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Fernando Ferreira Baltar Neto

Honny Charies Lop~es de Torres

I
.
.
.

6- edio
revista, ampliada e atualizada

I{{))I )UsPODlfVM
JEDITORA
www.editorajuspodivm.com.br
coordenao
LEoNARDO DE MEDEIRos GARCIA. _
I~JJ. ., ]i.tsPOD
EDITORA
IVM
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Capa: Ana Caquetti

Todos os direitos desta edio reservados Edies JusPODIVM.


terminantemente proibida a reproduo total ou parcial desta obra, por qualquer
meio ou processo, sem a expressa autorizao do autor e da Edies JusPODIVM. A
violao dos direitos autorais .caracteriza crime descrito na legislao em vigor, sem
prejuzo das sanes civis cabveis.

6 ed., 2. a tir.: junJ2016.


A Coleo Sinopses para Concursos tem por finalidade a prepara-
o para concursos pblicos de modo prtico, sistematizado e objetivo.
Foram separadas as principais matrias constantes nos editais e
chamados professores especializados em preparao de concursos
a fim de elaborarem, de forma didtica, o material necessrio para
a aprovao em concursos.
Diferentemente de outras sinopses/resumos, preocupamo-nos
em apresentar ao leitor o entendimento do STF e do STJ sobre os
principais pontos, alm de abordar temas tratados em manuais e
livros mais densos. Assim, ao mesmo tempo em que o leitor encon-
trar um livro sistematizado e objetivo, tambm ter acesso a temas
atuais e entendimentos jurisprudenciais.
Dentro da metodologia que entendemos ser a mais apropriada
para a preparao nas provas, demos destaques (em outra cor) s
palavras-chaves, de modo a facilitar no somente a visualizao, mas,
sobretudo, a compreenso do que mais importante dentro de cada
matria.
Quadros sinticos, tabelas comparativas, esquemas e grficos
so uma constante da coleo, aumentando a compreenso e a
.memorizao do leitor.
Contemplamos tambm questes das principais organizado-
ras de oncursos do paJs, como forma de mostrar ao leitor como
o assur{to foi cobrado em provas. Atualmente, essa "casadinha"
fundamental: conhecimento sistematizado da matria e como foi a ~}
sua abordagem nos concursos.
. Esperamos que goste de mais esta inovao que a Editora juspo-
divm apresenta.
Nosso objetivo sempre o mesmo: otimizar o estudo para que
voc consiga a aprovao desejada.
Bons estudos!
Leonardo de Mederos Garcia
leonardo@leonardogarcia.com.br
www.leonardogarcia.com.br
(blful~~ ~~ ll~~ttllil5"~
LdJ~ LelOJa(E' cr;~@
.;:;,

A Coleo foi elaborada com a metodologia que entendemos ser


a mais apropriada para a preparao de concursos.
Neste contexto, a Coleo contempla:
o IDoRJtrilua otmizada f.)ara conwrsos
Alm de cada autor abordar, de maneira sistematizada, os assun-
tos triviais sobre cada matria, so contemplados temas atuais, de
suma importncia para uma boa preparao para as provas.

Muitos dos conceitos do nosso Direito Administrativo foram


concebidos ainda no perodo do !Estado liberal. Outra parte des-
se ramo jurdico foi concebida durante o !Estado Soda!. A con-
cepo democrtica, hoje pretendida, exige a acomodao dos
conceitos e normas tradicionais ao novo paradigma constitucional
(!Estado [)emocrtico de Direito), impondo uma "outra qualidade
de Estado".
Perceber essa mutao no direito administrativo um diferen-
cial que auxilia no estudo da matria e no desenvolvimento do ju-
rista, sendo importante para a compreenso de algumas questes
objetivas, alm de essencial para questes suscitadas em provas
subjetivas e orais, pelas melhores bancas.

o IEmendimentos do Sl!F e Sf] sobre os prndpas pontos

~)Segundo precedente do STF, compatvel com o princpio da


impessoalidade, dispositivo de Constituio Estadual que vede ao
Estado e aos Municpios atribuir nome de pessoa viva a avenida,
praa, rua, logradouro, ponte, reservatrio de gua, viaduto, praa
de esporte, biblioteca, hospital, maternidade, edifcio pblico,
auditrios, cidades e salas de aula (STF, ADI 307 /CE, rei. Min. Eros
Grau, 13.2.2008).

o IPAlAWAS-CIHIAVIES IEM OllBlilRA COIR


As palavras mais importantes (palavras-chaves) so colocadas
em outra cor para que o leitor consiga visualiz-las e memoriz-las
mais facilmente.
8 Direito Administrativo -V oi. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

Carg o lcal ttiado iJbr-lel" dentro do servio pblico que


.I
possui atribuies, nomenclatura e remunerao prprias. I
O cargo pblico, por sua vez, subdivide-se em cargo efetivo e
em comisso. I
., QUADROS, TAIBIELAS COMPARATIVAS, IESQ.UIEMAS IE DESIEI\!IHIOS
I
I

Com esta tcnica, o leitor sintetiza e memoriza mais facilmente


os principais assuntos tratados no livro.

I
Org. Sociais

OSCIP

CEBAS

e Q.UESTIES DE CONCURSOS 1\110 DECORRER DO TEXTO


Atravs da seo "Como esse assunto foi cobrado em con_u.~sQ?"
apresentado ao leitor como as principais organizadoras de concurso
do pas cobram o assunto nas provas.

~-~~~,ti;;se'a~~~~'foico~radoeJU~~c~ts(i~f . _...__ : ,;~_ . ';-;,.:::


, No;concwrso.:par:a prcivim~nto <:lo?atrgo~d Prourador_ do'.ds_tado'd('J '

.zJf[~~~~~~~~'fi~~l~~~~fllfi~
Sumrio

Captulo 1 1> NOES PRELIMINARES ....................................................... 23


Ronny Charles
1. Breve histrico sobre o Estado -do modelo liberal aos tempos
atuais .............................................................................................. . 23
2. O Estado e .suas funes .................... ~ ...... -..................................... . 28
2.1. Funes estatais clssicas ..................................................... . 28
2.2. Funes .essenciais justia .................................................. . 29
2.3. A funo administrativa. Critrios de identificao e
espcies ................................................................................. . 30
3. Administrao pblica e direito administrativo ............................ . 31
3.1. Fontes do direito administrativo ......................................... .. 34
3.2. Sistemas administrativos ....................................................... . 35
4. Reforma Administrativa ................................................................. . 36
4.1. Introduo ............................................................................. . 37
4.2. Principais alteraes ............................................................. . 38
4.2.1. Servidor pblico ......................................................... . 39
4.2.2. Contratos de gesto ........................... :....................... . 39
4.2.3. Agncias executivas .................................................... . 39
4.2.4.. Agncias reguladoras ................................................ .. 39
4.2.5. Terceiro setor ............................................................. . 40
4.2.6 . Gesto pblica e servios pblicos ............................ . 41
4.3. Formas de administrao pblica ......................................... . 43
5. Tendncias no direito administrativo. brasileiro ........................... . 46
5.1. Princpio da legalidade ........................................................ .. 46
5.2. Controle social e democracia participativa .......................... . 47
5-3 Supremacia do interesse pblico sobre o .'privado .............. . 47
5-4t Processualizao do direito administrativo ......................... . 48
55 Crise da noo de servio pblico ........................................ . 48
5.6. ''Agencificao", com outorga de funo regulatria ........... . 4~~
5-7 Princpio da subsidiariedade ............................................... .. 49
_ 5.8. Relativizao das regras de direito pblico .em algumas
contrataes administrativas .... .-.:: ................ ,...................... . 51
5.9. Formas consensuais como instrumento de resoluo .de
problemas da .Administrao ................................................ . 52
5.10. Aclministrao dialgica ........................................................ . 53

Captulo 2 11> O REGIME JURDICO-ADMINISTRATIVO................................ 55


Ronny Charles
1. Introduo....................................................................................... 55
10 Direito J\dminist!ativ-o -\foi. 9 o Fernando F. Baltar Neto e Ronny C. Lopes de Torres

2. Contedo do regime jurdico-administrativo ................................ . 57


2.1. Interesse pblico primrio e interesse pblico secundrio. 58
3. Princpios ela administrao pblica ............................................ .. 59
3.1. Princpios constitucionais expressos ..................................... . 59
3.1.1. Princpio da legalidade .............................................. . 6o
3.1.2. Princpio da impessoalidade ...................................... . 63
3.1.3. Princpio da moralidade ............................................. . 65
3.1.4. Princpio da publicidade ...............................~ ........... .. 67
3.1.5. Princpio da eficincia ................................................ . 74
3.2. outros princpios .................................................................... 75
3.2.1. Razoabilidade e proporcionalidade .......................... . 76
3.2.2. Autotutela .................. ~ ................................................ . 77
3.2.3. Presuno de legitimidade ........................................ .. 78
3.2.4. Motivao ................................................................... . 78
3.2.5. Segurana jurdica ...................................................... . 79
3.2.6. Contraditrio e ampla defesa ................................... .. 80
3.2.7. Igualdade ..................................................................... 81
3.2.8. Finalidade pblica ..................................................... .. 83

Cap!tulo 3 r ORGAN~ZAO DA ADMI~l!STPJ\O PIBUCA ..........


Fernando Baltar
1. Introduo ....................................................................................... 85
2. rgos pblicos ............................................................................... 86
3. Autarquias ....................................................................................... 89
3.1. Conceito .................................................................................. 89
3.2. Caractersticas ........................................................................ 89
3-3 Criao ...............................................................................;... . 89
3.4. Prerrogativas .......................................................................... 91
3-5 Capacidade de auto-administrao ..................................... .. 92
3.6. Controle finalstico, tutela ou vinculao .............................. . 92
3-7 Regime jurfdico dos servidores ............................................. 94
3.8. Autarquias corporativas ......................................................... 94
3-9 Foro das autarquias ............................................................... 96
4. Agncias reguladoras ...................................................................... . 96
4.1. Origem ...................................................................................... 96
4.2. Caractersticas .....................................................,!. ................ .. 98
4-3 Regime de pessoal .............................................: ................. .. 100
4-4 Funo regulatria .................................................................. 100
5. Fundao pblica ............................................................................ 101
5.1. Conceito .................................................................................. 101
5.2. Personalidade jurdica das fundaes pblicas ................... . 102
5-3 Pr:errogativas ...... ;................................................................... 103
5.4. Fiscalizao pelo Ministrio Pblico ..................................... . 104
6. Agncias executivas ........................................................................ , . 104
6.1. Conceito .................................................................................. 104
Sumrio

6.2. Requisitos para qualificao ................................................. . 105


6.3. Contratao direta em razo do pequeno valor ................. . 107
7. Empresas estatais ......................................................................... .. 107
7.1. Conceito ................................................................................ .. 107
7.2. Criao .................................................................................... 108
7-3 Regime jurdico ....................................................................... 109
7.4. Nomeao dos dirigentes ..................................................... . 114
7.5. Falncia elas empresas pblicas e sociedades de
economia mista ..................................................................... . 114
7.6. Empresa pblica ................................................................... .. 116
7-7 Sociedade de economia mista .............................................. . 117
8. Consrcio pblico ........................................................................... . 118
8.1. Introduo ............................................................................ .. 118
8.2. Requisitos .............................................................................. . 118
8.3. Prerrogativas .......................................................................... 120
8.4. Retirada do consrcio pblico ............................................. .. 121
8.5. Contrato de programa ........................................................... 121
8.6. Contrato de rateio .................................................................. 122
9. Smulas do STF ................................................................................ 123
10. Smulas do STJ .............................................................................. .. 123

Captulo 4 !> ENTES DE COOPERAO .................................................... ::!.25


Ronny Charles
L Introduo ....................................................................................... 125
2. Servios Sociais Autnomos ........................................................... . 127
3. Entidades de apoio ......................................................................... 130
3.1. Entidades de apoio e contrataes com recursos pblicos. 133
4 O Terceiro Setor ............................................................................... 134
4.1. Terceiro Setor e entidades fechadas ................................... .. 138
4.2. O marco legal do Terceiro Setor no Brasil ........................... .. 139
4.2.1. Certificado de Utilidade Pblica Fecleral (UPF) .......... . 142
4.2.2. Certificado Entidade Beneficente de Assistncia
Social (CEBAS) ................. , ............................................ . 143
4.2.3. Organizao Social (OS) ............................................. .. 147
4.2.4. Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico (OSCIP) ............................................................. 154
4.2.5. Instituies Comunitrias de Educao Superior
(ICES) ................................... ~........................................ .
4.3. A Lei 13.109 e as parcerias com Organizaes da
Sociedade Civil ....................................................................... 164
4.3.1. Dos instrur:nentos de parceria .................................... . 166
4.3.2. Do chamamento pblico ............................................ .. 167
4.3.3. Excees ao chamamento pblico ............................ .. 168
4.3.4. Outras nuances ............................................................ 169
5. A prestao de servios no-exclusivos pelo terceiro setor ........ . 170
12 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baltar Neto e Ronny C. Lopes de Torres

.6. Calastrament9 do terc~Iro. sexor parceiro .................................... 172


7 O quarto setor ............................................ :.................................... 172

Captulo 5 f> ATOS ADMINISTRATIVOS ....................................................... 175


Fernando Baltar
1. Introduo ....................................................................................... 175
2. Conceito .............................:............................................................. 175
3. Requisitos do atoactministrativo ................................................. .. 177
3.1. Competncia ........................................................................... 178
3.2. Finalidade ..................................................,. ............................ 181
3.3. Forma ...................................................................................... 182
3.4. Motivo ..................................................................................... 183
35 Objeto ou contedo ................................................................ 187
4. Mrito administrativo ..................................................................... 187
5. Atributos do ato administrativo ..................................................... 188
5.1. Presuno de legitimidade ..................................................... 188
5.2. lmperatividade ....................................................................... 189
5.3. Exigibilidade ............................................................................ 189
5-4 Auto-executoriedade .............................................................. 189
5-5 Tipicidade ............................................................................... 189
6. Classificao dos atos administrativos ........................................... 190
6.1. Atos gerais e individuais ........................................................ 190
6.1.1. Atos gerais ................................................................... 190
6.+.2. Atos individuais ........................................................... 199
6.2. Atos De Imprio, de Gesto e de Expediente ....................... . 191
6.2.1. Atos de l"mprio ........................................................... 191
6.2.2. Atos de Gesto ......................................................-...,. I91
6.2.3 Atos de Expediente .....................................,.............. . 192
6.3. Atos Vinculados e Discricionrios .......................................... 192
6.3.1. Atos Vinculados ............................................................ 192
6.3.2. Atos Discricionrios ..................................................... 192
6.4:. Atos Simples, Complexos e Compostos .................................. 194
6.4.1. Atos Simples ................................................................. 194
6.4.2. At.os Complexos ........................................................... . 194
6.4.3. Atos Compostos ......................,...... ,........................... 195
6.5. Ato perfeito, vlido, eficaz e exequvel. ........... .i.. ................ . 195
6.5.1. Ato Perfeito .............................................. ~................... . 195.
6.5.2. Ato vlido ............................... ,................................... 195
6.5.3. Ato eficaz ................................................................... 196
6.5.4. Ato exequvel .............................................................. 197
6.6. Atos constitutivos, declaratrios e ablatrios ...................... . 197
6.6.1. Atos constitutivos ....................................................... . 197
6.6.2. Atos declaratrios ....................................................... 197
6.6.3. Atos ablatrios ou ablativos ...................................... . 198
6.7. Ato nulo, ato anulvel e inexistente ...................................... ' 198
Sumrio 13

6.7.1. Ato nulo ....................................................................... 198


6.7.2. Ato anulvel ................................................................. 198
6.7 .3. Ato Inexistente ............................................................. 201
7. Espcies de atos administrativos ................................................... 201
7 .1. Atos normativos ...................................................................... 201
7.2. Atos ordinatrios .................................................................... 203
7-3 Atos negociais ......................................................................... 204
7-4 Atos enunciativos .................................................................... 205
7-5 Atos punitivos ......................................................................... 206
8~ Invalidao dos atos administrativos ............................................ 207
8.1. Revogao ................................ :...... : 208
8.2. Anulao ................................................................................. 210
8.2.1. Cassao ...................................................................... 214
9. Smulas do STF ................................................................................ 214

Captulo 6 p PODERES ADMINISTRATIVOS .............................................. 217


Fernando Baltar
1. Introduo ...................................................................................... 217
2. Poder regulamentar.: ...................................................................... 218
3. Poder hierrquico ........................................................................... 224
4. Poder disciplinar ............................................................................. 227
5 Poder de polcia .............................................................................. 229
5.1. Atributos .....................................................:......................... 233
5.1.1. Discricionariedade ....................................................... 233
5.1.2. Autoexecutoriedade .................................................... 234
5.1.3. Coercibilidade............................................................. 236
5.2. Condies de validade ou limites ao Poder De Polcia ........ . 236
6.. Smulas do STF ................................................................................. 237
l Smulas do STJ .............................................................................:.. 238

Captulo 7 ~ AGENTES PBLICOS .......... , . ,............................. 239


Fernando Baltar
1. co'nceito ........................................... ;.............................................. . 239
2. Classrticao .................................................................................... 240
2.1. Agentes polticos .....................................................................
2.2. Servidores pblicos ................................................................ 241
2.2.1. Servidores estatutrios ... T ........................................ . 241
2.2.2. Empregados pblicos ... :.............................................. 242
2.2.3. Servidores temporrios .............................................. 243
2.3. Militares .................................................................................. 245
2.4. Particulares em colaborao com o Poder Pblico .............. . 245
2.4.1. Por delegao do Poder Pblico ................................ . 246
2.4.2. Por requisio, nomeao ou designao ....... :........ . 246
2.4.3. Gestores de negcios .................................................. 246
3. Cargos, empregos e funes pblicas ............................................ 246
14 Direito Administrativo \JoL 9 " Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

1;. Regime jurdico elo servidor ........................................................... 248


5- Condies de ingresso .................................................................... 249
6. Provimento e Vacncia ................................................................... 257
6.1. Provimento ............................................................................. 257
6.1.1. Tipos de provimento .................................................. . 257
6.1.2. Formas de provimento ............................................... . 258
6.2. Vacncia .................................................................................. 261
7- Remunerao dos servidores ........................................................ . 261
8. Responsabilidade dos servidores ................................................. . 263
8.1. Responsabilidade civil ............................................................ 263
8.2. Responsabilidade administrativa ............... :.......................... . 265
8.3. Responsabilidade penal .......... _.-: 267
9- Acumulao de cargos, empregos e funes pblicas ................. . 267
10. Estabilidade, vitaliciedade e estgio probatrio .......................... . 270
10.1. Estabilidade ............................................................................ 270
10.2. Vitaliciedade ........................................................................... 273
10.3. Estgio probatrio .................................................................. 273
11. Regime especial de previdncia do servidor .............................. .. 275
11.1. Beneficirios do regime especial. ......................................... . 275
11.2. Requisitos para aposentadoria voluntria ........................... . 275
11.3. Aposentadoria por invalidez ................................................. . 275
11.4. Penso por morte .................................................................. 276
11.5. Contribuio do aposentado e pensionista ......................... . 278
11.6. Abono de permanncia .......................................................... 278
11.7. Aposentadoria proporcional e compulsria ......................... . 279
11.8. Regime complementar oficial de previdncia ...................... . 279
11.9. Regras de transio ..........................: 282
12. Smulas do STF ................................................................................. 283
13. smulas do STJ ................................................................................ 286
14. smulas do TCU ............................................................................... 286

.:>J
Captulo 8 1> UCIJAIES PBLICAS .................. 289
Ronny Charles
1. Conceito e fundamentos constitucionais ....................................... . 289
2. Objeto e finalidade ......................................................................... 291
3- Destinatrios das regras licitatrias .......... : ........ ::i 297
4- Princpios gerais da licitao ...................................... L ................ . 302
5- Contratao direta- excees legais a dever de licitar............. . 306
5.1. Dispensa de licitao .............................................................. 307
5.1.1. Licitao dispensada .................................................. . 307
5.1.2. Licitao dispensvel .................................................. . 308
5.2. Inexigibilidade de licitao .................................................... . 322
5.2.1. Hipteses de inexigibilidade ....................................... 323
5-3- Condicionantes da eficcia e elementos de instruo da
contratao direta ................................ -: 326
Sumrio 15

6. Modalidades de licitao ............................................................... . 328


6.1. Concorrncia ........................................................................... 329
6.2. Tomada de preos .................................................................. 329
6.3. Convite .................................................................................... 330
6.4. Concurso ................................................................................. 331
6.5. Leilo ...................................................................................... 331
6.6. Prego ..................................................................................... 332
6.7. Modalidades anmalas de seleo ...................................... . 335
7- Sistema de registro de preos ...................................................... . 336
7.1. Caractersticas do SRP ........................................................... . 336
7.2. Ata de registro de preos .................................................... .. 339
7-3- rgo gerenciador, rgo participante e rgo no
participante (carona) ............................................................. 339
7-4- Compra nacional e rgo participante de compra nacional 342
7-5- Inteno de Registro de Preos (IRP) .................................... . 343.
7.6. Cadastro ele reserva .............................................................. 343
8. Tipos de licitao ............................................................................ 344
9- Procedimento da licitao .............................................................. 345
9.1. Fase interna ............................................................................ 345
9.1.1. Anlise jurdica do edital e do contrato .................... . 345
9.1.2. Manifestaes jurdicas referenciais .......................... . 346
9.1.3. Responsabilizao do parecerista jurdico ................ . 347
9.2. Fase externa ................................................ :......................... . 350
9.2.1. Publicao do instrumento convocatrio .................. . 350
9.2.2. Habilitao ................................................................... 352
9.2.3. Classificao das propostas ....................................... . 356
9.2.4. Homologao e adjudicao ...................................... . 357
9.2.5. Recursos ..................................................................... . 358
10. Anulao e revogao da licitao ................................................ . 360
11. Licitao e contratao de servio de publicidade ...................... . 361
12. Sistema de cotao eletrnica ......................... ,............................ . 363
13. Licitaes para microempresas e empresas de pequeno porte .. . 364
14. Re.sumo das alteraes decorrentes da Lei no 12.349/2010 .......... . 371
15. Regime diferenciado de contrata~s ........................................... . 372
15.1. Regras aplicveis s licitaes do RDC . 37fir
15.1.1. .................................................................................. .
Carter sigiloso do oramento .................................... 376
15.1.2. Inovaes para a aquisio .............. ,........................ . 377
15.1.3. Regime de contratao integrada .............................. . 378
15.1.4. Remunerao varivel ................................................. 379
15.1.5. Contrataes simultneas ........................................... 380
15.1.6. Das fases ...................................................................... 380
15.1.7. Da publicidade ............................................................. 380
15.1.8. Modos de disputa ....................................................... 381
15.1.9. Critrios de julgamento .............................................. . 382
16 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baltar Neto e Ronny c Lopes de Torres

15.2. Procedimentos auxili;:u:es}~slicit~es, no mbito do RDC... 385


15.3. Regras aplicveis aos contratos do RDC. .............................. . 386
15.3.1. Convocao de licitante remanescente ..................... . 387
15.3.2. Contratao de remanescente por dispensa ............ . 387
15.3.3. Prazos contratuais ....................................................... 387 .
15.4. Sanes administrativas ......................................................... 388
16. Smulas do STJ ................................................................................ 388
17. Smulas do TCU ............................................................................... 389

Captulo 9 ~ CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ........................................... .. 395


1. Introduo ............................................................:......................... . 395
2. Espcies ........................................................................................... 396
3 Caractersticas ................................................................................. 397
3.1. Formalismo ............................................................................. 398
3.2. Publicidade ................................................. ;.......................... . 399
3~3. Natureza de contrato de adeso .......................................... . 399
3-4 Mutabilidade ........................................................................... 400
3.5. Clusulas de privilgio (exorbitantes) ................................... 401.
4. Vigncia dos contratos .................................................................... 403
4.1. Prorrogao contratual .......................................................... 406
5. Alteraes contratuais .................................................................... 407
5.1. Aditivo e apostila ................................................................... 410
5.2. Correo monetria ....................................... ,...................... . 411
5.3. Reviso econmica do contrato ............................................. 411
6. ExecuO do contrato ..................................................................... 415'
6.1. Fiscalizao do contrato ......................................................... 415.
6.2. Responsabilidade cio contratado ........................................... 417 .
6.3. Encargostrabalhistas ........................................................,: .. ~ 4'1?
6.4. Encargos previdencirios .................... ,........................... ,... ,. 42()
6.5. Subcontratao., ..................................................................... 420
6.6. Recebimento provisrio e recebimento .definitivo ............ :.. . 421
6.7. Med~a~o e _auto,co~posio de conflitos, no mbito da
adm1n1straao pubii.Ca ............................................................ 4~2
6.7.1. Regras gerais (vlidas para todos os entes) ............. . 423
6.7.2. Regr;as especficas (vlidas para a Administrao
. !ederal)........:.:.~.;:....... ::... :~ .. j: 424
7. Da mexecuao e da resc1sao dos .contratos ...... ,.........:.................. . 426
7.1. Exce~t!o no~ adimpleti coni:ractu~ errdace da . . .
adm1n1straao ......................................................................... 428
8. Convnios .e instrumentos congnen!s .:........................................ 428
8.1. Convnio (em sentido estrito), Te"rmo ele execuo
descentralizada e Contrato de repasse ....... ~ ...................... .. 431
8.2. ~o~vni?s _ execuo de recursos transferidq~............ ,, .... . 433
9 Consorc1os publ1cos .....................................,................................... 434
10, Sanes administrativas ............. :.................................................. , 435
10.1. Sanes previstas na Lei geral de licitaes .................... :... . 435
Sumrio 17

10.2. Sanes previstas na Lei do prego ..................................... . 437


10.3. TCU e sano de inidoneidade .............................................. 440
11. Smulas do STF ................................................................................ 440
12. Smulas do TCU ............................................................................... 440

Captulo 10 ll- SERVIOS PBLICOS ...................................................... .. 443


Ronny Charles
1. Introduo ....................................................................................... 443
2. Conceito e elementos ..................................................................... 444
3. Princpios ......................................................................................... 446
4. Classifi'cao ....................................:........................... :.................. . 451
5. Remunerao .................................................................................. 453
6. Prestao e execuo dos servios pblicos ................................. 456
7. Delegao do servio pblico ................... :..................................... 456
7.1. Concesso de servio pblico .............................................. .. 459
7.2. Permisso de servio pblico .............................................. .. 462
7.3. Autorizao deservio pblico ............................................ .. 463
8. Dos contratos de concesso de servio pblico .......................... .. 463
8.1. Dos contratos .de concesses comuns ................................. .. 464
8.2. Dos contratos de concesses .espedais (parceria pblico-
privada) ..........................................................................: ..... .
9. Smulas do STF ................................................................................
10. Smulas .do STJ ....................................................:...........................

Captulo l l I> RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO .............................. .


Fernando Baltar
i. Conceitoi ..............................................................;.........................
2: Evoluo. do tema ...........................................................................
2.1. Te.oria da irresponsabilidade do 'Estado ............................. ..
2.2. Teoria da :responsabilidade .com culpa ..................................
2.3. Teoria da culpa administrativa ...............'...............................
2.4. Teoria do risco' adrririistrativb ............................................. ..
.~:
2:5. Teoria da responsabilidade integral. .....................................
3. A responsbilidade civildo estado no dire.ito brasileiro ..... .'...... ..
3.1. Responsabilidade das concessionrias e permissionrias
de servio pbliCo ............... ;........... .'....................................... 490
3.2. Responsabilidade dos notrios ,, ... ;........ ;......................~.'.L. 490
3:3. Responsabilidade por rlanos decorrentes de atividades
nucleares ................................................................................ 491
4. Requisitos para demonstrao .da responsabilidade estatal..: ..... 492
5. Posicionamento do STF acerca do nexo de .:asa:lidade .. ~: ... ~ ...... . 494
6. Causas 'exCludentes e atenuantes da :responsabilidade ............... 495
6.1. Fora maior.~ ........................................................................... 495
6.2. Caso fortuito ........................................................................... 496
6.3. Atos de terceiros .............................................................~..... . 497
18 Direito Administrativo - 'foi. 9 " Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

6.4. Culpa exclusiva da vtima ...................................................... . 497


7- Responsabilidade do Estado por danos decorrentes ele sua
omisso ........................................................................................... 497
8. Responsabilidade primria e subsidiria ..................................... . 499
9- Responsabilidade do estado por atos legislativos ....................... . 501
10. Responsabilidade do estado por atos judiciais ............................ . .503
11. Prescrio ........................................................................................ 504
12. Sujeito passivo da lide .................................................................. .. 505
13. Responsabilidade do estado por danos causados por atos
terroristas ....................................................................................... 507
14. RESPONSABILIDADE DA UNIO PERANTE A FIFA ........ :.......................... . 507
15. RESPONSABILIDADE DO ESTADO PELA "PERDA DE UMA CHANCE" ........ . 508

Captulo 12 f' IB!ENS !PBLiCOS ............................................................. . 511


Fernando Baltar
1. Introduo ....................................................................................... 511
1.1. Bens das empresas pblicas e sociedades de economia
mista ...................................................................................... . 512
2. Classificao ................................................................................... . 514
2.1. Bens de uso comum do povo .............................................. .. 514
2.2. Bens de uso especial ............................................................ . 514
2.2.1. Afetao e desafetao dos bens de uso comum e
especial ........................................................................ 515
2.3. Bens dominiais ....................................................................... 517
3. Uso de bem pblico por administrado .......................................... 518
3.1. Instrumentos estatais de outorga de ttulos jurdicos para
uso de bens pblicos por particulares ................................ .. 519
3.1.1. Autorizao de uso ..................................................... . 519
3.1.2. Permisso de uso ........................................................ 520
3.1.3. Concesso de uso ........................................................ 520
3.1.4. Concesso de direito real de uso ............................... 521
3.2. Instrumentos privados de outorga de ttulos jurdicos
para uso exclusivo de bens pblicos por particulares ....... .. 522
3.2.1. Locao ........................................................................ 522
3.2.2. Enfiteuse dos terrenos de marinha .......................... .. 524
4. Transferncia de bens pblicos entre entidades ~ rgaos
pblicos ................. ~ .......................................................-: ................ . 525
4.1. Cesso de uso ........................................................................ 525
5- Bens pblicos em espcie .............................................................. 525
5.1: Terras devolutas ..................................................................... 525
5.2. Terrenos de marinha .............................................................. 526
5-3 Terrenos reservados .............................................................. 526
5-4- Terras trdicionalmente ocupadas pelos ndios .................. . 527
5-5 Plataforma continental ........................................................... 527
5.6. Rios ......................................................................................, .. 527
Sumrio

5-7. Faixa ele fronteira ................................................................... 528


:;.8. Ilhas ........................................................................................ :528
6. Smulas do STF .............................................................................. .. 529
7. Smula do STJ ................................................................................ .. 529

Captulo l3 1> !!illTlEIRVIENO DO !ESTADO NO DOMNIO ECONMICO ........ 531


Fernando Ba/tar
1. INTRODUO AO TEMA ........................................................................ 531
2. ATUAO REGULATRIA ...................................................................... 532
2.1 Represso ao abuso do poder econmico .......................... . 532
2.2. Controle de abastecimento e tabe.lamento de preos ........ . 534
3 INTERVENO PELA EXPLORAO DIRETA DE ATIVIDADE ECONMICA
OU INTERVENO PARTICIPATIVA ....................................................... .. 535
3.1 Monoplio ............................................................................... 536

Capftu!o u, !> PROCESSO ADMii:I~STRATM) ............................................... 539


Ronny Charles
1. Introduo ....................................................................................... 539
2. Princpios ......................................................................................... 540
2.1. Motivao ............................................................................... 540
2.2. Contraditrio e ampla defesa ................................................ 541
2.3. Oficialidade ............................................................................. 543
2.4. Gratuidade .................................................. :.......................... . 544
2.5. Pluralidade de instncias ....................................................... 544
2.6. Segurana jurdica .................................................................. 545
3 Direitos e deveres dos administrados ......................................... .. 547
3.1. Dos interessados .................................................................... 549
4. Da competncia .............................................................................. 550
4.1. Da delegao e da avocao ................................................. 550
4.2. Do impedimento e da suspeio ......................................... .. 552
5- Peculiaridades do processo administrativo .................................. .. 553
5.1. Dos atos processuais .............................................................. 553
5~2. Das intimaes ....................... -.............................................. .. 554
5-3 Das provas .............................................................................. 556
5-4- Dos pareceres e dos laudos tcnicos .................................... 55'6
5.5. Da tramitao prioritria ....................................................... 557
6. Do rec~r_:;o administrativo, da coisa julgada administrativa e
da rev1sao ...................................... :.............................................. ..
7- Prescrio administrativa ...............................................................
7.1. Precluso ................................................................................
7.2. Prescrio (precluso) intercorrente .....................................
8. Processo administrativo e smula vinculante .............................. ..
9. Do processo administrativo disciplinar ..........................................
9.1. Espcies de processo disciplinar ......................................... ..
9.2. Penalidades disciplinares .......................................................
20 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

93 Fases do processo disciplinar................................................ 569


9-4- "Prescrio" daao'disciplinar....................................... :.... 572
J.o. Smulas do STF ................................................................................ 573
11. Smulas do. STJ ................................................................................ 574
:.:

Captulo 15 ~ IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA....................................... . 575


Ronny Charles
1. Introduo ....................................................................... ~ ............... 575
2. Competncia legislativa.................................................................. 576
3. Elementos........................................................................................ 576
3.1. Sujeito passivo ........................................... ..:........................... 577
3.2. Sujeito ativo............................................................................. 578 ,.l.'

3-3 Atos de improbidade ............................................................. 580


3-4- Elemento subjetivo................................................................. 582
4. Das sanes..................................................................................... 583
4.1. Da gradao das sanes ....................................................... 5.86
5- Da declara-o de hens.................................................................... 5.88
6. Dos processos administrativo e judiciaL........................................ 588
7- Da responsabilizao objetiva administrativa e civil de pessoas
jurdicas pela. prtica de atos contra a administrao pblica:
(Lei no 12.846/2013).......................................................................... 593
7.1. Introduo.............................................................................. 593.
7.2. Dos atos lesivos administrao pblica~.- 594
7-3 Da responsabilizao. administrativa..................................... 595
7-4 Da.l:esponsabiliza_o judiciaL............................................... 598:
7-5- Do acordo. de lenincia.......................................................... 599,
7.6. Da prescri<;o ..... '.:..,., ................6o:r.

Captulo 16 ~ CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA


Fernando Baltar
L Introduo ........ :............................... ;............................................. . 603
2, Classificao ................................................................................... . 603
2.1. Conforme o momento a ser exercido ................................... . 603
2.1.1. Controle prvio,. preventivo. ou "a priori~' ................. . 603
2.1.2. Controle concomitante. ou sce_ssivo:.; .... ;.................. . 604
2.1.3. Controle subsequente, corl:etivo "a post~riori~'; ....... . 604
2.2. Conforme a' amplitude... ;.......... ;....._ .. ;..................L ................ . 604.
2.2.1 .. Controle.hierrquico ................................................... . 604
2.2.2. Controle finalstico, tutela ou superviso ministeriaL . 604
2.3. Conforme origem ...................................................... ;... ~ .. ;...... 605
2.3;1. Controle interno .............................................. ,.......... . 605
2.3.2. Controle externo; ............. ;........................................... . 6o6.
2.3_.2;1. Controle externo' popular ........ ~ ...,; ................ . 606.
2.3.. 2.1.1. Ao, popular: ..... , . ;; ... ,~ .. ,.: ............... . 606
2,3.2.1.2. Mandado de segurana... ;... ;......... ;. 607
Sumrio 21

3- Controle exercido pela prpria administrao ...................... ~ 609


3.1. Recursos administrativos....................................................... 610
3.1.1. Legitimidade e prazos para impetrao dos
recursos administrativos............................................. 610
3.1.2. Efeitos.......................................................................... 611
3.1.3. Fundamento................................................................. 612
3.1.4. Encaminhamento e forma dos recursos
administrativos............................................................ 612
3.1.5. Efeitos da deciso revisora......................................... 613
3.1.6. No conhecimento do recurso.................................... 614
3.1.7. Espcies de. recursos administrativos........................ 615
3.1.7.1. Representao................................................ 615
3.1.7.2. Reclamao...................................................... 615
3-173 Pedido de reconsiderao.............................. 616
3.1.7.4. Recurso hierrquico prprio........................... 616
3-1.75 Recurso hierrquico imprprio....................... 617
3.1.7.6. Reviso............................................................ 617
4. Controle legislativo ......................................................................... 618
4.1. Controle poltico..................................................................... 618
4~2. Controle financeiro e oramentrio....................................... 620
4-3 Controle de constitucionalidade. pelos Tribunais de Contas. 622
4-4 Controle dos. atos de concesso de aposentadoria ou
penso ...................................................... :............................. 623
5. Controle judicial.............................................................................. 625
5.1. Smula vinculante................................................................... 630

Captulo 17} INTERVENO ESTATAL NA PROPRIEDADE......................... 633


Ronny Charfes
r. lntr.od'uo ....................................................................................... 633
2. Modalidades ................................................................................... 634
2.1. Limitao administrativa' 634
2~2. Servido administrativa ......................................................... 636
~3- Ocupao temporria .......... :.............. ~................................... 637
2.4. ReqUisio administrativa ................................................. ."... 6~9
2.5. Tombamento........................................................................... 64o
2.5.L Objeto .......................................................................... 640
2.5.2, Espcies .........................,.............................................. 641
2.5.3. Efeitos ........................ :.:............................................... 642
2.6. Desapropriao...................................................................... 643
2.6.1. Introduo................................................................... 643
2~6.2. Elementos.................................................................... 64'4
2.6.3. Comp.etncia................................................................ 647
2;6.4. Modalidades................................................................ 648
2.6.5. Desapropriao indireta e desapropriao por
zona............................................................................. 652
22 Direito Administrativo -\/oi. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

2.6.6. Procedimento .............................................................. 654.


2.6.7. Imisso provisria na posse....................................... 657
2.6.8. Direitos do desapropriado.......................................... 66o
3. Smulas do STF ................................................................................ 662
4. Smulas cio STJ ................................................................................ 663

REFERNCIAS........................................................................................... 66;;
---------------- ---------- ------- ---------.

Roii1lny Charles

1. IBRIEVIE lfUS1RiCO SOiBRIE O iESfAII)I[) - IDO MODIEW UiBIERAl AOS f!EM-


POS A1UJA~S

Nesse captulo introdutrio, traaremos um breve esboo sobre


a evoluo do !Estado Modemo, partindo de sua compleio liberal
e chegando ao momento mais recente, notadamente em sua faceta
econmica e jurdica. Tal narrativa permite uma viso ampla sobre
vrios ramos do Direito Pblico, inclusive o Administrativo, ajudando
a entender e a perceber as mudanas ocorridas, suas caractersticas
e suas tendncias.
Com o !Estado Moderno, foi erigido um ordenamento legal fun-
dado, inicialmente, no poder unitrio, totalitrio e absoluto, concen-
trado na pessoa do prncipe, em perodo que ficou marcado pelo
bso!utismo monrCJuico. Contudo, conforme ensina Dirley da Cunha
Jnior, se o incio da organizao do Estado indica a existncia de
urra Administrao Pblica, pode-se dizer que apenas com a submis-
so qo Estado ao Direito (!Estado de Direito) foi provocada a constru-
o ~e um verdadeiro IDlireito Administrativo, ramo que "regula as
relaes entre Administrao Pblica e administrados, assegurando
a correta e legtima gesto do interesse pblico e garantindo os di-
reitos dos administrados".
A passagem do !Estado Absolutista para o !Estado liberal de Di-
reito representou a mudana de um modelo baseado na autorida-
de do prncipe e sua infalibilidade, para uma realidade que tratava
com primazia a autonomia da pessoa humana e a liberdade civil e
econmic do indivduo. Essas eram aspiraes seculares da classe
burguesa, que consolidaram uma concepo de Estado com poderes
limitados.
24 Direito Administrativo - V oi. 9 Fernando F. Baltar Neto e Ronny c. Lopes de Torres

A limitao dos poderes estatais impunha a obedincia s nor-


mas jurdicas, estabelecidas por parlamentares (representantes do
povo), que estipulavam as diretrizes de sua atuao. A concepo
liberal clssica de !Estado de Direito teve por base um pilar institu-
cional de freios e contrapesos (checlis and balances) entre as trs
facetas do Poder constitudo (Executivo, Legislativo e judicirio): No
!Estado liberal, a Administrao Pblica tinha atuao reduzida e ex-
cepcional, como reflexo das aspiraes burguesas e da repulsa aos
excessos praticados pelo Estado Absolutista. Vale frisar, as Constitui-
es, naquele momento, resguardavam, apenas, a primeira gerao
(ou dimenso) de direitos fundamentais, reconhecidos como afirma-
o do indivduo frente ao Estado.
Percebe-se, ento, que esse perodo foi marcado por uma abs-
teno estatal na rea econmica e na prestao de servios pbli-
cos. Esta atuao equidis~ante, embora tenha garantido liberdade
para a expanso das atividades de Mercado, permitiu tambm o
incremento de problemas sociais e econmicos no resolvidos pela
insuficiente autorregulao do sistema mercadolgico~ .Os graves ,pro:
blemas causados pela atuao desregrada do mercado indicavam
certa exausto do modelo liberal e a necessidade de uma reformu-
lao no papel do Estado na conjuntura social.
Com a grande depresso vivida pelo capitalismo do incio do
sculo XX, que culminou com a quebra cia Bolsa de Nov~. lorq~Je~
em 1929, o modelo de Estado liberal foi pre~sionado a ,se renovar,
passando a invocar a maior.presena estatal na economia na.ma- e
terializao de direitos sociais.
Uma nova proposta de Estado, conhecida como Estado Sodal(do
Bem-Estar Socal ou weljare state), agregou outros objetivos. atu"'
o/interveno estatal, passando a ter como meta.o atendimento
das necessidades da coletividade, .No por coincidncia, ascorlstiti.Ji~
es nacionais comearam a registrar direitos e :garaj"lfias fundamen"
tais de segunda gerao (ou dimenso) que reclamavam=presta'es
materiais pelo Estado, em favor dos indivduos, como instrumento
para efetivar liberdades pblicas.
O !Estado Social surgiu com a incumbncia.de darresposta:t;J.Ques"
tes sociais que clamavam por uma interveno :estatl, de.modo
a assegurar condi,es mni.mas para a,queles inca,pazes e:,Prov,er
o seu prprio sustento. Nesse cont~xto, a proteo da: liberqaqe e
a presuno da igualdade entre os homens deixaram de ser o foco
Cap. 1 Noes preliminares 25

nico, crescendo a importncia da atuao pblica na amenizao


das desigualdades sociais.
Diante do novo paradigma, a Administrao Pblica teve que am-
pliar suas atribuies e deveres perante a sociedade, buscando su-
prir anseios coletivos como sade, assistncia e eduq1.o. Cc,l.n()tilho
lembra que, se o Estado, em sua configurao mi::lerna, foi cqn~bl:~
do em razo de um Estado de Direito, justificado pela necessidade
de oferecer proteo contra violnCias pblicas e privacta,s, grantin-
do liberdade e segurana; da mesma f(Jrma, o Esta d Social' surgiu
para dar soluo a outro tipo de violncia, a pobreza.
No novo ambiente, imps-se a necessidade de realizao de de-
terminadas prestaes pblicas, agora entendidas como nus esta-
tal, que assumiu a dupla funo de suprir as deficincias do sistema
de mercado e implementar objetivos definidos de polticas pblicas.
Esse novo paradigma, certamente, afetou materialmente a Admi-
nistrao Pblica e, por consequncia, o Direito Administrativo. N,o
apenas pela revisitao de alguns de seus princpios de atuao
(como a igualdade), mas tambm pela repercusso da grande ex-
panso de suas atividades (com a criao de novos rgos e o esta-
belecimento de novas competncias), que precisaram ser reguladas
por normas jurdicas.
Contudo, no decorrer do sculo XX, diante da sobrecargc:1. das
prestaes sociais, falta de autonomia, complexidade das insfiti-
es poltiCas, crises administrativas e carncia de apoio pelos ci-
dados, configurou-se um quadro de ingover11abilidade que levoll
crise do Estado Social. medida que ela era aprofundada, eviden-
eiavaQl-se os problemas relativos estrutura .estatal e as dificulda~
des p~ra atender . cobertura de riovas demandas. sociais, como o
desemprego, a proteo ao meio ambiente e o desenvolvimento d.e
polticas pblicas.
Ademais, o crescimento desmesurado do Estado, que passou a
ser prestador de servios pblicos, investidor e empresrio, alm de
impor um crescente aumento da dvida pblica; permitiu umforj:ale-
cimento exagerado do Poder Executivo, desequilibrando o tradicio-
nal sistema de controle e gerando inmeras fragilidadesestruturais,
identificadas (athoje) na origem de escndalos polticos.
Na verdade, a chamada crise do Estado Social (ou de Bem~Estar)
parecia relacionada, grosso modo, a fatores como as dificuldades
26

de romeilto elo desenvolvimento e rnanuteno da estabilidade eco-


nmica, atravs da interveno macia do Estado, a crise de legiti-
midade dos representantes polticos, o excesso ele demandas e o
consequente aumento da carga fiscal para dar conta de seu custeio.
Todos esses elementos "foram potencializados por variveis externas
ou exgenas, como o "fim do desenvolvimento ps-guerra, o rom-
pimento do sistema de equilbrio cambial firmado pelo acordo de
!B.e'i:Wiru-111f,oo;ds, as crises do petrleo, a nova realidade globalizada e
a instabilidade do mercado financeiro internacional.
Revigoraram-se algumas teorias que permeavam o raciocnio li-
beral, notadamente da primazia da iniciativa privada e da neces-
sidade ela retrao estatal em sua atuao interventiva. O Estado,
outrora apontado como o nico capaz ele resolver as injustias e
desequilbrios causados pelo apetite capitalista da doutrina liberal,
passou a ser considerado, por alguns radicais, vidos pelo retor-
no do Estado mnimo, como o grande problema da crise econmica
enfrentada pela maioria dos Estados que adotaram o postulado do
welfare state.
De qualquer forma, a histria j provou os malefcios que podem
ser causados pela atuao libertina do Mercado, cristalizando a lio
ele que ela gera modelos antagnicos, desinteressantes para o pr-
prio capital. A recente crise :liQl ssii:ema ~fifilal1ilcenrro miLIII1ilill'lfiaU fortaleceu
o raciocnio que coloca o Estado como ator relevante no cenrio
econmico, pela compreenso ele que sua atuao necessria para
manter o equilbrio elo sistema social.
Noutro diapaso, continua em vigor a tese ele que o Estado eleve
centrar seus esforos nas suas atividades precpuas, redimensionan-
do a sua atuao na busca por eficincia e pela legitimidade ele suas
aes. Ademais, exige-se proteo para o cidado, frente a algumas
prticas autoritrias exercitadas pela Administrao Pblica, hiper-
trofiada no transcorrer do Estado Social.
Neste novo cenrio econmico e jurdico, fortemente afetado
pelo fenmeno ela globalizao, a ampliao elas potencialidades
tecnolgicas, inclusive de comunicao, e a consagrao dos lireitos
humanos, descortina-se um novo paradigma. Discute-se uma nova
via para a concepo de existncia e de atuao da figura estatal,
potencializando seu papel regulador e sedimentando sua condio
de IEstaill'lo IDlemocrrii:fico de IJ)nreiito.
Segundo Di Pietro .. essa configurao do 1Esi:a{i\o Demoo@.tko de
mn:t:o resultado da sntese dialtica dos momentos anteriores
da evoluo dos paradigmas de Estado, constituindo-se em novo
conceito, que une preceitos do direito formal burgus e elo direito
materializado no Estado Social.
Conforme ser visto adiante, novamente se faz necessrio revi-
sitar o modelo ele Administrao Pliblica, as normas que a regulam
e os seus princpios. Alm ele impor a enclltlda como princpio, o
Direito 1-\dministrativo rediscute conceitos como ~egaijac~afle, ~!B[i!d
,r~a<c~~.::-, S!B~renfilada <O<r.D ilillteresse ;!:i~binc<O>, ~11eliS(1JIItla!zao ,f.iJo <C'Jkeito
arcJmllilns~ratfivo, a:~os e comratos af~milltlfistratnvos, entre outros. Tal
embate impe a necessidade de re<DliscQolSS<o elo fi.J>apel rclo !Estado,
dilema que no se resolve pela reduo da quantidade ele Estado,
mas sim, nas palavras de Boaventura de Sousa Santos, pela constru-
o de outra qualidade de Estado.
Muitos dos conceitos elo nosso Direito Administrativo foram con-
cebidos ainda no perodo do !Es~aiOlo libera!. Outra parte desse ramo
jurdico foi concebida durante o !Esta<C!o Soda!. A concepo democr-
tica, hoje pretendida, exige a acomodao dos conceitos e normas
tradicionais ao novo paradigma constitucional (!Estado IDlemocrrtico
<Ole IDlfirreito), impondo uma "outra qualidade de Estado".
Perceber essa mutao no direito administrativo um diferencial
que auxilia no estudo da matria e no desenvolvimento elo jurista,
sendo importante para a compreenso ele algumas questes objeti-
vas, alm ele essencial para questes suscitadas em provas subjeti-
vas e orais, pelas melhores bancas.
> Como esse assn.llau:o fon c<Oibu-aq:jj:o em COiilCII.!ID's?
No concurso para Analista judicirio do Triblinal de justia do Cear
(Cespe/2014), foi considerada errada, a seguinte assertiva: "O Estado
liberal, surgido a partir do sculo XX, marcado pela forte interveno.~
na sociedade
' . . .
e. na economia
. ....... - ..
......
No concurso. pari! o Tfibunal de justia do Paran (2oo8), com a seguinte
ementa: "Analisando o arcabouo constitucional.que indica as noes
do Estado Democrtico de Direito, a moderna doutrina do Direito Ad-
ministrativo aponta para uma transformao da noo de Interesse
Pblico, aludindo a um fenmeno chamado "persorializa do direito
administrat)vq...,; 1\l(;!~:;;e>contexto, assiriaie a alternativa correta: ...... Foi
considerada correta a seguinte alternativa: "O Interesse Pblico con-
funde-se com a atividade da Administrao Pblica na realizao da
democracia e dos direitos fundamentais;"
28 i.lieim J:,fimtnistl"r.lti"v- 'Jol. 9 ' Fernando F. Baftar Neto e Ronny c. Lopes de Torres

~~fr~r!:~~,~~i~~p'B~J:i1~~~~!~f1~l,ll~~~~i~~li~1ti
Adfllinistrativo, .constantemente .suscitads-~i:ri qesto:~sdas..jnelnores:
bancas
' '
de
, '' ,
oU
exarrie (direta indiretmrite), ..
' .,
. . . .
I "
.

Tradicionalmente, podemos considerar o iE~r~ac~({)l como uma insti-


tuio, organizada social, jurdica e politicamente, detentora de per-
sonalidade jurdica de direito pblico e de poder soberano 'para,
atravs de suas instituies e de um IGGVmo, dentro de uma rea
territorial, gerir os interesses de um n:wvo.
No Brasil, temos um sistema de Governo que concentra as fun-
es de chefe de Estado e de chefe de governo na pessoa do chefe
do Poder Executivo.
Consolidou-se o entendimento clssico de que o Estado possui
trs funes (legislativa, jurisdicional e administrativa), realizadas
por seus Poderes (Legislativo, judicirio e Executivo) de forma tpica
ou atpica. Importante lembrar que cada Poder, alm de sua funo
tpica, tambm possui funes atpicas. Assim, por exemplo, embora
a funo tpica do Poder Legislativo envolva a criao de normas
jurdicas que inovam o ordenamento (funo legislativa), seus r-
gos tambm exercem funo administrativa, notadamente na rela-
o com seus servidores ou quando realizam contrataes pblicas.
Outrossim, o Legislativo exerce funo jurisdicional, atipicamente, ao
julgar o Presidente da Repblica (CF, art. 52, 1).
Em nossa opinio, parece mais adequada a aluso s funes
egnsle'IJJ:hl'a, ]il!Jrrs<Dindl(!)!l1la e eKecD.IItnva, subdividJndo-se,; a ltima, em
-u'o.ml(!) lf.O1i:ka (ou de governo) e em ~l!.me admillllnsii:irativa.

Legislativa

. N:i~ctiional .
.. . .
Poltica
Eli:eQJtiva
Administrativa
-~<tij. :. i\Joes preliminares 29

Enquanto a ~~mc. {Ja:J!ftfica (ou de Governo) est relacionada


superior gesto da poltica estatal (como ocorre no veto presiden-
cial, na cassao poltica de um parlamentar ou em algumas decises
do Tribunal Constitucional), a 'iiUI!illo a\Dlmi!illHSfratnva est relacionada
execuo das normas jurdicas para atendimento direto e imediato
do interesse da coletividade, atravs de comportamentos infrale-
gais, submetidos a um regime jurdico prprio (o administrativo), a
uma estrutura hierrquica e ao controle de legalidade pelo Poder
judicirio.

No concurso para Analista judicirio do Tribunal de justia do Cear


(Cespe/:w14), foi considerada errada, a seguinte assertiva: "A admi-
nistrao pblica, em sentido estrito, abrange a funo poltica e a
administrativa." -

Cabe observar:. ainda, que a Constituio, ao tratar sobre a or-


ganizao dos Poderes, em seu ttulo IV, insere determinadas fun-
es em captulo prprio, classificando-as como "ffnmes esse8ildais
.~D.IIsii:ia", com configurao constitucional peculiar, sendo o referido
captulo dividido em trs sees, designadas, respectivamente, "!f.G
Mi!l1lnsu:rri{)) IP~bilr.:.!Jl", "[)la AdV{))Cada IP~Ibka" e, a ltima delas, u!f.a
AdvGcada e (()]a liJe1fe[I1JS{))rria IP~bfinca".

Vale fazer referncia ao ensino de Diogo de Figueiredo Moreira


Neto, principal fonte de escritos sobre o tema. o clebre doutrinador
nos ensina que:
"A Constituio de 1988, no Ttulo consagrado Organizao,~
dos Poderes, alm dos quatros tradicionais Captulos, de-
dicados aos trs Poderes do Estado, apresenta um quarto,
cuidando, em apartado, das Funes Essenciais justia.

Surpreendentemente, ao que se nota, a literatura juspol-


tica nacional, com poucas e lcidas excees, parece no
ter dado' conta- 'd -trlsterrdncia dessa inovao e do
que ela representa para a realizao do valor justia, aqui
entendida como sntese da licitude, da legitimidade e da
legalidade, no Estado contemporneo, como aventam os
jusfilsofos mais respeitveis, como MIGUEL REALE, um valor
30 Direito Admlnlstrativo -\/oi. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes ele Torres

bsico e instrumental para a realizao de todos os de-


mais, por pressupor 'uma composio isenta e harmnica
de interesses"'.'
Importante perceber que o deslocamento das funes essenciais
justia para um captulo prprio, inserido no ttulo sobre a organi-
zao dos Poderes, mas autnomo em relao aos trs anteriores,
que discorrem sobre os Poderes da clssica repartio (Executivo,
Judicirio e Legislativo) no se deu de forma despropositada. A dis-
tribuio ordenada pela Constituio tem sef1tido e demonstrou sin-
tonia com as mudanas que ocorreram no Estado Moderno, tornan-
do inadequada ou insuficiente a teoria da separao dos poderes,
em sua compleio original.

2.3. A funo acllmnistrativa. Critrios clle idemificao e espcies


O presente trabalho se deter especificamente ao estudo da fa.m-
o acllministrativa. Ela se diferencia das demais funes e exer- .
cicia tipicamente pelo Poder Executivo e atipicamente pelo Poder
Legislativo e pelo Poder Judicirio. Quando qualquer dos poderes/
funes ou de seus rgos e entidades atua no campo dessa funo
administrativa, atua enquanto Administrao Pblica, submetendo-se
ao seu regime jurcllico.

1. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. As funes essenciais justia e as


procuraturas constitucionais. Revista da Procuradoria-Gera/ do Estado do 'Rio de
janeiro. Rio de janeiro, n. 45, p. 41-57, 1992.
cap. 2 , ~loes preliminares 31

parentes par~ crgos polticos; no .r<Jnfigw:aria <tfronta ao~;pfih~ios


co nstitud.onaisq ue regt;m a Ad rriiri ist_ra~o :Plblj.c;r;.iencfo .~iri Nisi:a.:s~
~:;;~j ~a ~Tinnt~rn_\=nfe.p~l~i(;a(STF:l:\g-~(')6so;_Re;IrV!i;r,!>,@efl..9h~,Si~;
20
. : : :.\::~;... ':-:: >.., .::.).:::' ~ : :. ' ::.. ;.-.-:..:.. , ... ': .. ;. .. ">.....:.;" :.': : .. .:. : . . ~ .:: . :..: :-: :-.,_. '.. :> : ._ . :::--.~~::- >' ... ::-.\.:;-j_>~ :'"<:\.
.<,';

