posible establecer que no existe con un determinismo hist6rico que se ubica al otro extremo de la critica ahistoricista y no
senso. La economfa se inscribe en una aproximaci6n contractual, en ofrece alternativas a la secuencia del desarrollo institucional. )
donde la instituci6n es un acuerdo encaminado a garantizar condiciones
Path dependence. Thelen et al., ofrecen una aproximaci6n al PoliryProcmal considerar )
previsibles de intercambio; mientras que la sociologla se situa en una que las instituciones establecidas determinan los objetivos, definen los medios y
perspectiva cultural que interpreta las instituciones como el conjunto proporcionan los criterios de evaluaci6n de las politicas. )
de convenciones sociales que gufa las acciones individuales. La histo
Social. Estudio de interacciones entre grupos de interes y acto res estatales. Comprende
'J
ria, por su parte, obedece a una 16gica de nivel macro que entiende las
instituciones como la estructura formal e informal que fija las reglas del no solo relaciones entre gobiemo y sociedad sino tarnbien dentro del gobierno. Los .)
vinculos entre acto res obedecen a facto res institucionales brindando una pauta estable
juego entre los actores. )
de comportamiento entre ellos,
Interdependencia. Este enfoque entiende los vinculos entre actores como rasgos :.)
Tabla 2

CINCO CORRIENTES DE NUEVO INSTITUCIONALISMO

institucionales. Grupos de interes, redes 0 comunidades acruan en funci6n de valores

cornpartidos e intercambios dando forma a una interacci6n mediada por las reglas.
,.

EN DIALOGO CON LAS pOLiTICAS PUBLICAS

Puede dar cuenta de las prioridades de la agenda en las politicas publicas, ~.)

Normativo. March y Olsen, destacan el papel de las normas e invocan la 16gica de
10 adecuado como rnedio para moldear el comportamiento de los miembros de la
instituci6n. Valores institucionales que penetran el marco referencial de las personas.
Valores compartidos. Las instituciones se definen aqui como el conjunto de valores
que dan forma a las decisiones y comportamientos de sus miembros. Pueden ser
por agregaci6n, cuando obedecen al intercambio y la negociaci6n, 0 pueden ser por
integraci6n cuando se basan en la historia, la obligaci6n y la raz6n. Este enfoque puede
estar asociado al deber ser de las politic as publicae, por ejemplo en una etapa de agenda
y diseiio institucional.
Empirico 0 estructural. La estrucrura del gobierno hace diferente las formas en que o. )
se toman las decisiones y se hacen las politicas, Las instituciones son un con junto de 0.)
nodos interconectados en los que puede bloquearse una determinada acci6n. Este
enfoque permite ofrecer elementos de respuesta para la cuesti6n acerca del impacto )
de las instituciones en la formaci6n de politicas.
..,.,)
Ruta crltica. Pressman y Wildavsky, ofrecen una interpretacion ilustrativa para la
)
ejecuci6n de las politicas publicae, cuando aseguran que la implementaci6n es un
conjunto de procesos que cruzan una serie de puntos de autorizaci6n. Se trata de una '0)
figura similar a 10 que lmmergut denomina puntos de veto
,.)

'".
.
De la elecci6n racional. Weingast, concibe las instituciones como reglas e incentivos FUENIE: elaboraci6n pro pia basada en Peters (2001, 2003). :.j
dentro de las cuales, los individuos intentan maximizar su beneficio. Asi, las instituciones
son restricciones estructurales para el comportamiento individual que surgen como Desde el lenguaje de los economistas, la funci6n principal de las
solucion a necesidades sociales y econornicas, y permiten alcanzar equilibrios sociales
instituciones es reducir la incertidumbre, ya que definen y Iimitan el
en presencia de egoismo racional. Se trata de una racionalidad limitada por estructuras
ex6genas que propicia procesos estables y predecibles de toma de decisiones.
conjunto de elecciones de los individuos mediante una estructura estable ,.t
para la interacci6n humana (North, 1993). Los soclologos en cambio, ~\,

