Joseph E.

Stiglitz
y Andrew Charlton

Comercio justo
para TODOS

CMO EL COMERCIO PUEDE

PROMOVER EL DESARROLLO

Traduccin de Natalia Rodrguez Martn

TAURUS-

PENSAMIENTO
 Captulo 1
Introduccin: la historia hasta ahora

En noviembre de 2001 los ministros de Comercio de 140 na-

ciones se reunieron en Doha, Qatar, con el propsito de dar un
nuevo mandato a la Organizacin Mundial del Comercio (OMC).
La anterior reunin ministerial de la OMC en 1999 en Seattle,
Estados Unidos, haba terminado en fracaso tras convertir la ciu
dad en escenario de protestas y actos de violencia. En esta oca
sin la reunin se produca en medio de una recesin global,
slo dos meses despus de los terribles ataques del 11 de sep
tiembre en Estados Unidos. La tarde del 14 de noviembre, tras
varios das de negociaciones, y ms de 18 horas despus de que
se cumpliera el plazo original, los ministros anunciaron que ha
ban logrado un acuerdo histrico para lanzar una nueva ronda
de conversaciones sobre comercio. El acuerdo la Declaracin
de Doha esbozaba el marco para una nueva ronda de negocia
ciones multilaterales de gran alcance. El ms alto responsable
estadounidense de las negociaciones comerciales, Robert Zoel-
lick, estaba exultante. Hemos enviado una poderosa seal al
mundo, dijo, a la vez que aada que esta nueva ronda traera
crecimiento, desarrollo y prosperidad1. La afirmacin de Zoel-
lick de que una nueva ronda de liberalizacin comercial traera
prosperidad al mundo era plausible, pero fue quiz demasiado
optimista respecto a las negociaciones que seguiran.
El propsito de este libro es describir cmo se puede disear
 Comercio justo para todos
vistas a integrar a estos ltimos en el sistema mundial de comercio
y a ayudarles a beneficiarse de su participacin. El libro parte de
la premisa de que el comercio puede ser una fuerza positiva para
el desarrollo. Bajo las circunstancias adecuadas, las polticas de re
duccin de aranceles y de otras barreras a la circulacin de bienes
y servicios pueden facilitar el comercio entre naciones y propor
cionar un aumento del bienestar social. Sin embargo, tambin se
alamos que, aunque el incremento de las oportunidades de co
merciar sea bueno para los pases en desarrollo, la liberalizacin
debe gestionarse con mucho cuidado; la tarca es mucho ins
compleja que las simples recetas del Consenso de Washington,
que recomienda alegremente a los pases en desarrollo que libe
ralicen sus mercados rpida e indiscriminadamente2.
Durante los preliminares de la reunin de Doha, los pases en
desarrollo miembros de la OMC haban visto rebajadas sus ex
pectativas a causa de las experiencias negativas sufridas en pre
vias rondas negociadoras. Muchos de estos pases haban mostra
do temor a que los grandes pases industrializados usaran su
superior poder de negociacin para forzar acuerdos que les aca
baran situando en desventaja. Estos miedos parecan haberse
hecho realidad en la Ronda Uruguay. Tras finalizar la ronda y fir
marse el acuerdo, los pases en vas de desarrollo se dieron cuen
ta de que no haban sido plenamente conscientes del coste dlas
obligaciones que haban acordado, y sintieron que la liberaliza
cin en los pases desarrollados no haba cumplido sus expectati
vas. Los pases en desarrollo obtuvieron menos de lo que espera
ban en cuestiones como la velocidad con la que se disminuira la
proteccin a los textiles y el grado de reduccin de los aranceles
y subsidios a los productos agrcolas en los pases desarrollados.
Estos se marcharon de Uruguay con una gran proporcin de los
beneficios y se predijo que muchos pases en desarrollo acaba
ran peor de lo que estaban como resultado de la ronda. Tras la
Ronda Uruguay muchos pases en desarrollo se mostraron rea
cios a embarcarse en una nueva ronda de negociaciones comer
ciales que pudiera conducir a otro acuerdo desequilibrado.
Introduccin
Sin embargo, con la llegada del nuevo milenio se vivi un re
novado optimismo. Pareca estar desarrollndose un nuevo con
senso global para abordar los desafos econmicos a los que se
enfrentaban las naciones ms pobres, que estaban a su vez co
brando ms importancia en el panorama internacional a travs
de una serie de novedosas iniciativas. En comercio, el Acuerdo
de Coto n, liderado por la Unin Europea, y la Ley sobre Creci
miento y Oportunidad en Africa (AGOA en sus siglas en ingls)
de Estados Unidos concedan a los exportadores de los pases
ms pobres acceso libre a los mercados ms ricos del mundo. Al
mismo tiempo, movimientos de base incluida la campaa a
nivel mundial Jubileo 2000, dedicada a la cancelacin de la
deuda de los pases ms pobres, y el Foro Social Mundial con
seguan para sus causas un impulso y una publicidad sin prece
dentes. Adems, los lderes mundiales firmaban tratados histri
cos que ponan la apremiante situacin de los pases pobres en
el epicentro de la agenda global. En la Cumbre del Milenio de
las Naciones Unidas en Nueva York en septiembre de 2000, los
lderes mundiales adoptaron los Objetivos de Desarrollo del Mi
lenio (ODM):*; en la Conferencia Internacional sobre la Finan
ciacin para el Desarrollo, celebrada en Monterrey, Mxico, en
marzo de 2002, los pases industriales ms avanzados se compro
metieron a ayudar a proporcionar financiacin para las priori
dades de desarrollo de los pases pobres; y la Cumbre de Joha-
nesburgo sobre Desarrollo Sostenible de septiembre de 2002
estableci un plan de accin para asegurar un desarrollo global
sostenible.
La conferencia de la OMC de Doha reflejaba esta nueva de
terminacin de abordar los problemas de desarrollo colectiva
mente en foros multilaterales. Era un hito esperanzador para las
naciones en desarrollo, que emergieron de ella con cierto opti
mismo. Muchas de sus preocupaciones se incorporaron al acuer
do logrado en Doha, que se centr especficamente en la erradi
cacin de la pobreza en los pases pobres. Esta Ronda de
Doha la novena de una serie de negociaciones de este tipo,
 Comercio justo para todos
y la primera desde la formalizacin de las negociaciones sobre co
mercio bajo la OMC4 pas a ser conocida comnmente como
la Ronda del Desarrollo.
Desafortunadamente, en los aos que han seguido a su lanza
miento la Ronda de Doha no ha cumplido con su misin de de
sarrollo en varios e importantes aspectos. En primer lugar, ha
habido pocos avances en los temas que interesan a los pases en
desarrollo. Estas naciones estn interesadas de manera especfi
ca en acuerdos para reducir los aranceles sobre los productos
que ellas pueden exportar de manera competitiva. Se trata prin
cipalmente de bienes producidos gracias al uso intensivo de
mano de obra, es decir, bienes que son baratos de producir en
pases en los que los salarios son bajos y la mano de obra no es
pecializada abundante.
Un segundo problema que presenta la llamada Ronda del
Desarrollo es que las nuevas cuestiones que inicialmente se pu
sieron sobre la mesa reflejan sobre todo los intereses de los pa
ses industriales ms avanzados y han encontrado una fuerte
oposicin en los pases en desarrollo. Eos temas nuevos de
mayor relevancia de la Ronda de Doha surgieron de la deci
sin de los pases miembros de la OMC en la Conferencia
Ministerial de Singapur de 1996 de establecer tres nuevos
grupos de trabajo: comercio e inversin, polticas de compe
tencia y transparencia en las adquisiciones pblicas. Tambin
aleccionaron al Consejo de Comercio de Mercancas de la OMC
para que estudiara maneras de simplificar los procedimien
tos comerciales, un tema conocido aveces como facilitacin
del comercio. Dado que estos cuatro nuevos asuntos fueron in
troducidos durante la reunin ministerial de Singapur, a menu
do se los conoce como los Temas de Singapur. Estos temas han
encontrado la oposicin de los pases en desarrollo, escpticos
en todo lo que se refiere a nuevas obligaciones multilaterales
que pudieran restringir sus existentes polticas internas sobre
desarrollo y cuya puesta en prctica podra llevar asociada
grandes costes.
INTRODUCCION
Menos de dos aos despus de la Declaracin de Doha pare
ca evidente que la ronda haba descarrilado en gran medida.
En septiembre de 2003 la OMC celebr otra reunin de minis
tros en Cancn, Mxico, con la misin especial de hacer una
evaluacin del progreso de las negociaciones [del Programa de
Doha para el Desarrollo], proporcionar la orientacin poltica
que sea necesaria y tomar las decisiones oportunas0. Tras cua
tro das, la reunin termin abruptamente sin acuerdo en nin
guno de los temas principales. El aparentemente irreconciliable
conflicto entre pases desarrollados y en desarrollo que produjo
el fracaso de Cancn condujo a que se hicieran llamamientos
para una reevaluacin de la direccin de las negociaciones
sobre comercio global. Muchos de los participantes en este en
cuentro sintieron que Europa y Estados Unidos haban renega
do de las promesas hechas en Doha, una situacin simbolizada
por la falta de progreso en las cuestiones relacionadas con la
agricultura.
Hubo un cruce mutuo de acusaciones sobre quines eran los
culpables del fracaso de Cancn. Hubo incluso una falta de
acuerdo sobre quines iban a ser los ms perjudicados. Estados
Unidos y Europa se dieron prisa en sealar que los pases en de
sarrollo seran finalmente los perdedores6. Sin embargo, mu
chos de estos pases se haban inclinado por la postura de que
la falta de acuerdo era preferible a un mal acuerdo, y de que la
Ronda de Doha se estaba conduciendo precipitadamente (si es
que algn acuerdo de comercio puede ser descrito como pre
cipitado) hacia un fin que, en lugar de abordar los desequili
brios pasados, corra el riesgo de agravarlos. Aunque se haba
producido algn progreso en tratar las preocupaciones sobre la
manera en la que se conducan las negociaciones, el fracaso en
abordar estas preocupaciones en su totalidad7 gener el temor
aadido de que los pases en desarrollo seran forzados de algu
na manera a aceptar al final un acuerdo que les perjudicara.
Tambin haba amenazas, especialmente por parte de Estados
Unidos, de abandonar este enfoque multilateral para sustituirlo
 Comercio justo para i odos
por negociaciones bilaterales. Diferenciaba entre aquellos pa
ses con capacidad y voluntad y los dems, y sugera que los pri segn sus caractersticas individuales. Existe una diferencia en
meros podran salir beneficiados en una serie de acuerdos bila
terales. Los pases en desarrollo ms pequeos reconocan, por
su parte, que en este tipo de discusiones bilaterales su posicin
negociadora resultara todava ms dbil de lo que ya era en un
escenario multilateral. Muchos de los acuerdos comerciales bi
laterales firmados desde Cancn han demostrado que estos te
mores estaban justificados. Por otra parte, Estados Unidos no ha
tenido xito a la hora de establecer un acuerdo comercial bilate
ral con ninguno de los grandes pases en desarrollo.
Este libro toma perspectiva sobre estas disputas. A la vez in
tenta apoyar el avance de la actual ronda preguntndose qu
aspecto tendra una verdadera ronda del desarrollo de ne
gociaciones comerciales, una que reflejara los intereses y preo
cupaciones de los pases en desarrollo y que estuviera disea
da para promover su evolucin. Cmo sera un acuerdo basado
en principios de anlisis econmico yjusticia social no en el
poder econmico y los intereses particulares? Nuestro anlisis
concluye que la agenda tendra un aspecto notablemente dife
rente de la que ha estado en el centro de la discusin durante
los ltimos dos aos, y que los temores de los pases en desarro
llo de que la Ronda de Doha les dejara en desventaja (si se acce
diera a las demandas de los pases desarrollados) estaban efecti-
vame n te j ustificados.
