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UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO

FACULDADE DE DIREITO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO

Tutela provisria e urgncia movida em face da fazenda pblica:


alguns apontamentos
Loueine Chrystie de Lima Barros.

Prof. Dr. Francisco de Queiroz Cavalcanti.

RECIFE
2017

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1. Algumas consideraes iniciais

clebre a discusso acerca da possibilidade de concesso de tutela provisria em


face da Fazenda Pblica. No obstante, atualmente tal querela remanesce com valor
meramente histrico, dada a existncia de lei que regulamenta o instituto da tutela
provisria (DIDIER, 2015).

Nessa perspectiva, o Cdigo de Processo Civil de 2015 imprimiu uma nova feio
ao instituto, oriunda da profunda transformao estrutural experimentada pelo prprio
diploma processual civilista (THEODORO JR, 2016).

A nova arquitetura processual ostenta como um dos seus pilares o ideal da


prestao jurisdicional efetiva 1, por meio de atividades de cognio e execuo e
mediante decises provisrias e definitivas que podem ter lugar indistintamente em
qualquer procedimento, segundo lecionam Arenhart, Marinoni e Mitidiero (2015, p.
306).

Nessa esteira, o Cdigo de Processo Civil de 2015 reuniu sob a designao de


Tutela Provisria um conjunto de tcnicas que permite ao magistrado, diante de
determinados pressupostos, prestar uma tutela jurisdicional de carter provisrio que se
encontra apta a satisfazer ou assegurar a pretenso do autor (BUENO, 2016).

Desse modo, a tutela provisria concebida enquanto gnero que se biparte em


duas espcies: a tutela de urgncia, cautelar ou satisfativa, e a tutela de evidncia, as quais,
a despeito da diversidade de fundamentos, prestam-se a combater os efeitos deletrios do
tempo por meio de uma gesto mais equitativa da marcha processual (THEODORO JR,
2016).

Nessa trama, ante a inaugurao de um novo regime normativo, urge perquirir a


respeito da tutela provisria de urgncia movida em face da Fazenda Pblica.

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2. Da inexistncia de um regime especial aplicvel a tutela provisria de
urgncia em face da Fazenda Pblica

O Cdigo de Processo Civil de 2015, leal aos ideais que orientaram a construo
da nova arquitetura do processo civil brasileiro, buscou conferir simplicidade e
sistematizao ao instituto da Tutela Provisria.

Para tanto, no apenas extinguiu a dicotomia existente no Cdigo de Buzaid, como


implementou um conjunto de regras comuns a todas as modalidades de tutelas
provisrias, inaugurou uma viso unitria da tutela de urgncia (THEODORO JR, 2015)
e simplificou e sintetizou formalmente o quadro de restries legais tutela provisria
cautelar ou satisfativa (liminar ou no) contra a Fazenda Pblica (DIDIER JR, 2015. p.
631), alm de outras alteraes de menor monta.

Assim, constata-se o esforo empreendido pelo legislador ordinrio em conferir o


mximo de uniformidade e simplicidade o possvel, com vistas a atender ao anseio de
efetividade e celeridade processual.

vista disso, postular a existncia de um regime especial, aplicvel


exclusivamente tutela provisria movida contra a Fazenda Pblica, contrasta com o
esprito que anima o Cdigo de Processo Civil de 2015.

No suficiente, a anlise do regime normativo entabulado pelo diploma processual


sequer permite concluir pela existncia de um regime extraordinrio. Com efeito, pleitear
a existncia de um regime especial implica afirmar a presena de um regramento prprio
e distinto daquele aplicvel a generalidade dos casos, o que no se constata.

Destarte, a existncia de vedao a concesso de tutela provisria em desfavor da


Fazenda Pblica em determinadas hipteses no permite inferir a presena de um
regramento prprio.

Portanto, a tutela provisria movida em face da Fazenda pblica obedece inteiramente


ao disposto no Cdigo de Processo Civil de 2015, sem se perquirir a respeito de um
regime normativo particular.