/mportnte .' percb'er qe ta/ entendirnnt(J '() 'Spi:ernq'segp,~d;linfi:j:' de

~~~b~~?~d,~fc~~~~s~]~}~~'iJ~~~~f~fa::r~iif;d~~~~a.~~fA1~1~~r&i~~~d~
AdministraO rqlica. ., .. :'( ..

A doutrina ilentifica as funes administrativas atravs de trs


critrios:

leva em conta o sujeito responsvel pelo exerccio da


funo administrativa;
busca reconhecer a funo atravs de elementos intrn-
secos da atividade, ou seja, atravs de seu contedo;

busca reconhec-la pelo regime que a disciplina.

Embora parte da doutrina aponte um ou outro critrio como mais


adequado para a identificao da funo administrativa, parece-nos
que nenhum .deles suficiente. Assim, eles devem ser avaliados em
seu conjunto, para a correta identificao ela funo administrativa.
A funo administrativa compreende diversas atividades, como:

atividade direcionada a proporcionar utilidades ou comodidades


para os administrados, para satisfao de suas necessidades;

atividade que contm ou restringe o exerccio das liberdades,


adequando-as ao interesse pblico;
atividade administrativa de estmulo iniciativa privada de uti-
lidade pblica, que desenvolve atividades de interesse coletivo;

atuao da Administrao no domnio econmico, seja de forma


direta (atravs de suas empresas estatais), seja de forma indi-
reta, atravs da regulamentao e da fiscalizao da atividade
econmica.

3 AIDM~!Nl~Sl!RAIO IP'IIBILICA IE IDIIRIEITIO AIDiiVW\II!STIRAnVO

A Adminnstrao !Pblica a faceta organizacional do Estado vol-


tada para o atendimento das necessidades coletivas, no desempe-
nho de sua funo administrativa.
32 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

A expr~:;s.o.podese.r: c:ompr!=~nlicl?, emgpi:;~ !?~ntL<;I9~;.... ~.-


a) Sentido objetivo (a.dmini:;trao pblica): consiste na prpria
atividade administrativa exercida pelos rgos e entes estatais.
b) Sentido subjetivo (Administrao. Pblica): consiste no conjunto
de rgos, entidades e agentes que tenham a atribuio de ~xe
cutar a funo administrativa. Nesse caso, a exprss~o se inicia.
com letras maisculas.
o lllireito Administrativo se apresenta corno o ramo do Direito P-
blico que envolve normas jurdicas disciplinadoras da Administrao
Pblica em seus dois sentidos, enquanto atividade administrativa
propriamente dita e enquanto rgos, entes e agentes. que posspem
a atribuio de execut-la. Em outras palavras, o ramo d Direito
Pblico que envolve normas jurdicas disciplinadoras dO exercdo~a
funo administrativa. .
Enquanto arcabouo de regras disciplinadoras da Admrnistrao
Pblica, o Direito Administrativo abrange normas (sejam princpips
ou regras) que orientam os entes e rgos do Estado, em suas ativi-
dades administrativas.
Nessa feita, o exerccio de funes outras, que no a administra-
tiva, so reguladas por outros ramos do Direito (o Constitucional, por
exemplo). Da mesma forma, h incidncia do direito administratiVO
em atividades que, para sua realizao, exig!=m o exerd.cio:~da fun-
o administrativa. A constituio do crdito tributrio ou a.conc!=s~
so de uma aposentadoria, embora sejam objeto, respectivitj'eht:~,
das disciplinas direito tributrio e direito previdencirio, 'na pr_.ti.~,
submetem-se a certas regras de direito administrativo, em reldo
aos. servidores pblicos envolvidos, processamento adrriihistr;atiyo~
reviso de atos administrativos praticados, entre outros.

A Doutrina elenca diversos critrios, historicamente, utilizados


para a conceituao do Direito Administrativo, indicando seus prin-
cipais defensores:
Cap. :J. Noes preliminares 33

a) Critrio do !Poder !Executivo: (Lorenzo Meucci) de acordo com


essa corrente, o objeto do Direito Administrativo estaria rela-
cionado atuao, exclusiva, do Poder Executivo. Essa correhte
insuficiente, uma vez que os Poderes Legislativo. e judicirio
tambm exercem, atipicamente, a funo administrativa.
b) Critrio do servio pblico: (Lon Duguit e Gaston Jze), essa
corrente defendia que o objeto do Direito Adrriinistra.tiVOriyol-
veria a disciplina jurdica dos servios p'bikOs prestados; ssa
corrente tambm se apresentou insuficiente, Uma vez. que a}\d-
ministrao Pblica, no exerccio de sua funo dmillistrativa,
exerce outras atividades, alm da prestao de servio pblico,
que so tambm reguladas pelo Direito Administrativo; como: a
atividade de fomento e de poder de polcia, entre outros:
c) Critrio das relaes jurdicas: (Laferriere) para essa .corrente, o
Direito Administrativo seria o conjunto de regras disciplinadoras
das relaes entre a Administrao e os administrados. Tambm
aqui pode ser suscitada certa impreciso, uma -vez que essas
relaes jurdicas, muitas vezes, so objeto de outros ramos do
direito pblico, como o Constitucional, o P~nal ou o Tributrio.
Ademais, esse critrio despreza a atuao administrativa,- em
seu mbito interno, como nas relaes entre seus rgos, sem
participao dos administrados.
d) Critrio teleotgico ou finalstico: de acordo com seus pensado-
res, o Direito Administrativo seria o conjunto de normas que dis-
ciplinariam o Poder Pblico para a consecuo de seus fins. Esse
raciocnio, embora no esteja errado, p).Tece insuficiente para
delimitar, com preciso, esse ramo do Direito. No Brasil, essa
corrente foi defendida por Oswaldo Ara'nha Bandeira de Mello.
e) Critrio negativo ou residual: (Tito Prates da Fonseca) para seus:-
defensores, o Direito Administrativo deveria ser definido por
excluso. Assim, pertenceriam ao Direito Administrativo s ativi-
dades que no pertencessem aos" demais ramos jurdicos, riem
aquelas relacionadas a sua funo legislativa ou jurisdicinL
f) Critrio da Administrao !Pblica: (Hely Lopes Meirelles) essa
corrente, que nos parece a mais acertada, prestigia o critrio
funcional, segundo o qual o Direito Administrativo seria o ramo
do direito que envolve normas jurdicas disciplinadoras da Admi-
nistrao Pblica, em seu sentido objetivo e subjetivo.
34 Dkeho }:\ctm:nis'tlaiivo - VoL 9 " Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

No concurso para Procurador do Tribunal deCont<J.s do ESta_d() d~::rac .


raba (Cespe/2b), foi considerada_errada;_ a s~guint ss~[tiy~:.:<P(lrq
Gastori )eze, defensor da. Escola do Svio rbld, a direito;dcirii.listvqti~
VO tem comO objeto a .soma das atiVidades esen1io/1(ids par~a-refZ,q~ .
o dos fins estatais, excludas a legislaoe a Jl.lrsdipp_\ .. -.. .. . _.-._ _ ....
No concurso para Advog\do da FUNAS(; ,(FlJNCAEl/;2\Jl~),fqj'~pp;}d~/~fla
correta aseguinte assertiva: "Pireito Administrativo qr<J.moc;loDirei-
to Pbico que est~da princpios e riormas re~uladOrs do,exerciq da
funo administrativa." '

Necessrio fazer referncia aos conceitos de a!Olmiraistll"'ao ~


bica extroverrsa e admnistrrao ~bica illtroversa.

Aclmillistrao ~bijica extroversa envolve a relao existente en-


tre a Administrao e os administrados. J a Administrao ~iJiica
illitnlversa envolve a relao entre os prprios entes pblicos. Con-
forme doutrina de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, A administra-
o pblica extroversa finalnstca, enquanto a administrao pbli-
ca introversa instriUlmemat servindo como meio para a efetivao
da Administrao Pblica extroversa.

3.1. !Fomes do direito administrativo

Quando se aponta uma fonte de algo, ela est relacionada ori-


gem daquele objeto de estudo. Pensando o Direito administrativo
como um conjunto de normas, formado por regras e princpios, que
disciplinam a Administrao Pblica, demonstra-se importante bus-
car identificar aquilo que provoca, revela ou d origem, justamente,
a tais normas jurdicas.

As fontes do IOireito Administrativo no se resumem s normas


oriundas do Estado, j que a disciplina deste ra~o do direito sofre
influncia tambm dos demais setores, como o mercado e a socie-
dade. Rafael Oliveira lembra, por exemplo, a aplicao da Lex mer-
catoria, considerada fonte do chamado Direito Administrativo Global
(Global Administrative Law), nas relaes comerciais. internacionais
que envolvem o Estado.

Em apertada sntese, de acordo com a melhor doutrina, po,demos


apontar as seguintes fontes para o Direito Administrativo:
Cap. 1 , Noes preliminares 35

a) ~rlld~ios; b) !eis; c) atos ll1ormatnvos irrkalegais; d) domrin1a;


e) jiJJrispnaclnda (destaque para as smulas vinculantes e decises
em ADI, ADC e ADPF); f) coswmes; g) precedemes administrativos.
Em relao aos precedentes administrativos como fontes, Rafael
carvalho lembra que eles pressupem a prtica reiterada de atos
administrativos em situaes similares, devendo a Administrao
restar vinculada a tais entendimentos quando analisar relaes ju-
rdicas distintas, mas que possuam identidade subjetiva e objetiva.
Tal vinculao decorreria da necessidade de respeito segurana
jurdica, isonomia e da vedao arbitrariedade estatal. O autor
ressalta que apenas em duas situaes a Administrao poderia se
afastar de um precedente administrativo:
a) quando o ato invocado como precedente for ilegal;
b) quando o interesse pblico justificar a alterao motivada do
entendimento administrativo, hiptese em que seria possvel a
adoo da teoria denominada "prospective overruling", segundo
a qual a alterao de orientao jurdica deve ser aplicada ape-
nas para os casos futuros.

<lfl!\~~~l~i~ti~i~li~tJ~i~5~~g~~~
3.2. Sistemas administrativos
Em todo o mundo, adotam-se diferentes Sistemas (ou modelos)
para &rreo dos atos administrativos ilegais ou ilegtimos, pratica-
dos pelo Poder Pblico: "~

a) O Sistema do contencioso administrativo (Sistema francs), res-


tringe o controle dos atos da Administrao, pelo Poder judi-
cirio. Nesse Sistema, em regra, as atos da Administrao sujei-
tam-se jurisdio do contencioso administrativo, formado por
rgos da Administrao Pblica.
Marinela pondera que este Sistema admite excees, fazendo
com que certas questes sejam julgadas pelo Poder judicirio (como,
por exemplo, causas envolvendo capacidade das pessoas e litgios
decorrentes de atividades pblicas, com carter privado).
36 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Balrar Nero e Ronny C. Lopes de Torres

b) o Sistema judicirio. (Sistema ingls ou Sistema . de jurisdio


'ifnica)'")ennii que- ()
cntrie de todos atos da 'admin~tra
a seja feito pelo Poder judicirio. Nesse Sistema, em regra,
as decises administrativas, mesmo tomadas em um ambiente
"con1:encioso"(ex: deciso de umajunta de recursos), p~dern ser
reyistas pelo Poder judicirio.
o Sistema adotado pelo Brasil, conforme evidencia a Constitui,
o Federal, ao consagrar o princpio da inafastabiJjdade d.controle
jurisdicional, ao estabelecer que "a lei no excluir da apreciao do
Poder judicirio leso ou ameaa a direito"'cArt. so, XXXV). .
SCATOLINO e TRINDADE advertem que este princpio, contudo, com"
porta algumas excees, entre elas:
I -justia desportiva: segundo a Constituio, o Poder judi-
cirio s admitir aes relativas disciplina e s competi-
es desportivas aps esgotarem-se as instncias da.justia
desportiva, regulada em Lei (Art. 217, 1).
11- Habeas Data: de acordo com a jurisprudncia do STJ; no
cabe Habeas Data se no houve recusa de.informaes por
parte da autoridade administrativa.
..
111 - Smulas vinculantes: embora a Reclamao seja o meio
adequado para impugnar judicic;tlmente~ descumprimento
de uma smula vinculante, a lei no 1L417, de 2l6,,estab;e"
leceu que o uso da reclamao apenas admitido aps; o
esgotamento das vias administrtivas. _: - -: ..
IV- Mandado de segurana: a Lei no 12.016/de 2009, previu
que sua interposio no cabvel quando caiba recurso
administrativo com efeito suspensivo~ independente d~
cauo".
V- Benefcio previdencirio: os autores registram que 'o STF
j admitiu a exigibilidade de prvio requerimento admirlis~
trativo (sem necessidade de esgotamento d via drrlinls-
trativa), como condio para:o ex-rcciciI de direito
.
de.. .
ao,

para que se postule a concesso.de b,enefcio previdenci-
rio (Informativo 757). Esta condio n.o ocorreria rts hip-
teses de pretenses de reviso, restabelecimrto ou 'manu-
teno de benefcio anteriormente. concedido, nas qais o
pedido poderia ser formulado diretamente e in juzo.

4. IRIEFOIRMA ADMIINIISTIRATOVA
Para entendermos melhor a. atualidade vivenciada em, nosso
direito administrativo, importante visitar algumas lies sobre
Cap. 1 Noes preliminares 37

!Reforma Administrativa, ainda inconclusa, mas com agudas mani-


festaes nos anos 90. Essa reforma repercutiu em nosso mo.delo
de administrao pblica, alterando. institutos outrora concebidos e
criando outros tantos, que hoje fazem parte de nosso ordenamento.

4.1. !ntrociluo
Importante frisar que esse movimento no foi identificado ape-
nas em nosso pas. As alteraes sociais, econmicas e polticas que,
no final do sculo XX~ afetaram toda a sociedade mundial, causaram
transformaes nos modelos estatais, cuiminando com aquilo que se
costumou chamar de crise do Estado Social.
Se a grande depresso de 1929 e a existncia do socialismo
sovitico foram importantes para a transformao do Estado, que
abandonou a sua configurao mnima, proposta pela mxima lais~
sez faire, laissez passer, para adotar uma postura inter\/encionista,
caracterstica do welfare state, tambm os problemas ecorirllicos
e polticos vividos aps a dcda de 70, corno a crise do petrle9,
o endividamento fiscal dos Estados, as dificuldades de satisfao
(outputs) .das exigncias sociais e dos grupos de iiTteresse organi-
zados (inputs), a prtica indiscriminada de reiit-seel"iing (busca de
privilgios pela manipulao do ambiente econmico ou poltic:o) e a
prpria crise de legitimidade estatal, levaram ao fort<!tlec:illlel}tO dos
pensamento~ contrrios ampliao da estrutura administra~iva..
Em outras palavras, s as defiCincias do mercado ihflericiram
a passagem para o modelo do Estado Social, as defidnds dcf go-
verno incitaram o debate sobre a necessidackde nova mudria ele
paradigmas.
As .';discusses sobre a redefini,o do papel estatal ganharam
contorno de questo de ordem. Assim, de acordo com o novo pen-
samentomajoritrio, influenciado pelo raciocnio neoliberat deveri.io
o Estado reduzir sua interveno no Mercado e equaCionar seus gas-
tos~ inclusive aqueles destinados s pr~staes de servios pblicos,
ampliados na vigncia do Welfare State. Essa redefinio do papel
estatal exigia uma reviso do papel exercido pela Administrao; Pc
blica, que a sintonizasse s alteraes sofridas pelo mundo, decor'"
rentes da mudana de paradigmas que acompanhava o movimento
da globalizao.
Segundo Di Pietro, antes da reforma, os governantes brasileiros
se deparavam com pelo menos duas realidades no mbito da admi-
38 Direito Administrativo - Vol. 9 ,, Fernando E Balrar Neto e Ronny c Lopes de Torres

nistrao pblica. A primeira se relacionava situao de crise, so-


bretudo no mbito financeiro, j que o Poder Pblico no conseguia
cumprir adequadamente as competncias atribudas pela Constitui-
o. A segunda se relacionava procura de solues que permitis-
sem a efetivao das aspiraes constitucionais de um Estado que,
entre seus objetivos, eleve buscar a construo de uma sociedade
livre, justa e solidria, garantir o desenvolvimento, erradicar a po-
breza e promover o bem-estar de todos.
A verificao, no Estado Brasileiro, da r~viso do modelo admi-
nistrativo, comeou com a reforma da gesto pblica realizada entre
os anos de 1995 a 1998, pela qual o Brasil acompanhou a segunda
grande reforma do Estado Moderno, iniciada desde a dcada de 8o,
em pases como a Inglaterra. Essa reforma administrativa foi mar-
cada pela tentativa de implantao de uma administrao geren-
cial, que repercutiu na incluso da eficincia como um dos princpios
constitucionais da Administrao Pblica. Esse princpio foi inserido
no texto constitucional pela EC no 19/98, passando a expressamente
vincular e nortear a administrao pblica, exigindo que a atividade
administrativa seja exercida com presteza, perfeio e rendimento
funcional.

4.2. P'rincipais a~teraes

No caso do Brasil, permanece a crtica de que a mudana no mo-


delo administrativo induziu governos recentes importao de mo-
delos internacionais que no tinham a necessria relao de simetria
jurdica com nosso ordenamento. Os objetivos e as diretrizes para
a reforma da administrao pblica brasileira foram registrados no
Plano mretor da Reforma do Aparelho do !Estado.
Essa viso do Estado inspirou a adoo de diversas medidas que
alteraram o panorama da Administrao Pblica. De qualquer manei-
ra, importante salientar que a reforma do aparelho estatal brasileiro
foi fortemente influenciada pelas mudanas do final do ,sculo XX,
Cap. 1 o Noes preliminares 39

que atingiram tanto o modelo estatal como o prprio capitalismo.


Vejamos adiante, algumas de suas principais alteraes, tambm tra-
tadas nessa obra, mais adiante, nos captulos prprios:

4.2.:L Serrviclo;r piJi!co


A Reforma Administrativa trouxe vrias alteraes relao Ad-
ministrao-servidor, inclusive em relao remunerao e s regras
de estabilidade, fixando, por exemplo, a possibilidade de avaliao
de desempenho e a perda do cargo por excesso de despesas. As
nuances e alteraes realizadas sero estudadas no captulo pr-
prio, sobre agentes pblicos.

O colrltrato de gesto foi apresentado como instrumento de mo-


dernizao da gesto pblica. Di Pietro o aponta como forma de
ajuste entre a Administrao Pblica Direta e entidades da Adminis-
trao Indireta (agncia executiva) ou entidades privadas que atuam
paralelamente ao Estado (Organizaes Sociais). o objetivo desse
contrato seria o de estabelecer metas a serem alcanadas, em troca
de benefcios ou parcerias com o Poder Pblico.
Quando realizado entre rgos ou entidades da Administrao, o
contrato de .gesto pode objetivar a ampliao da autonomia geren-
cial, oramentria e financeira, devendo ter prazo de durao esta-
belecido em lei. Nos captulos prprios, Organizao da Administrao
Pblica e Entes de cooperao, o tema ser devidamente tratado.

4o23.l;. Agncias execul:ivas


A Reforma estabeleceu a possibilidade de que o Poder Execu~
tivo qualifique como agncia executiva, a autarquia ou a funda
que tenha cumprido requisitos estabelecidos para o alcance de uma
maior eficincia em seu funcionamento, com melhor desempenho
e reduo de custos. Esse tema ser abordado no captulo sobre
Organizao da Administrao Pblica, ao qual remetemos o leitor.

4.2.4. Agncias reguladoras


Com o objetivo de sanear as finanas pblicas, o Governo-Fede-
ral iniciou o Programa Nacional de Desestatizao, transferindo
40 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baltar Neto e Ronny c. Lopes de Torres

ill_icia~iy;a __ p_riy_l_l_;a
lgiJn!?. seryios pblicos outrora pre?tad()s pelo
Estado (Ex: telefonia). Com o fim do monoplio estatal, foi necessria
a criao de autarquias de regime especial (agncias reguladoras),
para a regulao dessas atividades econmicas transferidas ao setor
privado.
Esse tema ser abordado no captulo sobre Organizao da Admi-
nistrao Pblica, ao qual remetemos o leitor.

4.2.5. Terceiro setor


No cerne da sociedade civil, surgem associaes de pessoas .que
no participam da roupagem estatal, nem tm interesses privados
que as identifiquem com o Mercado ou com agrupamentos corpora-
tivos. So organizaes que, sem fins lucrativos e sem a perspectiva
estatal, buscam o atendimento de interesses coletivos.
No h uniformidade na doutrina, acerca da classificao e no-
menclatura dessas entidades, embora seja comum a denominao
"lEntes de cooperao" ou "entidades paraestatais". Os reformistas
adotaram a expresso "setor pblico no-estatal" para identifiCar
um segmento da sociedade civil que muito se aproxima do que .a
doutrina define como Terceiro Setor.
Jos Eduardo Sabo Paes define o Terceiro Setor como o conjunto
de organismo~, organizaes e instituioes dotados de autonomia"e
administrao prpria, ciue apresentam como funo e objetivo priri~
cipal atuar voluntariamente junto sociedade civil, visando ao seu
aperfeioamento. Vital Moreira observa que o Terceiro Setor se e:n~
contra em um ambiente intermedirio entre o Estado e o Mercado,
possuindo caractersticas hbridas, compartilhando traos d ambos.
A expresso Terceiro Setor foi traduzida do ingls Thlrd Sector
e difundida a partir da dcada de setht o s~cloXX.' Elaenglo~
baria as entidades formadas pela sociedade civi.l que nO possue'm
interesse de lucro e buscam a satisfao dos int~rsses sodis:' Esse
conceito, ainda em construo, engloba a sociedade civil m S!J3.
atuao como parceira do Estado, estimulando distusss sobre os
seus reais contornos. Abordaremos o tema no captulo Entes de coo-
perao.
A Reforma Administrativa gerou a criao de dois novos. ttulos
para o Terceiro Setor parceiro (Organizaes Sociais/OS e. Organiza~
Cap. 1 Noes preliminares 41

es da Sociedade Civil de Interesse Pblico/OSCIP) e props a "pu-


blicizao" dos servios no exclusivos, o que resulta na descentra-
lizao daquelas prestaes que no envolvam o exerccio do poder
de estado, como os servios de educao, sade e cultura, para esse
"setor pblico no-estatal".
Diante dessa concepo, as organizaes do Terceiro Setor (ou
setor pblico no-estatal) passam a ser parceiras estratgicas na
prestao de servios de interesse pblico.

4.2.6. Gesto pblica e servios pblicos


No mbito do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estadn,
concebeu-se que no aparelho estatal podem ser identificadp~CjUC:~f9
setores: o ncleo estratgico, o setor de atividades exclusivas, os
servios no-exclusivos, e a produo de bens e servios para.
mercado.
o ncleo estratgico corresponde ao Governo em sentido lato~
sendo o responsvel pela definio das leis e das polticas pblicas,
tomando as decises estratgicas para gesto do. Estado. De acordo
com o Plano Diretor, esse setor corresponde as Poderes Legislativo
e judicirio; ao Ministrio Pblico e, no Poder Executivo, ao Presi-
dente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares. e ass~sson=s
diretos, responsveis pelo planejamento e. formulao das polticas
pblicas.
o setor de atividades exclusivas abarca as .atividades que s o
Estado pode prestar, diante da imposio constitucional ou da ne-
cessidade do exerccio de seu poder extrdverso. Nos di?.r!=s de
Bres$er-Pereira,
i1!
atividades exclusivas
'
so- aquelas
'. :
"que.
. .
gCI.rar:\tein
.. ... .. :.:

diretamente que as leis e as polticas pl;>licas sejam .~umpr!dqs e


financiadas". Inserem-se nesse setor a cObrana e fiscaliZ.CI.:c) dots
impostos,. a polcia, a previdncia social bsica, o servio; de, desm"
prego, a fiscalizao do cumprimento le normas sailitrias~':dservio
de trnsito, a compra de servios de. sade pelo Estado, o controle
do meio ambiente, o subsdio educao bsica, o. servio de emls-
s.o de passaporte, entre outros. .. ., . : .

o .setor de servios no-exclusivos corresponde ao setor .em: que


o Estado atua simultaneamente com .outras organizaes pblicas
no-estatais e privads. Essas organizaes pblicas no possuem,
poder de Estado, embora este exera um papel de parceria, em fun~
42 Direito Administrativo - lfol. 9 ' Fernando F. Saltar Neto e Ronny c. Lopes cie Torres

o dos interesses fundamentais envolvidos pela prestao desses


servios, como educao e sade.

O setor de provlll!o ele Deils e senvnos para o meneado, que


corresponde rea de atuao das empresas estatais e se carac-
teriza pelas atividades econmicas voltadas para o lucro que ainda
permanecem no aparelho do Estado.
Temos, em resumo:

Governo em sentido lato, sendo o responsvel pela definio


das leis e das polticas pblicas;

Atividades que s o Estado pode prestar;

Atividades que o Estado realiza simultaneamente com outras


organizaes pblicas no-estatais e privadas (filantrpicas);

Atividades econmicas voltadas para o lucro, que ainda per-


manecem no aparelho do Estado;

Diante dessa concepo do aparelho estatal, em relao aos ser-


vnos pblicos, h a disposio dos reformistas de limitar a ao
direta do. Poder Pblico quelas funes tidas como propriamente
estatais, transferindo para o setor pblico no-estatal a prestao
dos servios no exclusivos, movimento chamado de "publlcizao".

Nesse contexto, os servios no-exclusivos foram apresentados


como correspondentes a um setor onde o Estado atua simultanea-
mente com outras organizaes pblicas no-estatais e privadas,
como a sade, a educao e a cultura. Para tais atividades so es-
tipulados alguns objetivos especficos, que resumimos da seguinte
forma:
;:ap. :. " 1~oes preliminares 43

transferir para o setor pblico no-estatal esses servios, atravs de um progra-


ma de "publicizao";

lograr uma maior autonomia e uma maior responsabilidade para os dirigentes


desses servios;

fortalecer prticas de controle social, tanto em relao formulao quanto


avaliaodo desempenho;

maior parceria entre o Estado, a organizao social e a sociedade a que servem;

aumento da eficincia e da qualidade dos servios.

Alm disso, a Reforma previu novos instrumentos de gesto po:ibli-


ca como consrdos pb!cos e cmwnnos de cooperao, autorizan-
d~ a gesto associada de servios pblicos, bem como a transfern-
cia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais
continuidade dos servios transferidos.

4-3 !Formas de aclministrao pblica


Conforme explica brilhantemente Raquel Carvalho, alm das mu-
danas estruturais no funcionamento do setor pblico, foi iniciada
uma alterao ideolgica no contedo da burocracia administrativa,
migrando-a de um modelo weberiano para um modelo gerencialista.
Isso porque a mudana de paradigmas exigiu adaptao do modelo
jurdico administrativo aos novos desafios abraados pelo Estado.
vale, resumidamente, tratar sobre as trs formas de Administra-
o Pblica, citadas expressamente no !Plano IIJiiretor da !Reforma do
Aparelho do !Estado.
o ~dministrrao !Pblica IPatrrimonialista. A confuso ente o Estado
~ o Soberano, no perodo absolutista, gerou um modelo de ad-
ministrao em que o Estado funcionava como uma extenso d:o
poder do prncipe. A res publica se confundia com a res principis,
facilitando o uso indevido da mquina administrativa, atravs da
corrupo e do nepotismo.
Com o fortalecimento do capitalismo e dos conceitos democrti-
cos prprios do pero9()__ 1i_l:>f:!.~(it_~<l!5<:>~~~PS~o tornou-se inaceitvel.

ili'[~::::;~~~\:.::~~~~it'~~~~f'
44 Direito Administrativo- Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

., ____ Admi!"lis~r~-~~- P.~.!Jiil:a_ ~ur.cr,t.is~~ pi Pie~rg e~piJC,:l qq_~ ~-~~-~Jl)g_


delo foi concebido na segunda metade do sculo XIX ainda no
perodo liberal, como forma de combater a corrupo ~ -~ as-
sistencialismo da administrao pblica patrimonialista. A admi-
nistrao pblica burocrtica tem como princpios fundamentais
a profissionalizao dos agentes, sua organizao em carreira,
hierarquia funcional, impessoalidade e contrate formal e a prlori,
partindo de uma desconfiana prvia em relao aos adminis-
tradores.
Como identifica o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Esta-
do, a qualidade fundamental da administrao pblica burocrtica
a efetividade no controle dos abusos. J seus defeitos (ou :disfun-
es) se manifestam no excesso de burocracia e seriam: a auto-re-
ferncia (o formalismo como um fim em si mesmo) e a incapacidade
de voltar-se para a eficincia dos servios prestados aos cidados.
Tais defeitos no eram significantes outrora, quando do surgi-
mento da administrao pblica burocrtica (perodo liberal), por-
que os servios do Estado eram muito reduzidos, restringindo~se,
grosso modo, a manter a ordem, a administrar a justia, a garantir
os contratos e a propriedade. Contudo, com a ampliao adminis-
trativa decorrente do Estado Social, o modelo burocrtico .passqu!.a
demonstrar fragilidades. '

" Administrao pblica gerencial. Ela teria surgido na segunda-me-


tade do sculo XX, como resposta expans~o daatuaO-estata:t,
e
ao desenvolyimento tecnolgico globaliZao, que-expuseram
problemas relacionados eficincia.'dmmistrtiva fortalecendO
; I I . '

a concepo de que necessria a reduokle custes;'esttais


priorizando o resultado, ao invs da lgica b~rocrtica que.pri~:
riza a forma.
No basta que a administrao pblica evite o nepotismo :e:a
corrupo, ela precisa buscar eficincia em sua atuao. os ref~r
mi~tas alegavam a necessidade de dar um .salto. adiante . no sen-
tido de uma administrao pbUca baseada em c~ilceii:~s-~t~ais
de gesto e de eficincia, descentralizada, com resp!onsablizao
cap. 1. Noes preliminares 45

dos agentes envolvidos e voltada para o controle dos resultados,


melhorando a qualidade dos servios pblicos e fomentando .a par-
ticipao popular.
o Plano Diretor aponta caractersticas fundamentais do modelo
gerencial, que podem serassim resumidas:
" definio precisa dos objetivos que o administrador pblico de-
ver atingir;
autonomia do administrador, para que possa atingir os objetivos
pblicos definidos;
o o controle a posteriori dos resultados;
" a descentralizao e a reduo dos nveis hierrquicos;
., deslocamento da nfase dos procedimentos (meios) para os re-
sultados (fins).
Para a administrao pblica burocrtica, o interesse ;pblico
frequentemente identificado com a afirmao do poder do:Estado.
Por conta disso, permite-se o direcionamento de uma parte subs-
tancial das atividades e dos recursos do Estad~ para o atendimento
das necessidades da prpria burocracia (os excessivos 'custos :ou
a ineficinCia de exigncias forrriais soticias como irrelevantes). O
contedo das polticas pyblics relegado a um segundo plan(). A
administra~o pblica gerencial nega essa viso doCintresse',pbli-
co, relacion'ando-o com o interesse. da coletividade
' . '. .' o
e :no ..com . 'do
aparato do Estado.

TUdo isso no significa o abandono generaHza,do dad!lliriistrc:t.-


o burocrtica, pciis, conforme admite .prprio Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, a dministrao pblica gerencial
est apoiada na anterior (burocrtica), conservando seus :princpios
fundamentais. Defende-se que a diferena fundamental estar.i;:t na
forma de controle, que dei}{a de se basear nos processos pa:ra se
concentrar nos resultados.
Podemos indicar, sinteticamente, as seguintes formas de .dniiriisc
trao pblica, com suas principais caractersticas:
4 Dkeho ;:\ctrnin:si::racht - VoL 9 .. Fernondo F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

o aparelho estatal funciona como uma extenso do poder do


Patrimoriialist:a soberano. A res publica no diferenciada da res principis,
trazendo como consequncia a corrupo e o nepotismo.

surge no Sculo XIX, como resposta ao patrimonialismo. o


aparelho estatal utiliza controles administrativos a priori para
Burocrtica evitar a corrupo e o nepotismo. Constituem princpios funda-
mentais a profissionalizao dos agentes, a ideia de carreira,
a hierarquia funcional, a impessoalidade e o formalismo.

Surge no sculo XX, como resposta expanso das funes


estatais, ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao. A
Gerencial reforma do parelho do Estado passa a ser orientada pela
eficincia, com controles a posteriori de resultados e maior
autonomia ao administrador.

No concurso de auditor do Estado de Minas Gerais (E'sP/2o8h foi


considerada correta a seguinte alternativa: O P.lano'Diretor<da Ref~mq
do Aparelho do Est(ldo identificavq; ,ef11 Uf11(J.p~r:?P.~d!Lv.:i:L..{/1/tQEiqi,\~1:.~~.
formas bsicas de administrao pblica, a saber: adminJst~(JQQ:'{JQ(ia
pqtrimonialista, adm1istrao pbliea. br()Ctic:piiii:triii[J#ifgq?;P,y~iF .
ca gereridaJ. . . :. : .:;~i;,;,.;;:,;<:'":,
No ..concurso
~ .. :.:.. .;
.de......
auditor do .Estado.de Minas.Grais-(CSREhoos);~m'a ..
:=: .... 7: .; ~::."' ....-,.~-.,.:.-.~;<.-::.:-: ~:: ;.:(,.;_:->::_..,. ...~.-.-...:: ..~:.>.~:':,~:-;==:-t--:-;.' . :-r:::-~::::.;:~;r.,\:;_::;
seguinte ementa: ."So principias C()myns .a!ltf':fQfrDC)S g~rf:;f1CC!.i$.:ou ri) o~
delos'psburocriicos:",toi'tnsilerad.~:t9r~~t~{''s:~gihtk- ~g~~y~~~.~.
;~~a~ttiT;dfgi;~~s::g~&i~a1~~'~1~~~~:~*;!%~~~~-'5li.~!(~Q~.;;ftr. . .:, ..,~. ,.. -. ''::.

5. TIEINIDiINIC~AS INIO mRIE~TO ADM~INIISTIRAT!VO IBIRASiliEIIRO

As mudanas de paradigma influenciam uma revisitao do direito


administrativo, alterando alguns de seus conceitos e institutos. Com
base na melhor doutrina, podem ser destacadas algumas tendncias,
que sero esmiuadas adequadamente nos captJios prprios. .

5.1. Prindpio da legalidade


Conforme ser visto, ao tratarmos sobre o regime jurdico-admi-
nistrativo, o conceito de Degalidade estrita foi afetado, dando ensejo
discusso de novos conceitos, como legitimidade e juridicidade,
compatveis com as complexas relaes jurdicas travadas pel? Admi-
nistrao Pblica e com os princpios e os valores que fundamentam
Cap. ~- " i~oes preliminares 47

o Estado Democrtico de Direito. Tal evoluo ser tratada no captu-


lo sobre regime jurdico-administrativo.

5.2. Controle soda! e democracia parlticipativa


o comro!e soda! representa o controle da sociedade sobre os
assuntos pblicos, permitindo a fiscalizao dos atos e contratos ad-
ministrativos ele interesse pblico geral, de forma, inclusive, mais
eficiente e barata elo que os meios burocrticos tradicionalmente
concebidos.
Diante do !Estado Democrtico de mreiw, consagrado pela Cons-
tituio Federal, necessrio implementar instrumentos que viabi-
lizem a participao elo cidado e seu acesso aos dados e registros
administrativos e a informaes sobre atos de governo, conforme
estabelece o inciso 11, do 3a do artigo 37 da Carta Magna. O apro-
fundamento da democracia pode produzir a reduo da corrupo,
pela concepo de mecanismos de controle social sofisticados que
fomentem a participao ativa da sociedade na fiscalizao da coisa
pblica.
Essa transformao, necessria na Administrao Pblica, permi-
te o forjar de uma democracia parl:icipativa, em que os cidados e a
sociedade civil no s participam da realizao das aes pblicas e
de seu controle, mas, com o amadurecimento da experincia acumu-
lada, passam a exercer funo primordial na concepo de polticas
pblicas, ampliando no s a eficincia, mas tambm a legitimidade
dessas aes.
Cada vez mais so exigidos instrumentos: que garantam a parti-
cipa~o do cidado na gesto pblica. No. novo ambiente adminis-
trativo, a transparncia percebida como um valor funda_mental
para a atuao do Estado. Os conselhos com participao popula;
e as discusses populares prvias elaborao de propostas ora-
mentrias tambm so exemplos do fortalecimento da democr.ada
participativa, que induz a criao de instrumentos de atuao direta
do cidado na gesto pblica, ultrapassando os instrumentos c!ssi-
cos de participao da democracia representativa, atravs do voto.

53 Supremacia do imeresse pblico sobre o privado


Esse raciocnio no mais compreendido de forma absoluta. A
posio vertical de supremacia entre o Poder Pblico e o administra-
48 Direito Administrativo- Vol. 9 o Fernando F. Baltar Neto e Ronny C. Lopes de Torres

do vista sobre novo prisma. A doutrina moderna diferenci o inte-


resse pblico primrio, representado pelo
i~te~es~e d~-~~~led~de
materializada pela proteo ao ambiente democrtico e aos direito~
fundamentais, do interesse pblico secundrio, representado pelo
interesse da mquina administrativa, enquanto pessoa ou rgo.
Se o interesse pblico primrio ainda resguarda primazia, .em
relao aos interesses individtJais, tambm verdade que hoje, coli-
ses entre o interesse do particular e o interesse pblico secundrio
(interesse da mquina administrativa, enql!anto pessoa detentora
de direitos e deveres), so solucionadas .de acordo com os prind~
pios, as normas e os elementos fticos concretos, por vezes presti-
giando o indivduo, em detrimento da Administrao.

5.4. IP'rocessuaiizao do direito administrativo


Conforme determinado pela Constituio, atualmente, o respeito
ao devido processo legat ampla defesa e. ao contraditrio so
elementos essenciais nas demandas relacionadas a direito dos ad-
ministrados, discutidas no ambiente administrativo (processos admi'"
nistrativos).
Nessa feita, tais garantias so tidas como essenciais para a apli~
cao de. alguns atos administrativos, notadamente aqueles em ,qJe
a deciso administrativa afetar interesses de parti(:ulares;.: !\'lesses
casos~ conforme precedente do STJ, imprescindvel a observn:ti.
do contraditrio e da ampla defesa para que se aprecie:a- nulidade.
do ato (RMS 27.440/AL, Rei. Ministro CASTRO MEIRA, Dje 22/09/2009)~ .

55 . Crise da noo de servio pblico


A ampliao das atividades exercidas pelo E;stado, em prol da.c-
munidade, o fomento participao de parte da 'sociedad: civit na
execuo de seniios sociais e a transre-rncia ciel servio~ pblicos
a
econmicos para iniciativa privada~(pdvatiza~o) gram'~ill'inis
em relao ao conceito de SerVio pblico e pertinente; r~~irTH~
jurdico.
Di Pietro observa 'que a pretensa crise da noo de servio p~bli
co decorre da presso para diminuir o rol desses servios, notada-
mente em relao queles de natureza. econrrca: Ta f movimento,
influenciado pelo direito comunitrio europeu, tende a adotar- o. ra-
ciocnio de que a existncia de servios pblicos exclusivos do Estdo
Cap. 1 o Noes preliminares 49

contrria livre iniciativa e, por outro lado, a prestao pelo Esta-


do (mesmo que no exclusiva), atravs de suas .estatais, prejudica a
livre concorrncia. Os defensores desse raciocnio cobram, ento, a
privatizao dos servios pblicos.
A citada autora observa que a consequncia de privatizar uma
atividade pblica a sua no obrigatoriedade de prestao, condi~
o natural livre iniciativa. Ademais, a atividade particular no
protegida pelos princpios comuns ao servio publico como: genera-
lidade, continuidade e modicidade.
Nada obstante, no caso do Brasil, esse quadro de crise no
patente, pois a prpria Constituio j indica um rol de atividades as
quais, mesmo de natureza econmica, competem exclusivamente ao
Poder Pblico, embora este possa delegar a prestao de tais ser-
vios a terceiros, conforme ser devidamente abordado no captulo
sobre servios pblicos.

5.6. "Agendficao", com outorga de funo regulatria


Nosso ordenamento absor-Veu a criao de agncias regulado-
ras com natureza de autarquias de regime espeial, as quais a lei
atribuiu funo de regulao. As caractersticas das agncias e sua
funo regulatria sero esmiuadas adiante, em captulb prprio,
sobre a organizao administrativa.

57 !Princpio da subsidiariedade
Como lembra Raquel carvalho,. o vocbulo subsidiariedade deri_c
va da palavra subsdio, cujo significado primitivo tinha rel;:tq com
a utilikao de recursos para ajudar ou assegurar algo. Vigor~Va a
ideia de que os subsdios constituam um complemento acr financia"
mento principal, destinados excepcionalmente, pelos sditos~ ao reif'
para completar seus recursos em situaes extraordinrias,coril a
d.e uma guerra.
Para parte da doutrina, o princpio da subsidiari~dade tem.sus
origens mais remotas no pensamento aristotlico, que apresen~ava
uma sociedade composta por diversos grupos com tarefas espetfi-
cas1 realizando suas prprias,ne<;:essidades. Contudo~ a grande maio;
ria aponta que foi com a doutrina social da Igreja:. Catlica que'fi
dada uma construo dogmtica ideia de subsidiariedade; . -
50 Direito !'.ciministrmivo -\foi. 9 " Fernando F. Baita r Neto e Ronn)r c. Lopes de Torres

O ~rind~lo da sn.~bs3dlnarije:cJacie se encontraria implcito na IEnci'-


dica !Rerum l\JGJ'\!arn.~m, do Papa Leo XIII, escrita em 1891, coincidin-
do historicamente com um perodo em que o pensamento liberal
j se encontrava em crise e ganhava fora o discurso socialista de
interveno estatal. o objetivo, ento, foi apontar a necessidade de
equilbrio entre a liberdade da iniciativa privada e a necessidade de
interveno estatal. Nessa esteira, exigia-se uma atuao ativa do
Estado, para resoluo dos problemas causados pelo liberalismo,
ao mesmo tempo em que se contrapunha s ideias socialistas mais
radicais como soluo adequada para o quadro de crise.
Sobre esse enfoque, Silvio Rocha lembra que o texto religioso,
usando o raciocnio de elevao da dignidade da ~essoa rmmana
como a pea chave de toda a doutrina social da Igreja, defendia a
propriedade privada da revoluo socialista e o operrio da explo-
rao do liberalismo econmico.
Outras manifestaes da Igreja Catlica adotaram o princpio da
subsidiariedade, como a IEncdica Quadragsimo Anno, do Papa Pio
XI, em 1931, que o citava explicitamente. o texto indicava, como con-
tedo do princpio, a lgica de que uma entidade superior no deve
realizar os interesses da coletividade inferior quando esta puder
supri-los, competindo ao ente maior atuar apenas nas matrias que
no possam ser assumidas adequadamente pelos grupos sociais me-
nores ou apoi-los para o exerccio de tais atribuies.
Silvia Torres explica que o fundamento do princpio da subsidia-
riedade a prpria natureza humana, tendo como referncia o valor
tico e o direito de autodeterminao do indivduo, cuja primazia:
tem por base o reconhecimento de que a dignidade da ~essoa hu-
mana se sobrepe ao !Estado.
A doutrina aponta o princpio da subsidiariedade como elemento
que busca o equilbrio entre a forte atuao estaJal e a primazia da
iniciativa privada, concebendo-o como forma de .proteo da esfera
de autonomia individual e da coletividade contra a interveno p-
blica injustificada.
H na subsidiariedade, portanto, um sentido negativo, pela esti-
pulao de limites para a interveno estatal nas competncias .que
puderem ser assumidas pelos particulares; mas, tambm, um senti-
do positivo, pela imposio ao Estado de um dever de interveno, .
nos casos de insuficincia da iniciativa privada.
Cap. :' " Noes preliminares 51

De qualquer forma, a aceitao do prindpio da sn.~bsidiarieda<Oie


implica uma limitao interveno estatal, j que a ao do Esta-
do acaba restrita s funes que apenas ele pode desempenhar,
cabendo-lhe, nos demais casos, fomentar, estimular e coordenar a
atuao dos agrupamentos menores, adequando-os ao interesse ela
coletividade. Conforme explica Di Pietro, consagrado o princpio da
subsidiariedade, na prestao de servios pblicos, o "Estado s
presta as atividades que o particular no pode desenvolver ou ajuda
o particular quando a iniciativa privada seja insuficiente".

:;.8. Relativizao elas regras ele direito pblico em algi.!!mas con-


trataes adlministrativas
Com a ampliao das atribuies ela mquina administrativa, as
relaes contratuais tornaram-se cada vez mais diversas e comple-
xas, gerando dificuldades na tentativa de pensar uma roupagem
jurdica nica para todos esses pactos negociais. Conforme ensina
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, o Estado em mutao "privilegia a
funcionalidade, pois que endereada ao atingimento da eficincia".
Nesse novo panorama, como conclui o autor,. o importante no
mais o ritualismo do ato administrativo, do processo administrativo
ou do contrato administrativo, "mas o resultado eficiente que de
cada um deles se espera".
Alguns contratos realizados pela administrao passam, para
adequar-se eficientemente realidade, a admitir uma relativizao
das regras de direito pblico sobre eles incidentes. Como exemplo,
a doutrina admite a existncia de comratos privados da Adminis-
tra_o, nos quais o Poder Pblico firmaria negcios regulados, pre-
domihantemente, pelo direito privado, situando-se no mesmo plano
jurdico dos particulares, sem deter, como regra, todas as prerrogat!,:;
vas determinadas pelo regime jurdico dos contratos administrativos
(em sentido estrito).
Cabe observar que, de acordo com art. 62, 3o, da Lei no 8.666/93,
algumas das regras dos contratos administrativos so apenasi par-
cialmente aplicveis ("no que couber"), aos contratos de seguro, de
financiamento, de locao em que o Poder Pblico seja locatrio, aos
demais cujo contedo seja regido, predominantemente, por norma
de direito privado e aos contratos em que a Administrao seja par-
te como usuria de servio pblico.
52 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

Outrossim, (lS_ p;:trc~riCl,S p!)lico-privadas trouxeram inovaes


para o nm;so ordenamento, permitindo, por exemplo, a previso
de clusula contratual para aplicao de penalidades tanto para .o
parceiro privado como para a Administrao Pblica, em caso. de
inadimplemento contratual.

5.9. !Formas consensuais como instrumento de resoluo de pro-


blemas da Administrao
A resoluo de litgios pela Administrao, mesmo no ambiente
extrajudicial_ uma ao legtima e necessria, na atual real_idade.
Embora seja questionada a falta de regulamentao legal sobre tais
medidas (notadamente no ambiente extrajudicial), imp'e-se refletir
que exigir a judicializao de todas as demandas postas ao Poder
Pblico algo totalmente contrrio ao desenvolvimento das relaes
jurdicas existentes entre a Administrao Pblica e os administrados.
inegvel que ao praticar um ato administrativo que represente
a satisfao de uma pretenso colocada (processualmente) pelo ad-
ministrado, perante a Administrao, tem-se (em um sentido amplo)
a disposio do Poder Pblico em relao a um 'conjunto de direitos
passveis de litgio judicial. Assim, quando em processo administrati-
vo se reconhece uma dvida ou a legalidade de um pleito a:nterfor-
mente indeferido, a Administrao Pblica est dispondo pardal ;,ou
totalmente das convices que fundamentaliam .seu posreioncrm-ento -
anterior e contrrio pretenso do administrado. Em ltimaanli?.~,
tal disposio equivale a um acordo extrajudidal.
A complexidade e o volumoso nmero de demandas prmierlien-
tes. das relaes jurdicas administrativas, quando depositadas exClu-
sivamente sobre a tutela do judicirio, apenas entulham os cartrios
de varas, prejudicando sua atuao eficiente e desprez<tndo :ope-
rosos instrumentos de resoluo de litgios, con;10 o dilogo para :a
construo de consensos. '
A Advocacia-Geral da Unio tem realizado um -exitosoitrabalho de
resoluo consensual de conflitos, no seio da Administrao :pblica
federal_ atravs de sua Cmara de Conciliao e Arbitragem;serripre
respeitando os princpios da Administrao. R~blic, o objetivo::clo
referido rgo evitar litgios entre rgos e entidades da-Adn:iifiis-
trao Federal. Com a edio da .Portaria AGU no 1.099; de 28 :dejulho
de 2008, foram includas as controvrsias de natureza jurdica entre a
Cap. 1 Noes preliminares 53

Administrao Pblica Federal e a Administrao Pblica dos Estados


ou do Distrito Federal.
Mais recentemente, a Lei federal no 13.140, de 2015, disps sobre
a mediao entre particulares como meio de soluo de controvr-
sias e sobre a autocomposio de conflitos no mbito da administra-
o pblica. A referida Lei admite que. a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios criem cmaras de preveno e resoluo
administrativa de conflitos, no mbito dos respectivos rgos da Ad-
vocacia Pblica.

5.10. Administrao dialgica


A administrao pblica dialgica uma tendncia identificada
em algumas atividades administrativas, notadamente na prestao
de servios pblicos e nas contrataes de grandes empreendimen-
tos, que consiste na abertura de dilogo com os administrados, per-
mitindo que eles colaborem para o aperfeioamento ou a legitima-
o da atividade administrativa.
Essa concepo se distancia de um modelo de administrao p-
blica monolgica, no qual os particulares no tm oportunidade de
interferir, preventivamente, colaborando para -a realizao da ativi-
dade administrativa.
Essa mudana de paradigma est relacionada, tambm, evolu-
o de democracia participativa, proce:ssualizao do direito ad-
ministrativo e utilizao de -formas consensuai? para resoluo de
dilemas da Administrao.
Em uma concepo de administrao pblica dialgica, os par-
ticula[es podem atuar para colabqrar com o aperfeioamento da
atividade administrativa (ex: no planejamento de um grande em-_
preendimento) ou tambm para a defesa de legtimos interessei'
prprios ou metaindividuais (ex: discusses sobre oramento par-
tidpativo -.ou com comunidades afetalas pela futura construo de
unia Usina Hidreltrica).
. I

o envolvimento desses particulares pode, ento, ampliar a :legi-


timao da atuao administrativa, aperfeio-la ou mesmo preve-
nir conflitos, benefCios 'dessa evoluo de um modelo autOritrio
e isolado de ao administrativa, para um modelo diaigico, rJais
efiCiente, legitimado e adequado .s exignCias de um Estado Dem~
crtico de Direito.
rr~g~~JUt?
[]]
j ~~ rr[ IDJ~ ~= trn m~ U'B ~~r[rr t~w@

1. ~1\liJ'IROIIJliL!JO

A atuao da Administrao Pblica, em sua atividade adminis-


trativa, sofre a influncia de um regime prprio, denominado regime
jurdico-administrativo, caracterizado pela incidncia de especficas
normas jurdicas (princpios+ regras), que daro especiais contornos
atividade administrativa e so fundamentais para a correta aplicao
dos institutos pertinentes, assim como para a compreenso das pro-
tees e das restries jurdicas que se refletem sobre tal atividade.
O regime jurdico-administrativo gera um conjunto de prerrogati-
vas e de restries, no identificadas comumente nas relaes entre
particulares, que podem potencializar ou mesmo restringir as ativi-
dades da Administrao Pblica. Assim, se, por um lado, no contrato
administrativo, a Administrao possui poder sancionatrio extra-
contratual (prerrogativa), por outro, ela se submete a limites espec-
ficos, tiara alteraes nesse contrato. (restries).

p . Como ~sse assll.llu-ito Jl'i collnadlo em COHiiClllr~(ll? )<.

Nrconurso para ()ef~n$orpblico do. Mato Grosso do sui(VLineS:p/2oi4);


.:~9m.':~ ;}~~~i,ht~.. e.Qi~~.~i.~~: :tA' ~~/Jr~;S~iP.: regim~fiul"(dic~~q ~!i:l~~~?.tr'(itiyo::'A.
til izada.:pa ra "~d esigriqf(~ foLco nsid erada:;co rreta a . segu lnte ;assertiva:

i:Jci;~1~~~~-'~~!f~~fr~~rir~g~~e;h{~~~~5r2,i~:~:s;~~~~{~~~~C,~~t?;,~,':.
56 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Balrar Nero e Ronny c. Lopes de Torres

Se, antes, os princpios eram considerados subsidirios, na fase


ps-positivista do Direito eles alcanaram hegemonia sobre as re-
gras jurdicas.
Nessa concepo de primazia dos princpios na aplicao de nos-
so ordenamento, eles assumem uma feio de arsenal normativo
principiolgico que conforma a Administrao Pblica, sendo apon-
tados como pedra angular, que consagra valores, responsvel pela
harmonia e coerncia do sistema. Nesse diapaso, Dirley da Cunha
Jnior, fazendo aluso tridimensionalidadle funcional dos princ-
pios, lembra que eles consagram valores fundamentadores eto siste-
ma jurdico, orientadores de sua exata compreenso, interpretao
e aplicao, alm de supletivos das demais fontes do direito.

Orientam a compreenso do ordenamento

Suplementam as demais fontes do direito

Cabe ainda aludir fora normogentica dos princpios. Segundo


Raquel Carvalho, a fora normogentica deriva da coridi-o ele que
a regra s ganha o contorno que tem, em virtude de um pdriepio
que a antecede e a fundamenta. Conforme descrito pela excelente
obra da autora, "a fora riorniogentica dos princpios decorre da
natureza de normas que constituem a base das regras jurdicas as
quais, por conseguinte, devem manter conformidade com o conte-
do principiolgico definido"~
. . .. . . i . . . ,.
Por fim, vale lembrar que no h hierarquia/entre os princpios;
eventual conflito a p rente entre eles resolvi cio atravs da ponde-
rao de interesses (ou ponderao de valores), realizada topica-
mente, na soluo do caso. concreto. .
cap. 2 O regime jurdico-administrativo 57

.~i_~;~_-.r.;_:_f~~~l~~!~~zr~~:;wa~$&~il~1~~i~~~~~~ ";:;.;;: ..... :

2. COINITIEJIOO DO IRIEGiMIE jiJJR(DiCO-AIOMU\'IISTRATIVO


Celso A. B. de Mello sugere que o regime jurdico-administrativo
formado por princpios magnos, em funo dos quais se origina-
riam todos os demais princpios que conformam a atividade admi-
nistrativa. Tais princpios magnos seriam: supremacia do interesse
pblico e indisponibilidade do interesse pblico, bases fundamentais
do regime jurdico-administrativo, que estabelecem prerrogativas e
sujeies atividade administrativa.
A supremacia do interesse pblico traz como efeito uma relao
de verticalidade, uma relativa preponderncia dos interesses defen-
didos pela Administrao, tidos como pblicos ou gerais, daqueles
interesses defendidos por particulares. Tal supremacia justificaria
certa posio superior da Administrao na prtica de alguns atos
e negcios jurdicos, como se d na interveno estatal na proprie-
dade (ex: requisio), nas clusulas extravagantes comuns aos con-
tratos administrativos, nos atributos especiais cometidos aos atos
administrativos (presuno de legitimidade, autoexecutoriedade,
imperatividade), entre outros.
A indisponibilidade do interesse pblico traz como efeito .a im-
possibilidade de livre transigncia, por parte do Administrador, dos
interesses pblicos tutelados. De acordo com b princpio da indispo-
nibilidade, os bens e interesses pblicos no pertencem ao gestor ou
mesm.:o Administrao, cabendo aos agentes administrativos geri-
-los e conserv-los, em prol da coletividade. ~

se em tempos idos a supremacia do interesse pblico foi utili-


zada como justificativa para a prti~a-de arbitrariedades, em d~tri
mento de direitos fundamentais, e a indisponibilidade do interesse
pblico foi posta como empecilho atividade ordinria da Adminis-
trao Pblica, diante do Estado Democrtico de Direito, a evoluo
desses conceitos exigiu uma distino entre o interesse pblico da
coletividade (primrio ou interesse pblico propriamente dito) e o
interesse pblico do aparato estatal, enquanto sujeito de direitos e
deveres (secundrio).
58

Essa releitura do conceito ele interesse pblico relativiza a apli-


cao (outrora tida como absoiuta) tanto da supremacia como da
indisponibilidade desse interesse.

No concurso Para o cargo de engenheiro civil da CAPES (Cesgran-


rio/2oo8), com a seguinte ementa: "O institutoda requ,is.lo, previsto
na Constituio Federal (artigo 5, iniso XXV), autriza s az.it0ridi1Cies o
uso de propriedade particular em determinadas situaes, assegurafjdo
ao proprietrio indenizao ulterior, se houver, dano. Trata-se de exemplo
tpico de aplicao concreta de um elos princpios que norteia a Adrrlinis-
trao, que o ela:", foi considerada correta a seguinte altermiti~a: "~)
supremacia do interesse pblico sobre o privado."

Conforme explicado anteriormente, o conceito de interesse pbli-


co envolve duas concepes, o nrau:eresse PJO:biko prnmrno (interesse
da coletividade) e o interesse po:blko se<ei!.l!l1drio (interesse do Es-
tado, enquanto sujeito de direitos). Tal dicotomia se fundamenta na
constatao de que no h necessria coincidncia entre o interesse
pblico (relacionado a um conceito maior, de sociedade como um
todo) e o interesse do Estado (relacionado a um conceito mais res-
trito, de Administrao Pblica).

interesse da coletividade

interesse do Estado, enquanto sujeito de direitos.

Com a concepo de IEstaiC!o Democrtico ele Direito, relativiza~se


a predominncia do interesse pblico secundrio, que representa as
aspiraes da Administrao Pblica, em detrimento dos interesses
do cidado. Arelao de verticalidade, outrora concebida p'ela dou-
trina, no pode mais justificar atuaes administrativas autoritrias
e arbitrrias, notadamente aquelas que conspur6uem direitos indivi-
duais consagrados como fundamentais.
Em princpio, somente o i111teresse pblico primrio se apresenta
com status superior, em relao ao interesse do particular. Conforme
explica Luis Roberto Barroso, eventuais colises entre o interesse p-
blico secundrio (interesse da Administrao) e o interesse do parti-
cular, so solucionadas concretamente, mediante a pondera,.o dos
princpios e dos elementos normativos e fticos do caso concreto.
Cap. -c .. O regime jur-dico-administrativo 59

No concurso para Jiz Federal substituto da 2 Regio (cespe/2013), foi


considerada errada a seguinte assertiva:
E) "Sempre que a administrao pblica estiver envolvida em relaes
jurdicas, sejam elas de direito pblico ou de direito privado, o intec
resse da administrao pblica dever imperar, pois ele sempre se
sobrepe ao interesse privado."

3. IPIRU~d!PmS liJA AliJfMWNI~STiPJ.\O IPIIBUCA


A doutrina reconhece vrios princpios jurdicos no Direito Admi-
nistrativo. Alguns foram positivados pelo constituinte ou pelo legis-
lador ordinrio, outros tantos so identificados atravs do estudo
da natureza da atividade administrativa e de nosso ordenamento.
Embora no se verifique unanimidade na doutrina, quanto ao nme-
ro e ao nome, possvel destacar alguns princpios, expressamente
indicados na Constituio ou em importantes normas legais.

3.1. !Prrindpios constitil..!ldonais expressos


A Constituio Federal de 1988 estabeleceu expressamente que a
administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer
aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicida-
de e efid111da. Uma dica para auxiliar a memorizao, consiste na
unio das letras iniciais desses princpios, formando a palavra LIMPE.

mpessoalidadei
oralidade;
ublicidade;

A doutrina denomina tais princpios de princpios constitucionais


expressos da Administrao Pblica.

;xj:.f~i11F~~s~e a~l!i~~~i #o.~~~~~:~:~.'~#.rt~~~~?:.t:>.:.~._ :; . )_ :;';i- _.. ;_, .-~ -.:


. NO.concurs() .. para Juiz_ OCI Tri.bunal. Region.ai. Fed~r~Lda.Aa,-g~giM.
<r:cc:.;io?>,. <:om a seguinte. errebia:=: ,;as.#r!hcpio~::~4'A~~(nl~fr2:~aP,t.
60 DiJeito Administrativo- Voi. 9 Fernando F. Baltar Neto e Ronny C. Lopes de Torres

3.1.1. !Princpio da legaUidade


inicialmente manifestado pelo constituinte, quando estabelece,
no art. s.o, inc. 11, da CF, que ningum ser obrigado a fazer ou deixar
de fazer alguma coisa seno em virtude d'e lei. No direito privado,
de acordo com este princpio, ao particular permitido fazer tudo
o que a lei no probe. No mbito do Direito Administrativo, pela
doutrina tradicional, existe uma dupla subordinao da ao do ad~
ministrador, em funo do que estabelece a lei, de forma que ele s
pode agir nos moldes e limites estabelecidos pela legislao.
Tal subordinao pode ser identificada por duas vertentes: o da
vinculao negativa (negative IJindwag), segundo a qual a legalidade
representaria uma limitao para a atuao do administrador, e o da
vinculao positiva (positive bindung), segundo o qual a atuao dos
agentes pblicos depende de autorizao legal.
Sob ~sse prisma, a legalidade administrativa se concretiza como
uma garantia aos administrados, que podem exigir a consonncia 'do
ato administrativo com a lei, sob pena de sua invalidao.
o legalidade estrita. Essa concepo de legalidade administrati"
va nasceu com o pensamento inspirador do Estad Liberal/in-
fluenciado pela preocupao com as arbitrariedades do perod.o
absolutista, do que resultou a ideia de restringir a atuao d-
.ministrativa mera execuo das regras dispostas pelos repre-
sentantes do povo. Assim, a legalidade estrita surgiu como um
instrumento de proteo, um princpio limitador atuao do
Poder Pblico, a qual seria possvel, apens,i dentro dos limites
determinadospelas normas aprovadas pelos.representantes do
Povo.
. Contudo, a partir do Estado Social, com a ampliao das ativi-
dades pblicas e a: concepo de que a atuao do Estado ne-
cessria para contornar desequilbrios econmicos soc.iais, a vin- e
culao estrita passou a se apresentar ora como uma justificativa
para a prtica de arbitrariedades, sob fundamento legal, o~;acomo
uma amarra incompatvel com os desafios jurdicos modernos da
cap. z o regime jurdico-administrativo 61

Administrao Pblica. Tal quadro gerou o desenvolvimento do con-


ceito de legalidade administrativa para duas novas concepes, a
legitimidade e a juridicidade.
legitimidade. o avano democrtico do modelo de Estado e o
enfraquecimento do positivismo tornaram insuficiente o racioc-
nio segundo o qual bastaria que a conduta administrativa fosse
legal. Assim, passou-se a permitir o controle do ato administra-
tivo, mesmo quando a conduta fosse aparentemente compatvel
com a lei.
Esse avano est relacionado mutao da noo clssica de
legalidade para uma ideia de legitimidade, que exige tambm a obe-
dincia moralidade e finalidade pblica. Tal concepo permite
uma maior amplitude ao controle do ato administrativo pelo Poder
judicirio, que pode, para invalid-lo, avaliar sua adequao fina-
lidade pblica e aos princpios que regem a Administrao Pblica,
como a moralidade. Sob esse asp.ecto, o avano da legalidade, para
o conceito de legitimidade, amplia a vinculao negativa, que no se
d mais, apenas, em relao Lei, mas s normas jurdicas pertinen-
tes (leis + princpios).

"' juridicidade. A exigncia de que ~ lei predetermine de form'a


completa e absoluta toda a atuao da Administrao .incom-
patvel com a realidade posta, sendo indispensvel a existncia
de uma margem decisria importante de. ponderao e concre-
tizao das normas constitucionais.
Raquel Carvalho explica com maestria que o desenvolvirriento 1de
tcnicas de gesto pblica, a desburocratizao, a execuo.de. ppl-
e
ticas pblicas, o uso preferenCial de processos comiencionais ga-
62 Diraito hdm~nistrat!vo - Vol. 9 " Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

rantia de estabilizao mnima das relaes jurdicas surgiram como


valor fundamental para modificar essa base filosfica, que lastreou
a limitao estatal atravs da legalidade, fazendo com que, nesse
contexto, a doutrina comeasse a utilizar a noo ele juricliciclacle.
A juridicidade apresentada como um conceito maior, que extra-
pala a compreenso tradicional da legalidade estrita, pois vincula a
Administrao Pblica ao ordenamento jurdico como um todo (for-
mado no apenas pelas leis, mas tambm pela Constituio e pelos
princpios jurdicos), permitindo uma margt:m maior de autonomia,
dentro dos limites apresentados pelo ordenamento constitucional,
para a satisfao das diretrizes apresentadas por ele.
1\lesse aspecto, o avano da legalidade, para o conceito de juri-
dicidade, amplia a vUII<ea..:Jiao IJOSitiva, que no se d mais, apenas,
em relao Lei, mas s normas jurdicas pertinentes (leis + princ-
pios), no mais aceitando a ideia de Administrao vinculada estrita
e exclusivamente s regras prefixadas nas leis, mas sim ao prprio
Direito. Portanto, podemos identificar, ao menos, trs fases no con-
ceito de legalidade administrativa:

Atuao do administrador vinculada aos limites estabelecidos


pela Lei.
Atuao do administrador vinculada no apenas aos limites le-
gais, mas tambm moralidade e finalidade pblica.

Atuao do administrador vinculada aos limites estabelecidos


pelo ordenamento jurdico como um todo.

Celso A. B. de Mello observa que a vigncia do princpio da lega-


lidc;tde pode sofrer restries excepcionais, admitidas pela prpria
Constituio, nas situaes de:
a) medidas provisrias;
bl) decretao do estado dle defesa;
c) decretao do estado cile stio.

r.~~~tifltiti~~~~~~~it~~~!:!IJI!!~:~
.:,w. ~- O 1egime jurclico-aclministrarivo 3

3.1.2. /Piri!IilCg:JiO rDl impeSSOCii[CirDlcJe

A impessoaliclade repele e abomina favoritismos e restries in-


devidas, exigindo tratamento equnime e marcado pela neutralida-
de. Quando realiza a funo administrativa, o gestor no age nem
eleve agir em nome prprio, mas em nome do Poder Pblico.
Em nossa opinio, a impessoalidade deve ser concebida em dois
aspectos.
1) Atendirne111to olo interesse pbiko. A impessoalidade probe que
o agente pblico utilize seu cargo para a satisfao de interesses
pessoais ou mesquinhos. Assim, no pode o agente pblico utili-
zar seu cargo para se promover, para beneficiar pessoa querida
ou prejudicar um desafeto, por conta de interesses pessoais.
Materializao desse aspecto da impessoalidade a obrigato-
riedade de provimento de cargo atravs ele concurso pblico, a ve-
dao promoo pessoal do agente pblico, a vedao ao ato
administrativo de perseguio, a exigncia ele procedimento licitat-
rio para que a Administrao escolha uma empresa para contratar,
entre outros. Vale sopesar, contudo, que a observncia ao princpio
da impessoalidade no prejudica que determina-dos atos administra-
tivos, por sua prpria natureza, tenham beneficirios certos.
Segundo precedente do STF, compatvel com o princpio da im-
pessoalidade, dispositivo de Constituio Estadual que vede ao Esta-
do e aos Municpios atribuir nome de pessoa viva a avenida, praa,
rua, logradouro, ponte, reservatrio ele gua, viaduto, praa ele es-
porte, biblioteca, hospital, maternidade, edifcio pblico, auditrios,
cidades e salas de aula (STF, ADI 307/CE, rei. Min. Eros Grau, 13.2.2008).
2) irnhnntao elo a-w adlmnnnsl:rativo. A impessoalidade deve ter re-
percusso na relao jurdica do ato administrativo praticado,~
Quando realiza a atividade administrativa, o agente pblico age
em nome elo Poder pblico, de forma que os atos e provimentos
administrativos no so imputveis ao funcionrio que os prati-
ca, mas ao rgo ou entidade da Administrao Pblica.
Entendemos que a materializao desse aspecto da impessoali-
dade d-se com a vedao imputao direta de responsabilidade
civil em detrimento do agente pblico. Embora tal agente possa
ser responsabilizado pela prtica de ato de improbidade (quan-
do cabvel), sofrer ao regressiva por parte ela Administrao ou
64 Direito Adminisn-ativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

mesmo sano administrativa, ele deve estar protegido da respon-


sabilizao civil direta, sob pena de permitir-se um instrumento de
restrio s atividades administrativas que afetem fortes grupos de
interesse.
Conforme precedente do Supremo Tribunal Federal, uma coisa
assegurar ao ente pblico o direito de regresso, outra impu-
tar ao servidor diretamente a responsabilidade civil pela prtica de
ato administrativo que cause danos a terceiros (STF RE 327.904, DJ
o8/o9/2oo6). Nada obstante, convm registrar que o STJ tem firmado
o entendimento de que deve-se franquear ao particular a possibili-
dade de ajuizar a ao diretamente contra o servidor, suposto cau-
sador do dano, contra o Estado ou contra ambos, se assim desejar"
(ST]. REsp 1.325.862-PR., DJE 10.12.2013)."
Resguardando nosso respeito ao entendimento externado pelo
STJ, entendemos que esse raciocnio merece reparos, por descon-
siderar uma necessria proteo ao agente pblico, oriunda do
regime jurdico administrativo e necessria ao exerccio da funo
administrativa. Diante do carter autnomo do direito de ao, a
ausncia dessa "proteo" pode prejudicar a escorreita ao ad-
ministrativa, notadamente daqueles agentes pblicos responsveis
por aes que afetem interesses econmicos de terceiros; assim~ um
fiscal sanitrio que identifica irregularidade em um restaurante,, um
gestor que aplica merecidamente sano a empresa i_ni9iiJ(;a, um.
pregoeiro que desclassifica proposta inexequvel ou um auditor que
autua empresa por irregularidades cometidas, todos, poderiam ser
constrangidos a no exercer suas funes, pela ameaa de resp~m
der a diversas aes judiciais, movidas propositada e levianamente,
contra a pessoa do servidor, apenas com o intuito de constranger o
exerccio da atividade administrativa.
Esperamos, sinceramente, que o STJ. r_eveja sua jurisprudncia,
percebendo a questo sistematicamente e resguardando os. a?pec-
tos de proteo ao escorreito exerccio da atividade administrativa.

ttlli~f~ii~~[~l~i~~~~~~l~~\~t~~~~
desse ramo"doDireito Pblico- h-um o mais:'princpib'S:qul:(b-' _
..... . :;;~:-.. ~:. . -:::~.>- -<:.~.-: ;:; . '.--.~-~-;::;;;_;(~-~-~.:~.
Cap. 2 O regime jurdico-administrativo 65

"A administrao pblica . nopdatlcbm.qje'tl\((J\~$i:ipf~JU#t

~i~:~;:~~~t~:;,o~~ii2~t~~J\f1JZD~r~~,~ .: ~if~ ... ' .: ~ .-. :' . ..., ,.:r:: --~ .. '!,, ... ,

;p..3. Princpio da moralidade


A moralidade administrativa exige que a ao da administrao
seja tica e respeite os valores jurdicos e morais. De ndole constitu-
cional, tal princpio est associado legalidade, contudo, mesmo na
hiptese de lacuna ou de ausncia de disciplina legal, o administra-
dor no est autorizado a proceder em confronto com a tiCa e com
a moral. O administrador no pode, sob o argumento de exerccio da
discricionariedade (juzo de oportunidade e c\e convenincia) aten-
tar contra a moralidade. '
Corlforme ensina Fernanda Marinela, a moralidade administrativa
no se confunde com a moralidade comum~ pois enquanto a ltima.~
se preocupa com a distino entre o bem e o mal, a primeira est
ligada ao conceito de bom administrad~r.
Esse princpio se apresenta como um vetor fundamental das ati-
vidades do Poder pblico, de forma que, verificada ofensa morali-
dade, mesmo que uma conduta seja aparentemente compatvel com
a lei, deve ser invalidada. Tal compreenso estreladoriadamu~a
o da noo clssica de legalidade para uma ideiade tgitlmidade,
que, alm do cumprimento das regras jurdicas, abarca tambm a
moralidade e a finalidade pblica.
66 Direito :\c~minlstrativo - VOL 9 Fernando F. Balrar Neto e Ronny C. Lopes de Torres

A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha reta,


colateral ou por afinidade, at o terceiro graa.n, inclusive, da autori-
dade nomeante ou ele servidor da mesma pessoa jurdica investido
em cargo ele direo, chefia ou assessoramento, para o e)(erccio de
cargo em comisso ou de confiana ou, ainda, de funo gratificada
na administrao pblica direta e indireta em qualquer dos Poderes
da Unio, dos Estados,_ do Distrito Federal e dos Municpios, com-
preendido o ajuste mediante designaes recprocas, viola a Consti-
tuio Federal (STF - Smula Vinculante na 13).
Conforme precedente elo STF, a edio da Smula vinculante na
13 no esgotou as possibilidades ele configurao de nepotismo,
sendo possvel, em cada caso concreto, proceder-se avaliao
elas circunstncias pertinentes, luz da Constituio federal (STF, MS
31.697).
o Plenrio do STF julgou procedente pedido formulado em ao
direta para declarar a inconstitucionalidade de dispositivo ela Lei na
13.145/97, do Estado de Gois, entendendo que o dispositivo ques-
tionado, ao permitir a nomeao, admisso ou permanncia de at
dois parentes elas autoridades ali mencionadas, alm do cnjuge
do Chefe elo Poder E)(ecutivo, criaria hipteses que e)(cepcionariam
a vedao ao nepotismo. (STF. ADI 37 45/GO, Rei. Min. Dias Toffoli,
15.5.2013. Pleno. - lnfo 706)
;~. _: ..:...:_L. .:.:.~,:./;./':~~>:'..
~ Atellilio!. . :f, .... c ,.,,.

!i;~}i~~i~fc~lt~~~~~~!Y,Wt~~w~~~~-M~tJ[fl$111';
pios 'constituCionais queregem i\dminisff;:i'o Pbli}tend(fni vist'
sua natun:za eminenterrente.poltica~ .' .. .; c: c:.:.,-;;; ,_,:. '; :~::':::: ~.
llilportarite.perteberc{uetal.ntendih1eiitodc:rsiJprehi:sge'a'.Hi~ha..

~~~~\~t~~1~~~~r~r~;&:~~!~i~~~~l~I\I~~~~~~r,~;;,
~ Co~ o ess~ aSSQ.OU"!il:O .foi cobo-aa:llo em con~o-soj . .. 'i <.'- ,. c

No con.curso para: Procurador do Estado. d Arriazorias(FtC:-toJ.),:cidm


o.seg,uint~ enunciado:."NO siwqoqteconfiiUr~ np,oti~fl1o~:ti.:~>j,:gr .
a incidncia da Smula VinculcJte no 1.3~.(litqc:la'plq ;siJ.pr~fu-~.tfif!~i:lql,
. Federal, a nomao.de~'; foi consid~ada crr't a:seg~!.nt~.:a~s~H.iy~;':
"d) cnjuge de Governdor para crgo de secre:rid de Estdqr'.' .~ : ~- '
.:aj~. o regime jurdico-administrativo 7

No concurso para Procurador da Repblica (2013), com o seguinte


enunciado: "Consoante a jurisprudncia dominante do .Supremo Tribu-
nal Federal, correto afirmar que:"
Foi considerada correta a seguinte assertiva: d) -Exclui;se da vedao
concernente ao nepotismo a nomeao de irmo de Governadbrpara
exerccio do cargo de Secretrio de Estado, porse,-trta.r cte>agente:
poltico. '

Tem-se entendido que a contratao ele agentes pblicos sem a


realizao ele concurso caracteriza violao ao princpio da morali-
dade e da impessoalidade. No obstante, o ressarcimento ao errio
depende da demonstrao elo enriquecimento ilcito e do prejuzo
para a administrao.

> Como esse assll.llnto lfon cobo-adc em corict!!lt's<D'?.' .


No co,ncurso para Procurado_( do Estado.de Alagoas (E~PEzOd9!. fqi
wnsiderada correta a: seguinte assertiva: .~'OSTJ:fixu :emimdiment.n:.
senrido .. de. ,q!!e.. a:contrq_tac:> de. agef!t~s .pdbJi:C?!54~nJ.:q~,ij-e~li~dP:~fe ..
c.oncurs_o . pblico enseja . _.vilaoo:prinpi .da morali!;deii/ss!;nict'
qu.erdizer, contudo,, qUe .os responsdveis pla,.}Qatrata~tt~;cl~}(am,s~~~cqri-'''
denadosa ressarci~() errio,pis essa conderi]cdepeii:d~:amoh~"
trai;o' do enr!qeciment ilcito e'dop~eJ[J~? p'atd::a(:id'riili'i~'t'i~~~q~::-.:::

,3.:!!.4. IPII"iirl.dpio da publicidade


A pll.Hibi~ici!Clade e)(ige que a atuao do Poder Pblico seja trans-
parente, com informaes acessveis sociedade. Hodiernamente,
a publicidade compreendida de maneira mais ampla. No basta
a pubticao dos atos administrativos, ela deve ser feita de forma
clara, permitindo que os cidados possam exercer fiscalizao social
sobre os atos e negcios praticados pelos gestores pblicos. ;~

O acesso aos documentos pblicos de interesse particular ou de


interesse coletivo ou geral pode ser ressalvado nas hipteses em
que o sigilo seja ou permanea imprescindvel segurana da so-
ciedade e do Estado. Da mesma forma, a lei pode restringir a pu-
blicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o
interesse social o exigirem.
Tem-se entendido, com razo, que legtima a pblicao, na in-
ternet, da relao ele servidores pblicos, com seus respectivos valo-
res de vencimentos, medida que prestigia o princpio da publicidade.
68 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

vale registrar a edio da !Lei 1!1 ll.2.527, de 2011 (denominada,


Lei de acesso a informaes), que dispe sobre os procedimentos a
serem observados pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios,
com o fim de garantir o acesso a informaes previsto no inciso XX-
XIII do art. 5o, no inciso 11 do 3o do art. 37 e no 2 do art. 216 da
Constituio Federal.
As disposies desta Lei so aplicveis, no que couber, s entida-
des privadas sem fins lucrativos que recebam recursos pblicos di~
retamente do oramento ou mediante subvenes. sociais, contrato
de gesto, termo de parceria, convnios, acordo, ajustes ou outros
instrumentos congneres. Nesta hiptese, a publicidade a que'esto
submetidas essas entidades relacionam-se parcela dos recursos
pblicos recebidos e sua destinao, sem prejuzo das prestaes
de contas a que estejam legalmente obrigadas.
Qualquer interessado poder apresentar pedido de acesso a in-
formaes aos rgos e entidades referidos pela Lei, por qualquer
meio legtimo, devendo .o pedido conter a identificao do requeren- .
te e a especificao da informao requerida.
o acesso informao,disciplinado pela referida Lei, compr.een-
de, entre outros, os direitos de obter:
a) orientao sobre os procedimentos para a consecuo de aces~
so bem como sobre o local oncle po_der ser encontrada ou
obtida a informao
.
almejada; . i
.
.
b) informao contida em registros ou docuni~ntos, produzidos ou
acumulados por seus rgos ou entidades, recolhidos ou n~o a
arquivos pblicos;
c) informao produzida ou custodiada por pessoa fsica ou entida-
de privada decorrente de qualquer vnculo com,seus qrg9s ou
entidades, mesmo que esse vnculo j tenha cessado;.
d) informao primria, ntegra, autntica e atualizada;
Cap. :z o regime jurdico-administrativo 69

e) informao sobre atividades exercidas pelos rgos e entida-


des, inclusive as relativas sua poltica, organizao e servios;
f) informao pertinente administrao do patrimnio pblico,
utilizao de recursos pblicos, licitao, contratos administrati-
vos; e
g) informao relativa implementao, acompanhamento e resul-
tados dos programas, projetos e aes dos rgos e entidades
pblicas, bem como metas e indicadores propostos;
h) informao relativa ao resultado de "inspees, auditorias, pres-
taes e tomadas de contas realizadas pelos rgos de contro-
le interno e ~xterno, incluindo prestaes de contas relativas a
exerccios anteriores.

So vedadas quaisquer exigncias relativas aos motivos determi-


nantes da solicitao de informaes de interesse pblico.
O rgo ou entidade pblica dever autorizar ou conceder o aces-
so imediato ~ informao disponvel. Quando no for possvel conce-
der o acesso: imediato, deve-se, em prazo no superior a 2 (Vinte)
dias (admitida a prorrogao, justificada, por mais Io(dez)dias):
a) comunicar a data, local e modo para se realizar a consulta, efe-
tuar a reproduo ou obter a certido;
b) indicar as razes de fato ou de direito da recusa, total ou par-
cial_ do acesso pretendido; ou
c) comunicar que no possui a informao, indicar, se for do seu
conhecimento, o rgo ou a entid~de que a detm, ou, ainda,
remeter o requerimento a esse rgo ou entidade, cientificando
o interessado da remessa de seu pedido de informao~
A negativa de acesso s informaes objeto de pedido devida-
mente formulado, quando no fundamentada, sujeitar o respons-
vi a medidas disciplinares. Na hiptese de extravio da informao
solicitada, o interessado poder requerer autoridade competente
a imediata abertura de sindicncia para apurar o desaparecimento
70 Direito ildminisnarvo - Voi. 9 o Fernando F. Saltar Nero e Ronny C. Lopes de Torres

da respectiva documenta8.o.
No caso de indeferimento de acesso a informaes ou s razes
da negativa do acesso, poder o interessado interpor recurso contra
a deciso. o prazo recursal de 10 (dez) dias, a contar da cincia
do interessado.
Quando a negativa do acesso informao ocorrer por rgos ou
entidades do Poder Executivo Federal, o requerente poder recorrer
Controladoria-Geral da Unio, que deliberar no prazo de 5 (cinco)
dias se:
a) o acesso informao no classificada como sigilosa for negado;
b) a deciso de negativa de acesso informao total ou parcial-
mente classificada como sigilosa no indicar a autoridade classi-
ficadora ou a hierarquicamente superior a quem possa ser diri-
gido pedido ele acesso ou desclassificao;
c) os procedimentos de classificao de informao sigilosa, esta-
belecidos pela Lei no 12.527, de 2011, no tiverem sido observa-
dos; e
d) estiverem sendo descumpridos prazos ou outros procedimentos
previstos pela Lei no 12.527, de 2011.

Outrossim, dlever dlos rgos e entidladles pblicas promover,


independentemente de requerimentos, a divulgao em local de f-
cil acesso, no mbito de suas competncias, dle informaes dle inte-
resse coletivo ou geral por eles produzidas ou cstodiadas, devendo
constar, no mnimo:
o registro das competncias e estrutura organizacional, endereos
e telefones das respectivas unidades e horrios de atendimento
ao pblico;
o registros de quaisquer repasses ou transferncias de recursos
financeiros;
o registros das despesas;
._ap. :'. o 1egirne )urclico-adrninistrativo TI

" informaes concernentes a procedimentos licitatrios, inclusive


os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contra-
tos celebrados;
dados gerais para o acompanhamento de programas, aes, pro-
jetos e obras de rgos e entidades; e
respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.
Para divulgao das informaes de interesse coletivo ou geral,
acima referidas, os rgos e entidades pblicas devero utilizar
todos os meios e instrumentos legtimos de que dispuserem, sendo
obrigatria a divulgao em stios oficiais da rede mundial ele com-
putadores (internet).

~ Atendo!
.OsMunicpios com populao de at lO;oo (dez'i1Ji0 hbi~l!tt~sfl~m
dispensados da divulgao :obrigatria. na intemet;':-.rnntida a 6briga~
toriedade de divulgao, em te111po n:;al; de. infOI]Tias:'.teil.tiya,~. ~
~xecuo 6rame11tria e financeira, nos crit~rios e prazos pfe;:fis1;6!:;:
pela Lei de Respdnsbilida'd Fiscal. : ...

A Lei, por outro lado, admite a possibilidade de restries in-


formaes consideradas imprescindveis segurana da sociedade
ou do Estado, quando a divulgao ou acesso irrestrito possam:
" pr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade
do territrio nacional;
o prejudicar ou pr em risco a conduo de negociaes ou as
relaes internacionais c1o Pas, ou as que tenham sido forneci-
das em carter sigiloso por outros Estados e organismos inter-
nacionais;
o pr em risco a vida, a segurana ou a sade da populao;
"' oferecer elevado risco estabilidade financeira, econmica ou
monetria do Pas;
o prejudicar ou causar risco a planos ou operaes estratgicos
das Foras Armadas;
" prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvol-
vimento cientfico ou tecnolgico, assim como a sistemas, bens,
instalaes ou reas de interesse estratgico nacional;
72 Direito Administrativo -V oi. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lapes de Torres

" pr em risco segurana de instituies ou de altas autoridades


nacionais ou estrangeiras e seus familiares; ou
comprometer atividades de inteligncia, bem como de investiga-
o ou fiscalizao em andamento, relacionadas com a preven-
o ou represso de infraes.
Nesses casos, as informaes sero passveis de classificao
como ultrassecreta, secreta ou reservada, admitindo-se os seguin-
tes prazos mximos de restrio publicid~de;

" lllitrassecreta: 25 (vinte e cinco) anos;


Q secreta: 15 (quinze) anos; e

" reservada: 5 (cinco) anos.


Para a classificao da informao em determinado grau de sigi-
lo, dever ser observado o interesse pblico da informao e utiliza-
do o critrio menos restritivo possvel.

. ~ At'~~~o'r. . . 'i.-~,-:> ;;':'}i;;t_;~~.'(;f'";:'_i:LYi;!~m~r

Ji~lfii~li~~lli~'~,,~,
A competncia para classificao do sigilo de informaes, no
mbito da administrao pblica federal, foi estabelecida de acordo
com a classificao. Assim, ser competente para a classificao:
a) .II.JIItrassecreta: Presidente da Repblica; Vice-Presidente da Rep-
biica; Ministros de Estado e autoridades com as mesmas prerro-
gativas; Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica;
e Chefes de Misses Diplomticas Consular~s permnentes no e
exterior. Aquele que classificar informao omo ultrassecreta,
dever encaminha-r a deCiso Comisso Mista de Re.vaiiao
de informaes, que poder rever a classificao de inf~rma
es ultrassecretas ou secretas; de ofcio ou mediante provoca-
o de pessoa interessada.

lbl) Secreta: autoridades com competncia para a classificao como


informao IUIItrassecreta, alm dos titulares de autarquias~ fun-
daes ou empresas pblicas e sociedades de economia mista;
Cap. 2 O regime jurdico-administrativo 73

c) Reservada: autoridades com competncia para a classificao


como informao ultrassecreta ou secreta, alm daquelas que
exeram funes de .direo, cmando ou chefia, nyel DAS
101.5, ou superior, do Grupo-Direo e Assessoramento .Supe-
riores, ou de hierarquia equivalente, de acordo com regula-
mentao especfica de cada rgo ou entidade, observadas
as disposies legais.

Matheus carvalho ressalta, com razo, a importrlCia de no se


confundir "publicidade" com "publicao", que uma das formas
para se garantir a publicidade. Nem sempre a publiCao em di-
rio oficial, o instrumento necessrio para respeitar-se o princpio da
publicidade.
Nessa feita, importante perceber que o princpio da publicidade
no impe, apenas, a divulgao das decises administrativas;. ele
exige transparncia em :toda a tramitao processual, resguardando
o direito dos administrados de ter conhecimento sobre documentos
e acesso a informaes, durante o processo de tomada de deci~o.
Conforme artigo 11 da Lei no 8.429/92, con~dtui ato de improbi~a
de administrativa, que atenta contra os pr:indpios da Administrao
Pbtlt:a, negar publicidade aos atos oficiais.

-~- tomo es~e F!ls~q.un:Jt.foi. ~o.br~d ~'m.c#~#~~~?\ > ,_ :??~:;;~;-i:if!:Cii t~\;


.:No. <w~~urso' p'ar r.roc~f.ador:da.. Faienlifa.,.~Esfo.:F.;;.zb<:r:.)'Jrfoi:C'ir
74 Dire5zo ?.drninis~~rlivo - \foL 9 .. Fernando F. Baltar Neto e Ronny c. Lopes de Torres

No concurso para juiz Substituto, do TJiSC (FCC;'2o15), com o segunteenun-


ciado: "Vigora no Brasil, disciplinando o direito constitucional de acesso
informao, a Lei no 12-5'27 /n. ide ia ESTRANHA o regime dessa lei
a:", sendo considerada correta a seguinte assertiva:
"b) possibilidade de que qucilquer interessado possa apresentar pedido
de acesso a informaes aos rgaos e entidades competentes; dvendo o
pedido conter a identificao do requerente, a especifi;a da informa-
o requerida e os motivos determinantes da solicitao de informaes
de interesse pblico". . .
Obs.: como visto, anteriormente, so vedadas,quaisquer exignda:s re-
lativas aos motivos determinantes da solicitao de irifbrrnaes de
interesse pblico

3.1.5. fPrir~cp[o c1<Ci efidm::i<Ci


Esse princpio foi inserido no texto constitucional pela !EC no 3.9/98,
passando a expressamente vincular e nortear a administrao p-
blica. O princpio da eficincia exige que a atividade administrativa
seja exercida com presteza, perfeio e rendimento funcional, sua
aplicao orienta e serve de fundamento para a construo de uma
concepo de Administrao Pblica IGerendal.
O princpio da eficincia repercute tanto na atuao do agente
pblico como na organizao e estrutura da Administrao Pblica, ,e,
embora inove ao englobar a preocupao com o resultado_da ativi-
dade administrativa, no significa uma autorizao derrogao do
regime jurdico de direito pblico ou quebra da legalidade.
O ilustre Marcus Bittencourt ensina que esse princpio e)<ige. a
apresentao de resultados positivos para o servio pblico e satis-
fatrio atendimento das necessidades do administrado, no apenas
na conduta do servidor pblico, mas tambm de toda a Administra-
o Pblica.
i
Conforme lembra Celso Antonio B. de Mello, a eficincia no pode
ser concebida seno na intimidade do princpio da legalidade, pois
jamais uma suposta busca de eficincia pode justificar a arbitrarie-
dade. O autor lembra que ele se apresenta como uma faceta de um
princpio mais amplo, tratado no Direito italiano: o princpio da boa
administrao. Assim, o agente pblico deve sempre buscar a me-
lhor e mais adequada soluo para os problemas administrativos,
tendo como parmetro o interesse pblico e a legalidade. Esta me-
lhor soluo, nem sempre ser necessariamente a de menor custo,
~a:: . O regime jurdico-administrativo 75

j que a avaliao de uma medida eficiente envolve outros elemen-


tos, alm daqueles puramente econmicos.
Esse bom trato da coisa pblica, atendendo eficincia, tem re-
lao direta com a concepo de !Estado Democrtico de ll)ireito, no
qual as regras e a atuao administrativa buscam dar garantias
coletividade, mas tambm protegem o indivduo, inclusive de uma
atuao exageradamente onerosa ou ineficiente do Estado que ele
sustenta, atravs dos tributos.

'' Dm<C> esse assiL!illl\to jf<C>fiteoibira.di!O em :OIIl<eiL!Iil's.o?


1\lo concurso do Tribunal Regional do Trabalho da 2 Regi:o (FCC/2008),
foi tida como correta a seguinte refernci ao princpio da eficirrda:
"Exigncia de que a atividade administrativa seja exercida com Presteza,
perfeio e rendimento funcional". .
1\lo concurso para Procurador do Tribunal de Contas do Amap
(FCC/2010), com a seguinte ementa: "O princpio constitucioiwl.da eficin-
cia, que rege a Administrao Pblica, apreseit~se m"foi cnsidrad
correta a seguinte assertiva: e) relao ao modo de organizar, esfrunirar
e disciplinar a Administrao Pblica,_ no apenas eiT!. r~lqqo __ atua.o
do agente pblic. Na mesma questo, .foi. C()_nsiderlda-eh'~~ .Cl $e-
guirite assertiva: "c) relao ao modo de.estl-uturao .Ci'f\clfl]inistr(llo'
Pblica, uma vez qUe autoriza a derrogad dCi'regiirie'ji.Jrdio de Clir-i;lto~
a
pblico e aplico do direito privado quando .este 'Se lliostrctrfinancek
ra1Tlnte rriais atrativo". .
No. concurso para analista de ..Controle Externo, d .. rq:/CE-.(~cc/z.Q;l,s),
co~ o 'seg~inte enunciado: ;,o prif1dpio.,dC! etkinciq.on:>t(lnt(= da'qfl~~t ..
tuio da R:epublii: possui conh=dq varivel,. relaci11d coiriJincili~a;
de: da atuao .daAdmiristrao. pblica~: de moq:qfierr,foi:ton?Il~r~cl~
correta seguinte .assertiva: "e)[ief1lsern6res)gn{fi.a.o_d.ir~ip.ria';n~f1i
da aio estatcd (] juzos prmente ec()flIT!ic{ "f:crtiend~n~ (1 :u'iiiiza-
~ mais satisfatria dos recursos pblics caso a caso;" . . . .. ...

;p.. iOlll.Utros prifllcRif.JIOS


Alm dos princpios indicados pela Constituio, a administrao
pblica deve obedincia a outros princpios; alguns deles positiva-
dos pelo legislador infraconstitucional, em vrias normas. A lei. fede-
ral no 9.784/99 (processo administrativo); por exemplo, estabeleceu
a necessria obedincia, dentre outros, aos princpios da legalidade,
finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralida-
de, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse.pblico
e eficincia. A Lei federal no 8.666/93 (Licitaes e contratos), faz
76 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Balear Neto e Ronny c. Lopes de Torres

tambm aluso a vrios princ.pios, dentre !=les: l~galiclade, i!Tlpes-


soalidade, moralidade, igualdade, publicidade, probidade adminis-
trativa, vinculao ao instrumento convocatrio, julgamento objetivo
a~m de princpios correlatos. Podemos citar, aind, outros pi:"inc~
Pios, como o da autotutela, da presuno de legitimidade dos. atos
administrativos, do devido processo legal, entre tantps.
H, portanto, vrios princpios que moldam a atividade adminis-
trativa; alguns claramente apontados pelo legislador, outros tantos
identificveis pelo jurista, na anlise do ordenamento. Todos eles
sero abordados, no decorrer dessa obra.
Ressaltamos, aqui, alguns desses princpios:

3.2.1. Razoabilidade e proporcionalidade


Tais princpios possuem funes axiolgicas e teleolgicas essen-
ciais, permitindo o controle dos atos administrativos. A jurisprudn-
cia tem cobrado o respeito a esses princpios, invalidando excessos
na prtica de atos administrativos.
A razoabilidade (ou proporcionalidade ampla) impe umatrplice
exigncia ao desempenho da funo administrativa, de form que,
para a realizao de fins pblicos, sejam adotados meios adequa-
dos, necessrios e proporcionais (as vantagens devem superarias
desvantagens criadas.).
Alguns autores preferem denominar essa diferenciao- cdmo
subprincpios da proprconalidade ampla,_qu.is sejam: ...
., adequao (utilidade)- a medida deve seraptaaofim deseja~p;
o necessidade (exigibilidade) - o meio qeve ser aquele que mhos
. cause prejuzo aos administrados;
., proporcionalidade em sentido estrito - as vantagens devem su-
perar as desvantagens. .
Parte da doutrina tem feito aluso "teoria dos trs testes;',
ao tratar sobre esses subprincpis, que devem ser ~testados",
para aferio do respeito ao princpio da proporcionalidade ampla.
A exigncia de razoabilidade traduz limitao material ao 'da
Administrao Pblica. Como destacou o STF, o exame da adequa-
o de determinado ato estatal ao princpio da proporcionalidade,
exatamente por viabilizar o controle de sua razoabilidade; iriclui~se
no mbito da prpria fiscalizao de constitucionalidde dasaes
emanadas do Poder Pblico.
Cap. 2 o regime jurdico-administrativo 77

Sob esse aspecto, o princpio da proporcionalidade essencial


ao Estado Democrtico de Direito, servindo como instrumento de
tutela das liberdades fundamentais, proibindo o excesso e vedando
o arbtrio do Poder, enfim, atuando como verdadeiro parmetro de
aferio da constitucionalidade material dos atos estatais (SIF HC
103529-MC/SP. Informativo 585).

3.2.2. Autowtela
Esse princpio permite Administrao Pblica a reviso de seus
atos, seja por vcios de ilegalidade (invalidao), seja por.motivos de
convenincia e oportunidade (revogao).
O STF j sedimentou, atravs de sua Smula 473 que "a Adminis-
trao pblica pode anular seus prprios atos, quando eivados de
vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos,
ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, res-
peitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a
apreciao judicial".
A Lei no 9.784/1999 estipula, em seu artigo .54, que o direito da
Administrao de anular os atos administrativos de que decorram
efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, con-
.
tados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f.
~

Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao inte-


;.
resse pblico nem prejuzo a terceiros, osatos que apresentarem d-
feitos sanveis podero ser convalidados pela prpria.Administrao.
. .
78 Dirc2l'i0 Adrnir.iswativG- \lol. 9 Fernando f. Balrar Neto e Ronny C. Lopes de Torres

Segundo tal princpio, os atos administrativos se revestem de


uma presuno relativa (jur!s ll:arnwm) de que so praticados legiti-
mamente (de acordo com o Direito). Tal presuno relativa, poden-
do ser contrariada por prova em contrrio.

O princpio da motivao obriga a Administrao a explicitar o


fundamento normativo de sua deciso, permitindo ao administrado
avaliar a deciso administrativa, para conformar-se ou insurgir-se
perante o Poder judicirio.
A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo con-
sistir em declarao de concordncia com fundamentos de anterio-
res pareceres, informaes, decises ou propostas, que, neste caso,
sero parte integrante do ato (mot'vao aiill.lll'lde).
A indicao dos pressupostos de fato e de direito que determina-
rem a deciso critrio obrigatrio no processo administrativo. A Lei
na 9.784/99, em seu artigo 50, impe expressam_ente a motivao em
alguns atos administrativos, notadamente aqueles que:
o neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
o decidam recursos administrativos;
o imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;
o decorram de reexame de ofcio;
Q
decidam processos administrativos de concurso ou seleo p-
blica;
deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou dis-
crepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;
o dispensem o.u declarem a inexigibilidade de) processo licitatrio;
o importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de
ato administrativo.
'Cap. :?. ~ o regime jurdico-aclministrativo 79

Esse princpio tem por fundamento a necessria previsibilidade


dos atos administrativos e estabilizao das relaes jurdicas. Tm-
-se limites para a atuao da Administrao na prtica de seus atos,
como: vedao aplicao retroativa de nova interpretao e sujei-
o do poder de autotutela a prazo razovel.
O princpio da segurana jurdica pode ser estudado sob dois
prismas:
O l!)~jetivo:refere-se irretroatividade das normas e proteo
dos atos perfeitamente realizados, em relao a modificaes
legislativas posteriores e;
o Si.ff~]etivo:
trata justamente da preservao das expectativas le-
gtimas da sociedade com a produo de harmonia das relaes
jurdicas (princpio da proteo da confna11a).
Tm-se apontado limites para a atuao da Administrao na pr-
tica de seus atos, como:
a) vedao apUicao retroativa de nova ini:erpretao;
b) Sll.ljeno do poder de autotutela a prazo razoveL
Nesse prumo, a prerrogativa de revogao ou anulao de atos
administrativos no pode se estender indefinidamente, ficando su-
jeita a prazo razovel e a limites de estabilizao das situaes cria-
das administrativamente.
o poder-dever da Administrao de invalidar seus prprios atos
sujeita-se ao limite temporal delimitado pelo princpio da seguran-
a jurdica, pois os administrados no podem ficar indefinidamente
sujeitps instabilidade decorrente, da autotutela estatal e conva-
lidao dos efeitos produzidos, quando, em razo de suas conse-
quncias jurdicas, a manuteno do ato servir mais ao interess
pblico do que sua invalidao. Da mesma forma, a exigibilidade da
pretenso da Administrao de apurar. e punir irregularidades come-
tidas por seus agentes no absolta, encontrando limite temporal
no princpio da segurana jurdica, de hierarquia constitucional, no
se admitindo que os administrados fiquem indefinidamente sujeitos
instabilidade do poder sancionador do Estado. (STJ. AgRg no RMS
44657/RS, Dje 10/12/2014)
Noutro prisma, o STJ tem prolatado decises entendendo que, sen-
do os atos administrativos de provimento absolutamente inconstitucio-
80 Direito Administrativo -Voi. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

nais, nem mesmo o Poder Constituinte derivado poderia relevar esse


vcio. Assim, no h que se falar em prescrio nem em decadncia
para que se tomem as providncias cabveis para restaurar a neCe$Si-
dade de observncia do princpio constitucional do concurso publico,
no importando o tempo que o cidado permaneceu,. ilicitamer]te,
no exerccio do cargo (STJ, REsp 1310857/RN, 25/11/2014). Outrossim, o
princpio da segurana jur\dica e a suscitada decadncia do direito da
Administrao, para anular seus prprios atos, no impedem a des-
constituio de relaes jurdicas que padecem de uma irremedivel
inconstitucionalidade, como o caso dos servidores que mantm con-
trato temporrio com Poder Pblio, fora das permissivas contida~ no
art. 37, IX, da CF". (STJ, EDcl no RMS 33.143/PA, Dje 3/12/13).

,3.2.6. Contmditrio e ampla defsa


. O princpio do contraditrio e da ampla defesa consta registrado
no inciso LV do artigo 5o da Constituio federal, ao destacar que
"aos litig~ntes, em processo judicial ou administrativo, e as acusqc
dos em geral so assegurados o contraditrio e cj. ampla defesa, com
os meios e recursos a ela inerentes". ' .
Essa garantia apresentada tanto para os processos judiciais
como para os processos administrativos, permitindo-se formas ins-
trumentais adequadas de socorro ao cidado, entre outras hiptec
ses, sempre que houver a possibilidade de repercusso desfavor-
vel na esfera jurdica dos envolvidos.
O contraditrio se relaciona com a igualdade das partes e se tra-
duz na necessidade de informao da existncia de todos os atos do
Cap. 2 O regime jurdico-administrativo 81

processo, alm da possibilidade de reao aos atos desfavorveis.


A ampla defesa pressupe a prerrogativa de defender-se de acu-
saes, para evitar sanes ou prejuzos. A atividade administrativa
resta sujeita obedincia ao devido processo legal e ao princpio
da ampla defesa e contraditrio, no podendo deles prescindir, sob
pena de anulao dos atos e decises proferidas.
A garantia constitucional da ampla defesa afasta a exigncia do
depsito prvio como pressuposto de admissibilidade de recurso
administrativo.

3~2/t. Igualdade
O prinpi.o da igualdade (ou isonomia)_ resumioo na senteiwa
"tratar igilalmente os iguais e desigualmente os de~iguais, na ~!i= di~
da dasdesigualda:des". Essa frase resume a transformqQ dp se~riti
do dado igualdade com as mudanas de paradigmas que afetaim
o Estado Moderno.
82 Direito Administrativo -V oi. 9 " Fernando F. Baita r 1;ero e Ronny C. Lopes de Torres

Durante o Estado Liberal, respeitar a isonomia significava tratar


a todos igualmente (igualdade -formal), uma conquista social que ti-
nha como objetivo evitar as injustificveis discriminaes do perodo
absolutista.
Com o Estado Social passou-se a admitir com maior acentuao
o tratamento desigual entre os cidados, pelo Poder Pblico, no
no sentido de garantir privilgios, como ocorria no Estado Absolu-
tista, mas imbudo do intuito de corrigir distores sociais, como a
misria.
Contudo, excessos estatais passaram a gerar desvirtuamentos,
uma vez que o tratamento diferenciado proposto pelo Estado muitas
vezes era estabelecido de forma desproporcional ou descompassa-
da de eventuais diferenas reais identificadas na sociedade. Agindo
dessa forma, sob o falso pretexto de tratar desigualmente os desi-
guais, criaram-se privilgios que geravam desigualdades entre os
indivduos, pelo prprio Estado.
Com o Estado Democrtico de Direito, faz-se necessrio impor
certa relao entre a diferena existente no mundo real e a ao es-
tatal. Assim, embora se permita o tratamento desigual aos desiguais,
este deve ocorrer na medida das desigualdades postas. Tratamentos
que ultrapassem esse limite descambaro para discriminaes inde-
vidas, materializadas em privilgios ou perseguies, incabveis no
novo. paradigma estatal.
Celso Antonio Bandeira de Mello ensina com maestria que o
alcance da igualdade no se limita a nivelar os cidados diante ela
norma legal posta, seu respeito exige que a prpria lei seja edita.da
em conformidade com a isonomia. Dessa forma, "no s perante
a norma posta se nivelam os indivduos, mas, a prpria edio
delas assujeita-se ao dever de dispensar tratamento equnime s
pessoas".
A lei e o ato administrativo no devem ser fonte de privilgios ou
perseguies, mas cumprir o papel de instrumento regulador da vida
social, tratando equitativamente os cidados. Diante da "politizao"
(em um sentido pejorativo) cada vez mais acentuada da mquina
administrativa, muito comum o estabelecimento de regras que, a
despeito de se fundamentarem em diferenas sociais, geram privil-
gios desproporcionais, afrontosos isonomia.
Noutro prisma, como reflexo do princpio da igualdade, impe-se
'

I
..:;om. o regime jurdico-administrarivo 83

"an.Jt([))vnwiao aiC1m!ll!istrativa", conceito que gera certa limitao


prtica de um ato administrativo (mesmo que discricionrio), em
contradio a precedentes administrativos anteriores. Pela teoria da
autovinculao administrativa, ao fixar determinado entendimento
por respeito igualdade e boa-f, a Administrao fica vinculad~
quando analisar relaes jurdicas distintas, porm similares, embo-
ra possa alterar seu entendimento, de forma motivada e sem efeitos
retroativos (" p:rospective overmling'').
Obviamente, no haver vinculao a precedente, baseado em
deciso ilegal.

3.2.8. fina!idlacle pib!ka

A Administrao Pblica no existe como um fim em si mesmo,


sua existncia, suas aes e suas prerrogativas so justificadas pelas
finalidades para as quais ela foi criada (atendimentos dos interesses
da coletividade). Nessa feita, quando o aparato administrativo age
em busca de outras finalidades (por exemplo, interesse do gestor),
tal ao demonstrar-se- ilegtima e passvel ,de invalidao, em de-
corrncia do desvio de finalidade.
!:

o 'tesvio de finalidade pode ser: gell1lrico, quando a ao ad-


ministrativa no atende o interesse pblico (ex: desapropriao de
um imvel particular, em virtude de antipatia poltico-partidria), ou
espedfico, quando a ao administrativa, embora objetive uma fina-
lidade pblica, diferencia-se daquela especificamente determinada
pela Lei (ex: diante de um servidor desidioso que merea a aQiica-
o de sano administrativa, decide o gestor remov-lo para uma
unidade longnqua).

Em sntese, podemos indicar os seguintes princpios jurdicos,


que influenciam o regime jurdico administrativo da Administrao
Pblica.
84 Direito Administrativo - Voi. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

-legalidade

Presuno de legitimidade

rana jurdica

Finalidade pblica

Vale salientar que existem outros princpios aplicveis ao Direito


Administrativo, que sero analisados em captulos prprios, relacio-
nados aos temas com os quais possuem maior identidade.

I:
Captulo

Organlzao da
admmnistrao pblica
!Fernando Baltar

1. INTRODUO
Conforme leciona Hely Lopes Meirelles, a Administrao " o ins-
trumental de que dispe o Estado para por em prtica as opes
do Governo". Dessa forma, deve-se interpretar que a Administrao
, apenas, a ferramenta disponibilizada ao Estado para buscar a
satisfao dos interesses essenciais e secundrios da coletividade.
A criao de rgos e entidades pblicas depende de lei em
sentido formal, por expressa exigncia da Constituio. Federal de
1988, todavia a mesma Carta Republicana admite que o Chefe do
Poder Executivo pode dispor sobre a organizao e o funcionamento
dos rgos; mediante Decreto; desde que no importe aumnto de
despesas, nem criao ou extino de rgos pblicos.
A Administrao Direta composta pelos rgos pbiicos inte-
gdmtes de sua estrutura, despidos de personalidade jurdica, en-
quanto a Administrao Indireta, segundo informa o Decreto-Lei na
200/67~' compreende as autarquias, fundaes pblicas, empresas
pblicas e sociedades de economia mista. ~

Temos, portanto, as pessoas polticas ou entes polticos que so


e
a .Unio, Estados, Distrito Federal, 1\f.i.unicpios, que so entes~ da
federai;oprevists na constituio a.s pessoas administrativas ou
entes administrativos, que so pessoas criadas por lei ou por au~ori
zao legal editada por ente poltico~ para o desempenho de funo
administrativa ou explorao de atividade econmica (sociedades
:de:econ.omia mista e empresas pblicas).
Os entes adn1inistrathios surgiram para suprir uma necessidade
tcnica. Constatou-se que aglutinar todas as competncias rio pro-
86 Direiw J.\ctmlnis1:;-ativo - Voi. 9 " Fernando F. Baltar Neto e Ronny C. Lopes ele Torres

cluzia os melhores resultados, face aos interminveis corredores ela


burocracia administrativa, que necessitaria ser cada vez mais vascu-
larizada, com um nmero maior de rgos pblicos.
Optou-se pela adooda tcnica da descentralizao administra-
tiva, criando outras pessoas jurdicas, com autonomia, mas submeti-
das a controle pelo ente poltico com a finalidade de desempenhar
uma determinada atividade pblica.

2" lR:iiOS iPIS\IJCOS


como os entes ela Federao (Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios) possuem personalidades jurdicas prprias e, portanto,
so sujeitos ele direitos e obrigaes no nosso ordenamento jurdi-
co, surge a necessidade de explicar como urna fico jurdica pode
expressar sua vontade.
Surgiram diversas teorias objetivando explicar essa manifestao
de vontade do Estado, dentre elas:

" Teoria ola represe11tao;


,. Teoria IClo rgo;
Segundo a teoria dlo mandlato o Estado outorga aos seus agentes
um mandato para agir em seu nome. Tal teoria no expliCa de que
forma o Estado transferiu poderes aos seus agentes, alm de trazer
a inconvenincia de retirar do mandante (Estado) a responsabili-
dade pelos atos praticados pelo mandatrio (agente pblico), que
extrapolaram das atribuies outorgadas.
Pela teoria dla represe11tao o Estado seria representado por
seus agentes. Di Pietro critica essa teoria, por entender inconsistente
nivelar o Estado ao incapaz, que necessita- de r;epresentao. A dou-
trina ainda critiCa a nuance de que, por esta ,eoria, o representado
(Estado) no responde pelos atos que ultrapassam os poderes da
~epresentao.

A teoria do rgo, tambm chamada de teoria dla imputao


volitiva. estabelece que o Estado manifesta sua vontade por meio
dos rgos que integram a sua estrutura, de .tal forma que quando
os agentes pblicos que esto lotados nos rgos manife~tam a sua
vontade, esta atribuda ao Estado.
:~ap. 3 " Organizao a administrao pblica 87

A teoria do rgo a teoria mais aceita em nosso ordenamento


jurdico e por seu intermdio que se consegue justificar a valida-
de dos atos praticados pelo "servidlor (de ifato", que segundo Celso
Antnio Bandeira de Mello seria "aquele cuja investidura foi irre-
gular, mas cuja situao tem aparncia de legalidade. Em nome do
prii!Udpio (t]a apari!Uda, ela boa-f dos administrados, da segurana
jurdica e do princpio da presuno de legalidade dos atos adminis-
trativos, reputam-se vlidos os atos por ele praticados, se por outra
razo no forem viciados".
Segundo Hely Lopes Meirelles, rgos pu:ibliws so "centros de
competncia institudos para o desempenho de funes estatais,
atravs ele seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica
a que pertencem".

1> l']).V:en<Df

N.~rih.rn
grgo pfili~o pos;;pLp.ersoQ;:tli<:I;:tciejurldicq,pri:>ti~, po,rmis
n:levan:s qp.e st;jms atribui.~s:~~~rc;(~~s~; ,. . . . .

P. C<Dm<D esil:e \tema vem selrilldl<D albodaldl<D em c<DII1l<CMtrsos ? .

No concurso para provimento do cargo de Procurdor do Municpio


de Londrina/,PR/2ii, foi considerada inccirreta a seguinte assertiva:
"Os ~r;gos pblicos :=;o centrqs de cgmpt::tn~ia if).stitudos no: rpbiJo
qa mesma peS?Oa jur;dic;:t para O desempef!b() c:l~s furit::S est-t.is.
Possut::m per~orilidade jurdica e. convivem para:tlnint . estri:'ra
da pessoa a que pertencem".

So exemplos de rgos pblicos a Presidncia da Repblica,


os Mini~trios, a Imprensa Nacional, a Advocacia-Geral da Unio, o
Ministfio Pblico, o Supremo Tribunl Federal, Tribunais de justia,
polcias civis ou militares, Senado Federal, Cmara dos Deputados, .?
Assembleias Legislativas, Cmaras Municipais, Receita Federal e Esta-
dual, dentre outros.

.'I
.: ..I

No concurso para provimento do cargo de Proc1Jr;a9r:: do. E.stad_c) ob


Piau~:ios, foi ~onsid.erada incorreta seguiri(sseh:iva: ;;rgao p6li~.
co pde. ser definido corfjo unidd.e.'i:idmriistfcJtivd dbtcrd le'':pefsnaii-: .
~,ac:Je jur(ciica que c:ongr,ega ,atrilJ[Ji,es ~xercid(l? pelos _agen.i~si/)@f!c:_os
'
c; u o'integram .com objetivo d xpressr avontade do Esfacto< . .
., '.:.; .' ' . . ., ' . .. ';, ..:. ,- ' : . . .!' .; .
88 Direito Administrativo -V o!. 9 Fernando F. Baltar Neto e Ronny c. Lopes de Torres

Jos dos.Santos".Carvalhp Jilho,.destaa, corn proprieda.c!e, que,


apesar dos rgos serem entes despersonalizados, os rgos p~
blicos representativos de poderes (ex.: tribunais, casas legislativas)
podem defender, em juzo, as suas prerrogativas constitucionais.
Essa capacidade processual extraordinria ou anmala. chama"
da de personalidade judiciria e, apesar de no conferir persona-
lidade jurdica a esses rgos, confere legitimidade para estarem
em juzo defendendo suas competncias. Ex.: Assemblia Legislativa
pode impetrar mandado de segurana em face do Governador d
Estado pelo no repasse da parcela do oramento a que fazjus.
Quanto posio estatal os rgos so classificados em:
a) Independentes- so os rgos representativos de poderes que
no se subordinam hierarquicamente a nenhum outro, tais como
a Chefia do Executivo, os tribunais, as casas legislativas.
b) Autnomos - Formam a cpula da Administrao e se subordi-
nam, apenas, aos rgos independentes. Ex.: ministrios, secre-
tarias estaduais e municipais.
c) Superiores- So os rgos que exercem atribuies de direo,
controle e chefia, mas que se subordinam a rgos autnomos
o'u de hierarquia superior Ex.: diretorias, coordenaes.
d) Subalt~rnos - so .rgos de execuo, despidos de funo de
comando. Ex.: protocolo, seo de expediente, de-hiferil; p-
taria.
Quanto estrutura, os rgos so classificados em:
a) Simples ou unitrios - so rgos que no possuem outros r-
gos subordinados em sua estrutura. Ex: os rgos subalternos
como protocolo ou almoxarifado so rgos simpt'es..
b) Compostos- so rgos onde ocorre de;>concentrao de suas
atividades para outros rgos subordinados hierarquicamente.
Ex: A Procuradoria-Geral da nio o rgo superiordas Pro-
curadorias Regionais da Unio e estas so os rgos regionais
das Procuralrias da Unio nos estados. A PGU, portanto, ' um
rgo composto.
Quanto atuao funcional, so classificados .em:
a) Singularesou unipessoais-' so rgos cuja deciso depende d
vontade de um nico agente. Ex: Presidncia da Repblica.
Cap. 3 Organizao da administrao pblica 89

Ainda quanto aos rgos singulares, cumpre observar que o ilus-


tre administrativista Celso Antnio Bandeira de Mello chama os r-
gos singulares de simples.
b) Colegiados, pluripessoais ou coletivos - so rgos em que as
decises so tomadas por mais de uma pessoa, por um colegia-
do que delibera sem que haja hierarquia entre seus membros,
ainda que um seja nomeado diretor ou presidente. Ex: Conse-
lho Nacional de justia, Conselho Superior da Advocacia-Geral da
Unio, Conselho de Contribuintes, dentre outros.

3 AUllAIRQ.IlJIAS
3.1. Conceto
Pode-se conceituar autarquia como sendo a pessoa jurdica de
direito pblico interno, criada por lei especfica para prestao de
servio pblico especfico, com autonomia administrativa, mas sub-
metida a controle finalstico de suas atividades.

3.2. Caractersticas
Decorrem do conceito acima as seguintes caractersticas:
"' personalidade jurdica de direito pblico interno;
" criao por lei;
o autonomia administrativa;
" prestao de servio pblico especfico;
o submisso a controle finalstico de suas atividades.
So1,exemplos de autarquias federais, o INSS, INCRA, DNOCS, lBA-
MA, IPHAN, Banco Central, dentre outras.

3;3. Criao
O artigo 37, XIX, da Constituio, trz a seguinte redao: somente
por. lei especfica poder ser criada crutarqula e autorizada a.in.sti-
tuio de empresa pblica, de sociedade de economia .mistc:r e. de;fun-
dao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as creas
de sua atuao.
As autarquias, ento, nascem diretamente da lei, no necessitan-
do do registro de seus estatutos na junta Comercial nem em unidade
90 Direito 1-\dministrai:~vo - VoL 9 ., Fernando F. Baita r Nero e Ronny C. Lopes de Torres

cartorial, e, por essa razo, sua !f.Jersolla~nc!ade jl!Jirndca de dirento


!f.lii~Uw, no podendo ser equiparada s entidades privadas nem s
entidades pblicas de direito privado.
O que se afirma que o ente poltico (Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios), o qual detm competncia legislativa inova-
dora, poder, por uma opo poltica e por uma questo de tcnica
de descentralizao, editar, por meio de sua casa legislativa, lei que
venha a criar uma outra pessoa jurdica, transferindo para esta nova
entidade um servio pblico especfico. Por exemplo, a Unio, por
meio do Congresso Nacional, editou uma lei criando o INSS, autarquia
federal que presta o servio pblico de seguridade social, em seu
prprio nome e sob sua responsabilidade.

No concurso para provimento do cargo de Procurador do Estado do


Cear-zoo8, foi considerada incorreta a seguinte assertiva: Ao criar uma
autarquia, a administrao pblica apenas transfere a ela aexecuo
de determinado servio pblico, permanecendo com a titularidade desse
servio.

A Unio poderia prestar os servios de seguridade social dire-


tamente, por meio do Ministrio da Previdncia Social? Sim, mas
optou pela tcnica da descentralizao, criando uma pessoa jur-
dica e conferindo a ela a responsabilidade de prestar esse servio
pblico.

l.> Ate!foL .-- ____- - ___-_ ---- _-- .- _ --,-.------ ,- -- __ . __ '' ,, _


se a, enticlde-poltia_opt<tr' po~ides~ntr;ilizar.ium-~ervio!j:~(:)'ii~o':tiph

~:r.i~~i~:,~;~ifP1F,&rl;rie~~i;~l~~~~~~t~~~~~1!f~~t~
criao.de autarqui;:i 6Li otra.e~ticld'pbifca;j -- -_ -----.- .,:.;_
' . . . ""/ ~ ' . : .. ,: ' .":

Esse raciocnio significa que, se o servio tipicamente estatal


e est descentralizado, a entidade prestadora uma autarquia ou
entidade pblica com natureza autrquica; mas no se pode afirmar
que toda autarquia presta um servio pblico tpico de Estado, como
exemplo podemos citar as universidades pblicas, que, apesar de
serem autarquias, prestam um servio que tambm ofertado por
entidades privadas.
::ap. 3 - Organizao da administrao pblica

As autarquias nascem com o nico propsito de prestar um ser-


vio pblico especfico de forma mais eficiente e racionai, como
forma de descentralizao administrativa por servios ou funcional,
enquanto o ente federado possui capacidade ampla para presta-
o dos mais diversos servios pblicos (proteo e preservao do
meio ambiente, cultura, segurana, sade, educao, dentre outros).
Como as autarquias nascem diretamente da lei, s podem ser
extitmas !f.lOu mr:ra lei, no se admitindo, por respeito ao princpio da
legalidade, a extino de autarquias por nenhum outro instrumento
infra legal.

3.-4. IPreiJ'Togativas
As autarquias, por serem pessoas jurdicas de direito pblico,
possuem as prerrogativas administrativas do ente da federao que
as criou, dentre elas:
a) imunidade relativa a impostos sobre o seu patrimnio, renda ou
os servios vinculados as suas finalidades essenciais (CF, art. 150,
20 e 4o), chamada de imunidade condicionada;

..
,:'~:~i'~~_-:-::: ;-~-
. > '_:~. :+ :. ::. '__ :_:_.:- .,:: ; ,'.'.:' ::::: ... ::

b) impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade dos


seus bens; .
c) execuo dos seus dbitos via precatrio;
d) execuo fiscal dos seus crditos i!lscritos;
e) prazo em dobro para as suas manifestaes processuais, salvo
quando a lei, de forma expressa, determinar prazo diverso;
O juzo privativo, se federais, de suas aes serem julgadas na
justia federal;
g) prescrio quinquenal de seus dbitos, conforme estabelecido
para a Fazenda Pblica.
92 Direito Administrativo - Voi. 9 Fernando F. saltar Neto e Ronny c. lopes de Torres

3~5. .. Cpaiciad.e I(] e an.!:o!)~aclmnistrao

Com relao autonomia administrativa das autarquias, deve-


-se partir do pressuposto de que no haveria nenhum sentido na
criao de uma nova pessoa e a conseqt.iente transferncia do ser-
vio pblico, com a manuteno da submisso ao poder hierrquio
em relao ao ente criador. Se essa. fosse a inteno, dever-se-la
criar um rgo (dlesconcellltrao) e no uma autarquia (dscentra-
lizao).
se a opo poltica do governo foi pela descentralizao, a nova
pessoa que surgiu da vontade legislativa, naturalmente, dever pos-
suir capacidade de administrar a si prpria, com autonomia em re-
lao ao ente que a criou.

3.6. Controle finaistico, tuteia ou vinculao


Capacidade de auto-administrao no pode ser confundida com
independncia absoluta. As au~arquias no se submetem ao poder
hierrquico da pessoa que a criou, ou seja, no h subordinao
entre uma autarquia e um ministrio ou secretaria, mas haver um
control_e finalstico de suas atividades, tambm chamado de tutela
ou superviso.

O art. 26, do Decreto-Lei no 200/67, que dispe sobre a organiza-


o da Administrao Pblica Federal, estabelece que .a superviso
ministerial visar assegurar, essencialmente:
o Realizao dos objetivos fixados. nos atos de constituio da en-
tidade. f
"' Harmonia com a poltica e a programao do Governo, no setor
de atuao da entidade.
I,,
i: . " Eficincia administrativa.
i'
I.
I; c Autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade.

t,
i[:
No que concerne. aos instrumentos disponibilizados ,entida:de
supervisara, podemos citar:
r
!;,,,
Cap. 3 Organizao da administrao pblica 93

a) indicao ou nomeao pelo Ministro ou, se for o caso, eleio


dos dirigentes da entidade, conforme sua natureza jurdica;
b) designao, pelo Ministro, dos representantes do Governo Fede-
ral nas Assembleias Gerais e rgos de administrao ou contro-
le da entidade;
c) recebimento sistemtico de relatrios, boletins, balancet~s, ba-
lanos e informaes que permitam ao Ministro acompanhar as
atividades da entidade e a execuo do oramento-programa e
da programao financeira aprovados pelo Governo;
cl) aprovao anual da proposta de oramento-programa e da pro-
gramao financeira da entidade, no caso de autarquia;
e) aprovao de contas, relatrios e balanos, diretamente ou atra-
vs dos representantes ministeriais nas Assembleias e rgos de
administrao ou controle;
f) fixao, em nveis compatveis com os critrios de operao eco-
nmica, das despesas de pessoal e de administrao;
g) fixao de critrios para gastos de publicidade, divulgao e re-
laes pblicas;
h) realizao de auditoria e avaliao peridica de rendimento e
de produtividade;
i) interveno, por motivo de interesse pblico.
A extenso e a intensidade desse controle finc:tlstico dependero
do que estiver previsto na lei de criao da, autarquia. Atualmen-
te; h autarquias que se submetem a um intenso controle de seus
atos p_elo ministrio supervisor e outras, como as universidades e
o Ban2o Central, que gozam de grande autonomia com relao aos
Ministrios da Educao e da Fazenda. .k

Deve-se perceber que a superviso ministerial se diferencia. dia


subordinao hierrquica. Esta deco_rre da hierarquia e ocorre d~n
tro da estrutura verticalizada de uma nica pessoa jurdica, indepen-
dentemente de previso legal. Cite-se, corno e:)<emplo, as Sup~rin
tendncias de Polcia Federal nos Estados, as quais se subordinam
hierarquicamente ao Departamento de Polcia Federal em Braslia
- rgos integrantes da estrutura de uma nica pessoa: Unio - e
essa subordinao deriva, naturalmente, da estrutura administrativa
e no de determinao legal.
94 Direito Aclministrmivo ''oL 9 " Fernando F. Balrar Nero e Ronny C. Lopes de Torres

Exercida dentro de uma mesma pessoa jurdica (ex. Ministrio do trabalho sobre
as superintendncias do trabalho);
Existe independentemente de previso legal.

3.7. iR.egnme jn.undkiQJ <dos servc!orres


o regime de pessoal das autarquias dever ser o mesmo da
Entidade ela Federao que a criou. Esta definir se os servidores
pblicos sero submetidos a um regime jurdico estatu~ro ou tra-
~allhlista.

Tal vinculao decorre do julgamento do STF na ADI No 2.135 (Re-


lator Min. Nri da Silveira), que teve o seu pedido cautelar atendido
em o2/o8/2007, considerando inconstitucional a alterao da redao
do caput do art. 39, da Constituio Federal, que flexibilizava o regi-
me jurdico nico dos servidores pblicos.

3.8. Autarqplllias corporativas


As entidades de classe como OAB, CREA, CRM, dentre outras,
possuem, conforme entendimento pacfico na nossa doutrina e ju-
risprudncia, nati!Jireza jurdica de autarqi!Jiia federat So pessoas
jurdicas de direito pblico interno, que exercem poder- de. polcia
administrativo quando exercem a fiscalizao da respectiva ativida-
de profissional.
Como autarquias gozam de imunidade com relao a impostos
que incidam sobre o seu patrimnio, renda ou servios vinculados a
suas finalidades essenciais (CF, art. 150, zoe 4o) e esto submetidas
fiscalizao pelo Tribunal de Contas da Unio dos gastos com a ar-
recadao das contribuies compulsrias-dos seus filiados.
No entanto, tendo em vista sua natureza jurdica de entidade
pblica, tais autarquias corporativas esto obrigadas a contratarseu
pessoal por concurso pblico, havendo, inclusive, entendimento su-
mulado pelo TCU, seno vejamos:
Smula no 277/2012-TCU
Por fora do inciso 11 do art. 37 da Constituio Federal, a ad-
misso de pessoal nos conselhos de fiscalizao profissional,
desde a publicao no Dirio de justia de 18/5/2001 do acr-
,:;;q:;. :; Organizao ela administrao pblica 95

do proferido pelo STF no mandado de segurana 21.797-9,


deve ser precedida de concurso pblico, ainda que realizado
de forma simplificada, desde que haja observncia dos princ-
pios constitucionais pertinentes.

A Corte Federal de Contas avana ao determinar que inclusive


as funes ele confiana devem ser ocupadas exclusivamente pelo
pessoal do seu quadro efetivo. Com relao aos cargos em comisso
eleve haver a obrigatoriedade de que instrues dos conselhos fede-
rais determinem limites mnimos a serem preenchidos pelo pessoal
elo quadro efetivo.

~ t\~eno

o S1f.decidiu que, como os efeitos.do caput lo a~. ~9 cla:F/~9i~>n~


reda.o dada pela EC/98, encontram-se suspensos; dve serpcadc)
o h:igirrie- estatutrio para. os ser\lidores~as ~L!tarqul~s crl?9~a,ti\/~s:
. :;_-:- . . . . .
'
...

~ . Como esse assi!.IIJTl:o foi cob:ratdlo em co!ilcurso?


