lvaro Bellolio; Boris De los Rios; Ignacio Irarrazaval; Luis Larrain; Jorge

Marshall; Juan Jos Morales; Emilio Sierpe; y Valeska Vliz

Agencia de Evaluacin
Pblica
Propuesta de Diseo Institucional

24/03/2012
Tabla de contenido
1 Introduccin .......................................................................................................................................... 3
2 Propuesta de diseo institucional ......................................................................................................... 7
2.1 Fundamentos de la propuesta .................................................................................................... 7
2.2 Propuesta de diseo institucional............................................................................................. 10
3 La Agencia de Evaluacin Pblica ........................................................................................................ 13
3.1 Objetivo, funciones generales y diseo institucional ............................................................... 13
3.2 Roles y atribuciones ................................................................................................................. 15
3.2.1 Roles y atribuciones de la Agencia en un enfoque de alcance limitado........................ 15
3.2.2 Propuesta de roles y atribuciones de la Agencia ........................................................... 18
3.3 Relaciones institucionales de la Agencia................................................................................... 21
3.4 Gobierno corporativo................................................................................................................ 22
3.4.1 Director Ejecutivo ........................................................................................................... 22
3.4.2 Comit de Ministros ....................................................................................................... 23
3.4.3 El Consejo Asesor ........................................................................................................... 23
3.4.4 El Comit de Seguimiento .............................................................................................. 23
3.5 Mapa de procesos de la Agencia .............................................................................................. 22
4 Ley de Efectivida de la Accin Pblica ................................................................................................. 29
4.1 Metodologas Comunes Diseadas y Mejoradas por la Agencia .............................................. 29
4.2 Incentivos alineados con la evaluacin ..................................................................................... 30
4.3 Definiciones comunes para los programas pblicos ................................................................. 30
4.4 Fecha de evaluacin de las polticas y programas .................................................................... 30
4.5 Sistema de monitoreo nico y compartido............................................................................... 30
4.6 Rol del Congreso en relacin con la funcin de evaluacin ...................................................... 31
4.7 Las capacidades en los ministerios sectoriales ......................................................................... 32
5 Plan de trabajo .................................................................................................................................... 33
5.1 Construccin del soporte poltico de la Agencia (Etapa 1) ....................................................... 33
5.2 Construccin de las capacidades institucionales (Etapa 2) ....................................................... 35
5.3 Consolidacin institucional (Etapa 3) ........................................................................................ 36
5.4 Extensiones (Etapa 4) ................................................................................................................ 37
5.5 Recursos .................................................................................................................................... 38
6 Consideraciones finales ....................................................................................................................... 40
7 Bibliografa .......................................................................................................................................... 41

2
1 Introduccin

La creacin de una Agencia de Evaluacin de los programas y de las polticas pblicas en Chile es
un paso significativo en la modernizacin del Estado. Esta iniciativa ha estado en la agenda de
varios de los ltimos gobiernos, pero por diversas razones se ha postergado una y otra vez.
Considerando que las condiciones para avanzar en esta reforma estn ahora maduras, este
Informe presenta una propuesta de diseo de esta Agencia, incluyendo sus objetivos, roles,
funciones y atribuciones, el marco legal e institucional dentro del cual debe desenvolverse, su
organizacin interna, los procesos ms relevantes de su operacin en rgimen y las etapas que
deben cumplirse para su plena puesta en marcha.
Esta propuesta pone especial atencin al contexto chileno, incluyendo los mecanismos a travs de
los cuales se organiza la funcin de evaluacin en la actualidad, las fortalezas y debilidades de la
gestin pblica y el aporte que podra significar un fortalecimiento de las actividades de
evaluacin en el funcionamiento de los programas, las inversiones y las polticas pblicas en el
pas. Este marco sirve para identificar las variables crticas para que la Agencia de Evaluacin
alcance sus objetivos y para elaborar el plan de trabajo que permita atender dichos factores y
lograr un cambio institucional satisfactorio.
El foco de la institucionalidad que se propone es producir evaluaciones que se conviertan en
mejoras concretas en los programas pblicos, lo que se obtiene cuando la informacin que genera
la evaluacin influye en todas las etapas de la gestin de dichos programas, desde el diseo, la
planificacin, la asignacin de recursos y la atencin que reciben los beneficiarios. La funcin de
evaluacin produce informacin valiosa para mejorar el funcionamiento del sector pblico, sin
embargo, el trayecto entre un anlisis informado y riguroso y su posterior aprovechamiento tiene
complejidades que se deben considerar para un buen diseo institucional.
En pases en que la rendicin de cuentas pblicas (accountability) est consolidada, existen los
mecanismos que van alineando cada etapa de la gestin con las prioridades estratgicas y los
contrapesos internos y externos funcionan adecuadamente, reforzando el alineamiento de la
estrategia y la ejecucin. En estos casos la funcin de evaluacin se apoya en un sistema dotado
de mecanismos orientados a mejorar la eficiencia y a aumentar la efectividad de los programas y
las polticas pblicas.
La realidad chilena, en cambio, tiene deficiencias en este mbito, a pesar de los significativos
avances que se han logrado en las ltimas dcadas. Las razones de estas debilidades son variadas,
pero las ms relevantes son: primero, la fragmentacin institucional del Estado, establecida por
ley, que hace difcil instalar mecanismos de gestin estratgica en torno a las prioridades polticas;
segundo, la organizacin del servicio civil dificulta la incorporacin de incentivos en la gestin de
personas que estn alineados con los objetivos estratgicos del gobierno y frente a lo cual la
reforma en el nivel de la alta direccin pblica es un avance insuficiente; y tercero, la
centralizacin que genera una distancia excesiva entre las decisiones de poltica por una parte, y
los ciudadanos y los beneficiarios de los programas por la otra. Estos mismos hechos han llevado a

3
la actual preeminencia de la gestin presupuestaria por sobre la gestin estratgica dentro del
sector pblico, lo cual es considerado como parte del contexto para este Informe.
En estas condiciones las evaluaciones deben ser percibidas como una ayuda por todos los actores
que toman decisiones en los programas, desde las definiciones polticas hasta la ejecucin, ya que
ellos necesitan adaptar su trabajo en funcin de las orientaciones de las evaluaciones. Sin
embargo, los mecanismos de rendicin de cuentas, que son los que aseguran este alineamiento,
operan con debilidad. Por esta razn, la construccin exitosa de una institucionalidad que
fortalezca la funcin de evaluacin en el sector pblico depende de la interaccin que la nueva
agencia establezca con los actores relevantes de su entorno. Las propuestas que se formulan en
este trabajo se hacen cargo de esta realidad al buscar fortalecer la funcin de evaluacin en el
sector pblico a partir del entorno en que sta se realiza.
Varias de estas propuestas podran tener variantes ms simples si se omite la importancia de la
interaccin entre la funcin de evaluacin y el ciclo completo de la gestin estratgica en el
gobierno. Un caso extremo de esta lnea de razonamiento es la idea que una evaluacin
metodolgicamente rigurosa es al mismo tiempo una condicin necesaria y suficiente para
desencadenar las mejoras en el sector pblico, ya que la rendicin de cuentas ante la opinin
pblica tendra la traccin suficiente para desencadenar las mejoras, compensando las debilidades
de la gestin estratgica. En este informe, en cambio, se considera que la evaluacin es una
condicin indispensable, pero slo necesaria para alcanzar los objetivos propuestos, por lo que
debe vincularse con los mecanismos de rendicin de cuentas que operan en el sector pblico.
Esta propuesta es el resultado de un trabajo colectivo de personas que aportaron diversos puntos
de vistas y una variedad de experiencias en su relacin con el sector pblico. Esta perspectiva
amplia sirvi para procesar las mltiples fuentes de informacin que el equipo tuvo a la vista.
Entre ellas destacan las reuniones iniciales con las autoridades de los ministerios Secretara
General de la Presidencia y Ministerio de Desarrollo Social, as como de la Direccin de
Presupuestos. Tambin se consult varios estudios orientados a fortalecer la funcin de
evaluacin en Chile (Waissbluth & Inostroza, 2006) (Banco Mundial, 2005) (Ferreiro & Silva, 2010)
(Olavarra, Navarrete, & Figueroa, 2010). Otra fuente de inters fueron diversos documentos
internos que han circulado en varios de los ltimos gobiernos y que estn referidos a la
institucionalidad de la funcin de evaluacin. Tambin resultaron de utilidad una serie de
entrevistas a personas que han desempeado labores en el sector pblico de Chile, varias
reuniones de trabajo en que Patria Julnes (University of Baltimore) coment las propuestas
preliminares del equipo, un Taller de discusin realizado en enero de 2012, que reuni a
numerosos profesionales ligados a la funcin de evaluacin, y una sesin de anlisis con
especialistas del BID.
Como marco general el equipo consider el trabajo realizado por el Consorcio para la Reforma del
Estado entre 2008 y 2009. En este sentido el Informe recoge la discusin y el anlisis de las
ventajas y los peligros de crear un organismo nuevo, que reemplace la funcin que se realiza
actualmente dentro de la Direccin de Presupuestos. Probablemente uno de los temas ms
difciles para cualquier propuesta sobre modernizacin del Estado es recomendar la creacin de

4
un organismo. El estmulo para mantener esta propuesta fue precisamente la posibilidad que tena
la Agencia de Evaluacin para interactuar con todas las instancias de decisin dentro del sector
pblico, ayudando a una gestin estratgica de las polticas y los programas.
El Informe est organizado en seis secciones:
Esta seccin introductoria hace una presentacin general de los objetivos, alcances y
organizacin de la propuesta.
En la segunda seccin, se detallan los objetivos de la Agencia de Evaluacin y se examinan
los fundamentos conceptuales de la propuesta. A partir de un objetivo general se indagan
las condiciones para que la Agencia cumpla su rol, incluyendo las opciones para su diseo
institucional y los requisitos de funcionamiento del sistema. Posteriormente se formula la
propuesta central que consiste en dosreformas institucionales: crear una Agencia de
Evaluacin y fortalecer la funcin de evaluacin a travs de una Ley de Efectividad de la
Accin Pblica. Ambas estn estrechamente relacionadas, por lo que deben entenderse
como partes de una misma iniciativa de modernizacin.
La tercera seccin aborda el diseo institucional de la Agencia de Evaluacin, incluyendo
su rol,funciones y atribuciones; el gobierno corporativo que permite establecer una
estrecha relacin con el Ejecutivo y el Congreso, al tiempo de dotarla de mecanismos que
le permiten mantener autonoma metodolgica. En el anlisis de los roles y atribuciones
de la Agencia se examinan las consecuencias de una opcin de alcance limitado, que ha
estado presente en diversos documentos y discusiones que el equipo ha tenido a la vista.
Luego se formula la propuesta del Informe y se presenta un mapa de funciones y procesos
de la Agencia, detallando los procesos que son crticos en el cumplimiento de su objetivo.
En la cuarta seccin se describen los requisitos para el funcionamiento del sistema,
considerando que la Agencia debe funcionar en un contexto que fortalezca la funcin de
evaluacin en todo el sector pblico. Especficamente, se analiza la necesidad de contar
con una Ley de Efectividad de la Accin Pblica, que incluya normas sobre las
metodologas de evaluacin; incentivos para la mejora; definiciones comunes para los
programas; fechas de evaluacin; sistema de monitoreo nico; el rol del Congreso en
relacin con la funcin de evaluacin; y las funciones de los Ministerios sectoriales y de los
organismos pblicos.
La quinta seccin aborda el plan de trabajo para la instalacin de la Agencia de Evaluacin,
el que se divide en cuatro etapas. La primera consiste en la construccin del soporte
poltico. La segunda etapa se orienta a la construccin de las capacidades institucionales.
La tercera etapa busca la consolidacin institucional a travs del funcionamiento de cada
uno de los rganos que participan en el trabajo de la Agencia. La cuarta etapa se reserva
para evaluar las extensiones de la labor de la Agencia en temas en que podra colaborar,
como la evaluacin de inversiones o de las reformas regulatorias. Finalmente se analizan
los recursos necesarios para la realizacin de lo anteriormente descrito.
Finalmente, la sexta seccin presenta una consideracin sobre los desafos de liderazgo
que acompaan a la reforma planteada.

