ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

PROCURADOR1A-GERAL FEDERAL
DEPARTAMENTO DE CONSULTORIA
CMARA PERMANENTE DE LICITAES E CONTRATOS

PARECER m O'^/2016/CPLC/DEPCQNSU/PGF/AGU
PROCESSO N2; 00845.000004/2016-21

INTERESSADO: PROCURADORIA-GERAL FEDERAL

ASSUNTO: Temas relacionados licitao e contratos administrativos tratados no

mbito da Cmara Permanente de Licitaes e Contratos Administrativos,
consoante Portaria ne 338/PGF/AGU, de 12 de maio de 2016.

DIREITO ADMINISTRATIVO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. SERVIO

CONTINUADO. PRORROGAO EXCEPCIONAL FALTA DE
PLANEJAMENTO, DESDIA OU M GESTO. POSSIBILIDADE.
I. A prorrogao excepcional de contrato administrativo
de servio continuado, nos termos do art. 57, 4Q, da Lei nQ
8.666/1993, s admissvel quando a ausncia do servio acarretar
prejuzos considerveis ao bom funcionamento do rgo ou da
entidade contratante;
II. admissvel a prorrogao excepcional nos casos em
que a ausncia de um novo contrato resultar de falta de
planejamento, de desdia ou de m gesto, situao na qual a
autoridade superior quela competente para assinar o contrato
dever determinar a apurao para a responsabilizao de quem lhe
deu causa;
III. O tempo da prorrogao excepcional dever ser o
estimado pela Administrao como o necessrio para providenciar um
novo contrato, limitado aos 12 (doze) meses previstos no 4e do art.
57 da Lei n^ 8.666/1993;
IV. O termo aditivo de prorrogao excepcional deve
consignar a possibilidade de extino antecipada do ajuste no caso de
o novo contrato ser assinado antes do tempo estimado.

Sr. Diretor do Departamento de Consultoria,

1. Cuida-se de manifestao da Cmara Permanente de Licitaes e

Contratos Administrativos - CPLC, rgo integrante do Departamento de

Consultoria, cujos objetivos e competncias so estabelecidos pelo art. 36, 1Q, da

Portaria nQ 338/PGF/AGU, de 12 de maio de 2016, nos seguintes termos:

Art. 36

Ifi As Cmaras Permanentes tm o objetivo de aperfeioar as teses jurdicas

relacionadas s atividades de consultoria e assessoramento jurdico das autarquias e
fundaes pblicas federais, bem como discutir questes jurdicas relevantes afetas
referidas atividades, competindo-lhes, no mbito de sua atuao temtica, devendo
para tanto:

I - identificar questes jurdicas relevantes que so comuns aos rgos de execuo da

Procuradoria-Geral Federal, nas atividades de consultoria e assessoramento jurdicos s
autarquias e fundaes pblicas federais;
Continuao do PARECER Ne 0 } /2016/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

II - promover a discusso das questes jurdicas identificadas, buscando solucion-las e

uniformizar o entendimento a ser seguido pelos rgos de execuo da Procuradoria-
Geral Federal; e

III - submeter considerao do Diretor do Departamento de Consultoria a concluso

dos trabalhos, para posterior aprovao pelo Procurador-Geral Federal.

2- APos identificados os temas controversos e relevantes, foram

realizados estudos e debates em reunies mensais. Passou-se, ento, etapa de
elaborao de Pareceres, cujo objetivo o aclaramento das controvrsias
identificadas, de forma a orientar a atuao de Procuradores Federais por todo o
pas, reduzindo a insegurana jurdica.

3. No Parecer ora em apreo trataremos da possibilidade de prorrogar

excepcionalmente, na forma do art. 57, 42, da Lei n2 8.666/1993, contratos
administrativos de servio continuado em casos de suposta falta de planejamento
da Administrao.

4' Ressalta-se que o entendimento a ser consolidado baseia-se em

legislao e jurisprudncia atuais, podendo ser revisto em caso de alterao
substancial em seus fundamentos.

5. o relatrio.

I - DA PRORROGAO DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE SERVIO

CONTINUADO

6. A durao dos contratos administrativos est regulada no art. 57 da

Lei n^ 8.666/1993, cujo texto reza:

Art. 57. A durao dos contratos regidos por esta Lei ficar adstrita vigncia dos
respectivos crditos oramentrios, exceto quanto aos relativos:

I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano
Plurianual, os quais podero ser prorrogados se houver interesse da Administrao e
desde que isso tenha sido previsto no ato convocatrio;

II - prestao de servios a serem executados de forma contnua, que podero ter a

sua durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com vistas obteno de
preos e condies mais vantajosas para a administrao, limitada a sessenta meses:

III - (Vetado).

