INFORME DE INVESTIGACIN N 52 /2013-2014

GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES

EN EL PER

IVETTE GUILLEN SOLARI

CLAUDIO A. MAGALLANES REYES
Especialista parlamentario

Lima, 05 mayo del 2014

Edif. Luis Alberto Snchez, Jr. Huallaga N 364 Of. 111, Cercado de Lima. Lima 1 - Per
Telf. (511) 311-7777 anexo 6151 email: didp@congreso.gob.pe
http://www.congreso.gob.pe/dgp/didp/inicio.htm
 NDICE

INTRODUCCIN .......................................................................................................................... 4
I.- FUNDAMENTOS TERICOS .................................................................................................. 5
1.1. Gestin del riesgo de desastres ........................................................................................ 5
1.2. Tipos de gestin para reducir el riesgo.............................................................................. 7
1.3. Definiciones ....................................................................................................................... 8
II.- MARCO NORMATIVO NACIONAL ........................................................................................ 9
III.- PROCESOS Y HERRAMIENTAS PARA LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES .. 13
3.1 Herramientas para la gestin de riesgos .......................................................................... 13
3.1.1 Estimacin del riesgo ................................................................................................. 14
3.1.2. Mapa de riesgo .......................................................................................................... 14
3.1.3. Mapa de actores........................................................................................................ 14
3.1.4. Declaratorias de emergencia .................................................................................... 15
3.1.5. Plan de Operaciones de Emergencia ....................................................................... 15
3.2 El proceso de comunicacin en la gestin de riesgo de desastres .................................. 16
3.2.1 Beneficios de una estrategia de comunicacin .......................................................... 16
3.2.2 La informacin y la comunicacin en el perodo de emergencia o desastre ............. 16
3.3 Educacin comunitaria para la gestin de riesgos ........................................................... 17
3.4 Funciones sectoriales a nivel de Ministerios .................................................................... 18
CONCLUSIONES........................................................................................................................ 21
BIBLIOGRAFA ........................................................................................................................... 22

2
 LISTA DE CUADROS

Cuadro 1 Procesos en la gestin del riesgo de desastres - INDECI 6

Cuadro 2 Algunas de las principales funciones de los gobiernos regionales y locales
durante la prevencin y atencin de desastres 7
Cuadro 3 Definicin de principales trminos en la gestin del riesgo 9
Cuadro 4 Principales normas nacionales sobre gestin del riesgo de desastres 10
Cuadro 5 Gestin de la informacin durante un desastre 17

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Articulacin del proceso de gestin del riesgo ........................................................ 13

3
 INTRODUCCIN

El presente informe de investigacin titulado Gestin del Riesgo de Desastres en el

Per es un documento de trabajo que desarrolla aspectos relacionados con el marco
terico y normativo de los procesos estratgicos vinculados con las medidas de
prevencin y atencin de desastres.

Para la elaboracin del informe se realiz la bsqueda bibliogrfica de documentacin

vinculada con las diferentes entidades encargadas de la temtica antes mencionada.
La informacin recapitulada se centra principalmente en la definicin de los trminos
vinculados con los planes, programas y el marco legal sobre la gestin del riesgo de
desastres, con la finalidad de proporcionar informacin que pueda servir de apoyo a la
actividad realizada por los rganos parlamentarios.

El informe elaborado rene los datos ms relevantes consignados en documentos

oficiales que han sido sistematizados y presentados de manera resumida en las tres
secciones que conforman el trabajo. En la primera seccin (I) Fundamentos tericos,
se describe de manera resumida los conceptos ms empleados as como un marco
general que desarrolla cualquier proceso de gestin del riesgo.

En la segunda seccin (II) Marco normativo nacional, se realiza una breve revisin
sobre el marco legal vigente relacionado con la temtica desarrollada en el trabajo.

En la tercera seccin (III) Procesos y herramientas para la gestin del riesgo de

desastres, se detalla brevemente algunas de las herramientas aplicadas a la gestin
del riesgo, as como tambin los procesos vinculados con el desarrollo de planes
operativos dentro de los mecanismos promovidos a nivel nacional.

De esta manera el rea de Servicios de Investigacin del Departamento de

Investigacin y Documentacin Parlamentaria procura brindar informacin oportuna y
de utilidad para el cumplimiento de las funciones de los rganos parlamentarios.

4
 GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN EL PER

I.- FUNDAMENTOS TERICOS

1.1. Gestin del riesgo de desastres
A nivel mundial ha cobrado cada vez ms
importancia el desarrollo del concepto y de los
procesos relacionados con la gestin del riesgo de
desastres, por ello su definicin ha evolucionado,
siendo entendida como un proceso continuo y
permanente mediante el cual la sociedad analiza
los riesgos a los que est expuesta en relacin con
el ambiente, para elaborar polticas, estrategias y
planes orientados a reducir o controlar los riesgos
existentes y evitar nuevos riesgos. 1
En este sentido, los procesos antes mencionados
involucran las diferentes intervenciones tcnicas y
sociales, as como definiciones
Anlisis de riesgo
Proceso que permite identificar y
evaluar el tipo y nivel de daos y
prdidas probables que podra tener
una inversin (o podra producir una
inversin) a partir de la identificacin y
evaluacin de la vulnerabilidad de
esta con respecto a los peligros o
amenazas naturales a los que est
expuesta.
Este anlisis es til porque justifica y
prioriza las acciones de Gestin del
Riesgo, las cuales buscan dar
seguridad a la poblacin, a las
inversiones y a las actividades
econmicas y sociales. Por ende, es
un criterio para procesos seguros de
planificacin, mejorando la
sostenibilidad de las inversiones
pblicas y privadas.
Incorporacin del Anlisis del Riesgo en los
Procesos de Planificacin e Inversin Pblica en
Amrica Latina y El Caribe - Memoria y
Resultados del Taller Internacional (2006).
Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en
la Comunidad Andina PREDECAN, Programa
Desarrollo Rural Sostenible PDRS de la
polticas y Cooperacin Tcnica Alemana - GTZ

econmicas y de articulacin institucional, que forman parte de un elemento

transversal de la estrategia de planificacin del desarrollo sostenible de un pas.2

En el caso del Per, la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres (2012) la
define como:

La Gestin del Riesgo de Desastres es un proceso social, cuyo fin ltimo es la

prevencin, la reduccin y el control permanente de los factores de riesgo de
desastres en la sociedad, as como la adecuada preparacin y respuesta ante
situaciones de desastre, considerando las polticas nacionales, con especial
nfasis en aquellas relativas a materia econmica, ambiental, de seguridad,
3
defensa nacional y territorial de manera sostenible.