5
Este Informe est principalmente orientado al caso de la evaluacin de los programas pblicos,
por ser las iniciativas que requieren de un proceso de gestin de mayor complejidad en la
ejecucin de la estrategia del gobierno. Sin embargo, el sector pblico tambin requiere evaluar
las polticas y las inversiones, pero estos temas tienen particularidades que se deben tener en
cuenta en una propuesta institucional. Por una parte, la evaluacin de las polticas corresponde a
una etapa ms avanzada del proceso de evaluacin, por lo que se debe lograr una transicin
gradual desde la evaluacin de los programas al anlisis ms comprensivo de las polticas. En este
sentido, la referencia a los programas y las polticas en este Informe debe entenderse como
actividades que tienen una secuencia temporal en su aplicacin. Por otra parte, la evaluacin de
las inversiones es diferente porque el pas tiene una institucionalidad establecida que slo tiene
sentido modificar si se obtienen beneficios por sinergias, pero este cambio se considera como una
opcin que se abre slo cuando se ha establecido una capacidad de evaluacin de los programas y
las polticas.
La propuesta de este Informe se apoya en dos documentos previos: el primero est referido a la
experiencia comparada a nivel internacional, en el cual se destaca que existe una diversidad de
opciones para el diseo institucional de la funcin de evaluacin y que las condiciones del
contexto de cada pas son fundamentales para elegir el camino ms adecuado en cada caso. El
segundo estudio comprende un anlisis de la funcin de evaluacin en Chile, que describe el
actual funcionamiento de esta funcin, identifica las reas en que se detectan deficiencias y los
actores relevantes para subsanarlas.

6
2 Propuesta de diseo institucional

En esta seccin se analizan los objetivos que debe cumplir el sistema de evaluacin y las
condiciones para alcanzarlos en el contexto del sector pblico chileno. En este anlisis se destacan
dos variables crticas para el diseo institucional: la interaccin entre la funcin de evaluacin y el
ciclo de las decisiones estratgicas en el gobierno; y el grado de autonoma con que se realizan las
evaluaciones. La combinacin de los nfasis en estas dos variables genera diversas opciones para
el diseo institucional, las que dan fundamento a las dos propuesta centrales del Informe: crear
una Agencia de Evaluacin y fortalecer la funcin de evaluacin en los organismos pblicos a
travs de una Ley de Efectividad de la Accin Pblica.

2.1 Fundamentos de la propuesta

El objetivo general de la propuesta institucional es fortalecer la funcin de evaluacin de los
programas y las polticas pblicas, de manera que contribuyan a mejorar el valor que aportan a la
sociedad. Para lograr este propsito se considera una Agencia que realizar una evaluacin activa
en el contexto del ciclo de la gestin estratgica en el sector pblico, conectando los distintos
mbitos o niveles donde se toman decisiones claves y promoviendo una cultura de medicin y
evaluacin.
Fortalecer la funcin de evaluacin de los programas y las polticas es uno de los desafos ms
relevantes en la modernizacin del Estado. La demanda por una evaluacin sistemtica y rigurosa
tiene varios orgenes, entre los cuales est el inters de los ciudadanos de recibir bienes y servicios
que satisfagan sus necesidades; la creciente preocupacin por la calidad de la atencin que
entrega el Estado; la necesidad de vigilar la eficiencia en la asignacin de los recursos pblicos; la
tendencia hacia una mayor transparencia sobre la efectividad y la eficiencia del sector pblico; la
importancia de contar con informacin y conocimiento sistematizado en el diseo de nuevas
intervenciones; y la necesidad de construir una relacin de confianza entre las personas y el
Estado.
En cierto sentido fortalecer la funcin de evaluacin es una necesidad ineludible en la gestin de
los programas y las polticas pblicas, por lo que el verdadero dilema es qu camino seguir para
lograr este propsito. En este Informe se considera que la funcin de evaluacin forma parte de la
gestin estratgica que deben tener todos los programas que utilizan recursos pblicos, en donde
toda accin est precedida por un objetivo explcito que se pretende alcanzar, un diseo de la
intervencin y una planificacin de los recursos y las operaciones que se utilizarn. Al mismo
tiempo, luego de la ejecucin hay un monitoreo, una evaluacin de los resultados y un aprendizaje
que conduce a mejorar los programas.
Una de las principales recomendaciones que formul el Consorcio para la Reforma del Estado en
2009 fue la necesidad de reforzar la gestin estratgica en el sector pblico a travs de una serie
de iniciativas, incluyendo la funcin de evaluacin. En este sentido, la opcin que se limita a la

7
produccin de evaluaciones es insuficiente en un contexto que la gestin estratgica de los
programas y polticas pblicas es dbil. Un anlisis similar se desprende de las funciones que la Ley
N 20.530 le entrega al Ministerio de Desarrollo Social, ampliando significativamente las facultades
que tena MIDEPLAN y posicionndolo como el ente coordinador de la gestin estratgica de las
polticas sociales, articulando iniciativas interministeriales y fiscalizando su funcionamiento.
Mientras la produccin de las evaluaciones genera informacin relevante para mejorar los
programas y las polticas pblicas, el uso concreto de ese conocimiento en mejoras efectivas
depende de otras decisiones que ocurren dentro de los organismos pblicos que operan con
sistemas imperfectos de rendicin de cuentas (accountability). Es decir, las capacidades necesarias
para producir las evaluaciones son diferentes a aquellas que se utilizan para que la evidencia
obtenida en ellas sea efectivamente utilizada en las nuevas decisiones que se adoptan en los
diferentes niveles del sector pblico.
La produccin de las evaluaciones y la introduccin de mejoras concretas en los programas
evaluados son desafos de diferente naturaleza, a los que se aplica la distincin que realiza Heifetz
(2003) entre los desafos tcnicos y adaptativos. La produccin de evaluaciones es un desafo
tcnico porque recorre un camino conocido para producir el conocimiento, que consisten en la
recopilacin de informacin y en la aplicacin de metodologas y herramientas disponibles. Una
evaluacin rigurosa no exige por s misma cambios en las personas o en la operacin de los
programas pblicos.
La introduccin de mejoras, en contraste, es un desafo adaptativo, en el sentido que requiere
cambiar decisiones que se haban adoptado por los lderes de los programas y modificarprcticas
que usualmente estn arraigadas en una organizacin. La implementacin de mejoras involucra a
las personas, que deben aprender y adaptarse. El xito en este mbito no depende tanto de la
calidad de la evaluacin, como de la capacidad de la gestin estratgica dentro del sector pblico.
Precisamente Heifetz seala que la causa ms comn de fracaso en el liderazgo se produce al
tratar desafos adaptativos (mejorar el funcionamiento de los programas y las polticas pblicas)
como si fueran desafos tcnicos (producir evidencia).
El aporte de la funcin de evaluacin a la gestin estratgica dentro del sector pblico opera a
travs de varias vas, entre las cuales estn:
Aportar informacin a la gestin de las prioridades polticas y al proceso presupuestario;

Facilitar el cumplimiento de las funciones del Congreso en el trmite legislativo, en las

asignaciones presupuestarias, en la deliberacin poltica y en la funcin de fiscalizacin;
Mejorar el alineamiento entre los objetivos estratgicos y la ejecucin de los programas y
las polticas, a travs de una cultura y una prctica de medicin y de evaluacin de los
resultados;

Facilitar el proceso de control interno y externo en el sector pblico;

Apoyar la coordinacin interna dentro de los organismos ejecutores en los programas que
operan a travs de redes; y

8
 Generar condiciones para la innovacin en polticas pblicas en la medida que aporta
nuevos conocimientos sobre el funcionamiento de las intervenciones del Estado.
Una de las condiciones para lograr que las evaluaciones generen informacin confiable y de
calidad es que los encargados de realizarlas tengan un grado de autonoma en las definiciones de
metodologa, incluyendo las fuentes de informacin a utilizar y los procedimientos para recopilar
los datos. En el contexto del sector pblico de Chile, la autonoma ms relevante no es la que
puede decidir qu evaluar, sino la que define el cmo hacerlo1. Esta es una observacin
importante porque existe una disyuntiva entre, por una parte, lograr una mayor interaccin con el
ciclo de decisin de los programas y las polticas del Ejecutivo y, por la otra, mantener una
autonoma metodolgica.

Figura 1. Alternativas para el diseo institucional de la funcin de evaluacin

Considerando las dos variables que se han analizado en esta seccin, interaccin con la gestin
estratgica y autonoma, se identifican cuatro opciones para el diseo institucional de la funcin
de evaluacin.

1
Una distincin similar existe en la literatura sobre independencia de los bancos centrales, en la que dicha
independencia puede estar referida a los objetivos de la poltica monetaria o a la aplicacin de los
instrumentos con los que se persiguen dichos objetivos. En este ltimo caso los objetivos pueden estar
definidos en la ley o ser determinados por el gobierno.

9
 La primera es lograr una alta interaccin con el ciclo de decisiones y con alta autonoma
del Ejecutivo. Esta opcin es difcil de alcanzar y mantener porque al sacar la funcin de
evaluacin del Ejecutivo hay un distanciamiento inevitable respecto del ciclo de decisin;
La segunda opcin busca un diseo institucional de la Agencia de Evaluacin que tenga un
bajo nivel de interaccin con el ciclo pero alta autonoma, constituyendo un organismo
completamente independiente, al estilo del Banco Central o un centro de investigacin.
Esta opcin requiere de altos niveles de confianza y credibilidad de la ciudadana en las
instituciones para que funcionen los mecanismos de rendicin de cuentas (accountability)
que se apoyan en la opinin pblica2;
El tercer escenario es de una baja interaccin con el ciclo general de decisiones y con poca
autonoma. Este es una opcin que permite instalar la funcin de evaluacin en una etapa
inicial, en que se deben crear capacidades. Sin embargo, cuando los requerimientos para
esta funcin son mayores este diseo institucional se har insuficiente, como ocurre en el
caso de Chile;
La cuarta opcin busca un alto grado de interaccin con el ciclo de decisiones, pero
limitando la autonoma a los temas metodolgicos. Esto permite que la funcin se localice
en el centro del Gobierno y aproveche los mismos mecanismos de rendicin de cuentas
(accountability) que utiliza la gestin estratgica de las prioridades polticas.

La figura 1 ilustra estas opciones, sealando el movimiento que se pretende alcanzar en la

propuesta de este Informe. Esta figura se construye a partir de las dos variables centrales para el
diseo institucional, sin embargo hay otras consideraciones que se deben incluir para el buen
funcionamiento de las evaluaciones, las que se analizan en la cuarta seccin de este Informe.

2.2 Propuesta de diseo institucional

La propuesta institucional se construye a partir de los avances que ha tenido la funcin de
evaluacin dentro del sector pblico, especialmente la que realiza la Direccin de Presupuestos en
el marco de su funcin de control de la gestin interna del gobierno. Sin embargo, para fortalecer
la funcin de evaluacin se propone introducir cuatro modificaciones al su actual funcionamiento.

Primero, se eleva el nivel de la responsabilidad poltica de esta funcin, por medio de una
Ley de Efectividad de la Accin Pblica, que sirve de marco al monitoreo y la evaluacin de
los programas en el sector pblico, y la creacin de una Agencia de Evaluacin que
depende directamente del Presidente de la Repblica. De esta manera se reconoce la
relevancia poltica que adquiere esta funcin en un Estado moderno.
Segundo, se genera un vnculo directo entre la funcin de evaluacin y la gestin
estratgica de las polticas y programas pblicos, lo que permite fortalecer esta funcin en

2
La credibilidad del Banco Central de Chile est directamente asociada al hecho que opera en el mbito
acotado de su funcin constitucional y evita deliberadamente emitir juicios que involucren a las polticas del
Ejecutivo. El trabajo de la Agencia, en cambio, se orienta a toda la variedad de las polticas y pblicas que
realiza el Gobierno y requiere emitir juicios.

