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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 4 (Jul. 1995). Caracas.
La rearticulacin de las relaciones Estado-Sociedad: en bsqueda de nuevos sentidos *

Nuria Cunill Grau
1. La necesidad de un marco de anlisis

Uno de los signos de los tiempos actuales es el reclamo, aparentemente cada vez ms consensual,
de creacin de una nueva institucionalidad donde la sociedad civil cumpla un papel relevante. Sin
embargo, si exploramos en los contenidos de lo que parece resumirse como la necesidad de
rearticulacin de las relaciones entre el Estado y la sociedad, constatamos que el mentado consenso
tiende a difuminarse tras demandas que oscilan desde la privatizacin casi total de las actividades
econmicas, e incluso polticas, hasta la promocin de nuevas relaciones del Estado con la sociedad
fundadas en la valorizacin de la asociacin en el campo econmico y de la concertacin en el poltico.
Hay ciertamente distintas perspectivas analticas que avalan tales diferencias, pero pareciera que hay
tambin un comn denominador en las distintas aproximaciones que no slo dificulta la posibilidad de
dirimir en el plano racional comunicativo los aparentes consensos y reales disensos, sino que puede
impedir el avance de la reflexin terica sobre el particular y especialmente, de la propia
transformacin social. Tal comn denominador radica, a nuestro juicio, en que el abordaje de la
rearticulacin de las relaciones Estado-sociedad se tiende a realizar en todos los casos a travs de un
enfoque autocentrado en los ejes de la relacin sin una clara perspectiva que oriente su transformacin
y que recubra de sentido a la reivindicacin de la sociedad civil.
Esto parece ser particularmente evidente en la propuesta poltica del enfoque neo-conservador
que fundamenta la ampliacin de la esfera de accin de la sociedad civil bsicamente en la negacin
del Estado dentro de la institucionalidad deseable. De hecho, la privatizacin de las decisiones resulta
ser la consecuencia poltica "lgica" de conceder al mercado la cualidad exclusiva de regulador de la
vida econmica y poltica y de asumir -apoyados en la teora de la eleccin pblica- que las autoridades
polticas y los burcratas tienden a usar las instituciones pblicas para maximizar su propio bienestar.
Pero no es slo que la sociedad civil aparezca relevada slo por "defecto" (si debe haber menos Estado,
"entonces" debe haber ms sociedad civil), sino que su propia cualidad deriva a su vez de aquella que
hace rechazar al Estado: la poltica. Tal como ha sido reconocido (Lechner, 1981), el objetivo
neoconservador es el derrocamiento de la poltica, por tanto el discurso de la reduccin del papel de las
instituciones pblicas no deviene en uno que fundamenta la ampliacin del espacio poltico a favor de
la sociedad. Al contrario, la "administracin" de la participacin poltica, la "funcionalizacin-
tecnificacin" de la participacin social y la concepcin de la democracia como "mtodo o
procedimiento" se convierten en las expresiones concretas de esta particular valorizacin de la
instancia social que en definitiva parece fundar el desplazamiento de las decisiones hacia ella en la
necesidad no slo de establecer controles al gobierno, sino de desactivar las demandas populares.
Desmovilizacin y despolitizacin social resultan as las contracaras del fortalecimiento de la sociedad
civil y de la retraccin de las instituciones polticas.
Ahora bien, aunque se vislumbre un claro repliegue de tales posiciones, pareciera que tiende a
mantenerse un abordaje instrumental de la rearticulacin de las relaciones estado-sociedad. Los signos
son ciertamente distintos y pueden expresarse en la ecuacin "estado ms sociedad civil". Pero los
contenidos an estn acotados o son extremadamente vagos, al punto que no necesariamente aportan
una proyeccin distinta a las relaciones Estado-sociedad, ni nuevos sentidos a una y otra esfera. De un
lado se encuentra una apelacin a las sinergias de la asociacin basada especialmente en la valorizacin
de la eficiencia del sector privado. De otro lado, existen abundantes referencias a la necesidad de la
(*) La versin original de este trabajo (marzo 1994) ha circulado en forma limitada. La presente versin contiene
modificaciones substanciales.
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participacin democrtica pero que, al carecer de contenidos claros, no necesariamente asignan un

fundamento al crecimiento del poder de la sociedad civil.
Sin embargo, hay por otro lado una creciente demanda por la ampliacin de la democracia
poltica y social como norte de la rearticulacin de las relaciones Estado-sociedad civil. Bajo esta
perspectiva hay en cierne un marco de anlisis basado en la categora de "lo pblico" que en este
trabajo se propone explorar. Se trata de un abordaje que no supone anular las categoras del Estado y la
sociedad, sino que busca resignificarlas retomando el ya tradicional debate sobre la autoorganizacin
social y poltica de la sociedad. Bajo este marco, que apunta hacia la indagacin de nuevos modos y
sentidos de la democracia, se colocan en el centro del debate las medidas de la igualdad, la justicia y la
solidaridad, sus condiciones de realizacin en ambas esferas y sus dificultades.
2. Desafos actuales de la democratizacin

Puede avalar este tipo de bsqueda la emergencia de nuevos rasgos sociopolticos en las
realidades latinoamericanas ligados tanto a la transnacionalizacin de la economa y a las soluciones
adoptadas para enfrentar la crisis, como a las herencias de la cultura postmoderna.
Lechner (1986:8), en este ltimo sentido, sostiene que en la construccin de un sistema poltico
democrtico sobresalen dos tendencias: una fuerte revalorizacin de la secularizacin de la poltica y,
de otro lado, el llamado al realismo que replantea a la poltica como "arte de lo posible" (en vez de lo
necesario) y que llama la atencin acerca de que el orden no es una realidad objetivamente dada, sino
una produccin social que en cuanto tal no puede ser obra unilateral de un actor. Ambas tendencias
buscan restringir el anterior espacio de la poltica, considerado desmesurado. De hecho, el conflicto
acerca de los lmites del espacio de la poltica constituira uno de los terrenos privilegiados en la
gnesis de una nueva cultura poltica (Bobbio, 1986). Es el reclamo a la especificidad de los distintos
campos sociales y la asuncin de la tensin, entre otras, del Estado y la poltica. Pero, es a la vez la
relativizacin de la centralidad del Estado, del partido y de la misma poltica. "No se acepta ya la
identificacin del espacio poltico con la esfera pblica. Se rechaza el enclaustramiento de la poltica,
pero tampoco se acepta que todo sea poltica" (Lechner, 1986:15).
A este rasgo, ligado a una creciente deslegitimizacin del Estado y de las instituciones polticas
en general, se aaden otros particularmente relevantes en tanto ataen a modificaciones en el tejido
social cuyas consecuencias an no han sido plenamente estudiadas: la creciente desintegracin social
expresada, entre otros, en ndices de pobreza cada vez ms elevados, y en la destruccin de actores
sociales tradicionales, provocada en gran medida por la desregulacin y desestructuracin de las
relaciones laborales, consustanciales a la estrategia neo-liberal(1).
Junto a estos fenmenos se verifica, de otro lado, la irrupcin de una multiplicidad de nuevos
actores socio-culturales y de movimientos sociales que a diferencia de los del pasado, con fuertes
orientaciones poltico-estatales, en muchos casos estn ms orientados hacia la bsqueda de
identidades culturales y de espacios propios de expresin social, polticos o no (Caldern y Reyna,
1990:15) Movimientos que, por tanto, no estn buscando slo el logro de la realizacin de los derechos
de ciudadana poltica y social o la participacin en los mecanismos de la toma de decisiones, sino
tambin el de crear un espacio de conflicto institucional donde puedan expresar y fluir sus demandas
(idem: 19,20).
Los procesos de democratizacin se enfrentan pues, con el desafo de la inestabilidad que
produce la indeterminacin de los lmites de la poltica y, por consiguiente, el conflicto en torno a ellos
(Lechner, 1986:12), en un marco signado por la fragmentacin de la accin colectiva, una aguda
desintegracin social, y una creciente concentracin de las decisiones polticas, ya no slo en lites
burocrticas internas sino cada vez ms transnacionales. Adems la democratizacin se enfrenta a una
prdida de legitimidad de los mecanismos tradicionales de hacer poltica, sobre todo en sus ejes
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partidos y parlamentos, tanto como con la aparicin de nuevos actores que reclaman una visin
renovada de la propia democracia.
En este contexto adquieren una importancia central el abandono de las lgicas autoreferenciales
del sistema poltico-estatal junto con la lucha por la emergencia de un sistema poltico institucional
que, adems de dar cabida a las distintas formas de representacin social, pueda reconstruir el orden
social, profundamente resquebrajado por la creciente desintegracin social, as como admitir distintas
formas de autoexpresin social.
Desde diversas perspectivas, estos temas estn cada vez ms presentes en la agenda
latinoamericana que juega a favor de la democratizacin. Particularmente visible y recurrente es el
reconocimiento de una tensin creciente entre el Estado y la sociedad que, de un lado, se expresa en la
demanda de que lo pblico (y lo poltico) no se agote en lo estatal y que, de otro lado, se traduce en la
bsqueda de la preservacin de identidades culturales y de una mayor autonoma de lo social. Junto
con esto, la conciencia acerca de que el Estado no puede asumir los desafos sobre todo en materia de
integracin social, si no es capaz de actuar realmente como un ente pblico, que apueste as a su propia
democratizacin. Por otra parte, el cuestionamiento en cierne de las estrategias de desarrollo centradas
slo en los sectores estatal y/o privado, cuestionamiento que comienza a legitimar la incorporacin
activa de la "sociedad civil", o sea del espacio propio de las expresiones de solidaridad, en tales
estrategias.
Bajo estos contenidos la temtica de la rearticulacin de las relaciones Estado-sociedad adquiere
otra perspectiva: el fortalecimiento de la sociedad civil se hace solidario con la construccin de la
democracia y de la ciudadana y remite a la propia democratizacin del Estado, aunque no se reduce a
ella. Es a su vez, bajo estos contenidos que puede adquirir validez la categora de lo pblico como
herramienta de anlisis y marco de referencia de algunas de las transformaciones reclamadas.
3. Lo pblico, lo estatal y lo privado