Segn los conceptos descritos lneas arriba se puede destacar que la gestin del
riesgo abarca formas de intervencin muy variadas, que van desde la formulacin e

1
Incorporacin del Anlisis del Riesgo en los Procesos de Planificacin e Inversin Pblica en Amrica Latina y El Caribe - Memoria y
Resultados del Taller Internacional (2006). Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina PREDECAN,
Programa Desarrollo Rural Sostenible PDRS de la Cooperacin Tcnica Alemana - GTZ
2
Ibdem
3
Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres (2012). Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres SINAGERD,
Presidencia del Consejo de Ministros - PCM

5
implementacin de polticas y estrategias, hasta la implementacin de acciones e
instrumentos concretos de reduccin y control.4

El Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) identifica cuatro procesos (Cuadro 1)

en la gestin del riesgo de desastres para el Sistema Nacional de Defensa Civil
(SINADECI):

Estimacin del riesgo

Reduccin del riesgo
Respuesta
Reconstruccin

Cuadro 1
Procesos en la gestin del riesgo de desastres - INDECI

PROCESOS DEFINICIN
Conjunto de acciones y procedimientos que se realizan en un
determinado centro poblado o rea geogrfica, a fin de levantar
informacin sobre la identificacin de los peligros naturales y/o
Estimacin del riesgo
tecnolgicos y analizar las condiciones de vulnerabilidad, para determinar
o calcular el riesgo esperado

La reduccin del riesgo agrupa las acciones de prevencin, disminucin

Reduccin del riesgo de vulnerabilidades y preparacin.

Conjunto de acciones y medidas aplicadas durante la ocurrencia de una

Respuesta emergencia o desastre, a fin de reducir sus efectos.

Recuperacin del estado pre-desastre, tomando en cuenta las medidas

de prevencin y mitigacin necesarias y de acuerdo con las lecciones
Reconstruccin
dejadas por el desastre.

Fuente: Gestin del Riesgo de Desastres para la planificacin del desarrollo local (2009). Proyecto Fortaleciendo la
participacin social y las capacidades de gestin de los gobiernos locales en el proceso de reconstruccin
auspiciado por Critas del Per, con el asesoramiento tcnico del Instituto Nacional de Defensa Civil
(INDECI) y Soluciones Prcticas ITDG.
Elaboracin: rea de Servicios de Investigacin

Los gobiernos locales (regiones y municipalidades) cumplen una funcin importante

dentro del proceso de la gestin de riesgo, por constituirse no solo como parte de la
Defensa Civil, sino por ser esta un tema inherente a su funcin del desarrollo local que
va de la mano con las estrategias de planificacin.

En relacin con esto, la gestin local del riesgo se refiere al proceso mediante el cual
los diferentes actores buscan reducir el nivel de riesgo local y establecer las
condiciones para que esa reduccin sea sostenible y plenamente integrada a los
procesos de desarrollo. En este sentido, es responsabilidad de toda municipalidad la
gestin del riesgo teniendo como visin la concepcin misma del desarrollo, lo cual

4
La Gestin del Riesgo de Desastres: Un Enfoque Basado en Procesos (2009). Lizardo Narvez, Allan Lavell, Gustavo Prez Ortega -
Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina - PREDECAN

6
involucra la planificacin territorial y determinacin sobre usos del suelo, la formulacin
e inclusin de estrategias de prevencin y mitigacin en todas las acciones de
planificacin urbana, entre otros aspectos.5

Algunas de las principales funciones que tienen los Gobiernos Regionales y Locales
frente a los casos de desastres se mencionan en el siguiente cuadro:

Cuadro 2
Algunas de las principales funciones de los gobiernos regionales y locales durante
la prevencin y atencin de desastres

PREVENCIN ATENCIN
Promover y brindar apoyo tcnico a las El presidente del gobierno regional o alcalde
comisiones del Comit de Defensa Civil para la provincial y distrital conduce el Centro de
planificacin, la prevencin y atencin de Operaciones de Emergencia Regional,
desastres como un instrumento que nutre la Provincial o Distrital (COER, COEP, COED),
planificacin del desarrollo regional, segn sea el caso.
incorporando la gestin de riesgos en el La municipalidad distrital coordina las acciones
planeamiento del desarrollo sostenible. necesarias para la atencin de las poblaciones
Contar con una Oficina de Defensa Civil, damnificadas por desastres naturales o de otra
asignando las condiciones mnimas de ndole, a travs del Comit de Defensa Civil.
funcionamiento, cuyo tamao depender de la Para los efectos de expropiacin con fines
complejidad, cobertura y magnitud del municipales, se consideran causas de
organismo, promoviendo la organizacin y necesidad pblica la reubicacin de poblaciones
capacitacin de brigadas de Defensa Civil. afectadas por catstrofes o peligros inminentes.
Ejecutar el planeamiento, coordinacin y
supervisin de las actividades y obras de
prevencin, involucrando a todas las entidades
ejecutoras del mbito de su competencia,
fomentando la incorporacin del concepto de
prevencin en la planificacin del desarrollo.
Aplicar las normas de Defensa Civil en el rea
de su competencia.
Establecer normas y controlar procedimientos
para la zonificacin y uso del territorio y para
las construcciones, considerando las
evaluaciones y mapas de riesgo.