IV - ao aluguel de equipamentos e utilizao de programas de informtica, podendo a

durao estender-se pelo prazo de at 48 (quarenta e oito) meses aps o incio da
vigncia do contrato.

V - s hipteses previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do art. 24, cujos contratos
podero ter vigncia por at 120 (cento e vinte) meses, caso haja interesse da
administrao.

Ia Os prazos de incio de etapas de execuo, de concluso e de entrega admitem

prorrogao, mantidas as demais clusulas do contrato e assegurada a manuteno de
seu equilbrio econmico-financeiro, desde que ocorra algum dos seguintes motivos,
devidamente autuados em processo:

I - alterao do projeto ou especificaes, pela Administrao;

II - supervenincia de fato excepcional ou imprevisvel, estranho vontade das partes,

que altere fundamentalmente as condies de execuo do contrato;

III - interrupo da execuo do contrato ou diminuio do ritmo de trabalho por ordem

e no interesse da Administrao;

IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites permitidos

por esta Lei;
Continuao do PARECER Na fft /2016/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

V - impedimento de execuo do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido pela

Administrao em documento contemporneo sua ocorrncia;

VI - omisso ou atraso de providncias a cargo da Administrao, inclusive quanto aos

pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na
execuo do contrato, sem prejuzo das sanes legais aplicveis aos responsveis.

25 Toda prorrogao de prazo dever ser justificada por escrito e previamente

autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato.

32 vedado o contrato com prazo de vigncia indeterminado.

4 Em carter excepcional, devidamente justificado e mediante autorizao da

autoridade superior, o prazo de que trata o inciso II do caput deste artigo poder ser
prorrogado por at doze meses (grifo nosso).

7. Pelo que se observa do texto legal, a norma contida no caput

determina que os contratos administrativos, em regra, s podem ter durao

equivalente vigncia dos seus crditos oramentrios, excetuadas as situaes

enquadradas em uma das hipteses dos incisos do dispositivo. Um desses casos o

dos servios executados de forma contnua. Nos termos do inciso II, caput, acima

transcrito, as avenas relativas a servios contnuos podem ter durao de at 60

(sessenta) meses, contadas as respectivas prorrogaes, desde que visem a atingir

preos e condies mais vantajosas para a Administrao.

8. Existem requisitos a serem observados para a prorrogao dos

contratos administrativos, que so:

a) Contrato em vigor;

b) Previso no instrumento contratual;

c) Servios executados de forma contnua;

d) Demonstrao de que os preos contratados permanecem

vantajosos para a Administrao;

e) Prorrogao por perodos iguais e sucessivos;

f) Limitao a 60 (sessenta) meses;

g) Existncia de interesse da Administrao e da empresa

contratada;

h) Comprovao de que o contratado mantm as condies iniciais

de habilitao;

i) Disponibilidade oramentria para fazer frente s despesas

decorrentes da prorrogao;

j) Justificao e motivao, por escrito, em processo administrativo;

k) Autorizao prvia da autoridade competente para a prorrogao.

9. Os requisitos acima mencionados so necessrios s prorrogaes

ordinrias, quais sejam, as limitadas a 60 (sessenta) meses de vigncia contratual,

conforme o art. 57, II, da Lei nQ 8.666/1993. Mas, ainda h as condicionantes para a

prorrogao excepcional, que o objeto deste Parecer e que sero analisadas no

prximo tpico.
3
Continuao do PARECER WW /2016/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

II - DA PRORROGAO EXCEPCIONAL POR INCRIA DO GESTOR

10. Alm dos requisitos acima listados, seriam acrescidas ao caso da

prorrogao excepcional as seguintes exigncias:

a) Situao excepcional devidamente justificada nos autos; e

b) Autorizao da autoridade superior.

11. Quanto a esses requisitos, de se destacar que, na hiptese de

prorrogao excepcional, ao mesmo tempo em que se requer alguns elementos no

exigveis para a prorrogao ordinria, tambm se dispensa alguns dos requisitos

necessrios para esta ltima situao.

