Teoria Geral dos: Partidos Politicos Jos ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO Professor e Diretor da Faculdade de Di- relto da Universidade Federal de Minas Gerais. SUMARIO 1, Introdugéo 2. Perspectivas sobre as anditses dos Partidos Politicos. Visdo sociolégica, Figura da jenomenologia constitu- eional - Conceituagdo de Partido Politico Natureza juridica dos Partidos Politicos A constituctonalizagdo dos Partidos Politicos Sistemas partiddrios. Tipologia dos Partidos . Sistemas de Partidos Politicos e ststema elettorat . Os |Partidos Politicos e a legislagdo. Estatutos e Let Organica ena ne 9. As| modificagées internacionais. O diretto comunt- tario, Os Partidos Politicos na Europa 10. Crise dos Parttdos Politicos. O futuro dos Partidos Politicos 11. Conelusées 1. Introdugéo Determinar em que consiste a Teoria Geral dos Partidos Politicos, n0 entendimento de muitos publicistas, parece tarefa impossivel. Na verdade, nio serd f4cil apontar os conceitos comuns pertinentes aos partidos politicos, conci- liando seus aspectos genéricos com as particularidades que apresentam. Trata- se de exame em vias de elaboragdo, que nao encontra entendimento uniforme entre aqueles que versam o assunto. Os conceitos fundamentais, a apreciagio do R. Inf, legisl, Bravilie o, 16 m. 64 eut./dox. 1979 127contetido © extensio do tema muitas vezes perdem para os aspectos parti- culares, que dificultam a colocagio das questées essenciais, que poderiam levar A formulagiio de uma Teoria Geral dos Partidos Politicos. Ao esbogar uma primeira Teoria Geral dos Partidos Politicos, Duverger aponta que ¢ impossivel, no momento, descrever os mecanismos comparados dos Partidos Politicos, mas reconhece ser indispensavel fazé-lo, Entende que monografias preliminares, numerosag e percucientes levardo a estruturagio de uma Teoria Geral dos Partidos, mas sem esta elaboragao nio ocorrerd um melhor aprofundamento nos estudes sobre as organizagées polf- ticas, Nos Estados Unidos os estudos sobre os Partidos siio numerosos, apoiados em dados e observagées minuciosas, mas faltam-Ihes os levantamentos em torno da evolucdo das estruturas dos Partidos, sen mimero ¢ relagdes reciprocas ou seu papel no Estado, além de ficarem restritos ao sistema partidério norte- americano, © livro de Duverger empreende modelar esquema para o que se denomi- na uma Teoria Geral dos Partidos Politicos, quando no exame do assunto tealiza, minuciosamente, os seguintes levantamentos: origem dos Partidos, estru- tura dos Partidos, arcabougo dos Partidos, membros dos Partidos, diregio dos Partidos, sistema de Partides, numero de Partidos, dimensées e aliangas, Par- tidos e regimes politicos. Ao apresentar os métodos de pesquisa, utiliza-o¢ com objetividade, através do exame de documentagio pouco consultada. Conforme acentua, ao tragar um quadro geral de estudo, pelo exame de questées essenciais, aponta o entre- lagamento que as une. Esse processo metodolégico nao se contenta com andlise de dados formais, desde que entende a organizagao dos Partidos assentada em priticas e habitos no escritos. E assim que o exame dos estatutos e regimentos internos nio revela todo o mecanismo partiddrio, desde que atingem pequena parte da realidade que procuram ordenar (1). A preocupagao pela formulag3o de uma Teoria Geral dos Partidos, apesar das dificuldades em se apontar quais os pressupostos de sua elaboragao, designa como pontos essenciais 0 conhecimento sistematico, ordenado, metédico, técni- co, exegético e critico das agremiagées partidarias (2), Apesar dos aspectos genéricos que a indagagao levanta, os estudos que Procuram contribuir para uma Teoria Geral dos Partidos Politicos nio abando- nam as organizagdes quase regionais ou as que atuam no ambito de determi- nadas provineias como ocorre com as preocupagées de Frangois Labie, em toro do “Christliche Soziale Union (C.