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O QUE (E O QUE NO ) GOVERNO

ABERTO? UMA DISCUSSO CONCEITUAL

Csar Nicandro CRUZ-RUBIO*,1

RESUMO: O objetivo deste artigo consiste em avanar em direo a uma definio e


esclarecimento do conceito de governo aberto. Ele est baseado em uma reviso dos esforos
prvios existentes, e de uma reviso da literatura sobre como compreender este conceito (como
modo de atuao do governo ou como modo ou modelo de governana). Este esforo tambm
esclarece o que governo aberto a partir da oposio e contraste deste conceito em relao a
conceitos similares ou associados, tais como governo eletrnico e governana eletrnica.

PALAVRAS-CHAVES: Governo aberto. Governo eletrnico. Governana eletrnica.

Introduo

O governo aberto avana e se desenvolve como um novo enfoque relacional entre


os governantes, as administraes e a sociedade (RAMREZ-ALUJAS, 2011b), cujo
alcance tende a ser global, e em muitos sentidos aglutina todo um conjunto de prticas
e tendncias de reformas estatais orientadas a transformar de uma forma substantiva
(e irreversvel, talvez) o setor pblico, seu aparato administrativo, seus produtos e suas
formas de interagir com a sociedade a que serve.
Pode-se dizer que a emergncia do governo aberto se associa em muitos sentidos
com trs distintos processos de natureza interdependente ocorridos nas dcadas
recentes, e que mostram possuir efeitos de impacto global:

Pesquisador GIGAPP Grupo de Investigacin en Gobierno, Administracin y Polticas Pblicas,


*

Madrid Espanha. cesar.cruz.rubio@gigapp.org


1
Texto original em lngua espanhola, conforme referenciado a seguir: Qu es (y que no es) gobierno
abierto? Una discusin conceptual. Eunoma:Revistaen Cultura de la Legalidad, Madrid, n. 8, p. 37-53,
mar.-ago./2015. Traduo para a lngua portuguesa realizada pelo Prof. Dr. Fernando Ramalho Martins a
quem o autor agradece o trabalho.

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1. aos avanos tecnolgicos, ao incremento da conectividade, ao advento da


Web 2.0 e ao empoderamento cidado de plataformas tecnolgicas de comu-
nicao.
2. s presses cidads por uma maior transparncia e accountability, s deman-
das por maiores e menores espaos de participao e emergncia dos novos
movimentos sociais.
3. consolidao de governos relacionais e da governana (colaborativa e de
redes), entendidas como formas de conduo sociopoltica (MAYNTZ, 2000)
j no emergentes, mas predominantes de coordenao e gesto dos assuntos
pblicos (AGUILAR VILLANUEVA, 2006).

Neste cenrio, as definies de governo aberto at agora fornecidas so


majoritariamente resultantes dos dois primeiros incisos, sem tomar em conta, talvez,
que o enfoque do governo aberto, e sua materializao, implica em muitos casos uma
transformao profunda sobre o modo como ocorre a interao sociopoltica, e que
bem poderia distinguir-se dos modos de governana at agora conhecidos e analisados
na literatura.
Acreditamos, portanto, ser necessrio avanar em direo a uma melhor definio
deste conceito. Sabemos, por exemplo, que o conceito de governo aberto segue sendo
demasiado aberto (RAMIREZ-ALUJA; DASSEN, 2014) quando se operacionaliza em
iniciativas e compromissos de atuao. Desde distintas perspectivas e usando distintas
metodologias (LONGO, 2013; CLARKE; FRANCOLI, 2013) outros autores j esto
tratando este tema, analisando o que entendem os governos e outros autores sociais e
internacionais como governo aberto.
Neste documento tomamos uma rota distinta, pois avanamos em direo a
uma definio e esclarecimento de governo aberto como conceito, identificando em
primeira instncia os valores ou princpios que lhe do vida, assim como esclarecendo
que o governo aberto se refere a fins a serem alcanados (valores), mas tambm refere-
se a meios (instrumentos), cuja consecuo articularia novos (mais complexos) modos
de governana.
Entendemos ser necessrio este debate na comunidade acadmica, se o que se
pretende seja desenvolver agendas de investigao e ofertar um adequado corpus a este
objeto emergente de estudo. Com base em uma reviso de alguns dos esforos de
definio prvios, e de uma reviso da literatura sobre como definir este conceito (como
modo de atuao do governo ou como modo ou modelo de governana), este trabalho
analisa vrias definies do conceito e oferece uma proposta prpria de definio.
Governo aberto definido como uma filosofia poltico-administrativa e como um
novo paradigma ou modelo de interao sociopoltica. Por fim, esclarece-se o que
governo aberto a partir de oposies e contrastes deste conceito com conceitos similares
ou associados, tais como governo eletrnico, dados abertos ou governana eletrnica.

