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Outorga Onerosa do Direito de Construir no planejamento

municipal brasileiro: percurso, avanos e permanncias no


ltimo decnio.

Fernanda Furtado1
Jefferson Tomaz de Arajo2

RESUMO

A Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC) um instrumento da poltica urbana


municipal no Brasil, que define a cobrana de contrapartidas por direitos de construir acima de
um patamar bsico de edificao atribudo aos terrenos urbanos. Seu histrico remonta
dcada de 1970, tendo como referncia conceitual a noo conhecida como Solo Criado. A
evoluo das ideias e experincias acumuladas forjou o entendimento da OODC na atualidade.
Este trabalho toma como referncia inicial uma pesquisa realizada em 2006, em que se realizou
uma avaliao comparativa de experincias municipais de implementao da OODC. Nesse
trabalho se evidenciou como caracterstica notvel a ausncia de padres ou modelos relativos
aos diversos elementos e definies necessrios regulamentao e implementao do
instrumento. A partir dos resultados anteriores, a pesquisa que aqui se apresenta trata de
atualizar os debates, as questes e o conhecimento sobre os avanos nas experincias
municipais relativas OODC. O estudo tem como objetivo analisar o percurso do instrumento
nos municpios selecionados e identificar as principais questes remanescentes, alm de
avaliar como estas vem sendo encaminhadas a partir das alteraes normativas realizadas

1
Professora Associada do Departamento de Urbanismo da Escola de Arquitetura e Urbanismo da Universidade
Federal Fluminense, Niteri RJ, Brasil. E-mail: fer.furtado321@gmail.com
2
Graduando da Escola de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal Fluminense, Niteri RJ, Brasil. E-mail:
jefferson_tomaz@yahoo.com.br
1
mais recentemente nesses municpios. A atualizao das experincias municipais com a OODC
no ltimo decnio se justifica pela importncia do instrumento para uma adequada absoro da
gesto dos direitos de construir no planejamento urbano municipal, uma vez que traz a
possibilidade de encaminhar um conjunto de objetivos essenciais para um desenvolvimento
urbano mais equilibrado para as cidades. As fontes principais da pesquisa foram os Planos
Diretores municipais e legislaes complementares pertinentes, em municpios previamente
selecionados, seja pela continuidade da aplicao do instrumento como pela importncia do
caso no contexto nacional. O trabalho se desenvolve a partir do levantamento individual das
atuais normativas, com uma avaliao temporal global, seguida da anlise comparativa entre
municpios, de modo a extrair e classificar os elementos essenciais que modelam atualmente a
OODC. A pesquisa parte da premissa de que os novos cenrios normativos locais refletem as
questes tcnicas ainda em discusso no pas, assim como os embates polticos relativos
regulamentao e implementao do instrumento. O estudo enseja uma reflexo conceitual
sobre os avanos e permanncias no ltimo decnio, a qual por sua vez evidencia que ainda h
lacunas importantes a serem preenchidas no entendimento da OODC e de seu potencial para a
poltica urbana municipal.

Palavras-chave: Outorga Onerosa do Direito de Construir; Estatuto da Cidade; direitos de


construir; instrumentos de poltica urbana.

INTRODUO

A Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC) um instrumento da poltica urbana


municipal no Brasil, consolidado pelo Estatuto da Cidade em 2001,3 que organiza a cobrana
pelos municpios de contrapartidas por direitos de construir acima de um patamar bsico de
edificao atribudo ao conjunto dos terrenos urbanos. Trata-se de um instrumento cujos
processos de elaborao, formatao e tentativas de implementao remontam segunda
metade da dcada de 1970, tomando ento como base a noo conhecida como Solo Criado
(Azevedo Netto, 1977: 10). A evoluo dessas ideias e experincias acumuladas forjou o
entendimento da OODC na atualidade (Rezende et al., 2011).
Em pesquisa anterior realizada no binio 2005-2006 procedeu-se a uma avaliao
comparativa de doze experincias municipais de implementao da OODC, a qual evidenciou
como caracterstica notvel a ausncia de padres ou modelos relativos aos diversos

3
Lei Federal n 10.257 de 2001, que regulamentou o captulo de Poltica Urbana da Constituio Federal de 1988.
2
elementos e definies necessrios regulamentao e implementao do instrumento
(Furtado et al., 2007). Na verdade, tratou-se de pesquisa exploratria, uma vez que, como
verificado por um amplo estudo realizado no mesmo binio pelo Instituto Plis de Polticas
Sociais, ainda eram poucos os municpios que efetivamente haviam aplicado a OODC
(Cymbalista et al., 2007). Alm disso, observou-se que a maioria dos municpios que haviam
aplicado os instrumentos em tela j o fazia antes mesmo da edio da lei federal, remontando
algumas dessas experincias s dcadas de 1980 e 1990.
O presente trabalho parte de uma pesquisa mais ampla que se prope a atualizar os
debates, as questes e o conhecimento sobre a evoluo das experincias municipais relativas
Outorga Onerosa do Direito de Construir, cuja essncia tambm a base para outros
instrumentos que se utilizam da mesma noo da gesto dos direitos de construir: a
Transferncia do Direito de Construir (TDC) e a Operao Urbana Consorciada (OUC).4
As fontes principais da pesquisa foram os planos diretores municipais e legislaes
complementares pertinentes, em municpios previamente selecionados, seja pela continuidade
da aplicao do instrumento como pela importncia do caso no contexto nacional. As cidades
contempladas na pesquisa anterior, em sua maioria, assim como as includas nesta nova etapa
de pesquisa, tiveram seus planos diretores revisados nos ltimos anos.
Na etapa atual, o trabalho se desenvolveu a partir do levantamento individual das atuais
normativas, confrontando-as com as anteriores, para uma avaliao temporal global, seguida
de uma avaliao comparativa entre municpios, de modo a extrair e classificar os elementos
essenciais que modelam atualmente a OODC em diferentes cidades brasileiras. A pesquisa
parte da premissa de que os novos cenrios normativos locais refletem as questes tcnicas
ainda em discusso no pas, assim como os embates polticos relativos regulamentao e
implementao do instrumento. O estudo buscou identificar as principais questes
remanescentes e como elas vm sendo encaminhadas com as alteraes normativas
realizadas mais recentemente.
A pesquisa enseja uma reflexo conceitual sobre os avanos e permanncias no ltimo
decnio, os quais por sua vez evidenciam que ainda h lacunas importantes a serem
preenchidas no entendimento da OODC e de seu potencial para a poltica urbana municipal.