12. A rigor, no so necessrias para a prorrogao excepcional as

seguintes exigncias: a) previso no instrumento contratual; b) prorrogao por

perodos iguais e sucessivos; c) e a limitao a 60 (sessenta) meses de vigncia.

13. a previso da prorrogao excepcional no instrumento contratual

dispensvel no entendimento da doutrina, por se tratar de situao imprevisvel. Na
verdade, a extenso da vida do contrato em carter excepcional est atrelada a
uma situao extraordinria, o que implica a impossibilidade de previso. Essa a
lio de Marcai Justen Filho:

Mas a hiptese de prorrogao prevista no 4e independe de previso no ato

convocatrio. que, nesse caso, a prorrogao depende de evento extraordinrio. Ora,
a extraordinariedade do evento, que autoriza a prorrogao, impede sua previso
antecipada no ato convocatrio1.
14. Em relao exigncia de os prazos de prorrogao serem iguais e
sucessivos, a bem da verdade, o que se tem entendido que os prazos dos
contratos administrativos de servios continuados decorrentes de prorrogao no
necessitam ser iguais ao lapso originalmente contratado2.

]_5_ Acrescente-se que a doutrina e o Tribunal de Contas da Unio (TCU)

interpretam que o prazo inicial dos contratos de prestao de servio de forma
continuada no est limitado ao perodo de vigncia do crdito. A regra do inciso II,
do art. 57, da Lei n^ 8.666, uma exceo ao contido no caput do dispositivo,
motivo pelo qual o prazo original das avenas referentes a servios continuados
pode ser excepcionalmente superior a 12 (doze) meses. H, inclusive, a Orientao
Normativa Ns 38 da AGU, que dispe nesse sentido, com o seguinte texto:

1 JUSTE FILHO, Marcai. Comentrios a Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 13 ed. So Paulo:

MUSTEN FILHO PMarca"l. Comentrios a Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 13 ed. So Paulo:
Dialtica 2009 'd 702- " obrigatrio respeitar, na renovao, no mesmo prazo da contratao original?
A resposta negativa, mesmo que o texto legal aluda a 'iguais'. Seria um contra-senso impor a
obrigatoriedade d! renovao por perodo idntico. Se possvel pactuar o contrato por ate sessenta
meses no seria razovel subordinar a Administrao ao dever de estabelecer perodos idnticos para a
vigncia".
Continuao do PARECER N 0+ /2016/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

NOS CONTRATOS DE PRESTAO DE SERVIOS DE NATUREZA CONTINUADA DEVE-SE

OBSERVAR QUE: A) O PRAZO DE VIGNCIA ORIGINRIO, DE REGRA, DE AT 12
MESES; B) EXCEPCIONALMENTE, ESTE PRAZO PODER SER FIXADO POR PERODO
SUPERIOR A 12 MESES NOS CASOS EM QUE, DIANTE DA PECULIARIDADE E/OU
COMPLEXIDADE DO OBJETO, FIQUE TECNICAMENTE DEMONSTRADO O BENEFCIO
ADVINDO PARA A ADMINISTRAO; E C) JURIDICAMENTE POSSVEL A PRORROGAO
DO CONTRATO POR PRAZO DIVERSO DO CONTRATADO ORIGINARIAMENTE.

16. Ademais, no caso da prorrogao excepcional, como ela limitada a

12 (doze) meses, no h que se falar em prazo igual. Se essa exigncia persistisse,

os contratos com lapso de vigncia superior a 12 (doze) meses estariam

automaticamente excludos da hiptese de prorrogao excepcional. Essa

concluso se mostra totalmente desarrazoada, se nos apegarmos finalidade do

instituto da prorrogao excepcional, que evitar a ausncia de um servio

essencial para a Administrao Pblica.

17. Em relao ao prazo sucessivo, esse requisito no afastado no caso

da prorrogao excepcional porque no possvel haver soluo de continuidade. O

prazo da prorrogao deve suceder o lapso prorrogado, sob pena de desnaturar a

necessidade imperiosa apta a justificar a prorrogao extraordinria.

18. No que toca limitao de 60 (sessenta) meses, ela aplicvel s

prorrogaes ordinrias (art. 57, II, da Lei ns 8.666). A extenso temporal do

contrato de forma excepcional tem o poder de fazer com que a avena sobreviva

por 72 (setenta e dois) meses, sendo 60 (sessenta) em carter ordinrio e 12 (doze)

em situao excepcional. Chega-se a essa concluso com a letra do 4S, do art. 57,

da Lei n2 8.666/1993, pois tal dispositivo admite a prorrogao do prazo

mencionado no inciso II, do art. 57 em referncia, qual seja, o lapso de 60

(sessenta) meses. Isto , o que prev o 4Q exatamente a possibilidade de

extrapolao dos 60 (sessenta) meses.

