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A estruturao do poder local em angola e a contribuio do processo do encontro das comunidades para o seu fortalecimento e democratizao

A estruturao do poder local em Angola


e a contribuio do processo do encontro
das comunidades para o seu
fortalecimento e democratizao1

Belarmino Jelemi*

Resumo
A estruturao e o fortalecimento do poder local constituem dos principais fundamentos
para a efectivao do processo de governao democrtica em Angola. O conhecimento
da natureza, perfil, foras e fraquezas das principais instituies e actores sociais locais
afigura-se essencial para a operacionalizao dos preceitos da Constituio da Repblica
de 2010 que marcou um avano importante, estabelecendo para o poder local trs segmen-
tos interligados, nomeadamente as autarquias locais, as autoridades tradicionais e outras
formas de participao dos cidados. Mesmo que as autarquias sejam merecedoras de
mais mediatizao, os outros pilares so tambm importantes e as formas de participao
dos cidados, discutidas no presente texto, so a garantia da gerao de freios e con-
trapesos. Portanto, a relevncia das autarquias para os cidados, em Angola, est muito
dependente, entre outros, do aprofundamento do exerccio da cidadania e dos sistemas de
controlo locais.

Palavras-chave: Constituio. Cidadania. Poder Local.

http://dx.doi.org/10.5335/rjd.v28i1.4837

1
Este artigo proveniente da avaliao das disciplinas Governao Democrtica e Autarquias Locais, mi-
nistradas pelo professor Doutor Giovani da Silva Corralo, docente convidado dos Programas de Mestrado
da Universidade Agostinho Neto - Angola. O artigo obteve a expressa autorizao do seu autor para esta
publicao.

Director Geral da ADRA, Organizao No Governamental Angolana, onde trabalha a 15 anos. Natu-
*

ral da Provncia do Huambo, Angola. Tem formao inicial em agricultura pelo Instituto Agrrio do
Huambo, graduado e Mestrando em Cincias Jurdico-Econmicas e Desenvolvimento. Formador do
IFAL Instituto de Formao da Administrao Local e Membro do OPSA Observatrio Poltico
Social de Angola.

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Belarmino Jelemi

Consideraes iniciais
Em angola, a Constituio da Repblica de 2010 dispensou um vasto cap-
tulo para a caracterizao do poder local, sendo estruturado, conforme artigo
213, n. 1, pelas autarquias locais, autoridades tradicionais e outras formas de
participao dos cidados. H uma certa tendncia de focalizar as discusses
e nas autarquias, sobretudo nas eleies autrquicas. Isto ocorre, talvez, pelo
facto de ser em termos mediticos mais atractivo e por despertar ateno dos
partidos polticos, uma vez que pode ser visto este processo eleitoral autrqui-
co como uma forma de acesso, manuteno ou partilha do poder. Entretanto,
parece relevante considerar os outros dois pilares (autoridades tradicionais e
outras formas de participao dos cidados) previstos na constituio, j que
a sua fora e democraticidade sobretudo as organizaes locais de cidados
contribuem para a criao blindagem de um espao pblico (livre) de parti-
cipao, permitindo o reforo do exerccio da cidadania e com isso o surgimento
de contrapesos ao nvel local.
Animados por esta perspectiva, vrias entidades, principalmente organiza-
es da sociedade civil, vm trabalhando junto de comunidades locais, fortale-
cendo a sua capacidade organizativa e de interveno pblica, desenvolvendo
mecanismos de articulao e estimulando o dilogo e a concertao entre estas
e as instituies do Estado.
assim que, a organizao no-governamental ADRA2, fundada no ano
de 1990, com interveno comunitria em seis provncias Benguela, Malan-
je, Huila, Cunene, Huambo e Luanda vem apoiando milhares de famlias e
centenas de organizaes comunitrias no aumento/criao da cultura polti-
ca de participao e interveno nos assuntos pblicos ao seu nvel. Um dos
principais processos iniciados pela ADRA no final da dcada de 90 (do sculo
20) o Encontro das Comunidades. Trata-se de uma dinmica que inicia nos
municpios, de onde so eleitos representantes aos encontros provinciais e a
elegem-se representantes ao encontro nacional.
Inicialmente foram concebidos como mecanismos de dilogo e consulta en-
tre os tcnicos da ADRA e os representantes das comunidades apoiadas, tendo
evoludo gradualmente para espaos de articulao entre organizaes comuni-
trias, e em arena de monitoria das polticas pblicas com incidncia nos muni-

2
ADRA Aco Para o Desenvolvimento Rural e Ambiente uma organizao no-governamental angolana,
virada para as questes do desenvolvimento local. www.adra-angola.org

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cpios. Anualmente realizam-se 22 encontros municipais, seis provinciais e um


nacional, movimentando cerca de 2000 representantes das comunidades (Os
encontros municipais albergam cerca de 80 participantes, os provinciais 100 e
o nacional 150). Os encontros das comunidades, para alm de pretender ser um
mecanismo de fortalecimento das organizaes/institucionais comunitrias e
de treinamento democrtico a nvel local, procura constituir-se numa das for-
mas de participao dos cidados, conforme previsto na Constituio de 2010.
O presente documento procura analisar a estruturao do poder local em
angola e a contribuio do processo do encontro das comunidades para o seu
fortalecimento e democratizao
O texto composto por dois captulos. Inicia com uma discusso sobre a
estruturao do poder local no pas, abordando-se os trs elementos que nos
termos da Constituio da Repblica conformam o poder local. Em seguida
centra-se a anlise no processo do encontro das comunidades, suas caracters-
ticas e intervenientes. ainda feita uma referncia ao Encontro Nacional de
2002. Finalmente apresentam-se consideraes finais.

A Estruturao Do Poder Local Em Angola


Em Angola, no perodo pr-colonial e durante a fase de ocupao, que na
realidade s terminou no sc. XX (1917, morte de Mandume, se no contarmos
com a Revolta Mukubal de 1939) nem todo territrio que constitui hoje a Re-
pblica de Angola era ocupado por unidades polticas que podemos considerar
como reinos, por serem dirigidos por um soberano, herdeiro segundo um siste-
ma de filiao linhangeira e cuja origem do poder assentava nos antepassados,
num mito fundador, ou num desgnio sobrenatural3.
Haviam, na realidade, reinos de grande poder e extenso e com diversas
instituies, dos quais o mais conhecido com certeza o do Kongo, mas tam-
bm o de Kassanje, o Ndongo, os do Planalto Central como o Wambu, o Vihe, o
Kwanyama, etc. Entretanto outras sociedades organizavam-se em formas mais
simples, em conjuntos de comunidades ligadas pelo parentesco ou por um ante-
passado comum mtico, sem um poder centralizador e com instituies polticas
muito simples, outros ainda semelhana dos caadores-recolectores actuais

Para o efeito ver o texto Experincia Histrica do Poder Local em Angola apresentado por SAMUEL AO
3

na IV Semana Social Nacional do Mosaico Instituto Para Cidadania, 2011.

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do sudoeste de Angola, apenas assentes no grupo domstico, sem outra chefia


que no advenha do poder paternal4.
Em 1975, depois da declarao da independncia de Angola, se instala no
pas uma longa e dura guerra civil que demora 27 anos. Desde o perodo da
independncia em 1975 at ao perodo de abertura multipartidria em 1992
(1975-1992), vigorava o princpio da centralizao administrativa5 assumida
pela Reviso Constitucional de 7 de fevereiro de 1978 e posteriormente foi
aprovada a Lei dos rgos Locais do Estado (LOLE) Lei 7/81 de 4 de Setembro6.
Em 1992, com aprovao da Lei de Reviso Constitucional, Lei 23/92 de 16 de
setembro, foi instaurado o sistema de multipartidarismo. Em 1999 foi aprova-
do a lei 17/99 de 29 de Outubro, sobre a Organizao dos Governos Provinciais
e Administraes Municipais e Comunais e em 2007 e o Decreto Lei 2/07 de 3
de Janeiro, sobre a Organizao e Funcionamento dos rgos da Administra-
o do Estado e mais recentemente, aps aprovao da Constituio de 2010,
foi aprovada a Lei 17/10 de 29 de Julho sobre Organizao e Funcionamento
dos rgos da Administrao Local do Estado.
Desde a independncia, Angola construra um governo altamente centrali-
zado, com grande parte dos servios pblicos bsicos prestados a partir de uma
perspetiva central (Frum de Mulheres Jornalistas para Igualdade no Gnero
e Lola Mora Producciones/2013).
A Constituio da Republica de Angola - CRA de 2010 acolheu um lega-
do da Lei constitucional de 1992 e no podemos deixar de referir que, neste
aspecto houve avanos importantes, entre os quais, como refere J. Melo Ale-
xandrino7; i) a alterao de ordem sistemtica, sendo ao poder local dado um
4
AO, Samuel, Experincia Histrica do Poder Local em Angola apresentado por na IV Semana Social Na-
cional do Mosaico Instituto Para Cidadania, 2011, p. 20.
5
Na sua anlise sobre o processo de descentralizao na frica sub-sahariana, Dele Olowo e James S. Wuns-
ch, Salvador Cadete Forquilha identificam quatro fases. A primeira fase correspondente ao perodo de
vsperas das independncias, marcada pela emergncia de um sistema de governo local, particularmente
nas ex-colnias britnicas. A segunda fase aquela imediatamente a seguir s independncias africanas,
caracterizada pela abolio do sistema de governo local, a instaurao de economias centralmente planifi-
cadas e o sistema de partido nico. A terceira fase corresponde ao perodo da crise dos Estados Africanos,
nomeadamente nos anos setenta e oitenta, marcada pela adopo dos programas de ajustamento estrutural.
Segundo os autores, a descentralizao nesta fase aparece sobretudo como um meio de reduo das despesas
do governo central por forma a fazer face crise. Finalmente, Salvador Cadete Forquilha a quarta fase
aquela que comea nos anos noventa, onde as reformas de descentralizao foram associadas liberalizao
poltica e ao processo de democratizao.
6
O Manual para Jornalista Descentralizao e Autarquias em Angola elaborado pelo Frum de Mulheres
Jornalistas para Igualdade no Gnero e Lola Mora Producciones/2013 desenvolve de forma pedaggica e
didtica o processo de desconcentrao e descentralizao em Angola.
7
Ver: O poder local na Constituio da Repblica de Angola: os princpios fundamentais. Jos de Melo Ale-
xandrino. Luanda 2010, pp. 2 ss.

