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PAGAMENTOS POR SERVIÇOS ECOSSISTÊMICOS PREVISTOS NA LEI DO

SNUC – TEORIA, POTENCIALIDADES E RELEVÂNCIA

GELUDA, L.1
YOUNG, C. E. F.2

1
Economista ambiental, pós-graduado em Ciências Ambientais (NADC/UFRJ) e Mestrando (UFRRJ) –
leonardogeluda@yahoo.com.br 2Professor do Instituto de Economia da UFRJ – young@ie.ufrj.br

RESUMO
Pagamentos por serviços ecossistêmicos (PSE) são transferências financeiras de beneficiados
de serviços ambientais para os que, devido a práticas que conservam a natureza, fornecem
esses serviços. Os PSE podem promover a conservação através de incentivos financeiros para
os fornecedores de serviços ecossistêmicos. As áreas protegidas são potencias provedoras, e
os sistemas de PSE podem direcionar recursos para essas, o que, diante do contexto nacional
de descaso político e desvalorização orçamentária, pode representar um incremento
significativo para a gestão das mesmas. É aqui que a Lei do SNUC poderá cooperar de forma
expressiva ao definir quatro ferramentas de PSE para unidades de conservação.

ABSTRACT.- Environmental Services Payments (ESP) are financial transferences from


beneficiaries of environmental services to the ones that, due to the practice of nature
conservation, provide these services. The ESP can promote conservation through financial
support to the environmental services suppliers. The protected areas are potential providers
and the ESP systems can grant the resources to them, which can represent a significant
increase in their management as a result of the national background of political carelessness
and low budget. And this is where the “SNUC” law can cooperate in a considerable way when
defining ESP tools to the conservation units.

INTRODUÇÃO

O meio ambiente oferece diversos serviços para a humanidade. As práticas


conservacionistas protegem esses serviços, mas, por isso, encaram custos de oportunidade e
de manutenção que normalmente não são repassados a todos os que acabam sendo
beneficiados. Portanto, em situações onde é fácil identificar os beneficiários diretos desses
serviços, surge o potencial de se estabelecer um sistema de pagamentos por serviços
ambientais (PSE): os beneficiários (demandantes) pagam para os fornecedores dos serviços,
estes sendo agentes que atuam na conservação ambiental.
As áreas naturais protegidas são possuem grande potencial de fornecer serviços
ambientais, mas quase nunca recebem contrapartidas financeiras por isso. A possibilidade de
esquemas de PSE que direcionem recursos para essas áreas pode significar uma contribuição
efetiva para a gestão dessas, uma vez que a maioria delas passa por dificuldades funcionais
devido à falta de recursos financeiros. Nesse contexto, a Lei 9.985/2000, que regulamenta o
Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), define instrumentos de
PSE que, quando forem devidamente regularizados e desenvolvidos, poderão contribuir
significantemente para a melhoria do SNUC.

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Esse trabalho objetiva definir o que são sistemas de PSE, como podem beneficiar as
áreas protegidas, sua importância e potencial dentro do contexto orçamentário da gestão
ambiental nacional, e, por fim, as possibilidades trazidas pela Lei do SNUC.

PAGAMENTOS POR SERVIÇOS ECOSSISTÊMICOS: TEORIA E RELEVÂNCIA.

