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Curso Sistemas de Gesto de Segurana Pblica Mdulo 2

SENASP/MJ - ltima atualizao em 12/03/2009


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Mdulo 2 - O sistema brasileiro de
policiamento

Este mdulo est dividido em 4 aulas:

Aula 1 - A estrutura do sistema brasileiro de policiamento;


Aula 2 - Permanncias e mudanas do sistema brasileiro de policiamento;
Aula 3 - Polcia e controle social: o dilema entre a Lei e a Ordem; e
Aula 4 - Polcia e sistema democrtico: por um novo paradigma.

A partir dos estudos das aulas citadas voc ser capaz de:

Identificar as caractersticas estruturais do sistema de policiamento


brasileiro;

Reconhecer os critrios de diferenciao entre as foras policiais brasileiras


e identificar as conseqncias da diferenciao funcional no campo
institucional policial;

Identificar propostas referentes a uma reestruturao do campo


institucional policial como alternativa para a construo de um novo
modelo do sistema policial;

Reconhecer o papel e a funo das polcias brasileiras na sociedade


democrtica; e

Conscientizar-se da importncia de uma polcia cidad.

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Aula 1
- A estrutura do sistema de policiamento brasileiro.

Sistema de policiamento
O Estado Nacional Brasileiro apresenta um sistema de policiamento
moderadamente descentralizado e multiplamente descoordenado.

Sistema descentralizado

Dentre os direitos sociais e individuais assegurados a todos os cidados


brasileiros pela Constituio de 1988(*), destaca-se a preservao da ordem
pblica e a defesa das pessoas e do patrimnio.

A preservao destes direitos dever do Estado, exercida a partir das esferas


Federal e Estadual. O controle sobre o policiamento pblico , portanto, exercido
independentemente por cada unidade federativa sobre suas respectivas foras
policiais, com competncia prevista na Constituio Federal, Constituio Estadual
e Leis Orgnicas Estaduais, enquanto que a unio possui fora policial prpria
(Polcia Federal) com competncia prevista na Constituio.

Saiba mais...

Est em fase de elaborao de anteprojeto a Lei Orgnica Nacional (SENASP)


Organizao e Funcionamento das Polcias Civis Estaduais e do Distrito
Federal.

Constituio de 1988(*)
Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos,

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exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e
do patrimnio, atravs dos seguintes rgos:

I - polcia federal;

II - polcia rodoviria federal;

III - polcia ferroviria federal;

IV - polcias civis;

V - polcias militares e corpos de bombeiros militares.

A direo operacional das foras policiais no parte de um nico comando


centralizado, uma vez que a constituio de 1988 subordinou a polcia civil, polcia
militar e o corpo de bombeiros aos Governadores dos Estados e do Distrito
Federal*.

Dessa forma, o exerccio da segurana pblica nacional realizado por intermdio


dos seguintes rgos:

Polcia Rodoviria Federal - Destina-se ao patrulhamento ostensivo das


rodovias federais.

Polcia Ferroviria Federal - Destina-se ao patrulhamento ostensivo das


ferrovias.

Polcia Federal - instituda por lei como rgo permanente, estruturada


em carreira e destinada a apurar infraes penais contra a ordem poltica e
social ou em detrimento de bens e servios de interesse da Unio ou de
suas entidades autrquicas e empresas pblicas, assim como outras

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infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual ou internacional e
exija a represso uniforme. Tambm sua funo prevenir e reprimir o
trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o
descaminho, sem prejuzo da ao fazendria e de outros rgos pblicos
nas respectivas reas de competncia. Tem ainda como incumbncia,
exercer as funes de polcia martima, area e de fronteiras, alm de
exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da Unio.

Polcias Civis - Dirigidas por delegados de polcia de carreira, devem


exercer, ressalvada a competncia da Unio, a apurao das infraes
penais, investigando os crimes para identificar as bases legais para a
acusao de um suspeito, exceto dos militares; alm das funes de polcia
judiciria, que auxilia o Ministrio Pblico no processo de construo da
culpa legal.

Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares - As polcias militares


so responsveis pela polcia ostensiva e a preservao da ordem pblica.
Atuando uniformizada, responsvel pelo policiamento nas ruas, agindo
em situaes de conflito e de assistncia emergencial. Os corpos de
bombeiros militares tm como atribuies a atuao em casos de
emergncias, preveno e combate a incndios, afogamentos, resgate,
alm da execuo das atividades de defesa civil.

* No Distrito Federal as polcias militares e corpos de bombeiros foram mantidos


como foras auxiliares e de reserva do Exrcito, no caso de ameaa segurana
nacional.

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Sistema Multiplamente Descoordenado

O sistema brasileiro de policiamento caracteriza-se pela existncia de foras


mltiplas e descoordenadas entre si. Um sistema multiplamente descoordenado
quando mais de uma fora tem autoridade sobre a mesma rea (Bayley, 2001: 71),
gerando na maioria das vezes um processo de concorrncia e sobreposio
entre foras policiais distintas.

Esse processo de concorrncia e sobreposio de poderes foi marcante na


configurao das foras policiais nos primrdios da Repblica. Conforme
demonstrou Brets no incio do sculo XX, transitavam pelas ruas do Rio de Janeiro
policiais civis e militares, guardas nacionais e noturnos alm de militares do
Exrcito e da Armada, todos eles dotados de autoridade sobre a populao.

disputa de autoridade policial e de atribuies se dava tambm entre as polcias


civil e militar, cada qual objetivando fundar o princpio de sua autoridade sobre a
outra. O controle e a guarda de presos so ilustrativos desse processo.

A polcia militar exercia o policiamento ostensivo e controlava a guarda dos presos


nas delegacias, funes que influam diretamente no trabalho da polcia civil. As
queixas sobre prises e solturas irregulares eram feitas de parte a parte a todo
momento, acirrando o processo de concorrncia de foras. Como resultado das
reformas policiais levadas a efeito nos primeiros anos do sculo XX, foi criada a
Guarda Civil.

