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POLTICA URBANA NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 E

ALM: IMPLEMENTANDO A AGENDA DA


REFORMA URBANA NO BRASIL

Edsio Fernandes *

1. Introduo

Desde a dcada de 1980, um importante processo de reforma urbana tem sido


gradualmente, mas de maneira consistente, promovido no Pas. Importantes mudanas legais e
institucionais tm sido introduzidas na esfera federal desde a aprovao do captulo pioneiro
sobre poltica urbana na Constituio Federal de 1988, que lanou as bases de uma nova
ordem jurdico-urbanstica, a qual foi consolidada com a aprovao do Estatuto da Cidade, em
2001, e com a instalao do Ministrio das Cidades e do Conselho Nacional das Cidades,
ambos em 2003.
Assim como tem acontecido em outros pases de renda mdia e/ou em transio, o
Brasil se encontra na posio desconfortvel de ter de trocar os pneus com o carro andando,
dados os graves problemas sociais, urbanos e ambientais que se acumularam ao longo de
dcadas de urbanizao rpida e omisso governamental ou mesmo como resultado do
padro da ao governamental nesse perodo. Essa tarefa tem sido agravada ainda mais
devido aos efeitos das mudanas mais recentes na natureza e na dinmica do processo de
urbanizao no contexto da economia globalizada. Mais do que nunca, a importncia de se
adotar um marco regulatrio e um quadro institucional adequados no pode ser subestimada.
A promoo de reforma urbana leva tempo e requer continuidade e respostas adequadas e
sistemticas em todas as esferas governamentais, de maneira a possibilitar o enfrentamento,
na mesma escala, dos problemas existentes; a promoo de reforma urbana tambm requer
outros fatores fundamentais, como o aumento da capacidade de ao dos governos,
especialmente na esfera local; aprovao de polticas pblicas articuladas de acordo com uma
agenda claramente definida; e a alocao dos recursos necessrios. Em que pesem os avanos,
o Brasil ainda tem um longo caminho pela frente, e so muitos os obstculos a serem

*
EDSIO FERNANDES Doutor em Direito. Jurista e urbanista, professor universitrio, pesquisador e
consultor internacional.
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superados para que os efeitos da reforma jurdica e institucional se manifestem de maneira


mais acentuada.
Acima de tudo, a experincia brasileira claramente demonstra que a reforma urbana
requer uma combinao precisa, ainda que quase sempre elusiva, entre mobilizao social
renovada, reforma jurdica e mudana institucional. Esse um processo aberto, cuja qualidade
poltica depende, em ltima anlise, da capacidade da sociedade brasileira de efetivamente
exercer seu direito de estar presente e ativamente participar do processo decisrio da ordem
urbanstica. As regras do jogo foram substancialmente alteradas desde a promulgao da
Constituio Federal de 1988, o que resta a ver se os novos espaos polticos criados sero,
ou no, usados de forma a fazer avanar a agenda da reforma urbana no Pas.
Este artigo descreve os principais aspectos do processo de reforma urbana no Brasil. Em
seguida a uma breve descrio do contexto histrico, o artigo discute a nova ordem jurdico-
urbanstica que foi criada com a Constituio Federal de 1988; nfase especial ser colocada
nos dispositivos do Estatuto da Cidade de 2001, que regulamenta o captulo constitucional
sobre poltica urbana. O artigo ento descrevera o novo aparato institucional resultante da
criao do Ministrio da Cidade e do Conselho Nacional das Cidades em 2003, bem como os
principais problemas que afetam essas novas instituies. Como concluso, ser argumentado
que, enquanto progresso significativo j foi feito no sentido da materializao da agenda da
reforma urbana no Brasil, a renovao da mobilizao social em todas as esferas
governamentais crucial para a consolidao e expanso, dessa nova ordem jurdico-
urbanstica ha tanto demandada.

2. Antecedentes

O Brasil tem experimentado um dos processos mais drsticos de re-organizao scio-


econmica e territorial no mundo em desenvolvimento, como resultado da urbanizao rpida
desde a dcada de 1930: 83% da populao total vivem em reas urbanas, com uma enorme
concentrao de populao e atividades econmicas em uma poro muito reduzida do
territrio nacional. Todos os nmeros e estatsticas existentes claramente indicam a escala e
natureza complexa desse processo, que tem sido amplamente discutido ha dcadas. Em suma,
a urbanizao rpida no Brasil tem gerado uma profunda crise urbana caracterizada pela
combinao de segregao scio-espacial, impactos ambientais, violncia e desenvolvimento
territorial informal. O dficit habitacional crescente calculado em 7,9 milhes de unidades,
sendo que outras 15 milhes de famlias vivem em condies inadequadas.
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Entretanto, a despeito de uma longa tradio de centralizao poltica, jurdica e