Os sistemas de PSE têm princípio básico no reconhecimento de que o meio ambiente


fornece gratuitamente uma gama de bens e serviços que são de interesse direto ou indireto do
ser humano, permitindo sua sobrevivência e seu bem-estar. Entre esses bens e serviços
podemos destacar a provisão de alimentos, fibras e energia; a manutenção dos recursos
genéticos para o desenvolvimento de produtos industriais, farmacológicos e agrícolas; a
possibilidade de estudos; a provisão de madeira e minerais; a estabilização do clima; o
controle de pestes e doenças; a purificação do ar e da água; a regulação do fluxo e qualidade
dos recursos hídricos; o controle da sedimentação; a manutenção da fertilidade do solo e do
ciclo de nutrientes; a decomposição dos rejeitos orgânicos; os benefícios estéticos e culturais e
as possibilidades de lazer.
Porém, o modelo socioeconômico vigente é predominantemente degradante ao meio
ambiente, o que vem enfraquecendo o potencial da natureza de oferecer esses serviços.
Desmatamentos causados por conversão do solo para agricultura e extração predatória de
madeira, caça ilegal, poluição do ar e da água, disposição inadequada de resíduos sólidos e
outras formas de uso não sustentáveis de recursos naturais estão entre os fatores antrópicos
que vêm contribuindo para essa degradação. A deficiente gestão do patrimônio natural e a
carência de incentivos econômicos relacionados com a conservação ambiental são as causas
determinantes para essa realidade (Pagiola e Platis, 2003). O desafio recente está na busca por
soluções inovadoras para este problema, e entre elas temos os sistemas de pagamento por
serviços ecossistêmicos como uma das principais opções.
Um sistema de PSE ocorre quando aqueles que se beneficiam de algum serviço
ambiental gerado por uma certa área realizam pagamentos para o proprietário ou gestor da
área em questão. Ou seja, o beneficiário faz uma contrapartida visando o fluxo contínuo e a
melhoria do serviço demandado. Os pagamentos podem ser vistos como uma fonte adicional
de renda, sendo uma forma de ressarcir os custos encarados pelas práticas conservacionistas
do solo que permitem o fornecimento dos serviços ecossistêmicos. Esse modelo complementa
o consagrado princípio do “poluidor-pagador”, dando foco ao fornecimento do serviço: é o
princípio do “provedor-recebedor”, onde o usuário paga e o conservacionista recebe.
Além do caráter econômico, os sistemas de PSE contribuem na educação
(conscientização) ambiental na medida em que insere uma nova relação entre os fornecedores
dos serviços e os beneficiados, e entre esses e a natureza (real prestadora do serviço).
Os serviços ambientais mais comumente mencionados na literatura são divididos em
três grupos: (i) os relacionados com o clima, (ii) os relacionados com os recursos hídricos, e
(iii) os relacionados com a biodiversidade. Os relacionados com o clima são o seqüestro dos
gases do efeito estufa e o controle da umidade, temperatura, precipitação e ventos. Já os
relacionados com os recursos hídricos são: a regulação de seu fluxo; a manutenção de sua
qualidade; o controle de erosão e sedimentação; a redução da salinidade da água; a
manutenção do habitat aquático; e os serviços culturais (recreação). Por fim, os serviços
relacionados com a biodiversidade são: a atração de fauna; a diversificação de culturas; a
conectividade de blocos florestais (corredores biológicos); os serviços culturais (recreação,
turismo e valores de existência); a manutenção da qualidade do solo; e a bioprospecção.
O primeiro passo para a existência de um PSE é a identificação de que pelo menos um
desses serviços está beneficiando algum agente interessado. Este agente deve ter uma