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O que (e o que no ) governo aberto? Uma discusso conceitual

O que governo aberto? Esclarecendo o conceito identificando


diferenas com outros conceitos similares

O governo aberto um paradigma ou modelo relacional que se corresponde


com um modelo de democracia mais agregativo, que d (busca dar) prioridade
representatividade e aos processos, e cuja orientao a de criar um governo (mais)
acessvel, transparente e receptivo.
Compreender o que um governo aberto implica tambm distinguir o conceito
daquilo que, embora vinculado conceitualmente, no se deve tomar por sinnimo. A
questo de distinguir o que do que no governo aberto no trivial, j que comum
se cair em erros conceituais.
Por meio de enunciados, identificamos trs questes-chave de esclarecimento:

o governo aberto no o mesmo que governo eletrnico


o governo aberto algo mais que a governana eletrnica
o governo aberto no o mesmo que dados abertos

Alm de induzir a erros no desenvolvimento da funo pblica, assim como no


desenho de polticas pblicas e estratgias de governo aberto, os desentendimentos
conceituais poderiam desvirtuar uma adequada compreenso acerca da finalidade e
dos princpios deste modelo de organizao poltico-administrativa e social emergente,
reduzindo-o ou equiparando-o simplesmente a uma tecnologia branda.
Portanto, vamos nos concentrar nesta seo em definir o que no governo aberto,
distinguindo-o de conceitos prximos a ele. Governo aberto tampouco deveria reduzir-
se identificao de inovaes de estratgias ou polticas em matria de transparncia
e/ ou apresentao de contas, embora evidentemente existam estratgias deste tipo que
efetivamente podem ser consideradas dentro da definio de governo aberto.
Termos previamente cunhados e que partilham elementos comuns com as ideias
de governo aberto devem ser aqui definidos previamente a fim de esclarecimento
e distino conceitual. Cabe destacar que nestes trs termos o uso das Tecnologias
de Informao e da Comunicao (TICs) aparece como uma constante. Vamos aos
detalhes.

O governo aberto no o mesmo que governo eletrnico

Governo aberto no deveria ser entendido simplesmente como uma extenso


conceitual do governo eletrnico (por exemplo, vide Campos e Corojn, (2012)),
embora o processo de desenvolvimento de ambas correntes convirja em uma base
comum. Como j foi destacado, o governo aberto no um prolongamento nem uma
extenso melhorada das estratgias de eGovernment levadas a cabo at agora. Se bem

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que parte do desafio consiste em utilizar as ferramentas que tm se configurado no


encalo das estratgias de eGovernment e o uso intensivo das tecnologias de informao
e comunicao, no parece adequado confundir o qu com o como; dito de outro
modo, os fins com os meios (TAPSCOTT; WILLIAMS, 2011).
Com governo eletrnico (e-government) nos referimos ao uso e aplicao
das TICs e suas ferramentas no setor pblico e para a prestao de servios pblicos.
O governo eletrnico a aplicao da tecnologia para melhorar a capacidade de
comunicao e lograr um governo mais eficiente.
Baseiam-se principalmente

[] na implementao de ferramentas como portais, ERPs, que no caso dos


governos so conhecidos como GRPs, CRMs2, como redes sociais ou comunidades
virtuais e muitas outras, buscando uma melhora na eficincia e eficcia nos processos
estatais internos e nas vinculaes com a sociedade. (GOBIERNO..., 2015).

Conceitos relacionados com o governo eletrnico so democracia eletrnica,


entendida como a forma em que se pode utilizar a internet para melhorar nossos
processos democrticos e proporcionar melhores oportunidades aos indivduos e
comunidades para interatuar com o governo para buscar a participao da comunidade.
A tendncia equiparar o conceito de administrao eletrnica e governo
eletrnico, embora existam autores que destacam a diferena entre ambos conceitos,
distino referida basicamente ao mbito de atuao ou de desenvolvimento nas
aplicaes das TICs.
Uma questo-chave que o uso do conceito de governo eletrnico no implica
uma mudana nos valores nem nos princpios que regem o desempenho do setor
pblico, mas que fundamentalmente destaca o uso das tecnologias com a finalidade de
elevar o rendimento, a eficincia e eficcia dos processos governamentais e a prestao
dos servios pblicos.

O governo aberto mais que a governana eletrnica.

Tampouco dever-se-ia tomar governo aberto como sinnimo ou extenso da


governana eletrnica, pois embora compartilhem alguns princpios e o uso das TICs,
o enfoque e as finalidades so distintos. Pode-se definir a governana eletrnica como

[o] uso das tecnologias da informao e a comunicao por parte do setor


pblico com o objetivo de melhorar o provimento de informao e dos servios
proporcionados. Desta maneira, trata-se de estimular a participao cidad no

2
A sigla ERP significa Sistema de Planejamento de Recursos Empresariais; enquanto GRP, Sistema
de Planejamento de Recursos do Governo e CRM, Sistema de Administrao com Foco no Cliente.

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O que (e o que no ) governo aberto? Uma discusso conceitual

processo de tomada de decises, fazendo que o governo seja mais responsvel,


transparente e eficaz. (UNESCO, 2000).

Existem diferenas de significado entre governana eletrnica e governo eletrnico.


A governana a maneira ou o processo de levar uma sociedade a melhor alcanar suas
metas e interesses, enquanto o governo a instituio ou o instrumento para realizar
esse trabalho. Por exemplo, organizaes como o PNUD3 relacionam o conceito de
governana com o de desenvolvimento humano sustentvel (ambos entendidos como
processos). Nesse sentido, considera que a governana eletrnica :

[] um processo de criao de valor pblico com o emprego das modernas TIC


(SARKER, 2005). O valor pblico definido como uma noo arraigada nas
preferncias das pessoas. A governana eletrnica se justifica se amplia a capacidade
da administrao pblica de aumentar a entrega de valor pblico o resultado de
uma alta qualidade de vida. (SARKER, 2006).