Fuente: Gestin del Riesgo de Desastres para la planificacin del desarrollo local (2009). Proyecto Fortaleciendo la
participacin social y las capacidades de gestin de los gobiernos locales en el proceso de reconstruccin
auspiciado por Critas del Per, con el asesoramiento tcnico del Instituto Nacional de Defensa Civil
(INDECI) y Soluciones Prcticas ITDG.
Elaboracin: rea de Servicios de Investigacin

1.2. Tipos de gestin para reducir el riesgo

En trminos generales se puede considerar tres tipos o estrategias para abordar la

gestin para reducir el riesgo:6

5
Gestin del Riesgo de Desastres para la planificacin del desarrollo local (2009). Esta publicacin ha sido editada en el marco del
Proyecto Fortaleciendo la participacin social y las capacidades de gestin de los gobiernos locales en el proceso de reconstruccin
auspiciado por Critas del Per, con el asesoramiento tcnico del Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) y Soluciones Prcticas
ITDG.
6
Manual de Gestin del Riesgo de Desastre para Comunicadores Sociales (2011). Consultor: Fernando Ulloa. Organizacin de las
Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura UNESCO.

7
 En el caso del Per el crecimiento de a. La gestin correctiva
las ciudades y centros poblados,
acompaado del desarrollo de
actividades econmicas productivas Este tipo de gestin comprende la
en mbitos urbanos y rurales,
pasando por alto las condiciones de
implementacin de acciones preventivas
peligro de origen natural incluyendo orientadas a reducir las condiciones de riesgo
los referidos al cambio climtico y las
inducidos por el hombre en el territorio ya existentes. Su aplicacin depende del
han contribuido a que la poblacin y
sus medios de vida se encuentren en anlisis de riesgos, para lo cual se considera
condiciones de riesgo, las mismas
que son posibles de ser identificadas la memoria histrica de los desastres, con la
a partir de la implementacin del
proceso de estimacin del riesgo de finalidad de revertir o cambiar los procesos
desastres.
que puedan favorecer la ocurrencia de
Lineamientos Tcnicos del Proceso de
Reduccin del Riesgo de Desastres (2012). algunos riesgos.
Direccin de Fortalecimiento y Asistencia
Tcnica - Centro Nacional de Estimacin,
Prevencin y Reduccin del Riesgo de Desastres
(CENEPRED)

b. La gestin prospectiva

En este caso se adoptan medidas y acciones dentro de los planes de desarrollo con
el objetivo de evitar se generen nuevas condiciones de riesgo. Este tipo de gestin
se centra tomando como referencia riesgos an no existentes y se desarrolla
mediante regulaciones, inversiones pblicas o privadas, planes de ordenamiento
territorial, entre otros.

c. La gestin reactiva

La gestin reactiva involucra la preparacin y la respuesta a emergencias, de

manera que se reduzca al mximo el presupuesto asociado a las emergencias,
adems solo se produzcan daos reducidos y una mayor resiliencia.

1.3. Definiciones

Dentro de todo programa o plan encaminado a la gestin del riesgo de desastres

existen diversas definiciones comnmente enfocadas para poder planificar de manera
organizada las estrategias de trabajo, algunos de estos trminos son los que a
continuacin se detallan:

8
 Cuadro 3
Definicin de principales trminos en la gestin del riesgo

TERMINOS DEFINICIN
Un desastre es una interrupcin grave en el funcionamiento de una
comunidad que causa grandes prdidas a nivel humano, material o
Desastre ambiental, suficientes para que la comunidad afectada no pueda salir
adelante por sus propios medios, necesitando apoyo externo.

Un peligro es la probabilidad de ocurrencia de un fenmeno natural o

inducido por el ser humano, potencialmente daino, para un periodo
especfico y una localidad o zona conocida. Se identifica, en la mayora de
los casos, con el apoyo de la ciencia y la tecnologa.
Peligro o amenaza
Algunos de los peligros a los que estamos expuestos son terremotos,
maremotos, actividad volcnica, inundaciones, aluviones, deslizamientos,
derrumbes, hundimientos, contaminacin ambiental.

Es el grado de resistencia (a menor resistencia mayor vulnerabilidad) y/o

exposicin, susceptibilidad (fsica, social, cultural, poltica, econmica, etc.),
de un elemento o conjunto de elementos en riesgo (vidas humanas,
Vulnerabilidad
patrimonio, servicios vitales, infraestructura, reas agrcolas, etc.) frente a
la probable ocurrencia de un peligro.

Es la estimacin matemtica de probables prdidas, de daos a los bienes

materiales, a la economa, para un periodo especfico y rea conocida.
Conceptualmente, es el nivel probable de dao que sufrira un elemento
Riesgo
expuesto ante el impacto de un peligro potencial en un rea dada y un
perodo de exposicin determinado.

Capacidad de un sistema, comunidad o sociedad potencialmente expuesto

a amenazas para adaptarse, resistiendo o cambiando, con el fin de
Resiliencia
alcanzar o mantener un nivel aceptable en su funcionamiento y estructura.

Fuente: Plan Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres (2004). Sistema Nacional de Defensa Civil.
Gestin del Riesgo de Desastres Para la planificacin del desarrollo local (2009) - Proyecto Fortaleciendo la
participacin social y las capacidades de gestin de los gobiernos locales en el proceso de reconstruccin.
Elaboracin: rea de Servicios de Investigacin

II.- MARCO NORMATIVO NACIONAL

La Constitucin Poltica del Per (1993) establece en el artculo 163 que el Estado
garantiza la seguridad de la Nacin mediante el Sistema de Defensa Nacional. La
Defensa Nacional es integral y permanente. Se desarrolla en los mbitos interno y
externo. Asimismo, en el artculo 164 seala que la direccin, la preparacin y el
ejercicio de la Defensa Nacional se realizan a travs de un sistema cuya organizacin
y funciones son determinadas por ley.