La introduccin de lo "pblico" como una tercera dimensin, que supere la visin dicotmica que
enfrenta de manera absoluta "lo estatal" con lo "privado" indudablemente est vinculada a la necesidad
de asignar una distinta proyeccin a las relaciones entre Estado y sociedad (Portantiero, 1989:56). Si
seguimos a Lechner (1992:11,12), lo pblico constituye un mbito especfico distinto a la esfera
poltica y a la esfera estatal: el lugar de la deliberacin colectiva de los ciudadanos y la modalidad en
que la preocupacin ciudadana por el orden social puede actualizar lo poltico en la poltica.
En trminos ms amplios, la categora de lo pblico remite a un proyecto de democratizacin
sustantiva que afecta a lo econmico, lo social y lo poltico. Portantiero (1989;57) sostiene que la
forma de esta democratizacin, en lo econmico y social es la cogestin, la autogestin, la
cooperativizacin, que crean entre lo pblico y lo estatal un espacio de socializacin, de
descentralizacin y de autonomizacin de las decisiones En lo poltico implicara un tipo de
organizacin poltica que acerque a representantes y representados, que desburocratice la gestin y la
haga ms transparente y que incremente la participacin del ciudadano (idem: 57).
Habermas (1990, 1992), en cambio, remite la esfera pblica a la recuperacin de una instancia
deliberativa, que medie entre el Estado y la sociedad, ofreciendo a aqul fundamentos normativos
desde las asociaciones autnomas, que aporten a la democratizacin de los procesos de formacin de
opinin y voluntad poltica (2).
Sin embargo, an a pesar de la elusividad de la categora, y los variados significados atribuidos a
ella(3), existe un problema bsico que es relevado invariablemente: la cuestin de la organizacin
poltica de la sociedad como un asunto que concierne a s misma. Varias cuestiones en ese marco
resultan tematizadas. En primer lugar, la crtica a la nocin de la soberana popular, segn la cual a
travs del legislador soberano (el "cuerpo popular") la sociedad acta sobre s (4). En segundo lugar, la
reivindicacin de la existencia de una funcin pblica radicada en la sociedad, la que si bien es
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relevante desde que el gobierno de los asuntos de la colectividad se escinde de la sociedad misma para
ubicarse en el Estado, ha estado bsicamente circunscrita al mbito privado mercantil (5). Junto con
ello, la relativizacin de la esfera pblica como sinnimo del Estado, ms an en circunstancias de una
creciente privatizacin de las decisiones pblicas y de una deslegitimizacin de los mecanismos de
conformacin de voluntad poltica circunscritos a las elecciones mediadas a su vez por los partidos.
Tras tales cuestiones, la pregunta central que cobra nuevamente auge es como influir en las decisiones
pblicas; en otros trminos, cmo asegurar que el Estado acte en funcin de la sociedad.
Se trata, como es obvio, de una pregunta que no es nueva(6). Sin embargo, su vigencia en la
actualidad aparece justificada, en el marco de un modelo que cuestiona la centralidad del Estado,
asentando su reforma en la necesidad de devolver el poder social a travs de procesos de privatizacin,
que sin embargo pueden devenir en el debilitamiento de la sociedad -al menos, de aquellos segmentos
que no corresponden a la sociedad mercantil- al mantener, e incluso reforzar la asimetra de poder en la
construccin de las agendas pblicas y la debilidad de la capacidad del Estado para hacerlas cumplir(7).
La representatividad, la capacidad institucional y la responsabilidad del Estado (8), se tornan as en
atributos cada vez ms importantes para lograr una redefinicin de las fronteras entre el Estado y la
sociedad que pueda contribuir efectivamente a su fortalecimiento.
Los nuevos desarrollos sobre la sociedad civil remarcan este mismo orden de preocupaciones,
tras la conciencia de que la propia democratizacin de aquella requiere la democratizacin y la reforma
institucional de la sociedad poltica. El paso de una poltica defensiva a una poltica ofensiva por parte
de los movimientos sociales pone sobre el tapete el desarrollo de una poltica de influencia sobre el
Estado para abrir el universo del discurso poltico a nuevas identidades y a normas articuladas
igualitariamente en el seno de la sociedad. Releva tambin la importancia de una "poltica de inclusin"
dirigida a lograr el reconocimiento de nuevos actores polticos (Cohen y Arato, 1992).
Lo que pueden pues aparecer como trayectorias distintas, en el marco de la necesidad de ampliar
el espacio pblico, tienden a converger. De hecho, si una cuestin clave es la recuperacin de la
funcin de crtica y control por parte de la sociedad, asumiendo que existe un campo de tensin entre
ella y el Estado, bien puede admitirse que a tales efectos se tornan relevantes distintas, aunque
complementarias, estrategias de accin. Entre ellas ciertamente figuran, siguiendo a Habermas (1990),
el establecimiento de condiciones para la conformacin de una opinin pblica espontnea, que
recurriendo a la persuasin, pueda ejercer una influencia indirecta sobre la formacin de voluntad
poltica(9). Pero la propia influencia directa resulta tambin relevante en el marco de perfeccionar los
mecanismos de representacin social y poltica para la elaboracin de las polticas y decisiones
pblicas. En tal sentido no slo est en juego la optimizacin de los mecanismos tradicionales:
elecciones - partidos - formas directas de expresin ciudadana (referndum, consulta popular, etc.),
sino la posibilidad de elevar la reflexibilidad de la burocracia pblica, reacoplndola con la sociedad a
travs de la participacin y la formacin discursiva de voluntad, habida cuenta de que es precisamente
en su mbito donde se adoptan las decisiones ms importantes que afectan la vida colectiva. La
"participacin ciudadana"(10) inserta en una estrategia de democratizacin del Estado, aparece as
como un tema relevante, conectado con el establecimiento de instancias de mediacin deliberativas
(Cohen y Arato, 1992) y, en trminos amplios, con el establecimiento de arenas pblicas en la interfase
entre el Estado, la sociedad y la economa, capaces de movilizar espacios de representacin,
negociacin e interlocucin en torno a ellas (Telles, 1994).
Bajo la perspectiva enunciada, lo pblico "en el Estado" no es un dato dado, sino un proceso de
construccin, que supone a su vez la activacin de la esfera pblica social en su tarea de influir sobre
las decisiones estatales.
Existe, sin embargo, otra dimensin a la que remite la nocin de lo pblico, que es necesario
destacar. De hecho, asumiendo que existen lmites a la democratizacin circunscrita slo al Estado y
que en definitiva el ejercicio de la democracia no puede ser restringida a su mbito, una amplia
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literatura (11) destaca la importancia de la democratizacin del proceso de decisiones en la esfera de la