Por isso, a governana eletrnica no tem a ver simplesmente com melhorar


a eficincia e a eficcia do governo usando as TICs, como seria o caso do governo
eletrnico, mas no desenvolvimento (usando as TICs) dos processos de criao de
valor pblico aumentando a qualidade de vida, estimulando a participao cidad
na tomada de decises e promovendo a transparncia e eficcia do governo em tal
processo. Por conseguinte, [] os pases precisam encontrar a maneira que melhor se
ajuste a eles e devem participar de um processo de dilogo, aprendizagem, criao de
capacidade e facilitao. (SARKER, 2006, ver tambm HEEKS, 2001, p. 21-25) que
um enfoque de aprender fazendo.
Existem trs esferas ou domnios da governana eletrnica (HEEKS, 2001), que
s vezes se sobrepem entre si.

Melhora dos processos de governo (Government to government-G2G): admi-


nistrao eletrnica (e-Administration), entendida como

[] a incorporao das tecnologias da informao e as comunicaes


nas administraes pblicas em duas vertentes: desde um ponto de vista
intraorganizacional transformar os escritrios tradicionais, convertendo os
processos em papel em processos eletrnicos, com o fim de criar um escritrio sem
papis a uma perspectiva das relaes externas habilitar a via eletrnica como
um novo meio para as relaes com os cidados e empresas. (GOBIERNO..., 2015
grifo nosso).

3
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento [nota do tradutor].

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e em que as estratgias se baseiam em reduzir custos de processos, gestio-


nar o rendimento dos recursos utilizados, estabelecer conexes estratgicas e
criar empoderamento (descentralizao ou deslocalizao) no uso dos recursos
(HEEKS, 2001). Esta primeira esfera ou domnio casa bastante bem com o
conceito de governo eletrnico (em sua dimenso de relaes externas).
Conectar [o governo] aos cidados (Government to citizens G2C): (e-Citizens
e e-Services). Tais iniciativas se ocupam sobretudo da relao entre governo e
cidados: seja como eleitores interessados, de quem o setor pblico obtm sua
legitimidade, ou como os clientes que consomem os servios pblicos e nas
quais as estratgias se baseiam em falar, escutar os cidados e na melhoria dos
servios pblicos.
Construindo interaes com o interior da sociedade civil (Government to busi-
nesses G2B): (e-Society), tais iniciativas se ocupam sobretudo da relao entre
os organismos pblicos e outras instituies outros organismos pblicos,
os provedores de servios do setor privado, organizaes comunitrias sem
fins lucrativos e da relao entre as instituies da sociedade civil, nas quais
as estratgias se baseiam em trabalhar melhor com as empresas, desenvolver
comunidades e construir parcerias (HEEKS, 2001).

Uma questo-chave a mencionar para distinguir conceitos que com o governo


eletrnico se estabelece um protocolo de comunicao de uma via, ao passo que com
a governana eletrnica se estabelece uma via e protocolos de comunicao de sentido
duplo.
Diferentemente do governo aberto, a governana eletrnica se fundamenta nas
TICs inescusavelmente, e no necessariamente atende de forma integrada a todos os
princpios e valores do governo aberto, pois suas finalidades se centram em melhorar a
informao e os servios fornecidos (centra-se pois na eficincia do sistema antes que
nos valores processuais associados transparncia e implicao cidad, e que junto com
as TICs as assumem como meios para atingir uma maior eficcia e eficincia na questo
interativa).

O governo aberto no o mesmo que dados abertos

Pode-se definir dados abertos como uma filosofia e prtica que busca que
determinados dados estejam disponveis de forma livre a todo mundo, sem restries
de copyright, patentes ou outros mecanismos de controle.
Possui uma tica similar a outros movimentos e comunidades abertas como o
software livre, o cdigo aberto (open source em ingls) e o acesso livre (open access em
ingls) ou o conhecimento aberto (open knowledge em ingls).

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O que (e o que no ) governo aberto? Uma discusso conceitual

O conceito governo aberto no deveria ser compreendido exclusivamente como


aquele que pelo uso do open data busca melhorar a transparncia e a governana,
em cujo caso o governo aberto seria simplesmente uma tecnologia especfica de
transparncia para sua consecuo.
Como se pode advertir, o conceito de dados abertos, aplicado ao do governo,
fundamenta sua razo de ser como o eixo articulador de uma maior transparncia,
baseada em acesso irrestrito informao que gera e armazena o governo (por
consider-la pblica e de domnio pblico) e em formatos que permitam seu uso,
anlise e transformao.

Estratgias vinculadas: controle da corrupo e governo eletrnico

Outro esclarecimento tem a ver com estratgias similares ou vinculadas s ideias


de transparncia, prestao de contas e melhoria da gesto pblica. Um caso-chave
especfico o combate corrupo.
sabido que uma estratgia clara e eficaz contra a corrupo precisamente abrir
as janelas e favorecer a transparncia. Mas nem todas as estratgias de controle ou
combate corrupo entram no governo aberto, se estas no implicam transparncias,
participao ou mecanismos de prestao de contas. Por exemplo, o uso de mecanismos
legais para perseguir e/ ou sancionar prticas corruptas no podem ser consideradas
medidas de transparncia ou de governo aberto.

