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Gesto de POLTICAS PBLICAS

Gesto de
Gesto de
POLTICAS PBLICAS
POLTICAS PBLICAS Joo Martins Tude
Daniel Ferro
Fabio Pablo Santana

Fundao Biblioteca Nacional


ISBN 978-85-387-4650-8

9 788538 746508
Gesto de
POLTICAS PBLICAS
Joo Martins Tude
Daniel Ferro
Fabio Pablo Santana

2015
2010-2015 IESDE BRASIL S/A. proibida a reproduo, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorizao
por escrito dos autores e do detentor dos direitos autorais.

CIP-BRASIL. CATALOGAO NA PUBLICAO


SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ

T827g

Tude, Joo Martins


Gesto de Polticas Pblicas / Joo Martins Tude, Daniel Ferro, Fabio Pablo Santana. -
1. ed. - Curitiba, PR : IESDE BRASIL S/A., 2015.
136 p. : il. ; 24 cm.

ISBN 978-85-387-4650-8

1. Educao - Brasil. 2. Poltica Pblica - Brasil. 3. Poltica e educao - Brasil. I. Ferro,


Daniel. II. Santana, Fabio Pablo. III. Ttulo.

15-19062 CDD: 379.81


CDU: 37.014.5(81)

08/01/2015 08/01/2015

Capa: IESDE BRASIL S/A.


Imagem da capa: IESDE BRASIL S/A.

Todos os direitos reservados.


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IESDE BRASIL S/A.


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Batel Curitiba PR
0800 708 88 88 www.iesde.com.br
Joo Martins Tude
Doutorando, mestre e bacharel em Admi-
nistrao pela Universidade Federal da Bahia
(UFBA). Tambm especialista em Metodologia
e Didtica do Ensino Superior pela Faculdade
So Bento e mestre em Estudos Contempor-
neos da Amrica Latina pela Universidad Com-
plutense de Madrid. Atualmente professor
efetivo da Universidade Federal de Alagoas
(UFAL), coordenador executivo da Incubadora
Tecnolgica de Economia Solidria e Gesto do
Desenvolvimento Territorial da UFBA e pesqui-
sador do Laboratrio de Anlise Poltica Mundial
(LABMUNDO).

Daniel dos Santos Ferro


Graduando em Administrao da Universi-
dade Federal de Alagoas (UFAL) Campus Ara-
piraca e membro da Associao Internacional
de Estudantes de Cincias Econmicas e Comer-
ciais (AIESEC).

Fabio Pablo Santana


Graduado em Cincias Sociais pela Univer-
sidade Federal da Bahia (UFBA), com nfase em
Cincia Poltica, e graduando em Administrao
da Universidade do Estado da Bahia. Bolsista
de Iniciao Cientfica pelo CNPq, atualmente
membro do Laboratrio de Anlise Poltica
Mundial (LABMUNDO).
sumrio
sumrio Conceitos gerais de Polticas Pblicas
11

11 | As Polticas Pblicas e o seu estudo


13 | Por que estudar Polticas Pblicas?
15 | Conceitos centrais no estudo das Polticas Pblicas
20 | Tipos de Polticas Pblicas
21 | Abordagens tericas sobre as Polticas Pblicas

A elaborao de Polticas Pblicas: 37


processos de formulao, implementao e avaliao
37 | Introduo
38 | Formulao e implementao de Polticas Pblicas
49 | Avaliao de Polticas Pblicas

Controle e monitoramento 59
social de Polticas Pblicas no Brasil
59 | Introduo
60 | Democracia e participao poltica no Brasil
62 | Controle social e monitoramento social de Polticas Pblicas: definies
e convergncias
67 | Conselhos gestores de Polticas Pblicas
69 | Principais caractersticas dos conselhos gestores

Polticas Pblicas no Brasil: 81


o caso das polticas de habitao
81 | Introduo
82 | Habitao no Brasil: um histrico da poltica habitacional brasileira
90 | Anlise das polticas habitacionais nos governos contemporneos
Novos campos de estudo de Polticas 105
Pblicas: a poltica externa enquanto Poltica Pblica
105 | Novos campos de estudo das Polticas Pblicas
106 | A especificidade da poltica externa
109 | A dimenso pblica da poltica externa
113 | A politizao da poltica externa no Brasil

121
Gabarito

127
Referncias

135
Anotaes
Apresentao
A preocupao com o bem-estar social marcou

Gesto de Polticas Pblicas


o Estado no sculo XX. Nesse contexto, surgiram
as Polticas Pblicas, enquanto meio para atender
s demandas especficas da sociedade e tambm
como disciplina acadmica e rea de estudo. Os
estudos de Polticas Pblicas esto difundidos em
diversos pases e so de grande valia para o pla-
nejamento das aes dos governos, seja em nvel
municipal, estadual ou federal, das empresas e
at mesmo dos cidados comuns.
Com a evoluo dos estudos sobre Polticas
Pblicas, tal campo vem se ampliando e diver-
sificando, englobando uma grande quantidade
de conceitos e teorias. Tambm so diversas as
reas do conhecimento que se debruam sobre
os estudos das Polticas Pblicas: Administrao,
Cincias Polticas, Direito, Relaes Internacio-
nais, Economia, entre outras. Tais fatos nos evi-
denciam a importncia dos estudos sobre as
Polticas Pblicas.
Visando introduzir o aluno ao universo dos
estudos das Polticas Pblicas, este livro se estru-
tura em captulos.
No primeiro captulo, chamado Conceitos
gerais de Polticas Pblicas, buscaremos expor
conceitos e teorias gerais importantes para os
estudos das Polticas Pblicas, assim como en-
tender quais as principais razes motivadoras
de se estudar as Polticas Pblicas, os diferentes
tipos de atores sociais e instituies envolvidos
no processo de formulao, implementao e
avaliao das Polticas Pblicas e os principais
tipos de polticas adotadas pelo governo.
J o segundo captulo, intitulado A elabora-
o de Polticas Pblicas: processos de formu-
lao, implementao e avaliao, tem por ob-
jetivo explicar como funciona o policy cycle, ou
seja, o ciclo das Polticas Pblicas, incluindo cada
uma de suas fases, e analisar quais so os ele-
mentos constituintes do mesmo que interferem
no desenvolvimento desse processo.
O terceiro captulo Controle e monitora-

Gesto de Polticas Pblicas


mento social de Polticas Pblicas no Brasil
apresenta e reflete sobre o histrico, os meios,
os mecanismos e as limitaes da participao
da sociedade civil brasileira no controle/moni-
toramento de Polticas Pblicas.
No quarto captulo Polticas Pblicas no
Brasil: o caso das polticas de habitao obje-
tiva-se refletir sobre a formulao e implemen-
tao de Polticas Pblicas no Brasil, a partir da
anlise do caso das polticas habitacionais. Vale
a pena ressaltar que sabe-se que a formulao
e implementao de outros tipos de polticas,
como as de sade, de educao, de distribuio
de renda, entre outras, guarda especificidades.
Entretanto, entendemos que, de maneira geral,
a formulao e implementao das Polticas
Pblicas guardam grandes semelhanas na sua
lgica a depender do governo e perodo hist-
rico brasileiro.
Por fim, no ltimo captulo deste livro, cha-
mado Novos campos de estudo de Polticas
Pblicas: a poltica externa enquanto poltica
pblica, objetivamos expor a perspectiva de
abertura do campo de Polticas Pblicas a partir
do entendimento da poltica externa como po-
ltica pblica. Neste captulo final veremos de
que forma a expanso do campo de estudos de
Polticas Pblicas e os processos de globalizao
e redemocratizao poltica influenciaram as
novas abordagens da poltica externa. Veremos
quais as caractersticas particulares da poltica
externa como campo de estudos e como objeto
do jogo poltico no seio do Estado, buscaremos
analisar tambm de que maneira possvel en-
tend-la enquanto poltica pblica semelhante
s polticas pblicas domsticas, e por fim, ana-
lisaremos o caso brasileiro buscando compreen-
der como esse processo de politizao da polti-
ca externa se desenvolveu em nosso pas.
Conceitos gerais
de Polticas Pblicas

Joo Martins Tude

As Polticas Pblicas e o seu estudo


O estudo do papel e das aes do Estado no novidade na histria
humana. Desde os filsofos e pensadores da Antiguidade que a humanida-
de debrua-se na reflexo sobre o que o Estado faz ou deixa de fazer, sobre
como so tomadas as decises polticas e sobre quais as obrigaes e direi-
tos dos governantes e governados. Mas, no decorrer dos sculos, essas pers-
pectivas foram se modificando em decorrncia do prprio desenvolvimento
poltico das sociedades e das formas de governo que iam se consolidando
ao longo do tempo.

Nos sculos XVIII e XIX, por exemplo, as principais funes do Estado res-
tringiam-se manuteno da segurana pblica interna e da preservao da
propriedade privada e defesa das fronteiras em caso de ataque externo ad-
vindo de outros Estados. No sculo seguinte, com o adensamento e expan-
so cada vez mais crescente da democracia, as responsabilidades e funes
do Estado tambm se diversificaram e expandiram. O sculo XX marcado
pelo surgimento de uma nova e importante funo do Estado, a promo-
o do bem-estar social. Essa nova demanda social, o bem-estar, requer do
Estado uma atuao diferenciada e mais diretamente ligada aos problemas
cotidianos da sociedade. nesse contexto que surgem as Polticas Pblicas,
com o objetivo de dar respostas a demandas especficas da sociedade. En-
quanto disciplina acadmica e rea do conhecimento, as Polticas Pblicas
tm sua origem nos Estados Unidos em meados do sculo XX.

Polticas Pblicas, tradicionalmente, compreendem o conjunto das deci-


ses e aes propostas geralmente por um ente estatal, em uma determina-
da rea (sade, educao, transportes, reforma agrria etc.), de maneira dis-
cricionria ou pela combinao de esforos com determinada comunidade
ou setores da sociedade civil.

Contudo, destaca-se que o conceito de Polticas Pblicas tem evoludo ao


longo do tempo, sobretudo na Cincia Poltica. Inicialmente, consideravam-se
Conceitos gerais de Polticas Pblicas

as Polticas Pblicas quase exclusivamente como outputs do sistema poltico,


ou seja, as aes executadas por um ente estatal a partir de demandas capta-
das, negociadas e transformadas da sociedade; sendo que a cincia poltica
se preocupava em estudar somente os inputs, que eram essas demandas da
sociedade responsveis pela formao desses outputs.

Entretanto, com a evoluo desta cincia, as Polticas Pblicas comearam a


ser concebidas como unidade de anlise, sendo estudado o seu processo como
um todo (inputs + outputs). Dessa forma, os estudos nessa temtica passaram a
se ocupar em entender desde a origem at a formao final das Polticas Pbli-
cas, abordando todos os atores envolvidos para o seu desenvolvimento.

De Faria (2003) faz uma interessante anlise da evoluo do conceito de


Polticas Pblicas que evidencia a complexificao do processo por conta
da participao de novos atores frente ao mesmo. Ela argumenta que in-
meros trabalhos cientficos tm apontado para diversas formulaes desse
conceito. Segundo ela, os processos cada vez mais complexos, bem como a
participao de novos atores nesses processos teriam deixado os modelos
tradicionais de anlise incapazes de interpretar essa nova realidade. A seguir
destacado um trecho importante em que se encontra esse pensamento:
Nas duas ltimas dcadas, porm, os estudos acerca da interao entre os atores estatais
e privados no processo de produo das Polticas Pblicas tm sofrido significativas
formulaes. Uma grande variedade de pesquisas empricas e de ensaios de natureza
terico-conceitual tem demonstrado a incapacidade dos modelos tradicionais de
interpretao dos mecanismos de intermediao de interesses, como o pluralismo, o
corporativismo, o marxismo, em suas vrias derivaes, de dar conta da diversificao e da
complexificao desses processos, muitas vezes marcados por interaes no hierrquicas
e por um baixo grau de formalizao no intercmbio de recursos e informaes, bem como
pela participao de novos atores, como, por exemplo, organizaes no governamentais
de atuao transnacional e redes de especialistas. (DE FARIA, 2003, p. 21)

Na atualidade, diante da diversidade de conceitos de Polticas Pblicas,


destaca-se o de Teixeira (2002). Ele desenvolve um conceito que aborda ele-
mentos de uma definio clssica (alocao de recursos pblicos e desenvol-
vimento de aes a partir de regras definidas pelo Estado e sociedade), mas
atenta tambm para a omisso em determinadas aes que fazem parte das
Polticas Pblicas. Dessa maneira, para Teixeira (2002, p. 3) Polticas Pblicas
[...] so diretrizes, princpios norteadores de ao do Poder Pblico; regras e procedimentos
para as relaes entre Poder Pblico e sociedade, mediaes entre atores da sociedade e do
Estado. So, nesse caso, polticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos

12
Conceitos gerais de Polticas Pblicas

(leis, programas, linhas de financiamentos) que orientam aes que normalmente envolvem
aplicaes de recursos pblicos. Nem sempre, porm, h compatibilidade entre as intervenes
e declaraes de vontade e as aes desenvolvidas. Devem ser consideradas tambm as no
aes, as omisses, como formas de manifestao de polticas, pois representam opes e
orientaes dos que ocupam cargos.

Os estudos de Polticas Pblicas esto difundidos em diversos pases e so


de grande valia para o planejamento das aes dos governos, seja em nvel mu-
nicipal, estadual ou federal, das empresas e at mesmo dos cidados comuns.

Neste captulo buscaremos entender quais as principais razes motivado-


ras de se estudar as Polticas Pblicas e os diferentes tipos de atores sociais e
instituies que se ocupam de sua anlise. Posteriormente passaremos ao es-
foro de conceituao e discusso semntica do termo poltica e suas diver-
sas dimenses interpretativas, e especificamente do termo Polticas Pblicas.
Veremos, ainda, as diferenas entre os diversos atores envolvidos nos proces-
sos de formulao, implementao e avaliao de Polticas Pblicas. Analisa-
remos os principais tipos de polticas adotadas pelo governo classificando-as
de acordo com suas consequncias tanto no processo de formulao como
no processo de implementao e, por fim, verificaremos as interpretaes das
diversas correntes tericas que se ocupam desse campo de estudos.

Por que estudar Polticas Pblicas?


Diversas so as razes que impulsionam os diferentes atores sociais a se
debruarem sobre os estudos de Polticas Pblicas, mas dentre elas desta-
camos trs razes principais: razes cientficas (universidades, grupos de
pesquisa, acadmicos etc.), razes profissionais (organizaes sindicais, em-
presas e corporaes comerciais e industriais, tcnicos e especialistas em
diversos segmentos sociais etc.) e razes polticas (lideranas comunitrias,
lideranas polticas, organizaes no governamentais etc.).

Razes cientficas
As razes cientficas para o estudo das Polticas Pblicas devem-se im-
portncia adquirida por essa matria principalmente nas democracias oci-
dentais modernas. A possibilidade de prever os impactos da ao do Estado

13
Conceitos gerais de Polticas Pblicas

sobre a sociedade movimenta cientistas, notadamente do campo das cincias


humanas (cientistas polticos, socilogos, administradores, antroplogos, eco-
nomistas etc.) que tm por objetivo criar modelos que possam auxiliar tanto
o Estado quanto a sociedade no processo de formulao, implementao e
avaliao de Polticas Pblicas, alm de fornecer instrumental explicativo dos
fenmenos sociais que envolvem esse campo.

Assim entendemos que,


o pressuposto analtico que regeu a constituio e a consolidao dos estudos sobre
Polticas Pblicas o de que, em democracias estveis, aquilo que o governo faz ou deixa
de fazer passvel de ser (a) formulado cientificamente e (b) analisado por pesquisadores
independentes. A trajetria da disciplina, que nasce como subrea da cincia poltica,
abre o terceiro grande caminho trilhado pela cincia poltica norte-americana no que se
refere ao estudo do mundo pblico. (SOUZA, 2006, p. 22)

Uma anlise cientfica das Polticas Pblicas passa pela verificao de pelo
menos duas variveis explicativas: uma varivel dependente e uma varivel
independente.

 Varivel dependente: refere-se a quais foras sociais e quais caracters-


ticas do sistema poltico influenciam o contedo das polticas.

 Varivel independente: refere-se aos impactos das Polticas Pblicas


sobre a sociedade e sobre o sistema poltico.

Razes profissionais
As razes profissionais para o estudo das Polticas Pblicas geralmente
relacionam-se com a utilizao dos conhecimentos adquiridos para resolu-
o de problemas prticos. O estudo das Polticas Pblicas muito impor-
tante para tomada de decises e planejamento das empresas e corporaes
comerciais e industriais, pois estas se utilizam dos estudos de Polticas Pbli-
cas para prever os impactos das aes do Estado sobre a sociedade e assim
planejar suas aes no curto e mdio prazo principalmente.

Alm das questes relacionadas economia, os estudos de Polticas Pblicas


do base para a ao de profissionais responsveis por prover solues imedia-
tas para problemas sociais: tcnicos em segurana pblica, tcnicos em planeja-
mento sanitrio, tcnicos em planejamento urbano, tcnicos em sade pblica,
tcnicos em educao etc.

14
Conceitos gerais de Polticas Pblicas

Razes polticas
A principal razo poltica para o estudo das Polticas Pblicas est em
elevar o grau de conscientizao da sociedade em torno das interferncias
do Estado na vida social e, dessa maneira, aumentar a qualidade das Polti-
cas Pblicas. Atravs da explanao detalhada das polticas adotadas pelo
Estado, o estudo das Polticas Pblicas proporciona o instrumental neces-
srio para acender a discusso poltica e, dessa forma, tornar mais eficaz o
resultado das Polticas Pblicas, alm de aproximar atravs da informao a
sociedade das aes do Estado.

Conceitos centrais no estudo


das Polticas Pblicas
A anlise de Polticas Pblicas passa necessariamente pelo entendimento
dos diversos conceitos imbricados nessa matria multidisciplinar e multifa-
cetada das cincias humanas. De acordo com Frey (2000), o termo poltica
em lngua inglesa possui trs dimenses de significao: uma dimenso ins-
titucional (polity), uma dimenso processual (politics) e uma dimenso mate-
rial (policy/policies).

 A dimenso institucional (polity): como o prprio termo j diz, essa


dimenso do conceito de poltica na lngua inglesa se refere ao or-
denamento institucional do sistema poltico, s disposies jurdicas
a que est sujeito e estrutura institucional do sistema poltico-admi-
nistrativo.

 A dimenso processual (politics): refere-se ao processo poltico como


comumente entendemos, s relaes conflituosas entres os diversos
atores polticos, partidos e agentes do governo, diz respeito aos obje-
tivos a serem alcanados, aos contedos e s decises de distribuio
de poderes.

 A dimenso material (policy): faz referncia ao que entendemos como


polticas (no plural), ou mais especificamente Polticas Pblicas. So os
contedos concretos da ao poltica, isto , o resultado material dos
chamados programas polticos ou planos de governo, so as resolu-
es do Estado para os problemas tcnicos e mais imediatos da socie-
dade em sua concepo mais material.

15
Conceitos gerais de Polticas Pblicas

Apesar da importncia terica desses conceitos para a compreenso mais


clara do que so as Polticas Pblicas, na prtica eles no podem ser disso-
ciados. Temos sempre de levar em conta que todas essas dimenses esto
inter-relacionadas e emergem de modo mais ou menos acentuado na ao
poltica sempre entrelaadas e influenciando-se mutuamente.

O que veremos agora a conceituao geral de cada uma dessas dimen-


ses alm de outros conceitos essenciais para compreenso das Polticas P-
blicas, sejam eles: politics, polity e policy/policies, policy network, policy arena
e policy cycle.

Politics
A politics pode ser entendida como a dimenso processual da poltica. o
mbito dos caminhos (e descaminhos) pelos quais uma deciso poltica tem de
passar, representa as instncias decisrias do processo poltico, nesse mbito
onde os diversos atores envolvidos no processo decisrio possuem maiores
possibilidades de interveno, tanto os policy makers (formuladores de polti-
cas) quanto os demais atores sociais interessados nas decises polticas.

Polity
A polity seria a dimenso institucional da poltica. O conjunto de procedi-
mentos, nos mais diversos nveis, formais e informais, que expressam relaes de
poder e que tm por objetivo a resoluo dos conflitos no seio do Estado (entre
diversas instncias do poder) para melhor alocao dos recursos pblicos.

Podemos entender instituies polticas como,


[...] padres regularizados de interao, conhecidos, praticados e em geral reconhecidos
e aceitos pelos atores sociais, se bem que no necessariamente por eles aprovados.[...]
So produtos de processos polticos de negociao antecedentes, refletem as relaes de
poder existentes e podem ter efeitos decisivos para o processo poltico e seus resultados.
(PRITTWITZ apud FREY, 2000, p. 232)

Policy/policies
no conceito de policy/policies que iremos encontrar a definio mais
equivalente ao que entendemos como Polticas Pblicas, ou mesmo polti-
cas no plural. As policies so outputs (sadas), resultantes da atividade polti-
ca, da dimenso procedimental da poltica (politics): faz referncia aos con-
tedos mais objetivos da poltica, ou seja, materializao das propostas
16
Conceitos gerais de Polticas Pblicas

inseridas nos programas polticos, relaciona-se com os problemas tcnicos e


com o contedo material das decises polticas.

Policy network
A policy network pode ser entendida como o processo de inter-relaes
entre os diversos atores envolvidos na formulao/implementao de Polti-
cas Pblicas, so as redes que interligam esses atores e por onde a discusso
poltica transita. De acordo com Miller, 1994, p. 379 (apud FREY, 2000, p. 221),
Conforme uma definio de Heclo, entende-se por um policy network as interaes das
diferentes instituies e grupos tanto do executivo, do legislativo como da sociedade na
gnese e na implementao de uma determinada policy [Heclo, 1978, p. 102]. Segundo
Miller, trata-se no caso de policy networks de redes de relaes sociais que se repetem
periodicamente, mas que se mostram menos formais e delineadas do que relaes
sociais institucionalizadas, nas quais prevista uma distribuio concreta de papis
organizacionais. Todavia, essas redes sociais evidenciam-se suficientemente regulares,
para que possa surgir confiana entre seus integrantes e se estabelecer opinies e valores
comuns. [MILLER, 1994, p. 379 apud FREY, 2000, p. 221]

Policy arena
A policy arena refere-se aos processos de conflitos e consensos entre os
atores nas diversas arenas polticas. Envolve uma srie de negociaes e bar-
ganhas que tm por objetivo maximizar os ganhos polticos nos processos
de formulao/implementao de Polticas Pblicas. Essas arenas de discus-
so podem ser subdividas de acordo com as suas consequncias: polticas
distributivas, polticas redistributivas, polticas regulatrias e polticas cons-
titutivas. Frey (2000, p. 223) argumenta que,
A concepo da policy arena foi originalmente introduzida no debate cientfico por Lowi
(1972). Ela parte do pressuposto de que as reaes e expectativas das pessoas afetadas
por medidas polticas tm um efeito antecipativo para o processo poltico de deciso e de
implementao. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas tornam-se
decisivos para a configurao do processo poltico. O modelo da policy arena refere-se,
portanto, aos processos de conflito e de consenso dentro das diversas reas de poltica,
as quais podem ser distinguidas de acordo com seu carter distributivo, redistributivo,
regulatrio ou constitutivo.

Policy cycle
A policy cycle corresponde s fases ou ciclos pelos quais as Polticas Pbli-
cas transitam antes de se concretizarem materialmente na sociedade. Esses
ciclos correspondem a uma ordem sequencial que guia o processo poltico-

17
Conceitos gerais de Polticas Pblicas

-administrativo e possuem fases que vo desde a formulao, passando pela


implementao at a avaliao das consequncias das polticas adotadas.
Frey (2000) prope uma subdiviso mais sofisticada dessas fases que estaria
representada pelas seguintes etapas:

 Fase da percepo e definio de problemas a grande questo


envolvida nesse elemento concerne ao fato de como entre uma infini-
dade de demandas polticas, uma demanda especfica converte-se em
um problema pblico que acaba por gerar um policy cycle.

 Fase da agenda setting nessa fase decidido se determinado tema


far parte da agenda poltica ou ser excludo ou adiado para um pe-
rodo posterior.

 Fase de elaborao de programas e de deciso nesse cenrio


que se decide qual das alternativas de ao a mais apropriada para
resoluo da problemtica social em questo.

 Fase da implementao de polticas seria a fase imediatamente


posterior da elaborao de programas e de deciso, corresponderia
concretizao da alternativa escolhida entre as diversas disponveis
transformando-a em ao poltica concreta.

 Fase da avaliao de polticas e correo da ao nessa fase


quando ocorre a avaliao das polticas adotadas. Nela possvel refle-
tir a relao custo X benefcio empreendida na poltica pblica e tentar
contornar possveis falhas de formulao ou execuo.

Atores de Polticas Pblicas


Diversos so os atores sociais interessados na discusso das Polticas
Pblicas, seja na formulao, na implementao ou na avaliao. Esses atores,
cada um a sua maneira, procuram influenciar esse processo dentro do jogo
poltico e podem ser divididos em atores estatais e atores privados. Passare-
mos agora distino desses atores e sua forma de atuao na discusso das
Polticas Pblicas.

Atores estatais
O que entendemos por atores estatais so aqueles atores diretamente
ligados Administrao Pblica, que esto envolvidos na burocracia estatal

18
Conceitos gerais de Polticas Pblicas

ou ocupando cargos legislativos e executivos, sendo os polticos os princi-


pais representantes dos atores estatais.
Os polticos so eleitos com base em suas propostas de polticas apresentadas para a
populao durante o perodo eleitoral e buscam tentar realiz-las. As Polticas Pblicas so
definidas no Poder Legislativo, o que insere os parlamentares (vereadores e deputados)
nesse processo.

Entretanto, as propostas das Polticas Pblicas partem do Poder Executivo, e esse Poder
que efetivamente as coloca em prtica. Cabe aos servidores pblicos (a burocracia)
oferecer as informaes necessrias ao processo de tomada de deciso dos polticos,
bem como operacionalizar as Polticas Pblicas definidas. Em princpio, a burocracia
politicamente neutra, mas frequentemente age de acordo com interesses pessoais,
ajudando ou dificultando as aes governamentais.

Assim, o funcionalismo pblico compe um elemento essencial para o bom desempenho


das diretrizes adotadas pelo governo. (SEBRAE/MG, 2008, p. 8-9)

Atores privados
Os atores privados so aqueles que, diferentemente dos atores estatais,
no esto diretamente ligados Administrao Pblica, mas procuram par-
ticipar das decises do Estado principalmente atravs do que comumente
conhecido como lobby poltico. Como exemplo desses atores temos:

 organizaes no governamentais (ONGs);

 as mdias em geral;

 movimentos sociais;

 sindicatos;

 corporaes empresariais;

 associaes da sociedade civil;

 grupos polticos;

 entidades representativas etc.

Entre os atores privados de relevncia, com grande capacidade de influir em Polticas


Pblicas, esto includos os empresrios, que detm os meios de produo, controlam
parcelas de mercado e a oferta de empregos. Atravs dos sindicatos, os trabalhadores
podem, de forma organizada, articular e expressar seu poder e fora polticos, tanto no
setor privado quanto pblico. (IIDAC, 2003, p. 2)

19
Conceitos gerais de Polticas Pblicas

Tipos de Polticas Pblicas


Depois de verificados os diversos conceitos envolvidos no estudo das
Polticas Pblicas e as razes e justificativas para seu estudo, passaremos
agora anlise dos principais tipos de Polticas Pblicas. certo que os mo-
delos que iremos apresentar no representam o conjunto total dos tipos de
Polticas Pblicas existentes, nem que cada poltica encaixe-se somente em
um modelo, mas eles so importantes, pois buscam simplificar e esclarecer
o nosso entendimento em torno do tema, nos ajudam a identificar aspectos
relevantes das problemticas polticas e a direcionar nosso olhar para com-
preender melhor o campo das Polticas Pblicas.

Inseridos no que definimos anteriormente como policy arena, podemos


dividir em quatro os principais tipos de Polticas Pblicas: polticas distributi-
vas, polticas redistributivas, polticas regulatrias e polticas constitutivas.

Polticas Pblicas distributivas


As chamadas polticas distributivas no consideram a limitao dos recur-
sos pblicos e buscam privilegiar no a sociedade como um todo, mas uma
parcela da populao. Um risco iminente advindo das polticas distributivas
a ocorrncia do que conhecemos como clientelismo.
As polticas distributivas so caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos
polticos, visto que polticas de carter distributivo s parecem distribuir vantagens e no
acarretam custos pelo menos diretamente percebveis para outros grupos. Essas policy
arenas so caracterizadas por consenso e indiferena amigvel [Windhoff-Hritier, 1987,
p. 48]. Em geral, polticas distributivas beneficiam um grande nmero de destinatrios,
todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser includos
na distribuio de servios e benefcios. (FREY, 2000, p. 223)

Polticas Pblicas redistributivas


Diferente das polticas distributivas, as polticas redistributivas procuram
atingir grandes contingentes sociais, mas consequentemente acarretam
quase que equitativamente perdas e ganhos que muitas vezes representam
um jogo que resulta em soma zero, tornando assim as polticas adotadas
ineficazes.
As polticas redistributivas, ao contrrio [das polticas distributivas], so orientadas para
o conflito. O objetivo o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros,
direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade [Windhof f-Hritier,
1987, p. 49]. O processo poltico que visa a uma redistribuio costuma ser polarizado e
repleto de conflitos. (FREY, 2000, p. 224)

20
Conceitos gerais de Polticas Pblicas

Polticas Pblicas regulatrias


Dentre os principais tipos de Polticas Pblicas, as polticas regulatrias so
as mais facilmente reconhecidas e envolvem prioritariamente os policy makers,
a administrao pblica e a burocracia estatal, alm dos grupos de interesse.
As polticas regulatrias trabalham com ordens e proibies, decretos e portarias. Os
efeitos referentes aos custos e benefcios no so determinveis de antemo; dependem
da configurao concreta das polticas. Custos e benefcios podem ser distribudos de
forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como
as polticas tambm podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos
de conflito, de consenso e de coalizo podem se modificar conforme a configurao
especfica das polticas. (FREY, 2000, p. 224)

Polticas Pblicas constitutivas


As Polticas Pblicas constitutivas incorporariam em si os outros trs tipos
de polticas e seriam responsveis pelos procedimentos necessrios para
que as outras polticas entrem em vigor.
As polticas constitutivas (constituent policy) [Lowi, 1972] ou polticas estruturadoras
Beck fala de polticas modificadoras de regras [Beck, 1993, p. 17] determinam as regras
do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos polticos, isto , as condies
gerais sob as quais vm sendo negociadas as polticas distributivas, redistributivas e
regulatrias. (FREY, 2000, p. 224)

Abordagens tericas
sobre as Polticas Pblicas
No campo das cincias especializadas nos estudos de Polticas Pblicas,
notadamente a Cincia Poltica e a Administrao, muitos so os modelos
tericos utilizados na anlise das Polticas Pblicas. Destacaremos a seguir
os principais modelos tericos utilizados e as questes que guiam sua an-
lise em torno da resoluo das problemticas que envolvem os estudos de
Polticas Pblicas.

Institucionalismo (neoinstitucionalismo)
A Escola Institucionalista da Cincia Poltica tem origem nos Estados
Unidos em meados do sculo XX, tendo como principais representantes
Joseph Schumpeter, Robert Alan Dahl, Giovanni Sartori, entre outros. O prin-
cipal pressuposto institucionalista evidencia que o desenho organizacional

21
Conceitos gerais de Polticas Pblicas

das instituies primordial no desdobramento do jogo poltico, relegando


participao dos cidados um carter secundrio.
Aprofundando um pouco mais as contribuies do chamado [institucionalismo] neo-
-institucionalismo para a rea de Polticas Pblicas, sabemos que, de acordo com os
vrios ramos desta teoria, instituies so regras formais e informais que moldam o
comportamento dos atores. Como as instituies influenciam os resultados das Polticas
Pblicas e qual a importncia das variveis institucionais para explicar resultados de
Polticas Pblicas? A resposta est na presuno de que as instituies tornam o curso de
certas polticas mais fceis do que outras. Ademais, as instituies e suas regras redefinem
as alternativas polticas e mudam a posio relativa dos atores. (SOUZA, 2006, p. 40)

Existem, no mnimo, trs grandes diferenas entre as instituies do Estado


(ou governo) e as organizaes privadas no que tange s Polticas Pblicas,
so elas:

 o estado que d legitimidade s Polticas Pblicas, so apenas as


polticas governamentais que esto submetidas s obrigatoriedades
legais;

 o objetivo das polticas governamentais est em atender a sociedade


como um todo, em carter universal;

 somente o Estado possui a prerrogativa da coero.