produccin y en las actividades creadoras de sentido, en particular las asociadas a la cultura y a los
medios de comunicacin. Pero adems, sobre todo en la ltima dcada, se reivindica la constitucin de
mbitos pblicos voluntarios de interrelacin social, capaces de autodeterminarse y, por tanto, no
mediados por el Estado. Su rasgo especfico es que ellos apuntan a la creacin de zonas no estatales, en
la vida cotidiana, para la satisfaccin de necesidades colectivas, adems de las caractersticamente
propias de los movimientos sociales (Capella, 1993).
El grmen de este mbito es el asociacionismo voluntario (12), o sea la entrega voluntaria de
actividades y de tiempo en comn con otros para realizar objetivos compartidos, actividades que en
tanto tienen como objetivo a la sociedad se definen como "pblicas". El mbito incluye, sin embargo,
todo el conjunto de instituciones privadas cuyos fines tienen la caracterstica de "servicio pblico"
(Fernandes, 1994).
La cuestin clave que en este caso es resaltada, atinge a una accin colectiva que no
necesariamente involucra la afirmacin de derechos y la defensa de identidades culturales, as como
que tampoco expresa la voluntad de participacin poltica en referencia a las instituciones estatales. Se
trata de otra posible dimensin de lo pblico: la produccin de bienes pblicos desde la sociedad,
basada sobre todo en la solidaridad y fundamentada especialmente en la necesidad de restringir la
accin del Estado. En tanto tal, sin embargo, no es autnoma de la primera dimensin anotada: como
ha sido ya sugerido, resulta cada vez ms evidente que para que la reduccin del Estado cree
condiciones al fortalecimiento de la sociedad, debe estar asegurada en aqul la representatividad social.
Por tanto, bien pudiera afirmarse que ambas dimensiones remiten a un mismo requerimiento: la
creacin de una nueva institucionalidad pblica, donde la sociedad cumpla un papel relevante.
En definitiva, se trata de reivindicar la necesidad de que los intereses pblicos aumenten su esfera
de realizacin tanto a travs de la incorporacin de una mayor cantidad de agentes sociales en su
satisfaccin, como a travs de la creacin de espacios de interlocucin y negociacin entre el Estado y
la sociedad civil que garanticen que las decisiones de aqul tengan como medida la ampliacin y
garanta de los derechos ciudadanos. Recreacin de la ciudadana poltica y extensin de la ciudadana
social estaran, pues, en el eje de la problemtica de la construccin de lo pblico. Su horizonte:
trascender la actual asimetra de la representacin social y poltica y modificar las relaciones sociales a
favor de una mayor autoorganizacin social.
4. Las nuevas formas de relacin entre Estado y sociedad promovidas desde el Estado y su
capacidad de ampliar el espacio pblico
En Amrica Latina, adems de aquellas reformas en la institucionalidad que ataen
especficamente al sistema poltico en sus ejes Poder Ejecutivo-Poder Legislativo y partidos polticos,
existen en curso un conjunto de transformaciones en las relaciones Estado-sociedad, desarrolladas
desde las instancias gubernamentales, que intentan poner en movimiento directamente a esta ltima. La
naturaleza y grado de tales transformaciones son dependientes fundamentalmente de la matriz socio-
poltica dominante en cada pas y, en particular, del papel que cumplan los partidos polticos en esa
matriz de intermediacin, tanto como de la fortaleza y capacidad de movilizacin de la organizacin
social. Sin embargo, puede convenirse que hay estrategias comunes cuya capacidad de aportar a la
construccin de la esfera pblica en los trminos referidos, requiere ser escrutada, de modo de facilitar
la comprensin de las condiciones que pueden aumentar su viabilidad.
Tales transformaciones ataen fundamentalmente a la creacin de mecanismos para la
participacin de la sociedad civil en dos procesos analticamente diferenciables: la expresin de
intereses sociales organizados en el propio proceso de formulacin de polticas y decisiones pblicas; y
la gestin privada de servicios o programas pblicos. Ellos si bien no agotan, remiten en definitiva a las
dos caras de las dimensiones de lo pblico anotadas precedentemente: cmo convertir lo estatal en
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pblico y cmo asegurar a la vez que la ejecucin de tareas pblicas no se restrinja al mbito estatal.
La demanda desde la sociedad pareciera pues encontrar una oferta desde el Estado, tanto en lo que
concierne al estmulo de la participacin ciudadana, de modo tal de ampliar los sujetos y los medios
para influir en los procesos de formacin de la voluntad poltica, como de propiciar la produccin de
bienes pblicos por parte de la sociedad, bajo un modelo que apunta a la complementacin de acciones
entre el Estado y la sociedad. A continuacin intentaremos relevar algunos de los problemas que
requeriran ser ms profundamente indagados desde la perspectiva que nos ocupa, en ambos procesos,
con base en un conjunto de hiptesis de trabajo.
a) La participacin ciudadana en la formulacin de polticas y decisiones pblicas.

Ligados bsicamente a procesos de descentralizacin y respondiendo a iniciativas
gubernamentales, es posible identificar una serie de esfuerzos recientes por crear canales para que la
sociedad civil y, en particular, organizaciones que representan intereses colectivos, accedan a algunas
de las fases de elaboracin de decisiones pblicas. De hecho, en un trabajo de investigacin previo
(Cunill, 1991) se da cuenta acerca de la gran formalizacin del proceso de participacin ciudadana
acaecido en Amrica Latina en la ltima dcada, tanto por la va del establecimiento de normas
jurdicas, como de procedimientos e instancias orgnicas a tal fin. Sin embargo, con excepcin de
algunos de los procesos de concertacin para la formacin de polticas asociadas al control de la
inflacin, precios y salarios, las evidencias recientes aportadas en relacin a la operacin de tales
mecanismos parecieran llevar a concluir que no necesariamente se han producido avances a favor de
una mayor participacin de la sociedad civil, particularmente de los actores no tradicionales, en la
formulacin de polticas y decisiones pblicas.
En primer trmino, se constata que el intento ms radical dentro de un contexto democrtico por
implicar directamente a la sociedad civil organizada en la adopcin de decisiones gubernamentales, ha
desaparecido antes de alcanzar su maduracin. En efecto, si se descarta el particular impulso que el
rgimen autoritario de Augusto Pinochet en Chile concedi a la participacin ciudadana - en
sustitucin de la participacin poltica -, sta slo es institucionalizada en los Gobiernos Regionales
establecidos en Per durante el gobierno de Alan Garca y suprimidos ahora. El otro posible caso
paradigmtico en este sentido, la experiencia de Villa El Salvador, donde se alcanz un elevado nivel
de autodesarrollo comunal junto con un coejercicio del poder poltico, segn lo reconocen sus
estudiosos, ha terminado por encontrar severos lmites al discrepar su lgica con la societal tras la
aplicacin de las actuales polticas econmicas.
De otra parte, es posible exhibir grados marcadamente significativos de involucramiento de la
sociedad civil en el gobierno local, pero bsicamente asociados a administraciones municipales
dominadas por partidos de orientacin popular. Las experiencias de la Municipalidad de Lima durante
el gobierno de la Izquierda Unida fueron innumerables. Actualmente en Brasil resaltan las experiencias
de "Presupuesto Participativo" iniciadas en diversas prefecturas municipales, en su mayora gobernadas
por el Partido de los Trabajadores, que ha impulsado la creacin de concejos municipales con
representantes electos por la poblacin, para elegir los principales proyectos de inversin, as como las
proporciones del presupuesto a ser destinados a cada uno de ellos. Se trata, sin embargo, de "prcticas
participativas" que, precisamente por su elevada dependencia de una correlacin de fuerzas polticas
favorables, estn signadas por la vulnerabilidad.
Lo que pareciera, pues, destacar es que no obstante el discurso ampliamente favorecedor de la
participacin ciudadana, sta no ha encontrado condiciones propicias para su ejercicio en los espacios
gubernamentales, cuando se ha vinculado con la posibilidad de contribuir a su propia democratizacin.
Por el contrario, pudiera sustentarse ms bien que las propias formas que se tienden a adoptar para la
institucionalizacin de la participacin de la sociedad civil en la esfera poltico-estatal pueden ser
explicativas de sus lmites, habida cuenta de que en vez de facilitar el incremento de la representacin
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social, ellas pueden legitimar la propia corporativizacin del aparato estatal, limitando aun ms su
publificacin.
Esta hiptesis surge de asumir que el potencial democratizador de la participacin ciudadana est
vinculado a la posibilidad de producir a travs de ella una alteracin real en las asimetras de la
representacin poltica y social, que se expresan en la preeminencia dentro las instancias de decisin de
aquellos sectores que tienen mayor peso econmico - y por ende, mayor organizacin (13). Es clara la
influencia que la propia estructura econmica tiene en estas inequidades en la distribucin del poder
social y que, por tanto, su modificacin resulta clave a los efectos de trascender la relacin inversa que
se suscita entre la necesidad y la posibilidad de la participacin, en trminos de que quienes ms
necesitan participar son quienes menos pueden hacerlo. Sin embargo, tambin es posible admitir que
los mecanismos de participacin pueden asentar o aliviar las inequidades, generando condiciones para
legitimar o problematizar, respectivamente, sobre el modelo de desarrollo que las implica. La
posibilidad de alterar las asimetras de la representacin en el sistema poltico, concierne en primer
lugar a los sujetos sociales que son reconocidos como sujetos polticos. Ciertamente, si a este nivel no
opera el principio de la discriminacin positiva, favoreciendo en definitiva la inclusin de nuevos
actores(14) en el sistema poltico, la asimetra en la representacin social resulta fortalecida. Pero
tambin es posible que, an crendose oportunidades para la expresin de otros sujetos, sus
posibilidades de influencia real resulten neutralizadas a travs de las condiciones que les son ofrecidas
para ejercitarla, sobre todo cuando de hecho merman la politizacin de la sociedad al favorecer la
fragmentacin de los sujetos y de las prcticas sociales, as como cuando privilegian una relacin slo
constitutiva y no regulativa con la poltica y en particular, con el aparato estatal.
Bajo este marco, estimamos que es necesario indagar a lo menos sobre tres aspectos que
conciernen a la institucionalizacin de la articulacin Estado-sociedad civil, por va de fomentar la
participacin ciudadana en las instancias gubernamentales, tal y como se ha desarrollado
tendencialmente en Amrica Latina en los ltimos aos: los sujetos de la participacin social, las
propias modalidades de ella y los mbitos en los que se ejerce.
En relacin a los sujetos, es preciso considerar que la experiencia muestra que cuando la
participacin adopta formas orgnicas de institucionalizacin, el Estado ha tendido a determinar un
acceso diferencial de los intereses sociales a las instancias de decisin, funcional a sus propios
intereses. Lo ha hecho concedindole un menor peso cuantitativo a la funcin de representacin de
intereses sociales (habida cuenta de que los rganos habitualmente son mixtos), o bien estableciendo
mediaciones en la determinacin de los representantes de la sociedad civil a travs de impedir que sean
las propias organizaciones sociales quienes los elijan o discriminando a las organizaciones que tienen
la facultad de designar o concurrir a la designacin de los representantes sociales. De hecho, este es un
tema altamente problemtico cuando la representacin se instituye bajo la frmula de organismos de
representacin de intereses, obligando a prestar especial atencin a qu organizaciones participan y
cmo se eligen a sus representantes. Los problemas pueden incluso persistir cuando la representacin
se instituye a travs de frmulas electivas, en tanto estas conllevan los riesgos de la instrumentalizacin
partidaria de los rganos de participacin, o bien de la posibilidad de anular la expresin de las
organizaciones populares preexistentes.
Riesgos similares estn implicados en la eleccin de las modalidades de participacin social. En
s, la necesidad de institucionalizar formas de articulacin del Estado con la sociedad civil, procurando
captar sus demandas, no admite dudas. Sin embargo, es discutible circunscribirlas a una sola
modalidad, como puede ser la concertacin, tal como tendencialmente ocurre, sobre todo si se admite
que el control social tanto como la interpelacin poltica, o el establecimiento de instancias de
confrontacin propositiva, pueden ser modos ms vlidos para la defensa de intereses sociales y/o para
hacer pblicos los conflictos, en circunstancias en que no es aconsejable o posible el logro de acuerdos
polticos.
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Las modalidades favorecidas tienen a su vez implicaciones sobre los sujetos. En s, existe el
obvio problema de que la exigencia impuesta por ciertas formas de participacin de un nivel de
organizacin predado de parte de los sujetos, supone la exclusin de amplios segmentos de la sociedad
que carecen de una organizacin especfica. Pero adems est el hecho menos evidente de la
prefiguracin de los sujetos a travs de las propias formas de participacin que se ofertan desde las
instancias gubernamentales. El claro privilegio, que se vislumbra en Amrica Latina(15), de los sujetos
como "clientes o consumidores" ms que como sujetos polticos, afecta en definitiva su capacidad para
ejercer una funcin de crtica y control que trascienda intereses particulares, as como opera a favor de
una relacin ms mercantl que poltica con las instituciones pblicas-estatales (Restrepo, 1995).
Tendencialmente supone adems movilizar capacidades tcnicas que no slo pueden operar como
principio de exclusin, al no estar necesariamentre presentes en los sujetos sociales concernidos; sino
que marcan un sesgo en los esquemas de relacin previstos al presuponer que ms que la confrontacin
de perspectivas(16), lo que est en juego es la optimizacin de decisiones asumidas como
despolitizadas.
Por otra parte, en relacin a los mbitos de la participacin social, cabe considerar la posibilidad
de que constreirla slo a los mbitos locales puede cercenarla al apuntar a su fragmentacin. De
hecho, la clara tendencia en Amrica Latina es a favorecer la participacin ciudadana en el marco de
procesos de descentralizacin. La necesidad de ello en general no es rebatible al reconocerse
ampliamente que la relacin de cercana a la cuestin pblica-estatal, estimula el involucramiento de
los ciudadanos. Sin embargo, no se trata de una relacin automtica, no slo porque en el mbito local,
los rganos de gobierno pueden replicar las mismas relaciones patrimoniales o clientelares que se
tienden a suscitar en el mbito central, sino porque habitualmente las principales decisiones que afectan
a la vida local no se circunscriben a su mbito. Por tanto, an existiendo materias sobre las que decidir
-condicin no siempre satisfecha, dada la debilidad de muchos procesos de transferencia de
competencias y sobre todo, de movilizacin de recursos para ejercerlas- lo que evidencia la experiencia
ya acumulada es que pueden producirse serios sesgos si no se problematiza sobre la propia
conformacin de los aparatos gubernamentales a nivel local. Pero adems si no se tienen en cuenta las
interrelaciones entre los distintos niveles de gobierno, tanto como la necesaria intersectorialidad en el
abordaje de los fenmenos, al establecer mecanismos de participacin ciudadana asociados a los
procesos de descentralizacin.
La fragmentacin de la prctica participativa que puede devenir de abordajes parciales de la
relacin descentralizacin-participacin ciudadana, tambin puede suscitarse cuando sta slo se
asocia a mbitos estrictamente sectoriales. Como ha sido ya destacado, si se aprecia globalmente la
oferta gubernamental de mecanismos de participacin, se puede concluir que esta tendencia tambin
est asomada en Amrica Latina dado que una parte significativa de las formas de participacin
desarrolladas, estn directamente vinculadas con las necesidades que se imponen desde la perspectiva
de distintas agencias gubernamentales, lo que adems de generar una saturacin en los sujetos, parece
tener serias implicaciones sobre la posibilidad de aprehender las problemticas ms globales que
afectan la vida colectiva(17).
Lo que en definitiva intentamos enunciar es que no necesariamente la generacin de mecanismos
de participacin social estimula la organizacin social, sino que puede devenir en desarticulacin del
tejido social y/o fortalecimiento de las asimetras en la representacin social, redundando en el
debilitamiento de la sociedad civil.
Sin embargo, si se admite que el Estado no slo ha contribuido al constreimiento y
avasallamiento de la sociedad, sino que tambin ha fomentado un acceso diferencial a sus instancias de
decisin, debiera convenirse que a l le cabe una crucial responsabilidad en el establecimiento de
condiciones que aumenten la capacidad de representacin e influencia, particularmente de los actores
tradicionalmente excluidos, para que puedan acceder y expresarse con autonoma frente a los aparatos
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estatales. Estn en juego, como lo hemos insinuado, la creacin de oportunidades expresamente