Grfico 1 Governo aberto, controle da corrupo e governo eletrnicos

Fonte: Open Government Partnership (2014).

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O mesmo pode ser dito do governo eletrnico. Se as estratgias de governo


eletrnico no implicam nos valores acima referidos (transparncia, participao ou
mecanismos de prestao de contas), no podem ser entendidas como estratgias de
governo aberto.
Com base nessa reflexo, apenas poderamos portanto considerar como estratgias
de governo aberto aquelas estratgias de controle da corrupo ou de e-government que
em seu desenho atendam aos princpios da participao, transparncia e prestao de
contas. Aqui se nota claramente que as TICs so um princpio ou dimenso de carter
instrumental, ou seja, so usadas como meios para o atingimento das finalidades do
governo aberto.

Princpios / valores do governo aberto

Embora no exista uma definio comumente aceita do conceito de governo


aberto, existe certo consenso acerca de seus princpios e valores-chave. Uma reviso das
definies existentes na literatura d conta de tal convergncia. Embora muito centrada
na transparncia e em valores a esta associados, para comear esta seo retomaremos a
definio oferecida pela Wikipdia (2012).
Governo aberto a doutrina poltica que defende que as atividades do governo
e da administrao pblica devem ser e estar abertas a todos os nveis possveis para
o escrutnio e superviso eficaz dos cidados. Em seu sentido mais amplo, se ope
justificativa do Estado de legitimar como secreto (de Estado) certas informaes
invocando a temas como segurana.
A discusso que abordaremos adiante acerca dos conceitos vinculados ao governo
aberto tambm d conta de que, fundamentado em seus valores, este conceito distinto
do governo eletrnico, bem como algo mais do que a governana eletrnica. Governo
aberto tambm algo maior que transparncia e vai alm do uso de open data para
transparncia e prestao de contas. Na sequncia so explicados e desenvolvidos os
princpios do governo aberto, comeando com as duas tendncias mais influentes e
representativas aqui indicadas: a viso seminal do conceito proposto pela administrao
do presidente norte-americano Obama, e o enfoque da Open Government Partnership
ou Aliana para o governo aberto, que uma das iniciativas internacionais mais
importantes para sua promoo e avano.

Transparncia, participao e colaborao: a viso (noo) seminal

No multicitado memorando do governo dos EUA Transparency and Open


Government (US GOVERNMENT, 2009), governo aberto definido como:

[...] um sistema de transparncia (divulgao de informao para solicitar a opinio


pblica), de participao do pblico (aumento das oportunidades de participar

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O que (e o que no ) governo aberto? Uma discusso conceitual

na formulao de polticas) e de colaborao (o uso de ferramentas inovadoras,


mtodos e sistemas para facilitar a colaborao entre os departamentos de governo,
e com organizaes sem fins lucrativos, empresas e particulares no setor privado).
(US GOVERNMENT, 2009).

De acordo com Ramrez-Alujas (2012), para dar coerncia proposta explicativa


do conceito de governo aberto, trs pilares foram identificados como o impulso
inicial que o presidente Barack Obama liderou nos EUA a partir de sua poltica e da
publicao do citado memorando. Desde ento, estes trs pilares servem de suporte ao
conceito seminal de governo aberto:

Transparncia: um governo transparente proporciona informao sobre o que


est fazendo, sobre seus planos de atuao, suas fontes de dados e sobre o que
pode ser considerado responsvel perante a sociedade. Ele fomenta e promove
a prestao de contas da administrao ante aos cidados e um permanente
controle social;
Participao: um governo participativo promove o direito de o cidado par-
ticipar ativamente na formulao de polticas pblicas e facilita o caminho
para que as administraes pblicas se beneficiem do conhecimento, ideias e
experincias dos cidados. Promovem a criao de novos espaos de encontro
que favorecem o protagonismo e o envolvimento dos cidados nos assuntos
pblicos.
Colaborao: um governo colaborativo compromete e envolve os cidados e
demais agentes sociais no esforo para trabalhar conjuntamente para resolver
os problemas nacionais. Ele supem a cooperao e o trabalho coordenado
no s com os cidados, mas com as empresas, associaes e demais agentes,
e permite o esforo conjunto dentro das prprias administraes, entre elas e
seus funcionrios transversalmente (RAMREZ-ALUJAS, 2012).

Transparncia, participao, prestao de contas e tecnologia e


inovao: a viso da OGP

Por sua parte, a Open Government Partnership (OGP) identifica quatro princpios
(valores) do governo aberto em vez de trs. Em tal relao, inclui o pilar de prestao e
o pilar de tecnologia e inovao.
Esta organizao internacional destaca que os pases-membros devem transparecer
em seus compromissos de ao quatro valores-chave do governo aberto:

Transparncia: a informao sobre as atividades e decises governamentais


deve ser aberta, compreensiva, pontual, disponvel livremente ao pblico e de

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acordo com os padres bsicos dos dados abertos (bases de dados legveis por
mquinas).
Participao cidad: os governos devem mobilizar os cidados para que par-
ticipem do debate pblico e contribuam para o desenvolvimentismo de uma
governana mais responsiva (accountable), inovadora e efetiva.
Tecnologia e inovao: os governos aceitam a importncia de prover aos cida-
dos acesso aberto a tecnologia; do papel das novas tecnologias no fomento
da inovao, e de aumentar a capacidade dos cidados para usar a tecnologia.