19. Excludos esses requisitos, so necessrios para a prorrogao em

carter excepcional do 4Q do art. 57 da Lei nQ 8.666/1993 os demais mencionados

no tpico anterior, acrescidos das exigncias de autorizao da autoridade superior

e de situao excepcional devidamente justificada nos autos.

20. Quanto autorizao da autoridade superior, ela deve ser colhida do

agente que ocupa a funo de superior hierrquico imediato em relao quele que

regimentalmente tem a atribuio de assinar o ajuste. Note-se que a Lei no faz

referncia autoridade mxima do rgo ou entidade, mas sim autoridade

superior. Da porque suficiente a autorizao do chefe imediato daquele que tem

a competncia para assinar o contrato.

21. Em relao situao excepcional, o que queremos verificar se

admissvel a extenso extraordinria da vigncia do contrato de servio continuado

quando ocasionada pela falta de planejamento da Administrao. Em outras

palavras, possvel prorrogar extraordinariamente um contrato de servio\

continuado quando a ausncia de um novo contrato decorre da incria do gestor? O

5
Continuao do PARECER N^ (pf" /2016/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

fato que h ocasies em que a Administrao no toma as providncias para

realizar uma nova contratao a tempo, mesmo estando ciente do fim da vigncia

de ajuste cujo objeto um servio essencial para o funcionamento do rgo ou

entidade. No caso, ante a necessidade de dar continuidade ao servio, cabe

perquirir se a excepcionalidade capaz de gerar a prorrogao pode ser decorrente

da falta de planejamento do gestor.

22. A jurisprudncia do TCU no sentido de que no deve a

Administrao deixar de fazer o planejamento de suas contrataes contando com

as prorrogaes excepcionais. Observe-se, porm, que em um momento o Tribunal

de Contas veda a prorrogao excepcional no caso de falta de planejamento3 e em

outra oportunidade a Corte apenas recomenda que a sobrevida excepcional do

contrato administrativo seja evitada4.

23. No nosso sentir, no h dvida de que o entendimento que deve

prevalecer aquele no sentido de impor ao gestor pblico o dever de bem planejar

as contrataes do rgo, a fim de evitar as prorrogaes excepcionais (art. 57,

4e, da Lei ns 8.666), mas se admitindo essas prorrogaes mesmo na ausncia de
planejamento, com a aplicao das sanes cabveis ao agente pblico responsvel

pela incria.

24. Ressaltamos que deve ser aplicado s prorrogaes excepcionais o

mesmo raciocnio aplicvel s contrataes com dispensa de licitao por

emergncia (art. 24, IV, da Lei nQ 8.666/1993). Nas lies dos administrativistas
brasileiros, a falta de planejamento da Administrao no deve impedir uma
eventual contratao direta por emergncia, sob pena de se punir o cidado
usurio do servio pblico. Nesse sentido, leciona J. U. Jacoby Fernandes:

Relevante questo que se apresenta diz respeito verificao da conduta do

administrador e se a mesma, quando caracterizada como desidiosa, deve implicar a
impossibilidade de a Administrao servir-se desse dispositivo que autoriza a dispensa
de licitao. A resposta negativa.
Efetivamente, se ficar caracterizada a emergncia e todos os outros requisitos
estabelecidos nesse dispositivo, que sero estudados a seguir, pouco importa que a
mesma decorra da inrcia do agente da administrao ou no! Caracterizada a
tipificao legal, no pode a sociedade ser duplamente penalizada pela incompetncia
de servidores pblicos ou agentes polticos: dispensa-se a licitao em qualquer caso .