4
Os autores agradecem as frteis discusses sobre o tema com os colegas Martim Smolka e Camila Maleronka ao longo dos
ltimos anos; vale ressalvar que os entendimentos aqui apresentados permanecem como de exclusiva responsabilidade nossa.
3
1. A GESTO DOS DIREITOS DE CONSTRUIR NO PLANEJAMENTO
URBANO MUNICIPAL

Os estudos realizados sobre a OODC e sua aplicao nos municpios brasileiros nos permitiram
compreender a importncia da gesto dos direitos de construir para o planejamento urbano
municipal na atualidade. A anlise conceitual e de experincias com o instrumento em cidades
brasileiras de diferentes portes e regies, objeto de pesquisas anteriores, contribuiu para a
consolidao de algumas bases necessrias para a aplicao da OODC, instrumento que vem
sendo pouco a pouco disseminado nos municpios brasileiros. Entretanto, uma avaliao
preliminar da situao atual aps uma dcada, juntamente com a reviso de muitos dos planos
diretores municipais,5 desvelou a necessidade de uma pesquisa voltada para a atualizao do
conhecimento sobre a teoria e a prtica da utilizao deste instrumento, bem como de sua
interao com os demais instrumentos. De fato, a rica experincia acumulada com a OODC e
instrumentos correlatos no ltimo decnio est refletida nas recentes inseres, ratificaes ou
alteraes promovidas pelos municpios em suas revises de Planos Diretores Municipais e
outras normativas complementares afetas a esses instrumentos, o que torna o momento atual
especialmente propcio a uma avaliao de percurso dessas normativas e experincias.
A atualizao das experincias municipais com a OODC se justifica pela importncia do
instrumento para uma adequada absoro da gesto dos direitos de construir no planejamento
urbano municipal, uma vez que traz a possibilidade de encaminhar um conjunto de questes
essenciais para um desenvolvimento urbano mais equilibrado para as cidades.
Em primeiro lugar, esta linha de atuao pblica contribui para a justa distribuio dos
benefcios e nus da urbanizao, uma das diretrizes de poltica urbana presentes no Estatuto
da Cidade. Trata-se, aqui, da questo tica de romper com a lgica da apropriao privada de
benefcios coletivos gerados pelo esforo de todos, com todas as suas implicaes sobre o
ambiente urbano. A associao entre a densidade de construo e as necessidades em termos
de oferta de infraestrutura e servios urbanos evidente, entretanto ainda no est
estabelecida de modo mais firme uma cultura de que os proprietrios de terrenos urbanos
devam contribuir para o financiamento desta oferta na medida do aproveitamento urbanstico de
seus terrenos. Vale ressaltar que entre os proprietrios esto includos capitais incorporadores
que muitas vezes tm, como parte importante de seus negcios, os ganhos fundirios
originados pela atuao pblica (Bassul, 2005), seja ela direta, mediante a proviso de

5
O Estatuto da Cidade definiu o prazo de cinco anos aps a sua promulgao em 2001 para a elaborao ou reviso dos Planos
Diretores Municipais e, posteriormente, a obrigatoriedade de sua reviso em at 10 anos.
4
infraestrutura e servios urbanos, ou indireta, atravs de normativas mais permissivas de usos
do solo e aproveitamentos urbansticos.
Em segundo lugar, a gesto dos direitos de construir tem potencialmente um papel
importante no que se refere a equilibrar os impactos econmicos das decises urbansticas.
Este argumento no novo, est presente nos debates sobre o tema h quatro dcadas: A
fixao de diferentes coeficientes de aproveitamento em diferentes zonas leva a uma
valorizao diferenciada dos terrenos (Moreira et al., 1975: 05). Entretanto, esta noo ainda
enfrenta resistncias, inclusive dos prprios setores pblicos urbansticos, que temem a perda
de importncia de suas decises frente prevalncia de critrios econmicos (Rezende et al.,
2009). Em termos urbansticos, a relevncia da gesto dos direitos de construir mediante a
aplicao da OODC tambm se faz presente pelas possibilidades trazidas por sua articulao
com a TDC, a qual facilita a preservao do patrimnio edificado e de reas ambientais
mediante a transferncia dos direitos de construir associados a esses imveis para outras reas
e imveis da cidade que, por suas caractersticas urbanas, possuam maior capacidade de
adensamento.
Em terceiro lugar, a cobrana de contrapartidas por direitos adicionais de construir nessas
reas passveis de adensamento devido presena de infraestrutura e servios urbanos tem o
importante papel fiscal de permitir a obteno de recursos para o desenvolvimento urbano a
partir do prprio processo imobilirio. Em um cenrio nacional de escassez de recursos para a
forte urbanizao e, ao mesmo tempo, do direcionamento ou captura dos parcos recursos para
as reas mais favorecidas e respectivos setores sociais, esses recursos no oramentrios
possibilitam, em particular, que os municpios financiem a proviso de infraestrutura nas reas
de urbanizao inadequada, uma vez que por definio legal esses recursos pblicos devem
estar vinculados a finalidades sociais. A reduo das desigualdades socioespaciais que esta
poltica urbana pode encaminhar, por sua vez, remete mais uma vez ao critrio tico j
mencionado.