Analisando ambos enfoques, as questes importantes a serem destacadas em


relao a estes dois enfoques so:

dos quatro valores identificados pela OGP acerca do governo aberto, o ltimo
(tecnologia e inovao) apresenta-se mais claramente como um valor de car-
ter instrumental, ou seja, usado como meio para o logro dos trs primeiros
(isto , usado mais como um como do que como um que), para conseguir
ou promover uma maior transparncia, participao e prestao de contas.
Como tal, este meio estar presente e permear diretamente as ferramentas do
governo aberto.
De forma implcita, ambas vises (governo aberto segundo o memorando da
administrao Obama ou segundo a OGP) assumem e incluem aqueles prin-
cpios que aparecem como ausentes em cada caso. Por exemplo, o princpio
de prestao de contas no est ausente na primeira viso seminal, mas forma
parte (ou se inclui) dentro do princpio de transparncia. Coisa similar ocorre
com o princpio de colaborao. No que este princpio esteja ausente na
segunda viso da OGP, mas est contido no princpio de participao e de
inovao e do uso da tecnologia e inovao. Como princpio, a tecnologia e
inovao est presente na definio seminal, em seu aparato de colaborao,
sempre identificando tais aspectos como meios para o desenvolvimento de
novas formas de interao na vida pblica.

Governo aberto e poltica pblica: algumas distines conceituais-


chave

Vinculado a esta discusso, uma distino de carter substantivo tem a ver


com a relao entre fins e meios, pois qualquer iniciativa ou poltica que inclua os
valores e princpios do governo aberto poderia cair em qualquer destas modalidades
de atuao:

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O que (e o que no ) governo aberto? Uma discusso conceitual

Polticas pblicas para o governo aberto


Polticas pblicas abertas

Na primeira modalidade, o governo aberto o fim visado, que se destina a


incluir, fortalecer ou desenvolver de forma substantiva algum ou vrios de seus valores.
Relaciona-se com os instrumentos ou polticas pblicas que articulam missionariamente
os valores do governo aberto e que buscam criar instituies ou transformar as
instituies do governo ou o setor pblico em seu conjunto.
Na segunda modalidade, o governo aberto (e seus valores) se constitui num
meio privilegiado cujos princpios (re)orientam a conformao, desenvolvimento
e/ou (re)desenho das polticas pblicas. Nesta modalidade so os instrumentos ou
polticas pblicas propriamente os que so (re)articulados (formulados, desenhados,
implementados e/ ou avaliados) usando os princpios do governo aberto.
Entender esta questo relevante para nossos propsitos de definio, pois se
estabelece uma distino fundamental entre a finalidade e o processo. A esse respeito
cabe destacar que:

Fins e meios no so excludentes: uma poltica para o governo aberto pode


(ou deveria ser) desenvolvida efetivamente como uma poltica pblica aberta.
Nem sempre os meios acompanham os fins: em contrapartida (paradoxalmen-
te, talvez) tambm certo que nem todas as polticas para o governo aberto so
construdas (formulam e implementam) como polticas pblicas abertas. Isto
, embora busquem atender missionariamente os valores do governo aberto,
algumas polticas para o governo aberto podem ser (ou ter sido) desenhadas
sem atender ou incluir os valores de participao, transparncia e prestao de
contas nas fases do ciclo das polticas.
Potencialmente, o governo aberto como estratgia (meio) para o desenho de
polticas pblicas de aplicao geral: possvel criar qualquer poltica pblica
e converter todas as polticas pblicas em polticas pblicas abertas, no impor-
tando se seus objetivos visados esto ou no vinculados ao governo aberto.
Este ser possvel na medida em que possamos incluir de forma eficaz (em
seu desenho e em seus elementos constitutivos) as ferramentas e os valores do
governo aberto.

Para tanto, a noo de governo aberto est intimamente vinculada ao chamado


direito de acesso informao. Abrir o governo neste sentido garantir que este direito
de acesso informao permita a transparncia e o escrutnio pblico da ao de
governo por parte dos cidados.
Os avanos tecnolgicos baseados no desenvolvimento das TICs tm fomentado
entre outras coisas a emergncia do movimento do open data, que tem fornecido a

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ideia de abrir as portas informao que o governo possui (e no apenas aquela que
o governo produz), dada a natureza pblica desta. Isto , a informao que o governo
possui, produz ou administra , por definio, um bem pblico, e portanto no
governamental, e seu acesso e uso devem ser (com excees de alguns casos) de domnio
pblico.
Mas alm da transparncia e do open data, o desenvolvimento do conceito
de governo aberto implica tambm o processo de tomada de deciso pblica e
de elaborao de polticas pblicas. Um governo aberto aquele que permite a
participao dos cidados e dos atores polticos afetados ou interessados em assuntos
pblicos. Trata-se em definitivo de abrir a participao para a tomada de deciso e para
o empoderamento sobre as polticas pblicas. Por isso, este elemento participativo no
se centra exclusivamente em decidir sobre as polticas pblicas, mas, em essncia, cobre
em sua totalidade o ciclo das polticas pblicas em um amplo espectro de implicaes, e
no qual particularmente tambm significa realiz-lo durante as fases de monitoramento,
implementao e avaliao.
Finalmente, o conceito de governo aberto toma para si a noo de colaborao,
como forma de interao mediante a qual se trabalha conjuntamente no
desenvolvimento de inovaes, na gesto de servios pblicos, na ateno a novos
problemas, promovendo a criao de valor pblico.