No concurso para provimento do cargo de Procurador,do Murlicpio de
So. Paulo-2015, foi considerada incorreta a seguinte.asserti\fc:t: .
(B) As autarquias especiais corporativas, como.-s "co'nslhos .c!~ fis-
~t~~~~0~o profissional, no necessitam contratar medlalite cbnfiJrso

No tocante s contrataes, o TCU possui entendimento harmo-


nizado com o STJ, de que os conselhos ele fiscalizao profissional,
considerando a sua natureza autrquica e capacidade tributria ati-
va, su'bmetem-se ao regime da Lei 8.666/93-

No que concerne OAB, o STF criou uma situao inusitada, pois;~


ao julgar a ADI no 1717/DF, entendeu que o poder de polcia no seria
passvel de delegao a particulares;- enquanto, no julgamento da
ADI no 3026, reconheceu que a OAB exerce poder de polcia, mas no
est obrigada a realizar concurso pblico por se tratar de entidade
privada. Tal deciso tambm traz a inconveniente indagao a~erca
do fundamento para a imunidade tributria de que goza a OAB com
relao a impostos, visto que essa uma prerrogativa, apenas, das
pessoas jurdicas de direito pblico.
96 mreito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Nero e Ronny c. Lopes de Torres

.. s~gun<:J9 o ~TF. :.:.,

A OAB, aos olhos do STF, , ao mesmo tempo, entidade privada e


autarquia: esta quando exerce poder de polcia e goza de iseno
com relao a impostos sobre os seus bens e servios vinculados
sua finalidade; aquela quando se livra das amarras do concurso
pblico, da licitao e da fiscalizao no uso dos recursos oriundos
das contribuies dos seus integrantes.

~i1t~l)~~~,r:~tiijg~~~~~l~l!~t~~~~'
3.9. Foro das autarquias
O art. 109, inciso I, da Constituio Federal de 1988, estabelece
que compete justia !Federal processar e julgar as causas-em que
as autarquias forem interessadas na condio de autoras, rs, assis- .
tentes ou oponentes.
o mesmo art. 109, em seu inciso VIII, atribui justia Federal" a
competncia para processar e julgar mandados de segurana con-
tra as autoridades pblicas que desempenham suas funes em
autarquias.
Trata-se, por bvio, de foro espeCficodas ,autarquias fede~ais,
sendo a justia estadual o foro das autarquic:i_s estaduais e m,uni-
cipais.

4. AG~INICOAS IRIEGUU\DOIRAS

4.ll.. Origem
Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma que, no Direito ~rasileiro,
qualquer rgo da Administrao Direta ou entidade da Administra-
Cap. 3 Organizao da administrao pblica 97

o Indireta com funo de regular as matrias de suas competn-


cias pode ser qualificada como agncia reguladora, aqui considerada
em uma acepo ampla. Nesse sentido, acentua a autora que o nico
que constitui inovao o prprio vocbulo.
Para que possamos entender as agncias reguladoras, primeiro
teremos que reviver o perodo histrico de sua criao:- na dcada
de 90, quando o Brasil, recm-sado de um longo perodo de dita-
dura e de um processo de impeachment do seu primeiro Presidente
eleito pelo voto direto, vivia um novo perodo democrtico.
Nesse ambiente de insegurana, o governo resolveu implemen-
tar uma poltica de privatizao de algumas entidades pblicas e
de concesso de servios pblicos que eram prestados por entida-
des pblicas em regime de monoplio. Para que essa pretenso go-
vernamental se mostrasse exitosa, era necessrio atrair um grande
volume de capital de investimento. Trata-se de reas como.telefo-
nia e energia, as quais exigem centenas de milhes e at mesmo
de bilhes de reais, em investimento. Diante dessa necessidade,
imperioso perceber que o investidor, nacional ou estrangeiro, no
iria alocar os seus recursos se no sentisse a segurana de que
poderia explorar os servios pelo tempo necessrio para obt-lo
de volta, acrescido dos lucros que venham a tornar o investimento
rentvel e sem a submisso s intempries do humor poltico dos
governantes.
Essas agncias vieram a desempenhar os poderes que, na con-
cesso, permisso e autorizao de servios pblicos, eram, outrora,
exercidos diretamente pela prpria entidade estatal, na qualidade
de poder concedente, cabendo-lhe a responsabilidade pela licitao
e contratao dos servios pblicos, sua fiscalizao e regulao.
Nesse ambiente, nasceram as agncias reguladoras brasileiras<~
com inspirao no modelo norte-americano, em que as agncias .des-
frutam de ampla independncia no exerccio de suas atribuies. Nas
agncias de regulao independente norte-americanas, por exem-
plo, o Presidente da Repblica no possui competncia para d.esti-
tuir o seu pessoal, sendo essa uma atribuio do Congresso, pr se
entender que os poderes normativos e decisrios dessas agnCias
exigem uma maior estabilidade para os seus membros.
So exemplos de agncia reguladora a ANP, ANATEL, ANEEL, ANVISA;
ANA, ANTAQ, dentre outros.
98 [)i;-eito Administrativo - Voi. 9 , Fernando F. Baita r Nero e Ronny C. Lopes de Torres

A i!lldei[i!ell1dnca elas agncias reguladoras americanas, por b-


vio, no poderia ser conferida s agncias ptrias, em virtude dos
obstculos constitucionais. No entanto, as agncias reguladoras trou-
xeram algumas inovaes que conferiram um aspecto menos poltico
e mais tcnico a essas entidades, sobretudo a forma de escolha dos
seus dirigentes e o mandato a eles atribudo.
Uma das principais caractersticas que conferem natureza tcnica
s agncias reguladoras o fato de que suas decises no se sub-
metem reviso de outro rgo integrante do Poder Executivo, mas,
apenas, ao controle de legitimidade exercido pelo Poder judicirio.

r 1-:;orno ~as.s~ ~~~Mnfc~ ~o u:,o~r?~~. em C:!?~-acu..Iurso?


No concurso para provimento do cargo de Juiz Federa: I' SiJbstitt'do
TRF5-2011, realizado pelo,CESPE, foi considerada corteta.Ci-s<:;guin~~-a..s~
setl:iva:. " caracterstica da natureza ele _auta'rqyia>espeia:l;,Qf!ferid_a
Agncia Nacinaide .Energia Eltrica, ag~ncia regulador.a'.ct{;:jj,q~:PelQ,
Esta cio brsiliro:. . .

B) a independncia administrativa".

Seus dirigentes so nomeados pelo Presidente da Repblica,


aps aprovao do Senado e exercem mandatos fixos, que no de-
vem coincidir com o mandato do Presidente da Rep_l:>l_ic_~, preser~
vando, assim, o carter tcnico e de continuidade da direo das
agncias reguladoras.
Uma vez nomeados, os seus dirigentes s podem perder seus
cargos em caso de renncia, de condenao judicial transitada em
julgado ou de processo administrativo disciplinar que conclua pela
aplicao da perda do cargo, em razo do cometimento de falta
funcional grave (Lei no 9.986/2000,. arts. 5, 6 e 9). A durao do
mandato e composio da diretoria varia de acordo com a lei cria-
dora da agncia.
O Supremo Tribunal Federal vem entendendo como constitucional
a exigncia prevista em lei que estabelea a necessidade de apro-
vao prvia pelo Poder Legislativo para a nomeao, pelo Chefe do
Executivo, de dirigentes de autarquias e fundaes pblicas, tanto
as fundaes pblicas com personalidade jurdica de direito pblico
quanto as fundaes pblicas com personalidade jurdica,de direitO
privado (ADIMC 2.225/SC, rei. Min. Seplveda Pertence, 29.o6.2ooo).
::w. Organizao ela administrao pblica 99

No concurso. para provimento. do cargo de Procurador d? Muhii:pl() de


r
Natai/RN-20os, foi considerada correta ? se~uinte assertiva ;;s~'guiCt .
jurisprdnd do STF,. d subordinao da nomeao dos dir[gei1te{<Ca:s~
agncias reguladoras prvia aprovao do Poder Legisltivo nt'i 'rnblitq;:
violao separao e independncia dos poderes~;; ; .

Nosso ordenamento jurdico j possui entidades pblicas inte-


grantes da Administrao Pblica Indireta, com personalidade jurcli-
ca de direito pblico, desempenhando atividades tcnicas com uma
maior independncia em relao ao ente que a criou, como o
caso das universidades, do Banco Central, da Comisso de Valores
Mobilirios, dentre outras. Dessa forma, h que se reconhecer que a
criao das agncias reguladoras no passou de um mar/1eting pol-
tico e que, na realidade, essas entidades so autarquias submetidas
a um regime especial.

Expoente desse regime especial das agncias reguladoras a


quaremena, prevista no art. 8o, da Lei no 9.986/2000. Segundo ela,
terminado o mandato, o ex-dirigente ficar impedido, por um pero-
do de quatro meses, contado da data do trmino do seu mandato,
de prestar qualquer tipo de servio no setor pblico ou empresa
integrante do setor regulado pela Agncia.

O desrespeite ao i[i!erfodo de quarentena pelo amigo dirigente


pode Si.llblmet-Rc ao crime de advocacia administrativa, alm de po-
der caracterizar imi[i!robidade administrativa. .

Durante o perodo da qll.Harentena o ex-dirigente ficar vinculado


agncia, fazendo jus a remunera'o equivalente do cargo de
direo que exerceu e aos benefcios a ele inerentes. ;c
.. :-::)\"

fiJnqes pblicas, pelo perodo de quar.ent "di $ a cirii:ar d'di:a::ae .


su exnrao." . . . . . ' .. . . . .. . . " ~ :: .< '" .
100 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

A Lei no 9.986/2ooo inicialmente previu que as agneias regulado-


ras teriam suas relaes de trabalho reguladas pela CLT, entretanto
a Lei no 10,871/2oo4 altero tal disposio criando as carreiras das
agncias reguladoras, as: quais. sero, ocupadas por integrantes de
cargos pblicos, pos$uindo, dessa forma;retao estatutria;

~t~i~1It1t~Jillll~~~~~~;:
4.4. funo regulatria
Quanto funo reguladora, esta pode ser considerada .como
uma- competncia de as agncias expedirem normas com o intuito
de regularem a prestao~ a fiscalizao e a fruio dos servios
pblicos que lhe so afetos. No entanto, h que se indagar sobre: a
natureza dessas normas,. se poderiam possuir um carter inavador
ou seprestariam, apenas, para complementar leis preexistentes.
Jos dos Santos Carvalho Filho ensina que, na Frana~ ocorre ofe~
nmeno da des,egalizao, que consistiria em :uma outorga.::de: com~
petncia do Poder~egislativo. a rgos tcnicos dotados _de expeli:ise,
em razo da impossibilidade ftica reconhecida de os P,arlament<t.re?
dominarem e acompanharem a evoluo de reas como telefonia,
energia, dentre outras. Nessas situaes, a agncia reguladora pos-
sUiria competncia para editar ato -adrniriistrativd de carter' inova-
dor, o que significa legislar; cabendo ao Poder Legislativo a fiscaliza-
o dessa atividade legislativa, toll)endo-:a quando entendesse qe
h excesso ou. dispondo de forma diversa, ~empre que entender
necessrio ou, apenas, conveniente. i

A deslegalizaocontribuiria para a produo de 'uma mo~~rna


legislao soqre teri-la,s't~ciilc.:os~ que sqfrem co11st;:tnte :evolu_~9~ n-
tudo, a deslegaliza' n.o drnltida pelo nosso texto constitucio-
nal, que confere ao
Pdr Legislativo. a cdmpe~ncia para editar h:Hs
de crter inovador; cabendo aos rgos e 'entidades comfun'o
regulat-ia editar normas complementares no intuito de melhqr ,Cils-
ciplinar as suas reas de atuao. ' '
Cap. 3 Organizao da administrao pblica 101

Caso a agncia reguladora, no exerccio de suas atividades, exor-


bite os limites de sua competncia institucional ou venha a contrariar
poltica pblica fixada pelo Poder Executivo federal, caber a interpo-
sio de recurso hierrquico imprprio .ao ministrio de sua rea de
atuao, nos termos fixados pelo Parecer Normativo no 51/2006, da Ad-
vocacia-Geral da Unio, aprovado pelo Exmo. Presidente da Repblica
e, portanto, vinculante para toda a Administrao Pblica Federal.
Segue trecho do Parecer acima mencionado: "Em suma, no h su"
ficiente autonomia para as agncias que lhes possa permitir ladear, mes-
mo dentro da lei, as polticas e orientaes da administrao super:ior;
visto que a autonomia de que dispem serve justamente para a precpua
ateno aos objetivos pblicos. No outra, portanto, a conclustio com
respeito superviso ministerial que se h de exercer sempre pela auto- .
ridade ministerial competente, reduzindo-se, no entanto, medida que,
nos limites da lei, se atendam s polticas pblicas /egitimamemeformula-
das pelos Ministrios setoriais. Por isso, se afirma que a autonomia existe
apenas para o perfeito cumprimento de suas finalidades legais"..
Enfim, as agncias reguladoras possuem natureza jurdica de au-
tarquias especiais, so criadas por lei especfica, com a finalidade
de absorver as matrias antes concentradas no Executivo. Possuem
certa independncia em relao ao Executivo, uma vez que possuem
regime especial e mandato fixo.

.:~:-=~:::.m"'"~~j::::~;:!:=.~~!!~Z~;>
caracterstkas. das agn(:ias .reguladoras:. a) ritepenc~di'orgii6'e
. .a#-O!:rilit~~ti\i~ .'porit?s;/b!'.f~~in,-~: ~:e, fl~s~>.~(d.c5~:4'irl'&~cii~:s,~:~~~{:d~;.:.'
'pot711ico.eda pmcuradi-ia.(3,Pbnto$)i'<=) p'Od['no'rrh'tiy6'(4:r#i'h:ds)~~
. ... ".'.L! . . f' -' .1 ..- ~-: ... ,~: .~..;_;~_::fY:.-<':~i,.~:r..;;;..,

5 fll.llli\'IDAO PIBUCA
5.1. Conceito
No direito privado, para que uma fo.mdao seja criada, faz"se
necessrio que o seu instituidor (pessoa fsica ou jurdica) destaque
1 02 D!v-c:Ho Administrativo -V oi. 9 o Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

uma parcela do seu patrimnio e o destine a um determinado fim,


nos termos do art. 62, elo Cdigo Civil. Esse conjunto patrimonial pos-
suir personalidade jurdica distinta elo seu instituidor e ser gerida
por administradores ou gestores que devero cumprir os objetivos
institucionais de criao dessa entidade, sendo fiscalizados pelo Mi-
nistrio Pblico.
Essa ideia da fundao privada deve ser transposta para o Di-
reito Administrativo, em que o instituidor ser uma entidade pblica
que, por meio de uma lei, ir destacar uma parcela dos seus bens e,
conferindo a esse conjunto patrimonial uma personalidade jurdica
prpria, atribuir o desempenho de funes estatais, com autono-
mia, mas submetida a controle finalstico de suas atividades.
segundo Hely Lopes Meirelles tl'u.JJndao pblica " o patrimnio,
total ou parcialmente pblico, dotado de personalidade jurdica, de
direito pblico ou privado, e destinado, por lei, ao desempenho de
atividades do Estado na ordem social, com capacidade de autonomia
e mediante controle da Administrao Pblica, nos limites da lei."

5.2. !Personalidade jurdica das !'ull1daes pblicas


Quando do estudo das autarquias, j foi mencionado que o artigo
37 )CIX, da Constituio dispe que as autarquias so criada~ p_or lei
,
especfica, enquanto a instituio de fundaes, empresas publicas e
sociedades de econ01nia mista ocorrer por autorizao legai.
como a personalidade jurdica de direito pblico decorre da cria-
o da entidade pblica diretamente da lei, poder-se-ia concluir que
as fundaes pblicas, nos termos da Constituio, so criadas por au-
torizao l~gal, e sua personalidade jurdica seria de direito privado.
Esse pensamento, apesar de decorrer de evidente interpretao
gramatical do inciso XIX, do art, 37, da nossa Le) Maior, no r~pro~uz
a realidade ftica nem o entendimento domina'nte da nossa doutnna
e jurisprudncia. Atualmente, est pacificado que as fundaes p-
blicas podem possuir personalidade jurdica de direito pblico ou
de direito privaca'o, conforme definido pela lei instituidora.
Significa que o legislador pode optar por editar uma lei criando ou
I> autorizando a criao de uma fundao pblica. Caso o seu nascimen-
to emane diretamente da lei, teremos fundao pblica com persona-
'; lidade jurdica de direito pblico, caso a lei simplesmente autorize a

1.
Cap. 3 ., Organizao da administrao pblica 103

sua criao, os seus atos constitutivos devero ser inscritos no registro


civil das pessoas jurdicas, e, a partir de ento, nascer uma fundao
pblica com personalidade jurdica de direito privado.

5.3. !Prerrogatnvas
As fundaes po:ibikas de dirento pblico gozam das mesmas prer-
rogativas mencionadas para as autarquias, como impenhorabilidade
dos bens, pagamento dos dbitos via precatrio, prazos processuais
dilatados, bem como as referentes ao regime de pessoal. Por essa
razo, Celso Antnio Bandeira de Mello as chama de "hJJrRdaes
autrqjiLBicas", que no esto submetidas fiscalizao do Ministrio
Pblico ou exigncia de inscrio dos seus atos constitutivos no
Registro Civil das Pessoas jurdicas, porque sua personalidade j de-
corre da lei. Exemplos: FUNAl, FUNASA.
A posio da fundao pblica de diireito privado a mesma das
sociedades de economia mista e empresas pblicas, no dispondo
dos privilgios outorgados s pessoas jurdicas de direito pblico,
uma vez que a sua atuao ser regida pelo direito privado, com
algumas excees conforme pode ser verificado abaixo.
No tocante aos be~ns das fo.mdaes pblicas, importa destacar
que o Supremo vem entendendo pela impenhorabilidade dos bens
e pela imunidade elas entidades pblicas prestadoras de servio p-
blico com relao aos impostos, ainda que se trate de empresas p-
blicas, de forma que as fundaes pblicas, qualquer que seja a na-
tureza jurdica de sua personalidade, possuem bens impenhorveis.
Por sua vez, a imunidade com relao aos impostos uma garan-
tia conferida s fundaes pblicas com personalidade jurdica de
direito pblico ou de direito privado, por expressa determinao dQ
legislador constitucional. _,

P Como esse assl'!ll"!l'i.:o fon <eoUJ!l"ado <allf!l.COII1lCil.ll!l"SO'?


No concurso para provimento do cargo de juiz sbsti~t dTf'.P.Bo1L
realizado pelo CESPE, foi considerada: corr~ta a seguinte assertiya:i "O
princpio da .imunidade tributria relativa aos impostos sp~t'.:rerida;
sobre. o.patr\Jl1ni() .e. ,sob r~ os. ,servios. federais.,, estal u.;:tis, J:llJ.Inil pais
f,rxr~ns,htq! ~sfuJ!r:t.a~~s. i[lstitl!d~~ ~ .rn~nrj~ils, peloP()d~i- #9~~~~9.' .
mdependenternente de estas possUirem personalidade de direito p~
blico ou de clireito privado.;,. . .. ; . . . . . . . ,... r ~. . ': -
104 Direito Administrativo- Voi. 9 Fernando F. Baltar Neto e Ronny c Lopes de Torres

5-4 .. fiSC<1.1Jza..~Q p~lg Mlni~t-~rio IPblicJ


o art. 66 do Cdigo Civil atribui ao Ministrio Pblio a competn-
cia para fiscalizar as fundaes, para velar pelo fiel cumprimento
dos seus objetivos estatutrios, qualquer que sejam os seus gesto-
res. o Cdigo Civil_ todavia, no especifica se essa fiscalizao ocor-
rer, apenas, nas fundaes privadas ou em todas as fundaes.
Uma primeira corrente de pensamento advoga a tese de que,
como a lei no restringiu a atuao do Ministrio Pblico, no cabe-
ria essa atribuio ao intrprete, devendb todas as fundaes p-
blicas e privadas se submeterem fiscalizao do rgo ministerial.
A linha de entendimento majoritria defende que o Cdigo Civil
disciplina as fundaes que possuem personalidade jurdica de di-
reito privado e que, portanto, s as fundaes priVadas e as funda-
es pblicas de direito privado estariam submetidas ao poder de
fiscalizao do Ministrio Pblico.
Por fim, outros alegam que a razo do legislador em estabelecer
competncia ao Ministrio Pblico para fiscalizar as fundaes a
necessidade de garantir que os seus objetivos institucionais sejam
cumpridos e que elas no venham a se desvirtuar pelo desejo de
seus administradores, cabendo .ao Estado, por meio do Ministrio
Pblico, assegurar que isso no acontea. Ocorre que as fundaes
pblicas se submetem ao controle finalstico de suas atividades. Elas
esto vinculadas ao ente pblico que as criou, no havendo razo
para que haja uma dupla fiscalizao porparte do Estado, por meio
do rgo ao qual a fundao encontra-se vinculada e, concomita-n-
temente, ao Ministrio Pblico. Como todas as fundaes pblicas,
qualquer que seja sua natureza jurdica, submetem~se a essa fis-
calizao dos seus atos, pelo instrumento d tutela ou superviso
ministerial, falece competncia ao Ministrjo Pblico para fiscalizar
as fundaes pblicas.

6. AGiINICDAS IEXIECUJITiVAS

6.1. Conce!to
Considera-se agncia executiva a autarquia ou fundao pblica
assim qualificada por ato do chefe do Exectivo, o que permite a
celebrao, com o Ministrio supervisor, de um corntrrto de gesto,
passando a gozar de maiores privilgios.
Cap. 3 Organizao da administrao pblica 105

As agncias executivas no so entidades criadas para o desem-


penho de competncias especficas, so autarquias ou fundaes
pblicas que recebem uma qualificao, um status, em razo de um
contrato de gesto que uma ou outra celebra com o rgo da Admi-
nistrao Pblica Direta a que se acha vinculada, com o escopo de
assegurar uma maior eficincia no desempenho de suas atividades
e reduo de custos.

~~~?]~~~5~lli[~J!i~~~~ftt~'it*'i)1~~~.r
.
cutivafeperal :-conferida,~: mei:liar)fet0,iscjijdqri;:tf:i.. .. ;;pi7~SI

~~~~~~:~~r~~ i~:;r!~~;ti~!lt~~~%;:;&ti~~l~~1!]'
Busca-se o cumprimento do princpio constitucional da, efiti&ricia
no servio pblico, conferindo uma maior liberdade de atuao para
as autarquias e fundaes qualificadas como agncia executiva, um
afrouxamento das amarras decorrentes da superviso- ministerial
(tutela).

6.2. Requisitos para qualificao


Para que possam vir a gozar de uma maior autonomia, o art. 51
da Lei no 9.649/98 prev a necessidade do preenchimento dos se-
guintes requisitos para qualificao de uma autarquia ou fundao
pblica como agncia executiva.
. -
- Ter um plano estratgico de reestruttira e _dedesenvolvi-
.;, menta institucional em anqamento~ contendo os planos ,es-
tratgicos de reestruturao e de desenvolvimento institucio-
nal. A autarquia ou fundao deve definir diretrizes, polticas
e medidas voltadas para a racionalizao de estrturas do
quadro de servidores, a revi~o dos processos 'de tr.abalho,
o desenvolvimento dos recursos humanos e o fortalecimento
da identidade institucional da Agncia Executiva;
~~ - Ter celebrado contrato ele gesto com o respectivo Minis-
trio supervisor, tendo o Ministrio do Planejamento, Ora~
mento e Gesto e o Ministrio da Fazenda como signatrios
intervenientes, que so rgos e gestores dos instrumentos
e verbas que iro garntir as condies operacionais. para
1 06 Direito Administrativo -V o\. 9 , Fernando F. Balrar Neto e Ronny c. Lopes de Torres

o cumprimento dos compromissos pactuados no contrato


de gesto. Nesse contrato elevem estar previstos os objeti-
vos, as metas e os instrumentos a serem empregados, bem
como as ferramentas para a avaliao elo seu cumprimento.
Firmado o contrato ele gesto o ente supervisor renuncia pelo
tempo pactuado a determinados instrumentos ele controle, alm ele
se comprometer a repassar regularmente verbas oramentrias em
contrapartida ao cumprimento das metas cumpridas pela entidade
supervisada e previstas no pacto ele gesto:
A qualificao como agncia executiva ocorrer por meio de li)e-
creto do Presidente ela Repblica, aps a celebrao do contrato dle
gesto e perdurar enquanto estiver em vigor o referido contrato.

!> Como esse ass~llili:O fo co&lJJrado em collil<C!Uilrso?


No concurso para provimento do cargo de Juiz do Ir::J.blho suq:;;mu-
tol" regio/zci:i, que solicitava. a indicao d~ .alternativa 2ofrei: no
qe se retere s ag'ncias reguladoras e s e)(e6utivas, foiconsiderft'da .
incorreta a seguint assrtiva: "A agncia exeutiva/cmoc.ii~rq!Ji de
rgime speddl; dev ser instituda por ato _normativo . do ctzf;fe'd'Pdr
E)(eutiyo._Nesse ato, devem .ser definidas orgdnizacro~ as cm/)et.ndas
e funo controladora que ci cigrJCia exercer sobre s particuiaie;;
prestadores de serviOs pblicos". . . '

Cumpre destacar que, conforme j mencionado anteriormente,


a superviso ministerial estabelecida em extenso e intensidade
pela lei, no podendo ser alterada pela celebrao de um contrato.
A vontade das partes contratantes no tem o condo de derrogara
vontade legislativa que s cede diante de uma nova lei que venha a
contrariar ou alterar o que foi estabelecido pela anterior.
Enquanto os dirigentes das agncias regll_ladoras so detentores
de mandatos, os dirigentes das agnCias executiv,as no dispem de
tal estabilidade, podendo haver destituio sempre que a autorida-
de competente entender conveniente .
. Segundo o Parecer AGU no AC-051, " ... um dos principais instru-
mentos de que dispe nesse sentido o Ministro de Estado respons-
vel pela superviso de uma autarquia a exonerao do dirigente
da entidade, diretamente, se dele for essa competncia, ou indican-
do essa medida ao Presidente da Repblica, se deste. Com isso, po-
der ser nomeado outro dirigente que, considerando a prerrogativa
:ap. ,, Organizao ela administrao pblica 107

da Administrao de anular seus prprios atos .. quando eivados de


vcios que os tornam egais, porque deies no se originam direitos
(Smula no 473/STF)".

'' Como esse ass~mto foi co&Jinadlo em coli1cmso?


No concurso para provimento do cargo de Juiz do Trabalho substituto 1a
regio/zo1o, que solicitava a indicao da alternativ correta no que s
refere s agncias reguladoras e s executivas, foi. considerada correta
a seguinte assertiva: "Mandatofixo e estabilidade para os dirigentes,
que somente perdero o mandato em caso de renncia, de condenao
judicial transitada em julgado ou de processo disciplinar, saotrCios'espe-
cficos das agncias reguladoras".

Exemplo ele agncia executiva o Instituto Nacional ele Metrologia


- INMETRO, autarquia federal, vinculada ao Ministrio do Desenvolvi~
mento, Indstria e Comrcio Exterior, que foi qualificada pelo Decreto
Presidencial de 29 de julho de 1998.

6.3. Contratao dlrreta em razo do pequemo valor


O art. 24, 1o, da Lei no 8.666/93 prev que as agncias executivas
podero dispensar a licitao na contratao de bens, servios e
obras pelo dobro elo limite estipulado para as autarquias e funda-
es pblicas no qualificadas, o que corresponde a 20% elo limite
estipulado para a licitao na modalidade convite (atualmente, R$
30.ooo,oo, para contrao de obras e servios de engenharia; e R$
16.ooo,oo, para aquisio de bens ou contratao outros servios).

7. IEMPIRIESAS IESTA1A~S

7.-:!. Conceito
Por empresas estatais devem-se considerar as empresas pbli-
cas, as sodeclacles de economia mista e as empresas que, no tendo
108 Direito /~dministrativo - Voi. 9 Fernando F. Baltar Neto e Ronny c. Lopes de Torres

as caractersticas destas, esto submetidas ao controle do Estado,


tais como as que foram adquiridas por outras estatais e que no se
enquadram no conceito de empresa pblica ou de sociedade de eco-
nomia mista, em razo da ausncia de lei que autorize a sua criao.
possvel que uma empresa privada tenha suas aes adqui-
ridas ou desapropriadas pelo Poder Pblico, que passa a ser seu
controlador. Com isso, a empresa passa a ser uma estatal, embora,
para tanto, seja necessria prvia autorizao legal.
Cabe observar .que, antes do advento da Constituio Federal de
1988, algumas empresas privadas passaram ao controle da Adminis-
trao Pblica direta ou indireta sem a autorizao legislativa; Tais
empresas so consideradas empresas estatais, apesar da irregulari-
dade em sua instituio. Maral justen Filho as chama de empresas
estatais de fato.

7.2. Criao
O Estado pode optar por autorizar a criao de uma empresa
pblica ou de uma sociedade de economia mista para a prestao
de um se~rvio pblico especfico que no seja tipicamente estatal
(servio tpico de Estado deve ser prestado pelo prprio ou poriau-
tarquia) ou para a explorao de uma atividade eonmijca;
A Constituio Federal, ao tratar das empresas pblicas>e :so-
ciedades de economia mista, condiciona que, qundo o objeto.for .
explorao de atividade econmica, sua criao s poder :ocorrer
quando indispensvel segurana nacional o a relevante interesse
pblico, nosterrnosda lei. . .

No que concerne segurana nacional, h vigente 'Uma ~~lei de


segurana nac_ional" (Lei no 7-170/83). SignifiCativa parceldosseus
dispositivos no foi recepcionada .pel-CaitaMagila, .e os que:foram,
na verdade, traz~m condutas tipificadas conio ~imes cntt~ a :s~gu
rana. No tocante ao relevante i111teresse coletivo, no h qualquer
diploma legal cuidando do tema, razo pela qual se deve entender
que as hipteses .autorizadoras de criao de empresas pblicas
ou sociedades de economia mista seriam, apenas, quelas prevista
expressamente na Constituio Federal (ex.: art. 21, XII).
Essas empresas so criadas por lei especfica autorizadora, pos-
suindo patrimnio pblico (empresas pblicas) ou pblico e privado
Cap. 3 Organizao da administrao pblica 109

(sociedade de economia mista), podendo estes bens ser onerados


ou alienados independentemente de autorizao legal.
O objetivo dessa descentralizao administrativa o de utilizar
o modelo empresarial privado, seja para melhor atendimento aos
usurios do servio pblico .ou para maior rendimento na explora-
o da atividade econmica. Dessa forma, o lucro pode e deve ser
buscado sempre que possvel, mas no ser o nico objetivo dessas
empresas, nem mesmo das que .foram criadas para a explorao de
uma atividade econmica.

73 !Regime jurfdico
A Carta Magna, em seu art. 173, 1, 11, insere as empresas estatais
que exploram atividade econmica no regime jurdico de direito pri-
vado aplicvel s empresas privadas, inclusive em relao s causas
trabalhistas e tributrias.

~Jilillifi:!:\;:::::: :":"0~
1

Apesar da redao contida no texto constitucional, pode"s afir-


mar que as empresas pblicas e sociedades de economia mista
atuam sob um regime jurdico hbrido ou misto, porque o direito
privado parcialmente derrogado pelo direito pblico. Ta:t derro-
gao feita pela prpria Constituio quando estabelece que 'OS
princpios da Administrao Pblka devem ser observados pelas
entidades da administrao indireta, da ,qual fazem parte~ as rrt
presas pblicas e as sociedades de economia mista, bem como pel
legislao ordinria e complementar, sempre que cria um .direito ou
obrigao no extensvel s entidacjes privadas.
Com relao ao pessoal das entidades estatais, ser aplicvel
a legislao trabalhista. Os empregados das empresas presta~oras
de servio pblico ficam sujeitos a concurso pblico, salvo para os
cargos e funes de confiana.
A admisso dos empregados das empresas que explorem ativi-
dade econmica, as quais devem ter regime jurdico similar ao das
1 1 O "Direiw 1\flministraiivo - Vo. 9 " Fernc1ndo F. llalrar Neto e Ronny C. Lopes ele Torres

empresas privadas, depender do estatuto a ser aprovado. t o que


dispe o art. 173, 10, da Constituio de 1988. Segundo o disposi-
tivo, a lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da
sociedade de economia mista e de suas subsidirias que explorem
atividade econmica ele produo ou comercializao de bens ou ele
prestao de servios, dispondo sobre:
sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela
sociedade;
a su)eJao ao regime jurdico prprio das empresas privadas,
inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, tra-
balhistas e tributrios;
licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes,
observados os princpios ela administrao pblica;
" a constituio e o funcionamento dos conselhos de administrao
e fiscal, com a participao de acionistas minoritrios;
"' os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade
dos administradores.
Conforme indicam os incisos acima, esto elencadas as hipteses
de licitaes, contrataes de obras, servios, compras e alienaes,
bem como as situaes de benefcios fiscais no extensveis s do
setor privado.
o legislador constituinte, ao tempo que probe as empresas es-
tatais que exploram atividade econmica de receberem tratamento
diferenciado das demais empresas da iniciativa privada, reconhece
a necessidade de que as amarras da licitao e da contratao de
funcionrios, bens e servios sejam flexibilizados, a fim de ajustar
essas empresas estatais ao regime jurdico prprio das empresas
privadas, obviamente, sem se distanciar dos princpios da legalida-
de, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficincia.
I' .
No entanto, no h ainda o estatuto jurdico disciplinador das
entidades estatais exploradoras de atividade econmica, rzo pela
qual tais entidades necessitam se subordinar legislao que trata
das licitaes e contrataes do setor pblico.
Inclusive h precedentes do STF no sentido de que, ainda que
editado o j referido estatuto jurdico para as empresas pblicas e
sociedades de economia mista que explorem atividade eonmica,
tal estatuto no poder excluir a obrigatoriedade do concurso p-

I
Cap. 3 Organizao ela aciministra.o pblica

blico, vez que se trata de corolrio dos pnnop1os constitucionais


da publicidade e ela impessoalidade, no havendo que se falar em
coliso com o contedo do art. 170, 1o da Constituio Federal de
1988 (RE 558.833-AgR, Rei Min Ellen Grade).

/? Eranportaunil:e! . ... . _ . .
De~e~se .n;ssaitar que, os :nrnites,_ para disp~~~a-.de licitao'sp_; ci6- .
Dfa,clos. ~rn, re\a,~o,:,s .em.pr,e?~S . ~statais;, o,s,eja; ~~1],6.\}Q()iOc), ~~~r.~
compras e servios eRS3b:oio;oi:i'.f-Jarab~as esecy(os.de ~i:t_g~nh<!.da,
. . . . . . .. ' .. ' . . . ' . . .... ! ' '

Parte significativa da doutrina defende, contudo, a no incidncia


da Lei no 8.666/93 para as contrataes relacionadas ao atendimento
da ail:vil<O]a<Ole ~im para a qual a sociedade de economia mista (SEM)
ou a empresa pblica (EP), exploradoras de atividade econmica,
foram criadas. Nesse sentido, vinha entendendo o Tribunal de Contas
da Unio, conforme o Acrdo no 1390/2oo4, de seu Plenrio.
Vale esclarecer que atividade fim aquela para a qual foi criada
a SEM ou EP, atividades meio seriam as demais, que, embora no se
relacionem com os objetivos centrais da pessoa jurdica, realizam-
-se, naturalmente, pela necessidade de existncia, como contratos
de manuteno, etc.
Embora tal assertiva facilite a compreenso do assunto, na verda-
de, entendemos que no a simples diferenciao entre atividade-
-fim e atividade-meio que ir respaldar o uso ou no do certame lici-
tatrio (conforme previsto na Lei no 8.666/93), mas sim a constatao
ou no da impossibilidade de consecuo dos objetivos pretendidos
pela pessoa jurdica, na disputa de mercado, atravs do certame
licitatrio estabelecido por essa Lei. Conforme' defende Maral justen
Filho, ~'a questo no se relaciona propriamente configurao ele algo
como atividade fim ou atividade meio, mas com a submisso da ativida-
de desempenhada pela entidade integrante da Administrao lndiretcf
lgica do mercado e a certos princpios da competio econmica''.
No pode ser considerada apta a atender ao interesse da Admi-
nistrao a exigncia de utilizao do rgido regime de direito pbli-
co, para que sociedade de economia mista participe da compeo
de mercado. Da mesma forma que a Constituio veda beneficia-
mentos e privilgios fiscais em face de tais pessoas da Administrao
Indireta que exploram atividade econmica (Art. 173, 1 e 2o), no
poder-se-ia entender como constitucional a imposio de regras que
comprometessem a atuao da entidade administrativa no mercado.
112 Direito Administrativo - VoL 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

Por fim, cabe observar que em tais situaes, no ocorrer uma


hiptese de inexigibilidade licitatria, decorrentes da "inviabilidade
de competio", pois a incidncia de tal forma anmala de seleo
submete o gestor a alguns procedimentos burocrticos previstos pla
Lei no 8.666/93, que tambm poderiam ser incompatveis com espcies
de contrataes inseridas no mercado. Na verdade, possvel que,
em tais situaes, reste- configurada uma inaplicabilidade parcial das
normas licitatrias, no se tratando de inexigibilidade, mas impossibi-
lidade jurdica da aplicao de certas regras da Lei no 8.666/93. Nesse
sentido se encontra a doutrina de Jos Eduardo Martins Cardozo.
Parece ser o entendimento externado pelo STF. que tem admitido
adoo de regime diferenciado a estatais exploradoras da ativi-
dade econmica, sem restrio ao tipo de atividade (fim ou meio),
sob o fundamento de que a atividade econmica exercida por essas
empresas estatais, em regime de livre competio com as empresas
privadas, justifica a submisso a um regime diferenciado de licitao
(STF, MS 25.888/DF). Vale lembrar que, no caso da Petrobrs, o artigo
67 da Lei no 9-478/97 admite que os contratos celebrados por essa
empresa, para aquisio de bens e servios, se_ro precedidos de
procedimento licitatrio simplificado, definido em Decreto do Presi-
dente da Repblica.
Vale citar o voto do Ministro Eros Grau, segundo o qual, a adoo
do regulamento, aprovado por Decreto, seria possvel,-diante da
regra do artigo 119 da Li:~i no 8.666/93-

b) so equiparados a nrios pblicos para

c) so considerados agentes pblicos para fins de incidncia. das. diver~as S?n~


es na hiptese de improbidade administrativa (Lei n 8.429/92).. .
Cap. 3 Organizao da administrao pblica 113

As chamadas subsidirias so tambm identificadas pela nomen-


clatura sociedades de economia mista de segundo grau, vez que
criadas por uma de primeiro grau. Para me!hor ilustrar, podemos ci-
tar o caso do BB seguros, entidade pblica, dotada. de personalidade
jurdica de direito privado.
A empresa pblica ou sociedade de economia mista responsvel
pela constituio da subsidiria tambm chamada de sociedade ou
empresa de primeiro grau ou primria, enquanto a subsidiria de
sociedade ou empresa de segundo grau ou secundria. Essas sub-
sidirias so controladas diretamente pela sociedade ou empresa
primria, mas sofre controle indireto pelo ente poltico instituidor da
sociedade ou empresa de primeiro grau.

Independentemente do ano de sua criao, a sbsidii-ia de uma


empresa estatal dever obedecer aos ditames da Lei de Licitaes
e Contratos Administrativos, at que seja editado () estatuto jurdiCo
das empresas estatais, vez que so indiretamente controladas por
um ente poltico.
Oportuno destacar que o Supremo Tribunal Federal, apesar do
entendimento contrrio da doutrina mais abalizada e da completa
ausncia de norma legal, vem entendendo que no lndde a norma
do 1, do art. 173, nas sociedades de economia mista O empresas
pblicas, que, apesar le exercerem atividade econmiCa; goZa.m de
exclusividade.
1 '14 Direito J.\clminist;-atlvo 1/oi. ;; Fernanclo F. Balwr Neto e Ronny C Lopes ele Torres

:~ 'C!!!~,~ e=:se te~~:e ~.:1 e~:r~::se~::r1o a!0:r'l.d!8~'!3 er~~ q~est~sS@l!~jet::."2S .d~


.fil!!1l!C!,~!lSO? . . . , . .

(MIPDFT - Promotor de justia c 'DF/2011) De acordO corn oSprno


Tribunal Federal, a Empresa Brasileira de correiOs e T.lgrf~ .be;;
neficiria de imunidade tributria recproca e .se lhe .aplic o prViigio
da impenhorabilidade de seus bens, rendas .servios. Cdnsiirando.
E;ssa. orientao jurisprudencial, disserte s.obte o regirn~ iurcii<i9dnci-
dente sobre as empresas pblicas e sociedades .de ec()riomia misti:l:'

O tema possui grande capacidade de provocar discusso e, no


nosso entender, ainda no foi esgotado pelo Supremo Tribunal Fe-
deral_ pois h empresas pblicas e sociedades de economia mista
que prestam servio pblico em regime de monoplio, mas tambm
exploram atividade econmica, desempenhando atividades hbridas
que devem ser exercidas sob-regimes jurdicos diversos.
o caso da prpria Ea que presta o servio pblico postal sob
o regime de monoplio, porm presta o servio de entrega de enco-
mendas em competio com empresas privadas como TAM EXPRESS,
VARIG LOG, dentre outras.
Da mesma forma podemos indicar a INFRAERO, empresa pblica
federal que presta o servio pblico relativo movimentao de
aeronaves, passageiros e cargas, em regime de exclusividade, mas
explora economicamente os aeroportos, transformando-os em aero
shoppings, a tal ponto que a receita desses centros comer:ci_ai~~upe
ra a decorrente do servio pblico.

74 1!\'lomeao dos dlirige1111tes


o Supremo Tribunal Federal vem entendendo como inconstitucio-
nal a exigncia prevista em lei federal, estadual distrital ou municipal
que estabelea a exigncia de aprovao prvia pelo Poder Legisla-
tivo respec!ivo para a nomeao, pelo Chefe do Executivo, de diri-
gentes de empresas pblicas e socieddes de eccinomia mista tanto
as exploradoras de atividades econ.micas quahto as prest~doras
de servios pblicos (ADIMC 2.225/SC, n~l. Min. Seplveda Pertence).

75 !Falncia das empresas pblicas e sociedades de economia


mista
A Lei no 11.101/2005 (Lei de Falncias), em seu art. 2o, dispe que
seus dispositivos no se aplicam a empresas pblicas e a sociedades
de economia mista.
~ap. :. Organiza\~o ela administrao puolica

Alguns autores, como jos dos Santos Carvalho Filho e Celso Ant-
nio Bandeira de ivieiio, defendem que a Lei de Faincias ao exciuir de
sua aplicao as empresas pbiicas e sociedades de economia mista
estaria se referindo apenas s Empresas Pblicas (iEIP) e Sociedades
de Economia Mista (SlEiiliJ) <q\lJe prestem srervno pn:iblko. Segundo os
autores, nesse caso (prestao de servio pblico), no poderia o
interesse dos credores se sobrepor aos interesses da coletividade,
alm da necessidade de observncia ao princpio da continuidade
elos servios pblicos.
Contudo, nas situaes em que se tratar ele exploradoras de
ativk!ade eccmmlca, a Lei de Falncias deveria ser necessariamente
aplicada, face o disposto no art. 173, 1, inciso li, ela Constitui-
o Federal de 1988, que lhes atribuiu o regime jurdico de direito
privado, sob pena de inconstitucionalidade do dispositivo da Lei no
11.101/2005.

Apesar de respeitarmos a interpretao desses dois consagrados


autores, cumpre destacar que a Lei de Falncias no faz distino
com relao s empresas pblicas e sociedades de economia mista
prestadoras de servio pblico ou exploradoras de atividade eco-
nmica, no havendo pronunciamento do Supremo Tribunal Federal
acerca da inconstitucionalidade ou de uma possvel interpretao do
dispositivo conforme a Constituio FederaL Ademais, filiamo-nos ao
posicionamento dos que, assim como Maral justen Filho, entendem
que o regime falimentar seria inaplicvel s empresas pblicas e so-
ciedades de economia mista em face de sua incompatibilidade com
o regime jurdico de direito pblico, que, conforme explicado no item
anterior, no ser jamais afastado de forma absoluta das EP e SEM.

t> Como esse ;assu.!li!1ii:O foi coib>ll"<adlo em coil1tt:!.llrrs('J? ..


. N?: concurs(). para. proyirnento do c~r.go d~. Atvpgf1l(l~ <:Ja:.l}nJ;Q"2q:tz,
r~ali~ado_.. p~lo CESPE,foi co.n~id,f,~da.. i~qr,t~i~.!i. ~i~Ji~.!ri.t~ .;;~~eh:i,va: ..:<
...M.-emp.r~.~.aspblicas-e.as~.soci.edadesq. econoniiamista;'n.:s~:su-
116 Direito Administrativo- Vol. 9 Fernando F. Baltar Neta e Ronny C. Lopes de Torres

dever do ente poltico instituidor da EP e SEM envidar todos os


esforos par~ evitar sua insoivnci, mas, caso se descide, civ.er
suportar toda a responsabilidade .civil da reparao dos lesados,
decorrente de sua responsabilidade subsidiria.

7.6. !Empresa pblica


So pessoas jurdicas de direito privado, criadas .mediante<_auto-
rizao legal, com capital exclusivamente. publico, para a prestao
de servio pblico ou a explorao de atividade econmica, poden-
do se revestir de qualquer forma de organizao empresarial, inclu-
sive sociedade annima.
A constituio do capital elas empresas pblicas inteiramen-
te pblico, mas no necessita ser de um nico ente pblico. Uma
empresa pblica pode, portanto, ter o seu controle acionrio entre
autarquia federal, fundao pblica estadual e municpio.

caso todo o capital pertena a uma nica entidade .pblica, ;te-


remos uma empresa pblica unipessoal. Nas. situaes em que du.as
ou mais pessoas polticas ou adrrinistrativas detiverem o seu:capital,
estaremos diante de urna sociedade pluripesso.t
As empresas pblicas podem assumir toda fr!'na 'empresrii,l 'ad-
mitida em dirito. Por qualquer forma-admitida :pel nosso or'd~ha
mento jurdico leia-se sociedade civil, soeiedi!ld~ comer:la:t.'d!st\pli-
nada pelo direito comercial, sociedade annima ou q3,1quer~outra
forma empresarial indita criada pela lei que a~totZ()!J Sl!a. cri~;o.
cap. 3 Organizao da administrao pblica 117

So exemplos de empresas pblicas federais a Caixa Econmica


Federal, os Correios, a lnfraero, a Casa da Moeda, dentre outros.

77 Sociedade de economia mista


So pessoas jurdicas de direito privado, criadas mediante au-
torizao legal, com capital pblico e privado, sendo que o Poder
Pblico detm a maioria do capital votante, para a presto .de
servio pblico ou explorao de uma atividade econmica, sob a
forma de sociedade annima.

So exemplos de sociedades de economia mista federal o :Banco


do Brasil, a Petrobras, a Eletrobrs, dentre outras.
Diante dos conceitos expostos, podemos apontar .as seguintes
diferenas entre empresa pblica e sociedade de economia mista:
" a empresa pblica possui capital exclusivamente pblico, en-
quanto a sociedade de economia mista possui capital.pblico e
privado; e
" a empresa pblica pode assumir qualquer forma empresarial
admitida em direito, enquanto a sociedade de. economia mista
necessariamente assumir a forma de sociedade annima.

" ComoEl~se JS.su~to. f,oqJibrad.o_;:E:lm iO.i11CL11!:~9.'(::.. ~~,:; 1 _, ~:.,;'


,No -concurso ,par:a oRI70Vimemto"'do.~caJ:gO,_de..-Rroc;ur:adol;-itO:l ,

.!.::~.;f;~v~t~~dw~~~~{ifi~~t~~i~~-fl~~~~t~i~~t~~[~i~~~~~:-,.1';.,;1.\i:'}'., :c~ ~.
radJ c9rreta ;J st;gwnte qlternatwa: b);corrmosrao '~O. cap1taJ. :: ... ,' __,'
. ~~ .. ' . . . ' .: . . ' . t : .~; :~ ,;,.;;
1 .
.,r,_ : .
~

Soma-se a essas distines o foro diferenciado. de que trata.


art. 109, da Constituio Federal, para julgamento das:causas.de in-
teresse das empresas pblicas federais na justia Federal, privilgio
no estendido s sociedades de economia mista, que, ainda .que
federais, tero suas causas julgadas pela justia comUm, slv a~ de
natureza trabalhista. .
1 '18 'Ji;-eiw Administ><Hilf-J VoL 9 " Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

em que as empresas pblims e as s.odedades de economia mista sejqm


parte, na condio de autoras, rs, assistentes ou oponentes, so. proces-
sados e julgados perante a justia federal" ..

Criadas mediante autorizao legal mediante autorizao legal

Capital pblico e privado (o Poder Pbli-


Capital eJ<clusivamente pblico
co detm a maioria do capital votante)

Prestao de servio pblico ou explora- Prestao de servio pblico ou ex-


o de atividade econmica plorao de atividade econmica

Qualquer forma de organizao empresarial. Sob a forma de sociedade annima.

Foro federal (apenas Empresa Pblica Fe- Foro comum


dera!)

8. COii\lSIRC~O IPJ!Bl!JCO
8.JJ.. imrodll.!lo
o art. 241, da Constituio Federal de 1988, regulamentado pela
Lei na 11.107/2005 dispe que a Unio, Estados, Distrito Federal e Mu-
nicfpios, devem promover a gesto associada de servios. pblicos
por intermdio da celebrao de consrcios pblicos.
Dessa forma, os entes federados devem firmar consrcio pblico
sempre que possurem identidade de objetivos, sem que venham a
perder suas respectivas autonomias administrativas. Ex.: servio de
captao e tratamento de gua.
O Decreto na 6.017/2007 estabelece que a Unio s poder partici-
par de consrcio pblico quando tamb-m integrarem todos os Estados
em cujos territrios estejam situados os MunicpiOs consorCiados.
o mesmo Decreto tambm determina que a Unio somente cele-
bre convnios com consrcios pblicos constitudos sob a forma de
associao publica ou que para essa forma tenham se convertid-o.

8.2. !Requisitos
Para a formalizao dos consrcios pblicos necessrio o
preenchimento dos seguintes requisitos:
i'.'
i:,
Cap. 3 , Organizao da administrao pblica 119

0 (eijebrao l(le jprotowlo de ill1tenes. A Lei no 11.107/2005 dis-


pe que para que possa ser constitudo um consrcio pblico
necessrio que, previamente, as entidades federadas firmem
um protocolo de intenes. Tal protocolo deve ser ratificado por
lei ou ter sido subscrito com autorizao legal, o que significa
que necessria a manifestao conjunta elas vontades dos Po-
deres Executivo e Legislativo para a celebrao de consrcios
pblicos; e
O representante legal do consrcio pblico dever ser, obrigato-
riamente, Chefe do Poder Executivo de ente da Federao consor-
ciado.

~ Como esse .assiUHiil'i:o foi coil:;rado em .coirlc[.!!lrSo?

No concurso para provimento cl(). cargo de. Prompiorde,Jll~ti~~.~.


enunciado de uma questo tratava da seginte ?itua(;~o: "
R]/2011,
Unio Federal, um Estado-membro e doz Municpios.de-mamesma
regio firmaram protocolo de intenes, expressandO 'seu6bjetiv de
implementar .a g{';stq associada de deteriT]inadq, ?ervio p~pco; e .
a
constituram. ullla asso~iao pblic. a ps ratific.';9o'~i:'oio'folo
por lei. Diante>desses elementos, foi 'coilsfitudi:"
. . .
:_ . ' '
. '
.
A resposta: indicou c'rrJOcrreta alternativa::'-' C) iconsri:iopublico;''

i!) Col'lstituio de pessoa jurdica de direito pblico ou de direito


privado. Historicamente, havia uma discusso doutrinria acerca
da necessidade ou no de constituio de uma nova pessoa jur-
dica quando os entes federados se associavam. Tal discusso foi
superada com a supramencionada Lei dos Consrcios Pblicos,
que determina a formalizao do ajuste atravs da co111stituio
ele pessoa jll.!lrndica, sob a forma. de associao pblica ou pes-
soa jurodica de direito privado.

Merece crtica a posio defendida por Jos dos Santos Carvalho


e Filho, dentre outros autores, com fundamento no art. 6o, 1a, da Lei
n:107/2oo5, de que s a associao pblica integrar a Administra-
o Indireta, em virtude de sua natureza pblica. Entendemos que,
mesmo no caso em que o consrcio pblico venha a se constituir
sob a forma de pessoa jurdica de direito privado, ele deve inte-
grar a Administrao Indireta dos entes federativos consorciados.
Nesse caso, o consrcio pblico revestido de personalidade jurdica
de direito privado estaria na mesma situao jurdica das funda-
es pblicas de direito privado, bem como das empresas pblicas
.1
120 Direito Administrativo -V oi. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

e sociedades.de economia mista que possuem natureza jurdica de


direito privado, mas integram a Administrao Indireta.
Como a associao pblica possui personalidade jurdica ele di-
reito pblico, pode-se afirmar que se trata de entidade pblica ela
administrao indireta com natureza autrquica. Uma autarquia que
possui a peculiaridade de integrar a administrao indireta de todos
os entes integrantes do consrcio pblico, razo pela qual nomina-
da ele autarqll.llia multifederativa.

~ Como esse aSSJi!l1lil:Ofoi colbra:lio em mri6~qj'?, . . . :. , '


No concurso realizado para provimento doca,rgo de Anin~t~c!e'.~i~h~J*:::::

Toe~~~~~~~~apdb~b. i6~ ~!JJ8~aJt~~~~~?fJ~~fd~a;aif~@~~~~JJb~ftf _ .:;:,


0 0

a adminstr:o, indireta de tocl()s .qs ertes i:i.ife.4:lrcri i:q.is9t~ii.iqoW~"/

8.3. Prerrogativas

A associao pblica ou pessoa. jurdica ele direito privado decor-


rente da constituio do consrcio pblic_o deter competncia para:
- celebrar contratos e convnios com entidades pblicas e
privadas;
81 - receber incentivos pblicos;
m- promover desapropriaes;
DV - celebrar contratos de concesso ou permisso de servios
pblicos;
V - emitir documentos de cobrana e exercer athiiclades de
arrecadao de tarifas e outros preos pblicos;
VD - ser contratados sem licita<? (disp_ensa) pela prp-ria pes-
soa da a,dministrao direta ou indir1'ta participante do
~u~e.
Apesar de se submeterem as regras de licitao e de cor:ttratao
prvistas na Lei no. 8.666/93, os consrcios pblicos gozam de tra-
tamento diferenciado quando se trata de dispensa de licitao. em
razo do pequeno valor. que o percentual gera,! de 10b do limite.
fixado para licitao na modalidade convite duplicado, quando o
consrcio for formado por at 3 (trs) entes da Feclerao, ~li tripli-
cado, quand o consrcio for formado por maior nmer.
Cap. 3 Organizao da administrao pblica 121

.-~:. .::~C~_o ~~~~ ~ssu.:rnt~_-!v r;;:o~ra~~:~~ .c~h}lc~w~.o?


.N~ ~~Qwrso re~Ilz~db. para Pf~~i~e.hto~~: ~afiO~~ ;Pf~ur;~~gf~(>'cE~~.
.tj:lo d~ . Per:narnbuo . (2009); ;fpi .co.nsjde~ad;:.totte.t asegnt as~~hj;::
~Y~~,V~~~~:~~f~~gt/s~tgr:&lai~JgfeckUl~~~f~-~~;:~f;~tc~~i1J~:-
considera-se como rea de atuao do consrcio pblico, inde-
pendentemente de figurar a Unio como consorciada, a que corres-
ponde soma dos territrios:
dos Municpios, quando o consrcio pblico for constitudo
somente por Municpios ou por um Estado e Municpios
com territrios nele contidos;
11 - dos Estados ou dos Estados e do Distrito Federal, quando o
consrcio pblico for, respectivamente, constitudo por mais
de 1 (um) Estado ou por 1 (um) ou mais Estados e o Distrito
Federal;
111 - dos Municpios e do Distrito Federal, quando o consrcio
for constitudo pelo Distrito Federal e os Municpios;

8.4. Retirada do consrcio pblico


A retirada do ente da Federao do consrcio pblico depender
de ato formal de seu representante na assembleia geral, na forma
previamente disciplinada por lei.
Os bens destinados ao consrcio pblico pelo onsorciaclo que se
retira somente sero revertidos ou retrocedidos no caso de expres-
sa previso no contrato de consrcio pblico ou no instrumento de
transferncia ou de alienao.

8.5. Comrato de programa .;:


Segundo o Decreto no 6.107/2007 o "Contrato de programa" o
"instrumento pelo qual devem ser constitudas e reguladas as obri-
gaes que um ente da Federao, inclusive sua administrao indi-
reta, tenha para com outro ente da Federao, ou para com consr-
cio pblico, no mbito da prestao de servios pblicos por meio
de cooperao federativa;".
Portanto, o contrato de programa obrigatrio quando um ente
da federao venha a prestar servios pblicos conjuntamente com
outro ente poltico, por meio de consrcio pblico.
'122 Dire~to Adrn~nistrativo -V oi. 9 Fernando F. Balwr Nero e Ronny C. Lopes ele Torres

O art. 13, caput, ela Lei no n.107/05 estabelece que "devero ser
constitudas e reguladas por contrato ele programa, como condio
de sua validade, as obrigaes que um ente da Federao constituir
para com outro ente da Federao ou para com consrcio pblico
no mbito ele gesto associada em que haja a prestao de servios
pblicos ou a transferncia total ou parcial ele encargos, servios,
pessoal ou de bens necessrios continuidade dos servios trans-
feridos".

O contrato de rateio o instrumento por meio do qual os entes


consorciados se comprometem a custear as despesas do consrcio.
Conforme expressa previso ela Lei na 11.107/2005, os entes consor-
ciados somente entregaro recursos ao consrcio pblico mediante
<C<Oill1tirato cie ra~eno.
os entes consorciados, isolados ou em conjunto, bem como o
consrcio pblico, so partes legtimas para exigir o cumprimento
das obrigaes previstas no contrato de rateio.

Podera ser excludo. do consrcio pblico, aps prvia suspe,nso,; o


ente ~onsorciado que no consignar, erri sua lei. oramentria ou em
crditos adicionais, as dotaes suficientes para suportar as _d~s_pesas
assumidas por meio de .contrato de rateio,

o contrato de rateio ser formalizado em cada exerccio finan-


ceiro e seu prazo de vigncia no ser superior ao das respectivas
dotaes oramentrias, com exceo dos contratos que tenham por
objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e aes
contemplados em plano plurianual ou a gesto associada de servios
pblicos custeados por tarifas ou outros preos; pblicos.
vedada a aplicao dos recursos entregues por meio de con-
trato de rateio para o atendimento de despesas genricas, inclusive
transferncias ou operaes de crdito.
=ap. ::; Organizao da administrao pblica '!23

SmiLI1ia 3#). Desde a vigncia do cdigo civil, os bens dominicais,


como os demais bens pblicos, no podem ser adquiridos por
usucapio.
su:ima.nfia 31,6. A Administrao Pblica pode declarar a nulidade
dos seus prprios atos.
Sn:imUJla 516. O servio social da indstria (SESI) est sujeito juris-
dio da justia estadual.
o Su:imll.llla :s:q. As sociedades de economia mista s tm foro na
justia federal, quando a Unio intervm como assistente ou
opoente.
o Sn:imiL!I!a 556. competente a justia comum para julgar as causas
em que parte sociedade de economia mista.
Sma.nla 654. A garantia da irretroatividade da lei, prevista no art.
5o, )00(VI, da Constituio da Repblica, no invocvel pela enti-
dade estatal que a tenha editado.
Sn:imll.llia VilliiCUJJiante 27. Compete justia estadual julgar causas
entre consumidor e concessionria de servio pblico de telefo-
nia, quando a ANATEL no seja litisconsorte passiva necessria,
assistente, nem opoente.
" Sil.Bmuia Vincu.g!ante 52. Ainda quando alugado a terceiros, perma-
nece imune ao IPTU o imvel pertencente a qualquer das entida-
des referidas pelo art. 150, VI, "c", da Constituio Federal, desde
que o valor dos aluguis seja aplicado nas atividades para as
quais tais entidades foram constitudas.

l!.O. SMUJILAS [ill() S1fj

o Smula 42. Compete justia comum estadual processar e julgar":


as causas cveis em que parte sociedade de economia mista e
. os crimes praticados em seu detrimento.
o Smll.lla 324. Compete justia federal processar e julgar aes
de que participa a fundao habitacional do exrcito, equiparada
entidade autrquica federal, supervisionada pelo Ministrio do
Exrcito.
o Smula 333. Cabe mandado de segurana contra ato praticado
em licitao promovida por sociedade de economia mista ou em-
presa pblica.
Captulo

Ronny CharDes

1. IINITROIDUO
Alm dos rgos e das entidades que compem a Administrao
Direta e Indireta, existem outras pessoas jurdicas que prestam ati-
vidades de interesse pblico, embora no integrem a Administrao
!Pblica, Direta ou Indireta.
No h uniformidade na doutrina, acerca da classificao e no-
menclatura dessas entidades. Embora seja comum a denominao
"lEntes de cooperao" ou "elftidades paraestatais", necessrio re-
gistrar que os reformistas preferiram a utilizao do vocbulo pbli-
co no-estatal. H ainda quem prefira a expresso Terceiro Setor,
embora esta no seja comumente utilizada para todas as entidades
envolvidas pelo conceito Entes de cooperao.
Fernanda Marinela apresenta o seguinte conceito para os lEntes
de Cooperao: "so pessoas jurdicas de direitc(privado que, sem fins
lucrativos, realizam projetos de interesse do Estado, prestando servios
no exclusivos e viabilizando seu desenvolvimento".
A doutrina sedimentou o entendimento de que os Entes de Coo- )
perao compreendem: 1. os servios sociais autnomos; 2. as enti-
dades de apoio; 3; as organizaes soci;:tis (OS) e 4. as organizaes
da.sociedade civil de interesse pblic(osH>'s).
Nada obstante, preferimos envolver as duas ltimas figuras no
conceito de Terceiro Setor, incluindo, ainda, as entidades de utili-
dade pblica federal (UJI?IF), aquelas com certificado de entidades
beneficentes de assistncia social (CIEBAS), bem como as Instituies
Comunitrias de Educao .Superior (ICIES), titulao criada pela Lei
no 12.881/2013. Nessa feita, podemos apresentar o seguinte Quadro:
126 Direito Administrativo -\foi. 9 " Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

UPF
Eni:icliicte~:
'd~~&i6:
CEBAS

Terceir Setor Org. Sociais

OSCIP

ICES

Entendemos que o conceito "Terceiro Setor" mais restrito que o


conceito "\Entes de cooperao", motivo pelo qual trataremos espe-
cificamente do primeiro adiante. Ademais, as entidades de utilidade
pblica federal (UPF) e aquelas certificadas como entidades benefi-
centes de assistncia social (CEBAS) ou como instituio comunitria
de educao superior (ICES) fazem parte do mrco regulatrio do
Terceiro Setor, tendo sofrido alteraes legislativas importantes, re-
centemente, que podem ser cobradas pelas bancas de concurso.
De qualquerforma, importante observar que alguns C!J.Jtores uti-
lizam a expresso "Terceiro Setor" como sinnimo de "Entes de
cooperao", entendimento que vem sendo adotado por algumas
bancas de concurso. Nesse raciocnio, o conceito de Terceiro Setor
englobaria tant os servios sociais autnomos como as entidades
de apoio.

Embora pessoas jurdicas de direito privado e no pertencentes


Administrao Pblica, as relaes entre os Entes de Cooperao
e o Estado, muitas vezes envolvendo recursos pblicos, just:ifcam a
incidncia parcial de normas de direito pblico, bem como a neces-
,:ap. " .. Entes ele cooperao 127

sria sujeio aos controles realizados pela Administrao Pblica e


pelo Tribunal de Contas.
De qualquer rorma, tais pessoas jurdicas no pertencem ao Esta-
do e se submetem, em regra, ao regime j!!Jirdko de direito privado.
Nessa feita, por exemplo, mesmo em relao a demandas judiciais
que envolvam recursos pblicos ou a prestao de servios de inte-
resse pblico, os entes de cooperao no dispem dos benefcios
processuais inerentes Fazenda Pblica.

i> t(;'IJ)mo esse ass~m\l:'IJ) i'o cobrado em concwso?


No concurso para o cargo de analista administrativo. d MPG (FNc
RI0/2009), com a seguinte ementa: ~'As. pessoasjurdii:as que integrdrn o
Terceiro Setor tm regime jurdico:", foi COn?iderad;:i~,cqrr:~ta:ct segiQ!e
alternativa: "d) preponderantemente de direito pr{vado, parcialmente
afastado pela incidncia de normas de direito pblico."

2. S\EIRV~OS SOCiA~S AII.JiNJOMOS

Servios Sodais AIIHnomos so pessoas jurdicas de direito pri-


vado, sem fins lucrativos, criadas por Lei, que prestam atividades de
interesse pblico (servios no-exclusivos) em favor de certas cate-
gorias sociais ou profissionais. Jos dos Santos Carvalho Filho utiliza
a denominao !Pessoas de Cooperao Governamelta!.

P. Il:m!!Jmta;nr~e!
As ativjclad~sdejnteress~. pblico reli~~d~s ' pelps, ser:Yi;o~:so.d~is.
autnomcis.f1osao._tlassificactas ciomo_sOiis.p~blicos'~vist q'Liih~s.
falta o elemento subjetivo (vide capitulo "setvi<;s pbii2d;,f '. !.

i> Como esse assiL!!l1l\to fon colbl!iado em con<e!Llilrso? .~


Em concurso. para. provimento de cargos.. na ~ANTAQ (cesr:i/;u,ii4)iJi
considerada err<ida a seguinte assertiva: '~As entid~des'quti,coiTJIJ~:~rn
4r servio soil aUtnomo pnistam s~rvio pblico e;<pr\isso~':irite~
gram a driinis1;rao pblica iridir!ta, estando sujei't:as ao controle d
[
I
tribunal de contas"
No. concurso pata o cargo de dvogado da Uni~ (Ces~e/:ot9); Ji
considerada errada
a sguirite assertiva: ;,As entiddes::de db'olo.s',
1

pessas jurdicas de direito privado sem fins lUcrativos; qe:ii)JCfe'rr;'


ser institudas .sob a forma -de fundao, associ(:lo ou coop!r!,tlvi,
tendo por objeto a prestao, em carter .
privado,
, ... ,
de servios ~cidais
. .:.:,.r . ., .,.;.
128 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

Tais entidades, embora no integrem a Administrao Pblica,


recebem fomento estatal e podem ser mantidas por recursos ora-
mentrios ou por contribuies parafiscais:
Co!fltribuies parafiscais so tributos institudos para o custeio
de atividades exercidas por entidades privadas, que no integram
funes prprias do Estado, mas possuem conotao social ou de
interesse pblico (paraestatais).

i" como esseassll.into foi cob~rdoem ctmcurs? i' . ..:~.,+S~/'<


No concurs~ pa~a: o cargo de Procurador. do ~st~dO:de .S;(). A?q.!Jl?
(FCC/2oo9), com. a seguinte ementa: ~~$ervi() $oci([J ~!:!~~rigr:flp:,~~:t,::fj)i,
considerada correta a .seguinte ' aiteq1aitya:/t!J}jl~~?Q!}iurftqj:9J;'!,Qi,:.\
reito priVado que no integra .a Adininistra() ~ubtAca; ~pp9i:.~~A?.~~i~~~C
subsidida
'
direta'meme:porfersos
.
ori:Imenfiirs_:ctO'iit~';qu~;a.cff?V/~
.. '.' : ..::... :. :,:,.
.
,.~t~~-';: .~:,;.:;~

Podemos citar como exemplo de Servios Sociais autnomos: o


SESI (Servio Social da Indstria), o SENAI (Servio Nacional de Apren-
dizagem Industrial), o SESC (Servio Social do Comrcio), o SEBRAE
(Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas), o SENAC
(Servio Nacional de Aprendizagem Comercial), o SENAR (Servio Na-
cional de Apre_ndizagem Rural), o SEST (Servio Social do Transpofi;e),
o SENAT (Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte) e .a Apex-
Brasil (Agncia de Promoo de Exportaes do Brasil), entre outros.

como ocorre com os demais Entes de Cooperao, embora pes-


soas jurdicas regidas pelo direito privado, h incidncia parcial do
regime pblico sobre tais entidades. Vejamos, algumas .cte .suas ca-
ractersticas:
a) !Nlatureza jurdica. So pessoas jurdicas de direito priv.ado~ des-
pidas de finalidade lucrativa, que no integram a Administrao
Cap. 4 Entes de cooperao 129

Pblica. Submetem-se a regime jurdico de direito privado, em-


bora ocorra incidncia parcial de normas de direito pblico, j
que prestam atividades fomentadas pelo Poder Pblico.
b) licitao. Os servios sociais autnomos no esto sujeitos ob-
servncia dos estritos procedimentos da Lei Geral de Licitaes
e Contratos (Lei n: 8.666/93). Eles podem utilizar seus regulamen-
tos prprios, embora tais regulamentos devam estar pautados
nos princpios gerais aplicveis Administrao Pblica.
O Plenrio do TCU (Acrdo na 1392/2013), por exemplo, j deci-
diu que, diferentemente dos rgos e entes federais (por conta da
regra de obrigatoriedade do Decreto na 5-450/2005), as entidades
integrantes do "Sistema S" (Servios Sociais Autnomos) no esto
obrigadas a utilizar a modalidade prego para a aquisio de bens
e servios comuns.
O mesmo TCU no admite que as entidades do "Sistema S" contra-
tem com empresas em dbito com a seguridade social ou com o FGTS,
exigindo a verificao da regularidade (Acrdo 1770/2013"Pienrio)
e limita a exigncia habilitatria apenas documentao listada, no
regulamento licitatrio prprio da entidade, na forma estabelecida
pelo edital, pelo raciocnio de que o rol de exigncias de habilitao
em licitao taxativo (Acrdo 2375/2015-Pienrio).

l\i!t/i~1~~ilffifl~~r*~'""
c) !Regime cne pessoal. O regime de pessoal
' ~ . .

celetista (CLi).
,:

H
.: ~. ::.; ~:.:. -.

. .
divergncia doutrinria acerca da necessidade ou no de reali- -
'
zao de concurso para a contratao de pessoaL o TCU. admite
que o~ servios sociais autnomos podem promover, sua discd-
e
cionariedade, selees externas internas para o recrutamento
de pessoal, preservado o processo seletivo pblico extern~ p:ara
o ingresso de funcionrios nos seus quadros. Foi recomendado
que as entidades do Sistema "S" elaborassem um regulamento
dos processos de recrutamento interno, fixando regras claras e
objetivas que resguardem o atendimento dos princpios onsti-
tucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, eficinCia
130 Direito ;wminis~:ra:ivo 'lo\. 9 Fernando F. Balrar Neto e Ronny C. Lopes de Torres

e publicidade (TCU - Acrdo no 369/2009-Pienrio). O STF j pro-


latou deciso, proferindo entendimento segundo o qual essas
entidades no esto submetidas exigncia ele concurso pblico
para a contratao ele pessoal, nos moldes elo art. 37, 11, ela
Constituio Federal (STF, RE 78987Lf, Tribunal Pleno, julgado em
17/09/2014).
c!) camu.o de atijjao. Via ele regra, essas entidades, tambm de-
nominadas ele "SistemaS", apresentam certa vinculao com res-
pectivas reas econmicas, agrupamentos sociais ou profissio-
nais (comrcio, indstria, transporte, exportaes, entre outros).
e) Criao. A criao depende ele lei, que autoriza as respectivas
Confederaes Nacionais a constitu-las formalmente, sob uma
elas formas jurdicas admitidas (fundaes, associaes ...).

!" Como esss JSSq,;J!il'tG 'fo cobrado em colllcll.3nso?


No 210 concurso para o cargo de Procurador da Repblita,:foi consi7
derada errada a seguinte alternativa: c) os servios sociisautnorrws
destinam-se a prestar servios pblicos; '
No concurso para o cargo de Procurador dp TribtHaL de Coni:l.s.c!o
Estado do Amap (FCC/2ino), com a seguinte ementa: "s :Servfo.i>sc
ciais Autnomos:", foi considerada corret a seguinte alterntiva::'(a)
prestam atividade de cooperao e fomento, revestfndo-:s dafi:frinq de.
1
entes de natureza privada." . '

3 IE!NiifUJADIES DIE APOiO


As entidades ele apoio tambm so pessoas jurdicas de direito
privado, despidas ele finalidade lucrativa, que exercem servios no-
-exclusivos relacionados cincia, pesquisa, sade e educao.
Segundo Di Pietro, elas so "institudas por servidores pblicos,
porm em nome prprio, sob a forma de fundao, I
associao ou
cooperativa", para a prestao de servios no'-exclusivos, manten-
do vnculo jurdico com a Administrao Pblica (Direta ou Indireta)
atravs de convnios.
A citada autora parece defender a total no incidncia do regime
jurdico de direito pblico para essas entidades. Nessa feita, elas no
precisariam licitar, nem realizar concurso pblico ou mesmo se sub-
meter tutela administrativa. Embora tal raciocnio tenha boa. funda-
mentao, parece-nos necessrio certo cuidado na extenso dessas
Cap. '' Entes de cooperaco

liberdades, uma vez que tais TJesc:o~c:: i!lrfdir:::Jc:: n0r{Fli)l ~or 11tjli7~r!"":l
por gestores pblicos para fu~a i;d;~id-;: d~-~-;~~~ J~~dl~o~~d;;;l~~~~
trativo. Cite-se, como exemplo, os famosos casos de fundaes de
apoio, utilizadas para contrataes de equipamentos superfaturados
(como sofisticadas lixeiras), sem licitao.
A Lei federal no 8.958/94, recentemente alterada pela Lei no
12.863/2013 e pela Lei no 13.2Lf3/2016, busca regular as relaes entre
as instituies federais de ensino superior e de pesquisa cientfica e
tecnolgica e as fundaes de apoio. Segundo a referida Lei as lns-
ti~ui?:s Fed:_rais d_e _Ensino Superior (IFES) e as demais lns{ituies
Clent1f1cas e 1ecnolog1cas (ICTs) podero celebrar convnios e con-
tr~tos, inclusive nos termos da dispensa do inciso XIII do art. 24 da
Le1 no 8.666/93, por prazo determinado, com fundaes institudas
com a finalidade de apoiar projetos de ensino, pesquisa, extenso,
desenvolvimento institucional, cientfico e tecnolgico e estmulo
inovao, inclusive na gesto administrativa e financeira necessria
execuo desses projetos.

Vejamos algumas caractersticas dessas entidades: "~

a) INiatureza ]urfdlka. So pessoas jurdicas de direito privado, des-


pi,da_s de finalidade lucrativa, que no integram a Administrao
Publica. Segundo Fernanda Marinela, elas podem ser institudas
sob a forma de fundao (privada), associao ou cooperativa.
ibl) Licitao. Elas no precisam realizar licitao (nos estritos ter-
mos da Lei no 8.666/93), para firmar contratos. H, ainda, hip-
tese de dispensa licitatria para a contratao, pela Adminis-
trao Pblica, de instituio brasileira incumbida regimental ou
estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento
132 Direito Administrativo - VoL 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

.institucional; desde que a- contratada. detenha inque-stionvelre-


putao tico-profissional e no tenha fins lucrativos;

c) Regime d.e pessoal. O regime de pessoal celetista (CLT). D.e


acordo .com Di Pietro, no h necessidade de realizao de con-
curso para a contratao de pessoal.
d) campo de atuao. Servios no-exclusivos relacionados cin-
cia, pesquisa, sade, educao, d~envolvi[llento instituCional,
cientfico, tecnolgico. e .estmulo inovao.

e) criao .. Elas no so institudas por iniCiativa, do ~Pde.r~Pblj:C


e .devem-estar-constitudas sob a forma deJundaesde::lireito
privado. Fernanda Marinela observa a possibilidade de constitui-
o sob a forma de associao ou cooperativa.
cap. "' Entes de cooperao 133

sdasjutdiasde direito phvado semfiiis'lucriivos,Rile~pdemsr'ins~


'tiiudas' sob atbrmd de fui:iao, assotii;iio>u'cqpeiaii{/a}ie'iiqq':pop.
objeto a prestao, em carterprivqd_o; de !:ien/i~s.;sidisirttpijcl~stvos
do Estado, -Tais entidades: mantm vnculojurdk9COT1l ,a.:;gd(J1ir)(~tr~fo
pblica direta ou inlireta, em. r~~~ . Por f!l.~i ,d,~:\~iJ,oy~{lip>pof;~~49ii(~~; ...
os ser.iios.soi:iciis autnOmos sqoetitespariiestfiiis{e:operdi;a.'tm . .

~:s~~;~:~b/~c:X~~~:i;:1~~:Jd~~!~~~;:~~~t~1t~~P;~~~~~~t~~-~m,~1~:,
no prestam servios pblicos delegados 'p.Jo:~Estatl': ' ' -

3.1. !EI'ltidades d.e apoio e contrataes com recursos pblicos


Segundo a Lei no 8.958/1994, as instituies federais de ensino su-
perior e de pesquisa cientfica e tecnolgica podero contrata~ nos
termos do inciso XIII do art. 24 da. Lei no 8.666/93, e porprazo:-deternii-
nado, instituies criadas com a finalidade de dar apoio a proje'l;os de
pesquisa, ensino e extenso e de desenvolvimento institucional, den-
tfico e tecnolgico de interesse das instituies federais-contratantes.
Embora o dispositivo apenas mencione a contratao direta por
parte das prprias instituies federais de ensino, a doutrina. conso-
lidou o entendimento de que outros rgos da Administrao pos-
suem tambm essa prerrogativa.
Muitas vezes, essas entidades de apoio acabam porrelizar ati-
vidades administrativas no lugar de entes e rgos .da Administrao
Direta e Indireta, sem o devido respeito 's regrs doregimejurdi-
co administrativo. Essa fuga ilcita. o Tribumi:i de Contas da Uni~fo.
identificou vrios abusos praticados com a utilizao indevida dessas
entidades, como a contratao sem licitao de equipamentos e ser-
vios que deveriam ser prestados ou contratados diretamente pela .k
Administrao, bem como a subcontratao, por essas entidades de
apoio (contratadas sem licitao), em favor de empresas privadas.
Dentre as recomendaes do TCU, sobr o tema, destacamos:
~ no contratar fundaes de apoio, por meio de dispensa de Hci-
tao, para a execuo de atividades administrativas e de com-
petncia exclusiva do rgo (Acrdo no 5.478/2009-2a Cmara)
exigir prestao de contas peridica em todas as avenas em que .
as fundaes de apoio arrecadem recursos em nome da entida-
de pblica (Acrdo no 1.829/2009- Plenrio)
134 Direito Administrativo -\foi. 9 ' Fernando F. Baita r Nero e flonny C. Lopes ele Torres

atctu contrata fundao de apoio para atividades de gern-


cia financeira no previstas em seus estatutos (Acrdo no
1.782/2009-Pienrio)
Noutro diapaso, possvel a contratao ele fundao de apoio,
por dispensa de licitao, para a realizao de vestibular, desde que
haja nexo efetivo entre a natureza da instituio e o objeto contra-
tado e compatibilidade com os preos de mercado (TCU, Acrdo
2506/2013-Segunda Cmara).

t> IyfUp~~ani:Ei( ., . :~ : .. ;.}

iiili\illlltl:t:llflllfi~;;~liJ
L;. O TIERCIEIIRIO SIETIOIR

Discordamos da tentativa de igualar "Terceiro Setor" ao con-


ceito de "Entes de Cooperao". Entendemos que o segundo um
conceito maior, que envolve o primeiro (Terceiro Setor). Diferente-
mente dos demais entes de cooperao, cuja existncia: depende
da vontade ou da atividade estatal, a correta definio do con-
ceito de Terceiro Setor parece exigir forte ligao ao conceito de
sociedade civil, independncia em relao ao Estado e existncia
anterior formatao da parceria para o exerccio de atividades
de interesse pblico.
IH!egei foi o primeiro autor moderno em cuja obra a ideia de so-
ciedade civil cumpre um papel fundamental. Para ele, a famlia e o
I
Estado no eram capazes de estabelecer o conjunto de determina-
es para a vida dos indivduos ds sociedades modernas, motivo
pelo qual surgiria, para isso, um conjunto de instituies entre a
famlia e o Estado. Viso diferente traou Gramsci, para quem a so-
ciedade civil representa o ambiente de disputas it:,leolgicas da su-
perestrutura social. Gramsci visualizava a sociedade civil como parte
da superestrutura, composta pela sociedade poltica (que seria o Es-
tado, em sentido estrito) e pela sociedade civil (Estado = soCiedade
poltica + sociedade civil).
c.<>.p. "'" Entes cie cooperao '!35

. Para Bobbno.. sociedade civi o lugar onde surgem e se desen-


vol~e~ o~ _:onfiitos econmicos, sociais, icleoigicos, religiosos, que
as mstltUtoes estatais tm a tarefa de resolver, mediando-os, evi-
tando-os ou reprimindo-os. So as organizaes oi.O movimernos so-
ciais <l:li.le represemam determinavlos gru_ijpos da sociedade.
Para ~-~abermas, o atual significado da expresso "sociedade ci-
v~~' p~ssu! um n_cleo insti~ucional formado por associaes e orga-
niLaoes livres, nao estatais e no econmicas, as quais ancoram as
e_st_ruturas ele comunicao da esfera pblica nos componentes so-
Ciais do mundo da vida. A sociedade civil compe-se de movimelltos
orga!rlnzaes e associaes, os ql.lais captam QS e<eos elos problema~
socnas <qJ1]e ressoam iilas esferas prvaclas, co!rlc!e!rlsa-os e os tralls-
m~em, a segi.!lir, para a esrera pblica pcMtica.

Podemos ento resumir a evoluo do conceito moderno de so-


ciedade civil, de acordo com alguns de seus principais pensadores:

conjunto de instituies entre a famlia e o Estado

ambiente de disputas ideolgicas da superestrutura social

organizaes ou movimentos sociais que representam determi


nados grupos da sociedade

Ncleo institucional que capta os problemas sociais e os reflete


para a esfera pblica poltica.

. Segundo a compreenso habermasiana (mais moderna) do con-


Ceito ~e sociedade civil, nela podem ser identificados importantes
parce1ros para a Administrao Pblica, pois, como advertiu Alexis
d_: Tocquevil~e, o Governo no consegue refletir, sozinho, a renova-
ao dos s~nt1mentos e das ideias de um grande povo, papel para 0
qual a sociedade civil possui especial vocao. No toa que entida-
des_ da sociedade civil so comumente as precursoras nos debates:
de Importantes temas, como a corrupo, a proteo ao meio am-
biente, o combate misria, entre outros.

I nessa coilcepo de parcerias da Administrao IP'bDica com


a. socie~ade eM! q11.11e nasce o conceito de Terceiro Setor. o grande
d1ferenc1_a1 entre o Terceiro Setor e os demais entes de cooperao
que ele e formado por instituies que existem e realizam suas ativi-
dades independentemente da vontade estatal. So justamente suas
atividades que justificam a iniciativa estatal de foment-las atravs
de parcerias. '
136 Direito Administrativo- Vol. 9 Fernando F. Balrar Neto e Ronny c. Lopes de Torres

Partindo do pressuposto de que o Terceiro Setor no pertence


ao Est~do, p~de-~e conceb-lo como elemento privado; reconhe-
cendo que ele institucionalmente se diferencia das pessoas natu-
rais, pode-se restringir sua anlise s organizaes personalizadas
e detentoras de direitos e deveres jurdicos, dotadas, portanto, de
personalidade jurdica; por fim, acrescentando sua diferenciao em
relao aos entes pertencentes ao mercado, pode-se identificar que
as atividades exercidas por tais entidades no visam ao lucro. Disso
resulta o raciocnio comum de que o Terceiro Setor representado
por pessoas jurdicas de direito privado, no' pertencentes ao Estado
e imbudas de finalidades no lucrativas.
Contudo, tal compreenso ampla confunde o conceito deTerceiro
Setor com a definio de sociedade civil apresentada por Habermas,
incorrendo no erro de no servir separao entre o gnero e sua
espcie. A natureza privada, institucional e a ausncia de finalida-
de lucrativa no delimitam corretamente as entidades pertencentes
ao Terceiro Setor. Convm perscrutar os elementos que diferenCiam
esse segmento dos outros grupos no-governamentais ou .elementos
da sociedade civil.
Pelos critrios estabelecidos no Hcmdbooli on Nonprofit lristitu-
tions in th.e System of National Accoums (Manual sobre as lnstituio~s
sem Fins Lucrativos no Sistema de Contas Nacionais), editado pa
Organizao das Naes Unidas, em conjunto com a Univ.e_r:sidade
Jonh Hopl'lins, fariam parte do Terceiro Setor as entidades que, cumu-
lativamente, apresentem as seguintes caractersticas:

natureza privada;
i! - ausncia de finalidade lucrativa;

m sejam institucionalizadas, com regular constituio e perso-


nalidade jurdica;
IV - sejam auto-administradas; e
v - exeram atividades voluntrias.
Tais elementos ainda parecem incompletos, pois o conceito de
atividade voluntria impreciso. Ademais, a ausncia de finalidde
lucrativa no suficiente a caracterizar o intuito que se. entende
pertinente na adequao de uma entidade ao conceito de Terceiro
Setor. Resta confirmada a tendncia de dar importncia -aos objeti-
Cap. 4 Entes de cooperao 137

vos pblicos e prtica de atividades sociais para o enquadramento


de uma entidade a esse importante segmento da sociedade civil.
Nesse quadro, alm do Primeiro Setor, personalizado pelo Es-
tado, e o Segundo Setor, na figura do Mercado, apresenta-se esse
novo segmento do conjunto societrio, que se manifesta atravs de
organizaes de origem privada, autnomas e altrusticas, despidas
de finalidadelucrativa e com o objetivo de promoo do bem-estar
coletivo. Assim, podemos apontar os seguintes elementos essenciais
para a caracterizao do Terceiro Setor:

" origem privada (fora do Estado);


inexistncia de finalidade lucrativa (fora do mercado);
objetivos e aes devem envolver atividades de interesse pbli-
co, passveis de fomento estatal;
..._

Nosso ordenamento jurdico historicamente identificava o Tercei-


ro Setor atravs de ttulos jurdicos, com o intuito de diferenciar as
entidades desse .segmento do restante da sociedade civil, realizando
o seu marco regulatrio e servindo como chancela e justificativa
para o fomento estatal.
Contudo, recentemente, foi aprovada a lei 13.019/2014 com in-
cio de vigricia em 2o16(para os Municpios, a vignCia seJrciar em
2017), a qua,l estabelece o regime jurdico das parcerias voluntrias
entre a administrao pblica e as organizaes da sociedade ci'vil.
A referida Lei no opta pela titulao como tcnica de identifica-
o do Terceiro Setor, estabelecendo um conceito de Organizao da
Sociedade Civil, compatvel com as caracter~ticas fundamentais de
uma entidade do Terceiro Setor, al~m de diversas regras que .deve-
ro ser atendidas, pela Administrao e pela entidade parceira, para
que se legitime a parceria entre .elas. }
Adiante, em ponto especfico, trataremos sobre esse novo marco
legal.
138 Direito Administrativo VoL 9 .. Fernando F. Baita r Nero e Ronn)r C. Lopes de Torres

Entende-se como entn<dlade i'eduac!a aquela cuja insero e atua-


co esto restritas a determinado grupo social. Suas finalidades so
~orporativas ou reduzidas aos interesses ele seus membros, como se
verifica nos sindicatos, clubes, associaes fechadas, entre outros.
Alguns autores defendem que mesmo entidades fechadas pode-
riam ser includas na definio ele integrantes elo Terceiro Setor, pelo
benefcio indireto que suas atividades trazem coletividade. Divergi-
mos desse raciocnio, pela constatao de que os fenmenos da viela
social e sua interao tornam natural que determinadas atitudes,
embora imbudas de finalidades egosticas, reservadas a determi-
nados grupos, possam ter efeitos favorveis coletividade. Mesmo
o Mercado ou as entidades totalmente corporativas podem, atravs
de algumas atividades subsidirias, gerar benefcios coletividade
como um todo ou promover aes isoladas de interesse pblico, o
que no justificaria sua incluso na definio de Terceiro Setor.
o que diferencia as entidades do Terceiro Setor das sociedades
pertencentes ao mercado ou mesmo dos agrupamentos corporativos
institucionalizados? Certamente, a autonomia em relao ao Estado
e os interesses altrusticos defendidos. Enquanto as sociedades per-
tencentes ao mercado desenvolvem suas atividades movidas pelo
interesse lucrativo e os agrupamentos corporativos reaJiz.am suas
atividades em prol de interesses internos da categoria, o Terceiro
Setor atua objetivando a consecuo de finalidades pblicas, no
restritas a determinados setores da coletividade.
Nesse prumo, no !Plano Diretor da Reforma do Aparellho dlo !Esta-
do, os reformistas preferiram determinar esse segmento ela socie-
dade atravs da expresso "pblico no-estatal". Bresser-Pereira e
cunill Grau fazem a distino entre pblico, _privado e corporativo,
da seguinte forma. "Pblico: entendido como o qu& de todos e para
todos, se ope tanto ao privado, que est voltado para o lucro ou para
o consumo, como ao corporativo, que est orientado para a defesa
poltica de interesses setoriais ou grupais (sindicatos ou associaes de
classe ou de regio) e para o consumo coletivo (clubes)".
o enquadramento de uma entidade como Terceiro Setor a coloca
como parceira estratgica do Estado, na consecuo de finalidades
pblicas. Deve-se ento perceber que a definio de Terceiro Setor
tem esta funo, identificar as entidades da sociedade civil perten-
~ap . .c, Entes de cooperao 139

centes ao pu:iil:l~fico no estatal, potencialmente parceiras da Adminis-


trao, na prestao de servn.os wno exdJJsivo::;.
Seguindo esse raciocnio, convm observar que estender essas
parcerias a entidades fechadas pode resultar no incentivo ao rem-
-seel'iing (busca de privilgios pela manipulao do ambiente econ-
mico ou poltico) ou na promoo desproporcional de bem estar
a grupos fechados, ideologicamente vinculados ao gestor pblico,
afrontando o princpio da isonomia. Vale lembrar a diretriz dada na
iDedarao de iiJl!rei~os (.io ll-lomem 'e do Cclaclo, de que o Estado
(fora pblica) institudo para fruio de todos e no para utilidade
particular daqueles a quem confiada sua gesto.
o interesse pblico no apenas deve ser resguardado pelos efei-
tos ela ao da entidade, ele deve ser seu principal objetivo. Diante
dessa premissa, entendemos que no parece adequado adicionar as
entidades fechadas ao conceito ele Terceiro Setor (estratgico para
parcerias com o Estado). Elas pertencem sociedade civil, mas em
suas atividades objetivam, prioritariamente, interesses especficos
de um grupo determinado.

i> Como esse assll.llll1to ll'ofi colbrado em coll1CIUIII"SO'?


No concurso para o cargo de analista judicirio do Tribunal :de .Justia
do Distrito Federal (Cesp~/zoo8), foi CQnsjderadacorrta a segl!ii)t as-
sertiva: "O soindiscriminado da expressoter:eiro setoracaboporti:r-
nar COiiceito demasiadamente brargente,'fazendiJ que nefe''se'pQSSQfn
enquadrar todos os modelos de entidades qe no se-i'ili:lam'ri' chcitb.
do primeiro setor, o Estado, e do segUndo 'setor, o rnermdd.~' .~
Ob~i Atente~se que a aluso ao uso indiscriminado- ~reflxo da ~rtia,
realizada pela. doutrina espeCializada; .contrri. expansiridevid
do conceito de Terceiro Setor. -

4.2. o marco legai dlo Terceiro Setor no Brasil


At o incio do sculo XX, pequena ou praticamente nula a mo-
vimentao da sociedade civil brasileira na prestao de servios de
interesse da coletividade. As entidades prestadoras de servio? de
interesse pblico comearam a receber benefcios estatais, a partir
do sculo )0<, obtidos atravs de pedidos dirigidos ao Presidente da
Repblica, sendo a concesso baseada em critrios pouco defini~os.
Somente na dcada de trinta que veio a ser criada a Caixa.de
sbvenes, pela qual o Ministrio da justia passou a desempenhar
140 Direito Administ;-ativo- VoL 9 Fernando F. Baltar Neto e Ronny c. Lopes de Torres

a funo de anlise e fiscalizao dos pedidos de subveno social,


utilizando critrios previamente definidos. At aquele momento, no
fora estabelecido qual.quer marco para as entidades do Terceiro Se-
tor, inexistindo diferenciao entre elas e a sociedade civil em geral,
inclusive para fins de beneficiamentos ou parcerias com o Estado.
A soluo, adotada pelo direito brasileiro, foi a utilizao de ti-
tl.llaes jurfdicas que, aps a comprovao de cumprimento dos
requisitos formais exigidos, serviriam como chancela s atitudes de
incentivo (fomento).
At a dcada de 90 do sculo passado, podemos destacar duas
titulaes: a certificao como eiitklade de utilidade pblica federal
e a certificao como entidade beneficente de assistncia social.
Contudo, identificou-se um quadro de crise em tais titulaes,
denominado pela doutrina de "sndrome da inautenticidacl~"~ A di~
ficuldade em separar as autnticas entidades do Terceiro Setor da-
quelas entidades da sociedade civil de interesses corporativos ou
com finalidades de ~'favorecimento mtuo", produziu um processo
de proliferao de entidades inautnticas e. o estmulo a processos
de corrupo, de forma que o setor de filantropia passou a receber
a pecha de "pilantropia".
Com a crise do ttulo de utilidade pblica e o forjar de umarefdr-
ma administrativa, na dcada de noventa, ganhou fora o discurso
de necessria reviso do marco legal elo Terceiro Setor, com-:-rrgra~
o para um modelo gerencial. Esse movimento. resultou na.apresen-
tao de propostas para uma nova concepo dessas parcerias. com_
o Estado. De tais propostas, foram produzidas .duas Leis federais;: a
Lei na 9.637, de 15 de maio de 1998 e a Lei na 9790,-de 23 de-maro
de 1999. Essas normas criaram dois novos ttulos para certificao
de entidades da sociedade civil com atuao em servios pblicos,;..
r
respectivamente, o de Organizao Socil (os e o: 1de Organizao da
Sociedade Civil de interesse Pblico (OSCIP). ;
As duas leis avanaram em relao a uma proposta mais geren;_
cial- para essas relaes de cooperao. EstipIu-se tanto a n~Ce!)~
sidade de cumprimento de requisitos formais para o recebimerlto
da titulao, como a necessidade de pactos de cooperao; ;deno-
minados contrato de gesto, no caso das Organizaes Sociis,\e
termos de parceria, no caso das OSCIP's. Esses instrumentos trazem,
em seu bojo, regras especficas relacionadas atividade a ser de~
Cap. 4 Entes de cooperao 141

senvolvida com o incentivo estatal, mediante o estabelecimento de


metas e obrigaes, com previso dos resultados a serem atingidos
e dos critrios objetivos de avaliao e desempenho das atividades
prestadas.
Essa mudana de concepo resultado direto do novo paradig-
ma que se buscou implantar na Administrao Pblica brasileira, na
passagem de uma viso organizacional burocrtica e formalpra um
modelo gerencial.