A continuacin se presenta la principal normatividad nacional relacionada con la

gestin del riesgo de desastres:

9
 Cuadro 4
Principales normas nacionales sobre gestin del riesgo de desastres

NORMA DESCRIPCIN / RESUMEN

Ley 27867 Esta ley establece las competencias y organizacin de los

Ley Orgnica de los Gobiernos gobiernos regionales, teniendo jurisdiccin en el mbito de sus
Regionales. circunscripciones territoriales.

Publicada el 18 de noviembre de La gestin de los gobiernos regionales se rige por los principios
2002 de participacin, transparencia, gestin moderna, competitividad,
integracin, entre otros. Dentro de las competencias
constitucionales se encuentra la de formular y aprobar el plan de
desarrollo regional concertado con las municipalidades y la
sociedad civil.

De esta manera el Consejo Regional debe aprobar el Plan de

desarrollo regional concertado de mediano y largo plazo,
concordante con el Plan Nacional de desarrollo.

En el artculo 61 de la citada norma, se hace mencin a las

funciones en materia de defensa civil como son la de formular,
aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las
polticas en materia de defensa civil; dirigir el sistema regional de
defensa civil: promover y facilitar la formacin y equipamiento de
compaas de bomberos voluntarios de la regin; entre otros.

Decreto Supremo 081-2002-PCM Esta Comisin Multisectorial ser la encargada de coordinar,

Comisin Multisectorial de evaluar, priorizar y supervisar las medidas de prevencin de
prevencin y atencin de desastres. daos, atencin y rehabilitacin en las zonas del pas que se
encuentren en peligro inminente o afectados por desastres de
Publicada el 17 de agosto de 2002 gran magnitud.

Entre sus funciones encontramos:

a) Definir los lineamientos y coordinar las acciones

necesarias para enfrentar los efectos de posibles
desastres de gran magnitud considerando las fases de
prevencin de daos, atencin y rehabilitacin.

b) Impartir las directivas para la elaboracin de los planes

de contingencia que correspondan, considerando las
fases antes mencionadas.

c) Priorizar las medidas consideradas en los planes de

contingencia, as como definir los mecanismos y
recursos necesarios para su ejecucin, entre otros.

Ley 27972 Establece normas sobre la creacin, origen, naturaleza,

Ley Orgnica de Municipalidades.
Publicada el 26 de mayo de 2003
autonoma, organizacin, finalidad, tipos, competencias,
clasificacin y rgimen econmico de las municipalidades;
tambin sobre la relacin entre ellas y con las dems
organizaciones del Estado y las privadas, as como sobre los
mecanismos de participacin ciudadana y los regmenes
especiales de las municipalidades.

Dentro de las atribuciones del Concejo Municipal se encuentra la

de aprobar los Planes de Desarrollo Municipal Concertados y el
Presupuesto Participativo; as como aprobar el Plan de
Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que identifique
las reas urbanas y de expansin urbana; las reas de

10
 NORMA
Decreto Supremo 074-2009-PCM
Lineamientos generales para la
implementacin del mecanismo de
alerta permanente para la atencin
de emergencias en los rganos del
Sistema Nacional de Defensa Civil.
Publicada el 17 de noviembre de
2009
Ley 29664
Ley que crea el Sistema Nacional
de Gestin del Riesgo de Desastre.
Publicada el 19 de febrero de 2011
DESCRIPCIN / RESUMEN
proteccin o de seguridad por riesgos naturales; las reas
agrcolas y las reas de conservacin ambiental declaradas
conforme a ley.
Seala que alerta permanente para la atencin de emergencias
es el mecanismo que permite a los organismos que conforman el
Sistema Nacional de Defensa Civil SINADECI, en los tres
niveles de gobierno, nacional, regional y local difundir y
desarrollar las acciones inmediatas y oportunas para la atencin
de la poblacin ante la presencia de un peligro inminente.
Mediante este dispositivo legal se crea el Sistema Nacional de
Gestin del Riesgo de Desastres (SINAGERD), el mismo que es
un sistema interinstitucional, sinrgico, descentralizado,
transversal y participativo.
Tiene por finalidad identificar y reducir los riesgos asociados a
peligros o minimizar sus efectos, as como evitar la generacin
de nuevos riesgos, y preparacin y atencin ante situaciones de
desastre a travs de polticas, procesos entre otros.
Esta normativa es de aplicacin y cumplimiento obligatorio para
todas las entidades y empresas pblicas de todos los niveles de
gobierno, as como para el sector privado y la ciudadana en
general.
Cabe sealar que la Gestin del Riesgo de Desastres est
basada en la investigacin cientfica y de registro de
informaciones, orientando las polticas, estrategias y acciones en
todos los niveles de gobierno y de la sociedad con la finalidad de
proteger la vida de la poblacin y el patrimonio de las personas y
del Estado.
Asimismo, seala que la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo
de Desastres es el conjunto de orientaciones dirigidas a impedir
o reducir los riesgos de desastres, evitar la generacin de
nuevos riesgos y efectuar una adecuada preparacin, atencin,
rehabilitacin y reconstruccin ante situaciones de desastres, as
como a minimizar sus efectos adversos sobre la poblacin, la
economa y el ambiente.
Dentro de sus lineamientos encontramos, entre otros, los
siguientes:
a. La Gestin del Riesgo de Desastres debe ser parte
intrnseca de los procesos de planeamiento de todas las
entidades pblicas en todos los niveles de gobierno. De
acuerdo al mbito de sus competencias, las entidades
pblicas deben reducir el riesgo de su propia actividad y
deben evitar la creacin de nuevos riesgos.
b. Las entidades pblicas deben priorizar la programacin
de recursos para la intervencin en materia de Gestin
del Riesgo de Desastres siguiendo el principio de
gradualidad, establecido en la presente Ley.
c. La generacin de una cultura de la prevencin en las
entidades pblicas, privadas y en la ciudadana en
11
 NORMA
Decreto Supremo 048-2011- PCM
Reglamento de la ley 29664 que
crea el Sistema Nacional de
Gestin del Riesgo de desastres
(SINAGERD).
Publicada el 26 de mayo de 2011
Decreto Supremo 043-2013-PCM
Aprueban el Reglamento de
Organizacin y Funciones del
Instituto Nacional de Defensa Civil.
Publicado el 19 de abril de 2013
Fuente: Sistema Peruano de Informacin Jurdica (SPIJ).
Elaboracin: rea de Servicios de Investigacin.
DESCRIPCIN / RESUMEN
general, como un pilar fundamental para el desarrollo
sostenible, y la interiorizacin de la Gestin del Riesgo
de Desastres. El Sistema Educativo Nacional debe
establecer mecanismos e instrumentos que garanticen
este proceso.
Este dispositivo legal seala que el Consejo Nacional de Gestin
del Riesgo de desastres CONAGERD, regula su
funcionamiento a travs de su reglamento interno aprobado por
todos sus miembros.
Asimismo, seala que el Centro Nacional de estimacin,
prevencin y reduccin del riesgo de desastres-CENEPRED es
un organismo pblico ejecutor que conforma el SINAGERD,
responsable de ejecutar y supervisar la poltica nacional y el Plan
Nacional de Gestin del Riesgo de desastres.
La presente normativa refiere que el Instituto Nacional de
Defensa Civil - INDECI, es un Organismo Pblico Ejecutor, con
autonoma, entre otras , funcional, administrativa, econmica,
con competencia a nivel nacional y representacin a nivel
regional a travs de sus rganos Desconcentrados. Para la
realizar las funciones que le fueran encomendadas cuenta con
Personera Jurdica de Derecho Pblico Interno. Constituye un
Pliego Presupuestal.
Dentro de algunas funciones que tiene este organismo
encontramos:
a. Asesorar y proponer a la Presidencia del Consejo de
Ministros en su calidad de Ente Rector del SINAGERD,
el contenido de la Poltica Nacional de Gestin del
riesgo de desastres, en lo referente a la preparacin,
respuesta y rehabilitacin; as como, la normativa que
asegure procesos tcnicos y administrativos que
faciliten la preparacin, la respuesta y la rehabilitacin.
b. Desarrollar, coordinar, facilitar la formulacin,
implementacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin
del Plan Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres,
en lo que corresponde a los procesos de preparacin,
respuesta y rehabilitacin.
c. Realizar y coordinar las acciones necesarias a fin de
procurar una ptima respuesta de la sociedad en caso
de desastres, garantizando una adecuada y oportuna
atencin de personas afectadas, as como la
rehabilitacin de los servicios bsicos indispensables.
12
III.- PROCESOS Y HERRAMIENTAS PARA LA GESTIN DEL RIESGO DE
DESASTRES