10
 el sector pblico chileno. Este vnculo se expresa en la relacin de la Agencia de Evaluacin
con los ministerios que tienen mayor responsabilidad de coordinar la gestin estratgica
dentro del Ejecutivo, como son Hacienda, Secretara General de la Presidencia y Desarrollo
Social. Estos tres ministerios participan en la definicin de los lineamientos del trabajo de
la Agencia y deben generar un alto nivel de coordinacin entre sus funciones polticas y la
labor de evaluacin que realiza la Agencia.
Tercero, se focaliza ms decididamente la funcin de evaluacin en lograr mejoras en el
funcionamiento de los programas, involucrando ms activamente a los organismos
ejecutores y al ministerio que tiene la responsabilidad poltica sobre el programa
evaluado. Para este efecto se crea un comit de acompaamiento de las evaluaciones y se
asigna al responsable poltico la tarea de llevar adelante el programa de mejoras que
resulta de la evaluacin. Este mecanismo permite un mejor balance entre las funciones de
evaluacin y de mejora de los programas.
Cuarto, se genera una instancia que permite que la Agencia de Evaluacin opere con
autonoma metodolgica, lo que le otorga mayor credibilidad a su trabajo. Esto se logra a
travs de una instancia consultiva que participa en la definicin de los estndares y
metodologas que utiliza la Agencia.

Figura 2. Ciclo de polticas pblicas

11
Estos cambios recogen las fortalezas del sistema actual y abordan en gran medida las debilidades
detectadas en su funcionamiento y que fueron sealadas en el Informe del contexto chileno. En
particular, el sistema vigente puede cumplir bien una funcin acotada de la evaluacin, pero tiene
lmites para que la informacin que genera pueda fortalecer la gestin estratgica en el sector
pblico, por lo que se espera que la Agencia proyecte este modelo en la direccin sealada a
travs de una mayor interrelacin con el ciclo de polticas y de autonoma metodolgica.
Respecto del ciclo de decisiones estratgicas se puede utilizar el modelo que se presenta en
(Banco Mundial, 2010), el que, con algunos ajustes menores, describe este proceso a travs de
siete etapas3 que se describen en forma circular en la figura 2 y luego se linearizan en la figura 3. El
rol de la Agencia es aportar con metodologa, informacin, evaluacin y educacin a la gestin
cada una de las etapas, pero con un fuerte nfasis en los pasos de evaluacin y de apoyo a la
mejora.

Figura 3. Fases de la gestin de los programas y las polticas pblicas

La primera etapa de este ciclo consiste en decidir la necesidad a atender, es decir, el objetivo en
que debe enfocarse el programa o la poltica correspondiente. La segunda etapa considera el
diseo y planificacin de la intervencin, lo cual requiere formular una hiptesis que sustenta la
intervencin, as como los procesos y los recursos que se utilizarn. Luego debe realizarse una
evaluacin que valide el diseo (exante) y que se utilizar ms adelante para comparar los
resultados esperados y los efectivamente logrados. La etapa siguiente es la ejecucin de los
programas y las polticas definidas. Posteriormente se debe realizar el monitoreo o evaluacin
intermedia, que es seguida por la etapa de evaluacin del resultado (expost). Finalmente se debe
considerar una etapa de aprendizaje y mejora, donde se retroalimenta sobre la decisin de la
necesidad a atender para continuar con el ciclo.

3
Ver Informe el contexto nacional

12
3 La Agencia de Evaluacin Pblica

Esta seccin presenta los principales elementos para el diseo institucional de la Agencia de
Evaluacin. A partir de los objetivos analizados en la seccin anterior se especifican las funciones
principales y la organizacin de la Agencia. Luego se analizan los roles y atribuciones que se deben
desarrollar. Un aspecto importante para el xito de la Agencia es su capacidad para establecer
relaciones institucionales productivas con los organismos en que se producen las mayores
sinergias. Otro aspecto relevante en el diseo de la Agencia es el gobierno corporativo. Finalmente
se presenta un mapa de los procesos crticos de la Agencia.

3.1 Objetivo, funciones generales y diseo institucional

El objetivo general de la propuesta que se presenta en este Informe es fortalecer la funcin de
evaluacin en el sector pblico, de manera que aporte a la mejora de los programas y de las
polticas. En el cumplimiento de este objetivo, la Agencia debe desarrollar las siguientes funciones
generales:
Generar y mejorar las metodologas y los estndares para asegurar evaluaciones de alta
calidad y eficiencia en todo el sector pblico;
Liderar el sistema de evaluaciones de los programas prioritarios y realizar otros anlisis
especficos que aporten conocimiento relevante para la gestin estratgica de los
programas y las polticas pblicas, y apoyar el proceso de generacin del plan de
mejoramiento destinado a disminuir las brechas encontradas en el proceso de evaluacin.
Promover una cultura de evaluacin y de medicin en el sector pblicomediante la
educacin de los actores relevantes en el sistema y la disponibilidad de informacin.

Para ejecutar estas funciones generales, que se presentan en la figura 4, se considera la creacin
de la Agencia de Evaluacin como un servicio descentralizado, con personalidad jurdica y
patrimonio propios. La Agencia estar sometida a la supervigilancia del Presidente de la Repblica
a travs del Ministerio de Hacienda, aunque se vincula directamente con los ministerios Secretara
General de la Presidencia y Desarrollo Social, con los que debe establecer una estrecha relacin de
trabajo. Adems debe dialogar con los actores relevantes para el cumplimiento de sus funciones,
especialmente la Direccin de Presupuestos, el Congreso Nacional y la Contralora.
Los ministerios que tienen una funcin de coordinacin poltica de la agenda estratgica del
Gobierno son Hacienda y Secretara General de la Presidencia. Recientemente tambin se ha
otorgado una funcin de coordinacin de la poltica social al Ministerio de Desarrollo Social en
dicho mbito. Cada uno de estos ministerios es indispensable para el funcionamiento de la
Agencia, por lo que su relacin con cada uno de ellos debe ser estrecha y directa, evitando las
duplicidades que emergen cuando la jerarqua institucional se impone a la coordinacin funcional.

13
 Figura 4. Funciones generales de la Agencia

El ordenamiento administrativo del Estado exige que la Agencia se relacione con el Presidente de
la Repblica a travs de slo un ministerio. Considerando la experiencia en la aplicacin de las
herramientas de seguimiento, control y evaluacin, as como su visin ms comprehensiva y cabal
de los programas pblicos, se propone que la Agencia se radique en el Ministerio de Hacienda. Sin
embargo, esta opcin tiene algunos riesgos relacionados que se deben considerar
adecuadamente:
Primero, la gestin de las prioridades polticas que se realiza en el Ministerio Secretara
General de la Presidencia y el Ministerio de Desarrollo social son un insumo indispensable
para el xito de la Agencia, por lo que debe asegurarse una relacin fluida y directa con
esos ministerios4; y
Segundo, la gestin presupuestaria tiene un peso central en el Ministerio de Hacienda, por
lo que sin los resguardos necesarios la Agencia puede tender a convertirse en un
instrumento de dicha gestin, ms que de la gestin estratgica;
Tercero, el Ministerio de Desarrollo Social cumple una funcin de coordinacin de las
polticas sociales, la que tiene importantes sinergias con la labor de la Agencia. Sin
embargo, para captar estos beneficios se debe generar una estrecha coordinacin que
evite las duplicidades entre ellas.

4
Esta coordinacin, que integra los aspectos polticos y presupuestarios, es indispensable para el buen
funcionamiento de la gestin estratgica del Gobierno, por lo que la Agencia es al mismo tiempo un
instrumento que fortalece esta coordinacin y se beneficia de ella para cumplir sus propsitos.

14
El diseo institucional que se propone en esta seccin tiene las capacidades de gestionar
adecuadamente estos riesgos y permite lograr las mayores sinergias entre los diferentes mbitos
de la gestin de los programas y las polticas. Lo anterior tambin tiene en consideracin las
caractersticas histricas del funcionamiento de los ministerios mencionados, en la que el
Ministerio de Hacienda ofrece mayor estabilidad y una relacin constante con los distintos
servicios. Esto no desmerece la importancia que tiene el Ministerio Secretara General de la
Presidencia, pero al ser un ministerio ms vinculado a la agenda poltica y estratgica, su horizonte
ha tenido mayor variabilidad que en el Ministerio de Hacienda. An ms, es posible que el
funcionamiento de la Agencia integre mejor la gestin polticoestratgica y la geskn de los
recursos pblicos.
Es por ello que la propuesta seala que la Agencia debe ser un servicio descentralizado, con
personalidad jurdica y el patrimonio propios pero que el Consejo de Ministros sea presidido por el
Ministro de Hacienda y sometido a la supervigilancia del Presidente de la Repblica a travsdel
Ministerio de Hacienda, aunque se vincula directamente con los ministerios Secretara General de
la Presidencia y Desarrollo Social. Se propone utilizar la unidad de Evaluacin de la Divisin de
Control de Gestin de la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda como la base inicial
de capital humano e infraestructura para crear la Agencia.

3.2 Roles y atribuciones

La definicin de los roles y las atribuciones de la Agencia es una materia delicada por cuanto es
posible aplicar un enfoque de alcance limitado, que enfatiza la evaluacin de resultados (expost)
y reduce la participacin de la Agencia en las otras fases del ciclo de gestin de los programas y las
polticas pblicas. Este enfoque restringe las posibilidades de fortalecer la funcin de evaluacin,
por lo que luego de su anlisis crtico en la subseccin siguiente se presentan los roles y
atribuciones coherentes con el enfoque de este Informe.

3.2.1 Roles y atribuciones de la Agencia en un enfoque de alcance limitado5

La distribucin de las funciones claves en el ciclo de gestin de los programas con un enfoque de
alcance limitado para la Agencia se presenta en la figura 5, que muestra las instituciones que se
hacen cargo de las distintas funciones, dependiendo del tipo (Programa, social o no social, poltica,
etc.)6. En este enfoque el mbito de la Agencia se reduce a la realizacin de las evaluaciones de
resultado (expost) bajo la premisa que existe incompatibilidad entre el buen cumplimiento de
dicha funcin y la participacin en el resto del ciclo.
Los roles y atribuciones de la Agencia que se desprenden de este enfoque de alcance limitado
presentan cuatro tipos de inconvenientes. En primer lugar no se resuelven los conflictos que se
generan cuando una misma institucin participa en varias de las fases del ciclo. Por ejemplo, en la

5
Este es el enfoque sugerido por los trminos de referencia que sirven de base a este Informe.
6
El esquema de la Figura 5 es el mismo usado y descrito en el informe del contexto nacional.

15
Fase 3 (evaluacin exante) el Ministerio de Desarrollo Social (MDS) realiza esta funcin para los
programas que luego ejecuta.
Por otra parte, en la misma fase 3, la evaluacin exante de los programas sociales de otros
ministerios (Educacin, Salud, Vivienda, entre otros) debe ser realizada por el MDS, segn la Ley
N 20.530 (Ministerio de Planificacin, 2011), con las potenciales dificultades de coordinacin
entre ellos. Adems, este ministerio tiene una alta responsabilidad poltica en la fase 1 y 2 de
todos los programas sociales, ya que debe velar por la consistencia, coherencia y eficiencia global
de los programas y polticas sociales de todos los ministerios, por lo que podra ser recomendable
que existiese un contrapeso en algunos aspectos durante la fase 3 (evaluacin exante). Parece
difcil trazar una lnea divisoria entre las fases 1 y 2, que requieren de decisiones polticas y la fase
3 que considera la aplicacin de una metodologa definida, de modo de evitar que la evaluacin
exante se convierta en una extensin de la revisin poltica. La coordinacin entre el MDS y la
Agencia, que aporta la coherencia metodolgica, puede beneficiar ambos roles: la coordinacin
poltica del Ministerio y la calidad de la evaluacin.