Em 2013, a Lei na 12.881 criou um novo ttulo para definio, quali-


ficao, prerrogativas e finalidades das Instituies Comunitrias de
!Educao Superior- iCIES. Trata-se, sem dvida, de uma nova espcie
para o marco legal do Terceiro Setor.
Em sntese, as principais titulaes jurdicas do Terceiro Setor; so
as seguintes:

Entidade de Utilidade Pblica


Entidade Beneficente de Assistncia Social
Organizao Social os

.Organizao da Sociedade Civil de Interesse_ P-biico- OSCIP

Instituies Comunitrias de Educao -Superior- ICES

Alm dessas titulaes, como j obser-Vado, cumpre registrart cjue


a Lei na 13.019/2014, instituiu normas gerais para as parcerias volun-
trias entre o Poder Pblico e as Organizaes da Sociedade Civil
(OSC), para a consecuo de finalidades de interesse pblico, Arefe-
rida Lei, diferentemente da normatizao anterior, no estab~leceu
"i 42 Dln::i.:u J-\orniniscrativc - \Jot. 1:.' -> Fernando F. Baita r Nero e Ronny C. Lopes ele Torres

titulao especfica (para identificar o Terceiro Setor parceiro), mas


previu regras gerais para regular as parcerias entre o Estado e as
Organizaes da Sociedade Civil.
\lo raciocnio desta nova Lei, a identificao do Terceiro Setor no
ser definida pela concesso de um ttulo jurdico, mas pela aptido
da Organizao ela Sociedade Civil para disputar o pertinente pro-
cesso seletivo, cumprir os requisitos especficos e firmar a parceria
com o ente pblico.

~ A'l:en1ol . . . ...... . ..... ..:.,'"'.

4.2.1. Certlfucecuio de ll.Dtmdade JPDJiica federal (IJ/Pf)


Em relao aos ttulos jurdicos apontados, ainda na dcada de
trinta, foi publicada a Lei Federal na 91, de 28 de agosto de-1935; que
determinava as regras pelas quais as sociedades civis, as associa-
es e as fundaes constitudas no pas, com o fim exclusivo de ser-
vir desinteressadamente coletividade, poderiam ser declaradas de
utilidade pblica. Foi, ento, estabelecida uma titulao que permitia
certa diferenciao entre entidades da sociedade civil.
A titulao no garante, por si s, benefcios estatais entidade
declarada de utilidade pblica. Contudo, com o ~empo, novas dis-
posies normativas transformaram o ttulo em u.m requisito para a
concesso de benefcios no previstos em sua legislao original, por
exemplo: de acordo com a Lei na 9.249/95, para que uma empresa
possa realizar, em seu imposto de renda, deduo de doaes feits
a entidades civis, estas devem possuir tal certificao.
Quando da aprovao da Lei na 91/35, pela ine~istncia de benef-
cios pelo poder Pblico, permitiu-se certa liberalidade na concesso
do ttulo de utilidade pblica, constando como requisitos:. '
cap. t, " Entes de cooperao "143

a existncia ele personalidade jurdica:


a no-remunerao elos cargos de diretoria e dos conselhos;
o o efetivo funcionamento e o servio desinteressado comuni-
dade;
Pela simplicidade e carter meramente protocolar, essas exign-
cias no se prestam ao correto balizamento das entidades do Terceiro
Setor que realizam servios de interesse pblico, o que prejudica sua
utilizao como parmetro para as parcerias com o Poder Pblico.

4.2.2. :rtmmdlo !EITI.ii:wladle /8enefuceme de !lssisu:nda Socia8 (CIEIB!IS)

Com relao certlfncao de entidade berueficeii1te de assistn-


cia social', j se exigiam maiores requisitos, conforme o estabelecido
pelo Decreto Federal na 2.536/98, uma vez que esse ttulo permite
ise~r~o Omui"id!ade) de COII1trl:mes para a seguridad!e social.

Tendo em vista que o referido ttulo permite imunidade em re-


lao a contribuies previdencirias, essas dificuldades ensejaram
enormes crticas, tanto pela renncia fiscal indevida, para as entida-
des no merecedoras da titulao, como pelos entraves entidades
legtimas.
As exigncias burocrticas prejudicaram entidades realmente be-
neficentes e com excelentes trabalhos em favor da coletividade, bem
como demonstraram a ineficincia do Estado para o gerenciamento
das certificaes, conforme o modelo de controle inicialmente pro-
posto. As crticas e as presses dos grupos de interesse levaram a
uma recente reformulao desse ttulo, inicialmente atravs de Me-
dida provisria (que foi rejeitada) e, posteriormente, atravs da lei
fed!erallria 12.101/2009.

A referida Lei foi precedida pela tentativa de regramento d


tema atravs de medida provisria, situao que envolveu uma in-
dita devoluo do texto da MP, pelo.ento Presidente do Senado, e
culminou com sua rejeio (da Medida Provisria) pela Cmara dos
Deputados. Esse fato criou uma situao esdrxula, pois a rejeio,
alm de devolver as regras anteriormente positivadas (apontadas,
indiretamente, como responsveis pela prescrio de bilhes de
reais, em crditos tributrios), no prejudicou peremptoriamente os

2. Antes chamado de Certificao de Entidade de Fins Filantrpicos.


144 Direito Administrativo -V oi. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

efeitos gerados durante a vigncia da Medida Provisria, permitindo


o perdo de dbitos pendentes.

De acordo com a Lei federal no 12.101/2009, a certificao das


entidades beneficentes de assistncia social e a iseno (imunidade)
de contribuies para a seguridade social sero concedidas s pes-
soas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, reconhecidas
como entidades beneficentes de assistncia social com a ;finalidade
de prestao de servios nas reas de assistncia social, sade ou
educao, e que atendam requisitos legais.
Anteriormente, para todas as reas (sade, educao e assis-
tncia social), a concesso desse ttulo era da competncia do CNAS,
com possibilidade de recurso para o Ministro da Previdncia. Com o
novo regramento, a anlise e deciso dos requerimentos de conces-
so ou de renovao dos certificados devem ser apreciadas pelos
seguintes rgos, de acordo com as respectivas reas de _9-t_u~~o: .

Ministrio da Sade

Ministrio da Educao

Assim, com a aprovao da Lei federaLno12.101/2oo9~ sacr;:t:riln-


tou~se .a opo poltica de segmentao das certificaes e suas
prorrogaes (repactuaes), de acordo com as respectiyas reas
de atuao.
Cap. 4 Entes de cooperao 145

A entidade interessada na .certificao dever apresentar;. junta-


mente com o requerimento, todos os documentos necessrios com-
provao dos requisitos legais. A tramitao e a apreciao <:(o reque-
rimento devero obedecer ordem cronolgica de sua apresentao,
salvo em caso de diligncia pendente, devidamente justificada, ou no
caso de entidade ou instituio sem fins lucrativos e organiza;0 da
sociedade civil que celebrem parceria para executar projeto, ati~ida
de ou servio em conformidade com acordo de cooperao interna-
cional do qual a Repblica Federativq. do Brasil seja parte.
O prazo de validade da certificao ser de 1 (um) a 5 (cinco)
anos, conforme critrios definidos em reglamento. Ser conside-
rado tempestivo o requerimento de renovao da certificao, pro-
tocolado no decorrer dos 360 (trezentos e sessenta) dias que ante-
cedem o termo final de validade do certificado, permanecendo sua
certificao vlida, at a data da deciso sobre o requerimento de
renovao, tempestivamente apresentado.

Os Ministrios responsveis pela certificao devero manter, nos


respectivos stios na internet, lista atualizada com os dados relativos
aos certificados emitidos, seu perodo de vi~ncia e sobre as entida-
des certificadas, incluindo os servios prestados por essas dentro do
mbito certificado e recursos fiminceiros a elas destinados.
Verificada prtica de irregularidade-na entidade certificada, so
competentes para representar, motivadamente, ao Ministrio res-
ponsvel pela sua rea de atuao (sem prejuzo das atribuies do
Ministrio Pblico): . .'<
(i) o gestor municipal.ou estadual do SUS ou do SUAS, de acor-
do com a sua condio de gesto, bem como o gestor da
educao municipal, distrital ou estadual;
(ii) a Secretaria da Receita Federal do Brasil;
(iii) os conselhos de acompanhamento e controle social previs-
tos na Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007, e os Conselhos
de Assistncia Social e de Sade; e
(iv) o Tribunal de Contas da Unio.
'146 Direito Administrativo- Vol. 9 " Fernando F. Saltar Neto e Ronnv C. Lopes de Torres

A 2r.vr~s~rr~c:ic ser dirigida ao ~Vlin!str!o que concedeu a cer-


tificao e conter a qualificao do representante, a descrio dos
fatos a serem apurados e, sempre que possvel, a documentao
pertinente e demais informaes relevantes para o esclarecimento
do seu objeto.
Recebida a representao, caber ao Ministrio competente:
a) dar cincia da representao entidade, que ter o prazo de 30
(trinta) dias para apresentao de defesa; e
~) decidir sobre a representao, no prazo de 30 (trinta) dias a
contar da apresentao da defesa.
Quando a representao for improcecleme, o processo ser ar-
quivado. se procedente a representao, aps a deciso final (trans-
corrido o prazo para interposio de recurso), a autoridade respon-
svel dever cancelar a certificao e dar cincia do fato Secretaria
da Receita Federal do Brasil.
o Certificado de Entidade de Fins Filantrpicos mero reconhe-
cimento, pelo Poder Pblico, do preenchimento das condies que
devem ser atendidas para que a entidade receba o benefcio consti-
tucional (imunidade), sendo constitucional a exigncia de renovao
peridica (STF, AgR no RE 428.815/AM, OJU 7.6.2005).

A entidade beneficente, que possua o CEBAS, far jus "iseno"


do pagamento das contribuies sociais de que tratam os arts. 22
e 23 da Lei no 8.212/1991, desde que atenda, cumulativamente, aos
seguintes requisitos:
a) no percebam seus diretores, conselheiros, scios, instituidores
ou benfeitores remunerao, vantagens ou benefcios, direta ou
indiretamente, por qualquer forma ou ttulo, em razo das com-
petncias, funes ou atividades que lhes sejam atribudas pelos
respectivos atos constitutivos;
-'"P ' Emes ele cooperao i47

dos; desde. que atUef1l efetiyamente.JlC\;gestb executiva,"r~~pitados


'":sr19 Jifuh.~~: m~~i~o;s CJ~ Y<tlfes p'f~~ie;t9s'p;~-i?)n'ir~aq:n~r.~'gjM.
c'r~espondeme sJa rect"de ata'o;devndpse9:iJator';se~'fixad

--~z.~~t!t~I~aeid~~~~e~1~fk~~~j:[.t~i~R~~~~~r~~~~~~~~I~~W~~~~~t~~;i~~~;.'.
b) aplique suas rendas, seus recursos e eventual supervit integral-
mente no territrio nacional, na manuteno e desenvolvimento
de seus objetivos institucionais;
c) apresente certido negativa ou certido positiva com efeito de
negativa de dbitos relativos aos tributos administrados pela
Secretaria da Receita Federal do Brasil e certificado ele regulari-
dade do Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS;
c!) mantenha escriturao contbil regular que registre as receitas
e despesas, bem como a aplicao em gratuidade de forma se-
gregada, em consonncia com as normas emanadas do Conselho
Federal de Contabilidade;
e) no distribua resultados, dividendos, bonificaes, participaes
ou parcelas do seu patrimnio, sob qualquer forma ou pretexto;
'I') conserve em boa ordem, pelo prazo de 10 (dez) anos, contado
da data da emisso, os documentos que comprovem a origem e
a aplicao de seus recursos e os relativos a atos ou operaes
realizados que impliquem modificao da situao patrimonial;
g) cumpra as obrigaes acessrias estabelecidas na legislao tri-
butria;
h) apresente as demonstraes contbeis e financeiras devidamen-
te auditadas por auditor indep!=ndente, legalmente habilitado
nos Conselhos Regionais de Contabilidade, quando a receita bru-
ta anual auferida for superior ao limite fixado pela Lei Comple-..':
mentar no 123, de 14 de dezembro de 2006.

4.2.3. Orgcmizao Social (OS)


a) Introduo. De acordo com a Lei federal no 9.637/98, o Poqer
Executivo poder qualificar como organizaes sociais pessoas
jUrdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades
sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvi-
mento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambin-
148 Cltret<:> f\dminisn-mivo - VoL 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

te, cultura e sade, conforme os requisitos nela previstos.


As rganita~::s sotiaisnu jjer:tentem administra:opblita
direta ou indireta, no compem o aparat estatal~ 'mas: so
ttulos jurdicos criados para auxiliar a atuao do setor pblico,
viabilizando o fomento e a execuo de atividades relativas. s
reas especificadas pelo legislador.
Conforme a Lei no 9~637 /98, a aprovao da qualificao como or-
ganizao social se insere na competncia discricionria do Ministro
ou titular de rgo supervisor ou regulador da rea de atividade
correspondente ao seu objeto social e db Ministro de Estado da
Administrao Federal e Reforma do Estado (atualmente, Ministro do
Planejamento). Essa discricionariedade corretamente criticada pela
doutrina, por permitir privilgios nada isonmicos.
A Organizao Social foi expressamente prevista no Plano de Re-
forma do Estado, que apontava sua criao com a inten,o de "pu-
blicizao" daquilo que. os reformistas chamavam de servios.pbli-
cos no-estatais. O objetivo era o de que universidades e hospitais
pblicos, centro de pesquisas, bibliotecas e museus estatais fossem
transformados em entidades de natureza privada, recebesse qualifi-
cao de organizao social e celebrass.m contratos de gesto com
o Poder Pblico para a prestao de servios no-exclusivos; p.oden.,-
do ser destinados recursos oramentrios e bens pblicos para tais
integrantes do setor pblico no~estataL
Cap. 1, Entes de cooperao 149

lllo concurso paraProcurador_do,Estad(J::de ~o PaUlo. (f(,c;:/2oo:,;cpm


. - s~guint~ ement9-:. "As> organi{es~'sociisi'\:foF~cHsiC!~ra!d~'.d:hi~fa
:r~~~~!%~-~~:?b~-~~~~~~~;~~:~t:;a~~~a~~~e~t~%-f~#~~~~~--2t~~~~~:l.--
aporitadas:pe/o.legslador." . -,,,,

b) onseUno de administrao. A Lei no 9.637/98 exige a permann-


cia, no cerne da Organizao Social, de representantes d Poder
Pblico. Cite-se, como exemplo; a participao mnima de 2o~k
na composio do Conselho de administrao, podendo chegar
at a 40k de sua totalidade. Acrescente-se a exigncia legalpa~a
que parte do Conselho seja formada- por pessoas de notria
capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral.
Entre outras atribuies privativas, pelo artigo 4o da Lei no
9.637/98, compete ao Conselho de administrao:
!. fixar o mbito de atuao da entidade, para consecuo do
seu objeto;
1~. aprovar a proposta de contrato de gesto da entidade;
m. aprovar a proposta de oramento da entidade e o progra"
ma de investimentos;
IV. fixar a remunerao dos membros da diretoria.
c) Perda da qualificao. O Poder Executivo poder proceder
desqualificao da entidade como organiza:o. social, q~Jando
constatado o descumprimento das disposies contidas nocon-
trato de gesto.
A desqualificao ser precedida de processo administratiVOi as-
segurado o direito de ampla defesa, respondendo os dirigentes da
organizao social, individual e solidariamente; pelos darias oupre-~
juzos decorrentes de sua ao ou omisso. .. . . ~
. A desqualificao importar revers~o dos bens permitidos. e dos
valores entregues utilizao da org;:izao social,.sem prejuzo de
outras sanes cabveis.
d) Servidor pblico. facultada ao Poder Executivo a cesso espe-
cial de servidor para as organizaes sociais, com nus: para a
origem. No ser incorporada aos vencimentos ou remune'ra-
o de origem do servidor cedido qualquer vantagem pecuniria
que vier a ser paga pela organizao socia.l.
150 !Jieito Administrativo -'foi. 9 Fernando F. Balrar Neto e Ronny C. Lopes de Torres

e) orrr.ra:w de gesto. Entende-se por contrato de gesto o instru-


mento firmado entre o Poder Pblico e a entidade qualificada
como organizao social, com vistas formao de parceria en-
tre as partes para fomento e execuo de atividades relativas
pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo
e preservao do meio ambiente, cultura e sade.
o contrato l[~e gesto deve ser elaborado pelo rgo (ou entida-
de supervisara) e pela organizao social (em comum acordo), dis-
criminando as atribuies, responsabilidades e obrigaes do Poder
Pblico e da organizao social. Diante da lgica gerencial adotada,
a legislao especfica prev que devem ser estipuladas as metas e
os resultados a serem atingidos e os critrios objetivos de avaliao
e desempenho das atividades prestadas em virtude do contrato de
gesto.
Aps aprovao pelo Conselho de Administrao da entidade,
0 contrato de gesto deve ser submetido ao Ministro de Estado ou
autoridade supervisara da rea correspondente atividade fomen-
tada.
As organizaes sociais podem receber recursos oramentrios
e bens pblicos, para cumprimento do contrato de gesto. Os re-
sultados atingidos com a execuo do contrato de gesto devem
ser analisados, periodicamente, por comisso de avaliao, indicada
pela autoridade supervisara da rea correspondente, composta por
especialistas de notria capacidade e adequada qualificao.

Havendo indcios fundados de malversao de bens ou recursos


de origem pblica, cabe representao ao Ministrio Pblico, Ad-
vocacia-Geral da Unio ou Procuradoria da entidade, para reque-
rimento, em juzo, da decretao da indisponibilidade dos bens da
entidade e o sequestro dos bens dos seus dirigentes, bem como de
agente pblico ou terceiro, que possam ter enriquecido ilicit_amente
ou causado dano ao patrimnio pblico.
Cap. ,;, Entes ele cooperacao i 51

At o trmino da ao, o Poder Pblico permanecer como depo-


sitrio e gestor dos bens e valores sequestrados ou indisponveis e
velar pela continuidade das atividades sociais da entidade.

> Como esse assl!.llffilto '!foi Co!brado em coffilc:uJrso?


No concurso para Promotor de justia, no MPE/PA (FCC/2014), om o
seguinte enunciado: "No tocan~e s chamadas organizae~ sociais,. a
legislao federal aplicvel a tais entidades", foi considerada c6n:eta a
seguinte assertiva: "c) prev responsabilidade individual esolidi"id dos
dirigentes pelos danos ou prejuzos decorrentes de sua ao ou omiss~p,
em caso de desqualificao da entidade pelo descumprimento das dispo-
sies contidas no contrato de gesto."
No concurso para o cargo .de analista, do Ministrio Pblico de S.() paul o .
(Vunesp/2o1o), com ci seguinte ementa: "Sobre a xeo e a fiscaUio
do contrato de gesta o das Organizaes .Sociais, corrtafinTibfql.J',
foi considerada correta a seguinte alternativa: "e) na hiptese dedecire-
tao de indisponibilidade de bens da entidade o.de seqestro'cle. b~ns
dos dirigentes, o poder pblico ser o depositrio. e gestordessesbens
at o trmino da ao."

Conforme precedente do STJ, a responsabilidade pelo no-cum-


primento das metas do contrato de gesto, regra geral, imputvel
organizao Social, no havendo como atribuir ao Poder Pblico,
que lhe transferiu recursos financeiros e lhe cedeu servidores pbli-
cos, a culpa pelo cumprimento insatisfatrio das metas estipuladas.
Assim, apesar de competir ao Poder Pblico a fiscalizao, a ava-
liao e o acompanhamento dos resultados do contrato de gesto,
essas providncias no afastam a responsabilidade da organizao
social de cumprir as metas acordadas (STJ, MS 10.5i7, DJ 07/n/2oo5).

"' Como esse <'JSSII.DblltO fo cobrado em CObll:II.DII'"SO? ........ ..


No 210 concurso para o cargo de Procurador da Repblicai foi con.sidc=- . :~
rada correta a seguinte assertiva: "as organizaes sociqis; segiJ_ndp o
regime leg(Jiem .vigor, podero ser destinadosTecu;-sos oramentqrios e
bens p/Jiicos,.alm de ser admissvel, qina, a i:!=,s~qq ~sp.eidl 'Cf.e;~~dY,iq,
pblico corn nus para aj\dihinistrao;'~No .n~u=smo sentido~.rio:_@i:lr~
so para anista adrninistrativp d Anat~l (espe/2oof), fq(.cop[~.~ra,~i
corrt. a. s~guinte .assertiva: "As Organizaes. sotiis pdem :fecebr
reu~sos ormeritdrio:S e bens pblks, j::lrei urriprimenfo do 'dhtri:to
de gesto":-

f) Licitao. Em princpio, elas no precisam seguir o rito licitat-


rio da Lei no 8.666/93 para firmar contratos. Nesse sentido, o
152 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

artigo 17 da- Lei na -9.637/98 estabelece que a .organizao soda I


far publicar, no prazo de 90 dias da assinatura do contrato de
gesto, regulamento dos procedimentos para a contratao de
obras, servios e compras com emprego de recursos pblicos.
H ainda, hiptese de dispensa licitatria para a celebrao de
contratos de prestao de servios com as organizaes sociis,
qualificadas no mbito das respectivas esferas de governo, para
atividades contempladas no contrato de gesto (Lei na 8;666/93,
art. 24, inc. )0(1\i).
O TCU, aperfeioando seu entendimento sobre o tema, tem as-
sentado que as Organizaes Sociais, em suas contrataes median-
te uso de verbas pblicas, "no esto sujeitas .observncia dos
estritos procedimentos das normas gerais de lictaes e contratos
aplicveis ao Poder Pblico, e sim aos seus regulamentos prprios,
pautados nos princpios gerais aplicveis Administrao Pblica".
(Acrdo 5236/2015-Segunda Cmara).

- .--~ Como esse. assunto. foi coll:>rado em COII1tiill"So? .. . .. . . . . . . . .

Nada obstante, recentes escndal~s. envofve(\.tlo transferncia .de


recursos para entidades do Terceiro Setor tm gerado certa presso
sobre tais relaes de parceria, exigindo maior controle para evitar
o desenvolvimento de grandes focos de corrupo. Nessa fit, em-
bora no se submetam estritamente sregras das_leis licit.t~ias,
parece correta a exigncia de que tais entidades .desenvolv~m pro-
cedimentos de seleo para as contrataes realizadas com recursos
pblicos, que respeitem princpios bsicos corno: publiCidade; julga-
mento objetivo e isonomia.
cap. 4 Entes de cooperao 153

Em 2015, o STF concluiu o julgamento da Am 19 23 , que tinha por


objeto a Lei das Organizaes Sociais, conferindo, por maioria, inter-
pretao conforme Constituio Lei na 9.637/98 e ao art. 24, )O(IV
da Lei na 8.666/93, para que:
(i) o procedimento de qualificao seja conduzido de forma
pblica, objetiva e impessoal, com observncia dos princ-
pios do caput do art. 37 da Constituio Federal, e de acor-
do com parmetros fixados em abstrato segundo o que
prega o art. 20 ela Lei na 9.637/98;
(ii) a celebrao elo contrato de gesto seja conduzida de for-
ma pblica, objetiva e impessoal, com observncia dos
princpios do caput do art. 37 ela Constituio Federal;
(iii) as hipteses de dispensa ele licitao para contrataes
(Lei na 8.666/93, art. 24, XXIV) e outorga de permisso. ele
uso de bem pblico (Lei na 9.637/98, art. 12, 3a) sejam
conduzidas de forma pblica, objetiva e impessoal, com
observncia elos princpios do caput do art. 37 da Constitui-
o Federal; '

(lv) os contratos a serem celebrados pela Organizao Spcial


com terceiros, com recursos pblicos; sejam conduzidos-de ~
forma pblica, objetiva e impessoal; com ob.servncia, dos
princpios do caput do art. 37 da Constituio Federal, e
nos termos do regulamento pr'prio a ser editado por cada
entidade;

(v) a seleo de pessoal pelas Organizaes Sociais seja cdn-


duzida de forma pblica, objetiva e impessoal, com ob-
servncia dos princpios do caput do art. 37 da CF, e nos
termos do regulamento prprio a ser editado por cada
entidade; e
154 Direito .<'tc\ministrativc- Voi. 9 Fernando F. Balrar Nero e Ronny C. Lopes de Torres

(vi) para afastar qualquer interpretao que restrinja o con-


trole, pelo Ministrio Pblico e pelo Tribunal de Contas da
Unio, da aplicao de verbas pblicas.

4.2. 4 . organizaes a Sodedacle Civil de nmeresse iPblico (OSCiiP)

a) ~mroc!uo. Na sequncia da publicao da Lei no 9.637/98 (Lei


das Organizaes Sociais), foi aprovada a Lei n.o 9.790/99 Com a
aprovao da referida Lei, instituiu-se a mais recente titulao,
que permite a qualificao de pessoas jurdicas de direito priva-
do, sem fins lucrativos, como Organizao vla Sociedade Civil de
ijrateresse iPU:biico (OSC~IP).
Vale salientar que, tecnicamente, OSC~lP fio i.llma pessoa jurkli-
ca, mas IIJJma tqualifkao especial, concedida pelo Estado s pesso~.s
jurdicas da sociedade civil, sem fins lucrativos, que tenham por fi-
nalidade determinadas atividades sociais elencadas pela Lei. Nada
obstante, comum a referncia s OSCIP's como pessoas jurdicas.

~:> Aten.()! _ . . . . . _ _ . ._._ .. ..._. .. __ ... . _. . . . ; ..


A Lei. i3 .019/2o14. acrescentou. t=xig~ncia d'"ftJrici_or:lia.mn~.Qr-~~ula:~: h<i:
n mrii~_o, 3 (trs) anos'~, para a_.obten_> d~ qualifica:o:~qrno'.QSCI~:

l> Como.esse ass!.Jiiru.'l:O fo cobrado. em coll1c!l.!rso?


No. concurso para juiz do TJ/SP (VUNESP/2014),.f9i c9pside~acla .cor:r~t~
a seguinte assertiva: "so pessoas jurdicas de direita!p(iVado, sem fifiS
lucrativos institudas por particulares pra dese_rnpen~ar servios no
exclusivo; do Estado, com tiscC11izaC;o pelo Poder Pblico/<

com as OSCIP's, surge um novo marco para o Terceiro Setor, que


objetiva transpor a inadequao dos ttulos anteriores, em especial
no que se refere delimitao desse segmento esuas parcerias com l
o Poder Pblico.
A Lei no 9.790/99 estabelece tanto as entidades passveis de cer-
tificao, como indica aquelas para as quais a qualificao estaria I
vedada. Assim, alm de exigir a ausncia de finalidade .lucrativa e
delimitar as reas de interesse (servios no-exclusivos passveis de
parceria), a Lei exclui as entidades de fins corporativos ou de favore-
cimento mtuo (como sociedades comerciais, sindicatos, ass9ciaes
de classes, organizaes partidrias, instituies hospitalares priva-
Cap. "' " Entes de cooperao i 55

das e no gratuitas, cooperativas, escolas privadas dedicadas ao


ensino formal no gratuito, entre outros). Essa tendncia caracteriza
aquilo que Paulo Modesto chamou de "especificao <CletaUuada dos
<ea~didatos positivos".

A qualificao como OSCIP somente ser conferida s pessoas


jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos so-
ciais envolvam a promoo de pelo menos uma das seguintes fina-
lidades:

o assistncia social;
I o
cultura e defesa elo
patrimnio histrico e o educao gratuita;
artstico;
o defesa elo meio am
o segurana alimentar e
o sade gratuita; biente e elo clesenvol-
nutricional;
vimento sustentvel;
o experimentao, no
o desenvolvimento eco-
lucrativa, ele novos
o voluntariado; nmico. social e com-
modelos scio-produ-
bate pobreza;
tivos e econmicos;
o tica, paz, cidadania, o desenvolvimento ele
o promoo de direitos
direitos humanos, de- tecnologias alterna-
e assessoria jurdica
mocracia e valores tivas, conhecimentos
gratuita;
universais; tcnicos e cientficos.

.~iifiifii~~~;i~;~~~~i~li1il~llt.
l
II >
!- a::;~ foi_ c.ors:idt=rala.corret;:J__._ll .seg~inte alter11ath/: :,;d):;p-i:M<ib:-da
l ..seguranci
'. . . . ' .. . ~
i:ilim~ntCii:. nuttidonaV'e
. !. :.:. . : : .,.' .,. .. -. .. : . '. . ' "\ . " . : . .

Em apertada sntese, entre outros, no so passveis de qualifi-


cao como OSCIP:
156 Dir-eito 1.\.ctministrativo - Vo!. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

_..
o sdedacres co"ier- sTridktos .e: associa- o instituies rel.[giosas;
ciais; es de classe;
o as entidadese. empre-
o organizaes partid- o entidades de benef- sas que comercializam
rias e assemelhadas; cio mtuo; planos de.sade e as-
semelhados;
o instituies hospitala- o escolas privadas no
res privadas no gra- o organizaes sociais;
gratuitas;
tuitas;
;
o Pessoas de direito
privado criadas por.
o as cooperativas; o as fundaes pbiicas;
rgo ou fundaes
pblicos;
. organizaes credi-
tcias, vinculadas ao
sistema financeiro na-
cio na!.
.. . . ..
l Ccm esse aSsl.llnto foi col:lll;~~o em :OII'iCJ,Brsp?
No ~~nc~rso. p~~aJuiz. f~der~l cTRF da 4a R~gi/2014), ,f~ i coAsige_r.a-
da correta a:seguinte assertiva: '"lndep_enqntem~f!~~-cd!l~"qtiy.(!Jgl~s ~s.

S~~;i~7~~~t~It!!~f!Jl~J1l~3~~~;EJl\~!~l-

A Lei no 9~790/99 uma Lei FederaJ,.~que trata:sobre matria no


includa no rol das competnCias legislativas pfivativas da. Unio,
previsto no artigo 22 da 'constituio Federal. lhexistirdo restrio
constitucional, o regramerito federal ho vincula, necessariamente,
Estados e MuniCpios~ .sendo possvel regulao espeCfica pelas de-
mais unidades federativas.
No obstante, embora inexista a obrigatoriedade de aplicao da
referida lei federal, tm-se entendido que no h impedimento para
que Estados .e Municpios firmem ajustes com as OSCIP's quaJificadas
pela Unio.
Cap . .t, Entes de cooperao 157

tomo ess-.>l!isunt foi cob;a'di:etirtoilclii"s?: '


N<) concurso. para o ~arg ;de P.~9c;lJf~q.O.{~o.;$.(a~;6. f)~r~r."n~~Rco
(Cespe/2oo9), foi 'considerada errada:~ s~gt'ite':asst:dv:h.eYs!sta"
dos-membrose os municpios no podmfti-m'drJ~fe~''om' s nrirtiz~-
es civis de interesse publico qualifrcadqspela.U~!o:"

D) Omorga da qualificao. A qualificao. ato vinculado ao cum-


primento dos requisitos legais. O requerimento de qualificao
deve ser formulado ao Wlinistrlo da justia.
A Lei no 9-790/99 estipulou prazo de 30 (trinta dias) para o defe-
rimento ou no do pedido (pelo Ministrio da justia), a .contar da
data de recebimento do requerimento, e prazo de 15 (quinze) dias
para emisso de certificado, em caso de deferimento.

Conforme j explicado, seguindo a lgica de, especificao deta-


lhada dos candndatos positivos, a Lei no 9;790/99 delimitou as reas
de interesse (finalidades) .das entidades passveis de certificao
e .vedou a qualificao a determinadas pess()as jurdicas. Ademais,
alm de detalhar os candidatos positivos, a legislao apresenta .k
como condio prvia qualificao, que o estatuto da pessoa jur-
dic~ interessada disponha expressame~!e sobre regras como:
e observncia dos princpios administrativos (legalidad,
. .
im(Jes-
: .,
soalidade, moralidade, publicidade, economicidade e efiCincia);
" adoo de prticas de gesto administrativa;
o constituio de conselho fiscal ou rgo equivalente;
" a previso de que, em caso de dissoluo da entidade, o respec-
tivo patrimnio lquido ser transferido a outra OSCIP;
158 Direito E\dministrathlo - \loL "' o Fernando F. Baita r Neto e Ronnv C topes de Torres

a previs de qeF na hiptese de a pessoa jurdica perder a


qualHicao com OSCIP, o acervo patrimonial disponvel, adqui-
rido com recursos pblicos, durante o perodo da qualificao,
ser transferido a outra OSCIP;
' a possibilidade de se instituir remunerao para os dirigentes
que atuem efetivamente na gesto executiva e para aqueles que
a ela prestam servios especficos (respeitados os valores do
mercado regional);
" normas de prestao de contas, com exigncias formais mnimas.
c) !Perda da q\l.!alificao. A perda da qOJJaliiicao pode se dar a
pedido (volmnria) ou mediante deciso proferida em processo
administrativo ou judicial (sall1lciOII1atria), de iniciativa popular
ou do Ministrio Pblico, no qual sero assegurados a ampla
defesa e o devido contraditrio.

dl) Servidor pblico. permitida a participao de servidores p-


blicos na composio de conselho de Organizao da Sociedade
Civil de Interesse Pblico.

e) lermo dle Parceria. A legislao permite que as entidades qua-


lificadas como OSCIP, desde que atendam a determinadas con-
dies legais, possam firmar termos dle parceria com a Admi-
nistrao, para fins de prestao de servios no-exclsivos do
Estado.
j,p. ,:, Emes de cooperao 159

O termo (Je parcerfia consubstancia um instrumento de coope-


rao firmado entre o Poder Pblico e entidades qualificadas como
OSCIP's, para fins de realizao de servios no exclusivos indicados
pela Lei no 9-790/99. Tal pacto cooperativo permite a destinao de
recursos pblicos para a OSCIP.

partir da edio elo Decreto federal no 7.568/11, em regra, tor-


nou-se obrigatria a seleo ele Oscips, para firmar termo de par-
ceria, por meio de processo seletivo denominado "concursos de
projetos".

A definio ele termo de parceria apresentada indica a existncia


de enemeltos Si.!b]etfi\ms e e!ememos objetivos para tais pactos ad-
ministrativos. S lcita a transferncia ele recursos pblicos, atravs
de termo de parceria, se respeitados tais elementos.

Restringe-se a formao de termo de


Apenas as OSCIP's regularmente certi-
parceria apenas para o fomento e a
ficadas podem firmar termos de par-
execuo das atividades de interesse
ceria.
pblico previstas na Lei.

O rgo estatal, responsvel pela celebrao do termo de par-


ceria, deve, previamente, verificar o regular funcionamento da or-
ganizao. Ademais, a celebrao do termo de parceria deve ser
precedida de consulta ao respectivo conselho de polnticas pblicas.
Inexistindo conselho da rea ele atuao correspondente, o rgo
estatal parceiro ficar dispensado de realizar a consulta.

O modelo dado ao termo de parceria tem relao com a con-


cepo gerencial ele Administrao Pblica (preocupada mais com
o resultado que com o controle dos meios) e corresponde a uma .
tentativa ele implementao, na gesto administrativa, ela icleia de .'<
accoumabilinJ, que pressupe: a especificao antecipada dos nveis
de desempenho, a autoridade para .determinar como os recursos
sero empregados e um processo ele avaliao para saber se os
resultados foram obtidos.
'j ,-: ' ' , - : ' :~~

~~f:!1~~t~~~!i~ff1;~~~~11~;~i~r~~~f~r:~i~~~~~~~(~~~
r
160 Direito Acimlnistrativo - Vol. 9 Fernando F. Baltar Neto e Ronny C. Lopes de Torres

~~~=~:~::~!~:~i~r;;J~r~~ir~~~i;tntw!~~i~~~s~
veldser firmadO entr. o Poder Pblii:::eas;r:;ntii:fa'des'i'qaifit'ds;t:&fui:i,'.
Organizaes da sociedade. i~i d~ lilteress)rblitO: (OSC{R$)~~;d~~h/jdb.
formao. de vnculo d~ cooper;a~o.entre-as,paf1es;; parqfQrnp~o;~.'

.~:~~~:a ~~s~~~~~~ad;6~1J,,/J6e~~~Jta;~~~a~j~ciaT.:~~r~~;;~0f~.~f@ir
patrimnios histricos e.!msticos e: dosstuc!os:e;pesqulss;para:ideseh;-t:
volvimento de tecnologias alternativas, ateni:!rdos s r~qusto~ dit~l.':n~';
9.790/99 e do Decreto na 3.100/99." . . . . .. -. .- ...

Os responsveis pela fiscalizao do termo de parceria, ao to-


marem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade na
utilizao de recursos ou bens pblicos, devem dar imediata cincia
ao Tribunal de Contas respectivo e ao Ministrio Pblico, sob pena de
respornsabiliclade solidria.

Quando for o caso, o pedido incluir a investigao, o exame e


o bloqueio de bens, contas bancrias e aplicaes mantidas pelo
demandado no Pas e no exterior, nos termos da lei e dos tratados
internacionais. At o trmino da ao, o Poder Pblico permane~
r como depositrio e gestor dos bens e valores sequestrados ou
indisponveis, velando pela continuidade das atividades sociais da
organizao parceira.
Por fim, caso a OSCIP adquira bem imvel cqm recursos prove-
nientes da celebrao do termo de parceria, est~ ser gravado com
clusula de inalienabilidade. . . . . .. . .. ..

~. Como esse assu~to foi cobrado el'il ttinu~~?,; >: ;. . . ~~:; ,: -~: w,;_.~I:~.;\
No 21o concurs.o pari o caq~o de, Procuradof-da Rep~blic)dcik~o~~:,,

;r!z;J~~ii~!z~~i!!~~t~~l~~~~i~~*l:~i~~~1~~:~1~
Cap. 4 Entes de cooperao 161

f) licitao. Em princpio, assim como ocorre com as Organizaes


Sociais, as OSCIP's no precisam seguir estritamente o rito licita-
trio da Lei na 8.666/93 O artigo 14 da Lei no 9.790/99 estabelece
que a OSCIP parceira far publicar, no prazo mximo de trinta
dias, contado da assinatura do Termo de Parceria, regulamento
prprio contendo os procedimentos que adotar para a contra-
tao de obras e servios, bem como para compras com empre-
go de recursos provenientes do Poder Pblico, observados os
princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicida-
de, economicidade e eficincia.
Tambm em relao s OSCIP's, tm-se percebido a necessidade
de especial cuidado para evitar o desenvolvimento de grandes focos
de corrupo. Nessa feita, embora no se submetam estritamente
s regras das leis licitatrias, parece correta a exigncia de que tais
entidades desenvolvam procedimentos de seleo para as contrata-
es realizadas com recursos pblicos, respeitando princpios bsi-
cos como: publicidade, julgamento objetivo e isonomia.

4.2.5. Unstitules Comwnltrlas de Educao Superior (ICES)


A Lei no 12.881/2013 estabeleceu .uma nova titulao para parce-
rias entre o Poder Pblico e entidades da sociedade civil, que preen-
che as condies para ser compreendida como uma nova espcie,~
no marco legal do Terceiro Setor.
A nova titulao denominada Dnsiituies Comunitrias de Edu-
cao Superior (ICES), compreendidas como organizaes da socie-
dade civil brasileira que possuem, cumulativamente, as seguintes
caractersticas:
.. esto constitudas na forma de assoc1aao ou fundao, com
personalidade jurdica de direito privado, inclusive as institudas
pelo poder pblico;
162 Direito ildminisn-ativo - Voi. 9 o Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

patrimnio pertencente a entidades da sociedade civil e/ou po-


der pblico;
sem fins lucrativos, assim entendidas as que observam, cumulati-
vamente, os seguintes requisitos: '
J
a) no distribuem qualquer parcela de seu patrimnio u de !
suas rendas, a qualquer ttulo; l
!
1:1) aplicam integralmente no Pas os seus recursos na manu- j
teno dos seus objetivos institucionais; !
c) mantm escriturao ele suas receitas e despesas em li-
II
vros revestidos ele formalidades capazes de assegurar sua i
exatido;
transparncia administrativa; I
,, destinao do patrimnio, em caso de extino, a uma instituio lI
pblica ou congnere.
O regime jurdico da ~111sttu.no Como.mtra d!e IEd!I!JIIl:ao Su.n~e
ror (KIES) claramente inspirado nas OSCIP's, embora a criao des-
I
ta nova espcie de qualificao para o Terceiro Setor tenha decorri-
do de objetivos mais especficos.
A ~nsttu.no Comn.mtra d!e IEdu.ncao Su.n~eror OCIES) dever
ofertar servios gratuitos populao, proporcionais aos recursos
obtidos do poder pblico, conforme previsto em instrumente> espe-
cfico. Elas institucionalizaro programas permanentes de extenso e
ao comunitria voltados formao e desenvolvimento elos alunos
e ao desenvolvimento da sociedade.
A qualificao como KIES garante entidade ela sociedade civil as
seguintes prerrogativas:
o ter acesso aos editais de rgos governamentais ele fomento di-
recionados s instituies pblicas;
o receber recursos oramentrios do poder pblico para o desen-
volvimento de atividades de interesse pblico;
o ser alternativa na oferta de servios pblicos nos casos em que
no so proporcionados diretamente por entidades pblicas
estatais;
o oferecer, de forma conjunta, com rgos pblicos estatai.s; me-
diante parceria, servios de interesse pblico, de modo a bem
~ap. ' Entes de cooperao 163

aproveitar recursos fsicos e humanos existentes nas instituies


comunitrias, evitar a multiplicao de estruturas e assegurar o
bom uso elos recursos pblicos.

A entidade, para obter a qualificao como ~blsttuno Comunit-


J ria [~e IEdlucao Superior (KIES), deve prever em seu estatuto nor-
! mas que disponham sobre:

a adoo ele prticas ele gesto administrativa, necessrias e su-


j ficientes para coibir a obteno, de forma individual ou coletiva,
! de privilgios, benefcios ou vantagens pessoais;
I
" a constituio de conselho fiscal ou rgo equivalente, dotado de
competncia para opinar sobre os relatrios de desempenho fi-

I nanceiro e contbil e sobre as operaes patrimoniais realizadas,


emitindo pareceres para os organismos superiores ela entidade;
lI normas ele prestao de contas a serem atendidas pela entidade,
que determinaro, no mnimo:
I a) a observncia dos princpios fundamentais de contabilida-
de e das Normas Brasileiras de Contabilidade;

ibl) publicidade, por qualquer meio eficaz, no encerramento do


exerccio fiscal, do relatrio de atividades e das demons-
traes financeiras da entidade;

c) prestao de contas de todos os recursos e bens de origem


pblica;

o participao de representantes dos docentes, estudantes e tc-


nicos administrativos em rgos colegiados acadmicos delibera-
tivos da instituio.

Quem detm com~etinca para conceder a titulao de KIES o ,,


Ministrio dia !Educao. Para tanto, uma vez cumpridos os requisitos--
legais, a instituio interessada dever formular requerimento es-
crito ao referido Ministrio, com cpias autenticadas dos seguintes
documentos:

o estatuto registrado em cartrio;

o balano patrimonial e demonstrao do resultado do exerccio


anterior;

o Declarao de Regular Funcionamento;


164 Direito Administrativo -V o\. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Tarres

Relatr.io.de. Responsabilidade Social relativo ao exerccio .do ano


anterior;
c inscrio no Cadastro Nacional de Pessoas jurdicas.
Aps o requerimento, o Ministrio da Educao ter prazo de
30 (trinta) dias para decidir pelo deferimento ou indeferimento do
pedido.
Em caso de deferimento, o Ministrio da Educao publicar a
deciso no Dirio Oficial da Unio, no prazo de 15 (quinze) dias, e
emitir, no mesmo prazo, certificado de qualificao da requerente
como Instituio Comunitria de Educao Superior.
Em caso de indeferimento, o Ministrio da Educao dar cincia
da deciso, mediante publicao no Dirio Oficial da Unio, cabendo
recurso da instituio, no prazo de 30 (trinta) dias, ao Ministro da
Educao, que promover novo exame.
o pedido de qualificao ser indeferido quando:
"' a requerente no atender aos requisitos estabelecidos na Lei no
12.881/2013;
,, a documentao apresentada estiver incompleta.

4.3. A lei 13.109 e as parcerias com Organizaes da Sociedade


Civil
Alei 13.019/2014, que teve o incio de sua vigncia adiado para o
ano de 2015, estabelece a regime jurdico das
pa,rcerias voluntris
entre a administrao pblica e as organizaes/da sociedade_civiL
A referida Lei, antes mesmo de entrar em vigor, foi alterada pela
!Lei 13.204, de 14/12/2015, que trouxe diversas modificaes ao texto
original.
No h, neste marco legal, o tradicional m()delo de titulao. O
novo diploma estabelece um conceito de organizao da sociedade
civil, alm de diversas regras relacionadas celebrao de parcerias
com o Poder Pblico.
Cap. "' Entes de cooperao 165

De acordo com o novo diploma (consolidadas as alteraes de-


correntes da Lei 13.204, de 14/12/2015), podem ser compreendidas
como organizaes da sociedade dvil:
a) entidade privada sem fins lucrativos que no distribua entre os
seus scios ou associados, conselheiros, diretores, empregados,
doadores ou terceiros eventuais resultados, sobras, exceden-
tes operacionais, brutos ou lquidos, dividendos, isenes de
qualquer natureza, participaes ou parcelas do seu patrim-
nio, auferidos mediante o exerccio de suas atividades, e que
os aplique integralmente na consecuo do respectivo objeto
social, de forma imediata ou por meio da constituio de fundo
patrimonial ou fundo de reserva;
b) sociedades cooperativas previstas na Lei no 9.867/1999; as inte-
gradas por pessoas em situao de risco ou vulnerabilida-de pes-
soal ou social; as alcanadas por programas e aes de combate
pobreza e de gerao de trabalho e renda; as voltadas para
fomento, educao e capacitao de trabalhadores rurais ou ca-
pacitao de agentes de assistncia tcnica e extenso rural; e
as capacitadas para execuo de atividades ou de projetos de
interesse pblico e de cunho social.
c) organizaes religiosas que se dediquem a atividades ou a pro-
jetos de .interesse pblico e de cunho social distintas das desti-
nadas a fins exclusivamente religiosos;
Percebe-se, claramente, uma ampliao do rol de entidades da
sociedade civil que podem realizar as parcerias com o Poder Pblico.
Por outro lado, diferentemente do que fora feito pelos marcos legais
anteriores, h uma nfase na necessidade de seleo competitiva,
erltre as entidades interessadas, imaginando-se que este certame e
!"!eus requisitos especficos (em raz'o da parceria) sirvam melhor
identificao das entidades legtimas, que a cartorria identificao~
de requisitos, para a certificao.
166 Direito Administra-tivo -V oi. 9 Fernando F. Balwr Neto e Ronn)l C. Lopes ele Torres

4--3-2. roos insirri'Jmentos de po.;nr:erfi.a


f.\ Lei previu os seguintes instrumentos de parcerias: termo de
cciaborrao, ii:ermo Ctle ~omeu-qto e acordo ele cooperao. impor-
tante diferenci -los:
o te!fmo de colaborao o instrumento por meio do qual so
formalizadas as parcerias e.stabelecidas pela administrao pblica I
com organizaes da sociedade civil, para a consecuo de finalida-
des de interesse pblico e recproco, propostas pela administrao
I
p~blica, que envolvam a transferncia de recursos financeiros;
o te11mo de fome!i1to o instrumento por meio do qual so for-
malizadas as parcerias estabelecidas pela administrao pblica
com organizaes da sociedade civil, para a consecuo de finali-
dades de interesse pblico e recproco, pir<C!ipostas pelas Oganiza-
es dla sociedlade civil, que envolvam a transferncia de recursos
financeiros;
o acordo de cooperao o instrumento por meio do qual so
formalizadas as parcerias estabelecidas pela administrao pblica
com organizaes da sociedade civil, para a consecuo de finalida-
des de interesse pblico e recproco, que iilo eiilvo!vam a tlra01sfe-
irll1lcia de ~recursos fill1lall1lcei1ros.
Em suma, todos os trs instrumentos possuem natureza jurdica
convenial, para formalizao de parcerias. No te~rmo de- coUabo~ra
o, a proposta de parceria (com transferncia de recursos financei-
ros) surge partir da Administrao Pblica; no 1te1rmo de fomento,
a proposta de parceria (com transferncia de recursos financeiros)
surge partir de uma organizao da sociedade civil. Por fim, no
acordo de coope~rao, independente de quem proponha a parce-
ria, o aspecto fundamental a ausncia de transferncia de recursos
pblicos.
Cap . .,; Entes ele cooperao 167

.(,.3.2. Jo cham.amemo p(iiJiico

O objetivo do duamamemo pblioo selecionar organizaes da


sociedade civil que tornem mais eficaz a execuo do objeto.
O Ctnamameouto p~bl!ko o procedimento destinado a selecionar

I organizao da sociedade civil para firmar parceria, no qual se ga-


ranta a observncia dos princpios da isonomia, da legalidade, da
I impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da
probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocat-
I
t
rio, do julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos.
As propostas sero julgadas por uma comisso de seleo (que
deve ter, pelo menos, um servidor ocupante de cargo efetivo ou
emprego permanente).

L, !mEJ!D!r;ta!l'lte1 . . .
Ser impedida, de participar pa comisso dt:; seleo, p~ssoa que, nos
ltimos cinco anos, tenha mantidorelaojurdica ~?m, to menos, uma
das entidades participantes do thammento publico'. .

O grau de adequao da proposta aos objetivos especficos do


programa ou da ao em que se insere o objeto da parceria e,
quando for o caso, ao valor de referncia constante do chamamento
constitui c~rtlrio ob~rigat~rio cile julgamemo.
Em relao ao pirocecilimemo utilizado no certame, a Lei no
13.019/2014, aparentemente, inspirou-se na modalidade Pn:go. De
acordo com a referida Lei, somente depois de encerrada a etapa
competitiva e ordenadas as propostas, a administrao pblica pro-
ceder verificao dos documentos que comprovem o atendimen-
to pela organizao da sociedade' civil selecionada dos requisitos
legais (previstos pelos artigos 33 e 34, como uma espcie de habiiG
tao, para tais entidades).
Quando a organizao da sociedade civil melhor classificada no
atender aos requisitos legais (indicados pelos arts. 33 e 34), poder
ser convidada aquela imediatamente mais bem classificada, para
aceitar a celebrao de parceria, 1!1los termos da proposta por ela
apresentada.
Caso a organizao da sociedade civil convidada aceite celebrar
a parceria, sero verificados os documentos que comprovem o aten-
dimento aos requisitos legais (previstos nos artigos. 33 e 34). No
168 Direito Administrativo- Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

.comprovado .o .atendimento, .este procedimento poder se repetir,


na ordem de classificao, at concluso da seleo.
Exceto nas hipteses previstas pela Lei 13.019/2014, a celebrao
de termo de colaborao ou de fomento ser precedida de chama-
mento pblico voltado a selecionar organizaes da sociedade civil
que tornem mais eficaz a execuo do objeto.

4-33 /Excees ao chamamento pblico


As excees previstas pela referida Lei possuem sistemtica ins-
pirada na Lei na 8.666/93, sendo possvel identificar-se hipteses de
dispensa e de inexigibilidade.
A administrao pblica poder dispensar a realizao do cha-
mamento pblico:
(i) no caso de urgncia decorrente de paralisao ou iminn-
cia de paralisao de atividades de relevante interesse p-
blico, pelo prazo de at cento e oitenta dias;
(ii) nos casos de guerra, calamidade pblica, grave perturba-
o da ordem pblica ou ameaa paz social;
(iii) quando se tratar da realizao de programa de proteo a
pessoas ameaadas ou em situao que possa comprom:e-
ter a sua segurana;
(iv) no caso de atividades voltadas ou vinculadas a ser\iios
de educao, sade e assistncia sodal, desde que exe-
cutadas. por organizaes da sociedade civil previamente
credenciadas pelo rgo gestor da respectiva poltica.
Ser considerado inexigvel o chamamento pblico na hiptese
de inviabilidade de competio entre as organizaes da sociedade
civil, em razo da natureza singular do-objeto da parceria ou se as
metas somente puderem ser atingidas por uma ~ntidade especfica,
especialmente quando:
(i) o objeto da parceria constituir incumbncia prevista em
acordo, ato ou compromisso internacional, no qual sejam
indicadas as instituies que utilizaro os recurss;
(li) a parceria decorrer de transferncia para organizao da
sociedade civil que esteja autorizada em lei, com identifi-
cao expressa da entidade beneficiria;
Cap. 4 Entes de cooperao 169

A ausncia de realizao de chamamento pblico ser devida-


mente justificada pelo administrador pblico, com publicao do ex-
trato da justificativa, sob pena de nulidade do ato de formalizao
da parceria.

4-34 Otrl:ms nuances


A organizao da sociedade civil prestar contas da boa e regular
aplicao dos recursos recebidos no prazo de at noventa dias a
partir do trmino da vigncia da parceria ou no final de cada exerc-
cio, se a durao da parceria exceder um ano.
O prazo para a prestao final de contas ser estabelecido de
acordo com a complexidade do objeto da parceria, podendo a ad-
ministrao pblica promover a instaurao de tomada de contas
especial, antes do trmino da parceria, ante evidncias de irregula-
ridades na execuo do objeto.
!Prescreve em cinco anos, contados a partir da data da apresen-
tao da prestao de contas, a aplicao de penalidade decorrente
de infrao relacionada execuo da parceria.
170 ilk2ito f\dmins<r<ri:ivo - \foi. 9 " Fernando F. Balear Nero e Ronn)l C. Lopes ele Torres

!
\
ct)aos te'tlf'ose tompromissb-cultt.Jral referi.dos no lcdoCl.h: 9~:Ci' I
Lei ria 13:oi8, de 22 de julho de 2oi4; . . .. . . . '
e) aostermos d~; Parceriaceieb~adoscom org~nizap~{>q~'~qtJ.edac:ie
civil de Interesse pblio, desde qu~:: cumprido;; bsrequjsitosprvist~
na Lei n 9:790, d :23 de rriaro qe 1999; . . . ; .. . .... ..

:t:~~~:~:~r:~:;t'f~~~~:::~o~~:d\J~r~~~:"~v1~~~~~~t
awtnqmos; '. : y<' : : .
h) as . pagamentos reaUz_ad 0 s.a tt.ulq ~~;~6.~~~.ci.H~$,,fbh~rip;~Jiq>:e9.~ .
txasa~socia tivas. em favor de orgarlismorintrr~.3.i0nisu .ehtlddes ,
que .sejamobrigatoriamerite. i:onstin1d~~-P:~~>inE!~q ros d~ ~Po#e'ri()d._ .
d Mnistro PblicO; dirigentes de rgb ou:de ntidat(e:da(rninis-' .
trao pblica; pessoas jurdicas d{ direito pUI:Jli{:o ir1t~rn(); P~ss()~~:
jurdicas integrantes da administrao pblica.

5. A IPIRIESAO !Dl!E SIEIRV~OS IMO-IEXCWS!VOS IPIEW lf!EIRCIE~IfW SIEirOIR


A prestao de servios no-exclusivos pelas entidades do Tercei-
ro Setor, atravs de fomento estatal, no retira do Estado a respon-
sabilidade pelo planejamento e pela efetivao de polticas pblicas.
Inadmissvel esse tipo de raciocnio, que busca comprometer a res~ J

ponsabilizao social do Estado brasileiro, culminando no que alguns I


chamam de "prvatnzao cila cuuesto social".
Outro aspecto negativo, que merece destaque, a tentativa de
I
utilizao de entidades do Terceiro Setor para terceirizao de servi-
os administrativos ou para a realizao de atividades finalsticas do
rgo parceiro, burlando a obrigatoriedade de licitao e de realiza-
o de concurso pblico.
o fomento deve ser instrumentalizad() par incentivar a atuao
do Terceiro Setor e no para transferir as obriga.es estatais para
o setor privado. ...I
.i
Tal compreenso tem relao direta com o princpio da subsidia- r
riedade, que se apresenta como modelo inspirador para a reforma f.
.' ~
do aparelho estatal, rompendo, conforme explica Flavia Piovesan, t

com o "consenso intervencionista e impulsionador da transformao ]


da Administrao Pblica, que perde sua configurao impositiva e
burocratizada, ganhando feio consensual e gerencial, com a,subs-
tituio do mecanismo clssico da coero pelo da colaborao".
:ap. _,, , Entes ele cooperao 171

I A mudana ele paradigma, que permite a concepo de que os


servios ele interesse pblico possam ser realizados pelo Terceiro
Setor, com o fomento do Estado, apresenta-se como algo natural ao
Estaclo !Dlemocrtlco de !Dlnreito, que tem entre seus princpios funda-
mentais a participao ativa da sociedade na gesto dos interesses
pblicos e a defesa elo pii!Jralusmo, ampliado pela participao do
Terceiro Setor, mais sensvel ressonncia dos problemas sociais, o
que pode legitimar e atualizar as aes de polticas pblicas desen-
volvidas pelo Estado.
Os reformistas pretenderam introduzir uma nova frmula de ges-
to de servios pblicos, na qual o Estado financia a prestao de
servios no-exclusivos, mediante a outorga de subsdios financeiros
a particulares. Esses particulares se encontrariam em um setor da
sociedade denominado pelos reformistas de "plb!co ililo-estatai",
para o qual seria descentralizada a execuo dos servios no exclu-
sivos do Estado, atravs de fomento pblico.
Contudo, essencial a percepo dos princpios que devem re-
ger essas parcerias entre o Estado e o Terceiro Setor, destacando o
carter pblico das entidades e a sua separao em relao ao apa-
relho estatal. nessa conjuntura que devem ocorrer as parcerias.
Foi nesse esprito, de buscar identificar o pblico no-estatal, que a
I Lei no 9-790/99 estipulou candidatos positivos e candidatos negativos,
I para fins de realizao da parceria.
Noutro prisma, devem-se identificar duas importantes nuances
que envolvem essas parcerias.
o Por respeito ao princpio da subsidiariedade, essas parcerias no
devem se resumir ao custeio do setor privado para a prestao
de servios no-exclusivos, mas devem objetivar algo maior, 9
incentivo a essa atividade privada. Isso pode gerar um efeito
multiplicador positivo na realizao de polticas pblicas. Deve-se
I
i coibir o dirigismo estatal e a dependncia econmica do Terceiro
r
Setor.
.
~
t. o Impe-se que a transferncia de recursos pblicos para as en-
tidades parceiras implique incidncia parcial do regime jurdico
administrativo, impedindo que esse novo raciocnio de prestao
de servios de interesse pblico seja deturpado pela ao pre-
datria da corrupo.
172 Direito Administativo - Vol. 9 Fernando F. Saltar Neto e Ronny c. Lopes de Torres

6. CADASlRAM.~iiJlO i:)O n:gcrEiR(() SHOR Pf\REIRO


Tal providncia j foi iniciada pelo Ministrio da justia que, atra-
vs da Secretaria Nacional de justia, em outubro de 2007, conside-
rando o cumprimento das metas estabelecidas na Estratgia Nacio-
nal de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro - ENCCI,.A e a
necessidade de se atribuir maior transparncia - gesto. pblica,
criou o Cadastro INiadonal de !Entidades dle Ultilidlade Pblica.
Esse cadastro envolve um conjunto de mecanismos eletrnicos de
coleta, processamento, anlise e transmisso de dados, destinados
integrao dos procedimentos administrativos de reconhecimento,
de prestao de contas e de renovao correspondentes outorga
e manuteno de qualificaes federais, bem como dos recursos
pblicos repassados s entidades sociais. Seu objetivo principq.l
facilitar a comunicao entre Estado, entidades e sociedade, desbu-
rocratizando, padronizando e dando transparncia aos processos
referentes. Na verdade, o cadastro serve ao cumprimento da dispo-
sio estabelecida pelo artigo 17 da Lei no 9-790/99, segundo o qual_
o Ministrio da justia deve permitir livre acesso pblico a todas as
informaes pertinentes s OSCIP's.
Desprezado o atraso, j que a referida Lei data de 1999, essa
medida merece elogios. Deve ser destacado o avano correto qUe
faz na construo de meios de incentivo e facilitao participap
da sociedade no controle das aes administrativas, atravs do.uso
de um instrumento democrtico e eficiente, que a internet, para
o qual ainda se verifica certo claudicar por conta da Administrao.

7 O QUARTO SIETOR
Alguns doutrinadores defendem que a realidade econmica in-
dica a existncia de um Quarto Setor, que vive marginalmente .aos
demais, sendo caracterizado pela informalidade.
Fernanda .Marinela reconhece esse Quarto Setor como um sinni-
mo da economia informal, o qual sobrevive por intermdiode,criati-
Cap. 4 Entes de cooperao 173

vos artifcios e ganhou relevncia devido larga faixa que represen-


ta no PIB brasileiro.
A ilustre autora observa ainda que esse Quarto Setor est infiltra-
do em todos os outros. Vale transcrever seu comentrio: "No primei-
ro setor, encontra-se o ladro que no sobreviveria sem a proteo da
polcia e dos Poderes Executivo, Legislativo e judicirio, lembrando-se
de que hoje existem representantes dos bandidos. No segundo setor,
h as mercadorias roubadas, os combustveis misturados com solvente.
Por fim, o terceiro setor tambm est batizado com ilegalidade, em
decorrncia das inmeras instituies que tm apenas a fachada de
benemritas".
Na verdade, aquilo que vem se chamando de Quarto Setor na
verdade a faceta marginal da sociedade contempornea, que se evi-
dencia nas lacunas existentes pelos demais setores. No nos parece
que esses segmentos devem ser percebidos como um setor autno-
mo, mas como disfunes dos demais.
Essas disfunes no apenas devem ser combatidas repressiva-
. mente pelo Estado, como devem gerar a reflexo da sociedade como
um todo, para a formulao de solues. Exemplos dessas disfun-
es so identificados em atividades da corrupo eleitoral e admi-
nistrativa, no crime organizado, nas atividades das milcias privadas,
no comrcio informal e na pirataria.
:!!.. HMliRODIUJO

Inicialmente, cabe destacar que ato admililistrativo espcie do


gnero ato jurdico, que tradicionalmente pode ser definido como
sendo todo ato lcito que tenha por fim imediato adquirir, resguar-
dar, transferir, modificar ou extinguir direitos.
A primeira grande questo que se apresenta no estudo deste
assunto a diversidade de definies que podem ser dadas a ato
administrativo.

2. COi\IJCIEilO
Hely Lopes Meirelles define ato administrativo como sendo "toda
manifestao unilateral da Administrao que, agindo nessa quali-
dade, tenha por fim imediato adquirir, transferir, modificar, extinguir
e declarar direitos, ou impor obrigao aos administrados ou a si
prpria".
Por sua vez, Maria Sylvia Zanella Di Pietro conceitua ato admi-
nistrativo como "a declarao do Estado ou de quem o represente,.
que produz efeitos jurdicos imediatos, com observncia da lei, sob-2
-regime jurdico de direito pblico e sujeita a controle pelo Poder
judicirio".
Para melhor entender ambas as definies, devemos analis-las
por partes.
O ato administrativo uma declarao do !Estado, aqui entendi-
do, por todos aqueles rgos que o compem, tanto no Poder Execu-
tivo, como nos demais poderes, alm das entidades da administra-
o indireta detentoras de personalidade jurdica de direito pblico.
17 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

o regime jurdico o administrativo, ou seja, aquele em que a


Ad~Inist~~o atua com ~~premacia em relao aos particulares.
!Produz efeitos jurodicos imediatos, o que significa que causa uma
alterao na situao jurdica do destinatrio do ato, seja conferin-
do, transferindo, modificando, extinguindo ou declarando um qireito
ou impondo uma obrigao.
A sujeio ao coi'iil:role judicial outra caracterstica inafastvel
do ato administrativo, em razo do mandamento constitucional do
art. 5o, XXXV (indeclinabilidade da jurisdio):
No estando presentes tais requisitos, ainda que a Administrao
venha a expressar sua vontade e que prolate atos, estes no devem
ser nominados de administrativos por no se submeterem ao regime
jurdico de direito pblico. Podemos citar como exemplo os atos bila-
terais de locao de imvel e os que objetivam meramente a gesto
do patrimnio pblico.
Dessa forma, os atos praticados pela Administrao podem ser
catalogados como atos de direito pblico e atos de direito privado
ou atos administrativos e atos da administrao, ou ainda, atos ad-
ministrativos tpicos (regidos pelo direito pblico) e atos administra-
tivos atpicos (regidos pelo direito privado).

Ato administrativo no se confunde com fato ,administrativo. Os


fatos administrativos so fatos concretos que produzem efe.ito. no di-
reito administrativo, como a reforma de um prdio, a construo de
uma ponte ou a morte de um servidor, enquanto os atos administra-
tivos decorrem da manifestao de vontade da Administrao, razo
pela qual os atos podem ser revogados ou anulados, enquanto os
fatos administrativos no admitem invalidao.
Questo importante concerne s consequncias jurdicas-decor-
rentes do silncio administrativo.
Cap. 5 Atos administrativos 177

Silncio administrativo no pode ser considerado ato administra-


tivo e, a rigor, a ausncia de manifestao da Administrao no pro-
duz consequncias jurdicas imediatas, salvo o silncio qualificado
que, segundo Maral justen Filho, seria "aquele que permite inferir a
vontade da Administrao Pblica em determinado sentido, a isso se
somando a possibilidade de reconhecer a omisso como manifesta-
o daquela vontade. o silncio qualificado um modo de exercitar
a funo administrativa. Mas a qualificao do silncio depende da
disciplina jurdica".
Portanto, se a norma legal estabelecer que a ausncia de mani-
festao da Administrao significa a sua aquiescncia oU discordn-
cia a um determinado pleito, por exemplo, significa que houve o de-
ferimento ou indeferimento decorrente da consequncia normativa .
determinada pelo legislador do silncio administrativo.
Contudo, ausente a determinao normativa, no h como se
presumir a manifestao da Administrao acerca de um determi-
nado assunto se no houver a prolao de ato administrativo, salvo
se a Administrao se posicionar indireta, mas inequivocamente, em
um determinado sentido. Nessas situaes dever ser apurada a
responsabilidade do servidor responsvel pela no produo do ato
administrativo no tempo adequado.
t ~ ' : ~ "~.;:~ :, .. .'>"' .' :...... ~ ..
~- Como esse a~unil:o foi cobrado Elm concur!t(: . :. .. .. . . .. ...

~~,::~o~~~~~~~i~J! . r:,~~;~t.::~ i;.~tB1::~~~~~f\~~~:~~i~~~~~


m1n1strat1v brasileiro, tendo adm1ri1str:gt9r
.o .. ,:$!t qu?ni:Jq:
oi'dtW~tJ
.provocadbY pelg._ aiJ~If!!s,f~~d,o~-. o s,~U. . ~@h?iCi::.:c/)rX~'rfjp[oYf!i~-ue:cq.6~~'.
, em. outros' pases da Eu'"'opa. contlhentql, ?lgn{fica. acr~l~s~clg,q>P..tf:ti.a.
dei &to sliciido": i' .. " ' ' . . . ' .. . .... ' . .'
,'.

3. IRIEQ.UIS!TOS 100 ATO AIOMIINliSTIRATIVO


Os requisitos, tambm chamados te elementos do ato adminis-
trativo so aqueles que constituem sua formao.
Celso Antnio Bandeira de Mello no concorda com o estabele-
cimento de elementos ou requisitos do ato. administrativo da fo~ma
tradicionalmente apontada pela doutrina administrativista, enten-
dendo ser necessrio separar os elementos do ato dos pressupos-
tos de existnca e dos pressupostos de validade.
1 78 Direito Aciminisrativo - VoL 9 " Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

Segundo Bandeira de Mello so elementos do ato administrativo:

aquilo que o ato dispe, o que o ele decide, enuncia, certifica,


opina ou modifica na ordem jurdica. o prprio ato, em sua
essncia.

o revestimento exterior do ato. o modo pelo qual este apare-


ce e revela sua existncia.

J os pressupostos de existncia do ato administrativo seriam:

" aquilo sobre o que o ato dispe. No pode haver ato sem que
exista algo a que ele esteja reportado". Exemplo de ato que no
possui o objeto como pressuposto de existncia: intimao, por
edital, a servidor j falecido.

Para que exista ato administrativo ser necessrio que o ato


possa ser atribudo ao Estado no desempenho de sua funo
administrativa.

Por fim, Celso Antnio entende pela necessidade do ato adminis-


trativo possuir o que ele nomeia como pressiiJJpostos dle validade:

a autoridade administrativa
competente para a prtica do .ato

motivo e requisitos procedimentais;

finalidade

causa

forma

o festejado autor conclui que sem os elementos do ato adminis-


trativo no haver que se falar sequer em ato jurdico, enquanto a
ausncia dos pressupostos de existncia resultar na falta de um ato
administrativo. Porsua vez, a inexistnCia ou vlciosinos pressupostos
de validade trar como consequncia um ato administrativo invlido.

3.ll. Competncia
A competncia, tambm chamada de sujeito, o elemento que
indica quem a autoridade administrativa que pode produzir (assi-
nar) o ato administrativo.
Competncia pode ser conceituada como o conjunto de atribui-
Cap. ' " Atos administrativos "179

es funcionais conferidos pela lei s entidades, rgos e agentes


pblicos para o desempenho de suas funes e sua delimitao
ocorre da seguinte forma:

Em razo da matria;

~O Em razo do territrio;

m) Em razo da hierarquia; e.

V) Em razo do tempo.

A principal caracterstica da competncia que se trata de um


elemento sempre vinculado, o que significa que a lei ir definir, em
todas as situaes, quem ser a autoridade administrativa compe-
tente.

Portanto, pode-se afirmar que a legalidade a principal caracte-


rstica da competncia, vez que ela sempre decorrer da lei. Conse-
quentemente a competncia inderrogvel, no podendo ser modi-
ficada pela vontade das partes.

Ela pode ser objeto de delegao ou de avocao, desde que a


lei no tenha conferido exclusividade a esta competncia.

A Lei no 9.784/99 veda, expressamente, a possibilidade de delega-


o da comp,etncia nas seguintes situaes:

a) Casos de edio de atos de carter normativo;

b) Deciso de recursos; e.

c) Matrias de competncia exclus!va do rgo ou autoridade.

casos de edio de atos Matrias de competncia


. de carter normativo Deciso de recursos exclusiva do rgo
ou autoridade

A Lei no 9.784/99, no entanto, admite a delegao de competncia


de um rgo administrativo ou de seu titular para outros rgos
ou titulares; ainda que estes no lhe sejam hierarquicamente su-
bordinados, quando for conveniente, em razo de circunstncias de
ndole tcnica, social, econmica, jurdica ou territorial salvo quando
existir lei vedando tal transferncia.
180 Direito Administrativo- Voi. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

Inserida na possibilidade de delegao acima, encontra-se a de-


legao de competncia dos rgos colegiados aos respectivos pre-
sidentes.
como requisito de eficcia o ato de delegao e sua revogao
devero ser publicados oficialmente, devendo constar as matrias e
poderes transferidos, os limites da atuao do delegado, a durao
e os objetivos da delegao e o recurso cabvel, podendo conter
ressalva de exerccio da atribuio delegada.
Por se tratar de ato discricionrio guiado pela convenincia e
oportunidade da autoridade administrativa, o ato de delegao
revogvel a qualquer tempo pela autoridade delegante.
Aps a revogao do ato de transferncia de competncia, no
poder a antiga autoridade delegada revogar os atos praticados no
exerccio da delegao, sendo tal atribuio da autoridade delegante.

Lucas Rocha Furtado defende a impossibilidade de desempenho


das funes del~gadas enquanto perdurar vlida a delegao, poden-
do, inclusive haver a declarao de nulidade do ato praticado pela
autoridade delegante, enqUanto no houver revogao da delegao.
Todavia, filiamo-nos ao entendimento de Jos dos Santos Carva-
lho Filho, o qual entende que a delegao no re;tira da autoridade
delegante a competncia para desempenhar a afribuio delegada.
Em sua viso, haveria uma cumulao de competncia.

,r;~:1!i,lK~itil~~tiJiit~f~i,p;j~~r~~
'coiiiinu'a 'combeieni:e :e:umulativmerite ,cdm: au-trli.Cil~-dele r~:_;
~'xeridi:)'Hdiflirib;;_ . . : . ' : -u~':" ' : .: .-: __ ,_- ?Y{;;;~,i~,:',~
Cap. 5 Atos administrativos 181

A mesma Lei no 9-784/99 restringiu a possibilidade de avocao


para os casos temporrios .e que .sejam justificados por motivos re-
levantes, dessa forma, a lei restringiu o poder hierrquico da Admi-
nistrao criandorequisitos para a sua aplicao.

3.2. !Finalidade
!Finalidade o resultado que a Administrao .pretende alcan-
ar com o ato administrativo. A finalidade tem como caracterstica
apresentar-se como reflexo da legali.dade, tendo- em vista que o ato
administrativo deve sempre ser produzido de acordo com a previ-
so explcita ou tcita da lei. Sob tal prisma, o Poder Legislativo
quem define os objetivos que .o ato dever alcanar, no havendo
discricionariedade para a Administrao.
Exemplo que ilustra esta caracterstica a remoo de ofcio,
criada pelo legislador para que a Administrao possa melhor dis-
tribuir os servidores em face das necessidades e peculiaridades .de
cada localidade. Ela no pode ser utilizada para punio do servidor,
por contrariar os fins estabelecidos pelo legislador para o instituto
da remoo "ex officio".
A infrao da lei, seja em sentido amplo ou estrito, caracterizar
desvio de poder, dando ensejo invalidao do ato.
O desvio de poder consiste no mau uso da competncia para
praticar atos administrativos desviados de sua finalidade, que bus-
cam alcanar objetivos impossveis, ilcitos ou que no podem ser
atingidos pelo ato utilizado. So dois os tipos de desvio:
o atos praticados com finalidade alheia ao interesse pblico. Ex.:
remoo ex officcio de servidor inimigo;
" atos praticados com desvio finalidade pblica especfica de-.k
terminada pela lei. Ex.: remoo ex officcio de servidorrelapso.
. Abuso de poder o gnero do qual so espcies o excesso de
poder e o desvio de poder, e ambos invalidam o .ato administrativo.
A tese do d'excs de pouvoir, de excesso de poder surgiu! na
Frana como um instrumento recUrsal especfico que permitia a
denncia dos cidados no que concerne a graves irregularidades
praticadas pela Administrao .e que viessem a atingir~lhes. Eduar-
do Garcia de -Enterria, em sua obra "As Transforma.es :da justia
Administrativa - Da Sindicalidade restrita Plenitude jurisdicional.
'182 D!reito P,ctministrativo -\foi. 9 Fernando F. Balrar Neto e Ronny c. Lopes ele Torres

Uma Mudana de Paradigma?" exemplifica tais irregularidades com


os vcios de competncia, a invaso de funes prprias dos juzes
civis e, posteriormente, a violao direta da lei, alertando, inclusive,
que em um momento posterior, surgiu o "desvio de poder", que
significa a utilizao de um poder legal para fins distintos daqueles
estimados pela lei.
Didaticamente podemos resumir o abuso de poder da seguinte
forma:

Excesso o agente pblico extrapola a competncia que lhe foi conferida pela
de poder lei

o agente pblico apesar de competente, no pratica o ato de acor-


Desvio
do com o interesse pblico ou o pratica fugindo dos fins especficos
de pocjer
fixados pelo legislador

i> Como esse asm.!lllil\to lfo colb>~rahr:JIO em collilCI!.i!rSO?


No 19 .concurso para provimento do cargo de Procurador da Repbli-
ca, foi considerada correta, a seguinte assertiva: "H desvio de poder
quando uma autoridade administrativa, embora fenha competncia
para pratic-lo, produz o ato desviado da finalidade para a qual, le-
galmente, deveria ser produzido".

3.3. !Forma
o ato administrativo deve se revestir de alguma forma, que de-
ver ser determinada pela lei. Como a atividade administrativa
pblica e se submete fiscalizao pelos rgos pblicos e pela
populao, via de regra, o ato administrativo deve ser escrito, em
obedincia ao princpio da documentao, podendo a lei estabele-
cer uma forma mais solene.
Permitem-se os atos verbais, apenas, em casos de urgncia e de
irrelevncia do assunto para a Administrao. Hely Lopes concebe,
ainda, o caso de transitoriedade da manifestao da vontade da
administrao.
H, tambm, a forma gestual ou por meio de sinais sonoros, por I
meio dos quais a Administrao manifesta a sua vontade, tais como
os praticados pelos agentes de trnsito que possuem signffkados I
prprios e visam controlar o trfego.
::ap. s Atos administrativos 183

No concurso para provimento do cargo de juiz do Trabalho Substituto


da 1" Regio-2010, foi considerada incorreta, a seguinte assertiVa: Em
obedincia ao princpio da soleniddde da forma; entendida esta -como o
meio pelo qual se exterioriza a vontade da administrao, o ato admi-
nistrativo deve ser escrito e manifestado de maneira expressa, no se
admitindo, no direito pblico, o silncio como forma de manifestao da
vontade da administrao".

i> i~lteirioll

A irregularidade na Jorrna do ato ..admJni~trativo admite d;nt~lidi~~b


(salvo. qu.ando a forma-.for . con.sid~racla .. essnciL pra iaya'tid'~de;ti 0
ato), .mas a .ineJdst.ncia.de forma significa a rhXis~~hCia;de P-S?Pfi
ato, o que.impossibil!ta ququer tipodecoiivail~_Ci.{ . :

Diferena entre FORMA e FORMALIZAO, segundo Celso Antnio


Bandeira de Mello:

l) FORMA o modo pelo qual o ato administrativo revela sua


existncia.

11) FORMALIZAO a aparncia externa pelo qual o ato deve


ser revestido

34 Motvo
Motivo o pressuposto de fato e de direito que justifica a prtica
do ato administrativo. A lei pode ou no determinar expressamen-
te os motivos, o que significa que esse elemento, ao contrrio dos
anteriores (competncia, finalidade e.forma), pode ser vincll.liadlo ou
dliscridonrio.

Ainda que o motivo seja discricionrio, a lei ir prever, pelo me-


nos de forma abstrata, o que se costuma chamar de "motivo legal".
Ex.: a lei probe a prtica de atos pbliCos contrrios moral.
Di Pietro e Jos dos Santos Carvalho Filho fazem a distino entre
motivo e motivao, entendendo que o primeiro seria a circuns-
I tncia de fato que impele a vontade do administrador, enquanto a

I segunda seria a explicitao dessa circunstncia ftica, ou seja, a moc


tivao exprime de modo expresso e textual todas as circunstncias
de fato que levaram o agente manifestao da vontade.
184 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

~--euuli\i~~ssi8~ssmn'a:itr.fn:.:.~~;ri~m-.::~i1l~.:ii:s~?'~":~"i::~~~"-"J.~:;';;~.~:-'"';~:~""'.

f~~~I~i~~~fiWi{\i~~~~~~llll
o candidato demonstre-'domnio do ssuntq,;ser)d. . . . . }9f'[iQ.[t~f/.

situao de direito, expressa:sempret=m; lei, que.determtri.q_ou.{l_!ithrdzq;q


realizao do ato administratiVO; enqdio a; mof'ivQ(T6.ed;X~8$i'{t$~Mhs~
fatos e dos fundamentos jurdicos. do' Q:'': :/. : -~ ::cp: '' '..

Jos dos Santos Carvalho Filho entende que apenas os atos vin-
culados necessitam de motivao. No entanto, entendemos que o
melhor posicionamento o defendido por Maria Sylvia Di Pietro e
Hely Lopes Meirelles que entendem pela necessidade de motivao
tanto dos atos vinculados quanto dos discricionrios.
Seguindo este ltimo entendimento, a motivao, via de regra,
obrigatria, salvo nos casos em que basta a evidenciao pelo agen-
te pblico da sua competncia para que o ato esteja completo; Ex::
exonerao ad nutum. Entretanto, caso o ato seja fundamentado, o
administrador estar vinculado a esta fundamentao.
Com relao ao momento da motivao, Celso Antnio Bandeira
de Mello assevera que a justificativa do ato dmi,nistrativo deve ser
contempornea sua prtica ou pelo menos ant.erior a ela; adillitin'-
do-se, todavia, a motivao tardia nos atos vinculados onde houv~r
comprovao da ocorrncia do motivo previsto pelo legislador como
autorizador para a manifestao da vontade da Administrao. Isso
porque a lei j havia predeterminado a conduta da Administrao
diante da ocorrncia de determinado motivo.
J nos atos discricionrios a ausncia de motivao contempo-
rnea ou anterior produo do ato resultar na sua. invalidao.
Cap. 5 Atos administrativos 185

Apesar do entendimento acima espelhar o pensamento majori-


trio da doutrina, oportuno destacar que o STJ, por intermdio
de sua segunda turma (DJe 26/2/13; MS 11.862-DF), decidiu que nas
situaes em que a lei no exige motivao seria possvel admitir
situaes excepcionais de motivao tardia, desde que presentes os
seguintes requisitos:
a) Que o motivo extemporaneamente alegado preexista;
b) Que era idneo para justificar o ato; e
c) Que o motivo foi a razo determinante da prtica do ato.

Cumpre destacar, neste momento, a chamada "teoria dos mo-


tivos determinantes", segundo a qual a validade do ato est vin-
culada veracidade dos fatos descritos como motivadores .de sua
prtica. Dessa forma, o ato discricionrio, uma vez motivado, passa
a se vincular aos motivos indicados pela Administrao Pblica como
justificadores de sua prtica. Tal vinculao abrange as circunstn-
cias de fato e de direito, de tal forma que se tais circunstncias se
mostrem inexistentes ou invlidas, acarretaro a invalidade d ato
administrativo. .::
.Caso um servidor pblico federal solicite a licena capacitao
por trs meses, a Administrao podr conceder ou negar (ato
discricionrio), contudo, quando o fizer, dever motivar tal deciso
e as razes expostas como justificadoras vincularo o ato. A Admi-
nistrao no est obrigada a deferir a licena no momento em que
o servidor a pleiteia, ela possui discricionariedade para tomar de-
ciso concessiva ou denegatria, mas qualquer que seja a deciso~
ela estar vinculada aos motivos que foram determinantes para sua
formao.
186 Direito 1-\dministlativo - Vol. 9 Fernando F. Balrar Neto e Ronny C. Lopes ele Torres

No entanto, quando o ato estiver estribado em diversos fatos


verdadeiros, mas apenas um no corresponder realidade, no
ocorrer sua invalidao, tendo em vista que, dentro do contexto
de produo elo ato, os fatos indicados em sua justificativa foram,
efetivamente, determinantes para sua produo.

~, !Como esse assu.:w~'to ~'.oi colbuatlo em coll!l:c111rso?


No concurso para provimento do cargo de juiz Federal Substituto- 2013
(CESPE) foi considerada correta a seguinte assertiva: "E) Em razo da teo-
ria dos motivos determinantes, no caso de exonerao ad. nutum de ocu-
pante de cargo em comisso, de livre nomeao e exonerao, no h
necessidade de motivao, mas, caso haja motivao, o administrador
ficar vinculado a seus termos".

> Como esse il:sma vem serndo aibm.dacdlo em <JI!.ilest,es sa.:~ibje'l:ivas de


iXJl<C!.ii!i'S:D?
(CESIPE - juiz de Direito - Al/2oo8) Disserte, de forma clara e preci-
sa, acerca da Teoria dos Motivos Determinantes e exemplifique sua
aplicao.

Lcia Valle de Figueiredo e Celso Antnio Bandeira de Mello in-


serem a causa como um novo requisito para o ato administrativo.
Para Lcia Valle de Figueiredo a causa seria a relao de adequa-
o entre os pressupostos do ato e seu objeto. No nossQ ~nt~nder,
tal conceito estaria abrangido pelo motivo, no havendo razo para
sustentar a distino entre motivo e causa. Celso Antnio Bandeira
de Mello, por sua vez, amplia o entendimento exposto acima, dis-
pondo que causa seria "a correlao lgica entre o pressuposto (mo-
tivo) e o contedo do ato em funo da finalidade tipolgica do ato".
Haveria, ento, uma anlise acerca da razoabilidade e da pro-
porcionalidade da causa com a consequente aferio de sua regula-
ridade ou irregularidade.
Cabe lembrar que Celso Antnio no concorda com o estabeleci-
m~nto de elementos ou requisitos do ato administrativo, na forma
tradicionalmente apontada pela doutrina, entendendo ser neces-
srio separar os elementos do ato dos pressupostos de existncia
e dos pressupostos de validade. Concordamos que a causa um
pressuposto de validade do ato administrativo, pois s ser vlido
o ato que guardar a devida adequao entre as razes qa ense-
jaram a sua produo e o contedo do ato. Contudo, rejeitamos a
Cap. ; Atos administrativos t87

causa como elemento de formao da manifestao de vontade da


Administrao, no obstante a envergadura dos doutrinadores que
defendem tal entendimento.

': <Como esse assiL!IIi1lil:o fioi coib~radlo em corncl!.ilnso?


filo concurso para provimento do cargo de Procurador junto ao TCE/SC-
2010, foi considerada correta, a seguinte assertiva: "O conceito de cau-
sa, consoante estabelecido pela doutrina no Direito drninistrativo~ leva
verificao da validade do .ato administrativo pelo exame da pertinncia
entre o motivo do ato e o seu objeto".

35 Objeto oo.E collli:edo


O Objeto o efeito jurdico imediato que o ato produz e, assim
como no direito privado, deve ser lcito (conforme a lei) possvel
(realizvel no mundo dos fatos e do direito), certo (defindo quan-
to ao destinatrio, aos efeitos, ao tempo e ao lugar) e moral (em
consonncia com os padres comuns de comportamento corretos
justos e ticos). Pode, tambm, ser conceituado como o' resultad~
prtico que a Administrao se prope a alcanar.
O objeto ou o colfiltedo do ato pode ou no vir fixado em lei (vin-
culado ou discricionrio). Quando deixado a critrio do administra-
dor, no pode ser substitudo pelo julgador na sua anlise jurdica.
Pare resumir os requisitos do ato administrativo, apresentamos
o seguinte quadro:

o Elemento vinculado;
o Admite delegao e avocao nas hipteses reguladas por lei;

o Elemento vinculado

o Elemento vinculado -~
o Pressuposto ftico e jurdico que justifica o ato administrativo
Elemento vinculado ou discricionrio '

o Elemento vinculado ou discricionrio

4 MIIIUTO A[)M~l\IIISTIRATIVO
O mrito administrativo est relacionado com a possibilidade de
a_ Administrao Pblica valorar os critrios de convenincia, oportu-
mdade e contedo do ato administrativo.
188 !Direito Administrativo - \/oi. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

Por essa razo, s h que se falar em mrito administrativo c! i an-


te do aia" discricionrio, vez que, n ato vinculado, o mrito do ato (a
valorao dos critrios de convenincia, oportunidade e contedo)
do legislador, que determina Administrao o que fazer e quando
fazer.

5. ATiRHIBIUTOS IDO ATO AIOMiiNIISTIR.AliWO

5.1. !Presuno dle legitimidade

A presuno de legitimidade advm do princpio da legalidade e


reveste os atos administrativos de uma presuno relativa, tambm
chamada juris tantum, de que os atos so praticados de acordo com
a lei e com os princpios que regem a Administrao Pblica e o DF
reito Administrativo.
Conforme j mencionado, trata-se de presuno reiativa, que
cede diante de prova em contrrio.
Podemos, tambm, distinguir a presuno de legitimidade d
presuno de veracidade: a primeira seria a presuno de que o aJo'
praticado pela Administrao estaria de acordo com a lei, enquanto
a segunda diz respeito aos fatos, presumindo que estes so verda-
deiros quando alegados pela Administrao, como nos casos das
certides, atestados, declaraes, vez_que dotad~s de f-pblica.
Apesar dos atos administrativos gozarem da bresuno de legi-
timidade a autoridade administrativa dever evidenciar a sua com-
petncia para pratic-lo, razo pela qual no h que se falar em
presuno de competncia administrativa.
A exceo ao princpio da presuno de legitimidade. dos atos
administrativos a ordem manifestamente ilegal dada a servidor
pblico, que admite a resistncia sem prvio recurso ao Pod~r judi"
cirio visando a declarao de ilegalidade.
Cap. 5 Atos administrativos 189

5.2. !mperatividade
Segundo, praticamente, todos os mais renomados autores ad-
ministrativista_s, impertividade " a qualidade pela qual os atos
administrativos se impem a terceiros, independentemente de sua
concordncia".
Este atributo no se encontra presente em todos os atos ema-
nados pela Administrao, mas caracteriza os que emitirem uma or-
dem, um comando ao particular.

53 iExigibi!idade
Alguns autores, como Maral justen Filho, referem-se exigibilida-
de como sinnimo de imperatividade; Filiamo-nosao pensamento de
Celso Antnio Bandeira de Mello, no sentido de que a exigibilidade
atributo autnomo do ato administrativo e no se confu,nde com a
imperatividade, pois este atributo apenas impe uma obrigao, en-
quanto aquele exige a obedincia a uma obrigao j imposta pela
Administrao, por meio de instrumentos indiretos de coao, sem a
necessidade de prvia autorizao do Poder judiciro.

5.4. Auto-executoriedade
Consiste na possibilidade de a Administrao por em execuo
os seus atos, atravs dos seus prprios meios, sem necessidade de
interveno do Poder judicirio.
A auto-executoriedade s ser possvel quanlo a lei expressa-
mente a previr ou quando se tratar de medida, urgente, sem a qual
haver grave comprometimento do interesse pblico, sendo enten-
dido que a autorizao para a auto-executoriedade estaria prevista
de maneir.a implcita.
.,.
Importante ressaltar a diferena entre auto-executoriedade e "'
exigibilidade, que se encontra no meio coercitivo. O segundo se uti-
liza de meios indiretos de coero, corno multa ou outras penalida-
des administrativas, enquanto na executoriedade a Administrao
faz uso de meios diretos de coero, utilizando, at mesmo, fora
fsica para dar efetividade s su;:ts decises.

55 Tipicidade
A tipicidade atributo previsto por um pequeno leque de- au-
tores, merecendo destaque Di Pietro e consiste na necessidade de
190 Direito Adminis'Gativo - \foL 9 " Fernando F. Baltar Neta e Ronny C. Lopes de Torres

que o ato administrativo corresponda a figuras previamente defini-


das pela lei. Trata-se de decorrncia do principio da legalidade que
afasta a possibilidade de a Administrao praticar atos inominados,
diferentemente do particular.

Presuno de legitimidade

lmperatividade

Exigibilidade

Auto-executoriedade

Tipicidade

6. ClASS!iF~CAO IDlOS ATOS AllJM~Ii\!l~SiRA11TII'OS

6.:&. Atos gerais e i1111olividOJais


6.l!.ll. Atos gemis.

Os atos gerais so aqueles que possuem destinatrios inespeci-


ficados, com carter de norma, em face de sua abstrao (no trata
da situao de uma ou algumas pessoas identificadas). Ex.: um edital
de concurso pblico, regulamentos e resolues.
A caracterstica mais importante dos atos gerais que eles pre-
valecem sobre os atos individuais, ainda que tenham sido-emanados
da mesma autoridade.

6.:1..2. Atos indMduG.is.


So aqueles que tm por destinatrio sujeito ou sujeitos especifi-
camente determinados. o ato i1111dividuai pode ser singular ou plrima.
Singular o ato que possui um nico destinatrio identificado, como,
por exemplo, a nomeao de um seniidor para o,cupar determinado
cargo comissionado. Plrimo o ato que possui mais de um destina-
trio e todos se encontram identificados, como a nomeao de vrios
candidatos aprovados em concurso para ocuparem cargos efetivos.
Outra distino entre o ato geral e o individual que, conforme j
reconheceu o STF, na smula 473, aquele, por ser abstrato, no gera
direito subjetivo para os seus destinatrios, podendo ser revogado a
qualquer tempo pela Administrao, enquanto este, por ter destina-
trio certo, gera direito subjetivo para eles, tornando-se irrevogvel.
::ap. s - Atos administrativos 191

No concurso para provimento do cargo de Procurador junto ao TCE/


SC-2010, foi solicitado dos candidatos que analisassem as seguintes.
assertivas, que tratavam da classificao dos atos administrativOs:
1. atos administrativos de comando abstrato .e impessoal, semelhantes
aos da lei;
2. atos administrativos resultantes da vontade de um nico rgo,
mas que dependem da verificao por parte de outro, para se tornar
exeqveis;
3. atos administrativos que se dirigem a destinatrios certos, criando-
-lhes situao jurdica particular.
Para a correlao foram ofertadas as seguintes possibilidades:
(A) gerais, compostos e individuais.
(B) gerais, complexos e individuais.
(C) gerais, complexos e simples.
(D) de gesto, compostos e simples.
(E) de gesto, vinculados e internos
O gabarito apontou como correta, a alternativa "a".

6.2. Atos llJe ~mprio, de !Gesto e de Expedeune


6.2.:1.. Atos de Umprio
So os atos administrativos propriamente ditos, revestidos de
imperatividade, do chamado jus imperie, produzidos com suprema-
cia sobre o administrado.

6.2.2. Atos de GesU'io

So aqueles praticados com a finalidade de gerir os seus bens


e servios, sem a necessidade das prer.rogativas do regime jurdico
administrativo, razo pela qual a Administrao age em situao de
igualdade com o particular.
.~:i:: : ; . ':
~ Ai!:eno!/ ~.: .. ,:, < _'. ';.

~na{~~t~r~~.~au)lr:~~~~aJa(f1snodt~~f-~~1~~~1~~~~~J~~:f~~r~:~j,t~~~!f:
administrativos e atos de' direito
,
privado:, '.i<,_
. . '. . . . . . . ' . . . .
' ' .
-'
. " ' ; ' : ~- ''
i :,., ' . , . .
192 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

(5.2.3. Atos clt:: Ex:P.t::cfifq_flte.


Hely Lopes tambm acrescenta uma nova categoria, que seriam
os atos de expediente, destinados a dar andamento aos processos
e papis que tramitam na administrao.

6.3. Atos Vnnculados e IOiscricionrios


6.3.i. Atos Vinculados
So aqueles em que o legislador consegue antever o caso concre-
to e definir previamente qual deve ser a conduta da Administrao.
Dessa forma, esta no efetua nenhum juzo de valor no momento de
produzir esses atos, no havendo que se falar em mrito adminis-
trativo. Nesses casos, to-dos os seus elementos (competncia, finali-
dade, forma, motivo e objeto) esto previstos na lei.

6.,3.2. Atos /Discricionrios


So aqueles em que o legislador, justamente por no conseguir
definir qual deve ser a melhor conduta da Administrao para cada
caso concreto, confere Administrao a faculdade de decidir, dian-
te da situao ftica, qual deve ser a soluo que melhor atende ao
interesse pblico. Costuma-se, nessas situaes, utilizar critrios de
convenincia, oportunidade e contedo, o que significa que a Admi-
nistrao decidir quando e como agir.

~i~;~~}~~~Mi~::~~~i~~~~~-~~i~~~~l~i~~~-l.;r_~ ; ; i~ ~ :~ .< -:::.-, .l,. : .' .... ~ :. : :;-.::::.~;


_ :.j. ..
" :::-'--'r:.<'

l> ~~mo ess~aS?~l~.~~() .f9i c~:~iJ~~:~O. ~m -~~~~~~rs'?i:: ,}.' ;i: "' i, .:.;_. ,;:;:/ .,~:::i.
No.concurso para_provirnento,toc<.tmod~Jiil()'l'rab'alh(t~Tfi'si.R~gl;i:!),:'
Cap. 5 Atos administrativos 193

~:~~iJ1st~~v~~~~-~~~i:I;~~.:~~~b~_~{t~;.~~i~~%I'(r,8:~~1~~[~~i.~;J:,~~Q~$~~;.
autotuteia. po~si[JtJtta qlJ,e: 1 <\_.:Adrni.njstra1ij,Q, 'P.blic~- po~s tev.~r' s'i:Js.;.
atos a qlql)ertmr>o;~ desd~ que:dapl~_~ryti'C\psp~l.~_d{icad-~~Si~;;'' .

Ponto de intensa discusso no direito administrativo diz respeito


presena. ou no da discricionariedade nos conceitos jurdicos in-
determinados.
Se certo que, quando o legislador se utiliza de conceitos que
admitem um nico significado (conceitos teorticos ou uni significa-
tivos), haver conduta vinculada pela ausncia de capacidade de
valorao da Administrao diante do caso concreto e que, quando
a lei oferece opes de deciso Administrao que deve ponderar .
qual a que melhor se amolda situao ftica, estaremos diante de
uma conduta discricionria, tais certezas no se apresentam quando
o legislador faz uso de conceitos jurdicos indeterminados, que con-
sistiriam no uso de termos ou expresses vagos, tais como o dever
de lealdade e a atuao desidiosa previstos na Lei na 8.112/90 ao
servidor pblico federal.
Nos conceitos jurdicos indeterminados no haver, necessaria-
mente, discricionariedade administrativa, pois se impe primeira-
mente a interpretao do conceito jurdico diante do caso concreto.
Se, aps a interpretao, o aplicador da norma estiver em uma zona
de certeza positiva ou negativa no h que se falar em discriciona-
riedade, vez que no haver liberdade de atuao para a Adminis-
trao que dever cumprir fielmente a vontade do legislador.
Portanto, se o estatuto jurdico dos servidores pblicos federais
determina que a conduta desidiosa do servidor deve ser punida com
a pena de suspenso de at 90 dias; deve o interprete verificar se a
conduta imputada ao servidor se amolda situao prevista na lei..}
Encontrando resposta certa quanto adequao ou no da conduta
afirma-se que se encontra dentro da zo!la de certeza negativa ou po~
sitiva e, portanto, no tem opo, devendo aplicar a pena (zona de
certeza positiva) ou deixar de aplic-la (zona de certeza negativa).
i

Contudo, aps a interpretao da norma, possvel que o inter-


prete se encontre em uma zon de incerteza (zona cinzenta ou gray)
na qual haver uma .indefinio que propiciar Administrao -a
tomada de deciso que melhor atender ao caso segundo um juzo
de oportunidade e convenincia.
194 Direito fl!iministrativo - Vo. 9 o Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. lopes de Torres

l as dQ.!!Sl!Jijas gerais so normas com comandos indeterminados II


e q~e no possue~ a consequncia jurdica nos casos de sua inob-
servncia.
Segundo Fredie Didier ]r., as clusulas gerais seriam como "esta-
I
belecer uma pauta de valores a ser preenchida historicamente de
acordo com as contingncias histricas".
I
:t
i
Ponto de identidade entre as clusulas gerais e os conceitos jur- I
dicos indeterminados que ambos so imprecisos no pressuposto, i
no contedo; contudo, diferenciam-se porque os conceitos jurdicos l\
indeterminados indicam a consequncia jurdica, que no esto pre- l
i
vistas nas clusulas gerais.
j
Nos exemplos apresentados acima para explicar os conceitos ju- I
rdicos indeterminados, caso fosse excluda a consequncia que a l
aplicao ele sano administrativa para o servidor que age com de- !
sdia, estaramos diante de uma clusula geral e no de um conceito i
jurdico indeterminado.

6.L,. Atos Simp[es, Comp[exos e Compostos

6.4.:a. Atos Simples


So os atos que, para existirem, dependem da manifestao
de um nico rgo. Como exemplo desses atos, podemos citar o
alvar de construo e a licena para conduo de veculos auto-
motores.

6.4.2. Atos Complexos


So os atos que, para existirem, dependem da manifestao de
vontade de mais de um rgo. Ressalte-se que, apesar de mais de
um rgo expressar sua vontade, na verdade, um nico ato ser
produzido. Ex.: portaria conjunta entre dois ou rJ?ais ministrios ou
secretarias. /

~ Cromo esse assunto f.o colbinado em co!IH<Ci!.liii'"SC?_


No 19~ concurso para provimento do cargo de Prbc.uradr d~ .~~B~-~ .,
b!:a esta assertiva foi considerada incorreta~ ~'Em :V~'r;dde.;:;o i()
,aclmnstrativo complexo se confunde .com contrato,almini;:af:~iiy'o; pot
.n.o'_serem,ambos, ato~_unilate(~ise er1cerrar~O,, Um
e ,OL,(lr.\r,,,:~rna . .
unidade de vontctes dos. partcip~s ria forrria~o dos insti!utS, ~m :
apreo". ' ',> .
Cap. s " Atos administrativos "195

6.4._3. .ll:.ws Compos~os


I
So os atos que dependem da manifestao de vontade de mais
I de um rgo, onde possvel identificar a existncia de uma vonta-
de principal e outra meramente acessria.

I
t
i
Os atos compostos se assemelham aos complexos pela necessi-
dade de manifestao de vontade de mais de um rgo para que
I um nico ato venha a completar o seu ciclo de formao. o que os
i diferencia que, nos atos complexos, h duas vontades principais
l\ e, nos atos compostos, existir uma vontade principal e outra aces-
l
sria, normalmente, homologatria da vontade preponderante. Ex.:
i manifestao que dependa de aprovao (homologao) de uma
j autoridade superior.
I

l
!
i

6.5. Ate perfeito, vlido, eficaz e exeq1.1vel


6.5.:a. Ato Perrfeito
Aito perfeito, ao contrrio do que poderia se presumir no o
ato praticado de acordo as normas de regntia, mas o ato que com-
pletou as etapas necessrias para. sua existncia. Dessa forma, um
ato complexo s se considerar completo ou perfeito quando forem
exaradas todas as manifestaes jurdicas de vontades dos rgos
necessrios para a formao de um nico ato.
Pode haver ato perfeito, porm _invlido.

6.5.2. Ato vlido


Ato vlido o ato que foi praticado de acordo com a lei, um ato
sem vdos. Ato vlido, portanto, sinnimo de atos sem irregularida-
des, o que no significa que ele j est produzindo os seus efeitos,
conforme ser visto logo adiante.
196 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c Lopes de Torres

6.;;.3. Atp eti~az

Ato eficaz o ato que est apto a produzir os seus efeitos. Ape-
sar de se tratar de um ato,apto a produzir efeitos, o ato. eficaz pode
estar pendente de uma condio suspensiva, o que impediria a pro-
duo imediata de seus efeitos.
No fi que se confundir o ato eficaz com o ato perfeito. A perfei-
o est relacionada a existncia do ato, enquanto a eficcia relacio-
na-se com capacidade para produzir efeitos.
Para melhor .ilustrar essa distino, valemo-nos do seguinte
exemplo: caso a l~i determine que para que um determinado ato
venha a produzir efeitos necessria sua publicao em Dirio Ofi-
cial e ele venha a completar todas as etapas para sua existncia,
sem a publicao o ato ser perfeito, mas no eficaz. Publicado, ser
perfeito e eficaz.
Ainda sobre a eficCia, Celso Antnio Bandeira de Mello assevera
que a eficcia seria a "situao de disponibilidade para produo
dos efeitos tpicos, prprios, do ato".
Portanto, teramos efeitos tpicos e efeitos atpicos do ato admi-
nistrativo.
No tocante aos efeitos tpicos, tambm chamados de prprios,
correspondem tipologia especfica do ato e seriam uma conse-
quncia lgica, como o caso do desligamento de um servidor no
caso de uma demisso. ato administrativo a demisso e o efeito
tpico seria o desligamento.
Por sua vez, os efeitos atpicos se dividem em:
a) Efeitos preliminares ou prodrmicos; e
b) Efeitos reflexos.
Efeito preliminar ou prodrmico seria aqele produzido enquan-
to perdura a situao de pendncia dp ato, O ato. eficaz, .m~ls ainda
no exequvel, visto que depende da implementao de uma con-
dio futura, como a homologao por outro rgo. Nessa situao,
segundo Celso Antnio, o efeito atpico do ato seria acarretar para
o rgo controlador a obrigao de emitir o ato de controle (homo-
logar ou no). . .
J o efeito reflexo, seria aquele que, indiretamente, atinge-terceic
ros, que no figuram como destinatrios do ato administrativo, como
cap. 5 Atos administrativos 197

o caso de um locatrio do bem desapropriado. o sujeito passivo


da desapropriao o proprietrio, mas inegavelmente o locatrio
foi atingido, por via reflexa, pelo ato expropriatrio.

.~~ii~~~~~i~ii~i~~~i~iii~!!i;i:
'dois
: .
tjpos ..de,fitos?
.. . . .. ' . Flindrru:iiit
". .. . ' '
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s suas
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. . ::
( : . . . ..'
~-
' . '" .

6.;;.4. Ato exequvel


Ato exequvei aquele apto a produzir efeitos imediatamente.
Ex.: um ato que completou suas etapas de formao e que foi pu-
blicado em janeiro, para comear a produzir seus efeitos no dia 15
de fevereiro, eficaz desde o dia de sua publicao, mas s ser
exequvel no dia 15 de fevereiro.

6.6. Atos constitutivos, declaratrios e ablatrios


6.6.:z. Atos constitutivos
Atos administrativos constitutivos de direitos so aqueles cuja
manifestao jurdica de vontade da Administrao faz nascer um
direito para o administrado, tais como a autorizao de uso, a per-
misso de uso, a licena para conduo de veculo motorizado, para
construir, dentre outros.
Tal constituio pode-se dar no exerccio do poder discricionrio
da Administrao que verifica a convenincia e a oportunidade de
emitir o ato constitutivo ou quando a Administrao se limita a veri-
ficar se o administrado preenche os requisitos legl,is necessrios ~
produo do ato administrativo. Nesse ltimo caso, os atos adminis-
trativos so nomeados de constitutivos-formais.

6.6.2. Atos declaratrios


Atos administrativos declaratrios so as manifestaes jurdicas
de vontade da Administrao que se limitam a afirmar a existncia
de um determinado direito do administrado. No h ampliao, nem
restrio a direito, apenas a declarao de existncia ou inexistncia
prvia de um direito.
198 Direito 1\dminis-crativo VoL 9 Fernando F. Baita r Nero e Ronny C. Lopes ele Torres

Caso um particular ocupe legitimamente um determinado imvel


da Unio e receba uma notificao para desocup-lo, sob o fun-
damento de que se trata de uso irregular de patrimnio pblico
e, instaurado processo administrativo, venha a ser comprovada a
regularidade da ocupao, a deciso administrativa ser, meramen-
te, declaratria de um direito preexistente do administrado, sem
restringir ou ampli-lo.

6.6.3. Atos CI1Jia!:6rios Oi.!l a!Jiativos


Atos administrativos abiatrios ou abiatvos so aqueles que
uestringem l(]ireiii:os !(]o administraif]o, tais como a cassao de uma
licena, revogao de ato administrativo, resciso de contrato admi-
nistrativo ou declarao de nulidade de um contrato administrativo.

6.7. Ato nulo, ato amnlvel e iiflexisteiii:e


6.7.J1.. Ato m.alo
Ato ru.n!o o ato contaminado com vcio insanvel, eivado de nu-
lidade absoluta, que no admite correo. Hely Lopes no concorda
com a existncia de atos anulveis no Direito Administrativo, por en-
tender que nunca o interesse privado possa se sobrepor ao pblico.
Entretanto, a maioria da doutrina entende que, no Direito Adminis-
trativo, existe tanto o ato nulo quanto o anulvel. O primeiro seria o
que no admite convalidao, e o segundo o que pode s_er sa,nado.
A declarao de nulidade do ato administrativo produz efeitos
"ex til.mc", retroagindo desde a data da sua produo.

. !i~~~)~~f~~i~{fW~~l~o~~f~[~~~t~~!i~~fJ~
- .... . ..::.\'> ..

6.7.2. Ato anulvel


Ato anulvel o ato contaminado com vcio sanvel, que admite
convalidao.
A convalidlao a correo da irregularidade do ato adl)linistra-
tivo. Tambm produz efeitos "ex tunc", retroagindo at a data em
Cap. 5 o .'\tos administrativos 199

que foi praticado, s que para finalidade diversa, com a convalida-


o, o ato passa a ser regular desde o seu nascimento.

O CESPE, no concurso para provimento do cargo de Procurador Fede-


ralczoo3, considerou a seguinte assertiva como correta: "Os atos que
apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria.
administrao em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao
interesse pblico nem prejuzo a terceiro".

A Administrao no pode convalidar um ato anulvel que tenha


sido objeto de impugnao administrativa ou judicial.
Excetuam-se os casos de motivao tardia de ato vinculado, aps
a impugnao do ato.

Diante de .um ato anulvel, a Administrao dever~ conyalid~to, no


sendo discricionria tal deciso,. salvo nos casos de atos discricionrios
expedidos por autoridade incompetente. Nesses casos, no. se pode
obrigar a autoridade competente para a prtica do ato a agir da mes"
ma forma que a pessoa incompetente.

Uma indagao relevante consiste em saber que tipo de irregu-


laridade pode ser convalidada e qual no admite convalidao, em
outras palavras, que tipo de vcio ser considerado sanvel e qual
ser insanvel? Conforme j estudado, os atos administrativos so
formados com os seguintes elementos: competncia, fi111alidladle, for-
ma, motivo e objeto, o que significa que o vcio estar presente em
um ou alguns desses elementos .

~- J.l;i:eoJ
Cumpre re&i~trar que a Lei no 9.784/99, .em seu .artigo s5; ao tratar
S()bre. a corivalidao dos.atos administrativos, nl:lo a restringe'~ v~ ;:.
ciosin~ste o n'aqule :etmr='rito do ato i j'lest\.:.steir'a;' jiii:irt\da;dbu"
t~ina .. dfehde . a .possibilidade .d.e..a Adrni~fstra\; :r->u6c~con'\tail'cir

tra.<:lii()nai~ illqa>exigidaf>.tas bancas: . . : . , , .. /


200 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando E Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

Os vcios relacionados c9mpetncia admitem convalidao (nes-


se caso, tambm chamada de ratificao), desde que no se trate
de matria de competncia exclusiva, quando a irregularidade ser
considerada insanvel. Ex.: se determinado ato foi assinado pelo
Secretrio Executivo de uma determinada pasta, quando a lei deter-
mina o ministro como autoridade competente, essa irregularidade
pode ser suprida com a ratificao do ato pelo Ministro, todavia, se
a lei confere competncia para a prtica de um ato ao Ministro do
Meio Ambiente e quem o pratica o Ministro dos Transportes, tal
ato no ser passvel de convalidao, por se tratar de matria de
competncia exclusiva.
No que concerne aos vcios relacionados forma, a convalidao
possvel desde que a mesma no seja considerada essencial valida-
de do ato. Ex.: se a lei determina que deva ocorrer a notificao por
escrito do acusado em processo administrativo e ocorre a intimao
por escrito, trata-se de mero erro formal incapaz de nulificar o pro-
cesso. No entanto, se a notificao ocorrer verbalmente, tem~se vcio
insanvel, por ser a forma escrita essencial para a validade do ato.
Portanto, quando a forma determinada pelo legislador no inter-
ferir nos direitos ou garantias do administrado a sua inobservncia
no implicar em nulidade do ato, mas em vcio plenamente sanvel,
que poder resultar na responsabilizao funcional do agente pbli-
co descuidado, vez que a inteno do legislador era de ~:~nJf<;>Tmizar
os procedimentos administrativos.

Quando o motivo ou a finalidade estiverem vi~iados, o ato nunca


poder ser convaiidado. '
o objeto, quando ilegal, tambm no poder ser convalidado,
sendo admitida, apenas, a converso, que a transformao de
um ato invlido erri ato de outra categoria, com efeitos retroativos
data do ato original. O exemplo clssico o daconcesso de uso.
materializada sem licitao, quando a lei a exige. Nesse caso, a con-
cesso de uso pode ser convertida em autorizao ou permi.sso ele
uso, institutos precrios e que, portanto, prescindem de licitao.
Cap. 5 Atos administrativos 201

6.7.3. Ato Inexistente


Ato inexistente o ato que guarda, apenas, a aparncia de ato
administrativo, mas retrata, na verdade, uma conduta criminosa. Ex.:
ato praticado por um usurpador de funo pblica.ou licena para fun-
cionamento de uma casa de prostituio ou venda de entorpecentes.

j~,~~~~ti;~ S!i '


5

7 IESPICIIES DIE ATOS ADIMIIINIISTRATIVOS


7.1. Atos normativos
Os atos administrativos normativos so manifestaes de vonta-
de do Poder Pblico abstratas para destinatrios indeterminados,
porm determinveis.
Os atos normativos podem ser considerados como leis em senti-
do material e atos administrativos em sentido formal. Na sua essn-
cia tais atos no possuem o .carter individualizador, tpico dos atos
administrativos, revestindo-se, na verdade, da generalidade das leis.
Os atos normativos, portanto, so normas, mas no so leis em
sentido estrito. Produzidos pela Administrao Pblica, no podem
inovar no ordenamento jurdico, criando direitos ou deveres para os
administrados.
Os atos normativos devem ser expedidos sempre que a lei ne-
cessitar de uma melhor orientao para o seu cumprimento, sendo
correto .afirmar que nem toda lei preCisa. ser regulamentada, ma~
toda:lei pode ser regulamentada. ~

Apesar de a funo regulamentar ser a mais evidente nos atos


normativos, cumpre:destacar .que a EC no 32/2001, possibilitou a edi-
o de decretos pelo Chefe do Poder Executivo federal .de carter
aut.nomo, decretos que no visam explicar a execuo de lei; mas
tratar de assunto que, a priori, deveria. ser de competncia do Poder
Legislativo.
Os doutrinadores administrativistas costumam apontar as hip-
teses descritas nas alneas "a" e "b", do inciso VI, do art. 84, da
202 Direito fldministrativo - VoL 9 - Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

Constituio Federal de 1988 como autorizadoras de expedio do


decreto autnomo, a saber:
Organizao e funcionamento da Administrao federal, desde
que no implique aumento de despesa nem criao ou extino
ele rgos pblicos; e
Extino de cargos ou funes pblicas, quando vagos.
Em nosso entender, a hiptese da alnea "a" no descreve o
exerccio do poder normativo com carter autnomo, mas do poder
hierrquico, tendo em vista que, se no h aumento de despesa,
nem criao ou extino de rgo pblico, o Chefe do Poder Executi-
vo estar organizando o funcionamento da estrutura administrativa,
exercendo o seu poder hierrquico.
J na alnea "b" temos tpico ato normativo autnomo, j que os
cargos e funes pblicas so criados por lei e s por lei poderiam
ser extintos, no fosse a autorizao constitucional em testilha, que
faculta a extino, pela via do decreto, quando eles estiverem vagos.
So exemplos de atos normativos:
,, Decretos. So atos de competncia privativa do Chefe do Poder
Executivo. A Constituio Federal estabelece em seu art. 84, in-
ciso IV, que o Presidente da Repblica pode expedir decretos e
regulamentos para sua fiel execuo. Tratam-se dos decretos re-
gulmentares ou de execuo, que no podem ultrapassar, nem
contrariar o disposto em lei, nem criar direito ou obrigao.
exemplo dessa modalidade o Decreto no 5-450/2005, que regula-
menta o prego eletrnico.
H, tambm os decretos autnomos, previstos no inciso VI, al-
neas "a" e "b", do j citado art. 84, que tratam da possibilidade do
Presidente da Repblica (leia-se chefedo Poder E?<ecutivo da Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios) j explicads acima.

o Regulamemos. Assim como os decretos, os regulamentos visam


detalhar, explicar a correta execuo de uma lei administrativa.
Entendemos conforme Jos dos Santos Carvalho Filho, que os re-
gulamentos, apesar de indicados no art. 84, IV da Constituio
Federal, no constituem espcie autnoma, mas sim um apndice
de decreto, que normalmente se limitam a aprovar as reg-ras es-
tabelecidas em um regulamento.
l-:a.p. 5 ., Atos aministrativos 203

!Reso!IL!Iies e ijnstn.!es iPJomanvas. So atos normativos gerais


ou individuais, emanados de autoridades de eievado escalo
administrativo, como ministros e secretrios estaduais e muni-
cipais, que buscam uniformizar o procedimento administrativo
ou explicar a execuo de leis, decretos e regulamentos na suas
respectivas pastas (art. 87, inciso 11, da CF).

Os aii:os ac~mn!111istrativos on:~ill1atrios so comandos expedidos


pela autoridade administrativa ele hierarquia superior para os seus
subordinados. Possuem como fundamento o poder hierrquico e no
podem contrariar as determinaes contidas nos atos normativos.

Os atos administrativos ordinatrios s possuem incidncia no


mbito da prpria Administrao, no podendo obrigar os particu-
lares. Ademais, s alcanam os servidores que esto subordinados
hierarquicamente autoridade que os expediu, que esto obrigados
a seguir fielmente s suas determinaes, sob pena de cometimento
de ilcito funcional, ressalvadas as ordens eminentemente ilegais, tal
como a ordem de um delegado para que um policial civil torture um
acusado a fim de obter uma confisso.

So exemplos de atos ordinatrios:

!Portarias. So atos administrativos por meio dos quais as au-


toridades administrativas expedem ordens gerais ou especficas
aos seus subordinados ou determinam a abertura de processo
administrativo, sindicncia e at nomeao de servidores.

ilii~~~~~ili~~~~~til~~~il~lil~~~~t
,~t7r.rriin,Q.le>~iCJ.~:: , :' . ... , -1,.. . . ,,,; . ti.:, i.:'~{<

o Ordens de servio. So comandos gerais expedidos para discipli-


nar a forma de conduo de determinada atividade. Por exemplo,
por intermdio de uma ordem de servio o Procurador-Chefe pode
determinar a forma de distribuio dos processos na procuradoria.
204 Direito Administrativo -Voi. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

" Cir:cuiares. Usualmente so atos administrativos que expem e


esclarecem um comando, uma ordem especfica para execuo
de determinado. servio.

t> Corrid e~e assUJinittl,foi:tbi'do: E!lrlf1 COIil(ll!.l!lrSO?\ . : ... ..

~tfJf~;ttl~f~t!if~~~~~t~i~t~l~~it~iil~~ic
toi c~risiderd::6rrta>,alf~rr]ativa~ c):~~&ci.itare~.,: . ' :\> /;;
' ':".:::< ."

7.:Ji. Atos negociais


Os atos administrativos negociais so manifestaes da Adminis-
trao que coincidem com a pretenso de particulares.
Os atos negociais no se confundem com os contratos administra-
tivos, pois nestes h manifestao bilateral de vontade das partes,
enquanto naqueles a Administrao manifesta unilateralmente sua
concordncia ou o seu consentimento pretenso do administrado.
Os atos negociais podem ser discricionrios quando a Administra-
o analisando os aspectos da convenincia e oportunidade decide
fundamentadamente se atende ao interesse pblico aquiescer pre-
tenso do administrado.

S!~liltl!ltlfil\ilif~j:;:;~;~~
forma-cte:~viabilizat:iYexerdrdo::d.:idetetlilihada.:,ativi
.. ~~:~-!#~/~~~~~{~P~:F:!JJ,?;s,Bi,,?;-";~:;y_;:.;;:;::;.\{\'!i!,;J;D!i:-i;:::::~:r~r:::;?;~*~~,;~)-.
\

Quando o legislador define requisitos. que urra. vez preenchidos


conferem direito ao administrado ao ato negociai no h.discriciona-
riedade, mas vinculao da Administrao vontade da lei, cabendo
apenas analisar o preenchimento das condies legais.
So exemplos de atos negociais:
o AUTORIZAO - o ato administrativo unilateral; discridoorio e
precrio pelo qual a Administrao faculta o uso de bem pblico a
Cap. 5 Atos administrativos 205

particular para atender ao seu interesse privado ou faculta a pres-


tao de servio pblico, ou ainda para a prtica de determinada
conduta que desautorizada seria considerada ilcita. Exemplo da
primeira situao seria a interdio de rua para evento festivo.
Exemplo da segunda situao seria a autorizao para taxistas.
Exemplo da terceira situao seria a autorizao para portar arma.
Como a autorizao expedida em carter extremamente pre-
crio, a Administrao por razes de convenincia e oportunidade
pode revog-la a qualquer tempo,. sem que surja para o particular
direito indenizao.

" IPIERMISSO- tambm ato administrativo 1.milateral, discricion-


rio e precrio pelo qual a Administrao faculta o uso de bem
pblico a particular, mas diferencia-se da autorizao por visar
atender a interesse do particular e da coletividade.
Cumpre destacar que a permisso de servios pblicos NO ato
administrativo unilateral, mas contrato administrativo, conforme dis-
pe o art. 40, da Lei das Concesses e Permisses de Servio Pblico
(Lei no 8.987 /95).
o UCEINIA- o ato administrativo vinculado pelo qual a Administra-
o, apps verificar que o administrado preenche todos os requi-
sitos estabelecidos pela lei, libera o desempenho de atividade
(licena para construir, para conduzir veculo motorizado).

7.4. Atos enunciativos.


Segundo Diogo Figueiredo Moreira Neto, atos enunciativos. so
todos aqueles em que a Administrao se restringe a certificar ou a
atestar um fato constante de registros, processos e arquivos pblicos
ou emitir uma opinio sobre determinado-assunto.
206 Di>eiw .c.dminis<ra'dvo - \ioL 9 Fernando F. Baita r Nero e Ronn)' C. Lopes de Torres

So exemplos ele atos enunciativos:


<C!EiRm!ES - so cpias dotadas de f pblica de registro de al-
guma informao ele que disponha a Administrao em seus ar-
quivos, expedidas em razo ele solicitao elo requerente. Po-
dem ser ele inteiro teor, quando reproduzem todo o contedo ou
resumidas, quando apenas as informaes mais relevantes so
reproduzidas. Ex.: certido ele regularidade perante a fazenda
pblica federal, perante o INSS ou com as obrigaes referentes
ao FGTS.
;'-l,ifiESlJi.!DOS -So atos pelos quais a Administrao declara a exis-
tncia ele um fato ou uma situao de que tenha conhecimento.
Difere da certido, haja vista que as certides se referem a regis-
tros administrativos, enquanto o atestado visa a comprovar, nor-
malmente, situaes transitrias. Ex: atestado de incapacidade
fsica decorrente de enfermidade que acomete servidor, emitida
por junta mdica.
o IP't-\IR.IECIEIRIES OII.D u\'lmAs ifiCIJI9KAS- So manifestaes dos rgos tc-
nicos da Administrao que retratam a opinio sobre determi-
nado tema submetido sua apreciao e que visam orientar o
gestor na tomada de decises. Tais manifestaes devem obri-
gatoriamente ser observadas quando a lei lhes confere carter
vinculativo, como o caso do art. 38, pargrafo nico da Lei no
8.666/93, que determina que os editais de licitao e contratos
administrativos devem ser aprovados pelo rgo jurdico com-
petente. Nessas situaes a opinio da consultoria jurdica ser
vinculante.
Q[Jando a lei no conferir obrigatoriedade o parecer ser mera
opiniO tcnica que admite entendimento contrrio da autoridade
competente que, nesses casos, dever fundamentar seu entendi-
mento divergente.

1'5 Atos p11.1nitivos.


So os instrumentos por meio dos quais a Administrao aplica
uma sano a servidores ou aos administrados.
A capacidade para a aplicao de atos punitivos decorre do po-
der de polcia administrativo, do poder disciplinar e indepe,ndem
de prvia anuncia do Poder Judicirio, que sempre poder exercer
Cap. 5 " Atos administrativos 207

controle sobre os aspectos ela iegaliclade e da proporcionalidade da


sano aplicada.
Outra caracterstica dos atos punitivos que sua aplicao deve
decorrer de expressa previso legal ou de situaes em que se exige
uma atuao imediata da Administrao, sob pena de comprometi-
mento irreversvel do interesse da coletividade. Em tais casos, enten-
de-se que h autorizao legal implcita, como a do imvel que amea-
a ruir a qualquer momento, ameaando a vida, integridade fsica dos
vizinhos e transeuntes. Ainda que no haja autorizao especfica, po-
der a Administrao proceder a demolio imediata elo imvel.
So exemplos de atos punitivos:
., MII.DILifAS - Sanes de natureza pecuniria impostas em razo
de regra estabelecida pela Administrao. Sua execuo no se
dar por meio coercitivo administrativo, devendo haver execu-
o judicial.
~ ~IN!TIEIRIDliiO I!JIE AnvmADIES - Determinao administrativa de proi-
bio de atividade que contraria suas determinaes, tais como
estabelecimento que venda produtos consumveis, com o prazo
de validade vencido. Admite a autoexecutoriedade.
o DIES1f!R.Ui1O DIE CO~SAS IE DIEMOUIO ADM~INl~SmA1lWA - Ato admi-
nistrativo autoexecutvel de destruio ou demolio de bens
mveis ou imveis nocivos sade ou segurana da sociedade.

o
o. HMVAUDAIO DOS ATOS ADM~INI~STIRAT~VOS
Os atos administrativos podem ser invalidados pela prpria Ad-
ministrao ou pelo Poder Judicirio.
o Administrao IP'b!ica. Pode invalidar os seus atos sob o aspecto
da convenincia e oportlt.midade ou, ainda, em face de sua ilega-
lidade.
o !Poder judicirio. Quando provocado, s poder apreciar o ato
administrativo sob o aspecto de sua legitimidade, sendo-lhe
208 Direito Administrativo -Voi. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

vedado substituir o gestor quanto ao mrito do ato administra-


tivo.

8.1. Revogao
Revogao a invalidao do ato administrativo por razes de
convenincia ou oportunidade da Administrao.
A revogao pode ser expressa ou tcita, ser explcita quando a
autoridade competente manifestar o seu desejo de desfazer-um ato
discricionrio vlido, ser implcita quando a autoridade praticar ato
incompatvel com ato anterior.
Na revogao, a Administrao rev o seu julgamento acerca do
mrito do ato administrativo, que passa a ser interpretado como in-
conveniente, revelandocse necessria a sua retirada do mundo jur-
dico. Apenas os atos administrativos discricionrios admitem revoga-
o, vez que, apenas esses envolvem mrito administrativo passvel
de aferio pela autoridade administrativa.
Ser competente para revogar o ato administrativo tanto a auto-
ridade prolatora quanto outra hierarquicamente superior.
-~. ;ComorE!~~e:;as$.~i~ji~d:6b~~db'gmi~.?~(rso1~,;;':\f :'',;,\,;,;f'.it~i;';';;q;z,:.~~ ;.

:~

jos dos Santos Carvalho Filho, com propriedade, elenca cinco hi-
pteses de atos administrativos que so insuscetyi=is de revogao:
1) os atos que exauriram os seus efeitos (ex: ato que deferiu as
frias j gozadas de servidor);
2) atos vinculados (j explicado acima);
3) atos que geraram direito adquirido (seriam os atos individuais
-vide item 6.1.2 -, tais como o .ato que concede uma licena am-
biental);
Cap. 5 Atos administrativos 209

4) atos iil!tegratlvos, que so aqueles que integram um processo


ou procedimento administrativo, em face da precluso admi-
nistrativa;
5) meros atos administrativos como pareceres, certides e ates-
tados.
Pode ser adicionado ao elenco acima a peculiar situao dos atos
complexos, tendo em vista que sua formao depende da demons-
trao de vontade de mais de um rgo e sua revogao no pode
ocorrer pela manifestao de vontade de apenas um rgo.

No tocante aos atos individuais, h corrente de entendimento


segundo a qual no se estaria, na verdade, suprimindo o direito de
a Administrao revogar os atos que considerar contrrios ao inte-
resse pblico, mas protegendo o direito individual do administrado,
admitindo-se a revogao de ato administrativo individual que vies-
se a se opor ao interesse pblico, desde que a Administrao venha
a promover uma indenizao completa dos prejuzos suportados
pelo administrado.

O exemplo que ilustra essa situao seria o da licena para cons-


truir determinado tipo de edificao que, antes da construo, ve-
nha a contrariar o novo plano diretor do municpio o qual no mais
autoriza edificao contemplada pela licena. Haveria a revogaoj
da licena com a indenizao dos prejuzos.

Outra corrente doutrinria, todavi.a;entende, com maior proprie-


dade, que, no caso retratado, no haveria que se falar em revoga-
o de ato adminstrativo individual, mas de desapropriao do di-
reito de construir determinada edificao, que, tambm, pressu'pe
o pagamento prvio de uma justa indenizao.

A revogao opera efeitos "ex nunc", da data de sua revqgao


em diante, permanecendo vlidos todos os efeitos anteriores, mes-
21 O Direito Administrativo - Vol. 9 " Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

mo porque o ato era vlido e vlidos sero todos os seus efeitos, at


o momento da revogao.

> Como esse asstuJ!iitl i'-rfi c-ribrad!o em CJ>1111CI\.fii!So?


Em concurso realizado pelo CESPE, para provimento do cargo de Pro-
curador Federal-2o1o, a seguinte assertiva foi considerada incorreta:
"O ato administrativo pocle ser invlid() e, ainda assim, eficaz, quanqo,
apesar de no se achar conformado s exigncias normativas, produzir.os
efeitos que lhe seriam inerentes, mas no possvel que o ato administra-
tivo seja, ao mesmo tempo, perfeito, invlido e. eficaz".

se houver revogao elo ato que havia revogado o anterior, ocor-


rer a reprnstn111ao da situao original, sem efeito retroativo. Sig-
nifica que, caso haja revogao de um ato que revogou um determi-
nado posicionamento da Administrao que gerava direito a alguns
administrados, haver o retorno desse direito para os administrados
a partir da revogao do ato revogador, vez que no h que se falar
em direitos retroativos.

Administrao pblica Ex nunc (a partir da revogao) Convenincia administrativa

8.2. Am.JJiao
AniUIIao a declarao de invalidade do ato administrativo pro-
duzido em des9bedincia norma legal.

r~~~~~~~i\f{~~~-~~~~2,::e~~~z~~f~~~f,~~r~~~t~"J$~~l~.:j;
o Poder judicirio, dentro da s.ua competncia de fiscalizar a
atuao da Administrao, pode, inclusive, adentrar na anlise. do
mrito administrativo, jamais para substitu-lo, vez que um Poder
no pode usurpar a competncia do outro. Se o Legislativo outrgou
competncia para que a Administrao escolha o momento e o obje-
to do ato administrativo, tal faculdade exclusiva da Administrao.
No entanto, a impossibilidade de substituio do mrito admi-
nistrativo no pode ser confundida com a verificao, por parte do
:ap. 5 Atos administracivos ~I I

Poder judicirio, da observncia elas leis e elos princpios que regem


os atos administrativos.
Nessas situaes, trata-se ele aferio no s da ~ega~niOla<Cie, mas
da legtimidaiOle (conformidade com as normas e princpios) do ato
administrativo.

i? J:).ii;e!hti1

o Poder judicirio pode ad~ntrar no mrito administrativ para>v~


rifkar.a sua i:onfotmidadcom' .as eis e ,6s princpios que regem,a
Ad~T]istrao e o Direito Admil1strat.ivo.

Trata-se de tema que, ainda hoje, carrega acalorados debates,


vez que as bancas de concurso e a prpria jurisprudncia no se en-
contram alinhadas em um nico discurso, seno vejamos os trechos
das seguintes ementas do STJ:
- O ST.I tem jurisprudncia firmada no sentido de que no
cabe ao Poder Judicirio analisar o mrito administrativo,
mas somente aferir a regularidade do procedimento e a le-
galidade do ato de demisso. (MS I266o/DF, Rei Min Marilza
Maynard - Desembargadora Convocada do TJ/SE- data da pu-
blicao 22/oS/2014)

5. Neste diapaso, cabe relembrar que compete ao Poder


judicirio imiscuir-se no mrito do ato administrativo, ainda
que discricionrio, para averiguar os aspectos de legalida-
de do ato, mormente quando as questes de cunho eminen-
temente ambientais demostram a incria da Administrao
em salvaguardar o meio ambiente. (AgRg no AREsp 476067/
SP, Relator Ministro Humberto Martins - Data da Publicao/
Fonte DJe 28/05/2014)
Pode-se perceber que a depende'r do caso concreto a Corte Cida-
d ora entende que possvel ao Poder judicirio analisar o mrito.::
do ato administrativo, ora entende pela impossibilidade.
Apesar de nos filiarmos ao entendimento de que possvel ao
Poder judicirio a anlise do mrito administrativo, sobretudo para
a aferio da adequao dos princpios constitucionais da Adminis-
trao Pblica e do direito administrativo ao caso concreto, no sen-
do admissvel a substituio do mrito administrativo pelo mrito
judicial, ressaltamos que, em no raras oportunidades, as bancas de
concurso consideram ser vedado ao judicirio adentrar no mrito do
ato administrativo.
212 Direito Administrativo- Voi. 9 Fernando F. Baltar Neto e Ronny c. Lopes de Torres

. .

l> em!l2S5eaSS!.!!"!t~ fi!)! co!Jraorlq:Hi:;m COrU31!-Irs~'? .,. ,;<.'.::. , ,.,:.:; .. , ., . ::: ;,,
No concurso para provimento do cargo de Jiz"Feperat', da s'~: R.~~:

~~~;~o~~:~~aC;~Ptj~~l~~~~d~h~ttr:J~ihhdfn~hJ1~lniiV~~~~~ft1~@j~~t~.~..
trolejdidal do ato discficionrio: Essaevolulitmfo;prpslt6:de:c'st16i~..
tituir):ctisc~ic!.?narieclade..cibac1IT1.illiW~dpr,:P~Ig.~~4#t.)~.d,l:Si;qG.~:;{;r::,,

i~~~~~l~fil~t~S~I~?fl~~i~Mi~~:
-~qtiy:O.sZ'U$tifi(Lfe~ . . . ; -.. :.~:-:/:;"::~: : ...

Enquanto o Poder judicirio necessita ser provocado acerca da


ilegalidade do ato administrativo, a Administrao Pblica, em face
do seu poder de autotuteia, ainda que no tenha sido provocada,
tem o dever de anular os seus atos eivados de nulidade insanvel.
A anulao opera efeitos "ex tunc", retroagindo poca em que
o mesmo fora praticado, invalidando os efeitos passados, presentes
ou futuros do ato anulado.
Apesar da regra geral acima, jurisprudncia e doutrina concor-
dam que h situaes em que as circunstncias especficas podem
recomendar que, apesar de nulo o ato desde o seu nascimento, sua
anulao venha a operar efeitos "ex nunc". Celso Antnfo -Bandeira
de Mello ensina que .caso o ato viciado seja restritivo de direitos a
declarao de sua nulidade ter efeitos retroativos, mas caso se tra-
te de atos ampliativos de direitos contaminados com vcio insanvei,
a declarao de sua nulidade valer dali por diante.
Quando se afirma que os atos nulos podem. ser invalidados a
qualquer tempo, quer-se, na verdade, afirmar que podem serinva:.
lidados desde que no tenha ocorrido . dedr,icia (alguns autores
nomeiam de prescrio), pois diante da decadncia administrativa e
judicial, ocorre a convalidao pelo decurso do tempo, estabilizanclo
as relaes jurdicas.
A Lei no 9.784/99, que regula o processo administrativo federal,
estipula em seu art. 54 que "o direito da Administrao de anular
os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis. para os
destinatrios decai em cinco anos, contados da data em qu~ .foram
praticados, salvo comprovada m-f".
Cap. 5 Atos administrativos 213

~- Ccrmc esseassuntcfol co;b;rado ..::mco;cilll~so?

..~.~ec~~b~~~~~:~:a~~~~~~:~~~~.~~;~~~~:~~;~~~i~~~~:Ii~~.~~J(Jt~~{;
cacjq.:co.rp.vlcl,o: de..legai1 da deh.. s.et~: <tfi.OSI "N(;!sse: ta:so a:Adrn ihist'r~ ..

.;~;;:itj~~~i~i.~~;;:r~~~~~t~~~w~iJ~gJ~'~i~~;~i~l~~~~r~,~~
Por sua vez, o TCU, modificando seu tradicional entendimento
a
editou a Smula no 249, que possui seguinte redao: " dispens~
vel a reposio da quantia indevidamente percebida de boa:-f; em
virtude de erro escusvel de interpretao de lei por parte da Admi-
nistrao, vista da presuno de legalidade do ato administrativo
e do carter alimentar das parcelas salariais".
Tambm nesse sentido, o entendimento da quinta turma do STJ,
segundo a qual descabe a restituio dos valores de gratificao per-
cebidos de boa-f pelo servidor, mas pagos em decorrncia. de err-
nea interpretao ou m aplicao da lei pela Administrao. (Resp.
488.905.-RS). . .

No que concerne a teoria do "fato consumado~', esta seria a


convalidao de uma ilegalidade pela consolidao da situao de
fato. O STJ e o STF rejeitam sua aplicao, quando decorrente de pro-
vimentos judiciais provisrios (Agr. RMS 23.544). Todavia, essa teoria
vem sendo acolhida em situaes excepcionais, como, por exemplo,
no caso de uma liminar que autoriza a transferncia de estudante de
uma universidade privada para uma pblica, cujo julgamento do m-
rito, pela ilegalidade de tal transferncia, s v,enha a ocorrer aps a
concluso do curso (Ag-RE 429.906-SC).
A declarao de ilegalidade dos atos individuais exige a instaura-
o de processo administrativo, assegurando-se o contraditrio e <U
ampla defesa aos administrados que venham a sofrer leso em seu
direito. Nesse sentido a Smula vinculante no 03, do STF que dispe:
"Nos processos perante o Tribunal de-Cntas da Unio asseguram-se o
contraditrio e a ampla defesa quando da deciso puder resultar anu-
lao ou revogao de ato administrativo que beneficie o interessado,
excetuada a apreciao da legalidade do ato de concesso inicial de
aposentadoria, reforma e penso".
A exigncia de prvia notificao do interessado e do de:vido
processo legal no podem constituir exigncia quando se tratar de
214 Dkeito P-.dmin!strativo- VoL 9 " Fernando F. Baita r Neto e Ronnv C. Lopes de Torres

anulao de ato administrativo geral, face impossibilidade de iden-


tificao de todos os possveis afetados.
Verificando-se que h vcio insanvel em ato administrativo indi-
viduat que gere direito subjetivo a destinatrios identificados, para
sua invalidao ser necessria a abertura de processo administrati-
vo instaurado com a notificao dos afetados e com observncia dos
princpios do contraditrio e da ampla defesa, sob pena de nulidade
da declarao ele ilegalidade.
Noutro prisma, quando o vcio insanvel atingir um ato geral, no
ser necessrio processo administrativo prvio, tendo em vista o
carter abstrato do ato geral.

8.2.1. Cassao
A cassao espcie elo gnero anulao e consiste em invalidar
um ato que nasceu regular, mas se tornou irregular no momento ele
sua execuo. Podemos citar como exemplo a expedio de alvar
de construo que foi concedido regularmente, mas cassado em
face de irregularidade no momento de sua execuo.
Ainda que o ato administrativo tenha nascido sem vcio, a irre-
gularidade posterior impe sua cassao que possuir efeitos "ex
tunc", retroagindo data da prolao do ato viciado.

t !Como esse assn.oll1lil:o fofi. coiblrado em <COiril<CII.llrso?


No concurso para. provimento do cargo de analista judicirio - rea
judiciria'.., TER~RJ/2012, foi considerada,hicorreta a seguinte assertiva:
"Tratando"se de-nulidade. superveniente, os efeits da declarao de
nulidade de determinado ato aclministrativo no retroagem''.

- Administrao pblica e Ex tunc (retro age data de


Vcio insanvel
- Poder judicirio produo do ato anulado)

9- SIMIIIJilAS IDlO STIF

" Smula Vinculante 3. Nos processos perante o tribunal de contas


da unioasseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando
da deciso puder resultar anulao ou revogao de ato admi-
Cap. 5 " Atos administrativos

nistrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciao da


legalidade do ato de concesso inicial de aposentadoria, reforma
e penso.

- S!Limn.oija 346. A administrao pblica pode declarar a nulidade


dos seus prprios atos.

'" SmL!I!a 473 A administrao pode anular seus prprios atos,


quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles
no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de conve-
nincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.
So:mn.ola 683 "o limite de idade para a inscrio em concurso pbli-
co s se legitima em face do art. 7o, )00(, da constituio, quando
possa ser justificado pela natureza das atribuies do cargo a ser
preenchido".

Sn:llmL!Iia 684. inconstitucional o veto no motivado participao


de candidato a concurso pblico.
Captulo
---------------------------------

Poder~s administrativos
fernando IBaUto.r

1. INTRODUO
Para que o Estado possa exercer as suas atribuies constitu-
cionais, o nosso ordenamento jurdico atribui aos entes pblicos,
detentores da responsabilidade de tutelar o interesse pblico e
de sobrep-lo aos interesses individuais~ certas prerrogativas, que
aqui chamaremos de poderes, constituindo-se em verdadeira obri-
gao imposta ao Estado de buscar a satisfao do interesse da
coletividade.
Os poderes da Administrao se constituem em verdadeiras fa-
culdades-obrigaes, no havendo para a autoridade administrativa
a possibilidade de exercer ou no as faculdades que a lei lhe outor-
gou. Se h a possibilidade de agir, deve-se entender como um dever
administrativo. So os poderes-deveres da Administrao.
Segundo Hely Lopes Meirelles "se para o particular o poder de
agir uma faculdade, para o administrador pblico uma obrigao
de atuar, desde que se apresente o ensejo de exercit-lo em bene-
fcio da coletividade". Por sua vez, Jos dos Santos Carvalho Filho,
conceitua os poderes administrativos como ~'o conjunto de prerroga-,
tivas de direito pblico que a ordem jurdica confere aos agentes ad- ~
ministrativos para o fim de permitir que o Estado alcance seus fins".
Como consequncja, pode-se afirmr que os poderes administra-
tivos so irrenunciveis e indisponveis, razo pela qual a omisso
do agente pblico caracteriza abuso de poder pela autoridade .ad-
ministrativa ..
218 Direito I\clministrativo VoL 9 , Fernanclo F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

Conforme j asseverado no tpico de atos administrativos, ab!lso


cJe poder o gnero do qual so espcies o desvio e o excesso de
poder.
., Haver desvio l[!e poder quando o agente pblico, embora agin-
do dentro de sua competncia, desvia-se dos fins previstos pelo
legislador.
" J o excesso de poder restar configurado quando o agente p-
blico agir fora dos limites de sua competncia.
No h um consenso entre os autores sobre a adequada classi-
ficao elos poderes da Administrao. Assim, alguns doutrinadores,
como Hely Lopes Meirelles, inserem nesse captulo os Poderes Dis-
cricionrio e Vinculado, enquanto outros entendem que a vinculao
e a discricionariedade devem ser interpretadas como uma caracte-
rstica da atividade administrativa e no como um poder autnomo.
Realmente, a Administrao no desempenho dos poderes regula-
mentar, hierrquico, disciplinar e de polcia poder, em algumas si
tuaes, aferir os critrios de convenincia, oportunidade e conte-
do e, em outras, dever se limitar a cumprir a vontade do legislador
que definiu previamente qual deveria ser a conduta administrativa
diante elo caso concreto.
No que concerne discricionariedade e vinculao, remetemos
o leitor ao pertinente tpico, no captulo que trata sobre-os atos
administrativos.
Conforme a maioria dos autores, os poderes da administrao
. podem ser classificados em:
O Poder Regulamentar;
~O Poder Hierrquico;
m) Poder Disciplinar;
~V) Poder de Polcia.

2. PO[)IEIR. IR.IEGIUIILAMIEJNI'lJ"AIR.
A Constituio Federal de 1988 estabelece a separao de pode-
res, conferindo ao Poder Legislativo a funo tpica de criar direitos
e obrigaes por meio de normas, mas a Administrao Pblica,tam-
bm por determinao constitucional, possui competncia atpica
Cap. "' " l,ocleres administrativos 219

normativa, o que significa que a Administrao Pblica tambm po-


der editar normas, desde que no venha a usurpar a competncia
do Poder Legislativo.
Portanto, os atos administrativos regulamentares s podem ser
expedidos secundum legem (de acordo com a lei), no se admitin-
do exerccio do poder regulamentar ultra legem (alm do que est
estabelecido na lei) ou contra legem (contrria lei). Disso deriva a
impossibilidade de que os atos administrativos regulamentares ino-
vem em nosso ordenamento jurdico, criando direitos ou obrigaes.
Deve-se respeito ao disposto no art. 5o, inciso 11, da Constituio Fe-
deral, segundo o qual: "ningum ser obrigado a fazer ou deixar de
fazer alguma coisa seno em virtude de lei".
Pontes de Miranda j afirmava que: "onde se estabelecem, alte-
ram ou extinguem direitos no h regulamentos- h abuso do poder
regulamentar, invaso de competncia legislativa. O regulamento no
mais do que auxiliar das leis, auxiliar que si pretender, no raro,
o lugar delas, mas sem que possa, com tal desenvoltura, justificar-se
e lograr que o levem categoria de lei".
As chamadas obrigaes primrias so aquel2ts impostas pela lei,
enquanto as obrigaes sll.!bsiclirias so os requisitos que devem
ser observados pelos administrados para que se faa jus a determi-
nado direito estabelecido em lei. So exemplos de obrigaes subsi-
dirias os regulamentos do imposto de renda, que dispe sobre os
formulrios em que sero inseridas as informaes da declarao.
Em outras palavras a criao de direitos e obrigaes decorre
de .lei (ato normativo. primrio), podendo o decreto ou outro ato
administrativo regulamentar (ato normativo derivado) estabelecer
requisitos para observncia dos direitos legais.
;;
>' Com\Ol esse a:ssijjjfi1:IOl ifiOli cl0llbn-at01o E:m C(GJI1IC~!"510l? _ . . _ __.-_._ . __
No concurso. para-juiz Substituto. da: par,?~Pl~2()l.l, r:eali;,r:ado plo'CESPE;_.
:foi cpnsidrad incorret 'irs~guinfe.ass'ei:tiya: o.poder r(::gy!amef1tar
permite- que .o ato norrnativo deriva(Jo irli:>Ve e.(l0rnehk os .d[r~itb~ e
obrigaes prvistos rio_ato de _natur.eza prin-lria:,cJu.ei<Ja@~i-iza).'~~~
de qu.t~l}ha por pbjetivo o cumprlrnnto dascieter:rriinae~i~g;i;.:.

Outra hiptese ocorreria quando o legislador editar normas


abertas. Elas so aquelas com definio ampla, que dependem de
norma posterior para que possuam aplicabilidade. Como exemplo,
220 Direito Administrativo - Voi. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

podemos citar os regulamentos qll_~ indicam quais os requisitos para


transporte de cargas inflamveis, quando o legislador estabelece
restries ao transporte desses produtos.
!Regulamento autorizado tambm chamado de delegado o que
regulamenta a lei em face de sua determinao expressa. jos dos
Santos Carvalho Filho nos brinda com o seguinte exemplo: "se.a lei
conce.de algum benefcio mediante a comprovao de determinado
fato jurdico, pode o ato regulamentar indicar quais documentos o
interessado estar obrigado a apresentar".
Contudo, o Supremo Tribunal Federal possui entendimento pac-
fico no sentido que essa delegao no pode implicar em uma de-
legao da funo legislativa, nomeada de "delegao em branco",
em respeito ao princpio constitucional da separao dos poderes.

i> Como esse assul!iltofoi coll:irado. em conciJrSfi'. 'i : ' '

No concurso para advogado do'BES~2bo4, .<;~rn.a segu'i!Jte:e~~~t~{jp;,


prefeito .de -..determinado Municpio- ro.inre.rirdci:E$td :cl~:!,sta{ci:td~-:
ri na edita normas. gais e bstratcis p vlabiniOr. 6 .i'i:~l: 'cumbdiilettb~:'
da lei. Este ato esta bseado n seu pbCl; fi :cbr'sj(:t{rd~.'cb~ti~~0:'
seguinteassertiva: a) regi.:rlamentar. -' . -~- .. '

A competncia para expedir tais atos regulamentares distribu-


da por vrios rgos e entidades pblicas, destacando-se a .compe-
tncia prevista na Constituio de o Chefe do Poder Executiv:o.editar
Decreto, visando regulamentar as leis.
Tal competncia abrange, to somente, as leis afetas ao Direito
Administrativo, relacionadas ao exerccio da funo administrativ;;t;
no havendo tal faculdade para as normas afetas ao direit() civil,
comercial ou penal, exemplificativamente.
Nem toda lei necessita ser regulamentada, mas tal juzo de valor
compete ao Chefe do Poder Executivo,- o quenos :remete mxima
1
de que "toda lei pode ser regulamentada".

~ .coH1t~ -~~;~ ~ssunt~:foi o9Jr~d0,' ~T:oi~Hr~~f :. . . ,;:. .~, ._. '-) ':Ji;.:,';. ~:, _.
_No22o conc(Jrso para.. provim,eptodd,9,i'gp;l_~;P.~9.Cf1(<3,qq,r:q~~~~P9PiiSq ,.
foi considerada'lncorreta a seguirii:e assertiva, ()
pode'r-reiblameri'fcirid.'
. Administrao.somente pode ser exerciIO_em;relai;ci's leis que,:ex/Jr~s"
a.
somente recdinenderfl necessidct:fe'de' regulmiiri.iab;:.nad(id~htt .
. contrariar,> restringir ou ampli r sus~di?psisc~) ....' .. .:: ,' >;_: .. .
cap. 6 Poderes administrativos 221

Celso Antnio Bandeira de Mello destaca que: "onde no houver


liberdade administrativa alguma a ser exercida (discricionariedade)
- por estar prefigurado na lei o nico modo e o nico possvel com-
portamento da Administrao, antechipteses igualmente estabele-
cidas em termos de objetividade absoluta c, no haver lugar para
regulamento que no seja mera repetio da lei ou desdobramento
do que nelas se disse sinteticamente".
Quando a lei remete sua aplicao expedio de um Decre-
to, estamos tratando de faculdade conferida, com exclusividade, ao
Chefe do Poder Executivo (Poder regulamentar), que, ao exerc~la,
obriga todos os Poderes, visto que o Legislativo e judicirio tambm
exercem funo administrativa, e ao Chefe do Executivo compete,
nos termos dispostos no art. 84, IV, da Carta Magna, a direo da
Administrao Pblica.
Todavia, se o mesmo se valer de Decreto para expedir comandos
decorrentes no da competncia normativa constitucional, mas- pro-
veniente de sua condio de mais alta autoridade de um poder, tal
ato, apesar do contedo normativo, dever ser considerado como
produto do Poder Hierrquico e como tal, vincular apenas o Poder
Executivo.
Pode ser citado, como exemplo, o trecho do Decreto no 5450/2005,
que regulamenta o prego eletrnico e estabelece a modalidade
prego e a forma eletrnica como obrigatria, enquanto a Lei no
10.520/2002, que criou o prego, preceitua que a nova modalidade de
licitao deveria ser utilizada "preferencialmente". Ora, o Presidente
da Repblica, utilizando-se de sua competncia para complementar
normas, regulamentou o prego eletrnico vinq]lando os demais Po-
deres da Repblica, todavia, quando determina a: adoo obrigatria
do prego e de sua forma eletrnica,no se poderia interpretar que
estava no exerccio de seu Poder Regulamentar, vez que contrrio ,
vontade do legislador, mas utilizou-se do seu Poder Hierrquico de ~
comando sobre os demais agentes que compem o Poder Executivo
Federal, sem vincular os Poderes Legi?lativo e judicirio.
222 Di1eil Administrativo V o\. 9 , Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

dar ordeps).lbs_s~qs:subor~
e1i1 i1si de pr\/aJnciahirtqUiCa .a
dinds.E~empl~ da situa~o_ri:tratada_.o .rgim'r1t inter!lb dos.
trib~nais; comumente, os. !aboradon~s de conurso prctiram<lnduzii ..
6 canidtoao erro de correlacionclo_ ao[>oder Regi.ilamentr,:quando
se. trata ! e um produto do Poder
Hh=!rrquieo.

Alguns autores, como Lucas Furtado, em sua obra "Curso de


Direito Administrativo" entendem pela possibilidade de que a Ad-
ministrao edite atos normativos despidos de funo meramente
regulamentar, desde que no venham a criar obrigaes para os
particulares, nem restrinjam, limitem ou condicionem o exerccio de
direitos. Realmente, se o ato administrativo normativo no implicar
uma mudana na situao jurdica dos seus destinatrios, no have-
r razo para a sua proibio.
Alm do Chefe do Poder Executivo, outras autoridades adminis-
trativas podem exercer parcela do poder regulamentar, expedindo
atos administrativos com o objetivo de explicar a execuo de leis,
decretos e regulamentos nas suas respectivas pastas.
Nesse sentido o inciso 11, do pargrafo nico, do art. 87, da Cons-
tituio Federal de 1988, estabelece que compete ao Ministro. de
!Estado "expedir instrues para a execuo das leis, decretos e re-
gulamentos". Apesar da Constituio se referir s "instrues", so
exemplos de atos administrativos regulamentares da competncia
dos Ministros de Estado as instrn.nes normativas, orientaes nor-
mativas, resolues.
Com base na diferenciao acima, Jos dos Santos Carvalho Filho
indica que existem atos de regulamentao de primeiro grau, que
seriam os decretos e regulamentos, responsveis pela explicao
das leis e os atos de regulamentao de sgurudo grau, que regula-
mentam os de primeiro grau, como as j referid*s instrues norma-
tivas e orientaes normativas ministeriais.

Decretos Instrues normativas

Regulamentos Orientaes normativas

Resolues
Cap. 6 , Pocleres aclrnnistracivos 223

Alm de o Decreto Regulamentar, previsto no art. 8.q.,. IV, ela Consti-


tuio Federal, com a funo ele complementar as leis, deve-se aten-
tar para o I!JJecreto An.ntnomo, que trata ele matria ele lei.
Os doutrinaclores administrativistas costumam apontar as hip-
teses descritas nas alneas "a" e "b", do inciso VI, do art. 8Lf, da
Constituio Federal de 1988 como autorizadoras de expedio do
decreto autnomo, a saber:
a) Organizao e funcionamento ela Administrao federal, desde
que no implique aumento ele despesa nem criao ou extino
ele rgos pblicos; e
~) Extino de cargos ou funes pblicas, quando vagos.
Em nosso entender, a hiptese descrita na ainea "a" no des-
creve o exerccio do poder normativo com carter autnomo, mas
o exerccio elo poder hierrquico, tendo em vista que, no havendo
aumento ele despesa, nem criao ou extino de rgo pblico, o
Chefe do Poder Executivo estar organizando o funcionamento da
estrutura administrativa, exercendo assim o seu poder hierrquico.
J na alnea "b" temos tpico ato normativo autnomo, j que os
cargos e funes pblicas so criados por lei e s por lei poderiam
ser extintos, no fosse a autorizao constitucional em testilha, que
faculta a extino, via decreto, quando eles estiverem vagos.

!> tComo este l:ema vem sendo a!bou-datdlo em ~t::ontCI!.IIii"SiC/?


No concurso para provimento do cargo de Procurador do Estado. (P<:;E/
PA- 2012), foi considerada incorreta a seguinte assertiva: c'rio de
cargo pblico se d por meio .de.lei. Entretanto,;'a mudana, de' suas
atribiJiespbde serfeita por decreto, haja vista que a Constituio'Fe-'
deralfranqueia ao chefe do Poder Executivo dessa forma dispor sobre
a organizao e funcionamento da administrao pblicct, desde que
no haja auniehto de despesa. Nesse sentido decidio STF. .:.::

CMENTRI:Conforme j expiicado acima, a fatuldad~ conferida, pelo le-


gisladorconstituci~nal para octiefe do PCd~r .Executivo. consiste na mis-,
so de deere)~ para orgarlih e fncionamentc) de rgds e extino .
de crgos e funes:vagos; razo pela qual permanece na$ atribuiesdo
Poder Legisiativo criar cargospblicos, definir e alterar suas citribuies:'

:~~~t.rl~~~~/ .. ' . . i

;~~;~~\t~e~laskd:.~~~a~~efti~J[!i.9iJ~~~i~~ri~J~~~~~fJm~~~~W1:~~~~~~
224 Direito Administrativo - VoL 9 Fernando F. Baltar Neto e Ronny C. Lopes de Torres

REGULAMENTAR. Explica a execuo de lei, sem inovar n.o orde-


namento jurdico;
AUTNOMO. Trata de matria reservada lei (art. 84 VI, "a" e
"b", da CF 88).
REGULAMENTO. Assim como os decretos, visam detalhar, explicar
a correta execuo de uma lei administrativa;
REGULAMENTO AUTORIZADO. Regulamenta a lei em face de sua
determinao expressa.

Atos administrativos da competncia dos Ministros de Estado,


que visam regulamentar leis e decretos.

[} Como esse ssuntofoi cob~rado em conci!.IIB'S.o? . . ... ... . .. \:,


No. cncurs para provirhe~t~cl~ C:g"C> de Promgtdt.; d.~~J.~~i'a .d'~-"~e.~~; .
gipec2o1o,_ -realizado, pelo .CESPE; fo(Qnsldgtad.a)nc~rretl,.?-:.?~~fr~ipte-

~!i~~g!~J~H~i~~~~:ii.:~f~~~~t1~!;~{~~~~~l~~~j~tf;
3. POIOIER IHIIIEAARQ.UICO
!Poder hierrquico, segundo leciona Hely Lopes Meirelles, " o
instrumento disponibilizado Administrao para distribuir e escalqnr
as funes dos seus rgos, ordenar e rever a atuao de seus agentes,
estabelecendo a relao de subordinao entre os servidores do seu
quadro de pessoal".
o poder hierrquico, ao contrrio dos dema;is poderes, no de-
pende de prvi existncia legal, pois se pre.sume pela estrutura
naturalmente verticalizada da Administrao, raz pela qual au-
toridade hierarquicamente no precisa demonstrar sua compet~cia
legal para obrigar. um subordinado a. cumprir suas determinaes,
sob pena de incorrer em falta funcional, salvo nas.situaes de or-
dens manifestamente ilegais.
Este poder exercido dentro do mbito interno dos rg_os inte-
grantes de uma mesma entidade, que esto situados em uma posi-
Cap. 6 Poderes administrativos 225

o de superioridade com relao a outro, que se situa em posio


de superioridade em relao a outro e assim sucessivamente, no
que se costuma chamar de caracterstica pirmide.
No h que se falar em hierarquia entre duas entidades distintas.
Ex.: H hierarquia ente o Presidente da Repblica (Comandante em
Chefe elas Foras Armadas) e o Ministro ela Defesa e entre este e os
Comandantes elo Exrdto, ela Marinha e ela Aeronutica, mas no h
hierarquia entre o Ministro da Previdncia e o presidente elo INSS
(autarquia). Nesse ltimo caso, a influncia (controle) ele uma enti-
dade sobre outra denominada ele superviso (tutela). Assim, no
existe hierarquia, mas h superviso ministerial entre o Ministrio da
Previdncia Social e o INSS.
Isto posto, eleve-se diferenciar a subordinao hierrquica ela
vinculao administrativa (estudada em autarquias, fundaes pbli-
cas e empresas estatais), pois a primeira admite todos os meios de
controle elo superior sobre o inferior, enquanto o segundo exercido
nos limites estipulados pela lei, sem suprimir a autonomia do ente
supervisionado.
Esse poder confere autoridade administrativa a faculdade de
ordenar, coordenar, controlar e corrigir as atividades administrativas.
Do poder hierrquico decorrem algumas faculdades. implcitas
para o administrador, tais como:
a) Dar ordens;
b) Fiscalizar o seu cumprimento;
c) Delegar e avocar atribuies; e
d) Rever os atos inferiores.
A prerrogativa ele um superior hierrquico dar ordens, fiscalizar;.
seu cumprimento e rever a atuao de seus subordinados no de-
pende de expressa previso legal, mas decorre naturalmente ela
e"i;trutura verticalizacla ela Administrao.
Delegar significa transferir parcela ele competncia elo sup~rior
para o subordinado hierrquico, enquanto. avocar significa o cha-
mamento ele parcela ela competncia do subordinado pelo superior
hierrquico.
A Lei no 9.784/99 veda, expressamente, a possibilidade ele delega-
o ela competncia nas seguintes situaes:
226 Direito f-\clministrativo -\foi. 9 Fernondo F. Balror Neto e Ronny C. Lopes de Torres

a) Casos de edio c!e \tos de carter normativo;


b>) Deciso de recursos; e
c) Matrias de competncia exclusiva do rgo ou autoridade.
A avocao admitida pela Lei no 9.784/99 para os casos tempo-
rrios e que sejam justificados por motivos relevantes.

~- rm-oo esse ass!L!i!l'll'i:C> fel cofiJ)ca<dio em cm11<::1Ulrso'?


No 220 concurso para provimento do cargo de Procurador da Repblica
foi considerada correta a seguinte assertiya: a avocao, no plano do
poder hierrquico da Administrao, desonera o agente pblic() inferior
de toda a responsabilidade pelo ato avocado pelo superior;

Lucas Rocha Furtado defende a impossibilidade de desempenho


das funes delegadas, pelo delegante, enquanto perdurar vlida
a delegao. Nesse caso, defende o autor a admissibilidade de de-
clarao de nulidade do ato praticado pela autoridade delegan-
te, enquanto no houver revogao da delegao. Nada obstante,
filiamo-nos ao entendimento de Jos dos Santos Carvalho Filho, o
qual entende que a delegao no retira da autoridade delegante a
competncia para desempenhar a atribuio delegada. Na viso do
autor, haveria uma cll.lml.!lao dle competncia.
Convm ressaltar que os rgos consultivos, embora estejam in-
cludos na estrutura hierrquica da administrao para fins discipli-
nares, no esto submetidos ao poder hierrquico, quando do exer-
ccio de suas atribuies. Dessa forma, em uma Consultoria jurdic;a
de Ministrio, pode o Consultor determinar o critrio de distribuio
dos processos, dos estagirios, definir a rotina de expediente, de-
finir a escala de frias, dentre outros temas afetos rotina admi-
nistrativa, mas no pode determinar qual deva ser a concluso do
parecerista, podendo, todavia, discordar do opinmento, desde que
o faa fundamentadamente.
No h hierarquia nos Poderes Legislativo e judicirio no que
concerne ao desempenho de suas funes constitucionais de legislar
e jurisdicional o que significa que os presidentes d~ssas casas no
podem determinar como devem votar e julgar os seus colegas par-
lamentares e magistrados, embora possam determinar o horrio de
expediente, concesso de frias ou licenas, dentre outras matrias
administrativas.
::ap. 6 , Poderes administrativos 227

No.concurso para provimento do car&o de.Procuradorjunto ao Tribunal.


de contasde santa Catarina - 2010, reali:;:ado pela FEPESEfoiconside-
rada incorreta a seguinte assertiva: Existe Poder Hierrquico na .funo
judicil.

Com a reforma elo judicirio promovida pela EC no 45/2004, criou-


-se uma lrneraurqD.JJa pardal no Poder judicirio, traduzida na faculda-
de do Supremo Tribunal Federal editar salmUJJ!a com efeito VBlcD.JJiame
de ofcio ou mediante provocao, pelo voto de dois teros dos seus
membros, depois de reiteradas decises sobre matria constitucio-
nal, para os demais rgos do Poder Judicirio e administrao
pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.
Diversamente das demais smulas editadas pelo Supremo ou
pelos demais tribunais que fornecem um entendimento ela Corte
que pode ou no ser seguido, a smula vinculante torna obrigatrna
a sua observncia pelos magistrados e agentes ela Administrao
Pblica.

!Poder dnscpiilrnar o instrumento disponibilizado Administra-


o Pblica para apurar infraes e aplicar penalidades aos servi-
dores pblicos e demais pessoas sujeitas disciplina administrativa.
Portanto, apenas os servidores pblicos e pessoas vinculadas Ad-
ministrao Pblica, como as contratadas, submetem-se ao poder
disciplinar.

Portanto, o que marca o incio qo exerccio do poder disciplinar


e o fim do hierrquico a abertura de processo administrativo para
apurar a responsabilidade pela prtica de uma irregularidade admi~
nistrativa.

Se um superior hierrquico, fiscalizando o cumprimento de uma


ordem, verifica o cometimento de uma transgresso administrativa
que , justamente, o descumprimento de sua ordem, estar exercen-
do o seu poder hierrquico, todavia, quando determina a abertura
de processo administrativo para apurar a responsabilidade pela de-
sobedincia ao seu comando, exercer o seu poder disciplinar, sen-
do esta linha tnue que separa os poderes hierrquico e disciplinar
comumente questionada em concursos pblicos.
228 Direito Administrativo- Voi. 9 Fernando F. Baita r Nero e Ronny C. Lopes de Torres

Enquanto 110. Dir:eito Pt=naJ h,, um si~t.ema de rgida tipiddad~,


onde cada conduta considerada ilcita cuidadosamente descrita,
no Direito Administrativo o legislador costuma fazer uso de normas
gerais de conduta, enumerando deveres e obrigaes que, uma vez
no observados pelos agentes pblicos, implicam na ocorrncia de
ilcito funcional.
o legislador, em algumas oportunidades, faz uso dos tipos admi-
nistrativos para caracterizar as irregularidades funcionais. Citamos,
como exemplo, o caso do art. 138, da Lei n';' 8.112/90, que descreve
o tipo administrativo do abandono de cargo, punvel com a. pena
de demisso (art. 132, 11): Configura abandono de cargo a ausr:zcia
intencional do servidor ao servio por mais de trinta dias consecutivos.
Todavia, trata-se de exceo a regra dos tipos abertos do poder
disciplinar da Administrao.

~~f!l!!i~ii~l~~~~,~~%~!!;;c;~"
regi;a, o_ sfstema. da_rfgrda~ ipkfd?d, -p:eyfindo d~ 'c~yt; U~it. ': .... .;:,;
sa rix;jresp~ctivq' ' . ;'':'\'{ ' ~ :{i, ::X:i;?:~.\~';/2
:::\';,

A sano de natureza disciplinar no se confunde com a sano


penal ou civil, por terem fundamentos diversos, o que_p_o_g~ibilita
que uma pessoa possa ser condenada tanto na esfera administrativa
quanto na penal e na civil, pelo cometimento de um nico ato trans"
gressor, sem incorrer no chamado "bis in idem". De qualquer form~.
deve sempre haver observncia ao devido processo legal, com res-
peito ao contraditrio e ampla defesa ao acusado, nos termos
dispostos pelo art. 5o, LV, da Constituio Federal de 1988.
Cap. 6 Poderes administrativos 229

Apesar da observao acima, cumpre destacar que algumas


bancas elaboradoras de concursos ainda defendem o exerccio dis-
cricionrio do poder disciplinar, justamente pela possibilidade de
ponderao das circunstncias fticas que gravitam em torno da in-
frao administrativa e do agente pblico responsvel, conforme se
depreende da questo abaixo:

iiiifiiiiifltlltlli({iliii~li~,.
Alm dos servidores pblicos, o poder disciplinar tambm pode
ser exercido em face das pessoas fsicas e jurdicas que celebram
contratos com a Administrao. Nesses casos, trata-se de um regime
contratual em que as situaes que ensejam aplicao de punio
devem estar descritas no ajuste de vontades.

5. IPOIDIER IDIE POLCiA

O poder de polcia pode ser compreendido como a faculdade


conferida ao Estado para restringir o exerccio de um direito indi-
vidual em face de um potencial ou real benefcio decorrente dessa
restrio para a sociedade e possui como fundamento o princpio da
supremacia do interesse pblico sobre o privado.
Na verdade o conceito acima, fornecido pelo saudoso mestre
Hely Lopes Meirelles, envolve o poder de polcia /ato senso do Es-
tado, tendo em vista que a restrio a direito individual s pode
decorrer do Poder Legislativo (lei em sentido formal) e no do podei}
normativo da Administrao.
. O poder de polcia em sentido estri,to seria aquele conferido pela
lei, para a Administrao fiscalizar e dar cumprimento s restries
individuais impostas pelo Direito. Conforme destaca Celso Antnio
Bandeira de Mello, o poder de polcia, via de regra, impe uma obri-
gao negativa ao administrado, um no fazer, visando propiciar um
determinado benefcio para a coletividade.
Podem-se identificar, com clareza, duas atividades adminis~rati
vas inerentes, so elas:
230 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e llonny C. Lopes de Torres

n'
w~
A
nrP<>toro ele servico oblico coletividade;
, .. _._- OS J

) A atividade estatal que limita o exerccio de direito indivi-


dual, chamada polcia administrativa.
Essa segunda atividade surge ela necessidade do convvio em
sociedade. Para que no prevalea a "lei do mais forte", faz-se ne-
cessrio que o Estado, guardio do interesse coletivo, impea que o
excesso no exerccio de um direito individual venha a afetar o exer-
ccio de outro direito individual ou coletivo.
Para cada restrio a direito individual corresponde um poder
de polcia administrativa, para que a Administrao possa tornar-se
efetiva e obedecida. Nesse aspecto, a exigncia da carteira nacional
de habilitao para conduzir veculos motorizados uma restrio
ao direito do indivduo de conduzir um veculo, caracterizando-se,
portanto, como um exemplo do poder de polcia administrativo.
Enquanto alguns servios pblicos admitem delegao de sua exe-
cuo, o poder de polncia no admite tal transfer1111cia de responsabi-
lidade, vez que, no exerccio de tal poder, a Administrao poder se
valer de sua fora, da superioridade dos interesses por ela tutelados.
dizer, o poder de polcia da Administrao no pode ser de-
legado para concessionrias e permissionrias d.e. servi5o ~~lico,
nem mesmo outorgado para entidades da admm1straao md1reta
que possuam personalidade jurdica de direito privado. _
Nesse sentido o STF tem entendido no sentido da indelegabili-
dade, a uma entidade privada, de atividade tpica de Estado, que
abrange at poder de polcia, de tributar e de punir, como a concer-
nente ao exerccio de atividades profissionais regulamentadas (ADI
Ly:q-DF, Rei. Min. Nelson Jobim, pub. 28.03.2003).
Sobre a possibilidade de delegao das atividades acessrias do
Poder de Polcia, importa destacar a deciso_do STJ (REsp no 7.12312/
DF), na qual a con:e Cidad decidiu que toda notificao de trnsito
tem que ser lavrada por autoridade administratiVa, sob o fundamen-
to da impossibilidade de delegao do Poder de Polcia, todavia,
consignou a possibilidade de delegao dos atos materiais que pre-
cedem ao ato jurdico, o que nos remete ao ciclo do Poder de Polcia.
Na lio de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, sao quatro os ci-
clos ou fases do Poder de Polcia, seno vejamos:
a) ordem de .p:lci: o preceito legal elementar, uma determina-
o estatal que conduza o administrado observncia de uma
Cap. 6 " Poderes aclminiscrativos
231

determinada regra ou princpio. Normalmente traduzida em um


comando negativo absoluto (no fazer), podendo ainda se re-
vestir de um comando negativo com reserva de consentimento,
por meio do qual a Administrao probe o uso de bem ou 0
exerccio de atividade sem a sua prvia autorizao, ou ainda
por um coml.ndo ff.JIOSU:nvo (fazer).
Ex: A proibio de conduo ele veculo automotor sob a influn-
cia de lcool.
b) col!ilsemimento c~e ff.Jioijfidl.: o ato administrativo por meio do
qual a Administrao verifica se a atividade ou o uso de proprie-
dade esto adequadas s ordens de polcia. O consentimento
normalmente se exterioriza como um alvar, uma licena ou uma
autorizao.
Ex: emisso da carteira corporifica a vontade o Poder Pblico.
c) fscalizl.o de poijkia: a aferio da observncia das ordens e
do consentimento de polcia. A Administrao tem o poder/de-
ver de verificar se as determinaes estatais esto sendo obe-
decidas e se no est sendo desempenhada nenhuma atividade
sem o devido consentimento administrativo.
Ex: Redutores eletrnicos de velocidade equipados com cmeras
(pardais).

d) sano de ff.JIO!cia: o ato administrativo que pune o desrespeito


s ordens ou ao consentimento de polcia.
Ex: Aplicao de multa por autoridade de trnsito, sanitria, am-
biental, dentre outras.
Para o STJ, somente os atos dos ciclos de polcia denominados
"consentimento" e "fiscalizao" so passveis de delegao pela
Administrao Pblica, posio exteriorizada da seguinte forma: "Np
mbito da limitao do exerccio da propriedade e da liberdade rio
trnsito, esses grupos ficam bem definidos: o as estabelece normas
genricas e abstratas para a obteno da Carteira Nacional de Habi-
litao (legislao); a emisso da carteira corporifica a vontade o Po-
der Pblico (consentimento); a Administrao instala equipamentos
eletrnicos para verificar se h respeito velocidade estabelecida
em lei (fiscalizao); e tambm a Administrao sanciona aquele que
no guarda observncia ao QB (sano)."
Nesse aspecto, o STF criou uma situao inusitada, pois, ao julgar
a ADI no 1717/DF, entendeu que o poder de polcia no seria passvel
232 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baltar Neto e Ronny C. Lopes de Torres

de delegao a particulares, enquanto, no julgamento da.ADI no.3o26,


reconheceu que a OAB exerce poder de polcia, mas no est obri-
gada a realizar concurso pblico por se tratar de entidade privada.
Tal deciso tambm traz a inconveniente indagao acerca do funda-
mento para a imunidade tributria de que goza a OAB com relao
a impostos, visto que essa uma prerrogativa, apenas, das pessoas
jurdicas de direito pblico.
A OAB, aos olhos do STF, , ao mesmo tempo, entidade privada e
autarquia: esta quando exerce poder de polcia e goza de iseno
com relao a impostos sobre os seus bens e servios vinculados
sua finalidade; aquela quando se livra das amarras do concurso
pblico, da licitao e da fiscalizao no uso dos recursos oriundos
das contribuies dos seus integrantes.
A polcia administrativa no se confunde com a polcia judici-
ria. Enquanto esta exercida por corporaes policiais (estaduais e
federais) e busca reprimir os ilcitos penais, aquela inerente e se
difunde por toda a Administrao Pblica, alm de buscar evitar e
reprimir a prtica de irregularidades administrativas.
Segundo jos dos Santos Carvalho Filho "quando agentes admi-
nistrativos esto executando servios de fiscalizao em atividades
de comrCio, ou em locais proibidos para menores, ou sobre as con-
dies de alimento para consumo, ou ainda em parques florestais,
essas atividades retratam o exerccio de polcia administrativa. se,
ao contrrio, agentes esto investigando a prtica de crime e, com
esse objetivo, desenvolvem vrias atividades necessrias sua apu-
rao, como oitiva de testemunhas, inspees e percias em determi~.
nados locais e documentos, convocao de indiciados etc., so essas
.atividades caracterizadas como polcia judiciria, eis que, terminada
a apurao, os elemento~ so enviados ao Ministrio Pblico para.
se for o caso, providenciar a propositura de ~o penal".
Cabe diferenciar tambm o .poder--de polcia /do .poder discip-
nar. Este conferido Administrao para punir' as irregularidades
praticadas pelos seus servidores ou pessoas submetidas disciplina
administrativa (contratados), enquanto, no exerccio do poder de
polcia, a Administrao ultrapassa o seu mbito interno e impe
obrigaes a particulares, podendo fiscalizar o qJmprimento de tais
obrigaes e aplicar sanes, em caso de inobservncia.
A imposio de restrio a direito individual no pode decorrer
diretamente de ato administrativo, ainda que de cunho normativo,
Cap. 6 Poderes administrativos 233

pois apenas a lei pode inovar no nosso ordenamento para interfe-


rir e mitigar o espectro de liberdade do indivduo, a quem tudo
permitido, desde que no seja proibido. Dessa forma, o poder de
polcia pode ser compreendido em sentido amplo ou restrito.
Em sentido amplo, o poder do Estado, a inserido o Poder Le-
gislativo, de editar normas de carter geral e inovador as quais ve-
nham a diminuir e/ou condicionar o direito individual; enquanto, em
sentido restrito, a faculdade da Administrao (Poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio, no exerccio. da funo administrativa) de fis-
calizar e aplicar as sanes no caso de descumprimento das proibi-
es legais que no possuam carter criminal.

5.1. Atributos
5 . .1 .1. Discricionarledade
O p.oder de polcia, usualmente, exercido com certa discriciona-
riedade, cabendo Administrao valorar qual o melhor momento
de exerc-lo e qual a sano mais adequada no caso concreto
dentre todas as que esto elencadas na lei, visto no ser factvel que
o Poder Legislativo venha a prever todas as hipteses possveis de
exerccio da polcia administrativa.
No entanto, h hipteses em que o legislador antev a situao
ftica e define qual deve ser a conduta da Administrao, no. confe-
rindo qualquer liberdade a esta, que ser compelida a agir da nica
forma autorizada pelo legislador, no importando o julgamento do
agente pblico para o caso concreto.
Dessa forma, apesar da discricionariedad.e. ser indica pela maio~
ria da doutrina administrativista como atributo do poder de polcia,
no se pode afirmar que todo atp emanado do poder de polcia
seria revestido de discricionrio.
Exemplo de poder de polcia discricionrio a autorizao par'
porte de arma e produo de material. blico.
Exemplo de poder de polei vinulado. a licena para dirigir
veculos automotores, para exercer determinada profisso.
234 !Ji;-eito Administrativo - iJoL 9 " Fernando F. Baita r Nero e Ronny C. Lopes de Torres

Costuma-se indicar a discricionariedade como um atributo do po-


der de polcia, todavia, entendemos que no h razo para inclu-
-la e excluir a presuno de legitimidade e a imperatividade, como
fazem Hely Lopes e Di Pietro. A atividade de polcia administrativa
pode ser vinculada ou discricionria, mas sempre gozar da presun-
o de legitimidade e obrigar o seu destinatrio, independente-
mente de sua aquiescncia (imperatividade).

;;.1.2. AI!JI:oexecUJJC:ordecl!idle
A all.!!:oexecutorledladle consiste na faculdade da Administrao
de decidir e de executar diretamenTe sua deciso por seus prprios
meios, sem interveno do Poder judicirio.
Esse atributo no inerente a todas as medidas de polcia, de-
vendo a lei prever a sua execuo ou que a urgnda dlo caso llhie
impoUillhia. Portanto, se um fiscal da Receita Estadual no possuir
competncia legal para apreender uma mercadoria que se encontra
transitando de forma irregular, no poder ret-la, como forma de
coero, para o pagamento do tributo devido.
No entanto, se estivermos tratando de um fiscal sanitrio que,
igualmente, no tenha recebido do legislador competncia para
apreender mercadorias, poder assim proceder, se constatar que o
produto se encontra imprprio para o consumo, sendo esta a nica
forma para proteger a coletividade, devendo-se entender-que, em
tais hipteses, h uma presum;o legai ficta para tanto.
Apesar de a autoexecutoriedade ser elencada como atributo do
Poder de Polcia, ela s existir se estiver, expressamente, prevista
em lei ou se a urgncia da situao determinar que autoexecutar
suas decises a nica forma de a Administrao satisfazer o inte-
resse pblico.
Cap. 6 Poderes administrativos

O STJ entendeu (informativo no 311) que~ sobre a reteniio de ve~.ulo


detransporterodovirio di: passageiros; porprtica de. irregularidade
a
que Consiste na falta de correspondncia entre lista de pa.ssageiros.
e' as pessoas efetivamente trnspbrtadas, iiegkl o .ato de'atorid~~.
que condiciona. a .liberao ao prvio .pagarrierito d.i: niulta.(art>8s db,
De c. n. 2.s:il/i99S). . . . ...

Sempre que possvel, a Administrao, no exerccio do seu po-


der de polcia, ainda que autoexecutvel, dever oportunizar ao
administrado a ampla defesa e o coUiltraditrio prvios, ressalva-
das as hipteses em que isso poder pr em risco o interesse da
coletividade.

Caso o particular sinta que algum direito seu fora violado, poder
acionar as vias judiciais para analisar a legalidade do ato. Ex.: Pre-
feitura que localiza obra sendo construda sem licena, oferecendo
risco aos proprietrios dos imveis vizinhos, poder interditar e at
mesmo promover a demolio do prdio, sem autorizao judicial.
Nesse sentido, j decidiu o STF.

. .

No concurso para provimentq do. cargo de analista do,STF-2op8; fqionc


sideracla correta a seguintE! assertiva: "Asuspefiso:tef11p9rrinclo alvq-.
rdefuneicmamentoda refei"idaUTI _neOfiatal, que decorreu dp.exerccip
de pOder de pcia, poderia e/correr mesmo setn o previo coritraditfio~~
a ampldefes na esfera adriiiriisfrativa". .. .. . . . . . . ...

Na lio de Maria Sylvia Di Pietr.o, a diferena entre autoexecuto-


riedade e e)(igibiilidladle reside no meio coercitivo. Na exigibilidade a
Administrao faz uso de meios indiretos de coero, como multa "~
outras penalidades administrativas, enquanto na al.!ii:Oe)(eclltorieda-
dle, empregam-se meios diretos de .coero, obrigando o administra-
do, pelo jus imperie, a fazer ou deixar de fazer algo.
outros autores entendem que a exigibilidade seria uma conse-
quncia natural da imperatividade os dos Santos), como a prerro-
gativa da Administrao exigir do particular uma obrigao positiva
(Lucas Furtado).
236 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

. 5.1.3. Coerdbllidade ..
A coercibilidade significa que. a Administrao poder utilizar de
fora para remover os obstcylos .efetivao .de suas decises.
Na verdade, este a,tribut inerente autoexecutoriedade, vez
que seria impensvel que a Administrao detivesse o . poder de
executar suas decises, sem prvia anuncia do Poder judicirio,
despida de fora, seria .como atribuir uma arma sem munio.
Por bvio, o excesso da coerdbilidade configura abuso ou desvio
de poder, nulificadores do ato, que se torna passvel de .invalidao
pela prpria Administrao ou pelo Poder judicirio, quando pro-
vocado para efetuar o controle sobre os atos administrativos e de
responsabilizao do agente pblico responsvel pelo ato adminis-
trativo abusivo.

5.2. Condies de validade ou limites ao Poder De Polcia

Constituem limitadores ao Poder de Polcia os aspectos vincula-


dos ao seu exerccio, tais como a competncia, a finalidade e a for-
ma, vez que sempre estaro definidos em lei, o que configura uma
garantia para o administrado.
Outro limite ao poder de. polcia . a necessidade de que o ato res-
o
peite princpio da razoabilidade e da proportionalidade, .tendo:em
vista que o Estado, .ao exercer o seu poder de;polcia, deve restringir
o exerccio de direitos individuais, apenas, na exata proporo em
que a restrio p_roporciona um. benefcio para a coletividade, razo.
pela qual a Administrao deve procurar o meio menos gravoso qu
possa preservar o interes~~ pblico.- Desta forma, s pocler limitelos
quando estes entrarem em conflito com o interesse coletivo, e esta
limitao dever restringir-se resoluo _dess<: coriflito.

Tambm pode ser considerado como um limitador do 'poder de


Cap. 6 Poderes administrativos 237

polcia a prescrio do direito da Administrao aplicar as sanes


decorrentes do descumprimento das determinaes estatais.
A Lei no 9.873/99 estabelece em seu art. 1 que prescreve em cinco
anos a ao punitiva da Administrao Pblica Federal, direta e indi-
reta, no exerccio do poder de polcia, objetivando apurar infrao
legislao em vigor, contados da data da prtica do ato ou, no caso
de infrao permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
Ressalte-se que o prazo de cinco anos contado a partir da
prtica do ato, salvo nas situaes de -infrao permanente ou con-
tinuada, da qual so exemplos a obra executada em desacordo com
as restries impostas pela prefeitura.
.'':_'1 ....

v ..... ~. ... : .. .,-.- .. : .


