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Concesso de direito real de uso

Publicado por Iverson Kech Ferreira Advocacia & Consultoria


Iverson Kech Ferreira

Chamada Concesso de direito real de uso, reconhece a outorga de imveis da Unio em favor de pessoa jurdica
de direito pblico ou de entidades sem fins lucrativos para o cumprimento de interesse pblico ou social, ou, ainda,
objetivando o aproveitamento econmico de interesse nacional.

A concesso do direito real de uso admitida somente em favor

dos Estados membros,

dos Municpios,

do Distrito Federal ou

de entidade sem fins lucrativos, que seja voltada para a educao, a cultura, a sade ou a assistncia social.

Admite-se, tambm, a concesso do direito real de uso a favor de entidade da administrao pblica federal
indireta.
Para que seja aplicada tal concesso, algumas regras devem ser seguidas.

Entre elas, o poder exclusivo da Unio em outorgar o direito real de uso pela cesso de direitos, podendo ser
redigido contrato com clausulas de condies especiais para a concesso.

Assim sendo, tal concesso um ato administrativo do Estado, que deve como todos atos dessa natureza, ser
averbado em cartrio de registro de imveis.

Ao ser realizado requerimento para a concesso, a Secretaria de Patrimnio da Unio deve estudar o pedido, afim
de responde-lo, podendo ser celebrada a cesso de direitos mediante o estabelecido no Decreto lei 9.760/46.

As regras do usufruto e do uso so aplicadas concesso do direito real de uso, em carter subsidirio.

A concesso pode ser extinta por desistncia da entrega do bem por parte do poder que o concede, ou seja, a
Unio.

Tambm pode ser extinto pela morte do beneficirio da concesso ou pelo simples termo final, pungido ao
contrato.

Tal concesso somente realizada em prol o interesse nacional e bem estar social, assim sendo, em favor da
coletividade.

Caso no sejam respeitadas tais condies, pela no utilizao da coisa em conformidade com o que se estabelece
dentro destes critrios, a extino do contrato de concesso eminente e certa.
Instituda na poca da reforma administrativa do governo militar, a concesso de direito de uso dos terrenos
pblicos ou particulares por tempo determinado, traz no art. 7 do Decreto Lei 271/67, traz o cunho social
instaurada em sua interpretao, uma vez que, sem dilapidao do patrimnio de pessoas jurdicas e direito
pblico, no h outro motivo para a realizao da concesso que no seja o seu real intuito formulado que seja o
beneficio social.

Art. 7 instituda a concesso de uso de terrenos pblicos ou particulares, remunerada ou gratuita, por
tempo certo ou indeterminado, como direito real resolvel, para fins especficos de regularizao fundiria
de interesse social, urbanizao, industrializao, edificao, cultivo da terra, aproveitamento sustentvel
das vrzeas, preservao das comunidades tradicionais e seus meios de subsistncia ou outras modalidades
de interesse social em reas urbanas.

Consagrado na Constituio de 1988, passou a ser ferramenta utilizada pela populao de baixa renda, como
instrumento de usucapio urbano.
A Concesso de Direito Real de Uso um instituto previsto no DL n 271, de 28 de fevereiro de 1967, mais
especificamente em seu art. 7, devidamente modificado pela Lei n 11.481, de 31 de maio de 2007, que dispe
que a redao anterior do mencionado dispositivo no especificava tantos usos para a concesso de direito real
de uso, como agora se verifica:

instituda a concesso de uso de terrenos pblicos ou particulares, remunerada ou gratuita, por tempo
certo ou indeterminado, como direito real resolvel, para fins especficos de urbanizao, industrializao,
edificao, cultivo da terra, ou outra utilizao de interesse social.

O que importante perceber nesse tipo de concesso de direito real de uso que ela deve atender certos fins
especficos, entre eles importante aqui perceber que a concesso de direito real de uso deve obrigatoriamente
atender fins especficos, como a regularizao fundiria de interesse social, de urbanizao, de
industrializao, edificao, cultivo da terra, aproveitamento sustentvel, preservao das comunidades
instaladas, enfim, modalidades que perfazem o interesse social em reas urbanas.

Caso no haja o seguimento a esses pressupostos pode vir a causar a nulidade da concesso, tendo em vista o
desvio de finalidade acentuado no uso do bem.