Como j afirmamos anteriormente, o desenho organizacional das institui-


es pode influenciar de modo decisivo o encaminhamento de um processo
poltico e a implementao das Polticas Pblicas. Esse desenho pode, em
alguns casos, acelerar e desobstruir a execuo de algumas polticas, mas
pode tambm, em alguns casos, emperrar totalmente a execuo de um
projeto.

Apesar dessa capacidade de mudar os rumos de um processo poltico, as


alteraes no desenho institucional das instituies devem ser feitas com
cautela, pois muitas vezes essas mudanas so ineficazes, ou at mesmo
prejudiciais, quando no acompanhadas de mudanas na conjuntura social,
econmica e poltica.

Grupos de interesse
A teoria dos grupos de interesse estabelece que grupos com atitudes
prximas ou semelhantes tendem a se unir e reivindicar interesses comuns
sobre outros grupos constitutivos da sociedade. Essa perspectiva compreen-
de a poltica como a disputa entre os diversos grupos sociais pela influncia

22
Conceitos gerais de Polticas Pblicas

nas aes do Estado, nas Polticas Pblicas. O sistema poltico seria o res-
ponsvel por equilibrar essas disputas e gerenciar os conflitos inter-grupais
atravs de quatro disposies bsicas:

 estabelecer sob que regras esses grupos disputariam sua influncia


sob o processo poltico;

 balancear os interesses divergentes e estabelecer os compromissos


entre as partes;

 fazer valer os compromissos e materializ-los em Polticas Pblicas;

 garantir a efetividade desses compromissos e sua permanncia para


sociedade.

As Polticas Pblicas representariam o equilbrio mnimo alcanado na


disputa dos grupos de interesse pelo poder poltico. Os policy makers (for-
muladores de polticas) ficariam ento responsveis em dar uma resposta
s demandas dos diversos grupos sociais que os pressionam atravs de bar-
ganha, negociao e concesses frente s peties de grupos de influncia
concorrentes.

Teoria das elites


Sendo uma das teorias mais influentes na Cincia Poltica moderna a
teoria das elites possui tambm uma interpretao das Polticas Pblicas e
de como elas se conformam.
A teoria das elites surgiu no final do sculo XIX tendo como fundador o filsofo e
pensador poltico italiano, Gaetano Mosca (1858-1941). Em seu livro Elementi di Scienza
Poltica (1896), Mosca estabeleceu os pressupostos do elitismo ao salientar que em
toda sociedade, seja ela arcaica, antiga ou moderna, existe sempre uma minoria que
detentora do poder em detrimento de uma maioria que dele est privado. Os poderes
econmicos, ideolgicos e polticos so igualmente importantes, mas em seus escritos
Mosca deu nfase fora poltica das elites. O restrito grupo de pessoas que a detm
tambm pode ser denominado de classe dirigente. (CANCIAN, 2009, p. 1)

De acordo com a perspectiva elitista, as elites possuram historicamente


maior poder de influncia sobre o processo de formulao/implementao
das Polticas Pblicas que as massas, isso em decorrncia de sua efetiva capa-
cidade de organizao e seu alto grau de consenso, dificilmente encontrado
nas massas. Como consequncia disso podemos delinear alguns pontos que
caracterizariam as Polticas Pblicas influenciadas pelas elites polticas.

23
Conceitos gerais de Polticas Pblicas

 as elites tendem a impor seus valores nas inovaes e mudanas das


Polticas Pblicas que passam a perder seu carter de alcance universal;

 a perspectiva de inflexo (revoluo) nas Polticas Pblicas substitu-


da por uma perspectiva incremental e reformista;

 as reformas efetuadas atravs das Polticas Pblicas podem servir somen-


te para manuteno do status quo da elite dominante no momento;

 na perspectiva elitista, a responsabilidade pela promoo do bem-es-


tar das elites e no das massas, no que necessariamente somente as
primeiras venham se beneficiar dos resultados das Polticas Pblicas;

 o processo de participao poltica democrtica na formulao/imple-


mentao das Polticas Pblicas adquiriria um carter meramente sim-
blico j que essa prerrogativa estaria restrita somente a uma minoria.

Racionalismo
Outra corrente terica de grande relevncia nas cincias em geral e nas
cincias humanas especificamente, o racionalismo possui grande influncia
na formulao das Polticas Pblicas. Dizer que uma poltica racional signi-
fica afirmar que todos os valores essenciais para consecuo dessa poltica
foram amplamente difundidos e conhecidos e que, caso um desses valores
tenha de ser sacrificado imediatamente, deve ser compensado por outro
capaz de proporcionar o mesmo resultado.

No campo prtico da formulao/implementao das Polticas Pblicas,


essa racionalidade absoluta praticamente impossvel de ser alcanada
devido complexidade dos problemas sociais e da grande diversidade de fa-
tores imprevisveis contidos nesses problemas. Para resoluo de tais ques-
tes, Simon (1957) introduziu no campo de estudos das Polticas Pblicas
o conceito de racionalidade limitada dos policy makers (decisores pblicos)
argumentando que,
[...] a limitao da racionalidade poderia ser minimizada pelo conhecimento racional. Para
Simon, a racionalidade dos decisores pblicos sempre limitada por problemas tais como
informao incompleta ou imperfeita, tempo para a tomada de deciso, autointeresse dos
decisores etc., mas a racionalidade, segundo Simon, pode ser maximizada at um ponto
satisfatrio pela criao de estruturas (conjunto de regras e incentivos) que enquadre
o comportamento dos atores e modele esse comportamento na direo de resultados
desejados, impedindo, inclusive, a busca de maximizao de interesses prprios. (SOUZA,
2006, p. 23)

24
Conceitos gerais de Polticas Pblicas

Uma poltica racional estar sempre pautada na relao custo (valor dos
inputs) X benefcio (valor dos outputs), ou seja, sempre priorizando a eficin-
cia. Quanto maior for o clculo racional inserido numa poltica, maior ser
sua eficincia prtica.

No processo de formulao/implementao de Polticas Pblicas racio-


nais, os policy makers necessitam seguir alguns pressupostos bsicos:

 necessrio possuir o conhecimento de todas as preferncias dos di-


versos grupos demandantes da sociedade e seus pesos relativos;

 necessrio ter claramente quais as alternativas possveis e viveis


para consecuo de determinada poltica;

 preciso ter um diagnstico antecipado das consequncias de cada


poltica alternativa que pode ser adotada;

 indispensvel estabelecer a relao custo X benefcio (valores atendi-


dos e valores sacrificados) para cada poltica alternativa;

 dentre as alternativas apresentadas, deve-se escolher a que for mais


eficiente, ou seja, a que minimize os custos e maximize os ganhos para
sociedade.

Incrementalismo
No campo das Polticas Pblicas, o incrementalismo a teoria concorren-
te da teoria racionalista, visto que, a primeira considera as Polticas Pblicas
um continuum das polticas adotadas no passado efetuando-se apenas pe-
quenas modificaes. O incrementalismo considera a perspectiva raciona-
lista irrealista e humanamente invivel, entendendo que seus pressupostos
bsicos requereriam uma capacidade de clculo, conhecimento e previso
de fatos sociais que estariam alm do escopo intelectual e tcnico humano.
Segundo Anthony Downs, os economistas analisam, planejam e decidem racionalmente.
Dessa forma, creem poder prever as decises, j que sero sempre tomadas aquelas
consideradas mais razoveis para se alcanar as metas previstas. Portanto, o homem
racional sempre age de acordo com os seguintes critrios: (i) consegue tomar uma deciso
quando confrontado com vrias alternativas; (ii) classifica todas as alternativas em ordem
de preferncia; (iii) seu ranking de preferncias transitivo, ou seja, pode ser mudado;
(iv) a escolha recai sempre sobre a primeira preferncia; (v) a deciso sempre a mesma
quando so dadas as mesmas preferncias.

Downs ainda afirma que as decises nem sempre sero racionais porque os homens
sempre visam algum fim e os benefcios devem sempre superar os custos. Assim, tambm

25
Conceitos gerais de Polticas Pblicas

se pode dizer que os polticos visam, primeiramente, a reeleio (seu maior benefcio),
logo, suas decises sero sempre de acordo com seus fins e nem sempre racionais.
O Homo economicus possui uma lgica diferente do Homo politicus. Alm disso, o
comportamento racional requer uma ordem social previsvel. Nesse sentido, fica claro
o quanto o comportamento racional se torna algo impossvel nas relaes polticas,
pois, a imprevisibilidade da ordem social um elemento, comprovadamente, presente
na engenharia poltica. Se, geralmente, o resultado o aumento das incertezas, torna-se
muito difcil a racionalidade das decises. (FERREIRA, 2003, p. 1)

Com isso podemos sintetizar as crticas do incrementalismo ao modelo de


Polticas Pblicas pautadas na perspectiva racionalista nos seguintes pontos:

 no h disponibilidade de tempo, verbas pblicas, capacidade intelec-


tual etc. que possibilitem a investigao de todas as alternativas poss-
veis na formulao/implementao das Polticas Pblicas;

 no h como prever todas as consequncias possveis das novas pol-


ticas adotadas;

 no seria interessante desperdiar investimentos j efetuados em fun-


o de polticas passadas, mesmo que estas no estejam atendendo
com total eficincia as demandas a que foram destinadas;

 a disputa poltica inviabiliza a implementao de uma poltica estrita-


mente racional;

 h uma predisposio humana em buscar a satisfao de suas deman-


das individuais e no a maximizao dos ganhos sociais;

 impossvel estabelecer um consenso dos objetivos sociais.

Teoria dos jogos


A teoria dos jogos utilizada no campo das Polticas Pblicas pode ser con-
ceituada como o estudo das decises racionais dos atores polticos quando
postos em situaes nas quais, interagindo com outros atores, tm que fazer
opes e o resultado dessas escolhas depende das escolhas feitas por cada
um dos atores envolvidos.
A teoria dos jogos tem a finalidade de prever os movimentos dos outros jogadores, sejam
eles concorrentes ou aliados, atravs dessa teoria os jogadores se posicionam da melhor
forma para obter o resultado desejado.

O objetivo da teoria dos jogos entender a lgica na hora da deciso e ajudar a responder
se possvel haver colaborao entre os jogadores, em quais circunstncias o mais racional
no colaborar e quais estratgias devem ser adotadas para garantir a colaborao entre
os jogadores. (ALMEIDA, 2006, p. 1)

26
Conceitos gerais de Polticas Pblicas

A teoria dos jogos no possui a capacidade de descrever como os atores


realmente fazem suas escolhas, mas como eles fariam se fossem totalmente
racionais. uma espcie de aplicao da teoria racionalista aplicada a situa-
es competitivas.

Um exemplo muito conhecido de aplicao da teoria dos jogos o dilema


do prisioneiro, que funciona da seguinte forma:
Dois suspeitos, A e B, so presos pela polcia. A polcia tem provas insuficientes para os
condenar, mas, separando os prisioneiros, oferece a ambos o mesmo acordo: se um dos
prisioneiros, confessando, testemunhar contra o outro e esse outro permanecer em silncio,
o que confessou sai livre enquanto o cmplice silencioso cumpre 10 anos de sentena. Se
ambos ficarem em silncio, a polcia s pode conden-los a 6 meses de cadeia cada um.
Se ambos trarem o comparsa, cada um leva 5 anos de cadeia. Cada prisioneiro faz a sua
deciso sem saber que deciso o outro vai tomar, e nenhum tem certeza da deciso do
outro. (WIKIPDIA, 2009)

A grande questo resultante de que forma os prisioneiros iro reagir a


esse dilema?

Do ponto de vista individual, o dilema do prisioneiro pode ser sintetizado


na relao proposta na tabela abaixo:

(WIKIPDIA, 2009)
Prisioneiro B nega Prisioneiro B delata

Prisioneiro A Ambos so condenados a 6 A condenado a 10 anos;


meses. B sai livre.
nega
Prisioneiro A A sai livre; B condenado Ambos so condenados a 5
delata a 10 anos. anos.

Teoria dos sistemas


A teoria dos sistemas utilizada como ferramenta para resoluo das pro-
blemticas das Polticas Pblicas preconiza que os diversos sistemas sociais
esto em constante interao e, por isso, no devem ser considerados isola-
damente, mas sim nas suas relaes de interdependncia mesmo que sejam
estes extremamente heterogneos.

A partir dessa perspectiva podemos entender que para resoluo dos


problemas sociais deve haver uma interao entre os policy makers e a so-
ciedade civil, num processo de troca de conhecimentos e experincias para
consecuo dos objetivos das Polticas Pblicas formuladas. Nesse processo

27
Conceitos gerais de Polticas Pblicas

a teoria dos sistemas prope algumas questes essenciais que caracteriza-


riam uma Poltica Pblica sistmica.

 Quais dimenses significativas do sistema social que acarretam em de-


mandas sobre o sistema poltico?

 Quais caractersticas significativas do sistema poltico geram a possibi-


lidade de transformao das demandas sociais em Polticas Pblicas?

 De que maneira os inputs da sociedade afetam as caractersticas espe-


cficas do sistema poltico?

 De que modo essas caractersticas especficas do sistema poltico in-


fluem no contedo das Polticas Pblicas adotadas?

 Como as demandas e presses sociais influenciam no contedo das


Polticas Pblicas?

 De que maneira a Poltica Pblica influencia, atravs de feedback, o am-


biente social e as caractersticas especficas do sistema poltico?

Neste captulo vimos que o estudo de Polticas Pblicas segue uma linha
evolutiva ao longo do tempo, sempre em sintonia com o desenvolvimento
do sistema poltico e social e do que considerado no momento respon-
sabilidades do Estado. Vimos, tambm, as razes que motivam o estudo
em torno das Polticas Pblicas, tanto as cientficas, profissionais, quanto as
razes polticas. Realizamos um esforo em conceituar o termo poltica para
assim definir o termo Polticas Pblicas e observamos as diversas dimen-
ses contidas nesses termos: uma dimenso institucional, uma dimenso
processual e uma dimenso material. Analisamos as distines existentes
entre os modos de atuao dos diversos atores envolvidos nos processos de
formulao, implementao e avaliao de Polticas Pblicas, atores pbli-
cos e atores privados. Vimos, tambm, a classificao dos diversos tipos de
Polticas Pblicas de acordo com suas consequncias: polticas distributivas,
polticas redistributivas, polticas regulatrias e polticas constitutivas, e ve-
rificamos que apesar dessa distino elas no podem ser entendidas na pr-
tica separadamente, mas sim em um movimento de influncia mtua. E, por
fim, analisamos as diferentes abordagens tericas que se debruam sobre
o estudo das Polticas Pblicas e de que maneira elas podem nos ajudar a
compreender melhor as aes do Estado sobre a sociedade.

28
Conceitos gerais de Polticas Pblicas

Ampliando seus conhecimentos

Reflexes leigas para a formulao


de uma agenda de pesquisa em Polticas Pblicas
(REIS, 2003)

No contexto do tema geral desse evento Cincia Poltica e Justia Social


parece-me oportuno lembrar algumas questes que permeiam toda a pr-
tica da cincia social e, em particular, da cincia poltica. Quero, contudo,
pensar isso no caso especfico da subrea de Polticas Pblicas. O tema
importante demais para ser reservado exclusivamente aos especialistas.
Considero as questes a serem discutidas to centrais que sinto-me von-
tade para refletir sobre alguns pontos, ainda que, pessoalmente, eu no seja
uma pesquisadora dessa rea e sim uma consumidora de seus resultados de
pesquisa.

Como ponto de partida, quero chamar ateno para o fato de que Po-
lticas Pblicas uma das especializaes que responde mais diretamente
ao imperativo da relevncia na prtica das cincias sociais. Seja analisando
a formulao, a implementao ou os resultados de policies, os especialistas
podem ver de maneira bastante clara e imediata como suas anlises inter-
pelam situaes concretas, examinam tecnicamente problemas empricos
especficos e podem servir para legitimar ou deslegitimar as escolhas po-
lticas efetivas. precisamente esse aspecto da relevncia prtica que mais
me atrai nessa rea. Ou seja, o fato de que, em princpio, ela no se furta ao
imperativo da utilidade social e que, mesmo quando adota uma postura cr-
tica, ela o faz apostando na possibilidade de cursos de ao alternativos. Em
outras palavras, trata-se de uma rea propositiva, pelo menos em tese. [...]

Nesse sentido, o primeiro ponto que eu lembraria para uma agenda de


pesquisas em Polticas Pblicas que os projetos tenham uma sustentao
terica. Isso parece demasiado bvio para requerer ateno. Contudo, na
prtica vemos que com muita frequncia descuramos desse princpio. Talvez
o problema seja mais agudo na prtica do ensino do que na da pesquisa em
Polticas Pblicas, mas em ambos os casos vale a pena enfatizar que ns nos
beneficiamos e muito ao adotar uma postura atenta aos parmetros teri-
cos que modelam nossas anlises, por mais empricas que sejam.

29
Conceitos gerais de Polticas Pblicas

O problema inverso deve nos preocupar igualmente. Pesquisas e cursos


que so rotulados como anlises de Polticas Pblicas, na realidade, apenas se
referem a policies, sem trat-las de forma especfica e sistemtica. Em muitos
casos, a indignao moral tomada como justificativa terica. Para algum,
como eu, que tem uma viso de fora da rea, quais seriam os temas canden-
tes? Que temticas privilegiar nessa agenda? Sem dvida, a gama de temas e
problemas a serem investigados imensa e so vrios os critrios ordenado-
res que poderiam ser invocados para se elaborar as prioridades de pesquisa.
O que que esperaramos ver enfatizado pelos especialistas? De fato, parece-
-me que a comunidade acadmica tem respondido bem aos desafios do mo-
mento e a prova disso pode ser vista no prprio programa desse evento. [...]
Acho proveitoso partir da constatao de que as relaes entre recursos de
autoridade e recursos de mercado, por um lado, e entre critrios de autorida-
de e critrios de solidariedade, por outro, passaram por modificaes profun-
das no perodo histrico recente.

No caso do primeiro polo, o surpreendente revival do liberalismo a que


assistimos levou a uma sbita eroso da legitimidade do Estado como agente
econmico no Segundo e no Terceiro mundo. O que mais me impressiona
aqui a rapidez com que crenas firmemente estabelecidas no mbito da aca-
demia e no mbito dos governos foram suplantadas quase da noite para o dia.
Subitamente, por exemplo, os livros sobre desenvolvimento e planejamento
caducaram, deixando anmicos os especialistas no assunto.

No caso dos pases ex-socialistas, as tendncias mais recentes sugerem


que tanto o governo quanto o mercado comeam a dar sinais de se reequili-
brarem, mas busca-se avidamente um arcabouo terico e ideolgico capaz
de sistematizar novos arranjos. J no caso da Amrica Latina, se a situao
econmica e social menos animadora, no deixa de ser claro que o eclipse
do Estado desenvolvimentista deixou um enorme vazio ideolgico que intro-
duz aqui e ali novas incertezas polticas. Nesse novo contexto, a anlise e a
discusso de Polticas Pblicas pode ser vtima de um tecnicismo exagerado,
e isso o que muitas vezes se critica nas anlises dos economistas.

O problema inverso tambm bastante disseminado, ou seja, a negao


dos constrangimentos tcnicos em favor de uma adeso a-crtica a ideais dou-
trinrios no mais das vezes arcaicos e anacrnicos. Pois bem, a ns cientis-
tas polticos, socilogos e antroplogos caberia o empenho de analisar poli-
cies como prticas polticas, prticas essas onde a interao entre interesses,

30
Conceitos gerais de Polticas Pblicas

v alores e normas merece tanta considerao quanto os critrios tcnicos e as


restries oramentrias.

Lembraria tambm que a eroso do iderio planificador (socialista ou capi-


talista) deu ensejo a uma situao nova onde a formulao de policies consti-
tui causa e efeito das mudanas poltico-institucionais em curso. Poucas con-
junturas so to propcias a evidenciar a dinmica interativa entre instituies
e motivaes individuais. Um programa de pesquisa amplo que se dedicas-
se a explorar essa questo, comparando tanto as diversas formas institucio-
nais quanto as motivaes variveis de atores estratgicos que atuam nelas,
ou com elas, seria extremamente relevante no s em termos tericos, mas
tambm prticos.

Quero enfatizar aqui tanto o foco simultneo na instituio e no ator, como


o recurso comparao. O primeiro aspecto permite-nos captar o jogo entre
constrangimento e liberdade, entre limitaes paramtricas e voluntarismo.
Mas o segundo, a comparao sistemtica, que nos faculta as condies
para checarmos o alcance de nossas explicaes e interpretaes. Nunca
demais insistir que a comparao nossa melhor proxi a uma situao ex-
perimental. Esses seriam, portanto, na minha opinio, os elementos prelimi-
nares de uma agenda de pesquisa em Polticas Pblicas. preciso assumir o
compromisso de articular as perspectivas individualista e institucional. Isso
me parece o desafio crucial, desafio que tanto terico como prtico. Vol-
temos linha central de meu argumento, a ideia segundo a qual as relaes
entre autoridade, mercado e solidariedade passam por mudanas profundas
no momento atual. No que diz respeito interao entre autoridade e solida-
riedade, as transformaes no so menos relevantes. Assim, por exemplo, as
transformaes recentes nas relaes entre o Estado e a nao so igualmen-
te dignas de nota: identidades coletivas so redefinidas por toda parte, cru-
zando fronteiras e desafiando autoridades nacionais. Mas, na medida em que
a Poltica Pblica continua sendo definida no contexto dos Estados nacionais,
quero me deter apenas em outra dimenso desse relacionamento entre au-
toridade e solidariedade, o que concerne s organizaes voluntrias ONGs,
instituies filantrpicas etc. Tambm aqui observamos um movimento not-
vel em escala mundial que cria um novo tipo de ator relevante para a prtica
da Poltica Pblica, o chamado Terceiro Setor, reino da solidariedade.

Em sntese, necessrio reexaminarmos as relaes do Estado com o merca-


do, por um lado, e com a sociedade civil, por outro. No primeiro caso, parece-me

31
Conceitos gerais de Polticas Pblicas

que rea de Polticas Pblicas compete, por exemplo, analisar como que o
Estado age e/ou poderia agir para assegurar a proviso de bens pblicos que
no so mais produzidos e/ou distribudos pelo setor pblico. Nesse sentido, a
anlise das agncias de regulao um dos objetos de estudo cruciais. Como
so concebidas essas novas instituies? Quais suas atribuies? Como vm
desempenhando seu papel de articuladoras entre a autoridade pblica e o
mercado provisor de bens pblicos? De que maneira suas atribuies e prerro-
gativas constituem obstculos ou recursos para a eficcia de Polticas Pblicas
especficas? Enfim, h toda uma srie de questes da maior relevncia para a
anlise de Polticas Pblicas que, para serem respondidas, precisam que o for-
mato institucional e a prtica dessas agncias sejam esclarecidos.

Com relao ao binmio autoridade/solidariedade, seria de extrema rele-


vncia pesquisar os novos padres de funcionamento da poltica social, que
conta mais e mais com o voluntariado. Noes como democracia participa-
tiva, capital social, incluso social, governana e tantas outras que incor-
poramos ao nosso lxico nas dcadas recentes tm, certamente, inspirado
estudos de grande interesse e importncia. Mas, oportuno lembrar que a
componente virtuosa associada a cada um desses conceitos no nos dispensa
do exame crtico, sem o qual a prtica da anlise poltica perde sua dimenso
cientfico-reflexiva para tornar-se prtica poltica.

Cabe examinar, por exemplo, as consequncias do recurso cada vez mais


utilizado atuao da sociedade civil em contextos onde a extrema desigual-
dade torna difcil postular uma sociedade civil no singular. Se os custos de
organizao e de participao so to desiguais dentro de um pas, faz sen-
tido falar de uma sociedade coincidente com o Estado nacional? No s a
globalizao que coloca desafios ao Estado nacional. Interage estreitamente
com ela um paralelismo entre setores sociais que experimentam condies e
oportunidades de vida to desiguais. Nesse contexto, o prprio engajamento
da sociedade civil pode implicar novas formas de oligarquizao de recursos.

Ou seja, onde os custos e as oportunidades de participao dos cidados


so to desiguais, os que j esto includos podem vir a aumentar suas vanta-
gens relativas em relao aos excludos. A lgica do capital social pode com-
portar tanta formao de monoplios quanto a do mercado. O que estou su-
gerindo que a agenda de pesquisa em Polticas Pblicas deveria incluir entre
suas preocupaes o exame crtico da interao entre o ator pblico e o vo-
luntariado na execuo de policies. No se trata de demonizar esse ator, mas

32
Conceitos gerais de Polticas Pblicas

simplesmente de adotar uma postura crtica e analtica ante um ator ainda


pouco estudado pela rea.

Tambm gostaria de ressaltar a importncia de se inserir no quadro geral


de orientaes a modelar uma agenda de pesquisa em Polticas Pblicas a
questo das tenses e possveis contradies entre os princpios orientado-
res da ao. Universalismo e ao focalizada, afirmao da igualdade e afir-
mao das diferenas so termos que povoam os discursos de tericos e
prticos sobre a afirmao da cidadania. No entanto, a discusso a respeito
disso poucas vezes se volta para a anlise sistemtica de resultados a curto
ou a longo prazo de polticas sociais que privilegiem um ou outro dos termos
dessas disjuntivas. Aqui, poder-se-ia abrir um amplo leque de estudos extre-
mamente importantes, tanto no interior da rea de Polticas Pblicas como no
mbito da cincia poltica como um todo. Isto , essa discusso diz respeito ao
prprio escopo da cidadania hoje, tema que se situa no cerne da teoria social

e poltica.

Atividades de aplicao
1. De acordo com a evoluo dos estudos de Polticas Pblicas, correto
afirmar que:

a) No sculo XX e incio do sculo XXI as principais funes do Estado


restringem-se manuteno da segurana pblica interna e pre-
servao da propriedade privada alm da defesa das fronteiras em
caso de ataque externo advindo de outros Estados. Isso explica o
elevado interesse nos estudos de Polticas Pblicas.

b) Enquanto disciplina acadmica e rea do conhecimento as Pol-


ticas Pblicas tm sua origem na Europa Ocidental em finais do
sculo XX. A globalizao e o desenvolvimento da ideologia neo-
liberal foram cruciais para que os estudos de Polticas Pblicas se
sedimentassem.

c) Atualmente, os estudos de Polticas Pblicas esto difundidos em


diversos pases e so de grande valia para o planejamento das

33
Conceitos gerais de Polticas Pblicas

aes dos governos, seja em nvel municipal, estadual ou federal,


das empresas e at mesmo dos cidados comuns.

d) O estudo do papel e das aes do Estado recente na histria hu-


mana e data de fins da Idade Mdia. Foi somente no contexto do
declnio do regime feudal que os pensadores, filsofos e cientistas
passaram a investigar e refletir sobre o que o Estado faz ou deixa
de fazer.

2. Quais as principais dimenses conceituais inseridas na definio de


poltica, qual delas a que mais se aproxima do que conhecemos
comumente como Polticas Pblicas e quais as implicaes dessa se-
parao metodolgica?

3. Quais as principais diferenas entre a abordagem racionalista e a abor-


dagem incrementalista das Polticas Pblicas?

34
A elaborao de Polticas
Pblicas: processos de formulao,
implementao e avaliao

Joo Martins Tude

Introduo
A elaborao de Polticas Pblicas consiste em um ciclo de fases sequen-
ciais atravs do qual as demandas polticas so percebidas e analisadas e so
projetados e implantados os meios para que essas demandas sejam supri-
das. Geralmente, o estudo das polticas baseado no conceito de ciclo da
poltica (policy cycle), que se desenvolve a partir da decomposio do pro-
cesso de elaborao da poltica nos momentos de formulao, implementa-
o e avaliao de resultados, dos quais participam atores que tomam deci-
ses, escolhem entre cursos possveis e alcanam resultados caractersticos.
(CAVALCANTI, 2007, p. 177)

Devido abrangncia e relevncia do conceito de policy cycle, existem


diferentes teorias que explicam seus aspectos. Na tentativa de compreend--
-lo e explicar suas etapas, os estudiosos das Polticas Pblicas desenvolveram
diversos modelos explicativos que apresentam contedos dessemelhantes
decorrentes do modo de abordagem de cada autor.

As principais explicaes sobre o policy cycle decorrem das teorias conhe-


cidas como racionalismo e incrementalismo, as quais tratam dos aspectos
da criao de Polticas Pblicas de acordo com o grau de racionalidade e a
ao dos fatores de ordem poltica presentes nas etapas de elaborao. No
entanto, essas duas teorias apresentam um contedo limitado por se base-
arem em um modelo idealizado do processo de elaborao que negligencia
aspectos fundamentais da real estrutura da sociedade e do funcionamento
do Estado. Em decorrncia dessas restries, surgem as abordagens deno-
minadas teoria dos jogos e teoria dos sistemas que tratam da elaborao de
Polticas Pblicas de um modo mais sistemtico e, por conseguinte, conse-
guem abarcar aspectos mais densos do processo de elaborao.

Tendo em vista que as Polticas Pblicas so elaboradas com o objetivo


fundamental de suprir as demandas sociais, o tema da elaborao de Polticas
A elaborao de Polticas Pblicas: processos de formulao, implementao e avaliao

Pblicas ganha uma importncia significativa para o nosso estudo, uma vez que
nos permite observar as caractersticas que ao longo do policy cycle determinam
a eficcia ou fracasso das solues apresentadas pelas polticas adotadas.

Este captulo tem por objetivo explicar como funciona o policy cycle, como
ocorrem cada uma de suas fases e quais so os elementos constituintes do
mesmo que interferem no desenvolvimento do processo. Para atender a tal
objetivo, assim como para facilitar a explicao das etapas do policy cycle,
este captulo se divide em duas partes principais. A primeira parte se atm
a explicar os momentos de formulao e implementao das Polticas Pbli-
cas, caracterizando seus atores e procedimentos e enfatizando os aspectos
que influenciam no resultado dessas polticas. A segunda parte apresenta a
etapa de avaliao, o momento final do ciclo da poltica, onde so ilustrados
os conceitos e diferenas entre a avaliao e a anlise de Polticas Pblicas e
tambm so apresentadas as principais caractersticas dessa etapa.

Formulao e implementao
de Polticas Pblicas

A formulao de Polticas Pblicas


As Polticas Pblicas so elaboradas essencialmente com o objetivo de
suprir as demandas sociais, sendo assim, o fato de que existem diversos pro-
blemas sociais nos permite deduzir que existem diferentes segmentos da
sociedade onde as Polticas Pblicas podem atuar na tentativa de solucionar
esses problemas. Independente do tipo de poltica adotada e do segmento
ou problema social ao qual ela se direciona, todas as Polticas Pblicas que
seguem o modelo do policy cycle tm seu incio na etapa de formulao.

De acordo com Cavalcanti (2007), a formulao se inicia quando os atores


polticos, Estado, instituies etc., conjuntamente [...] definem qual assunto
far parte da agenda poltica e sofrer interferncia por parte do setor pbli-
co tornando necessria a formulao de alternativas de poltica. Nesse sen-
tido, podemos definir como primeira etapa da formulao de uma Poltica
Pblica o estgio onde as problemticas sociais so analisadas e inseridas
ou no na agenda poltica. Essa ltima afirmao nos remete ao seguinte
questionamento: por que alguns problemas sociais so considerados impor-
tantes e outros so deixados de lado?

38
A elaborao de Polticas Pblicas: processos de formulao, implementao e avaliao

As demandas sociais so analisadas de acordo com a sua relevncia en-


quanto problema de interesse pblico. Somente a convico de que um
problema social precisa ser dominado poltica e administrativamente o
transforma em um problema de policy. (FREY, 2000, p. 227 apud WINDHOFF-
-HRITLER, 1987, p. 58)

Sobre isso Cavalcanti (2007) nos traz a seguinte afirmao:


A construo da agenda ou mais propriamente a incluso ou no de um determinado
assunto na agenda de governo revela o fato de que em funo da assimetria existente
na distribuio do poder, nem todas as questes se transformam em assuntos que sero
objeto da ao governamental. Em outras palavras, nem todos os assuntos so introduzidos
na agenda e elaborados a fim de darem lugar a uma poltica a ser implementada.
(CAVALCANTI, 2007, p. 181)

A percepo e definio de quais problemas sero solucionados pela


poltica a ser elaborada o que d incio ao policy cycle, no qual a fase de
formulao corresponde ao momento onde so definidos quais sero as al-
ternativas de ao e os instrumentos utilizados para solucionar os problemas
percebidos durante a prospeco das demandas.