Figura 5. Instituciones responsables de las funciones claves

5.Monitoreo (evaluacin
diseo y planificacin de

7. Aprendizaje y mejora
1 y 2: Decisin sobre la

6.Evaluacin Resultado
necesidad a atender y

3. Evaluacin Diseo
la intervencin

4. Ejecucin

intermedia)
(Ex Ante)

(Ex Post)

MDS MDS Programas MDS AGENCIA

DIPRES? propios DIPRES
Programas Sociales
Otros Min MDS Programas MDS AGENCIA
DIPRES propios DIPRES

Programas No Sociales Otros Min DIPRES Programas DIPRES AGENCIA

propios

Proyectos inversin Otros Min MDS Programas MDS AGENCIA N.A.

propios DIPRES

MDS MDS Programas MDS

propios
Polticas Sociales
Otros Min MDS Programas MDS
propios

Polticas No Sociales Otros Min Programas

propios

La DIPRES lleva a cabo una evaluacin, dentro del ciclo presupuestario, de todos los programas
que requieren recursos, exigiendo como base para la presentacin el uso de la metodologa de

16
Marco Lgico, que es en s una gua para la calidad de diseo de un programa o iniciativa. Los
analistas sectoriales de la DIPRES discuten con los representantes de los programas sobre la
estructura de gestin de dicho programa, su propsito, objetivos, indicadores y metas, as como
los recursos necesarios para ejecutar las actividades. Dentro de la lgica anterior, la DIPRES
tambin debiera evaluar los programas del MDS. Incluso, nada impide actualmente que un
programa social de otro ministerio ya evaluado por el MDS (segn la Ley N 20.530) deba ir a la
DIPRES durante el ciclo presupuestario con el mismo formato de presentacin sustentado en el
Marco Lgico y el mismo proceso con los analistas sectoriales del Ministerio de Hacienda. Este
diseo puede resolverse si se logra una buena coordinacin entre cada uno de estos organismos,
pero ello no anula la necesidad de institucionalizar las responsabilidades evitando ambigedades y
duplicidades.
En el mismo sentido, en la fase 5 (monitoreo) del ciclo el MDS tiene el encargo legal de hacer el
seguimiento al desempeo de todos los programas sociales (que recaen en el mbito de su
ministerio y de los otros ministerios sociales). Esta funcin tambin la lleva acabo la DIPRES para
todos los programas, incluidos los no sociales. Por otro lado, SEGPRES recaba informacin de
algunos programas asociados a las prioridades gubernamentales del momento. Esta situacin
plantea la necesidad de abordar el desafo de un reporte integrado o tablero de control, para el
seguimiento de la efectividad de los programas sociales y no sociales con datos confiables,
oportunos y, principalmente, estratgicos y de amplia accesibilidad, que sirvan de base para la
gestin por resultados en el sector pblico.
En segundo lugar, el enfoque de alcance limitado para la Agencia no asegura que las evaluaciones
se utilicen efectivamente en lograr mejoras concretas de los programas y las polticas pblicas, que
es uno de los objetivos que se consideran en este Informe. En relacin a la fase 7 (apoyo a la
mejora) no se considera un cambio relevante respecto de la situacin actual, con el agravante que
podra desaparecer del todo el actual proceso de establecimiento y seguimiento de compromisos
que realiza la DIPRES despus de las evaluaciones expost, ya que sera la Agencia la encargada de
llevar a cabo este tipo de evaluaciones.
Es decir, no cabe esperar un cambio importante en la efectividad y eficiencia de los programas y
las polticas pblicas sin un cambio significativo en la gestin de los planes de mejora, incluyendo
las instituciones que tienen la responsabilidad poltica y de ejecucin de dichos planes. En el
mismo sentido, no es de esperar un cambio en la gestin de las instituciones del sector pblico sin
la incorporacin de las personas que ejecutan dichos programas y polticas. Por tanto, todo
enfoque que no considere la educacin, el entrenamiento y la motivacin en la gestin por
resultados tendr slo un efecto incompleto.
En tercer lugar, este enfoque de alcance parcial deja vacos importantes. Para los programas no
sociales, por ejemplo los de fomento, la nica evaluacin exante es la que realiza la DIPRES en el
marco del ciclo presupuestario. Las polticas, sean sociales o no, quedan sin evaluacin exante y
expost, por lo que tampoco hay un mecanismo establecido para su mejora.
Otro vaco para la gestin estratgica se produce en las actuales deficiencias de la fase 5
(monitoreo), respecto de la cual existe una variedad de sistemas sobre los cuales no hay un

17
enfoque metodolgico coherente con las restantes etapas del ciclo. Esto lleva a la utilizacin de
indicadores de produccin ms que de impacto y a que cada organismo pueda utilizar sistemas
propios de informacin. En la actualidad hay tres instituciones que tienen responsabilidad de
seguimiento y entre las cuales conviene asegurar una coordinacin efectiva:
En el cumplimiento de su funcin poltica la SEGPRES necesita recoger datos para hacer
seguimiento de algunos indicadores de programas asociados a las prioridades
gubernamentales del periodo.
El mandato legal del MDS exige recoger y procesar datos sobre resultados de los
programas sociales. Sin embargo, en general los indicadores son aquellos disponibles por
los ejecutores de dichos programas, que adolecen de los mismos problemas (la mayora
son de produccin no de efectividad y aun no tienen validez y confiabilidad asegurada)
La DIPRES, en un importante y sistemtico esfuerzo, a travs de su instrumento
Indicadores de Desempeo, recoge anualmente,desde hace ms de 10 aos, los datos de
un nmero importante de indicadores (entre 1.000 y 1.500) de ms de 150 instituciones
del sector pblico. Sin embargo, a pesar de la presin sistemtica de la DIPRES, una
proporcin importante de estos indicadores son an de produccin y las metas
asociadas no parecen ser muy rigurosas dado que el nivel de cumplimiento reportado por
la propia DIPRES es cercano a 95%, nivel que difcilmente se condice con la precepcin de
efectividad y eficiencia actual de las instituciones del sector pblico.

Esta situacin lleva a considerar el desafo del monitoreo como una materia relevante para el
funcionamiento del ciclo de las decisiones estratgicas en la gestin de los programas y las
polticas pblicas, lo que requiere de indicadores vlidos y confiables.
Por ltimo, y aunque menos relevante para los efectos de este Informe, conviene indicar que el
enfoque de alcance parcial mantiene dentro del MDS la evaluacin de los proyectos de inversin
del Estado7. Sin embargo, los procesos y competencias para esta funcin son diferentes a los
necesarios para lograr la excelencia en el resto de las funciones sociales del Ministerio. Lo anterior
tambin tiene asociado el riesgo de que se privilegie internamente una de las dos funciones.
En sntesis, el enfoque de alcance parcial conduce a un cambio en la organizacin responsable de
ejecutar las evaluaciones expost, pero no modifica la funcin de evaluacin como parte de la
gestin estratgica del sector pblico.

3.2.2 Propuesta de roles y atribuciones de la Agencia

Las funciones de la Agencia deben buscar fortalecer la funcin de evaluacin en la gestin
estratgica de los programas y las polticas pblicas, especialmente de las prioridades del
Gobierno, lo que requiere solucionar las dificultades del enfoque de alcance limitado. Por esta
razn se propone que las funciones de la Agencia incluyan la participacin en las diferentes fases

7
Probablemente esta responsabilidad viene heredada de MIDEPLAN que era el predecesor del actual
MDS.

18
del ciclo de la gestin de los programas y las polticas pblicas, aportando desde la perspectiva de
la evaluacin, lo que se presenta en la figura 6.
Como se observa en este esquema, la Agencia debe compartir responsabilidades con el MDS en la
evaluacin exante de los programas y las polticas sociales. An ms, en este mbito la Agencia
de operar como una unidad especializada de apoyo al MDS. Una opcin para este efecto es
aportar la metodologa y validar su aplicacin en las evaluaciones que realiza el MDS u operar
como ejecutora de las evaluaciones exante que le encarga el MDS, respecto de las cuales el
Ministerio podra evaluar principalmente la coherencia general y la focalizacin de los programas y
las polticas sociales.
Adicionalmente, es necesario especificar que el rol de la DIPRES en las diferentes etapas del ciclo
presupuestario se orienta a los aspectos relacionados con la eficiente asignacin de recursos,
considerando la informacin que aportan las evaluaciones ya existentes. En esta perspectiva se
debe asignar a la Agencia colaborar en la evaluacin exante de los nuevos programas y polticas
no sociales, sustituyendo lo actualmente realizado por DIPRES.
Por otra parte, es necesario reconocer la relevancia de la fase de aprendizaje y mejora, dejando en
la Agencia el rol explcito de apoyar este proceso, tanto de programas como polticas sociales y no
sociales que hayan sido evaluadas expost.
En el mismo sentido, sera coherente concentrar en la Agencia la funcin de supervisar las
evaluaciones de los proyectos de inversin (exante y expost), aunque esta modificacin se
considera relevante en una etapa ms avanzada de maduracin del sistema de evaluacin de
modo de no alterar esta funcin que actualmente realiza el MDS.
Como se observa, la Agencia tendra a su cargo colaborar en las una parte de la responsabilidad de
las evaluaciones exante y la totalidad en las evaluaciones expost. Se podra considerar que en
esta situacin se dan las condiciones para que se generen sesgos de confirmacin en los juicios
que se generen en las evaluaciones de la Agencia. Sin embargo, existen mecanismos de
segregacin de responsabilidades y de gobierno corporativo de la Agencia que permiten gestionar
este riesgo.
A su vez, los conflictos ms relevantes ocurren entre la fase 2 de diseo y la fase 3 de evaluacin
exante y entre la fase 4 de ejecucin y la fase 6 de evaluacin expost, ambos de evitan en la
configuracin propuesta. Adicionalmente, es necesario advertir que en la mayora de las
organizaciones privadas, desde productivas a servicios, la evaluacin de la calidad del diseo de
nuevos productos y servicios (evaluacin exante) y la evaluacin de calidad de los productos
finales (evaluacin expost) estn bajo la responsabilidad de la misma funcin y rea, lo que
refleja que los eventuales sesgos por el desarrollo de ambas funciones son posibles de administrar.
El rol de la Agencia en la fase 3 (evaluacin exante) y en la fase 6 (evaluacin expost) permite
cubrir mejor y dar coherencia a las necesidades generales de evaluacin.

19
 Figura 6. Propuesta de responsabilidades de las funciones claves

diseo y planificacin de la

6.Evaluacin Resultado (Ex

5.Monitoreo (evaluacin

7. Aprendizaje y mejora
1 y 2: Decisin sobre la
necesidad a atender y

3. Evaluacin Diseo
intervencin

4. Ejecucin

intermedia)
(Ex Ante)

Post)
AGENCIA + Programas
MDS MDS propios SEGPRES AGENCIA AGENCIA
Programas Sociales
Otros Min AGENCIA + Programas MDS + AGENCIA AGENCIA
MDS propios SEGPRES

Programas
Programas No Sociales Otros Min AGENCIA SEGPRES AGENCIA AGENCIA
propios

Proyectos inversin Otros Min MDS o Programas DIPRES AGENCIA N.A.