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ttulo autnomo; ii) a elevao da dignidade constitucional, de que so sinais o


desenvolvimento e nmero de artigos dispensados (213); iii) o aperfeioamento
do conceito de autarquias locais e suas nuances (artigos 217 220 e iv) o facto
de a constituio elevar o princpio da autonomia local a limite material do
poder de reviso constitucional (artigo 236 alnea k).
Como se pode ver, em Angola, de acordo com o artigo 213 da CRA, o Poder
Local um fenmeno do mbito do poder poltico, diz respeito organizao
democrtica do Estado ao nvel local, sedimentada pelo princpio da descen-
tralizao poltico-administrativa. Repare-se neste particular, tal como afir-
ma Rosa Branca, num grande nmero de Estados a descentralizao apenas
administrativa mas, em Angola, o legislador constituinte optou por atribuir
s autarquias locais, alm de poderes administrativos, determinados poderes
polticos, a serem fixados por lei8. No plano histrico, o poder local explicado
pela necessidade dos habitantes de uma determinada parcela do territrio se
organizarem em funo das relaes de vizinhana e dos interesses comuns e
prprios9 . No plano poltico, poder local quer significar a necessidade das popu-
laes de um determinado territrio se auto-administrarem e gerirem, autono-
mamente, os seus interesses prprios e comuns. No plano jurdico, o poder local
se funda nos princpios da autonomia local e descentralizao administrativa10.
Aqui necessrio no confundir as expresses autonomia local e descentraliza-
o administrativa, pois no so expresses que se equivalem ou sinnimas11.

8
Ver: O Poder Local na Constituio da Repblica de Angola. Lies de Rosa Branca. Curso de Ps Gradua-
o em Polticas Pblicas e Administrao Local, Luanda 2012, p. 25.
9
AO, Samuel, Experincia Histrica do Poder Local em Angola apresentado por na IV Semana Social Na-
cional do Mosaico Instituto Para Cidadania, 2011, p. 30.
10
A propsito, Samuel Ao considera que o poder local no operacionalizado por qualquer descentraliza-
o territorial. necessrio que a descentralizao administrativa seja encarada no plano jurdico e poltico,
isto , no , pelo facto de, por exemplo, existirem autarquias locais, no plano jurdico, que se deve aferir a
existncia de um verdadeiro poder local. necessrio, ainda, apurar se no plano poltico, os rgos das au-
tarquias locais so, livremente eleitos pela populao local. (AO, Samuel, Experincia Histrica do Poder
Local em Angola apresentado por na IV Semana Social Nacional do Mosaico Instituto Para Cidadania,
2011, p. 32)
11
A diferena entre a autonomia local (entendida como poder ou capacidade conferida a determinadas colec-
tividades territoriais infraestaduais de se administrarem a si mesmas) e o poder local deve ser feita numa
perspectiva de grau, isto , s haver poder local l onde a autonomia local traduz-se para entes autnomos
locais largas atribuies e competncias e os mecanismos de tutela no sejam demasiado intensos. Da que
nem sempre autonomia local sinnimo de poder local porque este s existe quando a autonomia larga
e a tutela estadual seja muito atenuada (AO, Samuel, Experincia Histrica do Poder Local em Angola
apresentado por na IV Semana Social Nacional do Mosaico Instituto Para Cidadania, 2011, p. 45).

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Para Carlos Feij12, o poder local se encontra relacionado com a auto de-
terminao, e que ele deve ser constitudo por rgos representativos das po-
pulaes, e que o poder local se diferencia da descentralizao administrativa,
por exemplo,
() o poder local no operacionalizado por qualquer descentralizao territo-
rial. necessrio que a descentralizao administrativa seja encarada no plano
jurdico e poltico, isto , no , pelo facto de, por exemplo, existirem autarquias
locais, no plano jurdico, que se deve aferir a existncia de um verdadeiro poder
local. necessrio, ainda, apurar se no plano poltico, os rgos das autarquias
locais so, livremente, eleitos pela populao locais.

Se ligarmos auto-administrao a ideia de democracia concluiremos ra-


pidamente que a gesto dos interesses prprios e comuns deve ser feita por r-
gos representativos das populaes respectivas. Nos termos do artigo 213, n.1
da CRA, as formas organizativas do poder local13 compreendem os trs elemen-
tos j referidos. Mesmo sendo formas organizativas independentes, na verdade
trata-se de um trip que deve estar em equilbrio para que o desenvolvimento
local ocorra numa base cheks and balances. Podemos comparar quelas trs pe-
dras (muito frequente nas zonas rurais de Angola) que sustentam uma panela
ao fogo se estiverem desniveladas, a panela desequilibra-se e temos dificul-
dades de cozinhar o piro/funge.
Deve-se referir que a lei no fala aqui da administrao local do Estado,
que, em rigor, algo que no integra o poder local, uma vez que, entre outras
razes, representa os interesses do Estado nvel local, cuja competncia se
confina a uma determinada parcela do territrio. Resulta, assim, da aplicao
do princpio da desconcentrao administrativa, cuja regulao normativa
feita pela Lei n. 17/10 de 29 de Julho, da Organizao e Funcionamento dos
rgos da Administrao Local do Estado.
O preceito constitucional atrs enunciado (sobre a estrutura do poder local)
abre um campo - pelo menos em termos tericos - para participao das popu-
laes. Alis, os cidados devem intervir de forma permanente e estrutural e
no estar a sua participao reservada apenas ao momento eleitoral, em que
deposita o boletim de voto urna. O exerccio do direito de participao no

12
Feij, Carlos, A Coexistncia Normativa entre o Estado e as Autoridades Tradicionais na Ordem Jurdica
Plural Angolana, Dissertao de Doutoramento em Direito Pblico, na Faculdade de Direito de Universida-
de Nova de Lisboa, Edies Almedina S.A, 2012, p. 22.
13
Estas formas organizativas do poder local so formalmente independentes, podendo existir uma e no ou-
tras sem que se atente ao princpio constitucional da autonomia local.

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apenas uma necessidade, coloca-se como uma condio para qualificar a gover-
nao. Hoje os fenmenos sociais so muito rpidos.
A satisfao de uma necessidade implica o surgimento de outra, por isso a
interaco entre os diferentes actores de desenvolvimento deve ser constante
e cada vez menos verticalizada, sobretudo em momentos essncias como os da
planificao e oramentao das polticas pblicas de incidncia local.
Uma participao informada e estruturada permite controlo social e pode
gerar msculo populao para lidar com o gestor pblico14. Naturalmente
essa capacidade no vem do dia para noite, instala-se atravs de um processo
longo de educao para cidadania e exige pacincia. Ainda mais num pas como
Angola onde os indicadores de desenvolvimento mais evidenciados e publici-
tados so aqueles relativos s infraestruturas, (ao beto) e no a funcionalidade
das instituies, a qualidade das decises, os processos de consulta, os sistemas
de avaliao de desempenho, enfim, os bens no facilmente tangveis, mas que
impactam na qualidade das instituies e na dignidade da vida humana.

O debate sobre a institucionalizao do poder local em Angola


As Autarquias Locais
Como j foi referido, a CRA/2010 avana substancialmente quanto aos pre-
ceitos relativos ao poder local. O tema (poder local) no se fixa s autarquias,
que parece ser a maior atraco actualmente no pas. A reflexo alarga-se aos
mais variados pilares do poder local, considerando que as autarquias podem
no adicionar muito ao desenvolvimento dos municpios e do pas, sobretudo
quanto qualidade de vida dos cidados, se no assentarem, entre outros, na
participao popular e no controle social e judicial da governao, que so da-
dos por uma sociedade civil orgnica e por instituies funcionais, adequadas
cultura e mais resistentes ao vrus da corrupo e s tentativas de liquidao
do espao pblico.
Segundo Carlos Feij15, o poder local configurado pela Constituio como
uma garantia constitucional, na medida em que a sua previso constitucional

14
Ver: a propsito o trabalho CONTROLE SOCIAL VERSUS TRANSPARNCIA PBLICA: uma questo de
cidadania. Lcio Evangelista, BRASLIA DF 2010, p. 24.
15
Feij, Carlos, A Coexistncia Normativa entre o Estado e as Autoridades Tradicionais na Ordem Jurdica
Plural Angolana, Dissertao de Doutoramento em Direito Pblico, na Faculdade de Direito de Universida-
de Nova de Lisboa, Edies Almedina S.A, 2012, p. 22.

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se materializa em manifestaes concretas de um ncleo essencial do poder


local tutelado, tais como:
(...) o direito a existncia, a garantia de rgos representativos dotados de com-
petncias autrquicas, a garantia de prossecuo de interesses prprios das
populaes, o direito a uma organizao prpria, o direito a competncias pr-
prias para, atravs dos rgos representativos livremente eleitos, prosseguirem
os interesses prprios das populaes, a autonomia administrativa e financeira.

Conforme a CRA artigo 217, n.1 as autarquias locais so pessoas colectivas


territoriais correspondentes ao conjunto de residentes de certas circunscries
do territrio nacional e que asseguram a prossecuo de interesses especficos
resultantes da vizinhana, mediante rgos representativos das respectivas
populaes. As autarquias no so um fim em si mesmo e a sua institucionali-
zao no , por si s, a garantia da melhoria da qualidade de vida dos cidados.
Considera-se que importante constatar que existem alguns elementos a
ter em conta neste conceito, designadamente: territrio, comunidade de resi-
dentes, interesse local, personalidade jurdica, poderes pblicos autonomos e
representatividade democrtica.
Segundo J. Melo Alexandrino16, territrio uma forma especfica de or-
ganizao territorial diferente do Estado, pessoa colectiva pblica assente no
territrio. A principal funo do territrio determinar os interesses locais, que
variam de autarquia para autarquia. Ex. os interesses a estabelecerem-se numa
possvel autarquia da regio da floresta de Maiombe sero, naturalmente dife-
rentes daqueles de uma possvel autarquia no municpio do Cazenga.
Entende Freitas do Amaral17, comunidade de residentes que em funo
do agregado populacional que se definem os interesses a prosseguir pela autar-
quia, a populao constitui o substrato humano da autarquia local.
J Interesse local o elemento que fundamenta a existncia das autar-
quias locais e o fundamento da autonomia local. Mesmo assim, no devemos
esquecer que com a globalizao, o interesse local foi tomando outra dimenso,
pelo que a lei que deve defini-los.
Os Poderes pblicos autnomos implicam a capacidade de administrao,
gesto e exerccio de competncias prprias estabelecidas por lei.

16
Alexandrino, Jos de Melo. O poder local na Constituio da Repblica de Angola: os princpios fundamen-
tais. Luanda 2010, pp. 2 ss.
17
AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo - Volume I. So Paulo: Almedina, 2006, p. 121.