Sobre os processos desenvolvidos na etapa de formulao, Cavalcanti


(2007) nos apresenta a seguinte declarao:
A formulao da poltica o momento em que se estabelece uma frmula; onde se ordenam
alternativas; onde se prescreve o como, o quando, o porqu; e se exprimem os resultados
que se espera da poltica. Em outras palavras, o momento no qual se estabelece como o
assunto escolhido ser abordado e como ser solucionado. o momento da formulao
de alternativas para a soluo do problema pblico. No obstante, deve-se considerar que
ainda que o assunto tenha sido includo como merecedor de uma interveno existir uma
variedade de maneiras para resolv-lo. (CAVALCANTI, 2007, p. 178)

Nessa afirmao de Cavalcanti (2007) percebe-se claramente que o mo-


mento de formulao das polticas marcado por um intenso perodo de
tomada de decises. muito importante compreender o modo como essas
decises so tomadas, quais so os atores envolvidos no processo, assim
como quais so os fatores que influenciam essa tomada de deciso. Essas
observaes so imprescindveis uma vez que as decises tomadas nessa
etapa servem de base para orientar as polticas ao longo de todo o ciclo po-
ltico e impactam diretamente nos seus resultados.

A tomada de deciso considerada como o processo de responder ao


assunto mediante a busca de alternativas para solucion-lo (CAVALCANTI,
2007, p. 193). importante ressaltar que o processo decisrio no ocorre de
forma ordenada e racional, e que por isso ele diferente em cada sistema
poltico e regido por foras diversas (negociao, relaes de poder, novas

39
A elaborao de Polticas Pblicas: processos de formulao, implementao e avaliao

oportunidades etc.) [...]. Para compreender como se d o processo de deciso


necessrio consider-lo como algo extremamente complexo, sem princpio,
meio e fim, cujos limites e resultados so incertos (LINDBLON, 1981, p. 10
apud CAVALCANTI, 2007, p.193).

Os critrios comumente adotados para analisar o processo decisrio de-


rivam de diversos modelos tericos. Para guiar o nosso estudo, apresenta-se
abaixo uma tabela comparativa contendo as principais caractersticas dos
modelos tericos mais utilizados.

Tabela 1 Tabela comparativa dos modelos tericos mais utilizados


para anlise do processo de tomada de deciso

(CAVALCANTI, 2007)
Nesse modelo, o ator ou decisor (individual ou coletivo) atua utilizan-
Modelo do critrios de racionalidade. um modelo descritivo e prescritivo,
racional que pressupe que o ator dispe de todas as decises necessrias
para a tomada de deciso e, diante disso, pode escolher e prescrever
qual a melhor opo dentre as demais.

Modelo de um modelo que sugere que o conhecimento nunca abrange a to-


racionalidade talidade, sendo assim, o decisor no dispe de todas as informaes
limitada e, por isso, utiliza-se daquelas que esto disponveis.

Esse modelo se baseia na premissa de que no existe uma explica-


Modelo o racional no processo de tomada de deciso, seja ela global ou
incremental limitada. A tomada de deciso no modo incremental um resultado
de presses, compromisso, coalizes entre atores que se encontram
numa relao de interdependncia.

Nesse modelo cada ator poltico toma decises de acordo com seus
Modelo de interesses estritamente pessoais. Os indivduos so vistos como ins-
escolha pblica trumentos racionais capazes de escolher aes apropriadas aos ob-
jetivos que pretendem alcanar.

um modelo que compreende o processo de tomada de deciso


explicado atravs das caractersticas das estruturas de interao (re-
Modelo de anlises des) nas quais tem lugar o processo de formulao de polticas, esse
de redes processo entendido como uma troca de recursos entre agentes
que, alm de terem um papel ativo na materializao de deveres p-
blicos, tentam satisfazer seus prprios interesses.

Essas perspectivas tericas nos permitem compreender em que funda-


mentos se baseiam as decises tomadas na formulao das polticas. Seguin-
do o fluxo do policy cycle, analisaremos agora como as proposies definidas
na formulao so implementadas.

40
A elaborao de Polticas Pblicas: processos de formulao, implementao e avaliao

A implementao de Polticas Pblicas


O processo de implementao a etapa onde as decises tomadas na
fase de formulao so aplicadas na prtica; o momento onde se podem
observar os resultados finais das polticas adotadas e pode-se mensurar se
ela obteve sucesso ou fracasso na consecuo de seus objetivos.

Sobre essa viso do momento de implementao, Cavalcanti (2007) nos


traz algumas consideraes importantes ao afirmar que:
Nem todas as polticas definidas so realmente implementadas. E, mesmo as que so
implementadas, podem alcanar resultados diferentes daqueles que foram originalmente
idealizados. Isso ocorre porque muitas coisas falham entre o momento da formulao e
aquele em que so produzidos os resultados. [...] O processo de implementao um
momento especialmente problemtico. Momento esse em que se pretende transformar
as intenes expressas em planos ou programas em aes, e onde se materializam as
decises. Tambm um momento que emergem as negociaes que no foram levadas a
termo entre os atores polticos ou que foram propositadamente deixadas em suspenso. O
que denota o carter dinmico e complexo do processo de implementao. (CAVALCANTI,
2007, p. 218)

Para explicar a fase de implementao h duas vertentes tericas bsicas:


as teorias consideradas tradicionais as chamadas Viso Clssica da Imple-
mentao e Viso da Implementao como Processo e a teoria moderna,
chamada Viso da Implementao como Jogo; as quais apresentam caracte-
rsticas distintas e abordam o momento de implementao segundo o modo
como cada uma concebe o ciclo da poltica (policy cicle).

Na Viso Clssica da teoria tradicional, o policy cycle no conceituado


como um processo (figura 1). Essa viso considera que a fase de implemen-
tao se separa da fase de formulao e que tais etapas ocorrem de cima
para baixo (top down)1. Diante disso, possvel fazer uma analogia entre essa 1
O modelo de cima para
baixo (top-down) parte
viso e a manufatura: a construo de polticas se d em dois momentos do pressuposto de que a
responsabilidade pela a
distintos, a concepo realizada pelos altos funcionrios pblicos e a implementao da poltica
repousa quase que exclu-
sivamente na atuao dos
execuo realizada pelos funcionrios pblicos com menor nvel hierr- burocratas de alto-nvel
que comandam aqueles
quico. Nessa perspectiva, a administrao pblica aparece como um me- situados nos nveis mais
baixos. (CAVALCANTI, 2007,
canismo operativo perfeito onde seria possvel assegurar que um projeto p. 222)

proposto na fase de formulao seria fielmente reproduzido na sua etapa


de implementao. Todavia, inmeras so as crticas feitas a essa viso in-
gnua da administrao pblica, porque alm de fornecer um panorama
demasiado simplista da realidade, no considera os aspectos relativos im-
plementao como fatores importantes no mbito das Polticas Pblicas.

41
A elaborao de Polticas Pblicas: processos de formulao, implementao e avaliao

(SILVA; MELO, 2000)


Formulao de Implementao de
Resultados
polticas polticas

Figura 1 Viso Clssica do policy cycle.

A outra vertente da teoria tradicional decorre de uma viso mais abran-


gente da administrao pblica, a qual considera a implementao um pro-
cesso (figura 2) e suas eventualidades so incorporadas anlise do mesmo.
Essa teoria mais ampla na medida em que considera os aspectos relaciona-
dos capacidade institucional dos agentes implementadores, assim como os
problemas de natureza poltica e a possibilidade de resistncias e boicotes
de grupos negativamente afetados pela poltica. Entretanto, tais ocorrncias
ou seja, fatos ocorridos diferentemente do que foi planejado ainda so
entendidos como problemas, os quais so responsveis por desvios de rota.
Ou seja, esses problemas iro retroalimentar o processo de formulao que
devero readequar o planejamento para que possa, ento, ser implementa-
do de uma nova maneira.

(SILVA; MELO, 2000, p. 6)


Formulao de Implementao
polticas de polticas

Retroalimentao/monitoramento

Figura 2 A viso do policy cycle como um processo simples e linear.

As crticas feitas a essa teoria referem-se prioridade que ela ainda confe-
re ao processo de formulao e por desconsiderar a capacidade dos respon-
sveis pela implementao da Poltica Pblica em formular no momento da
ao/execuo dessa poltica.

Alm dessas duas vises da teoria tradicional existe uma concepo do


processo de implementao entendido como um jogo, a chamada Teoria Mo-
derna. Essa suposio considera os contextos importantes nos processos de
implementao das Polticas Pblicas, nos quais so evidenciados a existncia
de um cenrio poltico caracterizado por troca, a negociao e a barganha, a
ambiguidade de objetivos e os problemas de coordenao intergovernamen-
tal; um cenrio completamente diferente daquele que considerava a adminis-
trao pblica como um sistema operativo perfeito. Nessa viso se considera

42
A elaborao de Polticas Pblicas: processos de formulao, implementao e avaliao

ainda que: os recursos para implementao so limitados, a informao na fase


de formulao escassa e existe uma grande limitao cognitiva por parte dos
formuladores (policy makers). ressaltada tambm, nessa viso, a impossibili-
dade de se controlar as eventualidades, uma vez que os formuladores de pol-
ticas no controlam e muito menos tm condies de prever as contingncias
que podem afetar o policy environment (ambiente poltico) no futuro.

Para os tericos dessa viso, os elementos que ocorrem na implementa-


o que acontecem diferentemente do que havia sido planejado so formas
de aprendizagem que contribuem para evoluo e adaptao das Polticas
Pblicas. A existncia dos elos crticos2 so responsveis pelo redireciona- 2
Elos crticos represen-
tam os pontos no tempo
mento das polticas, no qual as redes de agentes polticos desenvolvem a onde questes referidas
ao processo de sustenta-
aprendizagem coletiva. H nessa viso, portanto, a recusa noo de imple- o poltica e a capacida-
de de mobilizar recursos
mentao como uma etapa subsequente formulao. se conjugam. Nesse mo-
mento se produz uma
espcie de crise e h uma
Todas essas consideraes criam uma viso bastante estratgica dos pro- tomada de deciso crtica
por um ator estratgico
que impele o programa
blemas de implementao; esse processo passa a ser percebido como uma em uma direo nova.
Esse momento de crise
deciso poltica que decorre da interao entre atores polticos (stakehol- representa um momento
de aprendizado na din-
ders) e eliminada a tendncia de isolar a Poltica Pblica do jogo polti- mica do programa. (FREY,
2000, p.14)
co mais amplo, uma ideia que tem efetivamente se mostrado irrealista e
pouco democrtica.

Esse contexto nos permite conceber uma ideia de policy cycle como um
processo constitudo por etapas, onde ao longo de cada uma delas as Po-
lticas Pblicas passam por um ciclo de reedio constante, e onde cada
etapa tem o papel fundamental de retroalimentar o ciclo de forma que as
experincias aprendidas ao longo dessa trajetria possam ser usadas como
aprendizado e, com isso, passem a ser consideradas como estratgias para a
avaliao e aperfeioamento da interveno estatal (figura 3).
(SILVA; MELO, 2000, p. 14)

Implementao como
aprendizado e
tomada de deciso Ns crticos

Stakeholders

Figura 3 A implementao como aprendizagem e tomada de deciso.

43
A elaborao de Polticas Pblicas: processos de formulao, implementao e avaliao

As etapas do processo de formulao


e implementao de Polticas Pblicas
Independente do modelo de implementao de Polticas Pblicas ado-
tado, esse processo segue uma srie de etapas que, em linhas gerais, esto
presentes na quase totalidade das Polticas Pblicas.

Essas etapas no so necessariamente sequenciais nem mesmo apresentam-


-se como conjunto integrado em todas as Polticas Pblicas, mas a ordem apre-
sentada a seguir, bem como a quantidade de fases que estaremos expondo, re-
presentam o que pode ser considerado como uma Poltica Pblica ideal.

1. etapa: definir o problema em seus aspectos


normativos e definir as suas causas
Essa etapa compreende o esforo de definir com clareza qual o problema
a ser resolvido, significa tornar extremamente explcita a demanda social a
ser atendida pela Poltica Pblica acordada. Ademais, nessa etapa so defi-
nidas tambm as causas do problema em questo, cabendo aos gestores e
tcnicos responsveis pela resoluo dessa problemtica pesquisar em todas
as hipteses possveis quais os fatores determinantes daquele problema e,
dessa forma, utilizar a estratgia mais acertada para cada causa em busca da
resoluo do problema pblico.

2. etapa: subdividir o problema


Nessa etapa, os responsveis pela conduo da Poltica Pblica adotada
devem, a partir da definio do problema na etapa anterior, decompor o
mesmo para que a percepo em torno de suas causas diretas e indiretas
e possveis solues seja mais evidente. Isso importante, pois quando um
problema pblico demasiado complexo geralmente as tentativas de solu-
cion-lo diretamente so falhas, pois, devido sua complexidade, as estrat-
gias de soluo direta por vezes no atingem a real causa do problema. Da
a importncia de subdividi-lo, para que, a partir de problemticas menores,
possa-se pensar em solues especficas para as subquestes.

3. etapa: demonstrar as opes de tratamento


para o problema e identificar as solues alternativas
A terceira etapa do processo de implementao de Polticas Pblicas
compreende a exposio das opes possveis e viveis para soluo do pro-
44
A elaborao de Polticas Pblicas: processos de formulao, implementao e avaliao

blema, das que j esto sendo implantadas e das solues alternativas caso
as solues em curso no demonstrem capacidade de obteno de resulta-
do efetivo. Em termos prticos, significa inverter as causas do problema de
funes negativas para funes positivas.

4. etapa: fazer a projeo dos resultados esperados


A estimativa dos resultados esperados na fase de implementao de Pol-
ticas Pblicas fator essencial para obteno de um bom resultado no todo.
Isso se deve ao fato de que, mesmo no sendo um clculo que assegure
perfeita exatido em um resultado futuro, a projeo dos resultados pode
indicar quais problemas so passveis de soluo no tempo desejado e com
os recursos disponveis, assim evitando o desperdcio de esforos com uma
poltica que seria ineficiente ou reformulando os objetivos para que os resul-
tados esperados sejam alcanados.

5. etapa: definir as estratgias de implementao


Por fim, a quinta etapa do processo de implementao de Polticas Pbli-
cas compreende a medida prtica de todo o processo. Ela corresponde aos
meios tcnicos que sero utilizados para resoluo do problema social em
questo. Essas estratgias so fruto de anlise de especialistas e tcnicos que
possuem o know-how para indicar quais os meios so viveis para execuo
da Poltica Pblica adotada, mas tambm da discusso poltica e das nego-
ciaes com os grupos de presso, os quais influenciam nesse processo final
da implementao das Polticas Pblicas. Joo Martins Tude.

1 Definir o problema em seus aspectos normativos e definir


as suas causas.

2 Subdividir o problema.

3 Demonstrar as opes de tratamento para o problema e


identificar as solues alternativas.

4 Fazer a projeo dos resultados esperados.

5 Definir as estratgias de implementao.

Figura 4 Esquema das etapas do processo de implementao de Polticas Pblicas.

45
A elaborao de Polticas Pblicas: processos de formulao, implementao e avaliao

Essas cinco etapas caracterizam, de modo geral, o processo de implemen-


tao de Polticas Pblicas, mas sem a existncia de um conjunto de condies
especficas necessrias para que essas etapas se processem de modo adequa-
do, as quais acabam por tornarem-se ineficazes e incapazes de cumprir os
objetivos a que foram destinadas. A seguir verificaremos quais as condies
mnimas necessrias para que as Polticas Pblicas respondam s demandas
sociais e solucionem ou amenizem as problemticas sociais.

Condies gerais para implementao


de Polticas Pblicas
Desde o incio dos anos 1970 que os estudiosos de Polticas Pblicas ques-
tionam-se sobre o elo perdido existente entre o processo de formulao e
avaliao de Polticas Pblicas: o processo de implementao (RUA, 1995,
p. 13-14). Apesar de importante, a separao entre esses trs processos
possui muito mais validade analtica do que prtica, pois no processo de for-
mulao de Polticas Pblicas muitas vezes leva-se em conta as possibilida-
des de se implementar ou no determinada poltica, da mesma forma que
ocorre na avaliao, quando a anlise das polticas adotadas considera em
que condies essas foram implementadas.

Dentre os trs principais processos constituintes das Polticas Pblicas,


o processo de implementao talvez seja o mais complexo em termos de
aplicabilidade prtica. Essa complexidade eleva-se ainda mais na medida
em que determinada poltica for de carter mais abrangente, ou seja, que
envolva diversos nveis e setores da administrao pblica (federal, estadual,
municipal, distrital etc.). Portanto, para que uma Poltica Pblica seja imple-
mentada com efetividade e venha representar respostas s demandas so-
3
Essas condies variam ciais necessrio considerar algumas condies gerais bsicas3 que guiem o
de governo e de Estado,
mas servem como parme- processo de implementao de Polticas Pblicas. De acordo com Rua (1995,
tro para uma compreenso
geral das principais condi-
es necessrias para um
p. 13-14), os principais estudos nesse mbito consideram no mnimo dez
bom resultado das Polticas
Pblicas.
pr-condies essenciais para a implementao de polticas, as quais des-
creveremos a seguir:

 A agncia responsvel pela implementao de determinada poltica


deve estar isenta, dentro das possibilidades mximas, de imposies e
restries advindas do meio externo para que esta no se desvirtue.

Esse ponto particularmente complicado, pois mesmo aps efetivado


o acordo no processo de formulao sobre qual poltica deve ser adotada,

46
A elaborao de Polticas Pblicas: processos de formulao, implementao e avaliao

ainda assim algumas agncias, departamentos e setores da administrao


pblica, alm de entes privados, procuram exercer influncia no modo como
a poltica escolhida deve ser implementada.

 O programa poltico adotado dever ser pensado considerando os re-


cursos financeiros disponveis e o tempo hbil para consecuo da po-
ltica adotada.

Isso nem sempre possvel, pois as projees econmicas e tcnicas no


so perfeitamente exatas, mas necessrio ainda assim buscar inserir a im-
plementao da poltica adotada numa margem de erro mnima para que
esta no fuja ao seu objetivo inicial.

 necessrio que em cada etapa da implementao a combinao de


recursos esteja disponvel. O clculo dos custos globais da implemen-
tao deve ser pensado no de maneira uniforme, mas sim para cada
estgio da implementao, alm de sua manuteno.

A no observao desse ponto implica quase sempre na paralisao da


poltica adotada antes da sua concluso ou em curta durabilidade, visto
que muitas das polticas so pensadas somente at o estgio de sua imple-
mentao no levando-se em conta o clculo de custos globais para sua
manuteno.

 Ao se implementar uma determinada poltica deve-se ter em mente


qual o seu real objetivo, a que demanda ela deve atender e em que
medida. Deve-se pensar na relao de causa (qual problema deve ser
solucionado e o que est ocasionando) e efeito (qual a soluo est
sendo proposta e at onde ela pode solucionar o problema).

A observao desse ponto evita muitas vezes o desperdcio de recursos


pblicos no processo de implementao de Polticas Pblicas, pois a partir
do momento que no se tem clara conscincia dos objetivos gerais e es-
pecficos de determinada poltica esta pode converter-se em soluo para
problemas as quais no estava destinada e assim perder a sua validade en-
quanto resposta a demandas sociais.

 A relao exposta no ponto anterior entre causa e efeito no deve so-


frer intervenes externas, e se essas mesmo assim ocorrerem devem
ser mnimas.

Isso evita que se retorne ao estgio da discusso em torno de uma polti-


ca j acordada e em processo de implementao.
47
A elaborao de Polticas Pblicas: processos de formulao, implementao e avaliao

 A agncia responsvel pela implementao de determinada poltica


deve possuir alto grau de independncia frente s outras agncias da
administrao pblica, principalmente no aspecto da liberao de re-
cursos financeiros.

A participao de diversas agncias ou mesmo um alto grau de depen-


dncia existente entre diversas agncias responsveis pela implementao
de determinadas polticas por vezes emperra a implementao prtica da
poltica adotada e faz com que a mesma perca sua capacidade de responder
s demandas para as quais foi destinada.

 indispensvel o conhecimento mais amplo possvel e o mximo


de consenso quanto aos objetivos a serem alcanados, no somen-
te no incio do processo de implementao, mas em todas as etapas
posteriores.

A compreenso completa dos objetivos a serem alcanados e o consen-


so entre os responsveis evitam falhas de execuo na implementao das
polticas adotadas e facilitam a resoluo de possveis problemas durante
o processo.

 No decorrer do processo de implementao e em todas as etapas que


se seguem em direo dos objetivos previamente acordados, neces-
srio especificar detalhadamente todas as tarefas restantes e as res-
ponsabilidades de cada participante determinante para consecuo
da poltica adotada.

Cada responsvel pela implementao de determinada poltica, alm de


todo o grupo, deve ter em mente, com clareza de detalhes, suas responsa-
bilidades nesse processo para que, em caso de falhas de execuo, possa-se
detectar facilmente de onde provm o problema e dessa maneira corrigi-lo
com mais eficincia.

 Faz-se indispensvel um sistema de comunicao efetivo e uma coor-


denao ativa entre os diversos elementos envolvidos na implementa-
o da Poltica Pblica adotada.

Falhas na comunicao podem comprometer todo o processo de imple-


mentao de Polticas Pblicas, indispensvel que as informaes sejam
passadas com clareza e de modo abrangente para que todos aqueles envol-
vidos no processo de implementao possam executar as atividades dentro
das especificidades predeterminadas.

48
A elaborao de Polticas Pblicas: processos de formulao, implementao e avaliao

 necessrio que a relao entre os comandantes e comandados seja


bem-definida e que no haja conflitos no ncleo responsvel pela im-
plementao das polticas adotadas.

Esse ltimo ponto engloba as principais questes levantadas nos pontos


anteriores como a importncia do consenso, da homogeneidade, do foco
nos objetivos, da boa comunicao etc.

certo que esses pontos no so consensuais e suficientes para que as pol-


ticas formuladas sejam implementadas em sua plena capacidade, mas so ex-
tremamente importantes para que as polticas acordadas cumpram minima-
mente seus objetivos e assim possam responder s demandas da sociedade.

Avaliao de Polticas Pblicas


Os estudos cientficos sobre Polticas Pblicas desenvolveram-se como uma
consequncia do constante questionamento, por parte dos investigadores so-
ciais, sobre a efetividade das aes de interveno social praticadas pelas po-
lticas governamentais ao longo dos anos. Essa perspectiva de anlise cresce
progressivamente e justifica-se pelo surgimento de uma necessidade de cons-
truo de um agir pblico pautado na dinamizao e reforma do Estado.

Nessa mesma perspectiva, surge, posteriormente, a concepo de ava-


liao de Polticas Pblicas, que se vincula a uma necessidade de mensura-
o e apreciao dos resultados das intervenes da gesto pblica na so-
ciedade. Esse tipo de avaliao oferece um panorama de informaes que
permite uma anlise dos resultados concretos e das limitaes dos projetos
governamentais.

Hoje em dia, so elaboradas constantemente novas pesquisas sobre a


vertente investigativa da avaliao de Polticas Pblicas, todavia, a conceitu-
ao e a diferenciao desta em relao a outras prticas de aferio de re-
sultados ainda se encontram em estado incipiente. Essa percepo gera um
questionamento inevitvel, afinal o que a avaliao de Polticas Pblicas?

De acordo com Ala-Harja e Helgason (2000) no existe consenso quanto


ao que seja uma avaliao de Polticas Pblicas, pois o conceito admite ml-
tiplas definies, algumas delas contraditrias. Esse fato explica-se justa-
mente porque a rea de Polticas Pblicas perpassada por uma variedade
de abordagens, disciplinas, instituies e executores, abrangendo diversas
questes, necessidades e pessoas.

49
A elaborao de Polticas Pblicas: processos de formulao, implementao e avaliao

Devido a isso, formular um conceito para avaliao de Polticas Pblicas


implica em defini-lo e categoriz-lo em relao a suas propriedades, caracte-
rsticas e seu objeto de estudo.

Com o objetivo de auxiliar em uma conceituao geral da avaliao de


Polticas Pblicas se faz necessrio, ento, compreender primeiramente em
que consiste a ideia de avaliao. De acordo com Ferreira (1999), avaliar sig-
nifica determinar a valia de algo, atribuir um valor. Observa-se uma aborda-
gem mais especfica na definio proposta por Ala-Harja e Helgason (2000,
p. 8) que mencionam o termo como referente avaliao dos resultados de
um programa em relao aos objetivos propostos. Garcia (2001, p. 31) base-
ado na combinao de definies de vrios autores consegue ser ainda mais
especfico e define avaliao como:
Uma operao na qual julgado o valor de uma iniciativa organizacional, a partir de um
quadro referencial ou padro comparativo previamente definido. Pode ser considerada,
tambm, como a operao de constatar a presena ou a quantidade de um valor desejado
nos resultados de uma ao empreendida para obt-lo, tendo como base um quadro
referencial ou critrios de aceitabilidade pretendidos.

A avaliao pode ser percebida ento enquanto instrumento capaz de


fornecer informaes teis sobre o desempenho dos projetos e programas
de Polticas Pblicas, e ainda fornece atravs da mensurao dos resultados,
informaes cruciais para o processo de tomada de decises.

Aps esse breve enquadramento conceitual sobre avaliao, apresenta-


-se a seguir uma anlise comparativa das definies de avaliao de Polticas
Pblicas propostas por diferentes autores.

O primeiro conceito de avaliao de Polticas Pblicas a ser analisado o


proposto por Geva-May e Pal (1999) que afirmam que:
4
(Traduo) A avaliao de
Polticas Pblicas pode ser The evaluation of public policy could be understood as the whole process of checking
entendida como o proces- afterwards how far policy objectives have been achieved and how effectively and
so completo de checagem
da consecuo dos objeti- economically. Evaluation frequently relates to existent, measurable and most often
vos das polticas adotadas, segmental aspects of the policy process. However, subjective values are admissible in
levando-se em conside-
rao parmetros econ-
some cases. Evaluations try to provide answers to casual questions (impact or efficiency),
micos e de efetividade. A and are conducted post facto [after the event].4
avaliao na maioria das
vezes relaciona-se ao que
existe e que pode ser men- Geva-May e Pal (1999), ao longo de sua definio sobre avaliao de Po-
surado e frequentemente
diz respeito aos aspectos lticas Pblicas, abordam a necessidade de diferenciao entre esta e o con-
segmentrios do ciclo po-
ltico. Porm, valores sub-
jetivos so admissveis em
ceito de anlise de Polticas Pblicas (ver tabela 2). A conceituao proposta
alguns casos. As avaliaes
tentam prover respostas
pelos autores compreende a avaliao como um subgrupo ou uma fase do
a perguntas casuais (im-
pacto ou eficincia) e so
processo de anlise. E acrescentam ainda que a avaliao difere da anlise,
administradas post facto
[depois do evento].
uma vez que a primeira fornece respostas para as perguntas causais como

50
A elaborao de Polticas Pblicas: processos de formulao, implementao e avaliao

questes sobre impacto e eficincia e se concentra nos processos e proble-


mas oramentrios; enquanto a segunda a responsvel pelo passo seguin-
te, ou seja, predizer resultados e demonstrar quais redirecionamentos neces-
sitam ser implantados para que o projeto consiga atingir sua finalidade.

Na definio de Dunn, 1994 (apud CAVALCANTI, 2007, p. 234):


O termo avaliao sinnimo de palavras como julgamento, valorao, classificao,
que de algum modo sugerem esforos para analisar resultados de polticas em termos
de um conjunto de valores. De maneira mais especfica, a avaliao evoca a produo de
informao sobre algum tipo de comparao entre os resultados obtidos pela poltica
e o conjunto de valores que levou sua formulao. Vista dessa forma, a avaliao
um empenho para determinar a utilidade social de uma poltica ou programa, e no
simplesmente um esforo para coletar informaes sobre os resultados, previstos ou no,
da implementao. (DUNN, 1994 apud CAVALCANTI, 2007, p. 234)

Tabela 2 Comparao entre as abordagens de avaliao e anlise de


Polticas Pblicas

(SILVA, 2008)
Anlise de Polticas Pblicas Avaliao de Polticas Pblicas

Construo do problema, formulao, tomada


Implementao e resultados
de deciso, implementao e avaliao

Relao de poder entre os atores No focaliza relaes de poder

Atores dominantes No se indaga sobre o poder dos atores

Projetos polticos conflitantes No considera o projeto poltico dos atores

Analista atento para a dimenso poltica (poli-


Avaliador assume posio neutra
tics) da poltica

Foco nos resultados da implementao


Foco no processo de elaborao da poltica
da poltica

Outra abordagem conceitual sobre avaliao de Polticas Pblicas aparece


na obra de Faria (2005, p. 1) que a conceitua como uma (a) atividade destinada

51
A elaborao de Polticas Pblicas: processos de formulao, implementao e avaliao

a aquilatar os resultados de um curso de ao cujo ciclo de vida se encerra; (b)


a fornecer elementos para o desenho de novas intervenes ou para o aprimo-
ramento de polticas e programas em curso; e (c) como parte da prestao de
contas e da responsabilizao dos agentes estatais. Embora sua definio apre-
sente uma viso mais poltica sobre a avaliao, o autor procura esclarecer que
esse conceito percebido atualmente por uma viso mais normativa e tcnica,
onde enfatizada sua funo principal como instrumento gerencial.

Seguindo o vis de definio de avaliao de Polticas Pblicas abordando o


conceito de um modo mais politizado, Cavalcanti (2009) afirma que a avaliao
de Polticas Pblicas no simplesmente um instrumento de aperfeioamen-
to ou de redirecionamento dos programas empreendidos pelo governo, mas, e
especialmente, uma ferramenta capaz de prestar contas sociedade das aes
governamentais. Nessa perspectiva, o conceito envolve o dilogo pblico e o
controle social na sua dinmica, pois a qualidade dos programas s aumenta
quando a participao dos usurios intensificada e efetivamente acontece.

Neste captulo decorremos ao longo de todo o ciclo de elaborao de uma


Poltica Pblica (ver figura 5), observamos os momentos em que so definidas
as problemticas que faro parte da agenda poltica, assim como o processo de
seleo dos instrumentos que estaro presentes na fase de implementao da
mesma. Transcorremos sobre as etapas do processo implementao de uma Po-
ltica Pblica, onde foram elucidadas as condies especficas requeridas para
que a implementao ocorra de forma adequada. E, por fim, analisamos a ltima
fase do ciclo da poltica, a fase de avaliao, na qual foram abordados alguns
conceitos sobre o processo de avaliao das Polticas Pblicas e delineamos uma
viso mais abrangente do mesmo.

Anlise das problemticas Descrio e Joo Martins Tude.


sociais determinao
de polticas
Percepo e Formulao de
definio de polticas
problemas

Avaliao de Implementao
polticas de polticas
Avaliao dos Realizao e
impactos e disseminao da
resultados poltica

Figura 5 Policy Cycle (Ciclo de Poltica).

52
A elaborao de Polticas Pblicas: processos de formulao, implementao e avaliao

Ampliando seus conhecimentos

Anlise da implementao de Polticas Pblicas


educacionais na Bahia
(TEIXEIRA, 2008)

Objetivos da pesquisa

O objetivo deste artigo analisar as relaes entre a implementao de


duas Polticas Pblicas educacionais deflagradas pelo Governo da Bahia na
virada para o sculo XXI: a certificao ocupacional de dirigentes escolares e
o planejamento estratgico das unidades de ensino. As anlises estatsticas
deste artigo, que focam a dimenso do grau de independncia das escolas na
implementao dos seus instrumentos de planejamento estratgico, revelam
de que forma a certificao ocupacional dos dirigentes pode estar contribuin-
do para o fortalecimento da capacidade local de planejamento, assim como
mostram que no o domnio de uma ou de outra competncia isoladamen-
te que faz a diferena no mbito da referida dimenso, mas sim o domnio
delas em conjunto no contexto da certificao.