25. No mesmo sentido a lio de Joel de Menezes Niebuhr:

A priori, a situao de urgncia no deve ser provocada pela incria da Administrao

Pblica,' que tem o dever de planejar e prever todas as suas demandas. E obrigatrio
que ela controle seus estoques, procedendo licitao pblica antes que os produtos
visados corram o risco de faltar. No entanto, se o interesse pblico demanda realizar a

3 Acrdo ne 1 644/2007 TCU, Rei. Min. Guilherme Palmeira, Plenrio: "a possibilidade de prorrogao
excepcional prevista no 4? do art 57 da Lei n 8.666/93 no se aplica a situaes decorrentes de falta
ou deficincia no planejamento". , .
4 Acrdo ne 2 702/2006, TCU, Rei. Min. Benjamin Zymler, 2 Cmara: "Realize o planejamento
necessrio para a realizao tempestiva dos certames licitatros relativos a servios de natureza
continuada, evitando a prorrogao com fundamento no art. 57, 4, da Lei n" 8.666/93, em decorrncia
de falta de planejamento e de ao da Unidade".
5 FERNANDES, J. U. jacoby. Contratao Direta sem Licitao. 7 ed. Belo Horizonte: Frum, 2008, p. 332-
333.
Continuao do PARECER N^ 0:f /2016/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

contratao direta, sem que se possa aguardar a concluso de licitao, foroso

reconhecer a licitude da dispensa, mesmo que a desdia de agente administrativo
tenha dado causa demanda. No razovel desautorizar a dispensa e, com isso,
prejudicar o interesse pblico, que, sem o objeto a ser contratado, acabaria
desatendido. Tanto mais, para evitar tais situaes, imperativo que sobre os ombros
do agente administrativo relapso recaia forte reprimenda, para o efeito de desencorajar
comportamentos similares, desde que respeitados os princpios informadores do
processo administrativo, entre os quais os do devido processo legal, da ampla defesa e
do contraditrio, previstos nos incisos LIV e LV do art. 5a da Constituio Federal6.

26. Assim tambm tem caminhado a jurisprudncia do TCU:

12. Data mxima venia, considero equivocada a concluso da Serur quando

afirma que a inrcia administrativa constitui excludente de situao de emergncia,
apontando como jurisprudncia nesse sentido a Deciso nB 347/94-Plenrio. Ocorre
que orientao contrria foi trazida pela Deciso na 138/98-Plenrio, que discutiu o
tema amide. Transcrevo, por pertinente, excertos do Voto condutor ento lanado:

"Sobre o tema, transcrevo, de imediato, o Art. 24, inciso IV, da Lei nfi 8.666/93:

'Art. 24. dispensvel a licitao:

IV - nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando caracterizada a

urgncia de atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a
segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou
particulares, e somente para os bens necessrios ao atendimento da situao
emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e servios que possam ser
concludos no prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos,
contados da ocorrncia da emergncia ou calamidade, vedada a prorrogao dos
respectivos contratos;'

6. Ao comentar referido dispositivo legal, leciona o saudoso Administrativista Hely

Lopes Meirelles (in Licitao e Contrato Administrativo, 10 edio, Editora Revista dos
Tribunais, 1991): A emergncia que dispensa licitao caracteriza-se pela urgncia de
atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de
pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares.
Situao de emergncia , pois, toda aquela que pe em perigo ou causa dano
segurana, sade ou incolumidade de pessoas ou bens de uma coletividade,
exigindo rpidas providncias do Poder Pblico para debelar ou minorar suas
conseqncias lesivas. A emergncia h que ser reconhecida e declarada em cada
caso, a fim de justificar a dispensa da licitao para obras, servios, compras ou
alienaes relacionadas com a anormalidade que a Administrao visa corrigir, ou com
o prejuzo a ser evitado

7. Os textos da lei e da doutrina acima transcritos no deixam dvida de que o

planejamento no fator impeditivo ou autorizativo para que os administradores
pblicos procedam a dispensa de licitao por questes emergenciais, fundamentada
no dispositivo legal acima referido.

8. Sobre o tema, Lcia Valle de Figueiredo e Srgio Ferraz, citando Antnio Carlos
Cintra do Amaral, afirmam (in Dispensa e Inexigibilidade de Licitao, 2 edio.
Editora Revista dos Tribunais, 1992, So Paulo-SP): Mais adiante, vai distinguir a
emergncia real, resultante do imprevisvel, daquela resultante da incria ou inrcia
administrativa. A ambas d idntico tratamento, no que atina possibilidade de
contratao direta. Porm, no exime o responsvel pela falha administrativa de sofrer
sanes disciplinares compatveis.

9. Obviamente, como se depreende do acima transcrito, no pode o administrador

incorrer em duplo erro: alm de no planejar as suas atividades, permitir que a sua
desdia cause maiores prejuzos Administrao e/ou a terceiros.