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disposição a pagar voluntária pela manutenção do fornecimento do serviço ou precisa existir
algum instrumento legal impondo a contrapartida. Porém, a implantação de sistemas de PSE
não é simples, existindo diversos pré-requisitos e etapas a serem superados (King, Letsaolo e
Rapholo, 2005). É necessário evidenciar a relação de causa e efeito entre o fornecimento ou
melhoria de um serviço e um determinado tipo de uso de solo para se confirmar quem está
fornecendo o serviço – muitas vezes essa relação é imprecisa (Landell-Mills e Porras, 2002).
Além disso, os direitos de propriedade devem ser bem definidos, como forma de se definir
quem está fornecendo os serviços e quem pagará por eles (beneficiários).
É imprescindível estruturar um sistema de monitoramento para verificar as eficiências
social, econômica e ambiental do PSE. Deve-se acompanhar o fluxo e qualidade dos serviços
prestados e dos pagamentos, para assegurar a credibilidade do sistema. Outro ponto
importante é a “precificação” dos serviços, pois a maioria deles não possui preço de mercado.
O valor deve refletir o real benefício obtido pelo favorecido e deve satisfazer os interesses dos
fornecedores (cobrir, ou ao menos contribuir para cobrir, os custos líquidos encarados por
estes). A “precificação” deve ser obtida usando-se técnicas de valoração dos recursos
ambientais, em um processo intenso de negociações entre as partes envolvidas.
Passadas essas etapas, o funcionamento eficiente desse sistema poderá representar uma
importante ferramenta visando a conservação ambiental. Simultaneamente, poderá beneficiar
financeiramente os fornecedores dos serviços. Assim, pode-se dizer que o objetivo de
sistemas de PSE é garantir o fluxo contínuo dos serviços ambientais através da articulação e
motivação dos atores envolvidos (provedores e beneficiários). Mas nem sempre os esquemas
de PSE poderão ser implantados. Eles devem ser adotados com devida cautela, apenas em
conjunturas onde poderão surtir melhor eficácia na gestão do meio ambiente.
Os beneficiários são todos os agentes, privados ou públicos, que são favorecidos pelos
serviços ambientais oriundos de práticas que conservam a natureza. Podem ser, entre outros,
empresas farmacêuticas procurando novos compostos em áreas protegidas (bioprospecção),
organizações internacionais mantendo florestas visando a fixação de gases do efeito estufa,
empresas hidroelétricas e fábrica de bebidas favorecidas pela proteção hídrica fornecida por
agricultoras sustentáveis, e indivíduos ou empresas de ecoturismo que pagam para fazer
turismo ecológico (lazer) dentro de uma unidade de conservação.
Do outro lado do esquema temos os fornecedores dos serviços, onde podemos destacar
dois grupos principais: (i) as áreas naturais protegidas e (ii) as áreas com certa degradação
onde mudanças nas práticas vigentes fortaleçam a oferta dos serviços. O primeiro grupo é
primordialmente representado por áreas onde o meio ambiente encontra-se conservado, como
as áreas protegidas (legalmente ou não), que por serem destinadas a conservar o meio
ambiente, acabam sendo as principais fontes de serviços ecossistêmicos. O segundo grupo é
constituído por áreas onde o uso do solo por parte dos proprietários (como agricultores), em
sua maioria, enfraquece a geração dos serviços, mas onde uma mudança nas práticas correntes
pode alterar esse quadro e assim fortalecer a oferta desses serviços. O PSE aparece como uma
forma de agregar valor monetário aos serviços gerados, tornando a oferta de serviços
ecossistêmicos parte da decisão estratégica dos agentes, pois os usuários terão um incentivo
direto a tornar suas práticas mais sustentáveis (Pagiola, Bishop e Landell-Mills, 2002).
Nesse trabalho vamos nos concentrar nas oportunidades de PSE para áreas protegidas.
A conservação do ambiente natural nessas áreas permite que elas sejam as principais
fornecedoras dos serviços descritos anteriormente. Já existem alguns movimentos nacionais e
internacionais no sentido de buscar os mecanismos de PSE como uma fonte extra de recursos
para as áreas protegidas. A possibilidade de sistemas de PSE envolvendo áreas de proteção
ambiental brasileiras torna-se um fato relevante dentro da realidade política e orçamentária na
qual estas estão inseridas. O orçamento destinado às unidades de conservação (e para a gestão

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ambiental como um todo) sempre foi insuficiente, o que, junto com o descaso político, acaba
gerando lacunas funcionais e institucionais, dificultando e até impedindo que as unidades
cumpram os fins para os quais foram concebidas (Milano, 2001). Grande parte dos problemas
enfrentados pelas áreas protegidas deriva da falta ou ineficiência de seu manejo, que, por sua
vez, decorre dessa falta de prioridade política e pela indisponibilidade de recursos
(Dourojeanni, 2001). Esses problemas são antigos e se perpetuam até os dias atuais.
Uma avaliação das unidades de conservação federais de proteção integral, realizada em
1999, mostrou que das 86 unidades analisadas, 55% estavam em situação precária, 37% foram
consideradas como minimamente implementadas e somente 8,4% foram classificadas como
razoavelmente implementadas (Lemos de Sá e Ferreira, 2000). Além disso, em 2003, por falta
de infra-estrutura para receber os visitantes, 22 dos 55 parques nacionais brasileiros (42,3%
do total) estavam fechados à visitação pública, o que representa perdas em termos de turismo,
preservação e educação ambiental. A inexistência da infra-estrutura de manutenção e
fiscalização facilita usos inadequados, invasões, moradias irregulares, atividades econômicas
ilegais e degradação ambiental (Figueiredo e Leuzinger, 2001; Viveiros, 2003).
Esse descaso pode ser observado dentro da política da gestão ambiental federal, onde
orçamento destinado para essa função é muito pouco valorizado, como mostra o gráfico 1
(que demonstra o orçamento federal para gestão ambiental ao longo dos últimos em valores
atualizados para 2005 – o que significa que os valores entre 2000 e 2004 foram corrigidos
levando em conta a inflação em cada período, usando 2005 como ano base).