financeira durante a maior parte do processo de urbanizao, at recentemente o governo
federal no tinha formulado e implementado polticas fundirias e urbanas nacionais
compreensivas, ou mesmo criado uma infra-estrutura institucional bsica para lidar com as
muitas questes que afetam as cidades e a crescente populao urbana. De fato, antes da
criao do Ministrio das Cidades, em 2003, a falta de respostas governamentais adequadas
na esfera federal e dada a natureza elitista e excludente da interveno governamental
existente por meio de algumas poucas polticas e programas federais foi um dos principais
fatores que determinaram a natureza excludente do processo de desenvolvimento fundirio e
urbano do Pas. Isso foi agravado ainda mais pelas condies de excluso poltica que
resultaram do sistema jurdico em vigor at a promulgao da Constituio Federal de 1988, o
qual no apenas comprometia as competncias jurdico-polticas dos governos municipais,
como tambm afetava a qualidade do sistema de representao democrtica em todos os
nveis governamentais.
Outro fator fundamental na criao e reproduo desse processo excludente foi
certamente a prevalncia de uma ordem jurdica obsoleta e proibitiva, que ainda afirmava o
paradigma anacrnico do Cdigo Civil de 1916, reforando assim a tradio histrica de
reconhecimento de direitos individuais de propriedade sem uma maior qualificao. Como
resultado, at recentemente o escopo para interveno do poder pblico na ordem da
propriedade imobiliria privada por meio do planejamento territorial e urbano era muito
reduzido, especialmente no nvel municipal. Enquanto a maioria dos municpios brasileiros
ainda possui apenas um conjunto de leis bsicas determinando permetros e aprovando
cdigos de obras tradicionais , somente a partir de meados da dcada de 1960 comeou a ser
aprovada nas principais cidades uma nova gerao de leis de planejamento mais ambiciosas,
cuja legalidade foi inicialmente questionada.
A partir de meados da dcada de 1970, e especialmente a partir da dcada de 1980,
rachaduras importantes apareceram no regime militar, que h muito estava no poder, como
resultado de uma combinao tambm poderosa de fatores: a crescente mobilizao social
atravs de sindicatos, organizaes cvicas, movimentos sociais, associaes de residentes e
grupos ligados ala progressista da Igreja Catlica; a reorganizao dos partidos polticos
tradicionais e a criao de novos partidos, expressando os anseios sociais por mudanas
poltico-institucionais, particularmente atravs de eleies democrticas e do fortalecimento
do governo municipal; bem como, em uma escala menor, de re-arranjos dentro do capital
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fundirio e imobilirio. As primeiras tentativas de democratizao da gesto urbana no nvel


municipal podem ser identificadas em meados da dcada de 1970.
Como resultado desse processo de mobilizao social crescente e de mudanas polticas
graduais, a importante Lei n 6.766 foi aprovada em 1979, visando a regular o parcelamento do
solo urbano nacionalmente, bem como fornecendo elementos bsicos para a regularizao de
assentamentos informais consolidados nas reas urbanas Logo a seguir, vrias leis ambientais
progressistas foram aprovadas, incluindo o reconhecimento pioneiro, em 1985, da ao civil
pblica para a defesa de interesses difusos em matrias ambientais, com a legitimidade de ao
sendo estendida para as ONGs que estavam surgindo. No nvel municipal, os primeiros
programas de regularizao foram formulados em 1983 em Belo Horizonte e Recife.
Um Movimento Nacional de Reforma Urbana emergiu nesse perodo, envolvendo parte
dos movimentos sociais existentes, sindicatos e organizaes acadmicas, e comeou a ganhar
destaque dentro do processo de abertura poltica mais amplo que visava redemocratizao
do Pas. Com o fortalecimento gradual de um novo pacto sociopoltico, havia um amplo
reconhecimento da necessidade de promoo de reformas polticas e jurdicas mais profundas
no Pas, levando assim ao notvel, ainda que em diversos aspectos limitado, processo
constituinte de 1986-88.

3. A Constituinte Federal de 1988

O processo de urbanizao comeou no Brasil na dcada de 1930 e teve seu auge na


dcada de 1970, sendo que durante esse perodo diversas Constituies foram promulgadas ou
outorgadas 1934, 1937, 1946, 1967 e a Emenda n. 1 de 1969. No entanto, at o momento em
que a Constituio Federal de 1988 entrou em vigor no existiam dispositivos constitucionais
especficos para guiar o processo de desenvolvimento territorial e de gesto urbana. Foi o captulo
original introduzido pela Constituio de 1988 que estabeleceu as bases jurdico-polticas para
a promoo da reforma urbana no Pas.
De fato, uma vez que o prprio processo constituinte havia sido objeto de um grau sem
precedentes de participao popular, grande parte do captulo constitucional foi escrita com
base na Emenda Popular de Reforma Urbana, que tinha sido formulada, discutida,
disseminada e assinada por mais de 100.000 organizaes sociais e indivduos envolvidos no
Movimento Nacional de Reforma Urbana. Essa Emenda propunha o reconhecimento
constitucional dos seguintes princpios gerais:
autonomia do governo municipal;
gesto democrtica das cidades;
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direito social de moradia;


direito regularizao de assentamentos informais consolidados;
funo social da propriedade urbana; e
combate especulao imobiliria nas reas urbanas.