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A multiplicidade das foras repressivas atuando no mesmo espao gerou inmeros
conflitos entre os membros destas foras exigindo grande esforo por parte da
organizao policial (polcias civil e militar) no sentido de afirmar o seu monoplio
do exerccio repressivo, delimitando suas fronteiras com as demais instituies
armadas, ou dotadas de poderes coercitivos (Exrcito, Armada, guardas nacionais e
noturnos polcia municipal).

A disputa de autoridade policial e de atribuies se dava tambm entre as polcias


civil e militar, cada qual objetivando fundar o princpio de sua autoridade sobre a
outra. O controle e a guarda de presos so ilustrativos desse processo.

A polcia militar exercia o policiamento ostensivo e controlava a guarda dos presos


nas delegacias, funes que influam diretamente no trabalho da polcia civil. As
queixas sobre prises e solturas irregulares eram feitas de parte a parte a todo
momento, acirrando o processo de concorrncia de foras. Como resultado das
reformas policiais levadas a efeito nos primeiros anos do sculo XX, foi criada a
Guarda Civil.

Guarda Civil - Corporao destinada a executar o policiamento ostensivo


uniformizado juntamente com as Polcias Militares e que, at 1965, esteve abrigada
na estrutura administrativa das Polcias civis dos principais estados brasileiros.

Essa conformao estrutural e administrativa da Guarda Civil reforou o carter


mltiplo/descoordenado do sistema policial brasileiro. Percebemos assim que o
padro histrico do policiamento no Brasil desde o Imprio (1822-1889) at os
dias atuais, tm sido o da existncia de, no mnimo, duas polcias atuando no
mesmo espao geogrfico (o mbito das provncias e, mais tarde, dos estados
federados).

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Autoridade concorrente - No Brasil essa unidade a Polcia Federal criada em
1967 com poderes para lidar com as responsabilidades que transcendem s das
unidades governamentais subordinadas, tem atuao ampla e ativa no estados
federados no necessitando de obter permisso local para agir. Ocorre assim, uma
sobreposio de autoridade entre a Polcia Federal e as Polcias Civis e militar, todas
com autoridade conjunta de ao em territrio comum

Carter Descoordenado - Exemplo tpico desta situao est no enfrentamento e


apurao dos crimes de trfico de drogas, que embora seja da competncia da
Polcia Federal, apurado de forma contumaz pelas polcias estaduais, atravs de
convnios firmados entre Estados e a Unio.

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Aula 2
- Permanncias e mudanas do sistema brasileiro de policiamento

A estrutura do sistema de policiamento brasileiro, multiplamente descoordenado e


descentralizado, no se alterou ao longo do tempo. Atualmente no Brasil h duas
polcias por estado, trs polcias da Unio, mais uma srie de Guardas Municipais.

No Brasil, distinguimos as foras policiais pelo critrio funcional, identificado por


Medeiros como especializao extra-organizacional. Neste sentido, no mesmo
espao geogrfico, uma polcia se ocupa da investigao (Polcia Civil) e a outra
executa as tarefas paramilitares e de patrulhamento (Polcia Militar).

diviso funcional, ou especializao extra-organizacional das Polcias Civil e Militar


resultado, segundo Medeiros, da formao incompleta do Campo Institucional
Policial e conseqente adeso das Polcias Militar e Civil aos campos da Defesa e da
Justia respectivamente. As trocas institucionais entre as polcias militar e civil
privilegiaram, ao longo dos anos em diferentes contextos polticos, as
organizaes de Defesa Exrcito, e da Justia Poder Judicirio, e no as prprias
polcias que mantiveram-se afastadas uma da outra.

O Brasil no exceo em termos de nmeros de fora policial. Na Alemanha, at


1975, cada unidade federada organizava sua(s) polcia(s). Na Frana e Itlia, so
duas as organizaes nacionais, alm de foras paramilitares especiais e foras das
comunas ou cidades. Nos Estados Unidos, em 1980, havia 19.691 foras registradas
no Departamento de Justia. (MEDEIROS, 2004:278) No entanto, o que nos
diferencia dos pases citados o critrio funcional e no geogrfico das foras
policiais.

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Saiba mais... Nos pases mencionados (Alemanha, Itlia, Frana, Estados Unidos) a
diferenciao entre as foras policiais ocorre pelo critrio geogrfico. Em regra cada
organizao realiza as trs tarefas policiais: polcia de ordem, polcia criminal, polcia
urbana. Por exemplo, nos Estados Unidos na mesma organizao policial h officers
patrulhando as ruas e detectives investigando crimes.

O campo institucional definido por um processo de isomorfismo entre


determinadas organizaes, que compartilham mitos e fontes de legitimidade e
que tendem a adotar as mesmas regras do jogo devido intensa troca de
recursos (tcnicos e institucionais) que estabelecem entre si.

No Brasil, o campo institucional policial foi definido por um processo de


isomorfismo entre a Polcia Cvil e o Sistema Judicirio e entre a Polcia Militar e o
Exrcito.

De acordo com Medeiros, o processo de isomorfismo pode ocorrer por:

Fora mimtica: consiste na imitao organizacional, ou seja, na adoo


intencional ou no, de uma organizao preexistente como modelo para a criao
de uma nova.
Fora coercitiva: o exerccio direto formal ou informal de controle de uma
organizao sobre outra.
Fora normativa: aquela do padro profissional membros de diferentes
organizaes, oriundos da mesma profisso, tendem a reivindicar os mesmos
direitos e rotinas.

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A institucionalizao do campo policial no Brasil ainda no se completou, uma vez
que as polcias se inseriram na periferia do campo institucional da Justia e do
Exrcito em detrimento ao fortalecimento de um campo institucional prprio. (*)

Campo Institucional prprio (*)


Pode-se falar na institucionalizao de um campo quando determinados atores,
pertencentes a determinadas organizaes e relacionados s mesmas organizaes
institucionalizantes, adotam solues organizacionais consideradas legtimas e
apropriadas. As organizaes passam a sofrer presses normativas, coercitivas e
mimticas, no sentido de se parecerem umas com as outras.