En el captulo 2 describimos los fundamentos conceptuales de
las propuestas polticas de este libro, comenzando con el supuesto
terico de que la liberalizacin del comercio aumenta, en general,
el bienestar social. Mostramos entonces que las suposiciones en las
que se basa esta afirmacin no son completamente aplicables en
algunos pases, particularmente en los menos desarrollados. Los
problemas de pobreza, desigualdad y mercados de riesgo y capi
tal incompletos encabezan la lista de experiencias que viven
estos pases y que los hacen distanciarse de las predicciones de
los simples modelos neoclsicos. Estos problemas hacen que la
Introduccin
experiencia de la liberalizacin vare entre los distintos pases
tre la apertura comercial (el estado de tener pocas barreras a
la importacin) y la liberalizacin del comercio (el proceso de
reducir esas barreras). La liberalizacin del comercio es supues
tamente beneficiosa ya que se transfieren los recursos de los sec
tores protegidos, en los que el pas no tiene una ventaja compa
rativa, a esos sectores en los que es ms eficiente y gracias a los
que puede exportar con mayor xito. Pero en los pases en desa
rrollo la falta de recursos (mano de obra y otros factores de pro
duccin) disponibles para las nuevas industrias no es normal
mente el condicionante que impide el crecimiento de nuevos
sectores de exportacin8. Los pases en desarrollo tienen enor
mes reservas de recursos, principalmente mano de obra, que no
se usan o a las que no se saca partido. Por lo tanto, no se requie
re la liberalizacin del comercio con el fin de liberar estos re
cursos para su uso en nuevas industrias. Amenos que se pongan
en prctica otras polticas complementarias que mitiguen los
efectos de las dems limitaciones que impiden el progreso de
los sectores de exportacin, la liberalizacin, al eliminar la pro
teccin de las industrias nacionales, puede simplemente provo
car que a corto plazo queden inactivos los trabajadores y otros
recursos usados en las industrias que antes estaban protegidas.
El captulo 3 aborda la necesidad de una ronda del desarro
llo. Examina algunos elementos de lo sucedido en pases en de
sarrollo en anteriores negociaciones de comercio y revisa breve
mente algunas de las ventajas que se derivaran potencialmente
de una mayor liberalizacin. El captulo 4 da un breve repaso a
la Ronda de Doha hasta este momento, y al grado en que ha
cumplido con las expectativas de los pases en desarrollo. Deja
claro que hay una enorme discrepancia entre la agenda de la
Ronda del Desarrollo tanto en cmo fue formulada en Doha
como en su evolucin desde entoncesy una verdadera agenda
de ronda del desarrollo que hiciera mucho ms para integrar
a estos pases en el sistema mundial de comercio y para eliminar
 Comercio justo para i odos
las barreras que merman los beneficios que reciben de su parti
cipacin. Ese tipo de agenda promovera el crecimiento en estas
naciones y contribuira a reducir la gran disparidad que las sepa
ra de los pases industrializados ms avanzados.
El captulo 5 esboza nuestras propuestas sobre los principios
que deberan ser adoptados en una ronda del desarrollo de
negociaciones comerciales. El principio primordial de la Ronda
de Dola debe ser el asegurar que los acuerdos promuevan el de
sarrollo en los pases ms pobres. Para poner en prctica este
principio, la OMC necesita fomentar una cultura de slido an
lisis econmico para identificar propuestas pro desarrollo y pro
moverlas como prioridades de la agenda. En la prctica, esto sig
nifica establecer una fuente de anlisis, imparcial y al alcance de
todo el mundo, sobre los efectos que las diferentes iniciativas
tienen en los distintos pases y en grupos concretos en el interior
de esos pases. Esto debera convertirse en una responsabilidad
fundamental de un Secretariado de la OMC ampliado. Basndo
se en este anlisis, cualquier acuerdo que comparativamente
dae a los pases en desarrollo o proporcione beneficios despro
porcionados a los pases desarrollados debera ser considerado
como presumiblemente injusto y como contrario al espritu de
la ronda del desarrollo.
Los acuerdos deben consagrar la equidad tanto de ture como
defacto. Ello conlleva asegurarse de que no sea la falta de capa
cidad institucional la que impida que los pases en desarrollo ac
cedan a los beneficios del comercio libre. En este sentido, estos
pases necesitarn una asistencia especial para permitirles parti
cipar en la OMC en trminos de igualdad.
El principio de equidad debera tambin tomar en conside
racin las condiciones de partida de los pases. El captulo 6
plantea un tratamiento especial para los pases en desarrollo,
necesario como reconocimiento de que el ajuste a nuevas regias
comerciales conlleva costes particularmente altos para estas na
ciones, cuyas instituciones estn ms debilitadas y cuya pobla
cin es ms vulnerable. No se debe permitir que las directrices
INTRODUCCION
de los acuerdos multilaterales se impongan sin miramientos so
bre las estrategias nacionales de los pases para tratar sus parti
culares problemas de desarrollo.
Los captulos del 7 al 10 presentan las prioridades orientadas al
desarrollo que deberan configurar el ncleo de los acuerdos de
la Ronda de Dola. Gran parte del debate reciente se lia centrado
en la agricultura, pero hay mucho ms tras una verdadera ronda
del desarrollo. Debera prestarse una atencin especial al acceso
a los mercados de los bienes producidos por pases en desarrollo.
Existe una necesidad urgente de reducir la proteccin sobre las
industrias intensivas en mano de obra (textilesy de procesamien
to de alimentos) y sobre los servicios que emplean trabajadores
no especializados (servicios martimos y de construccin). Se de
bera tambin dar prioridad al desarrollo de sistemas para au
mentar la movilidad laboral en especial, facilitar las migracio
nes temporales de trabajadores no especializados. A medida
que las barreras arancelarias han disminuido, los pases desarro
llados han recurrido cada vez ms a barreras no arancelarias; se
necesita cpie stas tengan unas limitaciones. Las propuestas con
tenidas en estos captulos nacen del anlisis emprico de los bene
ficios y costes de la liberalizacin. Para facilitar esta exposicin, el
anlisis de los datos se presenta de forma separada en los Apndi
ces 1 y 2. El captulo i 1 examina los trminos bajo los que los pa
ses no miembros pueden acceder a la OMG.
El captulo 12 hace un rpido repaso de algunas ref ormas ins
titucionales que podran facilitar un proceso de negociacin
ms transparente y democrtico, y que aumentaran las probabi
lidades de obtener acuerdos que fueran justos y a la vez benefi
ciosos para el mundo en su conjunto. Es improbable que se pro
duzca un acuerdo justo por medio de un proceso injusto. Para
crear un proceso de negociacin ms inclusivo, se requiere es
pecialmente una mayor transparencia y apertura.
El captulo 1.3 considera el potencialmente costoso proceso
de ajuste al nuevo tipo de rgimen de comercio que dibuja este
libro. En cierto sentido, los costes de este ajuste pueden ser con-
 Comercio justo para todos
siderados como el precio a pagar por los beneficios de la libera-
lizacin multilateral del comercio. Son estos costes,junto con los
beneficios del comercio, los que determinan el efecto neto que
la reforma comercial tendra en cada pas. La Ronda de Doha lia
puesto un nfasis renovado en la importancia de compartir los
beneficios de la reforma del comercio de manera justa entre pases
desarrollados y en desarrollo. Sin embargo, se ha prestado mucha
menos atencin a la distribucin de los costo del ajuste entre los
distintos pases. El hecho de que es muy probable que los costes
de ajuste e implementacin sean mayores en los pases en desa
rrollo, las tasas de desempleo sean ms altas, las redes de seguri
dad ms dbiles y los mercados de riesgo ms pobres, son todos
factores que tienen que tomarse en cuenta en las negociaciones.
Para algunos de los Estados ms pequeos y pobres, los costes de
ajuste de la liberalizacin del comercio pueden con mucho so
brepasar los beneficios a su alcance.
Si se espera que la Ronda del Desarrollo traiga beneficios gene
ralizados a aquellos que viven en pases en desarrollo y si se es
pera que exista tambin un apoyo generalizado a la actual agenda
para la liberalizacin y reforma del comercio, el mundo desa
rrollado debe comprometerse de manera ms decidida de lo
que lo ha hecho en el pasado a dar asistencia al mundo en desa
rrollo. Se requiere apoyo, no slo para ayudar a hacer frente a
los a menudo grandes costes asociados con las reformas, sino
tambin para permitir que los pases en desarrollo aprovechen
las nuevas oportunidades que proporciona una economa glo
bal ms integrada.
Captulo 2
El comercio puede ser bueno para
EL DESARROLLO
El comercio internacional puede tener un importante impac-
to positivo sobre el crecimiento econmico y el desarrollo.
En el siglo xvm decisivos avances tecnolgicos situaron a
Gran Bretaa en el camino de convertirse en la primera econo
ma verdaderamente moderna. Entre 1870 y 1950 la pobla
cin de Gran Bretaa casi se triplic. Poblaciones como Bir-
mingham, Liverpool y Manchestcr crecieron hasta convertirse
en enormes ciudades, los ingresos medios aumentaron hasta
ms del doble, y la proporcin de la produccin agrcola respec
to a la produccin total cay de casi la mitad a slo un quinto.
Hubo muchos factores sociales, polticos y geogrficos que dieron
lugar a la Revolucin Industrial, pero el comercio de Gran Breta
a con sus vecinos y colonias desempe un papel decisivo en ali
mentar la nueva actividad industrial y extender la prosperidad a
otros pases. No tuvo que pasar mucho tiempo para que las ciuda
des britnicas se convirtieran en los talleres del mundo, ya que im
portaban grandes cantidades de alimentos y materias primas y ex
portaban bienes manufacturados a Amrica, Asia y frica.
La rpida industrializacin del Japn de la era Meiji a co
mienzos del siglo xx fue tambin el resultado de una combina
cin de factores internos e internacionales. Los mandatarios de
la era Meiji establecieron unas instituciones polticas estables y
fueron rpidos en adoptar la tecnologa occidental que haban
visto durante las misiones Iwakura a Europa y Estados Unidos en
 Comercio justo para i odos
la dcada de 1870. Establecieron un nuevo sistema educativo
para todos los jvenes, enviaron estudiantes a Estados Unidos y
Europa, y dieron especial prioridad a la ciencia moderna, las
matemticas, la tecnologa y las lenguas extranjeras. El gobierno
construy vas de ferrocarril, mejor la red de carreteras y llev
a cabo reformas agrarias y del sector financiero. El disponer de
oportunidades comerciales fue tambin de vital importancia. Es
difcil imaginar que la industrializacin de la era Meiji se hubie
ra producido si Japn no hubiese podido importar grandes can
tidades de maquinaria, equipacin de transporte y otros bienes
de produccin provenientes de Occidente a cambio de exporta
ciones de tejidos y juguetes baratos y otros productos de consu
mo que requeran un uso intensivo de la mano de obra. Y este
comercio habra sido imposible sin la regular afluencia de ali
mentos y materias primas baratas que llegaban a Japn desde
sus colonias en Taiwn y Corea.
De igual manera, el comercio internacional tuvo una impor
tancia crucial en el desarrollo industrial de Amrica del Norte y
Australia en el siglo XIX, y en el de los Tigres econmicos del
Este asitico, en India y en China en distintos momentos a lo
largo de la segunda mitad del siglo XX. Estos ejemplos, junto con
muchos otros casos en los que el crecimiento no se lleg a pro
ducir, muestran que el comercio fue necesario para un desarro
llo industrial sostenido, pero no fue suficiente. La liberalizacin
comercial cre oportunidades para el desarrollo econmico,
pero otros factores determinaron el grado en que esas oportuni
dades fueron aprovechadas.
Este captulo establece los cimientos de las polticas que pro
ponemos posteriormente en el libro. La nocin de que el co
mercio el libre comercio, sin las trabas impuestas por las res
tricciones gubernamentales mejora el bienestar social es una
de las ms fundamentales doctrinas de la economa moderna,
que se remonta al menos a Adam Smith (1776) y David Ricardo
(1816). Pero el tema ha estado siempre marcado por la polmi
ca porque la cuestin a la que se enfrentan la mayora de los pa
El. COMERCIO l'UF.DE SER BUENO PARA F.L. DESARROLLO
ses no es una eleccin binaria entre autarqua (no comercio)
o comercio libre, sino la eleccin entre un espectro de regme
nes comerciales con diversos grados de liberalizacin.
Hoy prcticamente todos los pases imponen algn tipo de
restriccin comercial o impuestos. Desde la II Guerra Mundial,
el mundo se ha ido moviendo gradualmente hacia la reduccin
de los aranceles y las restricciones al comercio. Algunos de los
pases desarrollados que se han mostrado como los ms ardien
tes defensores de la liberalizacin comercial han sido en cierto
modo hipcritas en su postura. Han negociado la reduccin de
aranceles y la eliminacin de subvenciones para productos en
los que ellos tienen una ventaja comparativa, pero son ins reti
centes a abrir sus propios mercados y a eliminar sus propias sub
venciones en otras reas en las que los pases en desarrollo tie
nen la ventaja. Como resultado, ahora tenemos un rgimen de
comercio internacional que, en muchos aspectos, deja en des
ventaja a los pases en desarrollo. En un mundo en el que mu
chos ven la pobreza global algunas estimaciones cifran en ms
de 2.000 millones el nmero de personas que viven con menos de
un dlar al da como uno de los problemas mundiales ms
apremiantes, esto es especialmente preocupante. Parece obvio
que si los pases desarrollados quisieran verdaderamente pro
mover el desarrollo en la Ronda de Doha deberan reducir los
aranceles y las subvenciones a los productos de inters para los pa
ses en desarrollo.