Texto introdutrio

So muitas as definies para o que Poltica Pblica, sendo que vrias


delas se apropriam da noo das aes dos governos. Dye (1992), por exem-
plo, procurando entender o que os governos fazem, por que o fazem e que
diferena isso faz, declara que Poltica Pblica tudo aquilo que os governos
escolhem ou no fazer, de maneira que a inao governamental pode causar
um impacto na sociedade to expressivo quanto a prpria ao. Este o con-
ceito de Poltica Pblica que foi selecionado para os fins do presente artigo.

No entendimento de Souza (2002, 2003), alguns fatores ajudaram a aumen-


tar o interesse em torno da anlise de Polticas Pblicas nos ltimos anos, por
exemplo, as restries oramentrias que afetam principalmente os governos
dos pases em vias de desenvolvimento. A propsito, a expresso anlise de
Polticas Pblicas foi introduzida por Laswell (1936 apud SOUZA, 2002), fruto
da sua preocupao em conciliar a produo emprica dos governos com o
conhecimento cientfico. Para esse ltimo autor, a anlise de Polticas Pblicas
envolve a busca de respostas para as questes sobre quem ganha o qu, por
que e que diferena isso faz.

53
A elaborao de Polticas Pblicas: processos de formulao, implementao e avaliao

Dye (1992), por sua vez, argumenta que, tradicionalmente, a estrutura


institucional do governo sempre foi o foco principal dos cientistas polticos,
ao invs das polticas propriamente ditas. Somente muito recentemente
que a ateno dos estudiosos se voltou para a anlise das Polticas Pblicas,
isto , para a descrio e explicao das causas e consequncias da atividade
governamental.

Souza (2002; 2003) prope uma abordagem holstica para o tema das Po-
lticas Pblicas, no no sentido de um esvaziamento terico e metodolgico,
mas sim no de comportar mltiplos entendimentos. Ela entende que a rea
do conhecimento das Polticas Pblicas engloba unidades diversas em um
todo organizado e possibilita abordagens muito distintas.

A viso holstica sugerida por Souza (2002, 2003) admite o uso de tcni-
cas quantitativas e modelos diversos, como os da econometria, da economia,
alm da sociologia, por exemplo, no contexto da anlise das Polticas Pbli-
cas. A autora, na verdade, argumenta que essa rea de estudo comporta a
utilizao de distintos modelos analticos, no necessariamente restritos ao
contexto da Cincia Poltica.

O raciocnio acima fundamental para analisar uma Poltica Pblica quando


ela posta em ao, isto , quando ela implementada, conforme objetivo
deste artigo. A implementao a etapa do ciclo da Poltica Pblica que tem
sido menos investigada na academia, assim como a que tem recebido menos
ateno dos governantes.

Esta seo termina aqui, depois de apresentar os fundamentos da lite-


ratura especializada sobre anlise de Polticas Pblicas. Esses fundamentos
so importantes para entendimento dos resultados que sero apresentados
adiante.

Resultados da pesquisa

A principal associao que esta investigao procurou desvendar envolve


a situao do diretor em relao ao processo de certificao e o grau de inde-
pendncia da escola na execuo do seu planejamento estratgico. Os dados
revelaram uma correlao moderada e estatisticamente significativa ( = 0,450)
entre essas variveis, indicando uma tendncia da execuo do PDE ser mais
independente, ou seja, demandar menos auxlio de especialistas externos
escola, se os diretores desses estabelecimentos forem certificados vis vis os

54
A elaborao de Polticas Pblicas: processos de formulao, implementao e avaliao

casos que contam com diretores em processo de certificao ou suspensos; o


mesmo tende a ocorrer comparando as ocorrncias de diretores em processo
ou suspensos com aquelas de dirigentes no inscritos na certificao.

A literatura ajuda a interpretar a correlao em discusso, na medida em


que a prpria definio de certificao ocupacional a reconhece como uma
alternativa para atestar o domnio das competncias bsicas para o exerccio
de uma profisso. H que se acrescentar a incluso do planejamento estrat-
gico no conjunto de atribuies do diretor escolar, em um contexto de gesto
participativa com um vis de mercado. A noo de competncia concatena os
argumentos tericos em torno da seguinte lgica: a fim de cumprir uma de-
manda inerente ao seu papel frente da unidade de ensino, relacionada com
a liderana e coordenao da execuo do planejamento estratgico, o dire-
tor certificado se motiva e combina adequadamente os conhecimentos, habi-
lidades e atitudes que ele domina e que so requeridos para a entrega desse
produto (PDE executado com independncia de especialistas externos).

A estatstica foi utilizada neste trabalho como uma linguagem para compre-
ender a lgica central do estudo, ou seja, o = 0,450 indica que provavelmente
a certificao ocupacional est contribuindo para o desenvolvimento da capa-
cidade local de planejamento, entendendo como local o nvel da escola e res-
saltando que existem 5 chances em 100 desse resultado decorrer de erro de
amostragem. Essa a principal contribuio deste estudo em termos de criao
de conhecimento sobre a implementao das Polticas Pblicas de certificao
ocupacional de dirigentes escolares e de planejamento estratgico nas escolas
da rede pblica estadual.

As outras trs associaes investigadas neste estudo derivaram da pri-


meira relao. Tais associaes complementares envolveram, de um lado, o
escore obtido por um candidato em um determinado padro de competn-
cia aferido pelo processo de certificao e, de outro lado, a independncia na
execuo do PDE.

No foram encontradas correlaes estatisticamente significativas a partir


dos testes realizados quando estavam envolvidos os seguintes padres
de competncia: viso e planejamento estratgico e desenvolvimento da
equipe. Com o padro de competncia em administrao escolar, a situao
foi diferente.

55
A elaborao de Polticas Pblicas: processos de formulao, implementao e avaliao

A ausncia de tais correlaes significativas indica que provavelmente o


domnio isolado dessa ou daquela competncia no faz diferena quando se
trata da independncia da escola na implementao do planejamento estra-
tgico. preciso o domnio de um conjunto de competncias e motivao
para as colocar em prtica.

Entretanto, a associao entre o desempenho na competncia em adminis-


trao escolar e a independncia na execuo do PDE produziu um resultado
estatisticamente significativo, ainda que se trate de uma correlao fraca. A inter-
pretao dessa medida pode ser, stricto sensu, que existe uma tendncia de que
quanto maior for a competncia do diretor em administrao escolar, maior ser
a independncia na execuo do PDE. Recomenda-se, contudo, cautela no uso
desse resultado, porque o coeficiente fraco e outras associaes significativas
no foram observadas para as demais competncias tomadas isoladamente.

Para encerrar o presente estudo, importante apresentar as suas limita-


es. Uma primeira constatao est relacionada com o reconhecimento
de que a implementao do processo de planejamento estratgico envolve
outras etapas alm da execuo do PDE. Uma investigao mais completa da
implementao dessa poltica pode considerar no somente a execuo do
plano, como a sua concepo e a prestao de contas de eventuais recursos
recebidos a ttulo de financiamento de algumas aes estratgicas.

Outra limitao deste trabalho se refere constatao de que o desempe-


nho dos diretores no processo de certificao medido em tempo de execu-
o desse processo, enquanto que a combinao adequada das competncias
para exerccio das atividades profissionais ocorre quando esses indivduos j
esto trabalhando e liderando a implementao do planejamento estratgi-
co. No meio, se encontra a atitude de motivao, que pode ser tratada em
outro estudo, que explore a associao da competncia com o planejamento
estratgico com esse vis (de iniciativa dos profissionais).

Concluindo, foi explicitado que os trabalhos acadmicos que abordam a


implementao de Polticas Pblicas so raros. Eles so mais raros ainda na
Bahia, um estado sem tradio nessa rea. Tambm foi reportado que em ce-
nrios de limitaes fiscais, conhecer detalhes de implementao de Polticas
Pblicas pode ser muito interessante para quem as formula, implementa e
avalia. A se enquadra a contribuio deste estudo, que, com base em evidn-
cias, procura ajudar a compreender a realidade da execuo da certificao
ocupacional e do planejamento estratgico nas escolas pblicas baianas.

56
A elaborao de Polticas Pblicas: processos de formulao, implementao e avaliao

Atividades de aplicao
1. Quais so as etapas existentes no ciclo de elaborao de uma Poltica
Pblica? Apresente um conceito resumido e as principais caractersti-
cas de cada uma delas.

2. Para que servem as Polticas Pblicas e quais so os problemas que


elas se propem a resolver?

3. De que modo os problemas sociais so percebidos e solucionados


atravs das Polticas Pblicas?

57
Controle e monitoramento social
de Polticas Pblicas no Brasil

Joo Martins Tude

Introduo
Resultado de um intenso processo de luta entre a sociedade civil brasileira
contra um Estado autoritrio, a Constituio Federal de 1988 marca um novo
momento na vida poltica do pas. Diversos foram os mecanismos criados no
bojo da nova carta magna que permitiram a consolidao e intensificao da
participao da sociedade civil brasileira na gesto pblica.

A partir de ento, surge neste pas uma democracia representativa e


participativa, na qual os processos de controle e monitoramento social
aparecem como algumas das vrias formas de interveno da sociedade
nas Polticas Pblicas. A participao da sociedade na elaborao, imple-
mentao e avaliao de Polticas Pblicas passa ento a ser uma temtica
em voga, seja na comunidade acadmica, na sociedade civil organizada ou
entre gestores pblicos.

Nesse sentido, este captulo se prope a apresentar e refletir sobre o his-


trico, os meios, os mecanismos e as limitaes da participao da sociedade
civil brasileira no controle/monitoramento de Poltica Pblicas. Este captulo se
estrutura em trs partes principais: a primeira, intitulada Democracia e parti-
cipao poltica no Brasil, visa construir de maneira sinttica um histrico da
participao da sociedade civil na poltica brasileira, assim como apresentar os
diferentes instrumentos democrticos criados com a promulgao da Consti-
tuio Federal de 1988; a parte seguinte, intitulada Controle e monitoramen-
to social de Polticas Pblicas, objetiva refletir sobre os conceitos de contro-
le social e monitoramento social de Polticas Pblicas, entendendo de que
maneira esses conceitos evoluem e se modificam com o passar do tempo; por
fim, na ltima parte, chamada Conselhos gestores de Polticas Pblicas, ser
apresentado o arranjo poltico que por excelncia visa ser um espao de con-
trole/monitoramento social de Polticas Pblicas no Brasil.
Controle e monitoramento social de Polticas Pblicas no Brasil

Democracia e participao poltica no Brasil


Segundo Evelina Dagnino (2002), a sociedade civil brasileira ressurgiu (ou
at mesmo nasceu, para alguns autores) durante a ditadura militar, como
reao contra o Estado autoritrio que, sob domnio de militares a partir de
1964, utilizou-se principalmente da violncia para governar.

Contudo, como afirma Ruth Cardoso (2004), no se pode dizer que a socie-
dade civil se inicia do nada, como se de repente os movimentos sociais sur-
gissem espontaneamente, sem que houvesse a inseridos agentes polticos,
por exemplo, um velho militante que tinha sido de uma associao de no
sei quando, que tinha participado do Partido Comunista nos anos 1950 e que
estava num bairro mobilizando pessoas (CARDOSO, 2004, p. 85).

De fato, no se pode negar a presena da sociedade civil organizada no


Brasil antes de 1964. Isso pode ser observado, por exemplo, com o movimen-
to operrio, que cresceu como categoria social nas duas primeiras dcadas
do sculo XX, organizados em sindicatos e sobre forte influncia do anar-
quismo. Essas organizaes trabalhistas iniciaram a confeco de publicaes
operrias e a realizao de greves a partir de 1891, chegando a promover uma
greve geral em So Paulo no ano de 1917 e forando o Estado Brasileiro a criar
a Comisso de Legislao Social, encarregada de redigir leis especficas de
proteo aos trabalhadores (KOSHIBA; PEREIRA, 1996, p. 261).

Entretanto, devido ao seu baixo nvel de institucionalizao, a sociedade civil


brasileira se v manipulada e controlada por uma srie de governos populistas,
que se iniciam em 1930 e vo at o golpe militar. O Estado populista obteve su-
cesso em manipular a sociedade civil enquanto conseguia atender parte de suas
exigncias, mas falhou no momento que reformas estruturais foram exigidas por
movimentos sociais cada vez mais autnomos e radicais. nesse momento de
radicalizao que ocorre o golpe militar (KOSHIBA; PEREIRA, 1996).

Dessa maneira, deve-se inverter o raciocnio: no foi por causa do golpe


militar que a sociedade civil ressurge, mas por causa da maior institucionali-
zao e fora da sociedade civil que surge o golpe militar. No seria estranho
que o perodo em que a sociedade civil foi mais reprimida e violentada fosse
justamente aquele em que esta desabrochou?

Contudo, no se pode negar que no Brasil, durante a ditadura militar, os


mais diversos segmentos sociais (associaes, movimentos sociais de vrios
tipos, sindicatos, universidades, igrejas, imprensa, ONGs etc.) se unificaram

60
Controle e monitoramento social de Polticas Pblicas no Brasil

para combater o Estado autoritrio e restabelecer o regime democrtico, incor-


porando neste uma cidadania participativa (DAGNINO, 2002; GMEZ, 2003).

Como ensina Guedes (2008):


Neste sentido e em oposio ao autoritarismo estatal, as organizaes da sociedade
civil colaboraram na tentativa de democratizar e expandir as esferas pblicas oficiais,
especialmente a partir de 1985. A crescente aglutinao sobre questes institucionais e
polticas como censura imprensa, anistia, pluripartidarismo e tortura de presos polticos
convergiu no grande movimento das Diretas J que, impulsionado por princpios
democrticos e potenciado com a utilizao da mdia, buscou construir outras formas de
convivncia e sociabilidade na relao da sociedade com o Estado. [...] Esses atores que
lutaram contra o autoritarismo dos militares e a favor de mudanas na cultura poltica do
pas conseguiram restabelecer a democracia e institucionalizar instrumentos participativos
atravs da Constituio Federal de 1988 (GUEDES, 2008, p. 53-54).

Uma perspectiva de democracia representativa e participativa1 surge no 1


A democracia repre-
Brasil a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988, a qual incor- sentativa ocorre quando
cidados escolhem repre-
sentantes, normalmente,
pora a sociedade civil na administrao pblica do pas, se caracterizando por meio de eleio, para
tomar decises e gerir a
como um marco formal do processo democratizante. coisa pblica durante certo
tempo. J a democracia
participativa constitui-se
Diversos foram os mecanismos criados a partir da promulgao da Cons- num modelo democrtico
que combina a demo-
tituio Federal vigente que permitem a participao social, como: plebis- cracia representativa e a
participao da sociedade
cito, referendo popular, iniciativa popular legislativa, audincia pblica, tri- civil no processo de delibe-
rao poltica e regulao
buna popular, oramento participativo e conselhos (municipais, estaduais e da vida coletiva.

federais) gestores de Polticas Pblicas.

Mecanismos criados no Brasil


para a participao social
Plebiscito e referendo popular

So mecanismos democrticos de consulta popular. Como ensina Baltazar


(2005) a diferena principal entre estes institutos que o plebiscito con-
vocado com anterioridade ao ato legislativo ou administrativo, cabendo ao
povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido. O refe-
rendo convocado com posterioridade ao ato legislativo ou administrativo,
cumprindo ao povo a respectiva ratificao ou rejeio.

Ou seja, em um plebiscito o Estado delega aos cidados a tomada de de-


ciso sobre algum assunto de importncia nacional para que, aps a deciso
tomada, se constitua a norma jurdica; j no referendo popular, o governo
toma a deciso constitui a norma jurdica e ento consulta os cidados, os
quais devem ou no ratific-la.

61
Controle e monitoramento social de Polticas Pblicas no Brasil

Iniciativa popular legislativa

Por meio desse instituto um conjunto de cidados pode iniciar um proces-


so legislativo (elaborar um projeto de lei) o qual ir ser submetido aprecia-
o do Poder Legislativo (GUEDES, 2008).

Audincia pblica

uma instncia no processo de tomada da deciso administrativa ou le-


gislativa, atravs da qual a autoridade competente abre espao para que todas
as pessoas que possam sofrer os reflexos dessa deciso tenham oportunidade
de se manifestar antes do desfecho do processo (SOARES, 2002).

Tribuna popular

Tribuna popular um espao destinado aos cidados manifestarem suas ideias


e posicionamentos no Poder Legislativo (municipal, estadual ou federal). O obje-
tivo da tribuna popular ser um canal de expresso da comunidade, devendo ser
utilizada para o debate de assuntos que, direta ou indiretamente, digam respeito
a interesses da comunidade (CMARA MUNICIPAL DE ITPOLIS, 2009).

Oramento participativo

um instrumento da democracia participativa que permite aos cidados


participarem das decises oramentrias, geralmente, de municpios. Ou seja,
por meio de assembleias abertas e perodicas, a sociedade civil, em negociao
direta com o governo, decide o alocamento de parte dos recursos municipais.

Conselhos gestores de Polticas Pblicas

Os conselhos gestores de Polticas Pblicas so espaos pblicos compos-


tos por membros oriundos da sociedade civil e do Estado, no geral, de maneira
paritria, que possuem a funo de controlar e deliberar sobre determinadas
Polticas Pblicas (TATAGIBA, 2002).

Controle social e monitoramento social


de Polticas Pblicas: definies e convergncias
A intensificao da participao poltica ocorrida no Brasil aps a promul-
gao da Constituio Federal de 1988, somada ao agravamento dos proble-
mas sociais e a crise do setor pblico, levaram aos questionamentos sobre o
padro centralizador, autoritrio e excludente que vem marcando a relao

62
Controle e monitoramento social de Polticas Pblicas no Brasil

entre as agncias estatais e os beneficirios das Polticas Pblicas e a capaci-


dade do Estado em responder s demandas sociais (TATAGIBA, 2002, p. 47).
Tais questionamentos so compreensveis dado que a distncia existente
entre sociedade civil e Estado o qual se v muitas vezes influenciado por
interesses privados leva formulao de Polticas Pblicas distantes dos
interesses da sociedade, portanto incuas ou mesmo prejudiciais.

Essa situao vem motivando a sociedade civil organizada a cada vez mais
buscar o controle/monitoramento social do Estado e de suas Polticas Pbli-
cas. Com isso, a sociedade civil busca influenciar os processos de formulao
e implementao de Polticas Pblicas, tornando-as assim mais democrticas e
eficientes. Tal eficincia seria alcanada por meio da existncia de: maior trans-
parncia dos processos, lgica mais democrtica na alocao dos recursos p-
blicos e pela dificultao da confuso entre interesses pblicos e privados.

Posto isso, uma srie de questionamentos emergem: o que controle social?


E o que monitoramento social? Quais as diferenas entre esses conceitos? Re-
fletir sobre tais conceitos o que iremos empreender nesta parte do texto.

Como ensina Alvarez (2004, p. 168) no tarefa promissora, no campo


das Cincias Sociais, tentar estabelecer um significado unvoco para deter-
minados conceitos ou noes, sendo que tentativas nesse sentido esto
previamente condenadas ao fracasso ou ao exerccio acadmico estril. Tal
entendimento deve ser considerado na discusso sobre o significado de con-
trole social, j que essa expresso foi utilizada portando significados diferen-
tes por pensadores como Hobbes, Locke, Rosseau, Marx, Gramsci, Durkheim,
Foucault, entre outros.

De acordo com Correia (2008, p. 67):


Na teoria poltica, o significado de controle social ambguo, podendo ser concebido em
sentidos diferentes a partir de concepes de Estado e de sociedade civil distintas. Tanto
empregado para designar o controle do Estado sobre a sociedade quanto para designar o
controle da sociedade (ou de setores organizados na sociedade) sobre as aes do estado.

Dessa maneira, cabe destacar que no nosso objetivo buscar um sen-


tido unvoco para a expresso controle social, nem recuperar os seus dife-
rentes significados presentes ao longo dos debates realizados nas Cincias
Sociais; mas sim refletir no sentido de como tal expresso vem sendo utiliza-
da no atual contexto brasileiro para subsidiar discusses e prticas sobre a
participao social nas Polticas Pblicas.

63
Controle e monitoramento social de Polticas Pblicas no Brasil

Nesse sentido, percebe-se que o uso da expresso controle social se


intensifica a partir do perodo de redemocratizao do pas, quando ainda
predominava uma viso dicotmica entre Estado e sociedade civil, na qual
a sociedade civil era entendida como formada por setores progressistas, po-
pulares e democrticos e o Estado como autoritrio e elitista, sendo, portan-
to, necessrio o controle do primeiro sobre o segundo.

Assim, controle social seria, como explica Carvalho (1995, p. 8), uma ex-
presso de uso recente e corresponde a uma moderna compreenso de re-
lao Estado-sociedade, onde a esta cabe estabelecer prticas de vigilncia
e controle sobre aquele.

Outro conceito que vai nesse sentido o adotado pelo Fundo de Fortale-
cimento da Escola Fundescola, no qual controle social de Polticas Pblicas
corresponde participao da sociedade no acompanhamento e verifica-
o das aes da gesto pblica na execuo das Polticas Pblicas, avalian-
do objetivos, processos e resultados.

Verifica-se nos conceitos de controle social apresentados at ento um


entendimento sobre a necessidade de uma diviso efetiva entre os papis
do Estado e da sociedade civil, na qual ao primeiro caberia a formulao e a
implementao de uma determinada Poltica Pblica e ao segundo compe-
tiria o processo de acompanhamento e avaliao desta poltica.

Entretanto, com o passar do tempo e a intensificao dos processos de


participao, tal entendimento dicotmico sobre Estado e sociedade civil,
assim como o da necessidade de diviso de papis entre estes, foi arrefecen-
do e dando lugar a um entendimento que Estado e sociedade civil deveriam
atuar de forma conjunta no processo de formulao, acompanhamento,
avaliao e mesmo implementao de Polticas Pblicas. A partir de ento,
buscou-se um novo termo para batizar esse processo, chegando-se expres-
so monitoramento social de Polticas Pblicas.

Para compreendermos melhor a razo de substituio de termos, cabe re-


fletirmos sobre o contedo semntico das palavras controlar e monitorar.
Segundo o Dicionrio Aurlio, a palavra monitorar significa acompanhar e
avaliar e deriva da palavra monitor que, por sua vez, significa aquele que d
conselhos, lies, que admoesta. Por sua vez, controlar significa exercer o
controle de; submeter a controle, e deriva da palavra controle que significa
fiscalizao exercida sobre as atividades de pessoas, rgos, departamen-
tos, ou sobre produtos etc., para que tais atividades, ou produtos, no se
desviem das normas preestabelecidas.
64
Controle e monitoramento social de Polticas Pblicas no Brasil

Por meio dessa anlise semntica, pode-se perceber diferenas entre


essas palavras. Enquanto controlar d uma ideia de submeter algum ou
algo a um poder para obrig-lo a agir de forma correta, monitorar nos trans-
mite a ideia de que o poder no s ir controlar, mas buscar uma maior
participao no processo atravs de propostas e discusses.

Nesse sentido, Santos Jnior define monitoramento social de Polticas P-


blicas como:
[...] um conjunto de prticas que visa ao acompanhamento e ao controle sistemtico
de uma determinada interveno do Poder Pblico, com o objetivo expresso de (i)
garantir Polticas Pblicas de enfrentamento das desigualdades no acesso aos servios
e equipamentos pblicos; (ii) ampliar os espaos de planejamento participativo, isto ,
democratizar as decises sobre os investimentos realizados; e (iii) verificar ou mesmo
estabelecer a correlao entre o planejamento e a execuo, atravs de um programa
de reformas tcnico-administrativas necessrias criao das bases materiais para uma
gesto pblica democrtica em todos os nveis de governo. Esse controle sistemtico
deve assegurar aos diversos grupos sociais a capacidade poltica de intervir em todos os
componentes e subcomponentes dos projetos e/ou programas em curso (SANTOS JR.,
2003, p. 1)

Telia Negro (2003) refora que a concepo de monitoramento social de


Polticas Pblicas no diverge da de controle social, mas a amplia, na medida
em que o monitoramento no significa somente fiscalizao ou reivindicao.
Para Negro (2003, p. 15), o monitoramento social um processo que inclui:
Formao e capacitao de quem monitora por meio de um processo de socializao
de informaes e do debate de ideias sobre temas de interesse [...]; comunicao para
orientar e posicionar o discurso [...] frente ao contexto poltico e econmico (ajuste
estrutural, por ex.), atravs de dossis de informaes mdia e imprensa dos movimentos
sociais, produo de materiais como cartilhas e textos analticos de maior profundidade;
interao e articulao com os setores da populao direta ou indiretamente envolvidos
com os programas, projetos, aes e servios que esto sendo foco do monitoramento;
definio de um foco: o que se busca monitorar; elaborao de metodologias apropriadas
(pesquisas, consultas, insero em redes, debates, seminrios, audincias pblicas etc.) e
de estratgias (como utilizar essas possibilidades, que aliados buscar, a quem sensibilizar
2
prioritariamente, advocacy2 etc.). (NEGRO, 2003, p.15) Segundo Azevedo (2003),
o termo advocacy significa
a busca de apoio para os
Ao observar o discurso de algumas organizaes da sociedade civil en- direitos de pessoas ou para
uma causa. Seu conceito
volvidas em processos de participao social, percebe-se que muitas j in- est muito atrelado ca-
pacidade de influenciar
corporaram a expresso monitoramento social de Polticas Pblicas e o seu Polticas Pblicas.

significado ampliado.

O instituto socioambiental, associao fundada em 1994 com a misso


de defender bens e direitos sociais, coletivos e difusos relativos ao meio am-
biente, ao patrimnio cultural, aos direitos humanos e dos povos, ao moni-
torar as Polticas Pblicas objetiva:
[...] acompanhar, participar e influenciar a elaborao e implantao de programas e polticas
governamentais relacionados aos temas povos e terras indgenas, florestas, biodiversidade,
65
Controle e monitoramento social de Polticas Pblicas no Brasil

recursos hdricos, reas protegidas, populaes tradicionais e locais, programas de


desenvolvimento regional sustentvel. (INSTITUTO SOCIOAMBIENTAL, 2009)

Contudo, nota-se ainda uma incipincia na formulao dos conceitos de


controle social e monitoramento social de Polticas Pblicas, podendo esses
serem encontrados com frequncia como sinnimos, o que no prejudica os
seus aspectos prticos.

Nesse sentido, observa-se o conceito de controle social cunhado por Cor-


reia (2008) e o utilizado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Comba-
te Fome referente ao programa Bolsa Famlia:
A participao social nas Polticas Pblicas foi concebida na perspectiva do controle
social no sentido de os setores organizados da sociedade participarem desde as suas
formulaes planos, programas e projetos , acompanhamento de suas execues at a
definio da alocao de recursos para que estas atendam aos interesses da coletividade.
(CORREIA, 2008, p. 69)

[Controle Social] a participao da sociedade civil no planejamento, execuo,


acompanhamento e avaliao, e fiscalizao do Programa. Trata-se de uma ao conjunta
entre estado e sociedade, em que os eixos centrais so: compartilhar responsabilidades,
a fim de aumentar a eficcia e efetividade do Programa; proporcionar transparncia s
aes do Poder Pblico local; e garantir o acesso das famlias mais pobres s transferncias
condicionadas de renda (BRASIL, 2009).

Para Santos Jnior (2003, p.1), a informao um dos componentes cen-


trais no processo de monitoramento social de Polticas Pblicas, na medida
em que subsidia (i) o diagnstico da realidade social sobre a qual essas po-
lticas atuam e (ii) a avaliao das prioridades contidas nas intervenes
pblicas.

Como explica esse autor, comum a apresentao de informaes por


parte do Estado em linguagem tcnica e dura, dificultando a compreenso
da populao em geral e, por sua vez, trazendo empecilhos ao processo de
monitoramento social de Polticas Pblicas. Nesse processo se faz impera-
tivo o acesso popular a informaes claras, precisas e em linguagem aces-
svel, que possibilitem a compreenso sobre o quadro de carncias sociais
que incidir determinada Poltica Pblica, e como tal poltica afetar tal
carncia. Por exemplo, como se poder realizar um processo de monito-
ramento social de uma Poltica Pblica de combate ao analfabetismo em
uma determinada localidade se no se possui informaes sobre sua po-
pulao alfabetizada? Alm do que, deve-se buscar compreender tambm
os mtodos e os critrios para a construo de informaes j que indica-

66
Controle e monitoramento social de Polticas Pblicas no Brasil

dores que tratam sobre uma mesma questo podem chegar a diferentes
resultados, como , por exemplo, o caso dos ndices de desemprego for-
mulados pelo IBGE e Dieese que, por utilizarem diferentes metodologias,
chegam sempre a resultados distintos.

Na atual estrutura democrtica brasileira, os espaos privilegiados de


controle/monitoramento social de Polticas Pblicas so os milhares de con-
selho gestores de Polticas Pblicas existentes nos trs mbitos da Unio,
mas especialmente em nvel municipal, verificando-se a existncia desses
espaos na quase totalidade dos municpios brasileiros.

Conselhos gestores de Polticas Pblicas


Os conselhos, enquanto espaos de participao social, tomada de deci-
ses colegiadas e organizao de grupos da sociedade civil, no represen-
tam novidade. Como ensina Guedes (2008, p. 72-73),
[...] historicamente, alguns conselhos se destacaram pela mobilizao, influncia e ao
que tiveram na tentativa de construo de um poder autogerido, de uma nova concepo
de poltica e Estado, constituindo-se como formas efetivas de participao direta nas
atividades polticas.

Segundo Bobbio (1995, p. 236), os conselhos so originrios da experi-


ncia dos Conselhos Operrios Sovietes, os quais nasceram durante a Re-
voluo Russa de 1905 como uma resposta a uma situao de insuficincia
e/ou crise de legitimidade dos organismos de representao sindical [...].
Entretanto, germes de conselhos j existiam mesmo antes, como durante a
primeira fase da Revoluo Francesa (1789) e na Comuna de Paris (1871).

Conselhos tambm tiveram grande importncia durante a Revoluo


Hngara (1919), a Revoluo Italiana (1919-1920), a Revoluo Alem (1918-
-1919), a Revoluo Espanhola (1936-1937), a Revoluo Polonesa (1980),
entre vrios outros momentos.

Na histria recente do Brasil tambm se verifica a existncia de diversos


tipos de conselhos (conselhos comunitrios, conselhos populares, conselhos
administrativos e conselho de notveis), mas nenhum com as caractersticas
que possuem os atuais conselhos gestores de Polticas Pblicas.

67
Controle e monitoramento social de Polticas Pblicas no Brasil

Diferentes tipos de conselhos no Brasil


Conselhos de notveis

So conselhos formados por especialistas em determinado assunto e, no


geral, possuem finalidade consultiva.
Conselhos administrativos

So conselhos que possuem como finalidade dirigir ou gerenciar organiza-


es, rgos ou servios.
Conselhos comunitrios

Criados na dcada 1970 pelo Poder Pblico Executivo para mediar suas
relaes com a sociedade civil organizada, negociando as suas demandas. Tais
conselhos tinham funes unicamente consultivas e opinativas. Portanto, no
possuam papel deliberativo.
Conselhos populares

Criados no final da dcada de 1970 e incio da de 1980 por iniciativa da


prpria sociedade civil organizada, visando fiscalizar e auxiliar a administra-
o pblica no processo de gesto (melhoria do servio prestado), servir de
canal para a influncia direta do cidado comum nos negcios do munic-
pio, participar das decises sobre a destinao dos recursos pblicos, colabo-
rar na elaborao de polticas sociais, leis e programas de interesse coletivo
etc.(GUEDES, 2008, p. 72-73).

Tais conselhos no eram formalmente constitudos nem possuam um en-


volvimento institucional com o Poder Pblico, sendo, portanto, espaos de in-
terao poltica independentes e autnomos. Essas caractersticas, apesar de
positivas por um lado, ocasionaram uma srie de dificuldades para o funcio-
namento desses conselhos, como: indefinies de quem deveria comp-los
ou cri-los; que processos deveriam ser seguidos para cri-los, e mesmo a sua
real capacidade de deliberao j que eram espaos no institucionalizados.
A despeito dessas dificuldades, esses conselhos serviram como referncia no
desenho dos conselhos gestores de Polticas Pblicas.
Conselhos gestores de Polticas Pblicas

Os conselhos gestores de Polticas Pblicas so espaos pblicos de


composio plural e paritria entre Estado e sociedade civil, de natureza

68
Controle e monitoramento social de Polticas Pblicas no Brasil

eliberativa, cuja funo formular e controlar a execuo das Polticas


d
Pblicas (TATAGIBA, 2002, p. 54).