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3. Arcabouo terico essencial: delineamento do regime normativo previsto no
Cdigo de Processo Civil de 2015

A tutela provisria de urgncia destina-se a combater um perigo de dano que


eventualmente advm do tempo necessrio para a prestao da tutela jurisdicional
definitiva, por intermdio de medidas assecuratrias ou satisfativas da pretenso do
sujeito que a pleiteia. Trata-se, portanto, de tutela que se presta a complementar e
aprimorar a eficcia da tutela principal (THEODORO JR, 2015).

Nesse sentido, a tutela provisria de urgncia resta fundada em cognio sumria,


ainda que excepcionalmente comporte cognio exauriente quando veiculada por meio
de uma sentena (NEVES, 2016). Ademais, consoante a prpria denominao indica,
trata-se de espcie de tutela jurisdicional provisria ou temporria, termos aqui
empregados como sinnimos para indicar a natureza de provimento judicial no
definitivo, furtada a celeuma doutrinria acerca da correta nomenclatura.

A tutela de urgncia biparte-se em tutela de carter cautelar ou de carter


satisfativo.

No obstante tnue a diferenciao entre as espcies, seguro afirmar que a tutela


cautelar tem por escopo assegurar o futuro resultado til do processo, nos casos em que
o risco de dano possa ocasionar a sua ineficcia. De outra sorte, a tutela satisfativa permite
o gozo imediato da pretenso deduzida perante o Poder Judicirio (CMARA, 2017).

Sem embargo tal distino, o Cdigo de Processo Civil de 2015 unificou os


pressupostos genricos para a concesso da tutela de urgncia, quer de carter cautelar
quer de carter satisfativo: a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao
resultado til do processo. (DIDIER JR, 2015). Nessa toada, verifica-se que o diploma
processual buscou imprimir uniformidade e simplicidade ao instituto.

Nessa toada, a probabilidade do direito traduz-se como a existncia de


verossimilhana e plausibilidade no direito deduzido em juzo: verossimilhana ftica,
com a averiguao da presena de verossimilitude nos fatos narrados pelo postulante e

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plausibilidade jurdica, mediante a constatao da possibilidade de tutela, pelo
ordenamento jurdico, da pretenso deduzida em juzo (DIDIER JR, 2015).

Por sua vez, o perigo de dano ou o risco ao resultado til do processo consiste na
impossibilidade de espera da concesso da tutela definitiva sob pena de grave prejuzo
ao direito a ser tutelado e de tornar-se o resultado final intil em razo do tempo
(NEVES, 2016).

Contudo, a despeito do postulado da cumulatividade dos pressupostos para a


concesso da tutela de urgncia, alertam Silva Ribeiro, Torres de Mello e Wambier (2016)
acerca da existncia da regra da gangorra: tanto maior o perigo de demora demonstrado,
menos probabilidade do direito se exige para a concesso da tutela de urgncia pretendida.
Nesse mesmo sentido observa Eduardo Jos da Fonseca Costa (2016).

Por sua vez, no mbito dos pressupostos especficos, apresenta-se a


reversibilidade enquanto premissa relativa a tutela satisfativa. Nesse sentido, consoante
leciona Fredie Didier Jr. (2015), trata-se da exigncia de que os efeitos da tutela de
urgncia de carter satisfativo sejam reversveis, isto , admitam retorno ao status quo
ante na hiptese de modificao ou revogao da tutela jurisdicional provisria.

A tutela provisria de urgncia, conforme o momento em que deferida, manifesta-


se de forma antecedente ou incidental: aquela, precede o pedido principal e exterioriza-
se por intermdio de procedimentos distintos, a depender do seu carter cautelar ou
satisfativo; esta, se verifica no curso do processo, por meio de simples petio
(THEODORO JR, 2015).

De antemo, ressalta-se que o escopo do presente trabalho no comporte uma


anlise exaustiva de cada dispositivo normativo, razo pela qual a anlise ser restrita aos
aspectos de primordial relevncia relativos a cada procedimento de tutela de urgncia
requerida em carter antecedente.

A tutela de urgncia satisfativa requerida em carter antecedente encontra-se


contemplada nos artigos 303 e 304 do diploma processual civilista, no mbito dos quais
compete destacar os seguintes elementos:

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a) A petio inicial poder limitar-se ao requerimento, to somente, da tutela de
urgncia satisfativa. No obstante, o Cdigo de Processo Civil de 2015 exige a
indicao do pedido de tutela final, com a exposio da lide, do direito que se
busca realizar e do perigo de dano ou do risco ao resultado til do processo. Assim,
observam Silva Ribeiro, Torres de Mello e Wambier (2016) que, a despeito de
simplificada restando flexibilizada a observncia de todos os requisitos
entabulados nos artigos 319 e 320 do diploma processual - a petio inicial dever
estabelecer com exatido o contorno do pedido principal, inclusive com a
identificao do valor da causa.