Digenes Gasparini categoriza o desvio de finalidade de forma a elucidar quaisquer duvidas:

O ato administrativo desinformado de um fim pblico e, por certo informado por um fim de interesse privado
nulo por desvio de finalidade (passa-se de uma finalidade de interesse pblico para outro de interesse privado, a
exemplo do ato de desapropriao praticado para prejudicar o proprietrio). o que se chama de desvio de
finalidade genrico.[1]
A concesso de direito real de uso perfaz instrumento da Poltica Urbana, como prev a inteligncia da alnea g
do inciso V do art. 5 da Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, Estatuto da Cidade, o que implica na utilizao do
referido instrumento jurdico a fim de seguir as diretrizes gerais que da Poltica Urbana.
Essas regras a serem seguidas formam o caminho que se deve percorrer a fim de alcanar o objetivo essencial da
referida poltica, que o de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e de propriedade
urbana.
Na Carta Magna de 1988, o chamado princpio da funo social da propriedade foi tratado de forma muito mais
contundente, por meio de normas de carter especifico de forma a serem melhores aplicadas a sua funo, to
como, estabelece sanes para o seu descumprimento

Nesse sentido diz Marina Mariani de Macedo Rabahie:

Inovao que merece destaque dentre as que foram trazidas pela nova ordem afixao do contedo da funo
social a que deve estar adstrito o exerccio dos direitos relativos ao domnio. O carter principiolgico, de que era
revestida a regra da funo social, na sistemtica anterior, foi mantido. A inovao constitui em definir seu
contedo, exigir seu cumprimento e sancionar o seu descumprimento.[2]

Uma dessas diretrizes a garantia do direito a cidades sustentveis, sendo o assunto entendido como direito
terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos,
ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes, segundo o inciso I do art. 2 da Lei n 10.257/01.
Ora, pela natureza da concesso de direito real de uso, verifica-se que um instrumento jurdico fundamental para
o planejamento urbano e principalmente para a regularizao fundiria de assentamentos irregulares.

Outrossim, mais uma vez age com sensvel primazia o legislador ao inserir a concesso de direito real de uso no
rol previsto no artigo 1225 do Cdigo Civil, que conveniente com a semelhana das caractersticas de direito real
de uso.

A sociedade marcada por uma complexa rede de relaes que so efetivadas pelos indivduos, bem como entre
esses indivduos e as coisas, ou seja, os bens que lhe fazem parte o dia a dia.

Assim, o ordenamento jurdico dedicou ao direito das coisas uma importante atribuio, como sendo este o
regulador da relao entre estes indivduos e esses bens.

Neste interim, os direitos reais ou direitos das coisas so um conjunto de normas regentes das relaes jurdicas
que perfazem aos bens materiais ou imateriais que so suscetveis por natureza da apropriao do individuo.

Assim, regulamenta as relaes do homem e as coisas, visando regulamentar as maneiras de aquisio, de exerccio,
de conservao da coisa, e, da perda deste mesmo bem, em caso de no ser seguido corretamente alguns atributos,
como a funo social da propriedade.

Com as mudanas da sociedade em seu convvio, alterando as maneiras de trabalho, de cultura, o advento da
tecnologia, a busca dos campesinos pelas grandes cidades e toda a confuso social que se quis regulamentar com
algumas leis como o Estatuto das Cidades, tem a funo de alterar beneficamente a vida daqueles que, renegados
pelos grandes centros, encontraram abrigos em terrenos distantes.
na medida provisria numero 335 de 23 de dezembro de 2006 que verificamos o nascimento destas variadas
alteraes que foram levadas atravs dos tempos, at sua positivao no Cdigo Civil, em questes de terras da
Unio.

fato extremamente positivo o interesse do Estado em primazia tratar a justia social, atravs da concesso
de uso especial para fins de moradia em terrenos da marinha, ou a regularizao a ser promovida diante as
terras pblicas, atribuindo assim uma causa de proteo especial para a populao carente, respeitando
dessa forma o direito a moradia, to bem esclarecido pela Constituio Federal de 1988.

Carvalho Filho, por sua vez, nos traz a inteligncia do que as concesses de direito real de uso venham a ser:

[...] o contrato administrativo pelo qual o Poder Pblico confere ao particular o direito real resolvel de uso de
terreno pblico ou sobre o espao areo que o recobre, para os fins que, prvia e determinadamente, o justificaram.
Essa forma de concesso regulada expressamente pelo Decreto-lei n 271, de 28/2/1967.[3]

Destarte, o legislador entendeu que era preciso ampliar o conceito atribudo a este instituto jurdico, tanto que foi
alterada pela Lei 11.481/2007, quando tambm restou inclusa no artigo 1.225 do Cdigo Civil e tornou-se direito
real sobre coisa alheia.
fcil a percepo que esta modalidade de concesso, vigente desde 1967, veio da preocupao da distribuio
de espao, que ficava cada vez mais mitigado nos grandes centros.

O Poder Pblico precisou agir, e sendo proibida a distribuio de propriedades de forma indiscriminada, trouxe
soluo legal a fim de melhorar a ocupao dos solos urbanos, atendendo sempre aos comandos constitucionais
da funo social.

Ntida a criao da lei com carter predominantemente social, ao passo que suas alteraes que vieram em
conjunto com a Lei 11.481/07 tambm regem a esse respeito, tanto que se extrai do ensinamento de Carvalho
Filho:

O dispositivo passou a contemplar, entre os objetivos do instituto, a regularizao fundiria, o aproveitamento


sustentvel das vrzeas e a preservao das comunidades tradicionais e seus meios de subsistncia. Trata-se, como
fcil observar, de finalidades de carter eminentemente social.