102 un

At/oIiJist/eDit/still/dot/al de politi<as p,;bli<as
sefialan la capacidad de las convenciones sociales para determinar el
comportamiento individual y asegurar la legitimidad de las organizacio
nes. Por su parte, los historiadores destacan las relaciones de poder que
se hacen evidentes en el marco institucional para tomar las decisiones
colectivas.
EI surgimiento de una instituci6n esta explicado por su contribuci6n
a reducir los costos propios de los terrninos del intercambio econ6mico,
por las caracterfsticas inherentes a las exigencias y reivindicaciones de
la dlnamlca social y por las decisiones polfticas iniciales y sus contin
gencias ulteriores.
Con respecto al cambio institucional es posible seiialar que la eco
nomfa comprende las modificaciones como respuesta al agotamiento
de la funci6n de las instituciones como incentivo del intercambio, en
tanto que la sociologfa reconoce una serie de equilibrios interrumpidos
por crisis ocasionadas en el desfaseentre estructura polltica y dinarnica
social. Una tercera corriente explica la transformaci6n institucional como
resultado del impacto de variables exogenas asociadas con la evolucion
del contexto.
Tabla 3
en la agenda de prioridades, los mecanismos de decisi6n, la interacci6n
NEOINSTITUCIONALISMOS POR DISCIPLINA
entre actores e instituciones para impJementar las decisiones, los resulta
~U~H~I~~HIII~~~~~i
Definici6n Contratos Cultura
Funci6n Incertidumbre Legitimidad
Creaci6n Funcional Inmanente
Cambio Eficiencia Inadecuacion
FUENIE: elaboracion propia basada en Subirats et al. (2008).
Adernas, es importante destacar la propuesta descrita en Subirats et
al. (2008), segun la cual, la eficiencia orienta la innovaci6n institucional
bajo la forma de emigraci6n de los actores hacia mejores sistemas insti
tucionales, 0 por medio de un proceso de irnitacion de tales sistemas.
En el camino que puede recorrer la ciencia polftica para hacer
contribuciones a la escuela neoinstitucional, dada la importancia de
104
Adolfo EI/ova Comet
comprender el ciclo de vida de una instituci6n (razones de estabilidad
y transformacion), asf como las razones que explican el diserio institu
cional, puede resultar conveniente asumir las polfticas publicas como
objeto de estudio, caso en el cual es preciso recoger las recomendacio
nes de Subirats et aI., cuando aseguran que "[e]] analisis de polfticas
publicas debe C..) cuestionarse acerca de la estabilidad de las reglas
institucionales formales e informales, los posibles conflictos entre elias
y la influencia que ambas puedan tener sobre las conductas polltlcas de
los actores" (2008: 98).
De igual forma, para el analista de polfticas publicas tienen gran
relevancia tres pares de dimensiones analfticas de cara a la aplicaci6n a
una polftica especffica, a saber: reglas formales y reglas informales, esta
bilidad y dinamismo de las instituciones, comportamientos estrategicos
y comportamientos compatibles con las normas sociales (cfr, Subirats et
aI., 2008: 101). Tarnblen se debe tener en cuenta la explicaci6n de los
profesores europeos cuando resaltan la "necesidad de interpretar las con
ductas polfticas como acciones estrategicas guiadas por normas sociales"
(Subiratset aI., 2008: 100). En particular, la creaci6n y la innovaci6n de
lasinstituciones precisan un estudio riguroso en virtud del cual sea posible
comprender el proceso de las polfticas: las relaciones de poder presentes
dos de las polfticas y sus impactos en fa evoluci6n del diseiio institucional.
Estructura
ELJUEGO DE LAS REGLAS
Poder
Contingente
EI analisis institucional no permite aproximaciones improvisadas, por
el contrario, exige rigor por parte del analista y delimitaci6n expresa del
Contexto objeto de estudio, siendo las polfticas publicas un terreno propicio para
la comprobaci6n de hip6tesis de incidencia institucional. Las crlticas'
que recibe el enfoque son raz6n para seguir avanzando en la construe
ci6n de marcos metodol6gicos cada vez mas refinados que permitan
la descripci6n, comprensi6n y prediccion de los fen6menos sociales.
Con base en Peters (2001l, las crfticas se pueden resumir en estas seis dificultades: lImite
tenue entre individuo e instituci6n, no existe definici6n "lnstitucional" de las instituciones,
analisis no falseabte, incapacidad efectiva del diseno instltucional, estiramiento conceptual
y dificultad de medir el impacto exclusivo de la instituci6n.
105
 ret
AndusiJ ntoinJti/licional titpolitict1!ptiblict1! ,.,
"
,
Adotfo EJkwa Gomtz

A continuad6n se propone una aproximaci6n a las polltlcas publicas,

desde una mirada que intenta recoger contribuciones c1aves de diferentes
autores y disciplinas sociales (North desde la historia econ6mica, Ostrom
lugadores. Mientras la creaci6n (aprovechar una oportunidad dada
por las reglas existentes) y evoluci6n (lograr objetivos que las alteran) de
las reg/as definen la forma en que se desarrollara el juego, los jugadores
.'
it
,
desde la ciencia polftica y Acemoglu et al. desde la nueva economfa conforman equipos con el objetivo de ganar a partir de sus posibilidades
polltica). Veamos. . y estrategias. En este senti do, es importante tener en cuenta la definicion
t
de organizaciones que ofrece North: "Individuos con alguna identidad )
Reglas. North asocia las reglas con las "lirnitaciones ideadas por el
hombre que dan forma a la interacci6n humana" (1993:13) y les otorga comun encaminados hacia ciertos objetivos" (1993: 15) a partir de 10 )
la funci6n de reducir la incertidumbre. Pero "hecha la ley, hecha la cual, es posible asegurar que los jugadores incluyen cuerpos politicos, )
trampa" reza el aforismo popular, por tanto, el papel de las reglas ast econ6micos, sociales y 6rganos educativos y son los agentes del cambio
institucional. )
entendidas, depende de los costos para conocer las faltas -arbitraje- y
para aplicar el castigo -sanci6n-. Ostrom (2005) por su parte, establece )
que las reglas pueden denotar cuatro campos de interacci6n: regulaci6n, )
Esquema 1

instrucci6n, precepto y principio.

ENFOQUE lAD
)
EI primero alude ala noci6n de autoridad; fa instrucci6n hace referen )
cia a la forma en que se puede resolver un problema; el precepto obedece
al comportamiento prudente y moral, en tanto que el principio se refiere )
a leyes ftsicas. La premio Nobel de Economfa, asocia estos campos con .)
reglas, estrategias, norm as y leyes ffsicas, respectivamente, para lIamar ;i)
la atenci6n sobre la necesidad de plantear su origen y evoluci6n como
objeto de estudio de las ciencias sociales. t
Tabla 4

ALGUNAS DEFINICIONES DE INSTITUCIONES

()
.)
RAE: "Organismo que desempeiia una funci6n de interes publico".
Schetter, 19812: Equilibrios de un juego social subyacente.