Por seu carter deliberativo e a sua natureza de composio mista e parit-


ria, os conselhos gestores de Polticas Pblicas diferenciam-se dos conselhos
comunitrios e populares.

O surgimento dos conselhos gestores de Polticas Pblicas est relacio-


nado ao carter municipalista, descentralizado e democrtico presente na
Constituio de 1988. Contudo, sua efetiva consolidao se deu a partir da
elaborao de leis federais especficas, dentre as quais: a Lei 8.142/90 (que
dispe sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema nico de
Sade SUS e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos fi-
nanceiros na rea da sade), a Lei 8.069/90 (que dispe sobre o Estatuto da
Criana e do Adolescente ECA), a Lei 8.742/93 (que dispe sobre a organi-
zao da assistncia social) e a Lei 9.394/96 (que estabelece as diretrizes e
bases da educao nacional).

Tais leis federais previam a criao de conselhos gestores no s no


mbito da Unio, mas tambm nos mbitos Estaduais e Municipais, j que
atrelaram o repasse de recursos federais existncia dessas arenas democr-
ticas nos outros entes federados. Entretanto, vale ressaltar que h conselhos
gestores de Polticas Pblicas municipais mesmo em reas no previstas no
plano federal, como o caso dos conselhos municipais do Direito da Mulher,
de Esportes, de Transportes etc.

Principais caractersticas
dos conselhos gestores
Dentre as caractersticas dos conselhos gestores, destacam-se seu car-
ter institucionalizado, sua composio paritria e plural e sua prerrogativa
deliberativa.

Os conselhos gestores so espaos pblicos hbridos (devido ao seu car-


ter paritrio) institucionalizados pelo Estado. Como ensina Tatagiba, a despei-
to de se conformarem como parte da estrutura estatal:
Os conselhos no so espaos do governo, tampouco da sociedade civil. So espaos
pblicos plurais, nos quais representantes da sociedade e do Estado, disputam, negociam

69
Controle e monitoramento social de Polticas Pblicas no Brasil

e, ao mesmo tempo, compartilham a responsabilidade pela produo das Polticas


Pblicas em reas especficas. (TATAGIBA, 2004, p. 348)

No que se refere sua composio, os conselhos gestores so paritrios, o


que significa que eles devem ser formados por representantes da sociedade
civil e membros do governo, buscando-se com isso contrabalanar as foras
no processo decisrio.

A escolha dos representantes da sociedade civil ocorre por meio de elei-


o, a qual se d, no geral, em fruns prprios, dos quais participam organi-
zaes da sociedade civil e movimentos sociais. Tais representantes devem,
ao mximo possvel, formar-se de maneira plural, abrangendo os mais dife-
rentes segmentos da sociedade.
Um outro aspecto fundamental na formao dos conselhos gestores o princpio da
pluralidade. Representando mais que diferenas entre Estado e sociedade, o carter
plural desses espaos pblicos institucionalizados, ao invs de significar um obstculo
aos processos deliberativos, expressa justamente o contrrio, ou seja, a possibilidade
dos diferentes atores envolvidos (diversificao social) influenciarem nos resultados da
deciso. Conforme Tatagiba (2002), a composio plural dessas arenas perfeitamente
compatvel com a deliberao e, por isso, no necessrio sacrificar a primeira para dotar
de eficcia a segunda. Portanto, a relevncia da pluralidade nos conselhos gestores se
mostra justamente na grande diversidade de entidades da sociedade civil presentes nos
processos participativos relacionados s polticas sociais (GUEDES, 2008, p. 83)

J os representantes do governo so indicados pelo representante


mximo do Poder Executivo (municipal, estadual ou federal) e devem pos-
suir conhecimentos e/ou estarem ligados rea setorial do conselho.

Aos conselhos gestores cabem uma srie de atribuies, como: mediar


a relao entre sociedade civil e Estado; ampliar a participao poltica das
camadas menos assistidas pelo Estado; acompanhar a gesto financeira dos
recursos pblicos; fiscalizar os atos do Estado; definir padres de qualidade
para os servios pblicos, entre outros (GUEDES, 2008).

Entretanto, a grande novidade dos conselhos gestores sua prerrogativa


deliberativa, ou seja, seu poder em decidir os caminhos das Polticas Pbli-
cas. Como explica Tatagiba (2002), os conselhos gestores alcanam:
[...] competncia legal para formular polticas e fiscalizar sua implementao, apontando
no sentido da democratizao da gesto. Os conselhos gestores tm a fora legal para
influir no processo de produo das Polticas Pblicas, redefinindo prioridades, recursos
oramentrios, pblicos a serem atendidos etc., acenando na direo da partilha do poder.
Eles podem interferir de forma direta nos modos de atuao dos rgos governamentais e
no governamentais responsveis pela execuo de polticas, a cujas reas esto ligados.
[...] A competncia legal de deliberar sobre as Polticas Pblicas a principal fora dos

70
Controle e monitoramento social de Polticas Pblicas no Brasil

conselhos enquanto espaos potencialmente capazes de induzir reforma democrtica


do Estado (TATAGIBA, 2002, p. 55).

Entretanto, essa mesma autora ensina que apesar dos avanos da legisla-
o no sentido de conferir aos conselhos prerrogativas de deliberao, essa
mesma legislao possui lacunas e imprecises que acabam por compro-
meter a efetivao das decises tomadas nesses espaos. Segundo Tatagi-
ba (2004, p. 365-366), dessa institucionalizao incompleta dos conselhos
decorrem as dificuldades em definir at onde as suas deliberaes possuem
poder vinculante. No consenso, no mbito da literatura pertinente, se
deve ou no o Estado acatar as decises dos Conselhos.

Classificao
H diversas maneiras de classificar os conselhos gestores de Polticas P-
blicas, a depender dos critrios adotados. Entretanto, a classificao mais
difundida e aceita na literatura corresponde a proposta pela pesquisa Con-
selhos Municipais e Polticas Sociais, realizada pelo Instituto Brasileiro de
Administrao Municipal (Ibam) e pelo Instituto de Pesquisa Econmica Apli-
cada (Ipea). Tal classificao busca compreender os conselhos como meios
de Polticas Pblicas e sociais; e os dividem em trs tipos: 1) os conselhos de
polticas; 2) os conselhos de programas; e 3) os conselhos temticos.
Os Conselhos de Programas: vinculados a programas governamentais concretos, em
geral associados a aes emergenciais bem delimitadas quanto a seu escopo e a sua
clientela [...] Em geral, articulam ou acumulam funes executivas no mbito do respecti-
vo programa. Trabalham mais com a noo de clientelas especficas, supostamente
beneficirias dos programas. Dizem respeito no extenso de direitos ou garantias
sociais, mas a metas incrementais, em geral vinculadas ao provimento concreto de
acesso a bens e servios elementares ou a metas de natureza econmica. A participao
aqui, em geral, alm de acolher a clientela-alvo ou beneficiria, contempla tambm as
parcerias e sua potncia econmica ou poltica. Exemplos so os Conselhos Municipais
de Desenvolvimento Rural, de Alimentao Escolar, de Habitao, de Emprego, de
Distribuio de Alimentos.

Os Conselhos de Polticas: [...] ligados s Polticas Pblicas mais estruturadas ou


concretizadas em sistemas nacionais [...] So, em geral, previstos em legislao nacional,
tendo ou no carter obrigatrio, e so considerados parte integrante do sistema nacional,
com atribuies legalmente estabelecidas no plano da formulao e implementao das
polticas na respectiva esfera governamental, compondo as prticas de planejamento
e fiscalizao de aes. So tambm concebidos como fruns pblicos de captao de
demandas e negociao de interesses especficos dos diversos grupos sociais e com
uma forma de ampliar a participao dos segmentos com menos acesso ao aparelho
do Estado. Neste grupo situam-se os Conselhos [...] de Sade, de Assistncia Social, de
Educao, de Direitos da Criana e do Adolescente [...] Dizem respeito dimenso da

71
Controle e monitoramento social de Polticas Pblicas no Brasil

cidadania, da universalizao de direitos sociais e garantia ao exerccio desses direitos.


Zelam pela vigncia desses direitos, garantindo sua inscrio ou inspirao na formulao
das polticas e seu respeito na execuo delas.

Os Conselhos Temticos: [...] sem vinculao imediata a um sistema ou legislao nacional,


existem na esfera municipal por iniciativa local ou mesmo por estmulo estadual. Em geral,
associam-se a grandes movimentos de ideias ou temas gerais que, naquele Municpio, por
fora de alguma peculiaridade de perfil poltico ou social, acolhem ou enfatizam o referido
tema em sua agenda [...] Aqui, mais do que nas duas outras modalidades, os formatos
so muito variveis, embora, em geral, tendam a seguir as caractersticas principais dos
conselhos de polticas, ou seja, a participao de representaes da sociedade e a assuno
de responsabilidades pblicas. Neste grupo, incluem-se os Conselhos Municipais de Direitos
da Mulher, de Cultura, de Esportes, de Transportes, de Patrimnio Cultural, de Urbanismo
etc. (IBAM, IPEA apud TATAGIBA, 2002, p. 49).

Nmeros e distribuio dos conselhos


gestores em nvel municipal
Dentre os mecanismos criados no Brasil para a participao social, os con-
selhos gestores foram os que mais se multiplicaram, principalmente em nvel
municipal. Pode-se ter uma ideia da importncia desses espaos na vida de-
mocrtica brasileira a partir de alguns dados produzidos pelo IBGE em sua
pesquisa Informaes Bsicas Municipais MUNIC 2001, conforme tabelas
1 e 2 apresentadas a seguir.

Segundo tal pesquisa como podemos ver na tabela 1 , em 2001, havia


no Brasil 28 216 conselhos municipais, sendo que cada municpio possui em
mdia 5,1 conselhos. Esta mesma tabela nos mostra que quanto maior o
nmero de habitantes no municpio mais conselhos gestores este tende a ter.

Tabela 1 Municpios, total e com existncia de Conselhos Munici-


pais, por rea de atuao segundo classes de tamanho da populao e
dos municpios
(IBGE, 2001)
Classes de tamanho Municpios com existncia de Conselhos Municipais, por rea de atuao
da populao
Total de N. mdio de Sade Assistncia Educao Direitos da Emprego/ Meio
dos municpios, Total de
municpios Conselhos por Social criana e do trabalho ambiente
Grandes Regies Conselhos
(1) municpio adolescente
e Unidades da
Federao

Total 5 560 28 216 5,1 5 426 5 178 4 072 4 306 1 886 1 615

At 5 000 hab. 1 371 6 031 4,4 1 331 1 216 987 905 381 252

De 5 001
2 688 12 946 4,8 2 615 2 512 1 923 2 035 898 663
a 20 000 hab.

De 20 001
1 275 7 365 5,8 1 256 1 230 959 1.144 501 527
a 100 000 hab.

De 100 001
194 1 559 8,0 192 188 173 190 89 142
a 500 000 hab.

Mais de
32 315 9,8 32 32 30 32 17 31
500 000 hab.

72
Controle e monitoramento social de Polticas Pblicas no Brasil

Classes de tamanho Municpios com existncia de Conselhos Municipais, por rea de atuao
da populao dos Total de
municpios, Grandes municpios Turismo Produo Cultura Habitao Poltica Oramento Transporte Outros
Regies e Unidades (1) do desenv. urbana conselhos
da Federao econmico municipais

Total 5 560 1 226 924 734 628 334 271 270 1 346

At 5 000 hab. 1 371 165 169 99 129 32 44 12 309

De 5 001
2 688 525 391 268 250 95 105 73 593
a 20 000 hab.

De 20 001
1 275 411 280 254 174 121 68 98 342
a 100 000 hab.

De 100 001
194 104 70 92 58 63 43 69 86
a 500 000 hab.

Mais de 500 000 hab. 32 21 14 21 17 23 11 18 16

(1) Inclusive os ignorados e os sem declarao de existncia.

J a partir da tabela 2, pode-se constatar que a regio em que os con-


selhos gestores esto mais presentes a Sul e as regies que os conselhos
esto menos presentes so a Norte e a Nordeste. Tambm podemos verificar
que as reas com maior atuao dos conselhos so, por ordem de frequn-
cia, a de Sade, a de Assistncia Social e a de Defesa da Criana e do Adoles-
cente e da Educao, todas elas reguladas por legislao federal.

Tabela 2

(IBGE, 2001)
Distribuio de Conselhos Municipais no Brasil 2001
Percentual de Classes do tamanho da populao com Regies em que aparecem com
rea de atuao dos
municpios que tm
Conselhos Maior ocorrncia Menor ocorrncia Maior ocorrncia Menor ocorrncia
os Conselhos

500 mil hab. e mais At 20 mil


Sade 98 Sul (99%) Nordeste (97%)
(100%) hab. (97%)

500 mil hab. e mais At 5 mil


Assistncia Social 93 Sul (96%) Nordeste (92%)
(100%) hab. (89%)

Defesa da Criana 500 mil hab. e mais At 5 mil


77 Sul (91%) Nordeste (66%)
e do Adolescente (100%) hab. (66%)

500 mil hab. e mais De 5 a 10 mil


Educao 73 Sul (79%) Norte (63%)
(94%) hab. (71%)

500 mil hab. e mais At 5 mil


Trabalho 34 Sul (63%) Norte (10%)
(53%) hab. (28%)

500 mil hab. e mais At 5 mil


Meio Ambiente 29 Sul (40%) Nordeste (14%)
(97%) hab. (18%)

500 mil hab. e mais At 5 mil


Turismo 22 Sul (32%) Nordeste (10%)
(66%) hab. (12%)

500 mil hab. e mais At 5 mil


Cultura 13 Sul (29%) Nordeste (6%)
(66%) hab. (7%)

500 mil hab. e mais De 15 a 20 mil hab.


Habitao 11 Sul (29%) Norte (3%)
(53%) (7%)

500 mil hab. e mais At 5 mil


Poltica Urbana 6 Sul (13%) Nordeste (3%)
(72%) hab. (2%)

500 mil hab. e mais At 5 mil


Transportes 5 Sul (10%) Norte (2%)
(56%) hab. (1%)

73
Controle e monitoramento social de Polticas Pblicas no Brasil

Neste captulo tivemos por objetivo apresentar e refletir sobre o histri-


co, os meios, os mecanismos e as limitaes da participao da sociedade
civil brasileira no controle/monitoramento de Poltica Pblicas. Vimos que
a participao social possui um amplo potencial de transformao poltica
de um pas; e que os conselhos gestores, enquanto espao de controle/mo-
nitoramento social, se efetivamente representativos, permitem uma melhor
formulao, implementao e avaliao das Polticas Pblicas.

Ou seja, devido atuao dos conselhos, as Polticas Pblicas podem


ganhar eficincia e eficcia por diversos motivos: por estarem mais prximas
da populao conseguem atender melhor s suas necessidades e anseios;
ganham mais transparncia e diminuem o risco de prevalncia de interesses
privados devido maior fiscalizao e acompanhamento dos atos governa-
mentais, e melhora a alocao dos recursos pblicos.

Entretanto, essas arenas democrticas que cresceram exponencialmente


aps a redemocratizao do Brasil possuem limitaes e desafios, dentre os
quais ressaltamos:

 o desequilbrio de poder existente entre Estado e sociedade civil nos


conselhos, dado que conselheiros estatais possuem: acesso a informa-
es mais facilmente; disponibilidade de tempo para a atuao polti-
ca, j que so remunerados e utilizam horas de trabalho para participar
dos conselhos; maior entendimento sobre o funcionamento da admi-
nistrao poltica; o privilgio de em 90% das vezes assumir a pre-
sidncia do conselho e, portanto, possuir a prerrogativa de preparao
das pautas das reunies;

 baixa representatividade dos conselheiros, tanto os do governo quan-


to os da sociedade civil: conselheiros da sociedade civil muitas vezes
esto ligados a organizaes sem laos com a comunidade; conselhei-
ros do governo com frequncia no discutem as tomadas de decises
anteriormente com a secretaria do setor do conselho nem com outros
funcionrios do Estado. Tais conselheiros acabam por defender opini-
es prprias;

 possibilidade de existncia de grupos oportunistas, que se utilizam do


cargo que ocupam para obter vantagens pessoais e manter velhas pr-
ticas polticas.

74
Controle e monitoramento social de Polticas Pblicas no Brasil

 despreparo tcnico dos conselheiros;

 falta de estrutura fsica para o correto funcionamento dos conselhos;

 existncia de lacunas e imprecises nas leis que acabam por compro-


meter a implementao efetiva do que foi acordado nos conselhos.

Ampliando seus conhecimentos

Conselhos de Sade, Responsabilidade


Pblica e Cidadania: a Reforma Sanitria
como Reforma do Estado
(CARVALHO, 1997)

Introduo

Um dos feitos mais notveis da Reforma Sanitria no Brasil foi a institucio-


nalizao, no interior do aparelho estatal, de um formidvel sistema nacional
de rgos colegiados, dotados de um conjunto razovel de poderes legais
e onde os usurios tm representao paritria em relao aos prestadores e
ao governo. So os Conselhos de Sade que, no mbito das trs esferas ges-
toras do Sistema nico de Sade (SUS) federal, estadual e municipal tm a
atribuio de deliberar sobre a formulao de estratgias e (exercer) controle
sobre a execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusi-
ve nos aspectos econmicos e financeiros [...] (BRASIL, 1990). Desse sistema
fazem parte tambm as Conferncias de Sade, fruns que se renem pe-
riodicamente com a participao ampla de diversos segmentos sociais para
avaliar e traar diretrizes para as polticas de sade.

Tendo razes nas lutas comunitrias por sade dos anos 1970, os Conselhos
de Sade so a expresso institucional de uma das ideias fundadoras da Refor-
ma Sanitria: a participao da sociedade nas polticas e organizaes de sade.
Embora assumindo significados diversos ao longo do tempo, a que correspon-
deram padres distintos de prticas sociais, o tema da participao esteve cons-
tantemente presente na retrica e na prtica do movimento sanitrio, atestando
a ntima associao entre o social e o poltico que, no Brasil, tem caracterizado a

75
Controle e monitoramento social de Polticas Pblicas no Brasil

agenda reformadora da sade. Postulando a democratizao do acesso a bens


e servios propiciadores de sade, mas tambm a democratizao do acesso ao
poder, a agenda da reforma sempre teve nas propostas participativas a marca
de sua preocupao com os mecanismos de funcionamento do Estado e no
s com os resultados redistributivos de suas polticas. Da o emprego simul-
tneo das consignas Democracia sade e Sade democracia, emblema
da Reforma Sanitria enquanto reforma tambm da poltica, no sentido de que
o direito universal sade deveria ser acompanhado, garantido mesmo, pelo
direito participao no poder. Sade como estratgia para a democracia e de-
mocracia como estratgia para a sade.

Ao longo dos anos, especialmente durante a dcada de 1980, essas ideias


de participao ganharam maturidade e refinamento, evoluindo para as pro-
postas de remodelao institucional que se concretizaram a partir da Consti-
tuio de 1988. A arquitetura institucional proposta para o setor sade visava
tornar o Estado capaz de implementar os princpios finalsticos da Reforma
Sanitria, como a universalidade, a equidade, a integralidade, expressivos do
direito sade como um direito de cidadania.

Para tanto, o ncleo de ideias-fora do pensamento reformador prescrevia


que o Estado deveria ser aproximado da sociedade usuria e permeabilizado
as suas demandas. nesse contexto que a participao da comunidade e a
descentralizao poltico-administrativa aparecem como o centro da reforma
institucional embutida na Reforma Sanitria. A primeira para dar expresso e
legitimidade poltica s demandas redistributivas e a segunda para diminuir
distncias administrativas e remover barreiras burocrticas, prevenindo o des-
perdcio e a eroso de recursos. V-se claramente que, em tal agenda, o com-
promisso com a equidade associado preocupao com a eficincia.

[...]

Conselhos como espaos de exerccio da cidadania:


constituio de sujeitos e identidades coletivas
A ideia da reforma democrtica do Estado tem como contraparte a demo-
cratizao da sociedade, na medida em que a efetivao de espaos pblicos
a partir do aparelho estatal, apropriados para tematizar a agenda e modular a
formao da vontade poltica governamental, supe a emergncia de sujeitos
capazes de discriminar interesses e pactu-los no processo de construo do
interesse comum.

76
Controle e monitoramento social de Polticas Pblicas no Brasil

Para melhor sublinhar que no se trata de pensar a sociedade ou o merca-


do como espaos alternativos ao Estado para a distribuio de justia e para
a efetivao de direitos, prefere-se aqui tratar com a noo de cidadania, no
lugar de sociedade ou sociedade civil.

Entende-se, ento, por sujeitos, mais do que grupos portadores de inte-


resses comuns e mais do que titulares de direitos formais, aqueles agentes
sociais que, a partir da fixao de interesses e valores, constituem-se politica-
mente na interlocuo com outros sujeitos ou instituies.

De forma bastante evidente, os Conselhos de Sade vm funcionando


como espaos fomentadores dessa constituio de identidades coletivas e
sujeitos polticos. A mera existncia dos Conselhos representa uma oferta de
participao e incluso, seno na deciso, pelo menos na discusso pblica,
configurando um fenmeno indito na histria brasileira, pela escala e pela
velocidade em que ocorre. Isso tem significado uma nova feio institucional
e uma nova dinmica para o setor. O incio dos anos 1990 marcou a prolife-
rao extremamente veloz de Conselhos por todo o pas. Entre 1991 e 1993,
foram constitudos cerca de dois mil Conselhos de Sade (CARVALHO, 1995),
o que significa um ritmo de praticamente dois novos Conselhos por dia. Em
julho de 1996, uma estimativa baseada no nmero de municpios j habilita-
dos municipalizao sugere que cerca de 65% do universo de municpios
brasileiros dispem de Conselhos, correspondendo a mais de 80% da popu-
lao brasileira. Isso significa a existncia de algumas dezenas de milhares de
conselheiros, nmero equivalente ao de vereadores.

Embora o dinamismo desses rgos possa variar conforme a tradio de


cultura poltica ou a conjuntura local, o fato que eles representam para os
cidados a abertura de possibilidades inditas de se incorporarem ao debate
e vida poltica, atravs de um frum que, como se viu, processa demandas
especficas segundo o interesse pblico, nos marcos de um pacto definido por
referncia a valores de igualdade e justia distributiva.

Como espaos de representao de interesses, os Conselhos funcionam


tambm como catalizadores ou indutores da disseminao de organizaes
civis. Seriam necessrios estudos empricos para verificar a dimenso, no
Brasil, do fenmeno mundial representado pela exploso de organizaes
no governamentais. Agrupadas pelo Human Development Report 1993

77
Controle e monitoramento social de Polticas Pblicas no Brasil

como CBOs Comunity Based Organizations, essas organizaes reuniam


100 milhes de pessoas em 1980, passando a 250 milhes no incio desta
dcada (DOWBOR, 1996).

So numerosos os grupos de interesses que ganharam identidade e organi-


cidade a partir do advento dos Conselhos de Sade. Especialmente notvel foi
o aumento da participao, da visibilidade e da efetividade poltica das organi-
zaes de pacientes ou de portadores de patologias. Esses vm comparecendo
ao cenrio setorial no s com demandas de ampliao do acesso a bens e ser-
vios especficos ou especializados, mas tambm reivindicando alteraes no
modelo assistencial. Englobando os renais crnicos, cardiopatas, hansenianos,
HIV positivos e vrios outros, alm dos portadores de deficincia, esses grupos
tm presena quase universal nos Conselhos. Ocupam hoje seis das dezesseis
cadeiras destinadas a usurios no Conselho Nacional de Sade.

significativo como os Conselhos, na medida em que consolidam uma iden-


tidade institucional, vo gerando entre seus membros um sentido de pertenci-
mento e identificao recproca bastante inovador na cultura poltica brasileira.
Como instituies comprometidas com o interesse pblico, nos marcos de um
projeto de bem-comum de carter redistributivo, os Conselhos tendem a tornar
seus membros embedded por essas ideias, de forma relativamente autnoma
em relao aos interesses sociais que mais imediatamente representam.

O carter de rede nacional adquirido pelos Conselhos expressa um inte-


ressante processo de articulao e interlocuo, simultaneamente vertical
e horizontal, que une no s os Conselhos, mas as organizaes de seus di-
versos segmentos. A realizao, em maio de 1995, do I Encontro Nacional de
Conselheiros de Sade marca esse processo. Embora, de incio, tal articulao
tenha atendido necessidade poltica de os Conselhos se diferenciarem do
Estado (relao ns-eles), a tendncia hoje aponta no para uma organizao
nacional de conselheiros, mas para uma rede de intercmbio de prticas e
crenas, onde o interesse pblico em sade passa a balizar a discusso das
demandas especficas, sendo tematizado em ambientes onde as exigncias
locais combinam-se com as referncias gerais.

tambm visvel e promissora a emergncia de manifestaes individu-


ais de exerccio da cidadania que, se no so fruto imediato dos Conselhos,
recebem deles um estmulo colateral importante. A criao de Ouvidorias e
outros mecanismos para o acolhimento de denncias ou demandas indivi-

78
Controle e monitoramento social de Polticas Pblicas no Brasil

duais expressam a disseminao desse esprito participacionista. Mais do que


uma proposta de democracia direta, os Conselhos expressam um processo de
capilarizao da democracia onde, conforme a sugesto de Bobbio, o impor-
tante no s quantos votam, mas sim em quantos lugares se vota, ou seja,
a diversidade das situaes em que se vota.

Atividades de aplicao
1. Dentre os mecanismos abaixo, marque a alternativa que se refere a
mecanismo de participao social no Brasil:

a) Plebiscito.

b) Contrato de Gesto.

c) Convnio.

d) Titulao de Utilidade Pblica.

2. Apesar do frequente uso dos termos controle social e monitoramen-


to social de Polticas Pblicas como sinnimos, quais diferenas entre
essas expresses vm sendo cada vez mais empregadas por diversos
autores e instituies?

3. Explique o que so e qual importncia dos Conselhos Gestores de


Polticas Pblicas.

79
Polticas Pblicas no Brasil:
o caso das polticas de habitao

Joo Martins Tude


Daniel Ferro
Fabio Pablo Santana

Introduo
A moradia uma necessidade bsica, como a alimentao e a vestimen-
ta (LORENZETTI, 2001, p. 4). Assim, considerada como um direito social
bsico que integra o direito subsistncia, o qual, por sua vez, representa a
expresso mxima do direito vida (LORENZETTI, 2001, p. 4).

No entanto, vale ressaltar que moradia no significa simplesmente um


lugar ou local que serve como abrigo a indivduos, mas sim um conjunto
de elementos mais amplo ligado ao saneamento bsico, servios urbanos,
educao e sade.

Na Constituio Federal o direito moradia assegurado no seu artigo


6., o qual apresenta o rol de direitos sociais, dentre os quais esto includos
o direito educao, ao trabalho, ao lazer, segurana, sade, previdn-
cia social, proteo maternidade e infncia e assistncia aos desampa-
rados. De acordo com Lorenzetti (2001, p. 12), no momento em que a mora-
dia passou a ser um direito assegurado pela constituio, pode-se cobrar do
Estado maiores responsabilidades quanto formulao e implementao de
Polticas Pblicas voltadas para a garantia do usufruto desse direito.

Dessa forma, o Estado brasileiro deve buscar a melhoria das condies ha-
bitacionais e a reduo do deficit habitacional. Tal deficit no deve ser com-
preendido de forma simplificada como somente falta de moradias, j que tal
expresso tambm compreende as habitaes que embora estejam ocupa-
das, no podem ser consideradas como moradias porque no oferecem aos
seus habitantes as qualidades mnimas de infraestrutura, saneamento, servi-
os urbanos, conforto e higiene necessrios para um morar adequado.

Mesmo com as Polticas Pblicas de habitao que vm sendo implemen-


tadas ao longo dos anos, observa-se que o deficit habitacional brasileiro
Polticas Pblicas no Brasil: o caso das polticas de habitao

enorme e marca de nosso cenrio urbano. Seu surgimento resultado do


desajustamento entre o crescimento populacional e a capacidade de insta-
lao de uma infraestrutura adequada (LORENZETTI, 2001).

Este captulo tem como objetivo refletir sobre a formulao e implemen-


tao de Polticas Pblicas no Brasil, a partir da anlise do caso das polticas
habitacionais. claro que a formulao e a implementao de outros tipos
de polticas, como as de sade, de educao, de distribuio de renda, entre
outras, guarda especificidades. Entretanto, entendemos que, de maneira
geral, a formulao e implementao das Polticas Pblicas guardam gran-
des semelhanas na sua lgica a depender do governo e perodo histrico
brasileiro.

Para facilitar o estudo, este captulo se divide em duas grandes partes.


A primeira parte se constitui como uma anlise histrica do surgimento e
desenvolvimento das polticas habitacionais no Brasil, enfocando os princi-
pais programas de moradia elaborados ao longo dos governos brasileiros e
suas contribuies para a sociedade. Na segunda parte, por sua vez, se busca
apresentar e analisar as polticas habitacionais formuladas/implementadas
nos governos mais recentes: o governo Fernando Henrique Cardoso e o go-
verno Luiz Incio Lula da Silva.

Habitao no Brasil: um histrico


da poltica habitacional brasileira
O incio do sculo XX para o Brasil caracterizou-se por uma poca de
grandes transformaes. Nesse perodo, o pas apresentou uma alta taxa
de crescimento econmico devido ao desenvolvimento da industrializao
e experimentou uma reconfigurao de sua estrutura demogrfica como re-
sultado do alto fluxo migratrio da zona rural em direo aos grandes cen-
tros urbanos. Soma-se migrao interna uma poltica de atrao de mi-
grantes europeus que, por estarem acostumados disciplina da indstria,
poderiam melhor contribuir para o desenvolvimento da industrializao no
pas (GOMES, 2005, p. 2).

Como no havia nesse perodo um planejamento urbano para orde-


nar o crescimento populacional das cidades, o resultado dessas migraes
foi o aparecimento dos primeiros problemas habitacionais do Brasil, que
se originaram da inadequada ocupao do espao urbano por parte dos
imigrantes.

82
Polticas Pblicas no Brasil: o caso das polticas de habitao

Nos centros urbanos, os grupos imigrantes passaram a formar os agru-


pamentos habitacionais coletivos (cortios, estalagens, vilas populares e
favelas) que foram crescendo vertiginosamente ao longo dos anos e acom-
panhados por um aumento nos problemas sociais, principalmente os rela-
cionados sade.
Se essas formas de habitao estivessem em locais distantes dos bairros ricos em que
habitavam a nobreza e a burguesia local, a sua imagem no seria incmoda, mas como
estavam prximas, comearam a representar uma ameaa de proliferao e de risco de
infeces e epidemias para toda a populao urbana. (COELHO, 2003, p. 8)

A partir dessa situao, a classe dominante comeou a cobrar do gover-


no uma postura mais ativa no planejamento habitacional, exigindo o afasta-
mento das habitaes coletivas dos bairros centrais.

Atendendo s presses sociais das classes dominantes, o Estado comea


um processo de saneamento das cidades, o que, e de acordo com Gomes
(2005, p. 3), [...] naquele momento significou erradicar os cortios de onde
os focos contagiosos poderiam se alastrar. Percebe-se que, nesse perodo, a
atuao governamental limitava-se apenas a evitar e controlar a propagao
de epidemias, ou seja, o alvo principal eram os problemas sanitrios.

justamente nesse cenrio marcado por interesses e demandas antagni-


cas entre as classes sociais e o governo, que as Polticas Pblicas de habitao
comearam a se delinear e a ganhar espao na agenda poltica brasileira.