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A Personalidade jurdica a descentralizao impe a praticar actos admi-


nistrativos definitivos e executrios. Por fim, a Representatividade Democrti-
ca pressupe a criao de rgos com representatividade democrtica.
Vrios obstculos, contudo, tm sido apontados sua institucionalizao.
Na anlise de Nelson Pestana & Aslak Orre18, a aco governativa, atravs
de um dito processo de desconcentrao, tem procurado fortificar e reforar os
municpios, como rgos de administrao local do Estado (Lei 17/10), o que
no contribui para a clarificao sobre os caminhos da autarquizao do pas.
Os pesquisadores entendem que persistem dvidas sobre se os municpios
vo ser convertidos em autarquias, com todo o seu territrio e assim a res-
pectiva administrao municipal do Estado ser extinta ou se, alternativamen-
te, estas vo continuar, sobrepondo-se s autarquias, como no exemplo de Mo-
ambique, no se sabendo quem vai mandar no municpio, se o administrador
municipal ou o Presidente da Autarquia. Para alm de outros problemas que
tero de ser resolvidos, para se evitar a partidarizao da administrao au-
trquica, para evitar a descontinuidade administrativa, em caso de alternncia
no governo autrquico, e, ao contrrio, para garantir uma capacidade tcnica
que sustente a autarquia e os seus servios, independentemente da cor poltica
do seu executivo19.
Pese embora as observaes acabadas de citar, relativamente ao reforo da
administrao municipal, consideramos que, pelo contrrio, a falta de recursos
e competncias das actuais autoridades administrativas locais um impor-
tante ponto de estrangulamento, considerando, inclusive, que muitos destes
servios e pessoas sero os mesmos (com outra designao e competncias) que
vo assumir funes com a institucionalizao do poder local autrquico. A t-
tulo meramente elucidativo, vejamos o que acontece com o Oramento Geral do
Estado, em que, nos ltimos 5 anos (at 2014) cerca de mais de 80% da despe-
sa pblica foi prevista para ser executada pela estrutura central. Obviamente
muitas implicaes da resultam, por exemplo, as relaes clientelistas, o trfi-
co de influncia, alm do distanciamento entre quem vive os problemas e quem
tem poder de deciso20 , bem como, no se desenvolve localmente traquejo para
lidar com o negcio e administrao pblica.

18
PESTANA, Nelson & ORRE Aslak. As autarquias em Angola: como evitar os erros dos outros (fim). Dispo-
nvel em: http://novojornal.co.ao/Artigo/Default/34156. Acesso em: 10/02/2014 13:23:02
19
Ver: As autarquias em Angola: como evitar os erros dos outros (fim) Nelson Pestana & Aslak Orre. Dispo-
nvel em: http://novojornal.co.ao/Artigo/Default/34156. Acesso em: 10/02/2014 13:23:02.
20
ADRA, OPSA. Posio sobre a proposta de Oramento Geral do Estado de 2013. Luanda 2013.

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Do ponto de vista econmico e produtivo, a constatao de que a indus-


trializao dos municpios do interior quase nula e o visvel decrscimo no
investimento agricultura (conforme mapa abaixo), juntos contribuem para
o enfraquecimento da economia local e com isso o xodo rural e a quase ine-
xistncia de receitas locais (dependendo-se quase exclusivamente das receitas
transferidas pelo governo central, h excepo de algumas capitais provinciais
e alguns municpios com recursos naturais) que pudessem engrossar um futuro
oramento municipal, proporcionar contedo de trabalho s autarquias e dar
mais autoridade as entidades locais (politicas, cvicas, empresariais).

Quadro 1: Percentagem das Despesas do OGE aplicada na Agricultura, 2008-13

2008 2009 2010 2011 2012 2013

USD 1.475.337.834 1.747.050.821 681.507.810 674.377.279 511.680.000 701.760.000

% do OGE 4,45 4,13 1,97 1,41 1,2 1,1


Fonte: Relatrio sobre a posio da OPSA e ADRA em relao ao OGE 201321

Assim, se o processo no for acompanhado com alguns desses passos con-


cretos de fortalecimento da economia ao nvel local, de funcionamento das ins-
tituies e cidadania activa22, o processo de criao das autarquias pode no
ser suficientemente estimulante para os jovens, uma vez que grande parte dos
interesses econmicos encontram consolidao em Luanda e em algumas capi-
tais provinciais. Portanto, para l de se elaborarem novas leis, h que tratar
das questes de ordem prtica que apontem para um caminho que torna a
institucionalizao do poder local autrquico uma dinmica geradora de novas
oportunidades dos grupos mais excludos, e de um novo paradigma de mobili-
dade social e gerao de elites econmicas, culturais e acadmicas afirmadas
no contexto nacional.

21
ADRA, OPSA. Relatrio sobre a posio da OPSA e ADRA em relao ao OGE 2013. Disponvel em : www.
paaneangola.org/images/pdf/Observatorio/OPSA_OGE_2013.pdf. Acesso em: 10 jul. 2014.
22
A participao alargada dos cidado essencial, podendo-se utilizar a experiencia aquando da aprovao de
lei de terras, em que as famlias nos municpios mais recnditos foram informadas e envolvidas para que
no se sentissem como manadas onde os pastores discutem a rota da transumncia, alias, algo que diversas
vezes acontece na produo legislativa em Angola.

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A estruturao do poder local em angola e a contribuio do processo do encontro das comunidades para o seu fortalecimento e democratizao

Princpios Estruturantes do Poder Local Autrquico

O poder local autrquico estrutura-se com base em seis (6) princpios cons-
titucionais, a saber:
- O Princpio do Estado de Direito Democrtico. De acordo com o artigo 2.,
n. 1 da CRA, A Repblica de Angola um Estado democrtico de direito que
tem como fundamentos a soberania popular, o primado da constituio e da
lei, a separao de poderes e interdependncia de funes, a unidade nacional,
o pluralismo de expresso e de organizao poltica e a democracia representa-
tiva e participativa.
- Princpio da Autonomia Local CRA. Nos termos do artigo 214, n. 1 a
organizao democrtica do Estado a nvel local estrutura-se com base no prin-
cpio da descentralizao poltico-administrativa, que compreende a existncia
de formas organizativas do poder local, nos termos da presente Constituio.
- Princpio da Participao. Os cidados devem intervir de forma perma-
nente e estrutural e no estar a sua participao reservada apenas ao momento
eleitoral. A participao constitui pressuposto e condio para uma governao
democrtica.
- Princpio da Descentralizao Administrativa. Nestes termos, conforme
Rosa Branca23, o Estado no o nico a prosseguir o interesse pblico. Existi-
ram outras pessoas colectivas pblicas, distintas do Estado ex. as Autarquias
Locais, que prosseguem fins especficos dos cidados nela residentes. De acordo
com o artigo 213, n. 1, da CRA, o Estado na sua organizao administrativa
deve respeitar o princpio da descentralizao poltico-administrativa; , por-
tanto, a CRA que obriga a institucionalizao das autarquias locais, como for-
ma de organizao poltica e administrativa do Estado).
- Princpio da Desconcentrao Administrativa. Na Estruturao dos r-
gos de uma pessoa colectiva, de acordo com Carlos Feij e Cremildo Paca, cita-
dos por Rosa Branca, deve existir uma repartio de competncias entre supe-
riores hierrquicos e subalternos. A Administrao desconcentrada quando,
aos rgos inferiores so conferidos poderes decisrios.
- Princpio da subsidiariedade. Estabelece que qualquer ente pblico deve
satisfazer o interesse da colectividade desde que em melhor posio para o fa-

Ver: O PODER LOCAL E AUTARQUIAS NA CONSTITUIO DA REPBLICA DE ANGOLA. BRANCA,


23

Rosa. Universidade Agostinho Neto, Faculdade de Direito, Centro de Excelncia em Polticas Pblicas e
Governao Local, 2013.

191 v. 28, n. 1, p. 181-215, jan./jun. 2014 JUSTIA DO DIREITO


Belarmino Jelemi

zer; com este princpio podemos diferenciar o que de interesse nacional e o


que de interesse local. Possibilita ainda determinar o rgo que melhor pode-
r solucionar um dado problema.
- O Princpio do Gradualismo. Nelson Pestana refere-se ao gradualismo
geogrfico que, em seu entender, contrrio aos princpios da universalidade
(artigo 22, CRA) e da igualdade (artigo 28, CRA) e a toda a letra e esprito da
CRA que so contra o desenvolvimento separado e afirmam a necessidade de
um desenvolvimento sustentado e harmonioso do pas (artigos 89, 91 e outros
da CRA) que beneficie todos os cidados sem nenhum tipo de discriminao.
Para Nelson Pestana j ficou demonstrado que o gradualismo geogrfico con-
duz, em teoria e na prtica, bifurcao do Estado e serve como desculpa
para a no dissipao da nebulosa que existe sobre o processo e sobre o modelo
a adoptar.
Considera igualmente que o que levaria a responder questo de saber se
este processo de autarquizao, vai ou no incluir todos os cidados urbanos
e rurais, se vai seguir um curso de integrao e assimilao ou de separao
administrativa, se vai manter estruturas de administrao local do Estado, ao
nvel do municpio ou vai, emulando o sistema colonial, procurar retirar franjas
de poder s autarquias atravs das autoridades tradicionais.
Por seu turno, Carlos Feij24, considera que, de acordo com o principio do
gradualismo, os poderes administrativos a confiar aos entes administrativos
descentralizados devem ser transferidos de forma gradual e faseada, de forma
a obter-se uma autonomia local substantiva, ao invs de uma mera reproduo
mecnica de normativos legais sem que seja acompanhada dos meios huma-
nos, matrias e financeiros indispensveis para concretizar as atribuies e
competncias formalmente transferidas. Assim, refere, numa primeira fase, o
princpio do gradualismo dita a que tutela do Estado ser mais intensa para
assegurar e proteger melhor certos bens essenciais, como a unidade e o desen-
volvimento harmonioso do pas.
Parece-nos, a este respeito, qualquer um dos entendimentos sobre gradu-
alismo est condicionado ao necessrio consenso poltico sobre os prazos para
a institucionalizao do poder autrquico. A discusso sobre o gradualismo
consequncia natural deste acordo que at ao momento no existe no pas e que

24
Feij, Carlos. A Coexistncia Normativa entre o Estado e as Autoridades Tradicionais na Ordem Jurdica
Plural Angolana, Dissertao de Doutoramento em Direito Pblico, na Faculdade de Direito de Universida-
de Nova de Lisboa, Edies Almedina S.A, 2012, p. 45.

JUSTIA DO DIREITO v. 28, n. 1, p. 181-215, jan./jun. 2014 192


A estruturao do poder local em angola e a contribuio do processo do encontro das comunidades para o seu fortalecimento e democratizao

o partido com maioria parlamentar tem melhores condies polticas para o


desencadear.
Ainda assim, a CRA j enumera as competncias e descreve as atribuies
das autarquias. No artigo 214 ss constatamos as competncias que os poderes
autrquicos gozam, ou seja: i) Autonomia administrativa, ii) Autonomia fi-
nanceira, iii) Autonomia organizatria, iv) Autonomia patrimonial, v) Poder
de elaborao de programas de aco poltica. J o artigo 219 determina que as
autarquias tm, para alm de outras a estabelecer por lei, atribuies nas se-
guintes reas: a)Da educao b) Sade c)Energia d)guas e)Equipamento rural
e urbano f)Patrimnio g)Cultura e cincia h)Transportes e comunicaes i)Tem-
pos livres e desportos j) habitao k) aco social l) Proteco civil m)Ambiente
e saneamento bsico n)Defesa do consumidor o)Promoo do desenvolvimento
econmico e social p)Ordenamento do territrio q)Polcia municipal r)Coopera-
o descentralizada e geminao.