Outra importante emenda popular props a aprovao de uma srie de dispositivos


constitucionais reconhecendo o direito coletivo ao meio ambiente equilibrado.
Em seguida a um processo de disputa acirrada no Congresso Constituinte, um captulo
progressista sobre preservao ambiental foi aprovado, juntamente com um captulo pioneiro,
ainda que limitado a dois artigos, sobre poltica urbana.
Quase todas as reivindicaes sociais encaminhadas atravs da Emenda Popular de
Reforma Urbana foram aprovadas em alguma medida. O direito regularizao de
assentamentos informais consolidados foi promovido por meio da aprovao de novos
instrumentos jurdicos que visavam a viabilizar os programas de regularizao fundiria, no
que diz respeito tanto aos assentamentos em terras privadas (usucapio especial urbano)
quanto aos assentamentos em terras pblicas (concesso de direito real de uso). A necessidade
de combater a especulao imobiliria foi explicitamente reconhecida, e novos instrumentos
jurdicos foram criados com esse propsito, a saber, parcelamento, utilizao e edificao
compulsrios, imposto predial e territorial progressivo no tempo e desapropriao-sano.
O princpio da gesto democrtica das cidades foi plenamente endossado pela Constituio
Federal de 1988, por meio de uma srie de instrumentos jurdico-polticos que tinham por
objetivo ampliar as condies de participao direta no processo decisrio mais amplo.
A autonomia do governo municipal tambm foi reconhecida em termos jurdicos,
polticos e, em menor medida, tambm fiscais, de tal forma que o federalismo brasileiro
considerado por muitos analistas como o mais descentralizado do mundo, com os municpios
brasileiros sendo comparados aos cantes suos em termos de autonomia poltica. Entretanto,
lamentavelmente a Constituio de 1988 no tomou uma postura adequada face matria
fundamental de gesto metropolitana, tendo transferido aos estados-membros a
responsabilidade para tanto.
Naquele momento, no havia condies polticas para a aprovao do direito social de
moradia. J no que toca ao reconhecimento do princpio da funo social da propriedade
urbana, como resultado de debates intensos entre grupos antagnicos a seguinte frmula
constitucional foi aprovada: a propriedade urbana reconhecida como direito fundamental,
desde que cumpra funes sociais, que so aquelas determinadas pelos planos diretores
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municipais e outras leis urbansticas e ambientais. Ao vincular o principio da funo social da


propriedade urbana o e prprio reconhecimento desse direito especialmente aprovao
de leis municipais de planejamento territorial, a inteno dos grupos conservadores parecia ser
a de transformar esse princpio em uma mera figura retrica. Afinal, a limitada experincia
brasileira de planejamento urbano at ento tinha sido amplamente ineficaz, no que diz
respeito ao poder do planejamento urbano de reverter as condies histricas de
desenvolvimento urbano excludente no Pas. Pelo contrrio, o desenvolvimento urbano
informal que ganhou uma dimenso ainda maior a partir da dcada de 1970 resultou em
grande medida da natureza elitista e tecnocrtica do planejamento urbano que foi implantado
em diversas cidades. Face a impossibilidade de aprovar uma outra frmula constitucional
mais progressista, o Movimento Nacional de Reforma Urbana decidiu ento tirar o mximo
possvel de proveito dessa situao e subverter a utilizao dos dispositivos constitucionais
aprovados, propondo um investimento consciente dos atores envolvidos na formulao de
planos diretores municipais includentes e participativos em todo o Pas.

4. A nova ordem jurdico-urbanstica na dcada de 1990

Toda uma nova ordem jurdico-urbanstica foi inaugurada com a promulgao da


Constituio Federal de 1988, gerando uma srie de experincias locais importantes ao longo
da dcada de 1990. Muitos municpios aprovaram novas leis urbansticas e ambientais,
incluindo alguns planos diretores, e o Brasil se tornou um interessante laboratrio de
planejamento e gesto urbana, com novas estratgias e processos estabelecendo novas
relaes entre os setores pblico, privado, comunitrio e voluntrio no que diz respeito ao
controle do desenvolvimento urbano. Novos programas de regularizao fundiria foram
formulados e comearam a ser implementados em diversos municpios.
nfase especial foi colocada na qualidade poltica desses novos processos decisrios da
ordem urbanstica local, com a participao popular sendo encorajada de diversas formas,
desde a definio de polticas pblicas em conferncias da cidade introduo de processos
inovadores de oramento participativo. Desde ento, municpios como Porto Alegre, Santo
Andr, Diadema, Recife e Belo Horizonte, entre outros, tm ganhado um amplo
reconhecimento internacional por suas estratgias de gesto urbana e compromisso com a
agenda da reforma urbana. Entretanto, a falta de regulamentao por lei infraconstitucional do
captulo constitucional sobre poltica urbana como a tradio no Pas gerou uma srie de
dificuldades jurdicas e polticas, as quais foram fomentadas por grupos opositores ao avano
da nova ordem jurdico-urbanstica, assim comprometendo a extenso e o escopo das
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experincias municipais promissoras. Como resultado dessas tenses, as organizaes