Definindo governo aberto: modelo de governana ou modo de


atuao?

Para definir governo aberto, o primeiro passo revisar as definies existentes,


agrup-las e analis-las. Podemos reunir as definies encontradas em dois grandes
agrupamentos. O primeiro se centraria nos princpios que guiam a concepo de
governo aberto e que o definem como novo paradigma relacional modo de governana
(aqui identificadas no Grupo 1). De outra parte, o segundo agrupamento centraria
majoritariamente no carter instrumental do conceito o governo aberto como meio,
estratgia ou modo de atuar do governo (Grupo 2). Agrupadas segundo esta orientao,
repassemos as definies identificadas neste documento.

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O que (e o que no ) governo aberto? Uma discusso conceitual

Tabela 1 Definies de governo aberto como modelo


relacional e paradigma de governana (Grupo 1)

1. um tipo emergente de organizao (LATHROP; RUMA, 2010).


[] h um novo tipo emergente de organizao do setor pblico: um governo aberto
um governo que abre suas portas ao mundo e co-inova com todos, especialmente com os
cidados; divide recursos que anteriormente estavam cuidadosamente guardados, e aproveita
o poder da colaborao massiva, da transparncia em todas suas operaes, e no se com-
porta como um departamento ou jurisdio isolada, mas como uma estrutura nova, como
uma organizao verdadeiramente integrada e que trabalha em rede. (LATHROP; RUMA,
2010).
2. Um novo paradigma e modelo de relaes (RAMREZ-ALUJAS, 2011a).
O Governo Aberto surge como um novo paradigma e modelo de relaes entre os governan-
tes, as administraes e a sociedade: transparente, multidirecional, colaborativo e orientado
participao dos cidados tanto no acompanhamento quanto na tomada pblica de deciso,
a partir de cuja plataforma ou espao de atuao possvel catalisar, articular e criar valor
pblico desde e alm das fronteiras das burocracias estatais. (RAMREZ-ALUJAS, 2011a).
3. Cultura de comunicao e modelo organizativo (GUTIRREZ-RUBI, 2011).
Governo Aberto trata-se de uma nova cultura da comunicao, um novo modelo organi-
zativo e a liberao de talentos criativos dentro e fora dos permetros a funo poltica. No
falamos apenas de tecnologia, mas de uma tecnologia social e relacional que impulsiona
e estimula uma cultura de troca na concepo, gesto e prestao de servios pblicos.
(GUITIRREZ-RUBI, 2011).
4. Modo de interao sociopoltica (RAMREZ-ALUJAS; CRUZ-RUBIO, 2012).
Um modo de interao sociopoltica, que (tendo por base majoritariamente o empode-
ramento cidado, a transparncia, a democracia participativa, o potencial uso de avanos
tecnolgicos e a conformao dos governos como plataformas) se aplica a polticas pblicas
e modernizao administrativa em termos colaborativos, colocando no centro o cidado,
oferecendo assim uma alternativa a outros modos de interao. (RAMREZ-ALUJAS;
CRUZ-RUBIO, 2012).
5. modo de interao sociopoltica (ORTIZ DE ZRATE, 2014).
[...] um modo de interao sociopoltica, baseado na transparncia, na prestao de contas,
na participao e na colaborao, que instaura uma maneira de governar mais dialogante,
com maior equilbrio entre o poder dos governos e dos governados, ao mesmo tempo que
confere cidadania um papel corresponsvel. Os fins pretendidos so a melhora na tomada
de deciso e a implicao dos cidados na gesto pblica, atravs de um aumento do conhe-
cimento e da implementao da inovao pblica. (ORTIZ DE ZRATE, 2014).
Fonte: Elaborao prpria.

Rev. Temas de Administrao Pblica, v. 10, n. 1, 2015, p.129-148 141


Csar Nicandro Cruz-Rubio

Tabela 2 Definies de governo aberto: paradigma de governana (resumo)

Que Governo Finalidade Que faz o Como o faz? Valores


Aberto? governo?
Lathrop e Tipo emergente Desenvolvimento Abre suas por- Transparente. Transparncia.
Ruma (2010) de organizao da inovao co- tas ao mundo, Organizao Inovao. Co-
do setor pbli- laborativa co-inova com os em rede. laborao. Tra-
co. Tipo de go- cidados, com- balho em rede.
verno partilha recur-
sos de informa-
o, aproveita o
poder de cola-
borao massiva
Ramrez-Alujas Novo paradigma Articular e criar Criar plataformas Transparncia.
(2011a) e modelo de re- valor pblico e espaos de ao Multidirecionali-
lao colaborativa dade. Colabora-
o. Participao.
Gutirrez-Rubi Nova cultura de Estimula uma Liberao de Talento criativo.
(2011) comunicao. cultura de tro- talento criati-
Modelo organi- ca na gesto e vo dentro e fora
zativo. Tecnolo- na prestao de dos permetros da
gia social e rela- servio pblico. funo pblica.
cional.
Ramrez- Alujas Modo de intera- Oferecer uma al- Aplica este modo Empoderamento Colaborao.
e Cruz-Rubio o sociopoltica ternativa a outros de interao nas cidado. Transpa- Empoderamen-
(2012) modelos de inte- polticas pblicas rncia. Democra- to. Participao.
rao e nos processos cia participativa. Transparncia.
de modernizao Uso de inova-
administrativa. es tecnolgi-
cas. Conforma-
o de platafor-
mas.