Categorias de Autarquias

De acordo com o artigo 218, n. 1 da CRA, as autarquias organizam-se nos


municpios. Aquele mesmo artigo, no entanto, nos nmeros seguintes, permite
a criao de autarquias supramunicipais e inframunicipais. Teremos de espe-
rar que a lei determine o nvel (municipal, supramunicipal ou inframunicipal),
de acordo com as condies especficas de cultura, demografia, histria e grau
de desenvolvimento dos diferentes municpios e regies do pas.

Tutela Administrativa (apenas tratemos da administrativa)

o poder de controlo que o Estado exerce sobre as entidades autnomas a


fim de conferir a legalidade ou o mrito do desempenho e da actuao das enti-
dades tuteladas. Visa controlar a conformidade de certos actos ou omisses e
feito depois da prtica do acto. H diferena entre a tutela de legalidade e a de
mrito. A primeira tem que ver com a verificao da legalidade dos actos pra-
ticados. Por exemplo, aferir se o autarca num possvel processo de contratao
pblica agiu ou no dentro da lei. J a tutela de mrito aquela em que se afere
da relevncia da deciso. Por exemplo, no municpio do Chinguar, bom produ-
tor de batata, o autarca, dos recursos disponveis, decide comprar semente da
batata para os agricultores ao invs de reabilitar uma escola.

193 v. 28, n. 1, p. 181-215, jan./jun. 2014 JUSTIA DO DIREITO


Belarmino Jelemi

a apreciao valorativa desta deciso que explica a tutela de mrito. Mui-


tos estudiosos desta matria consideram que esta modalidade ofende o prin-
cpio da autonomia local, porque retira autoridade local margem de deciso
conforme o interesse da circunscrio25.

Sobre as Instituies do Poder Tradicional


Para Fernando Florncio26, citado por Carlos Feij, a expresso autorida-
de tradicional designa uma instituio que compreende os indivduos e insti-
tuies de poder poltico que regulam a organizao do modelo de reproduo
social das sociedades tradicionais. Segundo aquele autor, no integram o con-
ceito os indivduos que detm poder meramente informal ou de influncia no
poder poltico como os adivinhos, fazedores de chuva, curandeiros, profetas.
Outras vises, como aquela espelhada no Relatrio da Formao em Desenvol-
vimento Comunitrio na Provncia de Benguela ADRA/2006, consideram como
um poder natural, mgico-religioso, hereditrio assente em linhagens, e que
se circunscreve a uma rea geogrfica determinada. Considera ainda como um
poder autoritrio mas moderado pela influncia de conselheiros e baseado no
conhecimento das tradies.
Vale referir que a diversidade cultural, as formas de acesso aos meios de
vida, a experincia poltica, a ligao terra, entre outros, afiguram-se diferen-
tes, o que sugere alguma cautela quando se tenta generalizar as caractersticas
das autoridades tradicionais. Portanto, o discurso generalista as autoridades
tradicionais so pode ser perigoso.
Por exemplo, uma caracterizao feita pelo Relatrio dos Estudos de Caso
sobre Acesso, Uso e Posse de Terra nas provncias do Uige, Huambo e Lunda
Sul27 demonstrou algumas diferenas importantes entre comunidades das trs
provncias estudadas. Segundo aquele relatrio, a base da organizao social
das comunidades no Uje acompanha o que acontece geralmente na rea socio-
cultural kongo e est bem representada pela kanda, cl ou famlia alargada,

25
O fraco poder financeiro das autarquias e as suas dbeis capacidades so para lidar com as mais diversas
carncias socioeconmicas a nvel concelhio, no deixam de pesar na postura de discricionariedade do siste-
ma nacional de governos locais A GOVERNAO NAS AUTARQUIAS LOCAIS, Joo Bilhim, Principia,
Publicaes Universitrias e Cientficas Porto, 2004, p. 14.
26
FLORNCIO, Fernando. Pluralismo Jurdico e Estado Local em Angola: um olhar crtico a partir do estudo
de caso do Bailundo, Antropologia Portuguesa, 28: 95-134, ISSN 0870-0990. 2011, p. 37.
27 Rede Terra-Angola. Sistemas de uso da terra agrcola em Angola Estudos de caso nas provncias do
Huambo, Uije e Lunda Sul, 2004, p. 23.

JUSTIA DO DIREITO v. 28, n. 1, p. 181-215, jan./jun. 2014 194


A estruturao do poder local em angola e a contribuio do processo do encontro das comunidades para o seu fortalecimento e democratizao

que um conceito muito ligado terra no sentido agrrio e que, ao contrrio


do que se viu com o osongo28, permanece uma instituio influente no sistema
de organizao e regulao social. O conselho, designado localmente tambm
por sobado, correspondente ao onjango29, apresenta, por sua vez, aspectos mais
alterados, tanto no que respeita composio como s funes, no havendo
um padro comum s comunidades contactadas. Ao contrrio do Huambo e da
Lunda Sul, ningum utilizou a palavra mbanza como unidade territorial cor-
respondente ombala ou munganda, mas todos usam o termo regedoria. Este
o resultado de uma srie de transformaes que ocorreram com as mbanzas
ao longo de muitas dcadas e hoje h uma redefinio dos espaos de tal modo
que cada municpio, independentemente da sua dimenso e de outras caracte-
rsticas, est dividido em 12 regedorias30.
De acordo com aquele relatrio, o papel das autoridades costumeiras na
gesto da terra est directamente relacionado com os sistemas de representa-
o social e de utilizao das parcelas. No Huambo31, onde a posse ou proprie-
dade privada est assumida de forma inquestionvel, esse papel resume-se a:
Preservar o direito que assiste a cada membro da comunidade de possuir ter-
ra para cultivar; Garantir aos membros da comunidade que se ausentaram a
posse das suas parcelas de cultivo e de habitao; Facilitar negociaes de em-
prstimo ou compra32 de terras por parte de pessoas estranhas comunidade;
Zelar pelo cumprimento de normas sociais relativas ao acesso e uso de terras
e explorao de recursos naturais; Resolver conflitos quando solicitado pelas
partes envolvidas, recorrendo para isso ao onjango em cada nvel, desde que o
osongo no o tenha conseguido;

28
Ver SISTEMAS DE USO DA TERRA AGRCOLA EM ANGOLA - ESTUDOS DE CASO NAS PROVN-
CIAS DO HUAMBO, Rede Terra-Angola, 2004: Ombala, que significa, no lxico umbundu, o territrio de
jurisdio de um soma ou soma inene, isto , um soba grande na terminologia oficial, enquanto o Osongo
entendido como a famlia alargada ou uma regio dentro da comunidade.
29
Ibdem: Onjango, um conselho constitudo por mais velhos ou notveis, hoje tambm integrado por alguns
jovens e, em casos raros e eventuais, por mulheres, que funciona como rgo de consulta do chefe e de mo-
derao do seu poder mais ou menos autoritrio.
30
Rede Terra-Angola. Sistemas de uso da terra agrcola em Angola Estudos de caso nas provncias do Huam-
bo, Uije e Lunda Sul, 2004, p. 24.
31
Ibdem: No Uje as atribuies so muito semelhantes s do Huambo.
32
O negcio de compra e venda aqui referido no obedece, em rigor, os critrios estabelecidos no artigo 48 da
Lei de Terras para este tipo de contrato. Porm, preenche algumas daquelas caractersticas.

195 v. 28, n. 1, p. 181-215, jan./jun. 2014 JUSTIA DO DIREITO


Belarmino Jelemi

As concluses deste estudo mostram que no completamente verdade que


tais autoridades tenham perdido todo o poder em termos de gesto da terra33.
certo que, quando a posse ou propriedade privada, o poder de interveno dos
chefes fica muito reduzido, mas mesmo nessa circunstncia ele no anulado.
Na Lunda Sul, por exemplo, o muata como se fosse o dono da terra, na medi-
da em que representa o fundador, o verdadeiro proprietrio, mas est impedido
de a vender ou ceder de qualquer outro modo a ttulo definitivo.
Importante, por outro lado, dizer que no perodo ps independncia, com
o conflito armado, vrias aldeias dividiram-se e se foram ajustando conforme
o controle poltico partidrio e militar do municpio e, nalguns casos, teve de
ocorrer a indicao de sobas administrativos. Como escreveu Fernando Pache-
co34 a adopo da estratgia de indicao de sobas administrativos visava
determinados objectivos, que se mantm vlidos e talvez mais justificados por
causa da guerra, pois, como informou um regedor (soma inene) no Huambo,
em momentos de crise ou de guerra natural que se protejam os verdadeiros
chefes. Por outro lado, muito natural que em condies de maior estabilidade,

33
Identificaram-se algumas normas sobre o uso de terras em vigor nas comunidades estudadas destas trs
provncias, nomeadamente: Qualquer membro da comunidade tem direito a uma ou mais parcelas de terra
e, mesmo que se ausente, a sua parcela ou as suas parcelas so guardadas e os chefes so responsveis por
zelar para que ningum as ocupe a ttulo definitivo; Os forasteiros s tm direito a terras emprestadas e
no podem comprar (esta regra est a ser posta de lado no Huambo); As pessoas que receberam terras por
emprstimo no as podem ceder a nenhum ttulo, nem por herana, e no podem fazer qualquer tipo de ben-
feitoria, incluindo a plantao de rvores; As mulheres herdam terra dos pais em quantidade inferior dos
irmos e podem perd-la quando se casam; Na Lunda Sul, um forasteiro s recebe terra depois de construir
casa na aldeia; A pastagem e a apanha de lenha so livres em qualquer parcela pertencente comunidade
por parte dos seus membros; O trnsito de pessoas e animais e o acesso gua so livres (apenas no Uije se
encontrou um caso de apropriao privada de acesso gua do rio);
34
Pacheco, Fernando. As AUTORIDADES TRADICIONAIS E ESTRUTURAS LOCAIS DE PODER EM AN-
GOLA: ASPECTOS ESSENCIAIS A TER EM CONTA NA FUTURA ADMINISTRAO AUTRQUICA.
Texto elaborado por no mbito do Ciclo de Palestras sobre Descentralizao e o Quadro Autrquico em
Angola, organizado pela Fundao Friedrich Ebert, Luanda, 2002, p. 22.