Dentro de todo protocolo o planeamiento enfocado a la gestin del riesgo de desastres

se debe considerar como un elemento indispensable dimensionar el riesgo, es decir
cuantificar el riesgo, pero esta medicin no solo implica el dao fsico esperado, las
vctimas o prdidas econmicas equivalentes, sino tambin significa tener en cuenta
factores sociales, organizacionales e institucionales con la finalidad de tomar las
medidas adecuadas a cada nivel (Figura 1).

Figura 1
Articulacin del proceso de gestin del riesgo

CONOCIMIENTO
SOBRE EL RIESGO

DECISIONES
PARTICIPACIN
POLTICAS Y
CIUDADANA
ECONMICAS

Fuente: Incorporacin del Anlisis del Riesgo en los Procesos de Planificacin e Inversin Pblica en Amrica Latina
y El Caribe - Memoria y Resultados del Taller Internacional (2006). Proyecto Apoyo a la Prevencin de
Desastres en la Comunidad Andina PREDECAN, Programa Desarrollo Rural Sostenible PDRS de la
Cooperacin Tcnica Alemana - GTZ.
Elaboracin: rea de Servicios de Investigacin

Nuestra realidad obliga a la

Algunas de las herramientas y procesos que se
generacin de conocimientos y/o deben tener presente en toda estrategia de
metodologas que ayuden a
estratificar los niveles de peligrosidad, gestin de riesgo son las que a continuacin se
vulnerabilidad, riesgo y la zonificacin
de riesgos en los mbitos geogrficos detallan:
expuestos al fenmeno natural.
La zonificacin de los riesgos servir
como un instrumento de gestin 3.1 Herramientas para la gestin de riesgos
territorial por parte de los Gobiernos
Regionales y Locales para la De acuerdo con la publicacin titulada Gestin
elaboracin e implementacin del
Plan de Acondicionamiento Territorial, del Riesgo de Desastres para la planificacin del
Plan de Desarrollo Urbano,
Ordenamiento territorial, etc. que desarrollo local (2009), elaborada como parte de
ayudaran a un desarrollo sostenible.
un proyecto auspiciado por Critas del Per, se
Manual para la evaluacin de riesgos originados
por fenmenos naturales (2013) Centro consideran cinco herramientas de gestin de
Nacional de Estimacin, Prevencin y Reduccin
del Riesgo de Desastres (CENEPRED)
riesgos:

13
 Estimacin del riesgo
Mapa de riesgo
Mapa de actores
Declaratoria de emergencia
Plan de operaciones de emergencia

A continuacin se describe cada una de estas herramientas de acuerdo a lo sealado

por la publicacin antes mencionada:7

3.1.1 Estimacin del riesgo

Se entiende por estimacin del riesgo al conjunto de procedimientos que se llevan a

cabo dentro de un centro poblado o rea geogrfica, con la finalidad de recoger
informacin en relacin a:

Identificar los peligros existentes (naturales y/o tecnolgicos).

Analizar las condiciones de vulnerabilidad.
Calcular el riesgo esperado (probabilidades de daos: prdidas de vidas e
infraestructura).

En trminos generales la aplicacin de la estimacin del riesgo permite recomendar

las medidas de prevencin adecuadas, para mitigar o reducir los efectos de los
desastres.