.. -(.::::>.> L>:;:i~

6. SMUILAS DO STIF
..~

o Smula 397. O poder de polcia da Cmara dos Deputados e do


Senado Federal, em caso de crime cometido nas suas dependn-
cias, compreende, consoante o regimento, a priso em flagrante
do acusado e a realizao do inqurito .
., Smula 645. competente o municpio para fixar o horrio de
funcionamento de estabelecimento comercial.
o Smula'646. Ofende o princpio da livre concorrncia, lei munici-
pal que impede a instalao de estabelecimentos comerciais do
mesmo ramo em determinada rea.
238 Direito Administrativo - VoL 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes ele Torres

/ SMIUILAS iOO ST]


sm1.11la ll9. A fixao do horrio bancrio, para atendimento ao
publico, da competncia da Unio.
smn.nla 3ll2. No processo administrativo para imposio de multa
de trnsito, so necessrias as notificaes da autuao e da
aplicao da pena decorrente da infrao.

:.
li.. (())INJ(IE~fO

Age01te pblico qualquer pessoa responsvel, de forma definiti-


va ou transitria, pelo desempenho de uma funo pblica.
Tal assertiva engloba no conceito de agente pblico um conjunto
maior que o de indivduos que possuem vnculo jurdico efetivo com
o aparelho estatal ou que recebem remunerao para a prestao
de suas atividades profissionais. Assim, embora a atividade exercida
seja temporria ou permanente, remunerada ou no, o que caracte-
rizar o agente pblico ser o exerccio de uma fn.n01o pblica.
Conforme explica Fernanda Marinela, a caracterizao de agente
pblico, de acordo com esse conceito amplo, traz como resultado
algumas consequncias, dentre elas:
o Aqueles que praticam atos no exerccio de uma funo pbli-
ca podem ser controlados judicialmente, estando sujeitos, por
exemplo, aos remdios constitucionais, como o mandado de se-
gurana, a ao popular, o mandado de injuno.
o Os danos decorrentes do exerdcio de uma funo pblica esto
sujeitos ao regime de responsabilidade civil do Estado, uma vez
que a prpria Constituio ( 6 do artigo 37) estabeleceu que
I as pessoas jurdicas de direito p9blico e as de direito privado
prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegura-
do o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo
ou culpa.
o Submete o indivduo a regimes jurdicos especficos, como o iden-
tificado na Lei no 8-429/92, que prev a punio por atos de im-
probidade praticados por qualquer agente pblico.
240 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

2. CLASSIIFICAO
Pela classificao adotada por Celso Antriio Bandeira de Mello,
os agentes pblicos podem ser:
I. agentes polticos;
n. servidores pblicos;
m. particulares em colaborao com o Poder Pblico.

2.1. Agentes. polticos


Agentes polticos so os agentes pblicos responsveis pela for-
mao da vontade poltica do Estado. Ex;:Prsidente da Repblica;
Governadores de Estado, Prefeitos e seus auxiliares imediatos, tais
como Ministros e Secretrios, Deputados, Senadores e Vereadores.
Segundo essa conceituao, adotada por doutrinadores como'
Celso Antnio Bandeira de Mello, dentre outros, os membrs -do Po"
der judicirio e do Ministrio Pblico no estariam inseridos den-
tro dessa classificao, justamente por faltar o elemento. poltico
no desempenho de suas funes; que so essencialmente tcnicas,
Contudo, na:s decises judiciais (STF RE 228977-2), verifica-se que os
julgadores sempre classificam os merl)bros dessas instituies como
agentes polticos.
No tocante aos membros dos Tr'iburiafs de -Con~as, o STF, na Rcl-
6?2, decidiu que se aplica a Smula Vinculante no' 13; que trata do
nepotismo, para as nomeaes para ~.cargo de Conselheiro de Tri-
buna! de Contas,.com o argumento de que tais cargos no.se enqua~
drariam no conceito de agente poltico; vez que exercem funo de
auxiliar no Poder Legislativo no controle da Administrao Pblica.
Divergimos de tal entendimento, haja.vista que os Tribunais de
Contas possuem natureza de rgos independentes e que, portanto,
seus membros deveriam ser considerados agentes polticos, na es-
Cap. 7 Agentes pblicos 241

teira do pensamento da doutrina majoritria, mas advertimos que se


trata de entendimento proveniente da nossa Suprema Corte.
Tambm nesse sentido se posiciona Hely Lopes Meirelles, o qual
entende que os primeiros escales dos Poderes Executivo, Legislati-
vo e judicirio devem ser considerados como agentes polticos, bem
como os membros do Ministrio Pblico, Tribunais de Contas e re-
presentantes diplomticos, devendo os integrantes das carreiras da
Advocacia-Geral da Unio, Procuradorias dos Estados e Municpios e
da Defensoria Pblica serem considerados como servidores pblicos
e no como agentes polticos.
Apesar de nos filiarmos ao entendimento de Celso Antnio Ban-
deira de Mello, destacamos o j mencionado posicionamento dos
nossos tribunais a respeito do tema.

Chefe do poder executivo e auxiliares diretos (ministros e secretrios estaduais


e municipais).
Membros do poder legislativo (senadores, deputados federais, estaduais e dis-
tritais e vereadores).
Membros da magistratura e ministrio pblico.
Membros dos tribunais de contas (ministros e conselheiros).
Diplomatas.

2.2. Servidores pblicos


Servidores pblicos so os agentes pblicos que possuem vnculo
com a Administrao Pblica direta, autrquica ou fundacional e re-
cebem remunerao paga pelo errio. Os servidores pblicos esto
organizados dentro de uma estrutura hierrquica e desempenham
as atribuies dos seus cargos, fixadas por lei. -~

Seguindo a classificao de Celso Antnio Bandeira de Mello, po-


dem ser divididos da seguinte forma.:.

2.2.1. Servidores estatutrios


So aqueles submetidos a um regime estatutrio (lei que estabe-
lece os direitos e obrigaes.do servidor com o Estado empregador),
estabelecido por lei de competncia de cada um dos entesfelera-
dos. Por se tratar de lei e no de contrato, essa relao de direitos
242 Direito f~dminis<ra~ivo - Vol. 9 , Fernando F. llaltar Nero e Ronny c. Lopes ele Torres

e obrigaes poder ser unilateralmente modificada pelo Estado, em


face de sua competncia para editar ieis, desde que sejam respei-
tados os direitos adquiridos do servidor. Esses servidores ocupam
cargos pblicos.
As atividades tpicas de Estado devem ser desempenhadas neces-
sariamente por servidores pblicos, face a garantia expressamente
estampada no art. 247, da Constituio Federal ele 1988. Dessa forma,
os membros ela Advocacia-Geral da Unio (Advogados da Unio e
Procuradores da Fazenda Nacional) e da Procuradoria Geral Fede-
ral (Procuradores Federais) devem ocupar cargos pblicos e possuir
uma relao estatutria com a Unio, mas as atividades administrati-
vas desses rgos podem ser desempenhadas por empregados p-
blicos, caso retornasse o regime jurdico mltiplo que ser analisado
no item L}, do presente captulo.

2.2.2. iEmfPJregad.os /Pblicos


So aqueles que ocupam emprego pblico, contratados pelo re-
gime trabalhista e que, por se tratar de ajuste bilateral de vontades,
no pode ser modificado unilateralmente por nenhuma delas, ca-
bendo recordar, ainda, que s quem possui competncia para legis-
lar sobre matria trabalhista a Unio.
E a Unio, el<ercendo sua competncia legislativa, editou a Lei no
9.962/2ooo, que disciplina o regime de emprego pblico d--pessoal
da Administrao federal direta, autrquica e fundacional, dispondo,
logo em seu art. 1 que o pessoal admitido para emprego pblico
na Administrao federal direta, autrquica e fundacional ter sua
relao de trabalho regida pela CLT e legislao trabalhista correlata,
naquilo que a lei no dispuser em contrrio.
Dessa forma, os empregados pblicos federais sero regidos
apenas parcialmente pela legislao trabalhista, ;enquanto os em-
pregados pblicos dos estados, municpios e Distrito Federal estaro
submetidos integralmente legislao trabalhista por lhes falecer
competncia para legislar sobre direito do trabalho.
Cap. T /\gemes pblicos 243

da administrao federal, no podendo ser utilizada pelos estados ou


pelo DF, os quais, ao contratarem por esse regime, devero obedecer
ao disposto na Consolidao elas Leis do Trabalho.

> Atelilog,
Autores de re!t:VO, como Lucas Rocha FurtClq, d~fen.erri'dG~ o~'~,Tf.
pregados pblic?s no .podem ser inser'Iclgsna das~Ifk;:J.a-o,.ct .S~tyi::
dores pblics;. tendo em vist .i,trat<J1~rit{dif~~elltidp'confrictb<:
pea.Constituio F~dehit em .aiglJrnas sitp~e? (ftu'to Hl;a~ftulo,:~\I/
seo.JI), prefincto.cla,ssifica,r oseQipreg~clos.:pbtico~/corn()'espcH:
a.J.tnoma do gnero agentes pbliCos. - <<>

Em recente deciso com repercusso geral, o STF entendeu que


quando se trata de contrato ele trabalho regido eJ<clusivamente
pela CLT a competncia para julgamento da justia do Trabalho.
Ao apreciar o caso concreto de uma professora do Estado do
Piau, contratada em 1982, sem concurso pblico, o Ministro Teori
zavasci'i assim se pronunciou ""No se trata nem se alega a existn-
cia de vnculo subordinado relao estatutria e nem de trabalho
temporrio submetido a lei especial. Trata-se, sim, de contrato de
trabalho celebrado em 1982, poca na qual se admitia a vinculao
de servidores, Administrao Pblica, sob regime da CLT".

2.2.3. Sentid.ou-es temfPorrios.


So aqueles previstos na Constituio Federal de 1988, os quais
podem ser contratados, sem concurso, por tempo determinado para
atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico.
Esses servidores (Digenes Gasparini entende que no podem ser
considerados como servidores pblicos, mas agentes temporrios),
el<ercem funo, sem estarem vinculados a cargo ou emprego pblico:-
Cada ente federado possui competncia para legislar sobre as
situaes e requisitos necessrios tntratao temporria, desde
que observem os elementos constitucionais da excepcionalidade e
transitoriedade.
O STF, na ADI na 3068/DF, entendeu que, na contratao de servido-
res temporrios, dever ser demonstrada a necessidade temporria
de excepcional interesse pblico, quer para o desempenho das ativi-
dades de carter eventual, temporrio ou excepcional, quer para o
244 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

dese171penhc da~ ltiyki;a('ies ~-~ c_ar~t~r regtllu .e. permanen~~- e gue,


ainda que se demonstre a inrcia da Administrao em realizar tem-
pestivamente concurso pblico, o interesse pblico no pode ser pu-
nido, em reverncia ao princpio da continuidade da atividade estatal.
Na mesma esteira, o STJ decidiu pela possibilidade de contratao
temporria de servidor pblico, ainda que para o exerccio ~de ativida-
des permanentes do rgo ou entidade, desde que. objetive. o aten-
dimento de demanda temporria de excepcional interesse pblico.

O entendimento de que a justia do Trabalho no possui compe-


tncia para julgar as relaes entre os servidores temporrios e a
Administrao Pblica foi deflagrado na Ao-Direta de Inconstituciona-
lidade (ADII\I) no 3395-6 - Distrito Federal. Nessa deciso restou afastada
a competncia da justia trabalhista para apreciar as aes entre, o
Poder Pblico e seus servidores, quando avinculao entre ambos for
constituda em uma relao tipicamente jurdico-administrativa.
A seguir, trecho de informativo do STF sobre o tema: "A ministra
Crmen Lcia Antunes Rocha, do. Supremo Tribunal Federal (STF), julgou
procedente a Reclamao (RCL) 6667, ajuizada na Corte pelo~estdo de
Rondnia, declarando a incompetncia da justia do Trabalho para pro-
cessar e julgar ao trabalhista, proposta por ex-servidora temporria.
Em conseqncia-dessa deciso, a ministra cassou deciso do ministro
relator do Superior Tribunal de justia (STj), que considerou a Justia do
Trabalho competente para julgar a causa. Crmen Lcia determinou .a
remessa dos autos justia comum estadual, por considerar ser e/a.a
competente para o julgamento. Em setembro passado,-a ministra .Crmen
Lcia deferiu liminar na RCL, determinando a susperlso dos efeitos da
deciso do STj at deciso de mrito da causa. No cso,. o processo teve
origem na Vara do Trabalho de Buritis (RO) que, em novembm de 2007,
suscitou conflito negativo de competncia entre aquela instnciq o juiz e
de direito da Comarca de Buritis, o que motivou a remessa dos autos
ao STj. A corte superior julgou ser competente a justia d Trabalho para
analisar o caso. Dessa deciso, o estado de Rondnia recorreu ao .:STF,
alegando afronta deciso proferida pelo Supremo no julgamento :da Me-
dida Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade (AD/)3395 Sustenta
Cap. 7 Agentes pblicos 245

que a autora do processo foi contratada com base no regime estatutrio


da legislao estadual, que regula as relaes de contrato temporrio no
estado. Por essa razo, para o governo, a justia estadual seria incompe-
tente para processar e julgar a ao. A ministra Crmen Lcia, ao reconhe-
cer a competncia da justia comum estadual, citou rio s ao julgamento
da ADI 3395, invocado pelo estado de Rondnia, como tambm diversos
outros precedentes da Corte. Entre eles esto a RCL 5381, do Amazonas,
em caso semelhante, relatada pelo ministro Carlos Britto, e o Recurso
Extrtaordinrio (RE) 573202, relatado pelo ministro Ricardo Lewandowslii.
Neste ltimo julgamento, o STF, por 7 votos a 1, confirmou jurisprudn-
cia preponderante na Corte no sentido de que a relao de emprego
entre o Poder Pblico e seus sen1idores sempre de carter jurdico-
-administrativo e, portanto, a competncia para dirimir conflitos entre
as duas partes ser sempre da justia Comum (Federal ou Estadual), e
no da justia do Trabalho" (destacamos).

2.3. Militares
Os militares so agentes pblicos, mas a Constituio Federal de
1988, com redao dada pela EC no 18, dispe que o regime jurdico
dos militares estar disciplinado em lei prpria, retirando o trata-
mento jurdico de servidores pblicos.
fato que os militares so agentes pblicos e que no se enqua-
dram na categoria de agentes polticos, mas o legislador constituinte
optou por nao consider-los servidores pblicos; dessa forma, no
so imediatamente extensveis aos militares os direitos e as prerro-
gativas conferidas aos servidores pblicos.
O regime jurdico dos militares erigido s'ob os pilares da hie-
rarquia e da disciplina, mas a Cart~ Magna consagra aos militares
os direitos ao dcimo terceiro salrio; ao salrio famlia; ao gozo de
frias anuais remuneradas, acrescidas de Um tero; licena gestan-.\>
te, licena paternidade, alm dos demais previstos em legislao
especfica.
Aos militares vedada a sindicalizao, greve e filiao a parti-
dos polticos.

2.4. Particulares em colaborao com o Poder Pblico


Hely Lopes chama essa categoria de agentes honorficos e agen-
tes delegados, definindo-os como as pessoas fsicas que prestam
servios ao Estado, sem vnculo empregatcio, com ou sem remu-
246 Direito r'\dministrativo Vai. 9 " Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes ele Torres

nerao. Segundo Celso Antnio, " composta de pessoas que, sem


perderem sua qualidade de particulares - portanto, de pessoas
alheias intimidade do aparelho estatal (exceto os recrutas), mas
que exercem funo pblica".
Classificam-se em:

2.4.1. Por delegao do /P'oderr IP'Iiblico


Tais como os que exercem servios notariais ou de registro, de-
sempenhando funo pblica em seu prprio nome, com remune-
rao paga pelos usurios desses servios por eles prestados, sem
vnculo empregatcio, mas submetidos fiscalizao do Poder Pblico
delegante.

2.4.2. IP'orr reqVJisio, nomeao oVJ designao


So os jurados, conscritos e mesrios da justia eleitoral, os quais
no necessitam possuir vnculo com o Estado e exercem tais funes
sem remunerao (o conscrito exceo no tocante remunerao).

2.4.,3. Gestores dle negcios


So as pessoas que assumem, de forma espontnea, o desempe-
nho de funes pblicas em situaes de emergncia como terremo-
tos, inundaes, epidemia, etc.

o Servidores estatutrios
o Empregados pblicos
o Servidores Temporrios

o Por delegao
o Por requisio, nomeao ou designao
o Gestores c!.e

3- CARGOS, IEMIPIR.IEGOS IE IFIUNIES IPISIIJCAS


Cargo o local criado por lei dentro do servio pblico que pos-
sui atribuies, nomenclatura e remunerao prprias.
O cargo pblico, por sua vez, subdivide-se em cargo efetivo e em
comisso.
Cargo efetivo aquele cujo provimento decorre de prvia apro-
vao em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos.
Cap. : !-\gentes pblicos 247

c::urgo em comnsso aquele de livre provimento e exonerao.


So os cargos em comisso que, segundo estabelece a Constituio
devem ser criados por lei apenas para desempenho das atribuies
ele direo, chefia e assessoramento.
Os cargos em comisso podem ser ocupados por servidores de
carreira ou por estranhos ao servio pblico, mas a lei dever fixar
um percentual mnimo destes cargos que devem ser ocupados por
servidores de carreira.
o emlf.'rego lf.'binco tambm um local no servio pblico, cria-
do por lei, com atribuies, nomenclatura e remunerao prprias,
podendo distinguir-se uma da outra pelo tipo de vnculo que liga o
servidor ao Estado.
IF!JJno a atribuio ou o conjunto de atribuies conferidas
aos cargos isolados ou organizados em carreira ou, ainda, aos que
desempenham funo pblica em carter excepcional e transitrio.
Os cargos pblicos, os empregos pblicos e as funes pblicas
s podem ser criados por lei, no entanto a extino dos cargos e
das funes pblicas pode ocorrer por decreto, desde que estejam
vagos (art. 84, VI, "b", CF/88). Cabe registrar, porm, o entendimen-
to doutrinrio de que os empregos pblicos, notadamente aqueles
pertinentes s estatais exploradoras de atividade econmica, no
exigiriam lei, para sua criao.
As fiUIIlles de confiana, da mesma forma que os cargos em co-
misso, s podem ser criadas por lei para desempenho das atri-
buies de direo, chefia e assessoramento. No entanto, diferen-
ciam-se dos cargos em comisso pelo fato ele que s podem ser
desempenhadas por servidores de carreira, que so os efetivos.

I o Efetivo (provimento decorrente de concurso pblico);


Em comisso (livre provimento e exonerao);
o Criado por lei;
o Atribuies, nomenclatura e responsabilidades prprias;
o Vnculo estatutrio.
248 Direito Administrativo- Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

c. Criado por-lei.:-.
c Atribui.es, nomenclatura e responsabilidades prprias;
c Vnculo trabalhista.
c Contratao decorrente de aprovao prvia em concurso pblico

Os cargos distribuem-se em classes e carreiras e, excepCional-


mente, criam-se isolados.

o conjunto de cargos da mes- o conjunto de o conjunto de carrei-


ma instituio e que possuem classes da mesma ras, cargos isolados e
as mesmas funes e remune- instituio. o con- funes gratificadas de
rao, os quais devem ser pro- junto de carreiras e um mesmo servio, r~
vidos por concurso pblico de de cargos isolados go ou Pode~ No se
provas ou de provas e ttulos. constitui o quadro admite promoo ou
Podem ser consideradas como permanente do ser- acesso de um quadro
as etapas de acesso na carreira. vio pblico. para outro

4 REGI MIE jUIRIIlDCO DO SERVIDOR

A redao original da Constituio Federal de 1988 estabelecia


o regime jurdico nico, que significa a adoo de um nico regime
estatutrio ou trabalhista para reger a relao do Estado com seus
servidores.
Com o advento da EC na 19/98, foi abolida a exigncia do regir~e
jurdico nico, podendo o Estado decidir livremente qual o-regime
jurdico que regeria as relaes com seus servidores; criando cargos
ou empregos pblicos, ressalvadas as carreiras ein que a prpria
Carta Magna previu a obrigatoriedade da adoo do regime esta~
tutrio para os seus integrantes, como nos casos dos membros da
Magistratura, do Ministrio Pblico, da Advocacia-Geral da Unio, dos
Tribunais de Contas, das carreiras policiais e diplomticas.
Esse cenrio foi novamente alterad com o jt,ilgamento pelo STF
da cautelar, na ADi 2.135 (relator Mini$tro Nri daiiilveira, julgamento
em o2/o8/2007), que considerou inconstitucional a EC no 19/98, no to-
cante extino da obrigatoriedade do regime jurdico nico:
o fundamento para tal deciso decorre da ausncia da- aprova~
o na Cmara dos Deputados, em dois turnos, do trecho da emen-
da, que foi alterada pelo Senado Federal, suprimindo a meno ao
regime jurdico nico. Segundo o. art. 118, do Regimento ln.terno da
Cmara dos Deputados, havia necessidade de nova votao, para
Cap. 7 Agentes pblicos 249

cumprimento da exigncia de aprovao por dois turnos em cada


uma das Casas Legislativas do Congresso Nacional (art. 6o, 20, CF/88).
Dessa forma, ficou, em sede cautelar, .afastada a nova redao
do caput do art. 39, retomando~se a redao original do.texto cons-
titucional, que estabelecia o regime jurdico nico.

O STF j entendeu que o servidor no tem direito -adquirido a


regime jurdico, podendo o Estado modific-lo unilateralmente ou
transform-lo em celetista, entretanto, caso o vnculo seja contratual
ou celetista, o Estado no poder obrigar o servidor a adotar o novo
regime. Ser uma questo de opo que ocorrer sem soluo de
continuidade.
Portanto, caso uma lei venha a transformar determinados empre-
gos e cargos pblicos a mudana do regime jurdico trabalhista para
o estatutrio no ser contado da data de publicao da lei, mas da
data em o servidor expressamente optar pela mudana, que poder
ser demonstrada por meio da apresentao d,a opo constante da
carteira de trabalho.
Ocorre que, havendo a transposio do regime celetista para o
estatutrio, tambm no haver direito adquirido s vantagens do~
regime anterior (AgRg no RE 732.512 - Min Gilmar Mendes).

5 CONDIES. D.IE' INGRESSO


O art. 37, inc. 11 da Constituio dispe que a investidura em car-
go ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso
pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza
e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei
de livre nomeao e exonerao.-
250 Di;eito Administrativo- Vol. 9 o Fernanclo F. Balrar Neto e Ronn)! c. Lopes ele Torres

Por sua vez, o inciso V, elo mesmo dispositivo constitucional, asse-


vera que as hmiies d confiana sero exercidas exclusivamente
por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comis-
so, por servidores de carreira nos casos, condies e percentuais
mnimos previstos em lei para as atribuies de direo, chefia e
assessoramento.

~- C:Dlifl'!ltD ess~ assa.srr1~~n J?ofi c~~!.bu..a:l:ITG! 'eii'a ~.coulctt~~s:u? .


No concurso realizado para provimento dei cargo de Procurador do.Mu-
nicpio de Natai-RN/2oo8, foi considerada inco~rei:a a seguinte assJ:tiva:
"As funes de confiana e os cargos em comisso podem. ser preenchidos
por servidores que no ocupem cargo efetivo, nos casos, condies per-
centuais mnimos previstos em lei".
Observao: Atente:se que a assertiva seria correta se fosse retirada a
meno s funes de confiana.

o para o provimento dos empregos pblicos e cargos efetivos, faz-se necessria


a aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos;
o as funes de confiana s podem ser desempenhadas por servidores ocu-
pantes de cargos pblicos efetivos; e
o os cargos em comisso podem ser ocupados por quem no ocupa cargo efeti-
vo (livre provimento), mas a lei tem que destinar um percentual para os ser-
vidores efetivos organizados em carreira. Esses cargos s podem ser criados
para o desempenho das funes de direo, chefia e assessoramento.

No h necessidade de realizao de concurso para:


a) Cargos em comisso;
b) Cargos vitalcios de Ministros ou de Conselheiros .dos Tribunais
de Contas;
c) Magistrados dos Tribunais Superiores;
dl) 1/5 dos tribunais de 2a instncia;
e) juiz do TRE;
f) Funes temporrias (servidores temporrios).
'::.
~ .~il:E:r.~.o~.
clsoAntni:Bandeira d,i:!.Mell:ienteride.cque/nas.~mpr~i:es~atis
. Ju~:-~~.f>t.~l"e.w. <tividl9Ei~'=R?~-~iC:a, Po.~~h~v~r ?8~fr~tqs(). ~~iw)s~-~~,.
... cursp., nas. ~ituaesern- . que;_pra;umprimentq'dd!'i.. seus.:fins:;#;.pelas-
. ci ~ 5 uri.st~rici ks d~.\11 ori ~ ~ib1 o"cbric~~~; ~)(),9 .~~~i k <> d~~~~?.iPifi~B~i:
cap. 7 " Agentes pblicos 25'1

de suas normais atividades no setor e.se perderia a possibilicJade de


admitir pessoal qualificado que no se interess'arja ~m disputar corv
cursos, por ser de pronto absorvido pela demanda do mercado.

Os cargos e empregos pblicos so acessveis aos brasileiros e


aos estrangeiros na forma da lei. O estrangeiro pode vir a ser um
servidor pblico, desde que a lei autorize. o dispositivo constitu-
cional depende de regulamentao para se tornar efetivo, o que
significa que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
necessitam editar lei prpria, definindo quais cargos e empregos
sero acessveis aos estrangeiros; no havendo lei reguladora, no
poder o estrangeiro ter acesso aos cargos e empregos pblicos.
J existe lei autorizando o acesso de estrangeiros aos cargos e
aos empregos pblicos de professores de universidades federais e
de institutos federais de pesquisa cientfica.
vedada a dlistili'1lo eli'1ltre brasileiros natos e naturalizados para
fins de acesso aos cargos e empregos, ressalvados os cargos que a
Constituio considerou privativos de brasi!ekos li'1latos, cono:
a) Ministros do STF;
'1, b) Oficial das Foras Armadas;
1

If
c) Membros da carreira diplomtica;
I!' dl) Presidente e Vice-Presidente da Repblica;
1,
I e) Presidente da Cmara do Deputados;
i
I f) Presidente do Senado;
I
I g) Ministro da Defesa.
o inciso 111, do j mencionado art. 37, da Constituio Federal de..:-
1988, fixa em at dlois a\i'1los o prazo de validade do concurso pblico,
prorrogvel uma vez pelo mesmo perodo. O entendimento domi-
n~nte da doutrina de que a possibilidade de prorrogao dever
estar contemplada expressamente no instrumento convocatrio. Au-
sente a previso em edital, revela-se impossvel a prorrogao.
Dentro do prazo de validade do concurso o candidato aprovado
deve ser nomeado, sob pena de decadncia do seu direito. A posse
e o exerccio podem ocorrer depois de expirado o prazo de vigncia
do certame.
252 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

Dessa forma, os concursos podem ter o seu prazo de validade


fixado em dis, semanas~ messoi.t at anos,.desde que observem o
mencionado limite, entretanto os dois anos devem ser considerados
como prazo mximo e a prorrogao deve ficar a critrio da Admi-
nistrao, no havendo direito subjetivo para o concursando a esta
prorrogao.
O candidato aprovado em concurso pblico possua, segundo an-
terior entendimento doutrinrio e jurisprudencial, mera expectativa
de ser nomeado. No entanto, a Sexta Turm!l do STJ, que foi poste-
riormente seguida pelo STF, entendeu que o candidato aprovado em
coi!11CILI!rso pblico dentro do nmero de vagas previstas em edital
poss1.11i direito lquido e certo nomeao.
Por maioria, os Ministros entenderam que o instrumento convo-
catrio (edital), uma vez veiculado, constitui ato discricionrio da Ad-
ministrao Pblica, ensejando, em contrapartida, direito subjetivo
nomeao e posse para os candidatos aprovados e classificados
dentro do nmero de vagas previstas no edital.
O STJ entende que a abertura de novo concurso, enquanto vi-
gente a validade do certame anterior, confere direito lquido e
certo a eventuais candidatos cuja classificao seja alcanada pela
divulgao das novas vagas (AgRg no REsp 1402265/PE, julgado em
o4/o2/2014, DJe).
importante destacar que o STJ j pacificou o entendimento de
que o prazo para impetrao do mandado de segurana no caso
de desrespeito ao direito subjetivo nomeao para os candidatos
aprovados dentr.o do nmero de vagas no se esvai juntamente cor:n
o prazo de validade do concurso. Na verdade, o termo inicial do
prazo decadencial para essas hipteses o trmino do prazo de
validade do concurso (RMS 34329/RN).
O STF entendia que o direito nomeao dos i candidatos apro-
vados est relacionado aos cargos existentes ou ihos que vierem. a
vagar no prazo de validade do concurso (Informativo no 713).
Entretanto, em novo julgamento, o Pretria Excelso modificou o
seu entendimento e passou a decidir que o surgimento de novas
vagas durante o prazo de validade de concurso no geraria, auto-
maticamente, um direito nomeao dos candidatos aprovados fora
das vagas do edital, nem mesmo que novo concurso fosse q.berto
durante a validade do primeiro.
Cap. 7 Agentes pblicos 253

o provimento dos cargos dependeria de anlise discricionria da


Administrao Pblica, moldada pelo crivo de convenincia e opor-
tunidade. A despeito da vacncia dos cargos e da publicao do
novo edital durante a validade do concurso, poderiam surgir circuns-
tncias e legtimas razes de interesse pblico que justificassem a
inocorrncia da nomeao no curto prazo, de modo a obstaculizar
eventual pretenso de reconhecimento do direito subjetivo no-
meao dos aprovados em colocao alm do nmero de vagas. A
referida discricionariedade, porm, seria aquela consentnea com
o Direito Administrativo contemporneo,. ou seja, no seria livre e
irrestrita, mas vinculada a certas premissas. Ou sejJ., deveria basear-
-se no dever de boa-f da Administrao Pblica, alm de pautar-se
por um incondicional respeito aos direitos fundamentais e aos princ-
pios da eficincia, da impessoalidade, da moralidade e da proteo
da confiana, todos inerentes ao Estado de Direito (Informativo no
803, Repercusso Geral).
o
Portanto, atualmente, candidato aprovado fora do nmero de
vagas definidas no edital do concurso no possui direito subjetivo
nomeao caso surjam novas vagas durante o prazo de validade
do certame, salvo se houver manifesto comportamento da Admi-
nistrao destinado a prover tais cargos durante a validade do
certame.
O STJ, por sua vez, entende que o candidato aprovado fora das
vagas previstas originariamente no edital, mas classificado at o li-
mite das vagas surgidas durante o prazo de validade do concurso,
possui direito lquido e certo nomeao se o edital dispuser que
sero providas, alm das vagas oferecidas, as,Qutras que vierem a
existir durante sua validade (MS 18.881-DF, Rei. Min. Napoleo Nunes
Maia Filho, j. 28.11.2012. 1a S. - lnfo. 511).
o STJ tambm definiu que o candidato ap'rovado fora do nmero ;:
de vagas previstas no edital de concurso pblico tem direito sub-
jetivo nomeao quando o candidatq imediatamente anterior na
ordem de classificao, embora aprovdo fora do nmero de vagas,
for convocado para vaga surgida posteriormente e manifestar c;te-
sistncia.
Acerca do reconhecimento de direito subjetivo nomeao den-
tro do prazo de validade do concurso para o candidato aprovado
dentro do nmero de vagas, cabe destacar que o Ministro. Carlos
Ayres ponderou que esse direito no absoluto e cede diante de
254 iDi>eito Administtativo - VoL 9 " Fernando F. Baita r Nero e Ronny C. Lopes de Torres

impossnbninclaoles SQ.!Jperve!lneUilites <CdevndameUilte :uemolnstra!Cias pela


A<t:Hmi111istrao.
Nesse sentido, o STF, em repercusso geral (RE 598.099/MS, Pleno,
Rei. Min. Gilmar Mendes, Dje 03.10.2011), identificou hipteses excep-
cionais nas quais a Administrao pode deixar de realizar a nomea-
o de candidato aprovado dentro do nmero de vagas, desde que
tenham as seguintes caractersticas:
a) supervenincia: os eventuais fatos ensejadores de uma situao
excepcional devem ser necessariamente posteriores publica-
o do edital do certame pblico;
b) imprevisibilidade: a situao deve ser determinada por circuns-
tncias extraordinrias, imprevisveis poca da publicao do
edital; !
c) gravidade: os acontecimentos extraordinrios e imprevisveis lI
devem ser extremamente graves, implicando onerosidade ex- t
cessiva, dificuldade ou mesmo impossibilidade de cumprimento i
efetivo das regras do edital; f
I
l
d) necessidade: a soluo drstica e excepcional de no cumpri- r
mento do dever de nomeao deve ser extremamente necess- I
I
ria, de forma que a Administrao somente pode adotar tal me- }
dida quando absolutamente no existirem outros meios menos . rt
gravosos para lidar com a situao excepcional e imprevisvel. t
r
Saliente-se, ainda, que o candidato aprovado possui direito I
nomeao imediata caso ocorra burla na ordem de classificao ou
1
quando for contratado ou nomeado servidor, sem concurso pblico
(nomeaes "ad hoc" ou contrataes de terceirizados).

~ . .At!lioi . ~ : ... .

~~~f~l~tl!~~i~~~~~~~t~w;~f~1-~t~,~1ifr~i~fr
1\lo que concerne ao controle dos concursos pblicos efetuado
pelo Poder judicirio, predomina o entendimento de que no cabe
ao judicirio o papel de. revisor das bancas de concurso. e que
inevitvel, nas provas discursivas, uma certa discricionariedade na
avaliao das respostas. Nas provas de nitipla escolha, o judicirio
tambm tem se pautado pela fiscalizao da observncia ao,princ-
pio da isonomia e a verificar se as questes foram formuladas de
Cap. i' . Agentes pblicos 255

acordo com o programa estabelecido pelo edital . no ingressando


no mrito dos quesitos.
1\lo entanto, o STj entende que a banca examinadora pode exigir
conhecimento sobre legislao superveniente publicao do edital,
desde que vinculada s matrias nele previstas.

I> Oonao esse assll.3:rnil:o fo cofi:Jratdo em GDii11CtilfSO'?

No concurso .para juiz Substituto da Paraba-2011, realizado pelo CESP(


foi considerada incorreta a seguinte assertiva: o STL firmou jurispru-
dnCia no sentido de que o exame dos atos .da banca exniin_adora e
das normas do edital.de concurso pblico pelo Pciderjdicirio no se
restringe aos princpios da legalidade e da vinculao ao edital.

!
A Constituio, em seu art. 5, veda as distines baseadas em
l
I sexo, idade, raa, credo e convices polticas. Tais vedaes no
t devem ser interpretadas de forma absoluta, pois a prpria Carta
i Poltica, em seu art. 37, inc. 1 atribui len on:\ln111rna a competncia
f para fixar os requisitos de acesso aos cargos, empregos e funes.
l
I
r A doutrina e a jurisprudncia admitem que o legisladlor fixe cri-
I trios inmntativos ao sexo e idade dos candidatos, quando essas
I
} limitaes guardem correlao lgica e sejam necessrias em razo
rt das atribuies a serem exercidas. Segundo o Ministro Seplveda
t Pertence, no Agr. RE 327.784, no cabe ao edita/limitar o que a lei no
r
I.
~
restringiu. Ex.: guarda de presdio feminino, policial, delegado.

1. A aferio do cumprimento do requisito de idade, assim como o


diploma ou habilitao legal para exercer o cargo pblico deve se
dar no momento da posse e no no momento da inscrio, salvo nos
concursos pblicos para ingresso na. Magistratura ou no Ministrio
Pblico, quando a comprovao dos requisitos exigidos deve ser fei-
ta na inscrio definitiva e no na posse. r.~

o STF entendeu inconstitucional edital de concurso pblico para


ingresso em curso de formao de oficia:is de polcia militar estadual
que previa a possibilidade de participao apenas de candidatos
do sexo masculino. Assentou-se a afronta ao mencionado princpio
da isonomia, haja vista que tanto o edital quanto a legislao que
regeria a matria no teriam definido qual a justificativa para no
permitir que mulheres concorressem ao certame e ocupassem os
quadros da polcia militar RE 528684/MS, Rei. Min. Gilmar Mendes,
3-9-2013. 2a Turma).
256 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

No que concerne especificamente ao exame psiotcnico, o en-


tendimento dominante de que a exigncia deve estar prevista em
lei e no editat no sendo suficiente a mera previso em edital, nem
em ato normativo infralegal.
Nesse sentido a Smula no 686, do Supremo Tribunal Fed.eral, in
verbis: "S por lei se pode sujeitar a exame psicotcnico a habilita-
o de candidato a cargo pblico".
o exame psicotcnico deve ter carter pblico, no se admitindo
que a Administrao venha a estabeleter,aind que por edital, car-
ter sigiloso ao exame. Ademais~ os critrios de avaliao devem ser
objetivos, a fim de permitirao candidato a .avaliao do resultado.

Por sua vez, os exames fsicos tambm podem ser considerados


legtimos desde que tal exigncia se encontre prevista em lei, guarde
relao de pertinncia com as atividades a serem desenvolvidas,
esteja pautada em critrios objetivos e seja passvel de recurso.
Quando h a exigncia de realizao de exames fsicos vedada
a realizao de novo teste de aptido fsica em concurso pblico rio
caso de incapacidade temporria, salvo previso expressJ. no edital,
mas admitida a realizao de novo teste de aptido fsica em con-
curso pblico no caso de gravidez, sem que isso caracterize violao
do edital ou do princpio da isonomia.
i
Com relao reserva de vagas a serem pre~nchidas pelos por-
tadores de necessidades especiais, a Constituio, em seu art. 37,
inciso VIII, estabelece que a lei reservar percentual dos cargos e de
empregos pblicos .para as pessoas portadoras de deficincia; sen-
do que os critrios para essa admisso devero ser definidos em lei.
A Lei em questo a de no 7.853/89, que garantiu a percentagem
mnima de 5b das vagas aos portadores de deficincia, enquanto,
no mbito federal, a Lei no 8.112/90, estabeleceu o mximo ce 20k.
Cap. 7 Agentes pblicos 257

o O edital ter prazo de validade de at dois anos;


o Admite-se a prorrogao, uma nica vez, pelo mesmo prazo, desde que haja
previso no edital;
o Podem ser fixadas restries de acesso aos cargos e empregos pblicos desde
que prevista em Lei e que. haja correlao lgica com as atribuies a serem
desempenhadas;
o O candidato aprovado dentro do nmero de vagas possui direito subjetivo
nomeao durante o prazo de validade do concurso, desde que no surja
circunstncia superveniente impeditiva.

6. !PROVIMENTO IE VACNCIA
6.1. !Provimento
!Provimento o fato administrativo que retrata o preenchimento
de um cargo ou funo pblica. H dois tipos de provimento: o ori-
ginrio e o derivado.

6.1.1. Tipos de provimento ~

O provimento originrio, tambm chamado inicial, indica que o


vnculo do servidor com o cargo ou funo pblica no decorre de
prvia vinculao com a Administrao.
!Provimento derivado o que depende de um vnculo antel-ior
do servidor com a Administrao. Ex.: a reintegrao,. a promoo,
aproveitamento.
Dessa forma, ser originrio o provimento para o cargo de.juiz,
se o nomeado for um advogado, professor ou analista judicirio,
258 ~ireito Administrativo - Vo!. 9 " Fernando r. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

,.. ,i
-l
mas ser <dierrval(ii<!) o provimento do cargo de desembargador, salvo :)
se pertencente ao quinto constitucional indicado pela OAB.
Quando o servidor nomeado, mas no toma posse no prazo
legal, torna-se sem efeito a sua nomeao, entretanto, quando o
servidor empossado e no entra em exerccio no prazo legal, o
mesmo ser exonerado.

6.1.2. fmmas d!e pmvimemo


Quanto s formas de provimento, temos:.
t rMomea<OJ - a mais comum e ocorre para provimento
originrio elos cargos efetivos e em comisso;

;,, Ateilil<fol
Apsa--homeaooservidor.possiopra.zo detriHia.diaspar~itfllar.'ib()s-'
se e quinze dias para entrar em exerccio. Admite~se a poss;pr ph:i~u
rao,mas o exerccio correspond ao deseinpef1h0 (jas ftjnpes ~triiJuF
das ao servidor e, portanto, no admite .outorga de rsponsbi!I!<fd~s.

nt UJ>rromoo verrtirca!- a forma pela qual o servidor sai de


seu cargo e ingressa em outro de categoria mais elevada
(a promoo horizontal que a que o servidor no muda
de categoria, mas, apenas, de classe, no forma de pro-
vimento, pois no gera vacncia do cargo);
m. IR.eadlapeao - a forma de provimento pela qual o servi-
dor passa a ocupar cargo diverso do que ocupava, tendo
em vista a necessidade de adequar o desempenho da fun-
o pblica com a limitao fsica ou psquica sofrida (na
hiptese de inexistncia de vaga, exercer suas funes
como excedente);
ll'\f. IR.erconduo - o retorno do servidor que tenha estabi-
lidade ao cargo que ocupava anteriorll)ente, por motivo
de sua inbilitao em estgio probatrio relativo a outro
cargo ou pela reintegrao de outro servidor ao cargo de
que teve de se afastar;

i~i$~~~~~~#i{~~~~~~~r~itiJil-iitiW
Cap. 7 Agentes pblicos '259

crgo de procuradora estadual. Na ocasiao, ficou definido que os_ re-


qt/i~hqs par arecondui;o so: . . . . . .. . ... _ . . '. '
a)n.Q tenha sido adquiric!,a .a estagili(lde.no n)vo cargo~.
G) ~~;rev$;que s~ .t~nh~.ct~uirict.a es~ab~lid(ld_en.rgoariteof.' .

~~~!~!~:~=~~f},~~t~~~~~~~!0~it~~i~t~~'~fttl~~~: .
'\f. IR.en!J1il:egrral()l - o retorno do servidor demitido ilegalmen-
te. Se outro servidor ocupava o cargo e tambm e detinha
a estabilidade, ser reconduzido ao cargo de origem, sem
direito indenizao, ou ser aproveitado em outro cargo
(se j era servidor anteriormente), ou, ainda, ser pos-
to em disponibilidade com remunerao proporcional ao
tempo de servio;
'\ft .Aprrovei-o:amernt<OJ - o reingresso do servidor em disponibi-
lidade, quando haja cargo vago de natureza e vencimento
compatveis com o anteriormente ocupado. A Administra-
o dever verificar se esto presentes os pressupostos
para o aproveitamento, a saber: a) compatibilidade de car-
gos e de nvel de remunerao; e b) a idade e condies
de sade do servidor. Dessa forma, caso o servidor esteja
em disponibilidade, face a extino do seu cargo de moto-
rista, no possuir direito subjetivo a ser aproveitado no
cargo de fiscal da receita;
'\f!ll. !Reverso - o retorno atividade do_ servidor aposentado
e dar-se- no interesse da Administrao, ou quando ces-
sar invalidez temporria. Nesse segundo caso, o servidor
ter que ser examinado por junta mdica oficial, que o de-
clarar apto para voltar ao trabalho. O retorno independe}
da existncia de cargo vago, pois a lei estabelece que o
servidor poder exercer suas funes como excedente.
Mas, quando o pedido de reverso ocorrer no interesse da Admi-
nistrao, s ser atendido se preencher trs condies: a existncia
de cargo vago; a aposentadoria ter sido voluntria e ocorrida h
menos de cinco anos da data da solicitao de reverso; tratar-se de
servidor estvel quando na atividade.
A disponibilidade a garantia de inatividade remunerada as-
segurada ao servidor estvel, em caso de ser extinto o cargo ou
260 Direito Administrativo- Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

declarada a s.ua desnecessidade. A remunerao ser .proporcional


ao tempo de servio.

llltlt!!ll::::::~::!:::t{~~ ;'
oytr:1~\'Sf~~p:.;:. . .,., 1 ~ . . . ,, ...... :;<:(c
6
i/i'

vinculao do servi

Depende de prvio vnculo do servidor com a


Administrao
Provimento originrio para cargos efetivos e em

Progresso na carreira do servidor;


Decorrente de limitao fsica ou psquica do
servidor;
Retorno do servidor estvel em virtude
de inabilitao em estgio probatrio ou
reintegrao;
Retorno do servidor demitido ilegalmente;
Retorno do servidor aposentado;
Reingresso do servidor em disponibilidade.

. Apesar de no estarem contempladas no rol da Lei no 8.112/90,


a transformao e a reclassificao so formas de provimento de-
rivado, conforme recorda Diogo de Figueiredo Moreira Neto, em sua
obra "Curso de Direito Administrativo'\ por meio ;~as quais _o servi-
dor pblico civil investido em novo cargo ou fun,ao, com diferente
denominao e enquadramento, em virtude da extino do cargo ciu
funo que detinha.
o que ocorreu com os antigos cargos de procuradores das au-
tarquias federais (IBAMA, INCRA, INSS, DNOCS, dentre outros) que fo-
ram transformados em Procuradores Federais.
Por fim, cabe destacar que as formas de provimento estudadas
esto previstas na Lei no 8.112/90 que o estatuto jurdico dos ser-
Cap. 7 Agentes pblicos 261

vidores pblicos federais e que os estados, DF e municpios podem


legislar estabelecendo outras formas de provimento para os seus
servidores, devendo observar, apenas, os limites estabelecidos pela
Constituio Federal de 1988.
Nesse sentido, o STJ decidiu que no possvel a aplicao, por
analogia, do instituto da reconduo previsto no art. 29, I, da Lei
8.112/1990 a servidor pblico estadual na hiptese em que o ordena-
mento jurdico do estado for omisso acerca desse direito.

6.2. Vacncia
o fato administrativo pelo qual o servidor destitudo do cargo.
A vacncia ocorrer nas seguintes situaes:
t !Exonerao - a pedido ou de ofcio, nos casos de cargo em
comisso ou inabilitao em estgio probatrio;
lt Demisso - forma de sano administrativa e aplicada
pela prtica de ilcito administrativo apurado em proces-
so administrativo disciplinar em que sejam assegurados o
contraditrio e a ampla defesa;
m. Promoo;
IV. Readaptao;
V. Aposentadoria;
VD. Posse em outro cargo inacumulvel;
Vil. falecimento

7. RIEMUJII\IIERAO DOS SIERVIDORIES

Existem duas formas de remuner.ao dos servidores: os venci-


mentos e o subsdio. Os vencimentos consistem no pagamento de ~
uma parcela fixa (vencimento) e de uma parcela varivel (composta ~
das gratificaes, adicionais e indenizaes). J o subsdio pago
mediante uma parcela nica.

Obrigatrio - membros de poder.


os membros d AGU, da Defenso-
Parcela fixa que admite a per- ria Pblica e ministros e secret-
cepo de verbas indenizatrias rios estaduais e municipais.
Facultativo - demais servidores
organizados em carreira .
262 Direiw Mlministrativo - VoL 9 , Fernando F. Saltar Neto e Ronny C Lopes de Torres

Parcela fixa (vencimento) acres-


Servidores organizados em car-
Vencimentos cicia ele parcela varivel (gratifi- reira
caes, adicionais, indenizaes)

A Constituio determina que alguns cargos necessariamente de-


vem ser remunerados por sl.llb>sfdlio, tais como os membros do Poder
judicirio, do Ministrio Pblico, do Legislativo, dos Tribunais de Con-
tas, da Advocacia Geral da Unio, Defensoria Pblica e das polcias,
bem como os primeiros escales do Poder xecutivo (ministros, se-
cretrios estaduais e municipais).
Os demais cargos que estejam organizados em carreira podem
(trata-se de faculdade e no de direito) ser remunerados por subsdio.
A ~bcao e alterao rc!a reml.llllilerao dos servidores pblicos s
podem ser realizadas por lei especfica (ressalvados os servidores
do Poder Legislativo, cuja remunerao fixada por ato do Congres-
so Nacional) e depende de prvia dotao oramentria e de auto-
rizao especfica da lei de diretrizes oramentrias.
A EC no 19/98 proibiu qualquer VHII1lCI.II!ao 011..!1 eq1.11iparao dle
remll..!lll1lerao, o que significa que esto vedados os reajustes au-
tomticos de vencimentos ou subsdios, ressalvadas as situaes,
expressamente, previstas na Constituio, como a existente entre a
remunerao dos Ministros do STF e do STJ (95b daquela) e a remu-
nerao dos Ministros do STJ e do Tribunal de Contas da nio.
A Constituio assegura aos servidores pblicos reviso gerai
au-illl..!lal, na mesma data e sem distino de ndices, o que no significa
que esse o nico momento para que os servidores possam obter
melhorias em suas remuneraes, vez que nada impede que ocor-
ram reestruturaes e concesso de vantagens a carreiras especfi-
cas com o intuito de valoriz-las e torn-las mais atrativas.
A Carta Magna fixa, tambm, como teto mxi,mo (de remunera-
o ou subsdio, de qualquer servidor ou agente'poltico) o subsdio
mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Este teto no
inclui as parcelas de carter indenizatrio, como dirias e auxlio
moradia, por exemplo.

- -~- - c~~~-~ss.e:ie~avem _se~~o5,~~f~~? E!m)Corf~~~~. ,_;,:.,. : ::. '\).,.~.::r.,


.No ciric[Jrs realldQ para Ca}trici.de MC/2oi5; foi cOn:si~f,~d;;1'J,'fj'l'rc. .
reta a seguinte assertiva: .. . ' < -:~ ", !,
Cap. ? /\gentes pblicos 263

D) As parcelas de carter indenizatrio previstas em lei sero compu-


tadas no teto remuneratrio.

~ ]:s;r'!l;pou..r:~~rlte

O subsdio de, Ministro do STF tambm . aplicado


como tetp P<!r/as
empre~as pblicas, sociedades de economia mista e s'uas subsidirias
que recebem recursos publicas para custear swas despes~i' . . .

Quando se trata de acumulao de _mais de um cargo a jurispru-


dncia vacilante quanto incidncia ou no do teto remuneratrio,
vez que h julgados da primeira turma do STJ (2014) que entendem
que a acumulao ele cargos prevista constitucionalmente lcita des-
de que " ... haja compatibilidade de horrios e os gallilhos acl.llml.llladlos
no excediam o teto reml.llllileratrno previsto no art. 37, XI da Lei
Maior", enquanto a segunda turma, do mesmo STJ, no mesmo ano,
proferiu deciso em sentido contrrio, defendendo que "tratando-se
de cumulao legtima de cargos, a remunerao do servidor pblico
no se submete ao teto constitucional, devendo os cargos, para este
fim, ser considerados isoladamente" (AGARESP 201301687612 e ROMS
201300271730, respectivamente).
Por sua vez, quando se trata de percepo cumulativa de aposen-
tadoria e penso a matria parece que se encontra pacificada, vez
que o STJ, em harmonia ao que vinha sendo decidido pelos rgos
administrativos do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, julgou
que, nesses casos, o teto constitucional deve incidir iso!adlamenne
sobre cada uma das verbas.

8.ll. IRespollilsabildladle civil .::


Os servidores pblicos, no desempenho de suas funes, podem
praticar ilcitos administrativos, penais e causar danos prpria Ad-
ministrao ou a terceiros. Nesses csos, o servidor dever ser san-
cionado administrativa, penal e civilmente.
A responsabilidladle civil obriga o servidor a reparar o dano cau-
sado no exerccio de suas funes, desde que tenha agido com culpa
ou dolo (responsabilidade subjetiva). lndepende da responsabilida-
de administrativa e penal e todas podem ser apuradas de maneira
concomitante, em razo da independncia das instncias.
264 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Balrar Neto e Ronny c. Lopes de Torres

Qs dgno:s causa,c!os p~lo s~rvid.or Admini:strao :sero ap,ura~


dos por meio de processo administrativo em que devero ser ob-
servados os princpios do contraditrio e da ampla defesa. Consta-
tando-se a responsabilidade do servidor, surge o dever de reparar
o prejuzo por ele causado.
Tema controverso concerne forma como se dar essa reparao.
H defensores da tese de que os valores devero ser descontados
mensalmente da remunerao do servidor responsvel pelo evento
lesivo em percentual previsto em norma legal,, o qual no depender
de seu prvio consentimento, devendo, todavia, haver prvia notifica-
o. Di Pietro faz a ressalva de que, nos casos dos empregados pbli-
cos que so contratados sob o regime celetista, o desconto s poder
ser efetuado com o consentimento do empregado. Hely Lopes vai alm
ao entender que, em todo e qualquer caso, ser necessria a concor-
dncia do servidor, e, havendo negativa, a execuo ser judicial.
o STF, em voto da lavra do Min. Maurcio Corra, entendeu que
o art. 46, da Lei no 8.112/90, no dotado de auto-executoriedade,
sendo necessria a aquiescncia do servidor. c;aso o mesmo no
autorize o desconto, a Administrao Pblica ter que se valer das
vias executivas (informativo no 336).
Entretanto, a Excelsa Corte, posteriormente, (informativo 355)
julgou possvel o desconto na remunerao de servidor para paga~
menta de dvidas decorrentes de contas julgadas irregulares pel
TCU, utilizando como fundamento o mesmo art. 46, da Lei n~-i12/9:
Ressalte-se que, no processo de tomada de contas especial, j havia
sido observado o direito ampla defesa, bem como cumprida a exi-
gncia de notificao prvia do desconto ao servidor.
A Advocacia-Geral da Unio, no entanto, provocada pelas Consul-
torias jurdicas da Unio nos Estados emitiu pronunciamento em 2011
sobre o tema que pode ser resumido da seguinte forma:
o AGU - (Parecer no 156/2010/DECOR/CGU/AGU, apifovado pelo Des-
pacho no 108/2011/SFT/CGU/AGU, em .23 de setembro de 2011) pos"
sibilidade de se efetuar desconto em folha para restituio ao
errio de valores pagos indevidamente, decorrentes de deciso
judicial provisria~ desde que seja previamente oportunizado o
contraditrio e a ampla defesa.
o AGU - (Parecer no 069/2011/DECOR/CGU/AGU) impossibilidade de
desconto, sem a anuncia do servidor, dos danos provocados por
servidor pblico conduzindo veculo oficial.
Cap. 7 Agentes pblicos 265

Aparentemente, a Advocacia-Geral da Unio opta pela possiblida-


de do desconto em folha quando o valor a ser restitudo ao errio
est liquidado, como nos pagamentos efetuados equivocamente ou
decorrentes de deciso judicial provisria que venha a ser reforma-
da. Todavia, quando se trata de valores que necessitam ser aferidos,
como danos causados pelo servidor no exerccio de suas funes, o
desconto em folha s seria admissvel com sua expressa anuncia,
caso contrrio deve ser impetrada uma ao judicial para ressarci-
mento da fazenda pblica.

8.2. !Responsabilidade administrativa


a responsabilidade decorrente do cometimento de ilcitos admi-
nistrativos pelo servidor. Trata-se de aplicao do poder disciplinar
pelo qual a prpria Administrao aplica as sanes devidas, segun-
do avaliao de mrito da autoridade administrativa competente,
razo pela qual o Poder judicirio, no exerccio do controle externo,
s poder anul-la, mas jamais substitu-la ou alter-la.
Conforme j ressaltado, a responsabilidade administrativa inde-
pende da responsabilidade civil ou penal, razo pela qual a Admi-
nistrao no precisa aguardar o incio, o desenvolvimento ou a con-
cluso de processo civil ou criminal a que o servidor esteja sujeito,
pela prtica do mesmo fato.
O art. 126, da Lei no 8.112/90, contempla uma possibilidade de
comunicao de instncias ou, em 'outras palavras, de repercusso
da deciso de uma esfera em outra. Trata~se da absolvio crirriina1
pela inexistncia do tato ou de sua autoria.
No entanto, o STF amplia esse ~ntendimento ao considerar trs
as situaes de comunicabilidade da sentena absolutria penal, a
saber: quando decide a) pela inexistncia de autoria do fato, b)pela
inocorrncia material do prprio evento ou, ainda, c) pela presena
de qualquer das causas de justificao penal (MS 23.190, Rei. Min.
Celso de Melo, publicada no Dj o1.o8.2013).
Ento, se o servidor pratica um fato que considerado, ao mes-
mo tempo, um ilcito penal e administrativo, poder ser processado
266 Direito Administrativo -l/oi. 9 " Fernonclo F. Halrar Nero e Ronnv c Lopes ele rorres

em ambas as instncias. sem haver a necessidade ele o processo


administrativo aguardar o desfecho da ao penal. Contudo, caso o
servidor seja absolvido na ao penal, porque o judicirio entendeu
que no existiu o fato ou que o servidor no foi o seu autor, tal
deciso repercutir na esfera adlm!r!istratnva, afastando a responsa-
bilidade do servidor.
!> ft;t1111{)!
A abspl~i~q ~riminaidoservidor por falta de provs no tem b poder
deafstar a sua rspcihsabilidade admiliistrativa. . . .

;. C\lm<P>.esse :ass~mil:o li'on colbu~a<di\J t2U1l C\J1111<CIUIIrSo?