A especializao extra-organizacional refora a adeso das polcias aos campos


institucionais da Justia e da Defesa e traz conseqncias negativas para o
campo institucional policial.

Conseqncias negativas para o campo institucional policial:

Dificuldade na troca de pessoal entre as organizaes, visto que os policiais tm


profisses diferentes (fora normativa);

Reforo das relaes isomrficas entre a Polcia Civil e Justia e entre a Polcia
Militar e Exrcito;

A estrutura militar no vista como adequada s tarefas civis e vice-versa;

Descentralizao de comando; e

Pouca troca de recursos tcnicos e institucionais entre as duas polcias.

A relao isomrfica reala alguns mitos institucionais das duas corporaes


policiais que apesar de ineficientes ainda permeiam o imaginrio policial e

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fundamentam as prticas policiais.
Vejas os mitos institucionais relacionados s policias Civil e Militar:

Segurana Pblica (Polcia Civil)


Diretamente relacionado com o problema do crime e do criminoso. Esta
perspectiva tem dificuldade de enxergar o crime no atacado, como um fenmeno
sociopoltico e histrico, e sequer olha para aquelas questes da ordem pblica
que nada tenham a ver com crime: Se a violncia campeia, seria porque faltam leis
mais duras; seria porque a polcia prende e a justia solta; seria por causa da
burocracia dos inquritos; da falta de pessoal e recursos materiais nas delegacias.

A avaliao da polcia em geral relaciona-se quantidade de inquritos realizados e


de infratores levados aos tribunais, pouco importando as aes de preveno, os
crimes que no tenham cado nas malhas do sistema, perdidos na imensido das
cifras obscuras; e os crimes que podem vir a ocorrer.

Ordem Pblica (Polcia Militar)

Falar de ordem pblica , curiosamente, falar de desordem pblica, de combate, de


guerra, contra inimigos abstratos que, no atacado, estariam espreita em lugares
suspeitos e determinados.

Considerando o crime como uma patologia intolervel e os conflitos de interesses


como desarrumao da ordem, o modelo militar tem a pretenso de vencer os
criminosos, de erradicar o crime, de acabar com a desordem.

Imagina-se que a violncia campeia porque os efetivos so insuficientes; porque


a polcia judiciria fica nas delegacias; porque a polcia est menos armada que os
bandidos; porque falta motivao e garra aos policiais.

Quanto maior o nmero de cercos, incurses, operaes, ocupaes e blitz,

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melhor.

Nem pensar em sries histricas das taxas de criminalidade e vitimizao.

Polcia Civil (viso penalista)


Conduzida preferencialmente por operadores do direito.
Prevalece a viso segundo a qual os problemas do crime e da ordem
pblica se resolvem com a lei penal.

Polcia Militar (viso militarista)


Os problemas do crime e da ordem se resolveriam com a fora.

As relaes isomrficas geram uma relao de propriedade das Polcias s esferas


da Defesa e da Justia:
- a Polcia Militar por fora mimtica (imitao) adotou solues organizacionais do
Exrcito;
- j as Polcias Civis possuem uma estrutura anloga do Poder Judicirio e sua
prpria razo de ser est em atuar como agncia do sistema criminal, destacando-
se nesse processo sua funo de investigao(*).

(*)A investigao busca menos a apurao do crime e mais a identificao, na


clientela marginal da organizao, de possveis autores dos crimes. A funo policial
no est orientada para a resoluo de conflitos e sim para a inexorvel punio dos
transgressores (KANT DE LIMA, 2003:252).

Segurana pblica e aplicao da lei penal confundem-se com a identificao das


polcias Civil e Militar, em relao ao campo da Defesa e da Justia. Isso indicativo
de que ainda no est completa a conquista democrtica da separao
institucional Polcia-Justia e Polcia-Exrcito.

A estrutura do sistema de policiamento brasileiro manteve-se praticamente intacta


desde a sua formao, admitindo a co-existncia de duas foras policiais distintas
(Polcia de ordem - Polcia Militar - e a Polcia de criminalidade - Polcia Civil),

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que no compartilham recursos tcnicos e institucionais e, portanto, no se
inserem em um campo institucional prprio(*).

Polcia de ordem - Polcia Militar


X
Polcia de criminalidade - Polcia Civil

(*) Campo institucional prprio


No Brasil, as principais agncias encarregadas do trabalho de polcia so organizadas
e controladas pelos estados-membros da Federao. Embora existam algumas
agncias de polcia sob controle do governo federal e alguns municpios mantenham
guardas municipais, a maior parte das tarefas de polcia desempenhada pelas
polcias militares e pelas polcias civis dos estados.

Uma importante caracterstica do aparato policial brasileiro o fato de nenhuma das


agncias de polcia realizar o chamado ciclo completo de policiamento. Isto , suas
atividades so limitadas por funes: as polcias civis exercem as funes de polcia
judiciria e as polcias militares so encarregadas da Polcia Ostensiva, alm da
preservao da ordem pblica. Outro aspecto importante a ser considerado que,
apesar de as polcias serem organizadas e controladas pelos estados, sua estrutura
definida pela Constituio Federal, Portanto, os estados no podem isoladamente
modificar ou extinguir essas instituies. (COSTA, 2004:83)

Estudos comparativos realizados sobre o sistema de policiamento em diferentes


pases demonstraram na maioria dos pases contemporneos que as caractersticas
estruturais/prticas administrativas tm permanecido as mesmas desde que eles se
tornaram reconhecveis como Estados.

Mas, ser que no Brasil essa tendncia tambm se confirma?


Ser que a estrutura policial adequada ao sistema democrtico de direito?

Devido resistncia da tradio burocrtica j consolidada no pas, forte a


tendncia de manuteno do padro de policiamento estabelecido no incio da
formao do nosso Estado.

Propostas referentes a uma reestruturao do Campo Institucional Policial


parecem ganhar corpo na discusso atual sobre as foras policiais e suas funes
na sociedade em detrimento s discusses que consideram as mudanas
estruturais do sistema de policiamento.