)
North, 1993: Reglas del juego en una sociedad.
,j
Offe, 2001: Reguladoras de la interacci6n de intereses,
j
Ostrom, 2005: Reglas, normas y estrategias usadas en situaciones repetitivas.
Chang y Evans, 2007: Son restrictivas, facilitadoras y constitutivas',
.

RSAS, 2009: Son los conjuntos de reglas que gobiernan la interacci6n humana. FUENTE: Ostrom (2005: 829).
.".

,,)
Con base en el enfoque analltico de Ostrom (Institutional Analysis and ,"-.
"."
Citado en Alesina y All (2001). Ostrom (1986) tam bien cita al economista Andrew Schotter des
tacando que el enfasis no es saber cuales son las reglas sino loque los agentes hacen con elias.
Hace aluslon a la dimension simb6lica de las instituciones por medio de la cual se inculcan
Development - lAD), representado en el esquema, la figura de jugador
esta asociada con el actor, en tanto actor corporativo 0 actor individual,
, .
~~,.

unos valores y una vision del mundo en las personas que se rigen por elias.

~.j
106 107
 Adolfo Es!Of'a G011lez
A "tiliJis ",oifIJtitllcio"al til politicl1J p,;blicl1J

caracterizado por un conjunto de variables relacionadas con los recursos Esquema 2

de los que dispone, las valoraciones que hace, la informacion que usa ESTRUCTURA DE JUEGO

y el proceso de decisi6n que adopta.

Terreno. Los jugadores se involucran en situaciones (caracteriza

das por tener participantes, roles, resultados, nexos entre acciones y
resultados, formas de control, informacion y costas y beneficios) para
configurar 10 que Ostrom denomina la arena de acci6n, categorfa con
la cual hace alusi6n al"espacio social en donde los individuos interac
tuan, intercambian bienes y servicios, resuelven problemas, se domi
nan unos a otros, sienten culpa 0 luchan, entre muchas otras cosas"
(2005: 829). De esta forma, es posible asociar la arena de acci6n, de
acuerdo con el objeto de estudio, a mercados espedficos, relaciones
de poder, escenarios politicos, ambientes de sociabilidad, asf como a
las diferentes formas de interrnedlacion que existen en el intercambio
humano.
Una vez identificada la arena de accion, tarea que solo compete
al estudio ernplrico, el siguiente paso que Ostrom propone al analista
institucional es investigar por los factores que fa afectan, a saber, tres
conjuntos de variables conformados por los atributos del contexto, los
atributos de la comunidad y la reglas que se usan. Asl, fa columna del
I, medio del enfoque lAD (ver Esquema 1) constituye el punto de partida
que recoge las preguntas por los jugadores y el terreno de juego, luego
se analizan las reglas y por ultimo, se observa el desenvolvimiento del
juego.
]uego. EI siguiente esquema muestra una.estructura que permite esta
blecer relaciones de causalidad entre las instituciones y su entorno. Allf
F1JENTE: Acemoglu et at, 2004
De esta forma, con base en la existencia de conflictos de intereses
entre los actores, se encuentran dos llneas de evolucion que influyen en
los resultados econornlcos de una sociedad. Por un lado, las instituciones
polfticas determinan fa distribuclon del poder politico, 10 que a su vez
incide en la elecci6n de instituciones economicas favorables a los intere
ses de los grupos con mayor poder polftico; asl, se tiene un enfoque para
comprender el desarrollo de un territorio en un momenta dado. Por otra
parte, se tiene el poder polftico de facto que procede de la inconformi
dad en cuanto a la asignacion de los recursos y que incentive presiones
sociales que se traducen en el rediseiio de las instituciones polfticas del
futuro, con el fin de modificar la distribucion actual de los recursos.
Asf, instituciones poIfticas y polftica econ6mica actuales explican
el poder polftico actual, poder que a su vez, determina las instituciones
polfticas y polftica econ6mica futuras. Luego, un arreglo institucional justo
es garantfa de estabilidad en tanto que las malas instituciones, aunque
crean incentivos para su autosostenibilidad, son fuente de desigualdad,
ergo, de inestabilidad (cfr. Acemoglu et aI., 2004).
Tabla 5

se plantea que las instituciones econ6micas responden a la capacidad EL JUEGO DE LAS DECISIONES SOCIALES

relativa de las fuerzas polfticas vigentes, esto es, los grupos de lnteres que
ostentan el poder politico influyen los factores econornicos dominantes.
Sin embargo, la distribuci6n de los recursos asociada al comportamiento
Reglas Regulacion (+ normas + estrategias) North, Ostrom
econ6mico constituye una fuente de manifestaci6n polltica por parte de
los grupos desfavorecidos, quienes se veran en la necesidad de buscar Jugadores Organizaciones, acto res North, Ostrom
transformaciones de las instituciones polfticas y con ello dar origen a Terreno Arena de accion Ostrom
una distribuci6n diferente de los recursos.
Juego La politica importa Acemoglu

108 109

'" ,', ,",'""" ',,,,,,.,n" __'_'

 Analisis ntoinstilllaonal titpoliticat pliblicat
't

Adolfo EslagaGOI11'Z "
,
En breve, tomando el juego como caso ilustrativo de la interacci6n
social en escenarios de toma de decisiones, las instituciones estan com
puestas por el reglamento, las condiciones de juego Iimpio y las tacticas
Laexploraci6n analftica y la investigaci6n empfrica se pueden abordar
desde la combinaci6n de varias versiones del nuevo institucionalismo,