dirigidas a tales actores, que involucran no slo su especfico reconocimiento como sujetos polticos,
sino el respeto a la organizacin social preestablecida y cuando ella no existe, la extrema atencin a
que su fomento no se resuelva a travs de frmulas instrumentales, fragmentarias o rgidas. Ello en un
marco en que el norte es la politizacin de las relaciones entre el Estado y la Sociedad, de modo que
sta disponga de condiciones para ejercer una funcin de crtica y control sobre aqul. Lo que muestran
las experiencias en curso es que se trata, en todo caso, de una tarea extremadamente complicada, sobre
todo si se tienen en cuenta los lmites del Estado para enfrentarla, los alcances de la participacin
ciudadana y sus condiciones sociopolticas.
En definitiva, lo que est en juego es la estructuracin de nuevas relaciones de poder, sin
embargo su viabilidad est condicionada a la superacin de sistemas polticos precarios, en gran
medida privatizados y signados por el autoritarismo. Pueden estos sistemas promover ampliamente la
participacin ciudadana? Puede sta sobrevivir si no se modifican estructuralmente tales relaciones?
Cmo la sociedad civil, en las condiciones actuales de una creciente fragmentacin y desintegracin
social, puede incrementar su poder para presionar a favor de la democratizacin del Estado?
De otro lado, persiste un problema que apunta a los propios alcances de la participacin
ciudadana Es ella un instrumento de ayuda a la democratizacin del Estado que puede contribuir a
actualizar lo poltico en la poltica? O es un medio sustitutivo de la participacin poltica? Hasta ahora
se ha asumido tendencialmente que la participacin ciudadana remite a la intervencin en acciones
pblicas pero en funcin de la expresin y defensa de intereses particulares (colectivos y difusos), y
que en este carcter slo puede complementar (no sustituir) a la participacin poltica a travs de
partidos polticos, contribuyendo (y no interfiriendo) en el proceso de formacin de polticas y
decisiones pblicas. Sin embargo, an as acotados los alcances de la participacin ciudadana, debe
reconocerse que existe una tensin entre ella y la participacin poltica, tensin que puede aumentar a
niveles crticos en la medida en que se mantenga la tendencia a la desnaturalizacin de los
movimientos de representacin de intereses particulares a travs de su conversin en partidos polticos
y que estos se conviertan cada vez ms en aparatos instrumentales que no agregan demandas, sino que
a lo ms expresan una sumatoria de intereses particulares.
En este sentido cabe considerar la posibilidad de que enfrentada a partidos dbiles y en general, a
un sistema de representacin poltica en crisis, la participacin ciudadana puede constituirse en una va
para asentar el corporativismo y, por ende, la monopolizacin del proceso poltico por grupos que
representan intereses organizados de carcter estrictamente sectorial y que atentan contra un arreglo
pluralista en la formacin de las polticas pblicas, en funcin de su capacidad de control de
determinadas fuerzas sociales. Por esta va, si no hay una respuesta consistente a los mecanismos para
agregar intereses, como lo postula Faletto (1987:147), "el fortalecimiento de la sociedad civil, que gua
la funcin meritoria de los movimientos sociales, puede significar una primaca de lo privado sobre lo
pblico, una reduccin de la poltica a un confuso entrecruzamiento de conflictos, de negociaciones y
de acuerdos que slo tienen el rasgo de la inmediatez, en donde la poltica slo sea administracin
tecnocrtica de lo existente y por paradoja, el Estado, como burocracia, la nica garanta del orden
social".
Considerando tales cuestiones, se torna central la indagacin sobre la medida en que los procesos
de reforma del Estado que estn en curso en Amrica Latina afectan su dimensin poltica institucional,
a travs de reformas polticas (electorales, de democratizacin de los partidos polticos y parlamentos),
reformas jurdicas (efectividad de los derechos y garantas de legalidad democrtica) y de procesos de
descentralizacin poltico administrativa que creen un marco institucional estable, aumenten la
representatividad poltica y eviten la orientacin patrimonialista y clientelar del aparato administrativo.
Si esto no es zanjado, la dimensin autoritaria seguir mezclada poderosamente con la democrtica en
los Estados latinoamericanos (O'Donell, 1993), negndose la ciudadana en grandes esferas espaciales
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y en amplios segmentos tnicos y de clase, as como se mantendr una orientacin de las decisiones de
los rganos estatales segn intereses particularistas y la confusin pblico-privado (Rabotnikof, 1993).
As, asumimos que la propia construccin de lo pblico a travs de lo privado social seguir en
entredicho, aun en la segunda dimensin que abordaremos a continuacin.
b) La participacin de la sociedad civil en la gestin de programas o servicios pblicos