envolvidas no Movimento Nacional de Reforma Urbana criaram o Frum Nacional de
Reforma Urbana (FNRU) no comeo da dcada de 1990.
Compreendendo uma ampla srie de organizaes sociais e movimentos nacionais e
locais, o FNRU atualmente coletivamente coordenado por diversas organizaes, as
principais sendo FASE Federao de Organizaes de Bem-Estar Social e Educacional,
CONAM Confederao Nacional das Associaes de Moradores; CMP Central
dos Movimentos Populares; MNLM Movimento Nacional de Luta pela Moradia; UNMP
Unio Nacional dos Movimentos Populares; COHRE Amricas; FNA Federao Nacional de
Arquitetos e Urbanistas; etc. O FNRU tem sido instrumental na promoo da bandeira e da
agenda da reforma urbana nacionalmente, e trs de seus principais objetivos quando da sua
criao eram a incorporao do direito social de moradia na Constituio Federal de 1988; a
aprovao de uma lei federal que regulamentasse o captulo constitucional sobre poltica
urbana; e a aprovao de um projeto de lei, originrio da iniciativa popular e usando das
possibilidades criadas pela Constituio Federal, que propunha a criao de um Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS. Ao mesmo tempo, o FNRU tambm
reivindicou a criao pelo governo federal de um aparato institucional adequado, no nvel
nacional, que promovesse o planejamento e a poltica urbana no Pas.
Um longo processo de mobilizao social e uma concorrida disputa poltica
aconteceram ao longo da dcada de 1990 e adentro do novo sculo, dentro e fora do
Congresso Nacional. Em 1999, uma nova lei federal regulamentou a ao de organizaes da
sociedade civil de interesse pblico, de forma a permitir que recebessem recursos pblicos.
O direito social de moradia foi finalmente aprovado por uma emenda constitucional em 2000,
e a lei federal que criou o FNHIS foi aprovada em 2005. De especial importncia foi a
aprovao, em 2001, do internacionalmente aclamado Estatuto da Cidade, a lei federal de
poltica urbana.

5. O Estatuto da Cidade de 2001

O Estatuto da Cidade de 2001 regulamentou e expandiu os dispositivos constitucionais


sobre poltica urbana mencionados, alm de ter explicitamente reconhecido o direito
cidade no Brasil. Essa lei federal resultou de um intenso processo de negociao dentro e
alm do Congresso Nacional, e confirmou e ampliou o papel fundamental jurdico-poltico
dos municpios na formulao de diretrizes de planejamento urbano, bem como na conduo
dos processos de desenvolvimento e gesto urbana.
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O Estatuto da Cidade rompeu com a longa tradio de civilismo jurdico e estabeleceu


as bases de um novo paradigma jurdico-poltico para o controle do uso do solo e do
desenvolvimento urbano pelo poder pblico e pela sociedade organizada. Isso foi feito
especialmente por meio do fortalecimento do dispositivo constitucional que reconheceu o
poder e a obrigao dos municpios de controlar o processo de desenvolvimento urbano por
intermdio da formulao de polticas territoriais e de uso do solo, nas quais os interesses
individuais de proprietrios de terras e propriedades tm necessariamente de co-existir com
outros interesses sociais, culturais e ambientais de outros grupos socioeconmicos e da cidade
como um todo. O Estatuto da Cidade desenvolveu o princpio constitucional das funes
sociais da propriedade e da cidade, assim substituindo o paradigma individualista do Cdigo
Civil de 1916.
Alm disso, o Estatuto criou ou renovou uma srie de instrumentos jurdicos,
urbansticos e fiscais que podem ser usados pelas administraes municipais, especialmente
no mbito dos seus planos diretores, para regular, induzir e/ou reverter a ao dos mercados
de terras e propriedades urbanas, de acordo com princpios de incluso social e
sustentabilidade ambiental. Todos esses instrumentos podem, e devem, ser utilizados de
maneira combinada, visando no apenas a regular os processos de uso e desenvolvimento do
solo, mas especialmente a induzi-los, de acordo com um projeto de cidade a ser expresso
por meio dos planos diretores municipais. Com a nova lei, os municpios ganharam um maior
escopo para interferir (e possivelmente reverter em alguma medida seus efeitos) no padro e
na dinmica dos mercados imobilirios formais e informais, especialmente os especulativos,
que h tanto tm provocado excluso social e segregao espacial no Brasil.
De fato, a combinao entre mecanismos tradicionais de planejamento zoneamento,
parcelamento, regras de construes, etc. com os novos instrumentos
parcelamento/edificao/utilizao compulsrios, tributao extra-fiscal progressiva,
desapropriao-sano com pagamento em ttulos da dvida pblica, direito de superfcie,
direito de preferncia para os municpios, transferncia onerosa de direitos de construo, etc.
abriram uma nova srie de possibilidades para a construo pelos municpios de uma nova
ordem urbanstica que seja economicamente mais eficiente, politicamente mais justa e
tambm mais sensvel face ao quadro de questes sociais e ambientais que tm afetado a
populao das cidades.
Alm disso, o Estatuto da Cidade indicou diversos processos para que os municpios
integrem planejamento, gesto e legislao urbana de forma a democratizar os processos
decisrios locais e assim legitimar uma nova ordem jurdico-urbanstica de orientao social.
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Diversos mecanismos foram reconhecidos para garantir a efetiva participao dos cidados e
associaes no planejamento e na gesto urbana: audincias, consultas, criao de conselhos,
relatrios de impacto de vizinhana e de impacto ambiental, iniciativa popular na propositura
de leis urbansticas, acesso ao poder judicirio para defesa da ordem urbanstica e
especialmente as prticas do oramento participativo. A nova lei enfatizou a importncia de se
estabelecerem novas relaes entre o setor estatal, o setor privado e o setor comunitrio,
especialmente atravs das parcerias pblico-privadas e das operaes urbanas, a serem
promovidas dentro de um marco jurdico-poltico e fiscal claramente definido.
Ao regulamentar a Constituio Federal, a lei federal de 2001 tambm aprimorou a
ordem jurdica com respeito regularizao de assentamentos informais consolidados em
reas urbanas pblicas e privadas, possibilitando que os municpios promovam programas de
regularizao fundiria, bem como a democratizao do acesso ao solo urbano e a moradia
nas cidades. Alm de regulamentar os institutos constitucionais do usucapio especial urbano
e da concesso de direito real de uso, a nova lei deu um passo alm e admitiu a utilizao
coletiva desses instrumentos. Em seguida, ainda em 2001, dada a mobilizao ativa do
FNRU, a Medida Provisria n 2.220 foi assinada pelo Presidente da Repblica, reconhecendo
os direitos subjetivos individuais e/ou coletivos daqueles que ocupavam terras pblicas em
determinadas circunstncias at aquela data, por meio do instituto jurdico da concesso de
uso especial para fins de moradia, cujo reconhecimento, em ltima anlise, independe da
vontade do poder pblico.
Todos os municpios com mais de 20.000 habitantes, entre outras categorias, receberam
o prazo de cinco anos para formular e aprovar seus planos diretores.
O Estatuto da Cidade desde ento tem sido complementado por importantes novas leis
federais, a saber, aquelas regulamentando as parcerias pblico-privadas (2004) e os
consrcios intermunicipais (2005). Mais recentemente, a Lei n 11.481, de 2007 foi aprovada
no sentido de facilitar os processos de regularizao fundiria pelos municpios nos
assentamentos informais consolidados em terras da Unio. Uma ampla discusso nacional tem
ocorrido acerca da reviso da referida Lei n 6.766, de 1979, que regulamenta os
parcelamentos do solo para fins urbanos e a regularizao de assentamentos informais.
Um processo significativo de mudana institucional, no qual a criao do Ministrio das
Cidades em 2003 merece destaque, tambm tem dado suporte a esse movimento fundamental
de reforma jurdica.
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6. O Ministrio das Cidades