$.U.)", dotado de particular organizagio no sistema partidério alemao, apesar de ser negligenciado pelos analistas politicos e tedricos dos Partidos. (2) Duverger, Maurice. Les Partis Politiques, Librairie Armand Colin, Paris, 1958, 3° ed., pigs. VII e 5s. (2) Orlandi, Hector Rodolfo, Ciencia Politica, Teoria de ta Politica, Rditoriel Plus Ultra, Buenos Aires, 1975, pags. 57 ¢ $5. 128 R. Inf. legisl. Brasilia a, 16 n. 64 out./dex. 1979Partido acentuadamente descentralizado, apesar de ser tido como parcela da democracia crista, conserva sua independencia organica ¢ juridica: “S'agissant désormais de Yétude d'un parti politique autonome, peut-on faire de cette analyse une contribution & la théorie générale des partis politiques?” Como bem mostra Frangois Labie, ao lado de explicagées comuns, préprias de uma Teoria Geral dos Partidos, existem razées conjunturais que dificultem uma sistematizagio, mas que :dio originalidade ao Christliche Soziale Union, aliado privilegiado da democracia cristi no seio do Bundestag alemio. Esta participagao em nivel local e federal levanta dificuldades para as andlises estru- turais. As transformages que l¢varam 0 CS.U. a surgir como Partido de tipo modemo, através das modificagées em sua organizagao, devem ser apontadas, quando Hans Seidel e F. J. Strauss apresentam um programa de renovagio do Partido, fixado em trés pontas: — amplo recrutamento de novos membros; — melhor estruturagio interna; — criagio de aparetho bisrocrético, com pessoal qualificado. A partir de 1960, criou-so mecanismos de publicidade do Partido, como o “Bayern Kurier”, empresas, centros culturais e de formagio politica e pedagé- gica de adultos. A Fundacao Hans Seidel, com o Instituto Educativo, a Acade- mia de Politica e Atualidade ¢ o Instituto de Cooperagao Internacional revelam a ampla programagio de aperfeigoamento politico almejado por esse agrupa- mento. Ao forecer os resultadds da politica de organizagio adotada por este Partido, ressalta Labie sua passagem de um Partido de quadros para um de massas, bem como a preocipagio de independéncia financeira por parte de sens membros, substituindo o financiamento capitalista pelas cotizagdes dos numerosos partiddrios (7). O estudo dos Partidos politicos constitui_ tema fundamental nas andliscs politicas modernas. As contribuigses de De Tocqueville, Lord Bryce, Ostro- gorski, Max Weber ¢ Robert Michels sio significativas. Mas as sugestées para estes levantamentos surgem em diversas obras, com perspectivas diferentes. Sigmund Neumann fala cm uma teoria da estrutura do Partido politico e uma conceitualizagio dos mesmos,i com referéneias ao sistema politico inglés, como protétipo do governo democzitico da Franga, da Bélgica e Escandindvia, que introduzem problemas referentes aos sistemas que consagram a multiplicidade de Partidos (4). (S) Labie, Francois, “La Christliche Soziale Union (C.S.U.) Bavarolse, Contribution » la Théorie Générale de Partis Politiques’, em Annates de [Universite des Sclences Sociales de Toulouse, Tomo XKVI, Toulouse, 1978, pégs. 539 ¢ ss; Faini, Mario. “Le origin! del Partito popolare in Brescia", Civitas. Revista mensale di stadt poiltici, ‘Nova Sérle, janeiro, 1/1979, péags. 5 e ss. (4) Neumann, Sigmund. “Why Study Political Parties?”, em Modern Political Parties, “Approaches to Comparative Politics, obra coletiva, The University of Chicago Press, Chicago, 1956, pags. 1 8 6. ial, Brasilia 16 m, 64 out /dex. 1979 129Os Partidos politicos sio considerados como essenciais 4 democracia repre- sentativa, desde que séo elementos fundamentais na dinamica de sua estrutura juridico-politica. tituem um dos fendmenos mais caracteristicos dos Esta- dos modermos. Rudolph Stammler e Hans Kelsen dedicam importantes paginas aos Partidos politicos, sendo que este ultimo chega a falar em Estado de Partidos (5). Esses agrupamentos, no dizer do Comité dos Partidos Politicos da Asso- ciagio Americana de Ciéncia Politica, surgem como instrumento de governo indispensdvel, desde que o povo precisa deles para possibilitar as alternativas da agio politica (6). 