,
con el fin de tener una perspectiva mas comp/eta de las caracterfsticas "

y tecnicas implementadas que asumen los equipos en cada cancha con de la estructura polftica y su influencia sobre los actores y las politicas

el fin de alcanzar sus objetivos. Cabe anotar que si bien la competencia l

entre equipos tiene cab ida en el juego, la estrategia central debe estar
encaminada a la cooperaci6n, esto es, el desarrollo del territorio se
puede asumir como un torneo en donde cada partido arroja ganadores
y perdedores, 0 bien, se puede asumir la tarea del desarrollo como un
escenario de juego en el que la estrategia cooperativa consiste en con
)
formar un solo equipo que camine en la direcci6n opuesta ala injusticia
publtcas. AI respecto, Peters sostiene que "probablemente la adopci6n de
un punto de vista algo eclectico resulte mas conveniente para fa ciencia t
polftica que una adhesion estricta a una sola perspectiva" (2003: 15), )
en tanto que Subirats y"sus colegas europeos sugieren que "las reglas
I t
institucionales pueden representar tanto obstaculos como oportunidades
para los actores de las polfticas publicas" (2008: 105), con base en la idea
que combina la concepci6n jerarquica de las norm as y la negociaci6n )

y a la exclusi6n resultantes del juego competitivo. de las mismas por parte de los actores.

CONCEPTOS INSTITUCIONALES EN l.A pRAcrlCA
Las instituciones entendidas como reglas del juego, brindan un
adecuado marco de comprensi6n para abordar el anal isis de polfticas
)
publicas, Desde la perspectiva del anal isis neoinstitucional, es posible
resolver interrogantes relacionados con la funci6n promotora 0 restrictiva
)
Esta combinaci6n entiende fa jerarqufa como la pregunta respecto a )
las reglas institucionales Como limitantes 0 promotoras de la capacidad
del Estado para concebir 0 aplicar polfticas publicas, al tiempo que con ")
cibe a los actores publlcos con la capacidad de influir en la deliberaci6n
acerca de los problemas sociales mas apremiantes en conjunci6n con
los actores e intereses privados. '

)
de las reglas institucionales: lEI gobierno nacional faci/ita u obstaculiza
la iniciativa local?, lla movilizaci6n social produce cambios institu Mientras el homo politicus hace polftica respetando el marco ".")
I, ..

cionates?, iprevalece la tradici6n institucional al servicio de grupos de constitucional y el homo ceconomicus toma decisiones polfticas ")
interest, lc6mo interactuan actores de polfticas publicas e instituciones?, estrategicas, el neoinstitucionalismo Ie aporta a la ciencia polftica un
lei anal isis de entorno es parte constitutiva del anal isis institucional ,)
homo institutionalus, que adopta conductas polfticas en sintonfa con

de polfticas publicasr, lias instituciones dan forma al proceso de las los valores y expectativas de las reglas institucionales, al tiempo que )

polfticas? produce modificaciones incrernentales' en las mismas (Subirats et aI.,

2008).
)
Tales cuestiones del anallsis institucional toman los matices que ,)
impone la polftica publica especffica (objetivos, instrumentos, resultados), Cabe destacar que la corriente neoinstitucional analiza el efecto de )
pero mantienen el cornun denominador de categorfas analfticas (dlsefio, las instituciones cuando adoptan formas de politicas publlcas u otras
acuerdo 0 cambio institucional, poder e intereses de los actores) que )
decisiones, esto es, adernas de los aspectos estructurales intenta dar
permiten analisis comparativos, aprendizaje social y mejoramiento de cuenta de la dinamica actual de las instituciones. Existe una discusi6n "t
los procesos de toma de decisiones. crucial que define el punto de partida del anal isis neoinstitucional de las ,t
Por tanto, eJ analisis institucional de polfticas publicas es una herra
mienta acadernica que con base en su aplicaci6n rigurosa al estudio
de casos particulares, se convierte tambien en herramienta de trabajo
Esta aseveraci6n coincide con las ideas de North cuando deslaca el caracter gradual del

cambio instituciona]: ..Aunque las normas formales pueden cambiar de la noche a la manana

.,
~j

.)
para los dirigentes y funcionarios responsables de tomar las decisiones como resullado de decisiones politlcas 0 judiciales, las Iimilaciones informales encajadas en

costurnbres, lradiciones y c6digos de conducla son rnucho mas resistentes 0 impenelrables a ~ ..

.
colectivas orientadas al bien corrnin. las politicas deliberadas" (1993: 17). ""~

11,'
110
111
 Adolfo Esltwo Go",ez
f

A,,,ilisir "eoitu!itNoo"ol titpoli!ifOS p,;blifOS

~, decisiones colectivas, a saber: es posible concebir las po Ifticas publicas connotacion de dependencia instituciones-organizaciones-polfticas que
como el resultado de la arquitectura institucional con la que cuenta una condiciona las polrticas publicas' a las decisiones jerarquicas. Subirats
f~ et aI., describen la aplicacion de esta jerarqufa al terreno de las polfticas
sociedad, pero tarnbien tiene cab ida la po/ftica publica como instituci6n
fl, que orienta la husqueda de fines sociales.
publicas, en los siguientes terminos:
e',":,{.

Esquema 3
JERARQUtA INSTITUCIONAL
Esta interpretacion de las reglas institucionales se basa de
manera implfcita en el argumento de que cuanto mas elevado
sea el nivel de decision, mas amplio sera el ambito de accion,

y que cuanto menos directa es la relacion de estas reglas con

el contenido sustantivo de la polltica publica, rnenos frecuentes
seran sus modificaciones. Debido a su gran estabilidad, las reglas

Marco constitucional
constitucionales representan, sobre todo, obstaculos para los
actores de una polltica publica. De hecho, esas reglas suelen
traducir el proceso historico de acurnulacion y sedirnentacion

Regulaci6n de
de las reglas de funcionamiento del Estado.Asf, su operatividad
se da en terminos de estructuras preexistentes en el interior
de las cuales toda politica publica debera encontrar (crear) su

organizaciones publicas espacio (2008:108).