3.1.2. Mapa de riesgo

Otra herramienta estratgica de gran utilidad dentro de los procesos de gestin lo

constituye la elaboracin del mapa de riesgos. Bsicamente estos mapas son un
grfico, un croquis o una maqueta, en el cual se identifican y se ubican las zonas de la
comunidad, las casas o las principales infraestructuras que podran ser afectadas de
ocurrir una determinada amenaza (inundacin, un terremoto, un deslizamiento de
tierra, una erupcin volcnica, etc.).

3.1.3. Mapa de actores

El denominado mapa de actores se convierte en una herramienta sencilla pero de

suma utilidad para la identificacin de todas las personas, grupos y/o organizaciones
consideradas relevantes para el desarrollo de determinadas actividades.

7
Gestin del Riesgo de Desastres para la planificacin del desarrollo local (2009). Esta publicacin ha sido editada en el marco del
Proyecto Fortaleciendo la participacin social y las capacidades de gestin de los gobiernos locales en el proceso de reconstruccin
auspiciado por Critas del Per, con el asesoramiento tcnico del Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) y Soluciones Prcticas
ITDG.

14
En este sentido, un mapa de actores permite describir el inters de los diferentes
actores estratgicos hacia una problemtica o proyecto, y su capacidad de incidencia
al respecto. Asimismo, sirve para elaborar estrategias orientadas a convencer a un
actor influyente que no est interesado por dicha actividad o saber con qu alianzas se
puede contar. Por ende, se constituye en una herramienta muy til para los
responsables polticos, de las organizaciones e instituciones para la toma de
decisiones.

3.1.4. Declaratorias de emergencia

Otro aspecto a tener en consideracin es el El Per, por su ubicacin en el Crculo

referido a la declaratoria de emergencia, la cual se
encuentra amparada dentro del marco normativo
nacional. Este tipo de declaratorias se da en caso
de perturbacin de la paz o del orden interno, de
catstrofe o de graves circunstancias que afectan
la vida (Declaratoria de Estado de Emergencia y la
Declaratoria de Situacin de Emergencia).
La potestad antes mencionada recae en la figura
del Presidente de la Repblica, con acuerdo del
Consejo de Ministros, quien puede decretar, por
un plazo determinado, en todo el territorio nacional
o en parte de l, y dando cuenta al Congreso o a
la Comisin Permanente, el estado de
emergencia.
de Fuego del Pacfico (regin
altamente ssmica), por la regin
tropical y subtropical de Amrica del
Sur y la Cordillera de los Andes, que
influyen en gran medida en la
sismicidad y cambios climticos, es
constantemente afectado por
terremotos, deslizamientos de tierra,
aluviones (llocllas), inundaciones,
sequas, heladas, el fenmeno El
Nio, as como por peligros inducidos
por el hombre, lo que ha causado, a
lo largo de la historia peruana,
numerosas vctimas y cuantiosos
daos materiales, retrasando
considerablemente su progreso social
y econmico e impidiendo el
desarrollo sostenible del Per.
Incorporacin del Anlisis del Riesgo en los
Procesos de Planificacin e Inversin Pblica en
Amrica Latina y El Caribe - Memoria y
Resultados del Taller Internacional (2006).
Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en
la Comunidad Andina PREDECAN, Programa
Desarrollo Rural Sostenible PDRS de la
Cooperacin Tcnica Alemana - GTZ

3.1.5. Plan de Operaciones de Emergencia

Esta herramienta se convierte en un plan operativo mediante el cual se planifica y

organiza la preparacin y la respuesta ante una determinada emergencia, tomando
como referencia los riesgos y los medios disponibles en el momento. Generalmente,
este tipo de planes son evaluados mediante simulaciones y simulacros.

Segn lo descrito, el Plan de Operaciones de Emergencia se constituye en un proceso

tcnico permanente y continuo aplicado a la Defensa Civil; para su correcto y eficiente
desarrollo se requiere de la estimacin de los riesgos existentes dentro de una
determinada rea (nacional, sectorial, regional, institucional y local), lo cual permitir

15
identificar las medidas a aplicar y los recursos a utilizar para evitar, reducir o eliminar
los efectos de los desastres.

3.2 El proceso de comunicacin en la gestin de riesgo de desastres

Uno de los procesos de suma importancia en la gestin del riesgo de desastres lo

constituyen el aspecto comunicacional, sin embargo este proceso de comunicacin no
slo se debe orientar a informar sino tambin a formar a la poblacin. En este sentido,
la comunicacin debe ser dinmica, intersectorial, interinstitucional e interdisciplinaria,
para lo cual necesita de la interrelacin y coordinacin entre todos los actores
involucrados con la finalidad de lograr una estrategia efectiva de comunicacin para la
reduccin de los riesgos a todo nivel.8

A continuacin se describe brevemente dos aspectos desarrollados en relacin con

este tema en la publicacin Manual de Gestin del Riesgo de Desastre para
Comunicadores Sociales (2011):

3.2.1 Beneficios de una estrategia de comunicacin

Son mltiples los beneficios que se pueden alcanzar de aplicar de manera eficiente
una estrategia de comunicacin, algunos de los ms relevantes son:

Convertirse en una herramienta integral para la educacin y multiplicacin del

trabajo en prevencin.
Permitir identificar las principales necesidades de informacin presentes en las
comunidades ubicadas en zonas de riesgo y orientar los mensajes hacia fines
preventivos.
Generar dentro de la poblacin el inters en la identificacin de la
vulnerabilidad de su comunidad y las opciones para hacer gestin preventiva.
Aprovechar los recursos y mecanismos existentes para comunicar mensajes
preventivos.

3.2.2 La informacin y la comunicacin en el perodo de emergencia o desastre

Es conocido que ni bien se produce algn desastre tambin se genera gran confusin
e incertidumbre, lo cual se refleja en la poblacin, en las instituciones especializadas,
autoridades de gobierno y en los mismos medios de comunicacin, por ello es

8
Manual de Gestin del Riesgo de Desastre para Comunicadores Sociales (2011). Consultor: Fernando Ulloa. Organizacin de las
Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura UNESCO.