JUSTIA DO DIREITO v. 28, n. 1, p. 181-215, jan./jun. 2014 196


A estruturao do poder local em angola e a contribuio do processo do encontro das comunidades para o seu fortalecimento e democratizao

as estratgias das autoridades tradicionais assumam outros contornos na sua


relao com o Estado35.
Para dar uma contribuio no entendimento sobre esta questo, a ADRA36,
no incio da dcada de 2000, tentou sistematizar a natureza das autoridades
tradicionais e dar uma ideia dos diferentes tipos de situaes que tm ocorrido
nas reas da sua interveno em termos do exerccio do poder:
- Uma primeira situao em que as chefias ditas tradicionais perderam prest-
gio, autoridade e poder e se apresentam como lideranas fracas com pouca ou
nenhuma influncia sobre os liderados, que procuram, por si prprios, ou com
ajuda de agentes externos (ONG, empresrios), gerir a sua vida com ou sem
aco colectiva. Nestes casos, at mesmo a componente mgico-religiosa est
a ser orientada para outras direces, assumindo as igrejas maior autoridade
e dinmica nos processos de tomada de deciso. Esta situao muito comum
nas reas prximas dos centros urbanos.
- Numa outra situao, perante a agressividade e as presses dos agentes ex-
ternos, ou pela sua ausncia, as lideranas assumem a necessidade de auto-
-defesa em termos sociais, econmicos e culturais, insularizam-se e reforam o
seu pendor tradicionalista. Nestes casos a chefia original ou de linhagem
mais protegida e actuante, dirigindo os chefes administrativos que contac-
tam os agentes e poderes externos e lhe esto completamente subordinados.
Aqui o poder mgico-religioso , ainda, bastante centrado na figura do prprio
chefe conhecido e reconhecido. Encontram-se principalmente em regies isola-
das ou que foram muito atingidas pela guerra.
- Finalmente, numa terceira situao que corresponde a um cenrio bem diferente,
as chefias modernizam-se e adoptam estilos de poder e liderana de acordo com as

35
O texto O Paradoxo da Articulao dos rgos Locais do Estado com as Autoridades Comunitrias em Mo-
ambique: Do discurso sobre a descentralizao conquista dos espaos polticos a nvel local desenvolve
este tema no contexto de Moambique, segundo a qual, com a introduo do pluralismo e da competio
poltica, a formao e a consolidao de alianas partidrias a nvel local tornaram-se mais importantes do
que nunca. Assim, nas zonas onde as chefaturas tradicionais constituem um elemento importante da vida
local, os principais partidos polticos, nomeadamente a FRELIMO e a RENAMO, procuram apropriar-se da
instituio com vista fortificao das suas alianas locais atravs dos chefes tradicionais. Estas alianas,
pondo em relevo o fenmeno do clientelismo poltico, constituem verdadeiras relaes de troca onde patres
e clientes, cada um sua maneira, procuram maximizar os interesses particulares. Com efeito, enquanto os
partidos polticos visam o aumento do apoio poltico local, os chefes tradicionais interessam-se pelo reforo
do seu estatuto de intermedirios polticos e pela aquisio de ganhos materiais. Neste contexto, a articu-
lao dos rgos locais do Estado com as autoridades comunitrias traz superfcie aspectos que podem
constituir um obstculo ao prprio processo de participao local, como por exemplo a fraca instituciona-
lizao do Estado a nvel local, o conflito entre os diferentes actores no seio das autoridades comunitrias,
a fraca responsabilizao das autoridades comunitrias perante as suas respectivas comunidades, a forte
politizao da questo das autoridades comunitrias, traduzida na mobilizao das chefaturas como recurso
poltico. Salvador Cadete Forquilha, Maputo 2009.
36
ADRA, Relatrio do DC/Benguela, Angola 2002, p. 34.

197 v. 28, n. 1, p. 181-215, jan./jun. 2014 JUSTIA DO DIREITO


Belarmino Jelemi

organizaes e instituies exgenas de referncia (Estado, ONG, empresrios).


Muito abertas inovaes, fazem no entanto recurso aos poderes mgicos de ter-
ceiros, que colocam ao seu servio para manipularem os sentimentos religiosos
dos liderados e assumem um poder econmico crescente pelo papel que exercem
como provedores de empregos e crditos. Constituem um embrio de um certo tipo
de empresrio e podero assumir, muito provavelmente, novo protagonismo num
futuro poder autrquico, aliando-se a quem oferecer mais garantias ao desenvolvi-
mento das suas estratgias pessoais. Caso a questo das terras comunitrias no
seja devidamente resolvida podero vir a apropriar-se delas com ttulos em seu
proveito pessoal. No entanto, necessrio referir que a alterao ou permanncia
dessas situaes pode estar dependente das caractersticas das lideranas.

Como se pode ver, no se deve olhar para as autoridades tradicionais como


s se fossem todas estruturas homogneas. Se por um lado preciso acautelar
para no cair na ideia algo romntica de que estas autoridades so sempre
defensoras das comunidades locais e por isso guardis do interesse local, tam-
bm parece arriscado aquele extremismo, segundo o qual elas so um impedi-
mento ao desenvolvimento, por isso devem ser liquidadas. As estratgias de
desenvolvimento local no devem ignorar o contributo que pode ser dado por
estas entidades, tendo em conta as suas caractersticas concretas.
Nos termos do artigo 7 (Costume) da CRA, reconhecida a validade e a
fora jurdica do costume que no seja contrrio Constituio nem atente con-
tra a dignidade da pessoa humana. Tal reconhecimento acaba por ser um reco-
nhecimento integrativo, na medida em que para alm de reconhecer, tambm
acrescenta qualidades a uma realidade preexistente. No dizer da Constituio,
o costume passa a ter tutela jurdica do Estado e dos seus rgos, designada-
mente a tutela jurisdicional. De acordo com a Constituio, o Costume e a Lei
ficam em igualdade: nenhum , por si mesmo, superior ao outro; ambos devem
subordinao Constituio e dignidade da pessoa humana37.
Assim, ainda de acordo com Carlos Feij38 parece no haver dvida de que
a Constituio impe, por um lado, ao Estado unitrio angolano o respeito pela
autonomia local e, por outro, o reconhecimento, s comunidades tradicionais,

37
Feij, Carlos. A Coexistncia Normativa entre o Estado e as Autoridades Tradicionais na Ordem Jurdica
Plural Angolana. Dissertao de Doutoramento em Direito Pblico, na Faculdade de Direito de Universida-
de Nova de Lisboa, Edies Almedina S.A, 2012, p. 414.
38
Feij, Carlos. A Coexistncia Normativa entre o Estado e as Autoridades Tradicionais na Ordem Jurdica
Plural Angolana. Dissertao de Doutoramento em Direito Pblico, na Faculdade de Direito de Universida-
de Nova de Lisboa, Edies Almedina S.A, 2012, p. 415.

JUSTIA DO DIREITO v. 28, n. 1, p. 181-215, jan./jun. 2014 198


A estruturao do poder local em angola e a contribuio do processo do encontro das comunidades para o seu fortalecimento e democratizao

de uma verdadeira autonomia. Essas comunidades tradicionais so detentoras


de interesses e de rgos prprios diversos do Estado. E porque as autoridades
tradicionais constituem um dos centros do poder politico pluralista, a autono-
mia local, na Constituio, deve ser entendida no apenas na sua dimenso de
descentralizao da administrao pblica, (na perspectiva da diviso territo-
rial e vertical) mas tambm na sua dimenso do pluralismo democrtico ou,
dito de outro modo, como rgos do poder politico na perspectiva da diviso
horizontal de poderes.
A CRA/2010, numa clara inovao, reconhece o estatuto, o papel e as fun-
es das instituies do poder tradicional constitudas de acordo com o direito
consuetudinrio e que no contrariam a constituio, vide artigo 223. um
claro passo em frente, inclusive o conceito que se lhes atribui no artigo 224,
segundo o qual as autoridades tradicionais so entidades que personificam e
exercem o poder no seio da respectiva organizao poltico comunitria tradi-
cional, de acordo com os valores e normas consuetudinrias e no respeito pela
Constituio e pela Lei.
Da mesma forma a CRA, prudentemente, determina que as atribuies,
competncias, organizao, regime de controlo, da responsabilidade e do pa-
trimnio do poder tradicional, as relaes institucionais destas com os rgos
da administrao local do Estado e da administrao autrquica, bem como a
tipologia das autoridades tradicionais, so regulados por lei (vide artigo 225).
Vale referir que o processo de elaborao da legislao ordinria deve ser acom-
panhado com a realizao de estudos e pesquisa, uma vez que estamos a tratar
de um poder que na verdade anterior ao Estado, um poder que no esttico,
que teve de lidar e nalguns casos adaptar-se aos mais diferentes contextos so-
ciais, polticos e militares.

Sobre as Outras Formas de Participao dos Cidados


Se tem estado a dizer que a utilidade da institucionalizao das autarquias
para a melhoria da governao local relativa. J foi referido que est muito
dependente da qualidade da participao que permita controlo, monitoria e
avaliao consequentes dos actos de governao.
O controlo social ser feito se, entre outros aspectos, as comunidades locais
estiverem preparadas para tal, se tiverem msculo para lidar com o gestor
publico. Obviamente isso no vem do dia para noite, h que ser realista e anali-

199 v. 28, n. 1, p. 181-215, jan./jun. 2014 JUSTIA DO DIREITO


Belarmino Jelemi

sar o que que existe, o que que foi feito e o que que tem sido feito ao longo
destes anos em termos reforo da cidadania e organizao comunitria.
Temos, actualmente, ao nvel local39, uma imensido de mecanismos de
participao e articulao de cidados, como por exemplo: A Unio das Associa-
es e Cooperativas do Municpio da Cala/Huambo, que congrega milhares de
membros; O Frum Municipal de Desenvolvimento do Municpio do Quela/Ma-
lanje; A Unio das Associaes e Cooperativas do Municpio do Bailundo/Hu-
ambo, um interlocutor essencial para qualquer estratgia de desenvolvimento
daquele municpio; O Frum de Mulheres de Kalandula/Malanje; O Ncleo das
Associaes de Desenvolvimento do Cubal/Benguela; Ncleo de Desenvolvi-
mento Comunitrio da Chikuma, Ganda Benguela; O Frum Municipal de De-
senvolvimento do Municpio de Kalandula/Malanje; O Ncleo de Associaes
da Humpata/Huila;O Ncleo Representativo do Dombe Grande/Benguela.
Portanto, quando se estiver a legislar, no parece ser avisado passar ao
lado destes fruns e destas plataformas de participao, uma vez que estes
mecanismos acabam concretizando o ideal de democracia participativa. Um
modelo to necessrio para dar vitalidade a poltica, para engajar os cidados,
sobretudo por estarmos numa altura em que se generaliza pelo mundo a crise
da representao e da participao. O modelo de democracia representativa
cada vez menos suficiente, devendo complementar-se com formas de democra-
cia mais substantivas.