AGENCIA propios

AGENCIA + Programas
MDS SEGPRES AGENCIA AGENCIA
MDS propios
Polticas Sociales
AGENCIA + Programas MDS +
Otros Min MDS propios SEGPRES AGENCIA AGENCIA

Programas
Polticas No Sociales Otros Min AGENCIA SEGPRES AGENCIA AGENCIA
propios

A su vez, la funcin de evaluacin se apoya en un sistema de monitoreo de calidad y de amplia

cobertura. El diseo de la Agencia no resuelve los desafos que actualmente existen en la fase 5 de
monitoreo, que se refleja en la ausencia de un reporte integrado o un tablero de control unificado
de los resultados peridicos de la ejecucin de los programas pblicos (sociales y no sociales) que
muestre el desempeo de sus principales indicadores de efectividad, eficiencia y focalizacin, con
mediciones oportunas, vlidas y confiables (auditables).
Dada la importancia de esta actividad se considera que esta funcin la pudiese coordinar una
unidad especializada de los ministerios que hacen la coordinacin estratgica del Gobierno y que
no estn directamente vinculados a la ejecucin de los programas. En tal sentido una posibilidad
sera una unidad de la SEGPRES se especialice en el monitoreo y que tambin rena la informacin
del seguimiento de los planes de apoyo a la mejora.
Como se mencion anteriormente, un aspecto importante en los roles y atribuciones de la Agencia
es el apoyo a los planes de mejora. La existencia de evidencia sobre la efectividad y la eficiencia de
los programas a travs del monitoreo (fase 5) o de la evaluacin expost (fase 6) no es suficiente
para asegurar la mejora de dichos programas. Se requiere de un plan de mejora y un mecanismo
de responsabilidad poltica que exija su aplicacin. El nfasis en el modelo actual es la generacin
de los compromisos entre la DIPRES y los organismos ejecutores que son conocidos por el

20
ministerio responsable. La debilidad de este modelo no est en los compromisos, sino en la
fragilidad de los mecanismos de rendicin de cuentas (accountability) que la acompaan,
especialmente desde el ministerio responsable poltico del correspondiente programa. Por esta
razn, el monitoreo y la evaluacin deben dar lugar a planes de mejora, con o sin la participacin
de la Agencia, pero en todos los casos con una responsabilidad por parte del ministerio encargado
de la funcin que realiza el programa. En los casos de las evaluaciones realizadas por la Agencia el
apoyo a estos planes es parte de su rol, como se muestra en el cuadro 2 de la seccin 3.5.
Tambin la Agencia apoya a los programas a travs de la educacin y el entrenamiento en gestin
por resultados. En este sentido, un importante rol de la Agencia es generacin de capacidades de
gestin por resultados en el sector pblico.
Otras funciones que debe tener la Agencia en el desarrollo de sus roles incluyen:
Sistematizar el conocimiento que proviene de las evaluaciones que realiza y de los
estudios de otros organismos del Gobierno, de los anlisis que se producen en el
Congreso y de los estudios externos;
Recoger el conocimiento que existe en la organizacin ejecutora de los programas, el
que se genera en el proceso de implementacin y en las evaluaciones
descentralizadas;
Utilizar la informacin que existe en las evaluaciones externas y promover el
desarrollo Asegurar la rigurosidad metodolgica y calidad de alto nivel para lograr una
mayor efectividad de la funcin de evaluacin;
Evaluar la coherencia transversal de los programas que funcionan a travs de redes y
buscar la eficiencia y eficacia de sus polticas

3.3 Relaciones institucionales de la Agencia

La efectividad del trabajo de la Agencia depende de la calidad de sus evaluaciones y de los
mecanismos que permitan la utilizacin del conocimiento que se genera. Es decir, las evaluaciones
que se realicen deben aportar informacin relevante a todas las etapas del ciclo de polticas
pblicas, por lo que las relaciones institucionales son parte clave en el funcionamiento de la
Agencia. En trminos generales, la funcin de evaluacin se vincula con diferentes actores:
Primero, unidades que definen y disean programas y polticas pblicas, que normalmente
corresponden al nivel ministerial y que son coordinados por los ministerios de Hacienda,
Secretara General de la Presidencia y Desarrollo Social, y con la DIPRES. Estos organismos no
participan directamente en la ejecucin, pero tienen responsabilidad poltica respecto de sus
resultados. Se vinculan directamente con la Agencia a travs de la coordinacin que realiza para
buscar la retroalimentacin y mejora de las polticas.
Segundo, organismos centralizados que tienen un inters en el conocimiento generado por la
Agencia para el cumplimiento de su funcin dentro del Estado, como son el Congreso y la
Contralora. Las relaciones institucionales con el Congreso deben ser facilitadas por el Ministro de

21
Hacienda, quien preside el Comit de Ministros y tiene directa relacin con el Congreso. Es de
inters de la Agencia generar una relacin estrecha con el Congreso, de manera de validar sus
acciones y estudios, generando el sustento poltico necesario para entregarle credibilidad a la
nueva institucin.
Tercero, unidades que participan directamente en la ejecucin (Ministerios sectoriales y
organismos pblicos). Se vincula con la agencia a travs de la metodologa empleada para la
evaluacin, colaboracin con los ejecutores para la evaluacin y posterior capacitacin y mejora
de la funcin de evaluacin. Tambin el plan de mejora que se obtiene del trabajo de evaluacin
est orientado a este nivel, donde el ministerio acta como responsable poltico y el organismo
donde est radicado el programa opera como ejecutor.
Cuarto, la Agencia debe vincularse con todas las instancias externas al sector pblico que realizan
evaluaciones, incluyendo las entidades de estudio, beneficiarios de la atencin, medios de
comunicacin, sociedad civil (centros de estudios, Organizaciones no Gubernamentales,
organizaciones sociales). Se vincula cuando la agencia requiere informacin que aporten diversos
puntos de vista en sus evaluaciones, genere una instancia de participacin amplia de la sociedad
en los procesos de evaluacin y colabore con el anlisis que se hace de los programas y las
polticas pblicas en diversos espacios.
De todas estas relaciones la ms relevante es la que se establece con los ministerios encargados
de coordinar la gestin estratgica del gobierno. La Agencia cumplir una funcin efectiva si a
travs de su accionar la coordinacin en este nivel se fortalece. Para este efecto su relacin con
cada uno de estos ministerios debe ser directa y fluida, ya que la Agencia debe operar al mismo
tiempo como la unidad de evaluacin del MDS, proveer informacin valiosa para el seguimiento
de las prioridades polticas desde la SEGPRESS y servir a la mejorar de la asignacin de recursos en
el sector pblico.

3.4 Gobierno corporativo

El gobierno corporativo de la Agencia mantiene la estructura tradicional de los organismos
descentralizados, pero incorpora dos instancias colegiadas para asegurar el vnculo con los
ministerios responsables de la coordinacin estratgica en el gobierno y para garantizar la
rigurosidad metodolgica del trabajo realizado.

3.4.1 Director Ejecutivo

La Agencia es dirigida por su Director Ejecutivo, que lo designa el Presidente de la Repblica a
travs del procedimiento de la Alta Direccin Pblica.

22
 3.4.2 Comit de Ministros
Un Comit de Ministros tiene como objetivo orientar polticamente el trabajo de la Agencia y
asegurar su relacin con los ministerios que realizan la coordinacin en el gobierno. Este Comit
debe aprobar los lineamientos del programa de trabajo de la Agencia en cada uno de los procesos
crticos que aparecen en la figura 7 y que luego se detallan en el cuadro 1. En particular este
Comit define los programas a evaluar, los estudios que se realicen y har un seguimiento a la
labor de la Agencia.
El Comit estar compuesto por:
Ministro de Hacienda, quien preside;
Ministro SEGPRES;
Ministro de Desarrollo Social;
Otros Ministros designados por el Presidente en funcin de prioridades;
Una Secretaria Ejecutiva a cargo del Director de la Agencia

El diseo institucional asigna al Comit de Ministros y, a travs de ste, al Congreso la priorizacin

de los programas y las polticas a evaluar, ya que se trata de una decisin poltica. Adicionalmente
se debe considerar que la agenda de evaluacin incluye a los programas que de acuerdo a su
calendario deben ser evaluados. La Agencia por su parte establece la metodologa para realizar
estas evaluaciones.

3.4.3 El Consejo Asesor

La Agencia de Evaluacin tendr un Consejo Asesor cuyo propsito es fortalecer la calidad de la
metodologa y de los estndares que se aplican en las evaluaciones. La efectividad de la funcin de
evaluacin que promueve la agencia depende de la rigurosidad de su metodologa y de sus
procesos. Este Consejo Asesor establece un contrapeso a las decisiones del Ejecutivo y del
Congreso sobre qu evaluar, al participar activamente en la decisin sobre cmo evaluar. Al
mismo tiempo sirve la funcin de evitar eventuales sesgos cuando la Agencia participe en
diferentes etapas del ciclo de polticas de un programa, como es el caso de la evaluacin exante y
expost.
Las funciones del Consejo Asesor son:
Asesorar sobre metodologa y estndares para los procesos de evaluacin y proponer
perfeccionamientos a las metodologas utilizadas.
Entregar una opinin sobre el cumplimiento de los estndares y la calidad tcnica de los
estudios en los que participa la Agencia.
Hacer recomendaciones sobre la aplicacin de la funcin de evaluacin en el sector
pblico.
Conocer los casos en que la Agencia pueda tener un conflicto o un sesgo en la realizacin
de su trabajo.

23
 Asesorar al Director Ejecutivo en las actividades orientadas a desarrollar las capacidades
de evaluacin en los organismos pblicos; y
Pronunciarse sobre las dems materias que le requiera el Director Ejecutivo de la Agencia

El Consejo Asesor estar compuesto por cinco miembros. Su Presidente ser el Director de la
Agencia de Evaluacin y los cuatro consejeros restantes sern designados por el Presidente de la
Repblica a travs del sistema de Alta Direccin Pblica8. Los consejeros tienen duracin de seis
aos en sus cargos, pudiendo ser renovados una nica vez. Todos los consejeros tendrn una
dieta.
Los Consejeros pueden ser removidos por el Presidente de la Repblica sobre la base de causales
taxativas y graves tales como incapacidad, mal comportamiento o negligencia manifiesta en el
ejercicio de sus funciones. Tambin pueden dejar el cargo por expiracin, por renuncia ante el
presidente, postulacin a cargo popular, incompatibilidad sobreviniente (calificado por los mismos
consejeros).
Para la toma de decisiones, stas deben ser aprobadas por la mayora de sus miembros, y en caso
de empate decide su presidente. El qurum mnimo de sesin es de tres integrantes.
Adems, las resoluciones del Consejo estarn exentas del trmite de toma de razn por la
Contralora General de la Repblica.
Un reglamento dictado por los Ministerios de Hacienda y Secretara General de la Presidencia,
previa sugerencia del propio Consejo, establecer lo relativo a su funcionamiento.

3.4.4 El Comit de Seguimiento

En cada evaluacin se generar un Comit Seguimiento que har el acompaamiento de todo el
proceso de evaluacin.
El Comit de Seguimiento estar integrado por representantes de la Agencia (que hace la funcin
de Secretara Ejecutiva del Comit), del organismo ejecutor del programa evaluado y del
Ministerio que opere como responsable poltico de dicho programa. Adicionalmente, estarn
presentes representantes de DIPRES, SEGPRES y Ministerio de Desarrollo Social.
El Comit de Seguimiento definir el plan de mejoras que se obtenga de la evaluacin.
El Ministerio que opere como responsable es la contraparte poltica del plan de mejora, por lo que
debe hacer seguimiento a su implementacin e informar a la Agencia de los avances en la
implementacin de dicho plan y de sus resultados.

8
Alternativamente puede evaluarse la opcin que estos consejeros sean designados por el Senado.

24
3.5 Mapa de procesos de la Agencia
Los procesos de la Agencia se presentan en la Figura 7., donde aparecen agrupados en los tres
grandes reas de funcionamiento (ejes horizontales) y clasificados segn la etapa del ciclo de
programa o poltica pblica en la que actan.

Figura 7. Mapa Funcional de la Agencia

Las categoras o agrupacin de funciones son las siguientes:

Desarrollo y Mejora de Metodologas: considera todos los procesos vinculados con el
diseo y mejoramiento de metodologas y estndares que sean necesarios para el
cumplimiento del rol que juega la Agencia en el ciclo de decisiones de los programas y las
polticas pblicas.
Evaluacin y Plan de Mejora: contiene los procesos o funciones relacionados con la
realizacin de evaluaciones, asegurando un proceso participativo que permita la
apropiacin de los resultados tanto por parte de los ejecutores del programa, como de los
responsables polticos. Tambin se considera la mejora de dichos procesos, la gestin de la
seleccin de programas o polticas a evaluar, la gestin de los evaluadores y el proceso
participativo del diseo del plan de mejora para abarcar las brechas detectadas.

25
 Educacin e informacin: asocia a los procesos trascendentales en generar capacidades
tanto para la evaluacin, como para la gestin por resultados y la elaboracin de planes de
mejoramiento. Adems se consideran los procesos de informacin necesarios para
generar una cultura de evaluacin y la toma de decisiones informadas.

De este mapa funcional se desprenden catorce procesos propuestos para la Agencia, los que
detallan en el Cuadro 1.

Cuadro 1. Procesos de la Agencia

Eje Proceso Observaciones
1. Diseo y Este proceso rene el conjunto de actividades para disear excelentes
mejoramiento de metodologas de evaluacin ex ante, producto de la seleccin de y adaptacin
metodologas de de las mejores prcticas internacionales y de un riguroso y sistemtico proceso
Desarrollo y mejora de metodologas

evaluacin Ex - Ante de mejora continua.