Pero muchos de los negociadores de los pases desarrollados
le han dado la vuelta a este argumento. Sugieren que la reduc
cin de los aranceles propios es beneficiosa y por lo tanto los
pases en desarrollo estaran ayudndose a s mismos al liberali
zarse en la OMC independientemente de las acciones tomadas
por los pases desarrollados. Bajo esta premisa, sostienen que los
pases en desarrollo deberan aceptar prcticamente cualquier
oferta que se ponga sobre la mesa.
Si la cuestin fuera tan fcil, una agenda comercial pro desa
rrollo sera trivial; los pases en desarrollo simplemente debe
 Comercio justo para todos
ran abrir unilateralmente sus mercados, y cuanto ms rpida
mente lo hagan, mejor. En este libro sostenemos que estas cues
tiones no son tan fciles y que una agenda orientada al desarro
llo es ms compleja.
Este captulo proporciona el marco conceptual para las pol
ticas que proponemos para la Ronda de Doha. En la primera
seccin echamos un rpido vistazo a las interpretaciones y ma-
linterpretaciones de las contrapuestas polticas comerciales y ex
periencias de crecimiento de Amrica Latina y el Este asitico.
En la segunda seccin examinamos la teora detrs de las afir
maciones de que el comercio es bueno para el bienestar y para
el crecimiento. En la tercera, nos centramos en las dificultades a
las que se enfrentan los estudios empricos y explicamos por qu
siguen siendo centro de tantas polmicas. En las dos secciones
finales debatimos las implicaciones polticas de los anlisis teri
cos y las evidencias empricas, y consideramos el camino a se
guir. En cada seccin desarrollamos nuestra idea de que la libe-
ralizacin comercial puede fomentar el desarrollo, pero que los
resultados de las diferentes polticas comerciales han variado
segn los pases; y las evidencias indican que los beneficios de la
liberalizacin dependen de una multitud de factores. De ah
que la puesta en marcha de la liberalizacin comercial necesa
riamente tenga que ser sensible a las circunstancias de cada na
cin. El orden en el que se da el proceso de liberalizacin del co
mercio es importante, y hay mucho que puede hacerse en
conjuncin con la liberalizacin (por parte tanto de pases desa
rrollados como en desarrollo) para asegurarse de que los pases
en desarrollo cuenten con nuevas oportunidades comerciales y
sean capaces de beneficiarse de ellas.
Las lecciones del Este asitico y df. Amrica Latina
Desde la II Guerra Mundial el mundo ha visto varios ambicio
sos experimentos en materia de poltica comercial. Las polticas
El comercio puede ser bueno para el desarrollo
de sustitucin de las importaciones de Amrica Latina y las es
trategias orientadas a la exportacin de muchos pases del Este
asitico tienen un particular inters. En ambos casos varios pa
ses pusieron en marcha polticas similares en pocas similares y
vieron resultados tambin similares en trminos generales. Los
economistas han intentado extraer lecciones sobre poltica co
mercial de estas experiencias pero las conclusiones han resulta
do polmicas porque cada pas sigui un programa de polticas
econmicas con mltiples aspectos del que es inuy difcil aislar
la contribucin de la poltica comercial por s sola al xito o el
fracaso econmico.
El xito del Este asitico
El xito del Este asitico comienza con Japn, que slo unas
dcadas despus de la II Guerra Mundial haba crecido hasta co
locarse como la segunda mayor economa del mundo. Experi
ment tasas de crecimiento sostenido por encima de aquellas
que se haban visto en cualquier parte del mundo hasta enton
ces. El xito de Japn fue seguido primero por Corea del Sur,
Taiwn, Hong Kongy Singapur; luego por Tailandia, Indonesia
y Malasia, y finalmente por China.
El crecimiento del Este asitico durante ms de tres dcadas
fue extraordinario. En particular, Japn y los otros pases del Este
asitico echaron por tierra dos de los principios clsicos del de
sarrollo. Primero, mostraron que la desigualdad no era necesa
ria para poder crecer, a pesar de que con anterioridad era am
pliamente aceptado que slo a travs de la desigualdad podran
generarse las altas tasas de ahorro necesarias (Lewis 1955). Se
gundo, estos pases probaron que la fase inicial del desarrollo
no tena por qu estar asociada a un aumento de la desigualdad
(contra Kuznets 1955). Por el contrario, la nueva prosperidad fue
ampliamente compartida por su poblacin y millones consi
guieron salir de la pobreza. Por ejemplo, en Malasia y Tailandia,
 COMERCIO JUSTO PARA IODOS
la incidencia de la pobreza cay desde casi un 50 por ciento en la
dcada de 1960 a menos de un 20 por ciento al final del siglo.
Existieron importantes diferencias entre las polticas segui
das por los pases del Este asitico. El modelo industrial de
Corea y Japn se centr en grandes conglomerados empresa
riales nacionales y restringi activamente los flujos de inversin
extranjera directa (IED), que constituyeron menos del 5 por
ciento del PIB en el periodo 1987-1992. En cambio, Singapur y
Malasia desarrollaron polticas para atraer a grandes empresas
multinacionales extranjeras y fomentaron que alrededor de
ellas se desarrollaran focos de actividad. La IED en estos pases
haba superado el 30 por ciento del PIB en 1992. Sin embargo, a
un nivel ms prof undo, los pases asiticos presentaban mucho
en comn. Tenan altas tasas de inversin en capital fsico y hu
mano, un rpido crecimiento de la productividad en el sector
agrario y una fertilidad en declive.
Pero es el papel del Estado en el milagro del crecimiento asi
tico el que ha creado una mayor controversia. Los partidarios de
la visin ortodoxa creen que la filosofa de libre mercado del
Este asitico fue la principal fuente de su xito. Subrayan las pre
dominantes polticas macroeconmicas orientadas a la estabili
dad, incluyendo polticas monetarias y fiscales responsables por
parte de los gobiernos, baja inflacin y el mantenimiento de un
tipo de cambio real apropiado. Tambin recalcan la importan
cia del marco legal fiable, que promovi la estabilidad, la inver
sin y la competencia.
Estos factores ciertamente condujeron al crecimiento pero
estn lejos de constituir la explicacin completa. En otros aspec
tos las polticas econmicas de los pases asiticos realmente no
encajaban en el marco ortodoxo. Su modelo econmico inclua
un fuerte papel para el sector pblico. Claramente no crean en
los mercados libres y sin trabas. En el fondo del xito tuvo que
haber compaas y mercados que funcionaran bien pero los go
biernos tambin tuvieron un papel crucial. Actuaron como cata
lizadores que anidaron a los mercados proporcionando la nece
El. COMERCIO PCF.DE SER BUENO PARA El. DESARROLLO
saria infraestructura fsica e institucional, remediando los fallos
del mercado y promoviendo el ahorro y la tecnologa. Noland y
Pack (2003) sitan el origen de las polticas industriales de
Japn en la Restauracin Meiji de mediados del siglo xix y el de
sarrollo promovido desde el Estado bajo los eslganes shokusan-
kogyo (industrializacin) y fukoku-kyohei (una nacin rica y un
ejrcito fuerte). Ellos sealan que los trminos econmicos de
los tratados impuestos a Japn por los poderes occidentales fa
vorecieron el desarrollo de la intervencin estatal. Los conside
rablemente gravosos tratados requeran que Japn redujera sus
aranceles, y consecuentemente fomentaron que los encargados
de formular las polticas encontraran maneras alternativas de
proporcionar apoyo a las industrias nacionales, incluidos los
crditos subvencionados por los bancos estatales. Estas herra
mientas polticas sobrevivieron hasta las ltimas dcadas del
siglo XX.
En el contexto moderno, hay muchos ejemplos de interven
ciones selectivas de los gobiernos en determinadas industrias,
aunque las consecuencias de stas son motivo de debate. Por
ejemplo, el gobierno japons promovi el desarrollo de la in
dustria pesada en el periodo de posguerra. Las industrias del
acero, el aluminio, el automvil y la industria naviera recibieron
todas apoyo tras la guerra y en dcadas siguientes tambin se dio
respaldo a industrias ms avanzadas, incluidas las de electrnica
V semiconductores, a la vez que el gobierno ampliaba los crdi
tos a las grandes empresas con el propsito de fomentar la inver
sin.
En muchos pases las polticas comerciales en particular no si
guieron las recetas ortodoxas del libre comercio. Los gobiernos
de numerosos pases asiticos siguieron polticas de doble nivel:
proteccin para industrias que todava no estaban preparadas
para competir internacionalmente y promocin de las que esta
ban listas para exportar. Por ejemplo, los gobiernos intervinie
ron en muchas industrias ofreciendo crditos a travs de bancos
respaldados de una manera u otra por el Estado, restringiendo
 Comercio justo para todos
la competencia por parte de las importaciones, limitando a los
nuevos competidores internos y desarrollando instituciones de
comercializacin de las exportaciones.
Estos elementos de las polticas en el Este asitico ciertamente
no se ajustaban al modelo econmico ortodoxo del laissez-faire.
Pero existe una controversia sobre el papel de estas polticas indus
trales y comerciales, en la que tanto quienes estn en contra como
quienes estn a favor de las intervenciones gubernamentales sos
tienen que el caso del Este asitico les da la razn. Los defensores
de las polticas econmicas del laissez-faire sos tienen que las polti
cas industriales fueron irrelevantes o incluso perjudiciales. Algu
nos economistas argumentan que el crecimiento de la productivi
dad total de los factores no Iva sido particularmente fuerte en los
sectores que tuvieron el apoyo de las polticas gubernamentales
y se beneficiaron de las polticas industriales. Pero la metodologa
para calcular la productividad total de los factores es reconocida
mente pobre, sobre todo a nivel sectorial. Adems, en la medida
en que las polticas industriales en un sector condujeron a mejoras
de la productividad en otros sectores (los llamados efectos indirec
tos o secundarios, spillover effects), los beneficios de estas polticas
no estaran del todo recogidos por la productividad total de los fac
tores. Aun as otros economistas sostienen que el crecimiento ha
bra sido incluso ms fuerte si el gobierno no se hubiera embarca
do en estas polticas industrales. Pero sta es una afirmacin sobre
lo que podra haber ocurrido que resulta particularmente poco
convincente, va que ningn pas ha conseguido nunca un creci
miento sostenido ms rpido que el logrado por los pases del Este
asitico (Stiglitz 1996).
Aunque existe un debate sobre el papel de la poltica indus
trial en el xito del Este asitico, no puede haber ninguna duda
de que las polticas que siguieron estos pases fueron ms am
plias que (y en algunos casos claramente violaron) las estrictas
recomendaciones de libre mercado del Consenso de Washing
ton. Sean cuales sean las creencias propias sobre lo deseable que
puedan ser las polticas industrales activas, es innegable que exis
t. COMERCIO PUEDE SER BCF.NO PARA F.L DESARROLLO
te actualmente una controversia y un debate sobre el papel de
las polticas comerciales, las polticas industriales y los controles
sobre los Alijos de capital (incluida la regulacin de la inversin
extranjera directa). Tampoco pueden existir dudas de que en
los casos en los que se ha producido un xito en el desarrollo en los
ltimos cincuenta aos se han aplicado polticas econmicas
imaginativas e idiosincrsicas. Hasta la fecha, ningn pas en de
sarrollo de xito ha seguido un planteamiento respecto al desa
rrollo puramente basado en el libre mercado.
En este contexto, no es apropiado que el sistema mundial de
comercio ponga en funcionamiento reglas que limiten la capa
cidad de los pases en desarrollo para usar polticas tanto co
merciales como industriales con el objetivo de fomentar la in
dustrializacin. La tendencia actual a imponer a estos pases un
estrecho cors de armonizacin de polticas simplemente no
se justifica con la evidencia disponible. Los economistas han
aprendido mucho sobre el proceso de desarrollo econmico,
pero todava hay mucho que no conocemos, y en estas reas se
debera dar a los pases en desarrollo la libertad para desplegar
sus propias estrategias pensadas a medida para sus circunstan
cias particulares.