Acuerdos politico
En terrninos del juego de las reglas descrito en el apartado anterior,
ef marco se puede asociar con las reglas; la regulaci6n de organizacio
nes centra su atencion en fa capacidad de los jugadores en tanto que el

admin istrativos acuerdo politico refleja el desarrollo del juego, todo 10 cual tiene lugar
en una arena de acclon caracterizada por la interdependencia. En par
ticular, esta noclon de interdependencia permite abrir el horizonte mas

alia de la jerarqufa dado que puede cambiar la direccion de la causa

Iidad de las relaciones entre reglas, jugadores, terreno y juego. Existen

.' FUENfE: e1aboracion propia basada en Subirats et aI. (2008).

Este esquema describe la vision top down de las reglas instituciona

les: primero, un marco constitucional asociado con las constituciones
experiencias que ensanchan el marco constitucional desde la experiencia
de la ejecucion de polrticas, 10 cual constituye un campo de estudio de
gran interes" que se conoce como el fenorneno de Ja institution killing

polfticas de los Estados que aplica al conjunto de pollticas publlcas:
segundo, la regulaclon de las organizaciones puhllcas que son reg/as
institucionales que rigen el conjunto de actores publlcos y, por ultimo,
el acuerdo politico administrativo que es el contenido especffico de Ja
',,If'
Esirnportante distinguir entre las pollticas institucionales y las polfticas sustantivas concretas,
puesto que las primeras en calidad de directrices rectoras del cambio institucional en la cima
de la pirarnide, pueden influir y determinar la gesti6n de las segundas.
Un caso concreto es el proyecto Nuevo Sol de Oriente, experiencia de vivienda de interes

actuaci6n coherente y coordinada de los actores. social en Medellin bajo la modalidad de conslrucci6n in situ, 10cual implic6 modificar norma
tividad en temas de lramitologla y asuntos ambientales como tamblen coslumbres informales
Esta vision de arriba hacia abajo puede interpretarse como una relacionadas con la forma de intervenci6n publica y can la informalidad (par ejemplo, cultura
de pago) de los moradores de la zona.
cadena de decisiones reglas-jugadores-juego que en la practica tiene una
I;
~ 113

112
 ,

t
Adolfo EJlova Gomtz
AntilisiJntoinJtitNaonal tit politicosp,;blicos t
)
policy", Esta dinarnica de resistencia a la lnstitucion por parte de la t
polltica publica tiene su principal soporte en la acumulacion de capital, )
capital en terrninos de actores e innovaciones institucionales, de tal modo (Que instituciones son necesarias para que el problema halle una solucion
que convierte la institucion en objeto de negociacion. Asl, en lugar de espedfica?
)
dependencia instituciones-organizaciones-polfticas, tiene lugar el reco )
nocimiento de la interdependencia entre tales categorfas como tema de Identificar que actores estan involucrados, cuales son sus intereses y como estan
conectados entre sf. )
trabajo para el analista de pollticas publicas.
Adoptar el punto de vista de los actores a quienes incumbe el problema social que
)
Este esquema muestra la importancia de reconocer la interdepen enfrenta la politica objeto de estudio. )
dencia entre las categorfas sefialadas, e introduce una categorfa central
del anal isis como son las personas y los valores que elias consideran Identificar modalidades de actuacion de los participantes, la informacion disponible, )
la conexion entre acciones e irnpactos, la asignaci6n de premios y castigos.
cruciales para la vida en comunidad; en particular, la confianza como )
rasgo inherente al buen funcionamiento institucional y la nocion de Identificar las reglas formales e informales a las que acuden los actores para: manifestar )
bien cornun hacia las cuales se orientan las prioridades sociales, ergo, sus intereses, manejar sus interacciones y garantizar la eficacia de las politicas.
las decisiones sociales. )
Predecir comportarnientos e impactos previsibles dada la estructura de incentivos
)
existente
Esquema 4
)
INTERDEPENDENCIA INSTITUCIONAL
FllENIE: elaboracion propia basada en Ostrom et al. (1993:127), citado en Subirats et al.
(2008: 111).
r)
)
)
CATEGORiAs DE PARTIDA PARA EL ANAusIS
NEOINSTITUCIONAL DE POLITICAS )
Teniendo en cuenta el enfoque rnetodologico adoptado en este texto, )
se asume que las polfticas publicas pueden ser asumidas como "institu )

ciones creadas por estructuras de poder [que] se imponen como direc

)

trices para abordar las prioridades de la agenda publica" (Eslava, 2008),

en donde la agenda puede tener caracter impositivo y, desde diversos .)

mecanismos de persuasion, fundamenta la pertinencia de directrices que )

no siempre coinciden con las preferencias ciudadanas.