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Saiba mais...
Provavelmente o nico caso de mudana de categoria em uma estrutura de
policiamento nacional ocorreu nas Filipinas, onde a Polcia Integrada Nacional
substituiu aproximadamente quinze mil foras locais e a Guarda-Civil Filipina rural, em
1975. As Filipinas moveram-se de um sistema coordenado mltiplo, descentralizado,
para um sistema nico, centralizado. (BAYLEY, 2001:77)

A discusso sobre o papel das polcias comea a tomar forma a partir dos anos
1980 quando comea a ser questionado pela sociedade brasileira.

As polcias passam a ser vistas como servio pblico essencial. Importantes


mudanas apontam para um novo modelo do sistema policial ainda que fundado
na estrutura policial j existente (multiplicidade de foras, comando
descentralizado), veja algumas das principais mudanas:

Alguns estados criam outras agncias de controle externo, como as


ouvidorias de Polcia;

A segurana Pblica tema de discusso envolvendo acadmicos,


movimentos sociais, polticos e as prprias lideranas policiais; e

A discusso da segurana pblica e do crescimento da criminalidade se d


tendo como pano de fundo o paradigma do Estado democrtico de direito.

Veja outras mudanas:

Alm dos controles da Justia (comum e militar) e do Exrcito, as polcias


passam a ser controladas pelo Ministrio Pblico, instituio que representa
toda a sociedade na superviso de servios pblicos;

A legitimidade das polcias passa a ser embasada no princpio da igualdade


perante a lei;

Busca-se a aproximao com o pblico e o gerenciamento mais eficaz nas


relaes entre polcia e sociedade de modo que a sociedade reconhea a
polcia como instituio confivel, capaz de responder ao problemas de
polcia;

Busca-se a aproximao com o pblico e o gerenciamento mais eficaz nas


relaes entre polcia e sociedade de modo que a sociedade reconhea a
polcia como instituio confivel, capaz de responder ao problemas de
polcia;

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As polcias respondem burocracia central, aos poderes privados e locais e
ao conjunto da comunidade poltica;

As polcias buscam reagir ao aumento da criminalidade estabelecendo


aes policiais baseadas em estudos e anlises sobre o fenmeno criminal;

As polcias civil e militar passam a entender a tradicional distncia


organizacional entre ambas como fator de ineficincia na realizao da
tarefa de policiamento; prioriza-se assim a troca de recursos e outras formas
de aproximao entre as polcias;

Valorizao das operaes conjuntas de ambas as polcias idia de


integrao das polcias, destacando a proposta de unificao
metodolgica em termo de coleta e armazenamento de dados;

Subordinao da mesma Secretaria de Segurana Pblica;

Criao de conselhos de defesa social nos quais tm assento as polcias


militar e civil;

Vislumbra-se a maior participao do Poder Executivo Federal na poltica de


segurana;

Reelaboraes dos cdigos de tica e dos currculos das academias de


Polcia; e

Dilogo entre as polcias e as universidades (centros de pesquisa em


criminalidade, segurana pblica e violncia).

Saiba mais...
A Constituio de 1988 marca o momento a partir do qual a sociedade brasileira passa
a reivindicar uma polcia cidad, respeitadora dos direitos civis, polticos e sociais.
Vimos surgir mitos institucionais alternativos e de mudana na natureza das Polcias
Civil e Militar, abrindo caminho para a conformao de um campo institucional
policial prprio envolvendo a troca e o pertencimento das foras policiais nacionais.

Tendncias

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1 - A tendncia atual no Brasil aponta para a colaborao, coordenao e
integrao entre as foras policiais. A criao da SENASP, rgo subsidiado e
direcionado pelo governo federal indicativo desse processo.

2 - Atravs da atuao deste rgo, vimos surgir um esforo na esfera federal de


estmulo promoo no mbito estadual e municipal para a elaborao de planos
e programas integrados de segurana pblica.

3 - As foras policiais so estimuladas a se coordenarem com um objetivo comum


de controle e preveno da violncia e da criminalidade. No entanto, a existncia
deste rgo no implica numa centralizao do comando policial.

Verifica-se em alguns estados brasileiros, a tendncia de fortalecimento das foras


policiais locais e de outras instituies ligadas ao sistema de defesa social, que sob
o comando da administrao estadual (como por exemplo, em Minas Gerais a
Secretaria de Defesa Social) passam a estabelecer aes de mtua colaborao no
que se refere ao estudo do fenmeno criminal e a elaborao de diagnsticos mais
eficientes para a orientao de aes conjuntas de preveno e represso com um
objetivo pr-definido, implicando ainda na troca de dados e informaes que so
trabalhados em conjunto para um policiamento mais eficaz.

Esse processo, portanto, atua contrariamente aos movimentos de centralizao na


medida em que pretende aumentar a eficincia do policiamento local
prescindindo assim de um comando policial centralizado que , em ltima
instncia, indicativo da ineficcia das foras locais.

Por outro lado, o crescente aumento da criminalidade no pas vem possibilitando


um repensar sobre as funes sociais das organizaes policiais quebrando o
mito de que a polcia deva ser especializada primordialmente no combate ao
crime.

O mito da polcia caadora de bandidos tem se sustentado ao longo de


sua existncia na definio legal de suas funes, segundo o qual cabe
polcia proteger a vida e a propriedade.

Neste sentido a polcia deveria ser especializada em intervenes de emergncia


em que a vida e a propriedade estivessem em perigo e em capturar criminosos
aps os crimes terem sido cometidos.

Seguindo essa lgica, a preveno do crime seria atingida atravs do


desencorajamento, da rapidez e da segurana ao levar os criminosos frente a frente
com a justia, para que fossem julgados e punidos.

Para Bayley, (BAYLEY, 2001:234) este tipo de especializao das funes/atividades


policiais gera uma simplificao do trabalho policial e exige da instituio uma
obrigao poltica: mostrar sociedade sua eficcia como agente de preveno de

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crimes, comprovando que o que faz resulta num aumento de proteo, em
ausncia de crimes.