Amrica Latina y la sustitucin de importaciones
En los aos siguientes a la II Guerra Mundial, Amrica Latina
prob una estrategia econmica bastante diferente a la de ios
pases del Este asitico. Como muchos pases del Tercer Mundo,
varios gobiernos latinoamericanos se sintieron reconfortados
por las experiencias recientes de los pases ms ricos. Muchos de
los pases que haban luchado en la II Guerra Mundial lograron,
con una planificacin centralizada, un crecimiento en la in
dustria pesada al producir en masa municiones, barcos, aero
naves, maquinaria y productos qumicos para la actividad bli
ca. Los pases en desarrollo tambin haban presenciado el big
 Comercio justo para todos
bangde la industrializacin cstalinista de la Unin Sovitica du
rante la dcada de 1930. La URSS experiment una rpida acu
mulacin de capital y tasas de crecimiento econmico de dos
dgitos mientras las ms liberales economas capitalistas occi
dentales luchaban por mantenerse a flote en la Gran Depresin.
Los aparentes xitos industriales de la planificacin durante el
periodo blico y de la planificacin econmica sovitica se con
fabularon para convencer a muchos pases en desarrollo de la
importancia del papel del gobierno en la gestin del proceso de ,
industrializacin. I de bienes producidos localmente (porque otras importaciones
Estas observaciones fueron respaldadas por economistas del j
desarrollo que crean que los problemas de los pases en desa
rrollo eran estructurales y exigan una radical intervencin del
gobierno para ser superados. Arthur Lewis (1955) plante que
el desarrollo econmico requera coordinacin porque los dis
tintos sectores deben crecer en adecuada relacin entre ellos o
no crecern en absoluto. Propugnaba un modo de industriali
zacin que deba gestionarse de manera que sta se produjera
de forma simultnea a lo largo de muchos sectores, para lograr
as un crecimiento equilibrado. Otros economistas combina
ron esta idea con las economas de escala y llegaron a la conclu
sin de que slo se podra poner fin al problema del subdesarro
llo mediante un gran impulso (bigpush)de nuevas inversiones
distribuidas por muchos sectores que se reforzaran mutuamen
te. Paul Rosenstein-Rodan (1961) sugiri que los intentos de de
sarrollo econmico que estaban centrados demasiado estricta-;
mente en un pequeo nmero de sectores se encontraran con
el problema de una demanda inadecuada, lo que en ltima ins
tancia limitara el crecimiento.
La opinin econmica predominante era, por tanto, que el
desarrollo econmico exiga una industrializacin y el avance de
vigorosas industrias manufactureras y que la industrializacin no
ocurrira por s sola. En esa poca, la produccin de los pases en
desarrollo consista principalmente en productos agropecuarios.
Ya que la mayora de los bienes manufacturados consumidos en !
El comercio puede skr bueno PARA f.l desarrollo
estos pases eran importados, llegaron a la conclusin de que el
camino al xito pasaba por fomentar que las compaas del pro
pio pas produjeran los bienes de consumo que anteriormente
haban sido adquiridos en el extranjero. Como consecuencia
muchos pases en desarrollo se embarcaron en polticas de sus
titucin de importaciones. Se argument que slo se deberan
importar bienes de produccin esenciales. De este modo no
slo se dirigiran las escasas divisas hacia donde tendran una
ms alta rentabilidad social, sino que la consecuente demanda
estaran restringidas) promovera la industrializacin. Adems,
solamente gracias a la proteccin podran competir sus indus
trias con las bien establecidas firmas de Europa y Estados Latidos.
En Brasil el gobierno de Getlio Vargas estableci en 1951
un sistema de Ucencias de importacin para dar prioridad a las
importaciones de combustible y bienes de equipo. A continua
cin se ampli con un sistema de tipos de cambio mltiples a
travs del cual se introducan importaciones prioritarias en el
pas a un tipo favorable, mientras las importaciones de bienes
que se consideraba que podran ser producidos internamente
eran castigadas con tipos de cambio ms altos. Ms tarde, la po
ltica comercial fue aadida al grupo cuando la Ley de .Al nce
les de 1957 aument la proteccin para los bienes producidos
en el pas. En las dcadas de 1950, 1960 y 1970 pases de todo el
mundo, como Chile, India, Ghana, Per, Brasil, Mxico, Ar
gentina, Ecuador, Pakistn, Indonesia, Nigeria, Etiopa y Zam-
bia, entre otros, siguieron polticas parecidas de sustitucin de
importaciones.
Por supuesto, la idea de que estos pases en vas de desarrollo
deberan intentar usar polticas comerciales para promover ac
tivamente industrias en las que no son competitivos es anatema
para la simple lgica de la ventaja comparativa que David Ricar
do haba esclarecido ms de un siglo antes. La razn de que tan
tos pases rechazaran la ventaja comparativa en el contexto de
sus estrategias de desarrollo econmico descansaba en la creen-
 Comercio justo para todos
ca imperante de que el concepto de ventaja comparativa era in
suficiente porque era demasiado esttico. Los pases en desarro
llo no queran depender de las exportaciones de productos b
sicos que eran compatibles con sus capacidades actuales porque
consideraban que tenan limitadas perspectivas de crecimiento
a largo plazo y una tendencia negativa respecto a la relacin de
intercambio. En su lugar, creyeron que con el tiempo se podra ,
desarrollar la ventaja comparativa en industrias ms deseables
con ayuda de activas polticas comerciales e industriales.
Los pases de Amrica Latina crecieron rpidamente en las j
dcadas de la sustitucin de importaciones. Pero luego, a co
mienzos de los ochenta, un pas tras otro comenz a verse en di-1
ficultades; incumplieron el pago de sus deudas y el continente
entr en la dcada perdida, durante la que el crecimiento se !
detuvo y los ingresos por persona en la regin incluso cayeron.
Las tasas de crecimiento econmico, que de media se haban si- j
triado en el 6 por ciento en la dcada de 1970, cayeron hasta casi
cero en la de 1980.
El contraste entre el estancamiento econmico de Amrica !
Latina en los ochenta y el notable crecimiento del Sureste asiti
co condujo a muchos comentaristas a extraer conclusiones sobre
la efectividad relativa de sus polticas comerciales. No pareca
que este marcado contraste entre regiones pudiera atribuirse a la
dotacin de recursos o a factores globales y por lo tanto pareca
que las diferencias deban residir en las polticas que sigui cada
regin. A este respecto, muchos economistas crean que las dife
rencias ms importantes entre los dos grupos de pases residan
en las polticas de integracin, apertura y libre comercio, esto es,
la sustitucin de importaciones en Amrica Latina versus la pro
mocin de la exportacin en Asia. La visin neoliberal era que el
problema de Amrica Latina se centraba en una excesiva inter
vencin estatal en el desarrollo de las industrias nacionales, lo
que provocaba que stas fueran ineficientes y no competitivas y
requiriesen demasiado gasto pblico, lo que en ltima instancia
causaba una inflacin galopante. El FiVlI y el Banco Mundial en
El COMERCIO PUEDE SER BUENO PARA El. DESARROLLO
particular se erigieron en defensores de la postura de que la sus
titucin de importaciones era una de las principales causas del
estancamiento en los pases latinoamericanos.
La sustitucin de importaciones se apoyaba en la controverti
da creencia de que el apoyo gubernamental a una industria de
manera temporal podra fomentar el desarrollo a largo plazo, lo
que a menudo se conoce corno el argumento de la industria in
cipiente. Este anlisis sostiene que hay un elemento dinmico
en el desarrollo industrial que, al combinarse con un fallo del
mercado, puede justificar una intervencin temporal del go
bierno. Una variante de este argumento sugiere que las empre
sas pueden necesitar atravesar un periodo inicial de aprendiza
je antes de ser capaces de competir con xito con compaas
extranjeras ms establecidas. Sin embargo, los crticos objeta
ban que si una empresa con el tiempo llega a ser rentable, en
tonces debera ser capaz de financiar su fase de aprendizaje gra
cias a los mercados de capital privado (asumiendo que existan
mercados de capital efectivos), y si los beneficios de este apren
dizaje se quedan por completo en la compaa, entonces no
existen motivos para la intervencin del gobierno. Solamente
alguna imperfeccin en el mercado de capital justifica la accin
estatal e, incluso entonces, la mejor poltica (si est al alcance de
los pases en desarrollo) seria intentar mejorar dicho mercado
en lugar de imponer distorsiones comerciales.
Otra vertiente de la teora de la industria incipiente sostiene
que las firmas pioneras llevan beneficios a la economa ya que
pueden invertir en proporcionar a los trabajadores nuevos co
nocimientos y habilidades de los que pueden aprovecharse
otras compaas cuando stos cambian de trabajo o crean sus
propias empresas. O, de manera alternativa, las compaas pio
neras pueden generar nuevos conocimientos que se conviertan
en bienes pblicos a disposicin de las siguientes empresas.
Sin embargo, el argumento de la industria incipiente fue critica
do por Robert Baldwin (1969), quien sostena que, incluso cuan
do existen imperfecciones del mercado, la proteccin temporal
 Comercio justo para todos
a la industria podra ser intil. Podra no generar un incentivo
para que las empresas adquirieran ms conocimientos de los
que adquiriran en caso contrario. Adems, al subvencionar la
produccin nacional, la proteccin a la industria incipiente po
dra animar a las empresas que entren posteriormente en el
mercado a adelantar sus inversiones, lo que en realidad podra
dejar en an peor situacin a la empresa pionera. Baldwin mos
tr cmo algunos de los simplistas argumentos contra el libre
comercio eran defectuosos tericamente, pero, como el poste
rior debate pone en evidencia, hay argumentos convincentes
que han permanecido.
Sin emhargo, una alternativa a la visin neoliberal sostiene
que el fracaso de Amrica Latina tuvo menos que ver con la sus
titucin de importaciones que con factores exgenos indepen
dientes de las polticas nacionales. Los efectos combinados de
una recesin global y la respuesta poltica de los pases desarro
llados tuvieron un efecto nocivo en la regin. Segn el South
Centre (1996: 42) los pases latinoamericanos experimentaron
'simultneamente cuatro tipos de shock: un shock de la demanda
de las exportaciones de los pases en desarrollo; la subsiguiente
cada en los precios de los productos bsicos y shock en la rela
cin de intercambio; un shock en el tipo de inters; y un shock de
la oferta de capital.
Esta visin alternativa culpa por la dcada perdida no tanto a
la estrategia de sustitucin de importaciones como a las polticas
respecto a la deuda de los pases de Amrica Latina combina
das con unas desafortunadas circunstancias globales. Estos pases
pidieron fuertes prstamos durante la dcada de 1970, lo que les
permiti evitar la recesin global que sigui al shock de los pre
cios del petrleo. Pero hacia el final de la dcada la deuda exter
na de la regin se haba disparado y los pagos del servicio de la
deuda alcanzaron los 33.000 millones de dlares por ao casi
un tercio de las ganancias por exportaciones de la regin. Los
pases de Amrica Latina no tuvieron ms remedio que asumir el
riesgo de la fluctuacin de los tipos de inters; cuando la Reser
El. COMERCIO PUEDE SER BUENO PARA El. DESARROLLO
va Federal de Estados Unidos los subi hasta niveles sin prece
dentes, muchos pases se vieron empujados al abismo. Entre las
evidencias que apoyan esta interpretacin est el hecho de que
todos estos pases, tanto aquellos en los que haba problemas re
lativamente grandes con el programa de sustitucin de importa
ciones como en los que stos no existan, acabaron en bancarro
ta, y prcticamente al mismo tiempo, poco despus del aumento
de los tipos de inters en Estados Unidos. Si el problema subya
cente hubiera sido la estrategia de sustitucin de importaciones,
entonces presumiblemente la evolucin de esa estrategia habra
tenido lugar de manera diferente en los diferentes pases. Y
sin embargo, ni un solo pas latinoamericano experiment mu
cho crecimiento durante la dcada de 1980, independiente
mente de las diferencias de sus polticas.
Esta visin alternativa sugiere que fueron los abiertos merca
dos de capitales de Amrica Latina, ms que su relativamente ce
rrada poltica comercial, los que condujeron a la dcada perdida.
En la dcada de 1970 los pases latinoamericanos disponan de los
mercados de capital ms abiertos del mundo desarrollado, lo que
se evidencia por su alta proporcin de flujos globales de inversin
extranjera directa. En trminos de liberalizacin financiera, Am
rica Latina era mucho ms abierta que el Sureste asitico, donde
los controles sobre el flujo de capital extranjero eran estrictos. La
dependencia de Amrica Latina de los flujos de capital extranje
ro e inversin extranjera directa es lo que la hizo particularmente
vulnerable a los shocks de la economa global.