2. PANORAMA E AVALIAO TEMPORAL GLOBAL

A pesquisa foi estruturada tendo como premissa o entendimento de que as questes tcnicas e
polticas presentes nas experincias de aplicao da OODC, ou surgidas dessas experincias,
esto refletidas nas revises normativas relacionadas regulamentao e implementao do
instrumento, ocorridas mais recentemente. Tem-se como hiptese de trabalho que algumas das

5
questes que j estavam presentes h uma dcada (Furtado et al., 2007: 05) no foram ainda
adequadamente encaminhadas. Pesquisas mais recentes indicam a permanncia de alguns
gargalos e tambm apontam para novas questes que tm surgido na aplicao dos
instrumentos. Exemplos so o carter urbanstico ou fiscal do instrumento e o papel de fatores
de incentivo (Maleronka e Furtado, 2014), alm da necessidade de correlao entre a OODC e
a TDC. (Bacellar e Furtado, 2016)
A identificao dos casos agora considerados est diretamente relacionada pesquisa
anterior de avaliao comparada das experincias municipais com a OODC, realizada h uma
dcada. Os doze casos ento contemplados foram: Alvorada (RS), Blumenau (SC), Campo
Grande (MS), Curitiba (PR), Florianpolis (SC), Goinia (GO), Natal (RN), Niteri (RJ), Porto
Alegre (RS), Salvador (BA), Santo Andr (SP) e So Lus (MA). Aps a primeira reviso da
situao atual frente quela de uma dcada atrs, algumas das cidades analisadas no estudo
anterior foram excludas nesta fase da pesquisa - Alvorada (RS), Campo Grande (MS), Niteri
(RJ) e Santo Andr (SP) -, seja pela ausncia de alteraes ou por apresentarem dificuldades
na coleta de dados. Por outro lado, buscou-se incluir novas cidades: So Paulo, que no havia
sido includa na primeira pesquisa pois a regulamentao da OODC em 2004 ainda no havia
resultado em aplicao concreta at o momento da pesquisa, mas que teve uma
implementao relevante da OODC a partir de 2006 (Maleronka e Furtado, 2014) e mais
recentemente teve as bases da OODC revisadas com a promulgao de seu plano diretor
estratgico em 2014; e Belm, no estado do Par, com o objetivo de incluir um caso da regio
Norte do pas, no contemplada na pesquisa anterior, de modo a aferir a relevncia do
componente regional na aplicao da OODC. O debate sobre o tema em outras cidades
relevantes no cenrio nacional, como o caso de Belo Horizonte (no estado de Minas Gerais),
vem sendo monitorado na pesquisa para uma eventual insero posterior.
Tendo isso exposto, o recorte de cidades selecionadas para o presente estudo inclui, agora
por regio do pas: Belm (PA) na regio Norte; Natal (RN), So Lus (MA) e Salvador (BA) na
regio Nordeste; Goinia (GO) na regio Centro-Oeste; So Paulo (SP) na regio Sudeste;
Blumenau (SC), Curitiba (PR), Florianpolis (SC) e Porto Alegre (RS) na regio Sul. Em cada
cidade, foi realizada a compilao e reviso dos planos diretores municipais anteriores e os
atuais, alm de legislao municipal complementar disponvel para consulta e considerada
relevante para a matria.6

6
PREFEITURA MUNICIPAL DE BELM. Plano Diretor Urbano de Belm Lei n 7.603/1993; Lei Complementar de Controle
Urbanstico - Lei n 02/1999; Plano Diretor - Lei n 8.655/2008. PREFEITURA MUNICIPAL DE BLUMENAU. Plano Diretor do
6
O estudo anterior evidenciou a grande diversidade de aplicao da OODC como uma
caracterstica relevante no conjunto das cidades estudadas, o qual compreende desde
experincias que no atribuam qualquer objetivo urbanstico ao instrumento at o caso em que
se atribua um forte carter urbanstico, redistributivo e de reordenamento do adensamento
urbano. Portanto, no havia um modelo exemplar de aplicao da OODC a ser destacado, mas
sim aspectos positivos e negativos em todas as cidades avaliadas (Furtado et al., 2007: 05).
Como forma de iniciar a comparao temporal em relao aos parmetros referentes
aplicao do instrumento, houve a necessidade de realizar o levantamento das revises
normativas em cada municpio e, posteriormente, analisar as questes relativas aos antigos
aspectos negativos e o possvel progresso dos aspectos positivos em cada cidade.
Aps a compilao do levantamento individual das normativas municipais das cidades
estudadas, procurou-se estabelecer comparaes temporais ao longo do decnio relacionadas
a alguns parmetros referentes aplicao da OODC, com base no estudo realizado h uma
dcada. So eles: nomenclatura, definio, previso e regulamentao do instrumento, frmula
de clculo e sua base de valor, coeficiente de aproveitamento bsico, limite mximo, fatores de
incentivo, destinao e aplicao dos recursos adquiridos, e previso do instrumento da
Transferncia do Direito de Construir (TDC) na normativa dos municpios. Os resultados aqui
apresentados so ainda preliminares e dizem respeito s caractersticas mais marcantes dos
casos em estudo; para o detalhamento dos casos esto previstas, no escopo da pesquisa,
entrevistas com tcnicos das administraes locais.
De maneira geral, a maioria das cidades adotou, em sua reviso normativa, a nomenclatura
proposta pelo Estatuto da Cidade - Outorga Onerosa do Direito de Construir -, proporcionando

Municpio Lei Complementar n 142/1997; Plano Diretor - Lei Complementar n 615/2006; Lei Complementar n 726/2009; Lei
de Uso e Ocupao do Solo - Lei Complementar n 751/2010; Decreto n 9.143/2010; Lei Complementar n 1.040/2016.
PREFEITURA MUNICIPAL DE CURITIBA. Lei de Uso de Ocupao do Solo - Lei Ordinria n 9800/2000; Plano Diretor - Lei n
11.266/2004; Plano Diretor - Lei n 14.771/2015. PREFEITURA MUNICIPAL DE FLORIANPOLIS. Plano de Ocupao do Distrito-
Sede Lei Complementar n 01/1997; Plano Diretor Lei n 482/2014; Decreto n 13.454/2014. PREFEITURA MUNICIPAL DE
GOINIA. Plano Diretor - Lei Complementar n 015/1992; Lei de Uso e Ocupao do Solo Lei n 031/1994; Plano Diretor - Lei
n 171/2007; Lei Complementar n 181/2008; Lei n 8.618/2008. PREFEITURA MUNICIPAL DE NATAL. Plano Diretor - Lei
Complementar n 07/1994; Plano Diretor - Lei Complementar n 82/2007. PREFEITURA MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE. Plano
Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental Lei Complementar n 434/1999; Plano Diretor - Lei Complementar n
646/2010; Decreto n 18.507/2013; Decreto n 19.344/2016. PREFEITURA MUNICIPAL DO SALVADOR. Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano Lei n 6.586/2004; Plano Diretor - Lei n 9.069/2016; Lei de Uso e Ocupao do Solo - Lei n
9.148/2016. PREFEITURA MUNICIPAL DE SO LUIS. Plano Diretor Lei n 3.252/1992; Lei de Zoneamento, Parcelamento, Uso e
Ocupao do Solo Urbano Lei n 3.253/1992; Lei das Operaes Urbanas Lei n 3.254/1992; Plano Diretor - Lei n
4.669/2006; Lei Ordinria n 4.634/2006. PREFEITURA MUNICIPAL DE SO PAULO. Plano Diretor Estratgico Lei n
13.430/2002; Decreto n 43.232/2003; Plano Diretor Estratgico Lei n 16.050/2014; Lei de Uso e Ocupao do Solo - Lei n
16.402/2016.