No contexto atual de aumento da criminalidade, surge um paradoxo que coloca


em questionamento a prpria existncia da polcia: A concentrao no combate ao
crime ao ser colocado como parmetro de eficincia do trabalho policial acaba por
desvelar a incapacidade e a ineficincia da ao da polcia em enfrentar e combater
o crime j que o ato da priso e a investigao de crimes no podem ser
considerados por si s indicativos positivos da preveno e do controle do crime e
to pouco geram uma segurana efetiva da populao.

Delineia-se assim, outra tendncia bastante expressiva na conjuntura


contempornea referente funo da polcia numa sociedade democrtica, que
o entendimento de que o papel da polcia est intrinsecamente relacionado
com sua insero na sociedade como mediadora de conflitos e com a
participao e mobilizao efetiva da populao.

Neste sentido, a polcia no pode desprezar as reivindicaes sociais no


relacionadas lei, ou seja, as necessidades da populao geradas a partir da
estrutura scio-econmica e das relaes inter- pessoais.

Conforme esclarece Bayley:

O papel da polcia em diminuir a ameaa do crime, portanto, vem no apenas da


priso de criminosos, mas tambm atravs da mobilizao ativa da populao, de
modo a atingir tanto as causas quanto os sintomas do crime. Para faz-lo, a polcia
no pode se distanciar das reivindicaes desagregadas; de fato, precisa encarar
essas reivindicaes como oportunidade de se envolver nos processos
fundamentais de interao social. Em resumo, a polcia deve se envolver em
situaes no relacionadas lei para proporcionar uma preveno de crimes mais
eficaz. (BAYLEY, 2001:236)

Assim sendo, a especializao no combate ao crime no pode ser considerada


como elemento definidor da ao policial uma vez que a cooperao da populao
fator fundamental na preveno e resoluo de crimes.

A configurao no cenrio pblico brasileiro dessa tendncia de um policiamento


prximo sociedade comeou a ser delineado a partir da constituio brasileira de
1988 com a instaurao do Estado Democrtico de Direito e implica uma
redefinio do papel da polcia em relao sociedade, a descentralizao da rea
de comando e o desenvolvimento da ao civil.

Aula 3

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- Polcia e controle social: o dilema entre a Lei e a
Ordem

Conforme esclarece Costa (COSTA, 2004:35), a palavra polcia, deriva do termo


grego polis, usado para descrever a constituio e organizao da autoridade
coletiva. Tem a mesma origem etimolgica da palavra poltica, relativa ao
exerccio dessa autoridade coletiva.

A referncia etimolgica da palavra polcia reveladora da ntima relao entre


Polcia e Poltica. Se considerarmos a Poltica como atividade que se relaciona
com o exerccio e a prtica do poder e que tem relao direta com o Estado e a
sociedade global (RMOND, 2003:444) somos levados a constatar que a atividade
de polcia essencialmente poltica, uma vez que diz respeito forma como a
autoridade coletiva exerce seu poder (COSTA, 2004:35).

Para Bayley a poltica afeta a polcia assim como a polcia afeta a poltica. O regime
poltico do Estado influencia o comando policial e a extenso da interferncia
policial na vida poltica. Em contrapartida, toda ao policial, por ser poltica, acaba
moldando os processos sociais, definindo, em ltima instncia, a vida poltica de
uma sociedade:

A atividade policial crucial para se definir a extenso prtica da liberdade


humana. Alm disso, a manuteno de um controle social fundamentalmente
uma questo poltica. No apenas ela define poderosamente o que a sociedade
pode tornar-se, mas uma questo pela qual os governos tm um grande
interesse, porque sabem que sua prpria existncia depende disso. Por todas essas
razes, a polcia entra na poltica, querendo ou no. (BAYLEY, 2001:203)

A relao entre Polcia, Poltica e Controle Social apontada por Bayley, orientar a
discusso desta aula e ser referncia para que voc pense na questo da
manuteno do controle social por parte das polcias no sistema democrtico.
O dilema entre a lei e a ordem

correto pensar que existe uma tenso entre a manuteno do controle social e o
exerccio democrtico do poder por parte das policias?

O controle social funo central da organizao policial numa sociedade


democrtica?

Jerome Skolnick (*)(1962) destacou o carter conflitivo da atividade de controle


social por parte das instituies policiais num regime democrtico. Ao mesmo
tempo em que as polcias so parte do aparato estatal de controle social, o
exerccio de seu poder coercitivo est limitado por um conjunto de leis e cdigos
de conduta, configurando, segundo o autor, o dilema entre a lei e a ordem.

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Essa idia de incompatibilidade entre a manuteno da ordem/controle social e
observncia da lei compartilhada por grande parte da sociedade brasileira
(incluindo policiais, autoridade polticas e jornalistas), favorveis ao
endurecimento da fora policial para a realizao do controle social,
principalmente em momentos de aumento do ndice de criminalidade do qual
decorre um cenrio de medo e insegurana que acabaria por reforar o uso mais
freqente da fora policial na luta contra o crime.

(*)Para Skolnick, a preocupao da polcia em interpretar a legalidade, usando a


lei como instrumento de ordem, resulta na sua ineficincia no exerccio do controle
social. Se as polcias pudessem manter a ordem sem se preocupar com os aspectos
da legalidade, suas dificuldades diminuiriam consideravelmente. Entretanto, elas
esto inevitavelmente preocupadas em interpretar a legalidade, uma vez que usam
a lei como instrumento de ordem. (SKOLNICK, 1994:6 citado por COSTA, 2004:37)

De acordo com Skolnick a atividade policial no estaria sujeita observncia das


leis, mas sim necessidade de controle social que ditaria as necessrias variaes
de intensidade e uso da fora para garantir a vitria contra o crime.

No entanto, h um equvoco nessa postura. No so necessariamente os limites


democrticos impostos s polcias, as causas da sua pouca eficincia, mas sim a
forma como a questo do controle social colocada.