En la actualidad varias circunstancias y actores confluyen hacia una mayor demanda de
participacin de la sociedad civil en la gestin de programas o servicios, sobre todo del campo social.
El Estado, en gran medida incitado por la crisis fiscal o por la conciencia de sus lmites operativos,
pareciera inclinarse crecientemente hacia la concurrencia de otros actores en el desarrollo de sus
actividades. Los usuarios, en bsqueda de una mayor calidad de los servicios pblicos, comienzan a
favorecer su provisin privada. Muchas organizaciones no gubernamentales, ante el debilitamiento de
las fuentes de financiamiento tradicionales, colocan su mirada en la asociacin con instancias
gubernamentales. Los organismos internacionales, unos en el marco de la revisin de los modelos de
prestacin de servicios sociales basados en el sector pblico, otros tras el fundamento de las virtudes
intrnsecas al involucramiento de los beneficiarios, tambin reclaman un rol ms activo para la
sociedad civil.
As, adems de aquellas acciones que corresponden al voluntariado, se comienza a favorecer la
colaboracin mutua a travs de la creacin de asociaciones para ejecutar programas pblicos; la
transferencia de funciones del Estado a instancias de la sociedad para que sean ejecutadas directamente
por ella; el financiamiento pblico de acciones desempeadas por ONG's; y la descentralizacin en los
beneficiarios de la administracin de gastos pblicos.
La "explosin" de iniciativas que hay en estos campos pudiera servir para afirmar que hay en
curso una transformacin real de los modelos institucionales de prestacin de servicios pblicos, que
no slo asegura un mayor peso de la sociedad civil, sino una mayor calidad de los servicios, en el
marco de una nueva institucionalidad pblica. Cabe, en este sentido, plantearse si tales iniciativas
remiten a la creacin de relaciones de poder compartido e incluso, de cesin de poder enmarcadas en el
propsito de lograr que lo pblico no se agote en lo estatal, y si realmente apuntan al desarrollo de una
"cultura de la corresponsabilidad poltica y social". En s, el involucramiento de diversos actores
estatales y sociales como "socios" en el desarrollo de acciones, podra prefigurar el sentido de
"produccin social" de la salud, educacin, etc., lo cual a su vez pudiera contribuir a embatir contra las
culturas del paternalismo y del individualismo. Pero, en definitiva, las cuestiones centrales que
parecieran estar en juego son, de un lado, la posibilidad de activar oportunidades para aumentar las
capacidades de desarrollo de la organizacin social y, de otro lado, la de ampliar la cobertura, la
calidad y eficiencia en la prestacin de los servicios pblicos y con ello contribuir al logro de una
mayor equidad social.
Sin embargo, las evidencias prcticas en estas direcciones tampoco han sido demasiado
alentadoras, ni los estudios son concluyentes.
Por ejemplo, investigaciones sobre casos reales(18) han mostrado que la involucracin de
ciudadanos consumidores, a travs de la ayuda voluntaria en la produccin de servicios pblicos,
aumenta la calidad de stos -al ajustarse mejor a las necesidades de los usuarios-, pero tambin
incrementa sus costos; que est condicionada a la asistencia financiera estatal; y, sobretodo, que dadas
las resistencias burocrticas, tiende a quedar relegada slo a servicios pblicos perifricos o
suplementarios.
De otro lado, trabajos referidos a la prestacin de servicios pblicos por parte de ONG's
reconocen que su eficiencia y efectividad estn en gran medida asociadas a que se desenvuelven en
pequea escala, pero ello no slo pone en duda su capacidad de replicabilidad y de ampliacin de su
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cobertura, sino la estabilidad y sostenibilidad de los programas ejecutados por este tipo de
organizaciones.
A su vez, la experiencia tiende a mostrar que la participacin de la comunidad en programas
pblicos est asociada a sus costos de oportunidad, crecientemente elevados a causa de la crisis, lo que
hace relevar las actividades ms estrictamente vinculadas a la supervivencia.
Por fin, programas sociales que han sido desarrollados en Amrica Latina en corresponsabilidad
con la sociedad civil exhiben entre sus resultados la fragmentacin de los espacios de decisin y accin
social, la lesin del tejido social existente, junto con el hecho de que la condicionalidad de las
aportaciones gubernamentales a la exigencia de constituir determinados organismos hace a stos
altamente inestables.
Teniendo en cuenta este tipo de evidencias es posible concluir que las oportunidades que parecen
crearse actualmente a la autogestin y cogestin social de recursos pblicos, si se enmarcan en la
posibilidad de apertura de nuevos espacios pblicos, no son automticas sino que son relativas a una
serie de condiciones que, entre otras, remiten a transformaciones institucionales y culturales en el
aparato gubernamental y al tipo de actor social concernido.
De hecho, si se acepta que la virtualidad de los esfuerzos por transferir funciones a la sociedad
civil se centra en la posibilidad de lograr que lo pblico no se agote en lo estatal, tales esfuerzos no
pueden ser juzgados slo en funcin del nivel que se alcance en la descentralizacin de los recursos,
decisiones y responsabilidades estatales, sino por el grado en que se produzca la organizacin y el
fortalecimiento de nuevos segmentos de la sociedad civil, en trminos de un mayor acceso a los
recursos de poder y a los frutos del bienestar.
Esto coloca la atencin en la determinacin de la medida en que cada modelo de relacin aporta
al incremento de la eficiencia y la efectividad en la prestacin de los servicios pblicos, preservando el
ejercicio de la responsabilidad pblica, tanto como fortaleciendo la sociedad civil, cuestiones que
pueden resultar clave frente a los argumentos que buscan legitimar la privatizacin de la produccin
pblica de los servicios sociales apelando slo a la supuesta superioridad tcnica del sector privado.
Ahora bien, si se articulan varias variables usando como marco de referencia la capacidad de
construccin de lo pblico, debe ser reconocida la heterogeneidad de los actores que conforman a la
sociedad civil, as como las propias imprecisiones que rodean a este trmino(19). La tendencia
predominante es a asumir que la sociedad civil constituye un "tercer sector", distinto no slo al Estado
sino al mercado (la empresa privada) que identifica al espacio de las asociaciones humanas que no se
basan en la coercin, sino en la interaccin comunicativa para su reproduccin(20). En cualquier caso,
ciertamente no tiene las mismas implicaciones transferir la produccin de bienes pblicos a entes del
sector empresarial, organismos sin fines de lucro, organizaciones comunitarias de base, voluntarios o
beneficiarios, sobre todo si se considera la capacidad de desarrollo de la organizacin social y
particularmente los objetivos de fomento de la participacin social y de elevacin de las capacidades
comunitarias.
Hay esquemas de relacin que intentan movilizar directamente a las organizaciones que expresan
a la participacin comunitaria; incluso, en ciertos pases existen normativas legales que expresamente
favorecen los convenios con organizaciones comunitarias. En si, por ejemplo en Argentina la ejecucin
de obras por consorcios o cooperativas de vecinos est prevista en la normativa comunal de varias
provincias desde hace varios aos. Ms recientemente, la legislacin colombiana tambin favorece la
contratacin de obras con organizaciones sociales y comunitarias preexistentes.
Existen otros casos en que tales instancias son creadas expresamente a efectos de la ejecucin de
ciertas actividades. En Colombia, por ejemplo, se ha promovido a travs de diversas disposiciones, la
creacin de organismos de accin comunal (Juntas de Accin Comunal y Juntas de Vivienda
Comunitaria), como asociaciones sin fines de lucro encargadas de administrar servicios pblicos (como
acueductos o alcantarillados), construir mediante autogestin obras de infraestructura para servicios y
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equipamientos comunitarios destinados a las familias afiliadas, y hasta ejercer acciones de economa
social por medio de "Comits de Trabajo Empresarial" de cuyo nmero se hace depender el
mantenimiento de la personera. Otro caso relevante en esta misma direccin es el del Programa del
Vaso de Leche en Per organizado alrededor de comits de vaso de leche, a partir de las propias
madres, y cuya importancia estriba no slo en la participacin comunitaria, sino en la evolucin que
ella experimenta hasta arribar a formas de autogestin adems con cobertura nacional.
Es posible, pues, aplicar tambin el principio de la discriminacin positiva al momento de
convenir la descentralizacin de la produccin de bienes pblicos, de modo de favorecer expresamente
aquellas organizaciones sociales que movilizan al sector no mercantl y que pueden contribuir al
fortalecimiento del sector popular actuando como movilizadora de su participacin social.
Pero an en estos casos, habida cuenta de que el actor social que acta como sujeto de la
participacin puede ser construido por el propiuo Estado a travs de la creacin de instancias
especiales, lo que la experiencia muestra es que debe ser cuidadosamente considerado el problema de
su articulacin con las organizaciones sociales preexistentes, habida cuenta de la tensin que puede
producirse entre ellas. Los logros que exhiben los gobiernos en materia de promocin de la
organizacin social, a travs de la conformacin de comits especiales, en muchas oportunidades se
han traducido en la ruptura del tejido social preexistente.
De cualquier manera, lo que interesa relevar ac es que la determinacin de los actores es en s
una cuestin problemtica, ms an si se considera que incluso respecto de organizaciones con rasgos
aparantemente comunes, pueden existir diferencias sustanciales en la prctica. De hecho por ejemplo,
actualmente se reconoce que dentro del propio sector de ONG's existe una gran variedad de
organizaciones que tienen distintos tipos de aproximacin a la participacin social(21). Incluso se
admite que no necesariamente todas ellas promueven la creatividad local y crean nuevos canales de
presin a los sectores excluidos; en cambio que s pueden desarrollar relaciones clientelares con el
Estado o las agencias donantes, tanto como facilitar la despolitizacin social. Los mismos riesgos
tambin han sido detectados en el seno de organizaciones de base (Stiefel y Wolfe, 1994), advirtiendo
sobre la necesidad de que en vez de asumir un virtuosismo intrnseco a la sociedad civil, sea
reconocida la heterogeneidad del sector y la relevancia de actores y prcticas tradicionales y/o
informales que no necesariamente pueden estar cubiertos en el concepto de sociedad "civil"
(Fernandes, 1994).
Pero la diferencialidad de los posibles actores sociales no slo se expresa respecto a su