Ortiz de Zrate Modo de intera- Melhoria na to- Instaura uma ma- Aumento do co- Transparncia.
(2014) o sociopoltica. mada de deciso. neira de governar nhecimento. Ino- Prestao de con-
Melhoria no en- mais dialogante, vao pblica. tas. Participao
volvimento dos um maior equi- e colaborao.
cidados na ges- lbrio do poder
to da coisa p- entre governan-
blica. tes e governados.
Fonte: Elaborao prpria.

142 Rev. Temas de Administrao Pblica, v. 10, n. 1, 2015, p.129-148


O que (e o que no ) governo aberto? Uma discusso conceitual

Tabela 3 Definies de governo aberto: estratgia de atuao (Grupo 2)

6. um modelo de atuao (OCDE, 2006).


O que significa o termo governo aberto? Trs so as caractersticas mais relevantes que uma
administrao precisa possuir para ser classificada de aberta:
- transparncia: que as aes e os indivduos responsveis por esta estejam sob o escrutnio
pblico e possam ser impugnados.
- acessibilidade: que os servios pblicos e a informao sobre os mesmos sejam facilmente
acessveis aos cidados.
- receptividade: que seja capaz de responder a novas demandas, ideias e necessidades.
(OCDE, 2006).
7. um novo modo de atuao (CALDERN; LORENZO, 2010).
Governo aberto, no atual contexto, aquele que estabelece um constante conversao com
os seus cidados, visando ouvir o que estes dizem e solicitam, que toma decises baseadas
em suas necessidades e preferncias, que facilita a colaborao dos cidados e funcionrios
na prestao dos servios, que comunica todos os que decidem e f-lo de forma aberta e
transparente. (CALDERN; LORENZO, 2010)
8. Uma estratgia inovadora (NOVECK, 2011).
Governo aberto uma inovao estratgica para mudar a forma como o governo trabalha.
Usando tecnologia de rede para conectar o pblico ao governo e manter aquele informado
via open data, um governo aberto clama por ajuda na resoluo de problemas. O resultado
final so instituies mais eficientes e uma democracia mais robusta. (NOVECK, 2011).
9. Um meio ou instrumento (RAMREZ-ALUJAS, 2011a)
O governo aberto trata-se do meio para reformar a sociedade e o Estado, para passar dos
modelos organizacionais verticais colaborao em rede, para ir da ateno dos assuntos
pblicos individualizados por setores gesto integral, para criar compromissos transversais
e gerar valor pblico em colaborao. (RAMREZ-ALUJAS, 2011a)
10. Um modo de atuao (CABO, 2013).
[] um governo aberto se sustenta no compromisso de garantir que todos os aspectos
da forma em que o governo e os servios pblicos so administrados e operados estejam
abertos ao eficaz escrutnio pblico e superviso da sociedade (transparncia). Isso deve vir
acompanhado da progressiva expanso dos espaos de dilogo, participao e deliberao
em conjunto com a cidadania, e de abertura necessidade de colaborao que se requer para
encontrar melhores solues a problemas pblicos cada vez mais complexos, aproveitando o
potencial e energia disponvel em vastos setores da sociedade e, por que no?, do mercado.
(CABO, 2013).
Fonte: Elaborao prpria.

Rev. Temas de Administrao Pblica, v. 10, n. 1, 2015, p.129-148 143


Csar Nicandro Cruz-Rubio

Tabela 4 definies de governo aberto: estratgia de atuao (resumo)

Que Governo Finalidade Que faz o Como o faz? Valores


Aberto? governo?
OCDE (2006) Modo de atuao Facilita o escru- Transparncia.
tnio pblico, a Acessibilidade.
acessibilidade Receptividade.
informao, e aos
servios pblicos,
e aumenta a ca-
pacidade de res-
posta do gover-
no ante novas de-
mandas
Caldern e Forma ou tipo Que o governo Organiza con- De forma trans- Transparncia.
Lorenzo (2010) de governo escute o que di- versaes, toma- parente, aberta e Multidireciona-
zem e solicitam da de deciso, fa- colaborativa lidade. Colabo-
os cidados cilita a colabo- rao. Abertura.
rao, comuni-
ca decises
Noveck (2011) Modo de atuar Garante o escru- Um compromis- Aproveitar o po- Transparncia.
tnio pblico e a so pela transpa- tencial e a ener- Dilogo. Parti-
transparncia da rncia acoplado gia dos setores da cipao. Delibe-
ao do governo expanso de es- sociedade rao. Colabo-
e dos servios p- paos de dilogo, rao.
blicos participao e de-
liberao
Ramrez-Alujas Estratgia ino- Mudar a forma Conecta o p- Usando tecnolo-
(2011b) vadora como o gover- blico como go- gia de redes e da-
no trabalha. Ins- verno dos abertos para
tituies mais efi- conectar o pbli-
cazes, democr- co com o governo
ticas e robustas
Cabo (2013) Meio (carter ins- Reformar o Es- Transformar mo- Mudana organi- Integralidade.
trumental) tado e a socie- delos adminis- zacional. Gesto Transversalida-
dade e criar va- trativos via redes holstica. Gesto de. Colaborao.
lor pblico de colaborao, pblica em cola-
gesto integral, borao
compromissos
transversais
Fonte: Elaborao prpria.