Orçamento Federal para Gestão Ambiental - valores reais* (atualizados) - em R$

3.128.664.047,81

*delfator:
2.070.713.556,82 1.835.639.530,51 IGP-DI
1.289.378.732,08
**até
maio
1.120.166.897,33

243.754.118,40**

Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005**

Gráfico 1: Orçamento Federal para Gestão Ambiental


Fonte dos valores: Secretaria do Tesouro Nacional

Podemos observar que de 2001 para 2003 houve uma queda significativa no orçamento
dedicado à gestão ambiental no Brasil, nem de longe recuperada pelo pequeno aumento
realizado entre 2003 e 2004. Em termos relativos, podemos notar mais nitidamente o descaso
político, pois o porcentual do valor gasto com gestão ambiental em relação aos totais de
gastos do governo federal (excluindo-se os gastos com refinanciamento da dívida) caíram de
0,50% para 0,19% entre 2001 e 2003, subindo para 0,22% em 2004. É um orçamento muito
curto para as complexidades, necessidades, dimensões, e riquezas ambientais nacionais.
São esses fatos que tornam a possibilidade de implantação de PSE para unidades de
conservação tão importante, pois estes podem aparecer como alternativa financeira para
fortalecer a gestão e efetividade das unidades. A idéia não é que os PSE substituam o papel do
governo na proteção do meio ambiente. O governo teria que adotar uma política própria que
valorizasse o orçamento e a gestão ambiental, enquanto que o PSE atuaria como um fator
incremental de receitas e de educação ambiental. Os sistemas de PSE poderão cooperar
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também para que aumente a contribuição de fontes internacionais no financiamento da
conservação ambiental no Brasil, um modelo mais justo na medida em que evitaria que os
países em desenvolvimento, detentores das principais florestas naturais, arquem sozinhos com
a proteção de um meio ambiente que favorece a todos.

PAGAMENTOS POR SERVIÇOS ECOSSISTÊMICOS NA LEI DO SNUC.