Talvez devido ao celebrado perfil acadmico e poltico do Presidente Fernando


Henrique Cardoso, bem como dados seus estudos seminais sobre a natureza da questo
urbana no Brasil, a falta de uma poltica urbana nacional e de um correspondente aparato
institucional durante seu governo (1995-2002) foi particularmente frustrante. A ao do
governo federal se limitava a alguns programas setoriais isolados espalhados entre diversos
ministrios, e que lidavam com aspectos da questo urbana mais ampla, mas no havia uma
poltica nacional que os articulasse, especialmente porque a Secretaria Nacional de Poltica
Urbana ento existente tinha poderes insignificantes e poucos recursos.
Somente com a eleio do Presidente Lula em 2003 foi tomada a deciso de criao do
Ministrio das Cidades. Cabe destacar que esse novo ministrio no foi criado por uma
deciso executiva do Presidente, mas sim como sua resposta reivindicao social h muito
defendida pelo FNRU e outros atores, o que confere uma forma especial de legitimidade ao
Ministrio das Cidades.
O novo ministrio consiste de uma secretaria executiva, que coordena quatro secretarias
nacionais, quais sejam, a de habitao, a de saneamento ambiental, a de transporte e
mobilidade e a de programas urbanos. Entre outras tarefas, a secretaria executiva tem
colocado nfase na capacitao dos municpios para que possam agir, inicialmente por meio
de uma campanha nacional para a elaborao de cadastros multi-finalitrios municipais. Alm
de formularem polticas nacionais sobre seus temas respectivos, as quatro secretarias tm
estado envolvidas em discusses com o Congresso Nacional, de forma a provocar novas
mudanas no quadro regulatrio em vigor, com um grau razovel de sucesso at agora.
Duas importantes iniciativas em curso, implementadas pela Secretaria Nacional de
Programas Urbanos, merecem ateno especial, quais sejam, o Programa Nacional de Apoio
Regularizao Fundiria Sustentvel em reas Urbanas e a Campanha Nacional do Planos
Diretores Municipais Participativos.