7
uma maior uniformidade na denominao do instrumento nas diversas regies brasileiras. Outro
aspecto que mostra uma evoluo na absoro do instrumento a forma adotada na definio
da OODC nos planos diretores revisados ao longo do decnio: a maioria tambm apresenta
uma noo geral do instrumento definida de forma mais clara e correta em relao s
legislaes anteriores, tendo em vista que algumas cidades sequer apresentavam uma
definio do instrumento na dcada passada (Florianpolis, Salvador e So Lus) e outras a
apresentavam de forma no muito clara ou sujeita a interpretaes variadas.
No que se refere regulamentao da OODC, um grande bloco de cidades apresenta uma
evoluo em sua normativa que regulamenta o instrumento. Contudo, as cidades de Curitiba e
So Lus se mostram como casos especiais de estagnao nesse elemento. Na primeira cidade
a OODC no regulamentada nas duas situaes temporais, aparecendo apenas de forma
indireta em leis que versam sobre instrumentos correlatos. J na segunda, as denominadas
Operaes Urbanas - nomenclatura dada pelo antigo plano diretor - no eram regulamentadas
nas condies anteriores e ainda hoje a OODC - nomenclatura dada pelo atual plano diretor -
no apresenta regulamentao pelo municpio. Quanto cidade de Belm, apresenta at
mesmo uma involuo nesse parmetro, j que anteriormente havia a regulamentao do
instrumento por lei especfica e em sua normativa atual no h regulamentao da OODC.
Alm disso, grande parte das cidades ainda no conta com uma legislao especfica de
regulamentao do instrumento em que constem todos os parmetros necessrios sua
implementao de forma mais sistemtica.
As frmulas de clculo continuam a se apresentar de forma muito diversificada e com
diferentes interpretaes entre os municpios. A utilizao do valor do metro quadrado para o
clculo da contrapartida financeira se d de forma no uniforme entre os municpios, ora
considerando como base o valor definido pelo Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), ora o
valor do Custo Unitrio Bsico da construo civil (CUB)7, ora um valor especfico para a
outorga onerosa. As cidades de Belm e So Lus ainda no apresentam definies de
frmulas para o clculo da contrapartida da OODC em suas legislaes municipais ao longo do
decnio. J a cidade de Goinia, que no perodo anterior tinha como base o valor venal do
imvel, referente ao IPTU, passou em sua normativa mais recente a considerar como base o
CUB. Em sentido contrrio, Florianpolis alterou o valor a ser utilizado como base, do CUB

7
Trata-se de valor por metro quadrado de construo definido e periodicamente atualizado pelos Sindicatos da Construo Civil
em cada estado da federao.
8
usado anteriormente para o valor do metro quadrado territorial utilizado para a cobrana do
IPTU.
Aliados s frmulas de clculo, os coeficientes de aproveitamento (CA) bsicos, os limites
mximos de aproveitamento e os fatores de incentivo formam um bloco de parmetros
oscilantes nas dez cidades analisadas.
Apenas dois municpios (Florianpolis e So Paulo) apresentam atualmente o coeficiente de
aproveitamento bsico nico e unitrio, sendo que Florianpolis j o adotava anteriormente; em
So Paulo o CA bsico de valor 1,0 foi adotado no plano diretor estratgico de 2014. A cidade
de Natal adotou um coeficiente bsico nico e no unitrio (1,2) para sua zona urbana, mas
positivamente de valor absoluto menor em relao ao coeficiente nico e no unitrio anterior
(1,8). A cidade de Goinia traz uma exceo neste parmetro, tendo em vista que alterou seu
padro de coeficiente de aproveitamento bsico nico e unitrio anterior para um coeficiente
bsico no oneroso que corresponde, em sua normativa mais recente, a um limite de altura de
seis metros para qualquer edificao em terrenos situados na macrozona construda. Belm
apresenta uma situao confusa: em 1993, seu plano diretor estabeleceu o CA bsico de 1,4
para todos os lotes urbanos, porm a lei complementar de controle urbanstico, aprovada em
1999, definiu CA bsicos variados que remetem a diferentes modelos urbansticos para as
reas e usos do solo especificadas nessa normativa. Em 2008, um novo plano diretor foi
promulgado, remetendo a definio dos CA bsicos a uma futura regulamentao da OODC.
Os limites mximos se apresentam de forma diversa quanto aos valores relacionados ao
adensamento permitido nos municpios. Entretanto, as cidades permanecem adotando em sua
maioria os mesmos limites mximos anteriores. Esses limites podem estar referidos a
coeficientes de aproveitamento mximos ou a um conjunto de parmetros urbansticos. Ainda,
os limites mximos refletem o adensamento planejado para as diferentes regies da cidade.
Goinia no define atualmente um padro de limite mximo em sua legislao e So Lus, at o
momento desta pesquisa, nunca apresentou alguma definio desse elemento em suas
normativas.
Os fatores de incentivo aparecem de forma direta presentes na prpria frmula de clculo
ou de forma indireta, neste caso presentes no texto das normativas como isenes ou
excees. Dada a sua relevncia para a definio da real cobrana da OODC nos diferentes
municpios, este componente das normativas e das frmulas de clculo mereceria um estudo
mais aprofundado, envolvendo no s a adoo, como tambm a evoluo de isenes, fatores
de reduo, fatores de planejamento (segundo usos ou reas) e outros incentivos, o que foge