Como já mencionado, os esquemas de PSE podem ser voluntários ou impostos por


meios legais. Para as áreas protegidas, é interessante a existência de uma legislação impondo
o sistema de pagamentos, pois pula a etapa de convencer o beneficiário a fazer contrapartidas.
Esse fato é relevante, pois os beneficiários dificilmente aceitariam pagar por um serviço que
não poderia ser interrompido (já que áreas legalmente protegidas não poderiam “parar de
conservar” a natureza) e que vem sendo fornecido gratuitamente há muitos anos.
Dentro desse quadro legal, a Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da
Natureza (SNUC) aparece definindo algumas possibilidades de sistemas de PSE. A Lei do
SNUC nasceu em 2000, com o objetivo maior de conservar o patrimônio ambiental brasileiro
através do estabelecimento de “critérios e normas para a criação, implantação e gestão das
unidades de conservação” (art. 1° da Lei do SNUC).
A Lei do SNUC estabeleceu alguns instrumentos que visam o fortalecimento da gestão
das unidades de conservação numa tentativa de reverter o quadro de precariedade da maioria
das áreas protegidas. Dentre esses instrumentos, existem aqueles que podem ser enquadrados
como pagamentos por serviços ecossistêmicos. O primeiro deles está presente no art. 33:
“Art. 33. A exploração comercial de produtos, subprodutos ou serviços obtidos ou desenvolvidos a partir
dos recursos naturais, biológicos, cênicos ou culturais ou da exploração da imagem de unidade de conservação,
exceto Área de Proteção Ambiental e Reserva Particular do Patrimônio Natural, (...) sujeitará o explorador a
pagamento, conforme disposto em regulamento”.
Esse artigo define que o agente que explorar comercialmente bens e serviços
desenvolvidos a partir dos recursos ambientais e culturais de unidades de conservação estará
sujeito a pagar por esse uso. Ou seja, o beneficiário pagará para a unidade de conservação,
que é a fonte (fornecedora) dos bens e serviços demandados. O artigo 35 do Decreto n° 4.340
de 2002, que regulamenta a Lei do SNUC, afirma que o “uso de imagens de unidade de
conservação com finalidade comercial será cobrado conforme estabelecido em ato
administrativo pelo órgão executor”, mas exclui o pagamento quando a “finalidade do uso de
imagem (...) for preponderantemente científica, educativa ou cultural”. Muitas unidades de
conservação, devido aos seus atributos naturais, possuem grande potencial para serem
beneficiadas por esse instrumento, mas os recursos a serem obtidos não devem ser muito
significativos nos casos da exploração das imagens. Para a exploração de produtos,
subprodutos e serviços em geral, existe algum potencial em gerar receita, mas ainda falta uma
regularização e uma metodologia para cobrança.
Ainda no SNUC, temos ainda dois artigos que envolvem os serviços de proteção dos
recursos hídricos fornecidos pelas áreas protegidas. São os artigos 47 e 48:
“Art. 47. O órgão ou empresa, público ou privado, responsável pelo abastecimento de água ou que faça
uso de recursos hídricos, beneficiário da proteção proporcionada por uma unidade de conservação, deve
contribuir financeiramente para a proteção e implementação da unidade, de acordo com o disposto em
regulamentação específica”.
“Art. 48. O órgão ou empresa, público ou privado, responsável pela geração e distribuição de energia
elétrica, beneficiário da proteção oferecida por uma unidade de conservação, deve contribuir financeiramente
para a proteção e implementação da unidade, de acordo com o disposto em regulamentação específica”.
Esses artigos trazem de forma evidente a teoria dos PSE em seu conteúdo. Obrigam
aqueles que se beneficiam de um serviço específico (a proteção hídrica) a pagar para aqueles

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que oferecem tal serviço: as unidades de conservação. Os beneficiados são o órgão ou
empresa responsável pelo abastecimento hídrico (art. 47) ou pela geração e distribuição de
energia elétrica (art. 48). Empresas de abastecimento e de geração de energia possuem
demandas especificas por serviços florestais que mantenham o fluxo e a qualidade da água.
Existe um potencial significativo de gerar receitas para as unidades de conservação que
fazem a proteção hídrica para essas empresas. O que ainda falta, como no caso anterior, é a
regulamentação e a metodologia de cobrança. O Parque Nacional da Tijuca é um exemplo de
unidade que favorece a empresa estadual de distribuição de água no Rio de Janeiro.
Por fim, o mecanismo de PSE previsto na Lei do SNUC que causará mais impacto é a
compensação ambiental prevista no artigo 36:
“Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental,
assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e
respectivo relatório (...), o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de
conservação do Grupo de Proteção Integral (...)”.
“§1° O montante de recursos a ser destinado (...) não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais
previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de
acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento”
Aqui o caso é peculiar. Trata-se de um instrumento baseado sobretudo no princípio do
“poluidor-pagador” Mas, pode-se pensar que, depois da cobrança, os recursos são
obrigatoriamente destinados para unidades de conservação como forma de compensar os
impactos “negativos, não mitigáveis” (Decreto 4.340, art. 31). É um pagamento para manter
os serviços gerais (e bens) prestados por áreas protegidas, como forma de compensar os bens
e serviços ambientais degradados pelo empreendimento. Nesse ponto de vista, devido a
vinculação feita, pode-se pensar a compensação como um soma dos princípios do “poluidor-
pagador” e do “provedor-recebedor” e encará-la como um PSE.
A compensação ambiental tem grande potencial de gerar recursos financeiros, podendo
atuar de forma significativa para a manutenção e criação de unidades de conservação, como já
demonstramos em outro trabalho (Geluda e Young, 2004). Embora ainda não esteja clara a
regulamentação de sua implementação (Steffen 2005), já existem diversos exemplos de sua
aplicação, como o Parque Estadual da Pedra Branca que recebeu quatro milhões de reais da
termoelétrica Eltrobolt em 2003 e o Parque Nacional da Chapada Diamantina que recebeu
cerca de cinco milhões oriundos da empresa italiana TSN como contrapartida da implantação
de linhas de transmissão de energia.
Recentemente o IBAMA divulgou as unidades de conservação a serem beneficiadas
com R$ 235,7 milhões oriundos de compensações referentes ao licenciamento de rodovias,
hidrelétricas, gasodutos, ferrovias e outras obras de significativo impacto ambiental. Desse
montante, R$ 16,2 milhões foram efetivamente investidos e R$ 109,8 milhões têm
cronograma de execução para os próximos meses e anos. Além desses valores, o Ibama está
programando a destinação de mais R$ 93,7 milhões, conseqüência de licenciamentos
ambientais já concluídos ou em fase final de apreciação (Sato, 2005). Esses valores mostram
o potencial desse mecanismo, principalmente quando comparados com os valores destinados
para a gestão ambiental federal (sendo que este último é repartido para diversas finalidades –
não apenas áreas protegidas).
Porém, alguns aspectos ainda precisam ser revistos nesse instrumento. As unidades de
conservação não devem depender de recursos oriundos de atividades que degradam
intensamente o meio ambiente: a compensação deve ser apenas uma aliada do orçamento
público (assim como os demais mecanismos de PSE). A exclusividade dada às unidades de
conservação para receberem os recursos pode trazer sérios problemas na alocação
orçamentária para a conservação ambiental: em um contexto de crescente aperto nos gastos
públicos, as unidades de conservação poderão ter um aumento significativo de recursos