Tradicionalmente, a violncia evidenciada nos termos de Controle Social


(*)exercido pelo aparelho repressivo estatal. Neste enfoque, a noo de controle
social est diretamente associada relao entre sociedade e Estado, sendo o
Estado rgo central de controle social, conforme os autores:

mile Durkheim

Segundo o controle social e a partir das noes de conscincia coletiva, crime e


anomia de Durkheim, um ato criminoso quando este condenado pela
sociedade e fere os elementos da conscincia coletiva. Na perspectiva o monoplio
estatal da violncia elemento fundamental para o exerccio do controle social,
portanto, a violncia privada vista como uma forma de rompimento do controle
social.

Thomas Hobbes

Para este pensador a violncia faz parte do estado de natureza do homem,


caracterizado pela ausncia da autoridade poltica. O homem o lobo do
homem, e para evitar a guerra de todos contra todos necessrio impor
mecanismos de controle externos ao humana. Somente por meio de um
Estado-Leviat seria possvel a realizao deste controle externo, que tambm
pode ser chamado de coercitivo.

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Norbert Elias

Aponta para a necessidade da realizao de um controle interno caracterizado


pelas mudanas psicolgicas ocorridas ao longo do processo civilizador. O
surgimento de um tipo especfico de autocontrole, chamado civilizado, no pode
ser dissociado do processo de construo do Estado.

Controle social a capacidade de uma sociedade de se auto-regular de acordo com


princpios e valores desejados (COSTA, 2004:38)

preciso considerar outra linha de discusso sobre a violncia que considera o


conflito social condio para a estruturao social. Isso implica dizer que o
conflito algo presente em qualquer sociedade e surge em funo de elementos
de dissociao tais como dio, inveja e necessidade.

Sociedade = conflito

Sob esse aspecto importante ressaltar que a violncia apenas uma forma de
manifestao do conflito social. O problema que surge no o conflito, mas sim os
mecanismos sociais disponveis para control-lo, j que nem a sociedade nem o
Estado podem extinguir por completo os conflitos sociais e a violncia decorrente
desses conflito.

A violncia apenas uma entre as diversas formas de manifestao do conflito


social, portanto, o controle social exercido por meio da ao repressiva do Estado
apenas uma entre diversas outras formas de controle social. Existe uma variedade
de tipos e mecanismos de controle social, cada um resultante de uma configurao
social especfica.

Existem inmeras outras funes desempenhadas pelas polcias que no esto


ligadas funo reguladora/coercitiva, tais como:

Assistncia s populaes carentes;

Apoio s atividades comunitrias;

Socorro; e

Aes de preveno conjuntas com as associaes comunitrias, entre


outras.

A idia de que as polcias so to somente rgos executores dos ditames estatais


ou braos executivos do Estado e a atribuio do papel das polcias como
instrumentos deste para o exerccio do controle social no se sustentam e devem

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ser repensados.

Em relao ao controle social, cabe s polcias desempenhar papel complementar


ao controle social promovido pela sociedade civil, desenvolvendo atividades
relacionadas administrao dos conflitos sociais.

Assim entendido, podemos afirmar que:

As polcias no so as nicas agncias estatais encarregadas de realizar o


controle social e tampouco desempenham um papel central neste controle. H
outras instncias sociais e estatais encarregadas de realizar o controle social.

O papel das polcias na realizao do controle social varia de Estado para


Estado. Quanto mais central for esse papel, maior a possibilidade de conflito entre
a lei e a ordem, porque a polcia atribui ao uso da fora seu principal instrumento
de atuao. Por outro lado, se o papel das polcias no controle social no for
central, ou se o instrumento de atuao das polcias no for fundamentalmente o
uso da fora, esse conflito perde intensidade.

Entre as vrias atividades que desempenha cabe tambm a polcia fazer com
que as leis e regulamentos estatais sejam observados.

Quanto mais legtima for percebida a forma como as polcias realizam suas
tarefas, mais fcil ser a aceitao da sua autoridade e, portanto, menor a
necessidade de recurso violncia. O acatamento da autoridade almejado pelo
Estado e seus agentes diz respeito ao grau de legitimidade de que esta autoridade
poltica desfruta junto sociedade.

O dilema entre a lei e a ordem vlido somente para aquelas situaes em que o
controle social est baseado principalmente no aparato repressivo estatal no qual
as polcias so os principais instrumentos.

Nas situaes em que o controle social se estabelece por meio das relaes entre
Estado e sociedade civil esse dilema perde a fora:

Uma vez que o Estado e a sociedade civil operam de forma complementar,


necessrio que a atividade policial esteja em acordo com os limites impostos pela
sociedade. Nesse caso o dilema entre a lei e a ordem deixa de existir e d lugar ao
imperativo de controle da atividade policial, necessrio para legitimar a estrutura
de controle social. (COSTA,4:63)

Aula 4

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- Polcia e sistema democrtico: por um novo
paradigma
Um sistema democrtico configura-se pela ampliao da participao poltica a um
grande nmero de pessoas, no controle e discusso da poltica do governo. Para
alm dessa caracterstica essencial, a democracia exige um alargamento do debate
pblico de forma institucionalizada, com mecanismos que integrem os grupos de
presso e a canalizao das demandas sociais e polticas.

Segundo Marshall, a cidadania implica um status que em princpio repousa sobre


os indivduos e que implica igualdade de direitos e obrigaes, liberdades e
constrangimentos, poderes e responsabilidades. Desde a antiguidade at a
modernidade, cidadania tem significado uma certa reciprocidade de direitos e
deveres entre a comunidade poltica e o indivduo. (MARSHALL, 1973:84)

Considerando a dimenso tica, o conceito de cidadania admite tambm a esfera


da valorizao e do respeito ao ser humano. A dimenso existencial da cidadania
compreende que para ser cidado preciso ser respeitado como pessoa humana.

Considerando a dimenso tica, o conceito de cidadania admite tambm a esfera


da valorizao e do respeito ao ser humano. A dimenso existencial da cidadania
compreende que para ser cidado preciso ser respeitado como pessoa humana.