En el caso de las evaluaciones de programas y polticas sociales, es necesario
coordinar este diseo y mejoramiento de metodologas y estndares con el MDS
Se debe hacer difusin de las metodologas, para que sean utilizadas tanto en
evaluaciones de nivel central, descentralizadas e incluso externas.
La Agencia es quien lidera la informacin respecto de las metodologas de
evaluacin. El Consejo Asesor tiene como su principal misin asegurar la calidad
de las metodologas utilizadas.
2.Diseo y Este proceso rene el conjunto de actividades para disear excelentes
mejoramiento de metodologas de evaluacin ex post, producto de la seleccin de y adaptacin
metodologas de de las mejores prcticas internacionales y de un riguroso y sistemtico proceso
evaluacin Ex - Post de mejora continua.
La tarea de disear y mejorar las metodologas de evaluacin expost debe
considerar su coordinacin con las metodologas de evaluacin ex-ante y de
monitoreo.
3. Proceso de Este proceso rene el conjunto de actividades necesaria para realizar la
evaluacin Ex Ante de evaluacin ex ante de un programa o poltica no social.
programas y polticas
no sociales
Evaluacin y plan de mejora

4. Procesos de Este proceso rene el conjunto de actividades necesaria para realizar la

validacin de evaluacin ex ante de un programa o poltica social. Este proceso debe estar
evaluaciones Ex estrechamente relacionado con las actividades del MDS relativas a evaluacin
Antede programas y exante referidas, principalmente, a la evaluacin de la coherencia, consistencia
polticas sociales y alineamiento del programa o poltica propuestos con las iniciativas existentes y
con la poltica social global
5. Seleccin y Este proceso consiste en la elaboracin de la calendarizacin anual de
Calendarizacin evaluaciones ex post de programas y polticas y su preasignacin a evaluadores
Evaluaciones ExPost internos y externos de acuerdo a presupuesto y disponibilidad.
La seleccin de programas y polticas a evaluar anualmente tiene dos fuentes: el
Comit de Ministros de la Agencia, que atender las solicitudes o
recomendaciones del Presidente, el Congreso y los ministros. La segunda fuente
la constituyen los programas o polticas que cumplen su fecha de evaluacin.

26
 6. Proceso Este proceso rene el conjunto de actividades necesaria para realizar la
participativo de evaluacin ex ante de un programa o poltica. Este proceso considera la
evaluacin Ex Post formacin de un equipo de acompaamiento constituido por un responsable
poltico del ministerio al cual pertenece el programa, un representante del
equipo ejecutor, el equipo de "control de gestin" del ministerio, el MDS (de ser
un programa social), la DIPRES y los evaluadores de la Agencia.
El proceso de evaluacin requiere de la participacin e involucramiento del
equipo mencionado, puesto que del nivel de participacin en la evaluacin
depende el nivel de apropiacin de los resultados obtenidos y la posibilidad de
que el plan de mejoramiento que surja de dicha evaluacin responda a la
realidad del programa para que la mejora sea efectiva.
Ver cuadro 2 con la descripcin detallada de este proceso.
7. Proceso de gestin Este es un proceso de desarrollo de evaluadores para los que constituyen parte
de evaluadores de la planta de la Agencia y un proceso enfocado en el reclutamiento en el caso
de evaluadores externos. Comprende subprocesos de seleccin, induccin,
entrenamiento, desarrollo y evaluacin y calificacin.
8. Educacin y Este proceso tiene como objetivo generar capacidades en los ministerios o
entrenamiento en ejecutores de programas y polticas pblicas.
metodologa de Esto requiere de la coordinacin con el MDS en el caso de los programas y
evaluacin Ex Ante polticas sociales.
Este proceso debe considerar tambin a los proyectos de inversin, en el caso
que esta funcin pasase en la Agencia.
9. Educacin y Similar al proceso anterior.
entrenamiento en
metodologa
evaluacin Ex Post
10. Formacin, Esta funcin implica la conformacin y entrenamientode los equipos capaces de
capacitacin y la contraparte efectiva en las actividades de evaluacin y mejora de los
mantencin de programas y polticas a cargo de su ministerio o institucin. Estos equipos
equipos contrapartes debieran prioritariamente ser conformados con personas ya existentes en los
(ministerios) propios ministerios, por ejemplo en funciones de control de gestin, pero con
una funcin, hacia la asesora estratgica a los cargos directivos de los
ministerios.
Evaluacin y plan de mejora

Dicho equipo debe ser capacitado y entrenado por la Agencia en el uso de

metodologas de evaluacin ex ante, monitoreo (gestin por resultados) y de
evaluacin expost.
11. Creacin de Este proceso tiene como objetivo generar gradualmente una cultura de gestin
cultura de gestin por por resultados en el sector pblico mediante la ejecucin de un conjunto
resultados en el sector coordinado y coherente de actividades, tales como la inclusin de mdulos
pblico especficos en los programas de Diplomas y Magister en Gestin Pblica, la
creacin de cursos, seminarios de difusin, congresos, etc.
La Agencia tambin debe contar con un banco de buenas prcticas de gestin por
resultados y otras iniciativas de gestin de conocimiento
En esta funcin se pueden considerar adems fondos concursables, redes de
innovacin, trabajos con centros externos dedicados a la evaluacin.
12. Apoyo a la calidad Apoyo transversal a la calidad de polticas y programas en su ciclo completo, a
de Polticas Pblicas partir de:
! La generacin y difusin de un banco de experiencias nacionales e
internacionales.
! A travs del comit de ministros se podrn atender requerimientos de apoyo
para la mejora de los programas o polticas en ejecucin.

13. Sistema de Sistema de informacin de todas las evaluaciones ex-ante y ex-post realizadas por
informacin pblica y la Agencia, para contribuir al proceso de toma de decisiones polticas y
para las decisiones presupuestarias.
presupuestarias y del
ciclo de gestin de las
polticas pblicas

27
 14. Sistematizacin Estas son las evaluaciones que son contratadas directamente por los ministerios
informacin de a instituciones externas como consultoras, universidades u organismos
evaluaciones internacionales. Tambin se deben considerar las evaluaciones realizadas por los
descentralizadas y externos al sistema pblico (universidades, centros de estudio, organismos
externas internacionales, etc.)
En el caso de que las evaluaciones sean contratadas por ministerios la nueva ley
debiera obligar a la entrega de dichas evaluaciones para ser sistematizadas.

En el cuadro 2 se presenta un detalle mayor del proceso de evaluacin expost y de mejora de los
programas evaluados, que es uno de los procesos que se considera crtico para el funcionamiento
de la Agencia.

Cuadro 2. Proceso participativo de evaluacin Ex Post y Apoyo en el diseo y

seguimiento del Plan de mejora (Detalle del proceso N6 del cuadro 1)

ETAPA PARTICIPANTES RESULTADOS

Inicio de la Evaluacin
Evaluacin del Programa
Anlisis de evaluacin e
identificacin de Ejecutor, Equipo ministerial de Control
oportunidades de
mejora
Diseo plan de mejora
Validacin Plan de
mejora
Seguimiento del plan de
mejora
Actualizacin delplan de
mejora
Ejecutor, Equipo ministerial de Control
Equipo acompaamiento
de Gestin, Agencia, Responsable
formado y plan de trabajo.
poltico (Ministerio), SEGPRES y DIPRES
Reuniones de trabajo,
Agencia, Ejecutor y Equipo ministerial
informes intermedios,
de Control de Gestin
informe final
Oportunidades de mejora
de Gestin, Agencia, SEGPRES
Ejecutor, Equipo ministerial de Control
Plan de mejora
de Gestin, Agencia, SEGPRES y DIPRES
Ejecutor, Equipo ministerial de Control
Plan de mejora validado por
de Gestin, Agencia, Responsable
el organismo ejecutor
poltico , SEGPRES y DIPRES
Informe para Agencia,
Ejecutor, Equipo ministerial de Control
SEGPRES Y DIPRES e
de Gestin, Agencia
informacin pblica
Ejecutor, Equipo ministerial de Control
Informe para DIPRES e
de Gestin, Agencia, Responsable
informacin pblica
poltico y SEGPRES

28
4 Ley de Efectividad de la Accin Pblica

Los avances que se han logrado en la modernizacin de la gestin pblica deben consolidarse a
travs de una ley que refuerce la rendicin de cuentas (accountability) en el sector pblico y cree
la Agencia que lidere el sistema de evaluacin. Para los efectos de este Informe se denomina esta
ley como de Efectividad de la Accin Pblica ya que establece una obligacin de los servicios
pblicos de medir y evaluar su desempeo, en el sentido de analizar sistemticamente la evidencia
sobre los resultados de los programas ejecutados, incluyendo el examen de su relevancia,
desempeo y formas alternativas para alcanzar resultados equivalentes.
Esta evaluacin debe estar orientada a los programas y polticas de cada organismo, cuyos
resultados deben ser analizados con una metodologa definida al menos cada cierto nmero
especificado de aos, para lo cual los ministerios deben realizar una planificacin de las
evaluaciones en su respectivo mbito.
Estas evaluaciones deben analizar las siguientes materias:

Estn los programas atendiendo una necesidad que sigue vigente en la sociedad?
Estn los programas logrando los resultados esperados?
Los indicadores de desempeo son los adecuados para medir la efectividad, eficiencia y
focalizacin del programa o poltica?
Las mediciones son vlidas (miden lo que pretenden medir) y confiables (miden sin
errores)? Son auditables?
Estn los programas operando eficientemente?
Existen mejoras para la ejecucin de los programas?
Hay oportunidades para reducir las duplicaciones con otros programas y generar
ganancias de eficiencia?

Esta evaluacin aporta a los ciudadanos, al Congreso y al Ejecutivo informacin relevante sobre el
valor que generan los recursos pblicos utilizados. La evaluacin debe estar vinculada a la gestin
estratgica del Gobierno, por lo que las decisiones en el Ejecutivo y en el Congreso deben estar
informadas de los aspectos claves de la evaluacin.
La ley de Efectividad de la Accin Pblica debe contar con un conjunto de contenidos que apoyan
el funcionamiento del sistema de evaluacin y el funcionamiento de la Agencia.

4.1 Metodologas Comunes Diseadas y Mejoradas por la Agencia

La funcin de evaluacin se debe llevar a cabo con metodologas comunes, que sean definidas por
la Agencia, tanto para la etapa de Evaluacin exante, monitoreo y expost, puesto que la calidad
y la coherencia entre estos distintos instrumentos permitirn tener una base slida para la mejora
sostenida de las polticas y programas.

29
Las metodologas deben tener la flexibilidad para adaptarse e las diversas realidades en que
operan los programas pblicos y a las diferentes etapas del proceso de gestin, pero tambin
deben tener elementos comunes que faciliten la gestin poltica de dichos programas.

4.2 Incentivos alineados con la evaluacin

De esta misma manera, la Ley debe considerar los instrumentos que sirven de incentivos que
permitan alinear los objetivos estratgicos, la ejecucin y el plan de mejora de los programs y de
las polticas. En particular deben existir incentivos asociados al a construccin y aplicacin del plan
de mejoras (realizado por el equipo de acompaamiento) para cerrar las brechas detectadas en la
evaluacin. De no ser as no es posible asegurar que estos incentivos contribuirn al cumplimiento
de dicho plan.

4.3 Definiciones comunes para los programas pblicos

Una cultura de evaluacin requiere que los programas a ser evaluados estn bien definidos. En el
mbito social la Ley N 20.530 defini los programas sociales como un conjunto integrado y
articulado de acciones, prestaciones y beneficios destinados a lograr un propsito especfico en
una poblacin objetivo, de modo de resolver un problema o atender una necesidad que la afecte.
Adems agreg que dichos programas debern encontrarse incluidos en la definicin funcional de
gasto pblico social, para lo cual se aplica un reglamento que fija los criterios y procedimiento
mediante el cual se determinar qu programas se clasificarn funcionalmente dentro del gasto
pblico social.
La experiencia con esta definicin debe servir para extender su aplicacin a otros mbitos de las
polticas pblicas y estandarizar los conceptos en que se apoya la funcin de evaluacin. Estos
mismos criterios deben ser aplicados en la evaluacin de programas nuevos que realiza de DIPRES.