Por ultimo es importante tomar en consideracion las indicaciones )

que algunos expertos sefialan como indispensables para abordar las
instituciones como objeto de estudio de las pollticas publicas:
Enterminos de teoria neoinstitucional, los profesores europeos entienden este categorfa con
ceptual como "la violaci6n a la regia institucional por parte de una politica publica con base
Con esta definicion se reconoce el papel que tiene el conflicto de )
intereses como determinante de las decisiones sociales, en donde la
resolucion del mismo puede favorecer intereses privados en detrimento
del interes cornun, pero tam bien se plantea un referente cooperativo de )
decision en el sentido que una polltica publica de calidad, con vocacion t)
de largo plazo debe convertirse en instituci6n favorable al desarrollo de ~;,

.
en la resfstencia a la aplicaci6n 0 modificaci6n end6gena de la regia institucional" (Subirats
los territorios. Adernas, es preciso destacar que la comprension de las
et al., 2008: 110).
'4

115
114
 Adolfo ES/aMGom.z
A "dlisis ".oi"stitllcio"a/ tit poJitir(JS p,;bJir(JS

Tabla 6

polfticas publicas comporta una tarea de especial significado: se trata de

PREGUNTAS DEL PROCESO

comprender para revertir todo aquello que no funciona de acuerdo con

las necesidades mas sentidas de la poblaci6n. La labor central del anal isis
consiste en conocer como estan conjugados los verbos permitir, prescribir
(Como se ha tornado conciencia del Ideas I problema social. DP.
y proscribir con el fin de tomar las determinaciones que permitan alcanzar
problema? Alternativas de solucion,
los objetivos formulados en clave de justicia y equidad.
(Que hace que el gobierno acme frente al Politica. PPA YAPA.
Antes problema?
El proceso (Que a1ternativas de solucion se plantean?
EI proceso", es una herramienta que permite delimitar el analisis de (Que proceso se sigue para tomar la
acuerdo con un conjunto de etapas que dan forma al desarrollo de las decision?
pollticas. En este sentido, una manera sencilla de abordar las polfticas (Se han aplicado las decisiones del
publicas consiste en identificar un antes, un durante y un despues: sim Gobierno?
PA.
plismo util cuando las restricciones para la comprensi6n -recursos eco Durante (Ha cambiado la decision inicial?
n6micos, lugar, tiempo- son determinantes para la toma de decisiones. Resultado de la intervencion,
(Quien incide en esos cambios?
En sfntesis, la 16gicaconsiste en deliberar, hacer y evaluar para volver a (Existe coherencia y coordinacion?
deliberar. No obstante, un analisis completo debe profundizar en detalles
(Cu:iles han sido los logros de la politica? Impacto. Terminacion 0
que no captura el conjunto tripartito en rnenclon, toda vez que es preciso Despues
(Cu:iles son los retos? retroalimentacion
distinguir entre las intenciones de una acci6n y sus condiciones previas
de deliberacion y posteriores de ejecuci6n. FlJENI'E: Elaboracion propia con base en Subirats et aI., 2008.

Los interrogantes sefialados en la Tabla 6 con sus respectivos objetos

de analisis (productos) sirven como gufas para la cabal realizaci6n de
una polftica publica de acuerdo con sus tres momentos principales: el
antes se refiere a todo 10 concerniente a la identificaci6n, dellberacion
y priorizaci6n de los problemas sociales y sus alternativas de soluci6n;
el momenta del durante comporta la aplicaci6n de decisiones para la
generaci6n de cambios, en tanto que el despues constituye el momenta
donde se evaluan y se miran en perspectiva los impactos de las polltlcas
publicas.
Enla literatura de ani1lisis de polfticas publicas, se propone una herramienta para descomponer
el objeto de estudio en etapas. Aguilar (1996), citando a Brewer y Deleon (1983) que a su
vez se inspiraban en la propuesta seminal de Harold laswell, destaca seis fases del proceso
de la polltica, a saber: iniciaci6n, estimaci6n, selecci6n, implementaci6n, evaluaci6n y termi
naci6n. En esta misma linea se inscriben numerosas denominaciones: Policyprocess (Jones,
1984 [1970)), sistema de acci6n (Meny y Thoenig, 1992), marco secuencial (Muller, 2006),
funciones de gobernanza (Peters, 2006) 0 modelo de analisis (Subiratset al., 2008).
Las pollticas publicas estan orientadas a resolver un problema que
la demanda social identifica como prioritario. Es posible asegurar que
la etapa de deliberacion y disefio de las polfticas constituye un factor
explicativo del desernperio del proceso subsiguiente, toda vez que es allf
donde se debe prestar especial atenci6n, siguiendo la apuesta de Peters
y Linder (1993), a la comprensi6n de los instrumentos de gobierno selec
cionados para sus intervenciones, y de las dimensiones de evaluaci6n
del logro de los objetivos trazados como norte de las pollticas.
Cabe anotar que el reconocimiento de la dimensi6n polftica entendida
como la pugna entre micropoderes propia de la ejecuclon 0 la delibe
raclon para fijar criterios de efectividad, es la razon por la que la imple
rnentacion 0 la evaluacion pueden cobrar relevancia en el proceso de las
polfticas publicas. Sin embargo, la cuesti6n central gira en torno al papel
de la agenda y la factibilidad como el antes de toda polltlca, cuya tarea
no solo comprende decidir sino tambien dar cuenta de los mecanismos
de ejecucion, evaluaci6n y de sus contingencias correspondientes.