proclividad al fomento de la participacin social, sino a su propia efectividad y eficiencia en la
prestacin de los servicios pblicos. Si se considera que est planteada la incorporacin de la sociedad
civil en la lucha contra la pobreza, entonces tambin se hace necesario explorar ms profundamente
sobre la eficacia de los distintos actores en trminos de la creacin de oportunidades de generacin de
ingresos y de empleos. Esto, sin embargo, releva otra contradiccin que puede estar aflorando en el
campo de la organizacin social: la tensin entre sus tareas polticas y su orientacin a la produccin
de servicios, que ya ha comenzado a ser sealada por las ONG's (Lpez, 1995). En un plano ms
especfico, Stiefel y Wolfe (1994:217) notan la contradiccin que existe entre el "enfoque de proyecto"
promovido por los gobiernos y la participacin enfocada como esfuerzos organizados y colectivos de
los excluidos en defensa de su vida. La aproximacin de los gobiernos (y en general, de las agencias
donantes) es a intervenciones sectoriales, limitadas en el tiempo y con resultados definidos
cuantitativamente, mientras la emergencia de organizaciones participativas supone, en cambio, un
largo tiempo durante el cual las relaciones sociales son gradualmente modificadas, introduce
incertidumbres difciles de aceptar bajo orientaciones instrumentales, tiene logros menos tangibles,
adems de que tiene implicaciones en la distribucin del poder.
Cuestiones como las anotadas obligan a considerar que cuando el Estado transfiere funciones a la
sociedad, enmarcadas en la ampliacin del espacio pblico, debe enfrentar un conjunto de
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requerimientos y a partir de ellos, evaluar diversas opciones de accin, segn las probabilidades que
ellas ofrezcan de fortalecer no slo la sociedad mercantil, y de transformar el paradigma dominante de
relaciones Estado-sociedad, dando preeminencia a sta.
Vuelve con esto, el doble desafo ya asomado en lo que concierne al Estado. De una parte, la no
abdicacin de su responsabilidad pblica y de otra, el cambio en su enfoque de sus relaciones con la
sociedad. Si lo primero no es debidamente asegurado la descentralizacin de sus funciones productivas
puede devenir en una mayor desorganizacin cuantitativa y cualitativa de los servicios pblicos,
particularmente de los dirigidos a los sectores ms pobres, tal como prueban mltiples experiencias de
privatizacin a sectores empresariales no sometidos a regulaciones(OIT, 1995). Mismo efecto puede
producirse con la produccin de bienes pblicos por organizaciones sin fines de lucro y voluntarios
(Barenstein, 1994) si no existe un apoyo financiero del Estado, al menos hasta asegurar su plena
sustentabilidad (cuestin no siempre posible). La responsabilidad pblica del Estado se expresa pues,
en primera instancia, en trminos de financiamientos y de regulaciones apropiadas. Pero enfrentado al
segundo desafo, el cambio de paradigma, los contenidos y direcciones de unos y otras pueden adquirir
connotaciones precisas. De hecho, si la accin del Estado busca favorecer la organizacin social, son
clave la redefinicin de su autoridad y la reorientacin de su accin, colocando en primer trmino la
perspectiva de los requerimientos de la sociedad -y no de si mismo- a tales efectos. Ello puede, a su
vez, orientar distintos esquemas de financiamiento.
En particular, merece atencin el caso en que el gobierno transfiere recursos para que los
servicios pblicos sean provistos a travs de medios privados, atendiendo a que hay una gama de
mecanismos (compra de servicios, licitaciones, concursos, convenios, etc) que requeriran ser
explorados en trminos de las posibilidades que cada una de ellos ofrece para la apertura de nuevos
espacios pblicos, as como de sus ventajas y problemas. Por ejemplo, se ha admitido (de la Maza. F.,
1993) que se puede promover la creatividad en poltica social a travs del mecanismo de concursos ms
o menos abiertos, donde los propios ejecutores presentan propuestas de trabajo y no se limitan a licitar
obras ya definidas. Esta posibilidad ha sido empleada por el FOSIS de Chile, intentando trascender uno
de los lmites de los programas que involucran a la sociedad civil, como es el de asignarle un rol
simplemente ejecutor o circunscrito a la reaccin frente a una oferta del Estado, como suele ocurrir con
el mecanismo de las licitaciones. La cuestin clave en este caso involucra actuar en funcin de la
demanda de la sociedad. Como lo destacramos previamente (1991), las experiencias ms exitosas de
participacin ciudadana han invertido el paradigma de relacin Estado-sociedad, cautelando a su vez,
la total autonoma institucional de la sociedad. Prates y Andrade (1985) ilustran este modelo a travs
del caso de aquellos programas de planificacin participativa que consisten en oferta de recursos por
parte del Estado para las comunidades de bajos ingresos, las que a travs de sus asociaciones formales
proponen proyectos de su inters, que una vez ejecutados agotan la relacin institucional Estado-
comunidad. Las variantes del modelo son mltiples, pero la conciencia de que su aplicacin exige
niveles mnimos de organizacin y/o capacidad de expresin social, plantea el desafo de contribuir a
que esos niveles se satisfagan. En este sentido Hopenhayn (1995: 3,4) reconociendo que la "asignacin
de recursos pblicos contra demandas o proyectos de los beneficiarios organizados no tiene
necesariamente un efecto focalizado hacia los ms pobres", destaca el trabajo que se podra efectuar en
este sentido. a travs del ejemplo del Fondo de Inversin Social, FIS, de Bolivia que ha establecido un
sistema de promocin activa como instrumento para orientar la demanda de los sectores ms
pobres(22).
Aunque pareciera que es posible enfrentar algunos problemas respecto de estos mecanismos,
claramente lo que queda demostrado es que cuando se opta por la modalidad del financiamiento de
programas hay otras decisiones claves implicadas en torno a sus formas de expresin, que pueden
suponer distintos grados de involucramiento de los actores sociales y, por ende, que pueden tener
diferentes implicaciones en su propio desarrollo.
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Este asunto est incluso planteado respecto de los niveles de financiamiento, teniendo en
consideracin que la decisin de efectuar un financimiento parcial puede tener como fundamento la
necesidad de cultivar la corresponsabilidad, asumiendo a aqul como un aporte al esfuerzo de la propia
comunidad. Bajo esta perspectiva, no slo requieren ser estudiadas las lecciones que ofrecen programas
fundados en el principio de corresponsabilidad, como el PRONASOL de Mxico, sino explorar sobre
los mecanismos ms eficaces para la canalizacin de recursos en forma de crditos y donaciones a la
sociedad civil, habida cuenta de las diversas opciones que comienzan a surgir: bancos de desarrollo
comunitario, instituciones locales de otorgamiento de donaciones con patrimonio propio, fondos de
prstamos comunitarios, cooperativas de crdito para el desarrollo comunitario, sociedades financieras,
asociaciones empresariales, entidades paraestatales, etc. (Esquel Group Foundation, 1993).
Hay, de cualquier manera, otros problemas en lo que concierne a la complementacin de
acciones Estado-sociedad civil por va del financiamiento de aqul. Estudios de casos referidos a
ONG's, muestran que stas han encontrado importantes trabas y limitaciones burocrticas que han
puesto en duda la conveniencia de continuar en este camino, dado que las ONG's terminan subsidiando
la provisin de servicios por parte del Estado (Irarrzabal, et al, 1993).
Por otra parte, tambin hay evidencias de utilizacin para fines privados de los recursos pblicos,
lo que muestra que el tema de la responsabilidad pblica no slo concierne al Estado, sino a las propias
organizaciones sociales.
Estas cuestiones obligan a hacer dos consideraciones ms generales. Una atae al marco
regulatorio que impone el Estado, y otra, a las condiciones de la transformacin del aparato burocrtico
que exigen los nuevos modos de relacin entre el Estado y la sociedad. Ambas, a su vez, remiten a la
pregunta acerca de cmo el Estado puede desarrollar condiciones favorables para la accin privada,
que preserven a la vez la autonoma social y el ejercicio de la responsabilidad pblica?
Cuando el Estado acta como fuente de recursos financieros es claro que se hace necesario fijar
lmites a la discrecionalidad de los entes privados en el uso de los recursos pblicos. Esto exige un
marco regulador que se traduzca en un control sobre los actores sociales pero que a la vez no lesione su
autonoma. Probablemente siempre existir esta tensin, pero pareciera que existen modos de aliviarla.
En este sentido, adems de las cuestiones de orden tcnico, relativas a la transparencia y coherencia de
las normas y a las fortalezas de las instituciones encargadas de hacerlas cumplir, pudiera estar
implicada la necesidad de una revisin de la propia concepcin de la institucionalidad regulatoria,
explorando entre otras, la incorporacin de la nocin de "contralora social". Ello supone admitir que la
responsabilidad de la "exigencia de cuentas" no puede recaer slo en el Estado respecto de las
organizaciones sociales que son sujetos de la transferencia de recursos y responsabilidades, sino en la
propia ciudadana receptora de los servicios. Pero sta no slo debiera poder fiscalizar a tales
organizaciones, sino exigir la rendicin de cuentas a los propios organismos estatales financiadores
incluso en trminos de la calidad de regulaciones. As, la ciudadana concernida podra mediar en la
tensin autonoma versus control y lograr que el deber de responsabilizarse opere a nivel de todos los
actores.
En algunas de las direcciones anotadas comienzan a vislumbrarse avances. Por ejemplo, el
Programa Nacional de Solidaridad, PRONASOL, de Mxico contempla expresamente la figura de la
contralora social. Para demandar la responsabilidad de los gobernantes y funcionarios pblicos, ms
recientemente y en forma amplia, ha sido adoptada en otros pases. En Colombia, por ejemplo, la
"veedura ciudadana" -individual y colectiva- ha sido prevista normativamente por distintas entidades
del orden sectorial y territorial, estudindose incluso actualmente el establecimiento de una poltica
general de fortalecimiento de ella. Particular inters reviste en este caso, el control y vigilancia de los
procesos de contratacin, para que, entre otros, atiendan los criterios de democratizacin de la gestin
pblica -va contratacin con organizaciones sociales y comunitarias- y garanticen el cumplimiento de
las metas fsicas, financieras y de calidad. Un caso similar es el contemplado en la reciente Ley de
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Participacin Popular de Bolivia, que expresamente contempla la creacin de "Comits de Vigilancia",