Na verdade, j poderiam ser concebidas como inclusas na expresso final do dispositivo outra utilizao de
interesse social.

claro que h o interesse por parte Estatal em ceder os bens que no esto sendo utilizados, de forma a melhorar
e a incentivar a distribuio de espao.

O legislador, ao instituir a concesso de direito real de uso, disps tambm, sobre a transferncia inter vivos ou
causa mortis, o que comum quando se refere aos direitos reais sobre coisa alheia.
Uma das particularidades desse tipo de concesso a natureza real do direito, quase revela de forma diferente da
pura concesso de uso.

O direito, alm de ser real, no se utiliza das aes comuns de cunho contratual, mas das reais, sendo este oponvel
erga omnes, de maneira que no se pode questionar a posse do senhor, a no ser que seja injusta.

Assim, depreende-se que apenas se pode conceder uso gravado com direito real a particulares de terrenos
sem benfeitorias e que este pertenam Administrao Pblica, uma vez que no se utiliza tal mecanismo
para bens mveis ou com construo.

Fato que o mecanismo utilizado na concesso de direito real de uso de maior vantagem para o Poder Pblico
do que a doao ou venda, uma vez que no estaria consumindo com o patrimnio do Estado.

Porm, no sendo obrigatrio, ainda utilizado tal instrumento de maneira tmida pelos entes estatais:

Preconizou o brilhante Digenes Gasparini a respeito, que:

Se utilizada, sobre evitar dilapidao do patrimnio pblico, seria um instrumento auxiliar muito importante na
implantao de distritos industriais e de programas habitacionais de interesse social. Para o atendimento de
programas habitacionais de interesse social, a Lei federal m. 8.666/93 dispensa realizao de licitao para essas
outorgas (art. 17, I, f). Tambm no ser exigida a licitao se a outorga desse direito tiver como beneficirio outro
rgo ou entidade da Administrao Pblica (art. 17, 2).[4]
No resta dvida acerca do contexto social presente nessas concesses. Trata-se de benefcio para muitos
administrados, vez que o preconizado carrega consigo certa segurana jurdica.
Alterao no Cdigo Civil

Com a lei 11.484/2007, em seu artigo 10, realizada a alterao no artigo 1225 do Cdigo Civil, onde acrescenta-
se o inciso XII, no livro III, Do Direito das Coisas, caracterizando a concesso de direito real de uso como direito
real. Hely Lopes Meirelles define da seguinte forma:

Concesso de direito real de uso o contrato pelo qual a administrao transfere p uso remunerado ou gratuito
do terreno pblico a particular, como direito real resolvel, para que dele se utilize em fins especficos de
urbanizao, industrializao, edificao, cultivo de qualquer outra explorao de interesse social.[5]

Foi com advento do Decreto lei 271 de 28 de fevereiro de 1967, em seu art. 7, supramencionado em nossos estudos
acima, que fica desde ento aludido ser o contrato administrativo, de direito real, transmissvel por ato inter vivos
e causa mortis, que passou a possuir o importante pressuposto de atribuir o cumprimento funo social da
propriedade. Fica claro que a Concesso de Direito Real de Uso anterior ao Estatuto da Cidade, porem foi com
ele que alcanou maior destaque, se tornando importante para poltica pblica e no desenvolvimento das funes
sociais da cidade, cumprindo o objetivo da Lei 10.257/2001.

BIBLIOGRAFIA

GASPARINI, Digenes, Direito Administrativo, 15. Ed. So Paulo: Saraiva, 2010. P. 115.

RABAHIE, Marina Mariani de Macedo, Funo Social da Propriedade, in Temas de Direito Urbanstico II, So Paulo,
1991, Ed. Revista dos Tribunais 1 Edio, p. 252
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 26ed. Atual. So Paulo: Malheiros, 2001

BRASIL. Decreto-Lei 271 de 28 de fevereiro de 1967. Dispe sobre o loteamento urbano, responsabilidade do
loteador, concesso de uso e espao areo e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 28 de
fevereiro de 1988. Disponvel em:. Acessada em 19/09/2013

DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro: Direito das Coisas. 19. Ed. Rev. E atual. So Paulo: Saraiva,
2004.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 1999.

JUNIOR, Nelson Saule, Coordenador. DIREITO CIDADE. Ed. Max Limonad, So Paulo, 2008.

[1] GASPARINI, Digenes, Direito Administrativo, 15. Ed. So Paulo: Saraiva, 2010. P. 115.

[2] RABAHIE, Marina Mariani de Macedo, Funo Social da Propriedade, in Temas de Direito Urbanstico II, So
Paulo, 1991, Ed. Revista dos Tribunais 1 Edio, p. 252

[3] CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 23 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2010.

[4] GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 12. Ed. Rev. E atual. So Paulo: Saraiva, 2007.
[5] Meirelles, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 26ed. Atual. So Paulo: Malheiros, 2001