O Caso Particular dos Conselhos de Auscultao e Concertao Social CACS40

Relativamente a compreenso sobre os CACS de enorme valia o estudo


realizado pelo MOSAICO Instituto para Cidadania, que os considera como
espaos de concertao entre a sociedade civil organizada e o executivo sobre
as polticas pblicas de desenvolvimento. Neste sentido, e nos termos dos arti-
gos 56 e 57 da Lei 17/10, o Conselho Municipal de Auscultao e Concertao
Social (CMACS) um rgo de apoio consultivo que tem como objectivo apoiar
a Administrao Municipal na apreciao e na tomada de medidas de natureza
poltica, econmica e social, no territrio do respectivo Municpio. Assim, o
estudo em referncia conclui que,

39
Lembrar que a base em referncia so os 22 municpios em que a ADRA tem interveno directa.
40
Os CACS foram institudos pela Lei 17/10 e que estabelece a sua constituio e competncias

JUSTIA DO DIREITO v. 28, n. 1, p. 181-215, jan./jun. 2014 200


A estruturao do poder local em angola e a contribuio do processo do encontro das comunidades para o seu fortalecimento e democratizao

[] para concretizar este objectivo, crucial que as entidades chamadas a par-


ticipar no CACS assumam uma posio pr-activa o que pode ser influenciado
pela maneira como as organizaes (associaes e ONGs) percebem conceitos
fundamentais que giram em torno do CACS. Neste particular, h que perceber
que o significado dos conceitos e simbolos, assim como o uso da linguagem en-
quanto tal, est ligado cultura41 .

O Estudo, para o caso de Kalandula, refere que [] a Administrao Mu-


nicipal e a Sociedade Civil tm entendimentos divergentes do CACS, pois, o
Governo fala em consulta e auscultao, enquanto as ONGs e os activistas
da sociedade civil falam em participao e transparncias acrescidas e, por
vezes, at em prestao de contas42.
O Estudo sobre o Dilogo entre as Redes e Autoridades, citado pelo Mosaico
diz que os CACS tm na sua denominao uma conotao de dilogo de quali-
dade que deriva, no s dos termos Conselho e Auscultao, mas sobretudo da
palavra Concertao, que obriga quem decide a fazer e demonstrar um esforo
de negociao para encontrar solues de consenso. Assim, considera impor-
tante saber em que medida os significados atribudos aos termos auscultao
e concertao podem influenciar a dinmica dos CACS nos municpios em
estudo.

Grfico 1: Significado dos Termos Auscultao e Concertao

Fonte: Mosaico Instituto Para Cidadania 201043

41
Mosaiko, Instituto para a Cidadania Relatrio de Pesquisa sobre os CACS-Conselhos de Auscultao e
Concertao Social Angola, Luanda 2010, p. 24.
42
Ver: Kalandula e os CACS - voz activa ou prestao de contas? CMI-CEIC-ADRA, Kalandula e os CACS,
2009.
43
Mosaiko, Instituto para a Cidadania Relatrio de Pesquisa sobre os CACS-Conselhos de Auscultao e
Concertao Social Angola, Luanda 2010, p. 56.

201 v. 28, n. 1, p. 181-215, jan./jun. 2014 JUSTIA DO DIREITO


Belarmino Jelemi

No muito difcil verificar que, na generalidade, os CACS tm muitas


limitaes tal como transmitido pela pesquisa44. No h dvidas que tm
muitas deficincias no seu funcionamento e verifica-se que, salvo excepes, as
agendas so ainda, grosso modo, ditadas pelo administrador, as actas distribu-
das com atraso, sem esquecer o facto de a dinmica estar muito dependente
da sensibilidade do administrador, que lidera o rgo. Todavia, conforme Jos
Maria Katiavala45, ainda tem sido uma esfera importante na promoo do di-
logo ao nvel local, o pouco que se pode encontrar e que serve de ponte entre
os cidados e os administradores municipais.
Dados recolhidos dos 22 municpios em que a ADRA trabalha indicam que
se est a vencer a fase da irregularidade das reunies e precisa-se avanar
para a qualidade da participao. Passar da auscultao para a concertao.
Assim, os CACS podem vir a ser um balo de ensaio para a funcionalidade de
outras estruturas que venham e a ser institudas com a criao do poder local
autrquico.

O processo do encontro das comunidades


Contexto e Antecedentes
O desenvolvimento local deve ser acima de tudo um processo de re/cons-
truo social, que se deve dar de baixo para cima e contar com a participao
efetiva dos atores sociais.46 Contudo, as dificuldades para a organizao de pes-
soas com interesses afins e para a prtica participativa ainda se constituem em
uma grande barreira ao exerccio da democracia no nosso pas. No h regras
ou modelos predeterminados para a definio consensual dos objetivos e me-
tas que conduzam ao desenvolvimento local, pois como referem Campanhola &
Graziano da Silva este em essncia um processo microssocial de construo
coletiva, onde prevalecem as necessidades sociais e culturais, mas que devem
estar sincronizadas com as oportunidades locais de desenvolvimento, tanto nos

44
Relatrio de Pesquisa sobre os CACS-Conselhos de Auscultao e Concertao Social Angola. Mosaiko -
Instituto para a Cidadania, Luanda 2010.
45
Os CACS na Esteira da Governao Local: Um Olhar Sobre O Municpio do Bailundo. Jos Maria Katiavala,
Revista Acadmica da UCAN, Lucere. Ano 6, n. 7, 2011.
46
CAMPANHOLA, Clayton SILVA, Jos Graziano da Silva. DESENVOLVIMENTO LOCAL E A DEMOCRA-
TIZAO DOS ESPAOS RURAIS. Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.17, n.1, p. 11-40, jan./abr.
2000, p. 23.

JUSTIA DO DIREITO v. 28, n. 1, p. 181-215, jan./jun. 2014 202


A estruturao do poder local em angola e a contribuio do processo do encontro das comunidades para o seu fortalecimento e democratizao

aspectos econmicos da insero no mercado, como nos aspectos dos recursos


naturais disponveis e de sua conservao.
A ADRA, desde o incio da sua interveno junto das comunidades rurais,
mesmo na poca de guerra em que se justificavam a assistncia alimentar s
populaes, procurou introduzir elementos de participao e fortalecimento or-
ganizacional e institucional no seu trabalho comunitrio. Neste sentido, mes-
mo naquele contexto em que se evocava o princpio de que saco vazio no fica
em p (o importante matar a fome e salvar as pessoas), sempre se considerou
que para alm da satisfao de necessidades imediatas, era fundamental cons-
truir com as prprias comunidades bases para um futuro assente nos recursos
locais, sendo os principais recursos, as prprias pessoas e as suas instituies.
Essa deveria ser e a base para caminhar no sentido do desenvolvimento e,
onde os apoios em alimentos e sementes eram feitos com suporte de comisses
locais de gesto, ento criadas, que eram integradas por cerca de 10 pessoas,
entre jovens e mais velhos47 (estes ltimos principalmente como conselheiros.
Os mais velhos muitos deles autoridades tradicionais geralmente membros
do conselho dos mais velhos, detentores de importante capital poltico e ad-
ministradores das normas sociais, conferiam a estas comisses os equilbrios
geracionais necessrios, legitimidade e aceitao junto das comunidades. Tam-
bm para mitigar os efeitos do poder nivelador e as invejas quando apenas
jovens estariam a controlar meios materiais e a contactar com agentes externos
das ONG48. Os jovens, normalmente com habilidade de escrita, por regra, en-
carregavam-se em fazer registos e organizar administrativamente o trabalho
da comisso.
Lembrar que (nos anos 90) algumas destas provncias (por exemplo Hu-
ambo, Benguela) no tinham ainda conhecido a extenso da Administrao do
Estado a todo territrio.
Foi nesta altura que iniciaram os encontros, por regies, das comunidades
(regio entendida como a comuna, conjunto de aldeias, Ombala). Na prtica,a
ADRA implementava projectos comunitrios que abrangiam uma srie de al-
deias e que reuniam para balancear a actividade realizada, nomeadamente ve-
rificao dos produtos entregues, as capacitaes/formaes realizadas, o nvel

O corpo directivo das comisses era constitudo por um coordenador, coordenador adjunto e secretrio.
47

As comisses que contactavam directamente com as ONG e isto representava poder. Portanto, essa rela-
48

o poderia ser factor de conflitos internos, uma vez que alterava o status e a correlao de foras dentro
das comunidades.

203 v. 28, n. 1, p. 181-215, jan./jun. 2014 JUSTIA DO DIREITO


Belarmino Jelemi

de organizao e funcionamento das comisses, o nmero de associaes em


surgimento, as reunies com as autoridades administrativas locais, o desempe-
nho dos tcnicos da ADRA e a identificao das principais necessidades.
Nestes primeiros encontros marcava-se claramente a tendncia de pedidos
de tudo para sobrevivncia (comida, vesturio, loua). As famlias estavam
necessitadas, mas tambm, a filosofia de interveno de vrias ONG e agncias
internacionais era de assistencialismo, portanto a abordagem de desenvolvi-
mento e responsabilizao era rara, por isso cara.
No menos importante foi o facto de no haver, naquela altura, servios do
Estado e as comunidades quase que no sentiam a presena do poder do Esta-
do. O poder local era representando pelas chamadas autoridades tradicionais,
mas tambm por estas novas formas de organizao comunitria (alguns cha-
mam organizaes comunitrias de Base OCB), que ao contrrio do Onjan-
go, incorporavam jovem e, nalguns casos, mulheres. Portanto as comunidades
locais estavam diante de um novo fenmeno organizativo que, com o tempo,
revelou-se essencial introduo de prticas democratizantes s instituies
do poder local. Esta referncia parece relevante no contexto de Angola, com
uma tradio de Estado centralizado e com dfice democrtico49 . Assim sendo,
a ADRA atravs do Encontro das comunidades procura contribuir para o poder
local actuando a trs nveis:
favorecendo espaos de participao, dilogo e negociao entre as ALE e as
organizaes comunitrias e outras a nvel local;contribuindo para o resgate de
instituies comunitrias tradicionais que possam funcionar como espaos de
participao cidad e vivncia democrtica como os onjango;ajudando o reforo
das organizaes comunitrias e dos cidados e promovendo a cultura democr-
tica no seio das suas lideranas50.

49
Dizer ainda que, com a aprovao do Plano Estratgico de Desconcentrao e Descentralizao (PEDD)
o Governo Angolano abriu uma oportunidade de trabalho das ONGs com as ALE. Pacheco, Fernando.
As AUTORIDADES TRADICIONAIS E ESTRUTURAS LOCAIS DE PODER EM ANGOLA: ASPECTOS
ESSENCIAIS A TER EM CONTA NA FUTURA ADMINISTRAO AUTRQUICA. Texto elaborado por
no mbito do Ciclo de Palestras sobre Descentralizao e o Quadro Autrquico em Angola, organizado pela
Fundao Friedrich Ebert, Luanda, 2002.
50
Pacheco, Fernando. As AUTORIDADES TRADICIONAIS E ESTRUTURAS LOCAIS DE PODER EM AN-
GOLA: ASPECTOS ESSENCIAIS A TER EM CONTA NA FUTURA ADMINISTRAO AUTRQUICA.
Texto elaborado por no mbito do Ciclo de Palestras sobre Descentralizao e o Quadro Autrquico em
Angola, organizado pela Fundao Friedrich Ebert, Luanda, 2002, p. 412.