para articular las organizaciones territoriales de base con los Gobiernos Municipales.
Es obvio, sin embargo, que estas son an experiencias muy recientes para evaluar sus resultados
y que, en todo caso, plantean una solucin al problema del control ciudadano ms respecto de la propia
administracin pblica, -de suyo, fundamental- que de las organizaciones sociales que comienzan a
ejecutar funciones pblicas. De todas formas es evidente que uno de los temas clave en el futuro ser el
relativo a la regulacin, ms an si se considera que ya hay conciencia de un claro dficit en esta
materia, luego de los avances en el traspaso de empresas y servicios pblicos al sector privado
mercantl, el que probablemente se incrementar en la medida en que se consolide la tendencia a
descentralizar servicios sociales tambin en organizaciones sin fines de lucro.
Pero tal como la necesidad de revisar los esquemas y las tcnicas de regulacin est planteada en
aras de maximizar la responsabilidad pblica, tambin lo est en funcin de evitar el constreimiento
de la sociedad civil y de asegurar la eficiencia y calidad de las prestaciones. Regulacin y
desregulacin son, por tanto, dos problemas que necesitan ser incorporados ms profundamente en la
discusin. En este sentido es importante observar el desarrollo de soluciones innovadoras que se estn
esbozando actualmente, tal como la que est prevista en Brasil en el marco de la reforma del aparato
del Estado, consistente en dotar de autonoma financiera y administrativa a los servicios sociales del
Estado, convirtindolos en fundaciones de derecho privado ("organizaciones sociales") de modo de
asegurar una mayor flexibilidad, eficiencia y calidad en la prestacin de los servicios y que, a tales
efectos, contempla no slo un control de resultados de tales organizaciones por el Estado y por la
sociedad, sino la implantacin del sistema de contratos de gestin para asegurar derechos y
obligaciones recprocas entre el Estado y las organizaciones sociales (Bresser Pereira, 1995).
Nuestra ltima hiptesis sustenta finalmente que la construccin de viabilidad a la recomposicin
del cuadro de poder entre el Estado y la sociedad se vincula con el modo de configuracin del aparato
pblico y sus estilos de gestin. Asumimos que este es un problema central si se considera que la
mayora de las experiencias en curso muestran que las burocracias pblicas tienden slo a aceptar
aquellas funciones de la participacin social que maximizan sus propios objetivos (informacin y/o
aportes de mano de obra y otros recursos) y que, no obstante las declaraciones a favor de la apertura
del Estado a la sociedad, en la prctica aqul tiende a asumir una actitud opositora a sta (Navarro,
1993). En este marco, uno de los problemas a resolver es el desarrollo de la capacidad de las instancias
gubernamentales de aceptar la posibilidad de la existencia de un conflicto de intereses entre las partes
involucradas en una decisin y, por ende, la necesidad de generar un estilo de gestin que permita que
cada una de las partes pueda construir su propia fuerza organizacional para enfrentar un proceso de
negociacin con los dems. De aqu deriva la exigencia de revisar los propios modelos organizativos
del aparato gubernamental e incluso el paradigma del derecho administrativo dominante.
Ya ha sido destacado (Prats, 1995) que existe una contradiccin importante entre ste (y el
modelo burocrtico que le es funcional) con las demandas de discrecionalidad -y en general de
flexibilidad- que plantean los nuevos desarrollos de la administracin en funcin de los requisitos de
eficacia y eficiencia que sta enfrenta. El problema, sin embargo, aumenta bajo los trminos de los
requerimientos de la participacin social. Es claro que frente a procesos extremadamente reglados y/o
dominados por rgidas jerarquas, la intervencin ciudadana se torna una falacia. Por otra parte,
tambin la experiencia muestra que dejar librada la activacin de los mecanismos de participacin a la
discrecionalidad de los funcionarios gubernamentales, cercena sus posibilidades. Pero no slo la
tensin entre flexibilidad organizativa-normatividad bsica, deber ser reconocida en los futuros
desarrollos, sino tambin aquella relativa a relaciones de supra-subordinacin propias de la jerarqua
burocrtica versus relaciones simtricas necesarias a la deliberacin social.
En forma ms particular, los nuevos estudios llaman tambin la atencin sobre una doble
exigencia para el gobierno: i) reforzar su capacidad en los mbitos de la administracin financiera,
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tcnicas de participacin e identificacin de nuevos asociados; ii) crear un entorno habilitante para la
sociedad civil, lo que puede incluir la reforma fiscal (por ejemplo, factibilidad de otorgar exenciones y
deducciones tributarias basadas en donaciones caritativas), mecanismos que efectivicen la
responsabilidad y el establecimiento de un marco reglamentario apropiado para crear un entorno en que
pueda prosperar la sociedad civil (Esquel Group Foundation, 1993: 13-14).
La creacin de oportunidades para la participacin de la sociedad civil en la ejecucin de
programas y servicios pblicos de hecho plantea una serie de demandas al Estado, tanto en trminos de
recursos y regulaciones (o desregulaciones, segn el caso), como respecto de marcos institucionales
apropiados, cualquiera sea el tipo de relacin que se favorezca.
Puede haber reas en que cabe directamente la retraccin del Estado en atencin a las ventajas
comparativas de uno y otro sector. Por ejemplo, se sostiene que uno de los mbitos en que las ONG's
deben sustituir al Estado, dadas las limitaciones de ste, es el relativo a la identificacin, gestacin y
formulacin de proyectos y programas sociales a nivel local (Irarrazbal, et al, 1993: 59). Identificar
cules son estas reas no debera suponer, sin embargo, que el Estado queda librado de
responsabilidades respecto a ellas. Al menos, siempre estarn planteados algunos de los apoyos y
controles especificados precedentemente, lo que probablemente demandar el fortalecimiento de sus
capacidades en campos relativos a la informacin y al anlisis de polticas, entre otros.
El desafo, en todo caso, que concierne al Estado es el cambio de enfoque en sus relaciones con
la sociedad civil. En vez de pretender que sta se acerque a l crendole canales institucionales en
funcin de sus objetivos y necesidades, lo que estara planteado es intentar invertir el paradigma
buscando apoyar a la sociedad civil, en el marco de la preservacin de su autonoma institucional, de
manera de no enajenar su capacidad para negociar libremente las mejores opciones que pueden
contribuir a su desarrollo. Avala esta necesidad el hecho de que cada vez ms se forman organizaciones
e incluso amplios movimientos sociales en la sociedad civil para llevar a cabo sus propias estrategias
de supervivencia, asumir un papel pblico para la lucha contra la pobreza e incluso producir
directamente bienes pblicos.
A propsito de esto, es preciso considerar adems que las prcticas reivindicatorias y la
movilizacin de recursos sociales para presionar a favor de la redefinicin de propuestas polticas, son
los espacios por excelencia de accin de la sociedad civil. Esta tambin participa en la ejecucin de
programas y servicios sociales, combinando presiones y movilizaciones con nuevas dimensiones de
interlocucin pblica y de interpelacin poltica, para la defensa de sus derechos, para el
establecimiento de criterios pblicos en los usos de los recursos y bienes de los que depende la calidad
de vida de las mayoras, as como para la introduccin de nuevos temas en la agenda pblica-estatal.
La conciencia de esto, remite al primer plano de intervencin que anotbamos en este trabajo,
pero incluso en un sentido ms amplio que el del abordaje tradicional. Desde la perspectiva que
asumimos, la posibilidad de que sea recuperado un espacio pblico a favor de la sociedad, centralmente
atinge al ejercicio de una funcin de crtica y control sobre el Estado, para incrementar la influencia
sobre aqul. La "nueva institucionalidad pblica" si bien puede enmarcarse en la necesidad de
trascender la dicotoma Estado-sociedad, no debiera pretender anular sus fronteras. Desde el mbito
privado, es posible -y necesario- enfrentar la produccin de bienes pblicos, siempre que ello a su vez
no suponga la abdicacin de la responsabilidad pblica por parte del Estado. Pero adems, lo que
estara en juego es que manteniendo su especificidad, la sociedad pueda ejercer una funcin regulativa
sobre el Estado y la poltica. La "participacin ciudadana" puede servir a este propsito, afectando el
diseo de las polticas y la localizacin de los gastos gubernamentales. Pero an as, ella es slo un
aspecto del problema: tambin es preciso que la representacin de las demandas ciudadanas estn
presentes en el discurso de los partidos polticos y por sobre todo, en el debate pblico. An ms el
reclamo tambin apunta a la propia democratizacin de la sociedad y a la publificacin de las
organizaciones sociales que actan sobre el Estado (Habermas, 1986) y de aquellas que producen
16
bienes pblicos. De modo pues que, enmarcados en el fortalecimiento de la sociedad, democratizacin