De este modo, as como existen interpretaciones alternativas
sobre el papel de las polticas comerciales e industriales en el
xito del Este asitico, tambin hay opiniones alternativas sobre
el papel de las polticas comerciales e industriales en el fracaso
de Amrica Latina. Es cierto que las polticas de sustitucin de
importaciones estaban lejos de ser perfectas y hubo algunas
malas inversiones y cierta corrupcin. Pero lo que Amrica Lati
na y el Este asitico mostraron es que el proceso de una liberali
zacin exitosa es considerablemente ms complejo de lo que
 Comercio justo para todos
podra sugerir el neoliberal Consenso de Washington. Los pa
ses asiticos siguieron complejas polticas de desarrollo econ
mico que combinaron la intervencin gubernamental con la
promocin de las exportaciones y el control de la calidad y volu
men de las entradas de capital. Es ms, dispusieron la secuencia
en la que se produca la liberalizacin y prestaron atencin a la
poltica social, incluyendo educacin y equidad, adems de in
vertir fuertemente en infraestructura y tecnologa.
Mxico
En 1994 Mxico entr en el Tratado de Libre Comercio de
Amrica del Norte (NAFTA en sus siglas en ingls), un ambicio
so acuerdo de liberalizacin comercial con sus vecinos del
norte, Estados Unidos y Canad. Si hubo alguna vez una oportu
nidad de demostrar el valor del comercio libre para un pas en
desarrollo, era sta. El NAFTA daba a Mxico acceso a la mavor
economa del mundo, que estaba justo en la puerta de al lado.
Despus de diez aos, la experiencia de la liberalizacin co
mercial de Mxico bajo el NAFTA ha sido agridulce. Es cierto
que ha habido bastantes beneficios. La liberalizacin ha estimu
lado el comercio, con las exportaciones mexicanas creciendo a
una rpida tasa anual de un 10 por ciento al ao durante gran
parte de la dcada de 1990. La inversin extranjera directa se ha
incrementado tambin significativamente. Y el NAFTA tuvo un
papel crucial en la recuperacin de Mxico de la crisis del Te
quila de 1994-1995 (Lederman, Menendez, Perrv el al. 2000).
Por otro lado, el crecimiento durante la primera dcada del
libre comercio fue ms lento de lo que lev haba sido en dcadas
previas (antes de 1980), lo que se tradujo en que los salarios rea
les al final de este periodo eran ms bajos y algunos de los ms
pobres quedaron todava en peor situacin cuando los subven
cionados productos agrcolas estadounidenses inundaron el
mercado y bajaron el precio recibido por la produccin naci-
El. COMERCIO l'VEDF SER BUENO PARA EL DESARROLLO
nal. La pobrezay la desigualdad se incrementaron bajo el NAFTA
y hacia el final de la dcada China estaba arrebatando a Mxico
muchos de los puestos de trabajo que haban sido creados desde
la firma del acuerdo. Incluso el sector manufacturero, que ha
ba visto un significativo crecimiento de su produccin, ha expe
rimentado una prdida neta de empleos desde la puesta en mar
cha del NAFTA.
De la experiencia de Mxico emergieron tres lecciones que
son de particular relevancia para nuestra exposicin en poste
riores captulos sobre cmo el comercio y la liberalizacin
comercial pueden afectar al desarrollo. La primera es que la li
beralizacin comercial por s sola claramente no garantiza el
crecimiento y sus efectos fcilmente pueden ser anegados por
otros factores. Mxico padeci de bajos niveles de innovacin:
bajos gastos en investigacin y desarrollo y bajos niveles de acti
vidad en materia de patentes en comparacin con las econo
mas del Este asitico. Tambin tiene instituciones dbiles, esca
sa efectividad en materia de reglamentacin y altos niveles de
corrupcin.
La segunda es que una de las razones por las que a Mxico se
le dio tan mal competir con China era que este ltimo pas esta
ba invirtiendo fuertemente en infraestructura y educacin. Los
limitados ingresos tributarios de Mxico, situacin agravada por
la prdida de ingresos de los aranceles, fue una de las razones
por las que no se hicieron las inversiones necesarias.
En tercer lugar, el NAFTA no era realmente un acuerdo de
libre comercio. Estados Unidos retena sus subsidios a la agricul
tura. El NAFTA enfrent al fuertemente subvencionado sector
agroindustrial estadounidense contra los productores campesi
nos y las granjas familiares de Mxico. Los agricultores de Esta
dos Unidos exportan muchos de sus productos a Mxico a cos
tes por debajo de los del mercado local, empujando a la baja leas
precios de los agricultores locales. Adems, Estados Finidos con
tinu usando lo que a todos los efectos eran barreras no arance
larias para dejar fuera algunos de los productos mexicanos.
 Comercio justo para todos
Estas polticas tuvieron efectos perjudiciales en los medios de
subsistencia de las comunidades rurales. Mientras algunos de los
grandes sectores de las agroinclustrias mexicanas han ampliado
sus exportaciones, gran parte del sector rural de Mxico est en
crisis. Las granjas locales estn amenazadas por las importacio
nes baratas de Estados Unidos, la cada de los precios de los pro
ductos bsicos y una reducida ayuda estatal. Cuatro quintos de
la poblacin del Mxico rural viven en la pobreza y ms de la
mitad estn en la pobreza extrema.
La experiencia de Mxico con el NAFTA proporciona su
propia historia con moraleja. El objetivo de la integracin eco
nmica debera ser elevar el nivel de vida, pero est claro que la
liberalizacin comercial por s misma no es suficiente para con
seguirlo. No hay duda de que el comercio y la inversin son de
vital importancia para el crecimiento econmico pero el verda
dero desafo es llevar a cabo la liberalizacin de modo que pro
mueva un desarrollo sostenible, en el cual vean aumentar sus n-1
gresos aquellos que se encuentran en las capas medias y ms
bajas de la sociedad.
Liberalizacin comercial, bienestar social y crecimiento
La intuicin que se esconde detrs de la idea de que el co
mercio mejora el bienestar social es simple. Imagine dos perso
nas que intercambian bienes. Slo los cambiaran voluntaria
mente si ambos .salieran beneficiados al hacerlo. Por lo tanto, la
intervencin del gobierno para prohibir, restringir o gravar sus
canjes limita su capacidad para materializar las ganancias en bie
nestar de este intercambio mutuamente beneficioso.
Sin embargo, el comercio entre pases es un tanto ms com
plejo. En el modelo econmico bsico, el comercio es beneficio
so poi que permite que cada pas se especialice en los bienes que
produce de manera relativamente eficiente. Este principio de
ventaja comparativa, establecido por el economista del siglo xix
El. COMERCIO PUEDE SER BUENO PARA EL DESARROLLO
David Ricardo, es el ncleo de la teora del comercio y constitu
ye los cimientos de sus implicaciones normativas en favor del
i libre comercio.
Adems de los beneficios de la especializacin segn la venta
ja comparativa, el comercio puede ofrecer beneficios y costes a
travs de otros cuatro canales. La liberalizacin comercial abre
los mercados extranjeros, ampliando la demanda de productos
de las firmas nacionales y permitiendo a stas acceder a un mer
cado ms amplio y lograr beneficios derivados de las economas
de escala. La liberalizacin comercial puede hacer accesibles
una variedad de insumos a precios ms bajos, disminuyendo los
costes de produccin. La liberalizacin puede introducir tam
bin ms competencia con las compaas extranjeras en la eco
noma nacional, lo que podra traducirse en mejoras de la efi
ciencia en la produccin local. Finalmente, la liberalizacin
puede, a travs de distintos canales, afectar a la tasa de creci
miento econmico.
La mayora de los argumentos tradicionales a favor del libre
comercio estn basados, sin embargo, no en el crecimiento sino
en la eficiencia, esto es, la liberalizacin conduce a un cambio en
el nivel de bienestar social ms que a cualquier cambio en la tasa
de crecimiento a largo plazo. Los resultados bsicos fueron for
malizados en la economa moderna por Paul Samuelson (1938),
quien mostr que el libre comercio es superior a la autarqua y,
ms tarde (1962), que es tambin superior a cualquier rgimen
intermedio de restricciones comerciales.
Sin embargo, las suposiciones sobre las que se sustenta esa
conclusin son altamente restrictivas y a menudo fallan a la hora
de captar las caractersticas relevantes de las economas de los pa
ses en desarrollo. El argumento convencional en favor de la libe
ralizacin del comercio es que mejora el rendimiento medio en
un pas. Las importaciones de productos extranjeros pueden
destruir algunas industrias locales no eficientes, pero se supone
que las industrias locales competitivas son capaces de absorber
el bajn de actividad a la vez que extienden sus exportaciones a
 Comercio justo para todos
los mercados extranjeros. De este modo, la liberalizacin supues
tamente permite la redistribucin de los recursos, de sectores]
protegidos con baja productividad a sectores de exportacin dea
alta productividad. Pero ese argumento asume que, para empe
zar, los recursos sern empleados totalmente, mientras que en
mayora de los pases en desarrollo el desempleo es persistentes
mente alto. No se necesita reorganizar los recursos para situar]
ms cantidad de ellos en el sector de exportacin; simplemente]
se necesita emplear recursos no utilizados hasta el momento. En]
la prctica, la liberalizacin comercial daa con frecuencia a V
industrias locales que compiten con las importaciones, mientra
que los exportadores locales no tienen por qu disponer aute
mticamente de la capacidad necesaria para ampliar su oferta
De esta manera, la liberalizacin a menudo parece dar como re
sultado que la mano de obra se desplace temporalmente de los
sectores protegidos con baja productividad al desempleo cor
productividad cero. Por desgracia, la mayora de los modelos
que intentan abordar las cuestiones de los beneficios para el bie-1
nestar social derivados de la liberalizacin del comercio asumer
la existencia de una situacin de pleno empleo, y por lo tanto no]
ofrecen ninguna solucin a esta cuestin crucial: el impacto de]
la liberalizacin en economas con recursos nfrautilizaclosj
Pero el asunto del desempleo no es slo un problema terico!
Quiz la ms importante fuente de oposicin a la liberalizacin]
se deriva del temor a que produzca un aumento de) desempleo,]
Y las preocupaciones son especialmente relevantes en pases]
donde no hay seguro de desempleo y las redes de seguridad so
cial son dbiles.
L na segunda asuncin del modelo que subyace bajo la con-]
ciusin de que la liberalizacin del comercio mejora el bienes
tar social es la existencia de mercados de riesgo perfectos. Sinj
embargo, existe' una alta volatilidad en los mercados internacio
nales, los mercados ele riesgo son altamente imperfectos, y la po
ltica comercial puede reducir su exposicin ai riesgo (Dasgup-
ta v Stiglitz 19/7). Sin comercio, los productores se encuentran
El. COMERCIO PUEDE SER BUENO PARA El. DKSARROU.O
aislados de los bruscos impactos de las fluctuaciones en la pro
duccin, por el propio seguro que tal situacin lleva incorpora
do: si se produce una reduccin en la cantidad de produccin
que pueden ofrecer las firmas, stas se hallan en posic in de co
brar precios ms altos por ella. Por lo tanto, sus ingresos varan
menos que la produccin. El comercio puede debilitar este se
guro automtico, dado que en las economas pequeas los pre
cios se determinan en el mercado mundial y no guardarn rela
cin con la produccin nacional. Dado que sus ingresos sern
ms variables, las firmas con aversin al riesgo invertirn menos
en algunos sectores con alto rendimiento pero alta variabilidad;
y a medida que la economa se desplace hacia un rendimiento
ms bajo v actividades menos variables, la produccin total decae
r. Bajo condiciones bastante plausibles, se puede mostrar que el
libre comercio es Pareto inferior a la autarqua todos estn
peor, que es justo el resultado opuesto a la opinin convencio
nal (Newberv y Stiglitz 1984). Estos fallos del mercado ponen de
relieve la importancia del orden en que tiene lugar el proceso.
Supone una enorme diferencia, por ejemplo, que la liberaliza
cin del comercio ocurra antes o despus de que se hayan crea
do mercados de riesgo o programas de seguros sociales. Pero las
imperfecciones de los mercados de riesgo son inherentes, una
consecuencia de que la informacin sea imperfecta y costosa.