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através das compensações, mas outros temas ambientais (combate à poluição, por exemplo)
poderão sofrer cortes de verbas sob o argumento de que a área ambiental já teria obtido
aumento de recursos extra-orçamentários – fenômeno semelhante ocorreu na área de saúde
quando a CPMF foi criada (Young 2005). Além disso, existe o viés anti-população da
alocação dos recursos: as compensações devem ser alocadas exclusivamente em unidades de
conservação de proteção integral, onde teoricamente não deveriam residir populações
humanas, e as unidades de desenvolvimento sustentável só podem ser beneficiadas quando
diretamente afetadas pelo projeto.
Por fim, o debate principal que vem ocorrendo é sobre a metodologia utilizada para o
cálculo da compensação, pois a que está em vigor carece de embasamento técnico e teórico e
gera resultados absurdos por estar ancorada nos valores dos custos do empreendimento e não
exclusivamente nos impactos. Este equívoco deve ser desfeito: a compensação deve ser
função do valor do dano, estimado por técnicas consagradas de valoração econômica dos
recursos naturais, e não do custo total do empreendimento (Geluda e Young, 2004; Young,
2005).

DISCUSSÃO

Os gastos ambientais no Brasil têm sido afetados de forma negativa pela crise fiscal
dentro do setor público. Porém, a legislação recente abre portas para alternativas de
financiamento de projetos de conservação através da criação de instrumentos econômicos para
a gestão ambiental, trazendo um aumento potencial de recursos para assas atividades. Os
pagamentos por serviços ecossistêmicos previstos na Lei do SNUC se enquadram dentro
desse instrumental, e assim poderão contribuir de forma significativa para a gestão das áreas
protegidas, num quadro nacional de baixo orçamento direcionado a estas. Porém, esses
instrumentos ainda devem ser muito debatidos para serem regulamentados e estabelecidos de
forma mais completa, com a criação de metodologias para estabelecer os pagamentos.
Vale destacar ainda, que os PSE devem atuar como aliados do orçamento público, ou
seja, a política ambiental precisa ser revista e valorizada, pois o meio ambiente nacional não
pode depender apenas desses instrumentos para ser efetiva. Além de não contemplarem todas
as áreas protegidas, os sistemas de PSE ficam ainda mais distantes de contemplar todas as
questões ambientais. E, além disso, a diversidade, complexidade, importância e ameaça de
degradação do meio ambiente nacional tornam imperativa uma transformação política e
orçamentária em relação às demandas ambientais.

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