9
ao escopo deste trabalho. Por ora, vale registrar que no momento atual quatro das cidades
pesquisadas (Florianpolis, Goinia, Salvador e So Paulo) adotam explicitamente fatores de
incentivo em suas frmulas de clculo e, ainda, que so raros os casos que no envolvem
algum fator de incentivo para situaes especficas.
Quanto destinao e aplicao dos recursos adquiridos, at mesmo as cidades que no
possuam fundo financeiro definido no estudo antecessor apresentam, atualmente, algum fundo
financeiro responsvel pela administrao dos recursos advindos da aplicao da OODC nos
municpios. Embora esses recursos ainda no sejam destinados de forma uniforme pelas
cidades, grande parte dos municpios define a aplicao dos mesmos de acordo com os
critrios estabelecidos pelo Estatuto da Cidade. Essa aplicao dos recursos inclui projetos de
habitao de interesse social na maioria das normativas das cidades, indo ao encontro dos
princpios da justa distribuio dos benefcios da urbanizao e da democratizao da cidade.
Nesse contexto, apenas a cidade de Blumenau no especifica este parmetro de destinao e
aplicao dos recursos em suas normativas em vigor.
A Transferncia do Direito de Construir se apresenta como um instrumento urbanstico
previsto nas legislaes de todas as cidades estudadas nas condies anteriores e atuais. Vale
notar que o instrumento est previsto em artigos especficos nos planos diretores em vigor de
todas as cidades estudadas, embora nem sempre exista uma regulamentao da TDC, seja
associada OODC ou de forma isolada.

3. SISTEMATIZAO DOS PARMETROS NAS CONDIES ATUAIS

A partir do levantamento inicial das legislaes municipais e da avaliao temporal global foram
observados os elementos essenciais que modelam atualmente a OODC e que so
responsveis pela variao no entendimento dos objetivos do instrumento e nas diferentes
experincias municipais das cidades de estudo. A tabela 1 mostra que nos planos diretores, leis
complementares e decretos mais atuais h uma maior convergncia quanto definio e
regulamentao da OODC, bem como na definio de fundos especficos para a aplicao dos
recursos, o que reflete as definies do Estatuto da Cidade para o instrumento. Outros
elementos, como os presentes nas frmulas de clculo, seguem apresentando uma grande
variedade de entendimentos e aplicaes.
Podemos separar o conjunto de cidades analisado em trs blocos: em primeiro lugar, Belm
e So Lus so casos em que ainda no houve a regulamentao do instrumento, e em funo

10
disso muitos dos parmetros foram registrados como informao ausente; um segundo bloco
composto pelas cidades de Curitiba e Porto Alegre, que mantiveram seus entendimentos
particulares sobre o instrumento mesmo aps a sua delimitao em carter nacional pelo
Estatuto da Cidade; por fim, nas demais cidades Blumenau, Florianpolis, Goinia, Natal,
Salvador e So Paulo, vrios parmetros essenciais, como o entendimento sobre o CA bsico e
o valor adotado na frmula de clculo, foram alterados em relao pesquisa anterior.
Curiosamente, nem sempre essa alterao se deu no mesmo sentido, de modo que as
experincias continuam a apresentar uma grande diversidade.

Tabela 1: Comparativo de parmetros relativos OODC nas condies atuais dos municpios.
PARMETROS MUNICPIOS

Florianpolis

Porto Alegre
Blumenau

So Paulo
Salvador

So Lus
Curitiba

Goinia
Belm

A noo geral Natal


da OODC
No

No

No
Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim
definida de
forma clara?

A OODC est
regulamentada
No

No

No
atualmente por
Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim
alguma lei ou
decreto?

utilizado um
Informao

Informao

CA bsico
ausente

ausente
Sim8
No

No

No

No
Sim

Sim

Sim
nico?

utilizado um
Informao

Informao

CA bsico
ausente

ausente
No

No

No

No

No

No
Sim

Sim

nico e
unitrio?

8
Embora a lei se refira a um CA bsico, no se trata de um ndice propriamente dito, mas sim de uma altura bsica de 6,0m,
para a edificao, a qual isenta da aplicao da OODC.
11
O CA bsico

Informao

Informao

Informao
em reas de

ausente

ausente

ausente
No

No
Sim

Sim

Sim

Sim

Sim
preservao
ambiental
menor que 1,0?

Existem limites

Informao
mximos de

ausente
No
Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim
aproveitamento
definidos na
legislao?

Existe frmula
de clculo

Sim9
No

No

No
Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim
definida?

O CUB
Informao

Informao
utilizado como
ausente

ausente
No

No

No

No

No

No
Sim

Sim
parmetro de
valor da
outorga?

O IPTU
Informao

Informao
utilizado como
ausente

ausente
No

No

No

No

No
Sim

Sim

Sim
parmetro de
valor da
outorga?

Um valor
Informao

Informao
especfico para
ausente

ausente
No

No

No

No

No
Sim

Sim

Sim
a outorga
utilizado como
parmetro?

Est previsto
Informao

Informao

Informao

algum fator de
ausente

ausente

ausente
No

No

No
Sim

Sim

Sim

Sim
incentivo na
frmula de
clculo?

Existe fundo
financeiro
Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

responsvel
pelos
recursos?

9
No existe frmula de clculo definida explicitamente nas normativas, contudo possvel inferi-la a partir da leitura do plano
diretor do municpio.

12
Os recursos

Informao
ausente
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para habitao
social?

A TDC est
prevista na
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Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim
legislao?

Fonte: Elaborao dos autores, com base nos atuais planos diretores municipais e leis complementares
(vide nota 6)

4. QUESTES DE ENTENDIMENTO DOS PARMETROS ESSENCIAIS

Para uma avaliao crtica da formatao da OODC nas diversas experincias municipais,
necessrio abordar alguns parmetros que em seu conjunto delimitam as formas especficas de
como o instrumento entendido e adotado em cada cidade, especialmente os coeficientes de
aproveitamento bsico, os valores adotados nas frmulas de clculo e os fatores de incentivo
utilizados.