Uno de los puntos fuertes de la economa de mercado es que
los precios proporcionan toda la coordinacin que se requiere,
es decir, no existe la necesidad de una planificacin centraliza
da. Pero en los pases en desarrollo los mercados estn a menu
do ausentes o, cuando estn presentes, con frecuencia no fun
cionan bien, y por tanto los precios no son capaces de cumplir
con esta funcin crucial. El problema, en cierto sentido, es in
trnseco. El proceso de desarrollo econmico conlleva la crea
cin de empresas totalmente nuevas. Pero algunas industrias
son dependientes de insumos de otras industrias intermedias,
por ejemplo, la industria del automvil depende de la industria
del acero para los productos metlicos. Las industrias de bienes
 COMER< :ic) |l STO PAILA TODOS
intermedios no se crearn hasta que no se creen las empresas de
bienes finales que usen esos bienes intermedios; pero no se pue
den crear las industrias de bienes finales hasta que estn dispo-J
rtibles los bienes intermedios que necesitan. Es pedir demasa-J
do que funcionen correctamente los mercados de bienes que I
no se han producido todava! Curiosamente, estos argumentos]
se han usado tanto para criticar corno para defender las inter-j
venciones en el comercio. En un sentido, el comercio avada al
los pases a sortear la necesidad de una planificacin. Un pas no j
necesita desarrollar sus propias industrias de bienes ntenne-1
dios si puede importarlos. Adems, un pas en desarrollo abierJ
to al comercio no necesita depender de su propia demanda!
local. Puede aprovecharse del mercado global para alcanzar
necesarias economas de escala en bienes comerciables. Sin eim
bargo, muchos de los insurnos intermedios clave son no comer-]
dables, con lo que todava existe la necesidad de coordinacin^
especialmente si hay economas de escala significativas en los
comerciables. Esto, a su vez, proporciona uno de los argumen-J
tos fundamentales a favor de la restriccin al comercio: paral
conseguir la escala necesaria, se puede tener que restringir la com-j
petenda de los productores extranjeros1. La existencia de estos]
fallos del mercado indica una necesidad para la intervencin!
del gobierno. La forma apropiada de la intervencin necesita
tomar en consideracin las limitaciones de la informacin a la
que tiene acceso el gobierno y la naturaleza de los (irremedia-J
bles) fallos del mercado.
La necesidad de ingresos pblicos tambin puede, en algunas]
circunstancias, proporcionar una base lgica para los impuestos
comerciales. Un corolario del clsico teorema de la eficiencia pro-1
chictiva de Diamond-Mirrlees (1971) es que en una pequea eco
noma abierta resulta ptimo que el gobierno recaude ingresos
gracias a los impuestos sobre la demanda neta de los particulares
en lugar de hacerlo mediante los impuestos en f rontera (ver Dixit
y Norman 1980). Pero las condiciones bajo las que esto es cierto
son muy restrictivas, y se incumplen especialmente en la mavora
El comercio puede ser bueno para e. desarrollo
de los pases en desarrollo (Dasgupta y Stiglitz 1972). En mu
chos de estos pases, por el contrario, los aranceles son la princi
pal fuente de ingresos del gobierno, y cuando ste es el caso, la es
tructura arancelaria ptima puede no ser uniforme (Dasguptay
Stiglitz 1974). Max Corden (1974) sostiene que, especialmente
en los pases en desarrollo, es probable que los costes de recauda
cin asociados a los impuestos comerciales sean mucho menores
que los de los impuestos sobre las rentas y los productos bsicos.
Donde esto es as, los impuestos comerciales podran ser el mejor
mecanismo de generacin de ingresos. Recientemente las institu
ciones internacionales han estado alentando a los pases en desa
rrollo a reducir sus impuestos comerciales a favor de gravmenes
indirectos sobre los productos, como el impuesto sobre el valor
aadido (IVA). Sin embargo, muchos pases en desarrollo tienen
sectores de economa informal de gran tamao que estn fuera
del alcance de los impuestos indirectos. En estas circunstancias,
en M. Shahe Emran yJoseph Stiglitz (2004) se muestra que una
sustitucin de impuestos comerciales por la tributacin indirecta
puede reducir el bienestar social.
La liberalizacin comercial tambin afectar a la desigual
dad. La apertura al comercio no mejora la situacin ele todos los
habitantes de un pas. Ms bien cambia la distribucin de los in
gresos creando ganadores y perdedores. El argumento econ
mico convencional es que las ganancias netas de la liberaliza
cin comercial son positivas ya que los que salen ganando
pueden compensar a los perdedores y dejar en una mejor si
tuacin general al conjunto del pas. Por desgracia, esta com
pensacin ocurre raramente. Estas consecuencias sobre la dis
tribucin de la riqueza suponen una consideracin prctica
importante. Constituyen la base de gran parte de la oposicin
poltica a la liberalizacin del comercio. Y resultan ms destaca
das en los regmenes globales de comercio internacional que
son percibidos como injustos.
Adems, la teora convencional asume que los gravmenes y
subvenciones para compensar a los perdedores de la liberal)-
 COMERCIO JUSTO PARA TODOS
zacin comercial no tienen coste alguno. Pero puede haber
grandes ineficiencias asociadas a los sistemas de redistribucin.!
L na vez que se toman en consideracin las consecuencias sobre]
la distribucin de la riqueza, la liberalizacin del comercio
puede no ser Prelo superior; puede no ser posible dejar a todos]
en mejor situacin. Las preocupaciones suscitadas por la desi
gualdad pueden marcar el lmite del atractivo que la liberaliza-]
cin tiene en determinadas situaciones, especialmente cuando]
una distorsin del mercado crea un vnculo entre la distribu]
cin y la asignacin de recursos. Sudhir Anand y Vijav Joshi]
(1979) describen la situacin (bastante habitual en pases en dea
sarrollo) en la que los trabajadores del sector urbano reciben sal
larios ms altos que los del sector rural", lo que da al gobierne!
un incentivo para intervenir creando empleo en las industria*
urbanas. Anand yjoshi muestran que, bajo condiciones bastan!
te generales, no se puede lograr un resultado que sea Pareto efil
cente usando solamente subsidios salariales. En su modelo, el
rgido precio de los factores crea una inevitable necesidad d<
elegir entre eficiencia e igualdad incluso cuando el instrumenJ
to habitual que permitira aplicar la mejor poltica posible esta!
disponible y puede ser financiado gracias a una imposicin fisl
cal de pago nico (lump-sum taxation). Ellos llegan a la conclu
sin de que puede requerirse un alejamiento de la eficiencia
tcnica como parte de la respuesta racional de los gobiernos a
las limitaciones que deben af rontar para llevar a cabo polticas!
convenientes de distribucin de la renta. ] polticas tienen todava que ser establecidas por completo.
Ricardo Hausmann y Dani Roclrik (2004) demuestran otro!
tipo de fallo del mercado basado en externalidades informad*]
vas. Ellos subrayan la importancia de la iniciativa empresarial en]
los pases en desarrollo. Estos emprendedores estn comprme-]
tidos en el proceso de descubrir qu actividades econmicas]
tendrn xito en su pas. Hausmann y Roclrik sealan que los
emprendedores que tienen xito (y los que fracasan) proporcio-!
nan informacin al mercado que aunque es de gran valor social
est escasamente remunerada. Si el emprendedor fracasa en su
El COMI.RUO PUEDE SER BUENO PARA El. DESARROl 1.0
proyecto, l deber hacer frente a todos los costes de su fracaso;
si tiene xito comparte su descubrimiento con otros que entran
en la nueva industria. Los emprendedores que comprendieron
que Colombia era un buen terreno para las flores cortadas, Ban-
gladesh para las camisetas, Pakistn para los balones de ftbol e
India para el softxuaregeneraron grandes beneficios sociales para
sus economas, pero pudieron quedarse con muy pocos de esos
beneficios para s mismos. De ah que no sea una gran sorpresa
que los pases de bajos ingresos no estn repletos de emprende
dores ocupados en el autodescubrimiento (Rodrik 2004). Los
fallos de coordinacin pueden producirse cuando la rentabili
dad de las nuevas industrias depende del desarrollo simultneo
de aquellas que estn ms cercanas al punto de manufactura
(upstrenm) y de las que estn ms cerca del punto de venta
(downstream), o cuando las nuevas industrias estn caracterizadas
por economas de escala y tienen factores de produccin no co
merciables (Rodrik 1996).
Aunque la mayor parte de la teora econmica de la liberali
zacin comercia] se ha centrado en las mejoras estticas del bie
nestar social, las consecuencias a largo plazo de la liberalizacin
vienen determinadas por sus efectos sobre la tasa de crecimien
to de la economa. Los recientes modelos de crecimiento end
geno tienen importantes implicaciones para la relacin terica
entre libre comercio v crecimiento econmico, aunque sus re
sultados no son comprendidos plenamente y sus consecuencias
Hay varios argumentos posibles para explicar por qu el au
mento del comercio puede conducir a tasas de crecimiento sos
tenido ms rpido. Un argumento es que unos mercados ms
grandes conducirn a un mayor rendimiento de las inversiones
en I+D. Esto indicara que un rgimen global con libre comer
cio estar asociado a tasas de crecimiento global ms altas. Un
argumento similar es que aprendiendo con la prctica se crean
fuertes efectos residuales positivos dentro de un pas (por ejem
plo, el aprendizaje que se produce dentro de una firma se ex
 Comercio justo para todos
tiende a otras empresas), pero no entre pases. Aqu, en conse
cuencia, el ritmo de la innovacin est relacionado con la escala
de la produccin dentro del pas: si hay mayor especializacin
habr ms aprendizaje. Un tercer argumento se centra en el
hecho, tambin mencionado anteriormente, de que con uri
mercado ms grande puede haber una mayor variedad de factoj
res de produccin, que pueden sostener no slo una producj
cin ms eficiente, sino un ritmo ms rpido de innovacin.
Estas teoras sugieren la importanc ia del conocimiento, e\
aprendizaje y el capital humano. Una posible implicacin resj
pecto a las diferentes polticas (aunque no necesariamente
polticas comerciales) es que los pases pueden beneficiarse
fomentando sectores ms dinmicos tecnolgicamente. Lasinj
vestigacioues ele Dani Rodrik y otros sugieren que los pases en
desarrollo pueden necesitar insertar la iniciativa privada en un
marco de acciones pblicas que fomenten la reestructuracin, la
diversificacin y el dinamismo tecnolgico ms all de lo que lal
fuerzas del mercado generaran por s mismas (Rodrik 2004)i
Por ejemplo, la teora de la ventaja comparativa le deca a Corea
del Sur, tras emerger de la guerra de Corea, que deba especialiJ
zarse en el arroz. Pero este pas crey que, incluso si tena xitd
en aumentar la productividad de sus cultivadores de arroz, pod
ese camino nunca llegara a ser un pas de ingresos medios (J
altos. Tena que cambiar su ventaja comparativa adquiriendo tecd
nologay especializacin profesional. Tena que centrarse no en]
su ventaja comparativa hoy, sino en el largo plazo, en su ventaja
comparativa dinmica. Y se requera la intervencin del gobierJ
no si se pretenda cambiar esta ventaja.
La existencia de estos fallos del mercado o de ex te rivalidades
relacionadas con el aprendizaje puede indicar la necesidad dd
una intervencin gubernamental, pero, por s solos, no justifw
can el uso de la poltica comercial como el mejor instrumento.
La investigacin sobre la cuestin de las opciones polticas se ha
desarrollado hasta dar lugar a una teora general sobre las dis
torsiones (ver Corden 1957), que generalmente muestra que los
El comercio puede ser bueno para ei. desarrollo
aranceles y otras distorsiones que se introducen en el comercio
son normalmente el ensimo mejor instrumento poltico, tras va
rios tipos de subvenciones, incluidas las subvenciones a la forma
cin, el empleo, la produccin y la difusin del conocimiento (si
stas estn disponibles). Pero, a menudo, en pases en desarrollo
pobres y retrasados estos instrumentos pueden no resultar inme
diatamente prcticos o asequibles. Esto subraya la importancia
de establecer un orden para el proceso. Incluso si la poltica co
mercial es el ensimo mejor instrumento, la liberalizacin del
comercio no debera ocurrir hasta que una de las n-1 alternativas
preferidas resulte viable y sea implementada con xito.