116 117
 ,

,'t
AnoJisisneo;nsf;f"aonol dejJ<Jlif;(os plibli(os Ado!!oEslopoGomez
:t
Causalidad
Agenda. La conversacion entre Estado y sociedad puede interpretarse como un intercambio
entre preguntas y respuestas, que para los fines de las politicas pueden tornar la forma de
problemas y soluciones. La transformaci6n de la vida privada en cuesti6n publica tiene
lugar en el terreno de ese di:ilogo publico. Conversaci6n que incluye tarnbien la pugna de
intereses que da cuenta de la estructura de poder que predomina en el juego social. La
agenda responde a un proceso de comunicaci6n, cooperaci6n, competencia y coordinaci6n
Un aspecto central para comprender la seleccion de instrumentos y

dimensiones evaluativas, es la identiftcaclon de las relaciones causales

que las polfticas pretenden intervenir. Por ejemplo, si la argurnentacton

conceptual y empirica esgrimida durante la deliberaclon y factibilidad
de la polftica establece que la pobreza obedece a la falta de ingreso,
'.,

entre los diferentes agentes que intervienen en la interacci6n social. Su estudio exige )
el instrumento de gobierno seleccionado es la entrega de un subsidio

distinguir varios momentos como la forrnaci6n de la cuesti6n social publica, la definici6n )

en dinero, y la evaluacion de esa politica se preguntara por el nurnero

del problema y la evaluaci6n de alternativas de actuaci6n (cfr. Aguilar, 1996). La formaci6n
corresponde a la competencia de las cuestiones privadas por capturar la atenci6n del de personas beneficiadas que logra superar el umbral de la pobreza. )

gobierno, la definici6n parte de asurnir los problemas como construcciones sociales en En este caso, se asume la pregunta social Ipobreza) como una variable

tanto que la evaluaci6n analiza las opciones de actuacion u omisi6n.

)
dependiente que recibe respuesta par medio de la intervencion sobre su

Factibilidad. Este segundo momento se puede definir, en palabras de Peters y Linder variable explicativa Iingreso): por tanto, se tiene una causalidad de tipo )

(1993), como el diseiio de politicas caracterizado por un analisis propositivo encaminado a lineal que condiciona la efectividad de las polfticas publicas al acierto .)

la comprensi6n de la selecci6n de instrurnentos de gobierno y dimensiones de evaluaci6n. en el diagnostlco de la variable explicativa, evento que no esta exento

En esta direcci6n, diserio, formulaci6n 0 factibilidad se pueden en tender como sin6nirnos )

de error y de hecho, ante la complejidad de los problemas sociales que

de la etapa del proceso de las politicas, en la cuallas principales cuestiones sociales necesitan
esperan resolucion, constituye un anal isis parcial proclive a la omision )

enriquecerse con ideas orientadas a su resoluci6n, en donde "el analista creativo debe ser
capaz de mantener una tensi6n dialectica entre 10 practicable y 10 ideal, entre la investigaci6n de variables explicativas relevantes.
)
de los limites de la politica y el esfuerzo por extender el campo de 10 politicamente posible"
(Majone, 2005: 110). ")
Con el fin de disminuir la probabilidad de error, la causalidad lineal H,.

Implementacion, La apuesta por las ideas entiende el momento de la argumentaci6n como explora encadenamientos hacia atras para obtener explicaciones mas )
la fase definitiva del proceso de las politic as public as. Sin embargo, el tiempo de actuar completas. Asl, la variable explicativa es tarnbien dependiente de una
es considerado como el momento de verdad de toda la deliberaei6n previa, puesto que la
()
tercera variable, siguiendo con el ejemplo, puede ser la formaclon tecnica
decision omite aspectos relevantes que se hacen visibles tan solo en la accion. De acuerdo con
necesaria para obtener un ingreso. Formalmente, se tiene una relaclon
<,)
Meny yThoenig (1992), la gesti6n de las politicas publicae se acoge como instancia de acci6n
con margen de maniobra limitado y discrecionalidad nula, En este contexto, implementar causal que viene dada por: .)

significa decidir para asignar tareas que se comunican al ejecutor quien se encarga de .j
rnaterializar las directrices del tomador de decisiones, No obstante, existe autonomia para A = f[B = g(C)]
decidir discreeionalrnente sobre los curses de acci6n no previstos en las orientaciones ,)
consignadas en el componente operativo de la politica. De esta forma, la implementaci6n
de la decisi6n se convierte en un escenario de pugna politica entre micropoderes. Otra alternativa que facilita el entendimiento de la seleccion de ,)
Evaluacion. Confianza, conoeimiento y consenso son los tres elementos que otorgan
herramientas gubernamentales de intervenclon y de los factores de ,,)
legitimidad al ejercicio evaluativo y 10 convierten en un proceso de aprendizaje social. evaluacion de resultado e impacto, es 10 que podemos denominar la
..)
Una evaluaci6n que genera confianza hace de sus hallazgos fuente de conoeimiento antes causalidad sisternica cuyo objetivo es elaborar un diagnostlco integral,

que ocasi6n de condena, al tiempo que evidencia el potencial del momento posdecisional allende las relaciones de causas lineales con base en la inclusion de j

~ el sentido de racionaliz.ar las politicas, institucionalizar las ideas y convertir una jugada variables explicativas colaterales endogenas y exogenas.

aislada en Juego secuencial (Majone, 2001). Una evaluaci6n con caracter plural debe <,J
incluir tarnbien unos criterios generales que aseguren la comprensi6n ciudadana de los
EI ejemplo de la pobreza puede ilustrar las categorias anotadas, a
""j
benefi.clos q~ otorga la politic a publica,.el concepto de teoria de cambio social subyacente
-modificaaon de preferenclas e mcennvos para lograrlo- y la participaci6n orientada a saber: la educacion basica es variable colateral endogene porque explica j

aprender de la experiencia.
la forrnacion tecnica requerida para aumentar el ingreso, las normas lega
'II
~".