2. Perspectivas sobre as andlises dos Partidos Politicos. Visio socioldgica. Figura da fenomenologia constitucional Varios tém sido os processos e métodos sob os quais se tém desenvolvido as pesquisas em toro dos Partidos, pelo que Michels aponta a natureza socio- légica dos mesmos. Dentro desse entendimento, mostra os tipos de Partidos que estariam vinculados a diversos fatores: Partidos que se sustentam na protecdo dos inferiores por uma figura dominante; aqueles que se vinculam a seitas religiosas; os que se sustentam em figuras carismaticas; Partidos que surgem em decorréneia de interesses de classes econémicas e sociais (7). A sociologia do Partido politico na democracia moderna mereceu de Gae- tano Mosea excelente estudo, em que toma como base de seus comentérios, a obra de Robert Michels. No Brasil, em “Ensaios de Sociologia Eleitoral” e em outros estudos, Orlando M. Carvalho examina importantes aspectos dos Partidos politicos, através do acompanhamento e desenvolvimento destas agremiagdes durante o processo eleitoral, com referéncias aos Partidos estrangeiros, com grande con- tribnigio a questes pertinentes 8 Teoria Geral dos Partidos (8). Para Maurice Duverger o estudo dos Partidos ¢ um dos ramos mais avan- gados da Sociologia Politica, apesar de ser 0 mesmo bem irregular, Aponta (5) Quintana, Segundo V. Linares, Los Partidos Politicos en los Estados Unidos de Amé-~ Tica. Su Ordenamtento Juridico, Depalma, Buenos Aires, 1943, pégs. 1 e ss; Sampaio, Olavo de, Partidos Politicos ¢ Emenda Constitucional, Imprensa Universitaria do Ceard, Fortaleze, 1962, pags. 7 e ss, (6) Toward ¢ More Responsible Two-Party System. A Report of the Commitee on Poll- tical Parties — American Political Science Association, New York, Renehart & Com- any, Inc. 1980. (%) Michels, Robert, Introducctén a 1a Sociologia Politica, Haitoriat Palos, Buenos Alres, 1969, trad. de Alberto Cicia, pigs. 125 e ss. (8) Mosca, Gaetano. Partiti ¢ Sindicatt nella Crise del Regime Parlamentare, Gins. Later- za é& Fight, Bar!, 1949, pégs. 26 e ss; Carvalho, Ortando M, “Ensaios de Sociologia Eleltoral, Estudos Socials e Politicos”, 1, Edigses da Revista Brasileira de Estudos Politicos, Belo Horizonte, 1068, pags. 12 e ss; idem “Os Partidos Nacionals ¢ as Elel- ‘shes Paslamentares de 1958”, Revista Brasileira de Estudos Politicos, Nimero Espe~ clal sobre as Eleicées de 1958, Universidade Federal de Mines Gerals, Belo Horizonte, NP 8, abril de 1960, pigs. 9 e ss. 130 R. Inf. lepinl, Brosilia o. 16 m. 64 out.fdes. 1979entre 1900 e 1914 dois trabalhos fundamentais: a andlise minuciosa de Ostro- gorski (1903) e a sintese de Robert Michels (1913). A Ciéncia dos Partidos Politicos, a cujos estudos propéc a designagao de “estasiologia”, apés esta obra ficou de certa maneira paralisada, a nao ser nos Estados Unidos onde apareceram varias pesquisas, mas presas aos Partidos americanos, sem expor princfpios gerais, Com muita razio, afirma que o seu livro Les Partis Politiques (1951), que fixa tipologia de conjunto © apresenta hipdteses de trabalho, inicia a terceira fase, com anilises comparativas. Os Partidos politicos tiveram opgées varias nos trabalhos que deram importancia ao tema, sendo as mesmas influenciadas pelas épocas, Estados c investigadores, que apresentam maneiras diversas de encard-los; “Durante a primeira metade