No concurso para provimento do cargo de juiz federal Substituto do


foi assinalada como correta a alternativa "[)" par a se-
"iRF5/2011,
guinte questo:
Jorge, servidor pblico federal, acusou sua colega de trabalho, Lcia,
tambm servidora pblia federal, de ter-lhe atirado, enfurecida, du-
rante o expediente de servio e dentro do local de trabalho, o tele-
fone .celular a ele pertencente, o quelhe teria provocado leso grave
e a destruio doaparelho. Em sua defesa, Lcia alegou que, .no dia
da mencionada agresso, no. compareceraao locai de trabalho. Com
base nessa situao hipottica e na Lei n,a 8.112/1990, que dispe sobre
os dever,~s e obrigas do servidor pblico, assinale a opo corTe~
ta com relao respnsabiliiao administrativa, civil e criminal da
referida seividor:
A) A rsi:>onsoiliciade dvii-administfafiva no resulta de ato omissivo
praticdo por
:Servidor no desempenho do cargo oU funo.
B)Aexistniade sano pf:ria.l c6ntr~ Lcia inibe a aplicao de sane
o administrativ, e vic~versa.
. C) Oprejuzo decorrente da.destruio do aparelho de telefone celular
de Jorge enseja a responsibilizao administrativa de Lcia. .

~~~::;q0uc:~:oac~~~o~~~:t~!~~naa~a1~~l~~i~i;~.:k;JZ J:~g:1tift~;~ .
., . ... , . . . . .. , .. .. .. - . . . .) . .. .I ., , ' .. . ,.
a>agresso;"no .caber .aplicao de sano .administrativa .toiltr. a
servidpra: . . . . .
E) A. resp()ns.bilidade penal. etri gerI rio abrange as contravenes.
imputadas ao servidr, hessaqualidde.

O ilcito administrativo, normalmente, no possui a tipicidade do


ilcito penal, sendo considerado transgresso o desrespeito a, man-
damentos gerais de obrigaes que devero ser observados por
~ap. o " Agentes pblicos 267

todos os servidores. justamente em face dessa cliscricionariedacle,


exige-se da autoridade competente a justificativa necessria para
demonstrar a adequao da sano imposta com a irregularidade
praticada.

:s.;s. Resr.uolrsafi:ilmdade if.l<elra~

aquela advinda da prtica de mdii:o pe!rlai por servidor pblico


no exerccio de sua funo ou a pretexto de exerc-la. Ela aferida
pelo Poder judicirio.
A lei penal, ao tratar dos crimes contra a Administrao Pblica,
considera servidor pblico o estatutrio, o empregado pblico e os
particulares em colaborao com o Poder Pblico.

9 AO.JMil.!llli\O fl)!E <CAiRGOS, IEMPiRIEGOS !E IH!l!MiES PlBUCAS

A Constituio Federal de 1988, em seu art. 37, inc. XVII veda a


acumulao remunerada de cargos, empregos e funes pblicas na
Administrao Direta e Indireta, bem como nas suas subsidirias e
empresas controladas direta ou indiretamente pelo Poder Pblico.
J o inciso anterior, do mesmo art. 37, admite algumas sntl.llaes ele
cl.llml.lllal:Mdacle, desde que haja compatibilidade de horrios, deven-
do sempre ser observado o teto remuneratrio (subsdio de Ministro
do STF).
Dessa forma, a acumulao de cargos, empregos e funes p-
blicas possvel, desde que haja compatibilidade de horrios e nas
seguintes situaes:
a) Dois cargos de professor;
b) Um cargo de professor com ou~ro tcnico ou cientfico; e
c) Dois cargos ou empregos privativos de profissionais de sade
com profisses regulamentadas. ::
. No tocante acumulao de horri_os, importante assinalar que
a Advocacia-Geral da Unio e o Tribunal de Contas da Unio possuem
entendimento diametralmente contrrio slida jurisprudncia do
Superior Tribunal de justia e do Supremo Tribunal Federal.
Tanto a AGU, por intermdio de parecer aprovado pelo Presiden-
te da Repblica (PARECER GQ-145) e, portanto, vinculante para toda a
Administrao Pblica Federal, quanto o TCU (Acrdo no 2.242/2007),
tratam a compatibilidade de horrios de forma objetiva.
268 Direito Administrativo- Vol. 9 Fernando F. Baltar Neto e Ronny c. Lopes de Torres

Parc:t o Parec~r: c;Q~_145,


omp,atibilidade presumici.c:t qwanclq
a soma das jornadas n.o ultrapassa 6o horas semanais e no so
coincidentes; j a incompatibilidade presumida quando a soma das
jornadas ultrapassa 8o horas semanais, ainda que no coincidentes.
Por intermedio do Acrdo no 2.242/2007-Pienrio, o TCU en-
tendeu que, quando houver acumulao de cargos, empregos e
funes pblicas, a soma das jornadas no poder ultrapassar 6o
horas semanais.
Novamente no encontramos segurana jurdica quando pesqui-
samos o tema no STJ, vez que h decises que entendem que a limi-
tao das 6o horas imposta no j mencionado Parecer GQ-145 seria
ilegal devendo a constatao da compatibilidade ser aferida caso a
caso e outras que defendem a razoabilidade do entendimento ex-
posto no Parecer da AGU.
A seguir faremos uma breve comparao das decises com en-
tendimento antagnico sobre o limite de 6o horas para acumulao,
destacando os anos em que foram proferidas:
MS 19476/DF, Mandado de Segurana 2012/0249508-8 (2014) - en-
tendimento, segundo o qual cumpre Administrao Pblica com-
provar a existncia de incompatibilidade de horrios em cada caso
especfico, no sendo suficiente o cotejamento do somatrio de ho~
ras trabalhadas com o padro objetivo es~abelecido em um pare-
cer da AGU ou mesmo de acrdo do Tribunal de Contas da UniO;
Agravo regimental no agravo em recurso especial. 635757 (2015)-
entendimento pela aplicao do limite de 6o horas estabelecido no
Parecer da AGU em observncia ao princpio da eficinCia; pela ne-
cessidade de que o profissional necessita estar em boas condies
fsicas e mentais para bem exercer suas atribuies. J o Pretria
Excelso, decidiu que, ainda que haja lei que estabelea uma limita-
o mxima na jornada de trabalho para fins-de acumulao~ que a
possibilidade constitucional de acumulao no pbde ser afastada,
salvo comprovao das circunstncias fticas. /
Cap. 7 Agentes pblicos 269

~~r~;~~~t~i:i~i~~Jiillllll!~;ct~~;~:;
extnua:nt~s~ : ;:: ..,,_, '':.~;,,?;<~:;;;i'
' .. .' :":i''_;, >:-~ ' ~ ' . '. ,, :_. . :.:;::.:.:.:..i., : :::, : .;..<:::'(:~ .:..:):"~:::~_:.:.i/.

Na questo acima, cumpre observar que, de fato, a regra pela


impossibilidade de acumulao de cargos comissionados, em face
da ausncia de amparo .constitucional. Ocorre qe a Lei no 8.112/90,
apesar de reconhecer a vedao da aglutinao de cargos em,comis-
so como regra geral, excepciona tal possibilidde quando admite,
em seu art. 119, que o servidor possa exercer mais de um cargo de
confiana ou de natureza especial, interinamente, sem prejuzo .das
atribuies do que atualmente ocupa, hiptese em que dever optar
pela remunerao de um deles durante o perodo da interinidade. ...,

A Constituio admite tambm que o servidor eleito para o carg~


de Vereador venha a acumular os cargos e a remunerao, se hou-
ver compatibilidade de horrios.
270 Direito Adminis-rra"Li'J:> - ./oi. 9 , Fernando F. Balrar Neto e Ronny C Lopes ele Torres

Em concurso realizado Cespe - juiz Federal Substituto za regio/2013 .foi


considerada incorreta a seguinte assertiva: O servidor pblico Investi"
do no mandato de prefeito dever ser afastado do cargo, emprego oli
funo, sendo"lhe possvel cumular os vencimentos, todavia, sempre
observando o teto constitucional, ou seja, o subsdio fixdo para os
ministros do STF.

Por fim, o art. 37, 10, da Constituio veda a percepo simult-


nea de proventos de aposerr~a!Dlora com a remunerao de cargo,
emprego ou funo pblica, ressalvados os cargos acumulvens na
forma desta CoirilstitnJIo, os cargos eietvos e os cargos em comis-
so IDledarados em !eil vle lnvre lrlomeao e exone;ao.

:J.o.:l.. IEstaij]mcJadie
o direito outorgado ao servidor estatutrio, nomeado em vir-
tude de concurso pblico, de permanecer no servio pblico aps
trs anos de efetivo exerccio (art. 41 da CF, com redao dada pela
EC 19/98), que depender de avaliao especial de desempenho do
servidor, a ser realizada por comisso funcional com esta finalidade.
A estabilkladle ocorre no servio pblico e no no cargo. Ela
conferida, apenas, aos servidores estatutrios efetivos,-no fa-
zendo jus os ocupantes de cargo comissionado, os temporrios e
os empregados pblicos. No que concerne a estes ltimos, convm
destacar que a onstituio se refere ao servidor iilomeadio para.
ocupar cargo pblico, enquanto o empregado pblico contratado
para ocupar emprego pblico, conforme j destacado no item 3, do
presente captulo.
No entanto, o TST, atravs do Enunciado no 390, vem entenden-
do que o empregado pblico da administrao dl~eta, autrquica e
fundacional possui direito estabilidade prevista no art. 41, da CF.
Trata-se de entendimento rejeitado pela doutrina administrativis-
ta e que no deve ser acatado pelo Supremo Tribunal Federal.
o art. 19 do Ato de Disposies Constitucionais Transitrias (ADG)
estabeleceu, tambm, que sero considerados .estveis todos os
servidores pblicos civis federais, estaduais, distritais e mun~dpais,
da Administrao Direta ou Indireta, que estivessem em exerccio
Cap. 7 - Agentes pblicos 271

h pelo menos cinco anos na data ela promulgao da Constituio


Federal de 1988, ainda que tenham ingressado no servio pblico
sem concurso. Jos dos Santos Carvalho Filho chama essa garantia
de estai!Jlilnzao.

Os servidores detentores da estabilidade prevista no art. 1 9 da


ADCT sero estveis no servio pblico, mas no podem ser con-
siderados efetivos, haja vista que a efetividade est relacionada
com o provimento decorrente de prvia aprovao em concurso
pblico.

Por sua vez, os ~ervidores que ingressaram no servio pblico,


s:m concurso, antenormente Constituio Federal de 1988 e que
nao possuem os requisitos previstos no, j mencionado, art. 19 da
ADCT (cinco anos antes da promulgao da Carta Magna) no so
estveis, nem efetivos.

~ !Com? ~.ss.e tema vem seli1<tllo aii:lo~r\tiladlo em ICjlll..'lesii:e.s Sl!.llibljjetv.s dle


ICO!i1CI.!rSOS'?. . .. ' . . . .

(MPEd\/!S- ~romotor de justia --MS/:wo8).Zena.IdeB.ar~osa, assessora


dCI -~~E~t~io de Estado de'Educc;o,: fi_:xoerla Reste]<:ario erl1
o~~~~~? l=.rl] zp/pl/2007 Pleit\=CIU >~m juzo a in~alida.o do tp de

l!llitfiiil~t~l~!lf,;J~~~i!llllfl~l
lhE;!, cl:tll[eltP CJ.i cle_taraaq, qe_,_estabilidade e.xepcjpril.pre.vista::no
ail:: lQ:~?:~~c.-r:c- Cf/~~88,._ e;'pori:a.rii:cj;'_:s p(>d~,'per~e.r se.u.:c:~rgo}pbr',
, s~nten~il,JUciiCial transitada~ em julgado u prOcsso adrriinis\:hivO eni.
qe}enfi.a assegurada ampla defesa. ,zenaide tem razo,no seu, pleito?
justifique. ...

Os empregados de empresas pblicas e sociedades de ecorw-


~ia mista no so servidores pblicos, salvo nas situaes espec-
ficas previstas em lei (ex.: lei penakrimes contra a Administrao
Pblica), e, portanto, no detm a estabilidade do art. 41, da cons-
tituio.

Contudo, segundo o entendimento de Celso Antnio Bandeira


de Mello, estes empregados no podem ser demitidos pela simples
vontade do seu dirigente, sendo necessria a apurao de suas fal-
tas ou insuficincia de desempenho, com direito defesa, em reve-
272 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

rncic:t ao pr:indpio con!)titucjonal la impessoalidade, norteador de


toda a Administrao Pblica.
Em recente julgado (RE no 589.998-PI/Relator Ministro Ricardo Le-
wandowslw), o nosso Pretria Excelso entendeu que os empregados
das empresas pblicas e sociedades de economia mista que prestam
servio pblico no fazem jus estabilidade prevista no art. 41 de
nossa Lei Maior, mas que como eles so admitidos com observn-
cia dos princpios da impessoalidade e da isonomia, tais princpios
tambm devem ser respeitados no momento .de sua dispensa, razo
pela qual a motivao da demisso se faz indispensvel e sua ausn-
cia contamina o ato com vcio insanvel.
A necessidade de motivao da dispensa, contudo, no pode ser
confundida com obrigao de instaurao de processo administrati-
vo disciplinar, tendo em vista que tal instituto est previsto no esta-
tuto jurdico dos servidores pblicos (ex.: Lei no 8.112/90- servidores
pblicos federais), no sendo apliCvel aos empregados das esta-
tais, que, por sua vez, so regidos pela CLT.

Tendo adquirido a estabilidade, o serVidor-s p,:oder ser demiti~


do nas seguintes hipteses: '
t Sentena judicial transitada em julgado;
Bt Processo administrativo disciplinar em que lhe seja asse-
gurada ampla defesa e contraditrio.
m. Quando demonstrar insUficincia de desempenho, compro-
vada em processo administrativo, por meio de avali..aes
peridicas em que lhe seja assegurada oportunidade de
Cap. 7 Agentes pblicos 273

defesa (alguns autores entendem que essa uma situao


de exonerao); e
IV. Para adequar os gastos com pessoal aos limites fixados na
lei de responsabilidade fiscal, aps ter sido providenciada
a reduo de pelo menos 20b das despesas com cargos
em comisso ou funes de confiana e a exonerao de
servidores no estveis.
Nesse caso (adequao de gastos com pessoa.!), o servidor est-
vel far jus a uma indenizao de uma remunerao por ano de ser-
vio, no podendo ser criado cargo ou emprego com funes iguais
ou semelhantes por quatro anos.

10.2. Vitaliciedade
a garantia conferida aos .membros da magistratura, Ministrio
Pblico e Tribunais de Contas de permanecerem no servio pblico,
salvo determinao judicial transitada em julgado.
A vitaliciedade adquirida aps dois anos de exerccio para os
membros da magistratura e do Ministrio Pblico de primeiro grau
(aprovados em concurso pblico) e imediatamente para os membros
da magistratura, do Ministrio Pblico de segundo grau. Todos os
membros dos Tribunais de Contas (ministro - TCU; conselheiros - TCE
e TCM) adquirem a vitaliciedade com a investidura no cargo.

10.3. Estgio probatrio


o perodo dentro do qual o ?ervidor avaliado quanto aos
requisitos necessrios para o desempenho do cargo, tais como de-
monstrao de iniciativa, adequao, disciplina, assiduidade e ou-
tros do mesmo gnero.
274 Dkeito Amnistrmivo- VoL 9 Fernando F. Balear Nero e Ronny c. Lopes de Torres

Durante vrios anos, perdurou uma imensa celeuma doutrinria


e jurisprudencial acerca elo JPuazo do estgio JP!rO~:mtro, tendo em
vista que a Lei no 8.112/90 fixa, tanto para a estabilidade, quanto
para o estgio probatrio, o prazo ele dois anos, que foi fixado em
face da redao original da Constituio estabelecer o prazo da es-
tabilidade em dois anos.
Conforme assinalado acima, a EC no 19/98 aumentou para trs
anos o prazo para o servidor estatutrio efetivo adquirir a estabi-
lidade. Dessa forma, o dispositivo que tratava da estabilidade na
Lei no 8.112/90 e os demais estatutos estadu.ais e municipais foram
revogados pela citada emenda constitucional.
Todavia, como estabilidade e estgio probatrio so institutos
distintos, no havia consenso acerca da revogao tcita ou no do
prazo fixado nos estatutos dos servidores pblicos para o estgio
probatrio.

Servidor pblico estatutrio aprova-


do em concurso pblico.

Servidor pblico estatutrio que in-


gressou no servio pblico sem con-
curso

Magistrados e m~mbros do Minist-


rio Pblico de primeiro grau

Membros dos tribunais de contas e


demais membros da magistratura e
do Ministrio Pblico

Servidor pblico estatutrio e efetivo

Titular de cargo vitalcio


.:a;>. ; - Agentes pblicos 275

Apenas os servidores efetivos e vitalcios se aposentam pelo regi-


me especial de aposentadoria dos servidores pblicos.
Por sua vez, os servidores ocupantes exclusivamente de cargos
em comisso, empregados pblicos e servidores temporrios sero
aposentados pelo Regime Geral de Previdncia Social - RGPS.

n.2.. !Reqijjjsitos ~-:oan-a aJPosemarloria volil!mria

Os requisitos para que o servidor possa se aposentar voluntaria-


mente so os seguintes:

35 anos 30 anos
10 anos 10 anos

5 anos 5 anos

i,li(fltlil\iiil(fj,:!~!~~~:::!ffll
f> Como.esse assunto fo cobll"ado tnrilconci!rsb?
. . .f
Ein 'concrs pblico reaiizado para prvime~to do .cargo .de ]iz , :.,_
SE/2007, foi considerada incorreta a seguinte assertiva: ''A CF, em bserc
vncia ao princpio daJsonomia, veda a ado:io c1e critrios diferenciados
para concesso de aposentadoria". ::.:

J.3. Aposentadoria por invalidez

Na aposentadoria por invalidez, via de regra, o servidor rece-


ber proventos proporcionais ao tempo de contribuio, que nunca
poder ser inferior a 1/3 da remunerao da atividade. No entanto,
perceber proventos integrais, se a invalidez decorrer de acidente
de servio, molstia profissional ou doena grave, contagiosa ou in-
curvel, na forma da lei.
276 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

11.4. Penso por morte


o dependente do servidor possui direito de receber 100% de sua
remunerao a ttulo de penso na hiptese de seu falecimento,
caso a remunerao ou aposentadoria no ultrapassasse o teto do
RGPS (atualmente fixado em R$ 4.663,75). Em caso contrrio, o pen-
sionista receber os 100b correspondente ao teto do RGPS + ?0b do
que exceder.
Ex.: se o servidor recebia R$ 3.ooo, o seu pensionista receber os
mesmos R$ 3.ooo,oo (R$ 3.ooo,oo um valor interior ao teto do RGPS).
Se o servidor recebia R$ 1o.ooo,oo, o seu pensionista receber R$
8.399,12 (100b do valor correspondente ao teto do RGPS, mais ioob
da parcela que excede esse valor).
A penso pode ser requerida a qualquer tempo, prescrevendo
to-somente as prestaes exigveis h mais de 5 anos.
o benefcio tambm deixa de ser, em regra, vitalcio. A partir de
agora depender da expectativa de sobrevida do cnjuge, compa-
nheiro ou companheira no momento do bito.
A Lei na 13.135/2015 estabeleceu para-o cnjuge ou companheiro
(a) uma srie de exigncias para que possa fazer jus penso, s,o
elas:
1) Caso o bito tenha ocorrido. sem que o servidor tenha__ ~f~JJ.ado
18 contribuies mensais ou caso o casamento ou a unio est-
vel tiverem sido iniciados em menos de 2 anos antes do bito do
servidor a penso s ser devida por 4 meses;
2) Caso tenha sido superado o perodo de-carncia de 18 contriblli-
.~s e o casamento cnte com mais de dois anos o cnjuge ou
companheira perceber a penso da segUinte forma:
a. Por 3 anos, caso tenha menos de 21 anos le idade, na data
do bito; '
b. Por 6 anos, caso tenha entre 21 e 26 anos de idade, na data
do bito;
c. Por 10 anos, caso tenha entre 27 e 29 anos de idade, na
data do bito;
d. Por 15 anos~ caso tenha entre 30 e 40 anos de idage, na
data do bito;
Cap. 7 Agentes pblicos 277

e. Por 20 anos, caso tenha entre 41 e 43 anos de idade, na


data do bito;
f. De f.orma vitalcia, caso tenha 44 ou mais anos de idade, na
data do bito.
Nos casos de bito decorrente de acidente de trabalho, salvo nas
hipteses de acidente de qualquer natureza ou de doena profissio-
nal ou do trabalho, sero dispensadas as carncias de 18 contribui-
es mensais, bem como da comprovao de dois anos de casamen-
to ou de unio estvel.
Com relao aos beneficirios, segundo a nova redao so eles:
o I) o cnjuge;
o 11) o cnjuge divorciado ou separado judicialmente ou de fato,
com percepo de penso alimentcia estabelecida judicialmente;
111) o companheiro ou companheira que comprove unio estvel
como entidade familiar;
o IV) o filho de qualquer condio que atenda a um dos seguintes
requisitos:
a) seja menor de 21 (vinte e um) anos;
b) seja; invlido;
c) tenha deficincia grave (nesse caso a vigncia ocorrer
apenas em 18/o6/2017);
d) tenha deficincia intelectual ou mental, nos termos do re-
gulamento;
.. V) a me e o pai que comprovem dependncia econmica do
servidor; e
o vi) o irmo de qualquer condio que comprove dependncia~
econmica do servidor e atenda a um dos requisitos previstos
no inciso IV.

A concesso de penso ao cnjuge, companheiro e/ou filho exclui


o direito dos demais beneficirios e, na ausncia destes, a con~es
so me e/ou ao pai exclui o direito do irmo.
278 Direito f,dministradvo - 'joL 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes ele Torres

Ocorrendo habilitao ele vrios titulares penso, o seu valor


ser distribudo em partes iguais entre os beneficirios habilitados.
A incluso do perodo ele carncia de comprovao de dois anos
ele casamento ou de unio estvel foi uma importante ferramenta
para frear os casamentos fictcios com pessoas gravemente enfer-
mas, onde o objetivo principal simplesmente criar o benefcio da
penso por morte.
Ressalte-se, ainda, que a Lei na 13.135/2015 estabeleceu que ser
considerado na contagem das 18 contribuioes mensais, j mencio-
nada, o tempo de contribuio para o Regime Prprio de Previdncia
Social (RGPS) e determinou a proibio da percepo cumulativa de
penso deixada por mais de um cnjuge ou companheiro(a) e de
mais de 2 penses, ressalvando o direito de opo.

n.s. (orrJtribl.!lio do aposemavlo e perrJsiorrJsta


Incidir contribu.nno previdem:iria sobre as aposentadorias e
penses que ultrapassem o teto do RGPS.
A EC na 41/2003 previu que aqueles que j se encontravam na
situao de aposentados e pensionistas no momento de sua publi-
cao deveriam contribuir para a previdncia da seguinte forma: no
que exceder a 50b, se servidores dos Estados, DF e Municpios, e
60b, se servidores da Unio. Entretanto, o STF entendeu-que essa
diferenciao violava o princpio da isonomia, devendo ser conside-
rado o critrio previsto no art. 195, 11 e 40, 18, da Constituio, ou
seja, s haver contribuio dos inativos lilla parcela qu.ne ultrapas-
sar o teto dlo IRGIJl>S.

n.6. Abono dle perm.:mlillcia


o servidor que .optar por permaneer em ativi.dade aps preen-
cher os requisitos para aposentadoria voluntria (6o/55; 35/30; 10
e 5) far jus a um abono dle permalillrucia no valor da contribUio.
Cap. T .. Agentes pblicos 279

A aposem:ac~oria prolf.llon:ionai ocorrer nos casos de aposenta-


doria voluntria por idade (H/65 anos; M/6o anos) ou por invalidez,
ou, ainda, quando ocorrer a aposentadoria compulsria, e o ser-
vidor receber os proventos proporcionalmente ao seu tempo de
contribuio.
A EC na 88/2015, determinou que at que seja editada lei com-
plementar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais
Superiores e do Tribunal de Contas da Unio aposentar-se-o, com-
pulsoriamente, aos 75 anos de idade.
Por sua vez, a referida EC foi regulamentada estendendo a idade
mxima para a aposentadoria compulsria para todos os servidores
pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios.

n.8. IRegme compleme6iltar ofucial dle previdncia


o tempo de contribuio federal, estadual ou municipal ser con-
tado para efeito de aposentadoria e o tempo de servio correspon-
dente para efeito de disponibilidade.
Pelo regime complementar oficial dle previdncia, a Unio, os Es-
tados, o Distrito Federal e os Municpios, desde que instituam regime
de previdncia complementar para os seus respectivos servidores
titulares de cargo efetivo, podero fixar, para o valor das aposenta-
dorias e penses, o limite mximo estabelecido pelo RGPS.
A Emenda Constitucional no 20/98 determina que o regime de pre-
vidncia complementar oficial ser i~JVstil:ll!do por lei de iniciativa do
Poder Executivo da Unio, dos Estados e dos Municpios e ofercer .
aos respectivos participantes planos de benefcios somente na mo- .::
dalidade de contribuio definida.
A emerndla constitucional acima mencionada foi regulamentada
HiJOmbito federal pela lei no 12.618, dle 30 dle abril dle 20ll.2, CjLBe de-
finiu os beneficirios obrigatrios e facultativos dia seguinte forma:
!Beneficirios obrigatrios - servidores pblicos titulares de cargo
efetivo da Unio, suas autarquias e fundaes, inclusive para os
membros do Poder judicirio, do Ministrio Pblico da Unio e do
Tribunal de Contas da Unio.
280 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

o !Beneficirios facultativos- servidores que ingressaram no servio


pblico em data anterior vigncia da Lei no 12.618/2012.

Caso um servidor que tenha ingressado no servio pblio venha a


optar pela migrao para o regime de previdncia complementar, ele
far jus a trs benefcios, um deles referente contribuio ao regime
prprio de aposentadoria (que no poder exceder ao que pago
pelo RGPS), o segundo consistente em um benefcio especial corres"
pondente ao tempo em que contribuiu.pela remun,erao integral e o
terceiro e ltimo ser o benefcio que resultar da alcumulao de suas
reservas na Funpresp, que depender da rentabilidade do mercado.
Apesar de todos esses benefcios, que buscam atrair os servi-
dores que ingressaram anteriormente criao do regime comple-
mentar, no h nenhuma garantia de que esses benefcios somados
sero equivalentes ltima remunerao do ser\tidor na atividade.
Foram criadas fundaes pblicas de direito privado par..a.gerir
a previdncia dos beneficirios desse novo regime, que gozaro de
Cap. 7 Agentes pblicos 281

autonomia administrativa, financeira e gerencial e tero sede e foro


no Distrito Federal, so elas:
Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Fe-
deral do Poder Executivo (Funpresp-Exe), para os servidores pblicos
titulares de cargo efetivo do Poder Executivo- Criada por intermedio
do Decreto no 7.808, de 20 de setembro de 2012.
Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Fe-
deral do Poder Legislativo (Funpresp-Leg), para os servidores pbli-
cos titulares de cargo efetivo do Poder Legislativo e do Tribunal de
Contas da Unio e para os membros deste Tribunal.
O Ato da Mesa no 74, de 31 de janeiro de 2013 aprovou o convnio
de adeso do Poder Legislativo Federal Fundao de Previdn-
cia Complementar do Servidor Pblico Federal do Poder Executivo
- Funpresp-Exe, e o Regulamento do Plano de Benefcios- do Poder
Legislativo Federal- LegisPrev. Dessa forma, o Poder Legislativo Fede-
ral, usando da faculdade conferida pela Lei no 12.618/2012, deixa de
estabelecer um plano prprio e adere ao Funpresp-Exe.
Consideram-se membros do Tribunal de Contas da Unio os Mi-
nistros, os Auditores de que trata o 4o do art. 73 da Constituio
Federal (auditores que substituem os Ministros do TCU) e os Sub-
procuradores-Gerais e Procuradores do Ministrio Pblico junto ao
Tribunal de Contas da Unio.
Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Fe-
deral do Po.der judicirio (Funpresp-jud), para os servidores pblicos
titulares de cargo efetivo e para os membros do Poder judicirio
- Criada pela Resoluo STF no 496, de 25/10/2012, que incluiu como
beneficirios da Funpresp-jud os servidores e membros do Minist-
rio Pblico da Unio e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico.
O regime jurdico de pessoal da Funpresp-Exe, Funpresp-Leg e
Funpresp-jud ser o pr~visto na legislao trabalhista.
Os planos de aposentadoria sero na modalidade contribuio
definida e o valor do benefcio programado ser calculado de acpr-
do com o montante do saldo da conta acumulado pelo participante,
devendo o valor do benefcio estar permanentemente ajustado ao
referido saldo.
As contribuies do ente pblico e dos beneficirios incidiro so-
bre a parcela da base de contribUio que exceder o teto do RGPS.
282 DD!eito Administn!tvo - Voi. 9 " Fernando F. Baita r ~leto e Ronny C. Lopes de Torres

A alquota da contribuio do participante ser por ele definida


anualmente. Por sua vez, a alquota ela contribuio do patrocinador
ser igual elo participante, observado o disposto no regulamento
do plano de benefcios, e no poder exceder o percentual de 8,5b
(oito inteiros e cinco dcimos por cento).
Alm da contribuio normal, o participante poder contribuir
facultativamente, sem contrapartida do patrocinador, na forma do
regulamento do plano.

n.9. Regras dle trraa1sno


Para os servidores que ingressaram no servio pblico antes da
publicao da EC no 20/98, foram criadas algumas regras trarr1sitrias
para aposentadoria.
A primeira delas prev a possibilidade de aposentadoria volun- .;.I

tria, desde que presentes os seguintes requisitos:

35 anos 30 anos
20b do tempo restante 20 b do tempo restante

Ex.: se um servidor homem ingressou no servio pblico em 1978


com 18 anos de idade, em 1998 (ano da EC 20) ele possua 2 a."llos de
contribuio, faltavam 15 anos para poder se aposentar, mas, com o
pedgio (20b do tempo restante), faltaro 18.
Outra situao transitria para os mesmos servidores foi criada
pela EC no 47/2005 e estabelece critrios que privilegiam quem possui
mais tempo de servio pblico.

Tempo de contribuio - 35 anos Tempo de contribuio - 30 anos


Tempo de servio pblico - 15 anos Tempo de servio pblico - 15 anos
Tempo no cargo - 5 anos Tempo no cargo - 5 anos
Diminuio de um ano no limite de ida- Diminuio de um ano no limite de ida-
de (6o anos) para cada ano a mais de de (55 anos) para cada ano a mais de
contribuio contribuio
Cap. 7 " Agentes pblicos 283

Preenchidos os requ1s1tos acima haver uma reduo de um


ano na idade mnima para cada ano a mais de contribuio. EX.: ao
preencher todos os requisitos, o servidor homem que contar 36 anos
pode se aposentar com 59 anos.

n. su]Mil.!IU\S IDlO sn

" Sllml.ll~a ViU11Wiame 3 Nos processos perante o Tribunal ele Contas


da Unio asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando
da deciso puder resultar anulao ou revogao de ato admi-
nistrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciao
da legalidade do ato de concesso inicial de aposentadoria, re-
forma e penso.
o Sn:imll.!l~a Viiiica.niame .t,. Salvo nos casos previstos na Constituio, o
salrio mnimo no pode ser usado como indexador de base de
.
clculo de vantagem de servidor pblico ou de empregado, nem
ser substitudo por deciso judicial.
0 Smll.Hia Viiilcll.!llaii11te 13. A nomeao de cnjuge, companheiro ou
parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o tercei-
ro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da
mesma pessoa jurdica investido em cargo de direo, chefia
ou assessoramento, para o exerccio de cargo em comisso ou
de confiana ou, ainda, de funo gratificada na administrao
pblica direta e indireta em qualquer dos poderes da Unio,
dos estados, do Distrito Federal e dos QlUnicpios, compreendi-
do o ajuste mediante designaes recprocas, viola a Constitui-
o Federal.
o Smula Vinculante 15. O ckulo de gratificaes e outras vanta-
gens do servidor pblico no inci.de sobre o abono utilizado para
se atingir o salrio mnimo.
.::
o Smula Vinculante 16. Os artigos 7, IV, e 39, 3o (redao da EC
19/98), da Constituio, referem-se ao total da remunerao per-
cebida pelo servidor pblico.
o Smula Vinculante 33 Aplicam-se ao servidor pblico, no que
couber, as regras do regime geral da previdncia social sobre
aposentadoria especial de que trata o artigo 40, 4o, inciso 111 da
Constituio Federal, at a edio de lei complementar especfica.
" Smula Vinculante 34. A Gratificao de Desempenho de Ativida-
de de Seguridade Social e do Trabalho - GDASST, instituda pela
284 Direito Administrativo- Voi. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes ele Torres

Lei 10.483/2002, deve ser estendida aos inativos no valor corres-


pondente i 6 (sessenta) pontos, desde- o advento da Medida
Provisria 198/2004, convertida na Lei 10-971/2004, quando tais
inativos faam jus paridade constitucional (EC 20/1998, 41/2003
e 47/2005).
"' Smula Vinculante 37. 1\lo cabe -ao -Poder judicirio, que no tem
funo legislativa, aumentar vencimentos de servidores pblicos
sob o fundamento de isonomia.
"' Smula Vinculante 42. inconstitucional a .vinculao do reajuste
de vencimentos de servidores estaduais ou municipais a .ndices
federais de correo monetria.
"' Sumula Vinculante 43. inconstitucional toda modalidade de pro-
vimento que propicie ao servidor investir-se, sem prvia -aprova-
o em concurso pblico destinado ao seu provimento, em cargo
que no integra a carreira na qual anteriormente investido.
o Sumula Vinculante 44. S por lei se pode sujeitar a exame psico-
tcnico a habilitao de candidato a cargo pblico.
" Smula 10. O tempo de servio militar conta-se para efeito de
disponibilidade e aposentadoria do servidor pblico estadual.
., Smula u. A vitaliciedade no impede a extino do cargo, fican~
do o funcionrio em disponibilidade, com todos os vencimentos.
" Smula 16. Funcionrio nomeado por concurso tem direito posse.
" Smula 17. A nomeao de funcionrio sem concurso pode ser
desfeita antes da posse.
" Smula 18. Peia falta residual, no compreendida na absolvio
p.elo juzo criminal, admissvel a punio administrativa do .ser-
vidor pblico.
" Smula 19. irtadmissvel segunda punio. de servidor pblico,
baseada no mes.mo processo em que se fundo4 a primeira.
" Smula 20. necessrio processo administrativ~ com ampla defe-
sa, para demisso de funcionrio admitido por concursO.
.. Smula 21. Funcionrio em estgio probatrio no pode ser exo-
nerado nem demitido sem inqurito ou sem as formalidades le-
gais de apurao de sua capacidade.
" smula 22. O estgio probatrio no protege o funcionrio contra
a extino do cargo.
Cap. 7 Agentes pblicos 285

smula 36. Servidor vitalcio est sujeito aposentadoria compul-


sria, em razo da idade.
Smula 339 No cabe ao Poder judicirio, que no tem funo
legislativa, aumentar vencimentos de servidores pblicos sob
fundamento de isonomia.
Smula 679. A fixao de vencimentos cjos servidores pblicos
no pode ser objeto de conveno coletiva.
" Smula 68o. O direito ao auxlio-alimentao no se estende aos
servidores inativos.
o Smula 681. inconstitucional a vinculao do reajuste de venci-
mentos de servidores estaduais ou municipais a ndices federais
de correo monetria.
" Smll.ila 682. No ofende a Constituio a correo monetria no
pagamento com atraso dos vencimentos de servidores pblicos.
" Smula 683. O limite de idade para a inscrio em concurso pbli-
co s se legitima em face do art. 7a, XXX, da Constituio, quando
possa ser justificado pela natureza das atribuies do cargo a ser
preenchido.
Smula 684. inconstitucional o veto no motivado participao
de candidato a concurso pblico.
e Smula 685. inconstitucional toda modalidade de provimento
que propicie ao servidor investir-se, sem prvia aprovao em
concurso pblico destinado ao seu provimento, em cargo que
no integra a carreira na qual anteriormente investido.
o Smula 686. S por lei se pode sujeitar a exame psicotcnico a
habilitao de candidato a cargo pblico.

" Smula 726. Para efeito de aposentadoria especial de professo-


res, no se computa o tempo de servio prestado fora da sala .:<
de aula.
286 Direito Administrativo \foi. 9 ' Fernando F. Baltar Neto e Ronny c. Lopes de Torres

I
. J
I3, S~~/RDI.A$ 1\JO ST]

; SlimOJJia
125. O pagamento de frias no gozadas por necessidade
do servio no est sujeito incidncia do imposto de renda.
, So:imll.llla ll37 Compete justia comum estadual processar e julgar
ao de servidor pblico municipal, pleiteando direitos relativos
ao vinculo estatutrio.
" Sn:imn.JJia JJ.47, Compete justia federal processar e julgar os cri-
mes praticados contra funcionrio pblic0 federal, quando rela-
cionados com o exerccio da funo.
., Ss:mn.JJia ll73 Compete justia federal processar e julgar o pedido
de reintegrao em cargo pblico federal, ainda que o servidor
tenha sido dispensado antes da instituio do regime jurdico
nico.
o ss:mn.JJia :n8. Compete justia dos estados processar e julgar
ao de servidor estadual decorrente de direitos e vantagens
estatutrias no exerccio de cargo em comisso.
o Smn.JJia 377 o portador de viso monocular tem direito de con-
correr, em concurso pblico, s vagas reservadas aos deficientes.

o Sm1..11ia n2. Ao Tribunal de Contas da Unio, no exerccio da au-


ditoria financeira e oramentria e no exame e julgamento da
regularidade das contas de pessoas ou entidades sob a sua juris-
dio, compete verificar a observncia dos limites de vencimento"
ou remunerao de pessoal em atividade, em face das disposi-
es legais e regulamentares pertinentes.
o SmuUa 229. OS SERVIDORES E DIRIGEN.TES -AS EMPRESAS ESTATAIS,
DE QUE TRATA O ARTIGO 1 DO Decreto-Lei no ~-355, de 27-08-87,
esto sujeitos ao limite mximo de. remunerao mensal, calcula-
do com base na legislao vigente, excludas apenas as parcelas
legalmente autorizadas, caracterizando-se como ato irregular de
gesto a inobservncia deste preceito.
o Smula 231. A exigncia de concurso pblico par admisso de
pessoal se estende a toda a administrao indireta, nela com-
preendidas as autarquias, as fundaes institudas e mantidas
pelo poder pblico, as sociedades de economia mista, as em-
Cap. 7 o Agentes pblicos 287

J
presas pblicas e, ainda, as demais entidades controladas dire-
ta ou indiretamente pela unio, mesmo que visem a objetivos
estritamente econmicos, em regime de competitividade com a
iniciativa privada.
Sn:imuia 246. O fato de o servidor licenciar-se, sem vencimentos,
do cargo pblico ou emprego que exera em rgo ou entidade
da administrao direta ou indireta no o habilita a tomar pos-
se em outro cargo ou emprego pblico, sem incidir no exerccio
cumulativo vedado pelo artigo 37 da Constituio Federal, pois
que o instituto da acumulao de cargos se dirige titularidade
de cargos, empregos e funes pblicas, e no apenas percep-
o de vantagens pecunirias.
;
i
Captulo

!Ronn:y Chalrles

1. COINICEITO E IFUNDAMEINITOS CONSTITUCIOI\IAIS


Quando um cidado efetua uma compra economicamente rele-
vante, ele, mesmo que de forma intuitiva, realiza procedimentos de
planejamento e seleo do objeto pretendido, antes da contratao.
Antes da aquisio de um automvel, por exemplo, ele identifica sua
necessidade, define o objeto apto a tal satisfao, afere os eventuais
custos, avalia sua disponibilidade financeira e, por. "fim, seleciona,
no mercado, a melhor proposta para a aquisio daquele bem. Pois
bem, a Administrao, em suas contrataes, precisa realizar aes
semelhantes; Para tanto, em razo da indisponibilidade do interesse
pblico, buscando consagrar a isonomia e a impessoalidade, o legis-
lador optou por estabelecer procedimentos formais prvios para a
realizao dessa contratao, objetivando a escolha da melhor pro-
posta possvel. A este procedimento, chamamos licitao.
Assim, licitao o procedimento prvio de seleo por meio .do
qual .a
Administrao, mediante critrios previamente estabelecidos,
isonmicos, abertos ao pblico e fomentadores da competitividade,
busca escolher a. melhor. alternativa para a celebrao de um contrato. :t
Para o correto estudo desta matria, importante visitar seus
fundamentos constitucionaJs.
., O inciso XXVII .do:. artigo 22 da Constituio :Federal outorga
Unio a competncia privativa para legislar sobre normas gerais
de licitao e contratao, em todas as modalidades, para .a Ad-
ministrao Pblica Direta, autrquica e fundacional da Unio, Es-
tados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art.
37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia
mista, nos termos do inciso 111 do 1 de seu artigo 173.
290 Direito Adminisrrativo 'foi. 9 Fernando F. Baltor Neto e Ronnv c. Lopes ele Torres

I
l

Cabe observar que a C<[l\mpetii!da ~JJiivalliva para legislar da


'I
)
.'j
d
Unio se restringe s li!Oirmas gerais. Por conta disso, os demais en-
tes federativos podem legislar sobre normas especficas em licita-
.I
es e contratao. I
.j
Outrossim, a edio da Lei no 8.666/93 no exauriu a competncia l
da Unio para estabelecer regras gerais, tanto que, posteriormente,
foram aprovadas outras normas com estabelecimento ele regras ge-
iI
rais que se somam ao estatuto, como a Lei no 8.987/95 (Concesses l
Pblicas) e a Lei no 10.520/2002 (Prego).
.J
l
l
I

Naquilo que geral~ a lei ,federa I qu~ tratar sobre Jjcitaes, :pos~ui .j
carter nacional, aplicando-se a .todos os eni:es da Federato>Nqilo l
que remete a especificidades, regula apenas o .campo fderl, ficando
os demais entes livres para a aprovao :ele disposies prprias. 1
Nesse prumo, o STFentendeu que a competncia legislativa do Estado"
-membro para dispor sobre licitaes e contratos adrnin(strativosres~ J
pai da a fixa.o portei -de preferncia para a aquisio ,de softwa.res
livres pela Administrao .Pl?lica regio(Jal, sem. que ~ copfiisure !Jsur~
pao da competncia. legislativa da _uni~o..;para fi~ar. norrrlas.geris I
sobre o tema (STF, ADI 3059, Tribuni Pleno; julgado.em.09/o4/215) . .

"' o inciso )0(VII do artigo 22 remete ao nciso )0{1 do a1rtigo 37 da


Constitll.lio n=ede~ral, que estabelece: ressalvados os ca,sqs ~spe
cificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes
sero contratados mediante processo de licitao pblica que
assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com
clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas
as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual so-
mente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econ-
mica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.
A norma constitucional permite ressalvas obrigatoriedade de
licitar, as quais devem ser estabelecidas pela legislao. Necessrio
perceber que as ressalvas ao p1rindpio da obrigatoriedade devem ser
estabelecidas pelo legislador, tanto em sua perspectiva burocrtica
(dever do gestor de~ em regra, realizar o procedimento licitatrio)
como em sua perspectiva democrtica (direito do fornecedor de dis-
putar a licitao). Assim, incabvel a criao de uma hiptese de con-
tratao direta (dispensa ou inexigibilidade) por decreto ou ato infra-
legal (perspectiva burocrtica); outrossim, no parece admissvel que
:ap. J -- licitaes pblicas 29i
I
l
I uma Portaria ou Resoluo prejudique, sem amparo legal, o direito de
j

I participao no certame, pelo fornecedor (perspectiva democrtica).


Destacamos, ainda, a preocupao do constituinte com a isono-
Ij mia, com a manuteno das condies da proposta, com a propor-
l cionalidade das exigncias habilitatrias e com o pagamento das
iI obrigaes contradas. Tais referncias devem nortear a aprovao
das leis, de seus regulamentos e, tambm, a atuao dos rgos da
l Administrao Pblica, pois elas foram eleitas pelo constituinte como
l
J
elementos indispensveis ao ambiente licitatrio.

l
I
'" o inciso )O<VIl do artigo 22 tambm faz aluso ao nnciso m do :!.
do aru:ngo ll73 ela Constitll.!io. Esse dispositivo, ao tratar das esta-
0

j tais, definiu que a lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa


l
pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias
l(jjll.!e explorem atvnc!ade ecmumca de produo ou comercializa-
1 o de bens ou de prestao de servios.
i
J
Entre outros aspectos, tal estatuto jurdico dispor sobre licitao
e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observando
I os princpios da Administrao Pblica. Essa disposio fundamenta,
como se ver adiante, a percepo de um raciocnio diferenciado em
relao submisso dessas estatais ao estatuto licitatrio.
o Por fim, cabe mencionar o texto do artigo 175 da Constituio.
Ao tratar sobre a prestao de servios pblicos, o dispositivo
afirmou que sua prestao, diretamente pelo Poder Pblico ou
por regime de concesso ou permisso, decorrer sempre de
licitao.

.,,~ ~~fu.9;~~:~ras=>u~tof?i.,cobr~~o em't;on.~~~so? . ..... ,. . . ... . < .


. i\J:b'nc'i's,pa:r rr61iloto-r d.Ministfio~Pbtko dEstaCIO.ae\Roraima.

cfi~l~t~~~t~iorJ~~r~~~~~~~~~~i!f~iq{~~~~~Q~J~~!~ ,
.~f~ff~lfJ~~~~f~~:~:~.~'~d&J~i~~b!&~i~~ 6~<r'#~\tJi;?,
...... ;;

2. OIBjiElfO IE IFIINIAIIJ!DlA[l)IE
A) Objeto. A licitao tem por objeto as obras, servios, inclusive
de publicidade, compras, alienaes, concesses, permisses e
292 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Nero e Ronny c. Lopes de Torres

locaes. da Administrao Pblica, quando contratadas com ter-


ceiros. Assim, quando aliena um bem, realiza compras (papel,
cadeiras, automveis ...), contrata servios (manuteno, vigiln-
cia, telefonia ...) ou obras, o gestor deve, em regra, submeter-se
a este procedimento prvio.
Segundo a Lei no 8.666/93, considera-se obra toda construo,
reforma, fabricao, recuperao ou ampliao, realizada por execu-
o direta ou indireta. Servio seria toda atividade destinada a obter
determinada utilidade de interesse para a Administrao (conserto,
transporte, locao de bens, seguro ou trabalhos tcnico-profissio-
nais, entre outros). J compra se caracteriza como toda aquisio
remunerada de bens (para fornecimento de uma s vez ou parce-
ladamente) e a alienao significa toda transferncia de domnio de
bens a terceiros.

Conforme delineou o TCU, em trecho de sua Smula 177, a defini-


o precisa e suficiente do objeto licitado indispensvel. Para tan-
to, antes da execuo das obras e dos servios, devem ser_qnf_~ccio
nados o projeto bsico e o projeto executivo (este ltimo, quando
for o caso), devendo o primeiro (projeto bsico), necessariamente,
preceder a licitao.
Assim, admite-se que a licitao de uma obra ou servio .de enge-
nharia seja precedida, apenas, do projeto bsico, desenvolvendo-se
o projeto executivo concomitantemente execuo do empreendi-
mento. Nessa hiptese, o projeto execu!ivo p_oe ficar a encargo do
contratado, vencelor da licitao da obra ou d<;) servio de enge-
nharia.
Na modalidade prego, usada para a contratao de bens e ser-
vios comuns, os regulamentos federais fazem aluso a outro ins-
trumento, denominado termo de referncia. Ele dever conter ele-
mentos capazes de propiciar avaliao do custo pela administrao
diante de oramento detalhado, definio dos mtodos, estratgia
de suprimento, valor estimado em planilhas de acordo com o preo
de mercado, cronograma fsico-financeiro, se for o caso, critrio de
Cap. 8 Licitaes pblicas 293

ace~tao do objeto, deveres do contratado e do contratante, pro-


cedimentos de fiscalizao e gerenciamento do contrato, prazo de
execuo e sanes.

Questo importante, relacionada ao objeto da licitao, a possi- .


bilidade de aglutinao ou de fracionamento indevidos. Para melhor
compreenso do assunto, temos utilizado o conceito de "pretenso
contratual", que se diferencia do objeto contratual.
A pretenso contratual envolve a necessidade de contratao
da Administrao. Ela pode dar ensejo a um ou a vrios objetos
contratuais, que correspondero a um ou a vrios certames, den-
tro de uma mesma licitao. Tal percepo evidente em algumas
situaes.

Nas licitaes que utilizam o procedimento auxiliar Sistema de


Registro de Preos (o qual ser tratado mais adiante), podemos ter a
r~unio das pretenses contratuais de diversos rgos (rgo geren-
Ciador e rgos participantes), formando um nico objeto licitatrio.
Outrossim, nas licitaes que envolvem vrios itens autnomos,
por exemplo, temos uma nica pretenso contratual (ex: aquisio
de gneros alimentcios), dividida, 'se for o caso, em vrios itens,
os quais representaro objetos licitatrios autnomos, mesmo qu&
constantes em um mesmo edital.
Bom lembrar que, sendo tecniamente possvel e inexistindo
prejuzo economia de escala ou ao conjunto da contratao, as
disputas licitatrias devem ser divididas em itens (gerando adjudi-
cao de itens autnomos), de forma a beneficiar o aumento da
competitividade. Nesse sentido, a Smula 247 do TCU sedimenta que
obrigatria a admisso da adjudicao por item e no por preo
global. desde que no haja prejuzo para o conjunto ou complexo ou
perda de economia de escala.
294 Oireiw Adminisinttivo - VoL 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

!Em sfilli:ese, a pretenso contratual representa a necessidade de


contratao da Administrao (enquanto rgo ou ente pblico que
concretamente busca uma contratao), enquanto o objeto da licita-
o a aquisio, servio, obra ou alienao que so apresentados
ao pblico para disputa e ulterior contratao, que ser dividida em
itens autnomos, ou no.
Importante frisar que, muitas vezes, para ampliar a competio,
importante dividir a pretenso contratual em vrios objetos ou
itens, gerando certames autnomos que permitem uma maior parti-
cipao de empresas interessadas e a consecuo de melhores pro-
postas. Assim, quando possvel a diviso da pretenso contratual em
vrios objetos (itens), a aglutinao que prejudica a competitividade
e a ampla participao de licitantes indevida.

i> .A:l:enEo!
A aglutinao !:)er. ir!d~vida: apenas,. qLi<l_nd preJl1dicar:i~ju~tifii:tcia>
mente . a. competitlvida.de,e. quando for . . possyel.a. divls.q,em v~rios,
obj~tOS. Qa'i-Jdoa aglutiniO se d pcirjstiflcatiV<tS icriiasiitnP.Ei'dir.
. pr~Jufzosao corijunto. da preten'so contratual o ti evii:<ir perda. 'deet6~.
no mia de escala, ela lcita.

Por outro lado, identificou-se tambm que alguns gestores, para


evitar a utilizao de modalidades formalmente mais rgidas, divi-
diam a pretenso contratual em vrios procedimentos licitatrios.
Imaginemos um gestor que, diante da necessidade administrativa
(pretenso contratual) de realizar uma obra, fraciona-a em trs li-
citaes independentes, permitindo-se usar a modalidade convite
(mais branda) .e evitando a necessria utilizao da modalidade to-
mada de preos.
Tal atitude denominada "fradonamemo indevido", que con-
siste na atitude do gestor de, na tentativa de evitar a utilizao dos
procedimentos licittrios mais complexos e com maior competiti-
vidade, dividir o objeto contratual de forma a permitir a utilizao
de procedimentos de seleo mais simplificados ou at a dispensa
do certame. Esse procedimento ilegal e tem sido condenado pelos
rgos de controle.
IB) !Finalidade. A finalidade (ou objetivo) da licitao rene a bus-
ca pela contratao mais vantajosa e o respeito ao tratamen-
to igualitrio e impessoal a todos os interessados em firmar a
Cap. 8 " Licitaes pblicas 295

contratao administrativa ("vantajosndade" + "nsonomrra"). Essa


finalidade dual foi resumida no artigo 3o da Lei no 8.666/93, ao
estabelecer que a licitao destina-se a garantir a observncia
do princpio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta
mais vantajosa para a Administrao.
Recentemente, a lei ll 0 l2.3t.}9/2o1o incluiu a "promoo dlo de-
senvo~vimemo nadona~ Si.!stemver' como finalidade da licitao p-
blica. Nessa feita, com a alterao promovida pela referida medida
provisria, a finalidade da licitao passa a envolver trs conceitos,
quais sejam:

Vantajosidade

' Isonomia

Promoo do desenvolvimento nacional sustentvel

Tanto o tratamento isonmico como a busca pela melhor propos-


ta sero alcanados de acordo com as balizas legais legitimamente
estabelecidas, no se constituindo em finalidades absolutas, mas re-
lativas.
Assim, a proposta mais vantajosa ser a considerada melhor, de
acordo com os critrios estabelecidos, fundamentados em parme-
tros legais. Na mesma feita, o tratamento isonmico ser consagrado,
mesmo quando estabelecidos critrios legais diferenciadores, como
algumas situaes de dispensa ou exigncias habilitatrias, os quais
devem, de qualquer forma, respeitar a igualdade material. Por fim,
o desenvolvimento nacional sustentvel, que consagra um raciocnio
de fomento s licitaes sustentveis, no pode servir como justifi-
cativa para a imposio irrazovel 'de restries competitividade.

No on.cursO.para Qf~orP(Jii~o. do. Estd/R.Ri~fn .2o13,,.foi c<>r~sic


der:9a~.cprrt=tl a s~g[Jinte<asser:tiva:. ~~os qbjetivos do proc~dim~nto
Jici.ttdoinduemajs1omi~;a seleodprqpdsta mals vantaj6sa ..
p~r~ C! administrao .Polka e a . pror10.o .qo desen:i/()1\timentoiria.~.
cinal sustr1tveLi . .:

Importante lembrar que a igualdade material no exige o trata-


mento formalmente igualitrio a todos; mas, ao permitir um trata-
mento desigual, diante de situaes desiguais, exige que ele se d na
296 Direito Administrativo- Vol. 9 Fernando F. Saltar Neto e Ronny C. Lopes de Torres

medida dessas diferenas e de acordo com o ordenamento jurdico,


guardando compatibidcie com o contedo do princpio da igualda-
de (STF, ADI no 3.070-RN, Informativo 490).
Nos processos de licitao, poder ser estabelecida margem de
preferncia) para:
a) produtos manufaturados .nacionais, que atendam a normas tc-
nicas brasileiras;
b) servios nacionais, que atendam a norma!:\ tcnicas brasileiras;
c) bens e servios produzidos ou prestados por empresas que
comprovem cumprimento de reserva de cargos prevista em lei
para pessoa com deficincia ou para reabilitado da Previdncia
Social e que atendam s regras de acessibilidade previstas na
legislao:
"' Produtos manufaturados nacionais: so aqueles produzi-
dos no territrio nacional de acordo com o processo pro-
dutivo bsico ou regras de origem estabelecidas pelo Po-
der Executivo Federal.
"' Servios nacionais: so os prestados no Pas, nas condies
estabelecidas pelo Poder Executivo Federal.
os conceitos demonstram uma excessiva delegao ao Poder
Executivo, para regulamentao da matria, autorizando a. quebra
da isonomia atravs de ato infralegal. A disposio pode gerar abu-
sos, por parte do poder regulamentar, dando ensejo a discusses
jurdicas e judiciais profundas, acerca das margens de preferncia
estabelecidas por atos infralegais, que, inequivocamente, quebraro
o tratamento isonmico exigido pelo constituinte.

Por fim, cabe salientar que, para os produtos manufaturados e


servios nacionais resultantes de desenvolvimento e inovao tecno-
Cap. 8 Licitaes pblicas 297

lgica realizados no Pas, poder ser estabelecida margem de pre-


ferncia adicionai.

O texto da lei no 12.349/2010 incluiu, ainda, dois novos regramen-


tos s licitaes pblicas:

Os editais de licitao para a contrac Nas contrataes destinadas implan-


tao de bens, servios e obras pode- tao, manuteno e ao aperfeioa-
ro exigir que o contratado promova, mento dos sistemas de tecnologia de
em favor da administrao pblica ou informao e comunicao, considera-
daqueles por ela indicados a partir de dos estratgicos em ato do Poder Exe-
processo isonmico, medidas de com- cutivo Federal, a licitao poder ser
pensao comercial, industrial, tecno- restrita a bens e servios com tecnolo-
lgica ou acesso a condies vantajo- gia desenvolvida no Pas e produzidos
sas de financiamento, cumulativamente de acordo com o pro.cesso produtivo
ou no, na forma estabelecida pelo Po- bsico de que trata a Lei n" 10.176, de
der Executivo Federal. 11 de janeiro de 2001.

IOIESTIINIA.TRIOS lllA.S IRIEGRA.S UCRTATRIA.S


Conforme estatui o pargrafo nico do artigo 1 da Lei no 8.666/93,
Subordinam-se ao regime desta Lei, alm dos rgos da A.dminis.
trao Direta, os fundos especiais; as autarquias, as fundaes. p-
blicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e
demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios.
298 Direito Administrativo - Voi. 9 " Fernando F. Bailar Neto e Ronnv C. Lopes de Torres

H, contudo, entidades sobre as quais a incidncia ou no das


regras licitatrias geram certa confuso, inclusive na doutrina, mere-
cendo especial ateno.

a) Serui~os sodais at!lii:rmmos: no esto sujeitos observncia


dos estritos procedimentos elas normas legais de licitaes e
contratos. Eles utilizam seus regulamentos prprios, que devem, I
ele qualquer forma, estar pautaclos nos princpios gerais aplic-
veis Administrao Pblica.

)) Organizaes d!a Sodedladle Oviij c!e ~liilteresse !PJblnco (OSC!IP's):


em regra, no precisam se submeter ao regime licitatrio para
a realizao ele suas contrataes ordinrias. Contudo, quando
firmam termo de parceria, submetem-se ao regulamento prprio
para a contratao com emprego de recursos pblicos, obser-
vando os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, economicidade e eficincia. necessria a publica-
o desse regulamento, no prazo mximo de trinta dias, contado
da assinatura do termo de parceria.

c) Organiza~es Sodais (OS): a Lei Federal na 9.637/98 disps, em


seu artigo 17, que a entidade deve publicar, em at noventa
dias, contado da assinatura do contrato de gesto, regulamento
prprio, contendo os procedimentos que adotar para a contra-
tao de obras, servios e compras, com emprego de re_cu_[sos
provenientes do Poder Pblico.

O legislador, para tais entidades do Terceiro Setor, expressamen-


te estabeleceu o direito de utilizao de regulamento prprio, mes-
mo para as contrataes com emprego de recursos provenientes
do Poder Pblico. Esse entendimento, contudo, no impede que a
Administrao Pblica, antes de transferir recursos pblicos, avalie
a consonncia desses regulamentos prprios com os princpios ad-
ministrativos. I
,~ -~ ~ ' .. . ., ' . :. -.~:'.<:-' :.:, ,.
. ., .:-.:~:~:~:. ::.C',:: .. , ... ;,~ ... . -:;...

...;._,,",, . r.
: '. . . ; ~.. .' . . : . ; I
:~"'"'- ;, . Licitaes pblicas 299

Outrossim, a Lei 13.019/2014, que estabelece o regime jurdico das par"


cerias voluntrias, .entre a administrao pblic e as Organizaes
d Sociedade :ivil, exige gue estas entidades; para a cele,l?t:!? :9'\ ..
parceria; preseritemreguiamento de compras e contrata)es, prpri()
ou .de terceiro, aprovado pela administrao pblica c~lebrapt~; (Ori
qe s estabelea, no [nnirno, a observhcia dos pripcpios . l;:tJ~gali-
I .dd~, da moralidade, da boa~f, .da.pmbidade,laimp{'!sS.oalid~E:; dei;
economicidade; da eficincia, da isonomia, da pubiicidc:tde, i::la-razo<
biiidcldee do .julgamento objetivo e a busca permanente de.qualidqde
e' durabilidade.

d) lEmlf.}r-esas esu:ata~s: conforme descrito pelo estatuto licitatrio, as


empresas pblicas e sociedades ele economia mista, em regra,
devem se submeter ao procedimento estabelecido pela Lei no
8.666/93.
Contudo, as empresas pblicas, sociedades de economia mista e
suas subsidirias que explorem au:nvktlade ewnmka de produo
ou comercializao de bens ou de prestao de servios, podem
prescindir da obedincia total s regras da Lei na 8.666/93, quando
tal submisso constitua bice intransponvel ao exerccio de sua ati-
vidade de mercado.
Parte significativa da doutrina defende esta exceo permissiva,
quando caracterizada a atividade fim para a qual a sociedade de
economia mista (SEM) ou a empresa pblica (EP), exploradoras de
atividade econmica, foram criadas. Dessa forma, vinha entendendo
o Tribunal de Contas da Unio, conforme o Acrdo na 1390/2004, de
seu Plenrio.
Vale esclarecer que ai:Mdlac!e iim aquela para a qual foi criada
I a SEM ou EP, atividades meio seria'm as demais, que, embora no se
relacionem com os objetivos centrais ela pessoa jurdica, realizal}l-
I -se, naturalmente, pela necessidade de existncia, como contratos
de manuteno, etc.
Embora tal assertiva facilite a ompreenso do assunto, na ver-
dade, no a simples diferenciao entre atividade fim e atividade
meio que ir respaldar o uso ou no do certame licitatrio (confor-
me previsto na Lei na 8.666/93), mas sim a constatao ou no da
impossibilidade de consecuo dos objetivos pretendidos pela pes-
soa jurdica, na disputa de mercado, atravs do certame licitatrio
estabelecido por essa Lei. Conforme defende Maral justen Filho, "a
300 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

questo no se reladon(J pr()priamente configurao de alg() omo


atividade fim ou atividade meio, mas com a submisso da atividade
desempenhada pela entidade integrante da Administrao Indireta .
lgica do mercado e a certos princfpios da competio econmica".
No pode ser considerada apta a atender ao interesse da Admi-
nistrao a exigncia de utilizao do rgido regime de direito p-
blico, para que empresa estatal participe da livre .competio de
mercado. Da mesma forma que a Constituio veda beneficiamentos
e privilgios fiscais em face de tais pessoas da Administrao Indi-
reta que exploram atividade econmica (Art. 173, 1 e 2), no
poder-se-ia entender como constitucional a imposio de regras que
comprometessem a atuao da entidade administrativa no mercado.
Por fim, cabe observar que em tais situaes, no ocorrer uma
hiptese de inexigibilidade licitatria, decorrente da "inviabilida-
de de competio", pois a contratao direta prevista pela Lei no
8.666/93 submete o gestor a alguns procedimentos burocrticos, que
tambm poderiam ser incompatveis com espcies de contrataes
inseridas no mercado. Na verdade, possvel que, em tais situa-
es, reste configurada uma inaplicabilidade parcial das normas li-
citatrias, no se tratando de inexigibilidade, mas sim de uma no
incidncia de regras da Lei no 8.666/93, em determinadas operaes
realizadas por SEM e EP exploradoras de atividade econmica, quan-
do em regime de livre competio com empresas privadas. __ --
Esse entendimento parece consoante aquele externa.do pelo .STF,
que tem admitido a adoo de regime diferenciado a .estatais explo-
radoras da atividade econmica, sem restrio ao tipo de ativida-.
de (fim ou meio), sob o fundamento de que a atividade. eco~rnica
exercida por essas empresas estatais, em regime de livre compe-
tio com as empresas privadas, justificam a submisso a um regi-
me diferenciado de licitao (STF, MS 25.888/DE). Va.le lembrar que,
no caso da Petrobrs, o artigo 67 da Lei no 9-478/9.7 admite que os
contratos celebrados por essa empresa, para aqu'isio de bens e
servios, sero precedidos de procedimento licitatrio simplificado,
definido .em Decreto do Presidente da Repblica.
Cap. 8 Licitaes pblicas 301

As regras licitatrias no tm como destinatrios, apenas, os r-


gos que se submetem obrigatoriedade de licitar. A Lei no 8.666/93
traz em seu bojo regras que se relacionam a .outros personagens do
ambiente licitatrio.
e) ll..idtantes: a estes tambm compete a obedincia s regras licita-
trias dispostas pela legislao, obrigao que se transveste em
direito pblico subjetivo fiel observncia do pertinente proce-
dimento estabelecido na Lei (art. 4). Esse direito pode ser exi-
gido administrativa ou judicialmente. Da mesma forma, quando
realizada sua prestao, o licitante contratado tem o direito de
ver respeitada a ordem cronolgica dos pagamentos (art. so) e
de ter resguardada a condio econmica de sua proposta.
f) Cidados: buscando fortalecer a participao e o controle .sodal,
a Lei no 8.666/93 estabelece direitos aos cidados, permitindo-
-lhes a interferncia no procedimento licitatrio. Pode o cidado
(mesmo no sendo licitante) acompanhar o desenvolvimento do
procedimento, desde que no interfira .de modo a perturbar ou
impedir a realizao dos trabalhos (art. 4o); ter acesso a infor-
maes contratuais, como os quantitativos e os preos unitrios
de determinada obra exeutada (8o do art. ? 0 ) ; impugnar admi;>
nistrativamente o edital (1' do art. 41) ou os preos registrados
(6' do art. 15).
g) lfrbunais de contas: o controle das despesas decorrentes dos
contratos e demais instrumentos regidos pela Lei no 8.666/93
ser feito pelo Tribunal de Contas competente. Qualquer liCitan-
te, contratado ou mesmo pessoa jurdica ou fsica (no sendo
necessrio ser cidado) poder representar sobre irregularida-
des ao Tribunal de Contas ou aos rgos integrantes do sistema
de controle interno.
302 Ureh:o J\C!rninisiJ-ativo -'.feL 9 ., Fernando F. Baita r Neto e Ronn~' C. Lopes de Torres

o Tribunal de Contas, no exerciCIO de suas atribuies, pode


apreciar a constitucionalidade das iels e dos atos do Poder Pblico
(Su:imilJia ;s.t,? c1<D> STr-). Ademais, os Tribunais de Contas e os rgos
integrantes do sistema de controle interno podero solicitar para
exame, at o dia til imediatamente anterior data de recebimento
das propostas, cpia de edital de licitao j publicado, obrigando-
-se os rgos ou entidades da Administrao interessada adoo
de medidas corretivas pertinentes que, em funo desse exame, fo-
rem determinadas.

~-. ~1tetilo2

o STF vem reconhecendo IImites ao controle preventiyq r~?lizado peips"


a
Tribunais de Conta~, assentando. que< exignijafei:t ;ppr a_~9~;,noi.<
mativos do Tribunal, sobre remssa prvia do editl, sem ,11enh~rha,
solicitao, invade a competncia legislativa da .ni (RE s':?~3/RJ,
]ulg. 12/12/2oo8). - - -

4. P!R~INidiP~OS GiERA.~S !DIA lKi-\IO

A Lei no 8.666/93, em seu artigo 3, elenca os princpios bsicos ela


licitao, quais sejam:
fiega~dadle

8 impessoalnrcladle

morairclarc~e

,,, ig11.1aldlade

o p11.1blndrclarcle

o probidade admnstrratnva

, v!l'lcll.llao ao nlllstrrumel1lto colfl!vocatro

" ]i.!llgame!l'lto ob]etvo

Alguns desses princpios j foram tratados no captulo sobre re-


gime jurdico administrativo, ao qual remetemos o leitor, como com-
plemento da sntese que ser adiante feita.
o legalidade: conforme j visto, no direito privado, de acordo com
este princpio, ao particular permitido fazer tudo o que a lei
no probe. No mbito do Direito Administrativo, pela dqutrina
tradicional, existe uma subordinao da ao do administrador,
<::ap . .s Licicaces pblicas 303

em funo do que estabelece a lei, de forma que ele s pode


agir nos moldes e limites estabelecidos pela legislao, fazendo
apenas o que a lei expressamente autorizar ou determinar. Essa
subordinao pode ser identificada por duas vertentes: o da vin-
culao negativa (Ulegat[ve I.Jindu.mg), segundo a qual a legalidade
representaria uma limitao para a atuao do administrador,
e o ela vinculao positiva (posit[ve I.Jindwng), segundo o qual a
atuao dos agentes pblicos depende de autorizao legal.
Nas licitaes pblicas, importa observar que as excees obri-
gatoriedade de licitar (dispensa e inexigibilidade) s podem ser es-
tabelecidas por Lei. Temos defendido que, diante da competncia
legislativa privativa, as hipteses de dispensa apenas podem ser
estabelecidas por Lei federal.'

.1> Aii:enc~ . . . . ,
As entiade,s doSistrrJa s no podem inovar.na.'.ordemjrqica_,.por
m(=io de seus regulame11tos prprios; in~tituindono:yas hipteses de
. dispensa e.. de; inexigiiJUidade . .delidtc:to; haja. vistc:t:qJeiama,t~ria
.dve ser disciplinadapor:norma gerli, de conipncia .privativa/d
. ,fji~o~(Acrd #f35/2o3.3-r'lenrl~.:: unt~'Ofu59y ' ' .. " -

Conforme visto no captulo sobre rregime ji.!llri"dico aclminstrrativo,


o conceito de legalidade administrativa vem evoluindo, desenvol-
vendo-se uma mutao da noo clssica de legalidade para uma
ideia de legtimidlade, que exige tambm a obedincia moralidade
e finalidade pblica. Essa concepo permite uma maior amplitu-
de no controle das contrataes pblicas pelo Poder judicirio, que
pode, para invalidar um ato administrativo, avaliar sua adequao
aos princpios que regem a Administrao Pblica. Nesse raciocnio,
possvel a invalidao de um procedimento contratual que, embora
respeitando as regras legais formais, atente contra o interesse p)
blico, pela inutilidade ou desproporcionalidade da contratao (Ex:
aquisio de lixeira com detalhes em ouro e brilhantes, para o gabi-
nete de um gestor).
Outrossim, a concepo clssica da legalidade, que impunha a
exigncia de que a lei predeterminasse de forma completa e ab-
soluta toda a atuao da Administrao, incompatvel com a mu-

1. TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de licitaes pblicas comentadas. 6a


edio. Salvador: jus Podivm, 2014.
304 Direito Administrativo- Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c Lopes de Torres

tabilidade e a complexidade de muitas relaes contratuais,, o que


vem permitindo certa maleabilidade na aplicao das normas posi-
tivadas, que muitas vezes tem seus contornos alargados atravs da
compreenso do ordenamento como um todo.
Raquel Carvalho explica que o desenvolvimento de tcnicas de
gesto pblica, a desburocratizao, a execuo de polticas pbli-
cas, o uso preferencial de processos convencionais e a garantia de
estabilizao mnima das relaes jurdicas justificaram a evoluo
da concepo clssica da legalidade estrita para a noo de juridid~
dade, apresentada como um conceito maior, que vincula a Adminisc
trao Pblica ao ordenamento jurdico como um todo, permitindo
uma margem maior de autonomia, dentro dos limites apresentadOs
pelo ordenamento constitucional. Como exemplo, embora a Lei no
8.666/93 regre a utilizao do registro de preos, apenas; em relao
a compras, tm-se admitido sua utilizao tambm para servios e
at para obras.
" Impessoalidade: esse princpio repele e abomina favoritismos e
restries indevidas, exigindo tratamento equnime e marcado
pela neutralidade. Quando contrata com particulares, o gestor
no age nem deve agir em nome prprio, mas em nome do Poder
Pblico.
" Moralidade: ela exige que a ao da administrao seja tica e
respeite os valores jurdicos e morais. o gestor pblico-no-est
autorizado a proceder em confronto com a tica e com a moral ..
Exemplificando: mesmo possvel a utilizao de uma hiptese de
dispensa (aquisio de pequeno valor), fere a moralidade a con.7
tratao direta de parente ou empresa do gestor pblico.
o Igualdade: a determinao de obedincia ao princpio da igual-
dade, na licitao e contrato administrativo, impede discrimina-
o entre os participantes do certame, sej atravs de clusulas
que favoream uns em detrimento de outros, ~eja mediante jul-
gamento tendencioso. Este tratamento isonmico lima garantia
da competitividade e da consequente busca pela melhor propos-
ta para o negcio. administrativo .
., Publicidade: o respeito publicidade necessrio, para que. se
garanta a lisura do procedimento licitatrio e, inclusive, o atendi~
mento a outros princpios, resultando como nulos os atos pt:atica-
dos em sua desobedincia. Conforme artigo 11 da Lei no 8.429/92,
Cap. 8 Licitaes pblicas 305

constitui ato de improbidade administrativa, que atenta contra os


princpios da Administrao Pblica, negar publicidade aos atos
oficiais.
" Probidade administrativa: um preceito que vincula todo admi-
nistrador pblico, tendo o estatuto licitatrio includo este entre
os seus princpios bsicos. A probidade administrativa tambm
imposta ao administrador pela letra constitucional, que estabele-
ce, no 4o de seu artigo 37, que os atos de improbidade adminis-
trativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da
funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento
ao errio, na forma e na gradao previstas em lei, sem prejuzo
da ao penal cabvel.
" Vinculao ao instrumento convocatrio: em funo de tal prin-
cpio, impe-se o respeito s normas previamente estabelecidas
como regramento do certame. O desacato regra editalcia pode
tornar o procedimento invlido, pela presuno de prejuzo
competitividade e isonomia. De qualquer forma, o edital no
"lei entre os licitantes", ele regra de competio que precisa,
obrigatoriamente, adequar-se aos ditames legais e aos princpios
administrativos.
o ]u!gamento objetivo: o carter vantajoso da proposta deve ser
verificado em funo de julgamento objetivo, de acordo com os
critrios .estabelecidos no instrumento convocatrio, evitando-
-se subjetivismos e conotaes individuais na aferio da melhor
proposta a ser contratada.
O artigo 3o da Lei no 8.666/93 indica ainda a existncia de princ-
pios correlatos, que derivam dos princpios bsicos e que se rela-
cionam com estes, em virtude da matria .que tratam. Embora haja ~

certa discordncia na doutrina, alguns princpios correlatos podem


ser identificados no texto legal, como, entre outros, competitividade,
formalismo, obrigatoriedade, econof!!lcidade e sigilo das propostas.
306 iJi1eiw Administrativo \foi. 9 ., Fernando F. Balwr Neto e Ronny C Lopes de Torres

:;;. WINlRJWAO m!RIHA - IE){(IEIES ILIEGAHS AO [JJIEVIEIR IDllE LHICHAIR

Embora a realizao de contratos pela Administrao Pblica exi-


ja, em regra, a obedincia ao certame licitatrio (jpr1111CJJ1io da oij]ri-
gatoriedadle), o legislador ressalvou hipteses em que o gestor pode
prescindir da seleo formal prevista neste estatuto. Essas hipteses
de ressalva encontram fundamento no prprio texto constitucional,
uma vez que o inciso XXI do artigo 37, da Constituio Federal, ao
estabelecer a obrigatoriedade do procedimento de licitao para os
contratos feitos pela Administrao, j inicia s_eu texto com a ressalva
aos casos especificados na legislao.

~-- lrm)i:Joril:ante!
Despesas. deorrentes de, lei rio seenquadrarnno conceitcl~ cqntrai:o
dado pela Je-ri9 K66~/93 Assim; o pga~ento tedespesrel.C:!orr~cta,
ao seguroDPVT.n xige procedimen!<j 9~.iicjt~. ri~rni~rrJ~:ihl ,.
ptt~se de'dispellsa oinexigibilidate:simplesrnente;.,lricabvel[pli~.
ca doesta1:ut'licitat6rio;,pois no. se trata de
r~lo de nairieza
contra tu ai. (wrqo de\mntades), mas cumprimt;ntode o~r,igaq)eg?L ._
-oa n1esrha . f()rm','oSIT ;tem entendi do;qu () patroclflid ve-~fq-r't~-
de .-.
p"ortivo .nq pode ser\coni preeridido .C:omo,ontr:oadrriitii~ththt:>
'sujeita a.Iicit~o (STF, R..(sz 4636/sP,. ]ig. 16/oioll)/ . .. . . i L:_:):'f:

A Lei Geral de Licitaes prev hipteses de contratao dire-


ta (iisjj)ensa e nexigibildaie), porque admite que nem sempre a
realizao do certame levar melhor seleo pela AdmJnJstr:ao
ou que, pelo menos, nem sempre a sujeio do negcio ao proce-
dimento formal e burocrtico previsto pelo estatuto serve ao eficaz
atendimento do interesse pblico.

Competio vivel Competio invivel

Taxatividade taxatividad.~
(Art. 17) Dispensada ---,
(Art. 25)
(Art. 24) Dispensvel

De qualquer forma, mesmo sem a observncia dos procedimen-


tos relativos s modalidades licitatrias, a contratao direta deve
obedincia aos princpios do Direito Administrativo, exigindo, por
exemplo, o respeito a condici<mantes da eficcia e a elementos de
instruo.
C2.p. ~, " Licitaes pblicas 307

Com relao <Clispensa, consolidou-se o entendimento de que o


caso concreto se enquadrar como dispensa se ficar caracterizada
uma das situaes previstas pela legislao. Nesse caso, as hipte-
ses legais so taxativas. Na dispensa, a competio seria possvel,
mas o legislador entendeu por bem torn-la no obrigatria, naque-
las hipteses fixadas pela Lei.
A doutrina costuma dividir as hipteses de dispensa em licitaes
<LHspensa<C~as e ~idtaes dispersveis.

A Lei no 8.666/93 indica as situaes em que a licitao deve ser


dispensada, em seu artigo 17. Convm observar que so hipteses
relacionadas alienao de bens da Administrao Pblica. Tal alie-
nao est subordinada existncia de interesse pblico, devida-
mente justificado, e prvia avaliao.
Quando imveis, a alienao depender, ainda, de autorizao
legislativa (para rgos da Administrao Direta, entidades autrqui-
cas e fundacionais), de avaliao prvia e de licitao (na modalida-
de concorrncia), dispensada esta nos casos descritos pela alnea I
do artigo 17 da Lei no 8.666/93, como: dao em pagamento, doao,
permuta, investidura, alienao e disposio de bens no mbito de
programas habitacionais de interesse social, procedimento de legiti-
mao de posse, entre outros.
O elenco de hipteses de licitao dispensada para bens imveis
foi bastante alterado nos ltimos anos. Nessa feita, essencial a lei-
tura sempre atualizada do texto legal, com especial ateno para os
I
dispositivos modificados recentemente. ~
I
I Quando mveis, a alienao depender de avaliao prvia e de
-~ licitao (na modalidade concorrncia ou leilo), dispensada esta
,.!- -
1
nos casos descritos pela alnea 11 do artigo 17 da Lei na 8.666/93,
como: doao, permuta, venda de aes, venda de ttulos, venda
de bens produzidos ou comercializados por rgos ou entidades
da Administrao Pblica (em virtude de suas finalidades) e ven-
da de materiais e equipamentos para outros rgos ou entidades
da Administrao Pblica, sem utilizao previsvel por quem deles
dispe.
308 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

5.1.2. Udtao dispensvel


importante reiterar que as situaes de dispensa previstas na
legislao so taxativas, ou seja, no podem ser eriadas pelo gestor
novas hipteses. O caso .concreto se enquadrar como dispensa se
ficar caracterizada uma das situaes previstas pela lei.

Outro ponto a ser destacado que, diferentemente da ine))igibili-


dade, na dispensa, a competio seria sim possvel, mas o legislador
Cap. 8 Licitaes pblicas 309

entendeu por bem torn-la no obrigatria em tais casos. Mesmo


caracterizada uma das hipteses de licitao dispensvel descritas
pela legislao, entendendo o gestor que a realizao da liCitao
atende ao interesse pblico, poder faz~la, pois a hiptese de dis-
pensa permite a faculdade de escolha sobre a realizao ou no do
procedimento seletivo.
A doutrina divide as hipteses de licitaes dispensveis descri-
tas pelo artigo 24 da Lei no 8.666/93 em quatro categorias:

A seguir, resumiremos as hipteses de licitao dispensvel des-


critas pelo artigo 24 da Lei no 8.666/93, destacando seus pontos po-
lmicos:
1) !Oispensas de pequeno valor (incisos I e li). Nas aquisies, ser-
vios, obras e servios de engenharia de valor at 10/o (dez
por cento) do limite mximo previsto para a modalidade convite
(art. 23).
Esse percentual ser de 20% (vinte por cento) para compras,
obras e servios contratados por consrcios pblicos, sociedade de
economia mista, empresa pblica e por autarquia ou fundao .qua-
lificadas, na forma da lei, como Agncias Executivas.
Deve-se ressalvar que, no caso d~ consrcios pblicos, os valores
previstos no caput do artigo 23 devem ser dobrados, quando o con-
srcio for formado por at 3 (trs) entes d Federao, ou triplica-.::
dos, quando o consrcio for formado por maior nmero.
31 O D~reh:o Acimin!st:raTh.n..J -V o!. 9 ., Fernqndo F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes ele Torres

"A definio do vlor da contratao levar em cor'! ta o ~~rc)~p <:[e


vigncia do contrto e as possveis prorrogaespar,a: a)a. r~aiiz~ci,
d licitao exclusiva (microempresa, eiT)prsa .9e pequenO. pOrte e
sociedade cooperativa),b) a escolha de uma 'da~ modalida,des ~PI!Y~~c
cionais (concorrncia.tomada . de preos .. e.convite); e c) o::ehja(jra- .
mentq ds. contrataes previstas no art. 24, inc. ' e 11, d<L .LeT.w '8.666,.
de 1993.'' (Orientao Normativa no 10, lterad em 14/12/201J) .

2) iG!Jerra Otl grave U:lli2iiii:~sr!bao vla orrc~em. (iliiUCSIO m)o A declarao


de guerra ele competncia ela Unio (art. 21, 11 da CF), atravs
de ato privativo elo Presidente da Repblica (art. 84, XIX da CF),
mediante autorizao ou referendo elo Congresso Nacional (art.
49, 11 da CF). A perturbao ela ordem a situao que afeta a
paz e a disciplina social e poltica.
3) Emergi!Ua G<ll cauamklac~e ~u:i!b!ka (i11dso N)" Fica caracterizada
quando h urgncia de atendimento de situao que possa oca-
sionar preju;w ou comprometer a segurana de pessoas, obras,
servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares,
e somente para os bens necessrios ao atendimento da situao
emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e servi-
os que possam ser concludas no prazo mximo de 180 (cento e
oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contado da ocorrncia
da emergncia ou calamidade, sendo vedada a prorroga:o dos
respectivos contratos.
Os casos de emergncia podem ser produto de fatores o!bjetvos
e de fatores SILlb]etivos.
l
Ocorre um caso de emergncia "o!bjetivo", quando este se apre-
senta como resultado de um acontecimento ou situao desvinculada
da vontade administrativa (uma enchente, um temporal, ...). H um
caso de emergncia "slll!bjetivo", quando se identifica que o gestor, I
por desdia, gerou a situao de urgncia, como nas contrataes
emergenciais para aquisies de bens que poderiam ter sido licita-
das anteriormente, pela reconhecida preexistncia da necessidade
administrativa.
Tanto em uma situao como em outra, caracterizados os requi-
sitos legais, possvel a contratao direta. Mesmo caracterizada
desdia, por parte do administrador, preenchidos os requisitos pre-
vistos pelo dispositivo, cabvel a hiptese de dispensa.
C.p. 3 Licitaes pblicas 311

Adesdiado agente pblico no impede a caracterizao.da situao


emergencial, embora possa gerar a sua responsabilizao. . .

4) I!Jdttao oleserii:a (inciso V). Ocorre quando no acudirem inte-


ressado~ licitao anterior e esta, justificadamente, no puder
ser repetida sem prejuzo para a Administrao. Neste caso, de-
vem ser mantidas todas as condies preestabelecidas.

D .:Q.~:<I3U';itiQ

De acordo com a .QN AGU No 12/2()09, no se justifica ess<:Lhipt~~~ de


dispensa, caso a licitao tenha sido realiza dana modalidade comritc

5) ijniJ:erveno no domfnio econmico (iu-Jdso Vi). o caso em que


a Unio tiver que intervir no domnio econmico para regular
preos ou normalizar o abastecimento. No verificadas tais fina-
lidades, no se poder utilizar o dispositivo para fundamentar
a dispensa em outras situaes de interveno no domnio eco-
nmico.
6) iPro~ostas inwm~atfves (inciso Vijl). Ocorre quando as propostas
apresentadas consignarem preos manifestamente superiores
aos praticados no mercado nacional ou forem incompatveis com
os fixados pelos rgos oficiais competentes. Nesse caso, aps o
procedimento de renovao das propostas (art. 48), persistindo
t a situao, ser admitida a adjudicao direta dos bens ou ser-
t vios, por valor no superior ao constante do registro de preos
l ou dos servios.
I
pe ac~rdo .co~ ,a, ON AGU N 1:l/7o9, ri<{~e.:istlflca essa hipf~~e\J~' ::
relii<ida.:~ampdalid'~de;chvhe .. ,
I . ...dispensa, caso.. .a.ticitaQ'tnha.sido
.. .. .. ...... .. -- .... -~- . . ... . :... ,..... ' ... -: .. ,... :::. :!;;~.:>~--.-, .. !: .:..,.-:i. :,~~~~-:-~;:r:,.>:''
I
i 7) Cmnratao de rgo oll! entidade da Administrao Pblica (in-
ciso vm). Para a aquisio, por pessoa jurdica de direito pblico
interno, de bens produzidos ou servios prestados por rgo
I ou entidade que integre a Administrao Pblica e que tenha
sido criado para esse fim especfico em data anterior vigncia
desta Lei, desde que o preo contratado seja compatvel com
o praticado no mercado. necessria a criao para finalidade
especfica, anteriormente vigncia da Lei no 8.666/93.
312 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

Esse benefcio.no deve ser usado para a contratao de empre-


sas pblicas e de sociedades de economia mista que. explorem ativi-
dade econmica, sob o regime de competio com o setor privado,
pois estas esto sujeitas livre concorrncia e no devem possuir
privilgios que no sejam extensveis s empresas da iniciativa pri-
vada. Nesse sentido, a Orientao Normativa AGU No 13, de 01 bril de
2009, estabeleceu que: "Empresa pblica ou sociedade de economia
mista que exera atividade econmica no se enquadra como rgo
ou entidade que integra a administrao pblica, para os fins de
dispensa de licitao com fundamento no inc. VIII do art. 24 da Lei no
8.666, de 1993."

i.~=~~pj, ';' ,'..~;;'!;~~~:~u~~!~~~t';


:histr!i'g.fi:()i'P~ : ~1.e :;inds0;VIJI~do-1

;.tlfff~t~~~~tll\i/i~@iilli~tif~
8) Segurana Nacional (inciso iX). Caracteriza-se quando houver
possibilidade de comprometimento da segurana nacional, nos
casos estabelecidos em Decreto do Presidente da Repblica, ou-
vido o Conselho de Defesa Nacional.
De acordo com o Decreto no 2.295/97, ficam dispen~a9<!.? de li-
citao as compras e contrataes de obras ou servios quando
a revelao de sua localizao, necessidade, caracterstica do seu
objeto, especificao ou quantidade coloque em risco objetivos da
segurana nacional.
Mpis recentemente, o Decreto federal no 8.135/2013 estabeleceu
outra hiptese de contratao direta, com base neste dispositivo.
De acordo corii o normativo, com vistas. pr~s~rvao da, segurana
nacionat fica dispensada a licitao para a con/tratao. de rgos
ou entidades da administrao polica federat para atenclimento
ao objetivo de fazer com que as comunicaes de dados da ad-
ministrao pblica federal direta, autrquica e fundacional sejam
realizadas por redes de telecomunicaes e servios. de tecnologia
da informao fornecidos por rgos ou entidades da administrao
pblica federal.
9) Locao de imvel (inciso X). Para a compra ou locao de im-
vel destinado ao atendimento das finalidades precpuas da Ad-
Cap. 8 licitaes pblicas 313

ministrao, cujas necessidades de instalao e localizao .con-


dicionem a sua escolha, desde que o preo seja compatvel com
o valor de mercado, segundo avaliao prvia.
Em sntese, os critrios exigidos pela Lei so os seguintes:
destinao do imvel ao atendimento das .finalidades precpuas
da Administrao;
existncia de motivos (necessidade de instalao e localizao)
que condicionem a sua escolha;
" preo compatvel com o valor de mercado (segundo avaliao
prvia);
Discordamos da tese doutrinria de que a existncia de vrios
imveis que possam atender necessidade .administrativa torna
obrigatria a realizao de procedimento licitatrio. Entendemos
que, mesmo existindo mais de um imvel apto ao atendimento da
pretenso contratual, possvel a contratao direta para a locao
descrita pelo inciso X do artigo 24.
Importante relembrar uma diferena fundamental entre os insti-
tutos da inexigibilidade e da dispensa. Se naquela (inexigibilidade)
identificada uma inviabilidade de competio, na dispensa a pos-
sibilidade de competio e a pluralidade de possveis particulares
fornecedores do bem ou do servio no impedem a utilizao da
permissiva de contratao direta.
Ilustrando, da mesma forma que se admite a dispensa para uma
compra de pequeno valor (art. 24, 11), mesmo, existindo vrios for-
necedores aptos e interessados na contratao, deve-se admitir a
utilizao da dispensa para a locao de imvel (art. 24, X), mesmo
que existam outros imveis aptos ao atend,imento das finalidades ,
precpuas da Administrao. O que deve ser evitada a utilizao
dessa hiptese de contratao direta para justificar contrataes
motivadas por interesses ilegtimos do. gestor, em .detrimento do in-
teresse pblico.
314 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes ele Torres

inteno de realizar lotao em det!=rmnaclo(s) local(is) ou regio e


determina suas condies; como rea til; localiza-o; gragens dispo c
nveis, entre. outros:

10) Contratao d!e rema01esce111te (i01dso )(0. f\la contratao de re-


manescente ele obra, servio ou fornecimento, em consequncia
de resciso contratual, desde que atendida a ordem de clas-
sificao da licitao anterior e aceitas as mesmas condies
oferecidas pelo licitante vencedor, inclusive quanto ao preo,
devidamente corrigido.
A contratao direta de remanescente de obra, com suporte no
comando contido no art. 24, XI, ela Lei na 8.666/1993, no pode ser
adotada com condies diversas daquelas que venceram o processo
licitatrio ou quando a avena resultante ela licitao estiver eivada
de vcios
n) Compra d!e gm::ros peredves (i01dso )m). Nas compras de hor-
tifrutigranjeiros, po e outros gneros perecveis, no tempo ne-
cessrio para a realizao dos processos licitatrios correspon-
dentes, realizadas diretamente com base no preo do dia.
12) ~01stituio de pesquisa (indso )(m). Na contratao de instituio
brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da pesqui-
sa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de ins-
tituio dedicada recuperao social do preso, desde que a
contratada detenha inquestionvel reputao tico-profissional
e no tenha fins lucrativos. A utilizao da expresso "institui-
o" leva a_ concluir que o legislador no permitiu a contrata,o
de pessoa fsica.

1>Afce1111o!
os. contr~to;s'firmados com fundaes d~ apoio; com base n~;s~a:.hlp 2 ..

.,v;'anaturza:ct.~.instituiG:o:f_!;oobje.to~oritr.t~d/alrrC.de<.t<il}i.P,t<?ycip:.
a~coiflp~#~)ti~.~~-~:5oril 9~;p~~~ ~tf.~~~~~Jsfu~hti~V:ri~:~s.?!i{:; ; ;. . .
:ap. 8 Licitaes pblicas 3'15

lcita a contratao .de servio de promoo de concurso pblkopor


meio dedispensa de licitao, com fulcro no a ri:. 24, inCiso XlU, d Lei
8.666h993, desde que sejam observados.t~dos OS requisitos preV?tOS
rio refedi:todispsitivoe dmoristradro nexo efetivo-desse ob)eto
com a natureza da instituio a ser eontr:atadp.; alm de cornprovda
a compatibilidade com os preos 'de mercado. (SmulaTClJ no 287;le
12/11/2014. . . .

13) lM.:orl!]o ntemadonai (findso XHV), Para a aqu1s1ao de bens ou


servios, nos termos de acordo internacional especfico, apro-
vado pelo Congresso Nacional, quando as condies ofertadas
forem manifestamente vantajosas para o Poder Pblico.

A hiptese de dispensa no prev a contratao de obras, res-


tringindo-se aquisio de bens e servios. A redao atual do dis-
positivo excluiu a necessidade de mediao atravs de organizao
internacional, mas explicitou a exigncia de que o acordo internacio-
nal especfico fosse aprovado pelo Congresso Nacional e de que as
condies fossem vantajosas ao Poder Pblico.

:lA) Obras de arte e objetos hstricos (indso XV). Para a aquisio


ou restaurao de obras de arte e objetos histricos, de au-
tenticidade certificada, desde que compatveis ou inerentes s
finalidades do rgo ou entidade.

' Dever ser considerada ilcita a utilizao de tal hiptese, quando


~- inexistir a vinculao finalstica exigida pelo dispositivo.
rr
15) ~mpresses e prestaes de servio d!e informtica (inciso X'Ji).
Para a impresso dos dirios oficiais, de formulrios padroni-
zados de uso da Administrao 'e ele edies tcnicas oficiais,
bem como para prestao de servios de informtica a pessoa -~
jurdica de direito pblico interno, por rgos ou entidades
que integrem a Administrao Pblica, criados para esse fim
especfico.

16) Aquisio vinculada garantia (inciso XV~!). Para a aquisio de


componentes ou peas de origem nacional ou estrangeira, ne-
cessrios manuteno de equipamentos durante o perodo de
garantia tcnica, junto ao fornecedor original desses equipamen-
tos, quando tal condio de exclusividade for indispensvel para
a vigncia da garantia.
316 Direito Administrativo - Voi. 9 Fernando F. Saltar Neto e Ronny C. Lopes de Torres

17) Abastecimemo de embarcaes, aeronaves e tropas (inciso


... xvm). Nas conpras o. contrataes de servios para o aba~t~
cimento de navios, embarcaes, unidades areas ou tropas e
seus meios de deslocamento, quando em estada eventual de
curta durao em portos, aeroportos ou localidades diferentes
de suas sedes, por motivo de movimentao operacional ou de
adestramento, quando . a exiguidade dos prazos legais puder
comprometer a normalidade e os propsitos das operaes e
desde que seu valor no exceda ao limite da modalidade convi-
te previsto para compras e servios comuns.
18) Padronizao de material militar (inciso XIX). Para as compras
de material de uso pelas Foras Armadas, com exceo de ma-
teriais de uso pessoal e administrativo, quando houver neces-
sidade de manter a padronizao requerida pela estrutura de
apoio logstico dos meios navais, areos e terrestres, mediante
parecer de comisso instituda por Decreto.
19) Associao de portadores de defcincia (inciso XX). Na contra-
tao de associao de portadores de deficincia fsica, sem fins
lucrativos e de comprovada idoneidade, por rgos ou entida-
des da Administrao Pblica, para a prestao de servios ou
fornecimento de mo de obra, desde que o preo contratado
seja compatvel com o praticado no mercado.
20) !Produtos para pesquisa e desenvolvimento (inciso XXI). A reda-
o anterior do dispositivo previa a contratao direta para a
aquisio de bens e insumos destinados exclusivamente pes-
quisa cientfica e tecnolgica com recursos concedidos pela CA~
PES, FINEP,. CNPq ou outras instituies de fomento pesquisa
credenciadas pelo CNPq para esse fim especfico.
Este inciso foi alterado pela lei no 13.243/2016, a qual modificou
a hiptese de dispensa (retirando a restrio.anterior,
I
origem.dos
recursos), admitindo-a para "a aquisio ou contratao de produ-
to para pesquisa e desenvolvimento, limitada, no caso de obras e
servios de engenharia, a RS 30o.ooo,oo (20b do valor de que trata a
aln.ea "b" do inciso .I do caput do art. 23).
A ILei no 13.243/2016 criou estmulos ao desenvolvimento cientfi-
co, pesquisa, capacitao cientfica e tecnolgica e inovao,
atividades que ainda engatinham, no Brasil, no por falta de quali-
dade de nossos pesquisadores, mas devido a dificuldades impos-
Cap. 8 Licitaes pblicas 317

tas por ex1gencias burocrticas que, quando excessivas, acabam


gerando certa disfuno, prejudicando as atividades reguladas. Os
rgos de fomento pesquisa que atuam com contrataes p-
blicas apresentavam diversas queixas em relao s dificuldades
para efetivar as contrataes, neste segmento; o que gerou a in-
cluso de dispositivos com repercusso direta no regime licitatrio.
Para a aplicao desta hiptese de dispensa, fundamental
identificar a definio de "produtos para pesquisa e desenvolvi-
mento". A prpria lei no 13.243/2016 estabeleceu tal definio como
sendo "bens, insumos, servios e obras necessrios para atividade
de pesquisa cientfica e tecnolgica, desenvolvimento de tecnolo-
gia ou inovao tecnolgica, discriminados em projeto de pesquisa
aprovado pela instituio contratante".
Esta hiptese de dispensa poder ser adotada, inclusive, para
aquisio de produtos utilizados em obras e servios e engenharia.
Nesta hiptese (quando relacionada a contrataes para obras e
servios de engenharia), contudo, h uma limitao econmica ao
valor de R$ 300.ooo,oo (20% do valor de que trata a alnea "b" do
inciso I do caput do art. 23). Ademais, quando esta hiptese de dis-
pensa for aplicada a obras e servios de engenharia, seguir pro-
cedimentos especiais, institudos em regulamentao espeCfica (3o
do artigo 24).

21) !Energia eltrica e gs natural (inciso XXII). Na contratao de :t


fornecimento ou suprimento de energia eltrica e gs natural
com concessionrio, permissionrio ou autorizado, segundo as
normas da legislao especfica. .
Sendo hiptese de nico fornecedor, tecnicamente ser verifica-
da uma situao de inexigibilidade, em que a contratao dever ser
adequada situao prevista no artigo 25 da Lei no 8.666/93.
22) Subsidirias e controladas (inciso XXIII). Na contratao realiza-
da por empresa pblica ou sociedade de economia mista com
suas subsidirias e controladas, para a aquisio ou alienao
318 nireito Administrativo - VoL 9 Fernando F. Balear Neto e Ronny C. Lopes de Torres

de bens, prestao ou obteno ele servios, desde que o preo


contratad.o seja compatvel com o praticado no mercado.

!>. ,!.\teiiiqL
A contratao de sub~idirias e. wntroladas comfulcr() no
art; 2./1; :Inci:: .
so )0(1)1, da Lei . no 8:666/93.somente. admitida r1as hJp.t~.?.eS em gye
houver simultneamente, mmpati!Jilidade COf!l . os preo~ de,mercci()
epertl~ncia entre ~sryi a ser prest;:tdo ou .os ()ens i:dseferrraliei:ia-
dos o adquiridos e o objeto social das ,mencionadas. entig~cles (TCU;
Smula n 265/2011).

23) Organizaes sociais (Hlciso ;m!V). Para a celebrao de contra-


tos de prestao de servios com as organizaes sociais, qua-
lificadas no mbito das respectivas esferas de governo, para
atividades contempladas no contrato de gesto.
Embora a hiptese faa referncia expressa, apenas, s Organiza-
es sociais, e, em regra, as excees sejam tratadas e interpretadas
de forma restritiva, parte da doutrina tem entendido que o disposi-
tivo tambm se aplica s OSCIP's.
A hiptese de dispensa, na verdade, no trata da seleo da enti-
dade, mas sim da contratao de prestaes de servios no exclusi-
vos do Estado, relacionados s atividades contempladas no contrato .
de gesto. No caso das OSCIP's, por exemplo, referir-se-ia _a() ~esmo
tipo de prestaes, contempladas no termo de parceria j firmado.
Celebrado e em vigor o convnio, termo de parceria ou contrato l
de gesto, no ~ sentido em se realizar tal licitao, ao menos no
nos clssicos moldes legais, pois, uma vez firmado o contrato de
gesto, inexiste ambiente competitivo no interior dessa relao de
cooperao. Nesse caso, h uma inviabilidade que mais se aproxima
da inexigibilidade ou da impropriedade de aplicao de todas as
regras previstas no estatuto, tornando at desnecessria a ressalva
legal de dispensa licitatria.
Importante lembrar que a aquisio de produtos e a contrata-
o de servios com recursos da Unio, transferidos a entidades
privadas sem fins lucrativos, no esto sujeitas obrigatoriedade
de adoo do regime licitatrio. Elas devero, contudo, observar,
nessas contrataes, os princpios da impessoalidade, moralidade e
economicidade, sendo necessria, no mnimo, a realizao de cota-
o prvia de preos no mercado.
Cap. 3 Licitaes pblicas 319

24) !istiitil!lio Oemfifica e tremo~gica (HUciso X~CI.f). 1\Ja contratao


realizada por instituio Cientfica e Tecnolgica - iCT ou por
agncia de fomento para a transferncia de tecnologia e para
o licenciamento de direito de uso ou de explorao de criao
protegida.
!nstit1.11io Cienitnfica e iecnuolgica rgo ou entidade da Admi-
nistrao Pblica que tenha por misso institucional, dentre outras,
executar atividades de pesquisa bsica ou aplicada de carter cien-
tfico ou tecnolgico.
Agnda (le fomemo o rgo ou instituio, de natureza pblica
ou privada, que tenha, entre os seus objetivos, o financiamento de
aes que visem a estimular e a promover o desenvolvimento da
cincia, da tecnologia e da inovao;
25) :msrdo puJiij)lico Oil!l conuvnuio de cooperao (inciso ;ocvo. Na
celebrao de comra~o de programa com ente da Federao ou
com entidade de sua Administrao Indireta, para a prestao de
servios pblicos, de forma associada, nos termos autorizados
em contrato de consrcio pblico ou em convnio de cooperao.
'
Lembramos que o consrcio pblico poder adquirir persona-
~' lidade jurdica de direito pblico ou privado, podendo constituir-
-se por contrato (convnio), dependendo sua celebrao da prvia
l subscrio de protocolo de intenes. Noutro diapaso, seus objeti-

l vos, respeitados os limites constitucionais, sero determinados pe-


los entes consorciados.
26) !Resduos slidos (iruciso }0&11). Na c.ontratao da coleta,. proces-
f samento e comercializao de resduos slidos urbanos recicl-
I1. veis ou reutilizveis, em reas com sistema de coleta seletiva de
lixo, efetuados por associaes ou cooperativas formadas exclu- .:::
sivamente por pessoas fsicas de baixa renda reconhecidas pelo
poder pblico como catadores de materiais reciclveis, com o
uso de equipamentos compatveis com as normas tcnicas, am-
bientais e de sade pblica. importante verificar os requisitos
condicionantes previstos pelo dispositivo, dentre eles:
o a associao ou a cooperativa deve ser formada por pes-
soas fsicas de baixa renda;
o o reconhecimento, pelo Poder Pblico, como catadores de
materiais reciclveis;
320 Direito Administrativo- Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

27) Complexl(ladle tecno_lgjca e lefesa nacional (inciso >ONI!i). Para


o fornecimento de bens e servios, produzidos ou prestados
no Pas, os quais envolvam, cumulativamente, alta complexidade
tecnolgica e defesa nacional, mediante parecer de comisso
especialmente designada pela autoridade mxima do rgo.
28) Contingentes militares (inciso XIX). Na aquisio de bens e con-
tratao de servios para atender aos contingentes militares das
Foras Singulares brasileiras empregadas em operaes de paz
no exterior, necessariamente justificadas quanto ao preo e
escolha do fornecedor ou executante e ratificadas pelo Coman-
dante da Fora.
29) Assistncia tcnica e extenso rural no IPRONATER (inciso.xxx:).
Na contratao de instituio ou organizao pblica ou privada,
com ou sem fins lucrativos, para a prestao de servios de as-
sistncia tcnica e extenso rural no mbito do Programa Nacio-
nal de Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricultura Familiar
e na Reforma Agrria (PRONATER), institudo por lei federal.
Deve ser entendido como Assistncia Tcnica e Extenso Rural
(ATER) o servio de educao no formal, de carter continuado, no
meio r1.1ral, o qual promove processos de gesto, produo, bere-
ficiamento e comercializao das atividades e dos servios agrope-
curios e no agropecurios, inclusive das atividades agroextrativis-
tas, florestais e artesanais.
A permissiva abrange a contratao das entidades executoras.
Elas compreendem as instituies ou organizaes pblicas ou pri-
vadas, com ou. sem fins lucrativos, previamente credenciadas e que
preencham os requisitos previstos no art. 15 da Lei no 12.188/2010.
De acordo com a Lei, a contratao das entidades executoras
ser efetivada, apenas, pelo Ministrio do Desertvolvimento Agrrio
(MOA) ou pelo INCRA. i
-:-;-:~~-; --~,~:><--.. ---~-: .. ---..-:~.-----~- -~-- -- -~. --
,'.\,::--::'.

... .' .. .
~-- . ' ::'
Cap. 8 Licitaes pblicas 321

30) Contrataes de estmulo inovao dentfica (inciso XXXI). A


recente ILei no ll2.34920ll.O acrescentou hiptese de dispensa
relacionada s contrataes de estmulo inovao cientfica,
atravs de ambientes cooperativos, conforme disposies apre-
sentadas nos artigos 3, 4o, 5 e 20 da Lei no 10.973, de 2 de de-
zembro de 2004, observados os princpios gerais de contratao.

31) Transferncia dle tecnologia de produtos estratgicos para o Sis-


tema lnico de Sade (inciso }00(11). A recente Lei no ll2.715, de
2012, acrescentou outra hiptese de dispensa, esta relacionada
s contrataes nas quais houver transferncia de tecnologia de
produtos estratgicos para o Sistema nico de Sade - SUS, no
mbito da Lei no 8.8o/9o, conforme elencados em ato da direo
nacional do SUS, inclusive por ocasio da aquisio destes pro-
dutos durante as etapas de absoro tecnolgica.
32) Contratao de entidades sem fins lucrativos para combate
seca (inciso >Ooml). o dispositivo admite a contratao direta de
entidades privadas sem fins lucrativos. O objetivo indicado para
a hiptese de dispensa em tais contrataes a implementao
de cisternas ou outras "tecnologias sociais de acesso gua"
para consumo humano e produo de alimentos, beneficiando
famlias rurais de baixa renda atingidas pela seca ou falta regu-
lar de gua.
-~
De acordo com o Decreto federal no 8.038/2013, "tecnologia social
de acesso gua" seria o conjunto de tcnicas e mtodos aplicados
para captao, uso e gesto da gua; desenvolvidos a partir da inte-
rao entre conhecimento local e tcnico, apropriados e implemen-
tados com a participao da comunidade.
33) Contratao de insumos estratgicos para a sade produzidos,
ou distribudos, por fundao ou em parcerias que envolvam
transferncia de tecnologia de produtos estratgicos para o sus
(inciso }QQ(!V). A Lei 13.204/2015 incluiu esta hiptese de dispensa,
322 Direito Adminisnati,to -V oi. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes ele Torres

para a aquisio, por pessoa jurdica de direito pblico interno,


cie insumos estratgicos para a sade produzidos ou distribu-
dos por fundao que, regimental ou estatutariamente, tenha
por finalidade apoiar rgo ela administrao pblica direta, sua
autarquia ou fundao em projetos de ensino, pesquisa, exten-
so, desenvolvimento institucional, cientfico e tecnolgico e es-
tmulo inovao, inclusive na gesto administrativa e financei-
ra necessria execuo desses projetos, ou em parcerias que
envolvam transferncia de tecnologia de produtos estratgicos
para o Sistema nico de Sade- SUS (conforme inciso )(;'0(11 deste
mesmo artigo 24), e que tenha sido criada para esse fim espe-
cfico em data anterior vigncia desta Lei, desde que o preo
contratado seja compatvel com o praticado no mercado.

Em relao s hipteses de licitao dispensvel, as bJ.ncas trn_ co_bra-


do, alm dos pontos mais importantes, otexto literal dos indsos.Nessi:t
feita, importante a leitura atenciosa dessas hipteses de cohtrataaO
direta. No concurso para Procurador do Banco Central (CESPE/io9),
foi considerada correta a seguinte alternativa: "b). dispensv~/d H-
citao na contratao da coleta, processamento e .cornerdaHzclrio-de
resduos slidos urbanos recic/veis ou reutilizvis, err areas 2orii :Siste~ .
ma de coleta seletiva de lixo, efetuados por.associa~?es ou ~,()iJf:fb~as~
formadas exclusivamente por pessoas fsicas de bqixa rehda reconliecidas<
pelo poder pblico como catadores de materiais.recidveis,:-com.o\Jso'
I
.
de equipamentos compatveis com as normas tcnicas; ambieirta(sye :de
sade pblic.
Obsei"Va~: Atente-se que nesta questo, comoerri lltr~sytik~&re
o tema, cobralo o texto literal da hiptese d licito disprsvei.' .

5.2. inexigibilidade de licitao


Diferentemente da dispensa, em que a competio possvel,
porm o legislador permite no faz-la, na inexigibilidade, a compe-
tio invivel, o qllJJe il:onua incuo o procedimento !!citatrio, cuja
razo de ser , justamente, fomentar a competio em busca da
melhor proposta par:a o atendimento do interesse pblico.
A maioria da doutrina entende que competio invivel, para fins
de aplicao da hiptese de inexigibilidade licitatria, no ocorre
apenas nas situaes em que impossvel haver disputa, mas .tam-
bm naquelas em que a disputa intil ou prejudicial ao atendimen-
:::ap. 3 .. Licitaes pblicas 323