4.4 Fecha de evaluacin de las polticas y programas

En la misma lnea que el punto anterior, la aprobacin de nuevos programas o polticas en el
Ejecutivo o en el Congreso debe hacerse considerando una temporalidad explcita en la cual la
vigencia del programa debe ser revisada, as como evaluado su desempeo. La ausencia de estas
normas tiene a extender la vida de los programas y polticas pblicas ms all de lo deseable.

4.5 Sistema de monitoreo nico y compartido

El sistema de Monitoreo de resultados intermedios de los programas debe estar volcado en un
Tablero de Control comn y nico. Dicha fuente permitir a todos los actores contar con la misma
informacin valida, confiable, oportuna y de calidad auditable, para la gestin. Este sistema
integrado de monitoreo tiene alta relevancia poltica en el caso de las prioridades

30
gubernamentales, pero en el resto de los programas existe el riesgo de incurrir en duplicidades
cuando los reportes son dirigidos a las diversas instituciones que realizan coordinacin estratgica.
La ley debe contener una obligacin por parte de los servicios de nutrir este sistema de
informacin que debe ser llevado, a modo de sugerencia, por la SEGPRES quien constituye la
contraparte poltica de las instituciones ejecutoras y responsables de los programas y las polticas9.

4.6 Rol del Congreso en relacin con la funcin de evaluacin

La funcin de evaluacin genera conocimiento sobre el funcionamiento de las polticas y los
programas pblicos, lo cual es una informacin til para las diversas funciones que cumple el
Congreso Nacional.
Primero, en su funcin poltica y deliberativa los parlamentarios necesitan conocer los
resultados de las polticas, ya que de esa manera pueden estar al tanto de lo que le ocurre
a sus representados y pueden orientar mejor el debate y las decisiones sobre estas
polticas.
Segundo, en cuanto co-legislador el Congreso necesita incorporar el conocimiento que se
obtiene de las evaluaciones en el proceso de creacin de las leyes, especialmente en el
caso de la Ley de Presupuesto.
Tercero,las evaluaciones aportan informacin sobre los actos del Gobierno que son el
objeto de las funciones de control y fiscalizacin, especialmente en el caso de las tareas
que son propias de la Cmara de Diputados.

La experiencia del trabajo entre la Comisin Mixta de Presupuesto del Congreso Nacional y la
Direccin de Presupuestos es una base para establecer un vnculo slido entre la Agencia de
Evaluacin y el Congreso, el que debe hacerse a travs del Presidente de la Repblica y de los
Ministros de Hacienda y Secretara General de la Presidencia.
Adems, considerando que la funcin de evaluacin genera informacin y conocimiento que luego
debe ser utilizado en las diversas decisiones sobre programas y polticas pblicas, incluyendo las
funciones del Congreso nacional, existe un rol para la Biblioteca del Congreso de canalizar este
conocimiento. Entre las funciones de esta institucin est la de articular el conocimiento relevante
para el uso de los parlamentarios.
Se sugiere que la Ley contenga una obligacin por parte de la Biblioteca del Congreso de generar
informacin utilizable para las instancias mencionadas.

9
Existen tambin los convenios de desempeo que permiten evaluar a los altos directivos y que deben estar
alineados a la gestin estratgica de cada servicio (Ley N19.882).

31
4.7 Las capacidades en los ministerios sectoriales
La decisin de fortalecer la funcin de evaluacin como parte de la gestin estratgica en el sector
pblico asigna una responsabilidad a los ministerios sectoriales, que son los encargados polticos
de los programas y de las polticas pblicas. Esta funcin debe entenderse como la aplicacin de
un estilo de gestin que enfatice el alineamiento con las prioridades del gobierno, la coordinacin
dentro y fuera del Estado, y condiciones ms estrictas de rendicin de cuentas (accountability).
Desde este punto de vista, las capacidades que se deben reforzar son las prcticas de gestin
estratgica que hacen los actuales equipos directivos en cada ministerio, ms que la creacin de
nuevas unidades de evaluacin en ellos.
En la actualidad las capacidades de los ministerios sectoriales para asumir esta funcin tienen un
alto grado de dispersin. En la mayora de los casos falta generar un trabajo ms sistemtico de
evaluacin y monitoreo de las mejoras, pero probablemente hay casos en que se deber reforzar
los equipos y desarrollar programas de entrenamiento y capacitacin. Se sugiere que dentro de la
Ley se considera la obligacin de contar con personal con capacidades y competencias internas en
el mbito de evaluaciones ex-ante y ex-post, as como de gestin por resultados en general, que
puedan formar parte del equipo de acompaamiento de evaluacin y diseo de plan de
mejoramiento. Las capacitaciones sern coordinadas por la propia Agencia.

32
5 Plan de trabajo

El objetivo de la Agencia es producir evaluaciones que permitan mejoras efectivas en los

programas y en las polticas pblicas. Para cumplir este propsito es necesario, por una parte, que
el funcionamiento de la Agencia opere en un ambiente de legitimidad poltica y con un marco legal
bien establecido, y por la otra, que cuente con los recursos y capacidades tcnicas para llevar
adelante su labor.
El soporte poltico y legal es una condicin indispensable para que el trabajo de la Agencia sea
efectivo y genere valor a la sociedad. Este hecho plantea un desafo importante para la agenda
encaminada a la creacin de un nuevo organismo. En particular, el plan de trabajo para la
instalacin de la Agencia considera cuatro etapas: la primera es la construccin del soporte
poltico; la segunda es la generacin de las capacidades internas para desarrollar su labor; la
tercera es la puesta en funcionamiento de sus diversos organismos de direccin, asesora y
acompaamiento; y la cuarta etapa consiste en la evaluacin de posibles extensiones al trabajo de
la Agencia.
Este plan de trabajo considera que en ausencia de un ambiente de legitimidad y respaldo poltico
la Agencia de Evaluacin enfrenta el riesgo de ser utilizada para objetivos diferentes a los de
mejorar el funcionamiento de las polticas y los programas pblicos. Un organismo que nace para
fortalecer la funcin de evaluacin en el Estado sea rpidamente asociado a una funcin de
revisin que decide sobre la mantencin de programas. Sin duda se necesita introducir muchas
mejoras en el sector pblico. Sin embargo, esta funcin podr ser realizada con mayor eficiencia
en un ambiente de legitimidad poltica, en que la Agencia de Evaluacin trabaja colaborativamente
con los actores relevantes, en particular los organismos encargados de la gestin estratgica del
Gobierno, los ministros que tienen la responsabilidad poltica en los resultados de los programas,
el Congreso Nacional que interviene en el mbito legislativo, poltico y presupuestario de la labor
del Ejecutivo, los medios de informacin de la opinin pblica y los profesionales que se
desempean en el sector pblico.
An ms, en ausencia de este soporte poltico es cuestionable si se justifica realizar el esfuerzo y
las inversiones de las etapas siguientes, ya que ello agregar pocos beneficios a la labor de
evaluacin que en la actualidad se realiza desde la Direccin de Presupuestos.

5.1 Construccin del soporte poltico de la Agencia (Etapa 1)

Una reforma institucional como la propuesta en este Informe requiere de amplio respaldo y
legitimidad poltica porque su labor cotidiana consiste en revisar lo que se hace dentro del sector
pblico. Hay muchas prcticas que debilitaran la labor de la Agencia, como evaluar programas que
se ejecutaron en el pasado para generar un juicio que puede tener alto valor poltico, pero que
tiene poca incidencia en mejoras efectivas; evaluar programas que no estn en las prioridades
estratgicas del gobierno y que no corresponde evaluar de acuerdo a los calendarios establecidos;

33
evaluar programas que fueron inicialmente diseados con una metodologa que oscurece
cualquier medicin de su impacto; o evaluar programas sin crear una capacidad de contraparte
dentro del sector pblico. Estos son los riesgos que tiene la creacin de un organismo
especializado en la evaluacin de polticas y programas.
En el largo plazo el soporte poltico de la Agencia resultar de la eficiencia y efectividad con que
realice sus funciones. Sin embargo, inicialmente se debe hacer un esfuerzo especial para construir
este ambiente de legitimidad que permita su buen funcionamiento. Los actores relevantes en esta
etapa son:
Las autoridades del Ejecutivo que realizan la gestin estratgica de las polticas pblicas y
que deben comprender la relevancia de la funcin de evaluacin dentro de esta gestin y
que luego participan en la definicin de los programas que se someten a evaluacin y son
una de las instancias en que opera la rendicin de cuentas cuando se conocen las
oportunidades de mejora;
El Congreso Nacional que interviene en el anlisis de las polticas y programas durante su
trmite legislativo, en la deliberacin poltica y en las asignaciones presupuestarias.
Tambin participa en la definicin de los programas a evaluar y apoya los procesos de
rendicin de cuentas que se desprenden de las evaluaciones.
Los ministros que son responsables polticos de los programas que son evaluados y que
estn interesados en lograr las mejoras en la ejecucin a partir de las evaluaciones
sistemticas;
Los organismos ejecutores de las polticas y programas pblicos en el Gobierno Central, en
las regiones y en el nivel local, que pueden ver en el proceso de evaluacin una
oportunidad de mejora o una amenaza para el desarrollo de su funcin;
Los grupos vinculados a los organismos ejecutores que participan directa o indirectamente
en la evaluacin (profesionales, beneficiarios, asociacin de funcionarios, sociedad civil,
etc.), algunos de los cuales pueden ser beneficiados con los resultados de la evaluacin,
mientras otros pueden resultar perjudicados;
Los medios de comunicacin e informacin que conocen los resultados de las
evaluaciones, informan a la opinin pblica y logran hacer que la rendicin de cuentas sea
ms efectiva en la sociedad; y
La Contralora General de la Repblica que audita a los programas evaluados

Para que estos actores aporten al objetivo de fortalecer la funcin de evaluacin orientada a
lograr mejoras en las polticas y programas se requiere crear un contexto colaborativo, en que
exista claridad de los objetivos de la Agencia, de los alcances de su funcin y comprensin de su
enfoque metodolgico. Si la reputacin de la Agencia de Evaluacin se debilita en el sentido que
proyecte ambigedad en el carcter de su labor, se podra producir un revs en el proceso de
modernizacin del Estado.
En este sentido, solo es recomendable avanzar en la direccin planteada en este Informe si existe
un grado razonable de acuerdo dentro del Ejecutivo y una disposicin favorable en las principales
fuerzas polticas. En esta etapa se deben resolver todas las diferencias que pudiesen emerger

34
dentro del Ejecutivo, especialmente en la relacin entre los ministerios de Hacienda, SEGPRES y
MDS y tambin con la Direccin de Presupuestos.
Generar este ambiente de soporte poltico es una responsabilidad directa del Ejecutivo, que debe
llevar a cabo a travs de la unidad responsable de la Modernizacin del Estado en la Secretara
General de la Presidencia. El cumplimiento de esta funcin se debe apoyar en el respaldo poltico
transversal que ha tenido la agenda de modernizacin del Estado en Chile, lo que recientemente
fue ratificado por la adhesin que gener en 2008 la iniciativa del Ministerio de Interior y el
Consorcio para la Reforma del Estado que funcion entre 2008 y 2009.
Otra estrategia para generar el soporte poltico necesario para llevar adelante la reforma
propuesta en este Informe es recoger y difundir la experiencia internacional en la
institucionalizacin de la funcin de evaluacin. Para este efecto existen los vnculos necesarios
con el BID, el Banco Mundial y la OCDE, as como el intercambio directo con pases que tengan
experiencias significativas en este mbito.
En esta etapa se debe abordar claramente el rol que debe cumplir el Congreso Nacional en la
funcin de evaluacin de las polticas y los programas. Aunque el rol protagnico de esta funcin
est en el Ejecutivo, hay labores que debe realizar el Congreso para que esta actividad tenga la
relevancia que requiere en una gestin estratgica de las polticas y los programas.
Esta etapa est marcada por la preparacin de un Proyecto de Ley con el contenido de las
reformas detalladas en las secciones 4 y 5 de este Informe y tiene su paso crtico con la
presentacin de este proyecto al Congreso y su aprobacin en general en el primer trmite
Constitucional. Posteriormente ser necesario hacer el acompaamiento del trmite legislativo de
la iniciativa de ley.