10. Enfatizo, dessa forma, que a dispensa de licitao, com fundamento no art. 24,
inciso IV, da Lei nfi 8.666/93, se caracteriza como uma inadequao aos procedimentos
normais de licitao, constituindo-se, sob esse prisma, num poder-dever e no numa
faculdade para o administrador, sob pena de ser responsabilizado pelos prejuzos que a
sua inrcia venha a causar, independentemente de qualquer planejamento. ...

13. Diante do exposto, foroso reconhecer que a ausncia de planejamento e a

dispensa de licitao devem ser tratadas como irregularidades independentes e
distintas."

13. De fato, se caracterizada a existncia de situao em que a demora no

atendimento possa ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de pessoas, obras,

6 NIEBUHR, joel de Menezes. Licitao Pblica e Contrato Administrativo. 2 ed. Belo Horizonte: Frum, ,
2011, p. 115-116.
Continuao do PARECER N5* 0^ /2016/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares, faz-se no apenas

recomendvel, mas imperativa a adoo de imediata soluo, ainda que implique na
realizao de contratao direta, sem licitao.

14- Consoante bem definiu o Voto acima referenciado que sustentou a Deciso
n 138/98-Plenrio. a ausncia de planejamento e a contratao direta fundamentada
em situao de emergncia caracterizam situaes distintas, no necessariamente
excludentes. Estar incorrendo em duplo erro o administrador que, ante a situao de
iminente perigo, deixar de adotar as situaes emerqenciais recomendveis, ainda aue
a emergncia tenha sido causada por incria administrativa. H que se fazer a clara
definio da responsabilidade: na eventual situao aludida, o responsvel responder
pela incria, no pela contratao emeroencial7. (grifo nosso)

27. Ainda no mbito do TCU:

(...) o mero fato do transcurso de mais de um ano no inviabiliza a dispensa de

licitao, se ainda permanece a situao emergencial. No entanto, defendi que
permanecendo a situao emerqencial. ainda que em razo da desdia da
administrao, possvel a contratao por dispensa de licitao. Mas tal fato no
afasta a obrigatoriedade de se apurar a culpa dos gestores omissos de modo a
promover as responsabilizaes e apenaes8. (grifo nosso)

28. O fato que se deve cindir o problema da prestao do servio - a

ser resolvido no mbito das normas relativas aos contratos administrativos - da

questo pertinente ao mau exerccio da funo pelo gestor pblico, cuja apreciao

deve ocorrer no campo disciplinar. Por isso, a Advocacia-Geral da Unio editou a

Orientao Normativa (ON) n5 11/2009, para sedimentar o entendimento de que a

contratao direta em funo de situao emergencial no pode ser evitada por

decorrer da falta de planejamento, mas que tal situao deve ser apurada a fim de

se responsabilizar o causador da urgncia. Diz a ON/AGU n5 11/2009:

A CONTRATAO DIRETA COM FUNDAMENTO NO INC. IV DO ART. 24 DA LEI N3 8.666,

DE 1993, EXIGE QUE, CONCOMITANTEMENTE, SEJA APURADO SE A SITUAO
EMERGENCIAL FOI GERADA POR FALTA DE PLANEJAMENTO, DESDIA OU M GESTO,
HIPTESE QUE, QUEM LHE DEU CAUSA SER RESPONSABILIZADO NA FORMA DA LEI.