4.1. Sobre os coeficientes de aproveitamento bsico

A pesquisa mostra que ainda no existe um entendimento pleno do papel do CA bsico,


como elemento capaz de estabelecer uma igualdade de direitos entre os proprietrios, alm de
conferir maior liberdade s decises urbansticas, que assim se tornam independentes dos
impactos econmicos que possam beneficiar a este ou aquele proprietrio.
certo que o Estatuto da Cidade define, em seu artigo 28, 2o, que O plano diretor poder
fixar coeficiente de aproveitamento bsico nico para toda a zona urbana ou diferenciado para
reas especficas dentro da zona urbana. O CA bsico diferenciado, porm, s se justifica em
reas que no comportem o CA bsico, tais como reas de ocupao rarefeita, as de carter
ambiental ou aquelas ainda no inseridas nas zonas urbanizadas.
So vrias as razes para a delimitao de um CA bsico nico para toda a cidade, com as
excees cabveis como mencionado: alm das citadas acima, ele permite que sejam
expurgadas as expectativas de direito associadas especulao com os terrenos urbanos,
alm de possibilitar a criao de um sistema harmnico de instrumentos de poltica urbana.
Neste sentido, o CA bsico nico pode funcionar como o pilar central na elaborao de uma
poltica fundiria urbana consistente que envolva no somente os instrumentos diretamente

13
relacionados gesto dos direitos de construir (TDC e OUC), como tambm outros
instrumentos necessrios consecuo da poltica urbana, como o caso da desapropriao e
outros dispositivos de preservao ambiental e cultural.
A delimitao de um CA bsico nico e unitrio (1,0), por sua vez, traz ainda como vantagem
adicional a facilidade fiscal de clculo das contrapartidas por maior aproveitamento, bem como
simplifica os clculos de eventuais compensaes a propriedades atingidas por iniciativas de
utilidade pblica. Idealmente, o CA bsico nico e unitrio permitiria a homogeneizao de
direitos bsicos de construir em todas as cidades do pas. Mas, por certo, cada municpio tem
autonomia para decidir qual o valor exato a ser adotado para o CA bsico.
Estas vantagens, entretanto, ainda no esto disseminadas nas variadas experincias. H
duas linhas de argumentao para a adoo de CA bsicos diferenciados. A primeira tem
carter poltico e est orientada a no alterar ndices construtivos previamente conferidos, de
modo a no enfrentar pretensos direitos adquiridos dos proprietrios, embora esta questo j
esteja adequadamente encaminhada no mbito jurdico nacional (Rabello, 2007). Um exemplo
o caso de Porto Alegre, que mantm at hoje, como bsicos, os ndices construtivos prvios
desde seu plano diretor dos anos 1990 (variando entre 1,0 e 2,4); alm disso, denomina tais
ndices, em sua normativa, como ndices privados.
A segunda tem como base a ideia equivocada de conferir carter urbanstico ao CA bsico,
seja atribuindo CA bsicos maiores a zonas mais consolidadas, como definindo CA bsicos
mais permissivos em zonas em que se pretenda incentivar a atividade imobiliria. Consoante
com essas ideias, Blumenau define CA bsicos diferenciados por zonas, variando entre 1,2 e
6,0. Em Salvador vigora a mesma ideia, embora a variao mais geral ocorra em um intervalo
mais restrito, entre 1,0 e 2,0.
Sobre este ponto, falta ainda consolidar o entendimento de que CA bsicos maiores s
beneficiam aos proprietrios dos terrenos, e que a dimenso urbanstica est contida na
verdade no CA mximo ou nos limites mximos de edificao que o representem. Em suma, o
CA bsico um dispositivo que tem como fundamento o que a sociedade considera razovel
como direito de construir elementar associado propriedade de um terreno urbano.
Com este olhar, So Paulo adotou, em seu novo plano diretor de 2014, o CA bsico 1,0
para toda a cidade, com CA mximos variando de 1,0 a 4,0 conforme o adensamento
pretendido para as diferentes zonas da cidade.
Florianpolis mantm o CA bsico de 1,0 para toda a cidade desde a regulamentao da
OODC (ento solo criado) em 1997, enquanto Natal evoluiu de um CA bsico nico de 1,8 em

14
1994 para, em seu plano diretor de 2007, um CA bsico nico de 1,2. Entretanto, um exame
mais pormenorizado dos casos mostra que o entendimento correto sobre o CA bsico
condio necessria, mas no suficiente para uma aplicao adequada da OODC, que
depende tambm de outros parmetros essenciais, como veremos adiante.