Em sentido contrrio, Theotonio Negro (2016) entende que a petio inicial


dever observar fielmente o disposto nos artigos 319 e 320 do CPC/15 (2016).

Ademais, a exordial dever abrigar declarao de que o autor pretende valer-se do


benefcio estabelecido no correspondente dispositivo normativo.

Por sua vez, Nelson e Rosa Nery (2015) observam que nada impede o
requerimento de tutela satisfativa de carter antecedente simultneo petio
inicial completa.

b) Deferida a tutela, o autor dever aditar a petio inicial nos mesmos autos e sem
incidncia de novas custas, sob pena de extino do processo sem resoluo de
mrito. Subsequentemente, ser o ru citado para que cumpra a providncia
contido no pleito formulado pelo autor e intimado para que comparea audincia
de conciliao ou de mediao. Frustrada a autocomposio, o prazo para
contestao ser contado partir da data da audincia ou da data do protocolo do
pedido de cancelamento da audincia (NERY, N., NERY R. 2015). Por sua vez,
entende Fredie Didier Jr. (2015) que, a despeito da redao legal, o termo inicial
da fluncia do prazo para contestar no deve ter incio antes da cincia inequvoca,
pelo ru, do aditamento da petio inicial pelo autor. Trata-se de entendimento
que busca garantir o princpio da equidade processual.

Da deciso concessiva, caber agravo de instrumento pelo ru.

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c) Por sua vez, diante da existncia de uma deciso concessiva da tutela satisfativa
antecedente e, no manejado o recurso cabvel, o CPC/15 prev a chamada
estabilizao da tutela, hiptese em que haver a extino do processo sem
resoluo de mrito.

Trata-se de instituto que representa o acolhimento da ideia de uma tutela sumria,


por meio do qual se admite que uma deciso de cognio no exauriente possa
solucionar a crise do direito material, independentemente do desenvolvimento de
um processo de conhecimento de cognio plena (THEODORO JR., 2015).

Dessarte, o pronunciamento definitivo de mrito resta sujeito discricionariedade


das prprias partes do processo (FONSECA, 2015).

A hiptese de estabilizao da tutela de urgncia, no entanto, bastante restrita:


aplica-se to somente tutela satisfativa e, ainda assim, apenas quando requerida
em carter antecedente. Desse modo, a estabilizao da tutela no se verifica na
(i) tutela satisfativa de carter incidental, (ii) tutela cautelar e (iii) tutela de
evidncia. No obstante, Silva Ribeiro, Torres de Mello e Wambier (2016)
postulam por atribuir ao instituto a maior eficcia possvel, mediante o
reconhecimento da possibilidade de sua incidncia no mbito da tutela satisfativa
de carter incidental e da tutela de evidncia.

Na oportunidade, h que se reconhecer a possibilidade de estabilizao da tutela


satisfativa em desfavor da Fazenda Pblica, visto que inexiste qualquer vedao
legal nesse sentido. Dito de outro modo: nas hipteses em que cabvel o manejo
da tutela de urgncia contra o Poder Pblico, igualmente possvel a estabilizao
da tutela satisfativa requerida em carter antecedente. Ademais, nessa hiptese,
no h que se falar em remessa necessria como condio para a estabilizao se
aperfeioe (CUNHA, 2016).

Dado o carter precrio da deciso concessiva da tutela de urgncia satisfativa,


remanesce para qualquer das partes a faculdade de demandar a outra com o intuito
de rever, reformar ou invalidar a tutela antecipada estabilizada. Dessa forma,

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verifica-se uma certa generalizao da tcnica monitria, introduzindo-a no
procedimento comum para todos os direitos provveis e em perigo que tenham
sido objeto de tutela satisfativa provisria antecedente (DIDIER JR., 2015, p.
605). Tal direito decai em dois anos, contados da cincia da deciso que extinguiu
o processo.