do século XIX, quando se falava de “Partidos”, tinham-se em mente, essencialmente, as idcologias, ¢ no os homens que as encarnavam. Com os trabalhos de Marx, e ainda mais de Lenine, a énfase transitou para a estrutura social: considerando-se os Partidos como modos de expressio das classes na vida politica. Ostragorski e Robert Michels, os autores americanos de entre 1920 ¢ 1940, ¢ nés mesmos, dedicamos mais atengio as estruturas, considerando nos Partidos, sobretudo, o seu aspecto de “maquinismo”, organi- zagao, “aparelho”. Por outro lado, mal se comegou ainda a estudar a imagem que um membro possui do seu Partido, o significado da sua adesio formal, a natureza dos lagos que o prendem ao Partido. Enfim, trabalho recentes acerca da elaboragao de decisoes sublinham, sobretudo, aquilo que os Partidos fazem, mais do que aquilo que sio, preocupando-se mais com a estratégia dos Partidos do que com a sua organizagao. Ideologias, infra-estrutura ‘social, estrutura, organizagao, “participagao”, es- tratégia, para que seja possfvel fazer uma anilise completa dos Partidos, todos estes pontos de vista tém de ser considerados. As suas relages e dependéncia recfproca constituem, alids, um campo de estudo fundamental (#). Dentro de uma Sociologia dos Partidos Politicos, aponta Duverger duas perspectivas importantes parajo conhecimento dos mesmos: A) Tipos de Partidos: 4) Partidos de quadros so os primeiros que surgem dentro de um sentido moderno, em decorréncia do sistema eleitoral; tipo tradicional (conservadores. liberais e “radicais”), tipo americano e os Partidos “indiretos”; b) Partidos de massa, cam técnicas criadas pelos movimentos socialistas, que seriam usados pelos Partidos comunistas, pelos Partidos fascists e pelos Partidos das nagdes subdesenvolvidas: tipo socialista, tipo comunista, tipo fas- cista e os Partidos dos Estados subdesenvolvidos. ‘Duverger, Maurice. “Sociologia dos Purtidos Politicos”, em Tratado de Sociologia, PUDIICAG cob 8 dire¢ko de Georges Gurviich, segundo volume, Iniclutivas Editorials, Lisboa, 1968, trad. de Antonio Neves-Pedro, pag. 38. R. Inf. legil, Brovitia o. 16m, 64 ove/dex. 1979 mB) Sistemas de Partidos: a) sistemas pluralistas de Partidos: tipos de multipartidarismo, tipos de bipartidarismo; b) Partidos unicos e Partidos dominantes. Para Pietro Virga a construgio juridica do Partido politico nos diversos ordenamentos positives, nos termos de cada uma de suas respectivas legislagées, nao pode desconhecer que os agrupamentos politicos podem ser examinados dentro de uma perspectiva histérica ou sociolégica. Entende que o termo Par- tido indica trés figuras fenomenolégicas que correspondem aos seguintes con- tetidos conceituais: a) Partido politico (Parti politique, political party, politische Partei), no seu sentido lato designa a uma formagdo social espontinea, que tem como seu elemento unificador uma concepgio politica comum ou um interesse Polttico comum e que se propée a conquista do poder. De acordo com esta determi. nag&o, o Partido carecteriza-se por dois elementos: 0 vinculo sociolégico, repre- sentado pela comunhao ideolégica ou de interesses eo fim politico, represen- tado através da conquista do poder. A nogio sociolégica de Partido, para ser delineado como figura da fenomenologia constitucional, nio é por si s6 capaz de indicar a natureza juridica do partido; b) Grupo eleitoral (Organisation électorale, Constituency Party, Wahlparte) formado por certo mimero de eleitores aos quais o ordenamento atribui capa- cidade eleitoral. Este grupo nao se confunde com o Partido politico; ce) parlamentar (Groupe parlementaire, Parliamentary Party, Com- inittee, Freak Klub), intermedirio entre o Partido politico e o grupo elei- toral. As trés figuras constituem os principais aspectos exteriores na fenomeno- logia constitucional, sob a qual se manifesta o Partido (1°). 