Saiba mais...
Marshall aponta para uma cadeia de direitos e obrigaes a serem conquistados pelos
cidados para a construo e estabelecimento da cidadania, destacando:

Direitos Civis: dizem respeito aos direitos fundamentais dos cidados, como a vida, a
propriedade e a igualdade perante a lei. So baseados na idia de liberdade individual,
que, para ser garantida, pressupes a existncia de um sistema de justia
independente, alm da proteo dada pelo Estado a esses direitos.

Direitos Polticos: referem-se participao de todos, diretamente ou por meio de


representantes, nas decises da polis. Alm do voto, so direitos polticos a
possibilidade de associar-se para demandar politicamente o livre acesso aos cargos
decisrios na arena poltica.

Direitos Sociais: so aqueles que permitem a participao de todos na riqueza


produzida numa dada sociedade: direito educao, sade, ao trabalho,
aposentadoria e moradia, segurana, entre outros.

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Conforme salientado por Costa (2004:27), a efetivao e a consolidao do estado
de direito implica a idia de Accountability, termo que se refere adequao entre
o comportamento da polcia e objetivos das comunidades, segundo os princpios
de:

Controle e avaliao pelos cidados das aes dos agentes estatais;

Responsabilidade (jurdica, poltica e administrativa) dos agentes estatais; e

Transparncia administrativa dos atos desses agentes.

Uma polcia cidad deve centrar sua funo na garantia e efetivao dos direitos
fundamentais dos cidados e na interao com a comunidade, estabelecendo a
mediao e a negociao como instrumento principal; uma polcia altamente
preparada para a eventual utilizao da fora e para a deciso de us-la.

Texto:
A transio de uma polcia de controle para uma polcia cidad Jorge Luiz Paz
Bengochea; et.al.
www.scielo.br/pdf/spp/v18n1/22234.pdf

A polcia cidad uma polcia que problematiza a segurana, discute sua


complexidade e divide responsabilidades. (BENGOCHEA, et.al. 204)

As seguintes caractersticas identificam a polcia cidad:

Direciona-se para a efetivao e garantia dos Direitos Humanos fundamentais de


todos os cidados

No adota uma postura maniquesta (diviso entre o bem e o mal) porque admite a
complexidade da sociedade consciente de que a ilegalidade ou infrao perpassa
todas as classes e os nveis sociais;

Compreende e admite a importncia da interdisciplinaridade da


multiagencialidade, da viso solidria de responsabilidade, da solidariedade e
compartilhamento entre as polcias de competncias diversas

Compreende-se como elemento inicial no processo de persecuo criminal em que


a deciso final a aplicao da lei ser feita pelo Juiz de Direito;

Entende-se como negociadora e mediadora de conflitos e assume sua


responsabilidade em relao habilidade de organizao do espao e da
composio do conflito para encaminhamento Justia;

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O papel das polcias na realizao do controle social varia de Estado para Estado.
Quanto mais central for esse papel, maior a possibilidade de conflito entre a lei e a
ordem, porque a polcia atribui ao uso da fora seu principal instrumento de
atuao. Por outro lado, se o papel das polcias no controle social no for central,
ou se o instrumento de atuao das polcias no for fundamentalmente o uso da
fora, esse conflito perde intensidade.

Admite a participao dos cidados no processo externo de controle das atividades


policiais (Ouvidorias, Corregedorias externas); e

Relaciona-se com a comunidade nos processos de intervenes nas reas sociais


que venham interferir na melhoria da vida em coletividade.

O tipo decontrole social pretendido pela sociedade brasileira, expresso na


Constituio de 1988, fundamenta-se nos princpios de respeito e valorizao do
ser humano e permite a participao e o controle dos cidados sobre a atividade
policial.

Os princpios e valores subjacentes ao controle social no atual sistema poltico


brasileiro apontam para a necessria e urgente redefinio do papel da polcia,
admitindo reformas que visam aumentar o grau de participao e controle dos
cidados sobre a atividade policial e estabelecendo, num processo indito da
histria poltica brasileira, a interao entre Polcia e Sociedade.

As reformas que visam aumentar o grau de controle sobre a atividade policial no


necessariamente implicam a melhoria da performance dessas instituies no que
diz respeito ao controle da criminalidade. Esse no exatamente o objetivo deste
tipo de reforma. O grande apelo poltico de tornar as polcias menos violentas e
autoritrias torn-las mais confiveis e teis populao. (Costa, 2004: 82)

A existncia de uma polcia a servio do pblico o grande desafio para a


construo de um Estado efetivamente republicano e para a consolidao da
democracia.

As Condies da Legitimidade Policial.

Polcia e sociedade

So grandes os desafios a serem enfrentados para diminuir o distanciamento,


operado ao longo de dcadas por meio de um policiamento autoritrio e
repressivo, entre a polcia e a sociedade.
Entretanto, esforos no sentido de (re)definio do papel das instituies policiais
no Brasil como rgos pblicos a servio da comunidade, j podem ser observadas
em aes prticas.

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o caso, por exemplo, do Programa de Policiamento Comunitrio CONSEPS
que vm sendo desenvolvido em Belo Horizonte.

O Programa, desenvolvido pelo CRISP Centro de Estudos de Criminalidade e


Segurana Pblica, junto Polcia Militar e Polcia Civil de Minas Gerais, tem como
objetivo reinventar a instituio policial envolvendo o incremento da confiana
da populao em relao polcia e ao direcionamento de sua atuao na
sociedade, por meio da participao das comunidades nas polticas de
planejamento e interferncia da ao policial.

Exerccios de Fixao

Neste mdulo so apresentados exerccios de fixao para auxiliar a compreenso


do contedo.
O objetivo destes exerccios complementar as informaes apresentadas nas
pginas anteriores.

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1. Caracterize a estrutura do sistema policial brasileiro considerando a
centralizao e o nmero de comandos.