4.2. Sobre os valores usados como parmetro na frmula de clculo

Como j dito, vrias cidades adotam o CUB como valor de referncia em suas frmulas de
clculo. Entretanto, a utilizao deste indicador de preo da construo envolve um erro
conceitual importante. O incremento de valor resultante do maior aproveitamento edilcio incide
sobre os terrenos, cujo valor depende, se considerada a mesma localizao, do quanto se pode
construir nele. Por isso, cobrar como contrapartida pelo maior aproveitamento um percentual
sobre o custo da edificao excedente a ser construda leva ao equvoco de que a cobrana
incida sobre a construo e como consequncia sobre o empreendimento imobilirio e no
sobre o proprietrio do terreno.
Outra razo pela qual este valor fixo totalmente inadequado como parmetro o fato de
que os terrenos tm valores muito diferenciados na cidade. Ora, se a contrapartida
semelhante de forma independente da localizao do empreendimento, e, portanto, dos preos
finais que as localizaes refletem, h uma enorme injustia nessa cobrana, pois os
empreendimentos realizados nas localizaes mais caras pagaro relativamente menos que
aqueles localizados em zonas populares. Por essas razes, o valor mais adequado a ser
tomado como parmetro de referncia o do IPTU, que varia conforme o valor da propriedade.
Natal e Goinia, que como vimos trabalham com CA bsicos nicos, cobram um percentual
do CUB como contrapartida para cada metro quadrado de construo excedente ao CA bsico.
Em Natal, este parmetro j constava desde o plano diretor de 1994, sendo que pelo novo
plano de 2007 a cobrana alcanou o percentual de 4% do CUB relativo construo
excedente, o que torna a contrapartida equivalente a uma taxa de construo.
Goinia um caso que mostra com clareza a falta de entendimento sobre a questo: o valor
anterior considerado na frmula, que era o do IPTU, foi alterado em 2008, pela regulamentao
da OODC relativa ao plano diretor de 2007, para o CUB. O percentual incidente de 10 a 20%
do CUB, porm apesar dessa maior representatividade, e talvez maior em muitos casos do que
se cobrava antes 20% do IPTU - trata-se de uma deciso que prejudicial aceitao do
instrumento como uma carga que recai sobre os proprietrios de terrenos e no sobre a
atividade produtiva, alm de ser uma carga regressiva.
15
Florianpolis representa um outro caso especial, pois depois de 17 anos de ter o instrumento
regulamentado com uma frmula de clculo baseada no CUB, cobrando entre 1% e 4% do
valor do CUB sobre a construo excedente ao CA bsico 1,0, aprovou em seu plano diretor de
2014 uma nova frmula, mantendo o CA bsico unitrio, mas desta vez alterando seu valor de
base para o IPTU. O aparente avano, porm, se dissolve pela incluso de um pargrafo ao
artigo da lei referente frmula de clculo, o qual explicitamente limita a cobrana, em todos os
casos, a 3% do CUB.
Salvador e Blumenau so as outras duas cidades que tomam o IPTU como valor de
referncia. Embora conceitualmente este seja o parmetro de valor correto a adotar, o problema
do IPTU a sua muito frequente desatualizao.10 O caso de Blumenau evidencia esta
limitao, quando na frmula de clculo regulamentada em 2010 estabelece multiplicadores
deste valor que oscilam entre 5 e 20 vezes o valor venal do terreno lanado no IPTU.
Em virtude dessa desatualizao, algumas cidades utilizam tabelas especficas de valor para
a cobrana das contrapartidas. Afora o caso especfico (e complexo) de Curitiba, que trabalha
com um sistema misto (Polucha, 2017) que envolve OODC, TDC e cotas de potencial
construtivo - estas, fixas, e, portanto, regressivas -, as tabelas especficas permitem superar os
problemas do IPTU. Porto Alegre utiliza este sistema h muitos anos, tomando como referncia
os valores de comercializao dos imveis registrados pelo Imposto de Transmisso de Bens
Imobilirios (ITBI), o qual no sofre a restrio de atualizao do IPTU e pode ser cobrado com
base no valor de mercado dos imveis.
So Paulo, em seu novo plano diretor de 2014, tambm passou a adotar uma tabela de
valores especficos para a cobrana da OODC, a ser atualizada anualmente. Como tambm
adotou o CA bsico 1,0 para toda a cidade, este poderia ser considerado o caso exemplar de
aplicao da OODC, no fossem outros elementos inseridos em sua frmula de clculo. Alm
dos fatores de incentivo, que veremos em seguida, So Paulo introduziu em sua frmula a
razo entre a rea do terreno (que equivale ao CA bsico) e a rea total de construo
pretendida. Esta medida, aparentemente, tem o intuito de incentivar a utilizao do CA mximo
em todos os casos, mas na prtica funciona como um redutor progressivo da contrapartida. Por
exemplo, se o CA mximo permitido 4,0 o que ocorre nos corredores estruturais de trfego
o empreendedor que usar plenamente o mximo permitido pagar apenas 25% (1/4) da

10
No Brasil, os valores adotados para a cobrana municipal do IPTU s podem ser atualizados (exceto atualizao monetria
segundo a inflao anual) com a aprovao de uma nova planta de valores por cada uma das Cmaras legislativas municipais.
Como se trata de uma medida considerada antipopular, a maioria dos municpios s realiza essa reviso muito
esporadicamente.
16
contrapartida pela construo excedente. Como esta corresponder a trs vezes a rea do
terreno, ele pagar o equivalente a 75% do valor do terreno (em vez de pagar trs vezes o valor
do terreno). Se ele usar somente o equivalente ao CA de 2,0 pagar a metade (1/2) da
construo excedente, que no caso equivale metragem do terreno; ele pagar, ento, 50% do
valor do terreno. Esses descontos parecem ser demasiado generosos, sobretudo em reas em
que o mercado, voluntariamente, costuma ser regulado pelos aproveitamentos mximos
permitidos. Todavia, pode ser argumentado que ainda assim os valores so superiores queles
cobrados anteriormente, com base no valor integral de um IPTU desatualizado. Somente uma
pesquisa acurada poder encaminhar esta questo.
Alm desta particularidade, So Paulo adota, em sua frmula de clculo, fatores que
genericamente podemos chamar de fatores de incentivo. Neste quesito, no se diferencia das
demais cidades, pois todas de alguma forma contemplam, mediante incentivos especficos,
excees regra da cobrana da OODC.

4.3. Sobre os fatores de incentivo

Os fatores de incentivo, com diversas denominaes e objetivos, esto presentes em todos