144 Rev. Temas de Administrao Pblica, v. 10, n. 1, 2015, p.129-148


O que (e o que no ) governo aberto? Uma discusso conceitual

Uma proposta de definio de governo aberto

Como se pode observar, os valores do conceito de governo aberto so


determinantes para definir o conceito com maior especificidade. Fundamental , pois,
delimitar que, como e quem define o governo aberto.
A nosso ver, mais que como uma doutrina poltica, a forma mais clara de integrar
tal debate entendendo e definindo o governo aberto como uma filosofia poltico-
administrativa.
Definimos aqui uma filosofia administrativa como um conjunto de doutrinas
com justificaes relativamente coerentes acerca do quem, do qu e do como
administrativos. (HOOD; JACKSON, 1997, p.59, grifo nosso), ou seja, acerca
do que se deve fazer, e de quem e como deve faz-lo, a fim de atender a valores ou
princpios determinados. Diferentemente das filosofias administrativas como o
New Public Management e os enfoques de governana, o governo aberto uma filosofia
administrativa que est em processo de construo. A determinao dos que, como e
quem so fundamentais em toda filosofia administrativa.
Em relao ao conceito de governo aberto, por exemplo, a discusso (ou a ausncia
de consolidao conceitual) sobre seus princpios e valores tem impedido em muitos
sentidos que se conte atualmente com uma definio consensual do termo. Com base
na reviso das definies aqui apresentadas, torna-se claro pensar que uma definio de
governo aberto deveria considerar o governo aberto tanto como um novo paradigma
relacional modo de governana (que)- quanto como uma nova estratgia ou modo
de atuao (como).
Assim, pois, tendo por base nosso exerccio [terico] (vide tambm (CRUZ-
RUBIO, 2014)) e levando em conta que se trata de um paradigma em construo, no
podemos seno oferecer uma proposta de definio prpria de governo aberto:

definimos governo aberto como uma filosofia poltico-administrativa, um


novo paradigma ou modelo de interao sociopoltica que baseada firme-
mente nos valores e princpios de transparncia, de democracia participativa
e empoderamento cidado, de prestao de contas, de open data e do uso
de inovaes tecnolgicas, e na conformao de governos como plataformas
que promovam a colaborao e interao se constitui como um modo
e / ou estratgia para o desenho, implementao, controle e avaliao de
polticas pblicas e para processos de modernizao administrativa, e que
coloca o cidado como centro de ateno e prioridade, oferecendo assim
uma alternativa para a gesto pblica. Como filosofia poltico-administrativa,
pois diferencivel em relao a outras estratgias ou filosofias poltico-
-administrativas existentes.

Rev. Temas de Administrao Pblica, v. 10, n. 1, 2015, p.129-148 145


Csar Nicandro Cruz-Rubio

Concluses

O desenvolvimento e o refinamento conceitual so centrais para o avano da


cincia tanto como para o desenvolvimento de qualquer campo de estudo. Em cincias
sociais, o debate sobre as definies derivam de complexos processos associados
identificao dos fins e dos valores a defender, assim como da orientao e alcance do
objeto de estudo que se vai construindo conceitualmente. Como enfoque, o governo
aberto se associa aos avanos tecnolgicos, ao incremento da conectividade, ao advento
da Web 2.0, s presses cidads por uma maior transparncia e accountability,
demanda por maiores e melhores espaos de participao e emergncia dos novos
movimentos sociais, bem como consolidao de governos relacionais e da governana
colaborativa e de redes como formas predominantes de conduo sociopoltica dos
assuntos pblicos.
Todos esses processos tm contribudo para o desenvolvimento deste conceito.
Neste trabalho buscamos acentu-los de uma forma distinta do conceito de governo
aberto, mediante o agrupamento de outros esforos de definies conceituais prvias,
a fim de propor uma definio prpria. Esta proposta de definio coerente e mais
prxima literatura das cincias polticas e da administrao, e poderia ser usada
para inserir adequadamente este objeto de estudo como parte de uma engrenagem
de conhecimento maior no campo da gesto pblica e dos processos de reforma
administrativa e de modernizao administrativa. Como se pode observar, o governo
aberto, como enfoque em construo, tem um forte fundamento de carter poltico,
pois seus valores e princpios articulam ques e comos vinculados tomada de deciso e a
sua administrao, e cuja aplicao influi decisivamente na interao sociopoltica, na
relao entre governantes e governados. Da sua grande fora e importncia.

WHAT IS (AND WHAT IS NOT) OPEN GOVERNMENT?


A CONCEPTUAL REVIEW

ABSTRACT: This paper aims to move towards a conceptual definition and clarification of open
government. The paper is based on a review of existing previous efforts and a review of literature,
related with how to understand open government as a mode of government action or as a governance
model. This effort also clarifies what is open government from what is not open government, opposing
and contrasting this concept in relation to similar such as e-government or e-governance.

KEYWORDS: Open government. E-government. E-governance.

146 Rev. Temas de Administrao Pblica, v. 10, n. 1, 2015, p.129-148


O que (e o que no ) governo aberto? Uma discusso conceitual

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