Orientao para a resposta

O estado nacional brasileiro apresenta um sistema de policiamento


moderadamente descentralizado e multiplamente descoordenado:

A) sistema descentralizado: Dentre os direitos sociais e individuais assegurados a


todos os cidados brasileiros pela Constituio de 1988, destaca-se a preservao
da ordem pblica e a defesa das pessoas e do patrimnio. A preservao destes
direitos dever do Estado, exercida a partir das esferas Federal e estadual. O
controle sobre o policiamento pblico , portanto, exercido independentemente
por cada unidade federativa sobre suas respectivas foras policiais, com
competncia prevista na Constituio Federal, Constituio Estadual e Leis
Orgnicas Estaduais, enquanto que a unio possui fora policial prpria (Polcia
Federal) com competncia prevista na Constituio. Assim, a direo operacional
das foras policiais no parte de um nico comando centralizado, uma vez que a
constituio de 1988 subordinou a polcia civil, polcia militar e o corpo de
bombeiros aos Governadores dos Estados e do Distrito Federal.

Dessa forma, o exerccio da segurana pblica nacional realizado por intermdio


dos seguintes rgos:

Polcia Federal: instituda por lei como rgo permanente, estruturada em

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carreira e destinada a apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou
em detrimento de bens e servios de interesse da Unio ou de suas entidades
autrquicas e empresas pblicas, assim como outras infraes cuja prtica tenha
repercusso interestadual ou internacional e exija a represso uniforme. Tambm
sua funo prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o
contrabando e o descaminho, sem prejuzo da ao fazendria e de outros rgos
pblicos nas respectivas reas de competncia. Tem ainda como incumbncia,
exercer as funes de polcia martima, area e de fronteiras, alm de exercer, com
exclusividade, as funes de polcia judiciria da Unio.

Polcia Rodoviria Federal: Destina-se ao patrulhamento ostensivo das rodovias


federais.

Polcia Ferroviria Federal: Destina-se ao patrulhamento ostensivo das ferrovias.

Polcias Civis: Dirigidas por delegados de polcia de carreira, devem exercer,


ressalvada a competncia da Unio, a apurao das infraes penais, investigando
os crimes para identificar as bases legais para a acusao de um suspeito, exceto
dos militares; alm das funes de polcia judiciria, que auxilia o Ministrio Pblico
no processo de construo da culpa legal.

Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares: As polcias militares so


responsveis pela polcia ostensiva e a preservao da ordem pblica. Atuando
uniformizada, responsvel pelo policiamento nas ruas, agindo em situaes de
conflito e de assistncia emergencial. Os corpos de bombeiros militares tm como
atribuies a atuao em casos de emergncias, preveno e combate a incndios,
afogamentos, resgate, alm da execuo das atividades de defesa civil

B) multiplamente descoordenado O sistema brasileiro de policiamento


caracteriza-se pela existncia de foras mltiplas e descoordenadas entre si. Um
sistema multiplamente descoordenado quando mais de uma fora tem
autoridade sobre a mesma rea. (BAYLEY, 2001: 71), gerando na maioria das vezes
um processo de concorrncia e sobreposio entre foras policiais distintas.

Esse processo de concorrncia e sobreposio de poderes foi marcante na


configurao das foras policiais nos primrdios da Repblica.

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2. A partir da Constituio Brasileira de 1988, importantes mudanas abrem
caminho para um novo modelo do sistema policial brasileiro. Aponte e
explique as principais mudanas que estruturam esse modelo.

Orientao para a resposta

Com a promulgao da Constituio de 1988, as polcias so inscritas num quadro


de respeito cidadania exigindo a (re)formulao do sistema policial brasileiro
(ainda que fundado na estrutura j existente multiplicidade de foras e comando
descentralizado). Importantes mudanas implementadas desde ento, em muitos
Estados brasileiros, do estrutura a um novo modelo do sistema policial. Dentre
essas mudanas destacamos:

Alm dos controles da Justia (comum e militar) e do Exrcito, as polcias passam a


ser controladas pelo Ministrio Pblico, instituio que representa toda a
sociedade na superviso de servios pblicos;

Criao de agncias de controle externo, como as Ouvidorias de Polcia

A segurana Pblica tema de discusso envolvendo acadmicos, movimentos


sociais, polticos e as prprias lideranas policiais

A discusso da segurana pblica e do crescimento da criminalidade se d tendo


como pano de fundo o paradigma do Estado democrtico de direito;

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A legitimidade das polcias passa a ser embasada no princpio da igualdade
perante a lei;

As polcias respondem burocracia central, ao poderes privados e locais e ao


conjunto da comunidade poltica;

As polcias buscam reagir ao aumento da criminalidade estabelecendo aes


policiais baseadas em estudos e anlises sobre o fenmeno criminal;

As polcias civil e militar passam a entender a tradicional distncia organizacional


entre ambas como fator de ineficincia na realizao da tarefa de policiamento;
prioriza-se assim a troca de recursos e outras formas de aproximao entre as
polcias;

Valorizao das operaes conjuntas de ambas as polcias idia de integrao


das polcias. Destacando a proposta de unificao metodolgica em termo de
coleta e armazenamento de dados;

Busca-se a aproximao com o pblico e o gerenciamento mais eficaz nas relaes


entre polcia e sociedade de modo que a sociedade reconhea a polcia como
instituio confivel,capaz de responder ao problemas de polcia;

Subordinao das mesma Secretaria de Segurana Pblica;

Criao de conselhos de defesa social nos quais tm assento as polcias militar e


civil;

Vislumbra-se a maior participao do Poder Executivo Federal na poltica de


segurana;

Reelaboraes dos cdigos de tica e dos currculos das academias de Polcia; e

Dilogo entre as polcias e as universidades (centros de pesquisa em criminalidade,


segurana pblica e violncia).

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3. Faa uma anlise e discorra sobre a funo e a forma de ao da polcia num
sistema democrtico de direito.

Orientao para a resposta

Essa questo permite ampla liberdade de anlise. A proposta que se escreva


sobre a relao entre a polcia e a sociedade, considerando as seguintes dimenses:

Sistema democrtico de direito/cidadania;

Modelo tradicional de Polcia/novo modelo de Polcia; e

Violncia, desrespeito aos Direitos Humanos.

Este o final do Mdulo 2 - O sistema brasileiro de policiamento

Alm das telas apresentadas, o material complementar est disponvel para


acesso e impresso.

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