Polticas habitacionais na Era Vargas


Durante o governo de Getlio Vargas (1930-1945), mudanas ocorridas
na sociedade brasileira acarretaram em grandes transformaes nas polticas
habitacionais do Estado. De acordo com Bonduki (apud Coelho 2003, p.12)
O clima poltico, econmico e cultural [...] colocou em cena o tema da habitao social
com uma fora jamais vista anteriormente [...]. Embora continuasse presente, a questo
sanitria passou para segundo plano nos debates sobre habitao social e surgiram novos
temas, condizentes com o projeto nacional-desenvolvimentista da Era Vargas: primeiro
a habitao vista como condio bsica da reproduo da fora de trabalho e, portanto,
como fator econmico na estratgia de industrializao do pas; segundo, a habitao
como elemento de formao ideolgica, poltica e moral do trabalhador. (BONDUKI, 1998,
p. 73 apud COELHO, 2003, p. 12)

Observa-se nesse governo uma preocupao com a erradicao das formas


coletivas de moradia, a qual seria alcanada atravs de uma poltica de casas
prprias (COELHO, 2003, p. 12). Contudo, no havia uma poltica habitacional
slida para assegurar tal mudana. O que existia nesse perodo eram as cha-
madas Caixas de Penso, as quais foram rgos criados atravs da implanta-
o da Previdncia Social no Brasil e que aplicavam parte de suas receitas na
83
Polticas Pblicas no Brasil: o caso das polticas de habitao

construo de moradias para seus associados, mesmo no sendo essa sua


atividade-fim.

Em 1933, ocorre o que de fato pode ser considerado como a primeira ao


governamental voltada questo habitacional no Brasil: a criao dos Insti-
tutos de Aposentadorias e Penses (IAPS), sucessores das Caixas de Penso.
Esses institutos operavam como entidades de proteo social e financiavam
programas de moradia para a classe da populao inserida no mercado de
trabalho formal. Existiam diversos institutos que compunham os IAPS, por
exemplo: o Instituto de Aposentadorias e Penses dos Martimos (IAPM); o
Instituto de Aposentadorias e Penses dos Comercirios (IAPC); o Instituto
de Aposentadorias e Penses dos Bancrios (IAPB); o Instituto de Aposen-
tadorias e Penses dos Industriais (IAPI); e o Instituto de Aposentadorias e
Penses dos Ferrovirios e Empregados em Servios Pblicos (IAPFESP).

Cada um desses Institutos de Aposentadorias e Penses operava de


forma distinta, uma vez que se originava de diplomas legais diferentes. Esse
fato fez surgir a necessidade de unificao administrativa e a criao de um
nico instituto para integrar os demais. Assim, em 1945, criado o Instituto
de Servios Sociais do Brasil (ISSB) com a proposta de unificao da previ-
dncia do pas. Essa unificao dos recursos dos IAPS era vislumbrada como
uma possibilidade para ampliar a atuao dos rgos no territrio brasileiro,
assim como, para aumentar o volume e a dimenso de suas construes
(ALMEIDA, 2007, p. 79). Contudo, essa ideia no obteve xito.

O fracasso na unificao dos institutos e na criao de um rgo habita-


cional forte eliminou a possibilidade de superar, por meio de uma poltica
integrada e consistente, o problema habitacional (BONDUKI, 1998, p. 114
apud COELHO, 2003)

Polticas habitacionais no Governo Dutra


Em 1946, no governo de Eurico Gaspar Dutra (1946-1951), surge o pri-
meiro rgo federal brasileiro na rea de moradia, denominado Fundao
da Casa Popular, que se caracterizou como mais uma interveno estatal na
rea de habitao no Brasil.

Originalmente, a Fundao da Casa Popular surge para suprir as lacunas


deixadas pelas IAPS, ou seja, para atender parcela da populao que no
pertencia ao mercado de trabalho formal. Porm, segundo apresenta Carmo
(2006, p. 19), tal fundao passou a ter outras atribuies complementares
84
Polticas Pblicas no Brasil: o caso das polticas de habitao

sempre com o objetivo de melhorar a situao da classe trabalhadora tais


como atuar no financiamento de obras urbansticas, de abastecimento de
gua, esgotos, suprimento de energia eltrica e assistncia social; alm de fi-
nanciar a indstria de materiais de construo e promover estudos para bara-
tear o processo de construo de habitaes denominadas populares.
Para viabilizar a produo de moradias, o financiamento [...] se daria pela cobrana de
contribuio obrigatria de 1% sobre as transaes imobilirias, cujo recolhimento ficou
a cargo dos governos estaduais que deveriam, posteriormente, repass-los Unio. Na
prtica, ou os governos locais no recolhiam tal contribuio ou simplesmente no as
repassavam. Dessa forma, os recursos que deram, na realidade, suporte s atividades
da Fundao da Casa Popular foram de origem oramentria que, aps a revogao
da tal contribuio que nunca foi recolhida ou repassada, foram declinando ano a ano.
(AZEVEDO; ANDRADE, 1982 apud CARMO, 2006, p. 18)

interessante notar que nesse momento a questo da habitao j era


tratada como algo que ia alm da simples produo de unidades habitacio-
nais, sendo necessria uma interferncia estatal para acabar com as barrei-
ras que a carncia de infraestrutura fsica e saneamento bsico conferiam ao
bem-morar (CARMO, 2006, p.19).

Em 1960, devido falta de recursos e regras de financiamento, a Funda-


o Casa Popular chega ao fim mostrando-se ineficaz no suprimento das de-
mandas habitacionais para populao de baixa renda.

Polticas habitacionais no Governo Militar


Em 1964, instaurou-se no Brasil o Governo Militar (1964-1985), respons-
vel pela criao do Sistema Financeiro de Habitao (SFH), mecanismo que
se encarregou da captao de poupana de longo prazo para o investimento
habitacional e que marcou uma nova fase no desenvolvimento das polticas
habitacionais brasileiras (SANTOS, 1999, p. 10).

Nessa mesma poca tambm foi criado o Banco Nacional de Habitao


(BNH) considerado o rgo central do Sistema Financeiro Habitacional.
O BNH, criado pela Lei 4.380 de 21/08/1964, foi sem dvida o principal rgo da poltica
habitacional do perodo, visto que foi edificado com o objetivo de ser o rgo orientador,
disciplinador e controlador de todo o sistema, estimulando a formao de poupana e
sua canalizao para o SFH e orientando o acesso das sociedades de crdito imobilirio
ao mercado nacional de capitais. Coube ainda ao BNH atuao no financiamento, na
elaborao e execuo de projetos habitacionais, bem como produo de obras e servios
correlatos. (BULGARELLI, 1966 apud CARMO, 2006, p. 29)

O BNH utilizava os recursos do Fundo de Garantia de Tempo de Servi-


o (FGTS) para promover financiamentos s populaes de menor renda e
85
Polticas Pblicas no Brasil: o caso das polticas de habitao

tambm para investir na rea de saneamento e desenvolvimento urbano.


Para os investimentos financeiros nas classes de renda mdia e alta, foi
criado, em 1966, o Sistema Brasileiro de Poupanas e Emprstimos (SBPE),
cujos fundos provinham basicamente das cadernetas de poupana.
A atuao do BNH, cumpre frisar, no se limitava apenas esfera financeira. Entre seus
objetivos, constavam ainda outros itens, como, por exemplo, a promoo da melhor
distribuio geogrfica dos investimentos atenuando os desnveis regionais e o mpeto
[...] migratrio para as metrpoles, a eliminao [...] da promiscuidade das favelas e o
aumento dos investimentos nas indstrias de construo civil, de materiais de construo
e de bens de consumo durveis. (IBMEC, 1974, p. 20 e 21 apud SANTOS, 1999, p. 11)

Um dos pontos fortes do BNH foi sua ideia de segmentao da sociedade


e criao de diferentes reas de atuao dentro de um mesmo programa de
financiamento. Nesse sentido, o mercado habitacional foi dividido em trs
reas que atuavam de maneira diferenciada no suprimento das necessida-
des da populao. A primeira rea foi denominada de mercado popular, e
ficou responsvel pelo fornecimento de financiamentos para as famlias com
renda de at trs salrios mnimos. O segundo segmento foi designado de
mercado econmico e focalizou as camadas onde a renda familiar estava
entre trs e seis salrios mnimos. E a terceira parte ficou conhecida como
mercado mdio e era a responsvel pelo suprimento das necessidades das
famlias de alta renda com oramentos superiores a seis salrios mnimos
(AZEVEDO e ANDRADE, 1882, p. 92 apud CARMO, 2006).

Do ponto de vista funcional, essa categorizao foi considerada uma ideia


inovadora e vlida, pois a forma como cada camada teria acesso aos financia-
mentos, assim como a quantidade a ser financiada, poderiam ser distribudas
de forma mais direcionada. Contudo, de acordo com Canuto (2008, p. 184), a
poltica governamental do BNH no teve o carter redistributivo planejado, e
atuou como um mecanismo de segregao e de excluso social, pois a maior
parte dos seus recursos foi destinada ao financiamento de moradias para as
classes mdias e altas.

O quadro a seguir apresenta de forma sintetizada um esquema que nos


permite visualizar como se dava a atuao do BNH e dos rgos relacionados
a ele, no campo do financiamento habitacional.

86
Polticas Pblicas no Brasil: o caso das polticas de habitao

Quadro 1 Desenho funcional do Sistema Financeiro de Habitao

(SANTOS, 1999, p. 12)


BNH rgo controlador do SBPE e gestor
do FGTS. Responsvel por toda a
poltica habitacional do Governo
Federal.

FGTS recurso gerado a partir SBPE agregado das instituies


da contribuio dos captadoras de poupana
trabalhadores, era totalmente voluntria. Seus recursos
gerido pelo BNH e eram utilizados para financiar
destinado prioritariamente investimentos imobilirios
construo de casas de (feitos por construtoras
interesse social (conjunto privadas) prioritariamente
populares e cooperativas). destinados s classes mdia
(AZEVEDO, 1995 p. 293.) e alta.

Companhias Estaduais de Habitao Empreendedores e construtores


(COHAB) obtinham financiamento privados obtinham financiamentos
junto ao BNH, contratavam junto ao SBPE, construam as
construtoras e repassavam, a unidades habitacionais e as
preo de custos, as unidades repassavam para os consumidores
habitacionais aos consumidores finais, que ento se incumbiam de
finais que se incumbiam de pagar o pagar o financiamento junto ao
financiamento para elas. SBPE.

O posicionamento das polticas de atuao do BNH pode ser mais bem


compreendido observando-se o contexto social no qual foi originado, que
nos remete ao perodo aps o golpe militar de 1964. Durante o governo mi-
litar (1964-1985), a populao brasileira apresentava sinais de insatisfao
e certo grau de insegurana com relao s atitudes governamentais. Por
isso, uma das estratgias do Estado era investir na criao de moradias com
o objetivo de reestruturar a crena da populao na nova forma de governo.
Nesse sentido, o BNH assume seu papel de incentivar a poltica habitacional,
e so criados programas de habitao popular como: as Companhias Habi-
tacionais (COHABs), o Sistema Financeiro de Habitao Popular (SIFHAP) e o
Plano Nacional de Habitao Popular (PLANHAP).
Apesar da constante criao de novos programas, no se consegue dar uma resposta
satisfatria ao desafio de prover o acesso moradia para as populaes de baixa renda. Em
grande parte, o fracasso deriva do fato de ter-se mantido intacta a viso da casa como uma
mercadoria a ser vendida para uma clientela que se mostra extremamente frgil enquanto
mercado. Alm disso, as aes dos vrios programas do governo foram atingidas pela crise
financeira que passa a afetar o SFH no incio dos anos 1980. (LORENZETTI, 2001, p. 18)

87
Polticas Pblicas no Brasil: o caso das polticas de habitao

Polticas habitacionais
nos governos democrticos
Com o fim do regime militar, em 1985, esperava-se que todo o SFH, in-
cluindo o BNH e seus agentes promotores pblicos, passassem por uma
profunda reestruturao na perspectiva da formulao de uma nova poltica
habitacional para o pas. No entanto, por convenincia poltica do governo
de Jos Sarney (1985-1990), o BNH foi extinto em 1986, o que acarretou na
perda de uma estrutura de carter nacional que tinha acumulado enorme
experincia na rea de habitao. Devido ao ocorrido, as atribuies do BNH
foram transferidas para o Conselho Monetrio Nacional (CMN), Banco Cen-
tral (BACEN) e, mais especificamente, para a Caixa Econmica Federal (CEF),
permanecendo a rea de habitao, no entanto, vinculada ao Ministrio do
Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU) (BONDUKI, 2008, p. 75;
LORENZETTI, 2001, p. 19; MINISTRIO DAS CIDADES, 2004, p. 10)

Observa-se, de acordo com Santos (1999, p. 19), que:


[...] o que se seguiu extino do BNH foi uma imensa confuso institucional provocada
por reformulaes constantes nos rgos responsveis pela questo urbana em geral e
pelo setor habitacional em particular. Em um perodo de apenas quatro anos, o Ministrio
do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), criado em 1985, transformou-
-se em Ministrio da Habitao, Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MHU), em
Ministrio da Habitao e Bem-Estar Social (MBES) e, finalmente, foi extinto em 1989.

Constataram-se inmeros problemas relacionados atuao do BNH


como rgo principal de financiamento de moradias no Brasil. Como nos de-
monstra Lorenzetti (2001, p. 19):
Pode-se apontar, pelo menos, uma deficincia bsica na poltica do instinto BNH: toda
ela baseia-se no sistema da propriedade do imvel e no considera a diferena entre
o alto custo do investimento, constitudo pelo preo dos terrenos e o crescimento da
infraestrutura e o poder aquisitivo da clientela formada por pessoas cuja renda situa-se
muito prxima ao limite da sobrevivncia.

Os anos seguintes so marcados pelas reformas administrativas empre-


gadas pelo governo Collor (1990-1992), onde houve uma desestruturao
do setor habitacional e ocorreu uma alterao na distribuio de competn-
cias com a substituio da Caixa Econmica Federal pelo Ministrio da Ao
Social (MAS) como agente gestor da poltica de habitao. No incio desse
governo, os recursos provenientes do FGTS foram utilizados no financiamen-
to de vrios programas governamentais, entre eles destaca-se o Plano de

88
Polticas Pblicas no Brasil: o caso das polticas de habitao

Ao Imediata para Habitao (PAIH), que propunha atender 245 000 fam-
lias em 180 dias, utilizando-se de trs linhas de financiamento: o Programa
de Moradias Populares, o Programa de Lotes Urbanizados e Cesta Bsica e
o Programa de Ao Municipal para Habitao Popular (SOUZA, 1998 apud
COELHO, 2003).

Aps o afastamento do presidente Fernando Collor, a presidncia do


Brasil fica a cargo de Itamar Franco (1992-1994) que, aps assumir o governo,
se depara com uma situao habitacional completamente desestruturada,
o que lhe impossibilita de implantar avanos significativos nesse setor. No
entanto, so lanados os programas Habitar Brasil e Morar-Municpio que
somente se consolidaram no governo seguinte.
Durante o perodo em questo, os programas da rea de habitao popular, [...] sob o
controle do ministrio do Bem-Estar Social, foram redesenhados e passaram a exigir a
participao de conselhos com participao comunitria [...]. Tais mudanas aumentaram
significativamente o controle social e a transparncia da gesto dos programas. (SANTOS,
1999, p. 21)

Outra ao considerada importante nesse perodo foi, de acordo com


Coelho (2003, p. 28), a consolidao de uma nova conceituao de poltica
habitacional que considerava os problemas relativos ao deficit, e serviu de
base para o desenvolvimento das polticas de moradia do governo de Fer-
nando Henrique Cardoso.

Segue abaixo uma tabela que apresenta uma sntese de cada governo
abordado at aqui, junto com seus principais programas de moradia.

Tabela 1 Mudanas institucionais no setor de habitao 1930/1995


(CARMO, 2006, p. 56. Adaptado.)
Governo Ano Mudana institucional
Getlio Vargas 1933 Criao dos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs).

(1930-1945) 1945 Criao do Instituto de Servios Sociais do Brasil (ISSB).

Eurico Gaspar Dutra


1946 Surge a Fundao Casa Popular.
1946-1951
Criao do Banco Nacional de Habitao (BNH);
Criao de programas de habitao popular: Companhias
1964 Habitacionais (COHABs), Sistema Financeiro de Habitao
Governo Militar Popular (SIFHAP) e o Plano Nacional de Habitao Popular
(PLANHAP).
(1964-1985)
1964 Criao do Sistema Financeiro de Habitao (SFH).
Criao do Sistema Brasileiro de Poupanas e Emprsti-
1966
mos (SBPE).

89
Polticas Pblicas no Brasil: o caso das polticas de habitao

Governo Ano Mudana institucional


1985 Ministrio do Desenvolvimento Urbano (MDU).

Extino do Banco Nacional de Habitao (BNH);


Transferncia de atribuies do BNH para: Conselho Mo-
1986
netrio Nacional (CMN), Banco Central (BACEN) e Caixa
Econmica Federal (CEF).
Jos Sarney
O MDU transformado em Ministrio da Habitao, Urba-
(1985-1990) nismo e Desenvolvimento Urbano (MHU), ao qual a Cai-
1987
xa Econmica Federal, que substitui o BNH, passa a estar
vinculada.
O MHU transformado em Ministrio da Habitao e do
1988
Bem-Estar Social (MBES).
O MBES extinto e Caixa Econmica Federal passa a ser
1989
subordinada ao Ministrio da Fazenda.
Fernando Collor
1990 Criao do Ministrio da Ao Social (MAS).
(1990-1992)
Itamar Franco O MAS transformado em Ministrio do Bem-Estar Social
1993
(1992-1994) e incorpora a Secretaria Nacional de Habitao.

A seguir passaremos para uma anlise mais detalhada do desenvolvimen-


to das Polticas Pblicas de habitao nos governos de Fernando Henrique
Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva.

Anlise das polticas habitacionais


nos governos contemporneos
1

Polticas habitacionais no governo Fernando


rgo oficial de estatsti-
ca de Minas Gerais, a Fun-
dao Joo Pinheiro uma
instituio pblica vincula-
da Secretaria de Estado
de Planejamento e Gesto.
Henrique Cardoso (1995-2002)
Atua nas reas de ensino e
pesquisa em administrao
pblica, avaliao de Polti-
Em 1995, Fernando Henrique Cardoso (FHC) assume a presidncia do
cas Pblicas e na produo
de indicadores estatsticos,
Brasil e seu governo traz grandes modificaes para as polticas de habitao
econmicos, demogrficos
e sociais. A FJP presta servi-
e ajudam a reestruturar a situao da moradia no pas.
os aos governos estaduais
e federal, prefeituras, cma-
ras municipais, organismos O modelo proposto pelo novo governo se fundamenta em algumas pre-
nacionais e internacionais,
universidades, empresas missas bsicas: (i) considerava-se, baseado no diagnstico produzido pela
privadas e entidades repre-
sentativas de diversos seg- Fundao Joo Pinheiro1, para o qual a moradia no compreende somente
mentos sociais. (Disponvel
em: <www.fjp.gov.br>) as edificaes que lhes so inerentes, portanto todo o conjunto de condies

90
Polticas Pblicas no Brasil: o caso das polticas de habitao

de habitabilidade relacionados a ela deveria ser considerado; (ii) a proviso


adequada de moradias deve estar amparada por um sistema financeiro, que
lhe sirva de suporte, objetivando o atendimento do maior nmero possvel
de famlias assim como a criao de mecanismos para a formao de poupan-
as, que devem ser canalizadas para a produo de unidades habitacionais
(CARMO, 2006, p. 87 e 88); (iii) a focalizao das Polticas Pblicas habitacionais
voltadas para o atendimento das camadas populacionais de baixa renda; (iv)
a necessidade de descentralizar e aumentar o controle social sobre a questo
dos programas federais de habitao e, com isso, estimular a participao e
a cidadania; (v) o reconhecimento, por parte do governo, de sua incapacidade
de resolver sozinho o problema habitacional do pas e a necessidade de tentar
melhorar o funcionamento do mercado de moradias no Brasil atravs de uma
poltica de Estado que envolva todas as esferas de poder e que no seja in-
terrompida a cada mudana de governo; e (vi) o reconhecimento de que as
Polticas Pblicas no devem negligenciar a grande parcela da populao de
baixa renda do pas que trabalha no setor informal da economia e/ou habita
moradias informais (SANTOS, 1999, p. 22).

De acordo com esses pressupostos, o primeiro passo dado para reorgani-


zar as polticas de moradia foi a extino do Ministrio do Bem-Estar Social e
a criao da Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB), que foi o rgo respon-
svel pela descentralizao da execuo dos programas de habitao para
mbitos estaduais e municipais, com o objetivo de priorizar as diferenas e
as demandas de cada regio especfica do pas.

Para atender a essas demandas habitacionais, o governo FHC no se de-


dicou exclusivamente criao de novos programas de interveno no setor
de moradia, mas buscou o aprimoramento e adequao dos programas j
existentes. Nesse sentido foram retomados os financiamentos de habitao, 2
O modelo de interven-
saneamento e infraestrutura baseados em recursos provenientes do FGTS o governamental no
setor habitacional base-
(que estavam estancados desde a crise do SFH). Contudo, as formas de cap- ado no SFH foi caracteri-
zado como: (i) esgotado
tao e utilizao desses recursos foram replanejadas para que os erros co- em virtude das cres-
centes dificuldades com
metidos anteriormente no fossem repetidos.2 a captao lquida das
suas fontes de recursos
(notadamente o FGTS); (ii)
regressivo por ter bene-
Os programas habitacionais no governo FHC apresentaram configura- ficiado principalmente as
camadas de renda mdia
es distintas de acordo com o seu foco de atuao. Essas diferenciaes nos e alta; e (iii) insuficiente
porque durante 30 anos o
permitem categoriz-los em trs grupos: (i) financiamento ao setor pblico, SFH produziu apenas 5,6
milhes do total de 31,6
atuando no suporte [...] a estados, municpios, Unio e Distrito Federal na milhes de novas mora-
dias produzidas no pas.
reurbanizao de reas habitacionais muito degradadas com melhoria das (SANTOS, 1999, p. 22)

91
Polticas Pblicas no Brasil: o caso das polticas de habitao

habitaes existentes e/ou construo de novas habitaes e instalao ou


ampliao da infraestrutura dessas reas ocupadas principalmente pelas ca-
madas da populao com renda inferior a trs salrios mnimos; (ii) atuao
na proviso de financiamento de longo prazo para a construo ou melhoria
de habitaes destinadas principalmente a populao de renda mensal de
at doze salrios mnimos (SANTOS, 1999, p. 23); assim como, (iii) progra-
mas e aes visando melhoria do funcionamento do mercado habitacio-
nal. (LORENZETTI, 2001, p. 21)

Para atender s reas habitacionais degradadas, os primeiros programas


de moradia desenvolvidos foram: o Pr-Moradia (financiado por fundos do
FGTS) e o Habitar Brasil (financiado com recursos do Oramento Geral da
Unio-OGU). Esses programas buscavam beneficiar o mesmo pblico, o qual
compreendia a populao que habitava as reas extremamente pobres e
que, portanto, demandavam aes estatais de emergncia. Esses programas
no tinham como objetivo principal a construo de novas casas, mas sim
a melhoria das condies das moradias existentes. Assim, tais programas
tinham limitaes, dado que contribuam somente para reduo do deficit
habitacional qualitativo, enquanto atuavam de forma inexpressiva no que
3
Deficit habitacional qua- tange ao carter quantitativo do mesmo deficit3.
litativo refere-se aos as-
pectos que conferem qua-
lidades para uma moradia A partir de 1996, a poltica habitacional passou a ser administrada pela
digna, por exemplo: sane-
amento bsico, servios Secretaria de Poltica Urbana do Ministrio do Planejamento e Oramento
urbanos, infraestrutura e
outros. O deficit habitacio- do Brasil, que foi o rgo federal responsvel pela elaborao da Poltica Na-
nal quantitativo relaciona-
-se quantidade (mensu- cional de Habitao, a qual continha as diretrizes que fundamentavam a in-
rvel) da populao que
no possui habitao. terveno estatal na questo urbana brasileira.

Outra interveno do governo FHC foi o programa denominado Carta de


Crdito que utilizava recursos do FGTS para fornecer financiamentos po-
pulao com renda de at doze salrios mnimos. Esse programa apresenta
uma configurao indita entre os programas de moradia anteriores, pois
ele era direcionado ao consumidor final,
[...] essa concesso de financiamento direto ao consumidor vista como uma forma de o
governo auxiliar a sociedade (sem discriminao daqueles cidados que trabalham em
atividades informais e/ou habitam em moradias informais) a resolver seus problemas
habitacionais, sem, contudo, tomar para si essa tarefa. (SANTOS, 1999, p. 25)

Essa configurao tambm garantia um maior poder de escolha do con-


sumidor com relao aquisio de imveis prontos (novos ou usados), am-
pliao de uma moradia j existente ou a compra de terrenos e materiais
para construo de uma nova habitao.

92
Polticas Pblicas no Brasil: o caso das polticas de habitao

Em 1999 foi criado o Programa de Arrendamento Residencial (PAR) finan-


ciado pelo Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) e executado pela Caixa,
que recebia as solicitaes e liberava os recursos a serem aplicados em cada
municpio. O PAR foi criado para ajudar estados e municpios a atenderem
necessidade de moradia da populao de baixa renda, especificamente
aquelas famlias que recebiam at seis salrios mnimos e viviam em centros
urbanos. Funcionava mediante construo e arrendamento de unidades re-
sidenciais, com opo de compra do imvel ao final do perodo contratado.
(CAIXA ECONMICA FEDERAL, 2009a).

Alm do envolvimento direto com a elaborao dos programas habita-


cionais, o governo FHC preocupou-se com as questes legislativas, lanando
algumas aes como: (i) o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtivida-
de Habitacional (PBQP-H), criado com o objetivo de padronizar as matrias-
-primas utilizadas nas construes de moradias para diminuir os custos de
produo; (ii) criao do Sistema Financeiro Imobilirio (SFI) e flexibilizao
do Sistema Financeiro da Habitao (SFH), utilizados para garantir a existn-
cia de mecanismos de captao de poupana de longo prazo para o setor
habitacional;4 (iii) Proposta de alterao na legislao sobre o uso do solo 4
H algumas diferenas
entre o Sistema Financeiro
e sobre questes ambientais, para atenuar os problemas de habitaes em Imobilirio (SFI) e o Finan-
ceiro da Habitao (SFH),
locais proibidos (SANTOS, 1999). a principal delas a fonte
de captao de recursos.
O SFH conta com recur-
O governo FHC embora tenha apresentado algumas inovaes conside- sos do FGTS e SBPE como
fontes bsicas de recur-
rveis para a reestruturao da questo habitacional brasileira, no conse- sos, j o SFI utiliza como
fonte a poupana livre e
guiu alcanar os objetivos propostos em sua Poltica Nacional de Habitao, apresenta grande flexibi-
lidade de aplicao desses
pois ao longo da execuo de suas aes governamentais as condies ma- recursos, ao possibilitar fi-
nanciamentos mobilirios
com fins habitacionais ou
croeconmicas no se mostraram favorveis para o desenvolvimento das no (SANTOS, 1999, p. 26).

polticas adotadas e isso desencadeou problemas como a carncia de fontes


de financiamento. Mostra-se, com isso, a importncia de que as propostas de
interveno social estejam sempre alinhadas com polticas econmicas do
governo, pois como nos mostra Carmo (2006, p. 62):
A poltica econmica e o desempenho da economia tm, obviamente, implicaes para
a poltica social de uma forma geral e para a poltica habitacional, em particular. Ambas
polticas econmica e social esto fortemente correlacionadas. O crescimento econmico
do produto aumenta potencialmente os recursos disponveis para os administradores
pblicos perseguirem suas metas sociais.

Nessa perspectiva, as falhas nos programas habitacionais do governo


FHC so percebidas como resultantes da desconexo entre suas polticas
econmicas e habitacionais.

93
Polticas Pblicas no Brasil: o caso das polticas de habitao

Polticas habitacionais no governo Luiz Incio


Lula da Silva (2003-2011)
Em 2003, com o incio do governo Lula, crescem as expectativas para inova-
es no campo da moradia, contudo no se observou nenhuma interveno
significativa na poltica habitacional nos dois primeiros anos de seu governo,
sendo que o papel do Estado se manteve neste perodo unicamente restrito a
dar continuidade aos programas desenvolvidos no governo anterior.

Dentre os programas preexistentes que permaneceram e obtiveram um


incremento de investimentos, destacam-se o Programa de Arrendamento
Residencial (PAR), o Programa de Subsdios Habitao de Interesse Social
5
O Programa de Subsdio (PSH)5 e a Carta de Crdito com recursos do FGTS. Destaca-se a ampliao da
Habitao de Interesse
Social (PSH) objetiva ofe- atuao da Carta de Crdito no financiamento de imveis usados (CORDEI-
recer acesso moradia
adequada a cidados de RO, 2009, p. 73).
baixa renda por inter-
mdio da concesso de
subsdios, que so distri- Neste governo, foram implementadas modificaes institucionais no
budos aps a criao de
um contrato de crdito setor das polticas de habitao:
habitacional junto s ins-
tituies financeiras habi-
litadas (MINISTRIO DAS Do ponto de vista da gerncia dos programas, a questo urbana sai do mbito da secretaria
CIDADES, 2009a).
vinculada Presidncia da Repblica, com a criao, em 2003, do Ministrio das Cidades6,
6
Ao Ministrio compete rgo que foi dividido em cinco secretarias Habitao, Saneamento Ambiental, Transporte
tratar da poltica de desen- e Mobilidade, Programas Urbanos e Secretaria Executiva. Foi constitudo tambm pelo
volvimento urbano e das
polticas setoriais de ha-
Conselho das Cidades, que o permitiu dividir com a sociedade civil e com os estados e
bitao, saneamento am- municpios as responsabilidades de traar as diretrizes polticas para o desenvolvimento
biental, transporte urbano urbano em todos os seus aspectos, fortalecendo a participao da cidadania e dando mais
e trnsito. Atravs da Caixa
Econmica Federal, opera- transparncia ao processo. (CARMO, 2006, p. 172)
dora dos recursos, o Minis-
trio trabalha de forma ar-
ticulada e solidria com os A criao do Ministrio das Cidades constituiu um fato inovador nas polticas
estados e municpios, alm
dos movimentos sociais, urbanas, na medida em que superou o recorte setorial da habitao, do sane-
organizaes no gover-
namentais, setores priva- amento e dos transportes (mobilidade) e trnsito para integr-los levando em
dos e demais segmentos
da sociedade (MINISTRIO considerao o uso e a ocupao do solo (MINISTRIO DAS CIDADES, 2009b).
DAS CIDADES, 2009b).

Aps o perodo inicial de carter continuador das aes polticas habita-


cionais, o governo Lula posiciona-se na definio de sua Poltica Nacional de
Habitao. O objetivo principal dessa poltica consiste em combater as desi-
gualdades sociais, transformando as cidades em espaos mais humanizados,
ampliando o acesso da populao moradia, ao saneamento e ao transporte
e, atravs disso, universalizar o acesso moradia digna. Entre os programas
criados para atender a essa finalidade destacam-se: o Programa de Urbani-
zao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios, cuja base

94
Polticas Pblicas no Brasil: o caso das polticas de habitao

de recursos o Oramento Geral da Unio; e o Programa Crdito Solidrio7, 7


Programa de Crdito
Solidrio um programa
apoiado por recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), formulado de financiamento da Caixa
Econmica Federal (CEF)
para cooperativas e associaes habitacionais, com financiamentos a juros que possui uma linha de
crdito que conta com re-
zero para a populao de baixa renda (CORDEIRO, 2009, p. 73). cursos do FDS, no mbito
do SFH, e viabiliza a mora-
dia prpria para pessoas de
O Ministrio das Cidades considerado o instrumento mais importante baixa renda organizadas
por uma Entidade Organi-
zadora. O financiamento
da Poltica Nacional de Habitao do Governo Lula, ele compe o Sistema concedido diretamente ao
beneficirio apresentado
Nacional de Habitao e subordina todos os outros rgos ligados ao desen- pela Entidade Organiza-
dora que pode ser repre-
volvimento urbano. Seu maior desafio a atuao de forma solidria com sentada por Cooperativa,
Associao ou entidades
estados e municpios, por isso articula as aes dos trs nveis de governo da sociedade civil, sem fins
lucrativos (CAIXA ECON-
com a participao dos conselhos das cidades, em nvel estadual e municipal MICA FEDERAL, 2009b).

(MINISTRIO DAS CIDADES, 2009e).