En muchos casos, sin embargo, el fallo del mercado podra
ser endmico o podra no ser fcilmente contrarrestado por la
accin del gobierno, (irn parte de la literatura econmica pre
via sobre la correccin de las distorsiones del mercado cometi
el grave error de tratar la distorsin casi como si fuera un error
accidental, que los gobiernos podran corregir fcilmente. Por
ejemplo, si los mercados eran imperfectos por la rigidez salarial,
la solucin era hacer los salarios ms flexibles; es decir, si la
razn de la rigidez era el salario mnimo impuesto por el gobier
no la solucin era obvia: eliminar el salario mnimo. Para citar
otro ejemplo, si haba fallos en los mercados de capital, la solu
cin pasaba por crear mercados de capital perfectos. Estas inter
venciones directas para corregir los fallos del mercado se prete
ran a la accin indirecta del gobierno, incluidas las polticas
comerciales e industriales.
Pero tanto la rigidez de los salarios como las imperfecciones
i del mercado de capital pueden estar originadas en imperfeccio
nes de la informacin (Stiglitz 2002) y stas podran ser difciles
de corregir con acciones directas. En la medida en que siga sien
do costoso adquirir inf ormacin, no ser fcil eliminar estas im
perfecciones. Sin duda es cierto que el gobierno tambin tiene
que hacer frente a restricciones de la informacin (entre otras);
pero la naturaleza de esas restricciones, as como los objetivos,
difiere entre el gobierno y las firmas privadas. Las intervencio-
 COMERCIO Jl Sin PARA TOOOS
lies ptimas pueden por tanto incluir polticas comerciales e inj
dustriales, como deja clara la exposicin que sigue.
(Consideremos, por ejemplo, el argumento de la industria inJ
cipiente a favor de la proteccin presentado anteriormente. Loq
que son crticos con este argumento defienden que si una firma
en ltima instancia va a acabar dando beneficios, entonces de
berta ser capaz ele financiar su fase de aprendizaje a travs de le
mercados de capital privado y, consecuentemente, si los benef
cios de este aprendizaje se quedan ntegramente en la firma, en|
toncos no hay motivos para la intervencin del gobierno. Sola
mente alguna imperfeccin en el mercado de capitalesjustifica
la accin gubernamental, e incluso entonces la mejor poltica, si
est al alcance de los pases en desarrollo, sera mejorar el meri
cado de capitales ms que imponer distorsiones del comercio.
Pero la moderna teora de la informacin asimtrica explica
por qu las imperfecciones del mercado de capitales son inhe
rentes, y no slo una casualidad, y por qu los gobiernos n<j
pueden simplemente remediar estas imperfecciones (Stiglitzi
Weiss 1981). Las imperfecciones del mercado de capitales sor
particularmente relevantes aqu, ya que los bancos tendran que
estar dispuestos a hacer prstamos para permitir a las firmas ver
der por debajo del coste, con la esperanza de que al hacerlo si
productividad se incrementara tanto que se convirtieran er
competidores viables. Debera ser obvio que dichos prstame
seran considerados, en el mejor de los casos, como de alto ries
go. (Y los bancos probablemente se veran a s mismos en una
marcada desventaja informativa a la hora dejuzgar si las afirma-i
ciernes de la firma sobre sus perspectivas futuras a pesar de las]
grandes prdidas actuales tienen credibilidad).
Una vez que se toman en consideracin las imperfecciones]
del mercado de capital, la proteccin debe ser ptima, como!
muestran Dasguptay Stiglitz (1980). Ellos sostienen, en particu-1
lar, que la proteccin puede tener ventajas sobre otros instru-j
mentos (por ejemplo, las subvenciones cuando el gobierno tiene i
fuentes limitadas de ingresos y una reducida capacidad para de
El COMERCIO Pl EDfc SER BIEN'O para el desarrollo
terminar los objetivos a los que dirigirlas). Curiosamente, stas
son unas de las razones que algunos esgrimen a favor tic la produc
cin privada de conocimiento (gracias a los derechos de propie
dad intelectual), en oposicin a la produccin pblica (a travs
de subvenciones estatales directas). El gobierno no puede iden
tificar quines sern buenos productores de conocimientos, y
por lo tanto no puede determinar adecuadamente adnde diri
gir las subvenciones; el mercado es un mecanismo de autoselec-
cin. Los derechos de propiedad intelectual incrementan la ren
tabilidad de la produccin privada de conocimientos, a un coste
derechos temporales de monopolio. El proteccionismo limi
ta la competencia del extranjero, pero permite la competencia
interna. Al incrementar las ganancias del sector privado ayuda a
alinear mejor la rentabilidad del sector privado y la social respec
to a la innovacin. Esto es todava ms relevante en el argumento
de la economa incipiente a favor de la proteccin (donde el
efecto de la difusin del aprendizaje se extiende ms all de la in
dustria hasta alcanzar a la economa entera).
Abundan los argumentos tericos que previenen contra una
plena adopcin del libre comercio. Pero la cuestin para aque
llos que formulan las polticas no es si estos argumentos existen,
sino si tienen suficiente peso para mover a la accin. En un pro
fundo artculo, dos notables propulsores del libre comercio
para los pases en desarrollo, T. N. Srinivasan yjagdish Bhagwa-
ti (1999), examinan algunas de las teoras mencionadas ante
riormente v muchos otros argumentos tericos que advierten de
la no universalidad de los beneficios del libre comercio. Ellos
admiten que es posible construir muchos modelos tericos en
los que el libre comercio reducir las rentas actuales e incluso
el crecimiento [...] en presencia de fallos del mercado. Pero
desafan a los intrpretes de estas evidencias a hacerse la si
guiente pregunta: al disear polticas, consideramos que estos
modelos representan una tendencia central en el mundo real
o meramente patologas?, y previenen a los responsables de
disear las polticas de no convertirse en prisioneros de la visin
 Comercio justo para todos
nihilista de que porque cualquier cosa puede ser mostrada 1<
gicamente, nada puede ser credo empricamente y puesto e:
prctica. Para poder determinar si los argumentos contra la
beralizacin incondicional del comercio en los pases en des;
rrollo son importantes o meramente una serie de posibilidad
tericas sin trascendencia, es necesario recurrir a la evidend
emprica.
Evidencia emprica
Varios anlisis han intentado demostrar que hay una relaci]
sistemtica entre el crecimiento y el comercio o la liberaliz;
cin comercial, a travs de estudios que incluyen a distintos p;
ses. La hiptesis ha sido que, manteniendo constante el resto
las cosas, los pases que han sido ms liberalizados o que come]
cian ms tambin han crecido ms.
Nuestra exposicin previa sugiere que esto slo suceder
ciertas circunstancias. Dada la relacin contingente y compl
entr e la liberalizacin comercial y el crecimiento econmico, y 1;
numerosas dificultades asociadas con someter esta relacin
pruebas empricas (expuestas brevemente ms adelante), no r
sulta una sorpresa que la mayora de los economistas, incluso
mayora de los que no guardan reservas sobre la liberalizado:
acepten que la literatura emprica no ha sido concluyente (Wi
ters 2003). La literatura sobre el crecimiento econmico ha
do xito en demostrar la importancia de algunas variables para
desarrollo econmico, incluidas la educacin, las instituciones,
sanidad y la geografa. Sin embargo, la relacin entre la liberal!
cin comercial y el crecimiento es mucho ms controvertid;
La debilidad de las pruebas en favor de una relacin direa
entre la liberalizacin comercial y el crecimiento econmico no
evitado que algunos economistas persigan el libre comercio a
mquina. El ex primer subdirector gerente del FMI, Stan Fische:
(2000), se jact de que el Fondo es una voz y un agente poden
El comercio puede ser a ue.no para el desarrollo
so a favor del libre comercio y sugiri que esto es as porque la
integracin en la economa mundial es el mejor camino para el
crecimiento de los pases. El FMI puede tener razn al promover
la liberalizacin (por los pases tanto desarrollados como en desa
rrollo), aunque sa no es precisamente su misin y hara mejor en
centrarse en intentar mejorar la estabilidad financiera global. Pero
hay que sealar que la evidencia emprica en relacin con que si
quiera tenga un efecto positivo en el crecimiento es contradicto
ria, que casi con seguridad no es el factor ms importante del cre
cimiento, que la teora sugiere importantes salvedades y que la
experiencia de los pases que han tenido xito indica que el proce
so de reforma debera ser gestionado gradualmente y con precau
cin. La integracin a travs de la exportacin, como en el Este
asitico, tiene un historial mucho ms convincente que la integra
cin gracias a una rpida liberalizacin. En definitiva, la liberali
zacin del comercio debera ser una poltica hecha a medida de
cada caso, no una poltica de talla nica.
Resulta difcil identificar la fuente de las evidencias que justi
fiquen la obstinacin en una liberalizacin comercial incondi
cional. Es cierto que hubo varios estudios a comienzos de la
dcada de 1990 cuyo propsito era demostrar una relacin posi
tiva entre la apertura comercial y el crecimiento econmico (ver
Dollar 1992; Ben-David 1993; Sachs y Warner 1995), pero inclu
so stos tuvieron mucho cuidado en matizar sus resultados. En
la conclusin de su trabajo, Jefrey Sachs y Andrew Warner sea
lan varias de las importantes salvedades de su anlisis. Sus estu
dios se centran en el comercio, no en la liberalizacin comer
cial. Francisco Rodrguez y Dan i Rodrik (1999) han demostrado
convincentemente que las conclusiones de estos trabajos debe
ran ser interpretadas con extrema cautela. Ellos descubrieron
que los ndices de apertura usados en estos estudios combina
ban los efectos de las polticas comerciales con otros fenme
nos. En concreto los anlisis identificaban los efectos negativos
de desequilibrios macroeconmicos, inestabilidad y localiza
cin geogrfica y los atribuan de forma errnea a las restriccio
 COMKRCK) Jl.'STO PARA TODOS
nes comerciales. Rodrguez y Rodrik sealaron que a causa d^
esta deficiencia metodolgica las conclusiones polticas extra
das de estos estudios no estn slidamente respaldadas por los c
tos que presentan.
Reconocer la falta de solidez de la evidencia emprica en est
campo no es equivalente a sostener que la proteccin comercia
es buena para el crecimiento. Los propios Rodrguez y Rodri^
sealan que no existen evidencias crebles de que las restriccic
nes comerciales estn sistemticamente asociadas con ms alta
tasas de crecimiento en el periodo de posguerra. Pero stas s si
gieren que la relacin entre la liberalizacin del comercio y
crecimiento no es simple. Investigaciones preliminares realiz^
das en la luniversidad de Colombia, por ejemplo, indican que]
liberalizacin puede tener efectos positivos en pases con tasa
de desempleo bajas. De manera ms general, la evidencia emj
rica respalda la visin de que los beneficios de la liberalizado^
comercial dependen de una variedad de factores que son difc
les de observar por separado a causa de los problemas de med|
dn1 y otras dificultades economtricas1.
lMPI.ICAaO.NES PARA LAS POLTICAS
La teora y la evidencia emprica indican que la liberalizado!
comercial puede ser un motor positivo para el desarrollo en le
pases pobres, pero que esos beneficios dependen de otros fac
tores concomitantes. Bajo estas circunstancias, podramos esp
rar que las actuales investigaciones econmicas se centraran e
cmo las diferencias entre diversos pases afectan a su experiei
da de la liberalizacin, y tambin que la investigacin sobre la
polticas se centrara en cmo las polticas comerciales puedes
ser mejor diseadas a la medida de las circunstancias partir nial
res de los diferentes pases.
Nosotros esperaramos un consenso en las respuestas entre
los encargados de formular las polticas o bien un consenso enl
Kl. COMERCIO PUEDE SFR BUENO PARA ML DE-SARRO U O
los enfoques. Sin embargo, las negociaciones internacionales
sobre comercio no dan muestras de dicho consenso el amar
go fracaso de las conversaciones en Cancn y Seattle y la perma
nente polarizacin entre acadmicos, ONG e instituciones in
ternacionales son una prueba de ello. Estn todava aqullos
en la derecha que presionaran a los pases en desarrollo para
que se movieran inmediata e inflexiblemente hacia el libre co
mercio. Y estn aqullos de la izquierda que creen que la mane
ra de ayudar a los pases en desarrollo es blindarlos firmemente
frente a las fuerzas de la reforma y la liberalizacin.
Puede que la evidencia terica y emprica no hable claramen
te sobre todas las cuestiones, pero s es seguro que descarta las
posiciones extremas de ambos bandos. Por lo tanto, merece la
pena preguntarse por qu estas posturas extremas han demos
trado ser tan perdurables. En la izquierda, el fallo probablemen
te recae en un altruismo demasiado exaltado. El movimiento an-
tiglobalizacin ha hecho mucho para concienciar a la opinin
pblica de la importancia de los asuntos internacionales, pero
como sucede a menudo con los movimientos sociales no estruc
turados, su mensaje pblico ha resultado algunas veces distor
sionado. Por desgracia, aqullos en el movimiento que pueden
atraer ms publicidad no son siempre los que tienen una capaci
dad de anlisis ms slida. El desafortunado mensaje emitido
por los activistas de la lnea dura es que una buena ronda de
negociaciones comerciales es aqulla que no requiere que los
pases en desarrollo hagan nada en la direccin de la reforma.