Por outro lado, extingue-se a possibilidade de estabilizao da tutela satisfativa de


carter antecedente caso haja a interposio do competente recurso pelo ru
(THEODORO JR., 2015).

No entanto, a doutrina profcua em indicar outras hipteses alm da que resulta


da mera literalidade da lei:

i. A existncia de qualquer manifestao de inconformismo por parte do ru


(NEVES, 2016) (SILVA RIBEIRO, TORRES DE MELLO E
WAMBIER, 2016);
ii. Ausncia de aditamento pelo autor (SILVA RIBEIRO, TORRES DE
MELLO E WAMBIER, 2016);
iii. Vontade do autor (NEVES, 2016).

d) Indeferida a tutela, o autor ser intimado para aditar a petio inicial sob pena de
indeferimento e de extino do processo sem resoluo de mrito.

A tutela de urgncia cautelar requerida em carter antecedente, por sua vez,


encontra-se regulada nos artigos 305 a 310 do Cdigo de Processo Civil de 2015,
relativamente aos quais compete ressaltar:

a) A extino da tutela cautelar enquanto processo autnomo, bem como, da


distino entre medidas cautelares nominadas ou inominadas. No obstante,
leciona James Marins (2016, p. 593) que a tutela cautelar conserva seu esprito,
garantindo a manuteno dos traos tericos essenciais do modelo brasileiro de
cautelaridade fiscal.

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b) A petio inicial obedecer ao disposto no art. 319, I, II, IV e VI, do CPC/15, alm
do requerimento de concesso da tutela cautelar de carter antecedente, da lide e
seu fundamento, a exposio sumria do direito que se objetiva assegurar e o
perigo de dano ou o risco ao resultado til do processo (DIDIER JR., 2015).

c) Apresentada a exordial, o ru ser citado para contestar. Restando omisso, operar-


se-o os efeitos materiais da revelia (SILVA RIBEIRO, TORRES DE MELLO E
WAMBIER, 2016), decidindo o juiz em sequncia. Contestado o pedido,
observar-se- o procedimento comum.

d) Efetivada, o autor dever formular o pedido principal no prazo de 30 (trinta) dias,


nos mesmos autos e sem necessidade de recolhimento de novas custas quando,
ento, as partes sero intimadas para audincia de conciliao ou de medicao.
Restando frustrada a autocomposio, observar-se- o procedimento comum.

e) A eficcia da tutela cautelar requerida em carter antecedente cessa (i) se o autor


no deduzir o pedido principal no prazo legal; (ii) se no for efetivada dentro de
30 (trinta) dias; (iii) se o juiz julgar improcedente o pedido principal formulado
pelo autor ou extinguir o processo sem resoluo de mrito. Nessas hipteses, no
admissvel a renovao do pedido.

f) Ademais, verifica-se que o indeferimento da tutela cautelar requerida em carter


antecedente no obsta a apresentao do pedido principal, e tampouco prejudica,
por qualquer modo, o resultado da cognio judicial definitiva. Todavia, tal no
se verifica caso o motivo do indeferimento residir no reconhecimento de
decadncia ou de prescrio.

A despeito da diversidade de procedimentos, a doutrina entende pela existncia


do princpio da fungibilidade, estabelecido no art. 305, 1, do CPC/15. Nesse sentido,
Neves (2016), Marins (2016), Silva Ribeiro, Torres De Mello e Wambier (2016).

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4. Dos limites para a concesso da tutela provisria de urgncia contra a
Fazenda Pblica

O Cdigo de Processo Civil de 2015, consoante j se logrou afirmar, sintetizou


formalmente o quadro de restries legais tutela provisria cautelar ou satisfativa
(liminar ou no) contra a Fazenda Pblica (DIDIER JR, 2015. p. 631).

No ensejo, urge registrar a forte oposio doutrinria pela inconstitucionalidade


das normas que estabelecem tais restries legais, conforme sustentado por Didier (2015),
Marins, (2016), Silva Ribeiro, Torres De Mello e Wambier (2016). Por bvio, foge aos
limites do presente trabalho aprofundar-se em tal celeuma.