Para tratar da questo habitacional, o Ministrio das Cidades criou a Secre-


taria Nacional de Habitao que tem por responsabilidade formular e propor
novos instrumentos para implementao da Poltica Nacional de Habitao,
buscando desenvolver os trabalhos de concepo e estruturao de estra-
tgias para o equacionamento do deficit habitacional brasileiro (MINISTRIO
DAS CIDADES, 2009e).

Foi criado tambm o Sistema e o Fundo Nacional de Habitao de Inte-


resse Social (FNHIS)8, subsidiado por recursos do Oramento Geral da Unio 8
O Sistema Nacional de
Habitao de Interesse
(OGU), do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS) e aplicado na Social SNHIS foi insti-
tudo pela Lei Federal
aquisio, construo, melhoria, reforma, locao social e arrendamento de 11.124 de 16 de junho de
2005 e tem como objeti-
unidades habitacionais, na produo de lotes urbanizados para fins habita- vo principal implementar
polticas e programas que
cionais, na regularizao fundiria e urbanstica de reas de interesse social promovam o acesso mo-
radia digna para a popu-
e na implantao de saneamento bsico, infraestrutura e equipamentos ur- lao de baixa renda, que
compe a quase totalida-
banos, complementares aos programas de habitao de interesse social (MI- de do deficit habitacional
do pas (MINISTRIO DAS
NISTRIO DAS CIDADES, 2009c). CIDADES, 2009c).

Em 2007, o governo Lula lanou o Programa de Acelerao do Crescimen-


to (PAC), com o objetivo de fomentar o desenvolvimento do pas atravs de
investimento em infraestrutura aliado a medidas econmicas para estimular
os setores produtivos e, ao mesmo tempo, levar benefcios sociais para todas
as regies do pas. Dentro da rea de infraestrutura social e urbana, os maio-
res investimentos concentraram-se nos setores de habitao e saneamento,
considerados por este programa setores essenciais no potencial econmico
e social (CORDEIRO, 2009, p. 135).

95
Polticas Pblicas no Brasil: o caso das polticas de habitao

Como parte integrante do PAC, nessa mesma poca, foi criado o progra-
ma denominado Projetos Prioritrios de Investimentos Intervenes em
Favelas (PPI). Esse programa destinava-se aos investimentos em infraestru-
tura, saneamento, segurana e todas as outras condies da habitabilidade
direcionado populao que vivia em rea inapropriada de moradia. Os re-
cursos do PPI provinham do Oramento Geral da Unio e eram gerenciados
pelo Ministrio das Cidades.

O PAC representou um grande impacto para questo habitacional brasilei-


ra, sendo o seu investimento estimado para o setor de habitao de R$106,3
bilhes, at 2010, onde R$55,9 bilhes sero direcionados para famlias com
rendimento mensal de at cinco salrios mnimos. Como resultado desse
programa, a interveno mais atual do governo Lula na rea de moradia foi
a criao do programa Minha Casa, Minha Vida que tem como objetivos: a
construo de um milho de novas moradias; o aumento do acesso das fa-
mlias de baixa renda casa prpria e a gerao do emprego e renda atravs
do aumento do investimento na construo civil.

Seguindo as diretrizes estabelecidas no Plano Nacional de Habitao, o


programa Minha Casa, Minha Vida se prope a: distribuir os recursos de
acordo com o deficit habitacional, a regionalizar os custos dos imveis e
compatibilizar a prestao da casa prpria com a capacidade de pagamento
da famlia. Os recursos e as entidades financiadoras para atender a esses ob-
jetivos podem ser visualizados na tabela abaixo:

Tabela 2

(MINISTRIO DAS CIDADES, 2009d)


Programa Unio FGTS Total
Subsdio para moradia 16,0 - 16,0
Subsdio em financiamentos do FGTS 2,5 7,5 10,0
Fundo Garantidor em financiamentos do FGTS 2,0 - 2,0
Refinanciamento de prestaes 1,0 - 1,0
Seguro em financiamentos de FGTS 1,0 - 1,0
Total 20,5 7,5 28,0

Programa Unio FGTS Total


Financiamento infraestrutura 5,0 - 5,0

Programa Unio BNDES Total


Financiamento cadeia produtiva - 1,0 1,0

* Alm dos R$4,5 bilhes previstos no FGTS para linhas j existentes.

96
Polticas Pblicas no Brasil: o caso das polticas de habitao

Mesmo com a trajetria falha da poltica habitacional brasileira, principal-


mente no que diz respeito ao suprimento das necessidades das camadas de
baixa renda da populao, o governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva
vem implantando mudanas expressivas nesse quadro habitacional. Esse
governo demonstra uma poltica habitacional marcada por uma concepo
de moradia no restrita a simples proviso de casas como tambm conside-
rando as questes de habitabilidade subjacentes, alm de estabelecer um
modelo democrtico de participao nas Polticas Pblicas. Contudo, ainda
h muito que ser feito, pois o programa Minha Casa, Minha Vida apesar de
representar uma atuao significativa no contexto de moradia no conse-
gue suprir totalmente as pendncias do deficit habitacional.

Neste captulo buscamos conceituar moradia e deficit habitacional,


ampliando tais noes e ressaltando-se a importncia dos aspectos de ha-
bitabilidade implcitos no direito moradia. Em seguida, traamos o desen-
volvimento histrico das polticas de habitao no Brasil, fazendo meno
s principais caractersticas dos programas habitacionais desenvolvidos em
cada governo, chegando ao contexto mais contemporneo das Polticas
Pblicas habitacionais dos governos de Fernando Henrique Cardoso e Luiz
Incio Lula da Silva.

Com o estudo realizado, vimos que as polticas habitacionais seguem a


lgica de formulao e implementao de Polticas Pblicas dos diferentes
governos. Assim, verificamos que as polticas de moradia no so ilhas, e
que, portanto, interagem com as demais Polticas Pblicas governamentais,
por exemplo, com a poltica econmica. Alm disso, constatamos que aspec-
tos delineados ou omitidos por polticas adotadas em governos passados
possuem efeitos no contexto atual.

Vimos tambm que as polticas de habitao para serem eficazes devem


considerar a questo do deficit habitacional no restrito apenas a falta de
um lugar para morar (deficit quantitativo) como tambm devem considerar
as questes de adequao fsica dessa moradia (deficit qualitativo). Ressal-
tamos que outro fator que determina a qualidade e a efetividade de uma
poltica de habitao a democratizao do seu processo de formulao, im-
plementao e avaliao. Sendo assim, necessrio que a populao tenha
uma participao ativa na constituio das polticas habitacionais, para que
elas estejam de acordo com as reais necessidades da sociedade.

97
Polticas Pblicas no Brasil: o caso das polticas de habitao

Ampliando seus conhecimentos

Do Projeto Moradia ao programa Minha


Casa, Minha Vida
(BONDUKI1, 2009)

A enorme repercusso que teve o lanamento do programa Minha Casa,


Minha Vida, com sua meta cabalstica de 1 milho de unidades habitacionais
para enfrentar o impacto da crise econmica, tende a obscurecer o longo,
difcil e relevante processo promovido pelo governo, com o apoio (crtico e
militante) da sociedade, representada pelo Conselho Nacional das Cidades,
para dotar o pas de uma poltica abrangente e estruturada que equacione o
dramtico problema habitacional brasileiro.

Ao publicizar o novo programa antes de apresentar o Plano Nacional de


Habitao (PlanHab) uma estratgia de longo prazo para equacionar o pro-
blema habitacional, formulada e debatida por ano e meio, sob a coordenao
da Secretaria Nacional de Habitao, que estava pronta para ser publicada
em janeiro de 2009 , o governo perdeu uma excelente oportunidade para
mostrar como uma ao anticclica poderia se articular com uma estratgia
estrutural para atacar um problema brasileiro crnico, no mbito de um pro-
jeto nacional de desenvolvimento com incluso social.

Com avanos e recuos, o governo Lula marca um ponto de inflexo nas po-
lticas de habitao do pas. Uma reflexo crtica consistente sobre o pacote
agora lanado exige uma recuperao desse processo, iniciado em 1999 com
a elaborao do Projeto Moradia, que se desdobrou nas aes do governo
desses ltimos seis anos.

O pacote habitacional no deve ser visto nem com exagerado entusiasmo


nem como um desastre, como algumas crticas tm enfatizado. Por um lado,
1 milho de casas no significam muito para um pas com um deficit de mais de
7 milhes de unidades e com uma demanda de 27 milhes nos prximos 15
anos, alm de ser evidente o risco de produzir moradias precrias, em localizaes
1
Nabil Bonduki arquiteto e professor de Planejamento Urbano da FAU-USP. Foi superintendente de Habitao Popular na Prefeitura de So
Paulo (gesto Luiza Erundina) e vereador pelo PT (2001-2004), um dos coordenadores do Projeto Moradia (1999-2000), membro da equipe
de consultores que elaborou a Poltica Nacional de Habitao (2003-2004) e coordenador tcnico da consultoria contratada para elaborar o
Plano Nacional de Habitao (2007-2008). Foi conselheiro do Conselho Nacional de Habitao (2004-2005) e do Conselho Gestor do FNHIS
(2006-2007).

98
Polticas Pblicas no Brasil: o caso das polticas de habitao

inadequadas e com baixa aderncia ao perfil do deficit. Mas, por outro, as ava-
liaes pessimistas so excessivamente cidas ao no observar que o programa
elevou at um patamar timo os recursos oramentrios em habitao, como
h dcadas os que lutam por moradia digna reivindicam. Resta saber se esses
investimentos chegaro a quem mais precisa e se sero perenes, para garantir a
continuidade de uma poltica realmente social de habitao.

Minha Casa, Minha Vida

A crise econmica e a disposio do governo em aplicar fartos recursos


para dinamizar a construo civil atropelaram o processo de construo do
PlanHab, pactuado como uma estratgia de longo prazo para equacionar o
problema habitacional. Mas, por outro lado, aceleraram a deciso governa-
mental sobre as propostas lanadas pelo PlanHab, sobretudo no eixo finan-
ceiro, que normalmente seriam muito mais demoradas.

Ao aplicar R$26 bilhes em subsdio, alm do que j estava previsto pelo


PAC, o pacote acabou por adotar, na prtica, o cenrio mais otimista pro-
posto pelo PlanHab. Se esse patamar for mantido por 15 anos, conforme a
estratgia do PlanHab (o que no est acontecendo no pacote), ser possvel
produzir um impacto real no deficit habitacional no pas. Essa , sem dvida, a
principal novidade positiva do pacote.

Outras medidas propostas pelo PlanHab para reduzir o custo da habitao,


como a desonerao tributria para HIS, o barateamento do seguro e o fundo
garantidor (que retomou a ideia do fundo de aval proposto no Projeto Mo-
radia), foram adotadas, gerando um impacto positivo no acesso habitao
tanto de interesse social como de mercado.

Por outro lado, tambm se adotou a lgica proposta pelo PlanHab para a
alocao do subsdio: a populao com renda intermediria (de R$1.395,00 a
R$2.790,00, ou seja, de 3 a 6 salrios mnimos em 2009) ter um subsdio para
complementar o financiamento, enquanto os com renda inferior a R$1.395,00
(3 salrios mnimos em 2009) tero subsdio quase total. No entanto, o Pro-
grama Minha Casa estabeleceu limites bastante superiores aos propostos
pelo PlanHab, que por meio de complexas simulaes definiu o subsdio no
limite mnimo necessrio para viabilizar o acesso das famlias de baixa renda
moradia. Ao contrrio, o novo programa esticou exageradamente as faixas de
renda a serem atendidas, beneficiando segmentos de classe mdia e gerando
mercado para o setor privado, com risco reduzido.

99
Polticas Pblicas no Brasil: o caso das polticas de habitao

O PlanHab previu um leque de alternativas habitacionais a custos unitrios


mais reduzidos (como lotes urbanizados e/ou material de construo com as-
sistncia tcnica), com potencial de atender um nmero maior de famlias; j
o Minha Casa, Minha Vida fixou-se exclusivamente na produo de unidades
prontas, mais ao gosto do setor da construo civil2. Dessa forma, as metas
quantitativas do programa, malgrado a enorme disponibilidade de recursos
para subsdio, so tmidas nas faixas de renda mais baixas, pois o valor unitrio
mdio do subsdio mais elevado do que seria necessrio numa estratgia
que objetivasse garantir o direito moradia para todos.

O programa, por outro lado, no adota o conjunto das estratgias que


o PlanHab julgou indispensvel para equacionar o problema habitacional,
sobretudo nos eixos que no se relacionavam com os aspectos financeiros;
em consequncia, aborda-o de maneira incompleta, incorrendo em grandes
riscos, ainda mais porque precisa gerar obras rapidamente sem que se tenha
preparado adequadamente para isso.

A localizao dos empreendimentos poder ser inadequada, em reas ca-


rentes de emprego, infraestrutura e equipamentos, correndo o risco, ainda, de
gerar impactos negativos como a elevao do preo da terra, que representa-
ria a transferncia do subsdio para a especulao imobiliria, desvirtuando os
propsitos do programa.

Vrias estratgias propostas pelo PlanHab, se incorporadas ao Minha Casa,


Minha Vida, poderiam ser positivas, como o subsdio localizao, valor adicio-
nal a ser concedido aos empreendimentos habitacionais localizados nas reas
mais centrais e consolidadas. importante ressaltar, entretanto, que so limi-
tadas as possibilidades do governo federal quanto a garantir uma localizao
adequada dos projetos se os municpios no estiverem dispostos a isso. Cabe a
eles, por meio de seus planos diretores e habitacionais, definir os locais onde
permitida e deve ser estimulada a implantao de novos empreendimentos.

Nesse sentido, o PlanHab props incentivar, com prioridade no acesso aos


recursos, os municpios que adotassem polticas fundirias e urbanas corretas,
como a instituio do imposto progressivo para combater os imveis ociosos
e subutilizados, lembrando que quase 2 mil municpios formularam planos
diretores e, na sua maioria, no puseram em prtica instrumentos para com-
bater a especulao imobiliria.
2
O relator da Medida Provisria 459/2009, que tramita no Congresso, introduziu a possibilidade de financiamento de lotes urbanizados, o que
atende parcialmente a essa questo.

100
Polticas Pblicas no Brasil: o caso das polticas de habitao

Felizmente, a redao final do programa apresentada pelo relator da MP


no Congresso Nacional introduziu, em parte, essa proposta do PlanHab, ao
priorizar no atendimento aos municpios os que, alm de adotarem a desone-
rao tributria (critrio que j constava na proposta original), doarem terre-
nos localizados em rea urbana consolidada e utilizarem os instrumentos do
Estatuto da Cidade voltados para combater a reteno especulativa de terre-
nos urbanos. Resta verificar se esse critrio ser efetivamente adotado.

Tambm merece destaque, no eixo fundirio, a incluso de um captulo es-


pecfico sobre a regularizao fundiria, viabilizando a aprovao de dispositi-
vo legal amplamente debatido pela sociedade na reviso da Lei 6.766/79, um
dos aspectos mais importantes do pacote. A iniciativa mostra que o governo
poderia ter aproveitado a oportunidade para incorporar a essa ao anticcli-
ca o conjunto de estratgias previstas para serem implementadas na primeira
etapa do Plano Nacional de Habitao (2009-2011), em particular nos eixos
institucional e urbano-fundirio.

Se mais no foi feito no eixo urbano, foroso lembrar que o enfraque-


cimento e a desarticulao do Ministrio das Cidades, particularmente da
Secretaria Nacional de Programas Urbanos a partir de 2007, qual cabe im-
plementar polticas fundirias e urbanas, tm um custo, a ser creditado na
poltica de governabilidade da gesto Lula.

Finalmente, ressalta-se que a distribuio das unidades por faixa de renda


adotadas no programa no obedece ao perfil do deficit habitacional. A anlise
leva em conta que o atual governo promoveu uma forte recuperao do valor
real do salrio mnimo, o que distorce fortemente a utilizao desse indicador
para fixar as faixas de atendimento. Por essa razo, o PlanHab eliminou o sal-
rio mnimo e adotou os valores nominais nas propostas.

Assim, a faixa at R$1.395,00 (3 salrios mnimos em 2009), que recebe sub-


sdio integral no novo programa, corresponde, em valor real, a aproximada-
mente 5 salrios mnimos no ano de 2000, ltimo em que se dispe de dados
sobre o deficit por faixa de renda. Nessa faixa, concentram-se 91% do deficit
habitacional acumulado, ou seja, cerca de 6,5 milhes de famlias.

O programa, com a meta de 1 milho de unidades, como um todo, atende


14% do deficit acumulado. No entanto, na faixa prioritria (at R$1.395,00),
que, de acordo com as diretrizes da PNH, deveria ser o foco do subsdio, com
as 400 mil unidades previstas, atende-se apenas 6% do deficit acumulado, isso

101
Polticas Pblicas no Brasil: o caso das polticas de habitao

se essa meta for efetivamente cumprida, o que parece ser um dos grandes
desafios do programa, frente baixa capacidade institucional das prefeituras.
J o deficit nas demais faixas (acima de R$1.395,00) reduzido e a meta do
novo programa pode no s zerar as necessidades acumuladas como atender
demanda demogrfica ou, at mesmo, financiar uma segunda moradia.

indiscutvel que a elevao do patamar de subsdios destinados ha-


bitao que se obteve com o programa um avano importantssimo, que
precisa ser perenizado, assim como os incentivos fiscais, o Fundo Garantidor
e outros mecanismos operacionais capazes de dar maior agilidade ao atendi-
mento habitacional.

No entanto, as regras para a distribuio dos subsdios precisam ser alteradas,


pois esto injustas do ponto de vista social. Embora se possa admitir, no contex-
to do combate crise econmica, alguma distoro na concesso de subsdio,
em termos de faixa de renda isso no pode se perenizar. fundamental que se
retome o Plano Nacional de Habitao para implementar, de modo articulado,
as estratgias previstas, enfrentando o desafio de focar na populao de baixa
renda o subsdio habitacional. No se pode reproduzir num governo que herda
a tradio das lutas histricas pelo direito moradia a distoro que faz com
que recursos pblicos acabem por privilegiar os que menos necessitam.

Em sntese, pode-se concluir que, apesar das distores e lacunas aponta-


das, o programa d mais um passo importante no sentido de construir Polti-
cas Pblicas destinadas a garantir o direito habitao, que o que se perse-
gue desde o Projeto Moradia. Mas necessrio avanar mais; nesse sentido,
a retomada do debate e da implementao do Plano Nacional de Habitao
urgente.

Atividades de aplicao
1. Qual a principal implicao de se atribuir ao direito moradia um status
de direito social fundamental, assim como os direitos alimentao e
sade, por exemplo?

2. Quais problemas sociais apresentados ao longo da histria habitacio-


nal do Brasil contriburam para o incio da preocupao governamen-
tal com os problemas de moradia?

102
Polticas Pblicas no Brasil: o caso das polticas de habitao

3. Quais eram as fontes de financiamento do Banco Nacional de Habita-


o e a quem se destinavam suas atuaes?

103
Novos campos de estudo
de Polticas Pblicas: a poltica
externa enquanto Poltica Pblica

Joo Martins Tude


Fabio Pablo Santana

Novos campos de estudo


das Polticas Pblicas
Atualmente notrio o crescimento dos estudos de Polticas Pblicas nas
pesquisas acadmicas realizadas no Brasil e no mundo. Vrias reas do co-
nhecimento, e no s a Cincia Poltica, vm realizando pesquisas sobre o
que o governo faz ou deixa de fazer. Portanto, a academia, juntamente com
rgos governamentais, organizaes no governamentais, movimentos so-
ciais e centros de pesquisa, estes ltimos com tradio mais antiga na rea,
tm ampliado sua presena nos estudos e pesquisas sobre Polticas Pblicas.
Vrios departamentos de Cincia Poltica tambm tm contribudo para o
crescimento e a legitimao da rea com a criao de cadeiras em Polticas
Pblicas (SOUZA, 2006).

Alm dessa expanso do campo de estudos de Polticas Pblicas, a sua


fragmentao tambm se caracteriza como fenmeno de renovao do
campo e objeto de discusso da validade e efetividade dessa fragmentao.
Para alguns autores esse processo prejudicial para a eficincia e eficcia
da aplicao das Polticas Pblicas, pois argumentam que a fragmentao
o resultado de um processo descoordenado, sem consistncia e que no
atenta coerncia na formulao/implementao de polticas, programas
ou projetos. Segundo eles, a fragmentao pode ser atribuda falta de
coerncia, consistncia e coordenao dos responsveis pela formulao/
implementao das polticas. Para esses autores a diferenciao entre esses
termos , em alguns casos, tnue (OCDE, 2003).

De acordo com as teorias nesse campo de estudos podemos entender que,


Uma teoria da fragmentao do processo de formulao de Polticas Pblicas lida
basicamente com a categoria integrao. A questo da integrao fulcral, e constitui
uma brecha na literatura contempornea, que presume que a integrao um construto
Novos campos de estudo de Polticas Pblicas: a poltica externa enquanto Poltica Pblica

1
De acordo com a teoria racionalista1 sem correspondncia no mundo real catico das gneses de Polticas
racionalista de Polticas Pblicas e que a integrao eficaz uma funo de arranjos eficientes de coordenao,
Pblicas, todos os valores
relevantes para formula- que podem ser garantidos mediante o estabelecimento de papis, regras e incentivos. A
o/implementao das primeira presume pluralidade; a segunda, unidade. (MARTINS, 2004, p. 4)
polticas so conhecidos e
qualquer sacrifcio em um
ou mais dos valores com-
pensado pela consecuo
Ademais dessa corrente de interpretao do processo de expanso e
de outros objetivos. Os
tericos racionalistas argu-
fragmentao das anlises de Polticas Pblicas, outra se faz relevante e cres-
mentam que para selecio-
nar uma poltica racional
cente nesse campo de estudos: a que interpreta como benfico o surgimen-
os formuladores precisam:
a) conhecer todas as pre- to desses fenmenos para uma renovao dos estudos de Polticas Pblicas.
ferncias da sociedade e
os seus pesos relativos; b) Essa segunda corrente entende que a expanso e fragmentao do campo
conhecer todas as polticas
alternativas disponveis; c) de anlise de Polticas Pblicas traz uma srie de novas interpretaes poss-
conhecer todas as conse-
quncias de cada poltica veis e que vem a somar para consolidao dessa vertente de anlise. Como
alternativa; e d) calcular
a relao entre valores consequncia da expanso e fragmentao desse campo de estudos, surgiu
atendidos e valores sacri-
ficados para cada poltica a possibilidade de analisar temticas antes consideradas alheias ao escopo
alternativa.
das Polticas Pblicas a partir dessa perspectiva. Um exemplo dessas temti-
cas a poltica externa, considerada classicamente como um mbito exces-
sivamente hermtico do Estado e que possuiria caractersticas particulares
que a enquadraria num campo de estudos especfico.

O que veremos neste captulo de que forma a expanso do campo de


estudos de Polticas Pblicas e os processos de globalizao no mundo e
redemocratizao poltica no Brasil influenciaram as novas abordagens da
poltica externa, veremos quais as caractersticas particulares da poltica ex-
terna como campo de estudos e como objeto do jogo poltico no seio do
Estado, buscaremos analisar tambm de que maneira possvel entend-la
enquanto Poltica Pblica semelhante s Polticas Pblicas domsticas e, por
fim, analisaremos o caso brasileiro buscando compreender como esse pro-
cesso de politizao da poltica externa se desenvolveu em nosso pas.

A especificidade da poltica externa


Os primeiros questionamentos sobre a possibilidade de se abordar a polti-
ca externa enquanto Poltica Pblica est no fato da primeira ser considerada
por muito tempo como exterior ao prprio Estado e desconectada das demais
polticas domsticas. A poltica externa sempre carregou sobre si uma mstica
de especialidade, segredo e confidencialidade que a tornava acessvel somen-
te a alguns poucos magos capazes de oper-la. Outro fator que contribui para
essa concepo de poltica externa o fato de que h tambm uma corren-
te que concebe como Polticas Pblicas somente as polticas domsticas, aque-
las que impactam diretamente e em um curto prazo a sociedade.

106
Novos campos de estudo de Polticas Pblicas: a poltica externa enquanto Poltica Pblica

Para entendermos de que maneira possvel estudar a poltica externa


enquanto uma Poltica Pblica preciso inicialmente rever seus conceitos
para compreendermos as suas particularidades frente s outras polticas do
Estado e analisar quais os caminhos possveis para sua abordagem no campo
das Polticas Pblicas.

Devido a sua complexidade e diversidade, a poltica externa pode ser


considerada um campo de estudos interdisciplinar, uma ponte de ligao
entre os estudos de relaes internacionais e Cincia Poltica, j que se utiliza
de ferramentas metodolgicas pertencentes a esses dois ramos das cincias
humanas, e por seu objeto de estudo (as aes do Estado para alm de suas
fronteiras) estar intimamente ligado tanto a Cincia Poltica quanto s rela-
es internacionais.

Alm dessa ligao mais especfica, a poltica externa apoia-se, num


mbito mais geral, em diversos outros ramos do conhecimento, ainda mais
aps o desenvolvimento de abordagens mais amplas e menos centraliza-
doras da definio de poltica externa e de seus atores. Entre esses outros
ramos do conhecimento destacam-se: a Histria, que contribui de modo cru-
cial para os estudos da diplomacia mundial; a Sociologia, que contribui para
o entendimento dos processos transnacionais nos quais as sociedades esto
inseridas, a exemplo de temas como migrao, asilados polticos, refugiados,
choques culturais, alm de outros fenmenos demogrficos e polticos; a
Economia, que fundamental devido s transaes comerciais internacio-
nais serem elementos determinantes das posturas de poltica externa dos
Estados; e o Direito, que contribui para compreenso dos tratados e acordos
internacionais e as limitaes jurdicas dos Estados em sua atuao no siste-
ma internacional.

A anlise da poltica externa como um campo terico cientfico inicia-se


em meados dos anos 1950. Seu desenvolvimento fez-se essencialmente tendo
como base trs dimenses principais de anlise: a) a teoria de poltica exter-
na como instrumento de comparao entre as aes externas dos Estados;
b) a anlise dos contextos da poltica externa; e c) a anlise dos processos de
tomada de deciso de poltica externa. So essas trs dimenses que iro estar
presentes na quase totalidade das teorias e conceitos de poltica externa.

A complexidade contida no termo poltica externa dificulta a formula-


o de um conceito geral do mesmo e, devido a isso, no possvel encon-
trar um consenso em torno da definio de poltica externa entre os autores

107
Novos campos de estudo de Polticas Pblicas: a poltica externa enquanto Poltica Pblica

tanto da Cincia Poltica quanto das relaes internacionais, ou mesmo se


h uma teoria de poltica externa. O que podemos encontrar so definies
advindas de abordagens tericas mais gerais que tomam a poltica externa
como um elemento constituinte das teorias da poltica internacional e das
relaes internacionais.

Encontramos autores que definem a poltica externa como uma juno


de comportamentos que traduzem as preocupaes de um Estado no plano
internacional, ou que consideram a poltica externa como uma linha de ao
que os operadores da poltica externa de uma sociedade nacional seguem
para apresentar ou modificar uma situao no sistema internacional de modo
que este torne-se compatvel com os objetivos definidos por eles mesmos
ou pelos seus predecessores (ROSENAU, 1968), j outros autores definem a
poltica externa como as orientaes, os engajamentos e as aes que ca-
racterizam o mbito nacional de um Estado (HOLSTI, 2001). Nessas teorias o
que podemos verificar a concordncia da proeminncia do Estado como
ator preponderante do processo de formulao/implementao da poltica
externa. O quadro a seguir ilustra o papel dos distintos atores envolvidos na
poltica externa.

Quadro 1 Configurao geral dos atores envolvidos na formulao/im-


plementao da poltica externa

Joo Martins Tude /Fabio Pablo Santana.


Finalidade Deciso de Poltica Externa
1. nvel atores governamentais
1. Executivo Federal
2. Agncias de primeiro nvel
3. Agncias de segundo nvel
4. Legislativo Federal (Senado e Cmara dos Deputados)
5. Judicirio
2
Think thank uma ex-
2. nvel atores no governamentais
presso da lngua inglesa  Partidos Polticos
utilizada para caracterizar
organizaes que tm por  ONGs
objetivo produzir conhe-
cimento atravs de pes-  Organizaes empresariais
quisa em diversas reas
como poltica, tecnologia,  Sindicatos
economia, questes estra-
tgicas e militares etc. As  Meios de comunicao e opinio pblica
think thanks geralmente
vendem esse conheci-  Think thanks2
mento para governos e
empresas para que esses  Organizaes religiosas
possam ter subsdios na
tomada de deciso.
 Grupos tnicos

108
Novos campos de estudo de Polticas Pblicas: a poltica externa enquanto Poltica Pblica

Apesar de no haver consenso, um conceito genrico clssico que em


alguma medida est presente na maioria das teorias de poltica externa
que esta se define como toda ao do Estado para alm de suas fronteiras.
Esse conceito parte do pressuposto de uma separao existente entre pol-
tica interna e poltica externa, de que h um campo especfico de anlise da
poltica externa. Ademais, h tambm outro elemento essencial contido nas
conceituaes clssicas e nos discursos dos operadores da poltica externa:
o conceito de interesse nacional. Esse conceito importante, pois, a partir
do interesse nacional que os operadores de poltica externa legitimam suas
decises e aes no jogo poltico internacional, e atravs dele que obtm,
ou no, o apoio necessrio para realizao dos objetivos de poltica externa.

Tendo em vista essa perspectiva em torno do conceito de poltica externa


passaremos anlise do processo de politizao da poltica externa e das possibi-
lidades de entend-la dentro da perspectiva dos estudos de Polticas Pblicas.

A dimenso pblica da poltica externa


A partir de meados da dcada de 1980, engendra-se no cenrio interna-
cional uma nova ordem global. Essa ordem tem como principais expoentes
de caracterizao o triunfo do capitalismo sobre o socialismo sovitico, o fim
do conflito Leste/Oeste, a prevalncia da ideologia neoliberal, a suprema-
cia do mercado e das relaes comerciais e a superioridade tcnica-militar
dos Estados Unidos da Amrica. Alm desses marcos scio-histricos, outro
se faz extremamente relevante para a anlise do cenrio internacional na
dcada de 1990, o advento da globalizao como instrumento impulsiona-
dor e justificador das aes de poltica externa. Esta foi responsvel pela vin-
culao das decises e posicionamentos dos Estados volatilidade do mer-
cado financeiro-comercial.
[...] A globalizao engendrou nova realidade econmica, caracterizada pelo aumento do
volume e da velocidade dos fluxos financeiros internacionais, pelo nivelamento comercial
em termos de oferta e demanda, pela convergncia de processos produtivos e, enfim, 3
pela convergncia de regulaes nos Estados (CERVO; BUENO, 2002, p. 455). O termo politizao no
indica aqui que a poltica
externa estivesse despoliti-
Com o desenvolvimento dos processos de globalizao e a complexifica- zada anteriormente, signi-
fica to somente um aden-
samento do jogo poltico
o das agendas de poltica internacional, a poltica externa passa a ter ne- neste mbito do Estado,
notadamente com a in-
cessidade de acrescentar outros elementos na sua formulao e implemen- sero de atores antes ex-
cludos. A justificativa para
tao, elementos estes (demandas de atores no estatais) que se relacionam utilizao do termo advm
de seu uso corrente entre
com uma perspectiva de politizao3 da poltica externa, de tornar a poltica os autores que abordam a
poltica externa enquanto
externa um espao de atuao tambm de atores no estatais, de pensar Poltica Pblica.

109
Novos campos de estudo de Polticas Pblicas: a poltica externa enquanto Poltica Pblica

a poltica externa como Poltica Pblica. O diplomata e o militar (descritos


4
Raymond-Claude-Fer- por Aron4 como protagonistas clssicos da poltica externa) ganham a com-
dinand Aron (1905-1983),
socilogo francs, histo- panhia, mesmo que ainda modesta, dos atores no estatais, como partidos
riador, filsofo e jornalista
poltico. Foi professor de fi- polticos, sindicatos, ONGs, igrejas, entre outros.
losofia social na Universida-
de de Toulouse. Um tema
frequente nos escritos de
Raymond Aron foram as
Dessa maneira entende-se que,
questes da violncia e
da Guerra, como em Paix
et Guerre entre les Nations
[...] a politizao da poltica externa [...] depende da existncia de impactos distributivos
(Paz e Guerra entre as internos que ocorrem quando os resultados da ao externa deixam de ser simtricos
Naes), de 1962. Tambm para os diversos segmentos sociais. Quando, ao contrrio, os custos e benefcios no se
escreveu um importante
livro de histria da socio- concentram em setores especficos, ou os resultados da ao externa so neutros do
logia intitulado Les tapes ponto de vista do conflito distributivo interno, a poltica externa produz bens coletivos,
de la Pense Sociologique aproximando-se do seu papel clssico, de defesa do interesse nacional ou do bem-estar
(As Etapas do Pensamento
Sociolgico), de 1967. Suas da coletividade. (LIMA, 2000, p. 289-290).
memrias foram publica-
das em 1983.
A partir do momento que a poltica externa passa a afetar mais direta-
mente uma poro significativa da populao esta passa a se interessar pelas
decises tomadas nesse mbito do Estado nacional e a demandar tambm
maior transparncia nas aes de poltica externa.