29. No caso da prorrogao excepcional (art. 57, 4e, da Lei ne 8.666), o

raciocnio deve ser o mesmo. Alis, de se destacar que, aos olhos do

ordenamento jurdico vigente, a dispensa de licitao mais indesejada do que a

prorrogao de um contrato, ainda que em carter excepcional. Note-se que a

dispensa indevida de licitao tipificada na legislao como crime (art. 89, da Lei

nQ 8.666/19939) com pena mais grave do que a prorrogao indevida (art. 92, da Lei

ne 8.666/199310). Nesse diapaso, de se concluir quetse a ausncia ou deficincia

de planejamento no impede a possibilidade de contratao direta por emergncia

7 Acrdo nfi 1.876/2007, TCU, Rei. Min. Aroldo Cedraz, Plenrio.

8 Acrdo ne 454/2009, TCU, Rei. Min. Aroldo Cedraz, Plenrio.
9 Lei na 8.666/1993:
"Art. 89. Dispensar ou inexigir licitao fora das hipteses previstas em lei, ou deixar de observar as
formalidades pertinentes dispensa ou inexigibilidade:
Pena - deteno, de 3 (trs) a 5 (cinco) anos, e multa".
10 Lei ne 8.666/1993:
"Art. 92. Admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificao ou vantagem, inclusive prorrogao
contratual, em favor do adjudicatrio, durante a execuo dos contratos celebrados com o Poder Pblico,
sem autorizao em lei, no ato convocatrio da licitao ou nos respectivos instrumentos contratuais, ou,
ainda, pagar fatura com preterio da ordem cronolgica de sua exigibilidade, observado o disposto no
art. 121 desta Lei:
Pena - deteno, de dois a quatro anos, e multa.
Pargrafo nico. Incide na mesma pena o contratado que, tendo comprovadamente concorrido para a
consumao da ilegalidade, obtm vantagem indevida ou se beneficia, injustamente, das modificaes
ou prorrogaes contratuais".
Continuao do PARECER Ne 0^ /2016/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

(art. 24, IV, da Lei 2 8.666) tambm no pode barrar a prorrogao excepcional de
um contrato administrativo.

30. A extenso temporal da vida de um contrato administrativo, ao

contrrio da dispensa, faz com que a avena continue vinculada ao certame no qual
se prestigiou todos os princpios da Administrao Pblica, bem como se buscou a

proposta mais vantajosa para o Poder Pblico. J a contratao direta por dispensa
de licitao no precedida de uma ampla competio (como num certame

pblico), dificultando-se assim a obteno da melhor proposta. Por isso, seria

incoerncia do sistema considerar que a falta de planejamento autoriza uma

contratao direta, mas impede uma prorrogao excepcional.

31. Da porque afirmamos a necessidade de se distinguir o problema da

postura do gestor incauto do problema da necessidade da continuidade do servio

essencial para o bom funcionamento do rgo ou entidade. O primeiro se resolve
no campo da responsabilizao disciplinar, j o segundo se resolve pela legislao

de contratos administrativos.

32. A verdade que a excepcionalidade geradora da prorrogao no

deve ser averiguada de acordo com a causa da ausncia de um novo ajuste no
tempo ordinariamente admitido pela Lei. a conseqncia que a falta do servio
acarretar ao funcionamento da unidade da Administrao Pblica que deve
justificar a prorrogao excepcional. Entendemos, ento, que a finalidade do
instituto da prorrogao excepcional evitar a ausncia de um servio essencial
para a Administrao Pblica, razo pela qual a excepcionalidade deve ser aferida
com os olhos voltados para as conseqncias da falta do servio, e no com base

na causa da ausncia de um novo contrato.

33. Assim, a incria do gestor que deu causa prorrogao excepcional

deve ser resolvida no mbito disciplinar, servindo as normas relativas aos contratos
administrativos para atender o funcionamento da Administrao. Nesse sentido,
citamos o voto do Ministro Benjamin Zymier no Processo ns TC 022.804/2010-2, em

que foi asseverado o seguinte:

A prorrogao excepcional do mencionado contrato, realizada com fundamento no 4a

do art. 57 da Lei n.a 8.666/1993, ao contrrio do que entende a Sefit, no foi indevida.
Era necessria para assegurar a continuidade do servio pblico. Deve-se, todavia,
averiguar a responsabilidade daqueles que deram causa ao atraso que culminou na
necessidade de prorrogao.

34. Registramos que a prorrogao excepcional no pode ser aplicada

indiscriminadamente. Conforme j afirmado em linhas anteriores, ela s deve
ocorrer nas situaes em que a ausncia do servio acarretar prejuzos ao bom
funcionamento do rgo ou da entidade contratante. Caso a falta do servio
durante o tempo necessrio para a assinatura de um novo ajuste no acarrete
prejuzos considerveis para a Administrao, no vemos motivos para a
prorrogao extraordinria. A ttulo de exemplo, podemos citar o caso de servios
9
Continuao do PARECER Ne tf* /2016/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

como vigilncia e limpeza, cuja prestao quase sempre imprescindvel para o

contratante cumprir sua misso.

35- Nessa '""ha- importante salientar que a prorrogao nesses casos

ocorrer em carter excepcional, o que significa dizer que o seu tempo de durao
deve ser o mnimo necessrio para Administrao providenciar uma nova
contratao. Por isso, o termo aditivo deve consignar a prorrogao pelo tempo
estimado para realizar a nova contratao e ainda ressalvar a possibilidade de
extino antecipada do ajuste no caso de o novo contrato ser assinado antes do
perodo previsto.