-~

118
119

AlItiliJis 1I,oillSlilJ1aolloJ tit poJiliclJJpl1bliclJJ
les son variables colaterales exogenas" que sin explicar 0 ser explicadas
por otra variable determinante, tienen la capacidad de influir en la asig
naci6n de los subsidios. La relaci6n sisternica puede expresarse asl:
A = f(B, C, a', b', c', d)
Esquema 5
colaterales?, lcuales son end6genas y cuales ex6genas?, icon base en la
CAUSALIDAD SISTEMICA
causalidad identificada, es posible pronosticar un resultado 0 un escenario
c' b'
~. \.f-\.
C B A
Elaboraci6n propia con base en Scharpf (1997).
De acuerdo con el Esquema 5, mientras la causalidad lineal solo
comprende la parte inferior, bajo la 16gica C garantiza B, y B garantiza
A; la causalidad sisternica incorpora elementos adicionales de caracter
endogene (B tarnbien depende de b, que a su vez depende de c) yex6
geno (una variable independiente d que incide en las relaciones lineales
de primer orden que explican A).
En slntesis, se tiene un proceso de pollticas orientado por la necesidad
de intervenir sobre la variable dependiente que el dialogo social defina
como prioritaria, en donde la identificaci6n de causas durante la fase
inicial es parte fundamental para el adecuado desernpefio de las fases
posteriores. Eneste sentido, mientras la 16gica lineal concentra su anal isis
de la polltlca en pocas variables determinantes con el fin de pronosticar
un resultado, la 16gica sistemica ofrece posibilidades de acci6n segun
Desde una perspectiva neoinstitucional, el marco inslitucional de restricciones y facilidades
constiluye la fuenle de variables colalerales exogenas,
120
'-';W_~~"'~"'"
Adolfo EshM Gtif1l'Z
multiples combinaciones de factores explicativos con el fin de predecir
escenarios alternativos.
De esta forma un trabajo de anal isis y dlseno de pollticas publicas
debe abordar un conjunto de preguntas empfricas como sigue: lpre
domina la causalidad slsternica 0 la causalidad lineal?, lcuales son las
relaciones lineales de primer orden?, lcuales son las variables explicativas
previsto?, les posible identificar alguna tendencia de los actores hacia uno
a'
de 105 dos tipos de causalidades?, lla causalidad identificada se traduce
en principios 0 fines de la polltlca publica objeto de anaIisis?
COMENTARIO FINAL
Si entendemos la polftica como juego institucional y las polfticas como
reglas del juego, nos encontramos ante una conexi6n manifiesta entre
politics y policies. As! fa tradicional distinci6n que separa el poder -para
influir-, de la autoridad -para decidir-, se aglutina en un solo terreno
de juego en el que las pollticaspubllcas estan lIamadas a convertirse en
instituciones, en el sentido de reglas de juego decididas por estructuras
de poder en el marco de la negociaci6n polftica. En breve, se trata de
una aproximaci6n que apuesta par las pollticas (policies) como expresi6n
de la polltlca (politics).
Un enfoque de polfticas publicas debe nutrirse de las fuentes te6ricas
que el acadernico juzgue conveniente, pero nunca debe olvidar que la
verdadera riqueza proviene de la pertinencia que Ie otargue la confronta
ci6n con la evidencia empfrica. Por ella, la elaboraci6n de este enfoque
para estudiar las polfticas publicas esta orientada a:
~ Entender las pollticas como resultado de la interdependencia del
conjunto de actores e instituciones con el fin de dimensionar la
capacidad explicativa, esto es, avanzar desde la comprensi6n de
las polfticas como variable dependiente con el fin de identificar las
caractertsticas que permitan convertirla en factor explicativo.
~ Brindar instrumentos metodol6gicos que, adem as de ofrecer
categorfas analfticas para abordar los hechos de la experiencia,
121
 'f'
,":.
':':,.

Adolfo Eslaea Gomez

Antilisis neoinstitllcionol titpoliticO!publicO!
'"
it
permitan explicar c6mo se forjan, ganan aceptaci6n y se modifican BibliografIa ')
o desaparecen las pollticas publicas.

~ Ofrecer c1aves interpretativas de una realidad compleja que no Acemoglu, D. & j. Robinson & S. johnson (2004). Institutions as the Fun
"
)
resiste anal isis unidireccionales ni determinfsticos y, por el con damental Cause of Long-run Growth. National Bureau of Economic

trario, exige utilizar los datos de la experiencia desde el realismo Research Working Paper 10481. Disponible en: http://www.nber.org/ ')

de los supuestos de partida. papers/w10481.pdf.

)
Aguilar, L. (1996). Problemas publicos y agenda de gobierno. (Tercera edi :")
EI nuevo institucionalismo, en tanto que enfoque de fundamentaci6n
cion). Mexico: Miguel Angel Porrua. ')
plural como el aqul expuesto, ofrece insumos de vital importancia para el
anal isis de polfticas publicas toda vez que reconoce el poder explicativo )
Alesina, A. & l- Alt (2001). "Econornla polftica: Una visi6n general", en R. E.
de las instituciones en el juego de la decisi6n social. EI contexto celom Goodin y H.-D. KIingemann (Eds.), Nuevo Manual de Ciencia Polftica,
biano ofrece multiples posibilidades de confrontaci6n te6rico - practica,
)
Vol. 2. Madrid: Istmo.
en particular, debido a la presencia de conflictos entre reglas formales e )
informales durante todo el proceso de las polfticas publicas. Chang, H-j & P. Evans (2007). "EI papel de las instituciones en el cambio )
econ6mico", en: Evans, P. Instituciones y desarrollo en la era de la
globalizaci6n neoliberal. Bogota: Instituto Latinoamericano de Servi )
cios Legales Alternativos. )
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