As principais consequncias provenientes do adensamento dos proces-


sos de globalizao para a politizao do campo da poltica externa podem
ser descritas em dois pontos essenciais: a) a ampliao das agendas de po-
ltica externa e sua complexificao, de forma que as aes externas de um
Estado passam a influenciar mais nitidamente a vida cotidiana dos cidados
comuns; e b) o aumento da demanda por participao nos processos de for-
mulao e execuo das polticas do Estado em geral e na poltica externa
especificamente, influenciado principalmente pela onda democratizante de
finais da dcada de 1970 na Europa e nas dcadas de 1980 e 1990 na Am-
rica Latina, alm do chamado boom das Organizaes No Governamentais
(ONGs) no incio da dcada passada.

A complexificao das agendas de poltica


externa e a participao da sociedade civil
Acompanhando os processos de globalizao, a poltica externa passou,
tanto enquanto campo terico, como campo de atuao prtica, por um pro-
cesso de expanso, renovao e fragmentao em um cenrio cujas influn-
cias econmicas, estratgicas, poltica, cultural, social e militar relacionam-se
em hierarquias diversas numa interao onde prevalece a hegemonia das
democracias de mercado, mas que so atravessadas pela atuao emergen-
te de atores no estatais.

110
Novos campos de estudo de Polticas Pblicas: a poltica externa enquanto Poltica Pblica

Temas antes relegados ao mbito das low politics5 passam a adquirir re- 5
Apesar de no haver con-
senso em torno do conceito
levncia poltica e a despontar muitas vezes como discusso prioritria nas de low politics na Cincia
Poltica e nas relaes in-
agendas de poltica externa dos Estados. Dentre esses temas destacam-se: ternacionais este pode ser
entendido como os temas
as questes ambientais, o narcotrfico, a pobreza, o desenvolvimento etc., polticos relacionados eco-
nomia, s questes sociais,
muitos deles discutidos nas conferncias organizadas pela Organizao das e poltica domstica, em
contraposio s high politics
Naes Unidas (ONU) em toda dcada de 1990 que, por isso, passou a ser co- que estariam relacionadas
aos temas segurana militar
e questes estratgicas.
nhecida como a Dcada das Conferncias. Foram elas: Conferncia Mundial
da Criana Nova York (1990), Conferncia Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento Rio de Janeiro (1992), Conferncia Mundial dos Direitos
Humanos Viena (1993), Conferncia Mundial sobre Populao e Desenvol-
vimento Cairo (1994), Conferncia Mundial para o Desenvolvimento Social
Copenhagen (1995), Conferncia Mundial sobre a Mulher Pequim (1995),
Conferncia Mundial sobre Assentamentos Humanos Istambul (1996), Con-
ferncia Mundial sobre Alimentao Roma (1996). Dessa maneira percebe-
mos que a internacionalizao do Estado contribuiu para a internacionali-
zao da agenda domstica com a incorporao de temas antes limitados
somente ao Executivo Federal nas preocupaes de setores da sociedade
civil, principalmente ONGs, enquanto a consolidao democrtica, a partir
da consolidao do iderio das democracias liberais no Ocidente, fomentou
a politizao da poltica externa em geral. Desde os anos 1990, esse processo
desafia a formulao e decises tradicionais de poltica exterior, assim como
os temas a ela vinculados (SARAIVA, 2003).

A emergncia desses temas passou a exigir dos policy makers (operado-


res) da poltica externa um conhecimento muito mais amplo para dar conta
da complexidade das novas questes internacionais. Esse conhecimento
(know-how), que muitas vezes foge capacidade dos diplomatas respon-
sveis pela conduo da poltica externa, pode ser encontrado em organi-
zaes da sociedade civil, especialistas, acadmicos, tcnicos, organizaes
setoriais, empresrios, ou demais atores sociais.

Independente do grau de participao que esses novos atores adquiriram


no campo da poltica externa, certo que a complexificao dessas agendas
foi essencial para que a separao anteriormente existente entre as Polticas
Pblicas domsticas dos Estados e a poltica externa se dilusse gradativamen-
te e evidenciasse assim a existncia de um continuum entre poltica domstica
e poltica externa, de modo tal que esta ltima no escapa aos processos de
tomada de deciso aos quais as Polticas Pblicas esto envolvidas e que so
caractersticos dos regimes democrticos ocidentais modernos, sejam eles:
relao entre Poder Executivo e Legislativo, possibilidade de interveno do
111
Novos campos de estudo de Polticas Pblicas: a poltica externa enquanto Poltica Pblica

Poder Judicirio, trmite burocrtico e participao da sociedade civil. Dessa


maneira verificamos que,
[...] quando as consequncias da poltica externa so distributivas, no sentido de que
custos e benefcios no se distribuem igualmente na sociedade, a poltica domstica tem
influncia na formao da poltica externa (LIMA, 2000, p. 286).

A partir desses argumentos podemos representar o processo de deci-


so poltica e formulao/implementao de polticas no mbito da pol-
tica externa, na perspectiva da politizao do campo, atravs do seguinte
diagrama:

Decises de polticas externas X formulao/implementao de Polticas Pblicas

Participao de demais ato-

Joo Martins Tude /Fabio Pablo Santana.


Participao de demais
res sociais: implementao
atores sociais: formulao
(monitoramento)

Sistema poltico
INPUTS OUTPUTS
rgo responsvel
pela conduo da
poltica externa

Demandas e apoios Decises e aes

Conjuntura Nacional e Internacional


Jogo Poltico Internacional

O diagrama nos mostra de que maneira as decises de poltica externa


passam a ser tomadas quando consideradas as demandas e apoios advindos
da sociedade. H uma presso dos diversos setores sociais cada um com sua
demanda especfica (inputs), essas demandas passam pela discusso e pelo
jogo de poder no interior dos rgos responsveis pela conduo da poltica
externa e o resultado dessas presses e discusses so as polticas adotadas
pelo Estado no mbito internacional (outputs), mas no sem a participao
da sociedade principalmente atravs do monitoramento das polticas.

Esse fenmeno de politizao e democratizao das Polticas Pblicas,


incluindo tambm a poltica externa, de finais do sculo XX, caracterizou-
-se tambm no Brasil, que alm da influncia dos processos de globalizao
nos quais comeava a se inserir foi influenciado tambm por sua conjuntura
interna com o processo de redemocratizao poltica do pas aps mais de
112
Novos campos de estudo de Polticas Pblicas: a poltica externa enquanto Poltica Pblica

20 anos de regime militar e a promulgao da Constituio de 1988, conhe-


cida tambm como a Constituio Cidad, devido ao seu carter participati-
vo que permitiu aos cidados exporem suas demandas (muitas delas repri-
midas pela ditadura militar vigente no Brasil de 1964 a 1986) Assembleia
Constituinte.

A politizao da poltica externa no Brasil


Buscaremos verificar agora de que maneira os novos dispositivos cons-
titucionais influenciaram na ampliao da participao de outros atores
sociais na formulao e implementao das polticas no mbito da polti-
ca externa. Analisaremos mais especificamente como a institucionalizao6 6
Essa institucionalizao
refere-se aos artigos espe-
mais clara (em comparao s constituies anteriores) das prerrogativas em cficos da Constituio de
1988 sobre as disposies
torno da poltica externa fragmentaram e ampliaram em alguma medida a das prerrogativas de pol-
tica externa entre os diver-
responsabilidade da conduo da poltica externa brasileira. sos segmentos da buro-
cracia e do corpo poltico
estatal no mbito das de-
Analisando o processo de tomada de deciso de poltica externa no Brasil cises de poltica externa.
Mesmo no sendo encon-
a partir da redemocratizao e do advento da globalizao, verificamos trados em demasia, esses
artigos so importantes
para a insero de novos
que a Constituio de 1988 acabou por descentralizar e fragmentar, em atores, notadamente do
Legislativo federal, nos
alguma medida, a poltica externa brasileira, anteriormente concentrada no processos de formulao
e implementao de pol-
Ministrio das Relaes Exteriores. ticas no campo da poltica
externa.

Mesmo com a manuteno quase que irretocvel das disposies do Exe-


cutivo Federal referentes s Relaes Exteriores, a Carta Promulgada de 1988
introduz de maneira mais ampliada o poder Legislativo (e demais atores so-
ciais, mesmo que de maneira indireta) no processo decisrio de poltica ex-
terna, e no prprio texto constitucional podem ser encontradas orientaes
especficas relativas ao do Estado em termos de poltica internacional.
Evidncia desse fato pode ser vista desde o prembulo da Carta Constitucio-
nal que dita:
Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte
para instituir um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais
e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a
justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos,
fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a
soluo pacfica das controvrsias, promulgamos, sob a proteo de Deus, a seguinte
CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL (BRASIL, 1988).

Na sequncia do texto constitucional podemos verificar no tpico Ttulo


I: Dos Princpios Fundamentais outras evidncias, mesmo que num carter
generalista, de disposies especficas em torno da ao externa do Estado.

113
Novos campos de estudo de Polticas Pblicas: a poltica externa enquanto Poltica Pblica

Essas evidncias esto mais detalhadamente apresentadas nos dez prin-


cpios fundamentais (e no pargrafo nico) que compem o artigo 4.o da
Constituio, quais sejam:
I - independncia nacional; II - prevalncia dos direitos humanos; III - autodeterminao
dos povos; IV - no interveno; V - igualdade entre os Estados; VI - defesa da paz; VII -
soluo pacfica dos conflitos; VIII - repdio ao terrorismo e ao racismo; IX - cooperao
entre os povos para o progresso da humanidade; X - concesso de asilo poltico. Pargrafo
nico. A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social
e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latino-
-americana de naes (BRASIL, 1988).

Esses princpios, apesar de possurem uma caracterstica assaz abrangen-


te, demonstram uma preocupao em delinear algumas disposies norte-
adoras da poltica exterior brasileira, s quais os formuladores de poltica ex-
terna estariam inevitavelmente submetidos. Essas disposies impactaram
de modo muito efetivo na correlao de foras entre os poderes Executivo
e Legislativo, alm do Judicirio. Assim, o tradicional processo decisrio da
poltica externa brasileira, centrado na atuao decisiva do Executivo, defi-
nidora do padro burocrtico da agncia diplomtica, e muitas vezes ten-
tando manter recorrentemente um carter de exclusivismo dos diplomatas
em relao ao know-how da poltica externa, sofre os desafios dos efeitos
democratizantes provenientes daqueles processos.
A poltica externa passa a refletir no apenas os constrangimentos sistmicos, provenientes
da estrutura mesma do meio internacional, mas tambm, e principalmente, as estratgias
estabelecidas pelos atores domsticos no contexto da distribuio de interesses e
preferncias no interior do Estado (LIMA, 2000, p. 287).

Ademais dos dispositivos constitucionais, outros fatores contriburam


para a politizao da poltica externa brasileira notadamente nos ltimos 20
anos, como exemplos principais temos: a) a prpria abertura proporcionada
pelo Itamaraty (rgo responsvel pela conduo da poltica externa brasi-
leira) atravs de foros consultivos e formao de delegaes mistas para os
foros internacionais compostas por diplomatas e representantes da socieda-
de civil; b) a midiatizao da poltica externa, o que atraiu a ateno dos cida-
dos comuns s decises tomadas pelo Estado brasileiro em relao s suas
relaes internacionais; c) o capital poltico adquirido pela poltica externa
demonstrado nas disputas eleitorais presidenciais da dcada de 1990 e dos
anos 2000 onde os temas de poltica externa foram includos nas agendas de
campanha eleitoral; d) o aumento do interesse dos acadmicos e especia-
listas pelas pesquisas e acompanhamento da poltica externa e a ampliao
dos cursos de Relaes Internacionais.

114
Novos campos de estudo de Polticas Pblicas: a poltica externa enquanto Poltica Pblica

Como afirma Faria (2008, p. 1),


O carter insulado do processo de produo da poltica externa brasileira, fortemente
centralizado no Itamaraty, tem sido amplamente reconhecido. H, porm, indcios de
alteraes importantes nesse padro tradicional, a partir do incio da dcada de 1990,
e presses crescentes para que tal processo se torne mais permevel s articulaes,
interesses e demandas de uma diversidade de outros atores, tanto estatais como
societrios.

Essa ampliao dos atores com prerrogativas de participao no processo


de formulao e implementao da poltica externa permitiu que a mesma
se aproximasse cada vez mais das Polticas Pblicas domsticas, visto que,
com o aumento do nmero de atores influenciando na formao de pol-
ticas no mbito da poltica externa as discusses se ampliaram, as deman-
das tornaram-se mais heterogneas e a necessidade de buscar solues que
atendessem a essas novas demandas num prazo mais imediato tornou-se
premente, dando poltica externa uma configurao mais aproximada das
Polticas Pblicas clssicas.

Com isso percebemos que as duas dcadas de globalizao e de redemo-


cratizao foram essenciais para que a poltica externa adquirisse um carter
mais transparente e poroso permitindo o acesso da sociedade brasileira s
decises de poltica externa. Comea a haver uma interao mais frutfera
entre Estado e sociedade. claro que o grau de participao da sociedade
civil no campo da poltica externa depende da conjuntura interna e externa
e do grau de abertura propiciado pelo governo dirigente no momento em
questo, e da temtica a ser discutida. Essa participao tende a ser maior
em assuntos politicamente sensveis, tais como as negociaes econmicas
e comerciais internacionais, e menor em questes mais especficas. Com isso
precisamos ter em mente que,
Generalizaes so precipitadas e para cada temtica da agenda externa preciso
discernir, entre outros aspectos, o grau de institucionalizao e a capacidade propositiva
de atores no governamentais, a receptividade da burocracia estatal s demandas da
sociedade, a capacidade de coordenar interesses divergentes e a variao de padres de
relacionamento de acordo com o estilo de cada administrao federal (OLIVEIRA; PFEIFER,
2006, p. 389-390).

Apesar de recente e ainda no consolidada consensualmente, a perspec-


tiva da poltica externa enquanto Poltica Pblica extremamente pertinen-
te e permite a ampliao do escopo de compreenso dessa temtica to re-
levante em todos os mbitos sociais. A partir do momento em que h uma
consolidao do processo de politizao da poltica externa, acreditamos ser

115
Novos campos de estudo de Polticas Pblicas: a poltica externa enquanto Poltica Pblica

7
Pode ser traduzido por possvel gerar assim um maior accountability7 e senso de responsabilidade
prestao de contas ou
responsabilizao. daqueles responsveis pela formulao/implementao de polticas, acarre-
tando assim em maior legitimao e credibilidade da poltica externa brasi-
leira tanto em mbito nacional como internacional frente aos demais pases
da comunidade internacional e s agncias e rgos internacionais, alm de
empresas e investidores estrangeiros.

necessrio ter em conta que todo esse processo depende de uma mu-
dana institucional da cultura poltica do rgo responsvel pela conduo
da poltica externa, no caso brasileiro o Ministrio das Relaes Exteriores.
Essa mudana conforma-se essencialmente na alterao das relaes com a
sociedade passando do sentido top-down para o sentido bottom-up, ou seja,
de uma relao vertical de cima para baixo para uma relao de baixo para
cima, com um carter mais horizontalizado e participativo, mas sem perder
de vista a importncia dessas decises e o seu alcance social.

Neste captulo vimos de que forma a expanso do campo de estudos de


Polticas Pblicas influenciaram, juntamente com os processos de desenvol-
vimento da globalizao e redemocratizao do estado, as novas abordagens
da poltica externa. Demonstramos as dificuldades de analisar, inicialmente, a
poltica externa enquanto Poltica Pblica devido s caractersticas particula-
res. Vimos tambm como o desenvolvimento dos processos de internaciona-
lizao do Estado; a complexificao das agendas de poltica internacional, e
a ampliao da participao de outros atores nos processos de formulao e
implementao da poltica externa, tornaram esta ltima um campo suscet-
vel de ser abordado a partir do prisma das Polticas Pblicas. Verificamos de
que maneira esse processo de transformao do entendimento da poltica
externa como poltica pblica se desenvolveu no Brasil, e como parece haver
uma tendncia de formao de um continuum entre as polticas interna e
externa nos processos de elaborao das Polticas Pblicas.

116
Novos campos de estudo de Polticas Pblicas: a poltica externa enquanto Poltica Pblica

Ampliando seus conhecimentos

A poltica externa e os representantes do povo


(SARAIVA, 2009)

Colhe o Brasil, aps esforo contnuo dilatado no tempo, o que plantou


no esforo da construo de sua insero internacional. H dois sculos for-
mularam-se os pilares da poltica externa. Teve o pas inteligncia de longo
prazo e clculo de oportunidade no mundo difuso da transio da hegemonia
britnica para o sculo americano. Engendrou concepes, conceitos e teoria
prpria no sculo XIX, de Jos Bonifcio ao Visconde do Rio Branco. Buscou
autonomia decisria no sculo XX. As elites se interessaram, por meio de ca-
lorosos embates parlamentares e discusso de opes externas, pelo destino
do Brasil.

O pas emergiu, de Vargas aos militares, como ator responsvel e previs-


vel nas aes externas do Estado. A mudana de regime poltico no alterou
o pragmatismo externo, mas o aperfeioou. Os choques de vises foram ex-
postos na democracia. Setores polticos de diferentes matizes participaram
de grandes debates em torno dos modelos de insero internacional do pas,
entre o associativismo liberal e o nacional-desenvolvimentista. Coube pol-
tica externa de Lula e aos mltiplos atores e protagonistas empresariais, di-
plomticos, intelectuais e a sociedade civil, a ampliao do raio de ao dos
interesses e valores brasileiros nos ltimos anos. O avolumar da capacidade
decisria nacional no jogo das grandes potncias e na economia poltica da
globalizao fato auspicioso. O Brasil ficou grande demais para o seu meio
sul-americano. Migrou de importador de regras para construtor de conceitos
na cena internacional. H crescente confiana no pas como interlocutor no
xadrez da poltica internacional.

O Congresso Nacional e nossos representantes, no entanto, silenciam em


relao ao novo lugar do Brasil no mundo. A poltica interna do Brasil move-
-se entre volubilidade e pequenez, descolada que do pas profundo e dos

117
Novos campos de estudo de Polticas Pblicas: a poltica externa enquanto Poltica Pblica

seus desgnios externos. Os agentes polticos e as lideranas partidrias no


Parlamento parecem no ter noo do pas que representam. Demonstram
viso limitada do mundo. Esquecem os parlamentares que eles tm respon-
sabilidade na discusso, proposio e controle da ao externa do Estado. Os
desencontros em torno do voto brasileiro para a nova direo da Unesco e
os parcos debates em torno da melhor insero do Brasil face crise global
expem um Congresso de costas para a poltica externa.

A introspeco poltica, a falta de interesse pelos temas internacionais


e o limite dos debates parlamentares aos temas imediatos, miditicos e de
pouco valor exceto para a carreira poltica e a prxima eleio queimam ener-
gia diante dos grandes desafios internacionais do Brasil. Exportam, os eleitos
pelo povo, o grande debate acerca do lugar do Brasil no mundo para setores
da burocracia estatal. A democracia fica menor. Vulnervel se faz o pas.

Da Argentina, parceira e vizinha privilegiada do processo de integrao


mais relevante do Brasil com seu meio sul-americano, j aprendemos que sua
retrao internacional tem origem na poltica interna pequena. Mesmo em
pas de gente inteligente e culta, mas tomado pela ciznia de sua elite irrecon-
cilivel, l j no mais possvel uma estratgia externa. A sndrome porte-
nha se traduz na baixa capacidade de construir estratgias de longo prazo em
favor do tempo curto dos governantes que se sucedem na Casa Rosada, inca-
pazes de construir uma inteligncia poltica externa consistente no tempo.

Nos Andes h lutas domsticas que impedem insero internacional com


autonomia e responsabilidade internacional. So Estados em guerras civis in-
formais. As divises internas tornam impossvel a eficcia externa. Tais Estados,
vizinhos do Brasil, possuem apenas poltica interna. A externa dramatizada
pela lgica da vitimizao e do antiamericanismo estril.

A poltica externa dos Estados muito importante para se circunscrever


a burocracia estatal. O descompasso entre o interno e o externo no bom
para o Brasil. Mesmo no atual momento de ebulio econmica global existe
a hiptese altrusta de sairmos da crise sem os recalques de experincias trau-
mticas anteriores. Onde esto os debates estratgicos e de alto nvel dos re-
presentantes do povo acerca dessa relevante hiptese?

O silncio dos congressistas brasileiros estarrecedor. Dizem que poltica


externa no d voto. Nada disso compatvel com os antecedentes de um
pas que soube unir foras em torno de grandes debates nacionais e dos ca-
minhos a tomar no mundo complexo que vivemos. hora de pr o externo no
debate interno. Afinal, a poltica externa tambm uma Poltica Pblica.

118
Novos campos de estudo de Polticas Pblicas: a poltica externa enquanto Poltica Pblica

Atividades de aplicao
1. De acordo com as interpretaes possveis do processo de fragmenta-
o do campo de Polticas Pblicas, podemos considerar que:

a) H uma corrente terica que considera esse processo como preju-


dicial ao desenvolvimento do campo de estudos e outra que con-
sidera como frutfera.

b) Todas as correntes tericas consideram que esse processo preju-


dicial ao desenvolvimento do campo de estudos.

c) A corrente terica que considera esse processo benfico assim o


faz pois acredita que dessa maneira possvel uma unidade na for-
mulao/implementao de polticas.

d) Nenhuma das correntes tericas considera esse processo como


benfico ao desenvolvimento do campo de estudos.

2. De que maneira a complexificao das agendas de poltica internacio-


nal contribuiu para o processo de politizao da poltica externa?

3. Quais as principais consequncias da incluso da poltica externa no


escopo das Polticas Pblicas do Estado?

119
Gabarito

Conceitos gerais de Polticas Pblicas


1. C

2. A resposta deve expor as trs dimenses conceituais inseridas na defi-


nio de Polticas Pblicas: a dimenso institucional (polity), a dimen-
so processual (politics) e a dimenso material (policy). Deve dar rele-
vncia terceira dimenso do conceito, a dimenso material (policy),
demonstrando que esta a que mais se aproxima do que conhecemos
como polticas propriamente ditas ou Polticas Pblicas. Alm disso,
a resposta deve explicar que, apesar de importantes para a compre-
enso mais clara do que so as Polticas Pblicas, esses conceitos na
prtica no podem ser dissociados. Temos sempre de levar em conta
que todas essas dimenses esto inter-relacionadas e emergem de
modo mais ou menos acentuado na ao poltica sempre entrelaadas
e influenciando-se mutuamente.

3. Caractersticas do racionalismo: a) necessrio possuir o conhecimen-


to de todas as preferncias dos diversos grupos demandantes da so-
ciedade e seus pesos relativos; b) necessrio ter claramente quais as
alternativas possveis e viveis para consecuo de determinada po-
ltica; c) preciso ter um diagnstico antecipado das consequncias
de cada poltica alternativa que pode ser adotada; d) indispensvel
estabelecer a relao custo X benefcio (valores atendidos e valores
sacrificados) para cada poltica alternativa; e) Dentre as alternativas
apresentadas, deve-se escolher a que for mais eficiente, ou seja, a que
minimize os custos e maximize os ganhos para sociedade.

Caractersticas do incrementalismo: a) No h disponibilidade de


tempo, verbas pblicas, capacidade intelectual etc. que possibilitem
a investigao de todas as alternativas possveis na formulao/im-
plementao das Polticas Pblicas; b) No h como prever todas as
consequncias possveis das novas polticas adotadas; c) No seria in-
teressante desperdiar investimentos j efetuados em funo de po-
lticas passadas, mesmo que essas no estejam atendendo com total
Gabarito

eficincia as demandas a que foi destinada; d) A disputa poltica invia-


biliza a implementao de uma poltica estritamente racional; e) H
uma predisposio humana em buscar a satisfao de suas demandas
individuais e no a maximizao dos ganhos sociais; f ) impossvel
estabelecer um consenso dos objetivos sociais.

A elaborao de Polticas Pblicas:


processos de formulao, implementao
e avaliao
1. O ciclo de elaborao de uma Poltica Pblica compreende os mo-
mentos de formulao, implementao e avaliao de resultados. A
etapa de formulao a fase onde so definidos quais os problemas
a serem resolvidos juntamente com a deciso de quais instrumentos
sero necessrios para resoluo desses problemas. O momento de
implementao a etapa onde as decises tomadas na fase de formu-
lao so aplicadas na prtica e se podem observar os resultados finais
das polticas adotadas nos permitindo mensurar se ela obteve sucesso
ou fracasso na consecuo de seus objetivos. Por ltimo encontra-se a
fase de avaliao, que consiste em uma etapa na qual os resultados e
impactos da poltica so analisados com relao aos objetivos propos-
tos, fornecendo elementos para o desenho de novas intervenes ou
para o aprimoramento de polticas e programas em curso.

2. As Polticas Pblicas so aes do governo elaboradas com o objetivo


fundamental de suprir as demandas sociais. Tendo em vista que essas
demandas so diversas torna-se claro que as Polticas Pblicas atuam
em diferentes mbitos da sociedade para tentar solucionar os pro-
blemas existentes. Por isso existem Polticas Pblicas especficas para
cada rea da sociedade, podendo elas serem utilizadas na resoluo
de questes referentes sade, moradia, educao etc.

3. As demandas sociais so analisadas de acordo com a sua relevncia


enquanto problema de interesse pblico, pois nem todos os assuntos
podem ser introduzidos na elaborao de uma poltica a ser imple-
mentada. A definio de quais problemas sero solucionados d incio
fase de formulao da poltica, momento onde so definidos quais
sero as alternativas de ao e os instrumentos utilizados para tentati-
va de solucionar os problemas percebidos.

122
Gabarito

Controle e monitoramento social


de Polticas Pblicas no Brasil
1. A

2. O uso da expresso controle social se intensifica a partir do perodo


de redemocratizao do pas, quando ainda predominava uma viso
dicotmica entre Estado e sociedade civil, na qual a sociedade civil
era entendida como formada por setores progressistas, populares e
democrticos e o Estado como autoritrio e elitista, sendo, portanto,
necessrio o controle do primeiro sobre o segundo. Assim, controle
social seria uma moderna compreenso de relao Estado-sociedade,
onde a esta cabe estabelecer prticas de vigilncia e controle sobre
aquele.

Nessa viso, h um entendimento sobre a necessidade de uma divi-


so efetiva entre os papis do Estado e da sociedade civil, na qual ao
primeiro caberia a formulao e implementao de uma determinada
poltica pblica e ao segundo competiria o processo de acompanha-
mento e avaliao dessa poltica.

Entretanto, com o passar do tempo e a intensificao dos processos


de participao, tal entendimento dicotmico sobre Estado e socie-
dade civil, assim como o da necessidade de diviso de papis entre
estes, foi arrefecendo e dando lugar a um entendimento que Estado
e sociedade civil deveriam atuar de forma conjunta no processo de
formulao, acompanhamento, avaliao e mesmo implementao
de Polticas Pblicas. A partir de ento, buscou-se um novo termo para
batizar esse processo, chegando-se a expresso monitoramento so-
cial de Polticas Pblicas.

3. Os conselhos gestores de Polticas Pblicas so espaos pblicos de


composio plural e paritria entre Estado e sociedade civil, de nature-
za deliberativa, cuja funo formular e controlar a execuo das Po-
lticas Pblicas. Por seu carter deliberativo e a sua natureza de com-
posio mista e paritria, os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas
diferenciam-se dos demais conselhos j existentes no pas, como os
conselhos comunitrios e os populares. Os conselhos gestores, en-
quanto espao de controle/monitoramento social, se efetivamente
representativos, permitem uma melhor formulao, implementao e
avaliao das Polticas Pblicas.
123
Gabarito

Ou seja, devido atuao dos conselhos as Polticas Pblicas podem


ganhar eficincia e eficcia por diversos motivos: por estarem mais
prximas da populao conseguem atender melhor s suas necessi-
dades e anseios; ganham mais transparncia e diminuem o risco de
prevalncia de interesses privados devido maior fiscalizao e acom-
panhamento dos atos governamentais; melhora a alocao dos recur-
sos pblicos; enfim, transforma positivamente o modelo de planeja-
mento e execuo das Polticas Pblicas.

Polticas Pblicas no Brasil:


o caso das polticas de habitao
1. Em decorrncia da classificao do direito moradia como um direito so-
cial bsico atribudo ao Estado a responsabilidade de garantir esse di-
reito como uma premissa fundamental para manuteno da vida. Desse
modo, pode-se cobrar do governo maiores responsabilidades quanto
formulao e implementao de Polticas Pblicas voltadas para a garan-
tia do usufruto desse direito, uma vez que cabe a gesto pblica fomen-
tar meios para a criao de polticas voltadas para a rea habitacional.

2. Os primeiros problemas sociais relacionados habitao datam no pe-


rodo de desenvolvimento da industrializao no Brasil, que ocorreu
por volta do incio do sculo XX, onde se observou um grande fluxo
migratrio da zona rural rumo aos centros urbanos, naquela poca no
havia planejamento para assegurar uma ocupao organizada das ci-
dades e isso acarretou no surgimento dos cortios, estalagens e favelas
no cenrio urbano brasileiro. Essas habitaes coletivas viviam em si-
tuao de insalubridade e, por isso, foram um foco para o desenvolvi-
mento de doenas. A ameaa de proliferao dessas doenas para toda
a populao criou uma situao que passou a exigir a interveno do
Estado para resolver os problemas de moradia da populao.

3. O BNH utilizava os recursos do Fundo de Garantia de Tempo de Servi-


o (FGTS) para promover financiamentos s populaes de menor ren-
da e tambm para investir na rea de saneamento e desenvolvimento
urbano. Para os investimentos financeiros nas classes de renda mdia
e alta eram utilizados os recursos do Sistema Brasileiro de Poupanas e
Emprstimos (SBPE), cujos fundos provinham basicamente das cader-
netas de poupana.

124
Gabarito

Novos campos de estudo de Polticas Pblicas:


a poltica externa enquanto Poltica Pblica
1. A

2. A resposta deve explicitar que a complexificao das agendas de po-


ltica internacional foi essencial para que a separao anteriormente
existente entre as Polticas Pblicas domsticas dos Estados e a poltica
externa se dilusse gradativamente e evidenciasse assim a existncia de
um continuum entre poltica domstica e poltica externa. Deve conter
ainda a indicao que a emergncia desses novos temas passou a exigir
dos policy makers (operadores) da poltica externa um conhecimento
muito mais amplo para dar conta da complexidade das novas questes
internacionais. Esse conhecimento (know-how), que muitas vezes foge
capacidade dos diplomatas responsveis pela conduo da poltica
externa, pode ser encontrado em organizaes da sociedade civil, espe-
cialistas, acadmicos, tcnicos, organizaes setoriais, empresrios, ou
demais atores sociais.

3. A resposta deve conter a informao de que a partir do momento em


que h uma consolidao do processo de politizao da poltica exter-
na h tambm um maior accountability e senso de responsabilidade
daqueles responsveis pela formulao/implementao de polticas,
acarretando assim em maior legitimao e credibilidade da poltica
externa brasileira tanto em mbito nacional como internacional frente
aos demais pases da comunidade internacional e s agncias e r-
gos internacionais, alm de empresas e investidores estrangeiros.

125
Gabarito

126
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Gesto de POLTICAS PBLICAS
Gesto de
Gesto de
POLTICAS PBLICAS
POLTICAS PBLICAS Joo Martins Tude
Daniel Ferro
Fabio Pablo Santana

Fundao Biblioteca Nacional


ISBN 978-85-387-4650-8

9 788538 746508