os casos, previstos em frmulas de clculo, dentro ou fora dos planos diretores, em leis
complementares e decretos, ou at mesmo em normativas prprias.
O mais recorrente sem dvida o que isenta do pagamento da OODC os projetos de
habitao de interesse social, que algumas vezes aparece tambm modulado variando entre
0 e 1 conforme o tipo de habitao, de interesse social, de mercado popular, de mercado, ou
segundo classe de tamanhos das unidades.
Entretanto, ainda no est muito claro se, e como, este benefcio contribui para incentivar a
produo de habitao social. Essa prtica, bastante disseminada, apenas desvela que ainda
entendido que a OODC torna o produto imobilirio mais caro para o empreendedor ou mesmo
para o consumidor final. Da que a iseno permitiria no onerar um empreendimento que tenha
funo social, ou at mesmo incentivar a sua produo como uma alternativa mais rentvel
para o empreendedor.
Porm, esse entendimento bastante questionvel, tanto no plano terico como no
concreto. Por definio conceitual, se o proprietrio atribui ao seu terreno o melhor e maior
preo que seu produto pode alcanar no mercado, o que se traduz no melhor uso e/ou maior
aproveitamento edilcio, a cobrana da OODC sobre os empreendimentos forosamente recai,
em regra, sobre o preo dos terrenos. Quando isso no ocorre, estamos lidando com situaes
17
excepcionais, que podem ter variadas explicaes, tais como a demora do mercado em
reconhecer a carga (resistncia por parte dos proprietrios), uma condio excepcional de um
terreno nico, etc. Portanto, a iseno ou desconto na OODC para usos sociais tem como
principal resultado permitir que o proprietrio no tenha o custo da contrapartida descontado do
preo mximo que seu terreno poderia alcanar sem a existncia da carga. Em tese, poderia
ser argumentado que neste caso o proprietrio vai preferir vender o seu terreno para quem lhe
pague mais, que neste caso seria o produtor de habitao social.
No concreto, porm, a diferena de preos entre as localizaes mais privilegiadas e aquelas
que comportam a produo de HIS to grande que dificilmente haver a situao em que o
empreendedor de HIS possa competir com os capitais imobilirios dedicados produo de
mercado, ainda que estes ltimos tenham que pagar pela OODC que, vale lembrar, sempre
contemplada com fatores de reduo bastante generosos. Assim, a iseno ou reduo para
usos sociais parece ser mais que tudo um elemento de natureza ideolgica, mas que gera um
rudo importante na cobrana da OODC.
O mesmo argumento vale para os variados outros fatores encontrados nas frmulas ou na
regulamentao da OODC, sob diversas denominaes, tais como: ndice de estmulos de usos
em Florianpolis; Fator de desenvolvimento urbano, Fator social e de incentivo ao
desenvolvimento econmico em Salvador; Fator social e Fator de planejamento em So Paulo.
Estes, alm de outros contidos nos textos das leis que beneficiam usos mistos e reas de
prioridade de adensamento complementam a usual insero, no texto das leis, que pode ser
representada pelo caso de Natal, onde a outorga onerosa ser concedida gratuitamente para
construo de HIS em zonas definidas no plano diretor.
Aparecem, ainda, outros tipos de reduo que beneficiam construes mais sustentveis do
ponto de vista ambiental, como nos casos de Salvador (desconto de 25 a 40%), Natal (desconto
de at 70%) e So Paulo, que remete a definio do ndice de reduo a lei especfica. Embora
esta possvel reduo, por vincular-se a elementos construtivos, realmente possa recair sobre o
empreendedor, ao menos enquanto essas prticas sejam um diferencial ainda no absorvido
pelo proprietrio, h que se considerar que se trata (ainda) de elementos de diferenciao do
produto que sero adotados pelo empreendedor se e quando significarem ganhos
extraordinrios, o que coloca em questo a racionalidade de oferecer descontos a um
procedimento que constitutivo das estratgias do capital imobilirio.

18
Enfim, a insero de fatores de incentivo parece fragilizar a aplicao da OODC, mais que
contribuir para a sua universalizao. O que se pode dizer, aqui, que faltam pesquisas
consistentes sobre os resultados concretos desses fatores de incentivo.

4.4. Outras particularidades relevantes

Outras prticas que devem ser devidamente consideradas para um panorama mais completo
da regulamentao da OODC merecem ser aqui listadas. O objetivo contribuir para um
entendimento mais homogneo do importante papel que a OODC pode ter na poltica urbana
municipal. (Furtado, Biasotto e Maleronka, 2012)
A definio de reas passveis de aplicao da OODC, delimitando zonas especficas nas
quais a utilizao do instrumento permitida, como em Belm, no contribui para a noo
elementar do instrumento de igualar direitos, a qual tem como referncia um CA bsico
homogneo e a sua aplicao em toda a cidade.
A utilizao da OODC em conexo com outros parmetros urbansticos, como a taxa de
ocupao ou o nmero de pavimentos da edificao, presentes por exemplo em Blumenau e
Curitiba, traz uma complexidade que, a nosso juzo, no contribui para a disseminao da
OODC como um instrumento simples, claro e transparente de poltica urbana.
Salvador define reas em que s podem ser adquiridos direitos construtivos adicionais
mediante a OODC, outras em que a OODC e a TDC podem ser utilizadas alternativamente, e
ainda outras em que direitos adicionais devem ser adquiridos via OODC e TDC razo de 50%
cada. Em Goinia, a utilizao da TDC no imvel receptor est limitada a 25% da altura da
edificao, presumindo-se que o restante seja destinado OODC. Em ambos os casos, estas
restries parecem ser uma tentativa de solucionar problemas advindos da aplicao da TDC
segundo as normas anteriores (Furtado et al, 2007).
Porto Alegre segue com sua poltica de limitao de estoques construtivos pblicos para uso
restrito do instrumento em determinadas reas especficas da zona urbana do municpio, em
um sistema que adota, mais na teoria que na prtica, o leilo de ndices. So Paulo, em seu
plano diretor mais recente (2014) aboliu os estoques construtivos antes considerados,
mantendo a ideia do leilo de OODC para as reas de Interveno Urbana, um novo
instrumento que mescla ideias da OUC e da OODC.
Por ltimo, no pode deixar de ser mencionado o avano apresentado no plano diretor de
So Paulo, ao definir o potencial construtivo adicional ao CA bsico (nico e unitrio) como

19
bem jurdico dominical, de titularidade da prefeitura, com funes urbansticas e
socioambientais11

CONSIDERAES FINAIS

Embora a pesquisa apresente certos avanos na definio e regulamentao da OODC nos


municpios estudados, fica evidente, conforme anunciado no incio deste texto, que ainda h
importantes lacunas a serem superadas para um adequado entendimento do instrumento.
Este trabalho tratou de analisar a normativa municipal referente OODC. importante frisar
que o estgio atual da pesquisa no permite afirmar se, e em que medida, o instrumento
efetivamente aplicado e, menos ainda, que volume de recursos so arrecadados.
Alm dessa oportunidade de pesquisa para o avano do entendimento da OODC nos
municpios brasileiros, a pesquisa evidenciou outros pontos em que so necessrios maiores
investimentos em pesquisa, como o dos fatores de incentivo presentes nas frmulas de clculo
ou nos prprios textos das normativas.
Um dos elementos a destacar a ausncia de uma regulamentao, em nvel nacional,
sobre o CA bsico, algo que poderia contribuir para uma homogeneizao do entendimento e
da aplicao da OODC. Salienta-se que a base para esta regulamentao j existe,
representada pela Resoluo Recomendada n 148 do Conselho das Cidades, de 07 de junho
de 2013, que Recomenda a adoo do CA bsico como princpio balizador da poltica fundiria
urbana municipal, a ser utilizado por todos os municpios. 12
Por fim, fica claro que a disseminao dos avanos, bem como a transparncia dos critrios
de aplicao da OODC em diferentes municpios, s poder trazer benefcios para uma melhor
compreenso do papel da OODC na obteno de recursos para o financiamento do
desenvolvimento urbano em nvel municipal.

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11
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12
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