del Estado y democratizacin de la sociedad pueden ser dos problemas ms vinculados de lo que hasta
ahora hemos asumido. Tambin es posible que en la redefinicin de las relaciones entre el Estado y la
sociedad no slo deba estar planteando en qu y cmo complementar a ambos sectores, sino qu
preservar como espacios de uno y otro, para que efectivamente la esfera de lo pblico resulte ampliada.
Notas
(1) Vase entre otros los informes de Desarrollo Humano de Naciones Unidas (1993,1994) y OIT
(1995).
(2) Habermas asume que el espacio pblico democrtico corresponde a un nivel ubicado entre la esfera
privada y el Estado, cuya funcin principal no es slo percibir e identificar problemas que afectan al
conjunto de la sociedad, sino tematizarlos de manera convincente y persuasiva para que sean asumidos
y procesados por el sistema poltico. Sus contribuciones ms recientes de hecho apuntan al desarrollo
de un concepto normativo de lo pblico (1990).
(3) Un excelente trabajo, a nuestro juicio, que da cuenta de los distintos sentidos atribuidos a lo pblico
y algunos de sus problemas, es el de Rabotnikof (1993).
(4) La formulacin habermasiana es una de las que ms directamente se centra en un anlisis de lo
pblico, bajo el marco enunciado. El hace ms de treinta aos (1986) aport no slo un diagnstico
emprico de la cada de la esfera pblica liberal, sino como l mismo lo declara, "el aspecto normativo
de una visin democrtica radical que toma en cuenta y convierte en su propsito, el entrelazamiento
funcional del Estado y la sociedad que objetivamente ocurre "(1992:439). Su propuesta actual (1990),
sustenta la necesidad de modificar la idea normativa de una autoorganizacin de la sociedad, en la
aparicin de la democracia de masas, expresada en el Estado de Bienestar Social, que hace patente la
falacia de la idea de ciudadanos que "actan sobre si mismos" por medio de las leyes".
(5) Como es bien conocido, Marx es quien aporta la interpretacin ms radical en este sentido. El, en
este sentido, cuestiona no slo la idea de la representacin de la esfera pblica burguesa como asiento
de lo universal, sino la propia capacidad transformadora de la poltica, en la medida en que la esfera
econmica est cruzada por el antagonismo de las clases sociales y se base, por tanto, en la
dominacin.
(6) La respuesta a esta pregunta ha recorrido toda la historia del pensamiento poltico.
Contemporneamente, la gama de respuestas cubren desde prescripciones que apuntan a justificar la
reduccin del espacio de influencia (teora elitista) hasta formulaciones que reclaman la recuperacin
de la idea de la democracia "directa".
(7) Oszlak (1992) apunta en esta direccin, remarcando que el poder acumulado es clave a los efectos
de dilucidar "quien" define la agenda pblica y quienes ganan y pagan los costos, entre otros. Acota
"Un poder menor del Estado debilita su capacidad de fijar agendas y de extraer recursos. Naturalmente,
al hacer referencia a un mayor o menor poder del Estado, es fundamental conocer quin o quines lo
controlan" (Idem: 14).
(8) Bejarano (1994:53), entre otros, centra el asunto del fortalecimiento poltico del Estado en su mejor
representacin, "es decir, el acceso de fuerzas polticas y sociales previamente excluidas del control del
aparato estatal", as como en su mayor responsabilidad (accountability) frente a la sociedad.
(9) Segn Habermas (1990) los requisitos fundamentales que debe satisfacer un espacio pblico
democrtico son: la autonoma respecto del sistema poltico (de modo que la produccin de nuevos
fundamentos normativos no sea orientada por aquel) y la informalidad de los procesos de formacin de
opinin, que pueden actuar precisamente de esta forma porque no estn bajo la presin de decisiones.
(10) Acogemos ac la expresin ms usual que remite centralmente a la expresin de intereses
colectivos y difusos en las esfera pblicas estatales. Vase una discusin sobre este abordaje en Cunill
(1991).
17
(11) Entre los autores clsicos en esta materia est Pateman (1970) en el marco de las democracias
occidentales.
(12) Vase al respecto, para el caso de Europa y en particular de Espaa, a Snchez Morn (1995).
(13) Este es un problema particularmente clave desde la perspectiva de la ampliacin de lo pblico, en
conciencia de que el grado de insercin en la estructura econmica-social determina las posibilidades
de la participacin social. La CEPAL (1992) considera que la condicin socio-poltica bsica de la
estrategia de "Transformacin Productiva con Equidad" para lograr la integracin social a nivel
simblico, la concertacin, tiene a su vez como condicin la incorporacin de las demandas de los
excluidos. Sostiene que su incorporacin a los mecanismos de concertacin obliga a crear nuevos
canales de representacin y nuevas formas de articulacin entre el sistema poltico y el llamado es que
la generacin de mecanismos para procesar demandas de los sectores menos articulados del sector
productivo moderno puede estimular, complementariamente, su mayor organizacin (Idem:32).
(14) La expresin "nuevos" actores es ac utilizada ms para remarcar la idea de actores que hasta
ahora han estado excluidos del control del aparato estatal. En sentido estricto, cubre tanto nuevos como
viejos actores.
(15) Ochoa y Restrepo (1993) refirindose a Colombia (donde se ha dado un impulso importante a la
participacin ciudadana), resaltan que la oferta gubernamental ha estado bsicamente orientada a la
participacin de los consumidores y no de los ciudadanos actuando sobre propsitos intersectoriales de
desarrollo y sobre la coordinacin de las unidades de gestin.
(16) Una amplia literatura remarca sobre la necesidad de esta orientacin. Vase, por ejemplo, Stivers
(1990) y Fischer (1993).
(17) El abordaje de los ciudadanos como consumidores/usuarios y el privilegio de la participacin
sectorial, pueden estar ntimamente relacionados. Vase al respecto Ochoa y Restrepo (1993) y
Restrepo (1995).
(18) Vase al respecto Barenstein (1994) que recoge experiencias de pases desarrollados y
subdesarrollados.
(19) Varios trabajos ya comienzan a resaltar tales imprecisiones de la nocin de sociedad civil, en su
soporte filosfico y como categora analtica. En lo que concierne a Amrica Latina, vase a Fernandes
(1994) que muestra que la "sociedad civil" puede ser slo la "punta del iceberg", considerando que
debajo de la lnea de agua prevalecen prcticas y sujetos informales, cuya importancia no puede ser
desdeada. Existe en este sentido adems el resguardo a la asimilacin de la nocin de sociedad socil al
universo de la "ciudadana", que la remite a un subconjunto (pequeo) de los sujetos sociales en
Amrica Latina.
(20) Vase, por ejemplo, Cohen y Arato (1992).
(21) Al respecto un estudio promocionado por el BID referido a la intervencin de ONG's en la
prestacin de servicios sociales, concentra la atencin en las "organizaciones de participacin
comunitaria", entendiendo por ellas aquellas organizaciones que han desarrollado capacidades de
intermediacin entre las comunidades pobres mismas y los grupos de base en ellas existentes y el
gobierno u otras organizaciones nacionales e internacionales (Navarro, Jc., 1993: 5-6). Sin embargo, es
preciso reconocer que la importancia que juega en tales organizaciones la participacin de la
comunidad puede revestir distintas formas y utilizar diferentes medios, empleando a la comunidad
como voluntario, grupo de consulta o decisorio.
(22) Vase al respecto el seguimiento que hace el CEDAI del CLAD sobre los Fondos de Inversin
Social, en el marco del Sistema Integrado y Analtico de Informacin sobre Reforma del Estado,
SIARE.
18
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20

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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 4 (Jul. 1995). Caracas.

La rearticulacin de las relaciones Estado-Sociedad: en bsqueda de nuevos sentidos *

1. La necesidad de un marco de anlisis

participacin democrtica pero que, al carecer de contenidos claros, no necesariamente asignan un

2. Desafos actuales de la democratizacin

3. Lo pblico, lo estatal y lo privado

literatura (11) destaca la importancia de la democratizacin del proceso de decisiones en la esfera de la

a) La participacin ciudadana en la formulacin de polticas y decisiones pblicas.

estatales. Estn en juego, como lo hemos insinuado, la creacin de oportunidades expresamente

b) La participacin de la sociedad civil en la gestin de programas o servicios pblicos

Participacin Popular de Bolivia, que expresamente contempla la creacin de "Comits de Vigilancia",

bienes pblicos. De modo pues que, enmarcados en el fortalecimiento de la sociedad, democratizacin

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