III - CONCLUSO

36. Pelo exposto, deve-se concluir que:

a) a prorrogao excepcional de contrato administrativo de servio

continuado, nos termos do art. 57, 42, da Lei n^ 8.666/1993, s
admissvel quando a ausncia do servio acarretar prejuzos
considerveis ao bom funcionamento do rgo ou da entidade
contratante;

b) admissvel a prorrogao excepcional nos casos em que a ausncia

de um novo contrato resultar de falta de planejamento, de desda ou
de m gesto, situao na qual a autoridade superior quela
competente para assinar o contrato dever determinar a apurao

para a responsabilizao de quem lhe deu causa;

c) o tempo da prorrogao excepcional dever ser o estimado pela

Administrao como o necessrio para providenciar um novo
contrato, limitado aos 12 (doze) meses previstos no 4^ do art. 57

da Lei n^ 8.666/1993;

d) o termo aditivo de prorrogao excepcional deve consignar a

possibilidade de extino antecipada do ajuste no caso de o novo

contrato ser assinado antes do tempo estimado.

considerao superior

Braslia, 12 de setembro de 2016.

Procurador Federal

10
Continuao do PARECER N D} /2016/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

De acordo, na forma da unanimidade consolidada no decorrer dos trabalhos

(Portaria n^ 338/PGF/AGU, de 12 de maio de 2016).

INGRIDPEQUENO StfGIRO MULO GABREL MORESXUNE^J

Procuradora Federal Procurador Federal /

CAROLINE MARINHO B. SANTOS GBRIELLA CARVALHO DA COSTA

Procuradora Federal Procuradora Federal

Kb
DANIELA SILVA BORGES LEONARDO SOUSA DE ANDRADE

Procurador Federal Procurador Federal

RENATA CEDRAZ RAMOS FELZEMBURG

Procuradora Federal

rdo. considerao Superior.

de 2016.

ANTNIO CARLOS SOARES

JpartamentcTdi" CnsT

DESPACWO DO PROCURADOR-GERAL FEDERAL

APROVO a PARECER /2016/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU, do qual se

extrai a Concluso que segue.

Encaminhe-se cpia Consultoria-Geral da Unio, para conhecimento.

\ de 2016.

RONALDO G
Procurad-P-Gl

li
Continuao do PARECER NS 0^/2016/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

CONCLUSO DEPCONSU/PGF/AGU Ne i>/2016

DIREITO ADMINISTRATIVO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. SERVIO CONTINUADO
PRORROGAO EXCEPCIONAL. FALTA DE PLANEJAMENTO, DESDIA OU M GESTO.'

I. A PRORROGAO EXCEPCIONAL DE CONTRATO ADMINISTRATIVO DE

SERVIO CONTINUADO, NOS TERMOS DO ART. 57, 4fl, DA LEI N^
8.666/1993, S ADMISSVEL QUANDO A AUSNCIA DO SERVIO
ACARRETAR PREJUZOS CONSIDERVEIS AO BOM FUNCIONAMENTO DO
RGO OU DA ENTIDADE CONTRATANTE;
II. ADMISSVEL A PRORROGAO EXCEPCIONAL NOS CASOS EM QUE A
AUSNCIA DE UM NOVO CONTRATO RESULTAR DE FALTA DE
PLANEJAMENTO, DE DESDIA OU DE M GESTO, SITUAO NA QUAL A
AUTORIDADE SUPERIOR QUELA COMPETENTE PARA ASSINAR O
CONTRATO DEVER DETERMINAR A APURAO PARA A
RESPONSABILIZAO DE QUEM LHE DEU CAUSA;
III. O TEMPO DA PRORROGAO EXCEPCIONAL DEVER SER O ESTIMADO
PELA ADMINISTRAO COMO O NECESSRIO PARA PROVIDENCIAR UM
NOVO CONTRATO, LIMITADO AOS 12 (DOZE) MESES PREVISTOS NO 42
DO ART. 57 DA LEI N^ 8.666/1993;

IV. O TERMO ADITIVO DE PRORROGAO EXCEPCIONAL DEVE CONSIGNAR A

POSSIBILIDADE DE EXTINO ANTECIPADA DO AJUSTE NO CASO DE O
NOVO CONTRATO SER ASSINADO ANTES DO TEMPO ESTIMADO.

12