to da pretenso contratual, pelo confronto e contradio com aquilo


que a justifica (o interesse pblico).
Verificar-se- a inviabilidade de competio em vrias situaes:
quando h ausncia de pluralidade de interessados aptos a garantir
a prestao intentada, quando o procedimento licitatrio no for
adequado a atender necessidade da Administrao ou quando os
critrios de seleo forem inapropriados escolha do objeto con-
tratual pretendido.

5.2.:P... Vi!piteses Cile nexigi/bli!dade


O artigo 25 ela Lei no 8.666/93 indica trs exemplos de inexigibili-
dade:
A) AqD.Jiso jul11:o a (omecedor exdD.Jsivo (inciso O. Deve-se desta-
car a vedao preferncia de marca e a necessidade de que
a comprovao de exdusivk;lade seja feita atravs de atestado
fornecido pelo rgo de registro do comrcio do local em que se
realizaria a licitao, a obra ou o servio, pelo Sindicato, Federa-
o ou Confederao Patronal ou, ainda, pelas entidades equi-
valentes. Os rgos contratantes tm a obrigao de averiguar a

I
[
veracidade do atestado de exclusividade apresentado.
A exclusividade pode ser absoluta, quando s existe um fornece-
dor no pas, ou rellatva, quando acontece apenas na praa onde vai
ocorrer a aquisio do bem.
Conforme Orientao Normativa AGU No 16, de 01 abril de 2009, os
rgos competentes pela contratao tm a obrigao de averiguar
a veracidade do atestado de exclusividade apresentado. Outrossim,
de acordo com a jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio, a
"carta de exclusividade", por si s~ insuficiente para demonstrar
que a empresa fornecedora exclusiva de determinado produto. ::-
Embora o dispositivo se refira apenas exclusividade em fun-
o da aquisio de materiais, equipa-mentos ou gneros, o carter
exclusivo pode legitimar uma situao de inexigibilidade em outros
tipos de contrataes. Tratando-se de servios relacionados a forne-
cedor exclusivo, a inviabilidade de competio permitir a contrata-
o direta, tendo por fundamento, contudo, o caput do artigo 25 (e
no seU inciso 1). Nessa feita, inadequada a indicao do inciso I do
artigo 25 como fundamento legal para a inexigibilidade de contrata-
o de fornecedor exclusivo de servio.
324 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

IB) Contratao dle sei!Vios tcnicos especializados (inciso Bl). Para


a contratao direta descrita no inciso 11, no basta a indicao
de um dos servios tcnicos especializados apontados pelo .arti-
go 13 da Lei. necessria a notria especializao do contratado
e a natureza singular (singularidade) do servio.

A notria especializao envolve elemento subjetivo, referindo-


-se a uma caracterstica do particular contratado. Essa caracterstica
relativa, podendo variar de acordo com a localidade da prestao
contratual. Determinado profissional pode ser reconhecido como
notrio especialista em uma pequena cidade ou regio, embo~a
seu trabalho e sua reputao sejam desconhecidos em u~~ grande
capital.
J a natureza singular envolve elemento objetivo, sendo caracte-
rstica diferenciadora do objeto. o servio pretendido pela Adm,i
nistrao que singular e no aquele que o executa; caso contrrio,
estaramos diante de uma exclusividade, tornando incuo o disposi-
tivo, pela prescrio j existente no inciso I deste artigo.
Vale reiterar que a inexigibilidade descrita: pel<;> inciso 11 do artigo
25 do estatuto licitatrio pressupe a presena,. concomitante dos
seguintes requisitos:
a) Tratar-se de servio tcnico profissional especializado;
b) Referir-se a profissional ou a empresa com notria especiali-
zao;
c) Restar caracterizada a natureza singular do servio a ser pres-
tado.
Cap. 8 Licitaes pblicas 325

possvel a contratao de servios advocatcios por inexigibili-


dade de licitao, como um servio tcnico especializado; contudo,
devem ser identificados os requisitos legais para tanto, como a not-
ria especializao, do contratado, e .a natureza singular, do servio.

i> Como esse assiiJint. fo cpt;ra~~ em, c;ora~rs.q? ..


No Concurso para juiz, Federal d~ 1a Regi~o(G~SP,E/2ol~N1:9(TI!~ ~t=,~~I~t~>

C) Contratao dle profissional do setor artstico (inciso m), direta-


mente ou atravs de empresrio exclusivo, desde que consagra-
do pela crtica especializada ou pela opinio pblica.
O fundamento para que profissional do setor artstico seja con-
tratado, atravs da inexigibilidade licitatria, a inviabilidade de
se realizar uma escolha minimamente objetiva do servio almeja-
do, bem como o fato de ser pouco provvel que um artista, con-
sagrado pela opinio pblica, submeta-se .a um certame para sua~
contratao. ~
326 Direito Administrativo - Voi. 9 , Fernanclo F. Baita r Neto e Ronnv c. Lopes ele Torres

A expresso "em espedal", usada pelo caput do artigo 25 da Lei


ele Licitaes, indica a no taxatividacle elas hipteses previstas pelo
dispositivo. Tal opo foi correta, pois seria impossvel a previso de
todas as hipteses ele competio invivel. Assim, identificada uma
situao de inviabilidade de competio, mesmo que no descrita
nos incisos do artigo 25, poder ser caracterizada como hiptese de
inexigibilidade.
Raquel Melo Urbano de Carvalho lembra, como hiptese de ine-
xigibilidade no descrita no artigo 25, a situao em que a Adminis-
. trao aceita firmar o negcio com todos aqueles que, atendendo
as motivadas exigncias pblicas, manifestem interesse em firmar
contrato. !\lesse caso, no h um certame, no sentido de disputa,
mas um "credel!1came1!111i:o". Ocorre, com o "creole1!1camemo", uma
hiptese de inexigibilidade, pois no h necessidade de submisso a
uma disputa entre os interessados, bastando que o particular aten-
da s exigncias estabelecidas.

I> Inn!Jlmcl:a!lJ!:el
o credenciamento no pode ser mesclado s modalidades licit'":td.~s.
previstas no artigo 22 .da Lr=i 8.666/1993, por no A
~oad01lar toni pr.8-
cedimentos de pr-qualificao nem com. critrios -d porituo tcni-
ca para distribuio dos servios (Acrdo 141/2013~Plenriq.lnfo I39);

No concurso de Procurador d6 stado. de So Paulo (FCc/2o9); t<) co"


brado: "Pretendndo. a Administrao contratar aprsta~o d~e.r\/i>.
osm,diCOS para atend.irnentode seus.!)ervi,dores, resoiyeu ,c[fiq~qj~J'
todos os establecimeotos.in~ere~sacios .rri fz-lopel
v~Ior pr~yj~)
rriente fixdo pela Administrao e que tenlani um padi-ornNirri'
de qualidade fixado em edital. AO assim proceder, a !Adrninistra)pri-
ticciu ato'~. Foi considerada certa a seguinte aternativa: (A) ll:;~gal, cqm
fundamento nciL.ei no 8.666/93, por ser p_ssveLa onpata.Q-ffTi i.n.~)(k.
gibilidde
.. de licitao
. sempre
.
qi.te houver inviabilidade
, de
.
cofrip~tiao>
..
. ' ,, ,,.

5.3. Condicionantes da eficcia e elementos de inst1ruo da con-


tratao direta
Mesmo sem a observncia dos procedimentos relativos s moda-
lidades licitatrias, a contratao direta deve obedincia aos princ-
pios do Direito Administrativo. A Lei no 8.666/93 exige, express<}mente,
a obedincia a condicionantes da eficcia e a elementos de instruo.
:ap. i! .. Licitaces pblicas 327

(ODldICOII1li.iJtes <Dla eii'licca. As dispensas (exdukias as ele ijJIC(jUe-


D!O vaorr, airU:. 24, ~e ) e as inexigibiiidades devem ser justificadas
e comunicadas, dentro ele 3 (trs) dias, autoridade superior,
para ratificao e publicao na imprensa oficial, no prazo de 5
(cinco) dias, como condio para a eficcia dos atos.
Tem-se entendido que, em virtude cios princpios da economici-
dade e da eficincia, as demais hipteses de dispensa e as situaes
de inexigibilidade que envolvam valores iguais ou menores aos das
dispensas de pequeno valor (art. 24, I e 11) tambm tornam des-
necessria a publicao na imprensa oficial do ato que autoriza a
contratao direta. Esse entendimento foi adotado pela AGU, em sua
Orientao Normativa ele no 34.

De acordo com a ON AGU no 33/2011, o ato administrativo que autoriza


a contratao direta (art. 17, 2 e 4o, art. 24, inc. 111 e seguintes, e
art. 25 da Lei no 8.666, de 1993) deve ser publicado na imprensa oficial,
contudo, desnecessria a publicao do extrato contratual.

1EUeme1111tos de fi111struo. O pargrafo nico do artigo 26 exige, no


processo de contratao direta, os seguintes elementos: :l!.. ca-
racterizao da situao emergencial ou calamitosa (quando for
o caso); 2.. razo da escolha do fornecedor ou executante; 3. jus-
tificativa do preo; 4. documento de aprovao dos projetos de
pesquisa aos quais os bens sero alocados (quando for o caso).
Destacam-se as exigncias ele apresentao da razo da escolha
do fornecedor ou executante e a justificativa de preos, cabveis em
todas as hipteses de dispensa e inexigibilidade. A caracterizao da
situao emergencial e a aprovao dos projetos de pesquisa sero
necessrias, apenas, nas respectivas hipteses de dispensa.
-~

Nas situa~s deinex,igibili~'":de. e .de, di~pens~, ~t=, c9rnov~qo st.Jp~r~


'faturamento, respof1derfl so.lidarianielite plo-dario causcio :Fazehda.

~~:~i~~s~v~~-~:~t~~~~~q0 d~r~L~~~~,~~e&:ti~iiise~=~f!~~i~:_::rb,~trci~-,
t>Como esse assu/lilil:o foi colbD'ado em col!1lcurso? .
No concurso de Procurador do Tribunal de Contas do Estado qo A~ap
(FCC/2ow), com o enunciado: "O enquadramento formal de determinada
328 Direito Administrativo- Vol. 9 Fernando F. saltar Neto e Ronny c. Lopes de Torres

6. MODAIIJIOAIOIES DIE liCITAO

As modalidades de licitao so concorrncia, tomada de preos,


convite, concurso, leilo e prego. Enquanto as primeiras se encon-
tram descritas na Lei no 8.666/93, a ltima consta na Lei no 10.520/02.
Determina-se a modalidade a ser usada de acordo com o "valor"
da licitao (concorrncia, tomada de preos e convite) ou com o
"objeto" licitado (concorrncia, concurso, leilo e prego). Quando a
determinao da modalidade decorrer do valor, nos casos em que
couber convite, a Administrao poder utilizar a tomada de preos
e, em qualquer caso, a concorrncia. O raciocnio inverso no ad-
mitido, de forma que a modalidade convite no pode ser utilizada
para uma contratao de valor compatvel com a modalidade con-
corrncia.
A escolha da modalidade, em relao ao valor, ocorre da seguin-
te forma:

Tomada de preos

A Lei no 8.666/93. veda a criao de novas m dades ou a com-


binao das existentes. Contudo, caracterizando-se a modalidade
como regra geral, a Unio, dentro de sua competnCia constitucio.-
nal, pode criar novas modalidades atravs de Lei, como fez com o
prego.
Podemos, ainda, apontar "modalidades anmalas", que, embora
no disciplinadas em lei federal, constam em atos infralegais, e re-
gem selees realizadas por rgos ou entes pblicos.
Cap. 8 Licitaes pblicas 329

6.1. Concorrncia
A concorrncia a modalidade de licitao utilizada, via de re-
gra, para maiores contrataes (art. 23, I e 11). aberta a quais-
quer interessados que preencham os requisitos estabelecidos no
edital. Alm dos contratos de grande vulto econmico, o legislador
fez questo de estabelecer hipteses em que essa modalidade tem
aplicao, independentemente dos valores envolvidos, como nas li-
citaes internacionais, nas compras ou alienaes de bens imveis
e nas concesses de direito real de uso.

6.2. Tomada de preos


A tomada de preos uma modalidade em que a disputa ocorre
entre os interessados cadastrados, podendo ser acrescida por aque-
les que, mesmo no cadastrados, atenderem s condies editalcias
de cadastramento, at o terceiro dia anterior data do recebimen-
to das propostas. um procedimento de menor complexidade, em
relao concorrncia, j que, em um primeiro momento, os parti-
cipantes seriam selecionados apenas dentro do universo de particu-
lares cadastrados.
o prazo de trs dias se refere apresentao da documentao
necessria ao cadastramento. Eventual demora da Adniinistrto, na
ao de cadastrar o licitante interessado, no pode prejudicar sy_,a
participao no certame~
330 Direito Administrmivo - Vol. :J o Fernanc/o F. Balrar Neto e llonn)! c. Lopes ele Torres

-
6.3. C<ouuvte
O co11vite a modalidade utilizada para as relaes negociais
de valores mais baixos, o que permitiu ao legislador vislumbrar um
procedimento de formalidades reduzidas. Nele, o rgo contratan-
te convida, pelo menos, trs empresas ou profissionais, entre. inte-
ressados do ramo (cadastrados ou no), para apresentar ofertas
pretenso contratual manifestada. No preenchido o nmero mni-
mo de participantes, pode a Administrao invalidar o certame, por
identificar falta de competitividade, excetuadas as situaes em que,
por limitaes do mercado ou desinteresse dos convidados, for im-
possvel a obteno do nmero mnimo de licitantes.
Existindo na praa mais de 3 (trs) possveis interessados, a cada
novo convite, realizado para objeto idntico ou assemelhado, obri-
gatrio o convite a, no mnimo, mais um interessado, enquanto exis-
tirem cadastrados no convidados nas ltimas licitaes. No convite
invlida a convocao de interessados pertencentes a ramo nego~
cial diferente do pertinente ao objeto da contratao.
A disposio literal da Lei no 8.666/93 produz a impresso de que,
excetuados os convidados, apenas poderiam participar desta moda-
lidade os cadastrados. Contudo, traando um paralelo com a tomada
de preos, deve-se entender que os no cadastrados podem par-
ticpar do certame, desde QIL!Ie atellildlam s condies edlitaldas dle
cadlastramemo, at o terceiro dia amerior data dlo recebimelf'lto
dias propostas.

JJtfJ~~~~~r~~~~~~~~~~~~~i~~ij~;~~~rt:~~~~!~~~~
~ Como esse ~~Stnrd~..foR i;l.Ju-ado eiri ~oriu-so?
No 2i oootu!So Pa~ PCt>eu<doc da Repbii/fol ~~~,;d ~ad tbc

de
PY blLca b ..~m.c;lita f;ms.a''li=i 'xige g!l . ci .unida adriirilstrbtiva af;x,
. em lugar adequado;;uma cpia do istrurnento convocatrio''. o ., '
:::ap. 8 Licitaes pblicas 33'1

-l
6 . .;.;. G>IIi!CIL!Irso

a modalidade prevista pela legislao para escolha ele trabalho


tcnico, cientfico ou artstico, mediante prmios ou remunerao
aos vencedores, conforme critrios apresentados pelo edital. Os
contratos para a prestao de servios tcnicos profissionais espe-
cializados devero, preferencialmente, ser celebrados mediante a
realizao de concurso, com estipulao prvia de prmio ou remu-
nerao.
No wnc1.11rso, o julgamento ser feito por uma comisso especial
integrada por pessoas ele reputao ilibada e reconhecido conheci-
mento da matria em exame, servidores pblicos ou no.

~> llm!O<or~uu~~g .
Ni flodl!clade, cbn(:prsQ; llo obtigltria a'Uti!Iicao dps.posde
licitaoestab.ele,cidos pela: ,Lei rio 8.666/93Iff1n(Jr preo;melhrtc~F
e
ca, melhor,tcriica preo e maior lance ou . ofecl). . .. . . . ..

;-, Como esse assll.!lnto foi colbrrattllo em concmso'2'


No concurso para:Promotor de justia do Ministrio Pblico do Estado
de So .Pa.ulo (2on), com o enunciado: ,;Para a escolha de trabalho
tcnico, cientfico ou artstico, mediante a instituio de prmio!; ou r'emuc
nerao a~yencedores, condicionada obtenq dos, direitos patrinio-
niaissobre a obra'~, foi considerada correta, a alternativa '~ exigvel a
lic:ao, nb .modalidade concurso~'. . .. . . . . . . .
No co~curso.para Procurador do Estado do Piau (CESPE/2oo8), foLcon-
sideracla correia seguinte alternativa: c) Concurso a modalidade de
licitao entre ql.Jaisquer interessados pcira e!?colha .de trabalho tcniCo,
cientfico ou artstico, mediant a instituio de prmios ou remunerao
aos vencedores, conforme critrios constantes de.edital publicado na im-
prensa oficial com antecedncia mnima de 45 dias,

6.5. leilo
leilo a modalidade utilizada para a venda de bens mveis
inservveis para a Administrao, de produtos legalmente apreen-
didos ou penhorados ou para a alienao de bens imveis cuja
aquisio haja derivado de procedimentos judiciais ou de dao
em pagamento. A Lei no 9-497/97 estabeleceu, tambm, a adoo do
leilo para diversas operaes previstas no Programa Nacional de
Desestatizao.
332 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

Nessa modalidade, em vez do menor preo, busca-se o maior


iance ou oferta, igual ou superior ao valor da avaliao.
O leilo pode ser cometido a leiloeiro oficial ou a servidor de-
signado pela Administrao, procedendo-se na forma da legislao
pertinente.

Todo bem a ser leiloado ser previamente avaliado pela Admi-


nistrao para fixao do preo mnimo de arrematao. Os bens
arrematados sero pagos vista ou no percentual estabelecido no
edital, no inferior a 5/o (cinco por cento). 'Em ambos os casos,
possvel a entrega imediata do bem ao arrematante, que se obrigar
ao pagamento do restante devido, no prazo estipulado pelo edital,
sob pena de perda do valor j recolhido, em favor da Administrao.
Nos leiles internacionais, o pagamento da parcela vista pode-
r ser feito em at vinte e quatro horas.

6.6. !Prego

O prego a modalidade de licitao utilizada para a aqUisr"


o de bens e de servios comuns, independentemente do valor da
contratao; Consideram-se bens e servios muns. aqueles cujos
padres dle desempenho e qualidade possam ser ~bjetivamente de~
tinidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no mercado.
O conceito de bem e servio comum aberto, contudo impor-
tante observar que o prego foi criado para imprimir celeridade no
processo de contratao e ampliar a competio entre.os interessa-
dos nas licitaes, mitigando os requisitos de participao e gerando
estmulo reduo de preos, fato justificvel em virtude de sua
aptido para contrataes mais simples.
Cap. 8 Licitaes pblicas 333

Contrataes complexas ou sujeitas intensa atividade intelec-


tual se afastam do conceito de bens e .servios comuns. Da mesma
forma, o fato de estarem os servios vinculados a diversas" normas
tcnicas no suficiente para caracteriz-los como comuns. Nada
obstante, tem-se entendido que os servios de engenharia, desde
que caracterizveis como servios comuns, podem ser licitados atra-
vs da modalidade prego.

A tendncia atual de ampliao da utilizao do prego. A mo-


dalidade pode ocorrer na forma presencial e na forma eletrnica.
Inicialmente restrito ao mbito federal e disciplinado por medida
provisria, hoje, a nova modalidade pode ser aplicada no mbito da
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, sendo regulada pela Lei
no 10.520, de 17/07/2002.
Segundo a Lei no 10.520/2002, a adoo da modalidade prego
facultativa; contudo, os regulamentos federais estabeleceram que,
para aquisio de bens e servios comuns, obrigatria a utiliza-
o da modalidade prego, sendo preferencial a adoo da sua
forma eletrnica. ~

A Modalidade prego possui vrias caractersticas especficas,


dentre elas:
334 Dkeito Administ>ativo Voi. 9 " Fernando F. Balrar Mero e Ronny c. Lopes de Torres

a) !Pregoeiro: adota-se a figura elo pregoeiro, em vez ele uma comis-


so de licitao. Eie ser designado entre os servidores cio rgo
ou entidade promotora da licitao, tendo vrias atribuies,
dentre elas: o recebimento das propostas e lances, a anlise de
sua aceitabilidade e sua classificao, a habilitao e a adjudica-
o elo objeto do certame ao licitante vencedor;
b) ~Dlverso de fiases: a fase de disputa de preos (propostas)
anterior fase de habilitao. Apenas sero analisados os do-
cumentos de habilitao do licitante que apresentou a melhor
proposta. Em caso de no aceitao da proposta ou desaten-
dimento das condies habilitatrias, o pregoeiro examinar as
ofertas subsequentes e a qualificao dos licitantes, na ordem
de classificao, at a apurao de uma que atenda ao edital,
sendo o respectivo licitante declarado vencedor;
c) Apresem:ao IC!e lances: alm das propostas inicialmente apre-
sentadas, os licitantes podero apresentar lances verbais e con-
secutivos. No caso do prego presencial, apenas podero ofer-
tar lances o autor da oferta de valor mais baixo e os licitantes
das ofertas com preos at 10b (dez por cento) superiores;
Aps o encerramento da etapa de lances da sesso pblica, o
pregoeiro poder realizar negociao, encaminhando contrapropos"
ta ao licitante que tenha apresentado lance mais vantajoso, para que
seja obtida melhor proposta, no se admitindo negociar condies
diferentes daquelas previstas no edital. -
d) !Fase reco.nrsa~ nJnica: a fase recursal concentrada em um ni-
co momento, aps a declarao do vencedor. Ocorre quando .
apurado, na ordem de classificao, um licitante com melhor
proposta que atenda aos requisitos de habilitao.
e) !Prazo para o edita~: o prazo para publicao do edital de o8
(oito) dias.
i
f) Sanes: a Lei do Prego estabeleceu sano cm caractersticas
especficas, para essa modalidade (vide sanes administrati-
vas, no captulo sobre contratos administrativos).
f) Vedaes: no prego so vedadas as seguintes exigncias: 1) ga-
rantia de proposta; 2) aquisio do edital pelos licitantes, como
condio para participao no certame; 3) pagamento de taxas
e emolumentos, salvo os referentes aos custos de fornecimento
do edital, quando for o caso. '
Cap. 8 - Licitaes pblicas 335

f\lo concurso para Procurador da Fazenda -Nacional CESAF/2015), com. o


seguinte enunciado: "A empresa pblica federal X, necessitando de um
grande nmero de computadores e .impressoras para uso cotidiano .de
seus empregados, resolveu adquiri~los por meio de certame /1itqt6rio.
o valor de referncia estipulado para a aquisio foi deR$2.ooo.ooci,oo
(dois milhes de reais). A modalidade de licitao .a ser ut111zada :" fol.
considerado correta a seguinte assertiva: "a) obrigatoriamentepreg:o;'~
f\lo concurso para Analista do Tribunal de Contas do DF (cespe/2014), foi
considerado correto o seguinte enUnciado: "Entre outras prOibies,
veda-se, no prego, a exigncia de garantia de proposta bem como a
exigncia da aquisio do edital pelos licitantes corno condio para
participao no certame.". . .
f\lo concurso para Auditor do TCU (Cespe/2o10), com o enunCiado: "a
respeito da. modalidade de licitao denominada prego, julgue os seguin-
tes tens:" foi considerada verdadeira a assertiva: " vedada. a exigncia
de garantia de proposta no prego".

6.7. Modalidades aOlmaias de se~eo


Alm das modalidades descritas pelas Leis federais no 8.666/93
e no 10.520/02, podemos encontrar, em outras disposies legais ou
infralegais, a aluso a modalidades de seleo, nas contrataes
pblicas. Preferimos denomin-las de "modaidades anmalas",
uma vez que, mesmo aquelas criadas por Lei federal. deixaram de
ter suas regras bsicas estipuladas pelo legislador, o que, em nossa
opinio, contraria a competncia constituciomil dada ao legislador
federal. pelo inciso )OCVII do artigo 22 da Constituio.
Como exemplo de modalidades anmalas, podemos lembrar: a
conso.n~ta (criada pelas Leis no 94797 e no 9.986/2ooo- para contra-
tao de servios pelas Agncias Reguladoras); a !Chamada pibiica
(Lei no 12.188/2010 - para seleo das entidades executoras do PRO-
NATER); o chamamento pibliiCO (Decreto federal no 6.170/2007 - para
celebrao de convnios com entidades privadas) e o concurso de
projetos (Decreto no 3.100/1999 - para celebrao de termos de par-
ceria com OSCIP's).
Embora no se submetam totalmente ao regramento da Lei no
8.666/93, mesmo sendo admitidos seus procedimentos, tais modali-
dades de seleo devem respeito aos princpios gerais da licitao,
estabelecidos pela Lei no 8.666/93
336 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

7. S~SliEMA [I) !E REGBSJRO DE .ftlR.IEIJS


O Sistema de Registro de !Preos (SRP) no uma modalidade lici-
tatria, um instrumento que facilita a atuao da Administrao em
relao a futuras contrataes. Em outras palavras, um mecanismo
de registro formal de preos para contrataes futuras. Utilizando
esse procedimento, pode-se abrir um certame licitatrio, em que o
vencedor ter seus preos registrados, para que posteriores neces-
sidades de obteno dos bens e servios sejam dirigidas diretamen-
te a ele, de acordo com os preos aferidos ..
O SRP dever ser adotado, preferencialmente, quando ocorre-
rem as seguintes situaes: pelas caractersticas do bem ou servio,
houver necessidade de contrataes frequentes; for conveniente a
aquisio de bens ou a contratao de servios para atendimento
a mais de um rgo ou entidade ou a programas de governo; for
mais propcia a aquisio de bens com previso de entregas par-
celadas ou contratao de servios remunerados por unidade de
medida ou em regime de tarefa; no for possvel, pela natureza do
objeto, definir previamente o quantitativo a ser demandado pela
Administrao.

7.1. Caractersticas do SRIP'


Cabe resumir as principais caractersticas do Si~tema de Registro
de Preos.
O SRP dispensa a prvia dotao oramentria. Isso admitido
porque o SRP no tem como objetivo imediato, a contratao. Seu
objetivo o registro formal de preos, o qual pode produzir (ou
no) futuras contrataes. Na licitao para registro de preos; a
indicao dos recursos oramentrios se torna necessria, apenas,
quando da contratao junto ao particular que teve.seus prees re-
gistrados.
Cap. 8 Licitaes pblicas 337

Embora a Lei na 8.666/93 faa aluso ao registro de preos, ape-


nas, em relao a compras, o regulamento federal ampliou sua utili-
zao para contrataes de servios. H precedente do STJ, no senti-
do de que o regime de licitaes por registro de preos foi ampliado
pelos decretos regulamentadores, sendo extensvel no s s com-
pras, mas aos servios e s obras (STJ, ROMS 15647, DJ 14/02/2003).
Em relao aos servios dle engenharia, entende-se que poss-
vel a utilizao do SRP para contratao de servios de engenharia
de menor relevncia, que possam ser objetivamente definidos, de
acordo com especificaes usuais no mercado, e possuam natureza
padronizvel e pouco complexa.
Em relao adoo do SRP para obras, como j dito, h pre-
cedente do STJ, no sentido de que o regime de licitaes por regis-
tro de preos foi ampliado pelos decretos regulamentadores, sendo
extensvel s obras (STJ, ROMS 15647, DJ 14/02/2003), mas, por outro
lado, podem ser identificadas manifestaes, do TCU, contrrias
adoo do SRP para obras (TCU, Acrdo 3605/2014-Plenrio). .}
Cabe registrar que o Decreto federal na 7.581/2011 (regulamen-
to do RDC), com as alteraes decorr.entes do Decreto federal na
8.080/2013, conceituou o Sistema de Registro de preos como :"con-
junto de procedimentos para registro formal de preos para on-
trataes futuras, relativos prestao de .servios, inclusive .de
engenharia, de aquisio de bens e de execuo de oQras com ca-
ractersticas padronizadas".
o referido normativo incluiu as obras entre os objetos passveis
de adoo no SRP, naquele "regime" licitatrio, o que foi aceito pelo
338 Direito Administrativo - \foL 9 o Fernando F. Saltar Neto e Ronny c Lopes de Torres

Egrgio TCU, ao admitir que possvel a adoo do registro de preos


nas licitaes de obras, sob o regime do RDC, quando demonstrada
a viabilidade de padronizao elo objeto e das propostas (Acrdo
26oo/2013-Pienrio).

~ "'l!.teil11o,
Entendef11os que . _pc)ssvel a utili?;:to do, ~RI? tarnbmpara ol:Jra~,e ..
s(::rvios d erigenharia, contudo, tal utiliz;;o. de\/ ser .~xepciOni:!l,
sendo cabv~l. apenas, .quando.Jor poss(vel certa_padroni~a<)cta~re
e
ten~o O[ltratual ..hquver.intere~s(O em sua' co~trata~o.seriad.:oU
frequente, seJ pela.impos?ibilidade de dimllsionam.~ntode.fnitivo da
pretenso._ contr<[tual, .seJa. JJelanee,ssictade gerelld~Ll,e oritf~ta~b .'
parcelada ou de Juno de .pretenses eontratilais para .atellctirnerito
a .mais de um rgo ou entidade. Exemplificando,' sria ;:~dequ~<:la; em
nossa opinio, a adoo doSRP para obras ele constf,ub.de,tasas
padronizadas, de escciias padronizadas ou mesmo para t.Iinent
de ruas. . . .

A seleo de licitantes ser feita atravs das modalidades con-


corrll1!da oOJJ prego, convocando-se os selecionados para assinar
a "ata de registro de preos", que ter vigncia de at 12 meses.

Pelo SRP, o rgo no assume compromisso efetivo de contrata-


o em relao ao licitante que tem seus preos regist~a~os, em-
bora ele adquira a preferncia de com:ratao, em igualdade de
condies.

t> Como esse assiL!IItito 1frin colbiiraa:llo em col!'lciL!IIrSO?'


No. concurso para juiz doTtibi.mal de justia do' DF (2011), foi consiCa-
da crreta a seguinte alt~r-riativa: c) As compras e contrataes de bens
e servios comuns, no mbito .da Unio, dos Esta'ilos, do DistritO Federal
e. do~ .fv1'!nicpi~~;. QIJaf!~O efe~l!acla.s. pel? sistem~ ci~Jr:~gi~f[9..:r:/t=p,r,~os
previsto no art 15 da Le1 B 7666,de 21 deJunho .de 1993~ poderqo alotar a
modadade cie pr~go, corif(Jtme regulamento ~spdflco;.: .. ' ' :.
No cbnc~rsopctra.Proc~addo Estado doAmbft~~ (f't(f2oi); e~
qu~so com o seguirit~enunciado: "O sistemd de re~istrde pre~i/
pr~visto na lei de licitaeS:'~ foi considerada correia a segqihteiCiitern~":
a
tiva: a) no obrig a fl.dministro firmar s.. chtrataqes qu podefli
advir. dos prebs registrados, ma~ garante Qo.benfl~ifio'da Aia: i:l.e~~e~
gisi:ro de Preos a preferncia de contratao em iguaidacle de c(Jnciies
erri relao 'a outros possveis fornecedres, . . .. '
Cap. 8 " Licitaes pblicas 339

7.2. t-\ta .r~ e registo ele W-J~n:os

A Ata de registro de preos o documento vinculativo, obriga-


cional, com caracterstica de compromisso para futura contratao,
onde se registram os preos, fornecedores, rgos participantes e
condies a serem praticadas, conforme as disposies contidas no
instrumento convocatrio e propostas apresentadas. Observada a
ordem de classificao, os licitantes aptos so convocados para a
assinatura da Ata de !Registro de !Preos, que, aps cumpridos os re-
quisitos de publicidade, ter efeito de compromisso de fornecimento
nas condies estabelecidas.
Ao preo do primeiro olocado podero ser registrados tantos
fornecedores quantos necessrios para que, em funo das propos-
tas apresentadas, seja atingida a quantidade total estimada.
A Lei na 8.666/93 impe a validade do registro no superior a um
ano. Embora parte da doutrina admita a prorrogao excepcional da
validade da ata de registro de preos por mais 12 meses, parece-
-nos que a evidente imposio legal no admite interpretao ou
regulamentao nesse sentido. Recentemente, a ON AGU Na 19/2009
sedimentou o entendimento de que mesmo as possnveis prorroga-
es da ata devem respeitar o prazo limite de 12 meses.

No deve se confundir o prazo de vigncia da ata com o prazo


de viglll!da contratOJJat IVjesmo que faltem poucos meses para .o fim
da vigncia da ata, o contrato poder ser firmado, submetendo-se s
regras prprias, pois a vigncia limitada da ata no vincula a vigncia
da contratao realizada atravs dela.

7-~ rgo gerelll!dador. rgo partic_ipalflite e rgo no partici-


pam:e (carona)
Inicialmente, o SRP tem, do lado da Administrao, o rgo ge-
renciador, responsvel pela conduo do certame e gerenciamento
da ata de registro de preos decorrente, e o rgo participante, que
atua nos procedimentos iniciais e integra a ata de registro de preos,
incluindo sua pretenso contratual no certame conduzido pelo rgo
gerenciador.
340 Direito Administrativo -V oi. 9 Fernando F. Baita r Neta e Ronny C. Lopes de Torres

o Sistema apresenta, ainda, a possibilidaqe de que um rgo que


no tenha sido includo na origem do procedimento possa aderir
ata de registro de preos. o chamado "rgo no participante"
(denominado "rgo aderente" ou "carona"). A "adeso" (ou "caro-
na") permite que a ata de registro de preos, durante sua vignci,
possa ser utilizada por qualquer rgo ou entidade da Administra-
o que no tenha participado do certame licitatrio, mediante pr-
via consulta ao rgo gerenciador, desde que devidamente compro-
vada a vantagem para a Administrao.
Entendemos que a criao da adeso (carona) por Decreto in-
constitucional. Ele (o carona) no consta inicialmente no edital.e sua
adeso condicionada consulta do rgo gerenciador e aceita-
o pelo fornecedor. Ele no participou da concepo do certame,
nem mesmo da ata de registro de preos, apenas utiliza esta~ comb
instrumento de autorizao do pacto. contratual, sem prvi~_s_l:!_\)mis
so a procedimento licitatrio especfico.
Sobre esse prisma, para o carona, a adeso a uma Ata deRe-
gistro de Preos .se assemelha a uma hiptese de dispensa. licitatJ-
ria. Isso porque o carona no participou do procedimento licitatrio
estabelecido. Nesse enfoque, percebendo-o como uma hipotese de
dispensa licitatria, de duvidosa legalidade a instituio do carona
por Decreto.
i
No basta argumentar que a existncia de anterior licitao
suficiente para descaracterizar o carona como uma forma de contra-
tao direta; fosse assim, o Chefe do Executivo poderia, por Decreto,
"ressuscitar" licitaes ocorridas anteriormente, contratando seus
outrora vencedores, sem a necessidade de submisso a um novo
certame.
o princpio da obrigatoriedade (de licitar) possui dupla perspec-
tiva jurdica. Ele no apenas estabelece um dever para o rgo pbli~
Cap. 8 Licitaes pblicas 341

co contratante (perspectiva burocrtica) de licitar suas pretenses


contratuais (excetuadas as hipteses de contratao direta), como
estabelece um direito aos particulares de, consagrada a isonomia,
ter resguardada a possibilidade de participao na seleo para
contratao necessria ao atendimento daquela pretenso contra-
tual da Administrao Pblica (perspectiva democrtica), de acordo
com as condies e excees previstas pela legislao.
Quando um rgo pblico localizado em So Paulo adere a uma
ata de registro de preos, para aquisio de bens relacionados a
uma licitao realizada no Amazonas, parece evidente. que. as em-
presas que somente teriam interesse no certame realizado em So
Paulo ou na respectiva regio, tm seu direito de participao na
seleo prejudicado.
Enfim, entendemos que a contratao atravs da adeso (caro-
na) gera uma hiptese de contratao direta, motivo pelo qual s
poderia ser legitimamente constituda atravs de lei federal.

o novo regulamento federal do SRP (Decreto no z.892/2013) esta-


beleceu claras restries adeso pelo rgo no participante, bus-
cando coibir excessos. Podemos citar, pelo menos, quatro espcies
de limitaes adeso por rgos federais:
a) Limite quantitativo individual: a adeso do rgo no poder
exceder a 100b do quantitativo r~gistrado na ata (por item);
b) limite quantitativo global: o total de adeses no poder exce- ..?
der ao quntuplo do quantitativo de cada item registrado, inde-
pendente do nmero de rgos "aderentes";
c) !Limite subjetivo: vedada aos "rgos e. entidades federais a
adeso a ARP gerenciada por rgo ou entidade municipal, dis-
trital ou estadual (embora o decreto federal admita a adeso
ARP federal. por entidades ou rgos dos demais entes fede-
rativos);
d) limite temporal: s admitida a adeso durante a vigncia da
ARP;
342 Direito Administrativo - VoL 9 . Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes ele Torres

e) Umte forma~: a adeso precisa ser autorizada pelo rgo geren-


ciador (art. 22). Ademais, caso o rgo gerenciador v admitir
adeses, precisa prever no edital a estimativa de quantidades
a serem adquiridas por rgos no participantes (art. 9, 111). En-
tendemos que a inexistncia de tal previso impede a adeso. 2
f) Umite igko. a adeso s pode ser feita se o bem ou servio
atender necessidade administrativa. Em regra, no cabvel
adaptao do bem ou servio constante na Ata de registro de
Preos.

t- f-\\l:en<c!
No mbito .federal, o Advog~do-Geral qa Unio expediu Orient<19 Nor~
mtiva N~ 21/2009, alterada no dia b2/2oli, coni a seg!Jinte .redao:
" vedada .aos rgos pblicos federais a ade!)o, atq d're'glsi:ro
de preos quando a Jicitap tiver sido reaUzada pela adfT1inistr<to
pblica estadual, muniCipal ou do distrito federal, bem prrio por eriti-
cta:des paraestatis.''
Por outro lado~ de acprdo i:om expn=ssa previso cloartig() 6].cia Por-
taria lnterministeriai'MPOG/MF/CGU no 507/2o1i,'as ehtida,qes. P.rivad<t?
sem tinslucrativos:pdem utiiiz.~r o sisterl)_a ce reg!str<;l.cl.~ i?t~~s'clgs
~n!es
.. . federados,
..... -. ' ..na.s.tritrataes.debns;obras
' : . . . : . .. seJ"Vid$i'.,
' . . - ..
'. . --- .
. \

7.4. Com~ra ~rnadorml e rgo ~artid~ame ole com~ra ~aci<:mal

O Decreto no 8.250, de 2.014, incluiu, no regulamento federal, os


conceitos de "compra nacional" e "rgo participante de compra
nacional". Esses dois conceitos objetivaram melhor adaptar a sist~
mtica do registro de preos s relaes conveniais formadas pela
Unio com os demais entes federativos.
" Com~ra nacional seria a compra ou contratao de bens e servi-
os, em que o rgo gerenciador conduz-os procedimentos para
registro de preos destinado execuo descentralizada de pro-
grama ou projeto federal, mediante prvia indicao da deman-
da pelos entes federados beneficiados.
" rgo ~articipame de compra nacional o rgo ou entidade
da administrao pblica que, em razo de participao em pro-

2. TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de licitaes pblicas comentadas. 6


edio. Salvador: jus Podivm, 2014.
=~ap. 8 Licitaes pblicas 343

grama ou projeto federa!, contemplado no registro c!e preos,


independente de manifestao formal.

75 ~me~rno de !Registro dle Preos OIRIP).


O novo regulamento federal instituiu, no sistema ele Registro de
Preos, o procedimento de Inteno de Registro de Preos - IRP, o
qual dever ser utilizado pelos rgos e entidades para registro
e divulgao dos itens a serem licitados, facilitando a comunicao
entre rgo gerenciador e rgos interessados em atuar como par-
ticipantes no certame.
Caber ao rgo gerenciador da Inteno de Registro de Preos
- IRP:
" estabelecer, quando for o caso, o nmero mximo de participan-
tes na IRP em conformidade com sua capacidade de gerencia-
mento;
~ aceitar ou recusar, justificadamente, os quantitativos considera-
dos nfimos ou a incluso de novos itens; e
o deliberar quanto incluso posterior de participantes que no
manifestaram interesse durante o perodo de divulgao da IRP.
A divulgao da inteno de registro ele preos poder ser dis-
pensada, de forma justificada, pelo rgo gerenciador.

7.6. Cadastro de reserva


o novo regulamento federal criou a possibilidade de formao do
cadastro de reserva, nas licitaes para registro de preos.
De acordo com o Decreto federal no 7.892/2013, ser includo,
na respectiva ata, na ~orma de a~rnexo, o registro dos licitantes que )
aceitarem cotar os bens ou servios com preos iguais aos do lici-
tante vencedor na sequncia da classificao do certame, excludo
o ~ercentual referem:e margem de. pteferncia, quando o objeto
no atender aos requisitos previstos na Lei no 8.666/1993. Tais licitan-
tes formaro o chamado cadastro de reserva, para atendimento da
demanda registrada na ARP, no caso de impossibilidade de atendi-
mento pelo primeiro colocado, pelo cancelamento de seu registro.
A habilitao, do licitante que compe o cadastro de reserva,
ser analisada quando ele for convocado para substituir o licitante
at ento contratado ou vencedor da licitao.
344 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

~t TiPOS DIE liCiTAO


No deve se confundir as modalidades licitatrias com os tipos
de licitao. Como tipos de liCitao, a Lei indica os seguintes: menor
preo; melhor tcnica; tcnica e preo e maior lance ou oferta.

a) Menor preo: o tipo mais empregado e tratado pela lei como


preferencial (exceto hos casos de alienao de hens ou con-
cesso de direito real de uso), restando aos tipos melhor tc-
nica e tcnica e preo as contrataes que exijam avaliao de
aspectos tcnicos ou cujo objeto pretendido possua natureza
predominantemente intelectual. comum, nas contrataes re-
lacionadas s passagens areas e naquelas que usam tabelas
referenciais, a adoo do tipo licitatrio menor preo, caracteri-
zado pelo "maior desconto".

b) Melhor tcnica: o gestor .realiza uma avaliao de propostas em


duas fases. Na primeira, so abertas as propostas tcnicas dos
licitantes habilitados, sendo realizada uma classificao de acor-
do com os critrios pertinentes e adequados .ao objeto licitado,
sendo ainda possvel desclassificao pela no consecuo de ..
pontuao mnima~ Aps tal classificao, proceder-se- aber-
tura dos envelopes de preos dos licitantes classificados em suas
propostas _tcnicas. Verificados os preos praticados, chamado
o candidato melhor classificado na apresentao das propostas
tcnicas, para negoCiao do preo, tendo como parmetro a
proposta de menor preo entre os licitantes que obtiveram a va-
lorizao mnima, procedimento que ser feito, sucessivamente,
pela orderride classificao, at a--corisec~o de acordo para a
contratao.

c) Tcnica e preo: nele, h uma avaliao nica dos dois tipos di-
ferentes de prppostas (preo e tcnica), realizando-se uma m-
dia ponderada, conforme as valorizaes das .propostas, para
a indicao do vencedor. Deve ser evitado o estabelecimento
de peso excessivamente elevado para a pontuao tcnica, em
detrimento de preo, .sem justificativa plausvel, assrrri como
critrios subjetivos de julgamento das propostas.
Cap. 8 Licitaes pblicas 345

d) Maior lance ou o{erta: o licitante deve oferecer proposta (lance)


com o maior valor possvel, tendo como parmetro mnimo o
valor da avaliao.

P ~?~Q ~~~e:as~~~~.fQ1 ~#~~a4e.~~~n~H~~?< . . . . . . .:. f_;,;.:_.;'{.:~-


riloconcursoctorribunaiRe~ionatFecterat:cta5"Regio(r=cc/2oos~:tJ<co:;'.\

-~_e._: ._.)~- .a. _om. !~._ae :_o _, rP~ o ~.ap~..r_ae..c__. ~. .~h.~_: :_b.l_ g _ da .:~-:._~ ;: -IPlbi.~ ~ w~h~.d :a_~_;.P.':c.;:~ ~ fiq~ ~ i~f~~ ;.h' ~: :.iyj~:~!';~i(/:
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;':' ': !~i !
9. PROCIEIOIM!Efl\!10 DA UCnAO
A licitao, como procedimento formal, caracteriza-se por tr-
mites que devem ser respeitados pelo gestor, como precedentes
necessrios contratao pretendida. A melhor doutrina costuma
dividir esse procedimento em duas fases: a interna e a externa.

9.1. !Fase interna


Nela estabelecida a construo dos elementos que regram as
condies do ato convocatrio, antes de traz-las ao conhecimento
pblico. Precede a possvel disputa pblica, podendo iniciar o pro-
cesso licitatrio, se tal molde competitivo for apto a sua concretiza-
o ou se no incidirem as hipteses de dispensa.
So identificados, na legislao, vrios momentos formais neces-
srios, na tramitao interna do procedimento licitatrio, como soli-
citao da contratao, pelo setor interessado; confeco e aprova-
o do projeto bsico ou termo de referncia (no prego) e, quando
for o caso, do projeto executivo; estimativa dos gastos necessrios
para a contratao; indicao dos recursos oramentrios e a ade-
quao da despesa s exigncias da' Lei de Responsabilidade Fiscal;
designao da comisso ou do pregoeiro; elaborao da minuta do::
edital e seus anexos; exame da minuta pelo rgo de assessoramen-
to jurdico da Administrao; autorizao de abertura da licitao
(fse externa), pela autoridade competente.

9.1.1. Anlise jurdica do edital e do contrato


O prvio exame das minutas, pelo rgo de assessoramento ju-
rdico, de suma importncia, pois permite um controle preventivo
da legalidade, evitando relaes contratuais ilegais, equivocadas ou
prejudiciais ao interesse pblico.
346 Direi'i:o Administra'i:ivo - Voi. 9 " Ferrwncio F. Baita r Neto e f~onn~' C Lopes de Torres

O pargrafo nico do artigo 38 da Lei no 8.666/93 expressa o ca-


rter preventivo da anlise peia assessoria jurdica. A ausncia do
parecer jurdico no acarreta anulao do procedimento, embora
possa dar ensejo responsabilizao do gestor. !Este ~arecer jLJJrn-
<dliw ~ossLJJi l!latLJJreza oplflativa, de carter obrriga~rio, porm lflo
vnncLJJ~alflite.

Somente obrigatria a manifestao jurdica nas contrataes de pe~


que no valor com fundamento no art. 24, I ou 11; da Lei no 8.666, de 2i de
junho de 1993; quando houver minuta de contrato no padroni~aii ou
haja, o administrador, suscitado dvida jurdica sobre tal contratao.
Aplica-se o mesmo entendimento s coritrataes fundadas no arL25
da Lei no 8.666, de 1993, desde que seus valores subsumam-se aos
limites previstos nos ineisos I e 11 do art. 24 da Lei no 8.666, .de 1993.
(Orientao Normativa AGU no 46, de 26 de {evereiro ele 20:14);

9.J1..2. Manifesu:aes Jurdicas referenciais

Necessrio registrar que a anlise jurdica do edital ou do contra-


to pode ser mitigada, pelo rgo de assessoramento jurdico, atra-
vs de rotinas de padronizao que otimizem o procedimento ou
outras medidas que tornem mais eficiente a atuao do rgo de
consultoria jurdica.
Neste prumo, a Advocacia Geral da Unio publicou recente Orien-
tao IN!ormatnva no 55, de 25 <dle abri~ de 20:14, admitindo a possibi-
lidade de mallifestaes jLJJrfdicas referenciais, analisando todas as
questes jurdicasque envolvam matrias idnticas e recorrentes.
Segundo o normativo, os processos objeto de manifestao jLJJrf-
dka refere1111dal, esto dispensados de anlise individualizada, pelos
rgos consultivos, desde que a rea tcnica ateste, de forma ex-
pressa, que o caso concreto se amolda aos term.bs da citada mani-
festao.
Por outro lado, a Orientao IN!ormativa 1111 55, <dle 25 de abri! de
2014 estabelece requisitos para a elaborao de manifestao jur-
dica referencial, quais sejam:
a) o volume de processos em matrias idnticas e recorrentes im-
pactar, justificadamente, a atuao do rgo consultivo o,u a ce"
leridade dos servios administrativos; e
':ap. 8 !.iciiaes pblicas 347

b) a atividade jurdica exercida se restringir verificao do aten-


dimento das exigncias legais a partir ela simples conferncia ele
documentos.
o TCU tambm admite a utilizao ele parecer jurdico nico, em
procedimentos licitatrios diversos, quando estiver envolvida ma-
tria idntica, desde que ele abranja todas as questes jurdicas
pertinentes (Acrdo 2674/2014-Pienrio, 8/10/2014).
f\lesse sentido, parece possvel a emisso de manifestaes jur-
dicas referenciais, na anlise de minutas previamente padronizadas.

9.J1..3. U<.esg:wlfisaiJilizao elo paree<erisUiJ jllJJrcHco


Seria possvel a responsabilizao do advogado parecerista, pelo
Tribunal de Contas, em razo de sua manifestao jurdica na anlise
das minutas de editais e contratos? H vrios elementos que preci-
sam ser ponderados sobre o tema, como a inviolabilidade do ad-
vogado, a natureza da atividade jurdica, os limites da competncia
do TCU para tal responsabilizao e a competncia para aferio de
infrao funcional por parte de advogados. Uma vez que a tentativa
de aprofundamento seria incompatvel com a proposta deste livro,
iremos, resumidamente, tratar sobre as decises do STF relaciona-
das ao tema, costumeiramente cobradas por bancas examinadoras.
Para aprofundamento, sugerimos a leitura de nosso artigo: "A res-
ponsabilidade do Advogado de Estado em sua funo consultiva",
indicado entre as referncias desta obra. 3
Em 2002 enfrentando esse tema, o STF, por unanimidade, colo-
cou-se per~mptoriamente contrrio possibilidade de responsabili-
zao, pelo TCU, de parecerista chamado a opinar em uma contrata-
o direta. Firmou-se que o parecer no ato administrativo (sendo,
quando muito, ato de administrao consultiva) e que o advogadq,
somente pode ser civilmente responsabilizado pelos danos causa-
dos a seus clientes ou a terceiros, se decorrentes de erro grave,
inescusvel, ou de ato ou omisso p.raticalos com culpa, em sentido
largo (STIF, MS 24073/'J'f, Relator: Min. Carlos Velloso, DJ 31-10-2003).
Em meados de 2007, a maioria do Tribunal seguiu o voto do re-
lator, que denegou Mandado de Segurana impetrado contra ato do

3. Para aprofundamento, sugerimos a leitura de nosso livro Leis de licitaes


pblicas comentadas, indicado entre as referncias desta obra.
348 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baltar Neto e Ronny C. Lopes de Torres

TCU, entendendo que a "aprovao" indicada pelo artigo 38 da Lei no


8;666/93; dife;entemente do que ocorre com a simples emisso de
parecer opinativo, pode possibilitar a responsabilizao solidria,
j que o administrador decide apoiado na manifestao do setor
tcnico competente (SIF. MS 24584/DF, Relator: Min. Marco Aurlio.
20-06-2008).

Como fundarnento de tal diferenciao, o relator suscitou o ter-


mo "aprovao" (utilizado no pargrafo nico do artigo .38 da Lei no
8.666/93) e a eventual repercusso que essa palavra teria na ativida-
de do parecerista. Cabe frisar que, nesta deciso, o STF sedimentou,
apenas, que no cabia Mandado de Segurana para impedir que o
parecerista fosse notificado pelo TCU para justificar sua atividade
advocatcia, nas situaes de aprovao de minuta de edital ou de
contrato.

Ainda em 2007, houve nova e pertinente manifestao do Supre-


mo (STF. MS 24.631-6-DJF), na qual se firmou o entendimento de que
abusiva a responsabmzao do parecerista luz de uma alargada
relao de causalidade entre seu parecer e o ato administrativo do
qual tenha resultado dano ao errio.
Em sntese, o entendimento unanimemente externado pelo STF
no MS 24.631-6-DF, relatado pelo ilustre Ministro Joaquim Barbosa (DJ
01-02-2oo8), sedimentou trs premissas:
1. abusiva a responsabilizao do parecerista luz de uma alar-
gada relao de causalidade entre seu parecer e o ato adminis-
trativo do qual tenha resultado dano ao errio.
2. Salvo. demonstrao de culpa ou de erro grosseiro, submetida s
instncias administrativo-disciplinares ou jurisdicionais prprias,
no cabe a responsabilizao do advogado pblico pelo conte-
do de seu parecer de natureza meramente opinativa.
3. A responsabilizao do parecerista jurdfco ~penas pode ocor-
rer quando a lei estabelece efetivo compartilhamento do poder
administrativo de deciso (o que seria possvel em um parecer
vinculante, de acordo com o Relator).
. ..,:

.t>. Como ess~. ssunto f~i colbra~o em . concilirso? \ ; ,' :: , .i


.N6 .c~ncurs~ . ~~~a Procur~dc;r .cl.~ rvlunkpip~ ~e ~(>f! . \fist~f~R .C~~-
pe/2oi6); e.ni questo sobrea,responsabilld~:de. po.adyqg},dq~Oj:).biio:,
parecerista/toi _d:msldercii:t correia'a seguini:e assertivi:'~(f..t?;Fq~c1re
- ',:,
Cap. 8 Licitaes pblicas 349

advocacia pblica consultiva, o adyqgqcl,o p().d~rser ~:-espo;~sabii!~(lclP, .


nos casos de culpa. grave, erro inescusqyel;,d.lp ~ qpaqdo . oip,a~~q~tif?r;

g~~~!id~~f!EME1J{~i~~i~~:~~i~~W~~~~~i~:
situao, se:a de.iso da toridae<qu~.se,~t~.~s\qt[~tr;tzs}JPp.nt~~:tg~

trument dolosment~.elaborado.p;:tra;possl.~lllt<p:::a:J~.i'):(F~l.~'}.?"Sl~;:<:tJQ
mprobo, de t~t forma i:Jt1e ci.e~tle;:?\r1~~2~~?Vm-.:~::m~~f~.,:r~.~;.~%:3,~.l~:?,yq._ .
elemento subjetivo condutor . .
da.r~ahza9ao.,d()
. . '' ., ,.
~l.rec~r-
. ..
... ::

Em complemento, essencial destacar a Orientao Normativa no


01/2011 da Corregedoria-Geral da AGU, segundo a qual:
obrigatria a inscrio na Ordem dos Advogados do Bra-
sil, por todos os Advogados da Unio, Procuradores da
Fazenda Nacional, Procuradores F.ederais e integrantes do
quadro suplementar da Advocacia-Geral da Unio, de que
trata o art. 46 da Medida Provisria -No 2.229-43, de 6 de
setembro de 2001, para o exerccio da advocacia pblica no
mbito da instituio.
os membms da Advocacia-Geral da Unio e de seus r-
gos vinculados respondem, na a,purao de falta funcional~
praticada no exerccio de suas atribuies, ou que tenha
relao com as atribuies do cargo em que se encontrem
investidos, exclusivamente_ .. perante a Advocacia-Geral da
Unio, e .sob as normas, indusive disciplinares, da Lei Org-
nica da instituio e dos atos legislativos que, no particular,
a complementem .

A elogivel Orientao Normativa reafirma a competncia excl~si


va da AGU para apurao de falta funcional praticada por um de seus
membros, no exerccio de suas atribuies (dentre elas, a emisso
de parecer jurdico em licitaes).
350 Direito Administrativo- Vo!. 9 " Fernando F. Baita r Nero e Ronny C. Lopes de Torres

A fase externa da licitao se inicia com a publicao elo instru-


mento convocatrio (edital ou carta convite), seguida dos procedi-
mentos relacionados disputa licitatria, como possibilidade de im-
pugnao do instrumento, sesso pblica, habilitao, classificao
das propostas, julgamento, adjudicao e homologao.
Sempre que o valor estimado para uma licitao ou para um
conjunto de licitaes simultneas ou sucessivas for superior a 100
a
(cem) vezes o valor mximo previsto para modalidade tomada de
preos, o processo licitatrio ser iniciado, obrigatoriamente, com
uma audincia pblica, concedida com antecedncia mnima de 15
(quinze) dias teis ela data prevista para a publicao elo edital.
Essa audincia eleve ser divulgada, com a antecedncia mnima de
10 (dez) dias teis de sua realizao, pelos mesmos meios previstos
para a publicidade da licitao.
o ILdtaiies sim1L!It1111eas: so aquelas com objetos similares e com
realizao prevista para intervalos no superiores a trinta dias.
o lidtaiies SIL!cessivas: so aquelas com objetos similares, em que
o edital subsequente tenha uma data anterior a cento e vinte
dias aps o trmino elo contrato resultante da licitao antece-
dente.

9.2.1. !Publicao do instrumento convocatrio


Nas modalidades descritas pela !Lei no 8.666/93, os resumos dos
editais devem ser publicados, no mnimo, por uma vez:

em licitao de rgos ou entidades federais, ou quando se


tratar de obras garantidas ou financiadas parcial ou tqtalmen-
te com recursos federais;

.
Cap. 8 . Ucitaes pblicas

respectivamente, em licitaes feita por rgos ou entidades


do Estado, Municpio ou do Distrito Federal;

no Estado e tambm, se houver, em jornal de circulao no


Municpio ou na regio onde ser executado o contrato, po-
dendo a Administrao, conforme o vulto ela licitao, adi-
cionar outros meios ele divulgao para ampliar a rea ele
competio.

i\la moc~a!idade convite, basta que a unidade administrativa fixe,


em local apropriado, cpia do instrumento convocatrio (carta con-
vite).

I) }!~tetnoE

A obrigatoriedade de que Estados, Municpios e DF realizem a publi-


cao do resumo. do edital no Dirio Oficial da. Unio, restringe"se.s
obras financiadas parciaL ou totalmente com recursos federais ou ga-
rantidas porinstit~ioes federais, no atingindo, lit~ralment, tcidas. as.
licitaesrelizadas por Estados e MuniCpios; quesejam custe(!as,
total ou parcialmente, por recursos fed~rais. . .. .

P. IComiG esseass:unto fo9 cotwado em <eol!1l<ei!.!lrso?


No concurso. para Procurador do Estado da. Paraba (CESPE/;wo8) .foi
cobrado: "O edita/ o meio pelo qual a administrao tornQ pqb/ica a
realizao de. uma licitao. A modalidade de licitao .que na o uti/i~qo
edital como meio .de tornar pbiica a licitao o(a)". Foi conside.rada
correta a seguinte alternativa: "(D) convite".
OSS: indagao semelhante foi cobrada no2oo concurs_opara Procurdor
da Repblica.

Na modalfidade prego, descrita pela Lei na 10.520/2002~ a con-


vocao dos interessados ser efetuada por meio de publicao de
aviso em dirio oiiidal do respectivo e1111te federado ou, no existindo, .,
em jornal de circulao local e facultativamente, por meios eletrni- ~
cos e conforme o vulto da licitao, em jornal de grande circulao.
. .' . . .
1> Ateno!

i!rJil!~~~i~~ltt~r{{~~~~!~ifljl~llli,~
. J. '
352 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Saltar Neto e Ronny C. Lopes de Torres

O prazo mnimo para receber as propostas ou realizar o evento


ser:
a) concurso;
b) concorrncia, quando o contrato a ser celebrado contemplar o
regime de empreitada integral ou quando a licitao for do tipo
"melhor tcnica" ou "tcnica e preo";
a) concorrncia, nos demais casos;
. b) tomada de preos, quando a licitao for do tipo "melhqr,
tcnica" ou "tcnica e preo";
a) tomada de preos, nos demais casos;
b) leilo;
prego

convite.

O aviso publicado dever conter a indicao do local em que os


interessados podero ler e obter o texto integral do edital e todas
as informaes sobre a licitao. Ademais, eventual modificao que
altere a formulao de propostas, aps a publicao, exige a reaber-
tura do prazo, aps a nova publicao,
Cabe destacar que, no prego e no convite, os prazos so,conta-
dos em dias teis. .

9.2.2. Habilitao
A habilitao o momento do procedimento licitatrio em que
o rgo licitante buscar identificar a aptido ou capacidade do li-
citante.

o qualificao tqlica;
o qualificao econmico-financeira;
o regularidade fiscal e trabalhista;
" cumprimento da proibio de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a me-
nores de dezoito anos e de qualquer trabalho a menores-de dezesseis anos,
salvo na condio de aprendiz, a partir de quatorze anos.

a) A habilitao jurdica tem por fundamento a necessidate deve-


rificao da capacidade do licitante no exerccio de direitos e de-
Cap. 8 Licitaes pblicas 353

veres, para caso de eventual responsabilizao pelas obrigaes


pactuadas. So exemplos de documentos exigidos: cdula de
identidade (pessoa fsica); registro comercial, ato constitutivo,
estatuto ou contrato social (empresas), decreto de autorizao
(empresas estrangeiras), entre outros.
b) A qualificao tcnica tem como escopo a verificao da habili-
dade ou aptido (capacidade tcnica) para a execuo da pre-
tenso contratual. Por isso mesmo, deve ser proporCional ao
objeto contratual. A Lei indica como documentao pertinente:
a) registro ou inscrio na entidade profissional competente; b)
comprovao de aptido para desempenho da atividade e de
conhecimento das condies para cumprimento das obrigaes;
c) atendimento de requisitos previstos em lei especial.
A comprovao de aptido para desempenho ser feita por ates-
tados fornecidos por pessoas jurdicas de direito pblico ou privado,
devidamente registrados nas entidades profissionais competentes.
Para fins dessa comprovao, divide-se a qualificao tcnica em
capacidade tcnico-operacional, relacionada aptido da empresa,
e capacidade tcnico-profissional, relacionada aptido dos profis-
sionais que atuaro pela empresa.

.,
c) A qualificao econmico-financeira objetiva identificar a capaci:
dade econmica do particular, de forma que fique resguardada
a existncia de condies suficientes e compatveis com a poste-
rior execuo contratual.
A Lei no 8.666/93 elenca a documentao exigvel, para fins de
comprovao da qualificao econmico-financeira.
O caput do artigo 31 indica as exigncias ordinrias, passveis de
cobrana nas licitaes em geral, quais sejam: a) balano patrimonial
e demonstraes contbeis do ltimo exerccio social; b) certido
354 Di;eito f\dministrativo - Vo!. 9 " Fernando F. Baita r Neta e Ronny C. Lopes de Torres

negativa de falncia ou concordata (para pessoa jurdica) ou de exe-


cuo patrimonial (para pessoa fsica); c) garantia, limitada a l h do 0

valor estimado da contratao.


Nas licitaes especficas de compras para entrega futura, de
execuo de obras e de servios, o legislador estabeleceu a possi-
bilidade de exig811das SIUiJ)iemeliitares, um plus nas garantias desses
certames, representadas pela demonstrao de: a) capital mnimo,
b) patrimnio lquido mnimo ou c) garantias previstas no 10 do
art. 56 da prpria Lei no 8.666/93. Nesse caso, elas sero sempre
alternativas.
De qualquer forma, so vedados requisitos no previstos pela
legislao.

Recentemente, a 2 Turma do Superior Tribunal. de justia> decidiu que


l
i
as empresas em n:;cuperao judicial tm o direito ele participar de
licitaes, mesmo com a exigncia da Lei de Liches de apresenta"
!
o da "certido> negativa de falncia ou coricordat;'. Assim;< segundo
o Tribunal, preserva-se a empresa, "sua funo social e<o 'estnilo
lL
atividade econmica". (STJ ~Medida Cautelar 23.499)~
Ir
dl) A regularidade fiscal e trabalhista tem o condo de demons- fI
trar que o interessado est devidamente inscrito nos cadastros [
pblicos pertinentes e mantm-se regular com suas o8rigas r
fiscais e trabalhistas. H, ainda, uma espcie de poltica do le-
gislador de prestigiar, nas contrataes pblicas, os particulares l
que no possuem dbito com o fisco ou com seus prprios tra-
balhadores."
Conforme precedente do STF (ADI 173-6/DF), a regulauridade fiscal
implica exigibilidade da quitao, quando o tributo no seja objeto
de discusso judicial ou administrativa.
. c..-,.
__ ,__ ,:... ~ ~:::.:~::~ .... ~-

Importante frisar que a regularidade trabalhista, como exigncia


de habilitao nas licitaes pblicas, foi instituda pela Lei federal
no 12.440/2011. Segundo a referida norma, a licitante deve provar a
Licitaes pblicas 355

inexistncia ele dbitos inadimplidos perante a lustica do Trabalho.


mediante a apresentao de certirlo iilegatva ceie .c~tJijtos traib8Jhis-
tas (CNDT).
O interessado no obter a certido, quando em seu nome constar:
o inadimplemento de obrigaes estabelecidas em sentena
condenatria transitada em julgado, proferida pela justia do
Trabalho ou em acordos judiciais trabalhistas, inclusive no con-
cernente aos recolhimentos previdencirios, a honorrios, a cus-
tas, a emolumentos ou a recolhimentos determinados em lei; ou
o o inadimplemento de obrigaes decorrentes de execuo de
acordos firmados perante o Ministrio Pblico do Trabalho ou
Comisso de Conciliao Prvia.

l ,, EUeino!
i A exigncia de apresentao de certides negativas de .dbitos sala-
! riais e d infraes trabalhistas junto Delegada Regional do Trabalho.
lL ,indevida.

Ir Verificada a existncia de dbitos garantidos por penhora sufi-


ciente ou com exigibilidade suspensa, ser expedida Certido Posi-
fI tiva de Dbitos Trabalhistas em nome do interessado, com os mes-
[ mos efeitos da CNDT, que possui prazo de validade de 180 dias e
r certificar a empresa em relao a todos os seus estabelecimentos,

l( agncias e filiais.

,~o;B~:::~,~ dif~rentm~tedo que 6corre .. :n~s .~odalid~d ~s d~ L~i7,iio


8.666/93, aat~rio da.nabilitab d<;> liitarite ser'posterior a.bimo::
mento ele classH:Jcao de propostas. . .. . .

e) Ci.11mprimen1t0 ela proibio ele trabai~o noturno, perigoso ou in-


salubre a menores de d~zoito anos. e de qualquer trabalho a me-
nores de dezesseis anos, salvo na condio de aprendiz, a partir
de quatorze anos, manifesta-se como cumprimento a uma regra
constitucional (inciso XXXIII do art. 7o da Constituio Federal).

l> Como esse asSILHll11il:o fo cobrado em COll11CILHrso?


No concurso para Auditor do TCE de Roraima (FCC 2010), com o seguinte
enunciado: "As exigncias relativas qualificao econmico-financeira
356 Direito Administrativo - VoL 9 Fernando F. Baltar Neto e Ronny c. Lopes de Torres

--~;~~z~~i1~,:f~~'ii1~::Q::!ib;~~ifd~t~~~~e;&.i~.t~lJ~~Cdib~~~;;7~~ci~~t.~.-
obiefa dc:i'contratao.". ,. '

De acordo com Lei no 8.666/93 (1o do art. 32), as exigncias de


apresentao de documentos de habilitao podem ser dispensa-
das, no todo ou em parte, nos casos de convite, concurso, forneci-
mento de bens para pronta entrega e leilo.

9.2.3. Classificao das propostas


Inicialmente, as propostas so avaliadas em seu contedo. Pri-
meiro, faz-se uma avaliao da adequao da proposta aos requisi-
tos estabelecidos pelo edital (preo mximo, confeco da planilha
de preps, exequibilidade dos preos ...). Identificada a inadequao
aos requisitos estabelecidos no ato convocatrio, a proposta ser
desclassificada.
Quando todos os licitantes forem inabilitados ou todas as pro-
postas forem desclassificadas, a Administrao poder fixar aos lici-
tantes o prazo de oito dias teis para a apresentao de nova doc_u-
mentao ou de outr;:ts propostas, facultada, no caso de convit, a
reduo deste prazo para trs dias teis.

Como segundo 'passo da classificao, aps a avalia;io do con-


tedo das propostas, feito o julgamento, de acordo com o cri~rio
adotado (tipo de licitao). Tal julgamento apontar a melhor pro-
posta para a contratao (ex: no tipo menor preo, ser classificada,
em primeiro lugar, a proposta com menor preo).
Cap. 8 Licitaes pblicas 357

De acordo com a Lei do Prego, ao examinar a proposta classifi-


cada em primeiro lugar (ou a subsequente, quando houver desclassi-
ficao da antecedente), o pregoeiro decidir motivadamente sobre
a aceitabilidade da proposta e poder negociar, diretamente com o
proponente, para que seja obtido preo melhor.
A tentativa de negociao, para reduzir o preo final, constitui-
-se em poder-dever da Administrao, mesmo que o valor da oferta
tenha sido inferior estimativa da licitao (Neste sentido, TCU, Acr-
do 2637/2015-Pienrio).

Por fim, cabe registrar que, de acordo com a Lei no 8.666/93, em


igualdade de condies, como critrio de desempate, ser assegura-
da preferncia, sucessivamente, aos bens e servios:
a) produzidos no Pas;
b) produzidos ou prestados por empresas brasileiras;
c) produzidos ou prestados por empresas que invistam em pesqui-
sa e no desenvolvimento de tecnologia no Pas;
d) produzidos ou prestados por empresas que comprovem cumpri-
mento de reserva de cargos, prevista em lei, para pessoa com
deficinia ou para reabilitado da Previdncia Social e que
e) atendam s regras de acessibilidade previstas na legislao4.

9.2.4. Homologao e adjudicao


. A homologao o ato administr~tivo pelo qual a autoridade
superior manifesta sua concordncia com a .legalidade e a conve-
nincia do procedimento licitatrio.
A adjudicao o ato administrativo pelo qual se declara como
satisfatria a proposta vencedora do procedimento e se afirma a

4. Hiptese acrescida pela Lei no 13.146/2015.


358 Direito J\dministrativo - \ioi. ~! " Fernando F. Balrar Neto e Ronny C. Lopes ele Torres

inteno de celebrar o contrato com o seu ofertante. O primeiro clas-


sificado no tem direito subjetivo adjudicao. Da mesma forma,
o adjudicatrio no tem direito subjetivo ao contrato, podendo a
licitao ser revogada ou anulada (STJ, RMS 22.447/RS. D]e 18/02/2009).
No prego, a adjudicao feita pelo pregoeiro, exceto em caso
de pendncia de recursos. J nas demais modalidades, a homolo-
gao e a adjudicao so concentradas na autoridade competente
pela autorizao do certame.

No concurso para juiz Federal do TRF1 (Cespe/2015), foi considerado


correto o seguinte enunciado: "a) No prego, ao contrrio das demais
modalidades de licitao, a adjudicao do objeto da licitao ao vence-
dor antecede homologao do procedimento".

9.2.5. Rec:wrsos
Em matria de licitaes, o tema recursos deve ser analisado
com certa cautela, uma vez que a Lei no 10.520/02 estabeleceu regra-
menta prprio em relao modalidade prego, diferenciando-o do
tratamento dado pela Lei Geral de Licitaes.
Par as modalidades tradicionais da Lei no 8.666/93, o artigo 109
apresenta os recursos aplicveis em decorrncia da aplicao da-
quela norma, Segundo .o citado diploma, so cabveis trs espcies
de "recursos": o recll.!rso (hierrquico), o pedido \!Jle rewnsic!erao
e a representao.
IRecll.!lrso. Com prazo de interposio de 5 (cinco) dias teis a con-
tar da intimao do ato ou da lavratura da ata, cabvel nos
seguintes casos: a) habilitao ou inabilitao do licitante; b) jul-
gamento das propostas; c) anulao ou revogao da licitao;
d) indeferimento do pedido de inscrio errj registro cadastral,
sua alterao ou cancelamento; e) resciso unilateral do cOntrato
(inciso I do art. 79); f) aplicao das penas de advertncia, sus-
penso temporria ou de multa.
" !Pedic~o ele reconsiderao. cabvel contra a deciso de Minis-
tro de Estado, Secretrio do Estado, do Distrito Federal ou do
Municpio, o qual aplicar a sano de declarao de inidoneida-
de. O prazo de interposio de 10 (dez) dias teis da in.timao
do ato.
~ap. 8 Licitaes pblicas 359

Represemao. Com prazo de interposio de 5 (cinco) dias teis


da intimao da deciso, possui objeto residual, sendo aplicvel
a situaes impugnveis, no compreendidas nas hipteses do
recurso hierrquico ou elo pedido de reconsiderao.

'"'.
Para a modalidade prego, a Lei no 10.520/02 estaiJeleceu regrame,nt.
diferente, concentrando os recursos cabveis em
uma nice~pde;.
apresentvel em fase nica. , ,

IN!o prego, declarado o vencedor do certame, qualquer licitante


poder manifestar, imediata e motivadamente, a inteno de recor-
rer (sob pena de perda ela oportunidade recursal), sendo-lhe con-
cedido o prazo de 3 (trs) dias para apresentao das razes do
recurso.
Desde logo, ficam os demais licitantes intimados para apresen-
tar contrarrazes, tambm em 3 (trs) dias. O incio ele tal prazo
prescinde ele nova intimao, comeando a correr aps o trmino
do prazo do recorrente (e no da interposio do recurso), deven-
do ser assegurada vista imediata elos autos aos licitantes. o prazo
inicia-se apenas na data em que seja franqueada vista dos autos aos
interessados, excluindo-se esse dia e incluindo-se o do vencimento.
Por fim, cabe destacar que o acolhimento de recurso importar a
invalidao apenas dos atos insuscetveis de aproveitamento.

habilitao ou inabilitao do licitante; (Suspensivo)


julgamento das pr.opostas; (Suspensivo)
anulao ou revogao da licitao;
indeferimento do pedido de inscrio em registro ca- j
dastral, sua alterao ou cancelamento;
resciso do contrato, a que se refere o inciso 1 do art.
79 desta Lei;
aplicao das penas de advertncia, suspenso tem-
porria ou de multa;

Da deciso de declarao de inidoneidade

De deciso que no caiba recurso hierrquico


360 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Saltar Neto e Ronny c. Lopes de Torres

10. A[\liii.JJlAO IE REVOGAO DA LIC!1AO

O princpio da autotutela administrativa permite -Administra-


o Pblica a reviso de seus atos, seja por vcios de ilegalidade
(invalidao), seja por motivos de convenincia e oportunidade (re-
vogao).
A invaUidao (anulao) deve ocorrer quando idntificada a
ilegalidade. Trata-se de um poder-dever por parte do administra-
dor. Essa anulao pode ocorrer de ofcio ou por provocao de
terceiros, induz invalidao do contrato n<,l> gera obrigao de
indenizar, ressalvado o dever de indenizao plo que o contratado
houver executado at a data em que for declarada a nulidade e por
outros prejuzos regularmente comprovados, contanto que no lhe
seja imputvel.
A revogao do ato administrativo pressupe m juzo de con-
venincia e oportunidade por parte do administrador. No caso da
licitao, importante perceber que o legislador quis limitar a pos-
sibilidade de utilizao dessa prerrogativa administrativa. A Lei no
Cap. 8 licitaes pblicas 361

8.666/93 estipula que a licitao poder ser revogada por razes de


interesse pblico decorrente de fato superveniente devidamente
comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta. o
dispositivo objetivou evitar abusos gerenciais e proteger o competi-
dor de boa-f.
Alm da necessidade de respeitar o contraditrio, ampla defesa
e exigir parecer escrito e fundamentado (tambm necessrios no
caso da anulao por ilegalidade), a revogao da licitao pressu-
pe que seu motivo seja baseado em fato superveniente, pertinente
(possuindo relao direta entre fato e motivo da revoga.o), sufi-
ciente (de tal forma que justifique a medida) e condizente com o
interesse pblico.

11. ILICITAO IE CONITAATAO IOE SERVIO IOE PII.JJBILICIIOADIE

Recentemente, foi aprovada a lei federal no 12.232/2010, que dis-


ps sobre normas gerais para licitao e contratao de servios de
publicidade, prestados por intermdio de agncias de propaganda.
Cumpre lembrar que, diante da competncia da unio para esta-
belecer regras gerais de licitaes e contratos (art. 22, inc. XXVII, CF),
essa Lei tem validade tanto para a Unio como para os Estados, os
Municpios e o DF. Subordinam-se a tal Lei, ainda, os rgos do Poder
Executivo, Legislativo e judicirio, as pessoas da Administrao Indi-
reta e todas as entidades controladas direta ou indiretamente pelo.;;;
entes polticos acima referidos.
A ll..ei federal no 12.232/2010 ser~. aplicada, apenas subsidiaria-
mente, em relao s empresas que possuem regulamento prprio
de contratao, s licitaes j abertas, aos contratos em fase de
execuo e aos efeitos pendentes dos contratos j encerrados na
data de sua publicao.
Nas contrataes de servios de publicidade, podem ser inclu-
dos, como atividades complementares, em sntese, os servios espe-
cializados pertinentes s seguintes aes:
362 Direito Administrativo - VoL 9 Fernando F. Balrar Neto e Ronny c. Lopes de Torres

o planejamento e a execuo de pesquisas e de outros instru-


mentos de avaliao e de gerao de conhecimento, relaciona-
dos ao publicitria ou ao objeto contratual;

a produo e a execuo tcnica elas peas e projetos publicit-


rios criados;

., a criao e o desenvolvimento de formas inovadoras de comuni-


cao publicitria.

Somente pessoas fsicas ou jurdicas previamente cadastradas


pelo contratante podero fornecer ao contratado bens ou servios
especializados relacionados s atividades complementares da exe-
cuo do objeto contratual. Em tal fornecimento, deve o contratado
apresentar, ao contratante, 3 (trs) oramentos obtidos entre pes-
soas que atuem no mercado do ramo do fornecimento pretendido.

expressamente vec!ar~a a illildil!so, nas licitaes de servios


de publicidade, de atividades no previstas pela Lei, especialmente:
assessoria de imprensa, comunicao e relaes pblicas ou as que
tenham por finalidade a realizao de eventos festivos de qualquer
natureza. Caso sejam necessrias, elas devem ser contratadas por
meio de procedimentos licitatrios prprios.

Para participar das licitaes de servios de publicidade, as


agncias de propaganda devem possuir certificado de cfualifkao
tcnica de funcionamento, obtido perante o Conselho Executivo das
Normas Padro - CENP.

O instrumento convocatrio das licitaes de publicidade possui


exigllildas espedfkas. Dentre elas, podemos destacar:

' " a pr~po~J:atc~ic~ ser co~posta p~~-.~m pl~m>,Cie~0~~~ ..


-.nicao .pbliiiit'ri~,. p-ertine'ilie ~-.informaes exp~~sss~~~---

':;~~r''~~~~~~~;w)f9hr~~~~}~~~~t~~~~P~i%i;~[~5J~~~!~~J~~:
''' Licitaes pblicas 363

o plano de comuillcao publicitria ser composto elo.~ se~


guintes quesitos: raciodriio bsico; estratgia de comun'iy~.p .
publicitria; ideia criativa e estratgia .de mdia e n mdia:;
os.documentos de habilitao st:~() apreserltac!.os apep<:lJl~~
I
los licitantes classificadOs no julgamehto.final das propostas; . .
I
i possvel a adjudicao do objeto da .licitao a .rn~is de
i
i uma agncia de propagar:~da, Ness.e. caso, p;:tr:;;t a;e((E)Up,
! das aes de cmunica.o pubpcitria decorrent~ de 'licita"
o, institui-se procedimento de seleo interna ehtre as to ih
tratadas.
I As licitaes de publicidade sero processadas e julgadas por
i
iI comisso permanente ou especial, com exceo da anlise e julga-
! mento das propostas tcnicas, que sero analisadas e julgadas por
subcomisso tcnica constituda por, pelo menos, 3 (trs) membros
que sejam formados em comunicao, publicidade ou marl'ieting ou
que atuem em uma dessas reas. Pelo menos, 1/3 (um tero) deles
no poder manter nenhum vnculo funcional ou contratual, direto
ou indireto, com o rgo ou a entidade responsvel pela licitao.

:;~,:~:=~:~btidas.~m.ne~aei?~~.d.<<.9~.PPAm!;f~~~i~~;f~!~;
'ou por ini::ermdio>de agncia de p~opaganq,:i~cludo~;~~:~v~Nl!i,s

i;~~r~~~;i;~~;:~~;;~it#~i~fti1~l!iil~1ff;
agncia depropaganda, os frut()s resultntes o~stitm;' p~r~tpdos
os 'fins de direito, receita prpri,da;;igiii> ... -~ . .

As informaes sobre a execuo dos contratos regulados peli


Lei no 12.232/2010, com os nomes dos fornecedores de servios es-
pecializados e veculos, sero divulgadas em stio prprio, aberto
para o contrato, na rede mundial de computadores, garantido o livre
acesso s informaes por quaisquer interessados.

12. SiSTIEMA liJIIE CO"JI"AO IEliE1fRfNI!CA

O Sistema de cotao eletrnica foi criado com o objetivo de am-


pliar a competitividade e racionalizar os procedimentos de aquisio
364 Direito Administrativo - Voi. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

de bens c:l~ p~qtJ~no v~J()r, P-9r dispensa de. licit<].o. El.e cons.ist.e
na criao de infraestrutura informatizada que permite uma melhor
apurao do menor preo de bens e servios adquiridos pelo setor
pblico, nas contrataes de pequeno valor.
Tal sistema, inicialmente utilizado pelo Governo Federal, vem sen-
do disseminado para as demais esferas governamentais (estados e
municpios), pelos benefcios de fomento comptitividade, racio-
nalizao dos gastos e democratizao das contrataes pblicas.
Bens de pequeno valor seriam aqueles que se enquadram na
hiptese de dispensa de licitao prevista no inciso 11 do art. 24 da
Lei no 8.666/1993, desde que no se refiram a parcelas de uma mes-
ma compra de maior vulto que possa ser realizada de uma s vez.
Cabe autoridade responsvel pelas compras, certificar-se de que
a aquisio por dispensa de licitao, nas contrataes de pequeno
valor, no representa fracionamento de compras que deveriam ser
licitadas.
A cotao eletrnica ser realizada em sesso pblica virtual, por
meio de sistema eletrnico, que promova a comunicao na Internet.
Esse sistema permitir o encaminhamento eletrnico de propostas
de preos, com possibilidade de apresentao de lances sucessivos,
em valor inferior ao ltimo preo registrado, durante o perodo indi-
cado no pedido de cotao eletrnica de preos.
Pela regulamentao .federal, .os pedidos de .cotao eletrnica de
preos includos no sistema permanecero disponveis para recepo
de propostas e lances por perodo nunca inferior a quatro horas.

13. UCITAIES PAIRA MICROEMPRESAS IE !EMPRESAS DE PIEQUIENO PORTE


A Lei Complementar 123/2006 apresenta algumas disposies re-
lacionadas ao processo licitatrio de contrataes pblicas, com evi-
dente beneficiamento em favor das sociedades calracterizadas
!
como
.
microempresa ou empresa de pequeno porte.
Cap. 8 Licitaes pblicas 365

o conceito reservado, pelo legislador, para estas duas espcies,


encontra-se delimitado no artigo 3o. da Lei Comple111entar que, res-
peitadas as ressalvas legais, considera como microempresas ou em-
presas de pequeno porte a sociedade empresria, a sociedade sim-
ples e o empresrio a que se refere o artigo 966 do Cdigo Civil de
2oo2, devidamente registrados no registro de empresas mercantis ou .
no registro civil de pessoas jurdicas, conforme o caso, desde que, no
caso das microempresas, o empresrio, a pessoajurdica, ou a ela
equiparada, aufira, em cada ano~calendrio, receita bruta igual ou
inferior a R$ 36o.ooo,oo (trezentos e sessenta mil reais), no caso das
empresas de pequeno porte, o empresrio, a pessoa jurdica, ou a
ela equiparada deve auferir, em cada ano"calendrio, receita.bruta
superior a R$ 36o.ooo,oo (trezentos e sessenta mil reais) e igual ou
inferior a R$ 3.6oo.ooo,oo (trs milhes e seiscentos mil reais).

Receita bruta ::=;; R$ 36o.ooo,oo

R$ 36o.ooo,oo < Receita bruta ::=;; R$ 3.6oo.ooo,oo

Esse estatuto teve como escopo regulamen~ar o tratamento fa-


vorecido s empresas de pequeno porte, previsto como um dos
princpios constitucionais gerais da atividade econmica, no texto do
inciso IX do artigo 170, da Constituio Federal. Portanto, do ponto
de vista normativo, o tratamento diferenciadotem como fundamento
a previso constitucional que, ao tratar da ordem econmica, indic
como diretriz o favorecimento para as empresas de pequeno porte
constitudas
.
sob as leis brasileiras e .que tenham sua sede e admi-
nistrao no Pas.
No obstante, imperioso que os benefcios apresentados ~pelo
legislador sejam razoveis e restem equilibrados com os preceitos
nsitos aos princpios relativos ao procedimento licitatrio e ativida-
de administrativa, como: eficincia, isonomia, legalidade, proporcio~
nalidade e impessoalidade. Caso contrrio, o legislador infraconstitu-
cional, a despeito de estar cumprindo a determinao constitucional .
c' " Fernando F. Baita r IJero e Ronn)' C Lopes ele Torres

de tratamento favorecido, poder interpretar abusivamente esse


mandamento, criando regramentos legais que deturpem a prpria
estrutura constitucional da atividade administrativa.
Se de um lado bem verdade ser possvel o tratamento dife-
renciado (e at justificvel, diante do papel fundamental de gerao
de emprego, capitaneado pelas empresas de pequeno porte), tambm
deve restar claro que o constituinte outrora j estabeleceu balizas
e diretrizes bsicas para o procedimento de contratao pblica,
priorizando comportamentos que no podem ser conspurcados pelo
legislador, a pretexto de regulamentao de outra norma da mesma
Constituio.
Por fim, convm observar que existem benefcios de natureza
diversas (tributria, cvel, administrativa) na LC 123/2006, que po-
dem ser reconhecidos ele forma autnoma. Assim, o fato da em-
presa estar excluda do regime de tributao elo Simples Nacional,
por realizar cesso ou locao de mo de obra, no implica o seu
impedimento para participar de licitaes, com os benefcios da Lei
Complementar 123/2006.

Podemos classificar as disposies da LC 123/2006, em relao


ao tratamento diferenciado no ambiente das Incitaes puJillicas, em
trs espcies:

<> desempate ficto

o Cdula de crdito empresarial

o licitaes exclusivas
" subcontratao obrigatria
o cota de 25ok
Cap. 3 Licitaes pC1blicas

::t) BeiiletffdOls iilas ~ldtaies (arts. 42 a 45). ft, LC 123/2006 apresenta


dois tipos de benefcios nas licitaes ordinrias, favorececlores
elas ME e EPP: a regll.l~arndlade fusca! postergada e o desempate
fkto.
o tinsca! postergada. o artigo 42 j estabelece que
Regl!.lllar~dar~e
a comprovao de regularidade fiscal das microempresas
e empresas de pequeno porte somente ser exigida para
efeito de assinatura do contrato. Para tanto, as ME e EPP de-
vero apresentar normalmente os documentos pertinentes,
mesmo que existentes restries, sendo-lhes assegurado um
prazo de 5 (dm:o) dnas o:Dtes, prorrogveis por igual pero-
do, para a regularizao da documentao, pagamento ou
parcelamento do dbito, e emisso de eventuais certides
negativas ou positivas com efeito de certido negativa.

,-l> A~en:no!

g!~;~}]t~~~i~~~~~~~"~m'&;1'~~:~~~:c~~~i!t;~~~:w~t?
Importante destacar que esse prazo apenas ser contado a partir:
a) da divulgao do resultado da fase de habilitao, no prego e
no RDC (quando a habilitao for posterior fase de propostas);
ou
b) .da divulgao do resultado do julgamento das propostas, nas
modalidades de licitao da Lei no 8.666/93 e no RDC (com in-
verso de fases - quando a habilitao, for anterior fase de
propostas).

___ f:~~t~??.rda.. _. _ . . ._-_._-_-.- - _: ,,., ___ -_._._.- .- - - : a


A~ci_l:iri:ura fasere~urs~l;'.em.reta~io
<, :-(.~ r
::,: :;/_~;.(-
_i,
result~po !i'fcei1lfne"Ff9i"+~
_+~X~!~b9~i.~~~~o?:~~.:,r~.g~iari~~~_:fjsc~t.'.;--_;;: ;-,_ :;- - >.:- i, :: .

A no regularizao da documentao implicar decadncia do


direito contratao, sem prejuzo da aplicao de sanes iidmi-
nistrativas, sendo facultado Administrao convocar os licitantes
remanescentes, na ordem de classificao, para a assinatura do con-
trato, ou revogar a licitao.
o Desempate ficto. O artigo 44 da LC 123/2006 caracteriza como em-
pate (ficto) as situaes nas quais as propostas apresentadas
368 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny c. Lopes de Torres

pelas microempresas e empresas de pequeno porte sejam iguais


ou at 10b superiores proposta melhor classificada, quando
esta for apresentada por sociedade no caracterizada como ME
ou EPP.

J o artigo 45 estabelece que a microempresa ou empresa de


pequeno porte melhor classificada dentre as empatadas (empate
ficto), "poder" apresentar proposta de preo inferior quela at
ento considerada vencedora do certame (a Lei no permite nova
proposta pela outrora vencedora), o que a tornaria a licitante de me-
lhor proposta.
De acordo com o dispositivo, no sendo possvel a realizao do
procedimento com a ME ou EPP melhor classificada no intervalo de
empate ficto, as remanescentes (ME ou EPP), que se enquadrem no
intervalo de empate ficto, sero convocadas, na ordem classificat-
ria, para o exerccio do mesmo direito.
Caso nenhuma ME ou EPP encontre-se no intervalo de empate
ficto ou apresente proposta de desempate, manter-se- como ven-
cedora da fase de propostas a empresa originalmente vencedora. i

2) Benefcio creditcio (art. 46). A ME ~~ EPP titul~r de direitos cre-


ditrios decorrentes de empenhos liquidadol por rgos e enti-
dades da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpio no pagos
em at 30 (trinta) dias contados da data de liquidao podero
emitir cdula de crdito microempresarial.s

5. Segundo a redao anterior, a cdula de crdito microempresarial seria um ttulo


de crdito. regido, subsidiariamente, pela legislao prevista para as ceduias de
crdito comercial, tendo como lastro o empenho do poder pblico: c
Cap. 8 Licitaes pblicas 369

3) !Licitaes diferenciadas (arts. 47 e 48). Nas contrataes pbli-


cas da administrao direta e indireta, autrquica e fundacional,
federal, estadual e municipal, dever ser concedido tratamento
diferenciado e simplificado para as microempresas e empresas
de pequeno porte objetivando a promoo do desenvolvimento
econmico e social no mbito municipal e regional, a ampliao
da eficincia das polticas pblicas e o incentivo inovao tec- .
no lgica.

Nesse sentido, a Administrao Pblica poder realizar processo


licitatrio diferenciado, com as seguintes regras:
o licitaes exclusivas. Certame destinado exclusivamente par-
ticipao de microempresas e empresas de pequeno, nos: itens
ou lotes da licitao. cujo valor seja de ai R$ 8o.ooo,oo(oiterita
mil reais);
370 D~n=ito Administrativo - Voi. 9 " Fernando F. Baltar Nero e Ronny C. Lopes de Torres

---sociedade moperativa);b) a-escolha-de uma dasmodalidades:e<:mven~


cionais.(concorrncia,tomadq d.epreqs ecpnyite);e. <:) o enquadra-
menro c! as contratae? previstas no .a,rt, 24, Inc. I e 11, da .lei iri~ 8~66~,
de 1993-"(0rientao Normativa AGU no w; alterada .em 14/12/?.).

Sil.l~comratao obrngatra. Pode-se exigir dos licitantes a sub-


contratao de microempresa ou de empresa de pequeno porte,
nas licitaes de servios e obras. Nesses casos, os empenhos e
pagamentos do rgo ou entidade da administrao pblica po-
dero ser destinados diretamente s mi'croempresas e empresas
de pequeno porte subcontratadas.

I> Jrmporti:au.rd:el
A redao anterior limitava a eJ<igncia de subcontratao a '30k{trinta
por cento) do total licitado. A atual redao eJ<cluiu esse,lirnite; Ou-
trossim, de acordo com a nova redao, imp()rtante. pbserv~r~e a,
'~suheor:ttrta,o ,obrigatria" _.tabvel,. apenas; nas!ictae?::der~.
vios e obras,

Cota reservada. estabelecida cota reservada de at 25/o (vinte


e cinco por cento) elo objeto para a contratao de microempre-
sas e empresas de pequeno porte, em certames para a aquisio
de bens e servios de iilatureza iClvsiveL
Na hiptese ele no haver vencedor para a cota reservada, esta
poder ser adjudicada ao vencedor da cota principal ou,- diante de
sua recusa, aos licitantes remanescentes, desde que pratiquem o
preo do primeiro colocado da cota principal. J se a mesma em-
presa vencer a cota reservada e a cota principal, a contratao das
cotas dever ocorrer pelo menor preo.
De acordo com o Decreto federal no 8.538/2015, nas licitaes por
Sistema de Registro de Preo ou por entregas parceladas, o instru-
mento convocatrio dever prever a prioridade de aquisio dos
produtos das cotas reservadas, ressalvados os dsos em que a cota
reservada for inadequada para atender as quantidades ou as condi-
es do pedido, justificadamente.
.-2:;~. . LiciEaes pblicas 37'1

!Em rel2to ts ~dtaes d~f;:,n;;&H:a<Cias, a LC 123/2006 admite, ain-


da, que, justificadamente, seja estabelecida ipriordade de cmutra-
tao para as microempresas e empresas de pequeno porte sedia-
das local ou regionalmente, at o limite de l0b (dez por cento) do
melhor preo vlido. O Decreto federal 8.538/2015, regulamentou a
Lei, definindo a prioridade ele contratao como um procedimento
semelhante ao desempate ficto; assim, a ME/EPP sediada local ou
regionalmente, melhor classificada (em uma ijidtao :lifrereii!dacia)
e dentro do percentual de at l0b, poder apresentar proposta
ele preo inferior quela considerada vencedora da licitao (outra
ME/EPP, mas no sediada local ou regionalmente).
Conforme o artigo 49, no se aplicam as licitaes cliiferel!1ciadas
(arts. 47 e 48) quando:
no houver um mnimo de 3 (trs) fornecedores competitivos en-
quadrados como ME ou EPP, sediados local ou regionalmente e
capazes de cumprir as exigncias estabelecidas no instrumento
convocatrio;
as licitaes diferenciadas no forem vantajosas para a adminis-
trao pblica ou representar prejuzo ao conjunto ou complexo
do objeto a ser contratado;
" a licitao for dispensvel ou inexigvel.
..'.-

t>. tlllcYi r '< , . . .. . "


' ,, .. . - .. ..'i, '.;:',..
"~-

t~~j~,~~JJ;i~~1~~it~:;~::.~~t,~~~~~~~~f9ril~:~f~~}~t~~tg~~:~~~~-~f~~r~)
Grif-ios:de licitao diferri!~da f1fio:fossefn .pr~~~.S~.S:,<Ii" .;(1
convocat.rio". Nesta feita, as licitaes diferi)ciias, pela L . , . ' '
. iri~-c~hCiiCiollads '-previs .f1o ~cl!~~~~~j!1$itu.h1~pr() C>?Y~s~i~fi_~::;c<'"}_

ll.4f. IR!ESUJMO DAS All!EIRAIES !D!ECOIRIRIEII\!TIES IOA LIEI IN!o ll.2.349/20ll.O

Recentemente, a Lei no 8.666/93 sofreu pequenas alteraes, por


conta da edio da lei no 12.349/2010. A referida lei altera o estatuto
geral de licitaes, em virtude da poltica de fomento inovao e
372 Direito Administrativo - Vol. 9 Fernando F. Baita r Neto e Ronny C. Lopes de Torres

pesquisa cie~tfic<t.~ tecn()l<)gica, cqm vistas capacita e ao. ;;tlcan-


ce da autonomia tecnolgica e ao desenvolvimento industrial do Pas.
Tal poltica representada pela Lei federal no 10.973/2004. Esta,
contudo, no gerou qualquer alterao no regime jurdico das licita-
es. Agora, atravs da lei no 12.349/2010, altera-se o regramento
dado a certas contrataes pblicas, conforme j indicado em tpi-
cos anteriores.
Para facilitar o estudo da matria, resw:nimos as alteraes de-
correntes:

Incluso da promoo do desenvolvimento nacional sustentvel como finalidade


da licitao pblica.
Retira o critrio de desempate em favor de empresas brasileiras, exclusivamente
de capital nacional.
Possibilita o estabelecimento de preferncias (margem de preferncia) nas li-
citaes.
Possibilita restries competitividade, em contrataes destinadas implan-
tao, manuteno e ao aperfeioamento dos sistemas de tecnologia de infor-
mao e comunicao, considerados estratgicos pelo Poder Executivo Federal.
Altera o inciso XXI do artigo 24 e cria nova hiptese de dispensa licitatria, para
contrataes de estmulo inovao cientfica (inciso XXXI).
Cria nova exceo regra geral de durao dos contratos administrativos (art.
57, inciso V).

15. RIEGBMIE DIIFERIENICIADO DIE CONTRATAES

Em 2011, foi aprovado o Regime Diferenciado de Contrataes


(RDC) pela lei no 12. 462/2011, que apresenta diversas inovaes
para as licitaes e contratos necessrios realizao: dos jogos
Olmpicos e l?araolmpicos de 2016; da Copa aas <Zonfederaes Fifa
2013 e da Copa do Mundo Fifa 2014 (restringin~o-se, no caso de
obras pblicas, s constantes da matriz de responsabilidales cel~
brada entre a Unio, Estados, Distrito Federal e MuniCpios); alm
de obras de infraestrutura e de servios para os aeroportos das
capitais dos Estados da Federao distantes at 350 l"im das cidades
sedes dos referidos mundiais.
Recentemente, a Lei no 12.462/2012 foi alterada, sendo inseridos
novos objetos passveis de adoo do Regime Diferenciad de Con"
Cap. 8 Licitaes pblicas 373

trataes, quais sejam: aes integrantes dlo !Programa de Acelera-


o do Crescimento (PAC) (includo pela Lei na 12.688, de 2012); obras
e servios de engenharia no mbito do Sistema nico de Sade - SUS
(includo pala Lei no 12.745, de 2012) e licitaes e contratos necess-
rios realizao de obras e servios de engenharia no mbi~o dos
sistemas pblicos de ensino. (includo pela Lei no 12~722, de 2012).
Cabe ainda citar: a Lei no 12.815/2013 estabeleceu que "as con-
trataes das obras e servios no mbito do Programa Nacional dle
Dragagem !Porturia e IHiidroviria n podero ser feitas por meio de
licitaes internacionais e utilizar o Regime Diferenciado de Contra-
taes Pblicas". -.
Ademais, a lei no 12.833/2013, admite que a Secretaria de Aviao
Civil da Presidncia da Repblica (SAC), nas contrataes destinadas
modernizao, construo. ampliao ou reforma de .aerdromos
pblicos, diretamente ou por intermdio de instituioJinanceira p-
blica federal, pode utilizar o RDC para adquirir bens, contratar obras
e servios de engenharia e de tcnicos especializados.
Mais Tecentemente, a lei no 12.980/2014 admitiu a adoo desse
novo regime em licitao de obras e servios de engenharia para
construo, ampliao e reforma de estabelecimentos penais .e uni-
dades de atendimento socioeducativo, a lei no 13~190/2015 admitiu-o
para licitaes e contratos necessrios a aes no mbito da segu-
rana pblica obras e servios de engenharia, .relacionadas mobili-
dadle urbana ou ampliao de infraestrutura logstica, aos sistemas
pblicos de pesquisa, cincia e temologia, alm de contratos que
adotem o modelo de locao sob medida (Built to suit), em que os
contratos so firmados por prazo longo, antes 'mesmo da construo
do imvel, para que este seja construdo de forma a atender os inte-
resses do locatrio. Por fim, a lei no i3;243/2o16 incluiu a possibilida-
de de adoo do RDC para aes em .rgos e entidades dedicados.?
cincia, tecnologia e inovao.
374 Dire!tc ;.-..drr:i:nls-rr-c.. o:h'o ~";c<. c ., Fernando F. Saltar Nero e Ronny C. Lopes de Torres

ocorreq'o-te;mrfirial d-u:i--n:t3:1r;Jd/zo1~_ trouxe dispositivosno~-


vos, acrescentando mais objetos passveis da adoo do RDc;"corno:
obras e servios_. de engenharia, relaCionada:;> a melhari<3.S na. rr~bili
dde Urbana ou ampli~~o de infraestrutura lqgstici bra~ servlq~ _.
-de engenharia no mbito dos sistemas pblicos de pesquisa~. d~qcia .. ._}

e tecnologia, alm das chamadas locaes s,obmedida ou~encomend,


(built to Sljit) . Os acrscimos .foram objeto de liminr, deterida.:peloSTF,
suspendendo os efeitos desses dispositivos, ate que a Corte delibere
sobre eventual "contrabando legislativo" (quando Lei de onverso
inclui dispositivos sem a devida pertinncia Igieo~temtka com 'M~~ -
dida. Provisria que o originou).
At omomento-de fechamentO destaedio,.o STFno haviaconcluc!o
deliberao sopre a suspenso liiTJinarmerite deferi)a. Suger'i111sq~e
oleitor acompanhe o desfecho deste julgamento (Medida: Cautelar em
Mandado de Segurana 33889 - DF).

Essa expanso de objetos passveis submisso desse regime


diferenciado demonstra uma tendncia de ampliao do modelo,
concebido inicialmente como provisrio e diferenciado, ou mesmo a
possibilidade de mudana do regime tradicional de licitaes, para
algo semelhante ao RDC.

licitaes e contratos necessrios :


a) jogos Olmpicos e Paraolmpicos de 2016 (Carteira de Projetos Olmpicos a ser
definida pela APO).
b) Copa das confederaes - Fifa 2013 e Copa do Mundo Fifa 2014.
c) Obras de infraestrutura e servios para os aeroportos das capitais dos Es-
tados da Fecjerao distantes at 350 1'\m das cidades sedes dos mundiais
acima referidos.
d) Aes integrantes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
e) Obras e servios de engenharia no mbito deis sistemas pblicos de ensino e
de pesquisa, cincia e tecnologia.
f) Obras e servios de engenharia no mbito do Sistema nico de Sade- SUS.
g) Obras e servios no mbito do Programa Nacional de 1Dragagem Porturia e
Hidroviria 11.
h) Contrataes destinadas modernizao, construo; ampliao ou reforma
de aerdromos pblicos.
i) Obras e servios de engenharia para construo, ampliao e reforma de
estabelecimentos _penais e unidades de atendimento socioeducativo.
j) Aes no mbito da segurana pblica. .
l'i) Obras e servios de engenharia, relacionadas a mobilidade urbana ou. am-
pliao de infraestrutura logstica.
I) Contratos que adotem o modelo de Locao sob medida (Built to suit)_.
m) Aes ein rgos e entidades dedicados cincia, tecnologia e inovao
Cap. 3 Licitaes pblicas 375

Podemos, ainda, registrar a Lei federal no 12.873, de 2013, que


permite Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) utilizar o
RDC para a contratao de todas as aes relacionadas reforma,
modernizao, ampliao ou construo de unidades armazenado-
}
ras prprias destinadas s atividades de guarda e conservao de
produtos agropecurios em ambiente natural. A CONAB pode, tam-
bm, contratar instituio financeira pblica federal, dispensada a
licitao, para atuar nas aes acima. Nesse caso, a instituio finan-
ceira pblica federal contratada poder utilizar o RDC para a contra-
tao das respectivas aes 6

1> ,,1!,.teililoY
De .acordo corJ1 jUrisprudncia do.TCU, para s obj!tosrl<.'iioriadd{~ ..
a
eventos-esportivos (foco originaLdo 'RDC)iautiliza()do Regin:i Pife;enc
ciado de.Contr;:aespblicas "-.RDC em Opras.con:r;trrnino 'P()Sterior ,
Copa do.Mull.do .de, zq14.~-oUs .Olimp.:H:ias de;2oltj;,qllf.or;rn_eo csq:<s<5
legtiman~s situaes em que ao rnenp f[~ao dq,el-i)pr~~n~i~e,J;IJP.
-tenha efetivo proveito para- a. realiz':o ctsse{ev~Htsi espqrti"<),~:e.
-desde.que reste ~\/idericiada a_ inviabilidade:ttnicfe/cC)i-i!l}i(:a''hb}:
parcelamento das fraes da empreitada a serem cntluJdas /J9$tri{ir'L a
(TCU . Acrd n~. 1538/2l2~Piencriq; rei, Min.ValirJira~p~I 0;~P.;~j:zq42);;\'-

A adoo do RDC no obrigatria, mesmo para os objetos pre-


vistos pela Lei no 12.462/2011. Tal opo (pelo RDC) dever constar
expressamente no instrumento convocatrio e resultar no afasta-
mento das normas contidas na Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993,
exceto nos casos expressamente previstos pela Lei no 12. 462/2011.
De tal assertiva, conclui-se que as modalidades licitatrias previstas
na Lei de Licitaes, por no serem citadas pela Lei do RDC, no devem
ser aplicadas nesse novo regime. Sob essa tica, razovel o entendi-
mento doutrinrio de que o RDC uma nova "modalidade" de licitao,,
com regras prprias para seus procedimentos e seus contratos. ~
... ... .- .; .
i~)-\~~~~'!,>c.io _-.-_ -. ;._: f: ,__;: -. ,.... ;.:>;~; :,:,<E:, _ .:-,);; - ~~;; ____ ,_';"

;~lff~t~iifii,liii~i~l~J~fiif~lif~:l~:::~:
6. H disposies semelhantes, em favor da Secretaria de Aviao Civil (SAC) e da
Secretaria de Polticas para Mulheres (SPM).
376 Direito Administrativo- Vol. 9 " Fernando F. Saltar Neto e Ronny C. Lopes de Torres

NO
SIM
(Exceto quando previsto pelo RDC)

Cumpre ainda registrar que o RDC est inserido na competncia


privativa outorgada Unio, pelo Constituinte, para legislar sobre
regras gerais relacionadas s licitaes e. contratos. Assim, o RDC
tem validade tanto para rgos e entes federais, como para rgos
e entes dos Estados, Municpios e DF, os quais podem adot-lo, nos
objetos passveis de utilizao desta nova modalidade.
Respeitadas as regras gerais estabelecidas pela Lei no 12.462/2011,
podem os entes federativos (Unio, Estados, Municpios e DF) dispor
sobre regras especficas diversas, em suas respectivas Leis.
A seguir resumiremos as principais regras aplicveis s licitaes
e contratos submetidas ao RDC.

15.1. Regras aplicveis s licitaes do RIOC


15.1.1. Carter sigiloso do oramento

Segundo a Lei no 12.462/2011, via de regra, o oramento estimado


para a contratao ser tornado pblico apenas e ime"i.trilerite
aps o encerramento da licitao, possuindo carter sigiloso par o
pblico em geral, mas sendo disponibilizado permanentemente aos
rgos de controle extemo e interno.
Conforme recente jurisprudncia do TCU, a opo por oramento
aberto ou fechado em licitao regida pelo RDC, insere-se na esfera
de discricionariedade do gestor (TCU, Ac. No 3.011/2012 - Plenrio,
08/11/2012).
Nas licitaes regidas pelo RDC possvel a abertura do. sigilo do
oramento na fase de negociao de preos com o primeiro coloca-
do, desde que em ato pblico e devidamente justificado. (lnfo TCU no
141. Acrdo 306/2013-Pienrio, 27/02/2013)
Cap. 8 Licitaes pblicas 377

15.1..2. Hnovaes para a aquisio


No caso de licitaes para aquisio de bens, o RDC expressa-
mente previu algumas regras.
a) Indicao de marca ou modelo. Desde que formalmente justificada,
possvel tal indicao nas hipteses de: necessidade de padro-
nizao do objeto; quando a marca ou modelo for a nica capaz
de atender s necessidades da Administrao; quando a indicao
da marca servir como referncia (neste caso, ser obrigatrio o
acrscimo da expresso "ou similar ou de melhor qualidade");
b) !Exigncia de amostra do bem. Ser possvel no procedimento
de pr-qualificao, na fase de julgamento das propostas ou de
lances, desde que justificada formalmente a necessidade da sua
apresentao;
c) Certificao da qualidade. Poder ser exigida em relao ao
produto ou ao processo de fabricao, inclusive sob o aspecto
ambiental. A certificao ser dada por instituio oficial compe~
tente ou por entidade credenciada;

. ,~ '' tn~'Oi' !< ;~ . ., .... '. :\.' ':-.;;.c\,,;,i'Y~\Hi;;3/';, ';~~,~;;~i~i''i::~'t':;~J:,;ii:ik.r;~

;~~i~i~~~,~~~1~~~~~~~~~:~1:~;::0~,~~:l~
d) Carta de solidariedade. Desde que motivadamente, poder ser
solicitada sua emisso pelo fabricante, de forma a assegurar a exe-
cuo do contrato, no caso de lic:ante revendedor ou distribuidor.

;~~!~i~t!:~l~:i1~~~~lftli:;::, ,::::f~~
0
378 Dh~eito Administrativo- VoL 9 .. Fernando F. Balear Nero e Ronn}' C. Lopes de Torres

15 . .1!.3. Regime de comtmitao imegmola


O RDC permite a utilizao dos seguintes regimes:
a) empreitada por preo unitrio;
b) empreitada por preo global;
c) contratao por tarefa;
d) empreitada integral e;
e) contratao integrada.

Destacamos o novo regime ele contratao (e.m relao ao que j


era previsto na Lei na 8.666/93\ denominado contratao integrada,
que possui algumas nuances especficas.

A com:ratao imegrada compreende a elaborao e o desen-


volvimento elos projetos bsico e executivo, a execuo de obras e
servios de engenharia, a montagem, a realizao de testes, a pr-
-operao e todas as demais operaes necessrias e suficientes
para a entrega final do objeto.

A grande diferena deste regime est no fato de que ele im-


pe a incumbncia de confeco do projeto bsico para a empresa
contratada. Alm disso, a contratao integrada possui as seguintes
caractersticas:

a) um regime especfico para obras e servios de engen~aria;


b) necessria justificativa tcnica e econmica;

c) seu instrumento convocatrio dever conter "ameprojeto de en-


genharia", que contemplar os documentos tcnicos destinados
a possibilitar a caracterizao da obra ou servio;

A Contratao integrada, mediante justificativa tcnica e econmi-


ca, poder ser utilizada nas licitaes de obras e servios de enge-
nharia cujo objeto envolva, pelo menos, uma das seguintes condies:
o inovao tecnolgica ou tcnica;
.:ap. :;; Licitaes pblicas 379

possnbH3dar~e :G1:2 ex:ec:u:o ::om t-e.r::n~Thoglas de dornfnijc r~'str~to


1110 mecado.
Outrossim, na contratao integrada h ve<da{j oe!eib>rao <Cle
adi;1v-os, que s podero ocorrer para:
recomposio do equilbrio econmico-financeiro decorrente de
caso fortuito ou fora maior;
necessidade de alterao do projeto ou das especificaes para
melhor adequao tcnica aos objetivos da contratao, a pe-
dido da administrao pblica, desde que no decorrentes de
erros ou omisses por parte do contratado.

~~. -~~~t~.~~~!
Nes~a li:ima~hip<)tese (alterao do projeto ou dases!Jecifica,s ..),
devem serrspeitdos os. limites pra acrscimo esupre;;spes.~pon,
ta dos pelo 1d() art. 65 d~ Lei no 8.666, de 21 de: junho :dt: 19Q~ ,(zs~b
- regra geral para:acrscim()s e supresses"'e. so~b. ~. acrsdmosem
reforma de . edifciQ ou de equipamento)..

Na contratao integrada, o valor estimado da contratao ser


calculado com base nos valores praticados pelo mercado, nos valo-
res pagos pela administrao pblica em servios e obras similares
ou na avaliao do custo global da obra, aferida mediante oramen-
to sinttico ou metodologia expedita ou paramtrica.
Convm observar que, na contratao integrada, recomend-
vel incluir "matriz de riscos", como anexo do edital, para definir os
riscos suportados pelas partes, tornando "o certame mais transpa-
rente, isonmico e conferindo maior segurana jurdica ao contrato
(TCU. Acrdo 1465/2013-Pienrio). )I

se o anteprojeto contemplar matriz de alocao de riscos entre


a administrao pblica e o contratado, o valor estimado da contra-
tao poder considerar taxa de risco compatvel com o objeto da
licitao e as contingncias atribu