6.1. Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel em reas


Urbanas

Iniciado em 2003, com o que o ento Ministro denominou de oramento virtual, o


Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel em reas Urbanas tem
crescido em recursos e impacto, e sua importncia foi reconhecida em 2005 por uma generosa
doao da influente Aliana das Cidades. O Programa combina estratgias de interveno,
articulao e mobilizao jurdicas, financeiras, urbansticas e poltico-institucionais de
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forma a criar as condies bsicas para que os municpios possam agir. Recursos a fundo
perdido tm sido conferidos aos municpios, estados e ONGs para promover a formulao e
implementao de programas de regularizao, bem como o reconhecimento judicial de
direitos de usucapio e concesso. nfase especial tem sido dada definio de critrios para
a regularizao de assentamentos ocupando terras pblicas da Unio, e centenas de milhares
de ttulos de concesso j foram dados ou esto sendo finalizados.
Parcerias promissoras tm sido formadas com diversos atores, especialmente ONGs e
movimentos sociais; instituies representando os registradores de imveis; juzes e
promotores; a Comisso de Desenvolvimento Urbano do Congresso Nacional; e a academia.
Kits educativos tm sido distribudos, incluindo manuais do tipo passo-a-passo. Uma rede
virtual tem enviado mensagens dirias para cerca de 10.000 endereos eletrnicos em todo o
Pas. Um projeto inovador e bem sucedido foi a promoo, em 2006, de um curso virtual
sobre regularizao fundiria, destinado a 900 pessoas de diversos perfis profissionais e
posies institucionais, e de todo o Pas. O curso cobriu uma ampla srie de temas
relacionados com a regularizao fundiria em reas pblicas e privadas. Participantes
incluram funcionrios municipais, estaduais e federais, de diversos ministrios; registradores,
advogados, juzes, promotores e defensores pblicos; urbanistas, membros de ONGs e
associaes, residentes de favelas e loteamentos clandestinos e quilombolas. O curso est
sendo repetido em 2008, desta vez de forma articulada com a discusso sobre os planos
diretores municipais.

6.2. A Campanha Nacional dos Planos Diretores Municipais Participativos

Outra importante iniciativa foi a Campanha Nacional dos Planos Diretores Municipais
Participativos, que foi instrumental para estimular nacionalmente a discusso e a mobilizao
em torno da questo. A aprovao de PDMs era obrigao legal imposta a cerca de 1.600
municpios, sendo que a qualidade poltica e consistncia desse processo que dariam
concretude noo de funo social da propriedade e assim determinariam a extenso de
reconhecimento das possibilidades da nova ordem jurdico-urbanstica proposta pela
Constituio Federal e pelo Estatuto da Cidade.
Para que essa enorme tarefa pudesse ser cumprida, era necessrio prover os municpios
no apenas com capacitao administrativa e recursos financeiros, mas tambm como
informaes tcnicas adequadas e formulaes conceituais precisas. Kits educativos foram
amplamente divulgados, e recursos foram disponibilizados para municpios e consultores
registrados que eram compromissados com a agenda da reforma urbana; um banco de
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experincias foi criado, organizando materiais de mais de 700 experincias; uma rede virtual
disseminou informaes e experincias e seminrios de todo tipo foram promovidos em todo
o territrio nacional, sempre em parceria com organizaes locais. Como resultado, mais de
1.400 municpios j aprovaram ou esto em fase de aprovao dos seus PDMs; a qualidade
poltica do processo variou enormemente, assim como os contedos tcnicos, mas no se
pode negar que se trata de um enorme avano em um Pas onde at ento apenas cerca de 200
municpios tinham uma ordem jurdico-urbanstica um pouco mais avanada do que a mera
demarcao de permetros.

6.3. Problemas e limitaes

Progresso significativo j foi feito na implementao da agenda da reforma urbana


nacionalmente, e o Ministrio das Cidades tem ganhado credibilidade institucional,
legitimidade social e influncia poltica. Entretanto, o Ministrio das Cidades ainda enfrenta
srios problemas, os mais imediatos sendo sua precria organizao institucional, equipe
reduzida e recursos oramentrios limitados.
Ainda existe um srio problema de fragmentao a ser superado na maneira como
polticas urbanas inter-relacionadas so formuladas dentro do Ministrio, e na relao desse
com outros ministrios. O fundamental projeto de lei sobre a poltica nacional de saneamento
urbano ficou parado no Congresso Nacional por muito tempo, devido s tenses polticas
resultantes da diviso de poderes proposta sobre a questo, e uma verso substancialmente
modificada foi finalmente aprovada em dezembro de 2006. Com o devido respeito ao Fundo
Nacional da Habitao de Interesse Social recentemente aprovado, bem como a todos os
aprimoramentos j feitos nos programas habitacionais da Caixa Econmica Federal, o fato
que uma poltica nacional de habitao nova, compreensiva e articulada ainda no foi
formulada. Investimento federal nas duas reas, habitao e saneamento, tem crescido desde
2003 e quebrado recordes histricos, mas dado o longo abandono governamental dessas
matrias e a extenso do dficit social acumulado, o oramento total ainda muito limitado.
O FNRU criticou o fato de que somente R$458 milhes foram reservados para o FNHIS no
oramento de 2007, enquanto todo um pacote habitacional foi aprovado para dar incentivos
ao setor da construo civil, beneficiando famlias que ganhavam mais de cinco salrios
mnimos. As famlias mais pobres que correspondem a 93% do dficit habitacional ainda
no receberam um tratamento prioritrio, e na verdade o investimento federal nesse setor
diminuiu, pois o oramento de 2006 tinha reservado R$1 milho para o FNHIS.
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A criao do Ministrio das Cidades certamente deu mais visibilidade a questes