16
importante obtener datos confiables sobre el evento acontecido. En esta fase las
instituciones encargadas de facilitar la informacin inicial, Defensa Civil, Instituto
Geofsico del Per, Direccin de Hidrografa y Navegacin, Oficinas de Defensa Civil
de los Gobiernos Regionales y autoridades de Gobierno, entre otros, tienen mucha
presin para brindar informacin relevante y veraz, para a su vez evaluar la emisin de
alertas.

De acuerdo con los antes mencionado, se revela la real importancia del impacto de las
comunicaciones frente a cualquier evento de desastre. Por ende, un proceso de
comunicacin efectiva contribuye a proteger la integridad fsica y la vida de las
personas frente a la ocurrencia de rplicas o nuevos eventos, as como permitir
facilitar la movilizacin de la ayuda humanitaria hacia las localidades que se han visto
ms afectadas.

En el siguiente cuadro se resumen las principales actividades a cargo del proceso

comunicacional en un evento de desastres:

Cuadro 5
Gestin de la informacin durante un desastre

GESTIN DE LA INFORMACIN Y LA COMUN LA EVALUACIN Y SISTEMATIZACIN DE LA

AL CONCLUIR LA EMERGENCIA
Luego de concluida la emergencia, los medios
de comunicacin deben tratar de emitir
mensajes que eduquen a la poblacin para
estar prepara ante situaciones similares.
Convencer a la poblacin para que apoye las
polticas pblicas en gestin de riesgo de
desastre.
Fomentar el desarrollo y fortalecimiento de
capacidades en las comunidades y en los
organismos pblicos responsables de la
gestin del riesgo de desastre (a nivel local,
regional o nacional).
Mantener el inters latente de la poblacin
sobre este tipo de eventos negativos.
EXPERIENCIA COMUNICACIONAL
Al trmino de la emergencia es lo mejor revisar
nuevamente el plan de comunicacin formulado
inicialmente para mejorar el mismo e caso sea
necesario.
Evaluar la participacin de los diferentes actores
y la de uno mismo durante la emergencia.
Documentar y sistematizar errores, buenas
prcticas y lecciones aprendidas durante el
desarrollo del evento.
Determinar las recomendaciones necesarias
para mejorar el plan de comunicacin en
emergencia.

Fuente: Manual de Gestin del Riesgo de Desastre para Comunicadores Sociales (2011). Fernando Ulloa.
Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura UNESCO
Elaboracin: rea de Servicios de Investigacin

3.3 Educacin comunitaria para la gestin de riesgos

La educacin comunitaria (a nivel escuelas y comunidades) es otro proceso

estrechamente ligado con la gestin de riesgo de desastres, la cual tiene entre uno de
sus objetivos establecer relaciones entre la identificacin de los peligros, el anlisis de

17
las vulnerabilidades y el clculo del riesgo, con la historia comunal, sus valores y la
identidad regional y nacional, con la finalidad de generar nuevos conocimientos.9

Mediante los programas de educacin comunitaria se busca promover y difundir

experiencias de buenas prcticas en la familia, en la escuela, en el trabajo, en la
comunidad y en todos los mbitos donde se desenvuelven las personas, teniendo
como misin fortalecer la cultura de prevencin de desastres. Por ello, el principal
objetivo de la educacin comunitaria es crear y difundir las condiciones necesarias
para la actuacin autnoma de las comunidades y para la autodeterminacin de su
accin social.10

Un espacio idneo para poner en prctica lo antes descrito lo constituyen las

instituciones educativas, las cuales albergan a un nmero significativo de estudiantes
y renen las caractersticas bsicas para el desarrollo de los programas de gestin de
riesgo. Estos programas se orientan al fortalecimiento de las capacidades de
resiliencia a nivel comunitario y escolar con el propsito de mantener a los nios
seguros ante la posibilidad de ser afectados por desastres ya sea en la escuela, el
domicilio y en la comunidad. En este sentido, es importante dar mayor nfasis al
aprendizaje activo, al uso de dinmicas organizativas, tanto por parte de los nios y
nias como los docentes y padres de familia.11

3.4 Funciones sectoriales a nivel de Ministerios

De acuerdo a lo estipulado en el Decreto Supremo 098-2007-PCM, se aprueba el Plan

Nacional de Operaciones de Emergencia INDECI con fecha de publicacin el 18 de
diciembre de 2007, en el cual se detalla que este plan ha sido concebido en dos fases
siendo la primera la de preparacin de la atencin y la segunda la de atencin
propiamente dicha.

Asimismo, seala que las Operaciones de Emergencia, comprenden las actividades

que se realizan en el proceso de preparacin y en la atencin para asistir a las
personas que se encuentren en peligro inminente o que hayan sobrevivido a los
efectos dainos de un fenmeno natural o inducido por la actividad del hombre. Es
decir consiste en la asistencia para evitar y/o reducir los efectos negativos y brindar

9
Educacin Comunitaria para la Gestin del Riesgo de Desastres: Estrategias metodolgicas (2010). Instituto Nacional de Defensa Civil
(INDECI) - Direccin Nacional de Educacin y Capacitacin. Per.
10
Ibdem
11
Gua metodolgica para incorporar la gestin del riesgo en las escuelas y la comunidad. Sistematizacin de los talleres de gestin del
riesgo en comunidades rurales y periurbanas de Pisco, Per. (2009). Asociacin Paz y Esperanza.

18
techo, abrigo, alimento, asistencia mdica, etc.; as como la recuperacin provisional
de los servicios necesarios.

La debida atencin a los ciudadanos ser realizado con los medios que disponga la
localidad y/o comunidad afectada bajo la direccin de los Comits de Defensa Civil.