5.2 Construccin de las capacidades institucionales (Etapa 2)

Una vez que se ha creado el ambiente de legitimidad poltica y claridad de objetivos para el
fortalecimiento de la funcin de evaluacin se puede iniciar la etapa de construccin de las
capacidades institucionales para realizar esta funcin.
La principal dificultad en esta etapa se encuentra dentro del Ejecutivo, porque se trata de
reacomodar tareas que en la actualidad son realizadas principalmente en la Direccin de
Presupuestos, evitando duplicidades y aprovechando toda la experiencia acumulada en cerca de
diez aos de evaluacin vinculada al ciclo presupuestario.
En esta etapa el Presidente de la Repblica debe designar un responsable de llevar a cabo la
construccin de las capacidades institucionales, respondiendo a los objetivos que se establecieron
en la fase anterior. Un riesgo en esta fase es justamente desvincular la creacin de las capacidades
de los objetivos generales que se busca alcanzar a travs del fortalecimiento de la funcin de
evaluacin. Es decir, las capacidades que se crean, los enfoques metodolgicos y la planificacin
de los procesos deben estar alineadas con los objetivos polticos que se tuvieron a la vista para
crear la Agencia de Evaluacin. Para este efecto el Gobierno debe mantener un acompaamiento

35
poltico a travs de los ministros que posteriormente integrarn el Comit Ministerial de la
Agencia.
El segundo riesgo de esta fase es de ausencia de un liderazgo claro en la reorganizacin de las
funciones y roles dentro del Ejecutivo. La tendencia a fragmentar la gestin estratgica dentro del
Estado es el principal obstculo para avanzar ms decididamente en la modernizacin del sector
pblico. Habitualmente se ha considerado que es posible administrar aisladamente las prioridades
polticas, el presupuesto, las personas y los organismos de ejecucin, sin reconocer la relevancia
que tiene el alineamiento de cada una de estas funciones dentro del Gobierno.
Las actividades de evaluacin ser efectiva en la medida que se integre a las diferentes decisiones
de la gestin estratgica. En este sentido, la construccin de capacidades institucionales debe
despejar cualquier diferencia que pueda surgir sobre los roles que deben cumplir los ministerios
de Hacienda, SEGPRES, Desarrollo Social y la Direccin de Presupuestos, lo cual se puede lograr
constituyendo un equipo dentro del Ministerio de Hacienda que ejecuta la agenda de
modernizacin que coordina la SEGPRES. En esta fase tiene un rol destacado el equipo que
actualmente opera dentro de la DIPRES y que debe integrarse al nuevo equipo del Ministerio de
Hacienda. Para la normal instalacin de la Agencia de Evaluacin es importante que la
responsabilidad de realizar la funcin de evaluacin en el sector pblico tenga plena continuidad y
en ningn momento exista duplicidad de responsabilidades.
Las principales actividades de esta etapa son la generacin de metodologas para la evaluacin
(exante y expost), la creacin de capacidades de evaluacin en los ministerios y en los
organismos ejecutores de polticas y programas.

5.3 Consolidacin institucional (Etapa 3)

Una vez que entre en vigencia la Ley de Efectividad de la Accin Pblica se inicia la etapa en que
deben entrar en funcionamiento todos los organismos formales de direccin de la Agencia de
Evaluacin.
Las acciones iniciales de esta etapa son:
Designacin del Director Ejecutivo a travs del sistema de alta direccin pblica;
Constitucin del Consejo Consultivo por recomendacin del Consejo de Alta Direccin
Pblica o con aprobacin del Senado;
Constitucin del Comit de Ministros;

Posteriormente se deben activar cada uno de los procesos de la Agencia, especialmente la

formalizacin de las metodologas a utilizar.
En tercer lugar se debe poner en funcionamiento el programa de evaluaciones a partir de la
agenda de trabajo del equipo de transicin.

36
5.4 Extensiones (Etapa 4)
En la medida en que las etapas anteriores hayan sido completadas exitosamente es necesario
considerar algunos requisitos adicionales que han sido analizados en las secciones anteriores. Se
trata de tareas que tienen en comn la produccin de informacin relevante para la toma de
decisiones dentro del sector pblico, incluyendo al Congreso.
En el anlisis de estos requisitos se debe considerar la necesidad de evitar el exceso de carga
administrativa que se produce cuando los sistemas de informacin o monitoreo no estn
alineados y las economas que se producen cuando se coordinan funciones similares.
Estas extensiones son el anlisis del impacto regulatorio, la evaluacin de las polticas; la
evaluaciones de las inversiones pblicas y la gestin del conocimiento.
Primero, se recomienda ampliar las funciones de la Agencia a la evaluacin de impacto de las
regulaciones (esto se considera como una extensin de sus funciones). Esta es una herramienta
que provee informacin sobre el potencial efecto de las regulaciones, en trminos de costos y
beneficios. Se trata de una metodologa sistemtica que revisa los fundamentos, el diseo, la
implementacin y las consecuencias de las reformas regulatorias, con el objetivo de asegurar que
stas generan el mayor beneficio neto posible. Una de las formas de organizar este trabajo es
crear una unidad central, que por su ubicacin en el Gobierno coincide con varias de las
caractersticas de la Agencia de Evaluacin, por lo que parece una extensin natural de su trabajo.
En esta funcin la Agencia debe realizar anlisis de impacto social y regulatorio, incluyendo las
tendencias de los principales sectores.10
Segundo, un aspecto que requiere mayor experiencia para ser abordado por la Agencia es el
anlisis de las polticas gubernamentales. Inicialmente la Agencia debe concentrar su trabajo y
acumular experiencia en los programas pblicos, pero las evaluaciones que se realicen debern
hacer juicios sobre las polticas que sirven de fundamento a estos programas. Es por ello que se
debe analiza la evaluacin comprensiva de un conjunto amplio de programas en un rea o de
polticas que atienden una necesidad. Para esto, es fundamental el generar gestin del
conocimiento dentro del Estado, dado que las polticas pblicas requieren de conocimientos y las
evaluaciones son una fuente clave que lo aporta.
Tercero, en relacin a la evaluacin de las inversiones, la Ley N 20.530 que crea el Ministerio de
Desarrollo Social, entre otras atribuciones y funciones le confiere el mandato de evaluar las
iniciativas de inversin que soliciten el financiamiento del Estado para determinar su rentabilidad
social (Art. 3. Letra g). Asimismo, tambin lo mandata a analizar los resultados de los estudios de
preinversin y de los proyectos de inversin evaluados (Art. 3 letra h). Esto ltimo con un objetivo
ms bien metodolgico con el objetivo de validar criterios y parmetros considerados en la
evaluacin. Esta es una funcin que est institucionalmente bien definida, aunque con la creacin
de la Agencia emerge una nueva realidad ya que hay aspectos de ambos tipos de evaluaciones que
tienen aspectos comunes. Del mismo modo, es conocida la dificultad prctica que tuvo
previamente MIDEPLAN para implementar un sistema de evaluacin expost de la inversin

10
Ver la gua para Policy Makers de la OECD (OECD, 2004).

37
pblica. Por lo tanto, la recomendacin sera considerar radicar tanto la definicin de parmetros
de evaluacin de inversin como la evaluacin expost en la agencia. Esto es coherente con la
propuesta general de la agencia que tiene un mayor nfasis en la evaluacin expost.
Cuarto, frecuentemente el conocimiento dentro del Estado es del tipo tcito, lo que representa
una dificultad para que sea transmitido entre organismos o a travs del tiempo. Tambin ocurre
que el conocimiento disponible est asociado a las actividades que se han realizado en el pasado y
constituye un freno a la innovacin. Hay fuentes de informacin y anlisis que son relevantes para
las prioridades estratgicas del gobierno y puede ser de gran utilidad para la labor del Estado. Es
decir, la gestin del conocimiento comprende todas las acciones que el sector pblico realiza para
crear y procesar informacin relevante para la gestin estratgica.
Esta tarea facilita el diseo de las polticas, incentiva la innovacin y el aprendizaje, incrementa las
capacidades de los ministerios y de los organismos ejecutores en el sector pblico, permite
desarrollar un trabajo ms colaborativo y resuelve muchos de los obstculos que se derivan del
uso de diferentes fuentes de informacin.
La idea es sistematizar la bsqueda y el procesamiento de la informacin, de modo que ese
conocimiento est disponible en las decisiones estratgicas, para alinear a los organismos
ejecutores de las polticas y para evaluar los resultados de los programas y de las polticas. Se trata
de una labor ms amplia que la asignada a la Agencia de Evaluacin, pero en la cual sta puede
tener un rol definiendo pautas para sistematizar el conocimiento disponible en los distintos niveles
del Estado y organizar la produccin de nuevo conocimiento cuando sea necesario.

5.5 Recursos
La propuesta de este Informe se orienta a fortalecer la funcin de evaluacin en el proceso de
gestin estratgica del sector pblico, lo cual requiere que las decisiones relevantes para las
polticas y programas incorporen el conocimiento emprico sobre la efectividad de las
intervenciones propuestas, aseguren una medicin de sus avances y del impacto que producen en
la poblacin objetivo. Desde este punto de vista se trata de mejorar la calidad del proceso de
gestin dentro del Estado, ms que agregar funciones o actividades que se adicionan al actual
estilo de gestin.
Lograr este cambio es un esfuerzo descentralizado que debe ser liderado por las mximas
autoridades polticas. En caso contrario, los recursos adicionales para el funcionamiento de la
Agencia tendrn un impacto limitado.
En la actualidad la funcin de evaluacin que opera dentro de la DIPRES representa alrededor del
16% del gasto de dicho organismo. En el cuadro 3 se presentan los principales componentes de
este gasto en base a la Ley de Presupuestos de 2012. Los tems ms relevantes son los fondos de
Evaluacin de Programas Gubernamentales (EPG) y las Evaluaciones de Programas e Instituciones.
Por otra parte, fortalecer la funcin de evaluacin es una actividad que tiene alto impacto en los
programas y polticas pblicas, lo que significa generar un ahorro en el mediano plazo por la

38
ejecucin de programas y de polticas ms eficientes, capaces de lograr sus objetivos con un mejor
uso de los recursos pblicos.

Cuadro 3. Recursos de la Funcin de Evaluacin en la DIPRES, 2012

tem Miles de $ %
Gasto en Personal 550.000 4,1%
Otros Bienes y Servicios de Consumo 50.000 0,4%
Activos no financieros 20.000 0,1%
Lnea de Evaluacin de Programas Gubernamentales 223.076 1,7%
Evaluaciones de Programas e Instituciones 1.213.652 9,1%
Total Funcin de Evaluacin 2.056.728 15,4%
Total DIPRES 13.357.389 100%
Fuente: Ley de Presupuestos 2012 (Ministerio de Hacienda, 2012) y estimaciones propias

Las prioridades de la Agencia en las primeras etapas de su funcionamiento son fortalecer sus
equipos internos y adecuar las funciones que actualmente realiza la DIPRES a las nuevas
orientaciones definidas en este Informe. Slo en la medida que esta capacidad institucional est
consolidada se puede incrementar en forma ms significativa el presupuesto de las evaluaciones.

39
6 Consideraciones finales

Fortalecer la funcin de evaluacin de los programas y las polticas pblicas puede tener un
impacto significativo en el funcionamiento del Estado. Las prcticas de control de la gestin,
medicin y evaluacin han madurado significativamente en los ltimos aos, por lo que es posible
dar un nuevo paso para consolidar esta funcin.
La principal condicin para alcanzar el xito en esta reforma es el liderazgo de las mximas
autoridades en el sector pblico para incorporar sistemticamente la funcin de evaluacin en la
gestin estratgica del Estado. Esto genera importantes desafos para los estilos de direccin, la
innovacin y la apertura al aprendizaje en la funcin pblica.

40
7 Bibliografa

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Programas. Unidad de Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica America Latina y el Caribe,
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Ferreiro, Alejandro; Silva, Felipe. (2010). Evaluacin del Impacto y Calidad de las Polticas Pblicas:
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