urbanas h muito negligenciadas, mas, com esse reconhecimento, novas tenses emergiram
incluindo disputas pelo controle do prprio Ministrio. Com o reconhecimento crescente das
dimenses polticas das questes urbanas, disputas polticas acirradas tm resultado do re-
alinhamento constante da questionvel coalizo poltica que d suporte ao Presidente Lula.
Como resultado, enquanto inicialmente os quatro secretrios nacionais originais foram
mantidos, em 2005 o primeiro Ministro e Secretria Executiva nomeados, de um partido de
esquerda, foram substitudos por pessoas indicadas por um partido populista conservador,
menos afinado com a agenda da reforma urbana. Ao mesmo tempo, a Comisso de
Desenvolvimento Urbano do Congresso Nacional (que h muito tempo era pouco
significativa) tem ganhado mais visibilidade poltica e influncia, mas poucos de seus
membros abraam plenamente a agenda da reforma urbana.
Dadas todas essas limitaes, o Ministrio das Cidades tem sistematicamente investido
no estabelecimento de parcerias de vrios tipos dentro do governo federal, por meio de
relaes intergovernamentais, com o Congresso Nacional e o poder judicirio, com o setor
privado e com os movimentos sociais organizados, ONGs e academia. Uma parte essencial
desse processo o lao ntimo entre o Ministrio das Cidades e o Conselho Nacional das
Cidades.

6.4. O Conselho Nacional das Cidades

Talvez o aspecto mais notvel do novo aparato poltico-institucional criado no Brasil


seja a instalao do Conselho Nacional das Cidades. Em abril de 2003, o Presidente Lula
convocou uma mobilizao nacional para discutir uma lista de objetivos de polticas urbanas e
habitacionais, por meio de uma srie de conferncias municipais, nas quais representantes de
diversos setores escolheriam delegados para participar nas conferncias estaduais, nas quais,
por sua vez, seriam escolhidos os delegados para a conferncia nacional, planejada para
outubro de 2003. Esperava-se que cerca de 300 dos 5.571 municpios existentes tivessem o
tempo e as condies necessrios para organizar as conferncias locais. De fato, mais de
3.000 municpios o fizeram, bem como os 27 estados. Mais de 2.500 delegados discutiram as
diretrizes de poltica de desenvolvimento urbano na conferncia nacional, bem como as
propostas especficas sobre habitao, saneamento, transporte e planejamento urbano. Todos
votaram a lista final de princpios que devem orientar a formulao de polticas pelo
Ministrio das Cidades.
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Alm disso, uma das mais importantes deliberaes da 1 Conferncia Nacional das
Cidades foi a criao do Conselho Nacional das Cidades, com eleio de representes de todos
os setores e atores sociais. O Conselho consiste de 86 membros, 49 representando segmentos
da sociedade civil (movimentos populares, sindicatos, ONGs, instituies acadmicas e o
setor de negcios) e 37 representando as administraes federal, estaduais e municipais.
Os membros so eleitos por mandatos de dois anos, garantindo assim a participao cidad
nas deliberaes do Conselho, sendo que o Ministrio das Cidades legalmente obrigado a
seguir essas deliberaes.
A 2 Conferncia das Cidades aconteceu em dezembro de 2005, sendo novamente a
culminao de um processo nacional de mobilizao. Cerca de 2.500 delegados e 410
observadores de todos os estados e diferentes segmentos sociais discutiram os termos de uma
poltica nacional de desenvolvimento urbano mais articulada, visando a gerar cidades mais
justas, democrticas e sustentveis. A 3 Conferncia Nacional foi promovida em novembro
de 2007, com os temas Desenvolvimento urbano com participao popular e justia social e
Avanando na gesto democrtica das cidades, alm de tambm propor um balano das
aes e polticas j desenvolvidas, a partir das duas conferncias j realizadas. Na ocasio, o
Presidente Lula assinou a Medida Provisria n 387, garantido o acesso s associaes e
cooperativas habitacionais ao FNHIS.
O Conselho Nacional das Cidades tem se reunido em diversas ocasies, e gradualmente
tem sido reconhecido como um importante frum sociopoltico. Esse reconhecimento
inequvoco entre os atores mais diretamente envolvidos com as questes urbanas discutidas
pelo Conselho. Entretanto, preciso que o Conselho seja plenamente reconhecido pelo
governo federal como um todo, especialmente no que diz respeito aceitao de suas
resolues, bem como sua traduo em recursos oramentrios adequados. Por exemplo, a
resoluo de alocao de R$3 bilhes no oramento de 2007 para o FNHIS no foi acatada;
conforme mencionado, apenas R$458 milhes foram disponibilizados pelo governo federal.
Tambm fundamental que o Conselho seja fortalecido para controle do prprio Ministrio
das Cidades, impedindo que a agenda da reforma urbana que justificou sua criao seja
substituda por um balco de negocios clientelistas.
Nesse ponto deve-se discutir, ainda que brevemente, o impacto que o Plano de
Acelerao do Crescimento PAC, lanado pelo Presidente Lula em janeiro de 2007, pode
vir a ter para o avano da reforma urbana e para a consolidao do aparato institucional
federal. Um volume nunca imaginado inicialmente anunciado em mais de R$500 bilhes,
mas seguidamente reduzido em virtude de contingenciamentos oramentrios para
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investimentos em infra-estrutura, saneamento, regularizao fundiria e outras reas at 2010,


tem suscitado toda uma nova srie de questes, as principais sendo:
existem projetos adequados para aplicao desses recursos?
a administrao pblica, especialmente na esfera municipal, tem condies de gerir
esses projetos e recursos de maneira eficiente?
existem processos e canais adequados de controle social, fiscal e judicial para
impedir a utilizao clientelista desse recursos, bem como seu desvio em prticas de
corrupo?