A continuacin se mencionan algunas de las principales funciones que deben de

realizar el Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Riego y el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones12:

a) Ministerio de Salud

Desarrollar acciones dirigidas a reducir el riesgo de daos a la salud de las

personas y al ptimo funcionamiento de los servicios de salud.

Adecuar las capacidades de respuesta de los servicios de salud en funcin del

riesgo de daos a la salud de la poblacin y el medio ambiente, incluyendo la
operatividad de la infraestructura, equipos y la disponibilidad de stock de
material mdico y medicamentos pertinentes.

Prever el stock de insumos y equipos de saneamiento ambiental para asegurar

la obtencin de agua segura, control vectorial y eliminacin de excretas y
residuos slidos, en las emergencias que puedan presentarse.

b) Ministerio de Agricultura y Riego

Desarrollar acciones dirigidas a reducir el riesgo de daos a la actividad

agrcola y pecuaria, en beneficio de la poblacin de las zonas que podran ser
afectadas por las emergencias.

Promover, en coordinacin con los Comits de Defensa Civil de los Gobiernos

Regionales y Locales, la ejecucin de Obras por Peligro Inminente, para evitar
daos en reas agrcolas.

Prever el desarrollo de campaas sanitarias para hacer frente a plagas y

epidemias que puedan daar la produccin agrcola y pecuaria.

12
Plan Nacional de Operaciones de Emergencia -INDECI

19
c) Ministerio de Transportes y Comunicaciones

Desarrollar acciones dirigidas a reducir el riesgo de daos y a la operatividad

de la infraestructura vial y mantenimiento de las actividades relacionadas con el
transporte y las comunicaciones en las zonas que podran ser afectadas por
estos.

Promover, en coordinacin con los Comits de Defensa Civil de los Gobiernos

Regionales y Locales, la ejecucin de obras por peligro inminente para reducir
daos en la infraestructura vial, de transportes y comunicaciones.

Prever la ejecucin de trabajos para la reapertura y habilitacin de vas alternas

para casos de emergencias en las zonas ms vulnerables a peligros naturales
o inducidos: carreteras, aerdromos, pistas de aterrizaje de emergencia, vas
adicionales, etc. y, en general, de aquellas que resulten prioritarias para las
operaciones de rescate, evacuacin y abastecimiento.

20
CONCLUSIONES

En el Per, la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres se define

como un proceso social de naturaleza permanente que se orienta
principalmente a prevenir, reducir y controlar los diferentes factores de riesgo
de desastres en la sociedad, lo cual a su vez permitir un manejo integral
relacionado con el desarrollo sostenible de la nacin.

El Per dispone de todo un marco normativo que determina los aspectos

legales vinculados con los diferentes procesos y actividades encaminadas al
desarrollo de polticas y planes de la gestin del riesgo de desastres.

Dentro del proceso integral de gestin del riesgo de desastres son los
gobiernos regionales y locales quienes desempean un rol de suma
importancia por tener esta la actividad engarzada con sus planes de desarrollo,
es decir que se encuentra enmarcada dentro de la planificacin territorial y
determinacin sobre usos del suelo, la formulacin e inclusin de estrategias
de prevencin y mitigacin en todas las acciones de planificacin urbana.

Un aspecto fundamental dentro del marco de la gestin del riesgo de desastres

lo constituye una herramienta denominada anlisis o estimacin del riesgo, que
es el proceso mediante el cual se logra identificar, cuantificar y evaluar el riesgo
para una determinada localidad, y por ende poder determinar medidas a
adoptar por parte de las autoridades competentes.

Dos procesos inherentes a la gestin del riesgo de desastres lo conforman el

proceso comunicacional y la educacin comunitaria, ambas estrechamente
relacionadas y que se orientan a promover dentro de la comunidad la cultura de
prevencin de desastres.

21
BIBLIOGRAFA

Asociacin Paz y Esperanza. Gua metodolgica para incorporar la gestin del riesgo
en las escuelas y la comunidad. Sistematizacin de los talleres de gestin del riesgo
en comunidades rurales y periurbanas de Pisco, Per. (2009).

Centro Nacional de Estimacin, Prevencin y Reduccin del Riesgo de Desastres

(CENEPRED). Manual para la evaluacin de riesgos originados por fenmenos
naturales (2013). Per.

Direccin de Fortalecimiento y Asistencia Tcnica - Centro Nacional de Estimacin,

Prevencin y Reduccin del Riesgo de Desastres (CENEPRED). Lineamientos
Tcnicos del Proceso de Reduccin del Riesgo de Desastres (2012). Per.

Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) - Direccin Nacional de Educacin y

Capacitacin. Educacin Comunitaria para la Gestin del Riesgo de Desastres:
Estrategias metodolgicas (2010). Per.

Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI). Plan Nacional de Operaciones de

Emergencia (2007). Per.

NARVAEZ, L., LAVELL, A. & PEREZ, G. La Gestin del Riesgo de Desastres: Un

Enfoque Basado en Procesos (2009). Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres
en la Comunidad Andina PREDECAN.

Presidencia del Consejo de Ministros PCM. Poltica Nacional de Gestin del Riesgo
de Desastres (2012). Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres
SINAGERD. Per.

Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina PREDECAN,

Programa Desarrollo Rural Sostenible PDRS de la Cooperacin Tcnica Alemana
GTZ. Incorporacin del Anlisis del Riesgo en los Procesos de Planificacin e
Inversin Pblica en Amrica Latina y El Caribe - Memoria y Resultados del Taller
Internacional (2006).

Proyecto Fortaleciendo la participacin social y las capacidades de gestin de los

gobiernos locales en el proceso de reconstruccin auspiciado por Critas del Per.
Gestin del Riesgo de Desastres para la planificacin del desarrollo local (2009). Per.

Sistema Nacional de Defensa Civil. Plan Nacional de Prevencin y Atencin de

Desastres (2004). Per.

ULLOA, Fernando (2011). Manual de Gestin del Riesgo de Desastre para

Comunicadores Sociales. Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la
Ciencia y la Cultura UNESCO.

22