3. Conceituagdo de Partido Politico Partido politico é considerado como elemento natural em qualquer siste- ma politico. Esté presente nos regimes autoritarios, nos democraticos, nos Esta- dos em desenvolvimento e nos industrializados. Definido como a unitio de varias pessoas que se opdem a outras, tendo em vista interesses ou opinides contrarias, o termo ja existia na Idade Média com aplicagio no vocabulério militar: “Le terme serait emprunté, dés le Moyen Age, au vocabulaire militaire: un “parti”, c'est une “troupe de gens de guerre qu'on détache pour battre la campagne (sens dérivé de partit, partager...)”, en ce sens on parlera de “parti bleu”, “petit parti bleu”, “petit parti de gens de guerre, sans commission et sans aveux” (ah. (0) Virga, Pletro, I? Partito neW’Ordinamento Gturidico, Dott. A. Giuffré — Bditora, ‘Milo, 1948. QD) Charlot, Jean, Les Partis Politiques, Librairie Armand Colin, Parts, 1971, pég. 4. 132 R. Int, legist, Bros V6 m, 64 out./dex, 1979© vocdbulo Partido é mais antigo na terminologia politica do que o termo classe, nas denominagées socials, pois é utilizado por Retz e La Bruyére, quando este condena 0 espirito de Partido. Durante muito tempo era usado no sentido de tendéncia, sem evocar orga- nizagio politica institucionalizada, sendo que observa-se as vezes 0 emprego de “facgi0” no sentido pejorative. Mas Voltaire, em seu Dictionnaire Philo- sophique, atirma que o termo Partido nada tem de odioso, como o de facgao. Jean Charlot, tomando os critérios definidos por Joseph La Palombra, que no seu entender permite diferenciar os Partidos politicos modernos dos proto- partidos do fim do século XVIII e inicio do XIX, bem como dos outros grupos, como os de presso, clubes, grupos parlamentares e facgdes, chega as seguintes conclusées, que determinam os elementos necessérios 4 definigaéo dos Partidos: a) & organizacio durdvel, em que a vida politica ¢ superior & de seus dirigentes, perspectiva que elimina as simples facgSes, clientelas; b) & organizacdo completa, distinta de simples grupos parlamentares, com a existéncia de centro nacional e unidades de base; c) impée-se pela vontade deliberada de cxercer diretamente 0 poder, sb ‘ou com os outros, a nivel local ou nacional; d) permanece pela vontade de procurar apoio popular, a nivel de mili- tantes of de eleitors (2). P m Mostra Pablo Lucas Verdti que os Partidos politicos constituem preocupa- ges da Sociologia, da Ciéncia; Politica e do Direito Constitucional, sendo que cada uma destas disciplinas estudam-nos om seus aspectos capitais. Apés salien- tar a importancia dos trabalos de Duverger, Lavan, Hermens, Eldersveld, Sartori e Virga, aponta as dificuldades de chegar-se a uma ciéncia unitéria dos Partidos politicos no quadro do Estado contemporaneo, apesar de tao yariadas investigagoes. No que toca ao problema conceitual de Partido politico, aponta as diversas dificuldades para a fixag’o de um conceito univoco, assim relacionando as mesmas: a) proliferagio das diferentes andlises sobre os Partidos politicos; b) relativizacao histérica do conceito de Partido politico; c) disputa entre os contraditores e defensores dos Partidos; d) dificuldades em se diferenciarem os Partidos de outras forgas polf- ticas (9). Na caracterizagéo conceitual dos Partidos politicos, Pablo Lucas Verdi, apés apresentar diversos elementos e definigdes que compdem a natureza dos mesmos, define-os como agrupamento organizado e estdvel, que solicita apoio (42) Charlot, Jean. Ob. cit., pags.6 a 8. (18) Verda, Pablo Lucas, Principios de Ctencia Politica, vol. 3°, Editorial Tecnos, Madrid, 1971, pags. 15 & 19. R, Inf. begitl. Brasilia . 16 m. 64 out./derx. 1979 133