Desse modo, restringir-se- indicao das hipteses de vedao legal


concesso de tutela de urgncia contra a Fazenda Pblica:

a) Na hiptese de vedao concesso de providncia semelhante nas aes de


mandado de segurana;

b) Na hiptese de impugnao de ato de autoridade sujeita, na via de mandado de


segurana, competncia originria de tribunal;

c) Na hiptese do pedido de tutela de urgncia de carter satisfativo esgotar, no todo


ou em qualquer parte, o objeto da ao;

d) Na hiptese do pedido de tutela de urgncia de carter satisfativo postular a


compensao de crditos tributrios.

Tal vedao, leciona James Marins (2016) no alcana a tutela de urgncia de


carter cautelar que tenha por objeto a declarao do direito compensao, sem
a determinao dos valores a serem compensados. Isto porque, embora
reconhecido o direito a compensao, nenhum prejuzo advir para o crdito
tributrio enquanto no tornado o crdito liquido e certo.

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e) Na hiptese de tutela de urgncia que tenha por objeto a compensao de crditos
tributrios, a entrega de mercadorias e bens provenientes do exterior e a concesso
de aumento ou a extenso de vantagens ou pagamento de qualquer natureza.

As restries legais tm por escopo privilegiar a natureza pblica do crdito


tributrio e, em certa medida, so plenamente justificveis como o caso do risco de
irreversibilidade presente em eventual tutela de urgncia satisfativa que vise liberao
de mercadorias (CUNHA, 2016).

No entanto, no h como se deixar de questionar se tais restries efetivamente


no implicam em violao ao princpio da inafastabilidade do controle jurisdicional. Por
essa razo, o Supremo Tribunal Federal j decidiu no sentido que tais vedaes sejam
interpretadas restritivamente (DIDIER JR., 2015).

A doutrina, perfilhando-se a tal entendimento, compreende que tais limitaes


sujeitam-se, em suma, a um juzo de ponderao diante do caso concreto (ARENHART,
MARINONI e MITIDIERO,2015), quando configurada uma hiptese de excepcional
perigo (CUNHA, 2016).

5. Breve recapitulao dos apontamentos realizados

Diante do exposto, possvel verificar concluir que:


a) plenamente possvel a tutela provisria de urgncia em face da Fazenda Pblica,
restando superada tal celeuma;
b) Inexiste um regime especial aplicvel exclusivamente da tutela provisria de
urgncia movida em face da Fazenda Pblica. Desse modo, h que se observar o
regramento estabelecido no Cdigo de Processo Civil de 2015;
c) A tutela provisria de urgncia poder ter carter cautelar ou satisfativo, bem
como ser concedida de forma antecedente ou incidental;
d) O Cdigo de Processo Civil de 2015 buscou imprimir certa uniformidade ao
instituto, implementando uma viso unitria da tutela de urgncia;
e) A tutela provisria de urgncia requerida em carter antecedente obedece a um
procedimento prprio, conforme possua carter satisfativo ou cautelar. No
entanto, admite-se a fungibilidade entre os procedimentos;

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f) O Cdigo de Processo Civil de 2015 previu a existncia de vedaes concesso
da tutela provisria de urgncia contra a Fazenda Pblica, constantes do art. 1.059
do referido diploma.

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6. Referncias

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estruturado luz do novo CPC, de acordo com a Lei n. 13.256, de 4-2-2016, 2. ed.
rev., atual. e ampl. So Paulo : Saraiva, 2016.

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9 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2016.

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Editora Revista dos Tribunais, 2015.

NEVES, Daniel Amorim Assumpo. Manual de direito processual civil Volume


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NEVES, Daniel Amorim Assumpo. Novo Cdigo de Processo Civil Comentado.


Salvador: Ed. JusPodivm, 2016.

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WAMBIER, Tereza Arruda Alvim. Primeiros comentrios ao novo cdigo de processo
civil (livro eletrnico). So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016.

THEODORO JNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil Teoria geral


do direito processual civil, processo de conhecimento e procedimento comum vol.
I, 56. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2015.

THEOTONIO NEGRO, Jos Roberto F. Gouva, Luis Guilherme Aidar Bondioli, Joo
Francisco Naves da Fonseca. Cdigo de Processo Civil e legislao processual em
vigor, 47. ed. atual. e reform. So Paulo : Saraiva, 2016

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