JUSTIA DO DIREITO v. 28, n. 1, p. 181-215, jan./jun. 2014 204


A estruturao do poder local em angola e a contribuio do processo do encontro das comunidades para o seu fortalecimento e democratizao

Os Encontros Municipais e Provinciais das Comunidades


Na fase inicial de interveno comunitria da ADRA, as aldeias eram dinami-
zadas pelas comisses de gesto, de onde elegiam-se os representantes aos encon-
tros municipais. Mas tarde as associaes passaram a ter essa responsabilidade51.
Abaixo se pode ver o universo de famlias e organizaes comunitrias envol-
vidas na aco da ADRA e vou esta via no processo do encontro das comunidades.
A provncia de Benguela aquela que mais pontificou em matria de ncle-
os, ou seja as associaes agrupadas, Por exemplo, o Ncleo Representativo da
Dombe Grande. Quanto as Unies, a mais sonante a Unio das Associaes e
Cooperativas da Cala UAAC, que conta com a sua segunda direco, eleita em
assembleia geral. A UACC realiza regularmente assembleias gerais e passou a
ser um membro activo do CACS do municpio da Cala e constitui um dos prin-
cipais articuladores dos Encontros, ao mesmo tempo que representa milhares
de famlias dos seus municpios.
Quadro 2: Famlias envolvidas na aco da ADRA 2012

Provncia Nmero de famlias % em relao ao Total


Benguela 21.495 36.30
Huambo 8.319 14,05
Hula e Cunene 7.598 12,83
Malanje 21.800 36,82
Total 59.212 100%
Fonte: ADRA 20121

Quadro 3: Formas de organizao comunitria envolvidas na aco Ano /2012

Grupos organizados 833

Associaes de camponeses 27890

Cooperativas 3816

Comisses de pais e encarregados de educao 127

Total 350
Fonte: ADRA 20122

As associaes e outros grupos estruturaram-se tendo em conta interesses concretos, como o crdito agrco-
51

la, a comercializao, a produo agrcola a defesa da terra, entre outros. Tendo surgido de um processo de
baixo para cima, o que torna-o mais longo e mais demorado, uma vez que a promoo de capital social no
automtica. Ao mesmo tempo, contraria uma certa lgica top down em que as associaes so criadas a
partir de ordens superiores sem engajamento dos prprios.

205 v. 28, n. 1, p. 181-215, jan./jun. 2014 JUSTIA DO DIREITO


Belarmino Jelemi

Municpios e Provncias Envolvidas

Dando sequncia ao que vinha sendo referido, anualmente realizam-se 22


encontros municipais, onde representantes de diferentes aldeias renem para
discutir assuntos do seu interesse e partilhar experiencias, mas tambm para
que administradores municipais apresentem e debatam os seus planos de
trabalho e os seus relatrios de execuo. Nestes encontros so eleitos repre-
sentantes para os encontros provinciais, que por sua vez indicam os partici-
pantes ao encontro nacional. Abaixo apresentam-se 22 os municpios e sedes
provncias onde tm decorrido os encontros.

Quadro 4: Lista, por provncia, dos municpios e comunas abrangidas pelo trabalho da ADRA

Luanda Malanje Huambo Benguela Huila Cunene


Cacuaco Malanje Huambo Benguela Lubango Onjiva
Cazenga Cacuso Cala Lobito Humpata Ombandja
K. Nzoji Longonjo Cubal Kaluquembe
Quela Bailundo Ganda Gambos
Kalandula Baia Farta
1 1 1 1 1 1
2 5 4 5 4 2
Fonte: ADRA/201252

Os encontros municipais albergam cerca de 80 participantes e os provin-


ciais 100. As agendas so construdas ao longo do ano, determinando-se aqueles
assuntos prementes e de actualidade. Por exemplo, o Programa de Combate a
Pobreza tem merecido tratamento nos municpios h mais de 3 anos53. Do pon-
to de vista metodolgico, organizativo e logstico a contribuio da ADRA tem
vindo a reduzir ao longo dos anos, na medida em que as prprias associaes
contribuem cada vez mais com o que necessrio para o encontro. Igualmente
assiste-se a um maior engajamento das administraes municipais, particular-
mente em Malanje e em Benguela.

52
ADRA, OPSA. Posio sobre a proposta de Oramento Geral do Estado de 2013. Luanda 2013. Disponvel
em: unia.ao/docs/Catolica-RelatorioSocialAngola_2013.pdf. Acesso em: 10 jul. 2014.
53
At 2014.

JUSTIA DO DIREITO v. 28, n. 1, p. 181-215, jan./jun. 2014 206


A estruturao do poder local em angola e a contribuio do processo do encontro das comunidades para o seu fortalecimento e democratizao

Anlise do Encontro Nacional do Bailundo, Provncia do Huambo/2012


Prvio realizao do Encontro existe um amplo processo de preparao
que, para o caso do Bailundo, iniciou com uma reunio entre representantes
das comunidades e tcnicos da ADRA. Ali definiram-se os objectivos especfi-
cos, o nmero de 150 participantes, e atriburam-se responsabilidades sobre a
organizao logstica, metodolgica, protocolo e a relao com os media.
Para os dois ltimos anos (2012/2013), os encontros centraram-se no se-
guinte:
Balano das recomendaes do Encontro Nacional das Comunidades ante-
rior;
Apresentao de experiencias de boas prticas de desenvolvimento local
sustentvel;
Anlise das Polticas pblicas de apoio ao desenvolvimento local: i)Polticas
de fortalecimento da produo e promoo da segurana alimentar e nutri-
cional (Linha Especial de Crdito Agrcola, Programa do Comrcio Rural,
Programa de Empreendedorismo Balco nico do Empreendedor),ii) Po-
lticas Sociais (Programa Habitacional, Polticas de Acesso ao Emprego);
Discusso sobre as perspectivas de desenvolvimento local para os prximos
cinco anos em Angola, nomeadamente o combate pobreza, a descentrali-
zao e as autarquias em Angola.

Actividades Paralelas ao Encontro Nacional

Como j foi mencionado, a par das discusses em sala, durante o Encontro


ocorrem actividades paralelas. No caso do municpio do Bailundo, no perodo
da tarde do primeiro dia, organizou-se uma visita ao Reino do Bailundo. Um
momento com vrias explicaes, perguntas e respostas sobre a histria e fun-
cionamento do Reino e carregado de elevado simbolismo, sobretudo para os
participantes que no so da provncia do Huambo.
No que concerne ao debate sobre o incio da campanha agrcola, um dia
antes do ENC foi realizado um debate na Radio Mais sobre a campanha agr-
cola. Participaram membros de cooperativas e convidados. As dificuldades no
acesso aos insumos agrcolas e os elevados custos de produo mereceram des-
taque durante a mesa redonda.

207 v. 28, n. 1, p. 181-215, jan./jun. 2014 JUSTIA DO DIREITO


Belarmino Jelemi

O Ministro recebe agricultores em audincia e num dos intervalos do pri-


meiro dia do Encontro, o ento Ministro da Administrao do Territrio, Dr.
Bornito de Sousa (convidado ao evento) recebeu durante quase uma hora um
grupo de cinco camponeses. Este grupo apresentou seis pontos, designadamen-
te: a) o processo de comercializao e as vias de acesso; b) o programa de crdito
agrcola; c) a assistncia tcnica agropecuria do IDA (Instituto de Desenvolvi-
mento Agrrio); d) o acesso a gua e os chafarizes que esto a estragar l onde
so instalados; e) a problemtica da terra e; f) o funcionamento dos CACS.

A Eleio do Municpio

Para o caso do Encontro Nacional, no final, os participantes elegem o muni-


cpio que albergar o encontro no ano a seguir. Foi eleito o municpio do Cubal
na provncia de Benguela.

Lies do Processo Eleitoral

Segundo Pretty, h duas vises distintas sobre a participao. Uma a de


que ela aumenta a eficincia, pois as pessoas concordam e assumem posio
activa na implementao das decises54. A outra considera que a participao
um direito bsico, no qual o principal objetivo a mobilizao para aes cole-
tivas, fortalecimento e construo institucional.
Em Angola no h uma longa tradio das populaes participarem em pro-
cessos eleitorais, quer nvel nacional quer nvel local. Se por um lado a nvel
das instituies do poder tradicional, o consenso acaba por tentar ser o meca-
nismo para acomodar os diferentes interesses, tambm verdade que o caracter
autocrtico de algumas destas estruturas exclui vrias margens das populaes
administradas, principalmente mulheres vivas e famlias mais pobres.
Por outro lado, a indicao dos administradores municipais ou comunais
(pelo governo central e mais tarde pelos governos provinciais), sempre foi em
alheamento s vontades das populaes locais (No poucas vezes se fez o ques-
tionamento se os administradores defendiam os interesses de quem os nomeou
ou das populaes que estavam a administrar). Neste sentido, praticas como
estas que ocorrem no Encontro das Comunidades contribuem para o desenvol-

54
PRETTY, J.N. Participation, learning and sustainability: emerging challenge for agricultural development.
Social Change, v.26, n.1, p.7-33, 1996.

JUSTIA DO DIREITO v. 28, n. 1, p. 181-215, jan./jun. 2014 208


A estruturao do poder local em angola e a contribuio do processo do encontro das comunidades para o seu fortalecimento e democratizao

vimento de uma cultura de eleio dos representantes, seja ela por via directa
e secreta, ou por outras formas, que acabam por estimular uma maior democra-
tizao das instituies do poder local.
Vale referir que o mecanismo de eleio dos participantes aos encontros
municipais (dali aos encontros provncias e posteriormente aos encontros nacio-
nais), no sendo o nico elemento de avaliao de avanos democrticos, est a
estimular a realizao de assembleias gerais nas unies das associaes. Neste
sentido o processo do encontro das comunidades d uma importante contribui-
o a institucionalizao de um poder local vivo. Outrossim, estas formas de
participao social, como instrumento de construo da cidadania esto a assu-
mir dois aspectos distintos mas complementares: i) um que pe a comunidade
em contato com o Estado, representados pelas administraes municipais, e ii)
outro que propicia seu prprio fortalecimento e desenvolvimento autnomo55.
Aqueles municpios com maior dinmica de participao, com uma certa
prtica de prestao de contas, apresentam indicaes de que estaro mais
avanados para fazer a accountability quando se instalarem as autarquias56.