Ainda cedo para se fazer uma avaliao consistente e justa do impacto do PAC, mas j
so muitos os indcios preocupantes de que parte significativa desses recursos estaria sendo
desperdiada por falta de capacidade administrativa e eficincia institucional, quando no
manipulada politicamente, ou pior, desviada em prticas de corrupo que j at colocaram na
priso diversas pessoas, inclusive funcionrios do Ministrio das Cidades com cargos de
confiana e em posio de gerenciamento...
De qualquer forma, a promoo de conferncias nacionais e a ao do Ministrio das
Cidades j fizeram uma diferena no Brasil, tendo conferido um grau nico de legitimidade
sociopoltica ao processo decisrio. Por essa razo, as duas iniciativas receberam o Premio
Rol de Honra da UN-HABITAT em 2006.

7. Consideraes finais

A aprovao do Estatuto da Cidade consolidou a ordem constitucional no Brasil quanto


ao controle dos processos de desenvolvimento urbano, visando a re-orientar a ao do Estado,
dos mercados imobilirios e da sociedade como um todo, de acordo com novos critrios
econmicos, sociais e ambientais. Sua efetiva materializao em polticas e programas vai
depender da reforma das ordens jurdico-urbansticas locais, isto , do quadro regulatrio e
institucional que for criado por cada municpio para o controle do uso e desenvolvimento do
solo, particularmente por meio da aprovao de planos diretores adequados. O papel dos
municpios crucial para reverter o padro excludente de desenvolvimento urbano no Brasil.
Se inegvel que o processo de reforma urbana ganhou um enorme incentivo com as
reformas jurdicas e institucionais recentes, h muitos problemas a serem confrontados no
nvel federal e srios desafios a serem superados. As novas leis e instituies no podem ser
dadas por garantidas: o Estatuto da Cidade tem sido objeto de diversas propostas de
modificao encaminhadas ao Congresso Nacional, muitas das quais, se aprovadas, poderiam
diminuir seu potencial. At agora, a discusso desses projetos de leis tem sido evitada na
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Comisso de Desenvolvimento Urbano. Alm disso, a continuidade e qualidade da ao do


Ministrio das Cidades vai depender de como as disputas polticas e interesses contraditrios
existentes sejam acomodados. A prpria existncia do Ministrio tem sido questionada,
especialmente por aqueles que gostariam de v-lo fundido com outros ministrios em uma
administrao federal mais enxuta.
Em uma esfera mais ampla, a plena realizao da agenda da reforma urbana pelo
Ministrio das Cidades vai depender de como o governo federal como um todo compreenda a
centralidade das questes urbanas. Crucial para essa compreenso a promoo de mais
integrao interministerial e de articulao intergovernamental. O Ministrio das Cidades
tambm necessita de uma infra-estrutura institucional consistente para ter capacidade de ao,
alm dos recursos necessrios para a promoo de todo um conjunto de polticas e programas
sociais. O controle do desenvolvimento urbano no pode ser deixado to-somente para as
foras de mercado nem apenas para os governos municipais. H um papel crucial nesse
processo para o governo federal, bem como para os governos estaduais.
Na esfera interna, o Ministrio das Cidades necessita promover uma melhor integrao
entre as quatro secretarias e respectivos programas. A aprovao de uma poltica de habitao
compreensiva destinada aos grupos mais pobres da maior importncia, em parte para
diminuir o ritmo do processo de desenvolvimento informal. Para esse fim, a definio clara de
uma poltica nacional para utilizao do patrimnio fundirio e imobilirio da Unio
particularmente necessria. A definio de uma poltica articulada de organizao territorial e
de um sistema nacional de cidades tambm crucial, incluindo o tratamento urgente da
matria da gesto metropolitana. Mais nfase deve ser colocada nas tentativas de
compatibilizao entre as agendas ambientais verde e marrom no Pas. As parcerias
existentes devem ser reforadas, e novas parcerias devem ser criadas. A aplicao dos
recursos do PAC deve ser feita da maneira mais eficiente possvel, para que essa oportunidade
histrica de enfrentamento dos problemas urbanos acumulados no seja desperdiada.
Dito isso, a experincia brasileira tem claramente demonstrado que se a reforma urbana
requer a combinao de mudana institucional e reforma jurdica, ela tambm
fundamentalmente depende da mobilizao social na esfera nacional. Esse de fato um
processo altamente poltico, e a renovao constante da mobilizao social no Brasil, atravs
do FNRU e outros canais coletivos, dentro e fora do aparato estatal, a condio sine qua non
para o avano do movimento de reforma urbana no Pas.

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