Ellos animan a los pases en desarrollo a dirigir su mirada hacia
el exterior, a los pases desarrollados, y a verlos a la vez tanto
como la principal fuente como la solucin de sus problemas. Por
desgracia, las demandas poco razonables de reformas a los pa
ses en desarrollo no respaldadas por la experiencia histrica,
o en algunos casos contrarias a sta, una contundente eviden
cia emprica y la teoraen el caso de reformas que en realidad
podran retrasar los programas de desarrolloaumentan el res
paldo a esas posiciones, especialmente las reformas demandadas
 CoMY K(;IO 11 S re) PARA I ODOS
por negociadores comerciales que por lo dems han evidencia
do pocas preocupaciones reales por el bienestar de los pases ei
desarrollo. Lo mismo se aplica incluso cuando se reconoce que l
liberalizacin de las polticas comerciales de los pases desarroll
dos no es un sustituto para las propias reformas internas de los pai
ses en desarrollo, sino ms bien un complemento a ellas.
.Algunos de los integrantes del movimiento antiglobalizacij
tienden a considerar la posicin extrema que lian tornado mil
dios en la derecha en el tema de la liberalizacin comercia
como una demostracin reveladora de su malevolencia o su da
liberada falta de consideracin hacia los problemas de los paisa
ms pobres del mundo. Por supuesto, al menos por parte de 1(1
acadmicos que hacen aportaciones serias al debate, no exist
tal malevolencia o desconsideracin. Cmo pueden entonce]
a la vista de las evidencias empricas y tericas, continuar insil
tiendo en que los pases en desarrollo apliquen una liberaliza
cin del comercio rpida y sin trabas? Una respuesta es que li
preocupan ms los fallos de las intervenciones estatales que los fi
los del mercado.
Muchos economistas guardan serias reservas sobre la capacj
dad de los empleados pblicos de los pases en desarrollo de gej
tionar nada que no sea el ms simple, ms liberal rgimen di
poltica comercial. Alan Winters (2003), director del Develofl
ment Research Group del Banco Mundial, seala que induca
blemente hay cientos de casos individuales en los que una iti
tervencin puntual sera beneficiosa, por ejemplo cuando ll
proteccin permitiera la formacin, generara una mejora efl
la relacin de intercambio o mantuviera a una familia pobri
mientras aprende nuevas habilidades profesionales. Pero l re]
chaza el uso de estas intervenciones no ideales para superar lo]
fallos del mercado porque, entre otras cosas, cree que los fun]
cionarios de los pases en desarrollo to estn .suficientemente
cualificados para identificarlas e implementarlas con efectivil
dad. Afirma que la aplicacin de polticas econmicas basada^
en la segunda opcin preferida requiere economistas de prime
El. COMURGIO PL tUE SER Bl'f.NO PARA EL DESARROLLO
orden y no el conjunto habitual de economistas de tercer y cuar
to orden. El mismo argumento fue propugnado por Anne
Krueger, la primera subdirectora gerente del FMI, en su discur
so presidencial ante la American Economic Association en 1997.
Declar que la mayor parte de la implementacin de las polti
cas [comerciales] es realizada por empleados gubernamentales
[...] [que carecen del] grado de compleja competencia profe
sional que se necesita para interpretar los resultados de las inves
tigaciones (Krueger 1997).
Esta razn para adoptar y propugnar la simple ortodoxia del
libre comercio viene a decir que no es que esta poltica sea pti
ma en un sentido econmico convencional, sino que cualquier
otra estrategia de desarrollo ms complicada estara por encima
de la capacidad de los funcionarios de los pases en desarrollo.
Las interferencias gubernamentales en la economa pueden
fracasar por muchas razones. Una es (pie los gobiernos no estn
en posesin de plena informacin sobre los fallos del mercado;
es tns, a menudo tendrn menos informacin que los agentes
I privados sobre sectores concretos. Esto dificulta la identifica
cin tanto del fallo del mercado como de los (potencialmente
inintencionados) efectos secundarios de cualquier solucin
propuesta. Puede set posible superar estos problemas en la in
formacin, tero tambin puede ser costoso, y el gobierno nece
sita asegurarse de que la ganancia neta sea mayor que con pol
ticas alternativas. Existen muchos ejemplos de experimentos
fracasados con polticas comerciales e industriales. Pero, como
seala Dani Rodrik, algunos fallos son de esperar. Todo lo que
necesitamos que se cumpla es que de media la intervencin del
gobierno produzca beneficios sociales a lo largo de una varie
dad de proyectos dentro de cada poltica. Si no observramos fa
llos, se podra asegurar que la poltica se est llevando a cabo de
una manera demasiado tmida.
Otra preocupacin importante vinculada al fracaso de la in
tervencin estatal es que los regmenes comerciales simples son
ms transparentes y menos propensos a la corrupcin y a las ac-
 Comercio ji sto rara todos
tividades de captura de rentas (rent-seeking). Las polticas con me
ores efectos de distorsin normalmente ofrecen tambin meno
oportunidades para la corrupcin.
En nuestra opinin, el miedo al fallo de los gobiernos es reaj
pero no es primordial. Dejando a un lado la actitud condescerJ
diente hacia los pases en desarrollo puesta de manifiesto en afin
litaciones sobre economistas de tercer y cuarto orden, lo ciertfl
es que se puede considerar que algunos ele estos pases espa
cialmente en el Este asitico han tenido un gran xito en la gei
tin de las polticas comerciales e industriales para promova
el desarrollo. Las preocupaciones sobre los fallos de la interven
cin del gobierno pueden proporcionar una razn para que esta
polticas se abandonen a largo plazo, pero no se imponen por en
cima de todos los objetivos de desarrollo, fallos del mercado y col
tes de ajuste en el corto plazo. Las polticas se deberan disea
para minimizar el riesgo de fracasos gubernamentales, porejenl
po mediante instituciones y polticas cuidadosamente trazada
(ver Rodrik 2004) y asistencia tcnica internacional. El riesgo re
tatu debera ser convenientemente sopesado por los encargada
de formular las polticas en su proceso de toma de decisiones. j
Ninguno de los pases ricos actuales se desarroll simplemeq
te por abrirse al comercio extranjero. Como ha documentad!
Ha:Joon Chang (2001), todos los pases desarrollarlos usaro!
una amplia gama de instrumentos de poltica comercial que da
heran hacer sonrojar a sus embajadores ante la OMC cuando s|
sienten a negociar con los pases en desarrollo de hoy. La evfl
dencia de Chang no demuestra que las polticas comerciales inj
tervencionistas fueran, o sean ahora, las mejores polticas par
el desarrollo, pero s muestra, como mnimo, que el riesgo de fd
los del gobierno puede ser controlado por los pases a medida
que se desarrollan.
China e India proporcionan una prueba ms cercana de est
hecho. Ambos pases se han integrado con xito en el sistema
mundial de comercio, yambos se han beneficiado enormemen
te del comercio internacional, y sin embargo ninguno de los dos
KL COMERCIO Pl'EDE SER RUF.NO PARA EL nFSARROU.O
sigui polticas comerciales e industriales ortodoxas. China ha si
do particularmente cuidadosa a la hora de asegurarse de que su
j estrategia de desarrollo econmico sea implementada gradual
mente y en un orden cuidadosamente establecido. Es cierto que
China se ha abierto ms en aos recientes, y se ha beneficiado de
hacerlo, pero est claro que la liberalizacin comercial no caus
su crecimiento. El pas comenz a crecer rpidamente a finales
de la dcada de 1970, pero la liberalizacin comercial no empe
z hasta finales de la dcada de 1980, y slo despeg en la dcada
de 1990 despus de que el crecimiento econmico se hubiera in
crementado acusadamente. La historia de India es similar: el cre
cimiento aument a principios de la dcada de 1980 mientras que
los aranceles en realidad estaban subiendo en algunas reas y no
comenzaron a bajar significativamente hasta las grandes refor
mas de 1991-1993.
El camino a sectar
La teora nos ensea que cuando los mercados son perfectos las
polticas que producen un efecto de distorsin sobre el comercio
reducirn el bienestar social, e incluso cuando los mercados su
fren distorsiones las polticas comerciales pueden no sorel mejor
instrumento para superarlas. Pero, como hemos visto, tanto la teo
ra como las evidencias proporcionan menos orientacin sobre
polticas en un mundo real marcado por las imperfecciones del
mercado, muchas de las cuales son intrnsecas, que se manifiestan
siempre que la informacin es incompleta y cara y hay costes aso
ciados a la creacin de mercados.
Estas preocupaciones son especialmente relevantes para los
] pases en desarrollo. Es cierto que estos pases no tienen merca
dos perfectos. Muchos de los mercados no existen o son incom
pletos, especialmente los mercados de seguros y crdito. Los
bienes pblicos no se suministran en cantidad suficiente, los fa
llos de coordinacin son frecuentes v los beneficios sociales de
 Comercio justo para todos
la iniciativa empresarial son mayores que la rentabilidad que s<
espera para el sector privado. Los costes de ajuste asociados a 1;
liberalizacin seran grandes y se veran agravados por el alto de
sempleo y las dbiles redes de seguridad social.
Con frecuencia existirn mejores instrumentos que la poltl
ca comercial con los que solventar estos fallos del mercado y suq
vizar los costes de ajuste asociados con la reforma. Pero los gq
bienios pobres con pocos recursos pblicos tienen un numen
limitado de instrumentos a su disposicin. A menudo sera id
error para esos gobiernos liberalizar su rgimen comercial ante!
de haber puesto en marcha polticas de compensacin. i
Por lo tanto, en lo que respecta a los pases en desarrollo, pd
demos dejar a un lado el debate sobre si el mundo debera avara
zar hacia el libre comercio. Para muchos de ellos, la cuestin d
centra en gran medida en qu pasos hacia la liberalizacin tira
nen sentido, a qu ritmo y en qu orden: qu debera hacera
antes de que liberalicen, y cun rpido debera impulsarse fl
agenda de la liberalizacin. j polticas y porque son los actores ms poderosos en la organiza
Hay un territorio intermedio entre las posiciones extrema
ele los defensores del libre comercio y los detractores de la glq
balizacin. Este punto medio reconoce que, incluso si uno acera
taque en ltima instancia es deseable el libre comercio, apresta
rar la liberalizacin puede ser perjudicial. Se deben encontrd
polticas en este terreno intermedio mediante la investigado!
de los efectos de los fallos del mercado en las experiencias col
la liberalizacin de diferentes pases. Los pases en desarrollo
deberan intentar promover el desarrollo corrigiendo estos fa
los mediante polticas de intervencin, incluidas polticas cq
merciales si, y slo si, son el mejor instrumento disponible. Lq
responsables de disear las polticas deberan reconocer la posi
bilidad de potenciales fallos gubernamentales originados en sui
intervenciones. No deberan ni ignorar este riesgo ni temerla
En su lugar, deberan buscar maneras de superarlo y, cuande
stas no son claras, sopesar adecuadamente el riesgo en su pro
ceso de seleccin de polticas.
El. COMERCIO Pll-HF. stk BUENO l'ARA El. DESARROLLO
Los pases desarrollados deben cumplir con su parte. Pueden
ayudar a integrar a los pases en desarrollo en el sistema mundial
de comercio y asegurarse de que se benefician de ello. Como ex
plicamos posteriormente en el libro, los pases desarrollados ne
cesitan reformar sus propias polticas comerciales de manera
que abran oportunidades comerciales para los pases en desa
rrollo.
Las naciones desarrolladas desempean un papel central en
el proceso poltico de las negociaciones comerciales globales y
son responsables de mucho de lo que pasa en la OMC. Ellas tie
nen la responsabilidad de construir la arquitectura del comer
cio global de manera que mejore la participacin de los pases
en desarrollo.
En este libro sugerimos un programa de polticas en el inte
rior de la OMC que beneficiaran a los pases en desarrollo. Los
pases desarrollados son una parte crucial de este programa por
que gran parte del comercio mundial resulta afectado por sus
cin. Pero ellos no constituyen ni todo el problema ni toda la so
lucin. Sus polticas comerciales son importantes, pero su refor
ma es un complemento a, no un sustituto de, la reforma en el
seno de los pases en desarrollo.