Consideraes finais
A reconstruo de um pas como Angola, afectado por longos anos de guer-
ras e por polticas que afastaram os cidados comuns dos processos de tomada
decises, implica a adopo de novas estratgias na estruturao das relaes
sociais que permitam a reduo das distncias entre os cidados e a construo
ou restabelecimento de um capital social que contribua para a aco colectiva e
para o desenvolvimento (Putman, 1993, Roque, 2003). Neste sentido, a palavra

55
Podemos ainda dizer que estes novos mecanismos de participao procuram ser simultaneamente espao
de educao poltica e de construo e exerccio da cidadania e tambm fruns democrticos destinados ao
controle do cumprimento dos compromissos feitos pelos governantes e identificao e captao de novas
sinalizaes de polticas, DEMOCRACIA, CONTROLE SOCIAL E INSTITUIES, Eduardo Granha Ma-
galhes Gomes, Dissertao apresentada ao Curso de Mestrado em Administrao Pblica e Governo da
FGV/EAESP, 2003, p. 29
56
Ver: A POLTICA EM TODOS OS LUGARES EXPANSO DOS ARRANJOS DELIBERATIVOS E H-
BRIDOS VERIFICADOS NA POLTICA DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL, Davi Luiz
Schmidt. Experincias de democracia participativa curso democracia, repblica e movimentos sociais RO-
TEIRO DE MONOGRAFIAS, Braslia 2010, p. 51.

209 v. 28, n. 1, p. 181-215, jan./jun. 2014 JUSTIA DO DIREITO


Belarmino Jelemi

reconstruo no pode induzir ideia de um regresso situao anterior


destruio57.
A participao social no poder local apresenta-se no cenrio poltico actual
com grandes desafios e dificuldades, tendo em vista as resistncias dos polticos
locais para a incluso da sociedade civil na gesto. Os sinais de participao na
gesto pblica ocorridos nos ltimos anos representam mais um resultado da
presso da sociedade civil do que de uma aco proactiva do Estado.
No processo de transferncia de poderes de deciso para o nvel local, para
que se protagonize desenvolvimento e no seja mais uma reproduo dos vcios
- sobretudo de corrupo e o acaparamento do espao pblico pelas mquinas
partidrias ou seus satlites que enferma o Estado - importante que se estru-
ture um poder local com contrapoderes chek and balance. Neste sentido, a par-
tir de um movimento iniciado pela sociedade civil, presencia-se o envolvimento
de actores sociais antes excludos da cena poltica, apresentando uma possibi-
lidade de ampliao da participao na direo da democracia participativa58.
O Encontro das comunidades se tem mostrado como um espao de reforo
de organizaes comunitrias, desde as OCB, at aquelas, como UACC com
uma dimenso municipal e uma articulao que se estende para outras pro-
vncias. dos pouqussimos (nalguns casos nico) espaos apartidrios nestes
municpios onde a administrao local discute os programas em implementa-
o, sem estar na condio de comando (diferentemente do que acontece nos
CACS). Tratasse de um formato em que os membros da administrao esto,
portanto, sujeitos ao escrutnio popular59.
Quem vive no municpio (sobretudo nos mais afastados da capital do pas e
da sede provincial) sabe, inclusive, se o gestor/administrador janta e dorme no

57
Pacheco, Fernando. As AUTORIDADES TRADICIONAIS E ESTRUTURAS LOCAIS DE PODER EM AN-
GOLA: ASPECTOS ESSENCIAIS A TER EM CONTA NA FUTURA ADMINISTRAO AUTRQUICA.
Texto elaborado por no mbito do Ciclo de Palestras sobre Descentralizao e o Quadro Autrquico em
Angola, organizado pela Fundao Friedrich Ebert, Luanda, 2002, p. 35.
58
As prticas participativas e suas bases sociais evoluem, variando de acordo com os contextos sociais, hist-
ricos e geogrficos. O princpio da participao social na gesto de polticas pblicas locais: uma anlise de
experincias latino-americanas e europias* Carlos R. S. Milani, 2008, p. 576.
59
Anote-se, tambm, que a participao deve provir de um constante processo de interao entre os sujeitos
coletivos de juridicidade e o poder legitimamente instudo, sendo que Wolkmer indica condies e instru-
mentos para essa participao popular. Quanto s condies, com base nas lies de Pedro Jacobi, destaca
dois requisitos essenciais: a) a presena de organizaes de interesse popular na esfera pblica local; b) a
ocupao estratgica de cargos ou funes tambm no mbito distrital ou municipal por parte de indivduos,
lideranas ou partidos comprometidos com as causas comunitrias42. No que concerne aos mecanismos de
participao, Wolkmer destaca a importncia de instrumentos de participao no mbito dos trs Poderes.
PLURALISMO JURDICO: UM NOVO PARADIGMA PARA SE PENSAR O FENMENO JURDICO Jo-
seane Catusso. Revista Eletrnica do CEJUR, Curitiba-PR, a. 2, v. 1, n. 2, ago./dez. 2007, p. 137

JUSTIA DO DIREITO v. 28, n. 1, p. 181-215, jan./jun. 2014 210


A estruturao do poder local em angola e a contribuio do processo do encontro das comunidades para o seu fortalecimento e democratizao

municpio. Logo, quem deve e tem melhores condies para controlar a gesto p-
blica quem est no local. O gestor deve ter medo do povo, sempre que tiver de
cometer uma irregularidade conscientemente e, os encontros das comunidades,
com a metodologia de debate frontal - adoptado permite s pessoas ensaiarem
o fim dos medos, que um dos principais empecilhos cidadania. Os encontros
tm mostrado que os cidados sabem o que querem, precisam ter oportunidades
e confiana para no time prprio manifestarem os seus interesses.
Por outro lado, a constatao de que os mecanismos formais do Estado tm
estado bastante limitados, a democracia formal incapaz de satisfazer as neces-
sidades concretas das populaes e as eleies insuficientes para concretizar
a participao e satisfazer os interesses dos cidados, faz suscitar a pergunta,
quando se fala do desenvolvimento local, com que instituies contar (?) A ten-
dncia de um pas que olha tudo com base nos binculos do centro de Luanda
ignorar aquelas foras locais que se estruturaram ao longo de anos. Tende-se
a olhar, neste sentido, apenas as instituies grandes e formais do Estado,
como Assembleia, Tribunais, Executivo e esquecendo-se que so as pequenas e
mdias organizaes/empresas que sustentaram o avano das naes mais de-
senvolvidas. Para Angola, tal como vrios outros pases africanos com visveis
fragilidades institucionais, deve-se conhecer as dinmicas organizativas locais,
para que sejam entendidas e adoptadas medidas polticas para o seu fortaleci-
mento.
Como refere Fernando Pacheco60
Os grupos e organizaes que se formam na sequncia da interveno da ADRA
tm papis e objectivos diferenciados: associaes de camponeses, comisses
de pais, ncleos de mulheres, ncleos ou grupos de gesto de infra-estruturas
(gua, escolas, ). Esta aco colectiva, embora padecendo de fragilidades, tais
como o nvel de participao efectiva dos membros e no apenas das lideranas,
o pouco protagonismo das mulheres, a dificuldade de prestao de contas de
forma sistemtica e os excessivos benefcios das lideranas, esto a permitir a
soluo dos problemas concretos, definidos e priorizados pelas populaes e a
criar espaos de participao dos cidados.

Foi a necessidade de melhorar a prestao de servios e de aumentar a


influncia poltica que conduziu criao de redes ou unies a nvel das co-
munas ou municpios integrando as diversas organizaes e grupos. As desig-

Pacheco, Fernando. As AUTORIDADES TRADICIONAIS E ESTRUTURAS LOCAIS DE PODER EM AN-


60

GOLA: ASPECTOS ESSENCIAIS A TER EM CONTA NA FUTURA ADMINISTRAO AUTRQUICA.


Texto elaborado por no mbito do Ciclo de Palestras sobre Descentralizao e o Quadro Autrquico em
Angola, organizado pela Fundao Friedrich Ebert, Luanda, 2002, p. 132.

211 v. 28, n. 1, p. 181-215, jan./jun. 2014 JUSTIA DO DIREITO


Belarmino Jelemi

naes e objectivos de tais unies variam consoante os municpios, represen-


tando uma manifestao de identidade61.
Finalmente, pode-se dizer que o processo do encontro das comunidades est
a ajudar a consolidar organizaes locais que cabem naquela categoria que a
Constituio qualifica de outras formas de participao dos cidados, como
tambm vem permitindo um engajamento das autoridades tradicionais, numa
perspectiva mais ampla do que o entendimento segundo a qual so meros ad-
ministradores da tradio.
As organizaes envolvidas constituem um nmero importante e que no
futuro outros estudos comparativos devero ser feitos para avaliar as eventu-
ais diferenas entre os municpios com estas dinmicas sociais e outros, numa
perspectiva do desenvolvimento democrtico, aps a institucionalizao das
autarquias.
Mesmo assim, os avanos ainda so frgeis, mas apontam para um pro-
cesso poltico importante, no sentido da construo de uma esfera pblica que
possibilite o dilogo entre o Estado e os cidados, espao fundamental para o
desenvolvimento de cultura de participao e a democratizao do poder local62.
O MAT poderia ser o mais interessado em financiar esta iniciativa no processo
de preparao das autarquias, mas sem interferir politicamente na metodolo-
gia. Do mesmo modo, a Comisso Nacional de Combate Pobreza tem aqui um
palco privilegiado para monitorar a implementao do programa.

61
De acordo com a anlise de Fernando Pacheco, Enquanto o NRA do Dombe Grande funciona como espao
de concertao e articulao entre as vrias organizaes comunitrias de base (OCBs) e visam a soluo
dos problemas das comunidades e fazem a ligao com as instituies do Estado, o Frum de Desenvolvi-
mento Comunitrio da Catumbela (FDC) pe o foco na elaborao de um Plano de Desenvolvimento Local
e a Unio das Associaes de Camponeses da Kahala (Huambo) gere um fundo de cerca de 500 mil dlares
para fornecimento de imputes agrcolas e prestao de outros servios aos camponeses. Em todos os casos,
porm, as unies dialogam directamente com as Administraes, colocam as suas preocupaes e priori-
dades e so ouvidas por elas.
62
Ver: Cidadania e Participao Social: o Protagonismo dos Movimentos Sociais. Populares nos Espaos P-
blicos. Orlandil de Lima Moreira, Universidade Federal da Paraba, 2007.

JUSTIA DO DIREITO v. 28, n. 1, p. 181-215, jan./jun. 2014 212


A estruturao do poder local em angola e a contribuio do processo do encontro das comunidades para o seu fortalecimento e democratizao

The structure of local government in Angola and the


constitution of the process of meeting the communities
for their empowerment and democratization
Abstract
The structure and the strengthening of local government are the main reasons for the effec-
tiveness of the democratic governance process in Angola. Knowledge of nature, profile,
strengths and weaknesses of the main local institutions and social actors it is essential for
the operation of the precepts of the Constitution of 2010 Republic which marked an impor-
tant step forward, establishing for local authorities three interconnected segments, namely
municipalities local, traditional authorities and other forms of citizen participation. Even if
the authorities are deserving of more media coverage, the other pillars are also important
and forms of citizen participation, discussed in this text are the guarantee of generation of
checks and balances. Therefore, the relevance of local authorities to citizens in Angola, is
very dependent on, among others, the deepening of citizenship and local control systems.

Keywords: Constitution. Citizenship. Local Government.

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